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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lima, Per, 10- 13 nov.

2015

La descentralizacin en el Per: balance y perspectivas

Jos Luis Escaffi Kahatt


La descentralizacin es un proceso que an no ha logrado satisfacer las expectativas de los peruanos.
Frente a un 73% que la apoyaba en el 2002 (IEP, 2002), hoy en da solo un 30% de los peruanos cree
que la experiencia ha sido positiva en su regin (IPSOS, 2012). El presente ensayo no pretende dibujar
un escenario que concluya que el proceso, en ltimos trminos, fracas irremediablemente. Por el
contrario, lo que busca es dimensionar lo ocurrido a lo largo del proceso de descentralizacin, entender
los aciertos y errores y plantear recomendaciones para transformar este momentneo desencanto en un
proceso continuo, permanente e irreversible de reordenamiento poltico, administrativo, social y
econmico que garantice su verdadero objetivo: brindar a todos los peruanos acceso a ms y mejores
bienes y servicios pblicos por cada sol gastado.

I. Ilusin y desencanto
El proceso de descentralizacin surge en un contexto posterior a un rgimen centralista. Por su parte, el
Congreso de la Repblica contaba por primera vez con muchos polticos influyentes que anteriormente
haban sido autoridades locales1 e impulsaban fervientemente la descentralizacin. En este sentido, las
expectativas por el proceso eran muy elevadas; se lo vea como una posibilidad para legitimar al Estado
y generar una mayor capacidad de responsiveness. Este consenso se dio tanto a nivel poltico como a
nivel de la opinin pblica (Contralora General de la Repblica, 2014).

As, en el ao 2002, la mayora de los peruanos estaba a favor del proceso de descentralizacin. De
acuerdo con datos de Instituto de Estudios Peruanos (2002), casi el 50% de los peruanos consideraba
que la descentralizacin deba promover desarrollo homogneo en todos los departamentos. Se
esperaba que, al encontrarse el Estado ms cerca de los ciudadanos, este pueda escuchar y entender sus
necesidades y brindarle los bienes y servicios pblicos requeridos.

Trece aos ms tarde, los gobiernos subnacionales han manejado ao a ao una mayor parte del
presupuesto pblico. De acuerdo con cifras del Ministerio de Economa y Finanzas, el crecimiento
acumulado del presupuesto devengado en inversin pblica entre los aos 2009 y 2014 es de 52% para
los Gobiernos Locales y 59% para los Gobiernos Regionales. Por otro lado, de acuerdo con las cifras
de la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros, el 92.8% de las
competencias y funciones, fondos, programas, proyectos y activos previstos a ser transferidos a los
Gobiernos Regionales y Locales han sido ya transferidos.

No obstante, a pesar de ello, las altas expectativas se transformaron en desencanto por un proceso
inadecuadamente implementado y por evidencias de corrupcin descentralizada. En encuestas
realizadas por IPSOS en el 2014, un contundente 67% desaprobaba la gestin del Presidente Regional
de su Regin y un 56% consideraba que la creacin de Gobiernos regionales haba sido negativa para el
pas.

La evidencia nos seala los motivos para ello. A finales del 2014, por ejemplo, el Segundo Juzgado
Unipersonal Penal conden al presidente regional de Huancavelica de cometer el delito de peculado
doloso por la apropiacin de un milln 287 mil 338 soles (La Repblica, 2015). En esa lnea, adems,
un informe de mediados del 2014 del Poder Judicial public una lista de ocho autoridades regionales
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Esto se debe a que en el ao 2001 se aplic por primera vez la regla del distrito mltiple para las elecciones al Congreso de
la Repblica
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que se encontraban en procesos judiciales acusados de presuntos actos irregulares y de corrupcin


durante su gestin pblica (RPP, 2014). Esta lista estaba integrada por los presidentes regionales de
Loreto, Ivn Vsquez; Ayacucho, Wilfredo Oscorima; Ucayali, Jorge Velsquez; Arequipa, Juan
Manuel Guilln; ncash, Csar lvarez; Cajamarca, Gregorio Santos; Tumbes, Gerardo Vias; y
Pasco, Klver Melndez. Entre las acusaciones hechas se encuentran delitos que van desde la colusin
agravada y el peculado doloso, hasta cohecho pasivo propio, asociacin ilcita para delinquir e incluso
homicidio calificado.

Asimismo, en junio del 2014, el procurador anticorrupcin, Christian Salas, mencionaba que eran 19
los titulares de Gobiernos Regionales involucrados en investigaciones fiscales y procesos judiciales
por corrupcin y que su despacho detect que hay 5,500 casos como estos en gobiernos locales, entre
provinciales y distritales(Per 21, 2014). Es decir, a mediados del ao pasado, casi el 80% de los
titulares regionales se encontraba involucrado en alguna investigacin fiscal o en algn proceso judicial
por corrupcin.

No debera extraar, de este modo, que el 72% de encuestados por IPSOS en el 2014 manifestara que
se debera prohibir la reeleccin inmediata de los Presidentes Regionales, ni que el 85% afirme que se
debera congelar las cuentas bancarias de los Gobiernos Regionales vinculados a temas de corrupcin,
a pesar de que esto, de algn modo, termine perjudicndolos directa o indirectamente. Un informe de
Protica del 2012, revel que, en el caso ms optimista, el 50% de los ciudadanos consideraba que su
ciudad era muy corrupta o corrupta (Amazonas).

