You are on page 1of 118

Inovaie n administraie

UNIUNEA EUROPEAN Programul Operaional "Dezvoltarea Capacitii


GUVERNUL ROMNIEI Administrative"
Fondul Social European
Ministerul Administraiei i Internelor

GHIDUL INSTITUIILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE

PENTRU MBUNTIREA PROCESULUI POLITICILOR

PUBLICE LA NIVEL LOCAL

UNITATEA DE POLITICI PUBLICE


MINISTERUL ADMINISTRAIEI I INTERNELOR

BUCURETI, 2011
1
CUPRINS

Cuvnt nainte al echipei de proiect.............................................................................................7


I. Introducere .................................................................................................................................9
I.1. Scopul i obiectivele ghidului .....................................................................................................9
I.2. Ce cuprinde? ........................................................................................................................... 11
I.3. Cui se adreseaz acest ghid? ................................................................................................... 13
II. Reforma reglementrilor i politicile publice ............................................................................. 16
II.1 Ce urmresc Bunele Reglementri? ......................................................................................... 16
II.2 Ce acoper Bunele Reglementri? ........................................................................................... 17
II.3. Dezvoltarea reformei reglementrilor i procesului politicilor publice .................................... 20
II.3.1 Observaii preliminare ...................................................................................................... 20
II.3.2 Contextul general ............................................................................................................. 21
II.3.3 Etapele reformei reglementrilor la nivel UE .................................................................... 24
II.3.4 Dimensiunea regional a reformei reglementrilor ........................................................... 26
III. Principalele etape ale procesului politicilor publice la nivel local............................................ 29
III.1. Descrierea etapelor procesului politicilor publice precum i a atribuiilor administraiei publice
locale (APL) n formularea politicilor publice ................................................................................. 29
III.2. Instituii iniiatoare de politici publice la nivelul administraiei publice locale (APL) ............... 34
III.2.1. Cine poate iniia politici publice locale? .......................................................................... 34
III.2.2. Ce rol au aparatele proprii? ............................................................................................ 35
IV. Formularea politicii publice ................................................................................................... 39
IV.1. Tipuri de documente de politici publice la nivelul APL........................................................... 39
IV.2. Iniierea unei politici publice ................................................................................................ 42
IV.2.1. Evaluarea necesitii pentru intervenie: Unde m aflu?.............................................. 42
IV.2.2. Definirea obiectivelor politicii: ncotro vreau s m ndrept? ....................................... 44
IV.2.3. Definirea scopului interveniei (rezultate imediate/efecte pe termen lung): Ce voi
obine? .................................................................................................................................... 47
IV.3. Formularea problemei de politici publice ............................................................................. 49
IV.3.1. Identificarea impactului: Care vor fi efectele? ............................................................. 49
IV.3.2 Colectarea datelor: Unde pot obine dovezile de care am nevoie? ................................. 55
IV.4. Identificarea opiunilor de politici publice ............................................................................ 58
IV.4.1 Aplicarea metodologiilor: Cum pot compara opiunile? ................................................ 58
IV.5. Consultarea........................................................................................................................... 70
2
IV.5.1. Planificarea consultrilor publice .................................................................................... 71
IV.6. Conexiunea ntre politicile publice dezvoltate la nivel local i alocarea resurselor financiare
pentru ndeplinirea obiectivelor acestora ...................................................................................... 80
IV.7. Legtura cu alte documente programatice precum i cu politicile guvernamentale n diferite
domenii de politici publice ............................................................................................................ 84
V. Implementarea politicilor publice la nivelul APL ........................................................................ 87
V.1. Instrumente de implementare a politicilor publice ................................................................. 87
V.2. Planul de aciuni..................................................................................................................... 92
VI. Monitorizarea i evaluarea politicilor publice ........................................................................ 99
VI.1. Anticiparea adoptrii i implementrii................................................................................... 99
VI.2. Raportarea Rezultatelor ...................................................................................................... 102
IV.3. Verificarea corectitudinii procesului .................................................................................... 104
ANEXE............................................................................................................................................. 107
ANEXA 1 Instrumente de identificare a impacturilor ................................................................. 107
ANEXA 2: Obiectivele statelor membre UE n cadrul Strategiei Europa 2020................................ 110
ANEXA 3...................................................................................................................................... 112
REFERINE BIBLIOGRAFICE .............................................................................................................. 117

3
ABREVIERII ACRONIME

APL Administraia PublicLocal

CE Comisia European

CJ Consiliu Judeean

DPP Direcia de Politici Publice

GL Grup de Lucru

HG Hotrrea Guvernului

IMM ntreprinderi Mici i Mijlocii

MAI Ministerul Administraiei i Internelor

OCDE Organizaia de Cooperare i Dezvoltare European

ONG Organizaii Non-Guvernamentale

PIB Produs Intern Brut

RIA Regulatory Impact Assessment (Evaluarea Impactului Reglementrilor)

SGG Secretariatul General al Guvernului

UE Uniunea European

UPP Unitatea de Politici Publice

4
Lista tabele

Tabel nr. 1: Grupul int al ghidului


Tabel nr. 2: Comparaia procesului politicilor publice la nivel central/local
Tabel nr. 3: Model de not de fundamentare/raport de specialitate pentru hotrri de consiliu
Tabel nr. 4: Principalele tipuri de impact dup categorie
Tabel nr. 5: Principalele avantaje i dezavantaje ale metodelor de identificare a impactului
Tabel nr. 6: Sumar al caracteristicilor de impact
Tabel nr. 7: Metode calitative i cantitative de colectare a datelor
Tabel nr. 8: ase pai n managementul colectrii datelor i evalurii (Ovretveit, 1998)
Tabel nr. 9: Utilizarea CBA sau CEA?
Tabel nr. 10: Exemplu de sistem de punctare
Tabel nr. 11: Prioritizarea opiunilor de politici
Tabel nr. 12: Rezumat al etapelor i instrumentelor de politici publice
Tabel nr. 13 : Forme de consultare
Tabel nr. 14: Bugetare de linie vs. bugetare multianual
Tabel nr. 15: Condiii de succes ale bugetrii multianuale
Tabel nr. 16: Instrumente de implementare a politicilor publice
Tabel nr. 17: Relaia dintre obiectiv, instrumente i impact
Tabel nr. 18: Plan de aciuni(al variantei de politici publice aleas spre implementare)
Tabel nr. 19: Prezentarea costurilor salariale necesare implementrii unei politici
Tabel nr. 20: Aspecte ce trebuie prevzute n cadrul ciclului politicii publice
Tabel nr. 21: Model de monitorizare a progresului implementrii unei politici
Tabel nr. 22: Lista de verificare pentru monitorizare exemplu

Lista figuri

Figura nr. 1: Obiectivele ghidului


Figura nr. 2: Componena i atribuiile Grupului de Lucru (GL)
Figura nr. 3: Etapizarea activitii GL
Figura nr. 4: Cadrul politicilor publice locale
Figura nr. 5: Obiectivele Bunelor Reglementri
Figura nr. 6: Aplicabilitatea Bunelor Reglementri
Figura nr. 7: Sfera de cuprindere a politicilor de reglementare
Figura nr. 8: Condiii de eficien a reglementrilor locale
Figura nr. 9: Stabilirea agendei APL
Figura nr. 10: Ciclul politicilor publice
Figura nr. 11: Alegerea ntre opiuni de politici
Figura nr. 12: Relaia dintre documentele de politici publice la nivel local
Figura nr. 13: Exemplu de arbore al problemei
Figura nr. 14: Tipologia obiectivelor, activitilor i rezultatatelor
Figura nr. 15: Lanul cauzal sau logic
Figura nr. 16: Tipologia costurilor de conformare
Figura nr. 17: Etapele parcurse pn la msurarea costurilor i beneficiilor
Figura nr. 18: Rolul ponderilor i riscurilor n luarea deciziei
Figura nr. 19: Structura unui Cadru de Cheltuieli pe Termen Mediu
Figura nr. 20: Planificarea i execuia bugetar

5
Lista casete

Caseta 1: nelegerea reglementrilor


Caseta 2: Principiile Bunelor Reglementri
Caseta 3: Principalele elemente ale setului de instrumente ale reformei reglementrilor
Caseta 4: Distribuia i adoptarea RIA n rndul statelor lumii
Caseta 5: Cooperare orizontal la acelai nivel de guvernare
Caseta 6: Cooperarea pentru mbuntirea serviciilor publice la nivel local
Caseta 7: Definirea problemei recomandri
Caseta 8: Definirea obiectivelor politicii Exemplu din Roma (Italia)
Caseta 9: Diferenierea ntre rezultatele imediate i efectele pe termen lung ale politicii
Caseta 10: Calculul sarcinilor administrative
Caseta 11: Gestionarea impactului n afara pieelor
Caseta 12: Posibile ntrebri pentru planul de colectare a datelor
Caseta 13: Asigurarea obiectivitii i transparenei n procesul de stabilire a prioritilor
Caseta 14: Care este scopul proceselor participative? ntrebri relevante preliminare
Caseta 15: Asigurarea unei comunicri clare, simple i obiective

6
Cuvnt nainte al echipei de proiect

Acest Ghid referitor la elaborarea politicilor publice la nivelul administraiei publice locale din Romnia a
fost realizat n 2011 de ctre consoriul format din Jacobs & Associates, Legicon, Agora Est Consulting
i Centrul pentru Analiz i Dezvoltare Instituional (CADI/Eleutheria), n cadrul contractului de
consultan pentru implementarea proiectului Procese decizionale eficiente la nivelul administraiei
publice locale din Romnia, gestionat de Unitatea de Politici Publice din cadrul Ministerului
Administraiei i Internelor.
La elaborarea acestuia au contribuit Bogdan Lzrescu, Lorenzo Allio.

Ghidul pentru politici publice este un demers cheie realizat de Ministerul Administraiei i Internelor prin
Unitatea de Politici Publice, ca o component a proiectului Procese decizionale eficiente la nivelul
administraiei publice locale din Romnia, cofinanat din Fondul Social European, prin Programul
Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative, Axa prioritar 1 mbuntiri de structur i proces
ale managementului ciclului de politici publice, Domeniul Major de Intervenie 1.1 mbuntirea
procesului de luare a deciziilor la nivel politic-administrativ.

Importana acestui ghid este dat de necesitatea mbuntirii procesului de luare a deciziei la nivelul
administraiei publice locale din Romnia prin intermediul ciclului de politici publice.

Scopul acestui ghid const n creterea capacitii instituionale de pregtire i fundamentare a politicilor
publice cu impact major asupra activitii instituiei i, implicit, asupra ceteanului.

Demersul Unitii de Politici Publice vine n completarea demersurilor realizate pn n prezent la nivelul
administraiei publice locale pentru introducerea acestei abordri care vizeaz luarea deciziilor pe baza
dovezilor (evidence based policy) i analizei de impact a reglementrilor, demersuri care trebuie
completate prin realizarea unor ghiduri, manuale, metodologii cu rol de ghidaj n acest demers.

Conceptele, metodele i procedurile care se regsesc n acest Ghid sunt astfel prezentate nct s
permit aplicarea facil a acestei abordri, pe lng acestea exist o serie de alte metode i tehnici ce
pot fi folosite, n funcie de subiectul politicii publice i natura iniiatorului.

7
Considerm c acest ghid era absolut necesar n contextul n care alte activiti de ntrire a capacitii
instituionale de aplicare a abordrii de politici publice au fost realizate pn n prezent. Printre acestea
putem meniona: sesiuni de instruire n domeniul politici publice pentru anagajai din administraia
public local, o serie de schimburi de experien cu state cu experien n domeniu, punerea n
practic a cunotinelor prin realizarea unor exerciii pilot la nivelul instituiilor publice locale beneficiare
ale proiectului, precum i o Strategie referitoare la mbuntirea procesului decizional la nivelul
administraiei publice locale.

Sperm ca informaiile incluse n acest Ghid s v sprijine n realizarea politicilor publice att pentru o
mai bun fundamentare a deciziilor, ct i pentru o planificare mai eficient a activitilor la nivelul
instituiei publice locale din care facei parte.

Echipa de proiect
Manager de proiect Responsabil Responsabil financiar Responsabil tehnico-
comunicare administrativ

Ramona Moldovan Adina imandan Doru Ghitcu Veronica Mihai


Cristina Chiea Denisa Vian Mirela Chiescu
Alecsandru Vian

8
I. Introducere

I.1. Scopul i obiectivele ghidului

Obiectivul prezentului ghid este de a furniza suport metodologic pentru autoritile administraiei publice
locale n formularea, implementarea i evaluarea politicilor publice din aria lor de responsabilitate,
conducnd la:

Figura nr. 1: Obiectivele ghidului

O mai bun formulare a problemelor i prioritilor comunitilor


locale crora administraia public local le rspunde;

O gndire mai atent a politicilor alternative de a rspunde


acestor probleme i prioriti;

Luarea deciziilor n baza unor date i studii, prin evaluarea


costurilor i beneficiilor financiare, sociale, de mediu i
sntate ale diverselor politici care vin n ntmpinarea
prioritilor comunitilor locale;

ncurajarea unui proces de consultare mai sistematic al


cetenilor, mediului asociativ i de afaceri, asupra
prioritilor comunittilor locale i mijloacelor pentru
atingerea obiectivelor de politici asociate acestor prioriti;

O mai bun monitorizare i evaluare a progreselor n


implementarea programelor, proiectelor i aciunilor
administraiei publice locale, prin msurarea performanei
i prezentarea rezultatelor publicului larg;

ncepnd nc din anul 2003, Guvernul Romniei a iniiat o serie de reforme la nivelul administraiei
publice centrale destinate alinierii la agenda Bunelor Reglementri lansat de Comisia European n
2002, conducnd la adoptarea unor acte normative care reglementeaz procesul politicilor publice n
administraia public central, printre care:

HOTRREA GUVERNULUI nr. 561/2009 Pentru aprobarea Regulamentului privind


procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de

9
documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente,
n vederea adoptrii/aprobrii
HOTRREA GUVERNULUI nr. 1807 din 13.12.2006 pentru aprobarea Componentei de
management din cadrul Metodologiei privind sistemul de planificare strategic pe termen
mediu al instituiilor administraiei publice de la nivel central
HOTRREA GUVERNULUI nr. 1361 din 27.09.2006 privind coninutul instrumentului de
prezentare i motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobrii Guvernului.
HOTRREA GUVERNULUI nr. 775 din 14.07.2005 pentru aprobarea Regulamentului
privind procedurile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivel central.

Dei aceste acte normative nu se adreseaz n mod direct autoritilor administraiei publice locale, ele
indic modul n care administraia public local poate iniia politici publice,conform art. 1, litera c, din
HG 561/2009, sus-menionat, care specific:

Au dreptul s iniieze proiecte de documente de politici publice i proiecte de acte normative, n vederea
adoptrii/aprobrii de ctre Guvern, conform atribuiilor i domeniului lor de activitate, urmtoarele
autoriti publice:
a) ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, aflate n subordinea
Guvernului, precum i autoritile administrative autonome;
b) organele de specialitate ale administraiei publice centrale aflate n subordinea sau n coordonarea
ministerelor, prin ministerele n a cror subordine sau coordonare se afl;
c) prefecii, consiliile judeene, Consiliul General al Municipiului Bucureti, potrivit legii, prin
Ministerul Administraiei i Internelor.

Totui, ele prezint multe analogii i un suport tehnic semnificativ pentru formalizarea procesului
politicilor publice n administraia public local. n plus, aceste acte normative au fost nsoite de o serie
de manuale i ghiduri de elaborare a propunerilor de politici publice, evaluare a impactului, monitorizare
i evaluare a politicilor, precum i planificare strategic i bugetar n administraia public central,
destinate tuturor ministerelor, n baza crora acestea s i poat elabora strategiile, planurile,
propunerile de politici publice i notele de fundamentare a proiectelor de actele normative propuse. n
unele domenii care necesit un grad de expertiz ridicat, datorit complexitii msurrii impacturilor
politicilor publice, precum sntatea i educaia, au fost realizate ghiduri de evaluare a impactului cu un
caracter mai pronunat sectorial. O list neexhaustiv a acestor documente este prezentat mai jos:

Ghid dePolitici Publice la nivelul M.A.I. (UPP/MAI 2011)1


Ghidul privind elaborarea, implementarea i evaluarea politicilor publice la nivel central
(UPP/SGG 2004)
Ghid de Monitorizare i Evaluare (DPP/SGG 2009)
Manualul pentru elaborarea propunerii de politici publice adresat ministerelor care vine n
sprijinul implementrii Hotrrii de Guvern nr. 775/2005 (UPP/SGG 2005)
Metodologia de elaborare a planurilor strategice ale instituiilor: Componenta de
Management (UPP/SGG 2006)
Manual de metode folosite n planificarea politicilor publice i evaluarea impactului
(UPP/SGG 2006)
Manual de planificare strategic (DPP/SGG 2009)
Manual pentru evaluarea impactului politicilor educaionale(DPP/SGG 2009)
Manual i metodologie pentru studii de impact n domeniul sntii(DPP/SGG 2009)2

1Disponibil la http://www.upp.mai.gov.ro/Vault/upload/files/Ghid_de_politici_publice_la_nivelul_MAI.pdf
2Toate documentele menionate sunt disponibile la http://www.sgg.ro/index.php?politici_publice_documente
10
n vreme ce tipurile de politici crora ghidurile i manualele sus-menionate se adreseaz difer evident
de cele iniiate de ctre autoritile administraiei publice locale, tehnicile, metodele i instrumentele
prezentate au aplicabilitate direct i n administraia public local. Mai mult, odat cu procesul de
descentralizare a unor servicii publice, precum sntatea, ghidurile sectoriale de evaluare a impactului
capt aplicabilitate direct n politicile locale de sntate, n limita competenelor n domeniu atribuite
prin lege autoritilor administraiei publice locale.

De asemenea, odat cu debutul instrumentelor structurale n Romnia, ncepnd cu 2007, autoritile


de management ale diverselor programe operaionale, n special Programul Operaional Sectorial
Creterea Competitivitii Economice (POS CCE) i Programul Operaional Regional (POR), au publicat
recomandri i instruciuni privind realizarea de analize cost beneficiu i evaluri ale impactului
asupra mediului, conforme ghidurilor oficiale elaborate de Comisia European n aceast privin,
facilitnd n acest fel familiarizarea personalului autoritilor administraiei publice locale aplicante, spre
exemplu, n cadrul POR, cu aceste dou elemente importante n procesul politicilor publice.

Ministerele sau departamentele responsabile pentru adminstraia public local din rile europene pun,
de asemenea, la dispoziia autoritilor locale ghiduri i manuale pentru mbuntirea procesului
politicilor publice i evaluarea impacturilor economice, sociale, de sntate i mediu. Dei exist, n
funcie de specificul administraiei publice locale a fiecrei ri diferene fireti constnd n:

structura acestor documente,


caracterul lor obligatoriu sau orientativ,
msura n care autoritile locale urmresc coninutul propus de aceste ghiduri,

principiile i instrumentele oferite de aceste documente se regsesc n politicile publice locale din
aceste ri. Pentru a da un exemplu, Departamentul pentru Comuniti i Guvernare Local din Marea
Britanie ofer autoritilor administraiei publice locale un Plan de simplificare revizuit periodic n care
sunt identificate msuri att pentru scderea sarcinilor i presiunilor financiare i administrative pe care
guvernul central le creeaz guvernelor locale, ct i pentru scderea unor astfel de sarcini pe care
guvernele locale le creeaz cetenilor i mediului de afaceri. De asemenea, acelai departament a
publicat un Cod de practici pentru transparena furnizrii datelor pentru autoritile locale3.

I.2. Ce cuprinde?

II.Reforma reglementrilor i politicile publice. Pentru a permite familiarizarea cu fundalul


apariiei i evoluiei abordrilor de politici publice, ghidul debuteaz cu o trecere n revist a
contextului istoric al dezvoltrii instrumentelor de politici publice i legturii dintre eforturile
internaionale de reform a reglementrilor i introducerea acestor instrumente.

III.Principalele etape ale procesului politicilor publice la nivel local

III.1Descrierea etapelor procesului politicilor publice precum i a atribuiilor administraiei


publice locale (APL) n formularea politicilor publice. Acest subcapitol descrie principalele etape
ale procesului politicilor publice la nivel local. Este descris cadrul instituional de elaborare a
politicilor publice la nivel local precum i principalele diferene fa de modul n care acest proces se
desfoar la nivelul administraiei publice centrale.

III.2.Instituii iniiatoare de politici publice la nivelul administraiei publice locale (APL); n


cadrul acestui subcapitol sunt descrise principalele instituii iniiatoare de politici publice la nivelul

3
Documente disponibile la http://www.communities.gov.uk/localgovernment/transparency/transparencyguidance/
11
APL din punctul de vedere al procedurilor administrative corespunztoare iniierii de politici publice.
Un accent deosebit este pus pe descrierea tipurilor de politici publice iniiate de APL.

IV. Formularea politicii publice

IV.1.Tipuri de documente de politici publice la nivelul APL; n acest subcapitol sunt descrise
tipurile de documente care fundamenteaz deciziile de politici publice locale. Se menioneaz
posibilitatea introducerii unor modele de documente de politici publice, decizia privind dezvoltarea
unor proceduri administrative corespunztoare la nivel local putnd fi luat la nivelul fiecrei instituii
a APL. Sunt descrise avantajele i condiiile n care astfel de proceduri pot fi dezvoltate la nivel local.

IV.2.Iniierea unei politici publice: sunt descrise principalele surse de teme de politici publice care
ajung s formeze agenda instituional a unei APL. Reguli de fixare a obiectivelor generale,
specifice, de output si diferenele dintre acestea. Descrierea justificrii interveniei guvernamentale i
a metodelor de elaborare a alternativelor de politici.

IV.3.Formularea problemei de politici publice; sunt descrise diferite tipuri de metode de formulare
a problemelor de politici publice, exemple de formulri de probleme de politici publice culese pe
parcursul exerciiilor pilot derulate n cadrul proiectului. Sunt oferite detalii privind modul n care vor fi
planificate resursele ce urmeaz a fi alocate, ct timp se anticipeaz c va dura elaborarea
propunerii de politici, consistena cu alte politici guvernamentale i europene. Cnd i de ce apare
problema (descrierea conceptelor de externaliti, asimetrie a informaiei, echitate i eficien);

IV.4.Identificarea opiunilor de politici publice. Sunt detaliate metodele i tehnicile utilizate n


vederea identificrii impactului opiunilor de politici publice. Metode cantitative si calitative de
colectare a datelor, cu exemple oferite pentru cele mai relevante metode pentru activitatea
administraiilor publice locale, i formate n care se pot colecta i centraliza informaii de la experi i
grupurile afectate. Ct timp i ce cantitate de date pot fi colectate, pentru a evita ntrzierea
nejustificat a progresului propunerii. Sunt prezentate diversele modele de cuantificare a costurilor i
beneficiilor non-financiare, modele de determinare a opiunii cu cel mai mare beneficiu (net
actualizat): analiza cost-beneficiu, cost/eficien sau cost minimizare. Calculul i cuantumul ratei de
actualizare, analiza de risc i senzitivitate.

IV.5 Consultarea: cnd trebuie s nceap procesul de consultare? Care este scopul consultrii?
Care este coninutul i care sunt metodele de consultare? Care sunt grupurile afectate i actorii
consultai? Cum trebuie prezentate rezultatele consultrii?

IV.6.Conexiunea ntre politicile publice dezvoltate la nivel local i alocarea resurselor


financiare pentru ndeplinirea obiectivelor acestora. Este explicat necesitatea asigurrii unor
proceduri prin care eficiena alocrii bugetare pentru diferitele obiective de politici publice s fie
mbuntit prin utilizarea indicatorilor de performan. Prezentarea diferitelor tipuri de bugetri pe
baz de performan precum i posibilitatea implementrii lor la nivelul administraiei publice locale.

IV.7. Legtura cu alte documente programatice precum i cu politicile guvernamentale n


diferite domenii de politici publice. Acest subcapitol este dedicat prezentrii raportului ntre
politicile publice dezvoltate la nivelul local respectiv central.

V. Implementarea politicilor publice la nivelul APL

V.1.Instrumente de implementare a politicilor publice. Acest subcapitol este dedicat descrierii


diferitelor tipuri de instrumente de implementare a politicilor publice locale.

12
V.2.Planul de aciuni. Modul de prezentare a planului de aciuni precum i a modului n care vor fi
implementate diferitele tipuri de documente.

VI. Monitorizarea i evaluarea politicilor publice. O descriere a activitilor de monitorizare i


evaluare a politicilor publice de la nivel local. Vor fi prezentate exemple de modele de rapoarte de
monitorizare ce pot fi utilizate n cadrul instituiilor administraiei publice centrale. De asemenea, vor
fi prezentate diverse metode de monitorizare i evaluare (modul de raportare bugetar i corelaia
acesteia cu atingerea intelor politicilor), cum i ct de des se monitorizeaz atingerea intelor i
cheltuielile pentru implementarea politicii, cnd trebuie aceasta revizuit mpreun cu intele de
atingere a obiectivelor politicii.

I.3. Cui se adreseaz acest ghid?

Acest ghid se adreseaz tuturor celor de la care se ateapt, ntr-o etap sau alta a procesului de
formulare, implementare i evaluare a politicilor publice la nivel local, s elaboreze propuneri de politici,
s ofere expertiz n elaborarea de studii i analize care s sprijine aceste politici, s ia decizii cu privire
la implementarea lor sau s evalueze progresul accestora, dup cum urmeaz:

Tabel nr. 1: Grupul int al ghidului

CINE? CUM?
Funcionari publici din aparatele de n procesul de elaborare a rapoartelor, notelor de fundamentare i
lucru ale primriilor i consiliilor actelor normative prin care se implementeaz politicile locale, la
judeene solicitarea primarului/preedintelui consiliului judeean sau a
consilierilor locali/judeeni

Consilieri locali i judeeni din cadrul n calitate de iniiatori de hotrri ale consiliilor locale, dar i de
autoritilor publice locale membri ai autoritilor deliberative care evalueaz msura n care
notele de fundamentare i rapoartele ce nsoesc proiectele de
hotrri se nscriu n bunele practici ale procesului politicilor
publice

Angajaii instituiilor i serviciilor Cnd sunt elaborate proiecte de hotrri care influeneaz
publice de interes local sau judeean i serviciile publice respective, planuri de reorganizare pentru
societilor comerciale i regiilor eficientizarea acestor servicii i cnd se iau decizii privind investiii
autonome de interes local sau judeean publice.

Experi care pot fi invitai sau Sociologi, economiti, statisticieni, experi n domenii precum
contractai s contribuie la realizarea sntatea sau protecia mediului, nsrcinai cu etape ale politicilor
unor documente n cadrul procesului publice precum colectarea i procesarea datelor statistice,
politicilor publice la nivel local desfurarea de sondaje, elaborarea de analize cost beneficiu,
cost eficacitate sau analize de risc.

Formularea politicilor publice la nivel local (ca de altfel i a celor la nivel central) implic constituirea
unui grup de lucru. n cazul n care politica public este iniiat de ctre primar sau preedintele
consiliului judeean, eful compartimentului de specialitaten domeniul politicii respective din
primrie/consiliul judeean (de exemplu, efii direciilor/serviciilor de educaie sntate, transport,
infrastructur, mediu) este n mod normal conductorul grupului de lucru, dar aceast sarcina poate fi
atribuit i administratorului public. Dei nu este obligatoriu, componena grupului de lucru poate fi

13
formalizat printr-o decizie semnat de ctre preedintele consiliul judeean/primar/secretari. n funcie
de specificul politicii/proiectului ce urmeaz a fi formulat, n cadrul grupului de lucru pot fi cooptai
permanent sau invitai experi precum reprezentani ai camerelor de comer, medici, specialiti n
protecia mediului, reprezentani ai mediului asociativ local sau, dup caz, persoane din cadrul regiilor
autonome, serviciilor publice crora li se adreseaz politica respectiv.

n cazul n care politica public este iniiat de ctre unul sau mai muli consilieri locali, grupul de lucru
poate fi condus de ctre iniiatorul propunerii de politic local/ proiectului de hotrre de consiliu, de
ctre preedintele sau secretarul comisiei de specialitate din cadrul consiliului local i include, pe lng
membrii comisiei de specialitate, funcionarii publici din direcia de specialitate responsabil n domeniul
n care este elaborat politica public, din cadrul primriei sau/i consiliului judeean.

Figura nr. 2 : Componena i atribuiile Grupului de Lucru (GL)

Consiliul Local/Judeean
Consilieri iniiatori de proiecte de hotrri sau
membri n comisiile de specialitate:
formuleaz problema i obiectivele politicii

Primar/Preedinte CJ: iniiaz propuneri de politici,


numesc Grupul de Lucru
Administrator public: conduce Grupul de Lucru

Departament Integrare European, Strategii Departament Juridic: asigur


i Programe: consitena cu legislaia UE, compatibilitatea cu legislaia n
instrumente de management de proiect vigoare

Departament/Direcie de Specialitate al Primriei/CJ: de Departament


Servicii, Instituii exemplu sntate, educaie, mediu, transport, asisten Economic/Buget:
Publice/Regii social, siguran public, investiii: elaboreaz cuantific beneficiile
Autonome: expertiza propunerea de politici i costurile
tehnic n cazul n financiare, identific
care PP vizeaz sustenabilitatea
serviciul public bugetar
respectiv
Experi independeni din universiti, ONG-uri, camere
de comer: ofer date i expertiza tehnic n domeniul de
aplicare al PP sau instrumente precum ACB, analiza de
risc, statistic, sondaje

n concluzie, activitatea Grupurilor de Lucru const, conform Figurii 3 de mai jos, n:

14
Figura nr. 3: Etapizarea activitaii GL

Sintetizarea i prezentarea
acestora prin rapoarte
elaborate de
compartimentele de
n formularea acestora, specialitate din primrii i
consilii judeene i a celor
utilizarea de metode i
instrumente sociologice, elaborate de comisiile de
economice sau specifice specialitate ale consiliilor
managementului de locale care nsoesc
proiect care s susin proiectele de hotrri ale
Formularea consiliilor locale
propunerilor de necesitatea i
politici publice oportunitatea
locale propunerilor de politici;

Avantajele utilizrii unor astfel de propuneri de politici publice constau, dup cum se poate observa i n
Figura 4 de mai jos,n:

nelegerea clar de ctre factorii de decizie din primrii i consilii judeene, precum i de ctre
autoritile deliberative, a obiectivelor msurilor propuse prin politica respectiv;
nelegerea costurilor i beneficiilor economice, sociale, de sntate i mediu, rezultnd n
servicii publice mai eficiente i mai adaptate nevoilor cetenilor;
Informarea cetenilor, prin rapoartele de activitate ale primarilor i consiliului local, cu privire la
gradul de corelare dintre politicile locale i prioritile lor, avnd astfel ocazia s monitorizeze
performana administraiei publice locale, dar i s ofere informaii valoroase pentru
mbuntirea furnizrii serviciilor publice locale.

Figura nr. 4: Cadrul politicilor publice locale

CONSILIUL JUDEEAN/LOCAL
Aprobnd proiectele de hotrri, decide dac beneficiile
Raport de politicilor propuse sunt mai mari dect / justific costurile
activitate

CONSULTARE Obiective Note de fundamentare Plan Strategic


PUBLIC strategice Rapoarte de specialitate
Proiecte Execuie Bugetar
Proiecte de hotrri
Hotrri

Raport de PREEDINTE CJ/PRIMRIE:


activitate Grupurile de Lucru msoar costurile i beneficiile politicilor
propuse

AUDIT FINANCIAR AUDIT DE PERFORMAN

15
II. Reforma reglementrilor i politicile publice

Pe scurt:

Reforma reglementrilor este un fenomen larg rspndit, care nu presupune doar reducerea numrului
de acte normative (de-reglementare). Acest fenomen a devenit tot mai accentuat n ultimele trei decenii
ale secolului XX, prezentnd caracteristici similare indiferent de circumstanele instituionale i
constituionale ale statelor sau de nivelul de guvernare. Reforma reglementrilor vizeaz n primul rnd
calitatea deciziilor din cadrul politicilor publice i nu n mod exclusiv cantitatea de acte normative.
Reforma trebuie s fie cuprinztoare, consensual i la toate nivelele.

Pentru a sprijini aceasta reform, procesul politicilor publice a aprut ca o nou abordare a activitii
legislative i executive, folosind instrumente economice, sociologice i de management de proiect
pentru a oferi o justificare mai solid a eficienei sau echitii deciziilor factorilor politici.

II.1 Ce urmresc Bunele Reglementri?

Reforma reglementrilor este un fenomen pe ct de rspndit pe att de variat. Nu exist o definiie


unic a acoperirii programelor acestei reforme. n termeni generali, n Europa aceste cuvinte definesc n
ansamblu tentativa de raionalizare i simplificare a legilor existente i a celor noi. n loc s urmreasc
de-reglementarea cu orice pre, aa numitele programe ale Bunelor Reglementri (n prezent
denumite Reglementri Inteligente)4 vizeaz:

Figura nr. 5: Obiectivele Bunelor Reglementri

S asigure c procesul decizional satisface nevoile i ateptrile cetenilor, a


operatorilor economici i a altor factori interesai

C procesul decizional minimizeaz consecinele neprevzute /nedorite ale politicilor

C procesul decizional are loc n cea mai legitim, proporional i eficient manier;

4
Vezi COMUNICAREA COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC I SOCIAL EUROPEAN
I COMITETUL REGIUNILOR: Reglementarea inteligent n Uniunea European, disponibila la
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0543:FIN:RO:PDF
16
II.2 Ce acoper Bunele Reglementri?

Bunele Reglementri acoper un domeniu mai larg dect simpla intervenie legislativ. Ele vizeaz:

Figura nr. 6: Aplicabilitatea Bunelor Reglementri

Armonizarea procedurilor
Raionalizarea organizrii mbuntirea calitii de
administrative i a procesului
administraiei publice ansamblu a politicilor publice
decizional i simplificarea lor

Astfel, n mediile instituionale complexe, cu numeroi actori jucnd anumite roluri n domeniul
reglementrilor, relevana reformei depete autoritatea guvernului naional i afecteaz ntr-o msur
tot mai mare organizarea i funcionarea administraiilor publice regionale i locale.

Caseta 1:nelegerea reglementrilor

Reglementarea trebuie considerat drept un instrument neutru ce vizeaz realizarea obiectivelor politicilor n cel
mai eficient mod din punctul de vedere al costurilor.

Obiectivele ei urmresc dou direcii principale:


Reprezint bazele fundamentale pentru asigurarea unor standarde corespunztoare pentru protecia
social, medical i de mediu;
Ofer certitudini legale companiilor i consumatorilor n procesul dezvoltrii, vnzrii i achiziiei de
bunuri i servicii.

ns n acelai timp reglementarea poate genera costuri sociale i individuale n detrimentul agenilor
economici i al consumatorilor. n special reglementrile de slab calitate submineaz competitivitatea
companiilor (reducnd caracterul ntreprinztor i inovator i majornd costurile), limiteaz creterea
economic i mpiedic crearea de locuri de munc.

Reglementarea pare adesea ieftin pentru administraia public pentru atingerea obiectivelor, comparativ cu
furnizarea serviciilor, de exemplu:
Oblignd angajatorii s furnizeze servicii de sntate pentru angajai
Solicitnd furnizorilor de transport n comun s reduc preul biletelor pentru btrni

Dar aceasta nseamn:


Costurile care apar n bugetul guvernelor sunt mici
Dar aceste costuri s-ar putea s fi fost transferate ctre sectorul privat

17
n majoritatea statelor, reforma reglementrilor ocup un loc important pe ordinea de zi de peste un
deceniu ns abia recent strategiile de reform au nceput s urmreasc s devin mai cuprinztoare
i mai consistente. Totui s-a remarcat o tendin constant ctre contientizarea nevoii de o mai bun
calitate a procesului decizional cu care se confrunt operatorii economici i societatea civil pe de o
parte i de o mai bun nelegere a cilor disponibile pentru abordarea problemelor, de cealalt parte. n
mod interesant, aceste tendine pot fi observate indiferent de profilul politic al autoritii executive sau
constituionale a diverselor ri (de exemplu, structurile federale vs. unitare).

