08.

September 2009

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,Rechtsgutachten

, Derzulassunqsrechttlche Status des ErkundungsbergwerksGorleben-

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und'die Anforderunqen an einen Folg~hetriebsplan,

Erstellt im Auftrag des Bundesamts furStrahlenschutz von Rechtsanwalt Dr. Remo Kling,er -

(

Gliederung

Vorbemerkung

. I. RechtHcher Status des Erkundunqsberqwerks ~orleben (Sachverhalt)

'1. Atomgesetz (AtG) '1976 ("Entsorgungsnovelle")

2. Standortuntersuchunqen

.' . .

3. Die. Standortentscheidung Gorleben

a) .Nukleares Entsorgungszentrum"

b) Antrag auf Planfeststellunq

4. 8ergrechtiiches'Veifahren

. 5. Sicnerheitskriterlen 1983und "Erkundungsbergwerk"

- . I '.'

a)' Sicherheitskriterieri1983

b) Rahmenbetriebsplan 1983

6. "Moratoriums-Betriebsplan" 2000

. a) Energiekonsellsvereinbarurig 2000

b) : Antrag ' ..

c) Zulassunq

II. Rechtsnatur von Rahmenbetriebsplanen (insbesondere ;,Steuerungs'- -. funktion" und "Notwendigkeit"),,§ 52 Abs. 2 Zjft. 1 HBergG . .

1 ... , BBergG.

2. "Steuerungsfunktion"

. 3. .Notwendlqkelt" des'"beabsichtigten Vorhabens".

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4. Weitere Zulassungsvbraussetzung(insbesondere § 48 Abs. 2 BBergG) 20

5. Befristung . 21

6. Drittschutz 21 ,

Ill. Rechtsprechurip.des Bundesverwaltungsgerichts zum Rahmenbetriebsplan 1983'

1. Urteil vom 09. Marz 1990

·2. "Urteil vom 02, November 1995

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IV: Abarbeitung des PrOfprogramms des .Moratoriurns-Betriebsplans" 2000 24

, ,1.' Wirtsgestein

2. ',Beherrschbarkeit von GasbHdungen

3. Ruckholbarkeit

28

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:

a) 'Rechtliche Vorbemerkung

b) .Stand der wissenschaftlichen Forschung c), Sicherheitsanforderungen 2009

)

38 40 42

V. Rechtlicher Status des Endlaqerberpwerks Gorleben (Anderung der tatsachllchen Verhaltnlsse; clausula rebus sic stantibus)

43

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1. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (clausula rebus sic stantibus)

2. .Beabslchtiqtes Vorhaben" des Planfeststellungsantrags1977 und des Rahrnenbetriebsplans 1983

a) .Beabsichtiqtes Vorhaben" desPlanfeststellungsantrags1977

b) ,,,Beabsichtigtes Vorhaben"des Rahmenbetriebsplans 1983.

3. Wesentliche Anderung des .beabslchtiqten Vorhabens"

! -. ' '. .

43

45,

45 45

a) Abfallrnerrqen

b) Abfallarten'

c) Sicherheitsanforderungen'2009

4. . Rechtllche Auswirkunqen auf den Rahmenbetriebsplan 1983 " {Aufbrauchen der Aufsichts- und Steuerungsfunktiori) ,

a) "Aufbrauchender Aiifslchts- LInd Steuerungsfunktion

b) Minimierungsgel)ot '

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,5. ,FolgElbetriebsplan 201 0

51

a) 'St~mdortvergleich ,

b) PlanfeststeJlungspflicht

VI. UmweltvertraglichkeitsprOfung

51 52

53 53

1.. ,§ 9 b Abs. 2 AtG

2. Offenhaltunqs-Rahmenbetriehsplan "

VII. Anforderungen an den Offelihaltungs-Rahmenbetriebsplan 2010

53

, 54

VIII. Ergebnis

55

Vorbemerkung

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Es gibt gegenwartig weltweit kein Endlager fOr hoch-radioaktive Abfalle: In Deutschland wird seit 1986 der Salzstock Gorleben auf seine Eignung als Anlage zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktlver Abfalle (§' 9 a Abs. 3' S. 1 AtG) erkundet. Die rechtli-

.. . ,-: ".

che Grundlage des Erkundungsbergwerks ist insbesondere der Rahmenbetriebsplan

des Bergamts Celie vom 09. September 1983. Dieser sah die Beendiqunqdsr Erkundung .voraussichtllch lm Jahre 1992" vor, Der Rahmenbetriebsplan1983 wurde inder Folgezeit mehrfach verlangert; aufserdern wurdenHauptbetriebsplane und - in gro~er Zahl - Sonderbetriebsplanezuqelassen.

· Aufgrund der zwischen der Bundesreqierunq und den Energieversorgungsuntemehmen am 14. Juni 2000 erzielten Enerqiekonsensvereinbarunq wurde am 29. September

· 2000 antragsgema~ derso genannte .Moratoriurnsbemebsplan' zuqelassen, der bis zum 30. September2010 befristetist; spatestens blszurn 30. Marz2010 ist dem Serg. amt Celie €lin Folqebetriebsplanvorzuleqen.

"Mit elnern Gutachten soli der zutassunqsrechtucheStatus desErkundunqsberqwerks Gorleben-darpestellt und rechtlich eingeordnet werden. Antragsgema'B

.wurde die Verlangerung des Rahmenbetriebsplans von 1983durch das Landesbergamt am 28.09.2000 unter einerReihe von Voraussetzungenzugelassen.

Es ist zu klaren, in wie weit diese Voraussetzungen in der Zwischenzeit enOlit wurden, welclie Punkte noch offen sind und welche Bedeutung dies fur die recht-

liche Situation des Erkundungsbergwerks hat. Daraus lst abzuleiten.welchen An- . •... forderunqen der Folqe-Betdebsplan.vder spatestsns zum30,03.201 0 bei der zustandiqen l.andesbehorde (d.i, derzeft .das niedersachsische LBEG) einzureichen ist, zu genOgen hatund welche rechtlichen Auswirkunqen sich darausergeben wOrden, wenn die Anforderunqen zu diesem Zeitpunkt nicht als erfOlit anzusshen . waren. Darauf aufbauend ist eine Agenda zu erstellen, welche Ma!1nahmen zu ergreifen sind, urn nach dern Auslaufen des Rahmenbetriebsplans am 31.09.2010 eine sachgerechte Rechtsgrundlage fur das-Erkundungsbergwerkzu schaften. .

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· DerUnterzeichnende wurdeVom Bundesamt fur Strahlenschutzam 21. Marz 2009 'beallftragt,ein Rechtsqutachtenzum Erkundunqsberqwerk Gorleben zu erstellen; . weseotlichePunktesindder zulassunqsrechtliche status des Erkundungsber9werks Gor- . leben und die Anforderungen an den Foigebetriebsplan, der .spatestens bis zum 30. Marz 201 0 vorzulegenlst.Jnder Leistui1gsbe$ch~eibung.hei~tes wie folgt:

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• Welche Rechtsnaturhat der Rahmeribetriebsplan von 1983 in Gestalt dermit Bescheid vom ·29.09.2000 zugelassenen Verlangerung ("Moratoriums-Se-. triebsplan")?

Zu beantworten sind in diesem Zusammenhang insbesondere folgendeFragen: .

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Ziel ist es, fur das BfS die Handlungsnotwendigkeiten und Handlungsmeglichkeiten deutlich zu machen lind zeitnah die noch ausstehenden Mal1nahmen einzuleiten und zielorientiert die erforderliche Antragstellung vorbereiten zu kormen."

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.: .In wie we it sind die in der AntragsbegrOndung fOr die Verlanpenmq genannten' Klarungs- und PrOfprozesse abqearbettet, welche Punkte sind noch offenund ist nachden Ergebnissen eine weitere Erkundung des Salzstocks Gorleben als zielfOhrend und - im Lichte der vorhandenen Zulassunqssituation - zulas-

sungsfahig zu bewerten? ,

• VVelcheFolgerungen ergeben sich daraus fur dasweitereVerfahren?

• Welcher Antrag bzw. welche Antraqe sollten mit Blick auf das Auslaufen des

Rahmenbetriebsplans am 31.09.2010 gestellt werden? .

.'. Welche Aktivltatensind zur Vorbereitung des Antrags bzw. der Antraqe spatestens bls zum 30.03.2010 erforderlich?

I., Rechtlicher Status des Erkundunqsbergwerks Gorleben (Sachverhalt)

De~rechtliche Status des ErkLindungsbergwerks Go("leben wird irn Wesentlichen bestlmrnt durch den Rahrnenbetriebsplan aus dem Jahre 1983 in der Fassunp des "Mo-

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ratorlums-Betriebsplansz aus.dem Jahr 2000. Es istzunachsteinzugehen auf dieGe-

. schichte der Uiltersuchung verschiedenerWirtsgesteineund alternativer Standorte nach1976- undin den neuen Bundeslandern seitdem Jahre 1990 sowie die Standortentscheidunq Gorleben imJahre 1977; ferner ist einzugehen auf.den konkreten Rege"Iungsgehalt der BetriebsplanzulassLingen,di.e deng~genwartlgen- rechtlichen Status' . des Erkundungsbergwerks Gorlebenbestirnmen.

1. Atomgesetz (AtG) 1_976 (j,Entsorgungsnovelle")

Der Bundesrepublik Deutschland waren nach1949. aufgrund alliierter Vorbehalte . Tatigkeiten'auf dern Gebiet der Atorntechnoloqle untersagt; lnsbesonderepalt dies fOr Errichtung und Betrieb von Anlagen zur Spaltung von Kerribrennstoffen. Nachdern in den 50er-Jahren, insbesondere in den Labor-en an dem Standort Ha-

. nau-Walfgarig wieder mit der Anreicherunq von Uran experimentiert wurde", so lite -das AtG 1960 die Grundlageder .friedllchen Verwendung der Kernenergie" regeln; 'durch dasZehnte Gesetz zur Erganzung des Grundgesetzes vom 23. Oe-

. .

zember 1959 war hiefur durch Art. 74 Nr .. 11 a GGdie verfassunqsrechtllchs

Grundlage geschaffen worden". Insbesondere sah das AtG1960 in §7eine Rechtsgrundlage fur die Zulassung von Anlagen zur Spaltung von Kernbrennstoffen vor, also von Atomkraftwerken. Regelungen fur Anlagen zur Entsorgung

ISiehehierzu ausfuhrlichRadkau, Aufstieg und Krise der Deutschen Atomwirtschaft 1945 bis 1975, Reinbek

'1983, S; 100 ff.· .

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2Si~he hierzu Im Einzelnen etwa Kunig, in: von Munch/Kunig, GG .Kommentar, Art. 74 RdNr. 55 ff. 5

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atornarer Abfalle enthielt das AtG 1960nicht, ebenso wenig diedrei ersteri Novellierungen des AtG.

Naeh umfangreiehen bffentlichen Diskussionen Anfang der70er-Jahre Ober die ' Sieherung der Ent_sorguhg sowie insbesondere die Fraqe, ob bei der Errichtung oder Erweiterung von Atomkraftwerken ein Nachweis der Entsorgungsvorsorge zu erbringen sei, trat im Jahre 1976 die IV. Novelle 'des' AtG in Kraft; Kernpunkt dieser Novelle war der § 9 a Abs. 3 Satz 1 AtG, der dem Bund auferlegte, "Anlagen zur Sicherstellung und zur Endlagerungradioaktiver' Abfalle elnzurichten'". Diese Bestimmungen sind bls heute die wesentliehen RechtsgrundlagenfOr die Errichtung und den Betriebatomarer Endlager.

. ,,1m Untergrund der Bundesrepublik Deutschlandgibt es eine Vielzahl von geologischen Formationen, die sichfOr die Anlage unterirdischer Endlager .'

radioaktiver AbfalJstoffe prinzipielJeignen. . .

.. Am gOnstigstenfOr die VerwirklichUng des in der Bundesrepublik entwlckel.. ten Endlagerungskonzeptessind reine Stelnsaizformationen von groJ1er Machtiqkelt, in erster Linie dasStar..furtsteinsa~lzdes Zechstein 2 in den Di-

apiren NW-Deutschlands. .

2.

Standortuntersuchungen

. .

NachInkrafttretender IV. Novelle des AtG 1976 wurden c:lieoffentlichen Diskussi-

;

. onen Ober die Verpfllchtunq des Bundes zur Errichtung eines Endlaqers fOr: hoch-

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aktive Abfalle bzw.Kernbrennstoff-Abfallefortgesetzt4; dte Auseinandersetzunqen

konzentrierten sichdaraut, welchesWirtsgestein. in Fraqe kommt und welche . Standorte in _ Deutschland (Alt-Bundesrepubtlk) zurweiteren Untersuchungaus'zuwahlen seien.

Unter dem 31. Dezember1976beauftragte die Kommission der Europaischen Gemeinschaften die Bundesanstalt fur Geowisserischaften und Rohstoffe darnit,

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.elnen Katatog biologischer Formationen zu erstellendle sich fOr die' Endlagerung r~dioaktiver, insbesondereh'ochaktiver Abfalle eignen"; der Bericht dsr Bundesanstalt fOr Geowissenschaften und Rohstoffe vonMai t977gelangtu.a.zufolgendem Ergebnis:

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3 Siehe zUInGesetzgebu~gsverfahrender IV. Novelle des AtG, insbesondere Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht; .Mtmchen I 978, Einfuhrung S. 31 ff. sowie Scharnhop, DVB!. 1977,322.

4 Der zulassungsrechtliche Status eines Endlagers fur schwach- und rnittelaktive nicht-warmeentwickelnde Abfane ist nicht Gegenstand dieses Gutachtens,

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EbenfallsgOnstig erscheinen die spatoroqenen varistischen Granitintrusionen im Odenwald, Schwarzwald, Fichtelgebirge, Oberpfalzer und Bayerischen Wald. Sie bieten .vor allem gute felsmechanische Voraussetzungen fur die Erstellunggrof.!,er unterirdischer Hohlraume. Detailuntersuchungen, auf die slch einegezielte Auswahl eines Plutons stOtzen konnte, fehlen jedoch bislang." (Bericht Langzeitlagerung radioaktlver Abfalle 1977, S. 3 und 41 fy

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Nach der Herstellung der Deutschen Elnheit untersuchte die Bundesanstalt fur

Geowissenschaften und Rohstoffe im AuftragE;! des BundesministeriLrmsfOr Umwelt, Naturschutz und Reaktorslcherheit.Vvlrtsqesteine und Standortein den neuen Bundeslandern und verglich diese mit potenziellen Standorten in den alten Bundeslandern (Bewertung von Salzformationen 1995). Der Bericht nahm Bezug auf eine 'ersteStudieaus dem Jahr 1991 und untersucbte.oie in der Stu die 1991

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Ellie weitere Untersuchung der Bundesanstalt fOr Geowissenschaften und Rohstoffe zur Bewertung vc;m Salzformationen aufserhalb Niedersachsens fur die Errichtung von Endlagern im Auftrageder Physikalisch- Technischen Bundesenstalt fOhrtezu dem Ergebnis, dass einerVorauswahl von Salzstrukturen nach den ge- ,

genwartigen Planungen ein "Bergwerkskonzept" zugrunde zu legenist, dass "die Endlagerung aller Abfallarten an einem Ort gestattet und nur dleses als 'Stand derTechnlk beZeichnet werden kann". (Bewertung von Salzformationen 1982, S. 1). Das Gutachten .komrnt insbesondere zu dem Ergebnis, dass mehrere 8alzst6-

, cke in Niedersachsen sowie emSalzstock in Schleswig-Hplstein im weiteren Ver, fahren "untersuchungswOrdig" sind.' Salzstocke in Hess~n' wurden alseher un, gOnstig bewertet(Bewertung vonSalzformatlorien 1982, S. 1 ff, sowie 41). '

Aufpruodeines Auftrags des Bundesministers' fur Forschunq und Technologie legte dle Bundesanstalt fUr Geowissenschaften und Rohstoffe am 19.~ai '1983, eirien weiteren Bericht zur"Eignung von Salzstocken in Niedersachsenzur End-

, Jager(.1I1g, radioaktiver Abfal,le" vat- (Eiqnunqvon Salzstocken . in Nied~rsachsen, 1983). 1m Wesentlichenbestim·mtdleser Bericht weitere Vorauswahlkriterien; zurn Beispiel sollten "die Einlagerungssolen nicht tiefer als ca. 1.000 m liegen"; hleraus folge, dass "die Salzstockoberflache Ober dem Endlaqenmqsbereich nicht tiefer ' als700m unter Gelandelleqen kann"s. Der Bericht schlug dann mehrere positive und negative Auswahlkriterien vor, die auf eineReihe von Salzstocken 'in Nieder-

. . . . - l

'sachsen zutrafen, hinsichtlich derer das weitereAuswahlverfahren durchzufOh~en ", sei.

,7

5 Siehe hierzu im Einzelnen die Aufstellung unten zu IV 6 Eignung von Salzstocken in Niedersachsen 1983, S. 3

als .Kateqorie 1" eingestuftensechs untersuchungswOrdigstenStandorteund , , verglich sle mit den in "Kategorie 2"eingestuften Standorten mit elqnunpsmindernden Pararrnetern.

Insqesarnt wurden 21 Salzstrukturen untersucht, die meistenin Niedersachsen (davon elne teilweiseImStadtstaatBremen), sechs in Schiewig-Hoistein, zwei in Mecklenburq-Vorpommem, elner in Mecklenburq-Vorpomrnern undBrandenburg, einer in Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen, drei in Brandenburg, fOnf inSachsen-Anhalt und einer in sacbsen-Annan.und Nisdersachsen. UnterAnlegungweiter erarbeiteter Negativkriterien schloss der Berichtelniqe Standort'e als nlcht-untersuchunqswurdiq (vorla.~fig) aus undernpfahldie Untersuchung der

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verbleibenden Standorte in verschiedenen Bundeslandern, worunter die meisten

im Land Niedersachsen liegen.