En este marco, la situacin parece insostenible si se sigue manejando de la misma manera. Sin
embargo, es importante entender que no todo ha sido negativo. Ha habido muchas experiencias
destacadas que nos dan la esperanza de que podemos manejar este proceso adecuadamente y revertir el
descontento. Solo necesitamos entender lo que pudimos hacer mejor. Las siguientes lneas intentarn
hacer esa reflexin.

II. El marco del proceso de descentralizacin


El diseo del proceso de descentralizacin no sigui un marco especfico; sin embargo, sobre la base de
las leyes de modernizacin es posible reconstruir un modelo implcito. Este modelo puso nfasis en
la gradualidad del proceso, el fortalecimiento de capacidades de los niveles de gobierno y la prudencia
fiscal (Contralora General de la Repblica, 2014).

Segn la Ley de Bases de la Descentralizacin (2002), el proceso de descentralizacin se debera


haber realizado por etapas, en forma progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan que
las competencias y recursos se asignen y transfieran al nivel de gobierno que, estando ms cerca de la
gente, cuente con la capacidad efectiva para ejercerlas y lo pueda hacer al menor costo unitario,
aprovechando las economas de escala de los modelos centralizados o los beneficios netos de los
modelos descentralizados (Contralora General de la Repblica, 2014).

As, el proceso de descentralizacin debi regirse por los siguientes principios:


Subsidiariedad: para evitar la duplicidad y superposicin de funciones, el nivel de gobierno
ms cercano a la poblacin debe ejercer la competencia o funcin, siempre que sea ms eficiente que
los otros niveles;
Selectividad y proporcionalidad: se debe tomar en cuenta la capacidad de gestin efectiva
(Ley de Bases de la Descentralizacin, 2002), del gobierno regional o local; la misma que debe ser
definida con criterios tcnicos y objetivos (Ley de Bases de la Descentralizacin, 2002);

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Provisin: la transferencia de competencias y funciones debe haber estado acompaada de los


recursos humanos, financieros, tcnicos, y materiales necesarios para garantizarle al ciudadano el
acceso a un determinado nivel de servicios, de manera continua;
Concurrencia: los tres niveles de gobierno, en el ejercicio de las competencias compartidas
(Ley de Bases de la Descentralizacin, 2002), deben buscar las mejores estrategias de trabajo
conjunto, o la mejor manera de dividirse el trabajo, a fin de aprovechar las economas de escala y las
externalidades positivas de la presencia de cada nivel de gobierno en un determinado territorio. Todo
ello con el fin que a la gente le lleguen los servicios pblicos en la oportunidad que ella los demanda y
con la mayor eficiencia en el uso de los recursos pblicos.

En este sentido, la transferencia de competencias y funciones debi darse de manera ordenada y por
etapas. En una primera etapa, se previ que luego de constituidos los gobiernos regionales, estos deban
asumir las funciones de los antiguos CTAR. Luego, se previ promocionar la creacin de regiones ms
amplias (macrorregiones), compuestas por grupos de departamentos, previa aprobacin por
referndum. Finalmente, se deba efectuar la transferencia de funciones desde el nivel central hacia los
gobiernos regionales, segn los Planes Anuales de Transferencias y previa capacitacin, certificacin y
acreditacin de los gobiernos descentralizados (Contralora General de la Repblica, 2014).

La descentralizacin en el marco de la Poltica de Modernizacin del Estado


La descentralizacin es uno de los pilares de la Modernizacin de la Gestin Pblica, segn la poltica
de la presidencia del Consejo de Ministros (DS-004-2013-PCM). Por ello, resulta importante
comprender las bases de esta poltica, para enmarcar el proceso de descentralizacin.

El Estado moderno
Los ciudadanos demandan un Estado con una gestin moderna y orientada a resultados. Para ello, el
Estado y sus entidades pblicas deben ser capaces de establecer polticas y objetivos claros, en todos
los niveles de gobierno. Ello implica asignar adecuadamente los recursos que aseguren una gestin
eficiente y que generen los resultados esperados. Asimismo, un Estado moderno reordena o reorganiza
las competencias y funciones de los distintos niveles de gobierno sobre la base del anlisis y la
optimizacin de los procesos, de modo tal que se brinde mayor satisfaccin al ciudadano al menor
costo posible. Por otro lado, un Estado moderno asegura la transparencia, participacin y colaboracin
ciudadana en el debate de las polticas. Asimismo, escucha las demandas ciudadanas en torno a la
calidad de los servicios que brindan sus entidades.

En el sector pblico, los procesos de produccin se definen como una secuencia de actividades que
transforman un insumo en un bien o servicio y agregan valor en cada eslabn de la cadena. Estos
procesos son de dos tipos: clave y de soporte (Ver Grfico 3). Los primeros son aquellos que resultan
directamente de la produccin de un bien o servicio mientras que los segundos sirven de manera
transversal a todos los eslabones. En el marco de la gestin por resultados, ambos tipos de procesos
deben ser optimizados.