Din aceste motive, politicile de reglementare constituie() o politic explicit, dinamic, continu i
consistent la nivelul ntregului guvern n vederea unor reglementri de nalt calitate. (OECD,
2006:5).5 Aceast definiie evideniaz, aa cum indic i Figura 7,conceptul c reforma trebuie s fie
cuprinztoare, consensual i la toate nivelele:

cuprinztoare: reforma const ntr-un numr de principii i instrumente care nu trebuie privite
individual, ci mai degrab concepute i implementate mpreun. n mod ideal, reforma trebuie
s acopere toate etapele ciclului politicii, de la formularea i pregtirea politicii pn la
adoptarea, implementarea i monitorizarea sa;
la nivelul ntregului guvern: corespunztor, este important ca reformele s fie aplicate n toate
componentele administraiei publice (pentru a se asigura o mbuntire uniform a politicii
publice i a livrrii serviciilor; i pentru responsabilizarea tuturor serviciilor pentru implementarea
reformelor); ele trebuie gestionate transparent i implementate pe baza unui sistem echilibrat
de verificare; i
La toate nivelele: este tot mai recunoscut faptul c o bun reglementare la un anumit nivel
poate fi subminat de practicile de slab calitate de la un alt nivel. Coordonarea orizontal i
vertical a calitii legislative la diversele nivele de guvernare este din acest motiv esenial n
vederea evitrii duplicrii i suprapunerii reglementrilor, a minimizrii erorilor legislative i a
asigurrii implementrii uniforme. Astfel consiliile judeene i municipale joac un rol important
n asigurarea calitii de ansamblu a procesului de reglementare.
Figuranr. 7: Sfera de cuprindere a politicilor de reglementare

Instrumentele de politici sunt folosite


n toate departamentele i serviciile
publice, centrale i locale

Instrumentele de politici sunt utilizate


uniform n administraia public
central i local

Instrumentele de politici sunt folosite


n toate iniiativele i toate stadiile
procesului de politici

5OCDE(2006), Background Document on Regulatory Reform in OECD Countries, disponibil la


http://www.oecd.org/dataoecd/0/35/36267217.pdf.
18
Ca atare, reforma reglementrilor reprezint o politic multi-disciplinar acoperind un vast domeniu de
aspecte legate de realizarea politicilor publice. Ea vizeaz arhitectura instituional, procesele i
instrumentele prin intermediul crora se desfoar procesul decizional. Utilizarea instrumentelor tipice
procesului de politici publice este destinat tocmai a asigura c principiile eseniale n urmrirea unor
decizii politice publice de o bun calitate prezentate pe scurt mai jos sunt indeplinite.

Caseta 2: Principiile Bunelor Reglementri


NECESITATE

nainte de intrarea n vigoare a unei noi politici, autoritile publice verific necesitatea introducerii unei noi
reglementri

PROPORIONALITATE

toate deciziile de politici publice trebuie s realizeze un echilibru ntre avantajele pe care le introduce i
restriciile pe care le impune

SUBSIDIARITATE

asigurarea faptului c deciziile sunt luate la nivelul cel mai apropiat de ceteni, verificnd n acelai timp c
aciunile ntreprinse la nivele mai nalte sunt justificate comparativ cu opiunile disponibile la nivelele inferioare.

TRANSPAREN

procesul de formulare a politicilor nu trebuie restrns la cteva organisme ale administraiei publice, ci ele
trebuie s se bazeze pe participarea i consultarea publicului.

RAIONALIZARE

toate prile implicate sau afectate de o decizie politic trebuie s fie capabile s identifice fr echivoc
autoritile care au generat politicile i reglementrilor crora acestea se supun.

ACCESIBILITATE

deciziile de politici publice trebuie s fie consistente, cuprinztoare i uor accesibile.

SIMPLITATE

deciziile de politici publice, i reglementrile n special, trebuie s fie detaliate n funcie de necesiti i ct
mai simple posibil

Sursa: Mandelkern Group on Better Regulation, Final Report (2001), adaptat.

n vederea implementrii acestor principii, programele de reform a reglementrilor cuprind cteva


instrumente. Caseta 3 prezint cteva dintre cele mai importante, care trebuie utilizate n mod
consistent i eficient n scopul acoperirii tuturor etapelor ciclului unei politici.

Caseta 3: Principalele elemente ale setului de instrumente ale reformei reglementrilor

Planificare strategic timpurie respectiv capacitatea directorilor de a identifica, organiza i lansa


formule de politici publice n cadrul unui proces decizional structurat i sistematic
Evaluarea ex ante(nainte de luarea deciziei) a impactului (inclusiv determinarea sarcinilor
administrative) respectiv identificarea i cuantificarea structurat a potenialelor impacturi ale
diverselor opiuni de politici
Alternative la reglementri respectiv vizarea permanent a instrumentelor de politici publice n locul
reglementrilor de tip comand i control

19
Consultare respectiv comunicarea administraiei publice cu prile interesate i cu societatea civil n
vederea obinerii de informaii relevante, feedback, mbuntirii participrii publicului i comunicrii
Redactarea legilor respectiv asigurarea simplitii, claritii i consistenei textelor documentelor
juridice
Reglementarea riscului respectiv capacitatea de a evalua, gestiona i notifica riscurile
Simplificarea legislativ respectiv aplicarea tehnicilor de codificare, consolidare, reformulare sau
ghilotinare n vederea raionalizrii cantitative a legislaiei existente
Implementare i execuie respectiv prezena mecanismelor care asigur aplicarea corespunztoare
i n timp util a deciziilor de politici publice
Evaluare ex-post respectiv evaluarea sistematic a impactului deciziilor de politici publice, odat
implementate
Acces la legislaie respectiv prezena unui set de proceduri ce asigur transparena deciziilor de
politici publice, mbuntirea procesului de fundamentare i accesibilitatea publicului la documentele
relevante
Simplificare administrativ i E-Guvernare respectiv sporirea eficienei procedurilor administrative,
prin aplicarea tehnologiei informaiei.

II.3. Dezvoltarea reformei reglementrilor i procesului politicilor publice

II.3.1 Observaii preliminare

Acest capitol ofer o prezentare general istoric a dezvoltrii la nivel internaional a reformei
reglementrilor. Se acord o atenie deosebit evoluiei programului de reform la nivelul Uniunii
Europene. Acest lucru poate prea contra-intuitiv dac vizm reglementarea la nivel regional i local.
Totui, n mod remarcabil, tendina urmat de Comisia European reprezint un studiu de caz
interesant din care pot fi nvate lecii importante despre factorii-cheie care faciliteaz succesul
politicilor publice.

Pe scurt:

Globalizarea, un rol evolutiv i organizarea statului n calitate de legiuitor, i presiunea exercitat de


crizele economice i financiare pot explica apariia i dezvoltarea programelor de reform a
reglementarilor n ntreaga lume.

ncepnd n special de la mijlocul anilor 1990, a avut loc dezvoltarea i diseminarea la nivel mondial a
principiilor i instrumentelor necesare pentru atingerea de ctre procesul decizional a unui nalt nivel de
calitate. Statele lumii acord o atenie din ce n ce mai sporit pentru a se asigura c procesul politicilor
publice este implementat la nivel local.
Programul Comisiei Europene, lansat n 2002, are o relevan deosebit deoarece:
Reforma reglementrilor este centrat n jurul unei abordri comprehensive, incluznd diverse
instrumente i acoperind toate etapele ciclului politicilor, care n mod similar au fost implementate
progresiv
Beneficiaz de un angajament politic robust i permanent reformele au un accentuat caracter
politic, ele nu reprezint simple iniiative administrative
Creeaz o legtur ntre planificarea strategic i ciclul bugetar
20
Implic o reorganizare a structurii organizaionale, inclusiv a coordonrii interne
Implic responsabilitatea factorilor implicai celelalte instituii UE (cu rol de reglementare), Statele
Membre, i a prilor interesate
Este public, supus revizuirilor (externe) i actualizat regulat.

II.3.2 Contextul general

De-a lungul anilor, i din perspectiv internaional, exist civa factori care pot explica apariia i
evoluia iniiativelor de reform a reglementrilor (Allio, 2007; Allio/Jacobzone, 2011).6 Aici poate fi
menionat:
Contextul internaional. Globalizarea i liberalizarea comerului au oferit un stimulent puternic
pentru reforma reglementrilor, ntruct interdependena pieelor n practic a atras regndirea
activitii legislative exercitate de ctre stat. n acelai timp, aa numita societate
informaional a sporit cererea de informaii, consultare i participare n procesul decizional a
publicului i mediului de afaceri. Interdependena i competiia crescut a economiilor,
implicarea tot mai mare a factorilor neguvernamentali n procesul decizional i caracterul tot mai
accentuat de piedic al legislaiei n economie au condus factorii de decizie ctre noile abordri
de politici publice.
Rolul Statului. Inflaia legislativ a reprezentat un fenomen global n plin dezvoltare n secolul
XX, i continu s prospere n ciuda numeroaselor programe de de-reglementare i privatizare.
Conceptul de stat legislator a aprut n ultimele dou decenii pentru a descrie o activitate a
statului care i-a schimbat scopul de la simpla stabilirea direciilor economiei (prin programe
guvernamentale si strategii) la gestionarea acestora (prin implicarea direct n furnizarea
serviciilor publice), dezvoltnd astfel o reea de organisme de conducere care creeaz bariere
la adresa competitivitii economiilor. Alturi de guverne exist o reea instituional i
legislativ alctuit din regulatori independeni de exemplu n domeniile concurenei, energiei
sau transporturilor i organizaii internaionale precum Organizaia Mondial a Comerului,
Organizaia Mondial a Sntii, care ridic probleme suplimentare de gestionare a
reglementrilor existente.
Proiectul Pieei Interne UE. Concentrndu-ne n special asupra Europei, din anii 19907 natura i
scopul activitii de reglementare la nivelul UE s-a schimbat fundamental. De la armonizarea
legislaiilor naionale existente i reglementarea vastelor sectoare (economice) prin stabilirea
unor standarde minime, scopul activitii de reglementare a UE s-a mutat acum ctre
reglementarea domeniilor care nu erau acoperite de legislaiile naionale i ctre nevoile
specifice ale cetenilor privind sigurana i prosperitatea. Cantitatea i nivelul detaliilor tehnice
necesare n legislaia UE au crescut dramatic, iar aceasta a devenit mult mai vast, complex i
mai voluminoas. Astfel acrescut i nevoia de atingere a unor nivele nalte de calitate a
reglementrilor, att la nivelul UE ct i n procesul decizional la nivel naional i regional.
Impactul crizei. n contextul actual, datorat crizei financiar-economice nceput n 2008,
guvernele se confrunt cu probleme deosebite de eficien i eficacitate a funcionrii
administraiei publice. Ratele reduse de cretere, lipsa competitivitii economice conducnd la

6 Allio, L. / S. Jacobzone (2011), Regulatory policy at the crossroads. The role of the OECD in mapping an agenda for the future, n A.
Alemanno, F. den Butter, A. Nijsen i J. Torriti (eds.), Better Business Regulation in a Risk Society, Springer New York (forthcoming).
7 n special n cadrul proiectului Uniunii din 1992 Piaa i Moneda Unic consolidat prin Tratatul de la Maastricht.

21
omaj pot genera nevoia de o mai mare autonomie att local, ct i a sectorului privat pentru
creterea productivitii i comerului,necesitnd o scdere a barierelor legislative i crearea
unor stimulente la nivel central i local pentru investiii i cretere economic8.De
asemenea,statul se confrunt cu programe tot mai complexe de politici publice n vederea
promovrii inovaiei i a dezvoltrii verzi, bazat pe eficiena energetic i protejarea mediului
nconjurtor.

n acest context, toate statele au lansat iniiative n vederea organizrii procesului decizional i a calitii
rezultatelor procesului de reglementare drept rspuns la nevoile i cadrul instituional specifice.
Exemple de mecanisme recurente de activare a programelor de reform a reglementrilor:

Crize economice de exemplu dup ocul petrolului la mijlocul anilor 1970, economiile
occidentale au experimentat o adnc recesiune i inflaie, crora le-au rspuns prin programe
de liberalizare a comerului de bunuri i servicii, investiiilor i schimbului tehnologic. Aceste
programe erau vzute ca mijloace de a aduce beneficii consumatorilor (prin scderea
preurilor), creterea performanei firmelor naionale care trebuiau acum s fac fa unei
competiii extinse, creterea eficienei alocrii resurselor i creterea PIB;
Rigiditatea i ineficiena reglementrilor de exemplu n SUA, domeniile proteciei mediului,
sntaii la locul de munc i proteciei consumatorului au nceput s fie reglementate nc de
la nceputul anilor 60, mpreun cu nfiinarea unor organisme publice sub forma ageniilor
federale de reglementare. La sfritul anilor 70 numrul reglementrilor de natur economic i
social ncepuser deja s ngrijoreze oamenii de afaceri, care chestionau dac presupusele
beneficii vizate de aceste reglementri justificau costurile de conformare a mediului de afaceri;
Performana redus a serviciilor publice de la sfritul anilor 70, n mare msur motivate
de succesul Noului Management Public (engl. New Public Management) reforma politicilor
publice n ri precum Canada, Marea Britanie i Noua Zeeland au introdus principii precum
separarea politicului de administraie, planificare strategic, msurarea performanei,
mbuntirea contabilitii, managementului financiar i auditului;
Inexistena legturilor dintre administraiile centrale i federale / locale de exemplu,n
Australia i Canada, raionalizarea legturii dintre cele dou nivele ale administraiei a fost
necesar pentru a putea oferi politici de integrare social coerente populaiei indigene.
IMM-uri cu performane slabe de exemplu, Marea Britanie i Olanda au fost printre primele
ri care au nceput msurarea sarcinilor administrative pe care legislaia le impune firmelor i
au introdus n cadrul evalurii impactului un aa-numit test al IMM-urilor prin care s se
asigure c orice nou propunere de politici nu adaug o povar suplimentar IMM-urilor.

ncepnd cu a doua jumtate a anilor 90 statele pionier n procesul politicilor publice (SUA, Canada,
Australia, Marea Britanie), au nceput s foloseasc procesul politicilor publice n activitatea legislativ
i executiv, un rol important avndu-l lista de verificare OCDE din 19979, care a evideniat cteva
principii de baz pentru ciclul politicilor publice, att procedural ct i substanial. Evaluarea ex ante a
impactului reglementrilor (Regulatory Impact Assessement-RIA) este unul dintre cele mai vizibile

8 COMUNICAREA COMISIEI CTRE CONSILIUL EUROPEAN: Un plan european de redresare economic, disponibil la http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0800:FIN:ro:PDF
9 A se vedea http://www.oecd.org/document/38/0,3746,en_21571361_45507055_2753254_1_1_1_1,00.html

22
rezultate ale acestor eforturi. RIA este unul dintre cele mai importante instrumente n procesul politilor
publice disponibile guvernelor, iar Caseta 4 prezint distribuia sa la nivel internaional.

Caseta 4: Distribuia i adoptarea RIA n rndul statelor lumii

Mulumit RIA, factorii de decizie pot defini problema ntr-o manier structurat i pot formula obiectivele
specifice ale politicilor n mod corespunztor.
RIA ajut factorii de decizie s evalueze
sistematic opiunile la legislaia de tip
comand i control i s adopte, atunci
cnd este cazul, cele mai flexibile i mai puin
intruzive reglementri

Ei pot identifica apoi diversele opiuni de politic (inclusiv opiunea nicio intervenie)

Ca principiu, costurile reglementrilor nu trebuie s


depeasc beneficiile lor sau cel puin s fie
justificate de acestea din urm.

i o pot adopta pe cea mai eficient, utiliznd tehnici bazate pe date pentru a justifica opiunea cea mai bun
dup evaluarea avantajelor i dezavantajelor n urmrirea diverselor obiective ale politicilor.

De la apariia sa la nceputul anilor 1970, RIA a fost adoptat pe larg al nivel internaional, precum i n Europa
(OECD, 2009).10 Dup SUA la nceputul anilor 1970, cteva state anglosaxone au urmrit experiena american
i au adoptat RIA: Canada n 1978, Australia i Regatul Unit n 1985, i Noua Zeeland zece ani mai trziu. ns
adoptarea RIA nu s-a limitat la state anglosaxone. n Europa continental, Germania a adoptat primele forme de
RIA n 1984, Olanda i Suedia n 1985, Ungaria n 1987 i Danemarca n 1993. Comisia European a introdus
aa-numita Evaluare de Impact a Activitilor Economice n 1986.

Figura de mai jos ilustreaz distribuia RIA n rndul statelor lumii ncepnd cu mijlocul anilor 1990. Un alt
stimulent major pentru adoptarea RIA l reprezint reformele lansate de statele din Europa Central i de Est n
cadrul procesului de aderare la UE la nceputul anilor 2000. n prezent, 24 din cele 27 de State Membre UE au
adoptat prevederi formale pentru evaluarea sistematic a efectelor anticipate ale reglementrilor. Cipru,
Luxemburg i Malta sunt n plin proces de adoptare a RIA.

Tendine n adoptarea RIA n OECD i Statele Membre UE

10OCDE (2009), Indicators of regulatory management systems, Paris.


23
Legend: Numr cumulat de state care au adoptat Evaluarea Impactului Reglementrilor
Axa X Ani
Axa Y Numr de ri
Sursa: De Francesco (2008)11

Totui, implementarea RIA a fost adesea mpiedicat sau greit aplicat din diverse motive, ncepnd de la
ngrijorarea politic, c aceasta se va substitui lurii deciziilor i mergnd pn la afirmaia c ea reprezint o
sarcin suplimentar n calea funcionarilor publici care deja au o activitate dificil (Jacobs, 2006; OECD, 2007).12

Din aceste motive, majoritatea ghidurilor de evaluare a impactului n administraia public din ri europene cu
tradiie n domeniu, precum i n ghidul Comisiei Europene se menioneaz explicit ca procesul politicilor publice
este folosit pentru a fundamenta opiunile de politici decizia ca o politic sau alta s fie implementate aparine
n final celor responsabili (Parlament, Guvern, minitri, Consiliile Judeene/Locale, primari, preedini ai consiliilor
judeene.

II.3.3Etapele reformei reglementrilor la nivel UE13

Originile Bunelor Reglementri la nivel UE dateaz de la nceputul anilor 1980. n 1992, s-a evideniat
nevoia de a consolida reglementrile existente i s-a recomandat ca fiecare nou propunere privind
aciunile UE s fie evaluat cu ajutorul urmtoarelor cinci criterii, descrise i n Caseta 4 de mai sus:

nevoia de intervenie;
selecia celei mai eficiente forme de intervenie;

11De Francesco, F. (2008), Prerequisites of adoption and patterns of diffusion: The case of regulatory impact analysis in European Union
and OECD Member States, lucrare prezentat la cea de-a 58-a Conferin Anual a Aosicaiei pentru Studii Politice, Swansea University,
1-3 aprilie 2008.
12Jacobs, S. (2006), Current Trends in Regulatory Impact Analysis: The Challenges of Mainstreaming RIA into Policy-making, Jacobs &

Associates; OECD (2007) Building a framework for conducting Regulatory Impact Analysis (RIA): Tools For Policy-Makers, Paris
13 Pentru informaii generale privind programul de reform al UE, a se vedea

http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/index_en.htm.
24
proporionalitatea msurii;
concordana cu msurile existente;
consultarea pe scar larg a prilor interesate din fazele incipiente.

Progresul reformei reglementrilor a avut de asemenea loc prin intermediul aa-numitelor acorduri inter-
instituionale respectiv documente care angajeaz rspunderea celor trei instituii UE (Comisia
European, Consiliul Minitrilor Europeni i Parlamentul European). Cele mai importante acorduri au
acoperit aplicarea principiului subsidiaritii14 (octombrie 1993); codificarea textului legislativ (decembrie
1994); i, ulterior, calitatea procesului de redactare (decembrie 1998).

Comisia European a fost solicitat n mod expres s iniieze reformele de reducere a numrului de
intervenii UE:

Consultarea public (de exemplu, prin aa-numitele Grupuri de Consultare a Firmelor


Europene, din 1998);
Evaluarea Impactului asupra Firmelor i simplificarea legislativ (de exemplu, prin intermediul
proiectului Legislaie mai Simpl pentru Piaa Intern (SLIM), din 1996, i Grupul Operativ de
Simplificare a Mediului de Afaceri (BEST), un an mai trziu).

ncepnd cu Planul de Aciune pentru o Mai Bun Reglementare din 2002, Comisia a fcut un pas
important ctre o abordare comprehensiv a reformei. n plus, Comisia a nfiinat Oficiul
Corespondentului pentru IMM-uri n decembrie 2001 drept rspuns la Strategia Lisabona. Principalele
funcii ale Corespondentului pentru IMM-uri sunt: o consultare mai sistematic, astfel nct interesele i
obiectivele IMM-urilor s fie mai bine reprezentate n procedurile de evaluare pentru mediul de afaceri;
s aib rolul de legtur ntre IMM-uri i serviciile Comisiei; i s faciliteze accesul IMM-urilor la
programele i finanarea UE.

ncepnd din anul 2005, accentul a fost pus pe consolidarea sistemului de evaluare ex ante (nainte de
luarea deciziei de politici), n special prin crearea unui organism central de supraveghere Comitetul de
Evaluare a Impactului.15 n acelai timp, procesul de determinare a aa-numitelor poveri administrative
a fost lansat n Europa, n vederea identificrii i reducerii costurilor suportate de ntreprinderi pentru
conformarea cu obligaiile prevzute n legislaie (de ex. completarea chestionarelor, furnizarea de date
statistice, conformitate cu formularele de control).16

Recent, Comisia European a revizuit aceast abordare, adoptnd o Strategie de Reglementri


Inteligente. Aceasta urmrete o acoperire mai comprehensiv a reformei, o mai mare atenie acordat
aa-numiilor utilizatori finali (firme, ceteni) ai reglementrii (respectiv standardul de consultare a
grupurilor afectate au fost extinse n 12 sptmni.

14Evideniat n Tratatul Uniunii Europene, subsidiaritatea reprezint principiul general al legislaiei UE care stabilete c UE poate aciona
(respectiv emite legi) doar dac se consider c interveniile la nivelele inferioare (de ex. prin guvernele naionale sau organismele publice
regionale) sunt insuficiente sau ineficiente.
15A se vedea n particular pagina web Evaluarea Impactului a Comisieihttp://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm.
16Mai multe informaii privind aanumita eliminare a birocraiei pot fi gsite la

http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/admin_costs_en.htm; http://www.administrative-burdens.com/; i
http://www.oecd.org/document/43/0,3746,en_2649_34141_38227179_1_1_1_1,00.html.
25
II.3.4 Dimensiunea regional a reformei reglementrilor17

Multe state confirm rolul tot mai important jucat de autoritile regionale i locale n reglementarea
unui set de domenii ale politicilor publice i n administrarea permiselor i autorizaiilor.Guvernelor
locale li se ncredineaz un mare numr de sarcini complexe, care acoper elemente importante ale
sistemului de asigurri sociale i servicii publice precum:

serviciile sociale,
sntate
educaie,
locuine, urbanism i construcii,
protecia mediului.

Aceste aspecte au un impact direct asupra bunstrii ntreprinderilor i cetenilor.

Guvernele locale de pe teritoriul unui stat au nevoie de o flexibilitate tot mai mare pentru a realiza
obiectivele economice, sociale i de mediu n contextul lor geografic i cultural specific. n acelai timp,
ele i pot asuma o responsabilitate tot mai mare pentru implementarea reglementrilor UE. Toate
acestea necesit o analiz proactiv a:
mpririi responsabilitilor de reglementare (conferite prin Constituie) la diverse nivele de
guvernare (delimitarea clar a sarcinii elaborarii legislaiei primare sau secundare i a
transpunerii reglementrilor UE; de asemenea, delimitarea dintre implementarea legislaiei
naionale/regionale i furnizarea de servicii publice);
Capacitii acestor diferite nivele de guvernare de a produce reglementri de nalt calitate, care
s fie simple i neechivoce, s identifice sursele din care vor fi finanate i s rspund n mod
eficace nevoilor cetenilor;
Mecanismelor de coordonare pe vertical i orizontal ntre diversele nivele (de exemplu, n
privina gradului n care administraia public central aloc resursele n funcie de prioritile
strategice ale administraiei publice locale, n care consiliile judeene aloc resurse conform
prioritilor locale sau n care primria i consiliul local se pun de acord asupra prioritilor locale).

Politicile publice naionale i locale pot fi eficiente doar dac reflect diversitatea intereselor
(cetenilor, mediului de afaceri, mediului asociativ sindicatelor) i ncurajeaz coordonarea (orizontal
i vertical) i mecanismele de cooperare n cadrul nivelelor de guvernare - de exemplu, dac
administraia public central include n strategiile sale prioritile administraiei locale, consiliile
judeene particip mpreun cu cele locale i cu primriile la elaborarea de strategii sau fundamentri
ale proiectelor de hotrri i dac departamentele din cadrul primriilor i Consiliilor Judeene
colaboreaz la elaborarea strategiilor/notelor de fundamentare ale hotrrilor - (a se vedea Caseta 5).
Armonizarea utilizrii unor nalte standarde de calitate n reglementare n diversele nivele de guvernare
este esenial pentru mbuntirea obiectivelor si implementrii politicilor.

17Pentru informaii generale despre acest subiect, a se vedea Rodrigo, D., L. Allio i P. Andres-Amo (2009), "Multi-Nivel Regulatory
Governance: Policies, Institutions and Tools for Regulatory Quality and Policy Coherence", OECD Working Papers on Public Governance,
No. 13, OECD, Paris; i Charbit, C. i M. Michalun (2009), "Mind the gaps: Managing Mutual Dependence in Relations among Nivels of
Government", OECD Working Papers on Public Governance, No. 14, OECD, Paris.

26
Figura nr. 8:Condiii de eficien a reglementrilor locale

Ateptrile
cetenilor i
mediului de
afaceri
Coordonarea
Coordonarea cu hotrrilor i
administraia strategiilor la
public central nivel judeean i
local
Eficiena
politicilor
publice
naionale i
regionale

Caseta 5:Cooperare orizontal la acelai nivel de guvernare

n Italia, Observatorul Legislativ Inter-regional (Osservatorio Legislativo Interregionale, OLI) a fost creat n 1979
ca un instrument de schimb i training pentru toi funcionarii guvernamentali ai Parlamentului Naional
(Assamblea), consiliilor regionale i (Consigli) organismelor regionale (Giunte). Acesta este un forum pentru
discuii i schimb de experien, ns i pentru training-ul continuu al celor ce particip la aceste edine
periodice. Funciile Observatorului Legislativ Inter-regional sunt : i) oferirea de noi informaii asupra stadiului
actual i cunoaterii tendinelor legislative; ii) stimularea unei mai bune nelegeri legate de activitatea legislativ
i de calitatea procesului decizional; i iii) crearea unui organism metodologic pentru nelegerea evoluiei
legislaiei. OLI are un secretariat permanent n regiunea Toscana i organizeaz ntruniri periodice n care sunt
discutate programele n detaliu, inclusiv aspectele de interes pentru regiuni, precum legile recent aprobate,
discuii despre aspectele obiectivelor specifice, deciziile Curii Constituionale, documentele UE care sunt
relevante pentru regiuni, etc. Membri Adunrii Naionale, Senatul, guvernul central, universitile i instituiile de
cercetare sunt de asemenea invitate s participe la aceste dezbateri. Observatorul a publicat n 2002 un manual
de Tehnici Legislative, care conine reguli i sugestii pentru elaborarea reglementrilor. Cteva dintre regiunile
italiene l utilizeaz ca punct de referin pentru armonizarea practicilor legate de elaborarea legislaiei.

Sursa: OECD (2007):Italy - Ensuring Regulatory Quality Across Nivels of Guvern, Paris.

Aa cum am menionat deja, prestarea serviciilor publice cade adesea n competena administraiilor
publice locale. n plus, o plngere venit adesea din partea ntreprinderilor i a cetenilor se refer la
complexitatea formalitilor i birocraiei guvernamentale. Aceasta reflect faptul c formalitile de
nregistrare precum i procedurile legate de utilizarea terenului i autorizaia de construcie sunt printre
barierele administrative impuse de guvern ntreprinderilor. ntr-un context regional, aceste bariere pot fi
mai evidente, n special dac nivelele de guvernare locale au de asemenea autoritatea de a impune
formaliti i nu exist mecanisme de control al calitii pentru a evita costurile nenecesare. Barierele
administrative pot mpiedica inovaiile i crearea locurilor de munc i pot obstruciona comerul,
concurena, investiiile i eficiena economic, descurajnd antreprenoriatul. Caseta 6 de mai jos
descrie diversele iniiative la nivel local in acest sens.

27
Caseta 6: Cooperarea pentru mbuntirea serviciilor publice la nivel local

Danemarca, un stat unitar, deine nivele regionale i municipale de guvernare, pe lng guvernul naional. Drept
rezultat al unui proces susinut de descentralizare, n special de la fuzionarea autoritilor locale n 1970, o mare
parte din serviciile guvernamentale sunt desfurate la nivel local . Politica de reglementare rmne concentrat
la nivel naional, dei guvernul local este consultat ntr-o mare msur ca rezultat al rolului su major n
implementare. Din perspectiva guvernului local, problema major din punct de vedere al reglementrii este aceea
a creterii libertii de aciune n vederea atingeri eficienei necesare prestrii serviciilor n contextul unor
importante restricii fiscale. Pentru realizarea acestui scop, Guvernul a iniiat o reform a guvernrii locale
finalizat dup 5 ani, n 2007. Contextul structural i relaiile dintre guvernul local i cel central au fost redefinite.
Conform noului sistem, exist noi mecanisme i domenii de cooperare ntre guvernul naional i cele locale n
vederea prestrii serviciilor. De exemplu, nainte de reforma guvernului local din 2007, guvernul central era
responsabil pentru beneficiarii ajutorului de omaj prin Serviciul de Plasare i fiecare municipalitate se ocupa de
propriul centru prin care acorda asisten persoanelor fr asigurare. n cadrul noii structuri municipale, guvernul
central urmrete s asigure corespondena dintre politicile centrale de angajare i activitile locale prin patru
regiuni de munc (corespunztor granielor regionale cu excepia c dou regiuni, capitala i regiunea nvecinat
Zealand sunt combinate ntr-o singur regiune). Aceste regiuni dein resursele pentru a contribui la prevenirea i
minimizarea consecinelor omajului i pentru a reaciona la nchiderea marilor companii. Centrele locale de
plasare a forei de munc, din care fac parte att personal local ct i personal al guvernului central, au devenit
punctul unic de acces pentru toi cetenii i companiile care necesit asisten n domeniul ncadrrii n munc.
Totui, exist un mare numr de centre de plasament dat fiind dimensiunea forei de munc iar municipalitatea
poate ngrdi mobilitatea forei de munc direcionnd omerii spre serviciile i locurile disponibile n cadrul
municipalitii. n consecin, rolul coordonator a regiunilor este extrem de important.

Eliminarea birocraiei la nivelele locale de guvernare

n Belgia, colaborarea dintre diversele nivele de guvernare a fost esenial pentru eforturile de simplificare
administrativ din dou motive principale: cetenii i ntreprinderile nu fac distincia ntre nivelul federal i cel
regional atunci cnd se confrunt cu birocraia, iar eficiena i coerena anumitor aciuni sunt optimizate doar
atunci cnd au loc la toate nivelele de guvernare. n decembrie 2003, un acord de cooperare privind simplificarea
administrativ a fost semnat ntre guvernul federal, comunitile vorbitoare de flamand, francez i german,
regiunea flamand, regiunea Wallonie, regiunea Capital-Bruxelles, comisia comunal flamand, comisia
comunal francez i comisia comunal comun. Acordul prevede diverse aciuni: proiectul Kafka.be, un portal
pentru ceteni privind procedurile administrative; eliminarea copiilor autorizate; i Baza de Date pentru
ntreprinderi (Banque Carrefour des Entreprises, BCE), o baz de date coninnd informaii legate de ntreprinderi
care sunt mprite cu toate ageniile guvernamentale interesate.

n Portugalia, au fost desfurate cteva activiti de simplificare la nivel municipal: un exemplu este Orae i
Regiuni Digitale finanat prin UMIC cu ajutorul fondurilor structurale UE. El const n peste 32 de proiecte,
acoperind 96% din Portugalia, implicnd soluii e-guvernare pentru guvernele locale, condiii de consolidare a
competitivitii ntreprinderilor mici i mijlocii i cteva servicii destinate cetenilor precum sntate, educaie,
asisten social, cultur i siguran. Aceste proiecte au reprezentat un instrument eficient pentru mobilizarea
actorilor locali i pentru mbuntirea calificrilor lor n vederea managementului programelor locale i regionale
de dezvoltare bazate pe tehnologia informaiei.

Sursa: Rodrigo / Allio / Amo (2009), pp.21, i 33.

28
III. Principalele etape ale procesului politicilor publice la nivel local
III.1. Descrierea etapelor procesului politicilor publice precum i a atribuiilor
administraiei publice locale (APL) n formularea politicilor publice

Toate politicile locale, fie c sunt acte normative, programe, proiecte, planuri de investiii sau propuneri
de introducere de taxe, de obinere de venituri n alte moduri reglementate prin lege, de externalizri ale
serviciilor publice, trebuie s fac subiectul unor evaluri cuprinztoare, dar n acelai timp
proporionale cu efectele anticipate, pentru a promova n cel mai bun mod posibil interesele cetenilor.
Orice politic, hotrre de consiliu, program, proiect, strategie sau investiie locale trebuie s rspund
la dountrebari eseniale:

Exist modaliti mai bune de a atinge acest obiectiv?


Exist utilizri mai bune ale resurselor disponibile?

De multe ori, politicile locale sau centrale, sunt elaborate innd insuficient cont de costurile mai largi
asupra societii, fie c sunt sociale, de mediu sau asupra sntii. Aceast problem comun poate fi
rezolvat, i n consecin resursele publice pot fi folosite mai eficient prin:

Identificarea unor alternative de politici care s conduc la rezultate similare;


Cuantificarea, pe ct posibil, n termeni monetari, a tuturor efectelor hotrrilor de consiliu,
programelor, proiectelor, investiiilor asupra cetenilor i mediului de afaceri.

Agenda administraiei publice locale poate fi influenat de diveri factori care impun formularea de
politici publice locale, precum: presiunile cetenilor i mediului de afaceri (beneficiarii serviciilor publice
locale) prin organizaii comunitare, patronale i de afaceri, ONG-uri, organizaii ale consumatorilor,
mass-media, standarde i condiionaliti internaionale impuse, de exemplu, de ctre legislaia
european, sau presiuni interne din cadrul administraiei publice centrale, locale sau partidelor politice.

Figura nr. 9: Stabilirea agendei APL

Nevoile cetenilor
i mediului de
afaceri

Presiuni interne
Programe, Agenda din cadrul
legislaie i administraiei
condiionaliti UE APL
centrale sau APL

Presiuni din
partea partidelor
politice

Unele probleme pot impune o intervenie rapid (epidemii, dezastre, situaii create de contextul
economico-financiar), care poate avea drept consecin adoptarea unor hotrri ale consiliilor locale n
29
absena rapoartelor departamentului de resort din primrie sau a comisiei de specialitate din consiliul
local, fapt reglementat i prin art. 39, alin. (2) si (4), respectiv art. 44, alin. (1) din Legea 215/2001
consolidat a administraiei publice locale, nefiind astfel supuse ciclului politicilor publice. Esenial este
ca urgena lurii unei decizii s nu fie invocat n mod abuziv pentru a evita parcurgerea etapelor
schiate mai jos, privnd astfel nu n ultimul rnd cetenii de ansa de a cunoate raiunile deciziilor
luate de autoritile deliberative i executive i de a contesta, dup caz, justeea i suportul empiric al
acestor decizii.