3. Die StandortentscheidungGorleben

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LJng~achtet dieser Diskusslonen hattender Bund und das Land Niedersachsen

. . ". ~ . . :. . .

jedoch bereitsim J~hre1977 den Bereich des Salzstockes Gorlebenim Nordos-

ten Niedersachsens (unmittelbaran der Elbe, der Grenzezurdamaligen DOR) als

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moglichen Standort fOr einen"Nuklea'res 'Entsorgungszentrum" einschllefslich ,ei-

'nes EndJagers festgelegt. "

a) "Nukleares Entsorgungszentrum"

Auf einer Hache von 4 x3 krrr', die' uberwieqend von. Waldbestanden war, . .sollte das "Nukleare Entsorgungszentrum" errichtet worden mit .folgendel1 Anlagen:

IIEingcmgslager zur Aufbewahrung von Ke_rnbrennstoffen" (gemaf1 § 6 AtG a.F.);

Anlage zur Aufarbeitung bestrahlter Kernbrennstoffe (Wiederaufarbeitungsanlage gemar., § 7 Abs .. 1 AtG a.F.);

Anlage zur Kondltlonierunq atomarer AbfaIie(gemaf1 §TAbs. 1'AtG '

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a.F.);

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. Einrichtungeines Endlaqers fur radioaktive AbfallegemaQ, § 9 a Abs . .3 S. 1 AtG;

die ubenrdischen Einlagerungseinrichtungen fOr die Endlagerung.

.' .

b) Antrag aufPlanfeststellunq

.das Planfeststellungsverfahren fur elne Anlage des Bundeszur Si- .. cherstellung undzur Endlagerung radioaktiver 'Abfalle im Rahmen des .. ani Standort Gorleben (Landkrels l.uchow-Dannenberqjpeplanten in-'

teqrierten Entsorgungszentrurns durchzufOhren." .'

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Unter dem 28. Juli 1977 beantragte die Physikalisch-TechnischeBundesanstalt bel dern . Niedersachsischen SozialrninisteffOr das Vorhabenidle Planfeststeih.mg gemaJ1§ 9 b Atomgesetz". Beantragt wurCJe,.

. .

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lur BegrOndung des Antrages wurde auf einbeiqefuqtes vorlaufiges Apla-

genkonzept verwlesen, Weiter heiJ1t es:

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"Die~es l,\Iird unverzuqlich um umfassendere Unterlagen fur ein Bergwerk.zurEinlaqerunq leicht- und mittelaktiver Abfalleerganzt werden. . Daausreichende Standortdaten .in Gorleben bisher nichtermitteltwerden konnten, werden diese Unterlagen kelne standortbedingten Angabenenthalten. Ich werde aber umgehenddas Erforderliche veranlassen, um standortspezitlscheDaten nachreichen zuk6nnen (:,,), . .

.1 .. . . .. .

l-linsichtllch derverfahrensrechtlichen Behandlung meines Antrags ree ge 'ich an, zunachst nur uber die Geeignetheit des vorgesehenen Staridortes sowie tiber die. Einlagerungder'Jeicht- und mittelaktiven Abfalle zu entscheiden,die Entscheidung uber die Einlagerung der ubrigen Abfallkategorien jedochgem.§ 9 b Abs. 5 AtG L V. rh.§ 25 Abs ...

6 AbfG-vorzubehalten.Ein solches.Verfahren bietetsich deshalb an, weil die berpmannische Endlagerung in Steinsalz bereits gegenwartig technoloqisch erprobt unddie ertorderliche Schadensvorsorqe nach dem Stand von Wissenschaft und Technik gewahrleistet lst, Dadie EndlagerungQieser Abfalleraumlichgetrennt erfolgen soli, kann uber

. dlese Lager vorab entschieden werden."

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4. BergrechtlichesVerfahren

Aufgrund des umfangreichenbffentlichen Protestes gegen dieses Vorhaben entschied die Landesregierung Niedersachsen dam) nach einer6ffenUichen wissen-

. .' . . ;. . .

schsftlichen Anh5rung ("Rede,-Gegenrede") im Jahre 1979, dass an dern Standort

9

. . . .".

Gorleben als Endlaqerstandort festgehalten wlrd, die Errichtunqeiner Wiederauf-

. . .

arbeitungsanlaqe an diesem St5lndort aber nicht weiter vetf6Jgt werden solle;eine

Am 05. Januar1983 gab der Bundesrnlnlster des lnneren die;,Sicherheitskriterien fOr die Endlagerung radloaktiver Abfalle in einern 8ergwerk" bekannt" (Sicherheitskriterien 1983) ..

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Wiederaufarbeitungsanlage sei zwar sicherheitstechnisCh grundsatzlich vertretbar, politisch jedoch nicht durchzusetzen.'

In der Folqezeit wurde dann das weitere Vetfahren festgelegt. Die EinzeJheiten sind bekannt und seien hier nur stichwortartig zusammengefasst:

Nach § 9 bAtG (in der seit derlV. Novelle 1976geltenden Fassung) bedarf die'

.. Errichtung und der Betrieb eines EndJagers €liner Planfeststellung; das Vetfahren richtet sich - mit besonderen Abweichungen- nach den all gem €linen Vorschriften

. uber die Durchtuhrunq von Planteststellunqsverfahren in § 76 Verwaltunpsverfahrensqesetz (VwVfGf 1m Ergebnis legte das (seinerzelt) zustandiqe Bundesinnenministerium jedoch fest, dass das Vorhaben als .Erkundunqsberqwerk" auf. der "Grundlage bergrechtlicherBetriebsplanzulassuilge'n durchzufOhren sef Der. Planfeststellunqsantraq vom 28. J~1i 1977 wurde =sowelt erslchtlich - nicht weiter verfolqt, Aufgrund. dieser Weichelnstellung wird dasEndlagervorhaben Gorle-

'.' ben seither ausschliefslich auf berqrechtlicher Grundlaqe zugelassen.

5. . Sicherheitskriterien 1983 und "Erkundungsbergwerk"

a)' Sicherheitskriterien 1983·

-. In dem hlerInteressierenden Zusammenhang sind insbesondere folgende Gesichtspunkte von Bedeutung:

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Ausgangspunkt war, dass.samtliche radloaktlven Abfalle lneinem Endlager deponiert werden sollen:

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. 7 Rede-Gegenrede, Symposium der Nds, Landesregiei'u~g zur grund~atzlichen siche~heitstechnischenRealisier. barkeit eines integriertea nuklearen Eritsorgungszeritrums .vom 28.03. bis 03 .04.1979;c Deutsches Atornforum . e.VJ979, S. 133 ff. sowie S, 212 ff.;s. ferner Rauschning, Verfassungsrechtliche Probleme derEntsorgung in

Siebtes DeutschesAtomrechtsymposium Koln u. a, 1983, S. 81 ff. .

8 Die in einem Gutachten von Breuer "Die Planfeststellung fUr die Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfal. le -sverfahrensrechtliche Uberlegungen zum Endlagerbergwerk im Salzstock Gorleben" (Berl in '1984) vertretene Auffassung, das Erkundungsbergwerk bedurfe einer atomrechtlichen Planfeststellung unter dem Vorbe:· halt der noch ausstehenden Feststellung der Standorteignung, wurde sparer auch vom Bundesverwaltungsgericht zuruckgewieseo.da das Atflhierfur keine Rechtsgrundlage biete (BVerwGE .85,54 (59 f.) .

. 9 Bundesanzeiger vom 05'.01.1983, Nr, 2, S. 45 f.; zugrunde lagen die ebenfalls bekannt gemachten Empfehl~ng~nder Reak. tor-Sioherheitskommission vom17. 12.1982

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"In der Nukleai-medizinund Kernforschung, in Kernkraftwerken, in derKernbrennstoffkreislaufindustrie und in anderen Industrien fallen verschiedene Arten von radioaktivenAbfallenan, die je nach ihrer spezifischen Aktivltat und dem phvslkaltsch-chermschen Zustand in unterschiedliche Kategorien eingeteilt werden .... "

Die vorliegenden KriterienfOr die Endlagerung in Bergwerken gelten fur alle Kategorien radioaktiver Abfalle, die in Bergwerken einlagert werden." (Sicherheitskriterien 1983, Zift., 1) "

Ferner sehen die Sicherheitskriterien 1983 einMinimierungsgebot bei der Erkundunggeologischer Formationen vor:

.Untersuchunqsbohrunqenvon Obertage in einem m6glichen Endla.geri:)ereich mOssen auf ein Minimum .beschrankt werden, umdfe Funktionsfahiqkeit der naturllchen Barrieren zu erhalten .. ;

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Die Anzahlde~offenel1 Einlaqerunqsraurne (strecken, Kammern, Bohrl6cher) lst unter Beachtung einer betrieblich erforderlichen Vorhaltung zu minimieren:"(Sicherheitskriterien 1983, lift. 6.1. und 7.2)

......

.Zur untertagigen Erkundung mOssen Schachte und Strecken -diese bis etwa ziJmaur..eren Rand der voraussichtlichen Einlagerungsfelder - erstellt werden, Es sollten Techniken 'zum Einsatz kornrnen, 'die ein gebirgsschonendes Auttahrenqewahrlelstenund elnen m6glichst geringenlnstandhaltungsaufwand fOr Schachte' und

.Strecken erfordert," (Sicherheitskriterien 1983,' Zift. 6.2)

b) Rahmenbetrtebsplan 1983

, "

Unter dem 14~ April'1982 beantragte der Bund (durch die seinerzeit zustan-.

" ,

dige Physikalisch-Technische Bundesanstalt) die Zulassung sines Rahmen-

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" betriebsplans "fOrdie untertatiqe Erkundung desSalzstockes Gorleben", per

Antrag umfasst insqesamt 26 Seiten (nebst Anlagen)und enthaltinsbeson-

"den;~ AusfOhrungen zur .Betriebsplanunq", den .scbacbtansatapunkten', dem ,,,Schachtba,u", den,;Fbrdereinrichtungen" sowieder .Streckenauffahrung" .undtiem .Bohrprcqrammvrslehe hierzu Rahmenbetriebsplan von MarZ 1982, S. 5 bis 14).

Zur .Betrtebsplanunq" sagt der Rahmenbetriebsplan Foigendes:

,,,Die Plahung eines Bergwerkes;2:ur Erkundung des Salzstockes urnfasst aile Bau- und Betriebsaktivitaten Ober-unduntertage biszur Beendigung der Erkuridung des' Saltstockes voraussichtlich imJahre 1992." (S. 5)

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Vorgesehen lst die. Abteufung von zweiBchachten "mit elnem lichten Durchmesser von 7,5 m" (S. 9).Wegen der besonderen Ausbfldung des Deckgebirges ist .zu seiher schachtbautechnischenBeherrschungdas Gefrierverfahren" anzuwenden (S. 8).

Zu qer"Streckenauffahrung" heir..t es:

"Die sti-eichende Lange betrapt 9,4 km und die querschlaqlqs Breite 1,85 km im westlichen und 2,0 km im ostlichen Erkundunqsbereich." . (S. 14)

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Zum .Zeltplan" heifst es:

.Das Bohren der. Gefrlerbohrtocher beginntAnfang 1984, das Teufen von Schacht II nach Herstellunp des Frostkorpers Anfang 1985 und Schacht I Mitte1985. Die eigentliche Erkunduhg, narnlich der Auffahreri der Strecken mit Vor- und Erkundunqsbohrunqen dauert 4 Jahre, von 1989 bis 1992."(S. 1.8)·

Diese 'Auesaqenentsprechen .dem;,Rahmenzeitplan';, der als Anlage 23 beigefOgt lst. .

Unter dem 09, September 1983 lier..· das Bergamt Celie den Hahmenbe .. triebsplan zu. Hlnsichtllch der Salzabbauberechtigungen enthielt die. Zulas- . . sung folgende Necenbestirnmuog:

"FOr die DurchfOhrung des Vorhabens sind -:- .soweitncch. nicht geschehen - die erforderlichenSalzabbauberechtigungennoch nachzuweisen (§ 75 Abs. 1 Nr.1 BBergG)."

(Zulassungvom 09. September 1983 1·2)

. Nach. Zulassung des Rahmenbetriebsplans ·1983wurde mit den Erkundungsarbeiten begorinen, und zwar mit der Errichtung von zwei SChachten (Gorleben lund II) sowle alsdann mit demuntertatlqen Auffahren der Erkundungsstrecken. Hierzuwurden Haupt~etriebsplane undeine gror5e Zahl . von Sonderbetriebsplanen (aufder Grundlage des Rahmenbetriebsplahs . 1983) zugeJassen 10.

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10· Die gemiili §§ 52 ff. BBergGeriassenen Haupt- . und Sonderbetriebsplaneisind nicht rGegenstand dieses Gutachtens,

Der RahiTlenbetriebsplan 1983 wurde in der Folgezeit durch mehrere Zulassunqen verlanqert, Zuletzt liel1 das Bergamt Celie unter dem 30. Marz 2000 . eine zweite Verlangerunqdes Rahnienbetriebsplans1983 antragsgemaf1 bis zum 30. September 2000 ZU. In der Zulassung vom 30. Marz 2000heif1t esunteranderem:

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1. Die .Zulassung ist antragsgemaf1· bis zum 30. September .2000 befristet,

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"Die Zulassunq ergeht uriter folgenden Nebenbestlmrnunpen und Hinweisen:

2. Spatestens bis zum 30. Juni 2000,ist eine Entscheidung darOber zu treffen,ob und in welchern Umfangdie Erkundung des Salzstockes Gorleben weiter betrieben werden soil. Die Ent- ' scheidunq ist dem Bergamt unddem Oberbergamt unverzOglich mltzutellen.

,

3. Der vorlleqsnde Antrag aufVerlanqerunq des Rahmenbetriebsplans vorn 24. Februar1998 .... lstfur den Fall einer Entseheidung fur den Weiterbetrieb von Erkundungsarbeitenanzupassen und zu aktualisieren.'

·5. Es ~jrddaraufhjngewiesen, dass kurzzeitigeVerlangerungen

von Rahrnenbetrlebsplanen ohne vorherlqe Klarung· der rnittelbislangfristigen Perspektiven des Betriebs ausschelden, da die einem . bergrechtlichen Rahrnenbetrlebsplan zukomrnenden Funktionen bel weiteren Kurzzeltverlanqerunqen nicht mehr .

. gewahrleistet warden undim ObrigenderSystematik des BBergGwidersprechen, Gemal1§ 52 Abs. 2 Nr. 1 BBergGsind' .Rahmenbetriebsplahe . fOr einen besttmmtenIanqeren, nach den jeweiligen Umstanden bernessenen Zeitraum aufzustellen. Dies ist beisventuellen Foigeantragen zu beachten." .

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6. "Moratoriums-BetriebspianH 2000

a) Energiekonsensvereinbarung 2000'

Am 14. Juni 2QOO schlossen die Bundesregierung und die Energieversorgungsunterhehmen die so genannte· Energiekonsensvereinbarung 11, Indem hierinteressierenden Zusammenhangheil1t es:

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. 11 Vereinbarimg zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 11. Juni 2000 (NVwZ BeilageNr: IV/2000 zu Heft 10/2000)

,,,Die Erkundung des Salzstockes in Gorleben wird bis zur Klarung konzeptloneller und sicherheitstechnischer FragenfOr mindestens drei.. , langstens jedoch zehn Jahre unterbrcichen. Die Bundesregierung gi6t, zur Erkundung des Safzstockes Gorleben eine Erklarunq ab, die als '

Anlage 4 Bestandteil dieser Vereinbarung ist." (IV 4) ,

In der Erklarunq der Bundesregierung gemaP.. Anlage 4 des Energiekonsensvertrages hei!!.t es:

"Allerdings sieht die. Bundesregierung im Zusammenhang mit derlaufenden intemationafen Diskussiondie Notwendigkeit, die Eignungskriterien 'fOr .ein , Endlager foctzuentwiekeln und die Konzeption fOr die, Endlagerung radioaktiver Abfalle zu uberarbeiten. Der Stand vonWis:' senschaftund Technik und die allgemeine Risikobewertung haben sich in denIetzten Jahren erhebiich welter entwiekeit; dies hat Konsequenzenhinsichtlich derweiteren Erkundung des.Salzstockes ln Gor-

.Jeben. ..

Vor aHem folgendeFragestellungen begrOnden Zweifel:

, .

Die Beherrschbarkeit von Gasbildurig in dichtem Salzgestein in '

, Foige von'KorrosionundZersetzunqder Abfalle stelltein besonderes Problem dar. '

International wird verstarkt die Ruckholbarkelt der radioaktiven Abfalle gefordert. Dagegenzieltdie bisherige Konzeptionauf den

dlchten EinschlLiss im $alz. .

Die Geeiqnetheit von Salz als Wirtsgestein im Verqlelchzu anderen,wie TonoderGranit,ist vor dem Hintergrl!nd,der Erkenntnisse

'inanderen l.andern zu untersuchen, ' .. '

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BeiderdirektenEndlaqerunq bestrahlter Brennelemente muss en vorausslchtlichzusatzllche Anforderungen erfOUt werden, urnIanqfristig die Kritikalitat (krltische Ansammlung spaltbarerStoffe)aus- '

. zuschllefsen, ' .. '... .

, ,

Die lnternatlonale Strahlenschutzkornmlsslon wird voraussichtlich .bald Empfehlungen vereffe nt Ii ch en, die' erstmaligein radioiogisches Schutzzief fOr unbeabsichtigtes menschliches Eindringen in

ein Ehdlager beinhalten.· .

Eine weltereErkundunq des Salzstockes Gorleben kann zur Klarung, dergenannten Fragen nichtsbeitrapen. Deshalb wirddie Erkundunq des Salzstockes in Gorleben fur mlndestens.S Jahre, lanqstens jedoch fOr 1 0 Jahre unterbrochen; es erfolgt eine zOgige Klarung der o.g.

Fragen. .

Das Moratorium bedeutet keine Aufgabe, von Gorleben als Standort fOr ein Endlager. Vielmehrgeht es darum, wahrend der PrOfung der kenzeptionellen und sicherheitstechnischen Fragen keine Illvestitionen zu tatiqen, die nichtzur Klarung dieser Fr?gen beitragen konnen,

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. Der Bund ergreift die erfordertlchen Maisnahmen; urn wahrend des Moratoriums den Standort Gorleben zu sichern. bazu geh6ren die notwendigen rechtlichen Schritte, urn die Position des Bundes als Antragstellerzu sichern und das Vorhaben gegen Eingriffe Dritter zu schutzen: Der Bund wird die notwendipen Mal1nahmen erqreifen, damit die beantragte 10jahrige Verianqerunqdes Rahmenbetriebsplans fOr das Erkundungsbergwerk erteilt wird. Der Bund wirddie Planung durch eine atomrechtliche Veranderunqssperre (Rechtsverordnung nach § 9 9 AtG) sichern."

b) Antrag

Unter dem 28~ .Jull 2000 beantragte das BfS, vertreten durch die DBE, die

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.,'{

weitere Verlangerung des (zuletzt bis zum 30. September2000verlangerten) Rahmenbetriebsplans1983 bia zum 30. September 2010. In dem An- ' trag wird zunachst ausfOhrlich aus der eben zitierten ErkLarung 'der Bundesreqierunq (Anlage' 4 der Enerqlekonsensverelnbarunqvom '11 : Juni 2000)

. . .

zitiert. Zur weiteren BegrOndung des Antraqs wird ausgefOhrt, dass dasirn .