Por otro lado, un Estado moderno cuenta con un sistema de monitoreo y evaluacin. El anlisis de la
cadena de valor permite elaborar indicadores de desempeo y de metas fsicas, los cuales permiten
evaluar si los insumos se estn transformando adecuadamente en lo que los ciudadanos demandan.
Integrado a ello, es necesario el desarrollo de un sistema de gestin del conocimiento, que permita
obtener lecciones aprendidas sobre los xitos y fracasos.

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El caso peruano
El Per es un Estado unitario y descentralizado, complejo e interdependiente de sus partes. La Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) establece el funcionamiento del Estado peruano, de manera
similar a una pirmide de tres niveles (Ver Grfico 4):

En el primer nivel, se encuentran los rectores de los sistemas funcionales y administrativos. Estos
rectores dictan polticas y normas de cumplimiento obligatorio para todas las entidades de todos los
niveles de gobierno. Los ministerios se encargan de normar, dirigir, ejecutar y evaluar las polticas
nacionales sectoriales, igualmente obligatorias para todas las entidades del Estado. Por otro lado, los
rectores de los sistemas administrativos se encargan de regular el uso de recursos en las entidades
pblicas, de modo tal que se asegure un manejo eficaz y eficiente de los mismos.

En el segundo y tercer nivel se encuentran los gobiernos regionales y locales, respectivamente, y el


resto de entidades pblicas. Estas entidades deben cumplir con sus competencias y funciones, en el
marco de las polticas y normas nacionales.

Finalmente, el Estado unitario y descentralizado acta acompaado de tres ejes transversales: el mejor
aprovechamiento de la tecnologa existente y la innovacin constante, el gobierno abierto (que escucha
al ciudadano y le rinde cuentas) y la coordinacin permanentes entre sectores y entre niveles de
gobierno.

III. Diagnstico de la implementacin del proceso


Para entender qu ocurri en estos trece aos es de vital importancia interiorizar tres conceptos. En
primer lugar, que cualquier proceso de descentralizacin es complejo de ejecutaren lo poltico, en lo
administrativo-tcnico, y en lo econmico-financiero; es decir, no se trata simplemente de publicar una
ley para que la descentralizacin se ponga en prctica.

En segundo lugar, que para gobernar el proceso de descentralizacin, en el marco de un Estado unitario
y descentralizado como el nuestro, se debe contar con los mecanismos legales, los arreglos
institucionales y las capacidades de gerencia que nos permitan canalizar de manera adecuada la natural
tensin entre autonoma y control. La autonoma es necesaria para que las autoridades que estn ms
cerca de la gente y atiendan adecuadamente sus demandas (principio de subsidiariedad). Por su parte, el
control es necesario para mantener la unidad de la Repblica, garantizar el uso adecuado de los
recursos pblicos, y evitar el uso abusivo de la discrecin que otorga la autonoma. Es fundamental
resolver la tensin entre estas dos fuerzas, porque su resultante termina desvirtuando el proceso. La
autonoma, por un lado, tiende a entenderse como autarqua. No son pocos los que interpretan la
descentralizacin como una delegacin absoluta de facultades tras la cual cada regin podra
comportarse como quisiera. El control, por otro lado, tiende a entenderse como recentralizacin. Ante
la ms mnima impresin de descontrol regional, no es poco comn la nocin de que el proceso debera
revertirse y todas las facultades volver al Gobierno Central.

Finalmente pero no por eso menos importante-, se debe interiorizar que el proceso de
descentralizacin es continuo e irreversible. Esto quiere decir que no porque en un primer momento se
delegaron facultades en el marco de la Ley de Descentralizacin, el Gobierno Central puede dejar de
hacer seguimiento al desempeo de los Gobiernos Regionales y Locales.

Sobre la base de estos tres conceptos, el anlisis de la implementacin del proceso de descentralizacin
permite concluir que no existi el arreglo institucional adecuado para manejar el proceso, resolver
la tensin autonoma-control, y hacerle el seguimiento continuo al proceso.
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Segn el conjunto de leyes de desarrollo constitucional de la descentralizacin, el Poder Ejecutivo es


uno de los actores clave del arreglo institucional necesario para gobernar el complejo proceso de
cambio hacia una sociedad y un Estado descentralizados. El problema es que no viene funcionando
como debera. El Artculo N4 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo dice que este tiene competencia
exclusiva para disear, establecer, ejecutar, supervisar y evaluar las polticas nacionales y sectoriales de
cumplimiento obligatorio de todas las entidades de todos los niveles de gobierno. Es decir, los
Ministerios asumen el rol rector, y para cumplir y hacer cumplir el marco normativo de su competencia
ejercen la potestad sancionadora.

Uno de los aspectos en los que viene fallando el proceso de descentralizacin, es en la falta de
liderazgo que ha demostrado el Poder Ejecutivo para dirigirlo. No se puso nfasis en fortalecer su
capacidad rectora, pieza fundamental del proceso. Solo algunas entidades del Poder Ejecutivo
ejercieron adecuadamente su rectora y desarrollaron la capacidad de hacer cumplir sus normas a travs
de incentivos positivos como los bonos municipales, la asistencia tcnica y la capacitacin
permanentes, o el desarrollo de directivas, manuales de procesos optimizados, guas y softwares de
alcance nacional, para lograr que todas las entidades de todos los niveles de gobierno se alineen con las
directivas y polticas nacionales. Adicionalmente, no ha ejercido la potestad sancionadora de los
rectores para aquellos funcionarios o instituciones que, a pesar de los incentivos, contravengan las
polticas nacionales dictadas por los rectores.