Ciclul politicilor publice, cunoscut n literatura de specialitate i ghidurile elaborate de guvernele


europene i Comisia European ca i ROAMEF(engl. Rationale, Objectives, Appraisal, Monitoring,
Evaluation and Feedback18) poate fi redat prin diagrama de mai jos:

Figura nr. 10:Ciclul politicilor publice

Stabilirea agendei

Monitorizarea i
Definirea problemei
Evaluarea

Identificarea
Implementarea
alternativelor i
politicilor publice
alegerea soluiei

Dei pot exista variaii ale acestei diagrame n funcie de tipul de instituii sau de politici creia i este
destinat, ea red n mod esenial urmtorii pai care trebuie parcuri n formularea, implementarea
i evaluarea politicilor, actelor normative, programelor, proiectelor, strategiilor sau investiiilor:

Stabilirea agendei autoritilor locale (Care este nevoia creia politica I rspunde?)n
aceast etap a ciclului politicilor publice este definit, nevoia social sau economic creia
intervenia autoritilor locale intenioneaz s-i rspund.Diverse tipuri de considerente impun
intervenia autoritilor locale, acestea putnd fi grupate dup cum urmeaz:

accesibilitatea serviciilor publice (biletele de transport n comun sunt prea scumpe i


grupurile defavorizate nu i le pot permite);
acoperire a serviciilor (o comunitate se afl la o distan foarte mare de cea mai apropiat
unitate de ngrijire medical);
ineficiena alocativ (un departament/program al autoritii publice locale are un buget
disproporionat de mare comparativ cu alte prioriti locale cu rezultatele pe care le obine)
ineficiena la nivel de input sau output (de exemplu, nu am construit un drum cu anumite
specificaii tehnice la cel mai mic pre posibil sau cu aceleai resurse cheltuite pentru
asistena social ar fi putut fi oferite servicii mai multor persoane)

18Engl. justificare, obiective, cntrirea (opiunilor), monitorizare, evaluare, rspuns


30
ineficiena generat de faptul c nu toi utilizatorii unui serviciu public local pltesc pentru
costul furnizrii acelui serviciu (de exemplu, o persoan care cltorete fr bilet, sau o
gospodrie sau ntreprindere care eludeaz plata furnizrii de ap sau electricitate)
echitate (acelai nivel de servicii este oferit att grupurilor defavorizate, ct i celor mai bine
poziionate);
echitate intergeneraional: pune n balan nevoile generaiilor prezente i viitoare. De
exemplu,cnd alocm resurse unor programe destinate generaiilor tinere sau celor mai n
vrst, cntrind anii de via, ctigai sau pierdui, funcie de calitatea vieii experimentat
n acei ani, inducem o utilitate mai mare anilor ctigai de o persoan de, s zicem, 30 de
ani, comparativ cu una de 60 de ani?
lipsa informaiei cetenilor pentru a putea beneficia de un serviciu local, cnd un serviciu
trebuie furnizat gratuit sau la un cost mai mic, conform reglementrilor n vigoare, dar
cetenii nu acceseaz respectivul serviciu pentru c nu au cunotin de existena sa sau
se tem c trebuie s plteasc pentru el: de exemplu, apeluri telefonice gratuite la poliie,
dreptul de a beneficia de un tratament medical gratuit sau la un pre redus, n cazul
grupurilor defavorizate)

Definirea problemei: dup ce a fost stabilit nevoia creia politica local ii va rspunde,
urmtorul pas este acela de a stabili ce ne propunem s realizm prin politica respectiv. n
aceast etap, vor fi descrise succint problema careia i rspundem, precum i scopul,
obiectivele generale, specifice i operaionale ale interveniei prin care ne propunem s
rezolvm problema identificat (vezi sub-capitolul IV.2). Dei poate prea o etap trivial,
tocmai pentru c obiectivele politicilor par de multe ori de la sine nelese (creterea siguranei
cetenilor, mbuntirea strii de sntate, educaie mai bun, asisten social sporit
grupurilor vulnerabile), stabilirea obiectivelor este esenial pentru c n funcie de acestea se
vor pune n balan costurile i beneficiile anticipate i se va msura progresul n
implementarea politicii. De aceea, este important s nu se confunde mijloacele de a
implementa politicile cu scopurile acestora: de exemplu, schimbarea structurii cheltuielilor ntr-o
regie autonom sau serviciu public este un mijloc pentru atingerea obiectivului de a crete
eficiena prestrii respectivului serviciu, pentru a crete calitatea sau accesibilitatea acestuia
pentru ceteni;

Identificarea alternativelor i alegerea soluiei: identificarea probabilitilor statistice ca


beneficiile i costurile alternativelor s corespund proieciilor iniiale, dar i a altor riscuri care
nu pot fi msurate statistic. Pentru fiecare obiectiv de politici pe care ne propunem s-l atingem,
exist mai multe opiuni dintre care trebuie s o alegem pe cea care produce cele mai mari
beneficii pentru comunitatea local, n funcie de resursele pe care le putem aloca obiectivului
respectiv i de probabilitatea ca aceste beneficii s se produc. ncepei ntotdeauna prin a
schia situaia actual, care devine astfel opiunea 1 a politicii propuse, aa-numita optiune de a
nu face nimic sau a face minim. Dei poate prea un exerciiu inutil sau superficial, schiarea
acestei opiuni asigur c starea de fapt este bine neleas i ne ajut n a compara mai bine
costurile i beneficiile celorlalte opiuni pe care le propunem.

31
Figura nr.11:Alegerea ntre opiuni de politici

Stabilirea tipului de
analiz pentru
Identificarea cuantificarea
Schiarea alternativei impacturilor economice,
de politici sociale i de mediu impacturilor, a timpului,
resurselor umane i
financiare disponibile

Stabilirea expertizei Msurarea probabilitii


Msurarea costurilor i ca aceste costuri i
necesare (economic,
juridic, statistic) i beneficiilor asociate beneficii s apar i la
impacturilor identificate ce moment n ciclul
cooptarea experilor
politicii

Estimarea unui raport


Compararea raportului Alegerea alternativei cu
beneficii/costuri ajustat
n funcie de riscurile beneficii/costuri cu cel beneficiile cele mai mari
al celorlalte alternative i mai probabile s se
identificate n pasul
anterior propuse produc

Prin sintagma a nu face nimic nu trebuie s se neleag c starea de fapt trebuie artificial
prezentat defavorabil pentru a face mai plauzibile celelalte opiuni de politici. n descrierea
acestei opiuni trebuie incluse, de exemplu, dezvoltri posibil favorabile ulterioare, care nu sunt
nsa provocate de politica propus. S presupunem c tim c exist un proiect de lege prin
care n termen de un an vor crete alocrile Ministerului Sntii pentru cheltuielile spitalelor.
n acest caz, creterile estimate trebuie incluse n opiunea 1.

Msurarea costurilor i beneficiilor opiunilor de politici se face fie prin analiza cost beneficiu,
analiza cost-eficacitate sau de minimizare a costurilor. n funcie de anvergura costurilor i
beneficiilor anticipate sau a importanei proiectului pentru comunitate, se va decide ct timp i
resurse trebuie investite n colectarea datelor relevante i realizarea analizelor. Consiliile
judeene i locale pot decide, de exemplu, ca pentru politici, programe, investiii al cror cost
anticipat depaete un anumit prag se vor realiza analize cost-beneficiu/eficacitate/minimizare
propriu-zise. n acest caz, poate fi potrivit s cooptai economiti i specialiti din domeniul
respectiv, provenind din mediul academic, asociativ sau de afaceri local n grupul de lucru care
realizeaz analiza. Chiar i n cazul unor politici cu impact financiar mai mic, este ntotdeauna
folositor s fie indicate costurile i beneficiile asociate acesteia, chiar dac nu este necesar
realizarea unor analize economice detaliate.

Cnd alegei opiunea de politici preferat, vei folosi unul dintre urmtoarele criterii:

fie opiunea cu beneficiul cel mai mare (chiar dac are i costul cel mai mare, n cazul n
care costul respectiv se ncadreaza n limitele bugetului alocat);
fie opiunea cu cea mai mare balan pozitiv dintre beneficii i costuri, chiar dac aceasta
nu reprezint cel mai mare beneficiu dintre opiuni (n cazul n care opiunea cu beneficiul
cel mai mare are i costul cel mai mare, care depete bugetul alocat, sau n cazul n care
nu suntem siguri n legtur cu succesul sau insuccesul politicii sau nu au fost cuantificate
financiar toate costurilei beneficiile);
opiunea cu costul cel mai mic, atunci cnd rezultatele pe care dorim s le obinem au un
standard specificat (construcia unei coli, a unui drum sau a unui spital, activitatea de
ntreinere a unei cldiri);
32
Implementarea politicilor publice: odat ce a fost selectat una dintre opiunile de politici
propuse, aceasta va fi implementat n baza unui plan de aciuni care va detalia numrul de
persoane implicate n implementare, costul anual al acestor resurse umane, alte costuri
necesare implementrii politicii. De asemenea, vor fi indicate persoanele responsabile cu
implementarea fiecrei activiti de implementare i termenele de realizare a acestor activiti,
mpreun cu intele fixate (indicatorii de performan) odat cu elaborarea obiectivelor politicii,
ceea ce va permite monitorizarea progresului implementrii politicii. Monitorizarea nu trebuie s
aiba loc prea des, intervalul de 3 luni fiind de regul acceptat, iar informaiile solicitate pentru
monitorizare nu trebuie s fie prea multe sau detaliate, pentru a evita fie lipsa de relevan a
acesteia (datorit frecvenei monitorizrii, toate rapoartele de monitorizare conin aproape
aceleai informaii), fie ngreunarea nejustificat a implementrii (personalul petrece prea mult
timp raportnd rezultatele n detrimentul timpului dedicat n mod normal implementrii propriu-
zise a politicii).

Monitorizarea i evaluarea rezultatelor politicii: dac planificai ca un act normativ, un


program, o strategie, investiie s se desfoare pe o anumit durat, s zicem ntre 5 i 10 ani,
atunci la jumtatea acestui interval poate avea loc o evaluare intermediar, care s msoare
progresul n implementarea politicii pn la acel moment i s ofere, dac este cazul, soluii
pentru accelerarea atingerii indicatorilor propui. O evaluare final va avea loc la sfritul
ciclului propus iniial al politicii, pentru a msura succesul acesteia i modul n care a fost
implementat. Evaluarea poate avea i rolul de a aprecia dac problema iniial creia politica
respectiv i rspundea mai exist: de exemplu dac am iniiat acum 5 ani o politic mpotriva
obezitii, iar aceasta nu mai reprezint un risc semnificativ n judeul nostru, atunci fondurile
destinate acestei politici ar putea fi realocate ctre alte prioriti (n domeniul sntii sau n
alte domenii). n alte cazuri, problema poate s persiste ns opiunea de politic pe care am
ales-o iniial se dovedete ineficient, aa nct trebuie s abandonm abordarea iniial i s
gndim, n baza experienei acumulate, politici alternative cu anse mai mari de atingere a
rezultatelor propuse.

Modul de desfurare i instrumentele utilizate n fiecare dintre aceste etape sunt descrise mai pe larg
n urmtoarele capitolele.

Aa cum s-a observat i n administraiile publice centrale i locale ale unor ri cu tradiie ndelungat
n utilizarea abordrii politicilor publice, exist diverse riscuri asociate parcurgerii etapelor descrise mai
sus n formularea, implementarea i evaluarea politicilor publice.

Primul const n faptul c funcionarii care sunt responsabili cu ndeplinirea acestor etape le pot
considera ca sarcini suplimentare, mai degrab dect un mod de a-i regndi ntrega activitate. Din
acest motiv, parcurgerea acestor etape poate fi vzut de multe ori ca o presiune extern i de aceea
va fi realizat mai mult formal, ceea ce poate ncetini procesul de eficientizare a administraiei publice
locale. Cuantificarea n termeni financiari a unor costuri sau beneficii care erau pn acum doar
menionate (precum mbuntiri ale strii de sntate, creterea calitii mediului nconjurtor) aduce
de asemenea cu sine noi provocri:

nelegerea efectelor mai largi pe care o politic le are asupra societii: de exemplu,
construirea unui drum care trece printr-o localitate poate crete volumul comercial i atrage
investiii, dar poate conduce i la un numr sporit de accidente care se vor traduce n cheltuileli
de sntate mai mari pentru localitatea/judeul respectiv sau ntr-o calitate a mediului
nconjurtor mai sczut care i poate determina pe cei afectai s i prseasc locuinele;

33
motivaiile celor care elaboreaz politica public pot influena rezultatul acesteia: funcionarii
care se asteapt s o implementeze pot prezenta consiliului local/judeean costuri mai mari de
implementare pentru a-i mri bugetele propriilor departamente/servicii publice locale. Ei pot,
de asemenea, s supraestimeze beneficiile nemonetizate ale politicii (creterea calitii vieii,
crearea de noi locuri de munc) i s le subestimeze pe cele monetizate, pentru a nu putea fi
trai la rspundere n cazul n care politica respectiv nu-i atinge n mod satisfctor intele.
Nu n ultimul rnd, iniiatorii politicii pot subestima costurile reale ale implementrii acesteia i
supraestima beneficiile ei, n cazul n care competiia pentru resurse financiare ntre prioritile
locale este acerb.

Pentru a evita astfel de riscuri, sunt eseniale cteva aspecte practice:

francheea analizelor i estimrilor: acestea nu reprezint doar un proces formal i pot


influena succesul politicii dac sunt realizate superficial. De asemenea, indicatori de
performan iniiali prea optimiti pot face ca la o evaluare a politicii, aceasta s fie abandonat
pentru ca previziunile iniiale nu pot fi realizate;
munca n echipa i punerea la dispoziie a informaiei: pentru realizarea unei politici publice
locale este nevoie de expertiz dintr-o multitudine de domenii, precum cel economic juridic,
sociologic, sntate, mediu i altele, n funcie de specificul fiecrei politici. n timp ce n unele
domenii aceast expertiz poate fi disponibil n aparatul de lucru al primriilor i consiliilor
judeene sau n comisiile de specialitate ale consiliilor locale, pentru altele trebuie s fim
deschii n a coopta experi din exterior i a le pune la dispoziie informaiile relevante existente
pentru a-i putea ndeplini cu succes rolul.

III.2. Instituii iniiatoare de politici publice la nivelul administraiei publice locale (APL)

III.2.1.Cine poate iniia politici publice locale?

Din punct de vedere al procedurilor administrative, instituiile iniiatore de politici publice locale sunt:

consiliile locale i consiliile judeene, n calitate de autoriti deliberative;


primarii i preedinii consiliilor judeene, n calitate de autoriti executive.
instituiile i serviciile publice de interes local sau judeean

n calitate de autoriti executive, primarii asigur punerea n aplicare a legilor, a decretelor


Preedintelui Romniei, a hotrrilor si ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului local; dispun
msurile necesare si acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor cu caracter normativ ale
minitrilor, ale celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, ale prefectului, precum
i a hotrrilor consiliului judeean i beneficiaz n acest sens de un aparat de specialitate pe care l
conduc. Primarul poate face propuneri de politici publice, poate elabora proiecte de strategii privind
starea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale, pe care le supune aprobrii
consiliului local.

n mod similar, preedintele consiliului judeean coordoneaz realizarea serviciilor publice i de utilitate
public de interes judeean prestate prin intermediul aparatului de specialitate al consiliului judeean sau
prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes
judeean;poate acorda, fr plat, prin aparatul de specialitate al consiliului judeean, sprijin, asisten
tehnic, juridic i de orice alt natur consiliilor locale sau primarilor, la cererea expres a acestora.

34
III.2.2.Ce rol au aparatele proprii?

Regulamentele de funcionare ale aparatelor de specialitate ale primriilor i consiliilor judeene sunt
elaborate de ctre primarii/preedintii consiliilor judeene i aprobate de ctre consiliile judeene.
Structurile organizatorice ale acestor aparate nu au capacitatea de a iniia politici publice, ci doar de a
fundamenta, prin rapoarte de specialitate i note de fundamentare, din punctul de vedere al legalitii,
oportunitii, eficienei/eficacitii, programele/proiectele propuse de ctre consiliile judeene, locale,
preedinii/vice-preedinii consiliilor judeene, primari/vice-primari sau ceteni dei unele regulamente
de funcionare ale primriilor menioneaz c n funcie de specificul activitii fiecruia i n scopul
ndeplinirii atribuiilor ce le revin, compartimentele din cadrul aparatului de specialitate ntocmesc
proiecte de dispoziii pe care le prezint Primarului n vederea aprobrii acestora.

Care este tipologia politicilor publice locale i n ce domenii pot fi acestea iniiate?

Prin trimitere att la tipul de considerente pe care intervenia autoritilor publice locale este justificat,
ct i prin tipul de atribuii i aria de responsabilitate a Consiliilor locale/Judeene, politicile publice
iniiate de acestea pot fi mprite pe mai multe tipuri:

politici de reglementare: n aceast categorie intr stabilirea taxelor i impozitelor locale,


fixarea de standarde de calitate sau pre pentru servicii locale. Exemple:

organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i


serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome de
interes local;
stabilirea i aprobarea impozitelor i taxelor locale, n condiiile legii;
aprobarea strategiilor privind dezvoltarea economic, social si de mediu a unitii
administrativ-teritoriale;

Politici distributive, subsumabile n parte hotrrilor consiliilor locale cu caracter individual:


acordarea prelungirii unui contract, a unei autorizaii de construcie, a unui ajutor financiar unei
persoane; ele pot de asemenea s aloce beneficii unor sectoare sau grupuri considerate
prioritare. Exemplele constau n asigurarea funcionrii unor servicii publice, precum:

Ordinea public;
Cultura;
Situaiile de urgen;
Dezvoltarea urban;
Podurile i drumurile publice;
Serviciile comunitare de utilitate public: alimentare cu ap, gaz natural, canalizare,
salubrizare, energie termic, iluminat public i transport public local;
Locuinele sociale i celelalte uniti locative aflate n proprietatea unitii administrativ-
teritoriale sau n administrarea sa;

Politici redistributive: constau n acordarea, pe criterii de echitate, a unor avantaje unor


categorii de persoane care ndeplinesc anumite condiii. De exemplu, persoanele peste o
anumit vrst, pensionarii al cror venit este sub un prag prestabilit, elevii i studenii, familiile
cu 2 copii sau mai muli n ntreinere, persoanele cu dizabiliti, pot beneficia de servicii de
transport, asisten social, servicii medicale subvenionate de ctre consiliul local, ceea ce
reprezint un transfer de venituri de la categoriile care nu se ncadrezn aceste standarde, de

35
vreme ce acestea nu beneficiaz de astfel de scutiri sau gratuiti, dei acestea pot contribui n
mod egal sau mai mult la finanarea bugetului local. Exemple:

Educaia;
Serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap,a persoanelor
vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri vulnerabile;
Sntatea;
Tineretul.

O alt tipologie poate distinge, urmnd prevederile art. 49 din Legea 215/200119 ntre:

Politici procedurale, crora li se pot subsuma hotrrile de consiliu cu caracter normativ, cele
mai importante privind:

Cadrul de funcionare a serviciilor publice;


Stabilirea taxelor i impozitelor locale

Politici substantivale crora li se pot subsuma hotrrile de consiliu cu caracter individual,


constnd n aprobarea unei investiii, achiziii, nchirieri, concesiuni, ajutor financiar. Exemplele
pot include atribuiile legate de:

locuinele sociale i celelalte uniti locative aflate n proprietatea unitii administrativ-


teritoriale sau n administrarea sa
aprobarea, la propunerea primarului, contractrii i/sau garantrii mprumuturilor, precum i
contractarea de datorie public local prin emisiuni de titluri de valoare, n numele unitii
administrativ-teritoriale, n condiiile legii
aprobarea, la propunerea primarului, documentaiilor tehnico-economice pentru lucrrile de
investiii de interes local, n condiiile legii
atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau
municipiului

Fa de cadrul instituional de elaborare a politicilor publice n administraia public central, diferenele


la nivelul administraiei publice locale pot fi grupate dup cum urmeaz:

Privind domeniul de aplicare: la nivelul administraiei publice centrale sunt n vigoare trei acte
normative menionate la subcapitolul I.1 care stabilesc cnd se elaboreaz documente de politic
public, i anume n cazul unor proiecte de acte normative cu impact asupra domeniilor social,
economic i de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaiei n vigoare, cu
excepii precum actele cu caracter individual care au ca obiect exclusiv numiri i revocri din
funcie, stabilirea unor date, aprobarea de indicatori tehnico-economici de investiii, aprobarea
bugetelor de venituri i cheltuieli ale operatorilor economici i ale instituiilor publice, acordarea de
ajutoare financiare i de urgen, alocarea de fonduri de la bugetul de stat, din Fondul de rezerv
bugetar la dispoziia Guvernului, din Fondul de intervenie la dispoziiaGuvernului, precum i din
Fondul naional de dezvoltare, ncadrarea n categoria funcional a drumurilor judeene a unor
drumuri sau a unor sectoare de drumuri, legii speciale de abilitare a Guvernului pentru a emite
ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice, actelor normative care transpun legislaia
comunitar sau care creeaz cadrul juridic necesar aplicrii acesteia, actelor normative iniiate ca

19 Legea 215-2001 a administraiei publice locale actualizat i republicat


36
urmare a aprobrii de ctre Guvern a tezelor prealabile elaborate ncondiiile art. 26 din Legea nr.
24/2000, republicat20.

Privind tipul de documente de politici publice i coninutul acestora: documentele de politici


publice la nivel central sunt identificate prin lege. Acestea sunt: strategia, planul i propunerea de
politici publice.Propunerea de politic public se completeaz conform unui model standard aprobat
prin HG 775/200521, care include i un Plan de aciune, instruciuni i un manual de completare.

n cazul proiectelor de acte normative, altele dect excepiile prevzute de lege, se folosete, de
asemenea, un instrument de prezentare i motivare al crui coninut i instruciuni de completare
sunt reglementate prin HG 1361/200622 i care solicit informaii similare formularului propunerii de
politic public, solicitnd n plus i informaii privind impactul financiar asupra veniturilor i
cheltuielilor bugetare, cu singura diferen c acest formular nu mai solicit expunerea unor opiuni
de politici, asumndu-se c proiectul de act normativ aflat n discuie reprezint deja opiunea de
politic propus.

Privind circuitul de consultare, prezentare, avizare i aprobare: ministerele i instituiile publice


iniiatoare au obligaia de a susine consultri preliminare cu partenerii sociali, constituii n comisii
de dialog social la nivelul instituiei respective i cu structurile asociative ale administraiei publice
locale. Ele public pe paginile de internet propunerile de politici publice i proiectele de acte
normative i le supun procesului de consultare n condiiile Legii 52/200323, nsoite fie de formularul
propunerii de politic public sau de instrumentul de prezentare i motivare, n cazul actelor
normative. Ele sunt apoi trimise pentru obinerea de puncte de vedere din aria lor de competen
Ministerului Justiiei, Departamentului pentru Afaceri Europene i Ministerului Finanelor Publice, n
aria acestora de competen. Dup obinerea avizelor de la toate instituiile avizatoare, n termen de
3 zile de la transmitere, se obin avizele Departamentului pentru Afaceri Europene, Ministerului
Finanelor Publice i la final avizul Ministerului Justiiei, fiecare dintre acestea n 4 zile de la
transmitere, precum i avizul conform al Secretariatului General al Guvernului, n termen de 3 zile
de la nregistrare.

Dup cum se poate observa din cele de mai sus, principalele diferene dintre procesul politicilor publice
la nivel central, respectiv la nivel local pot fi sumarizate dup cum urmeaz:

Tabel nr. 2: Comparaia procesului politicilor publice la nivel central/local

Guvernare central Guvernare local

Definirea i formatul documentelor Explicite Implicite


de politici publice
Cerine de fundamentare a Explicite i detaliate Implicite
politicilor publice

20 Legea 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative
21HOTRREA GUVERNULUI nr. 775 din 14.07.2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare i
evaluare a politicilor publice la nivel central
22 HOTRREA GUVERNULUI nr. 1361 din 27.09.2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de acte

normative supuse aprobrii Guvernului


23 Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public

37
Guvernare central Guvernare local

Consultarea interinstituional i Explicite (cu 30 de zile nainte de Explicite (cu 30 de zile nainte de
public supunerea spre analiz, avizare i supunerea spre analiz, avizare i
adoptare de ctre autoritile adoptare de ctre autoritile
publice. Anunul va cuprinde o not publice. Anunul va cuprinde o not
de fundamentare, o expunere de de fundamentare, o expunere de
motive sau, dup caz, un referat de motive sau, dup caz, un referat de
aprobare privind necesitatea aprobare privind necesitatea
adoptrii actului normativ propus i adoptrii actului normativ propus i
textul complet al proiectului actului textul complet al proiectului actului
respectiv cf. Art. 6, Legea 52/2003) respectiv cf. Art. 6, Legea 52/2003)

Termene clare Termene clare

Au loc dup fundamentarea Se pot suprapune cu procesul de


propunerilor de ctre iniiator fundamentare

Avizarea Condiii legale explicite Condiii legale explicite


Proces de durat Proces relativ scurt
Implic muli actori Mai puini actori
Ierarhic Consensual

La nivel local nu sunt definite explicit documentele de politici publice, iar n procesul de consultare
notele de fundamentare i rapoartele de specialitate pot fi insuficient detaliate, deoarece procesul de
consultare, care curge de la nregistrarea proiectului de hotrre de consiliu se poate suprapune cu
termenul n care acestea trebuie elaborate, n conformitate cu art. 44, alin 1 din Legea 215/2001. Pe de
alt parte, procesul de avizare este mult mai simplu, rapoartele departamentului de specialitate din
primrii/consilii judeene, respectiv ale comisiilor de specialitate din consiliile locale fiind suficiente
pentru votarea hotrrilor de consiliu, odat ce este ntrunit majoritatea necesar la vot. Din acest
punct de vedere, politicile publice n administraia public local fac apel la consens mai mult dect cele
elaborate n administraia public central, dac exceptm tezele prealabile pentru coduri sau proiecte
de legi complexe, conform Legii 24/2000.

38
IV. Formularea politicii publice
IV.1. Tipuri de documente de politici publice la nivelul APL

Tipurile de documente de politici publice n administraia public local pot fi clasificate dup cum
urmeaz:

Strategiile autoritilor publice locale sunt documente care fixeaz prioritile de dezvoltare ale
comunitii i direciile de aciune pentru atingerea acestor prioriti pe termen mediu i lung
(ntre 3 i 10 ani), pornind de la analiza contextului economic i social existent. Ele pot
cuprinde toate ariile de responsabilitate ale autoritii publice locale respective sau se pot
adresa unor sectoare specifice (de exemplu, strategii de dezvoltare durabil, sau mbuntire
a serviciilor de asisten social, educaie, sntate, siguran public)

Planurile strategice sunt documente ce descriu n mare direcia viitoare a unei instituii si care
unesc prioritile urmrite cu resursele financiare previzionate. Se axeaz pe o vedere de
ansamblu dintr-o perspectiv pe termen mediu i lung. Deoarece este ntocmit de un colectiv,
planul strategic ajut la clarificarea prioritilor i la unificarea personalului n urmrirea
acelorai obiective comune. Planurile Strategice ofer oportunitatea de a rezolva chestiuni
fundamentale i de a susine iniiative i reforme importante. n cele din urm, Planurile
Strategice servesc drept instrumente de comunicare att pentru personal ct in relatia cu
factorii interesai: cetenii, mediul asociativ i de afaceri, administraia public central;

Notele de fundamentare i rapoartele nsoitoare ale hotrrilor de consiliu sunt documente


realizate de ctre aparatele de specialitate din cadrul Primriilor /Consiliilor Judeene pentru a
fundamenta din punct de vedere formal, juridic, tehnic, al eficienei i eficacitii hotrrile
consiliilor locale/judeene.

Figura nr. 12: Relaia dintre documentele de politici publice la nivel local

Identific nevoile comunitii locale


Propun direcii de aciune pentru a rspunde acestor nevoi
STRATEGII Orizont de timp mediu i lung (3-10 ani)

Transpun direciile de aciune ale Strategiilor n obiective instituionale


Operaionalizeaz aceste obiective pe termen mediu
PLANURI Previzioneaz resurse bugetare pentru atingerea obiectivelor

Indic n ce msur proiectele de hotrri pe care le fundamenteaz contribuie la


ndeplinirea obiectivelor strategice;
NOTE / Indic n ce msur soluiile adoptate prin hotrri sunt eficiente i eficace
RAPOARTE

Dup cum se poate observa, aceast clasificare este paralel cu cea a documentelor de politici publice
definite prin lege la nivelul administraiei publice centrale. n plus, Legea 273/2006, privind finanele
39
publice locale introduce termenul de program, definit ca o aciune sau un ansamblu coerent de aciuni
ce se refer la acelai ordonator principal de credite, proiectate pentru a realiza un obiectiv sau un set
de obiective definite i pentru care sunt stabilii indicatori de program care s evalueze rezultatele ce vor
fi obinute, n limitele de finanare aprobate, ceea ce se ncadreaz foarte bine n conceptul de politici
publice. Diversele planuri de aciuni sau planuri strategice ale consiliilor locale sau judeene pot fi
considerate drept programe, n msura n care ndeplinesc condiiile descrise mai sus. De altfel,
analogia cu documentele de politici publice din administraia public central poate fi extins i n acest
caz, devreme ce prin HG 1807/2006 a fost introdus obligativitatea elaborrii de ctre instituiile publice
centrale a unor planuri strategice care s fundamenteze ulterior programe bugetare.

Elaborarea i urmrirea unor strategii i planuri (ale cror inte trebuie revizuite anual) ofer o serie de
avantaje:

Autoritile deliberative i executive au inte comune i cunoscute, ceea ce faciliteaz


colaborarea dintre acestea;
Evaluarea performanei primriilor/consiliilor judeene/locale, intern sau extern, este mai uor
de realizat pentru c urmarete succesul n atingerea unor inte bine definite;
Prioritilor locale le sunt alocate resurse pe termen mediu n funcie de importana lor
Publicul i mediul de afaceri pot judeca eficiena i eficacitatea politicilor autoritilor publice
locale.

n privina notelor de fundamentare/rapoartelor ale aparatelor de specialitate din Primrii/Consilii


Judeene:

Standardizarea acestora poate uura colaborarea dintre consilieri locali/judeeni i functionarii


publici, pentru c pot lucra mpreun n baza unui tip de document prestabilit;
Colaborarea ntre direciile/departamentele de specialitate din Primrii/Consilii Judeene poate fi
mbuntit, deoarece fiecare dintre acestea ar cunoate seciunile specifice pe care ar trebui
s le completeze i ar ncepe s dezvolte instrumente i tehnici pentru eficientizarea acestui
proces (de exemplu, s elaboreze i s menin la zi registre electronice de riscuri, statisticele
i studiile relevante n domeniu, formulare tip de monitorizare i evaluare a politicii)

Formatul acestor documente de politici publice poate fi adoptat de ctre fiecare consiliu judeean i local
n parte, n rile europene neexistnd practica unui model acceptabil la nivel naional pentru toate
autoritile locale. Importana este mai degrab urmrirea etapelor procesului politicilor publice i
evitarea completrii unor astfel de documente doar formal, fr ca mai apoi s fie puse n practic,
monitorizate i evaluate. Dup cum am mai menionat, consiliul local poate lua decizia ca, n cazul n
care impactul anticipat al unui proiect de hotrre depete un anumit prag, atunci nota de
fundamentare i raportul departamentului de specialitate vor conine minim anumite informaii care s
urmreasc ndeaproape procesul politicilor publice.

40
Tabel nr. 3:Model de not de fundamentare/raport de specialitate pentru hotrri de consiliu24

[Denumirea proiectului de hotrre] Departamentul/Data/Versiunea nr.


Disponibil pentru descrcare online la []
Pentru informaii suplimentare, contactai
[Nume, funcie, telefon, e-mail]

SECIUNEA I: OBIECTIVE I OPIUNI

Definii problema care face obiectul proiectului. De ce este necesar intervenia autoritilor locale?

[Identificai clar problema i magnitudinea ei, explicnd de ce a aprut. Indicai considerentele de eficien i
echitate pentru intervenie]

Care sunt obiectivele politicii i efectele sale intenionate?

[descriei obiectivele n rezultate ce urmeaz a fi atinse mai degrab dect activiti, descriind obiectivele
generale, specifice i operaionale]

Care sunt opiunile luate n considerare? Justificai opiunea preferat.

[Descriei pe scurt opiunile, inluznd-o i pe cea de a face minim/ de a nu interveni]

SECIUNEA II: COSTURILE I BENEFICIILE OPIUNILOR AVUTE N VEDERE

[n cazul n care politica/programul/investiia considerate depesc costul de 1 milion EURO pentru autoritatea
public local, realizai o analiz cost beneficiu sau cost eficacitate a tuturor opiunilor i prezentai rezultatele pe
o pagin separat. n celelalte cazuri, indicai costurile financiare i sociale i explicai de ce alegei varianta de
soluionare propus]

[distribuia costurilor i beneficiilor pentru diferite grupuri sociale trebuie s fie explicit i transparent]

Descrierea i cuantificarea costurilor monetare, Descrierea i cuantificarea beneficiilor monetare, pe


pe grupuri afectate grupuri afectate

Costuri anuale Beneficii anuale

Cost anual tranzitoriu Beneficii anuale tranzitorii

Costuri anuale medii, Beneficii anuale medii,


exclusiv tranzitorii exclusiv tranzitorii

Nr. deani Nr. de ani

Costuri totale (Valoare actualizat) Beneficii totale (Valoare actualizat)

Beneficii cheie nemonetizate

Analiza de risc si senzitivitate


[fii clar n privina asumpiilor fcute pentru a ajunge la opiunea preferat]

24
Adaptat dup formatul de evaluare a impactului utilizat n departamentele Guvernului Marii Britanii, vezi HM Government How to do an
Impact Assessment, disponibil la http://www.bis.gov.uk/assets/biscore/better-regulation/docs/i/11-1112-impact-assessment-toolkit.pdf
41
Baza empiric
[introducei nu mai mult de 20 de pagini indicnd cercetrile i analizele fcute care sprijin opiunea propus.
Acestea trebuie s justifice clar informaiile furnizate n seciunile anterioare]

SECIUNEA III: IMPACTURI SPECIFICE

Noua politic adaug sarcini administrative noi (n special IMM-urilor) i dac da, au fost luate msuri care s
compenseze aceste sarcini i care este valoarea acestora?

Afecteaz noua politic competiia?

Este noua politicn conformitate cu cerinele UE?

Care este impactul asupra sntii?

Care este impactul asupra mediului?

A fost egalitatea de gen avut n vedere?

Dup cum se poate observa, modelul de mai sus, ca de altfel majoritatea etapelor procesului de politici
publice,nglobeaz practic o diversitate de instrumente i tehnici folosite iniial n managementul
companiilor private, innd de managementul ciclului de proiect sau analiza economic, precum modelul
I-O-O (input-output-outcome) folosit n definirea obiectivelor generale, specifice i operaionale ale
politicii, precum i analiza cost-beneficiu, adaptat dup cea realizat pentru proiectele majore de
investiii, toate acestea fiind adapate sectorului public pentru eficientizarea administraiei publice
centrale i locale i luarea deciziilor de politici pe baz de date i dovezi empirice. De altfel,
administraiile publice centrale i locale din Europa menioneaz oficial i public pe paginile de internet
proprii strategii corporatiste de funcionare, riscuri corporatiste la adresa organizaiei,ntocmesc i i
denumesc strategiile pe termen lung Planuri de afaceri ale cror obiective se reflectn buget.

IV.2. Iniierea unei politici publice

IV.2.1. Evaluarea necesitii pentru intervenie: Unde m aflu?

Pe scurt:
Iniierea politicilor este prima i poate cea mai important etap spre formarea deciziei privind politicile
publice.
nelegerea contextului relevant ntr-o manier comprehensiv i obiectiv,
Definirea corect a problemei,
Stabilirea obiectivelor generale precum i a celor specifice, operaionale,
Acestea sunt sarcinile fundamentale crora trebuie s le acordai o atenie primordial. Odat aceste
etape finalizate vor urma celelalte, i este important s pornii cu dreptul.
Metoda arborelui v poate ajuta s abordai aceste sarcini sistematic.

nainte de a ncepe identificarea i analiza eventualelor impacturi ale opiunilor de politici, este esenial
s evaluai cu atenie contextul n care activai i de asemenea necesitatea deciziilor privind politicile
publice. Interveniile suplimentare indiferent de natura i scopul lor trebuie susinute de o analiz
preliminar i de definirea problemelor.n general, interveniile publice sunt generate adesea de
urmtorii factori:

42
Conformitatea cu obligaiile legale, derivate din reglementrile internaionale (UE), naionale
sau regionale,
Urmrirea strategiilor politice i a planurilor de aciune (de exemplu modernizarea sistemului
educaional sau dezvoltarea socio-economic), i
Solicitri ale operatorilor economici, societii civile i cetenilor.

Dac putei identifica n mod clar problema, acest lucru v va ajuta s identificai obiective mai precise,
direcii i instrumente pentru politica/proiectul dvs. Una dintre cele mai eficiente metode de definire a
problemei, precum i pentru reprezentarea relaiilor cauzale o reprezint aa-numita metod a arborelui
problemelor. Cu alte cuvinte, aceast metod v ajut s vizualizai analiza problemei dvs.