Rahmenbetriebsplan 1983 (es wirdBezug . genommen auf den Antrag 1982) .darqestellte Vorhaben .. , nicht pemafsder ursprunqllchenZeltplanunq bis Ende 1992 urid auch nicht bis 31. Dezember1999 verwirklichtwerden konnte;' (Antrag' vorn so .. September2QOO, S. 2). Ferner wird ausg~fohrt, dass'

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sich an de,r Sach- und Rechtslagehinsi'chtlichdergrundsatzlichen Zulassiqkeit der- Verlangerung des Rahmenbetriebsplans auch aufgrund des' Urteils d'es Bundeeverwaltunqsqerichts ~om O? November 1995;,bisheute nlchtsqeandert' hat (Antrag, S. 2).

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.·Weiterheil1t esin dem Antrag:

,;Zunachst sind jedoch die in der v.g. Erklarung derBundesreqierunq genar:mten·.offenen Fragenzuklaren. Die Frageliste ist nicht aisab-

.: schllefsende Darstellunp zu werten, weitere Punkte konnenin derfachlichen Diskussion hihzutreten. Biszum .Vorlieqen der Erqebnlsse der offenenPunkte bleibt die berprnannische Tatigkeitauf einen reinen Offenhaltungsbetrieb beschrankt,der durch die notwendigen Hauptbetrlebsplanekonkretisiert wird. Erst nach Bewertunqder Ergebnisse

, der Prufunq der offenen Fragen kanneritschieden werden, ob die Standorterkundunq weiter verfolgt oderder Standortaufgegeben wer-

den wird. . .

FOr den. Fall der weiteren Erkundung wOrde es bei derim Antrag vern 24.02.1998 dargelegten Vorqehensweise bleioen. Wie demBerqarnt Celie am 17.04.1997 rnltqetellt, soli aus Grunden der ZweckmaU,igkeit zunachstnur der nordostliche Teildes Salzstocks Gorlebenerkundet werderi. Wennes nachdem Erqebnis der Erkundung im nordostlichen Teil notwendig sein sollte, rnusste auch der SOdwesteri des Salzstoekes untersucht werden. Insoweit wird das dem Rahmenbetriebsplan zuqrunde liegende Vorhaben als Ganzes wederdurch dieAnderu~g

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der Vorgehensweise bei der Erkundung vorn 17.04.1997, noch durch diejetzt vorgenommene Modifizierimg beruhrt."

(Antrag, S. 2}.' .

c) Zulassung

Der "Moratoriurns-Betriebsplan" w~rde auf der Grundlage dieses Antrags am 29. September 2000 zugelassen. zift. 1 der Nebenbestimmung lautet: .Die.Zulassunqdes Antrags lst gema~ bis zum 3D, September 2010, befristet. Spatestens bls zum 30. Marz2010 ist dem Bergamt ein FoJ-

gebetriebsplan vorzuleqen." '

. Die BegrOndung der Zulassung nimmt imWesentliehen auf den (beantraqten) Rahrnenbetrlebsplan sowie den Energiekonsensvertrag vom 14. Juni 2000 Bezug. Erganzend hei~t es:, ' -

.Das vorqesehene Erkuntfunqs-Moratoriurn bedeutet elne Unterbrechung der Erkundung,. nlcht jedochelne Aufgabe des Standortes.Gorleben oder eine abschliefsende Beendigung der bisher geplanten

,Mal1nahmen. O-iebisherigeRahnienbetriebsplanung- war der veran-

derten Sachlage anzupassen.'~' ,

(Zulassung vom 2~l. September2000,R 2)

Die in dem Antraqvom 28. Juli2000 (S. 4) bezeichnete atomrechtlichever-

. .. ,

anderunqssperre wurdealsRechtsverordnurig nach § 9 gAbs; 1 S. 1 AtG

. .' .' .

ImJahre 2005 erlassen("Gorleben-Veranderungssperren-Verordnung" vom ,

- 25.Jull 2005; BundesanzeigerNr.153 a vorn 16. August2005).12

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zunachst die Rechtsnatur von Rahrnenbetriebsplanen geni~m § 52 BBer'gG sowie die

. . - .

II. Rechtsnatur Von Rahmenbetriebsplanen(insbesondere "Steuerungsfunktionu und "NolWendigkeitU),§'S.2 Abs.2 Ziffer1 BBergG. '

Zur rechtlichen Bewertung des ErkundLmgsbergwerksGorleben sowie zur Beantwortung' der Frage, welche Anforderunqen an einen Foigebetriebsplan zu stellensind, soli

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Rechtsprechunq des Bundesverwaltungsgerichts zu dem hier in Rede stehenden Rahmenbetrlebeptantsss dargestellt werden.

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1. BBergG

Das Bergrecht war in Deutschland nach1871 zunachstnicht verelnheithcht wor-

, '

den; nach 1945 (bzw, 1949) wardas Berqrecht -'- insbesondere das Recht der Zu-

. ,

l2 Siehe hierzu den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vorn 23. Marz 2009 (7 B 54.08) 16

lassung von Betriebsplanen fOr Berqbauvorhaben - Landesrecht". 1m Land Nie-

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dersaehsen galt zunachst das so', getiannte Tiefspeichergesetz 196914, das in 'Ieieht veranderterForm in das Niedersachsisehe Allgemeine Berggesetz 1978 . (ABG) Obernommen wurde 15.

Am 01. Januar 1982 trat dann das (bundeseinheitliche) Bundesberggesetz in

, .

Kraft. In der ersten grundlegenden Kommentierung heifst eshierzu:

. "Seit dem 01. Januar1982 ist die wechselvolle Geschichte des Deutschen Bergrechts in eine neue Phase getreten. Mit dem Inkrafttreten des Bundesberggesetzes ist die lange Herrschaft des l.andesrechts auf der Grundlage des allgemeinem Berggesetzes fOr die preufsischen Staaten durch eine bun .. deseinheitllche Regeiung abqelost worden."

'. (Pi ens u.a., BBergG, Stuttgart 1983, Vorwort)

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Das ~BBergG setzte die withtigsten landesrechtlichen Regelungen a~r.,erKraft

und regelte- in Hinblick aLJfdie im Jahre 1976 in . Kraft getretenen §§.9 a ff. AtG -, dass insbesondere die zulassungsrechtlichen Regelungen des

· . BBergGauf "Anlagen zur Lagerung, Sicherstellungoder Endlagerung. radloaktiver Stoffe lm Slnne des AtG". .eritsprechead.anzuwendenjslno), werin die Anlage ihrer Art nach auch zur, unterirdisehen behalterlosen Speicheri.mg geeignetist" (§ .. 126 Abs. 3 BBergG 1982). Insb~sondere warenhiemachalsojentscrechend" an ..

. \ - . .

zuwenden dieVorschrifte'n der§§ 48 sowie 52 ff. BBergG fOrdie Zu'lassung von'

. ".' . .

. Betriebsplansn im Zusarnrnenhanq mit derErriChtung von Endlaqern".

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· D'as Recht der. ZUlassung bergrechtlicher Betriebsplane enthaltgegenober dern

· fUr(Oberirdische) Anlagengeltenden Zulassunpsrecht (etwa nach§ 7.AtG, §§5, 6

."_ .

· BlmSchGetc.) wesentliche Bssonderheiten, dleIetztllch in den Besonderheiten des Bergbaus begrOndet sind. FOr die Qualifizierungder Rechtsnatur eipes Rahmenbetriebsplans (bzw. eines Hauptbetriebsplans oder elnes Sonderbetriebs. plansrslnd daherdle im allqemeinen Anlapenzulassunqsrecht entwickelten Be,griffe wie "Vorbescheid,,17, "vorlaufiges positives Gesa~turteil"18 etc. vom -rechtli-

13 Siehe hierzu ausfiihrlich Kremer u.a. Bergrecht, Stuttgart 2001, RdNrn. 24 bis 51

[4Gesetz tiber diei.Beaufsichtigung von behalterlosen unterirdischen Tiefspeichern" vom 20.Mii 1969; siehe

ZID 110 (1969),426 .

[S Niedersachsisches Allgemeines Berggesetz vo~Ol.April1978; siehe ZfB119 (1978),269

. 16 Siehehierzu die zusammenfassende Darstellung bei Kiihne,Aktti~lle Rechtsfragen del' Endlagerung, in: 13.

Deutsches Atomrechtssymposium Baden-Baden 2008, S. 361 ff.

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chen Ansatz nicht aussaqekraftiq. Ein bergrechtlicher Rahmenbetriebsplan ist zwar seiner Rechtsnatur nach ein Verwaltungsakt, wirftaber Sesonderheiten auf, dleals eine Rechtskonstruktion sui generis zu bezeichnen ist. Diese Besonderheiten sind, die in Auslegung insbesondere der §§ 52 und 53 SBergG auf der Grundlage der hierzu entwickeltenRechtsprechunq zu definieren.

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fOhrung und voraussichtlichen zeitlichen Ablaut enthalten mussen"; die Zulas-

sungsvoraussetzungen waren im Wesentlichen in §55 BBergG geregelt.

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. Das BBergG 1982 sah in § 52 Abs. 2 Ziffer 1vor, dass "auf Verlangen der zu.standiqen BehOrde ... fur einen bestimmten lanqeren, nach den jeweiligen Urnstanden bernessenen Zeitraum Rabmenbetriebsplane aufzustellen (Sind), die all~

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gemeine Angaben Ober das beabsichtigte Vorhaben; dessen technische Durch-

. EineAnderungerfolgte durchdas Gesetz zur Anderung des BLindesberggesetzes .' vom 12; Februar 1990 (GVBI 1990, 215), das -:- insbesondere aufgrund gemein.schaftsrechtllcher Vorgaben - unter anderem. elneUrnweltvertragllchkeltsprufunq dutch Planfeststellungsverfahren bereits bei Aufstellung eines Rahmenbetriebs. plans vorsah (insbesondere §52 Abs. 2asowie § S7aBBergG 1990) ..

Das Bundesverwaltunqsqertcht hat in seiner Rechtsprechunq zurn 8BergG die wesentlichen Grundlagen fOr die Oualifizierunpder Rechtsnatureines Rahmenbetriebsplans bestimmt. Grundsatzlich ist insbesondere festzllhalten,dass die Zu-

, .

2. nSteuerungsfunktion"

lassung 'eines Rahmenbetriebsplans nur feststellende . Wirkung hat (und' daher " nichtzur DurchfOhrung berqrnannlscherArbeiten berechtigt) und dass die Zulas.,. su~g eine gebundene Entscheldunq ohne planerischen Gestaltungsspielraum: darstellt,

Darober hinaus hat. das Bundesverwaltungsgericht bereits inseinem ersten Grundsatzurteil zu dem neuenBBergG' vorn 13. Dezember1993 {BVerwGE 89, 246) die "Steuerungsfunktion" des Rahmenbetriebspians fOr das .beabsichtiqte .

. Vorhaben" hervorgehoben. Darnlt unterscheidet sich der Rahmenbetriebsplan von Haupt- und/oder Sonderbetrlebsplanen. Das Bundesverwaltunqsqerlcht grenzt diese "Steuerungsfunktion" von dem Begriff eines "Gesamtvorhabens" ab:

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17Siehe z.B. § 19 AtVN.

18Siehe z.R § 18 Abs. 1 AtVry

"FOr das Bergrecht ist kennzeichnend, dass es die Zulassung bergbaulicher MalSnahmen im Betriebsplanverfahren gerade nicht nach dem Vorbild der Anlagengenehmigung in den genannten Rechtsgebieten re,gelt, sondern der Besonderheit berqbaulicher Mar..nahmen Rechnung tragt und diese einer tortlautenden, nach Zeitabschnitten gestuften Kontrolle unterwirft. Es unterscheidet dabei nicht zwischen einer Errichtungs- und einer Betriebsphase, sondern fordert Betriebsplane fur die Errichtung und Fu.hrung des Bergbaubetriebs, ohne dass es dem Gesetz dabei um die Unterscheidurig zweier in Phasen aufeinander folgender Tatiqkelten ginge. Vielmehr fasst es darnit Arbeiten und (das Herstellen und Benutzen von) Einrichtunqen (vgl. § 52 Abs. 3und 5 BBergG) zusammen, die dem bergbaulichen Vorhaben dienen und ineinander uberqehen oder parallel nebeneinander laufen kennan. Dass § 52 Abs, 2 Nr. 1 BBergG mit dem .beabsicbtlqten Vorhaben" nicht im Sinne des Berufungsurteils das bergbauliche "Gesamtvbrhaben\ hier unterEin- . schluss zummdesteiner ersten Betriebsphase des Speichers, meint,ergibt sich schon daraus, dass aueh Rahmenbstriebsplane nur fur bestlmrnte Zeit-

. raurne aufzustellen sind und dass zudem fureinen Bergbaubetrieb die Auf- . . stellung und Zulassung auch mehrerer Rahmenbetriebsplane in Betracht kommen kann. Der Unsicherheit von berqbaulichen Proqnosen entspricht die Bewaltigung derrnit dem Bergbau Verbundenen Sicherheits-und sonstigenProbleme (§ 55 Abs. 1 BBergG) durchZulassungsentscheidungen nach Zeitabschnitten. : Ergibt sich im laufe des bergbaulichen 8etriebs, dass die

·.nach§ 55 Abs .. 1 BBergGzu wahrenden Belanpe nicht anders als durch Anderung o. des Betriebs oder gar seine Einstellung zu. wahren sind, so hat der Unternehrner, ohne sich auf einen durch zuvorerteilfe Betrlebsplanzulassunqenbeqrundeten Vertrauensschutz berufen zu konnen, einen entsprechenden 'Anderungs- 'oder Einsiellunqsbetrlebsplan vorzuleqen coer - bei Gefahr im Verzupe - die auf die AnderLJog oder Einstellunq.des Betriebs gerichteten Mar..nahmen zu treffen (vgl.§57 BBergG).Das damif verbundeneInvestiticnsrisiko tragt der Bergbauunternehmer." (BVerwGE 89, 246, .. 251 f., s. fernerBVerwGE 123,247 (254ff;)sowie BVerwGE 127,259)

Zusammenfassend hemt esdass sich

.dle.der .RahmenbetriebspJanzulassung eigeoe Blndunqswirkunq.aus derAufsichts- und Steuerunqsfunktion des RahmenbetriebspJans und seiner Zulassunqerklart" (BVerwGE 89, 246 (254». .

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o •• Von grundlegender Bedeutunq ist darOber hinaus die Qualifizierung der Zulas-

.. sunp des. Rahmenbetrlebsplans durch das Bundesverwaltungsgericht: Das <;3e~· richt stellt fest, dass die Zulassungeines Rabrnenbetrlebsplans (im Obrigen auch . soweitsie gemar.. § 52 Abs, 2 a BBergG durch Planfeststeltung -zu entscheiden ist) .eine gebundene Entscheidung ohne planerischen Gestaltungsspielraum" ist (BVerwGE ~27, 259 .Berqwerk Walsum,,)19,

19 Siehe bereits BVerwGE 74,315 (322 f) sowieBVerwGE 100, I (16) .. 19

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DieVoraussetzungen fOr die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans (bzw. seine,

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Anderungoder Verlangerung) flnden sich in §' 55 BBergG. Das Bundesverwal-

tungsgericht hat aber in nunmehr gefestigter Rechtsprechunq entschieden, dass sich die Zulassunq eines bergrechtlichen Vorhabens alJeinaufgrund dieser Vorschrift l,nicht sachgerecht prOfen" tasst (BVerwGE123, 247 (253)). Vielmehr ist zusatzlichauf § 48 Abs. 2.8. t BBergG zu rekurrieren,der .efnen Auffangtatbe-' standdarstellt (BVerwGE 126,205(209) "Giuzweiler I LindU"). Die Rechtspre-

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3; uNotwendigkeit" des "beabsichtigten Vorhabens"

Hlnsichtlich der Zulassunqsvoraussetzunqenqemals den mithin geltenden Be-

'. .

stimmungen der §§ 55 Abs, 1 und 48 Abs. 2 BBergG ist nach der Rechtspre-

chung des Bundesverwaltungsgerichts auch die Notwendigkeit des Vorhabens abzuarbeiten2°.Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass drese Rechtsprechung ergangen ist im Zusarnmenhanq mit dem Rahmenbetriebsplan .fur einen aufwendi-

, . gen Braunkohletagebau, der in hohem Umfang Rechte Dritter beeintrachtigen kann. Diese Rechtsprechung des Bundesverwaltunqsqerichts kann daher nicht ohne weiteres herangezogen werdenzur Subsumtion unterdas Erfordernis der fachplanerischen Plan~echtfertigung,zumal die Zulassuno sines Rahmenbe.triebsplans ~ wie ausgeflHirt-,keine planerische Entscheidung ist. In dem hier interessierenden Zusamrnenhanq istaber festzuhalten, dass bei der' ZuJassung

. .... " "

(Anderunq oder Verlangerung) elnes Rahrnenbetriebsplans im Rahmen der Ab- ,

profung der zu beachtenden offentlichen Interessen geboten Ist, die Notwendigkeit des .beabslchtiqten Vorhabens" bel der Bestimmung der Steuerungsfunktion

des in Red~ stehenden Rahmenbetriebsplanszu berucksichtiqen ..

4. Weitere Zulassungsvo~aussetzung(insbesondere§48 Abs. 2 BSergG)

"die Belange zu pruten urd abzuarbeiten, die nicht bereits im Rahmen yon § 55 BBergG oder in Verfahren geprOft werden.;., die rnanqels einer Ken- . zentrationswlrkunq der Zulassunqsentscheidunq nach anderen offentlichrechtJichen Vorschriften eriorderlich sind (§ 48'Abs. 1 BBergGf' .. ·(BVerwGE

126, 205(209) "GarzwerJer j und II"). '

, '

chung des Bundesverwaltunqsqerichts zu den Zulassungsvoraussetzungen sines

RahmenbetriebspJansist mithin-angesichtsder weniggeJungenen RegeJlmgeri des BBetgG - ~unachst in Hinblick aufdie Voraussetzungendes § 55 BBergG zu beachtertdanach sind

.,20 Siehe zuletzt BVerWGE126, 205 (209)"GarzweilerIund II" 20

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In seinern jOngsten Beschluss hierzu vern 23. Marz 2009 hat die Bundesverwaltung diese Rechtsprechung bestatigt21.