Por otro lado, no se tomaron en consideracin los procesos de cada Ministerio para la provisin de
bienes y servicios a los ciudadanos en la asignacin de competencias y funciones a los gobiernos
subnacionales. Cada Ministerio debera haber elegido, en un inicio, las polticas nacionales de mayor
impacto en la vida de la gente, y reformularlas sobre la base de evidencia para un modelo de gestin
descentralizado. Las polticas tendran que haber sido formuladas y debatidas pblicamente con la
participacin de las regiones y los municipios, los expertos y la sociedad civil en general. De este
modo, la sociedad se hubiera asegurado que se consideren los intereses generales del Estado y la
diversidad de realidades regionales y locales, concordando con el carcter unitario y descentralizado de
la Repblica2 y se hubiese evitado que se dicten disposiciones homogneas difciles de implementar
en realidades heterogneas. Esto hubiera contribuido a gobernar mejor el equilibrio entre autonoma y
control.

Los Ministerios debieron aprovechar el uso de metodologas de diseo de programas que ya vienen
funcionando, como el Presupuesto por Resultados. En esa lnea, se hubieran desagregado todos los
componentes de las cadenas de valor, todos los procesos de produccin o trabajo, y eso hubiera
facilitado la divisin de tareas, funciones y competencias entre los tres niveles de gobierno.

Un ejemplo prctico del trabajo de desagregacin de cadenas de valor es el del servicio de vacunacin.
El primer eslabn de la cadena implica la decisin de qu vacuna aplicar. Quin debera ejercer esa
funcin? Evidentemente, el Ministerio de Salud (Minsa); de lo contrario, existe el riesgo de terminar
con tantos tipos de vacunas como de regiones; adems, es menos oneroso concentrar la capacidad
tcnica para definir el tipo de vacuna a aplicar en una sola entidad y no en 24 regiones.

El siguiente eslabn es la solicitud de compra de las vacunas. Quin se encargara de esta tarea? Las
regiones, a travs de los mdicos de los hospitales o centros de salud, dado que estn ms cerca de la
gente y pueden estimar mejor las demandas locales por vacunacin. A continuacin, est la decisin de
qu entidad compra las vacunas.

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Ley 29158: Ley Orgnica del Poder Ejecutivo; Artculo N4.
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En este caso, el rol vuelve a ser del Minsa, dado que, por economas de escala y capacidad de
negociacin, podra comprarlas a un menor precio y adems podra controlar mejor la calidad del
producto y del servicio de distribucin.

Por ltimo, el cuarto eslabn de la cadena de valor a desagregar sera el de la aplicacin de las vacunas.
Quin vacuna a los nios? En este caso, es evidente que el rol lo ostentaran las regiones a travs de
sus hospitales y centros de salud, dado que estn ms cerca de la poblacin que demanda las vacunas.
No obstante, si bien es cierto sera ms eficiente que las regiones vacunen, tendran que seguir el
Protocolo Mdico aprobado por el Minsa, como ente rector.

Otro aspecto clave que no se manej adecuadamente fue el proceso de acreditacin previo a la
transferencia de competencias y funciones. Este proceso fue apresurado y formalista, por lo que no se
acreditaron capacidades efectivas de manera objetiva. Simplemente se firmaron documentos en que las
regiones declaraban contar con las capacidades para hacerse cargo de las funciones transferidas. Como
consecuencia de ello, se transfirieron las competencias y funciones sin tener en cuenta los criterios que
el diseo del proceso exiga y muchos gobiernos subnacionales no han podido hacer frente a sus nuevas
responsabilidades, las cuales debieron serles asignadas gradualmente y segn cada caso.

Por otro lado, no hubo un enfoque en fortalecer las instituciones de seguimiento, monitoreo, evaluacin
y control. Un Estado unitario y descentralizado al servicio del ciudadano debe ser capaz de de alinear a
todas las entidades de todos los niveles de gobierno apelando a los incentivos positivos y los
mecanismos de gestin y control. No obstante, si a pesar de todo el esfuerzo de rectora persuasivo,
algn funcionario no desea alinearse, se debe ejercer tolerancia cero a la impunidad y a la negligencia.

En suma, no se puso un real nfasis en mejorar la gestin descentralizada y no se respetaron los


criterios establecidos por las leyes de descentralizacin. En su lugar, se puso gran nfasis en tratar de
regionalizar, para la formacin de macrorregiones. Este proceso demostr no ser apoyado por la
poblacin, desacreditando el proceso de descentralizacin en general y al rector que la vena dirigiendo,
el Consejo Nacional de Descentralizacin. A partir de ello, la Secretara de Descentralizacin de la
Presidencia del Consejo de Ministros tom el liderazgo del proceso, sin la fortaleza institucional
suficiente para generar nuevas reformas. Es decir, se tom la descentralizacin como un medio y no
como un fin para brindar ms y mejores servicios a los ciudadanos.