Ideea este s identificai o problem central pentru politica/proiect i apoi s cutai mecanismele
cauz-efect care genereaz aceast problem. Aceasta ar trebui ulterior s v ajute s identificai
grupul int cu care dorii s lucrai, problemele importante n contextul lor propriu, precum i tipul de
persoane interesate pe care trebuie s le avei n vedere n cadrul politicii initiate.n execuia acestei
metode:
Scriei descrierea problemei n mijloc
Trecei cauzele n casetele de sus
Trecei efectele n casetele de jos
Folosii csue de dialog pentru a aduga comentarii

Privind att cauzele ct i efectele problemei dvs., v va fi mai uor s nelegei unde ar fi mai bine s
intervenii fie asupra unei cauze majore, cu multe efecte, fie asupra ctorva cauze minore ale cror
afecte pot fi abordate mai direct. Figura 13 prezint un exemplu pentru un model simplu de arbore
realizat n cadrul unei politici publice n judeul Brila25 avnd ca obiectiv mbuntirea accesului
femeilor nsrcinate din mediul rural la asisten medical primar i de specialitate:

25 Propunere de politic public: Creterea calitii serviciilor de sntate n judeul Brila- mbuntirea accesului femeilor nsrcinate din
mediul rural la asisten medical primar i de specialitate (2012) , realizat in cadrul Proiectului cofinanat din Fondul Social European
prin Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative Procese decizionale eficiente la nivelul Administraiei Publice Locale
din Romnia, cod SMIS 2284, implementat de catre MAI.
43
Figura nr. 13:Exemplu de arbore al problemei

Caseta 7 sugereaz cteva capcane ce trebuie evitate n definirea unei probleme.

Caseta 7:Definirea problemei recomandri


Nu v mulumii cu non-definiii sau concepte vagi. Fii ct mai concis.
De ex. : A SE EVITA: Nu exist infrastructur N SCHIMB: Ruta ntre punctele X i Y nu poate fi circulat de
camioane grele.
Nu presupunei soluii. n schimb limitai-v la problem.
De ex. : A SE EVITA: Nu exist fonduri, de aceea copiii nu merg la coal. N SCHIMB, problema este: Copiii
nu merg la coal. (cauza poate fi taxele prea mari, sau ali factori ce nu au legtur cu banii, de ex. probleme
de transport)
Nu cutai probleme neexistente. n schimb avei n vedere contextul.
De ex. : A SE EVITA: Nu exist spitale N SCHIMB, problema este: Nu exist mecanisme eficiente de
management al spitalelor
Nu judecai. n schimb fii obiectiv.
De ex. : A SE EVITA: Guvernul este dezinteresat N SCHIMB: Sistemul guvernamental de autorizare este
ineficient.

IV.2.2.Definirea obiectivelor politicii: ncotro vreau s m ndrept?

Odat ce suntei sigur c ai definit problema corespunztor, trebuie s formulai obiectivele cele mai
potrivite ale politicii. O bun practic este s organizai aceast etap printr-o ierarhizare a obiectivelor:

44
Mai nti fixai un obiectiv general, care de obicei este realizat prin mai multe intervenii:
Apoi identificai cteva sub-obiective distincte, care sunt mai operaionale i implic dezvoltarea
interveniilor vizate.

Intuitiv, obiectivul general trebuie s reprezinte transpunerea pozitiv a principalei cauze identificate n
arborele problemelor, avnd n vedere c diversele obiective specifice vizeaz cauze specifice.
Reinei c anumite obiective pot fi nerealizabile imediat. Anumite obiective pot fi nerealiste, prea
ambiioase sau nefezabile n contextul unei eventuale intervenii, astfel nct vor trebui generate alte
soluii pentru problema respectiv.

Mai jos este prezentat un exemplu de formulare a obiectivelor generale i specifice ale unei propuneri
de politici publice elaborate de catre Primria Municipiului Deva26:
Problema de politici publice: Insuficienta dezvoltare a turismului (n special a celui cultural-istoric), n
raport cu potenialul deosebit al Municipiului Deva din acest punct de vedere.

A) Obiectiv general: valorificarea durabil a potenialului turistic al Municipiului Deva

B) Obiective specifice:
B.1. Creterea cu 15% a numrului de turiti/vizitatori pn n 2015
B.2. Creterea duratei medii a sejurului de la 1.68 zile (2007) pn la 2 zile pn n 2015
B.3. Creterea ncasrilor directe din turism la bugetul local cu 10% pn n 2015
B.4. Promovarea intensiv a obiectivelor cultural-istorice reabilitate n Municipiul Deva n perioada 2014-
2015
B.5. Integrarea opiunilor de turism cultural-istoric n Mun. Deva cu ofertele turistice de agrement i cu
cele care vizeaz alte obiective n proximitatea municipiului.

n fazele incipiente ale procesului de formulare a politicii, i n special n faza de stabilire a obiectivelor
relevante, este recomandat s pstrai o strns relaie cu superiorul dvs. i cu referentul politic (de
exemplu, membri ai Consiliului Local/Judeean). Specificarea obiectivelor are o puternic conotaie
politic i influeneaz n mod semnificativ alegerile ce trebuie fcute n etapele ulterioare ale procesului
decizional. Cu referire la metoda arborelui problemelor sus-menionat, feedbackul i acordul cu
superiorul dvs. ierarhic (politic) sunt indispensabile n vederea conturrii interveniei publice respectiv
stabilirea obiectivelor astfel nct aceasta s fie att legitim ct i eficient.

Este important s specificai n mod corect natura diverselor dvs. sub-obiective, ntruct ele sunt
eseniale pentru identificarea i selectarea posibilelor opiuni de politici care pot fi avute n vedere pentru
soluionarea problemei.

26Propunere de politic public: Deva, o destinaie turistic de excelen n Regiunea Vest. Stimularea
turismului cultural istoric ca premis a dezvoltrii durabile a Municipiului Deva, 2012-2015, realizat in cadrul Proiectului cofinanat din
Fondul Social European prin Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative Procese decizionale eficiente la nivelul
Administraiei Publice Locale din Romnia, cod SMIS 2284, implementat de catre MAI.

45
Figura nr. 14: Tipologia obiectivelor, activitilor i rezultatatelor

OBIECTIVE GENERALE

Scop, obiective, inte

EFICACITATE
OBIECTIVE SPECIFICE

Direcii practice care conduc la ndeplinirea obiectivului general

INPUTURI

Resurse umane, cldiri, echipamente, standarde de calitate, legi

PROCESE EFICIEN
Proceduri, sisteme, activiti

OUTPUTURI (EFECTE)

Serviciul sau produsul oferit de politic/program

COST-EFICACITATE
REZULTATE PE TERMEN LUNG (OUTCOME)

Impactul politicii asupra societii

Pentru ca obiectivul politicii s fie concret i operaional, obiectivelor cantitative trebuie s li se atribuie
inte calitative. Aceti indicatori trebuie s fie, n msura posibil:
Exhaustivi respectiv ei trebuie s descrie fenomenul observat
Simpli colectarea datelor i prelucrarea informaiilor pentru msurtoarea respectiv trebuie
s fie uoar
Exclusivi respectiv trebuie s descrie un singur efect produs de intervenie
Sincronizai trebuie s fie valabili pentru perioada de timp corespunztoare i convenit,
lund n calcul schimbrile survenite n natura i amploarea problemei identificate.

Un exemplu al modului n care un obiectiv general poate fi mprit n mai multe obiective specifice
corespunztori unor indicatori cantitativi este prezentat n Caseta 8.

Caseta 8: Definirea obiectivelor politicii Exemplu din Roma (Italia)


Urmtoarele obiective au fost stabilite n timp ce se pregtea o eventual intervenie a municipalitii pentru
reglementarea i funcionarea sistemului intranet n municipalitatea Roma:

Obiectiv general
mbuntirea comunicrii interne a administraiei publice, atrgnd atenia conducerii i personalului asupra
utilizrii optime a sistemului intranet, n vederea implementrii strategiei naionale Administraie Public Digital.

Obiectiv specific 1 Valoare curent Valoare preconizat


mbuntirea accesului la platforma intranet

46
- numrul de accesri (media lunar) 32,000 93,000
- accesri lunar per angajat 2.30 6.67
- pagini vizitate / numr de accesri N/A 3.00

Obiectiv specific 2 Valoare curent Valoare preconizat


Creterea utilizrii platformei intranet
- % din personal (cu pregtire IT) care utilizeaz intranet66.7 peste 90.0
-% din personal (cu pregtire IT) care utilizeaz intranet 34.3 peste 60.0
cel puin o dat pe zi

Obiectiv specific 3 Valoare curent Valoare preconizat


Activarea staiilor locale intranet 0 cel puin 80%

Obiectiv specific 4 Valoare curent Valoare preconizat


Actualizarea mai eficient a paginilor intranet
- structuri online care interacioneaz cu platforma 4 cel puin 80%
- structuri teritoriale care interacioneaz cu platforma 2 cel puin 60%

Obiectiv specific 5 Valoare curent Valoare preconizat


mbuntirea comunitilor virtuale de lucru 1 cel puin 5

Alte obiective specifice (calitative)


Reducerea informaiilor duplicate (sporirea eficienei)
Simplificarea procedurilor (computerizare)
mbuntirea fluxurilor informaionale ntre structuri
mbuntirea climatului organizaional (promovarea simului proprietii)
mbuntirea interaciunii i cooperrii n rndul personalului
Stabilirea i diseminarea bunelor practici

Sursa: adaptare dup Comune di Roma (2010), Linee metodologiche AIR, p.38.27

IV.2.3.Definirea scopului interveniei (rezultate imediate/efecte pe termen lung): Ce voi


obine?

Atunci cnd trecei de la definirea problemei la stabilirea obiectivelor, trebuie s reinei c dorii s
producei un efect prin viitoarea decizie politic. Din acest motiv, este important s facei diferena ntre
rezultate imediate si efecte pe termen lung(a se vedea Caseta 9).

Caseta 9: Diferenierea ntre rezultatele imediate i efectele pe termen lung ale politicii

Rezultatele imediate (engl. outputs) ale politicii reprezint aciunile ntreprinse n urma deciziei politice; acestea
survin primele i sunt tangibile. Rezultatele imediate reprezint primele consecine concrete ale proceselor. De
exemplu, urmarea recrutrii de personal o reprezint personalul proaspt angajat; urmarea gtitului o reprezint
masa.

27Vezihttp://www.comune.roma.it/PCR/resources/cms/documents/Linee_guida_metodologiche_Air_Roma_2010.pdf.

47
Comparativ, Efectele pe termen lung (engl. outcomes) ale politicii vizeaz consecinele acesteia dup
implementare. Ele pot fi legate de procese sau de urmri, n orice caz fac referin la nivelul de performan sau
la realizri. Se pot distinge efecte imediate, intermediare i finale. n exemplul de mai sus, personalul proaspt
angajat poate fi capabil sau incapabil s-i ndeplineasc sarcinile (Competen vs. Cerine); sau prea mult, sau
prea puin ( (Cantitate). Iar masa poate fi prea fierbinte sau prea rece (Temperatur); sau gustoas, sau
dezgusttoare (Percepia Consumatorului).

Trebuie s reinei c relaia dintre procese, rezultate i efecte poate fi complicat.Adesea poate exista
un raport x / 1 ntre procese i un anumit efect. Cum se vede n exemplele de mai jos:

Exemplul 1: Un obiectiv organizaional vizat poate fi atingerea unui nivel mai ridicat al
satisfaciei angajailor (efect). Satisfacia angajailor nu poate fi obinut printr-un singur proces.
Ea este rezultatul mai multor procese i al urmrilor asociate lor. Aceste procese includ
dezvoltarea personalului, evaluarea, recompensarea i recunoaterea etc. Deci nu exist un
singur proces care s genereze urmarea denumit un angajat satisfcut.
Exemplul 2: multe autoriti locale au obiectivul (ludabil) de a dezvolta o economie local
prosper (efect). i aici exist multe procese fiecare avnd rezultatele sale, care au un impact
asupra efectului i al nivelului de realizare. Procesele pot include atragerea de investiii sau
asigurarea finanarii pentru nfiinarea unei ntreprinderi. O economie local prosper reprezint
un efect pe termen lung, nu un rezultat imediat.

Aa cum se ilustreaz n Figura 15 resursele i procesele se afl n general sub controlul intern direct al
administraiilor publice, pe cnd rezultatele i impacturile (rezultatele finale) se afl n afara competenei
acesteia. Rolul factorilor exogeni crete pe msur ce naintm spre rezultatele finale (impacturi), pentru
care politicile publice vor urmri n primul rnd operaionalitatea (i doar ntr-o msur mai mic
eficiena). n general urmrile politicilor au un caracter mixt.

Figura nr. 15:Lanul cauzal sau logic

Sursa: http://www.tbs-sct.gc.ca/cee/pubs/image/a-1.jpg

n funcie de natura problemei dvs., de anvergura obiectivelor, de contextul n care activai i de


intervalul de timp disponibil pentru elaborarea politicii, trebuie s planificai cea mai adecvat
intervenie, lund n calcul amploarea impactului pe care il poate avea.

48
IV.3. Formularea problemei de politici publice

IV.3.1.Identificarea impactului: Care vor fi efectele?

n faza de determinare a mrimii impactului, accentul s-a pus pe stabilirea cadrului interveniei (i
anume abordarea categoriilor generale de impacturi, precum rezultatele si efectele pe termen lung, vezi
mai sus), identificarea impactului urmrete s diferenieze i s ia n considerare toate consecinele
importante ale oricrei opiuni de politici, asigurnd luarea n considerare a efectelor indirecte i
cumulative.

IV.3.1.1. Tipurile de impacturi

De regul trebuie ntotdeauna luate n considerare consecinele unei alegeri referitoare la politici n trei
dimensiuni principale: economia, societatea i mediul. Tabelul nr.4 v reamintete principalele tipuri de
impact pe care trebuie s le analizai. Dei foarte puine (dac exist) dosare de politici vor necesita o
analiz aprofundat a acestui impact, trebuie ntotdeauna s v ntrebai dac una sau mai multe
categoriile menionate sunt relevante n dosarul la care lucrai.

Tabel nr. 4:Principalele tipuri de impact dup categorie

Categorie Tip de impact


conformare direct / operaiuni de afaceri
sarcini administrative
autoriti publice
drepturi de proprietate
inovaie/cercetare
Impact economic
consumatori/gospodrii
pia/concuren
competitivitate/comer/investiie
regiuni/sectoare specifice
tere ri
ocuparea forei de munc/piaa muncii (IMM)
standarde de calitate a locurilor de munc/drepturi
incluziune/protecie social
egalitatea ntre genuri/nediscriminare
protecia vieii personale/mass media
Impact social
acces la justiie/bun guvernan
sntate/siguran public
criminalitate/terorism/securitate
educaie/cultur
tere ri
climat
transport/energie
Impact de mediu calitatea aerului/apelor/solului i resurse
biodiversitate
utilizarea terenurilor
49
Categorie Tip de impact
resurse regenerabile
producerea/managementul reciclarea deeurilor
protecia animalelor
impact internaional de mediu

O ndrumare mai detaliat pentru detectarea i caracterizarea diverselor impacturi este prezentat n
Ghidul de Politici Publice la nivelul M.A.I28

IV.3.1.2. Metode i instrumente pentru identificarea impactului

Se pot aplica mai multe metodologii i instrumente simple pentru identificarea impactului, acestea
incluznd:
liste de verificare acestea noteaz sistematic caracteristicile sau factorii care trebuie luai n
considerare la identificarea impactului unei alegeri de politic date. Acestea pot varia ca
structur (complexitate) i scop. Pot fi deosebit de utile pentru politici sectoriale, dar nu sunt
deosebit de potrivite pentru investigarea relaiilor cauz-efect.
matrici acestea sunt tabele tip gril artnd interaciunea ntre activitile/interveniile politicii
(prezentate pe una din axe) i caracteristicile impactului (pe cealalt ax). nregistrrile sunt
fcute n casetele corespunztoare pentru a sublinia gravitatea sau alte caracteristici legate de
natura impactului. Se pot utiliza numere, simboluri sau comentarii.
reele urmnd aceeai abordare ca metoda arborelui problemei, reelele ilustreaz relaia
cauz-efect ntre intervenie i efecte. Prin urmare, acestea sunt deosebit de utile n
identificarea i alocarea impactului secundar (indirect i/sau inclus, cumulativ). n formele
simplificate i mpreun cu alte abordri, reelele se pot dovedi foarte utile. Reelele mai
complexe pot deveni greu de citit i mai ales de operaionalizat, dar pot ajuta la identificarea
ipotezelor de impact i stabilirea de scenarii.

Pentru exemple ale acestor metodologii, a se vedea Anexa 1 de mai jos. Fiecare dintre acestea are
avantaje i dezavantaje (vezi Tabelul nr.5de mai jos).

Tabel nr. 5:Principalele avantaje i dezavantaje ale metodelor de identificare a impactului

Avantaje Dezavantaje
- nu difereniaz ntre impacturile
- uor de neles i utilizat directe i indirecte
List de verificare - adecvat pentru stabilirea prioritilor - nu face legtura ntre aciune i efecte
- ordonare i ponderare simpl - procesul de ncorporare a valorilor
poate fi controversat
- dificil de fcut distincia ntre impacturi
- leag aciunea de efecte
Matrice directe i indirecte
- metod bun pentru prezentarea
- are potenialul de a lua n calcul de
rezultatelor evalurii impactului
dou ori impacturile
- leag aciunea de efecte - poate deveni foarte complex i
Reea
- util n form simplificat pentru netransparent

28http://www.upp.mai.gov.ro/Vault/upload/files/Ghid_de_politici_publice_la_nivelul_MAI.pdf

50
Avantaje Dezavantaje
verificarea pentru impacturi de al doilea
grad
- gestioneaz impacturi directe i indirecte

Alegerea metodologiei poate depinde de un numr de factori, inclusiv de natura dosarului; experiena i
familiaritatea cu acestea; natura impacturilor probabile; i resursele disponibile (timp, buget, informaie,
personal).

IV.3.1.3. Diferenierea ntre costuri i beneficii

Dup identificarea impacturilor, este util s fie caracterizate. Fiecare alegere de politici implic att
costuri ct i beneficii - problema este evaluarea corect a acestora.
Un prim pas pentru nelegerea naturii fiecrui impact este descompunerea acestuia ntr-un numr de
caracteristici de impact (vezi Tabelul nr.6). Acest lucru se poate face calitativ, dar i prin valori
cantitative.

Tabel nr.6:Sumar al caracteristicilor de impact

Tip de impact
Caracteristici de impact
Calitatea aerului Sntate Etc.

Natur

Mrime

Extindere/amplasare

Moment

Durat

Reversibilitate

Probabilitate (risc)

Semnificaie
Surs: http://www.iaia.org

Cuantificarea i monetizarea impactului sunt principalele provocri n cadrul procesului de formulare a


politicilor. Trebuie s ncercai s cuantificai i s monetizai att costurile ct i beneficiile ct mai mult
posibil, utiliznd msuri convenite, cum ar fi RON/an, ntruct aceasta este singura cale prin care putei
compara obiectiv i cu uurin semnificaia diferitelor impacturi.
n general, costurile directe (de conformare) sunt relativ uor de identificat i monetizat. Acestea sunt
costurile directe suplimentare pentru firme pentru realizarea de activiti pentru conformarea cu

51
reglementri guvernamentale. Cea mai simpl abordare sugereaz s procedai dup cum urmeaz
pentru a calcula costurile totale asociate cu procesul de conformare:
mai nti estimai costul pentru fiecare component
apoi calculai costurile totale de conformare pe firm
apoi estimai numrul de firme afectate
n fine nmulii pentru a obine totalul general.

Costurile de conformare constau n cel puin trei familii principale de costuri, indicate n Figura nr. 16de
mai jos.
Figura nr. 16:Tipologia costurilor de conformare

Costuri de conformare

Transferuri monetare ctre administraia public


(taxe, impozite etc.)
Costuri financiare directe

Modificarea procesului de producie sau a rezultatului:


Costuri de conformare - Costuri de capital (de ex. achiziionare de filtre
antipoluare)
substaniale
- Costuri de exploatare (de ex. instalarea/ntreinerea
filtrelor)

Costuri administrative
Rezultate din activiti administrative (de ex.
pregtire, raportarea datelor)

Aceast abordare reflect conceptul de baz al aa-numitului Model de Cost Standard (SCM, vezi
Caseta 10), o tehnic lansat n Olanda pentru a msura sarcinile administrative.29 Ideea este c dorii
s cutai ct mai precis posibil costurile unitare de conformare pentru fiecare firm i apoi nmulii (sau
extrapolai) suma respectiv pentru numrul total de firme afectate de intervenie.

Caseta 10:Calculul sarcinilor administrative

Costurile administrative sunt costurile privind activitile administrative pe care firmele trebuie s le realizeze
pentru a se conforma cu obligaiile de informare impuse prin reglementrile guvernului central.

Formula Modelului de Cost Standard poate fi transpus dup cum urmeaz:

29See http://www.administrative-burdens.com/.
52
Pre Cantitate
Costul activitilor Numrul de activiti pe an
administrative

Timp Frecven Populaie

unde costurile administrative totale sunt rezultatul nmulirii ntre costul tuturor activitilor administrative
prevzute printr-un act legal i numrul de activiti realizate n fiecare an. Acesta din urm se obine prin
nmulirea numrului de di de care firma trebuie s realizeze o activitate dat (Frecven) cu numrul de firme
implicate (Populaie). Costul activitilor (Pre) este dat nmulind timpul petrecut pentru conformare cu costul
(salariul pe angajat) asociat cu acesta.

Dei sunt deseori mai puin luate n considerare dect costurile n procesul de formulare a politicilor,
este cel puin la fel de important s fie identificate i evaluate beneficiile, precum i impacturile negative.
Beneficiile constituie nsui motivul pentru care o opiune de politic merit luat n considerare. n
ultim instan, orice intervenie de politic - i, mai presus de toate, aciunile administraiei locale - se
justific numai dac beneficiile depesc costurile. Realizarea unei evaluri corecte a beneficiilor este
deci fundamental.

Ca i n cazul costurilor, beneficiile se pot ncadra n trei categorii (economice, sociale, de mediu), i
afecteaz diferite tipuri de actori sau populaii de exemplu consumatorii, ntreprinderile Mici i Mijlocii,
exportul, pacienii, persoanele n vrst, finanele publice etc.

O provocare comun pe care o implic evaluarea beneficiilor const n cuantificarea i monetizarea


acestora. Dei pot aprea dificulti pentru toate tipurile de impact (i pentru costuri), atribuirea de valori
monetare (de ex. RON/an) pentru beneficii este mai dificil (vezi Caseta 11).

Caseta 11:Gestionarea impactului n afara pieelor

Trebuie s tii c nu toate impacturile pot fi monetizate. n mod specific, impacturile sociale i de mediu - i mai
ales beneficiile - de multe ori nu au o valoare imediat de pia. Cu toate acestea, numai cu enunuri generale,
cum ar fi mbuntirea siguranei i sntii sau drumuri mai sigure, va fi imposibil s se tie ce opiune ofer
mai mult protecie. Pentru a depi aceast dificultate, putei folosi mai multe tehnici care apeleaz la o nlocuire
pentru a permite compararea diferitelor opiuni.

n linii mari, ideea este c beneficiul reflect valoarea riscului (costului) evitat de o intervenie de politic dat
(principiul costului de oportunitate).

Dac, de exemplu, politica abordeaz poluarea unui amplasament dat i nu tii sigur care sunt beneficiile n a
cere fabricilor poluante s achiziioneze, s instaleze i s ntrein filtre, tehnicile de estimare pe care le putei
lua n considerare includ:
53
Disponibilitatea de a plti i anume ct este dispus o populaie dat s plteasc pentru a reduce
probabilitatea unui risc. n exemplul nostru, dac filtrele prevzute elimin riscul de poluare, suma de bani
declarat de persoanele studiate constituie un beneficiul al msurii respective.
Costul bolilor i anume estimarea costurilor suportate de sistemul medical pentru tratarea unei vtmri
date. n exemplul nostru, filtrele vor reduce numrul de persoane bolnave, i prin urmare numrul de
tratamente cauzate de activitatea poluant.
Abordarea de capital uman i anume valoarea unei viei umane salvate, calculat din valoarea net
prezent a veniturilor cumulate (salariu) pe durata vieii. n exemplul nostru, beneficiul este egal cu valoarea
salariului median cumulat al lucrtorilor n zona afectat, a crui durat a vieii active ar fi redus dac nu ar
fi instalate filtrele.
Disponibilitatea de a accepta suma suplimentar la salariu pe care lucrtorii o accept pentru a se
confrunta cu un anume risc. n exemplul nostru, beneficiile corespund cu procentajul din salariu pe care
lucrtorii din regiune l pot negocia pentru a continua s lucreze acolo fr filtre la fabrici.

Aceste tehnici sunt prezentate mai detaliat n Ghidul de Politici Publice la nivelul M.A.I.

IV.3.1.4. Diferenierea ntre acum i mine


Odat ce ai stabilit dac un impact este un cost sau un beneficiu i i-ai estimat semnificaia, trebuie s
luai n considerare orizontul de timp n care fiecare impact va avea efecte. Uneori, multe costuri sunt
investiii ntr-un termen scurt i aduc impacturi pozitive (beneficii directe sau indirecte asociate) numai
dup civa ani.

Un exemplu tipic este decizia unei municipaliti s investeasc n modernizarea parcului public de
autobuze (de exemplu prin cumprarea de vehicule mai puin poluante), pentru a limita emisiile de
gaze. ntruct costurile revin imediat n timp ce beneficiile pentru mediu i sntate sunt ateptate
numai pe termen mediu, ai grei dac ai realiza o analiz Costuri - Beneficii lund n considerare
numai primul an dup adoptarea politicii.

Cnd luai n considerare un interval de timp, trebuie s inei cont c valoarea banilor variaz ntre
prezent i viitor. Ca un principiu, costurile i beneficiile imediate sunt valorizate mai mult dect cele care
se produc mai trziu. Pentru a compara costurile i beneficiile care se produc la momente diferite n
timp, trebuie s aplicai un aa-numit factor de discount.

Factorul de actualizare este o dobnd negativ pe care o aplicai n fiecare an la valoarea


impacturilor pozitive i negative. Pentru a ilustra acest lucru, este opusul ratei dobnzii pe care o banc
o acord dac depunei economiile ntr-un cont bancar. n decursul anilor, datorit dobnzii acordate de
banc, valoarea economiilor crete. Rata de actualizare funcioneaz invers: ntruct investii astzi,
banii valoreaz mai puin mine, iar rata indic cu ct se depreciaz n timp.

n analiza Cost Beneficiu, exemplificat la sub-capitolul IV.4. valoarea net actualizat se calculeaz
ca diferen ntre valoarea prezent a beneficiului i valoarea prezent a costului. n calculul acesteia au
fost utilizate urmtoarele valori:

- factorul de actualizare (discount rate) calculat dup formula:

54
1
Factor de actualizare
1 i n
unde: i = Rata de actualizare utilizat
n = numrul anului pentru care se calculeaz factorul de actualizare

Rata de actualizare utilizat a fost de 5%, conform Ghidul pentru analiza cost-beneficiu a proiectelor de
investiii elaborat de Uniunea European30. Cnd cuantificai ns beneficii sociale n termeni monetari
(precum mbuntirea strii de sntate, sau creterea accesului unor grupuri defavorizate la servicii,
putei folosi o rat de actualizare mai mic ceea ce indic ponderea mai mare pe care o acordai
acestor grupuri sau tipuri de servicii. n statele europene este de regul acceptatn acest sens aa-
numita rat social de actualizare de 3%.

Numrul de ani pentru care s-a realizat analiza este de 20.

Calculul Factorului de actualizare

An 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

1 / (1+i)n 0.95 0,90 0,862 0,81 0,772 0,727 0,682 0,637 0,592 0,547 0,502 0,457 0,412 0,367 0,322 0,277 0,232 0,187 0,142 0,097

Pentru a evita calculele greite i neechilibrate, este important s folositi o rat standard de actualizare
de la un dosar de politici la altul. Aceast rat trebuie convenit i utilizat n departamentul
dumneavoastr.

IV.3.2 Colectarea datelor: Unde pot obine dovezile de care am nevoie?

Suntei sigur c dispunei de toate informaiile i datele necesare pentru a proceda cu evalurile de
impact? Colectarea datelor poate fi cea mai dificil i consumatoare de timp faz din ntregul proces de
formulare a politicilor. Dificultile principale constau mai puin n cantitatea de date disponibile n
ansamblu, ct n cantitatea de date relevante i de ncredere. Fr date adecvate i de ncredere nu
se pot realiza alegeri strategice.
Din acest motiv, se recomand s urmai o abordare structurat i eventual s bazai pe un cadru
organizat existent. Fcnd acest lucru, stabilii rezonabil cantitatea i profunzimea datelor pe care le
cutai. Lucrai proporional estimai dac este necesar s investii i ce resurse pentru a obine un
rezultat. n particular, cutai mai nti date relevante publicate nainte de a angaja alte resurse.

Ca un prim pas, se recomand s ncepei s utilizai sursele de informaii existente, disponibile n


cadrul administraiei dvs. Aceste informaii pot include:
rezultatele monitorizrilor anterioare
date colectate de birouri de statistic, alte agenii
informaii produse de factori implicai (documente de poziie, studii, conferine etc.)
evaluri ale infrastructurii i sistemelor de monitorizare existente
date din experiene strine comparabile (extrapolare).

30http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf

55
inei cont c informaiile relevante pot fi pstrate n departamente apropiate de al dvs. sau n
organisme speciale.n orice caz, procedai la identificarea datelor lips i pregtii un plan de colectare a
datelor (vezi Caseta 12).

Caseta 12:Posibile ntrebri pentru planul de colectare a datelor

Dac ai realizat un brainstorming pentru date potenial relevante, sunt disponibile toate tipurile de date
identificate?
Ct de vechi sunt datele disponibile? Au nevoie de o actualizare?
Exist goluri n date?
Care este timpul aproximativ necesar pentru colectarea datelor lips?
Unde se gsesc cel mai probabil datele lips?
Trebuie colectate din nou sau fac parte dintr-o activitate de colectare existent/n curs?
Putei dvs./departamentul dvs. s colectai toate datele lips?
Dac nu, ce fel de asisten extern este necesar?
Sunt sursele la fel de demne de ncredere?
Va fi necesar s fie revizuite/validate datele? Dac da, cine poate face acest lucru? Ct va dura?

n anumite cazuri, colectarea de date necesit a fi repetat n decursul anului. De exemplu, n legtur
cu managementul deeurilor municipale, datele privind compoziia deeurilor i proprietile fizice ale
deeurilor necesit un mod normal un an pentru a fi colectate. Aceasta din cauza variaiilor sezonale
semnificative n compoziia i proprietile deeurilor, ct i din cauza perioadelor de generare de vrf.
Exist o gam variat de metode de a colecta date relevante. n momentul n care se opteaz pentru
metoda ce urmeaz a fi utilizat, aceasta trebuie aleas innd cont dac:

metoda este eficient (adic permite colectarea de informaii suficiente la un cost justificabil); i
datele colectate sunt valide (adic datele reflect ceea ce trebuie msurat), i exacte (n cazul
n care se repet colectarea datelor i procesul se obin aceleai rezultate)

Cteva dintre aceste metode sunt descrise n tabelul de mai jos:

Tabel nr. 7:Metode calitative i cantitative de colectare a datelor

Metode calitative Descriere

Utilizate de regul n etapa iniial de identificare a politicii i a procesului de formulare a


acesteia, permit ancheta preliminar i definirea domeniului. Interviurile pot fi:

interviuri structurate (standardizate): pentru fiecare interviu sunt utilizate


aceleai ntrebri n aceeai ordine. Interviurile structurate sunt echivalentul
Interviurile chestionarelor
interviuri nestructurate (utilizate mai rar), n care ntrebrile pot fi schimbate sau
adaptate n funcie de experiena, nelegerea sau convingeri ale respondentului.
Aceast abordare nu ofer un numr de rspunsuri prestabilite din care
respondentul s aleag, ci are n vedere modul n care fiecare individ rspunde
ntrebrii. Replicarea i compararea datelor este astfel mai dificil.
Utilizarea acestor metode presupune stabilirea unor grupuri de experi (din interiorul sau
Brainstorming
din exteriorul administraiei publice, sau un grup mixt) crora le este solicitat s emit
Metoda Deplhi
opinii n mod structurat. Ambele metode pot fi utilizate n etapa de definire a problemei

56
Metode calitative Descriere

sau identificare a opiunilor. n timp ce brainstormingul are doar scopul de a colecta idei
noi (n timp ce criticile sau judecile valoroase nu reprezint o prioritate) metoda
DELPHI utilizeaz chestionare din ce n ce mai precise n mai multe runde, care sunt
apoi procesate statistic i prerile fundamental diferite trebuie justificate.
Aceast abordare implic discuii libere ale membrilor grupului cu privire la un numr
limitat de ntrebri. De regul, un moderator coordoneaz agenda, iar interaciunea ntre
membrii este la fel de important precum expertiza lor. Focus grupurile sunt utilizate de
Focus grupuri
regul pentru a pune fa n fa reprezentanii diverselor pri implicate, sau experi din
diverse domenii. Moderatorul rezum discuiile i elaboreaz un raport cu principalele
concluzii.
Aceast metod este utilizat atunci cnd domeniul politicii publice este relativ redus, sau
accesul la date este limitat. n acest din urm situaie, studiul de caz ar permite
translatarea (aplicarea definiiilor i concluziilor de la un studiu de caz altor situaii cu
Studiul de caz
mai puine date empirice disponibile). Studiile de caz permit extrapolarea si generalizarea
dar in toate aceste situaii asumpiile i argumentarea logic aplicate trebuie prezentate
explicit.
SWOT reprezint acronimul n limba englez pentru
Strengths (Puncte Forte), Weaknesses (Puncte Slabe), Opportunities (Oportuniti) i
Threats (Ameninri). Aceast metod este probabil cel mai utilizat instrument de
SWOT
brainstorming pentru planificare strategic, n care toate cele patru aspecte sunt listate
ntr-o matrice.

Prin intermediul sondajelor se colecteaz date primare folosind un chestionar aplicat unui
eantion reprezentativ, pre-selectat de indivizi. Sondajele se bazeaz n general pe
Sondajele
chestionare cu ntrebri nchise sau deschise. Abordarea sistematic i standardizat
permite tehnici statistice. Datorit avantajelor lor recunoscute sunt foarte des utilizate.
n general, se refer la statisticile de colectare i prelucrare, interpretare i prezentare a
datelor.
Statisticile descriptive sunt folosite pentru a rezuma i a descrie o colecie de date. Sunt
Statistic luate n considerare msurile ale tendinei centrale (media, median i modul); msuri de
dispersie (abaterea standard i variaie) i msuri de asociere (corelaie i regresie).
Statisticile infereniale presupun modelarea de eantioane de date, folosind eantioane i
populaiile pentru a testa ipoteze.

Decizia de a folosi metode cantitative sau calitative nu e o chestiune privind care dintre ele sunt mai
bune, ele servind scopuri diferite, avnd n vedere:
Fidelitatea: msura n care colectarea datelor va da aceleai rezultate cnd va fi repetat
(consistent): 2 sau mai muli observatori dau aceeai valoare unei msuri; un singur
observator d aceeai valoare msuratorii la diferite momente;
Validitatea: gradul n care msura propus reflect ceea ce i propune s msoare, produce
date care se coreleaz cu date din alte surse

Tabel nr.8:ase pai n managementul colectarii datelor i evalurii(Ovretveit, 1998)

Etapa Descriere

Pregtirea Care sunt constrngerile de timp i resurse? Care sunt factorii implicai/grupurile
afectate? Ce criterii vor fi folosite pentru evaluarea interveniei? Care este scopul
colectrii datelor?

Planificarea formatului Care este inta interveniei? Care sunt indicatorii pentru performana intei? Ce

57
cercetrii date privind aceti indicatori putem colecta? Care sunt variabilele (engl. lurking
variables) care ne pot conduce la concluzii false pozitive (explicaii alternative
pentru succesul interveniei)

Alegerea formatului Descriptiv, audit, nainte-dup, comparativ-experimentalist, aleator, controlat


experimental

Planificare practic Evaluarea fezabilitii, acordnd punctaje de la 1 la 5, indexul riscului de eec al


evalurii, cine sunt utilizatorii evalurii?

Colectarea i Date deja colectate, interviuri (structurate, deschise) sondaje (folosind


analizarea datelor chestionare deja existente sau elabornd chestionare noi), alte metode

Raportarea rezultatelor Descriei pe scurt metodele i rezultatele, datele criteriile de evaluare.

IV.4. Identificarea opiunilor de politici publice

IV.4.1Aplicarea metodologiilor: Cum pot compara opiunile?