Zum Begrift der "entgegenstehenden Oberwiegenden bftentlichen Interessen" (§ 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG) hat das Oberverwaltunqsperlcht LOneburg judiziert, dass dieser Beg'riff "weit gefasst" Jst und .sich nicht in explizlten bffentlich-rechtlichen Verbotsformenmanifestieren" muss (ZUR 2008,,595 (597)). 'In dem Be-

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schluss des Bundesverwaltunqsqerichts, der die hiergegen gerichtete Nichtzulas-

sunqsbeschwerdezuruckwies, ist die Frage aus revisionsrechtlichen GrOndenoffen geblieben (BVerWG, Beschlussvorn 23. Marz 2009, 7 B 54.08, Schriftliche Fassung, S. 4 ff.).Ein .Dbel'Vliiegendes offentllches Interesse in, diesem Sinne ergibt sich im Rahmen des bergrechtlichen Zulassungsverfahrens insbesondere dann, wenn dasVorhaben - wieausgefOhrt - nicht "notwendig"ist.

5. 'Befristurig

Wie ausgefOhrt, 'sah das BBergG 1980vor, dass der Rahmenbetrlebsplan .furei- ,

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, nen besti~mten langeren, nach den jeweiligenUmst~ndenbemessenen Zeitraum" zu befristen ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu entsehieden, ' dass dieser 'i1angere .Zeitraurn" dutch eine,;genaue Zeitangabe" zu bestirnmen lst

, .{BVe!'\IVGE 89, 246, 3. Leitsatz und 258 ff.). Das Bundesverwaltungsgerk;ht begrOndet dies nicht nur' niit dem verwaltungsverfahrensrechtlichen Bestlrnmtheltsgrundsatz, sondern auch mit den berprechtllchenReqelunqen, denenzutolpeder Rahmenbetriebsptan auf Antrag "bei Vorliegender Zulas'sungsvoraussetzLingen verlanqert werden karin,

Scblietslich hat das Bundesverwaltungsqericht in dern Urtell E89, 246 die Grundlagen fur den RechtsschutzDritter gegenuber der Zu!assung von Rahrnenbetriebsplanen gelegt.' Das BSergG 1980 sahin der Bestimmung Ober die Zulas-

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6.

Drlttschutz

sung 'von Betriebsplanen insofern lediqlich die Voraussetzung vor, dass ;,die erforderliche Vorsorge gegen Gefahren for' Leben, Gesundheifund zum Schutz von'

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SachgOtern, Beschaftigten und Dritter im Betrieb" gewahrleistet sein rnusse (§ 55 . Abs. 1 Zifter 3' BBergG; insofernauch anwendbar fur Rahmenbetriebsplane).

Problematisch war hleran, dass diese Bestimmung die Auslegung nahe legte,

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. dass nur Dritte .lrn Betrieb" zu schOtzen seien und dass m6gliche Auswlrkunqen

,21 BVerwG 7 B 54.08, Schriftliche Fassung, S. 5 f. (NVwZ 2009, 778) 21

auf Dritte "auBerhalbdes Betriebs" nicht vom Drittschutzumfasst seien; aufser·dem war nach dem WQrtlaut die Unterscheidunq zwischendem Schutz von Sachgutern und dem Schutz von Leben und Gesundheit Dritter unklar.

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In dem Revisionsurteil vorn 09. Marz 1990 (BVerwGE 85, 54) aulsertsich das Bundesverwa_ltungsgericht insbesondere zur Frage der Abgrenzungzwischen

. dem b.ergrechtlichen Betriebsplanverfahren und dem atomrechtlithen Planfeststellungsverfahren fOr die Errichtung eines Endlagers. Nach § 9 b Abs. 1 l.V.m. § . 9 a Abs. 3 AtG bedurfen Errichtung und Setrieb dervom Bund einzurichtenden ,. Anlage zur Sicherstellung undzur Endlagerung radioaktiver Abfalleeiner Plan-

. fe,ststellung. Da Dritte unter Hinweis aut die betnebsbedlnqtenAuswirkunqenelner atomaren Anlage Rechtsschutz bereits gegen die Anlagenerrichtung geltend

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Oas Bundesverwaltunqsqencht hat - der bisherigen Rechtsprechunq zu .rnate- . riellen Schutznormen" folgend - den Rechtsschutz auch.auf potentiell betroffene Dritte in der Umgebung des Vorhabens ausgedehnt. Da sich die Klager des in BVer'INGE 89, 246 entschiedenen Verfahrens gegen die betriebsbedingten Auswirkungen des geplant~n Vorhabens wandten - die Klager wohnten in .geringer Entfernung von der OberirdischenAnlage zur Einleitl.mg von Erdgas -, konnten

. die Klagerdie moglichenAuswirkungen dieses Betrlebs etwa durch Sforfalleals Verletzunq eiqener Rechte gemaB § 42 Abs.2VwGOgeltend machen. Das Bun. desverwaltungsgericht hat diese Reehtsprechunq spater fortentwickeltund Orittschutz insbesondere aus§ 48 Abs. 2BBergG hergeleitef Zu zitieren sindhier . insbesondere diejungsten Urteile E 123, 247 (253ff.), E126, 205 (209ft.) undE 127,259 (264 ft.):

Dies soli hier nicht weiter vertieft werden, da Fragen des Drittschutzes .:.. auch in . Hinblick privater Salzrechte.,.. nicht Gegenstand dieses Gutachtenssind,

III. . Rechtsprechungdes Bundesverwaltungsgerichts zumRahmenbetrlebsplan 1983

. .

. Das Bundesverwaltungsgericht hat in zwei.-·prozessrechtlich unterschiedlichen« Re- .: visionsurteilen zum RahmenbetriebspJati 1983 undzu dessen Verlangerung judiziert. In •

. .

dem. hier lnteresslerenden .Zusammenhanq seien die wesentlichen Entscheidungs-·

grOndekurz zusarnrnenqefasst:

1. Urteit Yom 09 .. Marz 1990

machen konnen, war also die Fragezu entscheiden, ob dieim Rahmenbetriebs- 22

.Dass die Schachte in der jetzt fur den Erkundungsz~eck ausgebauten Wei-

. te, Tiefe und baullch-tecnnischen Sicherungspater, namlich im Faile positlver Entscheidunq fOr den Standort Gorleben, moglicherweise unverandertIn dem dannzuerrichtendenEndlaqer Verwendunp finden konnen und sollen, bedeutet jedoch nicht, dass mit dem Abteufen derSchachte bereits die Er-

.richtung des Endlaqers begonnen hatte; denn die Schachtewerdenjetzt nicht for diesen Zweck abgeteuft und ausqebaut Jm Faile einer positiyen Standortentscheidunq istin 'dern dann erforderlichen atomrechtlichen· Plan- ..

. feststellunqsverfahren ohne Bindung an die die Erkundunq betreffende bergrechtliche Betriebsplanzulassunq erst noch zu entscheiden,' ob die Scnachte soabqeteurt und ausgebaut worden sind, dass die nach dem Stand von wissenschatt und Technik erforderliche Vorsorge gegen Scha-

. den aus ihterBenutzung furdieBef6rderung radloaktlver Abfalleunter Tage

' .. getroffen ist."(E 85, 54 (58»' . .

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plan 1983 (bzw. in den anschliel1enden Haupt- und Sonderbetriebsplanen) zuge-

lassenen Mal1nahmen bereits den 8eginn der Errichtung des Endlagers irn Sinne des § 9 a Abs. 3,AtG·darstellen. ;

Das Bundesverwaltungsgedcht hat dies verneint, Durch das (im Rahmenbetriebsplan 1983) grundsatzlich· zugeJassene Erkundunqsberpwerk bezwecke der Bund .jedenfalls bisher nicht die Errichtung und den Betrieb elnes Endlagers fOr radioaktive Abfalle" (E 85, 54(57», Es gabe nach den bind end en Feststellungen des angefochtenen Urteils des Oberverwaltungsgerichts'[OneburgkeineAnhalts-: . punkt€. dafOr, dass derBund "in Wahrheit nlcht rnehr die Eignung des Salzstocks erkunde, sondern berelts die Errichtunqeines Endlagers oder von TeiJen eines Endlagersbetreibe" (E 85] 54 (57)). Wortlich heifst.es:

2,' Urteil vom 02. November 1995

DemRevlslonsurteildes Bundesverwaltunqsqerichts vom02. November 1995 (E

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100, '1) lag eine andere prozessuale Kcnstellatlon zu Grul1de. Klager dieses Ver-

fahrens war der Bund,' Beklagte waren das Bergamt Celie und das Oberarnt CI~HJsthar-Zellerfeld (Land Niedersachsen); Gegenstandder Krage war das Begehren des Sundes auf Zulassunq der Verlangerung des Hahmenbetriebsplans 1983 bis zum 31. Dezernbertsss. Die UrteilsbegrOndung enthalt neben umfang-

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reich en AusfOhrungen zu der Voraussetzungeines so, genannten obliqatorischen

Rahmenbetriebsplans gemal1§ 52 Abs. 2 a SBergG 1990 in dem hier Jnteressie-: renden Zusammenhanq insbesondere JUdikatur zu den Voraussetzungen fur die Verlanqerunp eines Rahmenbetriebsplans.W6rtlich heir..t es:

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"Da ein 'Rahmenbetriebsplan nach § 52 Abs. 2 Nr.1 BSergG von vornherein nur fOr einen bestimmten Zeltraumzugelassen werden dart (BVerwGE 89,

23

246 [258 f.]), gebieten Grunde des Vertrauenssehutzes jedenfalls nieht, der - .' Zulassung elne Ober die Geltunqsdauer hinausgehende Bindungswirkung beizumessen. Die Frage ist nieht zu verweehseln mit der anderen Frage, ob und welcheBindungswirkung eine ZLilassungmit den im Rahrnenbetriebsplan enthaltenen und behordlich gepruften "allgemeinen Angaben" fur die Entseheidung Gber Haupt- und Sonderbetriebsplane hat, die. wahrend der

! Geltunqsdauer des Plans vorgelegt_ werden.· Das Bundesverwaltungsgerieht (SVerwGE 89, 246) hat insowelt der Rahmenbetriebsplanzulassunq nieht jegliehe, sondern nur eine in gleicher Weise wie beim Vorbeseheid oderbei einem vorlauflpen positiven Gesamturtetl bereehtigende Wirkung abgespro- .. chen. Die Verfestigung der Rahmenbetriebsplanzulassung zu einem Vorbeseheidhates -wegen der mit dem Fortsehreiten des 8ergbauvorhabens sich erweiternden und verandernden Erkenntnisse, die .Qualifizierungals vorlaufiges . positives Gesamturtell wegen des Gberlieherweise nieht erfOlibareh PrOfungsrahmens abgelehnt. Es hat darnit nieht zu 'der Frage StelJung genommen,ob eine Rahmenbetriebsplanzulassungeine gegenGber dem Vorbescheld mindere Bindungswirkung habenk6nne, etwa derart, dass bei un-·· veranderter Sach- und Rechtslage die Zulassunq eines Haupt-roder Sonderbetriebsplans nieht aus einem Grund versagt werden dOrte, der schon

zur Versagung der Rahmenbetriebsplanzulassunq hatte fOhren mussen." .

(BVerwGE100, 1 (11 f).

IV. Abarbeitung des Prufproqramrns des "Moratorium-Betdebsplans"2000

... Wie·ausgefOhrt wurde die Zulassung der Verlanqerunq des Rahmenbetriebsprane 1983 durch den;,Moratoriums-Betriebsplan" 2000 mit dem Ziel der Aussetzung der Erkundung (bei gleiehzeitiger Sicherstellunq desBerpwerksjdarnlt begrOndet,dass .

. ,;di~{Bundesregierungim Zusarnmenhanq. mltderlaufenden internationalenDis-' kussicndie Notwendigkeit, die EignungskriterienfOr ein Endiagerfortzuentwickeln . und die Konzeptlon fur die Endlagerung radioaktiver Abfallezu uberarbelten, Der. Stand von Wissensehaft und Technikund die allgemeine Risikobewertunghaben sieh indenletzten Jahren erheblich weiterentwickeft; dies hat Konsequenzen hin-

. sichtllch der.weiteren Erkundurig desSalzstockesin Gorleben .. .-_Eine weitere Erkundung des Salzstoekes Gorleben kann zur Klarung der genannten Fragen

nlchts beitragen." .. _._

·(s. den linter dem 29. September 2000 zugelasseherl"Moratoriultls-Rahmenbe- . triebsplan"(Verlangerung)j S. 2 unter Hinweis aufdie dortzitierte Erklarung der Bundesreqierunq). _

Es werden .vor allern" folgende Fraqestelhmqen bezelchnet, die die "Zweifel" an der Fortsetzunqder Erkundung begrunden:

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a) Beherrschbarkeit von Gasbilctung;'

b) . ROckholbarkeit der radioakfivenAbfalle; c) Geeignetheit von Salz 'als Wirtsgestein;

d)· Kritikafitatsanforderungen beidirekter Endlagerung;

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e). . BerOcksichtigungder Empfehlunqen .der internationalen Strahlenschutzkornmis-

sion.

Die'inhaltliche Diskusslon und Bewertung der hierautqeworfenen Fraqen ist naturwissenschaftlich und fachlich zu leisten und kann mithin nicht Gegenstand dieses Rechts-

. gutachtens sein. DarOber hinaus ist darauf hinzuweisen, dass die aufgrund 'des .Mora- . torium-Betriebsplans" 2000 abzuprOfenden Fragen und Probleme in ihrer Schwierigkeit und Komplexitat nicht vergleichbar sind mit den Fragen, die Oblicherweise in einem bergrechtlichen Zulassungsverfahren auf der Grundlage der §§ 52, 55 sowie 48 Abs. 2 BBergGaufgeworfen sind.

Die Steuerungsfunktion des Rahmenbetriebsplans wird - wieausqefuhrt « lmVvesent-

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. lichen ,bestilTlmt dutch die IIAbsicht" des Vorhabens, den Standort in Hinblick 'auf die'

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Einrichturu; elnes atomaren Endlaqersqernals § 9 a Abs. 3 Satz 1 AtG zu erkunden; in

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konkretisiert, dass '"Frpgestellungen" und IIZweifel"naturwissenscha.ftlich undfachlich

abzuarbeiten sind,da"eine weitere Erkundung des Salzstockes Gorleben ... zur Kla-. rung der genannten Fragein nlchts beitragenkanri"." Es istalsovielmehr istauf. der Grundlage der.' national' und i,nternational gefOhrtennaturwissenschaft'lich-fachlichen' Dlskussiorien sowieder mzwlschen vorlleqenden Untersuchunqenzu klaren.vob eine ~eitereErkundu-ng des Salzsfdckes Gorleben in Hinblickaut die Realisierunqder Ver"'

. .

pflichtungdes, Bundes zur Errichtungeines Endlagersam Standort Gorleben sinrivoll

ist.

. lrn Rahmen dieses Rechtsgutachtens selen hierzueinige;Stichworte vorqeqeben, die, auf einersummarischen rechtlichenBewertung der Schlussfolgerungen lnsbesondere .. folqender.Gutachten.Untersuchunqen und Berlchteberuht;

(1) BUl1desan~talt fur Geowissenschaften und Rohstoffe, Langzeitlagerung radioaktiver Abfalle.. Katalog geeigneter geologischer Formation 'in der8un-. desrepublik Deutschland, Mai 197T(LangzeitJagerung radloaktiver Abfalle . 1977); .

(2) Bundesanstalt fOr Geowissenschaften undRohstoffe Hannover, Eignung von Salzstocken in NiecersachsenzurEndlaqerunq radiqaktiver Abfalle, 19: Mai 1983 (Eignung von Salzstocken in Niedersachsen 1983);

22 Siehe oben I 6

25

(3) BLindesanstalt . fOr Geowissenschaften wid Rohstoffe, EndIagerung stark warms- entwlckelnder.radioaktiver Abfafle in tiefen geologischen Formationen Deutschlands, November 1994 (Ilntersuchunq nicht sallnarer Formationen 1994);

0(8) 0 BestimmungdesnatOrlichen lsolatlonspotentlals unddes Nachwelszeltraums

verschiedener geologischer StrukturenuridWirtsgesteine fur die Endlagerung radioaktiver -AbfEiUe, Abschlussbericht, Gruppe Okologie, 16. Juli 2004' (Abschlussbericht naturliches lsolatlonspotenttal 2004);

(4)

(6)

(7)-

Bundesanstalt fOr Geowissenschaften und Rohstoffe, Endlagerung stark warms- entwickelnder radloaktiver Abfalle in tiefengeologischen Formen Deutschlands, Untersuchung und Bewertungvon Salzformationen, August

.