Ejemplos prcticos del conflicto entre autonoma y control a lo largo del proceso
A continuacin se presentan algunos casos en los que la descentralizacin ha sido mal entendida e
implementada, principalmente por el latente conflicto entre autonoma y control. Asimismo, se citan las
soluciones a estos conflictos mediante el marco legal peruano.

La Superintendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral Sunafil


La Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales dispuso que a este nivel de gobierno le corresponda
conducir y ejecutar los procedimientos de supervisin, control e inspeccin de las normas de trabajo,
promocin del empleo y fomento de la pequea y microempresa, aplicando las sanciones que
correspondan de acuerdo a ley en el mbito de su competencia. Esta funcin fue incluida dentro del
plan de transferencia de funciones del MTPE a los gobiernos regionales, siguiendo el procedimiento
establecido para la transferencia y acreditacin de los gobierno regionales.

Posteriormente, la Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Trabajo y Promocin del


Empleo (MTPE) sera el ente rector del Sistema Funcional de Inspeccin de Trabajo y que ello
constitua una competencia exclusiva del Ministerio.
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El ao 2013 se dicta la Ley N 29981 donde se crea a la SUNAFIL, como rgano tcnico
especializado, adscrito al MTPE, responsable de promover, supervisar, fiscalizar el cumplimiento del
ordenamiento jurdico socio laboral y el de seguridad y salud en el trabajo, as como brindar asistencia
tcnica, realizar investigaciones y proponer la emisin de normas sobre dichas materias.

En dicha Ley se modifica adems, el literal f) del Artculo 48 de la Ley Orgnica de Gobierno
Regionales.

Con esta Ley, una funcin ya transferida a los gobiernos regionales (la inspeccin del trabajo), retorna
al gobierno nacional a pesar de haberse cumplido con todo el procedimiento de acreditacin y
transferencia efectiva de la misma.

En este caso se afecta la funcin reguladora del Estado vinculada a supervisin, control e inspeccin de
las normas de trabajo. Mediante una norma de primer nivel (de ley), el Gobierno Nacional ha
recuperado el ejercicio directo de la funcin administrativa que consiste en la fiscalizacin efectiva de
dichas normas de trabajo.

El Gobierno Regional de Cajamarca y el proyecto minero Conga


Esta situacin se origina cuando el Gobierno Regional de Cajamarca, mediante Ordenanza Regional N
036-2011-GR.CAJ-CR, establece fundamentalmente lo siguiente: la declaracin del inters pblico
regional respecto la proteccin e intangibilidad de las cabeceras de cuenca en toda la jurisdiccin de la
regin Cajamarca; y la declaracin de la inviabilidad del Proyecto Conga.

El caso fue llevado ante el Tribunal Constitucional, donde se declar que la Ordenanza del Gobierno
Regional de Cajamarca era inconstitucional y que por lo tanto dicho gobierno no debi haber
regulado los siguientes temas: la declaratoria de inters pblico regional la conservacin, proteccin e
intangibilidad de las cabeceras de cuenca en la regin Cajamarca.

La primera parte de la declaratoria de la inconstitucionalidad se basa en que el Gobierno Regional de


Cajamarca no tiene competencias para anular o suspender proyectos de gran minera. Para ello, el
Tribunal Constitucional se basa en el artculo 6, inicio h) del Decreto Ley N 25952, Ley Orgnica del
Sector Energa y Minas (LOSEM) que establece como funcin del Ministerio de Energa y Minas
(MEM) otorgar, en nombre del Estado, concesiones y celebrar contratos, de conformidad con la
legislacin de la materia. Por tanto, esta funcin corresponde al Poder Ejecutivo.

La segunda parte de la declaratoria de inconstitucionalidad se basa en la Ley N 29338 (Ley de


Recursos Hdricos) y en su Reglamento (Decreto Supremo N 001-2010-AG). Estas normas establecen
que la declaracin de zonas de proteccin del agua competencia de la Autoridad Nacional del Agua, en
coordinacin con la autoridad ambiental y las autoridades sectoriales correspondientes. Es decir, que
esta competencia corresponde a entidades del Gobierno Nacional.

En este caso se cuestionaban las competencias reguladoras y normativas del Poder Ejecutivo.
Conforme est establecido en la Constitucin, este tipo de conflictos son resueltos por el Tribunal
Constitucional, mediante las acciones de inconstitucionalidad.

Gobierno Regional de Ayacucho, mediante ordenanza regional, declara inaplicable norma


del Gobierno Nacional (Poder Ejecutivo) que estableca mecanismos de contratacin docente
El Gobierno Regional de Ayacucho emiti una ordenanza regional declarando inaplicable el Decreto
Supremo N 002-2010-ED. Este Decreto estableci los procedimientos para la seleccin y contratacin
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de personal docente de instituciones educativas estatales de educacin bsica. Mediante ordenanza


regional, se encarg a la Direccin Regional de Educacin de Ayacucho la implementacin de un
procedimiento distinto al llevado a cabo por el Ministerio de Educacin (Prueba nica Nacional) para
la contratacin de personal docente en la Regin Ayacucho.

