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R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010

Restricciones estructurales
PA L A B R A S C L A V E

C ri s is financ ier a

del desarrollo en Amrica


D e s ar r ollo ec onm ic o

E s tr a tegias del des ar r ollo

Latina y el Caribe:
D e s ar r ollo s os tenible

Mac r oec onom a

In v er s iones

Produc tiv idad

D i str ibuc in del ingr es o


una reflexin postcrisis
Po l tic a s oc ial

A mr ic a La tina

C a ribe Alicia Brcena

E l desarrollo de Amrica Latina y el Caribe sigue siendo una

tarea inconclusa. Si bien en materia macroeconmica se lograron

avances que contribuyeron a enfrentar de mejor manera la reciente

crisis, esta ha dejado al descubierto viejas y nuevas restricciones

estructurales a los pases de la regin, que se reflejan en la persistencia

de importantes brechas sociales, productivas, fiscales y ambientales.

Cerrar estas brechas constituye una exigencia para el bienestar de las

generaciones futuras y una condicin de viabilidad para un desarrollo

en que se combinen crecimiento econmico, equidad y sostenibilidad.

De all surge una reflexin ms all de lo puramente econmico sobre la

necesidad de que el Estado vuelva a desempear un papel relevante en

las estrategias del desarrollo, de modo que las polticas pblicas sean

el principal protagonista en la construccin del futuro. El objetivo mayor

de este artculo es precisamente el de plantear esa reflexin.

Alicia Brcena

Secretaria Ejecutiva de la Comisin

Econmica para Amrica Latina y

el Caribe (cepal)

alicia.barcena@cepal.org
8 R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010

I
Introduccin

La cepal ha planteado tres hiptesis generales sobre la la capacidad contracclica de las polticas macroecon-
caracterizacin y consecuencias de la reciente crisis. La micas, tambin nos recuerda la necesidad de priorizar las
primera hiptesis es que ella no constituye solo la expresin polticas productivas y ampliar la cobertura y mejorar
de una debilidad regulatoria de los sistemas financieros, el diseo de las polticas sociales. Esto confirma la ne-
ni el exclusivo resultado de una crisis moral provocada cesidad de reconstruir aquellas capacidades del Estado
por la ambicin y la avaricia. La crisis tambin pone fin que le permitan recuperar la planificacin estratgica
a un estilo de desarrollo y abre nuevos senderos para de polticas de largo plazo, ampliar los espacios para
el debate econmico, social y ambiental. la poltica fiscal y disear instrumentos adecuados para
La segunda hiptesis es que el Estado debe volver afrontar los desafos estructurales que pesan sobre el
a jugar un papel en la conduccin de las estrategias de actual patrn de desarrollo de la regin.
desarrollo de los pases de la regin. A partir de una En este artculo se propone una reflexin sobre
mirada crtica sobre el desempeo reciente del Estado, las polticas y la accin del Estado en Amrica Latina
es imprescindible redefinir su papel y sus formas de y el Caribe. Se argumenta en favor de nuevas formas
funcionamiento, con el fin de lograr una equilibrada de intervencin y gestin de las polticas, sin las cuales
interaccin entre el mercado, las instituciones y el no sera posible avanzar hacia los diversos objetivos
ciudadano en el proceso del desarrollo. de un patrn de desarrollo, con crecimiento, equidad y
La tercera hiptesis se desprende con naturalidad sostenibilidad. Al mismo tiempo, se arguye en favor de
de las anteriores, y atae a la necesidad de recuperar la un nuevo debate y de la centralidad de la poltica para
idea de construir una estrategia de desarrollo de largo redefinir los espacios del Estado y el mercado, de tal
plazo. Para ello se debe acrecentar la capacidad de manera que las exigencias del desarrollo avancen de
proponer e implementar medidas de poltica pblica que modo compatible con la ampliacin de los derechos de
hagan coherente lo urgente con lo importante. ciudadana y de las instituciones democrticas.
Pese a los avances alcanzados en la ltima dcada, El presente artculo se estructura como sigue. En la
el desarrollo econmico y social de Amrica Latina y el seccinII se presenta un breve recorrido del desempeo
Caribe sigue siendo una tarea inconclusa. En el campo macroeconmico de Amrica Latina y el Caribe, donde
de la macroeconoma se han verificado importantes se debaten su relacin con la dependencia externa y los
avances que se traducen en una mejor situacin fiscal, problemas estructurales que la han aquejado histri-
menores tasas de inflacin y menores niveles de deuda camente. En la seccinIII se complementa el anlisis
externa, factores todos que contribuyeron a enfrentar de con las tendencias que se han registrado paralelamente
mejor manera la crisis econmica y financiera global que en el panorama social regional. Los mecanismos de
se inici en 2008. Pero al mismo tiempo, las sucesivas transmisin y los efectos de la crisis en la regin se
perturbaciones (shocks) financieras ocurridas desde los analizan en la seccinIV, as como las respuestas por
aos noventa han redundado en una mayor volatilidad parte de los pases latinoamericanos y caribeos. En
del ciclo econmico y en un patrn de crecimiento la seccinV se presenta el escenario postcrisis y se
insatisfactorio. Viejos problemas como la dinmica discuten los viejos y los nuevos problemas estructurales
de la productividad, la heterogeneidad productiva y la ya sealados por la tradicin del pensamiento cepalino.
creacin y difusin de capacidades tecnolgicas siguen Estos se reflejan en la persistencia de importantes brechas
persistiendo y enmarcan algunas de las restricciones es- en lo social (pobreza, exclusin y desigual distribucin
tructurales que enfrenta la regin. De este modo, si bien del ingreso), en lo productivo (inversin, productividad
la crisis reciente nos ensea la importancia de fortalecer e innovacin), en lo fiscal (nivel y eficiencia del gasto
y recaudacin fiscal) y en lo ambiental (produccin
baja en carbono y eficiencia energtica). Se seala que
esto ltimo no es solo una condicin de viabilidad del
La autora desea agradecer la colaboracin de Mario Cimoli, Filipa
Correia y Daniel Titelman, as como las contribuciones de Osvaldo crecimiento y el bienestar de las generaciones futuras,
Kacef, Joseluis Samaniego y Luis Yez. sino tambin, cada vez ms, una exigencia de la nueva

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normalidad internacional que se viene diseando, en repercusin sustancial en el comercio internacional


la que surgen restricciones vinculadas al contenido de y en las formas de insercin de Amrica Latina y el
carbono de los bienes. Tales restricciones tendrn una Caribe en la postcrisis.

II
Hechos estilizados del desempeo
macroeconmico

En el plano macroeconmico la regin se caracteriza A medida que avanzaban los aos noventa hubo
por un bajo y voltil crecimiento, sobre todo a partir de conquistas clave en el plano macroeconmico que no
los aos ochenta, que ha redundado en la persistencia de deben dejarse de lado, en particular el xito que las eco-
una significativa brecha entre los niveles del producto nomas latinoamericanas y caribeas lograron al evitar
interno bruto (pib) per cpita de Amrica Latina y el nuevos desbordes inflacionarios o mayores descontroles
Caribe y los de los pases desarrollados. fiscales en general. Estos fueron aspectos positivos de
Luego de una expansin del pib cercana al 6% en los la administracin de las polticas macroeconmicas; sin
aos setenta, en los aos ochenta (la dcada perdida) embargo, algunos de sus efectos colaterales no recibieron
el crecimiento econmico se redujo a un 2%, y en la la necesaria atencin, en especial aquellos relativos a la
dcada de 1990 se situ en un 3%. La dcada perdida atraccin del capital externo de corto plazo.
estuvo signada por bajas tasas de crecimiento e inver- A pesar de los xitos logrados en el combate a la
sin, vinculadas al enorme esfuerzo de pago de la deuda inflacin, no hubo una notoria recuperacin del creci-
contrada en los aos setenta. A ello se sum una aguda miento. La estabilidad tampoco se logr completamente,
inestabilidad macroeconmica, en la que se destacaban ya que el perodo se caracteriz por una secuencia
niveles muy elevados de inflacin, que en algunos pases de crisis externas que se volvieron ms recurrentes y
llegaron a generar episodios de hiperinflacin, deses- contagiosas hacia el final de la dcada. Se destacan la
tructurando fuertemente la economa y agravando los crisis mexicana en diciembre de 1994, la asitica de
problemas de pobreza e inequidad. En lo concerniente a 1998, la brasilea a comienzos de 1999 y la argentina
la poltica econmica, el objetivo primordial era reducir de 2000-2001. Las diversas crisis redundaron en un
los niveles de inflacin, por lo que predominaron las pronunciado retroceso en el ritmo de crecimiento y en un
preocupaciones de corto plazo (cepal, 2002). Adems, aumento de la volatilidad. Este perodo de estancamiento
durante los aos ochenta la regin no solo enfrent una (visto desde la perspectiva del crecimiento) se cierra
marcada cada de la tasa de crecimiento del producto, con un quinquenio de notable crecimiento econmico
tambin se vio afectada en trminos de las condiciones (2003-2008), que corresponde a la bonanza ligada al
sociales y experiment un pronunciado rezago frente mejoramiento de los precios de los productos bsicos
a una frontera tecnolgica en rpido movimiento. De (commodities) y al fuerte impulso expansivo que logra
este modo, Amrica Latina y el Caribe llega a los aos la economa mundial.
noventa ms dbil, sin incremento de productividad, sin Tanto en la dcada de 1980 como en los aos
difusin de las innovaciones tecnolgicas y sin expansin noventa, los pases de Amrica Latina y el Caribe han
de las capacidades productivas. tendido a seguir polticas procclicas, que amplifican las
La dcada de 1990 comienza con seales ms fases de alta y de baja a lo largo del ciclo del crecimiento
favorables en el mbito internacional, con el llama- (Ffrench-Davis, 2005). Tales polticas han acompaado
do Plan Brady (1989), que facilit el retorno a los pasivamente a los momentos de abundancia y retraccin
mercados financieros internacionales. Este contexto de la oferta de capitales, permitiendo fases de endeuda-
ms propicio tuvo un papel significativo en el xito miento exagerado aparejadas con la valorizacin de sus
de los planes ms audaces de estabilizacin que se monedas, seguidas por contracciones intensas y agudas
adoptaron en los aos noventa, acentuando medidas desvalorizaciones (Stiglitz y otros, 2006). Todo ello re-
de liberalizacin de la economa, incluida entre estas percute negativamente en el crecimiento, la estabilidad
la apertura comercial. y la propia construccin de capacidades tecnolgicas y