IV.4.1.1. Analiza Cost - Beneficiu i Analiza Cost - Eficacitate

Prin cuantificarea n cea mai mare msur posibil a impacturilor identificate pentru fiecare opiune de
politic, deja ai parcurs o mare parte din procesul de formulare a politicii. Pentru a ilustra printr-o
metafor, este ca i cum (a) v-ai confruntat cu provocarea de a construi o cas (faza de definire a
problemei i de stabilire a obiectivelor); i (b) ai realizat mai multe proiecte de construcie i evaluai
argumentele pro i contra fiecruia dintre ele (faza de identificare i evaluare a impacturilor).

Acum avei mai multe proiecte n fa i trebuie s-l alegei pe cel preferat. n exemplul nostru, nu este
vorba numai de casa care v place mai mult dect alta. Trebuie s luai n considerare i dac
respectiva cas este suficient de mare pentru familia dvs., dac este prea scump pentru bugetul dvs.
sau nu, dac va rezista n timp i la eroziune, dac materialele de construcie sunt disponibile etc. Cum
putei lua n considerare ati factori? Putei face acest lucru dup ce ai rspuns la mai multe ntrebri,
dintre care cele mai importante sunt:
ce mi s-a cerut s realizez? aceasta se refer la natura obiectivului politicii. Selectarea
metodologiei cele mai adecvate depinde ntr-o mare msur de spaiul de manevr lsat de
mandatul care v-a fost ncredinat.
pe ce date m pot baza? aceasta se refer la mediul de date. Este important s se
recunoasc orice goluri n date legate de evaluarea impacturilor (de exemplu, dac unele
impacturi nu pot fi cuantificate sau monetizate).

58
Figura nr. 17:Etapele parcurse pn la masurarea costurilor i beneficiilor

Ce mijloace
alegem?
Colectarea de Punerea n
date privind balan a
Unde vrem s impactul produs costurilor,
ajungem ? de/ beneficiilor,
Definirea Stabilirea probabilitatea fezabilitii i
problemei: de obiectivelor soluiilor riscurilor
ce trebuie s interveniei/ alternative de a asociate fiecrei
intervenim? politicii pentru atinge alternative
rezolvarea obiectivele
problemei propuse

n principiu, trebuie ntotdeauna s ncercai s aplicai Analiza Cost - Beneficiu (CBA). CBA rezult
din diferena dintre beneficiile totale i costurile totale:

CBA = Beneficii Costuri

Este o tehnic foarte valoroas, ntruct ia n considerare toate efectele (negative i pozitive) ale
msurilor de politici i permite o ordonare clar a opiunilor, ntruct obinei ctigurile (sau pierderile)
sociale nete. CBA este deci extrem de cuprinztoare i este probabil s fie foarte util cnd scopul PPP
este de a furniza indicaii despre modul de abordare a posibilelor scenarii sau compromisuri.

Trebuie ns s inei cont de dezavantajele sale: poate fi aplicat numai pentru impacturi care sunt
cuantificabile i exprimate cu aceleai msuri (deci cele mai bune ar fi valorile monetare - care, dup
cum am vzut, pot fi uneori greu de obinut); de asemenea, are nevoie s fie sprijinit de analize
suplimentare pentru a acoperi problemele de distribuie.

Prin contrast, Analiza Cost - Eficacitate (CEA) se poate dovedi mai simpl. Deoarece reflect o
necesitate foarte specific - maximizarea eficienei unei opiuni de politic, dat fiind un obiectiv sau o
int declarat pentru politic, sau o constrngere exogen (cum ar fi limitele bugetare) - tehnica se
concentreaz asupra laturii de cost a ecuaiei. CEA este dat de formula

CEA = Cost / Efecte

n mod corespunztor, CEA nu necesit o msurare exact sau estimare a beneficiilor, dar are anumite
dezavantaje. n primul rnd nu abordeaz problema nivelului minim sau optim al beneficiilor. n al doilea
rnd tinde s neglijeze posibilele efecte secundare, ntruct se concentreaz asupra unui singur tip de
beneficiu (obiectivul dorit al politicii. n al treilea rnd, nu ofer un rezultat clar dac o propunere de
reglementare ar oferi un ctig net pentru societate.

Ca o sub-tehnic a CEA, putei lua n considerare Analiza de Minimizare a Costului, care ine cont de
opiunea care prezint cel mai redus cost general pentru atingerea unui obiectiv stabilit.

Tabelul 8 ilustreaz cele dou criterii menionate mai sus (obiectivul politicii i respectiv mediul de date),
aplicate la cele mai des utilizate metodologii: CBA i CEA. Tabelul recomand care metodologie trebuie
utilizat n funcie de condiiile existente.
59
Tabel nr.9:Utilizarea CBA sau CEA?

Metodologie Obiectivul politicii Mediul de date


Incert Att costurile ct i beneficiile sunt
Analiz Cost - Beneficiu Larg definit cuantificabile
Posibile scenarii nc deschise Compromisuri si aproximari
Fix
(de exemplu, conformarea cu Beneficiile dificil de calculat
Analiz Cost Eficacitate
cerina legal; constrngeri de Beneficiile sunt irelevante
buget)

Mai jos este prezentat o analiz cost-beneficiu realizat n cadrul unei politici publice a Municipiului
Bileti31 pentru mbuntirea sistemului municipal de gestionare a deeurilor. Analiza msoar
costurile i beneficiile variantei de soluionare a problemei preferate, care const n colectarea din u
n u, prin intermediul APL.

Impact economic

Vor fi luare n considerate urmtoarele categorii de costuri i beneficii:

Costuri

A. costurile de investiie:
o numr i tip de pubele pentru fiecare optiune X preul unitar
o numr i tip de mijloace de transport X preul unitar
B. costuri de operare
a. costuri de personal
b. costuri de transport
i. n interiorul localitii pentru colectare
ii. n extern, pentru transport la depozitul ecologic
c. alte costuri (ntreinere autovehicule, taxe de drum, asigurri, etc.)

C. costurile cu campania de informare i sensibilizare a populaiei, inclusiv n rndul copiilor, n


cadrul colilor; aceasta va fi realizat cu fore proprii, fr costuri suplimentare

Beneficii

a. numr de contracte cu populaia X preul contractului (prin creterea numrului de contracte)


Referitor la acest aspect, facem precizarea c tarifarea pe persoan nu respect principiul
poluatorul pltete, i ar trebui nlocuit cu tarifarea pe cantitatea de deeuri colectat.
n analiza a fost utilizat tarifarea pe cantitate, la preul comunicat de primaria Bileti de 48,69
lei/mc, lundu-se n calcul acoperirea cu servicii de salubritate a ntregii populaii din municipiu.

b. venituri din valorificarea deeurilor colectate selectiv: plastic, hrtie/carton


Pentru estimarea cantitii de plastic, respectiv hrtie/carton s-a luat n calcul urmtoarele:
procentul estimativ de plastic, respectiv hrtie/carton colectat la nivelul municipiului Bileti
este de 2% pentru plastic i de 4% pentru hrtie/carton din totalul cantitii

31 Propunere de politic public Imbunatatirea sistemului municipal de gestionare a deseurilor Un Bailesti curat! realizat in cadrul
Proiectului cofinanat din Fondul Social European prin Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative Procese decizionale
eficiente la nivelul Administraiei Publice Locale din Romnia, cod SMIS 2284, implementat de catre MAI
60
procentul de plastic, respectiv hrtie/carton estimat fi colectat la nivelul judeului Dolj este,
conform Master planului judeean de 7,83% n zona urban i 8,46% n zona rural pentru
plastic (o medie de 8,15%) i 12,49% n zona urban i 7,91% n zona rural pentru
hrtie/carton (o medie de 10,2%)
Avnd n vedere c nu exist msurtori de compoziie a deeurilor menajere, n analiz va fi
utilizat media ntre procentul estimat la nivelul municipiului Bileti i cel estimat la nivel judeean,
rezultnd o estimare de:
5% pentru plastic
7% pentru hrtie/carton
din totalul deeurilor colectate, n varianta din U n U, care asigur cel mai ridicat grad de
colectare, de aproximativ 80%.

c. Alte beneficii:
reducerea cheltuielilor de transport
Prin colectarea separat a plasticului i hrtiei, cantitatea de deeuri nesortate ce va fi colectat va
scdea, rezultnd o reducere a numrului de curse efectuate ntre Bileti i depozitul ecologic, pentru
depozitarea deeurilor.
Astfel, cantitatea estimat de deeuri colectat la nivelul municipiului Bileti este de 616 tone (1760
mc)/lun. Prin colectarea din u n u, se vor colecta lunar urmtoarele cantiti:

Cantitatea n tone Cantitatea n mc


Plastic (5%) 30.8 88
Hrtie/carton (7%) 43,12 123.2
Deeuri nesortate 542,12 1548,8
Total 616 1760

Cantitatea de deeuri nesortate ce va fi transportat cu autogunoierele cu o capacitate de 16 mc este


de 1548,8 mc, rezultnd un numr de 97 de curse/lun.

creterea valorii terenurilor aflate n apropierea depozitului necontrolat; prin reducerea


depozitrii, i implicit a polurii din zon, terenurile aflate n apropierea fostului depozit
vor deveni mai atractive pentru potenialii cumprtori
reintroducerea unor terenuri n circuitul agricol; dispariia n timp a depozitului
necontrolat, deschide posibilitatea ca terenurile din apropiere s fie reintroduse n
circuitul agricol i s fie exploatate;

ANALIZA COST-BENEFICIU

A. Costuri de investiie

Numr Pre unitar euro Pre unitar lei Total lei


Pubele 120 l 10,928.00 23.00 97.34 1,063,763.21
Containere plastic
20.00 252.00 1,066.54 21,330.79
1.1 mc
TOTAL U-U 1,085,094.00

61
B. Costuri operare

Transport Numr maini/lun Cantitatea /main n Cantitate pe Cantitate pe luna Taxe depozit Taxe depozit
extern Taxe mc lun n mc n tone ecologic pe lun ecologic pe
Depozit (22 euro/ton) lun n lei
ecologic n euro

97.00 16.00 1,552.00 543.20 11,950.40 50,577.68


Transport
extern Distana Bileti Consum total de Cost total
Carburant Numr maini/lun Consum/main n litri Mofleni i retur carburant pe lun carburant n lei
km n litri (5.5 lei/litru)

97.00
25% 140.00 3395.00 18,672.50
Transport
intern Cost total Cost total
Consum total/zi,
Carburant Numr km/zi Consum/main n litri carburant pe zi carburant pe
n litri
(5.5 lei/litru) lun
88.00
30% 26.40 145.20 3,194.40
Alte cheltuieli
10,000.00

Cost personal
Numr personal Cost mediu/salariat Cost total/lun
18.00 1,388.89 25,000.00
TOTAL U-U 107,444.58

C. Beneficii

Tax de salubritate Pre pe mc Cantitate n mc Total tax salubritate


48.69
1,760.00 85,694.40

Tax chirie pubele Chirie per pubel Numr pubele Total tax pubele
1.60
16,128.00 25,804.80

Valorificare plastic Pre per kg Cantitate n kg Total valorificare plastic

0.50
30,800.00 15,400.00

Valorificare hrtie Pre per kg Cantitate n kg


0.11
43,120.00 4,743.20

TOTAL VENITURI 131,642.40

62
D. Calculul Valorii nete prezente

An Costuri Beneficii Factor de Valoarea Valoarea actualizat a Valoarea net


actualizare actualizat a beneficiilor prezent
(discount rate) costurilor

1 106725.53 131229.2 0.95 101389.25 124667.74


2 117398.08 144352.1 0.9 105658.27 129916.908
3 129137.89 158787.3 0.862 111316.86 136874.68
4 142051.68 174666.1 0.81 115061.86 141479.513
5 156256.85 192132.7 0.772 120630.29 148326.423
6 171882.53 211345.9 0.727 124958.6 153648.498
7 189070.79 232480.5 0.682 128946.28 158551.723
8 207977.87 255728.6 0.64 132481.9 162899.109
9 228775.65 281301.4 0.59 135435.19 166530.455
10 251653.22 309431.6 0.55 137654.31 169259.079
11 276818.54 340374.7 0.50 138962.91 170868.124
12 304500.39 374412.2 0.46 139156.68 171106.386
13 334950.43 411853.4 0.41 137999.58 169683.619
14 368445.48 453038.8 0.37 135219.49 166265.236
15 405290.02 498342.7 0.32 130503.39 160466.339
16 445819.02 548176.9 0.28 123491.87 151845.011
17 490400.93 602994.6 0.23 113773.02 139894.754
18 539441.02 663294.1 0.19 100875.47 124035.995
19 593385.12 729623.5 0.14 84260.687 103606.537
20 652723.63 802585.9 0.10 63314.193 77850.8276
TOTAL 2381090.1 2927776.96 546686.868

Valoarea net prezent este de 546.686,868 lei, pozitiv, investiia poate fi finanat.

IV.4.1.2 Prioritizarea opiunilor prin Analiza de Risc si Senzitivitate

Aceast seciune ilustreaz modul n care este posibil s se ataeze diferite ponderi anumitor criterii
pentru a prioritiza dou sau mai multe opiuni, pentru care datele nu sunt n mod necesar cuantificate n
aceeai msur. S considerm c exemplul se refer la obiectivul general de mbuntire a politicii de
management a deeurilor a unei municipaliti.32 Au fost identificate urmtoarele opiuni:
Opiunea 1: Extinderea serviciilor de colectare a deeurilor n toate satele din cadrul
municipalitii. Costurile de capital sunt estimate la 1.000.000 RON, iar costurile operaionale
sunt considerate ridicate.
Opiunea 2: Curarea tuturor spaiilor mici de depozitare ilegal a deeurilor. Costurile de
capital sunt estimate la 3.500.000 RON, n timp ce costurile operaionale sunt considerate
foarte sczute.

Dac beneficiile fiecarei opiuni sunt dificil de difereniat i captat n termeni cantitativi, i deoarece
numai un tip de costuri (costurile de capital) este monetizat, iar costurile operaionale sunt exprimate
doar n termeni calitativi, aplicarea Analizei de Sensibilitate poate ajuta la prioritizarea celor dou
opiuni.

32Exemplul este adaptat din Ghidul Bncii Mondiale Ghid Practic pentru Planificare Strategic n Managementul Deeurilor Municipale,
Darious Kobus 2003.

63
Pentru a face acest lucru, este mai nti necesar s se identifice i s se stabileasc ponderi pentru
criteriile de prioritizare. Un criteriu este util cnd permite evaluarea unei opiuni si este msurabil prin
indicatori obiectivi. Criteriile de prioritizare pot include:
costurile totale sau anuale i taxele sau impozitele aferente;
beneficiile pentru mediu;
beneficiile pentru sntate;
crearea de locuri de munc pentru noi faciliti i poteniale pierderi de locuri de munc prin
reducerea redundanei n sistem;
mbuntiri de capacitate instituional;
cost-eficacitatea i sustenabilitatea financiar;
dimensiunea populaiei beneficiare i impactul asupra celor care triesc n srcie;
crearea unei baze pentru implementarea altor obiective sau aciuni;
acceptabilitatea social i efectul asupra condiiei sociale a reciclatorilor de deeuri.

Odat identificate cele mai adecvate criterii, trebuie s le stabilii ponderi, ntruct, bineneles, nu toate
criteriile sunt la fel de importante. Unele sunt mai relevante sau mai urgente dect altele, n funcie de
valorile publicului i ateptrile factorilor locali i strategiile naionale sau regionale.

Figura nr. 18: Rolul ponderilor i riscurilor n luarea deciziei

Cuantificai Alegei opiunea


Stabiliti criteriile impacturile care are cele mai
de alegere ntre fiecrei opiuni i mari anse s
opiune de politici dai un scor n ating obiectivele
funcie de: politicii

Dai ponderi fiecrui


Costul msurii; criteriu
Efectele asupra Mrimea: costul i
mediului; dimensiunea
grupului afectat
Efectele asupra nmulii ponderea
sntii;
dat cu scorul
Distribuia echitabil Estimai obinut n etapa
a costurilor i probabilitatea ca anterioar
beneficiilor pentru impactul s se
grupurile afectate produc, la costul i
(ceteni/firme); pentru numrul de Calculai scorul
persoane/firme obinut de fiecare
Acceptabilitatea previzionate opiune
social;

n exemplul nostru, beneficiile pentru sntate pot fi de exemplu cele mai importante pentru comunitile
afectate de contaminarea apelor subterane, praf, zgomot, duntori i mirosuri de la haldele adiacente,
n timp ce costurile pot fi mai importante pentru comunitile ndeprtate care nu sunt direct afectate de
condiiile nefavorabile pentru sntate i pentru mediu.

n mod normal, selectarea i ponderarea criteriilor trebuie discutate i convenite cu factorii implicai i
experi, de exemplu prin intermediul unui focus grup (vezi Caseta 13).

64
Caseta 13:Asigurarea obiectivitii i transparenei n procesul de stabilire a prioritilor.

Trebuie s luai n considerare faptul c stabilirea prioritilor este un proces complex i controversat. Cetenii tind s vad
prioriti diferite, n funcie de msura n care sunt expui la o problem. De asemenea experii au preferine, de exemplu din
cauza istoricului lor profesional. n exemplul nostru (managementul deeurilor), specialitii n ap tind s favorizeze
proiectele hidrotehnice, specialitii n conservarea naturii favorizeaz proiectele de conservare a naturii, economitii locali
favorizeaz proiectele care ofer cel mai bun raport performan/pre etc. De asemenea, lobby-ul politic influeneaz deseori
alegerea prioritilor, iar agendele ascunse pentru ctig economic pot influena selecionarea prioritilor.

Trebuie de asemenea notat faptul c legitimitatea procesului de prioritizare depinde foarte mult de modul n care sunt
percepute selecia i ponderarea criteriilor. Prioritizarea dvs. intern poate foarte bine s fie corect i obiectiv, dar este
posibil s nu fie insuit de actorii externi, element fundamental pentru judecile de valoare.

Prin urmare, este necesar s se constituie un grup multidisciplinar care s compenseze preferinele personale. Nu uitai: este
mai uor s avei un grup independent de experi dect un grup de experi independeni!

Un pas important l reprezint modul de alocare a ponderrii i de stabilire a sistemului de punctare. O


tehnic simpl pentru determinarea importanei criteriilor de prioritizarea este s se cear factorilor
implicai s pun un singur punct lng criteriul pe care l consider cel mai important. O bun practic
este s se acorde puncte pentru 60 la sut din criterii. De exemplu, dac avei o list de 15 criterii,
acordai nou puncte fiecrui participant. n continuare
excludei din list criteriile care nu au primit puncte i
mprii fiecare criteriu la criteriul cu scorul cel mai mic, astfel nct acesta s primeasc o pondere
de 1.
De exemplu, dac criteriul cu scorul cel mai mic a primit cinci puncte i criteriul cu scorul cel mai mare
20, criteriul cu scorul cel mai mic primete ponderea 5/5=1, iar criteriul cu scorul cel mai mare primete
ponderea 20/5=4.
Apoi trebuie s stabilii sistemul de punctare, aplicnd valori cantitative acolo unde este posibil. Aceste
valori includ uniti financiare cum ar fi reducerea polurii, numrul de specii protejate etc.
Dac acest lucru nu este posibil, iar n multe cazuri nu va fi, punei valorile calitative ntr-o ierarhie bine
definit (de exemplu: nici unul sczut mediu ridicat).
O ilustrare a stabilirii sistemului de punctare este dat n tabelul de mai jos:

Tabel nr. 10:Exemplu de sistem de punctare

Criteriu: Costuri totale estimate (RON)


> 10.000.000 Scor 1
5 milioane 10 milioane Scor 2
2 milioane 5 milioane Scor 3
< 2.000.000 Scor 4
Criteriu: Dimensiunea populaiei beneficiare (sau afectate) (% din populaia total)
0 25 % Scor 1
25 50 % Scor 2
50 75 % Scor 3
75 100 % Scor 4
Beneficii pentru mediu
Nici unul Scor 1
Sczute Scor 2
Medii Scor 3
Ridicate Scor 4

65
Criteriu: Acceptabilitate social
Nici una Scor 1
Sczut Scor 2
Medie Scor 3
Ridicat Scor 4

Pentru a reveni la exemplul nostru iniial al politicii privind managementul deeurilor, presupunnd c
ponderile criteriilor sunt cele indicate n tabelul urmtor:

Criterii Pondere
Costuri totale estimate 4.8
acceptabilitate social 3.5
beneficii pentru mediu 3.0

dimensiunea populaiei beneficiare 2.0

se pot extrage urmtoarele rezultate:


costul total al Opiunii 1 (1 milion RON) d opiunea unui scor de 4; Opiunea 2 (cost total 3,5
milioane RON) primete un scor de 3;
se presupune c beneficiile pentru mediu, incluznd potenialul de reducere a polurii, ale
Opiunii 1 (extinderea serviciilor de colectare) sunt mai reduse pentru ora dect beneficiile
pentru mediu ale Opiunii 2 (curarea spaiilor de depozitare ilegal). Astfel, Opiunea 1
primete un scor de 3, iar Opiunea 2 primete un scor de 4;
se presupune c Opiunea 1 are deservi mai puin de 25 la sut din populaia municipalitii, n
timp ce Opiunea 2 ar deservi ntre 25 la sut i 50 la sut din populaie (scor 2);
s-a constatat c extinderea serviciilor de colectare a deeurilor are un grad ridicat de
dezirabilitate social (scor 4), n timp ce curarea spaiilor de depozitare ilegal are o
acceptabilitate social medie (scor 3).

Punnd rezultatele ntr-un tabel, exerciiul de prioritizare demonstreaz c Opiunea 1 (extinderea


serviciilor de colectare a deeurilor la toate satele din cadrul municipalitii) primete o prioritate mai
ridicat:

Tabel nr. 11:Prioritizarea opiunilor de politici

Beneficii pentru Dimensiunea Acceptabilitate


Criteriu Costuri mediu populaiei social Rezultat
Opiunea (pondere 4,8) (pondere 3,0) (pondere 2,0) (pondere 3,5)
Extinderea colectrii (4x4,8) (3x3,0) (1x2,0) 4x3,5)
44,2
de deeuri 19,2 9,0 2,0 14,0

Curarea tuturor
(3x4,8) (4x3,0) (2x2,0) (3x3,5)
spaiilor de 40,9
14,4 12,0 4,0 10,5
depozitare ilegal

Chiar i n cazurile n care suntei siguri de acurateea calculelor, exist ntotdeuna probabiliti care nu
pot fi cuantificate statistic ca rezultatul ateptat s nu se produc. Din acest motiv, trebuie:

s facei ajustri n sus ale previziunilor privind costurile politicii


operai amnri n previziunile privind momentul n care beneficiile ncep s apar

66
s calculai pentru fiecare opiune de politici n parte o Valoare Ateptat (engl. Expected
Value), adic media aritmetic a tuturor valorilor pe care costurile i beneficiile politicii le pot
lua.

Opiunile pentru managementul riscului pot include:

Evitarea unor decizii ireversibile: acolo unde opiunea de politic aleas include ireversibilitate,
evaluarea costurilor poate s includ posibilitatea unei amnri, pentru a da ocazia investigrii
unor ci alternative de atingere a obiectivelor;

Atunci cnd cererea i costurile viitoare sunt incerte, alegerea unui format flexibil al politicii,
care s fie adecvat pentru mai mult dect un singur tip de rezultat sau mprirea politicii n
etape, cu puncte de evaluare succesive care s permit modificarea sau stoparea politicii;

Apel mai sczut la tehnologia de ultim or: n cazul n care exist alternative mai simple la
tehnologia de ultim or care pot conduce n mare parte la aceleai rezultate, micornd
riscurile, acestea ar trebui luate n considerare.

n acest punct, poate fi util s facem un sumar al metodelor, instrumentelor i tehnicilor necesare
parcurgerii fiecrei etape din procesul politicilor publice, conform tabelului de mai jos.

Tabelnr.12:Rezumat al etapelor i instrumentelor de politici publice

Etape ale Durata


Scurt descriere Instrumente principale
politicii publice estimat

Iniierea politicii publice


Arborele problemei:
nelegerea contextului
ntr-o manier
Stabilirea - inserai formularea problemei n mijloc
curpinztoare i obiectiv
agendei i nevoii - inserai cauzele problemei n celulele de sus 5 zile
de intervenie - inserai efectele n celulele de jos
Definirea corect a
- utilizai atenionri pentru a face comentarii
problemei
Stabilirea obiectivelor
Definirea Trimitere ctre arborele problemei (menionat mai sus)
generale i specifice / 5 zile
problemei Indicatori de performan i obiective SMART
operaionale
Diferenierea ntre
rezultatele directe i
efecte pe termen lung;
Stabilirea Brainstorming Legat de
Primele se refer la
cadrului Opinia experilor etapa
rezultatele concrete ale
interveniei Statistici i studii existente anterioar
unui process, n timp ce
efectele pe termen lung
se refer la nivelul
performanei
Formularea politicii publice
Diferenierea i luarea n Tabel cu principalele impacturi (economic, social, de
considerare a tuturor mediu)
Identificarea consecinelor importante,
5 zile
impacturilor pentru orice opiune de Liste de verificare (permite adnotarea sistematic de
politic dat, asigurndu- caracteristici sau factori care trebuie avui n vedere
se c efectele indirecte i util mai ales pentru analize sectoriale)

67
Etape ale Durata
Scurt descriere Instrumente principale
politicii publice estimat

cumulative sunt, de
asemenea, luate n Matrice (tabele gril care indic interaciunea dintre
considerare activitile de politic/intervenii i caracteristicile
impactului ele permit adugarea de comentarii)

Reele (ilustreaz relaia cauz- efect ntre intervenii i


efecte pot deveni complexe, dar ajut n stabilirea
scenariilor)

Tabele cu rezumatul caracteristicilor impactului (pentru


analiza calitativ)

Costurile de conformare i Modelul Costului Standard (


calculeaz cu precizie costurile de conformare unitare
Diferenierea
nelegerea naturii apoi multiplic (extrapoleaz) cu numrul de 5-10 zile, n
ntre costuri i
fiecrui impact Afaceri/ceteni afectate de intervenia politicii publice funcie de
beneficii
mrimea
Calcularea impactului nemonetizat (beneficii) impactului
Tehnici care admit o estimare pentru a calcula valori anticipat al
monetare. Exemplu: disponibilitatea de a plti / politicii
disponibilitatea de a accepta, Costul bolii; abordarea
capitalului uman; QALY (Quality Adjusted Life Years)

Are n vedere orizontul de


Diferenierea Analiza Cost Beneficiu:
timp n care fiecare 5 zile
ntre momentul Actualizarea
impact este probabil s
prezent i viitor Cash-flow-ul politicii
produc efecte
Analiza cost eficacitate/cost minimizare
Interviuri (structurate-sistematizate sau nestructurate.
Adesea utile pentru a lansa discuii i concluzii
preliminare)
10-30 de zile
Brainstorming/ metoda DELPHI (prin intermediul n funcie de
grupurilor de experi, se obin opinii structurate) mrimea
impactului
Focus grupuri (discuii libere, interaciune ntre membrii. anticipat al
Util n confruntarea diferitelor poziii) politicii

Colectarea Obinerea de informaii i Studii de caz ( permit generalizarea analizelor specifice,


datelor dovezi relevante i valide ideale cnd sunt puine informaii generale disponibile)

Analiza SWOT (brainstorming pentru planificarea


strategic)

Sondaje (colectarea sistematic a informaiilor din


eantioane pre-determinate, permite utilizarea tehnicilor
statistice)

Statistic ( calcule matematice ale modelelor de


comportamente)

Analiza Cost Beneficiu ( Rezult din diferena ntre


5-10 zile, n
Compararea i beneficiile totale i costurile totale. Permite calculul
funcie de
Cuantificarea cntrirea opiunilor efectelor sociale nete i ia n considerare efectele
mrimea
costurilor i identificate, folosind ca indirecte, secundare. Poate fi aplicat doar n cazul n
impactului
beneficiilor punct de reper scenariul care impacturile sunt cuantificate i exprimate n
anticipat al
de baz aceleai uniti.)
politicii
Analiza Cost Eficacitate (reflect nevoi specifice
68
Etape ale Durata
Scurt descriere Instrumente principale
politicii publice estimat

maximizeaz efectele unei opiuni de politic, avnd n


vedere un obiectiv de politic declarat sau int sau o
constrngere exogen (cum ar fi limitarea bugetelor). Nu
solicit o msurare exact a beneficiilor sau o estimare,
dar nu adreseaz problematica nivelului minim sau
optim de beneficii. De asemenea, neglijeaz posibile
efecte secundare)

Analiza celui mai mic cost (consider ca opiune


prezentarea celui mai mic cost pentru atingerea unui
obiectiv fix)

Analiza de senzitivitate (pentru prioritizare)


(permite ataarea diferitelor ponderi unor criterii
specific, pentru a prioritiza dou sau mai multe opiuni,
pentru care datele nu sunt cuantificate n mod necesar
n aceeai msur)
Consultare
Consultare ct mai
timpurie posibil, dar nu
nainte de a face public
suficient informaie nct Cel puin 30
Sincronizare
s permit un dialog zile.
eficient i informat. Nu
mai puin de 30 de zile.

Furnizarea de informaii
adecvate cu privire la Document de consultare
Coninut
procedura i coninutul Chestionar
politicii publice.

Fise/Web-site-uri (pentru informare)

Aplicarea celor mai Note i comentarii/Sondaje (pentru obinerea de


adecvate (combinaii de) feedback)
forme de consultare
public. Ateliere de lucru/ Focus-grupuri/Poll-uri deliberative
(lucru direct cu publicul)
Forma
Alegerea formei n funcie
de obiective; cine trebuie Comitete consultative de ceteni/ instrumente
s fie consultat i n ce participative
privin; timpul i (colaborarea deplin cu publicul n calitate de parteneri )
resursele disponibile.
Juriu din ceteni/ Vot/ Delegare
(investirea publicului cu procesul final de luare a
deciziilor)
Furnizarea de feedback
clar i n timp util celor
Receptivitate Raport al consultrii publice
care au participat la
exerciiul de consultare
Raportare

Realizarea unui raport Formatul propunerii de politic public 5 zile


uor de parcurs i utilizat
Monitorizare i evaluare

69
Etape ale Durata
Scurt descriere Instrumente principale
politicii publice estimat

Anticipeaz problemele,
astfel ca propunerea s
fie cea mai bun posibil, Considerente politice, economice i procedurale (vezi
pentru a permite o tabel) cu referin la:
Anticiparea
decizie politic legitim i
adoptrii i
eficient, care reduce la - adoptarea propunerii 5 zile
punerea n
minimum riscurile de - implementarea msurilor
aplicare
eec, precum i costurile - executare
de punere n aplicare i - evaluare ex-post
execuie

Verific dac activitatea


desfurat pn n
prezent este n
Verificarea
conformitate cu
corectitudinii Lista de monitorizare 3 zile
standardele procedurale
procesului
i substaniale pentru
iniierea i formularea de
politici

IV.5. Consultarea

Una dintre principalele caracteristici ale procesului decizional modern este asigurarea transparenei i a
celui mai nalt nivel posibil de implicare a prilor interesate i a cetenilor. Practicile mbuntite de
consultare public reflect acest lucru i contribuie la consolidarea i legitimitatea proceselor de
formulare a politicilor i deciziilor.

Reinei c procesul de consultare nu se limiteaz la punerea de ctre autoritile locale la dispoziia


prilor interesate a unor informaii (de ex. comunicarea unei dispoziii sau hotrri sau clarificarea unui
aspect). n schimb ea implic urmrirea unor opinii sau a unor concluzii care s influeneze formularea
i implementarea politicilor locale.

Dei anumite forme de dialog ntre autoritile locale i prile interesate exist deja n administraia
dvs., acest dialog trebuie s fie permanent; i uneori el trebuie oficializat n scris i n consultri publice
standardizate.

Nu ntotdeauna este necesar s consultai publicul. Oportunitatea i msura n care consultai publicul
depinde de stadiul n care se afl iniiativa politic i de tipul acesteia. n mod similar, forma consultrii
publice poate varia i trebuie s varieze! n funcie de nevoile dvs.

70
IV.5.1. Planificarea consultrilor publice

IV.5.1.1Cnd trebuie organizate consultrile?

Pe scurt:

Consultarea trebuie organizat


Atunci cnd are un impact
Timp de cel puin 30 de zile

Avei n vedere posibilitatea de a organiza mai multe runde de consultare.

De principiu, consultarea formal trebuie s aib loc ntr-un stadiu n care se dorete influenarea
rezultatului politicii. n mod corespunztor, consultarea poate fi iniiat n orice moment. Totui exist
restricii impuse de obiective pe care trebuie s le cunoatei i pe care trebuie s le avei n vedere
atunci cnd gestionai procesul de formulare a politicii. Aceste restricii includ consideraiile de ordin
bugetar; oportunitile politice i practice sau reguli de confidenialitate.

n general, consultarea trebuie programat atunci cnd deinei suficiente informaii pe care s le
supunei ateniei publicului pentru a putea purta un dialog eficient i informat ns de asemenea nu
trebuie s ateptai pn cnd toate aspectele sunt bine stabilite (atunci consultarea devine inutil).
Consultarea trebuie inclus n planul proiectului imediat ce aceti factori o permit.

Determinarea clar a rezultatelor pe care dorii s le obinei n urma procesului de consultare este
esenial, ntruct acestea dicteaz adesea momentul i forma consultrii. Consultarea v poate ajuta
n procesul de brainstorming (idei noi); la formularea mai concis a definiiei problemei; n colectarea
unor date empirice; mbuntirea sau confirmarea cunotinelor dvs.

Trebuie s lsai prilor interesate suficient timp de rspuns la runda de consultare cel puin 30 de
zile lucrtoare.33 Aceast perioad de consultare trebuie menionat n mod clar n documentul de
consultare i / sau n PPP. Perioada de timp necesar pentru consultri va depinde de complexitatea i
sensibilitatea propunerii, i iar proiectul pentru formularea i dezvoltarea politicii trebuie s determine
aceti factori.

Perioadele de consultare mai scurte dect standardul minim legal trebuie s reprezinte excepii de
exemplu atunci cnd se vizeaz msuri de urgen sau termene impuse internaional / legal, sau atunci
cnd consultarea trebuie inclus n programe stricte precum ciclul bugetar. n aceste cazuri, documentul
de consultare / PPP trebuie s stipuleze n mod clar motivele pentru scurtarea perioadei de consultare
i trebuie s solicitai aprobrile necesare prin procedurile relevante.

n cazul n care guvernul consider c sunt necesare mai multe runde de consultri, trebuie s
identificai cel mai eficient canal de comunicare, lund n calcul nivelul de interes exprimat de prile
consultate n exerciiul iniial i de dificultile impuse de organizarea mai multor consultri.
33A se vedea Legea 52/2003 privind transparena decizional n administraia public
71
IV.5.1.2. Reguli de desfurare a consultrilor

Pe scurt:

Asigurai-v c documentul de consultare prezint n mod clar etapele procedurale respectiv


despre procesul de consultare (ce s-a ntmplat n procesul de dezvoltare a politicii nainte de
consultare)
cum se desfoar consultarea
n msura posibilului, ce se poate atepta dup nchiderea oficial a exerciiului de consultare

Asigurai-v c documentul de consultare prezint n mod clar coninutul consultrii respectiv


ce se propune, i de ce
premisele avute n vedere de autoritatea public local iniatoare
care sunt rezultatele pe care le urmrii
care este scopul consultrii (ce anume s-a decis deja i unde poate fi influenat procesul de
dezvoltare a politicii), i care aspecte nu fac subiectul consultrii
care sunt costurile i beneficiile opiunilor avute n vedere

Cum ne adresm grupului int al consultrii?

Claritatea i transparena reprezint factori-cheie pentru orice proces de consultare. n msura


posibilului, documentul de consultare trebuie s fie uor de neles: el trebuie s fie concis, auto-
explicativ i s nu conin jargon.

Pentru a avea succes, trebuie s identificai n mod clar obiectivele consultrii. Trebuie s oferii
partenerilor informaii legate de ceea ce se ateapt de la ei. Poate fi util s se fac o distincie ntre
ntrebrile pentru care opiunile sunt deschise i ntrebrile pentru care deliberrile sunt mai limitate.
ntrebrile trebuie s fie specifice i s abordeze aspecte concrete (a se vedea Caseta 11 pentru mai
multe detalii).

O tehnic bun este adresarea unor ntrebri explicite, directe pentru obinerea de informaii
concrete. Cu ct ntrebrile sunt mai specifice, cu att este mai mare posibilitatea ca
rspunsurile s fie mai concrete.
Trebuie s se evite formulrile prin care se sugereaz rspunsul.

n acest scop, prile interesate trebuie s cunoasc i s neleag ce se ateapt de la ele i de ce.
Din acest motiv este important s le comunicai informaii relevante i corecte, i la timpul potrivit. Prile
interesate trebuie ncurajate s ofere informaii justificatoare pentru rspunsurile lor astfel nct s putei
evalua mai bine raionamentele din spatele opiniilor exprimate.