El Tribunal Constitucional considera que las entidades de la Administracin Pblica no tienen la


potestad de declarar la aplicacin de una norma de manera abstracta (con carcter general, fuera de un
procedimiento administrativo). La realizacin de un juicio abstracto de validez constitucional por la
ordenanza regional configura una violacin directa del artculo 85 del Cdigo Procesal Constitucional,
y una transgresin indirecta del primer prrafo del artculo 200.5 de la Constitucin. Estas normas
establecen que los decretos supremos slo pueden ser cuestionados mediante procesos judiciales de
Accin Popular.

Sobre el tema de fondo, el Tribunal Constitucional seala que la potestad normativa de los gobiernos
regionales, no les confiere la capacidad para dictar normas o disposiciones que puedan afectar el
carcter unitario y descentralizado del Estado peruano. Seala adems, que no hay espacio para que
estas instancias de poder puedan crear sub-ordenamientos autrquicos, sino slo para la existencia de
una pluralidad de rganos con competencias normativas, cuyas normas se encuentran delimitadas
formal, material y competencialmente entre s.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional establece que el rango de ley que ostenta una ordenanza
regional no autoriza a que ella pueda regular una materia sobre la cual el artculo 15 de la Constitucin
ha establecido una reserva de ley. Slo mediante ley se pueden establecer las condiciones y requisitos
para que pueda ejercerse la docencia en las instituciones educativas pblicas, a nivel nacional. Esto no
se logra ni se respeta con una norma, como la ordenanza regional, cuya aplicabilidad est delimitada al
mbito territorial del gobierno regional que la expide.

El Tribunal Constitucional considera que la ordenanza regional es inconstitucional, en la medida que:

i) Dicha ordenanza ha regulado un aspecto que est reservado para su desarrollo mediante Ley y,

ii) Dicha ordenanza ha establecido procedimientos y requisitos para el acceso a la funcin docente,
que en estricto; corresponden al Ministerio de Educacin.

En este caso se cuestionaban las competencias reguladoras, normativas y administrativas del Poder
Ejecutivo. Conforme est establecido en la Constitucin, este tipo de conflictos son resueltos por el
Tribunal Constitucional, mediante las acciones de inconstitucionalidad.

Este caso es relevante porque el Tribunal Constitucional ratifica el carcter unitario del Estado Peruano
y la imposibilidad de los gobiernos sub-nacionales de crear sistemas autrquicos, desconectados dicho
esquema unitario.

IV. Recomendaciones de mejora para seguir adelante con el proceso


La descentralizacin, como se mencion anteriormente, fue errneamente tomada como un fin en s
mismo, en lugar de como un fin para que los ciudadanos accedan a ms y mejores servicio y cuenten
con mayores niveles de desarrollo y bienestar en todos los departamentos del Per. En este sentido, se
considera que el debate sobre la regionalizacin debe ser pospuesto; la conformacin de
macrorregiones debera darse de manera espontnea y no impuesta, cuando los beneficios de actuar en
conjunto se vayan haciendo evidentes.
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El gran error de los primeros aos del proceso fue dedicar prcticamente toda la atencin a la
regionalizacin y desviar el verdadero objetivo: organizar el Estado de forma descentralizada para
mejorar la atencin a las demandas ciudadanas. En este marco, se proponen cuatro grandes
recomendaciones.

Fortalecer el rol rector y la capacidad sancionadora del Poder Ejecutivo. El Per es un Estado
unitario y descentralizado. Esto implica que es un Estado que promueve la autonoma de las regiones
para una gestin descentralizada al servicio del ciudadano y orientada a resultados, por un lado, y, por
el otro, requiere que el Poder Ejecutivo asuma la rectora necesaria para mantener la unidad de la
Repblica, el adecuado uso de los recursos pblicos y evitar el abuso de la discrecionalidad de los
funcionarios. El mantenimiento del equilibrio entre autonoma y control requiere de un liderazgo
importante.

Los rectores dictan polticas y normas de cumplimiento obligatorio para todas las entidades de los tres
niveles de gobierno. Estos deben asegurar adems que las entidades las cumplan. Para ello, es necesario
contar con mecanismos de incentivos y mecanismos de control previo que permitan alinear los
objetivos de las entidades a su cargo con los objetivos nacionales.

Asimismo, es necesario ejercer la potestad sancionadora cuando se contravengan las polticas


nacionales. Para ello, es necesario tipificar las faltas y sanciones. Sin embargo, en este proceso se
debern distinguir a las personas diligentes y honestas que cometen errores; de los negligentes y
honestos que cometen faltas administrativas graves o muy graves pero que no cometen delitos; de
aquellos deshonestos que si delinquen y a los que les tiene que caer todo el peso de la ley. Si no se hace
esta distincin, es muy probable que surjan funcionarios honestos con temor a tomar decisiones
importantes por miedo a ser sancionados, como viene efectivamente sucediendo.