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productivas, que necesariamente se ven afectados al tener regin sobrepas el 3% por casi cinco aos consecutivos,
que ajustarse a fluctuaciones frecuentes en los precios en un contexto de saldos positivos de cuenta corriente,
relativos y en los niveles de demanda y produccin. En supervit fiscal y una acumulacin de reservas interna-
particular, el nfasis en la obtencin de equilibrios pre- cionales sin precedentes (vase el grfico1). Al mismo
supuestales y en el uso de instrumentos de control de la tiempo, el desempleo registr una marcada disminucin
inflacin (sobre todo de la tasa de inters), sin considerar (del 11% al 7,4%) y el porcentaje de personas bajo la
al mismo tiempo sus efectos en el tipo de cambio (y la lnea de la pobreza se redujo en 10 puntos porcentuales
competitividad), ha contribuido a generar un salto en (del 44% al 34%). Esta combinacin tan favorecedora de
las importaciones y una menor densidad de la matriz de alto crecimiento en conjunto con una holgada situacin
insumo-producto de las economas latinoamericanas. Este externa era indita en la experiencia histrica reciente
cuadro de debilidad de la estructura productiva implica de la regin (cepal, 2009a).
que los efectos de arrastre de las exportaciones al resto Un factor clave en la obtencin de estos resultados
de la economa son poco profundos, a lo que se suma tan favorables fue el crecimiento de la economa mundial,
una mayor vulnerabilidad ante una reversin de la fase que borde el 3,6% anual durante el perodo 2003-2008
favorable en el frente externo (Ocampo, 2005). (desa, 2010). Esto se tradujo en una expansin del
A partir de 2002 y hasta el estallido de la actual comercio internacional en la regin, que registr un
crisis, Amrica Latina y el Caribe fue capaz de retomar crecimiento del 138% en valor, y en un sostenido incre-
tasas de crecimiento similares a las de los aos setenta. mento en los trminos del intercambio, que aumentaron
Efectivamente, el perodo 2003-2007 fue un perodo de un 25% en el mismo periodo. La expansin econmica
bonanza que se reflej en un elevado crecimiento del de Asia, y sobre todo de China, que en promedio creci
pib en torno del 5%, mientras que el pib per cpita de la al 11% anual en el mismo perodo, fue decisiva para

Grfico 1
Amrica Latina y el Caribe: tasa de variacin del pib per cpita
y saldo en cuenta corriente y resultado fiscal global
(En tasas de variacin anual y porcentajes del pib)

-1

-3 a/

-5

-7
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008

Tasa de crecimiento del PIB per cpita Saldo en cuenta corriente (porcentaje del PIB)
Resultado fiscal global (porcentaje del PIB)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
a Proyeccin para 2009.
pib: Producto interno bruto.

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este mejor desempeo de la economa mundial, con exportan bienes intensivos en trabajo, como Mxico, y que
fuertes repercusiones en Amrica Latina y el Caribe adems no son ricos en recursos naturales (como muchas
(Rosales, 2009). Mientras tanto, el nuevo papel de los de las economas centroamericanas y del Caribe), han
pases asiticos en la economa internacional tiene una sufrido notoriamente la competencia china y han visto
doble dimensin que no debe olvidarse. Si bien estos reducirse sus espacios. A su vez, pases que exportan bienes
pases representan un gran competidor para la regin de baja y media tecnologa, como el Brasil, han quedado
en algunas ramas manufactureras, son al mismo tiempo en una situacin intermediaria, aunque hay evidencias
una fuerza que promueve la expansin del comercio de de que son cada vez ms afectados a medida que China
materias primas que la regin exporta. Este doble efecto diversifica sus exportaciones hacia bienes ms intensivos
conlleva que el impacto de Asia sea distinto segn la en tecnologa (cepal, 2009b; cepal, 2009f).
especializacin internacional de los pases. Por una parte, A diferencia de otros perodos, el comprendido
los grandes exportadores de commodities basados en entre 2002 y 2008 se distingue por una administracin
recursos naturales se han beneficiado sustancialmente de prudente del shock externo favorable y por polticas
la demanda asitica y del mejoramiento en los trminos macro que permitieron alcanzar positivos resultados
del intercambio. En Amrica del Sur, donde residen la fiscales, la acumulacin de activos externos para enfrentar
mayor parte de los exportadores de productos bsicos, contingencias, bajas tasas de desempleo e inflacin, y el
los trminos del intercambio registraron un aumento del fortalecimiento de los sistemas financieros domsticos
33% en este perodo. Inversamente, aquellos pases que (cepal, 2008b).

III
Tendencias y cambios en el panorama social

Los ciclos de crecimiento y estabilidad tienen una formato de una parbola que de cierta forma reproduce
contrapartida social. Esta contrapartida es especial- las fases de crecimiento. De esa manera, la pobreza
mente importante en Amrica Latina y el Caribe, aumenta a partir de los aos ochenta hasta el inicio
que se ha caracterizado histricamente por mantener de los noventa, decreciendo posteriormente, con lo
elevados niveles de desigualdad. Como se desprende que la incidencia de la pobreza cae del 48% al 33%
del grfico 2, la evolucin de la pobreza tiene el entre 1990 y 2008.

Grfico 2
Amrica Latina y el Caribe:
evolucin de la tasa de pobreza, 1980-2008
(En porcentajes)

La dcada perdida Los difciles aos noventa Logros sustantivos


50
48,3 48
46
Incidencia de la pobreza

44,3
44
40,5
42
40
38
36
33 34
32
30
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.

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Durante la dcada perdida de los aos ochenta la Es importante mencionar que a pesar de todos los
falta de crecimiento y las polticas de restriccin fiscal avances logrados desde finales de los aos ochenta, an
(que repercutan negativamente en el gasto social) deri- hay un largo camino por recorrer. En efecto, el nmero
varon en los ms altos niveles de pobreza en la regin. de personas pobres e indigentes de 2008 supera al de
Desde fines de los aos ochenta e inicio de los noventa, 1980 en 44 millones y 9 millones, respectivamente.
a medida que se registraron mejoras en el crecimiento Al finalizar el ao 2008, an existan 180millones de
y el empleo y se profundizaron las polticas sociales, pobres en Amrica Latina, cifra lo suficientemente alta
se revirti la tendencia al incremento de la pobreza y como para alertar sobre la necesidad de profundizar
esta comenz a retroceder. En los ltimos aos se han las polticas dirigidas prioritariamente a este sector de
visto relevantes avances en el mbito social en Amrica la poblacin.
Latina y el Caribe, mejorando el cuadro ostensiblemente La evaluacin del sexenio completo, incluidos
negativo heredado de la dcada perdida. Ya a partir de los resultados de 2008 para los pases con informacin
2002, el crecimiento sostenido y la extensin en mayor disponible, arroja un balance final positivo en la lucha
escala de las polticas sociales permitieron alcanzar contra la pobreza. Como se observa en el grfico3, en lo
el punto ms bajo de pobreza de los ltimos 30 aos que respecta a la tasa de pobreza, por primera vez todos
(cepal, 2009d). los pases de la regin presentaron un valor menor al
El ao 2008 fue el ltimo de un sexenio caracterizado registrado en torno de 2002. El porcentaje de disminucin
por la creciente reduccin de la pobreza y la desigualdad. anual alcanz sus valores ms significativos en Argentina,

Grfico 3
Amrica Latina y el Caribe: variacin anual
de las tasas de pobreza e indigencia, 2002-2008
(En porcentajes)

7
Argentinaa

Venezuela (Rep. Bol. de)

Per

Nicaragua

Bolivia (Est. Pluri. de)

Honduras

Brasil

Ecuadora

Panam

Colombia

Guatemala

Chile

Mxico

Costa Rica

Repblica Dominicana

Paraguay

Uruguaya
El Salvador

Pobreza Indigencia

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares
de los respectivos pases.
a rea urbana.