72
Mai jos este prezentat un chestionar aplicat n cursul lunii iulie 2011, n cadrul unei politici publice
elaborate de Consiliul Judeean Giurgiu34 avnd ca scop gestionarea corespunztoare a deeurilor n
mediul rural din Judeul Giurgiu i a avut ca obiective:

identificarea modalitilor de gestionare a deeurilor, n acest moment, n mediul rural din


judeul Giurgiu (se va urmri n/validarea problemelor identificate la nivelul grupului de lucru);
percepia privind amplasarea platformelor de beton, dotate cu containere;
identificarea intereselor locuitorilor din mediul rural i a motivaiei de a contribui sau a se opune
schimbrii;
identificarea de modaliti i de aciuni posibile pentru a reduce poteniala opoziie/rezisten la
schimbare a locuitorilor din mediul rural.

A fost utilizat un chestionar cu ntrebri nchise i deschise cu o durat medie de aplicare de


aproximativ 15 minute.

Universul cercetrii: persoane peste 18 ani, capi de familie n gospodriile rurale. Volumul populaiei
n mediul rural din Giurgiu: 190.000 locuitori. Mediul rural este alctuit din 51 de comune.

Metoda de realizare a interviurilor: interviu standardizat aplicat de un operator de teren.

Mrimea eantionului: 400 de persoane, eantion reprezentativ la nivelul populaiei investigate din
mediul rural la nivelul judeului Giurgiu (persoane peste 18 ani, capi de familie n gospodriile rurale).

Metoda de eantionare: eantionare stratificat (cluster), multistadial.

Criteriile i stadiile de stratificare ale eantionului: gospodrii din 3 n 3 numere:


1) Comunele
2) Satele
3) Pasul aleator

MBUNTIREA COLECTRII DEEURILOR N MEDIUL RURAL

Q1. Care sunt n general obiectele i tipurile de gunoi pe care le aruncai din gospodrie? (mai
multe variante de rspuns)

1 Menajer (coji de fructe i legume preparate n buctrie, mncare veche)


2 Resturi vegetale (frunze/fructe uscate);
3 Resturi de ambalaje din hrtie sau plastic (pungi, PET-uri, cauciucuri)
4 Dejecii de la animalele din gospodrie (blegar)
5 Deeuri de echipamente electrice i electronice (ex. maini de splat, frigidere, televizoare)
6 Sticl
7 Deeuri de la construcii sau demolri
8 Substane periculoase (uleiuri, baterii)
9 Altele. Care? _______________________

34Propunere de politic public pentru mbuntirea gestionrii deeurilor n mediul rural realizat in cadrul Proiectului cofinanat din
Fondul Social European prin Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative Procese decizionale eficiente la nivelul
Administraiei Publice Locale din Romnia, cod SMIS 2284, implementat de catre MAI
73
Q2. Cum se procedeaz de obicei cu transportul gunoiului n comuna n care locuii?
1 Este ridicat din faa porii
2 l transport pe cont propriu. Unde? __________
3 Alt practic? Ce? _________________

Q3. Ct de des vine maina de gunoi la poarta dumneavoastr? (o singur variant de rspuns)
1 De dou ori pe sptmn
2 O dat pe sptmn
3 O dat la dou sptmni
4 O dat pe lun
5 Mai rar dect o dat pe lun

Q4. Unde aruncai de obicei obiectele nefolositoare de mari dimensiuni i gunoiul voluminos? (mai
multe variante de rspuns)
1 La tomberon
2 ntr-o zon izolat din curte
3 La marginea satului/n albia rului
4 n alt parte. Unde? _______

Q5. n ultimii 2 ani ai avut de aruncat:


Da Nu
1 1 a. Resturi de la construcii sau demolri
2 2 b. Echipamente electrice i electronice (ex. maini de splat, frigidere, televizoare)
3 3 c. Ulei de main sau substane de la ierbicide, ngrminte

[Pentru cei care au rspuns Da la cel puin una dintre variante se va trece la Q6]

[Pentru cei care au rspuns Nu la toate variantele se va trece direct la Q7]

Q6. Unde le-ai aruncat? (se va completa pe fiecare rnd acolo unde este cazul)

a. Resturi de la construcii b. Echipamente electrice i c. Ulei de main sau


sau demolri electronice substane de la ierbicide,
ngrminte
1 La tomberon/maina de gunoi 1 La tomberon/maina de gunoi 1 La tomberon/maina de gunoi
2 ntr-o zon izolat din curte 2 La fier vechi (colectorii de fier vechi) 2 Le-am dat foc
3 La marginea satului/n albia rului 3 La marginea satului/n albia rului 3 La marginea satului/n albia rului
4 Le-am dat unor vecini 4 Le-am dat unor vecini 4 Le-am dat unor vecini
5 n alt parte. Unde? _______ 5 n alt parte. Unde? _______ 5 n alt parte. Unde? _______

Q7. Ce facei cu gunoiul animalier (blegar) din gospodria dvs.?


1 l depozitez pana la putrezire pe terenul meu
2 l dau unor vecini
3 l arunc la marginea satului/pdurii
4 n alt parte. Unde? _______

74
Q8. Ce facei cu resturile vegetale (frunze/frunze uscate) din gospodria dvs.? (o singur variant
de rspuns)
1 Le ard
2 Le arunc la tomberon
3 Le arunc ntr-o zon izolat din curte
4 Altceva? Ce? __________________ .

Q9. tiai c n comuna dvs. vor fi construite mai multe platforme de beton dotate cu containere
unde vei putea duce gunoiul i de unde maina de gunoi l va ridica? (cte o platform la fiecare
70 de locuitori)
1 Da 2 Nu

Q10. Suntei de acord cu aceast schimbare?


[Pentru cei care rspund Nu, se vatrecei la Q11]
1 Da 2 Nu
[Pentru cei care rspund Da, se vatrece la Q14]
Q11. Care sunt motivele pentru care nu suntei de acord cu construirea acestora?
1 Nu vreau ca platformele s fie plasate n faa curii mele din cauza mirosului
2 Nu vreu s m deplasez pn la platform s duc gunoiul
3 Consider c sunt alte probleme mai importante de rezolvat
4 Alt motiv? Care? _______________________
Q12. Unde considerai c trebuie amplasate aceste platforme?
1 La marginea satului
2 La captul ulielor
3 La coala, la cimitir, biseric
4 Din 7 in 7 gospodarii
5 Alt soluie. Care? _____________________ .

Q13. Ce modaliti de plat pentru ridicarea gunoiului vi se par cele mai potrivite?
1 Contract ntre fiecare gospodrie i firma de gunoi
2 Tax platit lunar la primarie Q14. Ai auzit pn
5 Alt soluie. Care? _____________________ . acum de reciclarea
gunoiului?
1 Da 2 Nu

Q14. Ct de important considerai c este reciclarea gunoiului pentru comuna n care locuii?
1 Foarte important
2 Important
3 Puin important
4 Deloc important

Q15. Stiai ca depozitarea necorespunztoare a gunoiului v poate mbolnvi?


1 Da 2 Nu

Q16. Ai fi interesat s aflai mai multe informaii despre cum i unde s aruncai sau s refolosii
diversele tipuri de gunoi?

1 Da 2 Nu
75
Q17. Care considerai c ar fi modalitile de responsabilizare a cetenilor n vederea aruncrii
gunoiului n locurile special amenajate?
1 Acordare de avertismente
2 Acordare de sanciuni (amenzi)
3 Autocolante informative pe containere
4 Informarea direct din partea reprezentanilor locali
5 Pliante de informare din partea autoritilor judeene
6 Alt modalitate. Care? _____________________ .

D1. Sex:

Feminin 1 Masculin 2

D2. Vrsta(n ani mplinii) ________ ani.

D3. Care este ultima form de nvmnt absolvit de dvs.? (O singur variant de rspuns)
Gimnaziu, coal general 1
coal profesional 2
Liceu 3
coal postliceal, colegiu 4
Facultate 5
Masterat, doctorat 6
Alte studii. Care? ________ I_I_I

D4. n care dintre urmtoarele categorii v ncadrai privind venitul familiei dumneavoastr lunar?
Sub 500 lei 1
501 - 1000 lei 2
1001 - 1500 lei 3
1501 -2000 lei 4 D5. Localitatea (Notai fr a ntreba persoana chestionat)
Peste 2000 lei 5 ________________________________ .
NS / NR 9

IV.5.1.3.Scopul consultrii

Pe scurt:

Selectai canalele de consultare n funcie de


Obiectivele dvs.
Tipul prilor interesate
Timpul i resursele disponibile

Fii ct mai permisiv posibil35, pentru a evita erorile.

35Criteriul inclusivitii reflect ntrebarea la cte dintre prile interesate pot apela?.
76
Trebuie s reinei c procesul de consultare poate aduce beneficii semnificative i de lung durat,
ns anumite forme de consultare i n special cele care implic o participare mai activ din partea
prilor interesate pot s nu reprezinte soluia optim.

Consultarea poate fi organizat prin diverse canale. Din acest motiv trebuie s aplicai cea mai potrivit
metod de consultare public, reinnd n acelai timp c o combinaie a formelor prevzute n Tabelul
12 de mai jos poate reprezenta abordarea optim. Selecia instrumentelor de consultare va depinde n
mare msur de obiectivele dvs.; de cine trebuie consultat i asupra cror subiecte; i care sunt timpul
i resursele disponibile.

Care sunt grupurile tint ale consultrii - cui ne adresm?

nainte de a v gndi la forma de consultare adecvat, identificai cu atenie prile / grupurile interesate
care vor fi cel mai probabil afectare de intervenia prin politic public. n general, prile interesate sunt:
persoane, grupuri sau organizaii ale cror interese sunt afectate de problema respectiv sau
ale cror activiti afecteaz semnificativ acel aspect. Prile interesate pot include alte nivele
guvernamentale i cele din tere state;
prile care dein informaii, resurse i experiena necesare pentru evaluarea impactului,
formularea i implementarea strategiei; i
prile care controleaz instrumentele de implementare relevante.

Tabelnr.13: Forme de consultare

Tip Informare36 Consultare Implicare Colaborare mputernicire


Oferirea ctre
Colaborarea
public a
cu publicului n
informaiilor Obinerea de Lucrul direct cu
toate aspectele
echilibrate i feedback din publicul pe ntreg
deciziei ncredinarea
obiective care partea parcursul procesului
inclusiv procesului
Scop s-l ajute n publicului pentru a asigura c
dezvoltarea decizional
nelegerea privind analiza, dorinele i
alternativelor i ctre public.
problemei, alternativele i aspiraiile acestuia
identificarea
alternative, / sau deciziile sunt bine nelese
soluiei
oportuniti i /
preferate
sau soluii
V vom ine la Vom lucra cu voi Vom apela la
curent, vom pentru a ne asigura voi pentru
asculta i vom c grijile i sfaturi directe
Promisiunile Vom
V vom ine la nelege grijile aspiraiile voastre i inovatoare n
acordate implementa
curent i aspiraiile sunt direct formularea
publicului decizia voastr
voastre, v reflectate n soluiilor i
vom informa alternativele vom ncorpora
asupra dezvoltate i pentru sfaturile i

36Concret vorbind, aceasta nu este o form de consultare, reprezint o simpl comunicare.


77
Tip Informare36 Consultare Implicare Colaborare mputernicire
modului n a v comunica recomandrile
care modul n care voastre n
contribuia contribuia voastr decizii n cea
publicului a a influenat decizia mai mare
influenat msur
decizia posibil
- Comitetele
pentru
- ateliere consilierea - Juriul
- Fie - notificare &
- eantioane de cetenilor cetenilor
Tehnici / informative comentarii
populaie - atingerea - referendum
Forme
consensului - Decizii
- Website-uri - studii
- sondaje - proces delegate
decizional
participativ

Mare Mare Redus Medie Medie Mare


Incluziune37

Complexitate Redus Medie-Mare Redus Medie Medie Redus


/ cost
Sursa: Tabel dezvoltat de http://www.iap2.org/ (adaptat).

Un bun proces de consultare aduce n atenia prilor interesate majore informaii relevante i cu rol n
implementare. Un proces de consultare de slab calitate permite doar accesul prilor interesate
dominante, puternice sau cu relaii privilegiate.

Caseta 14 de mai jos v ajut s aflai dac este oportun s investii timp i bani n formele de
consultare participativ mai bune.

Caseta 14: Care este scopul proceselor participative? ntrebri relevante preliminare

1. Consultarea prin participare va avea rezultate vizibile?


Aceasta este o ntrebare legitim: dac nu se mai poate schimba nimic n rezultate (de ex. deoarece
majoritatea informaiilor sunt deja cunoscute n cadrul administraiei publice, sau conform studiilor experilor),
atunci organizarea unei runde de participare trebuie evitat. Totui, experiena ne arat c n multe cazuri
pot fi colectate informaii relevante i clarificri, n special prin urmrirea concret a tipurilor de informaii pe
care le dorii: de exemplu, concentrarea asupra definiiei problemei; asupra impacturilor n regiunile,
sectoarele i grupele de populaie specifice, i asupra eventualelor dificulti de implementare.
2. Avei suficient timp s organizai o rund de consultri n mod corespunztor?
Organizarea i conducerea bunelor procese de consultare nu sunt posibile ntr-un interval scurt de timp.
Grbirea procedurilor ngreuneaz clarificarea nevoilor; identificarea prilor interesate relevante; i validarea
i procesarea informaiilor colectate. Trebuie s avei la dispoziie cteva sptmni pentru aceste procese.

37Criteriul inclusivitii reflect ntrebarea la cte dintre prile interesate pot apela?.
78
3. Deinei suficiente resurse (personal i bani) pentru a conduce o rund de consultri n mod
corespunztor?
De obicei resursele insuficiente conduc la rezultate slabe, att din punctul de vedere al consultrii prilor
afectate ct i al informaiilor obinute faptic. O rund slab de consultri poate crete riscul eecului politic i
legislativ. Aceasta poate avea urmri nefaste asupra credibilitii ntregii politici de consultare public, nu
doar pentru iniiativa de fa, ci n general. Este recomandat s se prioritizeze iniiativele pentru care
procesele participative sunt organizate cu respectarea principiilor i standardelor de consultare.
4. Exist suficient interes i suport pentru procesele participative?
Atunci cnd se planific o rund de consultri, trebuie s avei n vedere interesul factorului decizional
(superiorul dvs. politic) precum i participanii vizai. Dac nu v gndii la eventualele rezultate ale
procesului, riscul unui eec este foarte ridicat.
5. Eventualele tentative anterioare de implicare a publicului au avut succes?
Faptul c procesele consultative anterioare au euat nu trebuie s v mpiedice s ncercai. Totui trebuie
s aflai ct mai multe detalii legate de cauzele eecurilor anterioare i este posibil s fii nevoit s regndii
maniera de abordare. De asemenea, este bine s reinei c eecurile anterioare provoac adesea apatie,
cinism i ostilitate vdit n rndul participanilor vizai.
6. Iniiativa dvs. reprezint singura tentativ de implicare a acestor participani?
O alt posibil cauz a acestei atitudini o reprezint repetarea i suprapunerea exerciiilor de consultare
paralele. Repetarea se poate referi la subiectul consultrilor sau la prile convocate. Colabornd cu alte
departamente / organizaii din grupurile pe care le vizai putei folosi mai bine att resursele dvs. ct i timpul
participanilor.

IV.5.1.4. Capacitatea de rspuns a consultrii

Pe scurt:

Trebuie s oferii feedback clar i rapid tuturor participanilor la consultri.

Capacitatea de a rspunde publicului este esenial. Dup consultare trebuie s publicai un sumar al
celor care au rspuns invitaiei i un sumar al opiniilor exprimate la fiecare ntrebare. Cei care au
participat la consultri trebuie anunai de publicarea acestor informaii.

n particular, trebuie s asigurai publicarea a cel puin urmtoarelor informaii:


Grupurile afectate care au fost consultate, la ce moment din procesul politicii publice i n ce
mod (consultaii publice sau specifice; n cazul consultaiilor specifice, de ce?);
Sumarul principalelor rezultate i observaii obinute, i modul n care acestea au fost luate n
calcul sau de ce au fost neglijate;
Dac sau nu standardele minime pentru consultri n Romnia au fost respectate, i dac nu de
ce;
(dac ai apelat la consultare pentru a colecta date faptice), descrierea informaiilor solicitate, a
informaiilor primite i a modului n care acestea au fost utilizate;
Prezentarea deciziilor care a fost luate pe baza leciilor nvate n timpul consultrii.

IV.5.1.5. Eficiena consultrii


Cteva sfaturi care v vor ajuta s sporii eficiena procesului de consultare:
79
Contientizare: promovai consultrile la momentul sau, dac se poate, naintea lansrii lor
astfel nct partenerii de discuie s poat beneficia de ntreaga perioad pentru a se pregti.
Depunerea eforturilor specifice pentru a v asigura c toate prile interesate relevante sunt
informate i disponibile s contribuie n cadrul consultrilor. Utilizarea presei specializate sau a
evenimentelor poate contribui de asemenea la promovarea consultrii n rndul grupurilor
interesate.
Sumarul executiv: Prile interesate trebuie s poat decide repede dac o rund de
consultare este relevant pentru ele. Din acest motiv trebuie s ataai un tabel standard cu
principalele informaii (sumarul executiv) la nceputul documentului de consultare
Informaii despre canalele de consultare: Atunci cnd dorii s apelai la o audien variat
sau cnd avei n plan mai multe tipuri de consultri, cile de participare trebuie descrise n mod
clar n documentul de consultare.
Atitudine critic i obiectiv: Dvs. suntei responsabil pentru utilizarea informaiilor primite n
mod eficient i obiectiv, evitnd atitudinea prtinitoare. n acest scop, facei distincia ntre
dovezi i opinii (verificnd cu atenie corectitudinea i oportunitatea metodei utilizate, i
ncercnd s validai soliditatea rezultatelor trebuie s urmrii dovezile aduse de participani
n sprijinul argumentelor lor); i ponderai aporturile reprezentative (lund n calcul faptul c nu
toate grupurile afectate sunt capabile n egal msur s ia parte la consultri sau s-i
exprime opiniile). Avei grij atunci cnd tragei concluziile dac avei un numr redus de
rspunsuri i dac ele vin din domenii afectate restrnse. n acelai timp trebuie s acordai
rspunsurilor ponderea corespunztoare dac ele reprezint un mare numr de ceteni sau
pri interesate.

IV.6. Conexiunea ntre politicile publice dezvoltate la nivel local i alocarea resurselor
financiare pentru ndeplinirea obiectivelor acestora

Ce este bugetarea multianual?

Aa cum am vzut i n subcapitolul III.2, elementul crucial n succesul unei politici publice este
stabilirea obiectivelor acestora, a efectelor asupra societii pe care dorim s le obinem. n acest sens,
intervenia administraiei publice locale trebuie s deplaseze accentul de pe bugetarea rezultatelor
imediate pe bugetarea efectelor pe termen lung. De exemplu, creterea capacitii spitalelor sau colilor
din jude nu este dect un rezultat imediat, pe cnd efectul pe termen lung trebuie s fie mbuntirea
strii de sntate a populaiei sau creterea nivelului de educaie. Faptul c decidem s cretem
capacitatea spitalelor sau colilor sau s construim altele noi poate s conduc sau nu la mbuntirea
strii de sntate sau creterea nivelului de educaie, dar ar fi o greeal s considerm c politica
administraiei locale n acest sens este ncheiat odat ce am realizat aceste investiii. Succesul politicii
va fi msurat n baza performanei acesteia n a influena starea de sntate sau nivelul de educaie, iar
dac investiiile respective nu conduc la o schimbare n bine n acest sens, nseamn c politicile
respective au fost ineficiente.

Problemele crora administraia public local se adreseaz prin politici publice n domeniul educaiei,
sntii, infrastructurii, mediului, asistenei sociale, siguranei publice au cauze complexe, care au
evoluat n timp, aa c nu ne putem atepta s le rezolvm pe loc, prin simpla adoptare a unor acte
normative, iar durata pe care trebuie s planificm politicile publice este mai lung, fiind de regul ntre
3 i 10 ani. Din acest motiv, i alocrile financiare care susin implementarea politicilor respective ar
trebui previzionate pe aceleai perioade.
80
Multe dintre statele europene formuleaz n mod explicit condiia c orice politic public nou s fie
nsoit de un angajament bugetar care s identifice sursele din care aceasta va fi finanat. ntr-adevr,
este inutil formularea unei intervenii a administraiei publice locale, atunci cnd mijloacele financiare
de a o implementa lipsesc sau nu au fost identificate. Astfel, bugetarea multianual, a nceput nc din
anii 90 s fie gradual introdus de ctre guvernele europene, pentru un mai bun control al modului n
care cheltuielile bugetare conduc la ndeplinirea intelor guvernamentale. Bugetarea multianual const
n planificarea veniturilor i cheltuielilor bugetare pe termen mediu i lung, acestea fiind alocate unor
inte strategice, mai degrab dect unor capitole bugetare.

Tabel nr. 14:Bugetare de linie vs. bugetare multianual

Avantaje Dezavantaje

Bugetarea de Uureaz controlul financiar; Rigid, incapabil s rspund rapid unor


linie Constituie o baz adecvat de prioriti n schimbare sau crerii unor noi
alocare cnd resursele sunt limitate; servicii publice;
Evaluare dificil a rezultatelor, neexistnd o
legatur direct ntre ceea ce trebuie
achiziionat i ceea ce trebuie realizat;
Greu de evaluat cost eficacitatea atingerii
obiectivelor;
Bugetare Contientizare i pre-specificare a Costurile programelor existente mpreun
multianual intelor de atins; cu unele ce pot fi nou introduse tind s
(pe baz de O mai mare flexibilitate n realocri depeasc nivelul de colectarea
performan) ntre articole i activiti/programe; veniturilor;
Administraia public devine mai Control insuficient al proceselor n interiorul
contient de costurile necesare administraiei locale;
atingerii rezultatelor;
Transfer decizia alocrii resurselor
la nivele inferioare;

Legea 273/2006 privind finanele publice locale deschide de altfel calea ctre bugetarea pe baz de
performan, art. 25 prevznd c proiectele bugetelor se elaboreaz de ctre ordonatorii principali de
credite, avndu-se n vedere, printre altele:

programele ntocmite de ctre ordonatorii principali de credite n scopul finanrii unor


aciuni sau ansamblu de aciuni, crora le sunt asociate obiective precise i indicatori de
rezultate i de eficien; programele sunt nsoite de estimarea anual a performanelor
fiecrui program, care trebuie s precizeze: aciunile, costurile asociate, obiectivele urmrite,
rezultatele obinute i estimate pentru anii urmtori, msurate prin indicatori precii, a cror
alegere este justificat;
programele de dezvoltare economico-social n perspectiv ale unitii administrativ
teritoriale,n concordan cu politicile de dezvoltare la nivel naional, regional, judeean,zonal
sau local.

n Figura nr. 19 de mai jos este prezentat un model de planificare bugetar, care se realizeaz printr-un
cadru de cheltuieli pe termen mediu la nivel central, propus de Banca Mondial38 i adaptat pentru a

38www1.worldbank.org/publicsector/pe/MTEFprocess.doc

81
ncerca s urmreasc i procesul bugetar al administraiei publice locale. De exemplu, casetele
Previziuni Economice/Fiscale, Declaraie privind cadrul fiscal i Declaraie privind politica bugetar
pot fi nlocuite, n cazul administraiei publice locale, de scrisoarea cadru prevzut la art. 37 din Legea
273/2006 privind finanele publice locale.

Figura nr. 19:Structura unui Cadru de Cheltuieli pe Termen Mediu

Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu

Stabilirea intelor Fiscale Alocarea de Resurse Prioritilor Strategice

Previziuni Declaraie privind Declaraie privind politica Planuri Strategice


Economice/Fiscale cadrul fiscal bugetar

Ministere/Agenii Cabinet/Ministerul Finanelor/DGFP APL

Cum funcioneaz?

Consiliul local elaboreaz mpreun cu aparatul de specialitate din cadrul Primriei i aprob un Plan
Strategic pe termen mediu (3 ani) i lung (de regul 10 ani) n care i stabilete prioritile strategice
i previzioneaz veniturile pe care le va ncasa. Pentru fiecare dintre prioriti, sunt ncheiate n
condiiile legii angajamente multianuale n limitele creditelor de angajament aprobate anual i se
deschid credite bugetare. Dei creditele bugetare neutilizate se anuleaza de drept la nchiderea
anului, creditele de angajament se pot reporta pentru anul urmtor, n mod similar co-finanrilor
pentru programele cu finanare nerambursabil, cu o justificare fa de anul precedent care se refer
fie la creterea unor costuri, fie la creterea volumului unor activiti deja n desfurare sau
introducerea unor activiti noi pentru atingerea obiectivelor programului.intele strategice sunt
evaluate i eventual modificate anual, prin raportul de activitate al consiliului local.

Figura nr. 20:Planificarea i execuia bugetar

Prioriti strategice 10 ani

Plan Strategic pe termen mediu (3 ani)

An curent: An +1 An +2
Credite bugetare nchise Credite bugetare nchise Credite bugetare nchise
Credite de angajament Credite de angajament prioritatea Credite de angajament
prioritatea (X) deschise (X) revizuite deschise prioritatea (X) revizuite
deschise

Angajamente multianuale

82
Pentru a oferi un exemplu, Planul de Afaceri 2011 + adoptat de Consiliul Local din Birmingham39
(echivalent al unui Plan Strategic), innd cont de Evaluarea Cheltuielilor Publice 2010 (engl.
Spending Review) a Guvernului Britanic, a previzionat c n urmtorii 4 ani veniturile consiliilor locale
din alocrile guvernului vor scdea n termeni reali cu 28%, n timp ce sntatea i educaia vor
ramne n continuare prioriti naionale, ceea ce nseamn c povara reducerilor se va transfera
ctre celelalte servicii publice locale, Birmingham aflndu-se deja n al patrulea an al unui program
pe zece ani de economisire a 1.5 miliarde lire sterline i propunndu-i o int suplimentar de
reducere cu 30% a costurilor serviciilor publice furnizate, ncercnd n acelai timp s pstreze
aceeai calitate a acestora.

Obiectivul General al Consiliului Local Birmingham pentru urmtorii 16 ani este ca cetenii s se
bucure de o ridicat calitate a vieii beneficiind de bune condiii de locuit, oportuniti culturale i
de recreere sporite. Cele 4 inte strategice pentru ndeplinirea acestui obiectiv general sunt:

Succes economic obinut prin educaie, training, locuri de munc i investiii; performana n
atingerea acestei inte fiind msurat prin:
- nivelul salarial mediu;
- rata omajului;
- nivelul emisiilor de carbon;
- spaiile de locuit construite;

Un trai sigur ntr-un ora curat i verde; performana n atingerea acestei inte fiind msurat
prin:
- percepia asupra criminalitii i siguranei;
- rezultate ale inspeciilor;
- rezultatele sondajului privind calitatea mediului;

Viei lungi i sntoase ale cetenilor, msurate prin:


- sperana de via;
- QALY (Quality Adjusted Life Years) - Ani de via ajustai n funcie de calitatea vieii
experimentat;

Adu o contribuie valorizndu-ne reciproc i jucnd un rol activ n comunitate, int msurat
prin:
- Disponibilitatea alegerii de ctre ceteni a tipului i furnizorilor de ngrijire medical i asisten
social pe care i prefer;
- Parteneriatele ntre asociaii de vecintate i organizaii voluntare/ONG-uri.

Una dintre provocrile bugetrii pe baz de performan este c uneori intele fixate urmeaz prin
natura lor a fi duse la ndeplinire de mai multe departamente. De exemplu, scderea delicvenei juvenile
cade n sarcina departamentului de educaie, care trebuie s ia msuri mpotriva prsirii timpurii a
colii, a departamentului de poliie/siguran public care trebuie s combat criminalitatea, dar i a
serviciilor de asisten social i sntate care trebuie s ofere servicii de specialitate tinerilor cu
probleme (legate de consumul de droguri, violena domestic).n aceste cazuri, costurile politicii sunt
costurile agregate ale activitilor tuturor departamentelor destinate atingerii intelor propuse.

Trebuie s ineti cont de faptul c bugetarea pe baz de performan, aprut nc din anii 50 la
iniiativa RAND Corporation, o organizaie non-guvernamental american, pentru sporirea controlului

39Disponibil la http://www.birmingham.gov.uk/cs/Satellite?c=Page&childpagename=Policy-and-
Delivery%2FPageLayout&cid=1223355099945&pagename=BCC%2FCommon%2FWrapper%2FInlineWrapper
83
costurilor programelor de aprare ale SUA, i adoptat de statele dezvoltate, Uniunea European, dar
i unele state n curs de dezvoltare, este un proces complex.
Tabelul 15 de mai jos furniznd un scurt ghid practic pentru a uura trecerea de la bugetarea
tradiional la cea bazat pe performan40:

Tabel nr. 15:Condiii de succes ale bugetrii multianuale

nainte s se. Ar trebui s.

Introduc bugetare pe rezultate sau performan Se creeze un mediu care sprijin i solicit performana

Caute controlul outputurilor Se controleze inputurile

Contabilizeze angajamentele Se contabilizeze numerarul

Introduc controlul intern Se realizeze controale externe

Introduc un sistem de management financiar Se opereze un sistem contabil sigur


integrat

Bugeteze rezultatele de obinut Se bugeteze munca ce trebuie fcut

Treac la auditul performanei Existe un audit financiar real

Insiste ca managerii s foloseasc eficient Se adopte i implementeze bugete predictibile


resursele ncredinate

IV.7. Legtura cu alte documente programatice precum i cu politicile guvernamentale n


diferite domenii de politici publice

Atunci cnd ncepei elaborarea unei politici publice este util s verificai cum se raporteaz propunerea
dumneavoastr la:

Strategia de dezvoltare local sau regional;


Strategiile organizaiilor asociative ale APL;
Strategiile administraiei publice centrale n domeniul respectiv;
Programele i Strategiile Comisiei Europene;
Programele i strategiile altor organisme internaionale (de exemplu, ONU, Banca Mondial,
Organizaia Mondial a Sntii)

Iniiativa dumneavoastr poate s nu se regseasc printre prioritile acestor documente programatice,


caz n care ar trebui s regndii intervenia ntr-o faz timpurie pentru a i crete sansele de aprobare,
fie prin reformularea ei astfel nct s se subsumeze prioritilor strategice identificate, fie prin
accentuarea importanei sale, chiar dac nu se afl pe agenda instituional.

40Allen Schick (1998) Look before you leapfrog/Getting the basics right
84
Chiar dac iniiativa dumneavoastr nu se suprapune n totalitate cu prioritile strategice locale,
regionale, naionale sau europene n domeniu, ea poate crea sinergii cu alte iniiative care s creasca
impactul acestora asupra societii: de exemplu, un program de scdere a delicvenei juvenile aflat n
sarcina departamentului nsrcinat cu sigurana public poate fi susinut de un program de educaie
special pentru copii provenind din familii destrmate sau defavorizate, crescnd astfel ansele de
reuit a politicii. Din acest motiv, atunci cnd formulai problema creia i rspundei este ntotdeauna
important s indicai ce alte programe i strategii converg cu iniiativa dumneavoastr.

Mai jos sunt pe scurt descrise o serie de documente strategice pentru mbuntirea procesului
politicilor publice la nivel european i naional:

Strategia Europa 2020 a Comisiei Europene41, care vine n continuarea Agendei Lisabona, fixeaz
pentru fiecare stat membru inte de ndeplinit pn n 2020 (prezentate in Anexa 2), pe care acestea i
le asum prin Programele Naionale de Reforme, n domenii precum:

Rata ocuprii forei de munc (n %)


C&D ca % din PIB
Obiective privind reducerea emisiilor de CO22
Surse regenerabile de energie
Eficiena energetic reducerea consumului de energie n Mtoe
Prsirea timpurie a colii n %
nvmnt teriar n %
Reducerea populaiei expuse riscului srciei sau excluziunii sociale n numr de persoane

Programul Comisiei Europene pentru O mai bun reglementare pentru Locuri de Munc i
Cretere economic42 urmrete promovarea n continuare a dezvoltrii i implementrii
instrumentelor privind mai buna reglementare la nivelul UE n mod special ....studiile de impact i
simplificarea... Comisia a lansat o iniiativ integrat privind crearea unui cadru de reglementare la
nivelul UE care ndeplinete criteriile secolului 21. Dou componente ale acestei iniiative sunt n mod
special compatibile cu iniiativele romneti n domeniu:

Promovarea dezvoltrii i utilizrii instrumentelor unei mai bune reglementri la nivelul UE,
n special n ceea ce privete studiile de impact i simplificarea.
Prin asigurarea unui dialog constructiv ntre cei implicai n realizarea reglementrii la
nivelul UE, respectiv statele membre, i cei afectai de aceste reglementri.

n Comunicarea Comisiei Europene, COM(2010) 543 final, privind Reglementarea inteligent n


Uniunea European se menioneaza c () puine dintre statele membre au instituit un sistem pentru
o mai bun legiferare care s fie la fel de cuprinztor ca cel al Comisiei. Aceasta este contient de
faptul c nu exist o abordare unic n materie de reglementare inteligent i ncurajeaz statele
membre s defineasc prioritile pe baza capacitilor umane i instituionale disponibile.

Planul Naional de Dezvoltare (2007-2013)

Planul este un document de planificare pe termen lung care ofer un cadru de desfurare a activitii
de asisten a Uniunii Europene ctre Romnia n perioada de post-aderare. Planul i propune o
dezvoltare socio-economic echilibrat i sustenabil i stabilete obiectivul de a micora diferena
dintre productivitatea din Romnia i cea medie european. Pn n 2015, Romnia i propune s aib
o cretere anual de 5,5 % i s ating n acelai an nivelul de 55% din productivitatea medie de la

41http://ec.europa.eu/europe2020/tools/monitoring/annual_growth_survey_2011/index_en.htm
42http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/documents/brochure/br_brochure_en.pdf

85
nivelul Uniunii Europene. Pentru atingerea acestui obiectiv, contribuia IMM-urilor la PIB trebuie s
creasc pn la nivelul de 20%, iar schimbrile structurale n cadrul de reglementare i simplificarea
administrativ sunt elemente cheie n acest proces.

Administraia public romneasc este tributar raionalitii juridice, care pune un accent deosebit pe
proceduri extrem de detaliate i pe respectarea lor. Calitatea slab a reglementrilor sau schimbrile
politice duc la un nalt grad de instabilitate legislativ. n ceea ce privete administraia public local,
consensul organismelor internaionale este c lipsesc mecanisme, structuri, resurse pentru planificarea
dezvoltrii locale i a pregtirii proiectelor. Mecanismele parteneriale, n cadrul crora se ntrunesc
diverii actori interesai pentru a planifica n mod coerent i integrat aciunile sunt, de asemenea, o
cerin important a bunei guvernri i a implicrii societii civile n procesul de cretere economic i
a crerii de locuri de munc.

Programul Naional de Reforme 2011-2013

Conform analizei prezentate n Programul Naional de Reforme prin care se implementeaz (mpreun
cu Programul de Convergen) Strategia Europa 2020, mbuntirea mediului de afaceri constituie unul
dintre obiectivele prioritare ale Programului de guvernare 2008-2012 i ale angajamentelor asumate de
ctre Romnia fa de UniuneaEuropean. Politica Guvernului Romniei pentru ndeplinirea acestui
obiectiv este centrat pe susinerea ntreprinztorilor privai i pe stimularea liberei iniiative, prin
nlturarea obstacolelor din calea iniiativei private, elaborarea unei legislaii simple, clare i stabile,
simplificarea formalitilor privind intrarea i ieirea de pe pia a operatorilor economici, reducerea
procedurilor administrative referitoare la obinerea de autorizaii, aprobri i avize.

Totodat, obiectivele stabilite prin documentele programatice guvernamentale realizate la nivel naional
menioneaz ca prioriti absolute reducerea birocraiei, a sarcinilor administrative i mbuntirea
mediului de afaceri. Astfel, se constat c mediul de afaceri din Romnia necesit o schimbare de
paradigm n ceea ce privete modul de elaborare a politicilor publice, de implicare i consultare dintre
administraie i sectorul privat, de evaluare i mbuntire permanent a cadrului de reglementare, care
s conduc la ntrirea competitivitii.