Desagregar los procesos de los Ministerios en cadenas de valor. La asignacin de competencias y


funciones debe responder a los criterios definidos por la Ley de Bases de la Descentralizacin
subsidiariedad, selectividad y proporcionalidad, provisin y concurrencia-; esto es, debe quin est ms
cerca al ciudadano y cuenta con la capacidad efectiva para cumplir con las funciones al menor costo
unitario y aprovechando economas de escala.
As, por ejemplo, no por el hecho de que exista un distrito, a este se le tiene que transferir la
administracin del agua potable, o los residuos slidos, por ejemplo, si va a producir un agua ms cara
que la provincia o la regin. Por lo tanto, con lo establecido en la Ley de Bases, en lugar de contar con
casi 50 EPS y casi tantas Unidades de Gestin como centros poblados de entre 2,000 y 15,000
habitantes, bastara que el Ministerio de Vivienda dicte una nueva poltica nacional y se constituya una
empresa de agua potable y alcantarillado por cada regin y que esa controle todas las Unidades de
Gestin de las provincias y distritos.

El cumplimiento de estos criterios requiere entender los procesos a nivel de cada Ministerio; un anlisis
de las cadenas de valor. Para ello, deben aprovecharse las metodologas de diseo de programas que ya
vienen funcionando adecuadamente, como el Presupuesto por Resultados (PpR) o el Sistema Nacional
de Inversin Pblica (SNIP).

Cada ministerio deber optimizar y descomponer todos los procesos de trabajo de todos los bienes y
servicios que vena proveyendo y que deberan ser o ya han sido transferidos a las regiones y
municipios, de modo tal que pueda determinar quin debe realizar cada tarea.

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Reacreditar a los gobiernos subnacionales. Es necesario evaluar peridicamente si las regiones y


municipios tienen o no la capacidad efectiva (personal calificado, recursos, sistemas, equipos,
tecnologa) de asumir las competencias y funciones y si lo pueden hacer al costo ms bajo. Si la tienen,
se le transfieren las funciones y todos los recursos necesarios para realizarlas. Si no, se desarrolla un
programa de desarrollo de capacidades -con el mtodo de aprender a hacer haciendo- para el nivel de
gobierno que tenga que hacer la tarea.

Contar con un sistema de evaluacin y gestin del conocimiento. Con la finalidad de recopilar
lecciones aprendidas sobre buenas prcticas y errores comunes, es necesario, en primer lugar definir
indicadores objetivos y medibles que permitan la toma de decisiones en torno al proceso de
descentralizacin en el futuro. Esto debe complementarse con un subsistema de gestin del
conocimiento y mejora continua de la calidad. Este subsistema debera fungir como facilitador del
intercambio de experiencias entre los funcionarios de todas las entidades de todos los niveles de
gobierno, para que aprovechen las lecciones aprendidas tanto de los que han tenido xito como las de
los que han fracasado. Esto se puede lograr mediante un portal interoperable para todas las entidades
pblicas.

El desarrollo de estas recomendaciones debe ir de la mano por el trabajo paulatino en torno a un Estado
moderno, como lo establece la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica.

V. Reflexiones finales
Luego del desencanto de la descentralizacin, la sociedad civil ha presionado por una serie de medidas
que pretenden detener o retrasar el proceso. En marzo de este ao, por ejemplo, se promulg una Ley
que prohbe la reeleccin inmediata de las autoridades regionales y municipales (solo podrn volver a
postular si transcurre un periodo como mnimo).

Esta Ley modifica los artculos N191, 194 y 203 de la Constitucin y se refieren, adems de a la no
reeleccin, al cambio de denominacin de Presidentes Regionales a Gobernadores Regionales
(Per 21, 2015). As como estas leyes, podra surgir cada vez ms normativa con la intencin de
cambiar las reglas del juego, malinterpretando el origen real del desencanto con la descentralizacin y,
en el proceso, no solucionando nada.

No todo ha sido negativo en el proceso de descentralizacin. Si bien se han presentado muchas fallas en
su implementacin, el marco legal vigente plantea las directrices para que el proceso se lleve a cabo de
la mejor manera. Queda pendiente ejecutar el marco legal como se debi, fortalecer el proceso de
descentralizacin antes de deshacerlo pues, como ya se mencion, se trata de un mandato legal y
constitucional, continuo e irreversible.

Si bien tiene mucho que mejorar porque los resultados y los desempeos an no son homogneos, no se
puede frenar ni retroceder recentralizando todo lo que no funciona. Existen regiones y municipios que,
con las mismas restricciones de los dems, han tenido desempeos exitosos. A esos hay que premiarlos
y de esos hay que aprender. A los corruptos debemos aplicarles todo el peso de la ley, pero por ellos no
se puede desandar todo lo andado y dejar de avanzar.