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Repblica Bolivariana de Venezuela, Per, Nicaragua, pases, entre los que se destacan Repblica Bolivariana
Estado Plurinacional de Bolivia, Honduras y Brasil, de Venezuela (-18%), Argentina (-10%), Per (-9%), el
mientras que en otro extremo se registraron menores Estado Plurinacional de Bolivia, Nicaragua, Panam y
reducciones en Repblica Dominicana, El Salvador, Paraguay (-8% en todos ellos). Los nicos pases que
Paraguay y Uruguay. registraron incrementos en la concentracin del ingreso
La tasa de indigencia tambin cay en todos los en este perodo son Colombia, Guatemala y Repblica
pases, salvo en Repblica Dominicana y Uruguay. Si Dominicana. Cabe destacar que los datos de Colombia
bien las reducciones en las tasas de indigencia repre- datan de 2005 y los de Guatemala de 2006, por lo que
sentan generalmente menos puntos porcentuales que las pueden no ser representativos del perodo 2002-2008
de la tasa de pobreza, sucede lo contrario al comparar (vase el grfico4).
sus variaciones relativas, mostrando que la mejora en La combinacin de mejoras distributivas con el
las condiciones de vida se produjo especialmente entre incremento en el ingreso medio de los hogares contribuy
quienes se encontraban en la parte ms baja de la dis- de manera considerable a la reduccin de la inequidad,
tribucin del ingreso, a pesar del encarecimiento de los lo que se refleja en una contraccin del coeficiente de
alimentos durante el ltimo ao. Gini de 0,55 a 0,52. Esta merma de la desigualdad no es
En materia de inequidad, entre 2002 y 2008 el modesta (aunque todava lejana de niveles de desigual-
ndice de Gini present cadas importantes en varios dad aceptables) y en algunos pases es muy importante

Grfico 4
Amrica Latina y el Caribe (18 pases):
coeficiente de Gini, alrededor de 2002 y 2008

0,65

Pases en los que aument


la desigualdad

0,60
CO
BR
GT BO
HN
DO
0,55
PY NI
2008

PA
CL
MX AR
0,50 SV
EC
CR PE Amrica Latina

0,45 UY

Pases en los que


VE disminuy la desigualdad
0,40
0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65
2002

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares
de los respectivos pases.

BR: Brasil. BO: Estado Plurinacional de Bolivia. HN: Honduras. NI: Nicaragua. CO: Colombia. PY: Paraguay. AR: Argentina. PA: Panam.
GT: Guatemala. CL: Chile. MX: Mxico. RD: Repblica Dominicana. SV: El Salvador. PE: Per. EC: Ecuador. CR: Costa Rica. UY: Uruguay.
VE: Repblica Bolivariana de Venezuela.

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(como en Brasil, Argentina, el Estado Plurinacional de Gini de 0,55 a 0,52). A pesar de que hay diferencias entre
Bolivia, Per y Repblica Bolivariana de Venezuela). pases, puede afirmarse que las mejoras se observan en
Debe recordarse que un rango de variacin razonable casi todos ellos. Estos avances son dignos de destacarse,
para el ndice de Gini en un perodo de 10 aos oscila especialmente a la luz de la trayectoria anterior de las
entre el 5% y el 10%. En el caso de Amrica Latina y el economas latinoamericanas, en las que la desigualdad
Caribe la cada fue de 3% en el promedio de los pases constitua un desafo particularmente difcil de corregir.
en seis aos, llegando a ms de 5% en algunos de ellos, A pesar de las tendencias claramente favorables, debe
lo que representa variaciones muy relevantes sobre todo tenerse presente que los resultados del ltimo sexenio
en una regin donde tradicionalmente ha sido muy difcil no alteran el hecho de que la desigualdad en Amrica
reducir la inequidad (cepal, 2009d). Latina y el Caribe contina siendo una de las ms altas
En resumen, en el tercer trimestre del ao 2008, del mundo. Si bien mejor en la regin, no tanto como
Amrica Latina y el Caribe cerr un ciclo de expansin lo ha hecho en otras regiones en desarrollo, el nmero
econmica (2002-2008) en que se evidenciaron mejo- absoluto de personas en condiciones de pobreza o indi-
ramientos sustantivos y consistentes en los niveles de gencia permanece muy elevado. Todo ello implica que
pobreza (que retroceden del 44% al 33%) y de indigencia en los prximos aos los gobiernos no deberan bajar
(que bajan del 19,4% al 12,9%), en la tasa de empleo la guardia en el combate a los problemas sociales que
(que aumenta del 52% al 55%) y, en muchos casos, en an constituyen un grave obstculo para el desarrollo
los niveles de equidad (contraccin del coeficiente de latinoamericano.

IV
La crisis actual, mecanismos
de transmisin y respuesta

A pesar de que en la regin se enfrent la crisis econ- relevancia del canal comercial, aunque tambin hubo
mica en mejor situacin macroeconmica que en crisis una cada significativa en el financiamiento externo.
anteriores (con un marcado crecimiento, acumulacin Los flujos financieros netos, sin la inversin extran-
de reservas internacionales, mejor situacin fiscal, bajas jera directa, para seis de los principales pases de la regin
tasas de desempleo e inflacin y sistemas financieros pasaron de un 1% del pib en el tercer trimestre de 2008 a
relativamente slidos), la magnitud de la actual crisis 1,5% del pib en el segundo trimestre de 2009.1 El saldo
implic importantes efectos negativos en los pases de regional de la balanza financiera, incluidos errores y omi-
la regin. siones, pas de 64.413millones de dlares en 2008 a cerca
La cada del pib en 2009 (1,8%) es la mayor de 53.000millones de dlares en 2009. La restriccin al
desde la crisis de la deuda externa de 1982-1983 (con financiamiento externo ha redundado en una contraccin en
la excepcin de un pequeo retroceso en 2002, esta es el crdito domstico (que se situaba en el 18% en enero de
la primera vez que la tasa de crecimiento del pib fue 2008, disminuyendo a un 2% en septiembre de 2009).
negativa desde 1983). Como se aprecia en el grfico5, Pese a la restriccin de los flujos financieros, el
la prdida de dinamismo en el crecimiento ha sido mayor canal comercial ha sido ms importante. La crisis provoc
en esta crisis que en crisis anteriores: en la actual se pas una significativa interrupcin de los flujos comerciales.
de un crecimiento promedio de 4,8% a un descenso de En 2009 se estima un descenso de las exportaciones del
1,8%, lo que implica una prdida de dinamismo de casi 24% y de las importaciones del 25% (cepal, 2009b;
7puntos porcentuales en el crecimiento del pib. En la 2009g). Estas cifras se relacionaron tambin con una
crisis asitica esta prdida fue de 4 puntos porcentuales, merma de la inversin extranjera directa (ied), de las
y en la del tequila de 1,6 puntos porcentuales (Pineda, remesas y de los precios de los commodities (vase el
Prez-Caldentey y Titelman, 2009). grfico6) (cepal, 2009h; Orozco, 2009).
Tradicionalmente, los efectos de las crisis finan-
cieras se relacionan con un deterioro significativo de 1Los seis pases considerados son Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
las condiciones externas. En la crisis actual destaca la Mxico y Per.

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Grfico 5
Amrica Latina y el Caribe: crecimiento del pib
antes y durante episodios de crisis
(Tasas de crecimiento promedio previo a y durante la crisis)

6,0

5,0 4,8
4,4

4,0

2,9
3,0
2,4

2,0
1,3

1,0 0,6
0,4

0,0
Tequila Asitico-rusa Argentina Actual
1,0

2,0 1,8

3,0
Promedio previo a la crisis Crecimiento durante la crisis
Promedios antes de la crisis corresponden a:
Tequila: 1990-1993 Argentina: 2000-2001
Asitico-rusa: 1996-1997 Actual: 2003-2007

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.

Grfico 6
Amrica Latina y el Caribe:
canales de transmisin de la crisis
(Tasas de variacin anual en porcentajes)

Precios de los
IED Remesas de emigrados productos bsicos Demanda externa Flujos capitales financierosa
30 30
20 16 20
13
10 10
0,2
0 0
28
10 10 8.2
10 15
20 20
23 24 25.0
30 30

40 37 40

50 50
2008 2009

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
Nota: Los valores para 2009 son proyecciones.
a Corresponde a la cuenta financiera, ms errores y omisiones, deducida la inversin extranjera directa (ied).