1995 (Bewertung von Salzformationen 1995);

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Ernpfehlunqen des Arbeitskreises Auswahlverfahren Endlaqerstandorte .2002 0

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o (Bmpfehtunqen AkEnd.2002);

o Si,cherheitsindikatorenZUi" Bewertung der Langzeitsicherheit von Endlaqern :fOr radioaktive Abtalle (Abschlussberichtl.v.Jones U,- a" Marz 2004 (Ab-

o schlussbericht Sicherheitsindikatoren2004);

SicherheitstechnischeEinzelfragen: Modellrechnungen, ,Goldsworthy u. a" _ 23.l\pril 2004 (N!odellrechnungen 2(}04);

(9) Untersuchung der Gasbildungsmechanismen inemem Endlaqer fOr radloak- • tlve Abfatle undder damitverbundenen Auswirkung auf die FOhrung des -

o Nachweises der Endlaqerslcherheit, Abschlussbericht, 31; Mai 2005 (Colenco-BerlchtGasblldunq 2005);

(10) Untersuchung der menschlichen Einwirkungen auf ejnEndlager fOr radioak-

00 tive Abfalfe und der damit verbundenenAuewlrkunqen auf die FOhrung des

- Nachweises der Langzeitsicherheit,. Abschlussbericht 0 (Colenco-Bericht), , 00 '31. Mai 2005 (Colenco-Bericht Menschliche Einwirkungen 2005);

(11)

Untersuchung der Mbglichkeiten und der sicherheitstechriischen Konsequen-

L' ' ",

zen einer Option zur ROckholung eingelagerter Abfalleaus elnern Endlager,

26

Abschlussbericht (Ziegenhagen u. a., Mai 2005) (Abschlussbericht RUck;. holung 2005);

(12) Sicherheitstechnische Einzelfragen -: Bedeutung des Mehrbarrierenkorizepts

.~' fOrein Endlaget fur radioaktive Abfalle beimNachweis der Einhaltunq von Schutzzielen, Abschlussbericht, Grundfelt u. a., 07. Oktober 2005 (Ab.schlussberlcht Mehrbarrierenkonzept~005);

,(13) Konzeptionelle und slcherhettstechnische Fragen der Endlagerung radioaktiver Abfalle> Wirtsgesteine im Vergleich, Syntheseberjcht des Bundesamtes

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fur Strahlenschutz, 4. November 2005 (Synthesebericht BfS 2005); , '

(14) .Gesellschaft fOr Anlagen-und Reaktorsicherheit, Unterstotiung des BMU bei der Erarbeitungund Umsetzung eines neuen Endlagerkonzepts, Abschlussbericht zum Vorhaben SR 2409,·November 2005 (GRS 2005);

(15) Verantwortung ubernehmen: den Endlagerkonsens realisieren, Bundesminis..: teriiJm fOr Umvvelt"Naturschut~ und Reaktorsicherheit,'18.$eptember 2006 (Endlagerkohsens 2006);

(16), .Gesellschaft fOr Anlagen- und Reaktcrsicherhelt, Neubewertung von wirt-

schaftlichen Auswirkungen ausder Verfolgung und Reallslerunqdes Ein- ' .Enclaqerkonzepts, Januar2007 (GRS2007); ,

, (17) " Bundesanstalt fOr Geowissenschaften und Rohstoffe; Untersuchunq und Bewertung von Tongesteinsformationen, April 2007 (Tonstudie 2007);

(18) Bundesanstalt fOr Geowissenschafteh, Ergebnisse der uber- und untertagigen Erkundungen des, Salinars; Standortbeschreibting Gorleberi Teil3, Geologi,.sches Jahrbuch Heft 73, Hannover 2008 (Standortbeschreibung 2008);

(19) Statusbericht des Nisdersachsischen Ministeriums fOr Urnwelt und Klimaschutz Ober die SchachtanlageAsse II, 1. September 2008 (Statusbericht Asse 2,008);

, ',(20) . Monig, Methodik derSicherheitsanalyse im 'europaischen Kontext,lnternatioMales Endlagersymposium 2008 (Mqnig2008);

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(21) Rohlig, Interl1ationale Entwicklungen zum Safety-Case-Konzept, Internationales Endlagersymposium 2008 (Rohlig 2008);

(22)

Appel, Das Gotleben-Moratorium undArgumentefOr eln Standortauswahlverfahren, Internationales Endlaqersymposium 2008(Appel 2008);

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, (23)

Brauer, Ergebnisse der BGR-,Studien zur Endlaqerunq hochradioaktiver Abfalle in Tonstein, Steinsalz und kristallinen Gesteinen, 2008 (Brauer 2008);

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(24) .

GemeinsameStellungnahme der RSK und der SSKzum GRS~Bericht "Si-

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cherheitsanforderungen an die Endl~g.erung radioaktlver Abfalle intiefen geologischen Forrnen", 09. Mai lind 03. JLili2008(Stellungnahme RS'K und SSK 2008);

Fernerwurden insbesondere folgende Repelwerke beruckslchnqt:

. . .

. Sicnerheitslalterien fur die Endlagerungradioaktiver Abfalle in einernBerpwerk sowie

. ,

Empfehlungen der Reaktor-Sicherheitskommission vom 15. September 1982, Bundes-

anzelqer 1983, Nr. 2,. S .. 45; die Sicherheitsanforderungen an die Endlaqerunq warrns'. entwickelnder radioaktiver Abtalle in den Fassunpen vorn 29. Juri 2008, '18. Marz 2009 (Revision 1) sowie insbesondere vern Juli 2009 (Sicherheitsanforderung2009) sowie '. dle .Stellungnahme des Bundesamts.fOrStrahJenschutz, Slcherheitsanforderunqandie Endlagerung hochradioaktiver'Abfalle in tiefengeologis'chen Forrnationen vom 07. Juni ." 2007;

. a) Hervorzuheben sind zunachst die' Untersuchungen der Bundesanstalt fOr

Oeowissenschaften und Rohstoffe, in denen nach 1990 die Untersuchung . und Bewertunq von Salzformationen sowie nlcht salinaren Formationen in

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Deutschland (elnschllelsllch der neuen Bundeslander) vorgenommen wurde

" (Untersuchung nichtsalinarer Formationen1994 und Untersuchung und Bewertung von Salzformationen 1995). Hlrisichtlich der nicht salinen Formationen gelangt der erste Bericht zu dem Ergebhis, dass 2{3geeignete Kristallitivorkommenin Deutschland potentietl als Endlagerstandorte geeig- . net sind und dass hiervon insbesondere drei "in die weiterfOhrende Diskus-

" 1. Wirtsgestein

. .

sioneinzubeztehentsind: es handelt sich um Formationenirn bayerischen

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. Kristallin, im Erzqebirge/voqtlandisches Schiefergebirge sowie irn Granullt- .

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gebirge

(Untersuchungennicht salinarer Formationen

1994,

S.' 132). Der zweite Bericht gelangt nach einer Untersuchung potentieller

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Standorte in den alter und neuen Bundeslandern zu dem Erqebnis, dass ;,keine der untersuchten Strukturen bei Vorgabe der in Kapitel 2. aufgefOhrten Auswahlkriterien und beiVorgabe des Bergwerkkonzepts aile Anforderungen optimal erfullt": im Einzelnenwerdendann Neqativkriterien formuliert, derenAbwagung jedochgenauere Untersuchungen erfordert (Bewertung von Salzformationen 1995, S. 5 ff. sowie S.42 ff.).

b) Aussagen zu dieserFrage finden sjchfernerin den gmpfehlungeh AkEnd

. 2002 (so 'insbesondere die Kapitel ?1.4, 2.1.6, 2.1.8, 2.1.9 $owie 3.3.1 und' ' 4.1 A), lm Gegens'atz zu spateren Untersuchungen werdendle: Fraqen der Auswahl des WirtSgest~ins in den Empfe'hlung'sh AkEnd 2002 nlchtvertleft; . jedoch wurden die Mindestanforderunqenfur Endlagerstandorte;einde~tig ',' festgelegt lm Wesentlichengelangen die Empfehlungen AkEnd 2002 ZU dem Ergebnis, dass nur Erkundunqen In mehreren ("mindestenszwei") geologischen Formationeti weitere Autschlusse bringenk5nnen.

'c) Eine vertlefte wissenschattllche Untersuchunq Hegt dureh den Synthesebe~' , richt 2005 des Bundesamtes fur Strahlenschuti: vor, der sich mit dem Ver~Ieich vonWirtsgesteinen befasst. Der Bericht untersuchtmsbesondereidle Geelqnethelt von Salz als Wirtsgestein im Vergleich zu anderen, wieTon ' cder Granit '~ .. vor dem HintE:!rgrund der Erkenntnisse in anderen l.andern".

, 1m Wesentlichen gelan9t der Synthesebericht 2005 unter 4.13zu'folgenden Ergebnissen:

1) Esgibt keinWirtsgestein,das gnjndsatzlieh immer eine grbf1te Endlagersicherheitgewahrleistet. Dies 11egtdarin begrOndet, dass gerierisehe Vergleiche von Modellannahmen ausqehen; die fur konkrete Standorte nicht gelten mOssen. Teil~ejse widersprechen slch die An-

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'forderungenaus verscluedenen Einzelaspekten, sodass sich divergie-

rende Vorteile bestirnmter Wirtsgesteine ergeben. Die AiJfstellung ei-

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nerRangfolge von Wirtsgesteinen ist daher auf generischer Basis nicht sinnvoll, sondern mit erheblichen Unslcherbeiten behaftet. -

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2), Das Wirtsgestein Salz weist in einigen Tellaspekten leichte Vorteile ge.qenuber. anderen Wirtsgesteinen auf, so .z. B. bei der Kritikalitat und 29

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. der Oatengrundlage ZUf geochemischen Modellierung. Oem stehen jedoch leichte Vorteile der anderen Wirtsgesteine hinsichtlich der Be-

. .

herrschung der Gasbildunp und der ZusammensteHung der Daten-

gnJndJage fur natOrliche Analoga gegenuber. Die uberwleqende Zahl der Bewertunqsqrofsen muss jedoch standortspezifisch ermitteJt wer-::. den.

3) FOr aile in Deutschland relevanten Wirtsgesteinsformationen konnen anqepasste Endlagerkonzepte entwickelt werden. Da die Verhaltnisse auch innerhalb einer Wirtsgesteinsformation z. T. starken SChwankun- . . gen unterliegen, kann ein Vergleich nur standortspezltlscherfolqen .

. 4)' Kein Wirtsgestein kann bereits auf generischer. Ebene von einem Standortauswahlverfahren ausgenomrnen werden. .Zwar erfOlien Krl.. staliingesteine in Deutschland die geologischen Mindestkriterien des .. 'AkEnd. 'Ob aber dieserWirtsgesteintyp an elnembestirnmten Standort .. die·Mindestkriterien erfOlJt, kann erst in einem Standortauswahlverfah-

.' . . -' ' , .

ren anhand bestimmter Standortbefunde entschiederi werderr .. Studien zur.' [;ndlagersicherheit von Standorten· mit. Kristaliingesteinzeigel1, dass bel Betrachtung des gesamten Barrieresystems fnklusfve der

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technlschen Barrieren auch hier ein Eirrschluss der radioaktiven Stoffe

realislert werdenkann.

··5) Esist erforderlich, Regelwerke fur ein Nachwelskonzeptzur Langzeitsicherheitelnes Endlagers festzulegen,das aJleAspekte integriert. Zurn Nachweiskonzept geheren Insbesondere die Anforderi..mgen an den sicheren Elnschlussder ·Scl"iadstoffe (einschlusswiiksamerGebirgsbereich) und damit an den SteJlenwert der einzelnen Barrieren in; Mehrbarrierenkonzept,die Definition des Nach~eiszeitraumes und dle

.··.Festlegung vonSchutzzlelen fur Menschund Umwel.t bei der FestsetzLuig von chemotoxischen und radloaktiven Staffen und der Bewertung der Ergebnisse VOIJ probabilistis9hen Sjcherheitsanalysen.

6) Hinsichttlch derpenerischen (abstrakten) Fragenstelfungen besteht kein grundsatzlicher Fcrschunqsbedarf mehr ... Die Relevanz der er~ ,. kennbarenWissehslOcken fOr die Sicherheiteines Endlaqers konnen nur mit standort- und anlaqenspezltischen Slcherheltsanaiysen ermit-

"teltwerden. Diestrifftz.B. fur die Weiterentwicklung vonerqanzenden ·'30·

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Sicherheitsindikatoren, insbesondere fur "das Wirtsgestein SaJzzu. Grundleqender Forschungsbedarf besteht ferner bel der geochemischen Modellierung und der Entwicklung von Bewertungsgr6f1en und eines Bewertunqsrnafsstabes fur die gemeinsame Bewertung der Kon- . sequenzen freigesetzter chemotoxischer und radiotoxlschsr Schad-

. stoffe aus d~m. Encll~ger.

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7) . ZukO~!tige Arbeiten sollten .sich aus Sicht des' BfS somit auf standortspezifische Sicherheitsanalysen konzentrieren, die -standorterkundung, den Standortverqleichsowie die Planunq eines Endlagers parallel in iteratlven Schritten begleiten sc'lten, Der standortspezifi-

. schen Sicherheitsanalyse' kommt dabel e'ine Doppelfuriktion zU,und zwar einerseits als Steuerungsinstrument zur Festlegung des' notwen-

. digen Umfangsund der Genauigkeit von Erkundungen bzw, Untersuchunqen und andererselts als.Mittel.vurn dieSicherheitdes betriebe- . nen und verschlossenen Endlaqers im Genehmigungsverfahren darzustellen.

d) . Der Abschlussberlcht Sicherheitsindikatoren 2004'gelangt zu folqendern Ergebnis:

.Auspehenc von dieser systematischenAuswertungerfolgteeine um'fassende Beurteilung derZweckdienlichkeitversehiedener·lndikatoren.

Die Anwendung von lndikatoren in Slcherheltsstudien, die unterschiedliche Wirtsgesteine betreffen, wurdeausqewertet; die identifi-

zlertenIndikatoren waren nieht speiifisch fOr €.linzelne Wirtsgestejne, d. h.vsamtliche identifizierten lndikatorenslnd auf sarntliche Wirtsgesteinarten anwendbar-Jedoch ist Vorsicht gebbten in Fallen, wo eJnige Indikatorenals VergleichsgrundlagefOr verschledene Wirtsgesteinarten benutzt werden, well der Indikatorwert 'neben dem Endlaqerkonzept vonstandortspezifischenElqenschaft abhanqt.". . (Abscblussbericht.Slcherheitslndlkatoren 2004, S. 2).

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e) .Oer Abschlussberlcht NatUrliches lsolationspotentlal 2004 gelangt bel

einer vergJeichenden Bewertung deslsolationspotentiaJsder untersuehten Geosystemtypen zu folgendem Ergebnis:

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31

,iDie beiden Geosystemtypen Tonstein und Tonstein + Wirtsgestein (vollstandk; umschlossen) schneiden von den betrachteten Geosystemtypeh am besten abo Grund fOr diese Beurteilungist die Kombination ausOberwiegend gOnstigen Bewsrtungen und dem Fehlen ungOnstiger BeurteiJungen. Bei diesen Geosystemtypen hangt das tsolationspotential wesentlich von den geosystemtypspeziflschen Merkma-

len und weniger von standortspezifischen Verhaltnissen abo lnsofern entsprechend sie am ehesten einer.gOnstigen geologischen Gesarnt, situation.

Die Beurteilung des Isolationspotentialsder, Geosysteintypen mit Steinsalz wird dadurch gepragt, dass Steinsalz irn Hinblick auf die ' ,Iangzeitige Funktion des einschlusswirksamen Gebirgsbereichs zwar etliche 'pos,itive, aber auch deutlich negative Eigenschaften aufweist. Geosysteme-dieses Typs entsprechen daher - anders 'als bei den Geosystemtypen Tansteinund Tanstein + Wirtsgestein (vollstandig umschlossen) - nichtper se einer gOnstigengeologischen Gesamtsituation. Vielmehr mussen zurn Ausgleich der negativen Eigenschafien

,von Steinsalz positive. standortspezifische Eigenschafien hinzukom'men, durch dieder Steinsalzkorper geschOtzt wird und direkte und in..; direkte Sicherheitseinbufsen verrnleden werden. Das Isolationspoten- ", tial der Geosystemtypen mitSteinsalz als einschlusswirksamem Ge- , , birgsbereich hangtalso 'de,utJich' von den staridortspezifischen Verhalt ...

nissen abo '

FOr die Ableitunq der Nachweiszeitraume der Geosystemtypen ist 'gleichfallseine Vorqehensweise entwickelt worden. Die, .abstrakte" Ableitung 'geosystemspezifischer Nachwelszeitraumaist jedoch wegen ihrer starken Abhangigkeif von den standortspezifischen Verhaltnissen nicht mogJich. Nachwelszeltraurne konnen vielmehr nur standortspezi-

tisch abgeleitet werden. .'

(Abschlussbericht Naturliches lsolatlonspotenttel 2004, S. 4).

f), Der Colenco-Bericht Gasbildurig 2005 g'elangt aufgrund der durchgefOhr-

.' . .

tenUntersui;hungen' imWesentlichen zu dem Ergebnis, dass .unter, dem

Aspekt der Beherrschung der Auswirkungen der Gasbildunq die betraehteten potentiellenWirtsgesteil')eSalinar,Tonstein, kristalline Gesteine sowie. sonstige Gesteineunter Tonuberdeckunqen" als geeignet. einzustuten sind,

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d. h., dass ';,I<eine Ausschlussmerkma!e fOr einzelneWirtsqesteine ermlttelt

worden" sind (Absch!ussbericht Gasblldunq 2005, S, 5). Weiter heifstes: ,

, ,

, .Bei derDurchfOhrung eines Sicherheitsnachweises wird das Szenario "Gasbildung" beim Wirtsgestein SaHnar elne zentrale Rolleepielen. ,Neben der Machtigkelt ,des Wlrtsgesteins/dem Abstand Endlaqer-

, Deckgebirge unddem Umfang der Zone erhohter Porositat (Sekundarpermeabilitat-porositat) bildet die, Gesamtgasmenge eine weitere bedeutende Einflussqrofse fOr die Standortauswahl und das. Nachweisverfahren fOr das Salinar. Dies bedeutet, dass bei der Realislerung eines Endlaqers die Moglichkeiten derGasspeicherung nichtisoliert betrachtet werden sollten, sondern immer in Kombination mit den Moglichkeiten der Begrenzung der Gasbildung.

, Bei denWirtsgesteinen Tonstein, Kristallinund den sonstiqen Gestei, nen unterToliOberdeckung zeigt ,sieh, dasaGasrnenqe und Gasbildungsrate einen Elnfluss auf den zuerwartenden Druckaufbau imEndlager haben. Auch haben Gasmenge und Gasbildungsrate einenEinfluss auf die Freisetzung von radioaktiven Stoffen sowohl inder flussigen als auchin der Gasphase.Jn Anbetracht der vielen anderen' Ein-

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flussqrolsen, wie z.B. hydraulische und geometrische Eigenschaften . des Wirtsgesteiris, wird der Einfluss der Gasbildung auf die Nach-. . weisfOhrung jedoch als geringer eingestuft als im Salinar." (Abschluss-

bericht Gasbildung 2005, S. 6). .

g) Der Colenco-Berlcht Abschlussbericht rnenschllcher Einwirkungen ~00.5 untersucht das Risiko von Stormalsnahmen oder Einwirkungen Dritter (§ 7 Abs. 2 Zift. 5 AtG) unter anderem fOr unterschiedliche Gestsinsformati.onen. Das Gutachten gelangt nicht 'zu einer signifikanten Praferenz unterschiedlicher Wirtsgesteine.