Strategia pentru o reglementare mai bun (2008-2013)43

Iniiat la nivelul administraiei publice centrale n urma unei colaborri interinstituionale ample
coordonate de ctre SGG, Strategia privind mai buna reglementare este corelat cu iniiativele
anterioare ale Guvernului privind reforma formulrii politicilor publice. Printre obiectivele acestei strategii
se numr:

mbuntirea calitii i realizarea sistematic a studiilor de impact (economic, social i de


mediu), precum i creterea transparenei n ceea ce privete rezultatele acestora, n
paralel cu mbuntirea procesului de consultare i a dialogului cu destinatarii
reglementrilor naionale i comunitare;
Msurarea costurilor administrative i reducerea sarcinilor administrative generate de
reglementri pentru sectorul economic.

Acestor obiective li se mai adaug o serie de alte iniiative care vizeaz mbuntirea procesului de
transpunere a reglementrilor europene, simplificarea administrativ precum i reforma ageniilor i
autoritilor de inspecie de la nivelul administraiei publice centrale.

43http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/proiecte_finale/Strategia_BR_varianta_finala_aprobata_de_Guvern.pdf

86
V. Implementarea politicilor publice la nivelul APL

V.1. Instrumente de implementare a politicilor publice

Dac seciunile anterioare s-au referit la mijloacele utile identificrii nevoii pentru o politic public,
formulrii i planificrii acesteia, seciunea de fa i cea urmtoare se refer la instrumentele
utilizate n implementarea sa efectiv.

Vom ncepe prin a defini un instrument de implementare a politicii publice ca orice aciune (sau
nonaciune) care duce la sau contribuie la atingerea unui obiectiv specific propus.

Plaja posibilelor instrumente este deosebit de ampl. Att instrumentele deja aflate n utilizare ct i
cele care pot fi inovate n pregtirea sau desfurarea unei politici publice sunt diverse. O list a
principalelor instrumente clasice se gsete mai jos, dar aceasta nu trebuie n niciun caz luat ca un
fel de meniu fix din care grupul de lucru nu trebuie dect s aleag.

Exemplu. n mod tradiional, serviciul de poliie n SUA era asigurat de erifi i ajutoarele lor, aflai
sub controlul i n plata comunitilor locale. n paralel cu creterea aglomerrilor urbane la nceputul
sec. XX, serviciul de poliie a fost din ce n ce mai mult centralizat: fiecare zon metropolitant a
nceput s fie deservit de ctre un mare departament de poliie avnd jurisdicie asupra ntregului
ora, cuprinznd milioane de locuitori i zone geografice ntinse. O serie de studii44 desfurate n
anii 1960 i 1970 au demonstrat c creterea masiv a criminalitii i altor fenomene infracionale n
cartiere, inclusiv unele extreme precum formarea ghetto-urilor au fost n mare msur favorizate de
scderea eficienei poliiei astfel organizate. Mai exact, compararea tuturor indicatorilor de eficien a
departamentelor centrale (timpi de rspuns, cunoaterea fenomenului infracional, eficiena alocrii
resurselor, indicatori de descurajare, etc.) cu cele tradiionale au artat ineficiena i inferioritatea
primelor. Prin consecin, s-a revenit la sistemul anterior bazat pe comunitate pstrndu-se doar
unele funcii specializate (laboratoare, procuratur, etc.) la nivelul metropolitan.

Trebuie aadar acordat o atenie deosebit evitrii unor asemenea erori. Dei larg circulat, ideea
potrivit creia putem s prelum modele de intervenii reuite n Occident sau n alt parte i s le
aplicm cu succes la problemele noastre este cel mai adesea fals n realitate, problemele si
contextul acestora nu sunt identice.

Pentru a depi acest obstacol, fiecare grup care lucreaz la o politic public s identifice i s
dezvolte cele mai potrivite instrumente pornind de la situaia concret, pe de o parte, i de la
expertiza i experiena membrilor si, pe de alt parte. Obiectivul seciunii, n continuare, este s
transmit reperele care pot ghida alegerea celor mai potrivite instrumente. Odat ce scopul i
obiectivele specifice ale politicii publice au fost stabilite, alegerea instrumentelor poate fi realizat
urmnd paii urmtori.

Pasul 1. Pentru fiecare obiectiv specific n parte, vor fi trecute n revist toate mijloacele
(instrumentele) posibile care l-ar putea atinge.

Iat o list a principalelor instrumente de politici publice, devenite clasice prin frecventa lor utilizare.
n funcie de natura interveniei lor, instrumentele de politici publice pot fi grupate n patru categorii:
instrumente reglementative, instrumente financiare, instrumente de comunicare i aciune direct.

44Elinor Ostrom, William H. Baugh, Richard Guarasci, Roger B. Parkes i Gordon Whitaker, Community Organization and the Provision of
Police Services, n Administrative&Policy Studies Series, ed. H. Gorge Frederickson, Univ. Missouri, seria 03-001, vol. 1, Sage, 1973
87
Tabel nr. 16: Instrumente de implementare a politicilor publice

Categorie Instrument Exemple Exemple de obiective


specifice urmrite

Reglementri Legi Crearea cadrului de furnizare a Furnizarea mai eficient a


unor bunuri sau servicii publice anumitor bunuri sau servicii
publice
Hotrri/Decizii Decizii operaionale n scopul Furnizarea mai eficient a
furnizrii unor bunuri i servicii anumitor bunuri sau servicii
publice publice
Acorduri Reorganizarea furnizrii unor Furnizarea mai eficient a
bunuri i servicii publice anumitor bunuri sau servicii
(contractri, subcontractri, publice
externalizri, etc.)
Finanare Investiii publice Drumuri, canalizare, etc. Furnizarea unor bunuri sau
directe servicii publice
Sponsorizri Finanarea artitilor Susinerea activitii culturale
locale
Instrumente Legea 2%; vinderea de aciuni Stimularea co-finanrii private
bazate pe pia sau obligaiuni pentru investiii n a unor bunuri i servicii
turismul locale; piaa de emisii publice
CO2
Parteneriate Finanarea construciei unei Construcia de drumuri, alte
public-private autostrzi prin taxa de autostrad investiii
Stimularea APL poate oferi condiii (ex. Crearea de locuri de munc,
investiiilor private Infrastructur: drumuri, canalizare, dezvoltarea economic
electricitate, etc.) pentru a atrage local/regional, furnizarea
investiii private n zone de interes unor servicii de reea (servicii
public. de date, electricitate,
termoficare, etc.)
Comunicare Campanii de Educaie rutier n coli i licee Scderea numrului de
contientizare accidente
Campanii de
informare
Campanii de Promovarea unei destinaii Creterea numrului de turiti
promovare turistice
Aciune direct Utilizarea Centralizarea i publicarea unor Turism, scderea numrului
mijloacelor informaii (ex. mersul autobuzelor de infraciuni ntr-o anumit
existente din zon); patrularea unei zone zon
sau nfiinarea unui post de poliie
permanent

ntruct majoritatea acestor mijloace sunt binecunoscute, vom detalia doar dou din aceast list
care au un caracter mai complex.

Instrumente bazate pe pia

Definiie. Instrumentele bazate pe pia sunt instrumente de politici care utilizeaz preul sau alte
variabile economice pentru a furniza stimulentele pentru furnizarea unor bunuri i/sau servicii publice
ori pentru reducerea unor efecte negative.

88
n anumite condiii se pot gsi modaliti prin care anumite bunuri sau servicii publice s fie furnizate
privat. Printre acestea se numr unele taxe, subvenii, permise tranzacionabile/vandabile, licene i
drepturi de proprietate, etc.

Vom folosi ca exemplu de lucru prevederea din Codul Fiscal privind dreptul contribuabilului de a
aloca 2% din impozitul datorat ctre finanarea unei organizaii non-guvernamentale. Astfel, n
exemplu, bunurile i serviciile publice a cror furnizare se realizeaz sunt toate bunurile i serviciile
publice furnizate de diferite organizaii non-guvernamentale (ONG) sau de ctre stat sau
administraia public local (educaie, sntate, etc.).

Esena acestor instrumente const n aceea c politica public implementat (de un APL, spre
exemplu) aloc drepturile de proprietate, licenele, taxele etc. dar i drepturile de tranzacionare n
aa fel nct dou elemente sunt externalizate ctre pia: drepturile de proprietate privind o resurs
(2% din impozit n exemplul luat) i decizia de alocare a acestei resurse (dreptul contribuabilului de a
alege destinaia a 2% din impozitul su).

Ce se obine? n esen, scopul este alocarea superioar a resurselor dedicate furnizrii bunurilor i
serviciilor publice. Astfel, n exemplul 2%, clasamentul anual al destinaiilor acestor bani reprezint
clasamentul importanei sociale a bunurilor i serviciilor publice furnizate i a calitii furnizrii
acestora. Astfel, nu este ntmpltor faptul c pe primul loc n acest clasament se situeaz, de mai
muli ani, serviciul SMURD. Cu alte cuvinte, serviciul public furnizat de SMURD este cotat ca cel mai
important, iar calitatea furnizrii acestuia este apreciat.

Un alt exemplu recent din Romnia este programul Rabla. Din momentul n care cupoanele au
devenit tranzacionabile, programul a devenit bazat pe pia, pentru c att proprietatea asupra
resursei (valoarea nominal a cuponului) ct i decizia de alocare (cumprare/vnzare) nu sunt
restricionate.

Parteneriate public-private

O logic similar st i la baza parteneriatelor public-private. Diferena este c acestea nu au un


scop att de amplu ca instrumentele bazate pe pia (e.g., alocarea eficient a resurselor pentru un
ntreg sector de activitate sau o pia) ci reprezint aranjamente realizate pentru atingerea cte unui
obiectiv punctual. Instrumentele bazate pe pia sunt de fapt piee, iar parteneriatele public-private
sunt contracte n cadrul sau interiorul unor piee preexistente.

Definiie. Un parteneriat public-privat (PPP, P3) descrie un serviciu guvernamental sau o afacere
privat care este finanat/ sau operat/ printr-un parteneriat ntre organizaia de guvernare (Guvern,
APL, etc.) i una sau mai multe companii private.

Trei elemente sunt mprite n diverse combinaii ntre entitile care formeaz un asemenea
aranjament (consoriu, n multe cazuri): finanarea, managementul operaional i riscurile.

Exemplu. O mare parte a autostrzilor americane sunt astfel construite i operate. n general,
acordul este c guvernul unui stat sau guvernelor mai multor state doresc contruirea unei autostrzi
care s lege orae importante din zon. n acest scop stabilesc parcursul autostrzii i se angajeaz
s investeasc pmntul necesar (e.g., s realizeze exproprierile i s plteasc despgubirile
respective). n paralel, contracteaz o firm sau un consoriu pentru construcia autostrzii. Aici are
loc PPP: dac studiile de pia arat c autostrada respectiv va fi una realmente circulat iar oferii
vor fi dispui la plata unei taxe de cuantum n mai degrab dect s ocoleasc prin alt parte, iar
ecuaia (simplificat):

89
T= n X numr maini X numr ani

acoper costurile de construcie i operare a autostrzii plus un profit, atunci autostrada poate fi
finanat exclusiv privat. Dac nu, consoriul de guverne trebuie s aloce resurse publice n
compensatore dac dorete autostrada.

O diversitate de aranjamente de acest fel sunt posibile. Un sprijin n continuare poate fi oferit de
ctre Centrul European de Expertiz n PPP (http://www.eib.org/epec/), nfiinat de Comisia
European i Banca European de Investiii n acest scop, avnd ca membrii entiti publice din
statele membre care realizeaz PPP.

Pasul 2. Alegerea instrumentelor i structurarea lor n opiuni de politici publice

Seciunea introduce cteva criterii importante referitoare la alegerea instrumentelor de politici publice
care vor fi utilizate.

Instrumentele de politici publice sunt rareori utilizate separat. Sensul acestei afirmaii este dublu:

n primul rnd, intervenia anumitor instrumente este multipl; spre exemplu, o campanie de
contientizare este n acelai timp una de informare i de promovare. Similar, o aciune
direct este n acelai timp o investiie (o alocare de resurse) financiar.
n al doilea rnd, atingerea unui obiectiv specific necesit frecvent mai mult de un singur
instrument.

Fiecare asemenea suit de instrumente constituie n final cte o opiune de politici publice. Dou sau
mai multe opiuni alternative vor fi evaluate comparativ potrivit analizei de impact(vezi ciclul politicilor
publice, sub-capitolulIII.1). n continuare ne vom concentra asupra alegerii instrumentelor i
structurrii lor n cte o opiune. n acest scop sunt necesare cteva criterii.

A. Stimulare

S observm n primul rnd c toate aceste instrumente acioneaz printr-un singur mijloc:
stimularea comportamentului. Informarea, finanarea, contractarea, patrularea, toate au acelai scop
s influeneze aciunea partenerilor, fie ei ceteni, firme contractante, turiti, etc. Prin consecin,
putem acum observa diferene ntre intensitatea stimulilor prezentai de diferitele instrumente.

Exemplu. O campanie de contientizare pentru aruncarea ambalajelor (pet-urilor) la gunoi i nu n


alt parte va stimula mai puin comportamentul dect o recompens de 50 bani pentru fiecare pet
predat.

B. Instrumente principale i instrumente complementare

A doua observaie continu raionamentul primei: pentru a atinge un obiectiv specific, trebuie ca
suma impactului ateptat de la instrumentele incluse n opiunea de politici publice s treac de un
minim necesar atingerii efectului intenionat.

Este aadar util aici distincia dintre instrumente principale i instrumente complementare.
Instrumentele principale sunt cele care pot efectiv atinge obiectivul, singure sau ntr-o msur
determinant ori decisiv, iar cele complementare pot ajuta sau preciza intervenia, dar nu o pot
realiza. Ultima coloan din exemplul de mai jos reprezint estimri ale impactului ateptat; altfel
spus, ct din atingerea obiectivului cade n sarcina fiecrui instrument n parte?

90
Uneori ns, exist instrumente pe care le-am numi complementare ca i contribuie la atingerea
obiectivului specific, dar fr de care nu se poate face nimic acestea pot ine de infrastructura
interveniei, sau pot depi anumite obstacole cheie, etc. n exemplul de mai jos, studiul problemei
se afl ntr-o asemenea poziie n raport cu obiectivul.

Tabel nr. 17: Relaia dintre obiectiv, instrumente i impact

Exemplu. Obiectiv specific: scderea numrului de Impact ateptat de la fiecare


accidente rutiere n localitate instrument. (Instrumentul ar
reduce cu % numrul de
accidente)
Instrumente Lrgirea drumului. 40%
principale
Introducerea unor balustrade ntre 20%
carosabil i trotuar.

Semnalizarea mai bun a trecerilor de 15%


pietoni.

Construcia unor pasarele sau treceri 15%


subterane n zonele aglomerate.
Instrumente Campanie de contientizare 5%
complementare
Campanie de educaie rutier n coli i 5%
licee.

Instrumente de (informaie corect) Studiul frecvenei (0-100%)


infrastructur a tipurilor de accidente n localitate i
interveniei publice cauzelor acestora

C. Instrumente directe i instrumente indirecte

Distincia este uor de observat n lista de instrumente clasice introdus mai sus. Astfel, aciunea
direct sau investiiile publice directe adreseaz frontal obiectivul specific, n timp ce alte instrumente
creeaz stimulentele pentru ca problema s se rezolve de la sine, adica prin eforturile conjugate ale
tuturor actorilor implicai.

Preferina pentru a doua abordare provine din procesele de modernizare prin care administraiile publice
occidentale au trecut n ultimii 40 de ani. Exist dou motive care stau la baza acestei tranziii. Primul
este c abordrile indirecte sunt mai eficiente din punctul de vedere al costurilor; mai ales costurile de
management (i costurilor asupra societii, n general) sunt mprite de mai muli actori, la fel i
riscurile. Al doilea este c abordrile indirecte prezint mai puine efecte negative, explicate n
continuare.

D. Efecte neintenionate

Cea mai frecvent i problematic eroare n interveniile publice este dat de efectele sale
neintenionate (numite uneori i efecte perverse). Orice msur sau instrument are un total de efecte.
Din acest total, o anumit proporie este activ: contribuie n mod activ la atingerea obiectivului specific
urmrit.

91
Restul sunt efecte neintenionate (pe care le numim externaliti), care la rndul lor pot fi externaliti
pozitive (au un efect pozitiv; exemplu: construcia unui mall este de obicei nsoit de amenajarea unor
parcuri i/sau locuri de joac n parcarea sau incinta mall-ului) sau externaliti negative (de exemplu:
construcia in sine modifica aspectul zonei sau creeaza prin aglomerarea traficului, poluare intr-o zon
care nainte era linitit).

La rndul lor, externalitile negative se mpart n dou categorii: externaliti negative care pot fi
contracarate prin alte msuri active (n cazul acestora, trebuie acordat o atenie special ca aceste
msuri s nu creeze, la rndul lor, alte externaliti negative!) i cele care nu pot fi contracarate. Att
msurile de contracarare ct i externalitile negative acceptate (inevitabile) sunt costuri ale politicii
publice i vor fi cuantificate ca atare n analiza de impact.

n concluzie, criteriile de alegere a instrumentelor de politici sunt:

1. Dintre mai multe instrumente va fi ales instrumentul care are cea mai mare proporie a efectelor
active i produce cele mai puine externaliti.
2. Dintre instrumentele care produc externaliti, va fi ales cel care are cea mai bun proporie a
externalitilor pozitive fa de cele negative.
3. Dintre instrumentele care produc externaliti negative, va fi ales instrumentul cu cele mai multe
externaliti negative contracarabile.
4. Costurile msurilor de contracarare i externalitile negative permise vor fi considerate costuri
ale politicii publice n evaluarea impacului acesteia.

V.2. Planul de aciuni

Acest instrument sintetic de planificare este elaborat ctre sfritul procesului de elaborare a
propunerii de politic public, urmnd a fi utilizat pe parcursul implementrii. Dup ce scopul i
obiectivele specifice au fost finalizate iar opiunea de politic preferat a fost aleas, urmtoarea
faz este dezvoltarea acesteia ntr-un plan de aciuni.

Utilizarea planului de aciuni este multipl. Planul de aciuni are rolurile simultane de:

Acord al celor implicai privind alocarea responsabilitilor implementrii


Mijloc de coordonare al celor implicai prin informaia disponibil unui actor privind ce, cnd
i cum fac ceilali
Mijloc de monitorizare al progresului activitilor
Istoric de activiti al politici publice, dup ce acesta a fost implementat.

Pentru a funciona ca atare, planul de aciuni trebuie periodic adus la zi i comunicat tuturor celor
implicai. Alterri precum ntrzieri, schimbri de responsabiliti sau mbuntirea unor instrumente
pot aprea pe msur ce planul se confrunt cu practica; acestea trebuie ns introduse n plan i
fcute cunoscute.

n continuare este redat structura unui plan de aciuni, adaptat pentru APL pornind de la forma sa
introdus de HG 775/2005. Aceast structur nu este obligatorie, dar este util ca elementele
prezentate n ea s se regseasc n formatul de Plan de Aciune pe care vei alege s il folosii.

92
Tabel nr. 18:Plan de aciuni(al variantei de politici publice aleas spre implementare)

Activitate Obiectiv general (se trece obiectivul general al politicii publice)


necesar Termen de Responsabil Buget Rezultate Raport de Raport de
implementrii realizare monitorizare evaluare
OBIECTIV SPECIFIC 1
Activitatea 1 (Precizai data (Menionai (Precizai (Enumerai Precizai Precizai
limit pentru instituia / bugetul alocat rezultatele termenul de termenul de
realizarea unei directia fiecrei activiti ateptate de la realizare a realizare a
activiti/subact responsabil detaliat pe fiecare raportului raportului (ex.
iviti) i persoana principalele activitate/subactivi (de regul la 6 luni dup
de contact) cheltuieli/capitol tate ct mai trimestrial) ncheierea
e de cheltuieli) precis, ultimei
cuantificnd ct activitii)
mai mult)
Subactivitatea 1a [Vezi mai jos cap
IV. Monitorizarea
si Evaluarea]
Subactivitatea 1b
Activitatea 2
Subactivitatea 2a
Subactivitatea 2b
Activitatea
Subactivitatea

Ca anex la coloana referitoare la bugetul politicii publice, poate fi util s identificai costurile salariale
conform tabelului de mai jos:

Tabel nr. 19:Prezentarea costurilor salariale necesare implementrii unei politici45

Tip Numr Impact asupra Impact asupra Cost Cost monetar pe


personal persoane timpului de munc timpului de monetar pe ntreaga
pe persoan munc pe an (brut) propunere (brut)
(zile/an) ntregul grup (x ani)
(zile/an)
[se completeaz [se completeaz
numrul de numrul de zile
persoane ce anticipate a fi
lucreaz efectiv lucrate pentru
pentru politica politica respectiv,
respectiv, si nu avnd n vedere c
numrul total de o persoan poate
persoane care lucra n cadrul mai
lucreaz ntr-un multor
departament] politici/programe]

Mai jos este prezentat Planul de aciune realizat n cadrul unei propuneri de politici publice elaborat de
Primaria Municipiului Bistria:46

45Adaptat dup HM Treasury Green Book (2006)


46Propunere de politic public Regenerarea Centrului Istoric prin reabilitarea cldirilor i creterea gradului de siguran public i
confort realizat in cadrul Proiectului cofinanat din Fondul Social European prin Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii
Administrative Procese decizionale eficiente la nivelul Administraiei Publice Locale din Romnia, cod SMIS 2284, implementat de catre
MAI
93
PLANUL DE ACIUNI
Activitatea Termen Responsabil Buget Rezultate Raport de Raport de
necesar mplementrii realizare Lei monitorizare evaluare
Elaborarea proiectului de HCL de Septembrie Compartiment / HCL / /
aprobare a politicii publice 2011 juridic/Secretar
municipiu
Elaborarea unui set de propuneri XI. 2011 Serviciul / Set de propuneri elaborat i / /
de modificare a a Legii Monumente transmis
nr.422/2001 Istorice,
Compartiment
juridic
ncheierea unui Protocol de XII.2011 Compartiment / Elaborare i semnare / /
colaborare ntre Primria juridic/Secretar protocol
municipiului Bistria, Poliia local, municipiu Aplicarea mai ferm a
Poliia municipiului Bistria i msurilor de protejare a
Direcia Judeean pentru Cultur i monumentelor istorice
Patrimoniu Naional Bistria-Nsud
Program educativ de incluziune X.2011 Secretar / Protocol de colaborare 1 raport 1 raport evaluare
social a copiilor din zona central I 2013 municipiu, semnat, program derulat monitorizare la 8 la sfritul activitii
Etape: Biblioteca Minim 20 de copii implicai luni dup debutul I. 2013
semnare protocol, identificare judeean n program implementrii
participani, derulare program VI. 2012
Solicitarea declanrii procedurii XI. 2011 Serviciul / Solicitare adresat Monitorizare a /
de expropriere pentru cauz de monumente Consiliului Judeean, parcursului
utilitate public pentru cldirile istorice exproprierea cldirilor solicitrii i soluiile
monumentele istorice degradate Directia degradate adoptate de
Etape: patrimoniu, instituiile
Stabilire list cldiri, transmitere Compartiment responsabile
solicitare juridic
Secretar municipiu

Campanie de ecologizare i X.2011 Directia Servicii 16.000 Ecologizarea i igienizarea 1 raport Raport evaluare la

94
Activitatea Termen Responsabil Buget Rezultate Raport de Raport de
necesar mplementrii realizare Lei monitorizare evaluare
igienizare a cldirilor i curilor V.2012 Publice a aprox. 10.000 mp spaii i monitorizare sfritul activitii
interioare Serviciul curi IV. 2012 V.2012
Deratizare,
Dezinsecie,
Dezinfecie
Campanie de notificare a 2011-2012 Direcia 1250 Transmiterea a minim 260 1 raport Raport evaluare la
proprietarilor i chiriailor din patrimoniu, de notificri (cldiri monitorizare sfritul activitii
zona central legat de obligaia de Compartiment considerate a fi degradate) IV. 2012 XII.2012
reabilitare juridic/ Serviciul n 2 etape
Monumente
Istorice
Derularea unei campanii de XI.2011 Direcia Buget Creterea gradului de 1 raport 1 raport de
informare i contientizare a XI.2013 patrimoniu, campanie contientizare n rndul monitorizare evaluare la sfritul
proprietarilor i locatarilor Serviciul 47.948 lei locuitorilor zonei asupra VII. 2012 activitii
asupra valorii cldirilor cu urbanism, valorii acesteia i necesitii XI. 2013
urmtoarele componente: Serviciul reabilitrii cldirilor
premiere Reabilitare XI. 2012 Monumente - buget Acordare minim 5 premii/an
corect n centrul istoric XI. 2013 Istorice 20.000 lei/an. Tiprirea i transmiterea a
acordarea de premii Durata 2 ani - 600 de brouri, afie i
pentru reabilitri corecte 40.000 lei pliante
ale cldirilor din zona
central
tiprire de brouri pe tema III.2012 - 600 de
Modalitatea corect de a brouri*5,74
reabilita cldirea din lei/brour
centrul istoric. buget 3448
ntocmirea unor liste de lei
bune i rele practici n
reabilitarea cldirilor din IV.2012 - 4500 lei
centrul istoric disponibil afie i

95
Activitatea Termen Responsabil Buget Rezultate Raport de Raport de
necesar mplementrii realizare Lei monitorizare evaluare
online pe site-ul instituiei pliante
i afie
Realizarea unui program de I-XII.2012 Poliia Local / Reducerea interveniilor Raport evaluare
aciune a Poliiei Locale n zona neadecvate asupra cldirilor XII. 2012
central Eradicarea ceretoriei n
zona central
Elaborare program
Implementare program II.2012
Creterea numrului de
controale/patrulri

Stabilirea n sarcina unor


poliiti locali, atribuii
concrete n domeniul
monumentelor istorice

Intensificarea controalelor n
zilele de la sfritul
sptmnii - zile n care se
intervine de regul la
monumentele istorice fr
aprobri legale
Campanie de contientizare i III-X.2012 Direcia 5260 Eradicarea fenomenului / Raport de evaluare
responsabilizare a opiniei publice comunicare /campanie ceretoriei n zona central la sfritul activitii
cu privire la consecinele cauzate (10.000 de Tiprire i distribuire flyere X.2012
de ncurajarea ceretoriei - Nu-i flyere pre Realizare campanie media
mbogi pe cei care nu vor s 2260 lei + audio-vizual
munceasc campanie
radio pre
3000 lei)

96
Activitatea Termen Responsabil Buget Rezultate Raport de Raport de
necesar mplementrii realizare Lei monitorizare evaluare
Susinerea organizrii unor V.2012 Arhitect 8500 lei Crearea de competene la Raport de Raport de evaluare
cursuri pentru meteri, ingineri i X.2014 ef/Serviciul nivel local n scopul monitorizare dup la sfritul activitii
arhiteci cu tema reabilitrii cldirilor Monumente reabilitrii corecte a finalizarea fiecarui X.2014
cu valoare istoric (minim 4 cursuri Istorice cldirilor. curs
2 pentru meteri, 1 pt arhiteci, 1
pentru ingineri)
nscrierea n rubrica Sarcini din XII.2012 Compartiment 5880 Notarea a cel putin 98 de / Raport de evaluare
CF a formulrii zon de protecie Juridic, Secretar CF-rui de imobile la sfritul activitii
istoric sau zon protejat n municipiu/Serviciul XII. 2012
cazul imobilelor cu grad de Monumente
degradare 2 i 3. istorice
Program de construire locuine VI.2012 Directia tehnic 716.400 Mutarea chiriailor din zona / /
necesitate Direcia central
economic Construirea a 60 de locuine
de necesitate
Crearea Fondului de regenerare a 2012-2018 Direcia tehnic/ Reabilitarea unui numr de Rapoarte de Rapoarte de
Centrului Istoric din care s fie Direcia 30 cldiri proprietate monitorizare evaluare aferente
susinute urmtoarele programe: 2012 HCL Patrimoniu, public/mixt i privat aferente fiecrui fiecrui program
fond Direcia integrare program finanat de finanat de ctre
European, ctre Fond (5 Fond
Program de achiziie i I.2013- Direcia 16.062.500 Reabilitarea a 6 pasaje din rapoarte)
reabilitare imobile din XII.2018 economic, zona central Raport de evaluare
zona central Arhitect ef final
Program de finanare a 2018 1.250.000 mbuntirea condiiilor de
reabilitrii imobilelor locuit pentru minim 60 de Total 6 rapoarte
private i mixte familii
reabilitare faade i
nvelitoare
Construirea/achiziionarea
unui bloc de XI.2013 1.200.000

97
Activitatea Termen Responsabil Buget Rezultate Raport de Raport de
necesar mplementrii realizare Lei monitorizare evaluare
locuine/achiziia de
locuine de pe piaa liber,
la dispoziia Primriei
pentru a realiza schimburi 2012-2016 9.750.000
cu proprietarii din zona
central. V.2012-
Reabilitarea cldirilor din X.2016
zona central care sunt 3.150.000
proprietate integral a
municipalitii
Reabilitarea a 6 pasaje
din zona central

98
VI. Monitorizarea i evaluarea politicilor publice

Pe scurt:

Etapa de monitorizare i evaluare are dou obiective:


n primul rnd, ea anticipeaz etapele de adoptare i implementare
n al doilea rnd, ea permite o analiz rapid a corectitudinii n care ai desfurat procesul PPP.

VI.1. Anticiparea adoptrii i implementrii

Principalul scop al procesului de monitorizare este reprezentat de analiza fazei de implementare a


politicilor i de identificarea posibilelor deviaii de la scopurile stabilite iniial. Monitorizarea asigur
colectarea informaiilor i a datelor statistice i utilizeaz indicatori relevani i msurabili prin
intermediul crora s poat fi urmrit procesul implementrii. (Ghid de Monitorizare i Evaluare
SGG/DPPianuarie 2009)47

Evaluarea este procesul prin care se msoar succesul politicii n atingerea obiectivelor stabilite iniial,
i gradul n care atingerea obiectivelor poate fi atribuit implementrii politicii i nu altor factori.

Monitorizarea i evaluarea urmresc s anticipeze n cadrul procesului politicilor publice dou faze ale
procesului de formulare de politici ce nu cad n responsabilitatea dumneavoastr direct. n calitate de
funcionar civil al executivului sau de membru al autoritii deliberative, dumneavoastr nu suntei
neaprat responsabil pentru adoptarea propunerii de ctre Consiliul Judeean/Local nici pentru
implementarea sa n jurisdicia relevant.

Totui, este responsabilitatea dvs. s v asigurai c propunerea este cea mai bun posibil pentru a
permite o decizie politic legitim i eficient, care minimizeaz riscul de eec precum i costurile
implementrii i aplicrii. Trebuie s reflectai cu atenie asupra rspunsurilor celor care vor fi afectai de
decizie. Acest lucru este important deoarece formatorii de politici trebuie s aib la dispoziie indicatori
coreci pentru a verifica dac implementarea este corespunztoare i n ce msur politica respectiv
i atinge obiectivele. n aceast etap a procesului politicilor publice dvs. trebuie s furnizai aceti
indicatori. n formularea acestora, putei avea n vedere:

Comparaia cu obiectivele, cu intele i scopurile propuse


Comparaia cu anii anteriori
Comparaia cu alte ri
Comparaia cu alte municipii/regiuni
Comparaia cu performanele sectorului privat
Comparaia cu bunele practici profesionale
Comparaia cu ateptrile publicului
Comparaia cu ceea ce s-ar fi obinut n condiii mai bune

47
http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/GHID_DE_MONITORIZARE_SI_EVALUARE_FINAL.pdf
99
Astfel de indicatori de performan trebuie s poata fi caracterizai drept SMART, adic s fie:

Specifici: consisteni cu ceea ce trebuie msurat;


Msurabili: sunt clari, li se pot ataa valori;
Accesibili: validitatea i fidelitatea lor poate fi verificat;
Relevani: msoar bine ceea ce-i propun s msoare;
Timp: ncadrabili ntr-un orizont realist

Exemplul de mai jos, adaptat dup Raportul Robinson/SGG48, schieaz modul n care trebuie s v
planificai obiectivele, activitile i rezultatele unei politici i cum putei msura succesul acestora:

Intervenia: eficientizarea prestrii serviciilor medicale prin introducerea co-plilor n sistemul


de sntate
Inputuri: personal; resurse financiare; reglementri i termeni contractuali conform crora vor
funciona co-plile
Performana input-urilor: nu este direct aplicabil
Output-uri: Numr de co-pli procesate; venituri ncasate
Performana output-urilor: numr de co-pli nregistrat n fiecare an (total)
Rezultat imediat: scderea numrului de consultaii
Performana rezultatului imediat: scderea numrului de persoane care primesc peste x
servicii/unitate de timp sau tip intervenie
Rezultat Intermediar : schimbarea raportului ambulator/spitalizare
Performana Rezultatului Intermediar:creterea numrului de persoane care primesc ngrijire
medicalntr-un termen mai scurt
Efect Strategic : creterea calitii actului medical
Performana Efectului Strategic: schimbri pozitive n starea de sntate a populaiei

Indicatorii sunt eficace dac au efect imediat (prin avertismente, sanciuni administrative i financiare).
Ei pot conduce nsi la efecte perverse: cu alte cuvinte, dac indicatorii nu sunt bine formulai, ei pot
conduce la pervertirea obiectivelor politicii (de exemplu, un indicator care msoar creterea eficienei i
accesului la servicii spitaliceti prin scderea timpului de ateptare pentru acordarea a unui tratament
poate conduce la o calitate mai slab a acestuia datorit limitrii timpului disponibil pentru a atinge
indicatorul fixat). Astfel, dei eficiena i accesul la servicii spitaliceti cresc, obiectivul de mbuntire a
strii de sntate a populaiei nu este atins.

Din aceste motive este important s includei consideraii privind fazele de adoptare i implementare la
formularea politicii n special atunci cnd recomandai o opiune preferat. Se recomand o previziune
mai detaliat a principalelor caracteristici ale implementrii i aplicrii atunci cnd propunerea este
adoptat definitiv.

Tabelul 20 prezint pe scurt tipul de raionament pe care l putei avea n vedere n aceast etap. n
tabel sunt considerate urmtoarele etape:
Adoptarea propunerii aceasta se refer la Consiliul Local/Judeean
Implementarea msurii aceasta se refer la metoda de implementare a msurii n jurisdicie,
urmnd programul i modalitile prevzute de actorii relevani

48Disponibil la http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/FIRST_REPORT-ROBINSON-19DE2005.pdf
100
Aplicarea msurii aceasta se refer la atribuiile autoritii publice (sau ale oricrui organism
autorizat) responsabile pentru asigurarea conformitii cu prevederile incluse n msur
Evaluare ex post alturi de monitorizare, aceasta se refer la activitatea de colectare a
dovezilor legate de eficiena i aplicabilitatea interveniei politice n abordarea problemei vizate
i n realizarea obiectivelor propuse.

Tabel nr. 20: Aspecte ce trebuie prevzute n cadrul ciclului politicii publice

Consideraii
Etape Consideraii politice Consideraii economice
Procedurale
Care sunt indicaiile pe care le-am Care sunt etapele care
primit de la superiori / Consiliul mai trebuie parcurse
Judeean/Local, i n ce msur nainte de a prezenta
Adoptarea sunt respectate de prezenta oficial propunerea?
propunerii propunere? Care este momentul
Aceast propunere poate probabil pentru discutare /
beneficia de consens politic n adoptare de ctre
Consiliul Judeean/Local? Consiliul Judeean/Local?
Cnd se ateapt
implementarea?
Cum vor reaciona prile
La ce tip de rezisten ne Este avut n vedere vreo
implicate relevante / persoanele
putem atepta (de perioad de tranziie?
Implementarea direct afectate de msur?
exemplu, stimulentele Cnd se va asigura
msurii Ei sunt pregtii sau este
pentru neconformare; implementarea complet?
necesar o campanie de
boicotare, etc.) Exist mijloace de
informare / perioad de derogare?
asistare / facilitare a
implementrii?
Cum trebuie s aib loc
Cine trebuie s se ocupe de Care sunt costurile
aplicarea? Prin inspecii
aplicarea msurii? Trebuie s fie probabile ale diverselor
standardizate sau
Aplicare un departament din administraia metode de aplicare? Ne
conform prioritilor i
public local sau poate fi putem baza pe practicile
criteriilor definite
externalizat ctre ageni privai? existente?
(abordare de risc)?
Cnd trebuie s nceap
monitorizarea i evaluarea ex Cum trebuie organizate
post? Care sunt costurile monitorizarea i
Trebuie s aib loc automat sau probabile ale activitilor evaluarea, din punct de
pe baza unei decizii politice? de monitorizare i vedere al metodei de
De ctre cine? evaluare? evaluare, al colectrii
Evaluare ex post
Cui trebuie comunicate Exist un sistem de datelor, al validrii i
concluziile? (de exemplu colectare i validare a prelucrrii i al
Consiliului Judetean/Local, datelor sau el trebuie comunicrii?
publicului larg, prilor afectate, construit de la zero? Cum pot fi minimizate
etc. / prin rapoarte, seminarii, erorile?
conferine de pres, etc.