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Si bien el nfasis de los efectos de la crisis se exgeno a las economas latinoamericanas se dio con la
centra en el crecimiento econmico, no hay que olvidar implementacin de polticas contracclicas en lo fiscal
que dentro de las consecuencias ms significativas de y monetario, que permitieron mitigar el impacto sobre
esta crisis estn aquellas relacionadas con el empleo- el crecimiento, la actividad econmica, el empleo y la
desempleo y la pobreza. Los efectos en el empleo han pobreza (Kacef y Jimnez, 2009).
sido considerables (vanse los grficos 7 y 8): la tasa Ante la limitacin para aplicar polticas monetarias
de desempleo urbano, que haba disminuido entre el debido a la baja monetarizacin de las economas de la
primer y cuarto trimestre de 2007 de 8,9% a 7,2%, ha regin, la poltica fiscal se revel importante para lograr
repuntado como consecuencia de la crisis, situndose un impulso en el nivel de actividad en el corto y mediano
en alrededor de 8,3% en 2009. Al aumento del desem- plazo, dadas las dificultades fiscales e institucionales en
pleo hay que aadir que en algunos pases de Amrica muchos de los pases (la falta de proyectos, la constitu-
Latina y el Caribe se observa un deterioro en la calidad cin de unidades de gasto sectoriales y la complejidad
del empleo. Por otra parte, las personas en situacin institucional necesaria para disponer, erogar y evaluar los
de pobreza se incrementaran en 9millones. Como se gastos). A pesar de estos obstculos, en algunos pases
observa en el grfico8, el costo social por causa de la se increment la tasa de expansin del gasto pblico
crisis es mayor que los 9millones de pobres adiciona- y se implementaron polticas sectoriales dirigidas a
les proyectados, dado que si se hubiera mantenido el la construccin de viviendas (por su repercusin en el
desempeo anterior la pobreza podra incluso haber empleo y la demanda domstica), de apoyo a las pyme
disminuido en aproximadamente 5millones de personas (por su importancia en la generacin de empleo), y de
(cepal, 2009a; cepal, 2009f). respaldo a sectores econmicos, en especial el agrcola,
Conviene resaltar que la regin reaccion a la crisis y con mayor nfasis en los programas sociales, algunos
desde una posicin favorable en la macroeconoma, de ellos focalizados en polticas de empleo (vase el
como se vio precedentemente, con supervit en la cuenta grfico9) (cepal 2009e; Sojo, 2009).
corriente y supervit fiscal (vase el grfico1), y a partir En la segunda mitad del ao 2009 comenzaron a
de una situacin social que era por lejos la mejor de los generalizarse seales positivas en las economas de la
ltimos 40 aos. La repuesta a la crisis cuyo origen era regin. La produccin industrial y las exportaciones

Grfico 7
Amrica Latina y el Caribe: tasas de empleo
y desempleo urbano, 1990-2009
(En porcentajes)
56 12

55 11

54 10

53 9

52 8

51 7

50 6
2006
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2007

2008

2009a

Tasa de empleo (eje izquierdo) Tasa de desempleo (eje derecho)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
a Estimacin.

Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:


una reflexin postcrisis Alicia Brcena
R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010 17

Grfico 8
Amrica Latina y el Caribe: evolucin de la pobreza
y repercusin estimada de la crisis
(Enmillones de personas)

230

221

210

41 Nmero de pobres si el
PIB per cpita regional
193 hubiese crecido un 3%
190 189
184
9
180

5
175
170
a
2002 2006 2007 2008 2009a

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
a Estimacin.

Grfico 9
Amrica Latina y el Caribe: composicin de la cartera
de programas sociales anunciados a partir de la crisis
(En porcentajes)

100
16
90
27
80 9 42

70 13

60 24
13
50 17
7
40 25 10
8
30
8 12
20 8

10 25
20
13
0
Amrica del Sur Mxico y Centroamrica El Caribe

Subsidios al consumo Seguridad social Atencin del desempleo


Aumentos salariales Generacin de empleo Familias pobres

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de informacin oficial.

Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:


una reflexin postcrisis Alicia Brcena
18 R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010

iniciaron su recuperacin, al tiempo que el aumento del los precios de los productos bsicos. Inversamente, se
nivel de actividad global y de los volmenes de comer- espera un crecimiento ms lento en las economas ms
cio internacional impulsaron la demanda de productos abiertas y con una cartera de socios comerciales menos
bsicos, permitiendo mayores precios y mejoras en los diversificada y ms concentrada en el comercio de ma-
trminos del intercambio. Los mercados de acciones nufacturas (como en Mxico y Centroamrica). Algo
volvieron a recuperar los valores previos a la crisis, similar puede decirse de las economas del Caribe que,
mientras que la regin volvi a acceder a la oferta in- en algunos casos, atraviesan por una compleja situacin
ternacional de crdito. financiera y cambiaria. En general, entre los factores
El crecimiento proyectado para el ao 2010 es que sostienen este crecimiento se cuentan fundamen-
de 4,1% y se espera que sea algo superior en Amrica talmente la recuperacin en el consumo privado y el
del Sur que en el resto de la regin, dado el mayor alza de la formacin bruta de capital fijo, liderada en
tamao relativo de los mercados internos en algunos parte por los paquetes de estmulo fiscal cuyos efectos
pases y la ms amplia diversificacin de los merca- se harn sentir de manera plena en 2010. Adems, hay
dos de exportacin (cepal, 2009a). A esa expectativa que resaltar que los precios de los commodities han
tambin contribuye la mayor participacin de China repuntado (en particular energa y minerales) llegando
en el comercio de varios pases y la recuperacin de a niveles de 2006.

V
El escenario postcrisis y
las restricciones estructurales

Existe, no obstante, una creciente percepcin de que potencial de los pases de la Organizacin de Cooperacin
los efectos que esta crisis econmica ha legado move- y Desarrollo Econmicos (ocde) baje en el mediano
rn la dinmica de crecimiento y la articulacin de las plazo cerca de 1 punto porcentual por efecto de la crisis
relaciones econmicas, financieras y comerciales hacia (ocde, 2009). En este contexto, las economas emergen-
lo que recientemente se ha dado en llamar una nueva tes podran jugar un papel protagnico ms destacado.
normalidad en la economa mundial, que estara con- La cada de la demanda de importaciones por parte de
figurada por los siguientes elementos: menores tasas de las economas desarrolladas estrechar el espacio para
crecimiento econmico mundial, mayor significacin que las economas emergentes puedan colocar sus
para las economas emergentes, desaceleracin de los productos en estos mercados, exacerbando la compe-
flujos comerciales, tendencia a un mayor proteccionismo tencia e incentivando, al mismo tiempo, la adopcin de
comercial, reduccin del crdito externo (por lo menos estrategias de crecimiento orientadas sobre todo a los
hasta que sea diseada una nueva arquitectura financiera mercados internos, al menos en aquellas economas de
global que ofrezca condiciones ms estables de acceso al mayor tamao relativo.
capital externo) y trnsito hacia economas con menores Dinamizar el crecimiento requiere cambios en la
emisiones de CO2, con marcadas repercusiones en las composicin de la demanda agregada mundial que no
condiciones de ingreso a los mercados externos y la sern fciles de alcanzar. En el mediano plazo, para
creacin de capacidades productivas y tecnolgicas. recuperar el ritmo de crecimiento global previo a la
La reciente crisis econmica redefini las condi- crisis es preciso restablecer el equilibrio de la demanda
ciones en que Amrica Latina y el Caribe enfrentaba agregada entre pases desarrollados y emergentes. Pero
los desafos del crecimiento y la equidad. Si bien los hay falta de consenso y claridad en cmo llevarlo a cabo.
contornos de la salida de la crisis no estn bien definidos, A ttulo de ejemplo, los pases desarrollados tienen gran
es probable que el mundo postcrisis se caracterice por peso en el consumo mundial (Estados Unidos: 34% y la
un menor crecimiento global, debido a una contraccin ocde: 84% del consumo mundial en promedio para el
en la demanda agregada de los pases desarrollados. perodo 2004-2007). Por otra parte, si bien las econo-
De hecho, se espera que la tasa de crecimiento del pib mas emergentes (Asia, China) disponen de espacio para

Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:


una reflexin postcrisis Alicia Brcena
R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010 19

aumentar su demanda interna, enfrentan limitaciones en prcticas proteccionistas, a una lenta recuperacin
su capacidad para realizarlo. de los sistemas de crdito y pagos y a la disrupcin de
Adems, se requiere recuperar el equilibrio entre las cadenas de produccin global.
la demanda agregada interna pblica y privada. Resulta
complejo mantener los estmulos fiscales indefinidamente, 1. Inversin y brecha de productividad
ya que ello implica un crecimiento significativo de la deuda
pblica. Esto evidencia la necesidad de compensar parte Aun reconociendo que las polticas macroeconmicas
de la demanda pblica mediante demanda privada. actan en el corto plazo, es importante reconocer que la
Asimismo, esta nueva normalidad no solo pre- estructura productiva, o algunos rasgos fundamentales
sentar un menor crecimiento econmico, sino tambin de ella como son, por ejemplo, las inversiones y la
considerables limitantes a la expansin del sector dinmica de la productividad, condicionan y afectan a
financiero. Esto entraar menores flujos financieros la dinmica de las variables macroeconmicas (Ocampo,
mundiales y hacia regiones en desarrollo. De manera 2005). Los flujos financieros especulativos y el riesgo
consistente con la restriccin crediticia, los flujos de crisis locales que se generaron en los momentos de
financieros transfronterizos, que haban pasado de interrupcin de los flujos de capitales afectaron a la
1billn de dlares a 10 billones de dlares entre 1990 propensin a invertir, influenciando as la dinmica
y 2007 (representando el 5% y el 21% del pib mundial, de la productividad de la regin. De hecho, en el largo
respectivamente), decayeron de manera significativa plazo, la volatilidad en el crecimiento del producto y
en 2008 a 3,1 billones de dlares (2% del pib mundial) la inestabilidad de las entradas netas de capitales se
(McKinsey, 2009). Los flujos financieros privados a las tradujeron en perodos de subutilizacin de la capacidad
economas en desarrollo se redujeron prcticamente a la productiva y en un deterioro del capital acumulado. La
mitad entre 2007 y 2008, pasando de 1.250millones de volatilidad de estos flujos que ha contribuido a la
dlares a 650millones de dlares. En 2009 llegaran a los volatilidad del crecimiento econmico y el estanca-
350millones de dlares y a un estimado de 670millones miento del ahorro interno representan un serio lmite a
de dlares en 2010 (ifi, 2009). la reanudacin de las inversiones y a una expansin de
A esta tendencia contribuirn el aumento del sesgo la capacidad productiva.
domstico, un mayor proteccionismo financiero y los Una vez ms, al estar saliendo de una recesin,
cambios en la regulacin financiera existente. En tal las economas de Amrica Latina y el Caribe muestran
sentido, se espera una menor integracin financiera a un pib efectivo inferior al potencial, lo que da margen
nivel global, con menos flujos transfronterizos (pro- para que la recuperacin sea rpida. Pero si no vuelve
teccionismo financiero). Los cambios en la regulacin a crecer la inversin y con ella la capacidad productiva,
financiera redundarn en una supervisin y regulacin se truncara la expansin de la frontera de produccin y
mucho ms exhaustivas para eliminar los vacos exis- la consecuente elevacin del pib potencial. En este con-
tentes antes de la crisis, las que sern ms amplias y texto, la brecha en los niveles de inversin con respecto
abarcarn a los diferentes instrumentos, as como a al pib sigue condicionando el patrn de desarrollo de la
los distintos participantes del mercado. Esta dinmica regin (vase el grfico10).
derivar en un cambio de modelo con miras a una banca Existe un importante debate acerca de cules son
ms transparente, con menores niveles de riesgo y de los factores explicativos del crecimiento econmico
apalancamiento. y la frontera de produccin en el largo plazo. Si bien
Por ltimo, la nueva normalidad tambin introducir este debate no se ha agotado, las opiniones convergen
cambios en los patrones comerciales. En particular, se hacia la idea de que la capacidad de innovar y de di-
prev una desaceleracin del comercio mundial. Las pre- fundir rpidamente las mejores prcticas tecnolgicas
visiones apuntan a que el volumen de comercio mundial internacionales en el seno de la estructura productiva es
se retraera del orden de un 10% en 2009, para luego una de las claves de dicho crecimiento. Esta perspecti-
crecer en 2010 a una tasa en torno del 1% (omc, 2009; va ha sido defendida desde sus orgenes por la cepal
fmi, 2009). La cada se producira en mayor medida en (Prebisch, 1949) y representa un aspecto muy relevante
las naciones desarrolladas, seguida de una contraccin de sus contribuciones ms recientes (cepal, 2007). En
del comercio en China. la perspectiva cepalina, el aprendizaje tecnolgico se
Estas proyecciones responden a la esperada des- relaciona estrechamente con la estructura productiva y
aceleracin prolongada de la demanda de importaciones con el marco institucional vinculado a las actividades
de las economas desarrolladas, a un mayor uso de de educacin, ciencia y tecnologa.

Restricciones estructurales del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:


una reflexin postcrisis Alicia Brcena
20 R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010

Grfico 10
Amrica Latina y el Caribe: tasa de inversin, 1950-2008
(En porcentajes del pib sobre la base de cifras
en dlares a precios constantes de 2000)

25 Promedio: 18,9
24 23,0
23
22
21
20 19,4 18,7 18,2 18,9
19 17,6
18
17
16
15
14
13
12
11
10
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.

Se entiende que cuanto mayor es la gravitacin en la economa y del sector industrial en los ltimos aos
la estructura productiva de los sectores intensivos en no parece haber conducido a cambios estructurales
tecnologa, ms rpidamente se generan procesos de relevantes; los aspectos mencionados, relacionados con
aprendizaje, se eleva la tasa de innovacin y se expan- el balance comercial industrial, son en buena medida un
den las demandas interna e internacional por los bienes reflejo de esa situacin. Una conclusin similar surge
producidos en el pas. Este ltimo efecto se explica no de comparar directamente los niveles de productividad
solo porque los bienes ms intensivos en tecnologa alcanzados por los pases de la regin con los de los
tienen una demanda ms dinmica, sino tambin porque Estados Unidos. La enorme diferencia existente es una
las capacidades tecnolgicas son fundamentales para medida de la dimensin de los desafos que la regin
permitir que la economa se adapte y responda a las tendr que enfrentar en los prximos aos.
frecuentes transformaciones que ocurren en el mercado En efecto, la evolucin del ndice de producti-
internacional. Sin esas capacidades, las exportaciones vidad laboral relativa de Amrica Latina y el Caribe
perderan dinamismo y se reducira el crecimiento, en el sector industrial permite ver que no se verifica
generando (como ha sido comn en la regin) ciclos un cierre de la brecha de productividad a lo largo de
de expansin y contraccin (stop and go) pautados por todo el perodo considerado (vase el grfico11). A
crisis externas e intensamente afectados por perodos de partir de los aos ochenta se observa una tendencia a
precios favorables en los commodities o de disponibilidad la ampliacin de la brecha, que se reduce en los aos
de financiamiento externo. noventa. Sin embargo, a partir de mediados de la dcada
En la literatura emprica se reconoce ese papel de 1990 el ndice de productividad relativa vuelve a
clave de la estructura productiva y la incorporacin y caer (y, por lo tanto, la brecha de productividad se
difusin del cambio tcnico en el crecimiento econ- ampla). Es importante constatar que la contraccin
mico (cepal, 2007). En el perodo posterior a la crisis, es particularmente aguda en los ltimos seis aos de
la recuperacin est relativamente asegurada ya que se la serie. Esto se debe a dos hechos; en primer lugar, la
parte de niveles muy bajos de producto, pero un creci- productividad laboral del sector industrial de los pases
miento perdurable a tasas altas (que implica un aumento de la regin se increment en un 2% anual entre 2003
de la inversin y del pib potencial) es ms dudoso. A y 2007. Y esto representa el peor desempeo de este
pesar del ltimo perodo de bonanza, la evolucin de indicador en los ltimos 36 aos, con la excepcin de

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R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010 21

Grfico 11
Amrica Latina y el Caribe: productividad relativa en comparacin con
los Estados Unidos y productividad de los Estados Unidos, 1970-2006
(En porcentajes y nivel de ndice)

120 160 000

Crisis 140 000


100
Crisis 120 000

80
100 000

60 80 000

60 000
40
40 000

20
20 000

- -
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998

2000

2002

2004

2006
1970

Productividad relativa de ALC con relacin a Estados Unidos


Productividad de Estados Unidos (eje derecho)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras oficiales.
Nota: Productividad medida en los sectores industriales.
alc: Amrica Latina y el Caribe.

la dcada perdida de los aos ochenta. En segundo cada en el crecimiento de la productividad, que para
lugar, la productividad de los Estados Unidos, despus el caso de Amrica Latina y el Caribe no implica una
de haber crecido durante 20 aos a un ritmo del 3% ayuda en su mejora de largo plazo.
anual aproximadamente, a partir de mediados de los Claramente, el tiempo necesario para la readaptacin
aos noventa se incrementa, pasando a un valor de depende de muchos factores, tales como las especifici-
alrededor del 5% anual. dades de los activos de las firmas, los diferenciales de
Es importante enfatizar el papel de la interaccin productividad entre sectores y empresas, la estrategia
entre el corto y el largo plazo y de distintas polticas de gestin de la empresa y las caractersticas generales
econmicas con respecto a la evolucin de la producti- del capital humano. Es decir, hay un cierto grado de
vidad. Cada vez que se verifica una perturbacin (shock) rigidez en las capacidades tecnolgicas y productivas
(en los precios o en la tasa de cambio real) se registra de las firmas que determina el tiempo y la direccin del
una cada de la productividad a lo largo del proceso de proceso de readaptacin. Esto puede generar una nueva
ajuste (Cimoli y Porcile, 2008). empresa ms competitiva, con una combinacin de
En otras palabras, la perturbacin produce un impacto productos cada vez ms diversificada, o tambin puede
estructural con los consiguientes cambios y readapta- redundar en la desaparicin de la firma.
ciones en los procesos productivos, que son costosos La consecuencia es que, en trminos de producti-
y requieren tiempo para recuperar la competitividad vidad del trabajo, Amrica Latina y el Caribe no cierra
previa. La velocidad con que las firmas responden a las la brecha con la frontera (representada por los Estados
perturbaciones y la direccin del cambio son cruciales Unidos). Los efectos de las distintas crisis son claramente
para que sigan siendo competitivas en el mercado inter- visibles en el grfico11, donde se puede observar una
nacional. Por consiguiente, habr un intervalo durante descomunal cada de la productividad relativa durante
el cual la economa experimentar necesariamente una la crisis de la deuda en los aos ochenta, una moderada