. h) . Der Abschlussbericht Mehrbarrierenkonzepf 2005 betrachtet die sicherheitstechnische Frag~.l1ashden Voraussetzungen undo Wirkungen einzelner geologischer Barrieren fOr die. unterschiedlichen Wirtsgesteine. Die Untersu'chunq kommt zu folgendern Ergebnis: .

.Eswurde gezeigt, dass die sicherheitsrelevanten Beziehungen zwischen den verschiedenen Barrieren -. eines 'Mehrbarrierensystems . unw terschiedlichsein konnen: EinzelneBarrierenkannen andere schutzen bzw. sogar fur deren langzeitige Funktionwichtiq sein, wie diesz.B: bei Geosystemtypen mitSteinsalz als einschlusswirksamen Gebirgs-' bereich der Fall ist, bel denender einschlusswirksame <3ebirgsbereich des' ausreichenden Schutzes gegen den Angriff durch Grundwasser bedarf. Andererseits konnen Vorgange in einzelnen Barrieren. die.

. Funktion andererBarrieren gefahrdenj wie dies z.B. bei der.moglichen Beeintrachtigung der geologischen Barriere durch Gasbildung aus Ab- .. fallen der FaUsein kann.

BeiSlcherheitsnachwelsen far Endlager in Steinsalz stellt der Wirtsge- . steinsk6rper selbst die Hauptbarriere dar. Zudem ist die Lelstunqsfa- . . higkeit der Verschlussbauwerke.bedeutsam fOr den Slcherheltsnachweis. Aufgrund der durch Kriechen induzierten Konvergenz des Steinsalzes sind die Eigenschaftender technischen Barrieren (Engineered' Barrier System, EBS) nur far den verhaltriismal1ig kurzen Zeitraum

. wichtig, bis die vorhandenen Hohlraume geschlossensind. Die s-. cherhelt von Endlagern in Salzges!einberuht danach auf dem vollstandiqen Elnschluss des Abfalls also Folge der Wasserfreiheit'undder' .geringenPermeabilitat des Stelnsalzes. Darnit dleseVorteile von

. Steinsalz zurn Traqen kommen, rnuss vder Wasserzutritt zum einschlussWirksamen Gebirgsbereich verhindert werden. Die Aufgabe des Deckpebirqes kann im Wesentlichen darin bestehen, den Salzqesteinskorper vorL6sungsangriffen zuschutzen und gegebenenfa[[$ die Ausbreltung von Radionukliden zu verz6gern. .

Beim Sicherheitsnachweis fur Endlaqerkonzepte in.torugen Gesteinsformationen Obernimmt die geologische Barriere eine wichtige Rolle. .Dlese Rolle erlangtsie auf Grun'dgonstiger Ruckhalte- und Schutzfunktlon, Aufgrund ihrer geringen Durchlassiqkett und hohen Ruckhaltekapazltat bieten Tonsteinformationen ein hohes Mar.. anRadionuklidrOckhaltung Das Ruckhalteverrnoqen der umgebenden Gesteinseinheltenist in hohem Mal1e standortabhanqiq. In Abhangigkeit von den

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tatsachlichen Standortverhaltnissen konnen sie deswegenals TeH des Mehrbarrierensystems betrachtet werden oder auch nicht. Daslsolatl-. onspotenzial eines tonigen Wlrtsgesteinskorpers ist hinreichend unabhangig vom EBS und tonigeGesteinsformationen. bieten normalerweise stabile und gOnstige Eigenschaften fOr das EBS ..

.Jm Jahr 2003 erhielt die BGR vom Bundesministerium fur Wirtschaft . und Technoloqie (BMWi) den Auftrag,eine Studie uberdie Untersuchung und Bewertung Von Regionen in Tongesteinen fur die Endlagerung hochradioaktiver Abfalle .in Deutschland .zuerstellen. Die BGR hatte bereits 1994/95 je einen Katalog·fOr die. Safz- und Kristalllnvor-: kommen in Deutschlandver6ffentlicht, deren Ergebnisse auch heute noch aktuell sind und GOltigkeit haben .

Ais Ergebnis der drei Studien werden Salzstocke sowie Regionen mit Kristallinvorkommert und Tongesteinen in Deutschland ausgewiesen, die als weiter untersuchunqswurdlq fOr dle EndJagerung· hochradioaktiver Abfalle einqestuft werden. Die UntersuchungenstOtzen sich auf Uteratur-, Archiv- und Bohrungsdaten. Feldmessunqen wurden nicht . du rchgefO~ rt. U

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Auch beim Sicherheitsnachweis fOr ein Endlagersystemin Kristallingestein spielt die geologische Barriere eine wichtige Rolle. Sie beruht hauptsachlich auf dem $chutzdes EBS und in der Schaffung stabiler chemischer Verhaltnisse, aber auch auf der Ruckhaltefunktion des Gesteins. Aufgrund des sehr heterogenenGrundwasserstrbmungsfeldes in geklOftetem Kristallingesteiti sind. die ROckhalteeigenschaften durch ortiiche Variation gekennzeichnet, konnen .aber ortlich durchaus signifikant sein. 1m Allgemeinen erfordern Endlager in Kristallingesteinen einenhoheren .Beitraq des EBS zum Einschfussals plastische·

. Gestainstvoen. Ein Vorteildes Kluftsvsterns liect .darin, dass sich irn EDdlager entstehende Gase leichter im 'G~stein verteilenals bei Steinsalz oder Tonstein, so dasshohe GasdrOcke nicht entstehen." (Abschlussberelcbt Mehrbarrlerenkonzept 2005, S. 5 f.)

, i) Vergleichbare Aussagen finden sich in dem. Bericht "Endlagerkol1sens 2006, S. 19 ff.sowie den Sicherheitsanforderungen 2009.

D In den wissenschaftlichen Untersuchungen, die dem EndJagersymposion 200.8 zu Grunde lagen, seien insbesondere folgende hervorqehoben:

Brauer 2008gedangt in seiner Untersuchung zu den BGR:Studien zurEndlagerung hochradioaktiver Abfalle Tongestein,Steinsalz' und Kristallinge-' stein zu folgendem Ergebnis:

Monig 2008 resOmiert die Methodik der Sicherheitsanalyse im europaischen . Kontext wie folgt:

34

"Sicherheitsanalysen sind ein zentrales Element eines Safety Case . zum Nachweis der Sicherheit eines Endlagers fur radioaktive Abfalte. Die Methodik zur DurchfOhruhg von Sicherheitsanalysen istiriternational etabliert. Die notwendigen Tools sind in den verschledenen Landern vorhanden undz. T. weit entwickelt.

Zunehmend in den Fokus ge[angt international die Frage, wie methodisch mit Unqewlsshelten in denKenntnissen zum Standort und seiner geologischen Entwicklung sowie zu den ablaufenden Prozessen uber

sehr lange Zeitraume uingegangen werden kann. In diesern Zusammenhang wird auch die Bedeutung der quantitativen Ergebnisse von Sicherheitsanalysen. diskutiert. lrn' Rahmen des derzeit laufenden EUProjektes PAMINA, an dem27 Institutionen aus zehn l.andern beteiligt sind, werden vor allem zudieser Thematik Methoden weiter entwickelt

bZVY -, anhand konkreter Faile getestet. ". ' '

H6hlig' 2008 fasstseineUntersuchung zu den internationale~ Entwicklun- , gen zum safety-ease-Konzept wie folgt zusarnmen:

.Das Konzept des Safety Case zur Langzeitsicherheit von Endlagern .:

radioaktlver Abfalle beruht auf 2 Elementen: .

Oem integrierenden Element, dh, der ZusammenfOhrungsicherheitsrelevanter Argumente aus Standorterkundung, Forschung, Endlagerauslegung und Sicherheitsanalyse. Es wird dern Ge~ danken Rechnunggetragen, dass Sicherheit kein im engen Sin- .: ne normier- und berechenbares Konzept ist.

-'Oem dynamischen Element, d. h. der Rolle als Basis fur Entscheidllngen . (Planungsentscheidungen, Genehrnicunqen, legislative Akte) in 'einem schrittwelsen Prozess der Endlagerentwieklung, in dem der Safety Case weiterentwickelt Lind' das Errelchte wie auch das zu Erreiehende (offene Fraqen und Plane fur ihre Losunq) dargestelltwerden.

1m Vortraqwerden GrundzOge auslandlscher Sieherheitsberiehte unci einsehlagiger Arbeiten lntemationaler Organisationen dargestellt und . Schlussfolgerungen hinslchtlich der deutschen Situati6ngezogen." '

In rechtlicher Hinsicht iegt das ResOmee der natlohalen und internationalen wissenschaftllchen Forschungdie Sehlussfolgerung nahe, dass nebenSalz auch an-· dere Wirtsgesteine fOr eine Endlagerung hoch-aktiver Abfalle geeignet sind; eine welters Erkundung des Salzstocks Gorleben, die selbstverstandfich keineAuf- . sehlOsse Ober die Endlager~ignung anderer Wirtsgest'i3ine als Salz erbringen kann, kann zur Klarunqdleser Fragen weiterhin niehts beitragen.

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Zu dem Untersuchungsauftrag des .Moratoriurns-Betriebsplans' 2000 (S. 2) gehort ferner in besonderem Ma~e die Frage der .Beherrschbarkeitvon Gasbildungenin dichtem Salzgestein infolge von Korrosion undZersetzung der Abfalle",

, a) Die hier.in Rede stehende Fraqestellunq wiro in den Empfehlungen AKEnd 2002 untersucht (Ziff. 4.1 A. 8):

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2. Beherrschbarkeit von Gasbildungen '

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Zur Beqrenzunq.der externen Gasbildung aufgrund von aufsenzutretendern Wasserist esgeboten, irn Auswahlverfahren nacheinergunstigen geol~gischeriGesamtsituation mit rnopllchst dlchtem Eirischluss und moglichst ge- , ' ringem Wasserangebot zu suchen,

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Endgelagerte radioaktiveAbfalle konnenbei Kontakt mit Wasser oder l.osung en durch Korrosion oder Radlolyse Gase ,pilden; darOber hinaus kern- " , men weitere Gasbildungsquellen in Betracht, die durch die lnhaltsstoffe der

, Abfa'lIe, durch die Fsuchte In 'den Abfallg,etii'nden sowiedutch' das Grund,.'

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wasser- bzw. L6sungsdargebot an die Gebinde besti.mmt wird. Die Gasbil-

dungsrate hangt ab von derTemperatur, der Feuchte und dem .chemischen

· Milieu am Einlagerungsort bzw. lmGebinde. Einewissenschaftlich belastba-

· reOberprOfung der Auswirkung der Gasbildungist erst mit stand, ortspezitischenUntersuchunqen ineinemAnlagenkonzept meg-lich.

Dle qezteite Suche nach Konfjguration~n einschlusswirksarner Gebirgsbereiche mit einem Wirtsgestein ausreichender Permeabilltat und Abrnessun'gen,. welches von einem Barri~~egestejn urnqehen ist, stelltsehr hohe An.:. forderungenan 'die' zurAusfuhrunq 'des Auswahlverfahrenserforderliche geologischen Datengrundlagen undqeowissenschaftlichen Kenntnisse -.

· Die Auswahl eines Standortes und dasdann zu definierende Einlagerungskonzept ist fOr die Einlaqerunq von hochaktiven bzw.· Brennelsment-Abfallen an zwei adaquaten Standorteh oder an -einem Standort in adaquatern ' Wirtsgestein unter Sicherheits- wid Nachweisaspekten unerlasslich.

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b) Vertieft wurden die Probleme der Gasbildung untersucht irn Synthesebericht BfS 2005 (insbesondere 2.5 ff.). Der Serichtkommt insbesondere zu , folgenden Ergebnissen:

1. Biochernische Prozesse konnen grundsatzlich fur aile in Fraqe kern .. menden Wirtsgesteine modelliert werden. Es bestehen deutliche Unterschiede in den Datenbasen fur unterschiedlicheWirtsgesteine. Die verfuqbaren thermodynamischen Daten spiegeln dabei unterschiedliche Priorltaten der Endlagerkonzepte wider.

2. FOr die ModeUierung der Loslichkelt relevanter Radionuklide existiert ein umfangreicher und belastbarer Satz therrnodynarnischer Standarddaten. Mangelndes Verstandnis existiert hinsichtlichder Beschrei- . bung des Redoxvethaltens von Plutonium ..

. .

verfahrenzunachst die Suche .nach einer gOnstigen g.eologischeri 'Ge-

samtsltuatlon in Vordergrund stehen, urn die larigfristig zLi.erwartenden radiologischen Konsequenzen durch den Transportqeloster radioakti-

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, 3. Kinetische Reaktionsd~te~ zur Autlosunq von Mineralphasen sind fur Silicate: Glimmer und.einiqe Verwltterunqsprodukte verfo"gbar.

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4. Fur das Konzept .Entwelchen von Gas" sollte beirn Stancortauswahl-

. '. .

ver Substanzen zu rnlnlmleren, 1m Grundwasser transportierte Radio-

. . ," .

.. nuklide bestimrnen inder Regel die zu erwartenden radiologischen

Konsequenzenfluchtlqe Radionuklide spielen meist eine unterge6rd- . nete Rolle,

5. Die Beherrschbarkeft von Gasbildungen infolge von Korrosion Lind Zersetzung von Abfallen ist fOr einzelne Wirtsgesteine unterschiedlich.

. .

. Valide Aussagen lassen sich nur auf der Grundlage konkreter Stand-

ortuntersuchungen in verschiedenen Wirtsgesteinen machen (2.7~2i ". insbesondere Tabel1e 21)

. . .

c) " Eine tiefer gehende Untersuchungliegt ferner mit dern Colenco-Bericht

Gasbildung 2005vor. DerBericht kornrnt zu dem Ergebnis, class unterclern Aspekt der Beherrschi.mg der Auswirkungender Gasbilclung keine AusschlussmerkmalefCireinzelne Wirtsgesteine ermittelt wurden, auch nicht fOr Salzgestein. Weiter heiBt es:

IIBei der DurchfUhrung eines Sicherheitsnachweises wircl das Szenario .Gasbildunq" beim Wirtsgestein Salinar eine zentrale Rolle spielen. Neben der Machtigkeit desWirtsgesteins/dem Abstand Endlager- . Deckqebirge uncldem Urnfang derZone erhohter Porositat (Sekun-

.. darpermeabilitat-porositat) bildet die. Gesamtgasmenge eine welters

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bedeutende Einflussqrofse fOr dieStandortauswahl und das Nachweisverfahren fOr das Salinar. Dies bedeutet, dass bei der Realisierung eines Endlagers die Moglichkeiten der Gasspeicherunq nicht isoliertbetrachtet werden sollten, sondern immer in Kombination mit den Moglichkeiten der Begrenzung der Gasbildung.

Bel den Wirtsgesteinen Tonstein, KristaHin und densoristloen Gestei. nen unter Tonuberdeckun; zeigt sich, dass Gasmenge .und Gasbildungsrate einen Einfluss auf den zu erwartenden Druckaufbau im Ent;f-

"Iager haben. Auch habenGasmenge und Gasbildungsrate einen Einfluss auf die Freisetzung von radioaktiven Stoffen sowohl in der flussi-

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gen als auch in der Gasphase. In Anbetracht dervielen anderen Ein-

flussgroP->en, wie z. B. hydraulische und geometrische Eigenschaften des Wirtsgesteins, wirdder Einfluss der Gasbildung auf die Nachweisfuhrunqjedochals ger.ingereingestuft,als imSalinar." (S: 6)

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ln. rechtlicher Hinsicht legt das Resumes .derUntersuohunqen zur .Beherrschbar- . kelt von Gasbildungen die gleichenSchlw~~folgerungen nahe, die sich auch hinsichtlichdes 'iWirtsgesteins"'ergeben}sEinezielfOhrend~ LJntersuc:hung der Be-'

. .

herrschbarkeit der Gasbildung .kann nur in elnem Vergleich verschiedener Wilis-

. gesteine aufgrund konkreter Anriahmen .zueinem . bestimmtenAnlaqenkonzept gefohrtwerden. Eine Untersuchung der Beherrschung von Gasbildungen "in dichtern Salzgestein" setzt die experimentelle DurchfOhrung soleher Untersuchungen

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voraus; eineweitere Erkundung des Salzstockes Gorleben ist hlerfur.nlchtzlelfuhrend.

.' 3. Ruckholbarkeit

Zu den "Fragestellungen" hinslchtlich derer nach dem "MoratoriumsBetriebsplan" 2'000 Zweitel beqrundet sind, gehort auch dleJnternatlonal". verstarkt geforderte Ruckholbarkelt radioa:ktiver Abtall~.· Hier . i~t zunachst die Frageanzusprechen, ob das geltende (deutsche) Atornrechtelne E'ndlagerung zulasst, die keinen definltiven wartungsfreien Einschluss der radioaktiven Abfalle, sondern vielmehr deren (mogJiciie) Ruckholbarkeltvorsieht.

.' a) RechtlicheVorbemerkung

38

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Nach § 9 a Abs. 3 S. 1 AtG hat der Bund "Anlagen zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktiver Abfalle einzurlchten". Bei der Al!slegung von Gesetzenist nachden .allgemeinen Auslegungskriterien zunachst vom ob-

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. jektiveri Wortlaut des Gesetzes' auszuqehen.. Die Begriffe "Anlagen zur Si-

zs Siehe oben. IV 1

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cherstelh.mg und zur Endlaqerunqtbesaqen nach ihrem WortJaut nichts dazu, wie diese Anlagenim Einzelnen beschaffen sein rnussen; die Begriffe .. Iegenauch nicht nahe, dasseine .Endlaqerunq" begrifflich ausschlief1e, dassendgelagerte Abfalle zu einem spateren Zeitpunkt nochmals zuruckgeholt werdenkbnnen, wenn etwa in weitererZukunft andere Technoloqien

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zurSicherstellunqoder Beseitigung radicaktiver Abfalleentwickelt warden.

Allerdings ist daraut hinzuweisen, dass bereits vorInkrafttreten. der IV. Novelte des AtG 1976 unter "Endlager~ng" weitgehend die' definitive,

, rucnt-ruckholbere wartungsfreie EndJagerung verstanden wurde; dies dOrfte

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auch dem Gesetzqeber des§ 9 a III AtG im Jahre 1976als EndJagerkonzept

vor Augen gestanden haberr", '

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Die Rechtsfrage, obdie VerpfJichtung des Bundeszur Einrichtung vonAnlagen zur Sicherstellung und Endlagerung radioaktiver Abfalle aucheine End- ,

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, lageranlage mit dem Konzeptder .spateren ROckholbarkeit der elnqelaqerten..