101
VI.2. Raportarea Rezultatelor

n calitate de propozant al dosarului de politic, suntei de asemenea responsabil pentru elaborarea


raportului de politici publice.Un raport de politici publice reuit trebuie s fie:
rezonabil raionamentul i dovezile prezentate trebuie s fie utile n luarea deciziilor, iar
indicaiile raportului trebuie s poat fi traduse n aciune administrativ;
accesibil constatrile calculelor trebuie s fie prezentate ntr-o modalitate clar, simpl i
obiectiv. inei cont c aceast comunicare este adresat tuturor prilor implicate i nu doar
administraiei publice.

Pentru sintetizarea progresului n implementarea politicii ntr-un mod intuitiv i uor de adus la zi, putei
folosi modelul de mai jos:

Tabel nr. 2149: Model de monitorizare a progresului implementrii unei politici

PROGRES N ATINGEREA OBIECTIVULUI SPECIFIC

Indicatori Puncte de Indicatori Puncte Indicatori Puncte Indicatori Puncte


referin de referin de referin de referin
(milestones)50 (milestones) (milestones) (milestones)

0 0 0 3 0 0 0 0

PROGRES TOTAL

0 3 0 0

COMENTARII:
[Descriei cum au fost elaborai indicatorii i punctele de referin]
[Expunei cu ct sunt n avans sau ntrziere atingerea indicatorilor]
[Expunei motivele pentru care rezultatele au fost atinse n avans sau ntrziate]
[Expunei msurile luate pentru recuperarea ntrzierilor i decalajelor]

49Vezi http://www.birmingham.gov.uk/cs/Satellite?c=Page&childpagename=Policy-and-

Delivery%2FPageLayout&cid=1223355099945&pagename=BCC%2FCommon%2FWrapper%2FInlineWrapper
50In managementul de proiect, un punct de referin (milestone) marcheaz completarea unei activiti sau etape, de obicei marcate printr-

o livrare a unui serviciu sau aprobare a unui document. Punctul de referin nu indica numai progresul efectuat, ci i direcia pe care
proiectul/politica o va lua, devreme ce nefinalizarea lui n timp influenteaz alte etape ale proiectului/politicii.
102
Legend:
inta depit naintea datei limit

Progres conform previziunilor


n urm, dar cu ntrziere acceptabil
int ratat sau supus riscului/calendar

Pentru fiecare obiectiv operaional sau activitate subsumate obiectivului specific, putei completa
trimestrial un tabel similar celui de mai jos:

Iunie 2011 Septembrie 2011 Decembrie 2011 Martie 2011

int [n grafic/ sub risc]


Previzionat
int Atins
Performana*

*[inserai simbolul care corespunde progresului nregistrat]

Un pas cheie n acest proces este organizarea informaiilor ntr-un format logic i parafrazarea
constatrilor cu cuvintele proprii (pe ct posibil evitai jargonul i explicai ntotdeauna acronimele i
termenii tehnici). Este important s avei n minte publicul cruia v adresai, ntruct un public diferit va
dori s vad informaiile prezentate n modaliti diferite. De exemplu vor avea nivele diferite de
nelegere a termenilor tehnici i vor dori s vad nivele diferite de detaliu (vezi Caseta 15).

Caseta 15: Asigurarea unei comunicri clare, simple i obiective

Pentru optimizarea calculelor, trebuie s v asigurai c:


prezentai cu claritate mesajul general care trebuie transmis
ai identificat punctele cheie i le-ai organizat n mod logic
reiterai motivul iniial pentru cutarea datelor i cadrului acestora
realizai legturi relevante ntre datele pe care le-ai descoperit i contextul dat

Poate fi util s prezentai scurte rezumate ale datelor pe care le-ai obinut. Acestea vor da cititorilor o vedere de
ansamblu structurat a datelor i le vor permite s vad ei nii pe ce v-ai bazat concluziile.
Cnd realizai rezumatul datelor:
prezentai chestiunea la care se refer datele i de ce sunt relevante pentru contextul dvs.
descriei pe scurt cum au fost colectate datele, ce metode au fost utilizate, caracteristicile persoanei sau
grupului la care se refer datele, ce s-a fcut efectiv, ce s-a msurat i cum au fost analizate datele
evaluai critic metodele dac este cazul
descriei pe scurt rezultatele i importana acestora
explicai implicaiile rezultatelor pentru contextul dvs.

Dac descriei un numr de studii, poate fi util s prezentai rezumatele n form de tabel, astfel nct s se poat
compara cu uurin studiile i pentru a putea sublinia orice conflicte ntre date. Orice alte date detaliate pot fi
incluse n anexe dedicate.

103
Acest site furnizeaz unele strategii pentru punerea la un loc i rezumarea informaiilor gsite, bazate pe diferite
modaliti de sortare i organizare a acestora: http://www.big6.com/2007/09/30/big6-stage-5-synthesis-of-
information

IV.3. Verificarea corectitudinii procesului

Un al doilea obiectiv al fazei de monitorizare i evaluare este verificarea msurii n care lucrrile
desfurate pn n acest moment sunt conforme cu standardele procedurale i substaniale pentru
iniierea i formularea politicilor publice. Lista de mai jos v va ajuta s verificai dac ai parcurs toate
etapele necesare n mod corect.

Tabel nr. 22:Lista de verificare pentru monitorizare exemplu

Procesul politicilor publice (PP)


Ai urmat toate etapele procesului PP?
0.1
Dac nu, ai oferit o explicaie?
Ai ntreprins activiti care nu sunt incluse n modelul standard PP?
0.2
Dac da, de ce?
Ai comunicat numele unitii responsabile i apartenena la grupul de lucru PP?
0.3
Ai implicat n acest exerciiu toate departamentele interesate?

A. Definirea problemei i stabilirea contextului


Ct a durat aceast faz?
A.0 Ce dificulti ai ntmpinat?
Ce lecii pot fi nvate?
Ai definit problema n mod corect, evideniind n mod clar relaiile cauz-efect i ramificaiile?
A.1 Definirea problemei a permis clasificarea gravitii / relevanei diverselor cauze, i efectele
problemei?
Ai investigat i ai luat n considerare contextul extern general, condiiile i programele din cadrul
A.2
administraiei publice locale?
Informaiile relevante erau disponibile n cadrul administraiei publice locale?
A.3
Ai colectat informaii de la actorii externi specifici? Care? De ce?

B. Scopul interveniei
Ct a durat aceast etap?
B.0 Ce dificulti ai ntmpinat?
Ce lecii pot fi nvate?
Ai identificat normele legale relevante (la nivel UE, naional sau regional) care limiteaz / afecteaz
B.1
scopul interveniei?
Ai identificat sectoarele economice relevante?
B.2 Ai identificat i cuantificat prile interesate (operatori economici, reprezentanii societii civile,
grupuri de populaie)?

104
Ai indicat sursele de informare pentru identificare/cuantificare grupurilor afectate? Care au fost
B.3 aceste surse (de ex. studii individuale ad hoc, statistici existente, etc.)?
Ct de credibile sunt aceste date?

C. Stabilirea obiectivelor
Ct a durat aceast etap?
C.0 Ce dificulti ai ntmpinat?
Ce lecii pot fi nvate?
Obiectivele sunt corelate cu problemele identificate?
C.1
Ele sunt compatibile cu scopul interveniei definit mai sus?
Ai operaionalizat obiectivul general prin cteva obiective specifice?
Ai menionat indicatorii i parametrii cantitativi vizai?
C.2
Ct de realistice sunt aceste obiective, avnd n vedere gravitatea problemei, natura contextului i
scopul interveniei?

D. Identificarea i msurarea impacturilor


Ct a durat aceast etap?
D.0 Ce dificulti ai ntmpinat?
Ce lecii pot fi nvate?
D.1 Ai avut n vedere toate categoriile relevante de impacturi economice (vezi lista de mai sus)?
D.2 Ai avut n vedere toate categoriile relevante de impacturi sociale (vezi lista de mai sus)?
D.3 Ai avut n vedere toate categoriile relevante de impacturi de mediu (vezi lista de mai sus)?
D.4 Ai avut n vedere impacturile asupra administraiei publice locale?
Ai identificat costurile cele mai semnificative?
- Ai prezentat costurile de conformitate (costuri de capital, administrative i indirecte)?
- Ai fcut diferena ntre costuri fixe, costuri nerecuperabile i costuri recurente?
D.5 - Ai avut n vedere intervalul de timp i modul n care acesta modific structura costurilor?
- Ai cuantificat costurile n msura maxim posibil?
- Ai explicat de ce anumite costuri sunt exprimate doar n termeni calitativi?
- Ai prezentat premisele pe care se bazeaz evalurile calitative?
Ai identificat beneficiile cele mai semnificative?
- Ai fcut diferena ntre beneficiile care apar o singura dat i beneficiile recurente?
- Ai avut n vedere intervalul de timp i modul n care acesta modific structura beneficiilor?
D.6
- Ai cuantificat beneficiile n msura maxim posibil?
- Ai explicat de ce anumite beneficii sunt exprimate doar n termeni calitativi?
- Ai prezentat premisele pe care se bazeaz evalurile calitative?
D.7 Ai putut identifica efectele distribuiei acestora?

E. Definirea i echilibrarea opiunilor


Ct a durat aceast etap?
E.0 Ce dificulti ai ntmpinat?
Ce lecii pot fi nvate?
Ai explicat diversele opiuni avute n vedere?
E.1 Ai inclus de a face minim (starea de fapt)?
Ai avut n vedere contextul relevant?
Ai eliminat vreo opiune?
E.2 Pe ce baze / conform crui criteriu?
Ai raportat acest lucru i ai explicat motivele?

105
n compararea diverselor opiuni,
- Ai justificat tehnicile selectate?
E.3
- Ai luat n considerare toate costurile i beneficiile relevante?
- Cum ai abordat impacturile calitative i cantitative?
Ai recomandat vreo opiune preferat?
E.4 Dac nu, ai precizat avantajele i dezavantajele?
Ai putut argumenta selecia? Cu ce argumente?

F. Consultare public
Ct a durat aceast etap?
F.0 Ce dificulti ai ntmpinat?
Ce lecii pot fi nvate?
Ai ntocmit un plan detaliat pentru consultare?
Dac nu, de ce?
Ce ai inclus n plan?
- scopul consultrii i obiectivele specifice
F.1 - prile interesate consultate (tip, numr)
- formulare i tehnici utilizate
- informaii de fond
- durata rundei de consultri i unitatea responsabil
- informaii privind activitatea de feedback
F.2 n ce etap ai desfurat runda de consultri? De ce?
Aceast consultare v-a generat rezultatele ateptate?
F.3
Dac nu, de ce?
F.4 Cum ai validat informaiile obinute?
F.5 n ce msur ai utilizat concluziile generate de consultare n finalizarea PPP?
Vei publica documentaia de consultare?
F.6 Dac nu, de ce?
Dac da, de ce?

106
ANEXE

ANEXA 1 Instrumente de identificare a impacturilor51


Exemple de list de verificare
List de verificare pentru proiecte rurale i urbane de alimentare cu ap i salubritate

Aspecte ale EIA ntrebri ale listei de verificare Da Nu Necesare date


Proiectul: suplimentare
Sursele impacturilor 1. Va necesita achiziia sau conversia de suprafee semnificative de
teren pentru rezervoare/lucrri de tratare (de ex. peste 50 ha rural, peste
5 ha urban)?
2. Va duce la cantiti semnificative de materiale erodate, efluente sau
deeuri solide?
3. Va necesita disponibiliti semnificative de cazare sau servicii pentru
fora de munc n timpul construciei (de ex. peste 100 lucrtori manuali)
Receptorii impacturilor 4. Va inunda sau va afecta n alt fel zone care susin ecosisteme terestre
sau acvatice, flor sau faun demne de conservat (de ex. zone
protejate, zone slbatice, rezervaii forestiere, habitate critice, specii n
pericol de dispariie) sau care conin situri de importan istoric sau
cultural?
5. Va inunda sau va afecta n alt fel zone care susin traiul populaiei
locale (de ex. necesit mutarea populaiei, afecteaz industria local,
agricultura, animalele sau petele, reduce disponibilitatea resurselor
naturale, bunurilor i serviciilor)?
6. Implic faciliti de tratare pentru salubritate n apropierea aezrilor
umane (n special unde amplasamentele sunt susceptibile la inundaii)?
7. Afecteaz sursele de extragere a apei?
Impacturi de mediu 8. Cauzeaz o reducere observabil, permanent sau sezonal, a
volumului de ap subteran sau de suprafa?
9. Prezint un risc semnificativ de poluare prin deeuri lichide sau solide,
pentru oameni, surse de ap, ecosisteme i specii demne de
conservare, sau stocuri comerciale de pete?
10. Modific hidrologia local a corpurilor de ap de suprafa (de ex.
praie, ruri, lacuri) astfel nct s afecteze stocurile de pete
conservabile sau semnificative comercial?
11. Sporete riscul de boli n zonele cu densitate ridicat a populaiei (de
ex. oncocerciaz, filariaz, malarie, hepatit, boli gastrointestinale)?
12. Induce dezvoltare secundar, de ex. pe drumuri de acces sau sub
forma de servicii antreprenoriale pentru construcii i activiti
operaionale?
Msuri de reducere 13. Este probabil c va necesita msuri de reducere care pot face
proiectul s fie inacceptabil financiar sau social?
Observaii

51Surs: http://www.iaia.org.
107
Exemplu de matrice de evaluare

Pdure
Tufiuri
Puni
Puni alpine
MEDIU BIOLOGIC

Nisip/pietri/roc
Teren agricol
Teren urban
Lacuri
Ruri
Estuare
Intermareic
Marin
Mlatin
Regim ru
Eroziune/stabilitate teren
Sedimentare
Ap de suprafa
MEDIU FIZIC

Ap subteran
Sol agricol
Materiale de fundaie
Climat/atmosfer
Inconvenien (zgomot, praf,
miros)
Form de teren
Participarea publicului
Ocuparea forei de munc
Aezare
Valoarea terenului
MEDIU SOCIAL

Utilizri existente ale


terenului
Riscuri i anxieti
Valori personale i sociale
Istoric/cultural
Peisaj/vizual
Recreare
Efecte asupra mediului

Eliminare - ape interioare

Eliminare - ap marin
- Inundarea suprafeei
- ndeprtare nutrieni

- Irigare prin stropire


- Bazine de oxidare

- Filtru de picurare

Eliminare - teren
- Infiltrare rapid
- Nmol activat

- Marin la rm
- Sedimentare

- Marin n larg
- Pulverizare
Dezvoltare

- Ecranare

- Clorinare

- Estuar
Tratare

- Ru
- Lac

108
Exemplu de reea de evaluare (se afl n traducere)

Apropierea de centru n reeaua de


comunicare Apropierea de centru n reeaua de
aciunilor de sntate public

x comunic cu y n legtur x se implic mpreun cu y


cu politicile locale de sntate n aciuni de de sntate public

LEGEND
Apropierea de centru n reeaua de
colaborare strategic Municipalitate
Specialist local
Specialist regional
Servicii publice de sntate
Non specialist
Non respondent
Relaia dintre cei doi actori

CAD Agenia pentru ngrijirea i tratarea


persoanelor dependente
GP Medic de familie
HC Socienti comerciale
HCO Organizaie pentru acordarea ngrijirii la
domiciliu
HE Case pentru btrni
M Municipalitate
MHC Centru regional pentru ngrijirea bolnavilor
x colaboreaz strategic y n domeniul mentali
NC Organizaii non- guvernamentale
Serviciilor publice de sntate NH Casa de ngrijire
PC Platform de coordonare pentru
asistena medical a pacienilor
PHS Servicii publice de sntate

109
ANEXA 2: Obiectivele statelor membre UE n cadrul Strategiei Europa 2020

110
111
ANEXA 3: Recomandri de eficientizare a procesului de elaborare a propunerilor de
politici publice n APL

n perioada aprilie-septembrie 2011 s-au desfaurat n cadrul Proiectului cofinanat din Fondul Social
European prin Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative Procese decizionale
eficiente la nivelul Administraiei Publice Locale din Romnia, cod SMIS 2284, implementat de ctre
M.A.I., 20 de exerciii pilot pentru elaborarea unor propuneri de politici publice n tot attea Primrii i
consilii judeene. Experii care au condus GL stabilite la nivelul fiecrei autoriti locale au indicat, la
finalizarea acestor exerciii pilot, cele mai semnificative probleme ntmpinate i recomandri de
eficientizare a unor viitoare propuneri de politici publice la nivel local.

Etapa politicii Aciuni n cadrul Probleme ntmpinate Recomandri de eficientizare


etapei
I. Definirea 1. nfiinarea Grupului de P1.1: Componena grupului de lucru nu a R1.1: n cazul unor exerciii similare,
problemei Lucru fost perfect adaptat problemei de politic membrii grupului ar trebui selectai n
public alese. (Totui, alctuirea grupului a acord cu problema de politic public
fost destul de potrivit.) aleas.

P1.2: Grup de Lucru prea mare 10 R1.2: Un numr de aproximativ 6-7


persoane. Pondere prea mare a celor cu persoane ar fi suficient
funcii de conducere (multe alte atribuii
care i fac s fie mai puin implicai n
munca Grupurlui de Lucru)

P1.3: Membrii grupului de lucru nu au fost R1.3: Organizarea exerciiilor se


consultai anterior cu privire la poate realiza de comun acord cu
disponibilitatea de lucru n interiorul membrii grupurilor de lucru, astfel
exerciiului pilot nct s se evite, de exemplu,
eventualele absene motivate de
concedii de odihn.

2. Descrierea contextului, P2.1: Zonele de agrement nu sunt R2.1: Dup o definire mai precis, se
folosind indicatori socio- identificate separat n planurile urbanistice. poate face o astfel de identificare.
economici relevani;
P2.2: Tendina de a aborda toate R2.2: Limitarea la problema aleas
problemele i toate cauzele acestora dintr- spre a face subiectul politicii publice
un domeniu dat

P2.3: Absena unor statistici locale cu R2.3: Identificarea evoluiei


privire la amploarea problemei respectiv indicatorilor la nivel naional prin
evaluarea gradului de implicare al parcurgerea cercetrilor statistice
cetenilor n activiti de voluntariat existente, nelegerea unor tendinele
nregistrate i ncorporarea acestor
concluzii n vederea validrii unor
indicatori colectai la nivel local

3. Indicarea raiunilor de P3.1: n stabilirea raiunilor de eficien i R3.1: Includerea n planul exerciiului
eficien i echitate pentru echitate, consultarea factorilor decizionali pilot a unor ntlniri verticale (membrii
justificarea politicii este util. Absena unei comunicri directe grupului de lucru - funcionarii publici
dintre grupul de lucru i decident poate cu decidenii oficialii alei)
afecta procesul de definire a problemei
4. Indicarea legislaiei, P4.1: Nu exist o baz de date coerent cu R4.1a: Diseminarea rezultatelor
programelor i strategiilor privire la bunele practici (proiectele de (politicilor publice realizate) prin
(locale, naionale, UE, succes) ale autoritilor locale din Romnia mijlocirea unui Newsletter, a Paginilor
alte organisme n domeniul politicilor publice. Nu exist o web ale organizaiilor publice, a
internaionale) relevante reea (formal sau informal) activ a Comunicatelor de pres, etc.
autoritilor locale (a funcionarilor publici

112
Etapa politicii Aciuni n cadrul Probleme ntmpinate Recomandri de eficientizare
etapei
din aceste autoriti) n vederea realizrii R4.1b: Includerea n strategia de
schimbului de informaii (n ciuda ACOR, lucru a ntlnirilor intra-instituionale
FALR, etc.). Toate acestea au ngreunat (membrii grupurilor de lucru se pot
realizarea unei comparaii ntre starea de ntlni pentru a discuta problemele cu
fapt la nivel local i cea de la nivel naional care se confrunt, eventualele soluii
pe care le-au identificat, etc.)

5. Elaborarea arborelui P5.1: Redefinirea problemei centrale i a R5.1: Menionarea motivelor care
problemei cauzelor datorit fundamentrii insuficiente stau la baza seleciei problemei PPP
a temei alese i a modalitii de afectare a
intereselor comunitii

II. Stabilirea 1. Elaborarea obiectivelor, P1.1: Dificulti n formularea obiectivelor R1.1. Comparaia cu obiective de
obiectivelor generale, specifice, cu respectarea principiului SMART politici aa cum sunt formulate in
politicii operaionale state cu tradiie n formularea
politicilor publice.
P1.2: Absena unei comunicri directe R1.2: Includerea n strategia de lucru
dintre grupul de lucru i decident poate a unor ntlniri verticale (membrii
afecta procesul de stabilirea a obiectivelor grupului de lucru - funcionarii publici
politicii. cu decideni oficialii alei)

2. Elaborarea arborelui P2. Confundarea mijloacelor cu scopurile R2. Exprimarea obiectivelor de politici
obiectivelor politicilor in termeni de beneficii pentru
societate
III. Elaborarea 1. Formularea a 3 opiuni, P1.1: A aprut un blocaj aparent relaionat R1.1: Prezentare unor modele de
opiunilor de incluznd scenariul de posibilitii obinerii unui impact limit n bun practic din alte comuniti ,
rezolvare a baz (do minimum) urma PPP sau posibilitii extrem de domenii conexe sau/i alte ri.
problemei limitate de a aborda problema, datorit unor
2. Verificarea c toate constrngeri financiare i de tipare
cele 3 opiuni rspund n comportamente sociale existente
mod rezonabil obiectivelor
propuse i sunt fezabile P1.2: Prezentarea unor exemple de succes R1.2: Adugarea la prezentrile
poate determina rapid asocierea cu soluia modelelor de succes a unor concluzii
pentru problema proprie, n absena cu elementele care au determinat
conducerii analizelor necesare i oferi doar reuita acelor opiuni, ncadrate n
o perspectiv superficial contextul propriu al acestora.

P1.3: Se remarc o concentrare pe R1.3: Reluarea procesului de


opiunea preferat iniial de majoritatea identificare a opiunilor de rezolvarea
grupului prin monopolizarea ateniei a problemei, de ctre liderul de
asupra ei, iar soluia alternativ, exceptnd grup/facilitator pn la identificare
scenariul do minimum , este abordat cu unor opiuni fezabile
superficialitate, doar pentru completare
pan la 3.
IV. Colectarea 1. Toate statisticile P1.1: Statisticile aflate la dispoziie nu sunt R1.1: Pastrarea de catre fiecare
datelor relevante existente la zi. departament a unei baze de date
(disponibile i din alte actualizate trimestrial a indicatorilor
surse dect propria relevani
instituie) sunt colectate

P1.2: Colectarea statisticilor poate implica R1.2a: mprirea activitii la mai


un volum de timp ridicat i exist multe persoane din grupul de lucru cu
posibilitatea nevalorizrii acestora n indicarea direciilor de colectare
elaborarea de PPP pentru fiecare

R1.2b: Solicitarea completrii unui


tabel care s includ o concluzie (la
care s se adauge graficele,
schemele, tabelele relevante) despre
informaia statistic colectat i
113
Etapa politicii Aciuni n cadrul Probleme ntmpinate Recomandri de eficientizare
etapei
despre cum poate fi utilizat n
elaborarea PPP: fundamentare /
tendine/ suport previzionare impact /
lecii nvate. etc.

2. Literatura de P2.1: Nu exist niciun studiu privind R2.1: Realizarea la nivelul primriei
specialitate (strategii, activitatea fizic realizat la nivelul localitii sau al instituiilor deconcentrate a
studii i rapoarte la nivel sau judeului i privind efectele asupra strii unor studii anuale pe anumite teme-
naional i internaional) de sntate a populaiei. cheie.
centralizat
P2.2: Analiza legislativ ntrziat foarte R2.2: Alocarea n GL a unor termene
mult nu mai mari de 5 zile pentru analiza
literaturii de specialitate i legislaiei
aplicabile
P2.3: Arhiva rezultat din centralizarea R2.3: Redactarea unui material care
literaturii de specialitate poate ajunge la un s includ titlurile documentelor
volum destul de mare i poate induce o centralizate, cteva concepte cheie
aparent presiune asupra grupului de lucru din fiecare document i o concluzie
despre utilitate respectivelor
documente n procesul de elaborare
sau de implementare a PPP

3. Are loc evaluarea P.3 Exista riscul s se efectueze cercetri R.3 Investigarea atent a cercetrilor
necesitii i cantitative (sondaje) care implic timp i deja efectuate n respectivul
proporionalitii cu resurse chiar i atunci cnd nu este domeniu.
problema unor cercetri necesar
cantitative/ calitative noi

V. Identificarea i 1. Impacturile sunt P1.1: Nefamiliarizarea grupului de lucru cu R1.1: Implicarea grupurilor de lucru n
msurarea identificate i tehnicile de evaluare a impactului poate activiti de instruire care s
impacturilor probabilitatea lor estimat reprezenta un impediment pentru reuita presupun aplicarea concret a
economice, exerciiului informaiilor teoretice. Eventualele
sociale i de sesiuni de pregtire ar trebui realizate
mediu nu numai de teoreticieni, ci i de
practicieni (de preferat chiar
funcionari publici activi)

2. Costurile i beneficiile P2.1: Am avut probleme n cuantificarea R2.1: Realizarea unui ghid naional
(nu numai pentru buget, ci financiar a beneficiilor pentru societate. privind ACB pe sectoare, cu accent
pentru ntreaga Aceast problem provine i din faptul c pe cuantificarea beneficiilor i
comunitate) sunt de obicei spaiile de agrement sunt vzute costurilor pentru societate (integrarea
estimate, folosind ca un mijloc de atragere a turitilor, i nu ca externalitilor).
ACB/ACE/AMC, cel puin un mijloc de dezvoltare urban. n primul
pentru varianta preferat caz, estimarea beneficiilor s-ar fi putut face
prin estimarea creterii numrului de turiti.
Totui, creterea numrului de turiti nu
este un obiectiv realist pentru municipiul
Vaslui. Alte beneficii (de ex. mbuntirea
strii de sntate la nivelul populaiei), nu
pot fi cuantificate n mod realist.

P2.2: Dificulti n cuantificarea beneficiilor R2.2: Obligaia folosirii analizei cost-


n anumite situaii beneficiu n toate cazurile ce implic
investiii
P2.3: Reticen la nceput la utilizarea AMC R2.3a: Prezentarea unor modele de
AMC cu indicarea procesului de lucru
i a rezultatului

R2.3b: ncurajarea grupului de lucru


s identifice criterii, s analizeze
114
Etapa politicii Aciuni n cadrul Probleme ntmpinate Recomandri de eficientizare
etapei
relevana acestora, s determine
ponderea acestora, s le revizuiasc,
pn la varianta final.

P2.4: Lipsa unei practici organizaionale cu R2.4: Instruirea grupului de lucru cu


privire la estimarea costurilor i a privire la ceea ce nseamn
beneficiilor ACB/ACE/AMC i la cum sunt ele
aplicate n domeniul administraiei
publice
3. Dac nu e folosit P.3 Prezentarea costurilor totale, fr o R.3 mparirea costurilor, cel puin pe
niciuna din metodele de estimare economic a modului n care au ani, ntre costuri pentru buget, costuri
mai sus, se explic de ce fost realizate tranzitorii i costuri pentru grupurile
i sunt fcute totui afectate.
estimri ale costurilor i
beneficiilor totale

4. Este estimat P4.1: Nu a putut fi estimat n mod realist R4.1 Realizarea i meninerea la zi a
probabilitatea ca probabilitatea unor riscuri. Din acest motiv, unor registre de riscuri.
beneficiile i costurile s analiza de risc s-a limitat la enumerarea
se produc aa cum a riscurilor i la analiza cilor de gestionare.
fost previzionat (analiza
de risc i senzitivitate)

VI. Procesul de 1. Au loc sedine de P1.1: Reticiena membrilor grupului de R1.1: meninerea unei atitudini
consultare brainstorming, focus lucru n invitarea la ultimele edine de deschise fa de toi actorii implicai,
grupuri cu experi brainstorming a reprezentanilor unor oferirea ansei ca acetia s conteste
independeni, instituii, dup refuzul acestora de a coninutul propunerii de politic i
reprezentani ai mediului participa la primele edine (Garda de menionarea acestui fapt in
asociativ i altor instituii Mediu, Agenia pentru Protecia Mediului) documentul de consultare.
locale/judeene
/deconcentrate nainte de P1.2: Nu toi actorii/stakeholderii care au R1.2: Renunarea la concepia c
alegerea opiunii de fost identificai de Grupul de Lucru au fost actorii incomozi nu trebuie consultai
soluionare invitai la consultri. Invitaii nu au primit
informaii suficiente asupra obiectului
ntlnirii.

2. Are loc o sedin de P2.1: La nivelul Primriei astfel de R2.1: Realizarea unor consultri
consultare deschis consultri sunt foarte rar realizate. regulate la nivelul Primriei.
publicului i factorilor Realizarea unui raport privind
interesai, anunat din implicarea cetenilor i factorilor
timp implicai n procesul decizional.
(Introducerea unei seciuni ntr-un
raport care deja se realizeaz, de
exemplu, Raportul Primarului, poate fi
suficient.)

P2.2: Anunul a fost postat cu puin vreme R2.2: Un mai bun management al
nainte de consultare procesului de consultare identificare
grup, transmitere invitaii, informarea
acestora asupra temei discuiei

P2.3: Lipsa unei practici organizaionale cu R2.3: Instruirea grupului de lucru cu


privire la consultarea public privire la aspectele practice,
problemele posibile i ctigurile
consultrii publice

3. Are loc consultarea P3.1: ncrcarea agendei de lucru a R3.1: Echilibrarea sarcinilor de
publicului prin punerea la membrilor grupului serviciu cu cele derivate direct din
dispoziie a unui formular exerciiile pilot pentru membrii
pe website-ul instituiei grupului de lucru (acest aspect
115
Etapa politicii Aciuni n cadrul Probleme ntmpinate Recomandri de eficientizare
etapei
presupune implicarea direct a
decidentului i a supraordonailor n
organizarea exerciiului pilot).

4. Rezultatul consultrii e P4.1: Ezitarea membrilor grupului de lucru R4.1: La constituirea GL,
fcut public i se indic n a prezenta n dezbaterea public contientizarea membrilor acestuia ca
motivele pentru care una varianta aleas i a argumentelor care au sunt proprietarii politicii i vor fi
sau mai multe propuneri stat la baza alegerii responsabili pentru implementarea ei.
nu au incluse n politic.

VII. Monitorizare i 1. Sunt indicate clar P.1. Frecvena raportrii nu este corelat R.1. Ca i regul general, raportarea
evaluare activitile necesare cu specificul problemei trebuie s aib loc trimestrial
implementrii,
responsabilii i frecvena
raportrii

2. Sunt precizai indicatori P 2. Indicatorii de rezultat msurabili sunt R.2. familiarizarea cu indicatori de
SMART de monitorizare; precizai destul de rar. rezultat i intele aferente folosite de
APL din ri cu tradiie.
3. Sunt oferii indicatori de
rezultat, nu numai de
output

4. Exist un format tip de P.4 Raportarea este facut pe activiti mai R.4 Introducerea unor formate de
monitorizare a progresului degrab dect pe rezultate iar frecvena ei monitorizare uor de completat i
iar acesta este actualizat este de regula anual. meninut la zi care sa indice progrese
la fiecare raportare in rezultate, nu numai activitai.

116
REFERINE BIBLIOGRAFICE

Allen, R. 1999. New Public Management: Pitfalls for Central and Eastern Europe Public Management Forum
1(4).

Allio, L. / S. Jacobzone (2011), Regulatory policy at the crossroads. The role of the OECD in mapping an agenda
for the future, in A. Alemanno, F. den Butter, A. Nijsen and J. Torriti (eds.), Better Business Regulation in a Risk
Society, Springer New York (forthcoming).

Charbit, C. and M. Michalun (2009), "Mind the gaps: Managing Mutual Dependence in Relations among Levels of
Government", OECD Working Papers on Public Governance, No. 14, OECD, Paris.

Comune di Roma (2010), Lintroduzione dellanalisi e della verifica dimpatto della regolamentazione(AIR-VIR) nel
Comune di Roma. Linee guida metodologiche, Roma.

Deighton-Smith, R. (2008), What do we mean by Rethinking Regulation?, n The Australian Journal of Public
Administration, vol. 67, no. 1, pp. 4156.

De Francesco, F. (2008), Prerequisites of adoption and patterns of diffusion: The case of regulatory impact
analysis in European Union and OECD Member States, Paper presented at the 58th Political Studies Association
Annual Conference, Swansea University, 1-3 April 2008.

European Commission (2009) Impact Assessement Guidelines

Gruening, G. (2001), Origin and theoretical basis of New Public Management, n International Public
Management Journal, Vol. 4 , pp.125.

HM Government Code of Practice on Cosultation, iulie 2008

HM Treasury Green Book (2003)

Jacobs, S. (1999), The Second Generation of Regulatory Reform, Speech for the IMF Conference on Second
Generation Reforms, 8-9 November 1999

Jacobs, S. (2006), Current Trends in Regulatory Impact Analysis: The Challenges of Mainstreaming RIA into
Policy-making, Jacobs & Associates.
OECD (2005), Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance, Paris.
OECD (2007) Building a framework for conducting Regulatory Impact Analysis (RIA): Tools For Policy-Makers,
Paris.
OECD (2009), Indicators of regulatory management systems, Paris.
Ostrom E., William H. Baugh, Richard Guarasci, Roger B. Parkes i Gordon Whitaker, Community Organization
and the Provision of Police Services, n Administrative&Policy Studies Series, ed. H. Gorge Frederickson, Univ.
Missouri, seria 03-001, vol. 1, Sage, 1973
Ovretveit, J. (1998) Evaluating Health Interventions, Buckingham: Open University Press
Rodrigo, D., L. Allio and P. Andres-Amo (2009), "Multi-Level Regulatory Governance: Policies, Institutions and
Tools for Regulatory Quality and Policy Coherence", OECD Working Papers on Public Governance, No. 13,
OECD, Paris.
Schick, A. (1998), 'Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand's Reforms', World Bank
Research Observer (International), 13

S.K: Vogel (1996), Freer markets, more rules. Regulatory reform in advanced industrialised countries, Cornell
University Press.

117
Lista website-urilor consultate

http://www.upp.mai.gov.ro/Vault/upload/files/Ghid_de_politici_publice_la_nivelul_MAI.pdf

http://www.bis.gov.uk/assets/biscore/better-regulation/docs/i/11-1112-impact-assessment-toolkit.pdf

http://www.sgg.ro/index.php?politici_publice_documente

http://www.communities.gov.uk/localgovernment/transparency/transparencyguidance/

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0543:FIN:RO:PDF

http://www.oecd.org/dataoecd/0/35/36267217.pdf.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0800:FIN:ro:PDF

http://www.oecd.org/document/38/0,3746,en_21571361_45507055_2753254_1_1_1_1,00.html

http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/index_en.htm

http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm

http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/admin_costs_en.htm

http://www.administrative-burdens.com/

http://www.oecd.org/document/43/0,3746,en_2649_34141_38227179_1_1_1_1,00.html

http://www.comune.roma.it/PCR/resources/cms/documents/Linee_guida_metodologiche_Air_Roma_2010.pdf

http://www.tbs-sct.gc.ca/cee/pubs/image/a-1.jpg

http://www.upp.mai.gov.ro/Vault/upload/files/Ghid_de_politici_publice_la_nivelul_MAI.pdf

http://www.iaia.org

http://www.administrative-burdens.com

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf

http://www.iap2.org/

www.worldbank.org/publicsector/

http://www.birmingham.gov.uk/cs/Satellite?c=Page&childpagename=Policy-and-
Delivery%2FPageLayout&cid=1223355099945&pagename=BCC%2FCommon%2FWrapper%2FInlineWrapper

http://ec.europa.eu/europe2020/tools/monitoring/annual_growth_survey_2011/index_en.htm

http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/documents/brochure/br_brochure_en.pdf

http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/proiecte_finale/Strategia_BR_varianta_finala_aprobata_de_Guvern.pdf

http://www.eib.org/epec/

http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/GHID_DE_MONITORIZARE_SI_EVALUARE_FINAL.pdf

http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/FIRST_REPORT-ROBINSON-19DE2005.pdf

118