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22 R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010

recuperacin a partir de comienzos del decenio de 1990 intensivo de recursos naturales, ya que prevalece en
y una nueva contraccin a partir de la segunda mitad sectores maduros con una incorporacin del cambio
de la dcada (crisis del tequila). Cabe destacar que tcnico ms lenta. Adems, el mayor uso de recursos
detrs de esas fluctuaciones hay perodos alternos de naturales involucra un consumo energtico ms elevado.
apreciacin cambiaria, liberalizacin comercial y deuda Sobre la base de los datos presentados anteriormente,
externa creciente, seguidos por nuevas devaluaciones tal se puede concluir que se expande el consumo de ener-
como se mencion anteriormente. ga por unidad de producto con respecto a la frontera
El tema de la brecha de productividad es sin energtica y, simultneamente, que la regin no logra
duda clave para sostener la competitividad interna- reducir su retraso productivo. Una descripcin grfica
cional con equidad, como ya lo sealara Fajnzylber de esta situacin se presenta en el grfico12 en que
(Fajnzylber, 1990). Pero hay una nueva variable clave se muestra una tijera que se abre con el transcurso
en la transformacin productiva cuya importancia ha del tiempo, describiendo la expansin de las brechas
crecido sostenidamente a lo largo del tiempo, a saber, productiva y energtica de Amrica Latina y el Caribe
la de la sostenibilidad ambiental, como se discute a con respecto a los Estados Unidos.
continuacin. Particularmente en el Caribe, se presentan algunos
de los ms altos crecimientos en las emisiones prove-
2. Sostenibilidad del cambio estructural y medio nientes de las energas fsiles, como ha sucedido en
ambiente Trinidad y Tabago, Jamaica y la Repblica Dominicana,
aunque algunos pases caribeos han hecho considera-
Para llegar a un patrn de desarrollo virtuoso y soste- bles avances en materia de reforestacin, como sucede
nible en el tiempo, adems de mantener los equilibrios en Cuba y la Repblica Dominicana. En el contexto
macroeconmicos, se requerir por supuesto de un latinoamericano, se espera que esta sea una de las
proceso de cambio estructural que permita reducir las regiones ms afectadas por la combinacin de efectos
diferencias de productividad con respecto a los pases del cambio climtico expresados en blanqueamiento
ms desarrollados (convergencia productiva), como la del 75% de los bancos coralinos en los prximos 30
cepal lo ha manifestado desde la poca de transforma- a 50 aos (Samaniego, 2009), debido al incremento
cin productiva con equidad. Hoy son muy claras las de la temperatura ocenica, la prdida o erosin del
seales de que el patrn de crecimiento predominante territorio causadas por la expansin trmica del mar y
en el mundo no es compatible con la preservacin am- el aumento de intensidad de los fenmenos extremos
biental. Los costos estimados del deterioro ambiental hidrometeorolgicos como inundaciones y huracanes.
entre los que resaltan los problemas climticos, con Dada su limitada diversificacin econmica, altamente
sus secuelas destructivas del capital humano, fsico y dependiente del sector primario y del turismo, las reper-
natural se hacen cada da ms evidentes. Sin embar- cusiones para la regin podran ser muy significativas
go, desde una perspectiva de sostenibilidad ambiental, econmicamente.
actualmente existe el imperativo de lograr ese sendero La eficiencia energtica y la proteccin ambiental
de crecimiento con el menor consumo de energa por son algunos de los desafos para Amrica Latina y el
unidad de producto y con menores impactos sobre el Caribe en el nuevo contexto internacional y se insertan
medio ambiente. en las exigencias impuestas por el cambio climtico.
El escenario que surge de cerrar la brecha pro- La cepal proyect que sin acciones internacionales
ductiva sin agudizar los problemas ambientales puede de mitigacin, la regin podra sufrir para fines del
definirse como de convergencia sostenible. De hecho, se siglo prdidas cuantiosas en el sector agrcola y en la
observa que los sectores intensivos en ingeniera usan biodiversidad, fuertes presiones sobre la infraestructura
menos energa por unidad de producto que los inten- e incremento en la intensidad de eventos extremos, que
sivos en recursos naturales o mano de obra. Mientras se acumularan hasta representar cifras importantes del
tanto, el cambio de estructura en la regin no se ha pib actual (cepal, 2009c). Si no se acta con urgencia
dado en la direccin correcta (ni en lo tecnolgico, para modificar esta trayectoria, en las prximas dcadas
ni en lo energtico): en el escenario predominante se las tensiones ambientales alcanzarn niveles sin pre-
combina divergencia en productividad con un patrn cedentes en la historia. La evidencia cientfica es muy
de consumo energtico insostenible en el tiempo concluyente al respecto y se exigen cambios urgentes
(divergencia no sostenible). Este tipo de patrn de en los modos de produccin y consumo, especialmente
crecimiento se relaciona frecuentemente con el uso de la energa.

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R E V I STA c e pa l 10 0 ABRIL 2010 23

Grfico 12
Amrica Latina y el Caribe (4 pases): brecha energtica
y productividad relativa, a, b 1996-2006
(ndices)

250

200

150

100

50

0
1996 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Prod. relativa ALC/ EE.UU. Brecha energtica ALC/ EE.UU.

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (cepal), sobre la base de cifras del Programa de Anlisis de la Dinmica Industrial
(padi) y las encuestas industriales de los pases (Instituto Nacional de Estadsticas (ine) de Chile; Departamento Administrativo Nacional de
Estadstica de Colombia (dane); Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (inegi) de Mxico; Instituto Brasileo de Geografia
y Estadstica (ibge) y la Oficina de Anlisis Econmicos (bea, por su sigla en ingls) de los Estados Unidos.
a Los pases considerados son Brasil, Chile, Colombia y Mxico.
b La brecha energtica se mide por el cociente entre el indicador de intensidad energtica de los pases de la regin y el correspondiente a los
Estados Unidos.

Tras los escasos resultados obtenidos en la Entre las medidas que formarn parte de la nueva
Cumbre Mundial sobre el Cambio Climtico reali- normalidad climtico-econmica se contar la aplicacin
zada en Copenhague en diciembre de 2009 (limitar de regulaciones unilaterales al comercio, basadas en el
la subida de la temperatura del planeta a dos grados, contenido de carbono de las mercancas exportadas a las
sin establecer cifras de emisiones para 2020 y 2050, economas desarrolladas, lo que implica un serio riesgo
pero comprometiendo recursos para los pases pobres de que la mitigacin termine siendo (por esa u otras vas
a fin de que detengan la deforestacin), que por econmicas, como el acceso condicionado al crdito)
cierto carecen de obligatoriedad jurdica, el desafo desplazada en su mayor parte hacia las economas en
de transitar a economas con un menor contenido de desarrollo. Tambin se est explorando la aplicacin a
carbono renueva su urgencia. Se mantienen abiertas dos partir del ao 2020 de aranceles compensatorios sobre
modalidades internacionales; la primera apunta a un bienes importados intensivos en carbono. Los pases en
camino negociado, sobre la base de valores compartidos, desarrollo debern prepararse para evitar una eventual
tiempos acordados, criterios y esfuerzos simultneos prdida de mercados de exportacin ante la aparicin
con responsabilidades comunes, pero diferenciadas, de competidores mejor adaptados para enfrentar estas
en el marco de las negociaciones multilaterales. La exigencias.
segunda abre una ruta de iniciativas unilaterales que En suma, los problemas de sostenibilidad y la nueva
se aplican de manera indiscriminada, sin distinguir normativa que emerge en el mundo podran convertirse
niveles de desarrollo relativo, y que solo obedecen a en otra restriccin al crecimiento econmico de Amrica
las leyes de la competencia. Latina y el Caribe. Pero si ese nuevo contexto se aborda