.radioaktiven Abfalle umfasst, soli hler nlcht abschllefsend beantwortet.wer- , den: Es seienaber folgende StichwortefOr die weitere PrOfung'dieser Rechtsfrage gegebem:

(2) Werin der Wille des Gesetzgebersim Jahre 1976 dahingehendzu ver-

" stehenist, dass nur einedeflnitivewartunqsfrele undnicht-ruckholbare Endlaperunq gemeiht. war, wird hierdurch ein Auslegungskriterium bestirnrnt, das zu beachtenist, aber our unterpeordnete Bedeutunq hat; insbesondere verliert der so genannte "Wille des GesetzgebersU - iin

"'(1) Der objektive Wortlaut des.§ 9 'a Abs. 3 S. 1AtG schllejst eine Endlagerung unter Einschluss einer moglichen spateren ROckholung ,nicht aus.

. ,

Verhaltnis zum objektiven Wortlaut des Gesetzes - mi~gr6f1erem zeit-

lichen Abstand selt der Gesetzqebunq eine abnehmende Relevanz dieses subjektiven 'Auslegungskriteriums.

(3) Es gIbt keine konzise h6chstrichterliche Rechtsprechung zu diessr Frage.

. . .'

. ~4'Siehe hierzu etwa die Kommentierung von Winters, Atom- und Strahlenschutzrecht, Mtmchen 1978, S. 32; siehe hierzu.auch s 9 a Abs. lSatz I AtG ("direkte Endlagerung")

39

"

, (4), Die Novellierung insbesondere des § 7 AtG durch die Novelle ~002 hat

'wesentlich in das "integrierte Entsorgungskonzept" der iv. Novelle des AtG1976eingegriffen, undzwar insbesondere durch das Verbot der Wiederaufarbeitung (5. § 7 Abs. 1 Satz 2 und 3 sowie § 9 a Abs. 1

\

$atz 2 AtG 2002).

/

b)

Stand der wissenschaftlichen Forschtmg

(1) .Inden Ernpfehlunqen A.KEnd 2002wird die FragederROckholbarkeit differenziert diskutlert; '

,,-Bei alien heutei~tematjbnal diskutlerten Planen .zur Ruckholbarkett wird letztlich auch die Endlagerung angestrebt. Auf dem Wegdorthin werden rnehrere Phasen mit fortschreitender VerfOllung von Einlagerungsbereichen, Zugangss.treckenund

", schachten durchlaufen. Der Zugang zu den Abfanen wird von Phase zu Phase 'schwleriqer, dertechnischeAlifWand fUr die ROckholung nlmmtzu. Nach Verschtussdes Endlagers ist die ROckho)ung nur noch mit berqrnannlschen Veriahren moglich.:

Ober die Ausgestaltung und Dauerder Phasen existieren keine elnheitlichen Vorstetlungen. Ais .Zeltraurn mit technisch relatlv einfachen . Ruckholbarkeiten werden international mehrere Ja_hrzehnte bis einigeJahrhunderte diskutiert." (Ziff. 2.1.7).

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',' DarOber hinaus welsen die Empfehlungen AK.E.nd 2002 .darauthln,

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dass "die technische 'Umsetzung von Ruckholbarkeltskcnzepten ...

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u.a, vern Wirtsgestein abhangig"ist, da die .unterschledlichenmecha- "

nischen Eigenschaftender Gesteine ... jeweils angepasste technische

. . '. .

Losunqen"' eriordem (2.1.7)., Die Frape nach dem Ob und Wie' einer

'mtiglichen ROckholbarkeitsei deshalb lnsbesonderejsbhanqlq veil ~Standortuntersuchungen in, verschiedenen Wirtsgesteinen. Hierbei. stunden die an 'den verschledenen Standorten unterschiedlichen geo~ logischen Barriereri im Vordergrund. Die Frage der Ruckholbarkelt konne daher erst nach Untersuchung anderer Standorte erfolgen,in 'dem

"aus der dann noch verbliebenen Gruppe mehrerer Standorte mit in Hlnblick aufdie passive Sicherheit ObereinstimmendgOnstigen Verhaltnissen bei Bedariderjenige mit Vorteilen fOr die Ruckholbarkeit auspewahtt werden" kann.(2.1 ,7).

(2) Eine umfangreiche Untersuchung zur Frage der ROckholbarkeit enthalt " ferner ,derSyntheseberichtBfS2005 (insbesonderez.f t). Der Syn~

40

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theseberlcht basiert auf einer .zielqerichteten Recherche zuganglicher .

Trotz langjahriger internationaler Diskussioneriuber die Aspekte einer ROckholbarkeit der radioaktiven Abfalle bestehen bis he ute

. keine internationalen Ernpfehlungen cider Reqelunqsn bezOglich der BerOcksichtigung einer ROckholbarkeit in den Endlagerkonzepten, Nurln einerbeqrenztenAnzahl von Landernbestehen gesetzliche Regelungen, die elneBeruckslchtlqunq der Ruokholbarkeit in .den Endlagerkonzepten festlegen, ohne dass bestimmte Einzelheiten wie z;S .. Zeitrahrnen festgelegt sind (Synthesebericht 2005, Ziff. 2.11.3).

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. Literatur" zu den "einschlagigen regulativen Grundlagen, Anforderun-

gen, Empfehlunqertbezuqiich der ROckholung von radioaktlvsn Abfallen"in Deutschland und in diversen weiteren Staaten. Der Synthesebericht gelang im Wese:ntlichenzu folgenden Ergebnissen:

. Obereinstimmend wird die Auffassung vertreten, dass eine irn Endlagerkonzept beruckslchtlqte . ROckholbarkeit nicht zu einer Beein-· trachtigung derSicherheit des Eridlagers fuhren dart

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. (Synthesebericht 2005, Zift. 2.11.3). Endlagerkonzepte,die eine

ROckholbarkedt radioaktiverAbfalle elnschllelsen, rnussen die Verschlechterunq der Ruckholmoqlichkeiten infolge des iterativsn Einlaqerunqsprozesses berOcksichtigen.

(.

Die Gewahrlelstunq einer ROckholbarkeit ist in Abhangigkeit von .

. .

dem jeweiligen Wirtsgestein (insbesondere Salz, Ton, Kristallin) unterschiedlich undbedart einer grundsatzliche!n .konzeptionellen . Entscheldunq, wenn aufgrund eines Auswahlverfahrens feststeht, in welcher Gesteinsformation das Endlaqeremchtet werden 5011.

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(3) Eine vertlefende Untersuchung liegt ferner mit dem Abschlussbericht RUckholung 2005 vor. In der Beschreibunqdes Untersuchungsrahmens heltstes zunachst unter Hinweisauf vorlieqende Untersuchungen, dass in Deutschland .bisher nur vereinzelte Untersuchungen zur ROckholbarkeit durchgefOhrt" wurderi (Abschlussbericht ROckholung 2005,$. ·13). Zitiert werdsTI· Untersuchungen von Engelmann et. al. (1995) zur Frage der ROckholbarkeit von Gebinden mitausgedientem

41

Kernbrennstoff aus einern verschlossenenqeoloqlschen Endlaqer im Salinar· im Zusammenhanq mit der Einhaltung von Save-Guard-Bestimmungensowie eine Untersuchung von Zieqenhaqen et ;31. (2003) . zu, den M6glichkeiten einer ROckholbarkeit warmeentwickelnder Abfalle aus einem geologischen Endlager im Salinar am Beispiel des 'Gorleben-Kcnzepts.

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Der Abschlussbericht ROckholung 2005 analysieti zunachst die auf nationaler und internationaler Ebene bestehenden Empfehlunqen und gesetzlichen Bestimmungen zur RuckholbarkeitIn Endlagerkonzepten (insgesamt werden .13 Lander Europas, Nordarnerlkas und Asiens

.: -verqleichend arialysiert): DieseAnalyse fuhrtzu folgendem Ergebnis: .

.Trotzlanqlahriqer lnternatlonaler Dlskussionen zu den Aspekten einer ROckholbarkeit der radioaktiven Abfalle bestehen keine i1iternationalen Empfehlungen oder Reqelunqen bezOgllch der Be-

. rOcksichtigungeiner ROckholbarkeitin den Endlagerkonzepten.

Nur in einer beqrenzten Anzahl von l.andem bestehen gesetzli-' che Regelungen, die eine BerOcksichtigung der ROckholbarkeit in den Endlaqerkonzepten festlegen, obne dasbestimmte Einzel'heiten, wie z.B, Zeitrahmen fOr .dle Ruckholbarkeltsoptton fest-

ge1e!;jt sind. Uberelnstimmend wird die Auffassung vetireten, dass eine im Endlagerkonzept· bejuckslchtiqte ROckholbarkeit nicht zu ei!"1erBeeintrachtigyngderSicherheitdesEndlagers fOhren darf." (Abschlussberlcht ROckholung2005, S. 4).

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Hinslchtlich derweiteren Untersuch ungser'gebn isse ist besonders . her-

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vorzuheben, .dass slch fur die unterscblsdllchen ·Gesteinsformationen

ein teilweise erhebjch unterschledlicher Flachenbedarf ergibt. Der FlachenbedarfsteigtbeiderROckholbarke"itsoptionSalz urn Faktor 8, bei Tonformation etwa urn den FaktOr 1,3 und bei Kristallin etwa urn den . Faktor 7 (gegenOber einem Konzept ohne Ruckholbarkeitsoptlon (Abschlussbericht ROckholung 2005, S. 6 f.».

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c) Sicherheitsanforderung.e{l 2009

Di~ EntwOrfe der "Sicherheitsanforde~ungen" der letzten Jahre spiegeln die hier zusammenfassend referierte wissenschaftlich-fachliche Diskussion wider. Die nunrnehr zu Gruridezu legenden Sicherheitsanforderungen des BMU vomJuli2009'(im Foigenden: Sicherheitsilnforderungen 2009) halten.ausdruckllch fest: ;,Eine ROckholung der .radloaktiven Abfalle ist im'End~

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,

42 .

Iaqerkonzept nicht vorzusehen.r" Allerdings seheri die Sicherheitsanforde.,

. . .

rungen 2009 umfangreiche Dokumentations- und Kontrollpflichten fur den

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Einlagerungszeitraurn sowie den Zeitraum zwischen der Stilliegung und dem

Abschluss der Verschlusstatiqkeiten vor."

In rechtlicher Hinsicht legt das Resurnee der wlssenschafttichert Forschung zum Thema Ruckholbarkeit/dlrekte Endlagerung die gleichen Schlussfolgerungen nahe, diesich aus den Untersuchungen undForschunqen zu den Therrien IlWirtsgesteln" und .Beherrschbarkeit von Gasbildunqen" ergeben: Die besonderen Sicherheitsrisiken der unterschiedlichen Einlagerungskonzepte fur eine direkte End.lag~run9 bzw, eine ROCkholbarkeit-endgelagerter atornarer Abfalte sindu-ngekl~rt .

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.ei11e weitere ErkundLing desSalzstocks Gorleben wurde zu dleser Klarunq.nichts • beitraqen.

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. V. Reehtlicher status des'· Endlagerbergwerks Gorleben (Anderung dertatsachllchen Verhaltnisse; clausula rebus sic stantibus).

FOrden gegenwartigen rechtlichen Status des Endlagerbergwer!<s Gorleben aut der Grundlage desRahmenbetriebsplans 1983 (einSchlier..lich seiner Vertanqerunq) sowle zur Beantwortung. der Frage, wledas berqrechtliche Zulassunqsverfahren fortzusetzen ist, ist schlier..lich. zuprufen. ob und gegebenenfalls in welcher Form das durchden . Rahmenbetriebsplan zuqelassene "beabsichtigte Vorhaben" sich nunmehr 26 Jahre spater darstellt und wle lrn weiteren Zulassunqsverfahren dle Aufsichts- und Steuerungsfunktion des Rahmenbetriebsplans gewahrleistet werden kann..

43

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-, 1: Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (clausula rebus. sic

. stantibus)

Wie ausqefuhrt hat sich das Bundesverwaltunqsqericht mehrfach zu der Fraga . geaur..ert, welche .Bindungswirkung den Rahmenbetriebsplanen lm ··Sinne .. des § 52 Abs, 2 Ziffer1 BBergG.zUkommt27. In seinenersten Entscheidungen in. den

. .

. ,

90er-:Jahren hat das BundesverwaltungsgeriCht hierzu vertreten, dass dem Be-

gOnstigten kein .berechtiqender Rahmen vorgegeben werden" sollte28, dass der Bergunternehmer mithin auf einen Bestand der Zulassung des Rahrnenbetriebsplans nicht vertrauen konne.

.25 Sicherheitsanfbrderungen 2009, Ziff. 1, S. 3

.: 26 Siel1e Sicherheitsanforderungen 2009, insbesondere Ziff. 8.8., 9.7 und 10

2~ Siehe hierzu oben II und III 2 sowie insbesondere das Gorleben-Urteil des Bundesverwaltungsgerichts E 100, i 2B BVerwGE 89,246 ("Gasspeicher Berlin'~)

Diese Rechtsprechunq hat das Bundesverwaltungsgericht aber tnzwischen aufgegeben. In den Entscheidunqen vorn 29. Juni 2006 und 28. Oktober 200829 hat das Buridesverwaftungsgericht ausgefOhrt, dass die Zulassunq des Rahrnenbetriebspfans "mit Slick auf §48 Abs. 2 S. 1 BBergGdie Feststellung" enthalt, dass das Vorhaben ,;~icht aus O.berwiegenden 6ffentiichen Interessen" zu untersapen lst: die in derZolassunpdes Rahrnenbetriebsplans getroffene Feststellunq'koune bei del" Zulassunq derHauptbetriebsplane .nicht erneut in Frage gestelltwerden"3°.Diese Neubestimmunq der Bindungswirkung eines bestandskraftiqenRahrnenbetriebsplans fOhrt zunachstzu del' Korisequenz, dass nach Ma!3gabedieser

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Bindungswirkung zugunsten des Berqunternehmers Rechte betroffener Dritter

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verfetzt werden konnen und ·diesen mithin einer Anfechtunqstast auferlEigt wird;' .

Fragendes.Driftschukes werden in diesern Gutachten imUbriqennicht welter untersucht.31

In Rahmen derhier zu er6rternden F-rageist aberelne weitere Konsequ~nz dieser jOngsten Rechtsprechunq des Bundesverwaltl.lngsgerichts . von grundlegender ,'Bedeutung: die Postulierunq elner "clausula rebus sic stantibus".Wird dem Rahmehbetriebsplan hlnslchtllch dsr Feststellunqder ·grundsatzlichen Zulassungsfa~ ;higkeitdes Gesamtvorhabens eine Bindungswirkung zuceechrlebenso-steht die-

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... se . unter dem Vorbehalt. der Anderung der tatsachliehen und rechtlicheri Ver-

haltnlsse.Jndem zweitenGortebenurtell h~ir.,tes,ein· Rahmenbetrlebsplanselbel ;; Vorliegen der .Zulassungsvoraussetzungen zu verlanpern, wenn .sich insoweit auchtfle-Sacn-.und Rechtslape nicht ~eandert" hae2• Weiter Wirdau~gefoh~,

. .

". In dem UrteilE 126, 205 hat das Buridesverwaftungsgericht diese Rechtspre-

chung f~rtgefOhrt:

. . , .

. dass der Rahmenbetriebsplanzufas8ung"einegegenOber deniVorbescheid rnln-

. ..·c· .' .

. dere Bindl.mgswirkung" zukomme, der zufolge .bel unveranderter Sach-und

. . ...._' -, .'

Rechtsfage"die Zulassunqjnicht aus einem Grundversagtwerden dOrfe, der ..

. schori zur Vsrsaqunqder Rahrnenbetriebsplanzulassunq hatte fOhren mussen''".

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29SVerwGE 126, 205 und NVwZ2009, 333

30 BVerwGE B9, 205 (212); siehe ferner BVerwGE 1.00, 1 (11 ff.} sowie oben III 2 31 Siehe oben II 6

44

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n BVerwGEIOO, I (I I) . 33 BVerwGE 100, I (I2)

Oas in demAntrag der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt vorn 28. . JuJi197izur Planfeststellunqbeantraqte Vornaben betraf einE;lIlAnJage zur . Sicherstellunq und zur Endlagerung radioaktlver Abfatle" im Sinne der §§ 9 . b Abs. 1 und 9 a Abs. 3 Satz 1 AtG. Dei" Antrag istgerichtetauf die Endlage~

rung von Ieicht-, .mittel-und hochaktivenAbfallen, .Zunachst soJlejedoch nur . uber"die EinJagerungder leicht-und mittelaktivenAbfalle" entschieden werden."

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"Weil die Zulassung des RaHmenbetriebsplans die Feststellung enthalt, dass das Gesamtvorhaben zuJassungsfahig lst und nicht aus 8berWiegenden of fentlichen Interessen untersagt oder einqeschrankt warden darf und diese Feststellung der Bestandskraft fahig ist, kann beider Zulassunq der Hauptbetriebsplane diegrundsatzliche Zulassunqsfahiqkeit des. Gesamtvorhabens - vorbehaltlich einer Anderung der tatsachlichen Verhaltnisse - nicht erneut in F~age gesteUt werderr'". .

. DasGleiche ergibt sich ausdem jOngsfen Beschluss vorn 20. Oktober 2008, dernzufolge die Bindungswirkung der Rahrnenbetriebsplanzulassung .vorbehalt. lich einer Anderung der tatsachlichen Verhaltnissewirkt"

.' .

2.. "B.eC';lbsichtigtes Vorhaben"desPlanfeststellungsantrags 1977 und des. Rah-

menbetriebsplans1983. .

(

a) ,;Seabsichtigtes Vorhaben" des Planfeststellungsantrags1977

. b)' '" Beabs ichtigtes Vorhaben "d as Rahmenbetriebs plans 1983 .