VI. Bibliografa
Castillo, Jorge (2014), Procesos judicializados contra Presidentes Regionales, en Scribd,
http://es.scribd.com/doc/233214939/Presocesos-Judiciales-a-Presidentes-Regionales-1, 10-07-
2015

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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lima, Per, 10- 13 nov. 2015

Contralora General de la Repblica, (2014) Estudio del Proceso de Descentralizacin en el Per,


APOYO Consultora
Instituto de Estudio Peruanos. (2002). Qu Pensamos los Peruanos y las Peruanas sobre
Descentralizacin: Resultados de una Encuesta de Opinin. Lima: Documento de Trabajo N
116. IEP.
IPSOS Per (2014), Corrupcin descentralizada, en Opinin Data: Resumen de encuestas a la
opinin pblica, Ao 14, Nmero 180
La Repblica (2015), Condenan por delito de corrupcin a Presidente Regional de Huancavelica, en
LaRepublica.pe, http://archivo.larepublica.pe/07-01-2015/condenan-por-delito-de-corrupcion-a-
presidente-regional-de-huancavelica, 10-07-2015
Ley de Bases de Descentralizacin, Ley N27783 (17 de julio de 2002).
Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales, Ley N 28273 (8 de julio de
2004).
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27867 (16 de noviembre de 2002).
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley N 29158 (19 de diciembre de 2007).
Per 21 (2014), Gregorio Santos y otros 18 presidentes regionales en la mira por corrupcin, en
Peru21, http://peru21.pe/politica/vinas-dioses-tercer-presidente-regional-que-cae-corrupcion-
2186363, 10-07-2015
Per 21 (2015), Reforma electoral: Ejecutivo promulg ley que prohbe reeleccin inmediata, en
Per 21, http://peru21.pe/politica/reforma-electoral-ejecutivo-promulgo-ley-que-prohibe-
reeleccion-inmediata-2213988, 10-07-2015
Radio Programas del Per (2015), PJ publica lista de presidentes regionales acusados de presunta
corrupcin, en RPP, http://www.rpp.com.pe/2014-07-09-pj-publica-lista-de-presidentes-
regionales-acusados-de-presunta-corrupcion-noticia_706525.html, 10-07-2015
Secretara de Descentralizacin (2013), Resumen del estado de la transferencia de competencias y
funciones, fondos, programas, proyectos y activos a los Gobiernos Regionales y Locales
Secretara de Gestin Pblica (2013), Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica, en
DS-004-2013-PCM
USAID (2015), Informe anual sobre el estado del proceso de Descentralizacin 2014, Programa
ProDescentralizacin

VII. Resea biogrfica


Jos Luis Escaffi Kahatt es Licenciado en Economa de la Universidad del Pacfico y Mster en
planificacin urbana y regional, de la Universidad de Texas, Austin. Desde el ao 2009, es Gerente
General de AC Pblica SAC, divisin de gestin pblica de APOYO Consultora.

Ha sido Gerente General del Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones


(Osiptel), del Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (Foncodes), de la Corporacin de
Desarrollo de La Libertad (Corlib), del Instituto de Desarrollo del Sector Informal (Idesi) as como
Gerente del Proyecto del ILD en Mxico.

Posee amplia experiencia en temas de Polticas y Gestin Pblica orientadas al Servicio del Ciudadano.
Tiene amplia experiencia en procesos de simplificacin administrativa, optimizacin de procesos,
desregulacin, y diseo de organizaciones pblicas modernas, en todos los Niveles de Gobierno.

Es experto en la formulacin de Planes de Desarrollo, Planes estratgicos y operativos, as como


Presupuestos por Resultados. Ha dirigido consultoras en temas como la Modernizacin del Estado, el
Proceso de Descentralizacin, la Prevencin y el Manejo de Conflictos Sociales, la Prevencin y Lucha
contra el Crimen, La Formalizacin de la Propiedad, la reforma del Poder Judicial, el manejo integral
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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lima, Per, 10- 13 nov. 2015

de los residuos slidos, la fusin de programas sociales, la evaluacin de Pensin 65 y del Programa
QaliWarma. Asimismo, con las reas de responsabilidad social de empresas privadas ha conducido la
formulacin y ejecucin de diversos proyectos de inversin pblica mediante el mecanismo de Obras
por impuestos. Asimismo, asesora a importantes empresas privadas en procesos de Asociacin Pblico-
Privadas (APP).

VIII. Cuadros, tablas y grficos


GRFICO 1: DEVENGADO POR NIVELES DE GOBIERNO ADQUISICIN DE ACTIVOS
NO FINANCIEROS
2009-2015 (MILES DE MILLONES)

16,00
13,79 13,75
14,00
11,90 11,58
12,00
9,82 9,60
10,00 9,02 8,96
8,23 8,28 8,05
8,00 6,26 6,63
5,84 6,03
6,00 4,83 4,46 4,56
3,80
4,00 2,66
2,00 1,62
0,00
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Gobierno Local Gobierno Regional Gobierno Nacional

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas. Elaboracin APOYO Consultora


Actualizado al 15-06-2015

GRFICO 2: EJECUCIN DE INVERSIONES EN LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO


2009-2015 (MILES DE MILLONES)

45,0 41,1 40,0 90%


40,0 36,8 78% 80%
72% 71% 73%
35,0 63% 31,6 67% 31,4 32,7 70%
29,8 30,0
30,0 32,5 26,2 60%
25,0 22,9 21,7 50%
20,0 18,7 40%
15,0 30%
8,827%
10,0 20%
5,0 10%
0,0 0%
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

PIM DEVENGADO AVANCE

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas. Elaboracin AC Pblica- APOYO Consultora


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Actualizado al 15-06-2015
GRFICO 3: EJEMPLO DE CADENA DE VALOR

Elaboracin AC Pblica APOYO Consultora.

GRFCO 4: EL ESTADO MODERNO

Elaboracin AC Pblica APOYO Consultora.

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