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como una oportunidad para renovar las infraestructuras, la disminucin de la pobreza se dio especialmente en
mejorar los procesos productivos y tecnolgicos orienta- el perodo 2002-2008 (cepal, 2009d).
dos a la creacin de modos de transporte ms eficientes, Los ingresos provenientes del trabajo son la
y lograr formas de producin con menor emisin de fuente que aport en mayor medida a la reduccin de
gases, entonces puede abrirse un nuevo horizonte de la pobreza entre 1990 y 2008. La variacin positiva del
crecimiento de largo plazo. Para ello se requiere arti- ingreso laboral por persona se debi principalmente a
cular los estmulos a la inversin (an muy bajos) y los la aminoracin de la tasa de dependencia demogrfica
sistemas nacionales de innovacin (an dbiles) para (denominada habitualmente como el bono demogrfi-
impulsar las tasas de inversin e innovacin a partir de co) en todos los pases excepto en Uruguay, y a un
las tecnologas menos contaminantes. Se hace necesario, aumento importante de la tasa de actividad econmica.
entonces, garantizar el acceso y acelerar la aproximacin Igualmente, el ingreso laboral por ocupado present
de Amrica Latina y el Caribe a la frontera tecnolgica diferencias notables entre los pases. Los pases con
en tecnologas sostenibles. mayores retrocesos de la pobreza (en trminos de la
variacin porcentual de la tasa) Brasil, Chile, Costa
3. Distribucin y brecha de equidad Rica, Ecuador (rea urbana) y Panam (rea urbana)
son precisamente los que presentaron los incrementos
Amrica Latina y el Caribe sigue mostrando elevados ms marcados en el ingreso por ocupado en los hoga-
niveles de desigualdad y, como ya fue mencionado, no res pobres. Colombia constituye una excepcin a este
es posible pensar en su reduccin y en la de la pobreza respecto, ya que si bien tuvo un aumento importante en
en un contexto de bajo crecimiento, en que las tasas esta variable, present un ritmo bastante menor en la
de empleo y de productividad permanezcan bajas. El merma de la pobreza, en parte debido al engrosamiento
crecimiento no garantiza de por s la distribucin, pero del desempleo. En los dems pases, el ingreso laboral
junto con polticas sociales ms decididas y coherentes por ocupado tendi a decrecer.
bajo un enfoque de derechos (Hopenhayn, 2001) es un Un aspecto preocupante de la evolucin de la po-
componente crtico para mejorarla. Por otra parte, los breza en Amrica Latina y el Caribe es la persistencia
propios aumentos de productividad hacen viable (bajo de las brechas en la vulnerabilidad a la pobreza segn
ciertas condiciones) que producto, salarios y empleo las caractersticas demogrficas de las personas, parti-
se expandan en paralelo, contribuyendo al redimensio- cularmente la edad, el sexo y la etnia. Uno de los rasgos
namiento de la heterogeneidad presente en el sistema ms determinantes de la pobreza es la condicin de ser
productivo y de la brecha de productividad (Infante y nio. La incidencia de la pobreza entre los nios menores
Sunkel, 2009). de 15 aos excede en promedio 1,7 veces la registrada
Los indicadores sociales reflejan una tendencia entre las personas mayores de esa edad. Entre 1990 y
positiva que es fruto del crecimiento, pero tambin de 2008, el cociente entre las tasas de pobreza de los nios
avances en la institucionalidad y de las polticas pblicas y los adultos aument en la mayora de los pases de
en el combate a la pobreza, la exclusin y la desigualdad. la regin, presentndose los mayores incrementos en
La primera evidencia de esta propensin es el sostenido Brasil, Panam y Uruguay.
crecimiento del gasto social por ms de dos dcadas, A pesar de las polticas activas implementadas, la
tanto en trminos per cpita como en trminos del por- crisis revirti dos tendencias que se estaban consolidando
centaje del pib. Los cambios distributivos ocurridos en el en los ltimos cinco aos: la contraccin del desempleo
perodo contribuyeron parcialmente a la reduccin de la y la pobreza. En este contexto, el gasto pblico social
pobreza, aunque no en todo su potencial. La variacin de junto con el gasto para las polticas productivas es
las tasas de pobreza e indigencia puede ser desagregada determinante para consolidar los logros alcanzados y
en dos componentes, el crecimiento del ingreso medio profundizar la equidad.
de las personas, o efecto crecimiento, y los cambios La crisis experimentada en Amrica Latina y el
en la forma en que se distribuye este ingreso, o efecto Caribe a principios de los aos ochenta impuso fuertes
distribucin. Este tipo de anlisis permite ver que el restricciones financieras al gasto pblico. Para cerrar la
efecto crecimiento fue el principal factor explicativo mayor brecha fiscal (en la prxima seccinse vuelve
en el retroceso de la pobreza entre 1990 y 2008, repre- sobre este tema), las opciones de poltica eran aumentar
sentando alrededor de un 85% de esta, mientras que el la recaudacin fiscal o reducir el gasto pblico, y fue
efecto desigualdad dio cuenta del 15% restante. En esta ltima opcin la variable de ajuste para sanear las
tanto que la contribucin de las mejoras distributivas a cuentas fiscales, con el consecuente efecto negativo en

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el gasto social en un contexto de deterioro de los niveles en 2006 y 2007 hubo supervit global a nivel regional
de bienestar. por primera vez en la historia de Amrica Latina y el
La tendencia creciente del gasto pblico social desde Caribe (vase el grfico1).
comienzos de los aos noventa indica el compromiso Con el avance de la crisis al final de 2008, a los
progresivo de los pases latinoamericanos de asignar requerimientos preexistentes de atenuar la volatilidad,
recursos pblicos a las polticas sociales, dndoles ma- fortalecer el crecimiento y mejorar la equidad de las
yores garantas de financiamiento, y ms estabilidad y sociedades latinoamericanas y caribeas se sumaron
legitimidad institucional, esfuerzos que en gran medida las nuevas demandas de polticas contracclicas y de
han estado restringidos al grado de desarrollo alcanzado instrumentos de proteccin a la poblacin ms vulnerable
por los pases (cepal, 2006). Ante los antiguos y nuevos ante impactos distributivos negativos. En este contexto
riesgos sociales y econmicos en cada pas, la disponibi- de mayores demandas de gasto y, al mismo tiempo, de
lidad de los recursos pblicos para financiar sistemas de menores ingresos fiscales a causa de la cada en los pre-
proteccin est en directa relacin con la capacidad de cios de los productos bsicos y en el nivel de actividad,
recaudacin de los gobiernos. Pero en la regin persisten los mayores espacios de poltica alcanzados en los aos
las bajas cargas tributarias, que se vuelven factores muy anteriores se redujeron significativamente (los dficits
limitantes en la confeccin de sus presupuestos. No obs- fiscales en 2008 y 2009 fueron de 0,3% y 2,8% del
tante, los gobiernos han hecho considerables esfuerzos pib, respectivamente).
por aumentar sus presupuestos pblicos en un marco Sin embargo, la brecha fiscal no se restringe a condi-
de mayor disciplina fiscal que antao, y en particular ciones coyunturales, y es en realidad un problema estructural
los destinados a funciones sociales. El gasto social en de los pases de la regin que tambin se conecta con la
la regin pese a las iniciativas de los gobiernos en tal caracterstica desigualdad que prevalece en ellos.
sentido contina siendo insuficiente en montos y no Los mltiples problemas vinculados a una socie-
alcanza a tener la repercusin necesaria para mejorar dad fragmentada, donde un pequeo porcentaje de la
el bienestar y la equidad. Su comportamiento sigue poblacin concentra gran parte de la riqueza y amplios
siendo procclico y evidencia contracciones en pero- grupos de hogares se hallan por debajo de los niveles
dos de crisis. Ello resalta la restriccin y limitaciones de subsistencia, plantean la redefinicin del papel del
presupuestarias de los pases que registran los menores Estado en la redistribucin del ingreso. Las tres principales
niveles de desarrollo, ya que son los que tienen menos caractersticas que limitan el desempeo redistribuidor
capacidad para tomar medidas contracclicas en perodos del Estado en la regin son la baja presin tributaria, la
de contraccin econmica. regresividad de los sistemas de tributacin y la deficiente
orientacin del gasto pblico.
4. Brecha fiscal y financiamiento de las polticas Los pases de Amrica Latina y el Caribe tienen
pblicas niveles de recaudacin bajos (aunque hay variaciones
importantes entre pases). En promedio, la presin tri-
El tema de la brecha fiscal deber jugar un papel muy butaria de la regin es de alrededor del 18% del pib, un
importante en el futuro diseo de polticas, ya que afecta nivel pequeo en relacin con el grado de desarrollo de
a variables muy relevantes tanto en el corto plazo (como Amrica Latina y el Caribe, sobre todo si se lo compara
la inflacin y el nivel de actividad) como en el largo plazo con las necesidades de financiamiento implcitas en las
(pues afecta a la capacidad de financiar polticas sociales demandas de polticas pblicas. Esto significa que los
y productivas). Es necesario encontrar mecanismos de sectores pblicos tienen a su disposicin una fuente muy
financiamiento de las polticas pblicas que no entren en limitada de recursos para responder a las demandas de
contradiccin con los objetivos de la estabilidad macro, bienes y servicios de amplios sectores de la poblacin.
aprendizaje e innovacin, e igualdad. Ello es an ms notorio en algunos pases centroameri-
En el perodo comprendido entre 2002 y 2008 el canos, que tienen niveles de presin tributaria cercanos
manejo adecuado de la poltica fiscal (Martner, 2007), as al 10% del pib y elevadas necesidades sociales, derivadas
como la coyuntura internacional y el entorno macroeco- de niveles de pobreza sumamente altos.
nmico favorables, derivaron en mejoras en el diseo y Adems, esta recaudacin se efecta por medio de
manejo de la poltica macroeconmica y en la reduccin sistemas tributarios regresivos, es decir, que acentan
de la vulnerabilidad de las cuentas pblicas y externas, las disparidades de ingreso. Menos de un tercio de la
posibilitando la disminucin del endeudamiento y la recaudacin corresponde a impuestos directos, mientras
acumulacin de reservas. Es conveniente resaltar que que el grueso de la carga recae en impuestos sobre el

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consumo y otros tributos indirectos con claros efectos corregir, tanto como sea posible, el sesgo regresivo de
regresivos. Todo ello genera una distribucin del ingreso la estructura tributaria.
despus de los impuestos ms inequitativa incluso que Por parte del gasto, es necesario evaluar la rele-
la distribucin primaria. Se requiere entonces fortalecer vancia de su volumen y calidad. En perodos de crisis
la tributacin directa y generar un mejor balance entre como la actual, el incremento o mantenimiento del gasto
esta y la tributacin indirecta. Cualquier intento por social se vuelve prioritario, y es necesario estimar su
dotar al sistema tributario de un efecto redistributivo potencial redistributivo y la capacidad de focalizacin
en favor de los ms pobres requerir redisear el im- en los grupos de poblacin ms vulnerables.
puesto a la renta y los impuestos patrimoniales. Estos En resumen, hay problemas de cantidad y calidad
ltimos deberan alcanzar una mayor participacin en del gasto pblico que deben ser enfrentados, junto con
la recaudacin total, al mismo tiempo que un grado de la necesidad de redefinir la relacin entre contribuyentes
progresividad ms alto. Pero estos esfuerzos deben ir y beneficiarios, que ha tendido a acentuar la desigual-
acompaados de un mayor control de la evasin y la dad de las sociedades latinoamericanas. Se impone
elusin tributarias, fenmenos que constituyen impor- as alcanzar un nuevo Pacto Fiscal (cepal, 1998), en
tantes fuentes de inequidad, derivan en injusticias que que se definan las prioridades de poltica y las fuentes
perjudican la legitimidad de los sistemas tributarios, y de financiamiento para llevarlas a cabo, con un peso
terminan por afectar a su capacidad recaudatoria. As, creciente de la ciudadana en el proceso de decisin a
a la demanda de mayor recaudacin se agrega la de travs de las instituciones democrticas.

VI
Reflexiones finales

La crisis de 2008 y las seales de recuperacin que han los flujos comerciales; mayor proteccionismo financiero;
surgido recientemente dejan lecciones importantes para conformacin de una nueva arquitectura financiera global;
Amrica Latina y el Caribe, no solo en trminos de la y trnsito hacia economas con menores emisiones de CO2.
mitigacin en el corto plazo de los efectos de la crisis, sino Esta nueva realidad torna incluso menos adecuadas las
de la vulnerabilidad de largo plazo del patrn predominante viejas respuestas de poltica tanto aquellas de excesivo
de crecimiento. An permanecen viejas brechas que han proteccionismo como las de liberalizacin ingenua y
actuado como barreras al crecimiento con equidad (las refuerza la necesidad de una nueva reflexin.
brechas de igualdad, productividad, inversin y equilibrio En este trabajo se ha entendido que la tradicin
fiscal), y a ellas se agregan las demandas cada vez ms estructuralista ofrece elementos relevantes para pensar
urgentes del medio ambiente y del cambio climtico. acerca de la crisis y la postcrisis, con nfasis en el papel
La persistencia de las antiguas brechas y la aparicin de de las polticas orientadas a la transformacin de la es-
nuevas sugieren con toda nitidez que las respuestas de tructura productiva y a la difusin del progreso tcnico,
poltica ofrecidas histricamente por la regin no han como un componente central del crecimiento con equidad
sido suficientes para impulsar el desarrollo. y sostenibilidad. Este pensamiento cobra incluso mayor
A esta comprobacin se agrega el hecho de que la validez a la luz de los desafos climticos, que implican
postcrisis no se delinea con los mismos trazos del pasado. cambios en las formas de producir y de consumir, y en
Si bien es posible que hacia finales de 2009 la regin las formas de generacin y uso de energa, que hacen
haya recuperado su ritmo de expansin, estimndose para de la huella del carbono una variable principal en la
2010 un crecimiento regional del 4,1%, ella enfrentar un competitividad de los pases. Las polticas de adaptacin
contexto diferente. Durante 2010 comenzarn a hacerse y de reduccin del contenido de emisiones requieren
cada vez ms evidentes aquellos elementos que segn de una planificacin de largo plazo. Ms an, la nueva
algunos conformaran lo que se ha comenzado a llamar normalidad econmica ambiental introducir lmites a
la nueva normalidad en la economa mundial, es decir: las emisiones, incentivos, penalizaciones o impuestos en
menores tasas de crecimiento econmico mundial; nuevo favor de la reduccin del carbono, permisos comerciali-
papel de las economas emergentes; desaceleracin de zables de emisiones, e incluso se aplicarn regulaciones

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al comercio basadas en el contenido de carbono de las pblico como el espacio de lo colectivo, del hacer de
mercancas exportadas (huella de carbono). todos los ciudadanos y no solo del gobierno o el Estado,
Todo ese complejo desafo de la transformacin es imprescindible para la inclusin y el pleno ejercicio
estructural no podra enfrentarse exclusivamente a de la ciudadana y, desde ah, para la definicin de las
partir de los mecanismos automticos del mercado. Este prioridades nacionales.
generar adems nuevas tensiones y conflictos en los Detrs de toda esta tarea subyace, en tercer lugar,
mbitos social y poltico que exigen una reflexin ms la construccin de un Pacto Fiscal slido, que deter-
all de lo puramente econmico. En consecuencia, es mine una estructura ms progresiva de los impuestos
natural esperar que la poltica retorne como protagonista y haga viable el financiamiento de las polticas. Los
principal en la construccin del futuro. distintos objetivos propuestos y el papel ms amplio de
Esto significa, en primer lugar, retomar la idea de las polticas no podran alcanzarse sin la construccin
largo plazo con el objetivo de la igualdad mediante de acuerdos polticos explcitos o implcitos acerca
un enfoque de derechos y ciudadana, para llegar a una del nivel, composicin y tendencia del gasto pblico y
sociedad de bienestar. Los problemas de corto plazo de de su financiamiento.
la crisis deben ser resueltos con la mirada puesta en el El conjunto de los puntos anteriores converge
largo plazo, desarrollando la capacidad de proponer e en cuanto a la necesidad de disear una nueva ar-
implementar polticas pblicas que hagan coherentes los quitectura estatal, que permita al Estado volver a
distintos horizontes temporales. El futuro se construye desempear un papel relevante en el bienestar general
con ideas, con liderazgos claros, con visiones estratgicas y en la conduccin de las estrategias de desarrollo de
de largo plazo, pero tambin y ello es esencial con los pases latinoamericanos, superando el paradigma
grandes acuerdos polticos y sociales que hagan viables los de su subsidiariedad al mercado. Se propone que, a
caminos al desarrollo y den gobernabilidad democrtica partir de una mirada crtica sobre su desempeo his-
a los pases de la regin. Es imprescindible contar con trico, se redefina el papel del Estado con propuestas
una visin estratgica de largo plazo gestionada por la para dotarlo de las herramientas suficientes, de modo
voluntad soberana y por la va de las instituciones de la que encuentre su lugar preciso en equilibrio con el
democracia. Estos son ingredientes inherentes al propio mercado y con los derechos ciudadanos no solo los
concepto de desarrollo. de esta generacin, sino tambin los de generaciones
En segundo lugar, con la centralidad de la poltica futuras que habrn de heredar un equilibrio ambiental
se vuelve ms urgente reflexionar sobre las nuevas cada vez ms precario.
funciones que el Estado debe desempear para dar En resumen, si bien no hay modelos nicos y cada
solidez a los anhelos de desarrollo de la ciudadana. sociedad deber reflexionar y a la postre acordar ese
Durante mucho tiempo se supuso que la provisin de balance segn su dinmica de desarrollo, todos coinciden
los bienes pblicos podra ser asegurada por el mercado en que el Estado deber tener un papel ms significativo
libre de intervencin, pero crecientemente se reconoce y protagnico en garantizar bienes pblicos, dinamizar
que ello no es as. El Estado es el locus de la accin el crecimiento, alcanzar la estabilidad econmica, pro-
poltica y su papel debe ser redefinido para que brinde mover una reforma fiscal que sea equitativa, fomentar
la garanta de la oferta de esos bienes. Se requiere un la necesaria convergencia productiva con innovacin, y
nuevo equilibrio entre Estado, mercado y ciudadano, generar consensos en torno de pactos fiscales con claro
y, por ende, la creacin y reinvencin de instituciones efecto redistributivo. Es en el marco de ese estado de
pblicas, privadas, solidarias y comunitarias. Ello, a su bienestar, y no meramente subsidiario, que ser posible
vez, exige el desarrollo de mejores esquemas de orga- relanzar los objetivos del desarrollo en las nuevas condi-
nizacin y evaluacin de gestin pblica para lograr ciones y reglas que se estn definiendo en la economa
la rendicin de cuentas y la transparencia. Retomar lo internacional postcrisis.

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