. (

Auch der RahmenbetriebspJan1983 bezieht slch auf ,;radioaktive Abfafle",

j .

ohne eine Einschrankunq oder Spezlflzlerunq hinsichtlich schwach-, mittel-

. oder hochaktiver Abfalle vorzunehmen; dies entspricht dem Vorhabenskonzept derSfcherheitskriterien198337. Oas .beabsichtiqte Vorhaben"(§ 52

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Abs. 2 BBergG) wird im RahmenbetriebspJan1983 vielmehr dahingeherid

.. definiert, dass .der Salzstock Gorleben "auf seine Eignung fOr die Endlaqerung radloaktlver Abfalle untersucht" wird.Das Vorhaben soli dazudienen,

45

"detailJierte Kenntnisse Ober das SaJzstockinnere zu gewinnen. Auch diese Kenntnisse sind Voraussetzung fur die Beantwortung der wesentlichen Frage, ob die Sicherheit im Faile derEihlagerurig radlcaktl- .

34 BVerwGE 126,~205 (212) .

. 35 BVerWGNvwZ 2009,333 (334) 36 Sieheoben I 3b

37Sieheoben 15 a

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ver Abfalle gewahrleistetist und welche Mengen von Abfallen in den einzelnen Bereichen des Salzstotkes gelagert werden kbnnen." (RahinenbetriebspJan 1983; Zifter 1S, 2)' ,

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Neu ist in dem RahmenbetriebspJan 1983 gegenUber dern Planfeststellunqsantraq 1977 das nunmehr gewahlte (berqrechtliche) Verfabren": daruber hinaus fehlen Angabenzu dem - aufgegebenen - "geplanten inteq-: rierten Entsorgungszentrum".

Im' .Zeitplan" des Rahrnenbetriebsplans 1983 heifstes, dass nach Abteufunq , der belden Schachte bis Mitte 1985 "die eiqentliche Erkundung, namlich das Auffahrender Strecken mit Vor,-und Erkundunqsbohrunqen ... vier Jahre, von 1989 -bis1992 '(dauert)" {Rahm~r:lbetriebsplan1983, S. 18)."

Daruber hlnaus enthalt der Rahmenbetriebsplan 1.983 nach seinemWortlaut

, ,

auch "allgemeine Angaben" zur .technlschen DurchfOhrung" und zum .voraussichttichen zeitlichenAblauf" des Vorhabens (Rahmenbetriebsplan1983, ",

• '., c' . . ".

Zifferl, s.ze., s. ferner§ 52 Abs. 2Ziffer 1 SBergGR F.).

3. Wesentliche Anderung des "beabsichtigten VorhabEms'"

Wie ausgefOhrt enthalteiriRahmenbetrtebsplan "allgemeine Anqaben Oberdas

. . . ., - .

beabsichtigte Vorhaben, dessen technische DurChfOhrung urid voraussichtlichen

zeitlichen Ablauf"; Dass die Anqaben nUf"allgemein" sind,hangt ~ IJI./ie', dargelegt -: mit den 'Bescnderheitendes Bergrechts und insbesonde~e des (fakultativen) Rahmenbetriebsplans zusarnmen. Diesunt~rscheidel die Zulassungeines berq-

.' rechtlichen Rahmenbetriebsplans wesentlich von (anderen) Anlaqenzulassunqen etwa des Atonirechts oder des'Bundesimmlsslonsschutzrechts. Dies hat abervon

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'seinem rechtllchen Ansatz her nlchts zu tun mit dem Begriff des "beab~ichtigten Vorhabens", das durch die .allqerneinen Angaben" des Rahmens sowie die "technische DurchfOhrung" und derncvoraussichtlichen zeitlichen Ablauf' bestlmmr wird.39

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Das jbeabslchtiqte Vorhaben" hat sich nach nunmehr 26 Jahren gege~Qber dam , "beabsic:htigten Vorhaben" des Rahmenbefriebsplans 1983 wesentlich 'geandert;

46

, 38 Siehe hierzu oben I 4

, , 39 Siehe im Einzeirien BVerwGE 100, 1 (I I ff)

insbesondere gilt dies fur das (zukOnftige) Vorhaben, das sich nach DurchfOhrung der bereits volizogenenErkundungsma!1nahmen derJahre 1986 bis 200.0. ergibt:

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a) Abfallmengen

WesetitHch geandert haberi sich zunachst die fOr ein Endlaqer Gorleben vorgesehenen Abfallmengen, die gegenOber den Angaben des Rahmenbetriebsplans 1983 auf weniger als 5 Prozent reduziert worden sind:

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(2) Hinzu kommt,dass die prognostizierten Restmengen der gorlebengangigen hochaktlven Abfalle gegenOber den Angaben und Proqno~en, die dem Rabmenbetriebsplan 1983 zugrundelagen, zusatzllch

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(1) Das so genannte .Ein-Endlaaer-Konzept', sah :- wie .der Rahmenbetriebsplan 1983 und die Sicherheitskriterieh 1983 - die Einlagerung'

. grundsatzlich aller.rradloaktlver 'AbfaJle' vor (also einschliefsllch schwach- und mittelaktlver Abfalle). FOr diese wurde im Jahre 2002 durch den PlanfeststelJungsbeschluss "Schacht Konrad" ein Endlager . planfestgestellt.· Der PlanfeststelJungsbeschluss ist aufgrundder BeschlOsse des Bundesverwaltungsgerichts vorn 26: Marz 2007 bestandskraffiq." Das EndJager"Schacht Konrad" lst nach seiner Planfeststellung zugelassenfilr die.' Sicherstellung.und Endlagerung

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schwach- und mittelaktiver Abfalle mit vernachlassiqbarer VVarrne-

strahlunpund wird ·inzwischen errichtet. Einern Endlager 'Gorleben kame hiernach nunmehroie Funktionder Sicherstellun~ undEndlaqerung fOr hochradioaktive, warmeentwickelnde Abfalle zu, ' ,

(

Die gorlebengangigen' hochradioaktiven Abfalie machen ca. 10 .Prozent des Volurnens der gesamten radioaktiven Abfalleaus." Die fOr ein E~dlagerGorleben vorgesehenen Abfallmengen sind, rnithln ge-

genOber dem Rahrnenbetrlebsplan 1983, urn mindestens SO, Prozent reduziert worden.

40 NVwZ 2007, 833 ff .

47

. 41 Siehe hierzu im Einzelnen: "Verantwortung Ubernehmen:denEndlagerkonsens realisieren", BMU vern 18.09.2006, S. 12

ff '.

aut weniger alsdie Halfte zurOckgegangen sind." Damitsind auch die prognostizierten Mengen der hochradioaktiven Abfalle auf weniger als die Halfte zuruckgegangen. Wesentlicher Grund hierfOr ist die durch den Atomkonsens und die Novellierung des AtG im Jahre 2002.ge-

/

setzlich geregelte Begrenzungder Restlaufzeiten der Reaktoren, das .

gesetzliche Verbot der Wiederaufarbeitung von radioaktiven Abfallen und die gesetzliche. Postulierung der geordneten Beseitigung radioaktiver Abfalle durch direkte Endlaqerunq."

b)

Abfallarten

Weiterewesentliche Anderungen eigeben sich auch in- Hinblick auf die Art der endzulagerndenhochradioaktiven Abfalle: ..

. (1) Dies betritftzunachst die sicherheitste.chnischen Probleme, die ~ich .. aus dem (inzwischen aufgegebenen)' "Ein-Endlager-Konzept" durch die gleichzeitigeLagerung hochaktlver Abfallesowte ·schwach- und

. mittelaktive Abfalle erqeben.i lnsbeeondere fur die Beherrschbarkeit

'. von Gasbildungen sind die Ausgangsbedingungen elnerEndlaqerunq

in Salzgestein (Gorlebsn) und Erz (Schacht Konrad) unterschiedlich zu

. bewerten, sodass sich gegemOber den Ausqanqsdaten des Rahmenbetriebsplans1983 wesennlche Anderunqen for die Bestirnmunq des einschlusswirksamenGebirgsbereichs und diesicherheitstechnischen :

Anforderungen .an die Endlaqerunqen ergeben.

. . - . .

(2) Wese'ntliche Anderungen fOlgen ferner in Hinblick auf die Art der end-

zulaqernden hochaktlven Abfiille aus dem Verbot derWiederauf.,.

".' arbeitunq. Der Rahrnenbetriebsplan 19839in9 ferner davon aus, dass in Gorleben hochaktive Abfalle aus der Wiedera~farbeitung in Frankreich und- Gorleben ehdzulagern sind. I nzwischen ist ein wesentlicher Tell dieser Abfalle aus der Wiederaufarbeiturig in Frankreich und GroBbritannien nicht mehr zurOckzunehmen; nach gegenwartiger Pla-

. nung werden 'nurnoch" verglaste Spaltproduktkonzentrate (CSD-V), kompaktierte . Abfalle (CSD-C) und mitteJradioaktive· Glasprodukte. " (CSD-B)nach Deutschland zuruckqefuhrt ..

42Siehe hierzu irn Einzelnen: ;,VerantWortungiibernehrnen: den Endlagerkonsensrealisieren", BMll vorn 18.09.2006,

&Uft '.

43 § gaAbs.l S. 1 AtG

48

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c) SicherheitSanforderungen2009 ,

Wesentliche Anderungen erqeben sich ferner aus den Anderungen, derSicherheitsanforderungen.Dem Rahmenbetriebsplan 19831agen ,die "Sicherheitskriterien fOr die Endlaqerung radioaktiver Abfalle in einem Bergwerk" (Sicherheitskriterien 1983) zu Grunde." Die Sicherheitskriterien 1983' sind seither aufqrund derinzwischengewonnenen wissenschaftlichenund technischen Erkenntnisse sowie aufqnmd der Ergebnisse der Salzstocker-. kundungenin ,Gorleben grundlegendgeandertworden.Einer rechtlichen Betrachtung zu Grunde z~ legen sind die aktu~lIen "Sicherhejtsanforde~u~gen an die Endlag7rungwarmeentwickelnder radloaktlverAbfalle" ,ausdemJah-'

.' 're 2009, (Sicherhe~tsanf6rderungen2009). 45

Das beabsichtigte Erkundunqsvorhabenim Binnedes § 52 Abs. 2Ziff: 1 BBergG hat sich nunmehr an dern Mar1stabder·Sicherheitsanforderungenc.· 2009zu orientieren. Aufdie Elnzelheiten der wesentllchen Anderungen, die' sich ausden Sicherheits~mforderungen2009gegenuberden Sicherheitskriterien 1983ergeben, ist im Rahmen diesesGutachtens nicht weiter einzuqehen: essei aber auf folgehdes hingewiesen:

. "

(1) . Die Sicherheitskriterien 2009 beziehen sich nunmehr nicht mehr auf. die' Endlagerung .radloaktlver Abfalle.In einern Bergwerk",sondern.

'. - .

vielmehr ausschllefslich auf die Endl~gerung hochaktiver warrneentwl-

. .

ckelnder radioaktiver.Abfalle; sie legen mithin nlcht mehr . das Ein.•. Endlaqer-Konzept zugrunde,sondern vielmehr das Konzept der getrennten Laqerunqschwach- und rriittelaktlver radioaktiver Abfallernit

. vernachlasslpbarer Warn1eentwicklung elnerseitsund derEndl~gerung . warrneentwlckelnder hochaktiver Abfalle andererseits in unterschledll-

. chenBerpwerken."

44Bundesanzeiger35 (1983) Nr, 2,S. 45 f., Bundesministeriumdes Inneren.siehe oben 15 a

. .

45 Es liegen nach mehreren Uberarbeitungen die "Sicherheitsanforderungen 2009" infa:ssungenvom Marz bzw, Juli2009 voneineBekanntmacliung imBundesanzeigerist bisher nicht erfoigt. Die Sicherheitsanforderungen 2009 geben aber die sicherheitstechnischen AnforderungeIi an das"Endlagerkonzept" fur hochaktive warmeentwickelnde Abfalle wieder unddefmieren mithin den (gegenwartigen) Stand- von Wissenschaft und Technik der sicherheitstechnischen Anforderungen an ein solches Endlager. Im Ubrigen.gehen dieSicherheitskriterien Juli 2009 davon aus, class sie "die am 05. Januar 1983 im Bundesanzeiger bekanntgemachtenSicherheitskrite-

rien fur die Endlagerung radioaktiver Abfalle in.einem Bergwerk" ersetzen. .

'46 Siehehierzu insbesondereGRS 2005,S. '157ff. sowie GRS 2007, S.48 ff 49

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(2) Darubsr hinaus sind dieSicherheitsstandards nunmehr wesentlich .

. verandert und verscharft worden. Insbesondere gilt dies fOr die ver- . folgten Schutzziele, die zubeachtenden Sicherheitsprinzipien, das schrittweise Vorgehenund die Optimierung bezOglich Strahlenschutz, Betrlebssicherhelt und Zuverlassiqkelt des langzeitsicheren Einschlus-

. ses der Abfalle unter Berucksichtlqunq der Realislerbarkelt, den Schutz vor Schaden durch ionisierende Strahlung, die Anforderungen an Sicherheitsanalysen und ihre Bewertung fOr Betriebund Larigzeitsicherheit, die Auslequnqsanfordsrunqen an das Sicherheitskonzept.des· Endlagers f~r Betriebs- und Nachbetriebsphase, das Sicherheitsmanagement fOr Errichtung' ·und Betrleb des' Endlapers sowie die Dokti-' . mentation' des Endlagers47.

. .

(3) .Anderun~en k6nnen sichauch ergeben aus 'den erhohtensicherhelts- .

technischen Antorderunqen an die Abfallbehalter.48 Die Sicherheltsanforderunqen 2009 sehen vor.: dass '"eine Handhabbarkeit der Abfallqe-

. binde ... noch nach500'Jahren gegeben sein';muss(Ziffer 8.6). Diese ..

Anforderunq wird postutiertin Hinblick auf eine .eventuelle Bergung aus dem stillgelegten und verschlossenen Endlaqer"; eine Ruckholunq

, .

der radioaktiven Abfalle ist aber ..:...wieausgefOhrt-"im Endlagerkon-:

zept nicht vorzusehen"."

4.

, ,

. Rechtliche.Auswirkungen auf den Rahmenbetriebsplan 1983 (Aufbrauchen

der 'Aufsichts-undSteuerungsfunktion) .

Aufgrund .dieser urnfanqreichen.wesentlichen Anderungen. des' d~m_Rahmenbe. triebsplan 1983 zugrunde liegenden Vorhabeqsergeben ,sich. f6t.gende· rechtliche Konsequenzen:· .

a) Aufbrauchen der Aufsichts-und Steuerungsfunktion .

Die Aufsichts-: und Steuerungsfunktion desRahrnenbetriebsplans 19S3ist aufgebraJJcht, da der Rahrnenbefriebsplan 1983 ein .wesentlich anderes

. 47Siehe hierzu in den Sicherheitsanforderungen 2009 neben dem Kap.j.Zielsetzung und Geltungsbereich" (1, S.

3) dieeinzelnen Kap.2 bis 10 . .'

48 Sicherheitsanforderungen 2009, Ziffer 8.6

. 49 Sicherheitsanforderungen2009~ Zitfem 8.6 sowie Ziffer 1, s, femer oben lV 3 c .50"

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Vorhaben betraf. .Der Rahrnenbetriebsplan 1983 kannrnithin nicht Grund'laqe einer weiteren Erkundunq des Slllzstockes. Gorleben sein. Die' weserit-. lichen Anderuhgen des Vorhabens begannen bereits in den sner-Janren

und betreffen nunmehr samtliche wesentlichen konzeptionellen Teile des Vorhabens.vlnsbesonderepilt. dies fOr die Reduzien..ing der zu prognostizie- , renden gorlebengangigem Abfallmengen urn rnlndestens 90 Prozent. .

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"Die Durchtirterung des elnschlusswirksarnen Gebirgsbereichs mit. Schachten, Auffahrungen und Bohrungen ist zu minimieren." (Sicherheitsanforderunqen 2009, ,Ziffer8.2) .

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WesenUiche Anderungen ergeben sich ferner hinsichtlich der Art der end-

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zulagernden hochaktiven .Abfalle und ihrer sicherheltstechnischen Behand-

lung in einem Endlagerkonzept.

'. Wesentliche Anderungeh erqeben.sich -daruber hinaus aus. den Neureqelungen der Sicherheitsanforderung 200$ gegenOber den Sicherheitskriterien .

. . . ." ~ . .

1983,:die den Stand vonWiesenschaft und Techhik formulierten, derdem .

. . ,

Rahmenbetriebsplan1983 zuqrunds lag,

. b) Minimierungsgebol'

Einer weiteren Erkundurig steht nachgegenwartigem Sachstand auch das cGebot, eine .Durchorterunq" des Salzstockes zu mlnirnleren, entgegen.Dieses Gebot fand' sich - wieausgefOhrt - berelts in den Sicherheit~krite.rien.· 1983 'und wird in den Sicherheitsanfordeningen 2009 noch verscharft:

DerMoratoriumsbetriebsplan 2000 postulierte die "Klarung konzeptioneller

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5. . Foigebetriebsplan 2010

FOr den zu beantragenden Foigebetriebsplan istfolqendes zuoeachten;

. a) Standortvergleich

. .

und sicherheitstechnlscher Fragen" zur Abarbeitung einer Vielzahl grund.,

. satzlicher und zweifelhafter"Fr~gestellungen';. Dienach Abarbeitunq dleses PrOfprogramms offeneh Fraqestellunqen und "Zweifel" sind nunmehr auf der Grundlaqe eines -Btandortverqleichs, der insbesondere unterschiedllchs

·51

. ·1

Wirtsgesteine umfasst, zuuntersuchen. Der Salzstock Gorleben lst auf der Grundlaqe des Rahmenbetriebsplans 1983 bereits umfangreichbergmannisch erkundet worden. Es wurden 2 Schachte abgeteuft und mit den wesentlichen erforderllchen I nfrastruktureinrichtungen ausgestattet. Die untertatige Erkundunq, die nach den Angaben des Rahmenbetrlebsplansn 98$

. "vier Jahre; von 1989 bts 1992", dauern sollte, worde uber dlesen Zeltraurn hinaus bis zumJahre 2000 durchgefOhrt; wesentliche Strecken sindinsbescndere im Erkundungsbereich 1 aufgefahren,. und diegesamte Erkundurlg wurde in der Standortbeschreibunq 2008 umfassend bewertet. .Zur. Untersu-

. chung und Klarung der offenen.Fraqestellungen" kanneine weitere Erkun.dunqdes Salzstockes Gorleben nichts beifr.age·n;· fur eine Fortsetzunp der

. .

Erkundung . fehlt rnithin .die .berprechtliche Zulassungsvoraussetzung der

"Notwendigkeit"(§ 52 Abs. 2 Ziff .. 1 BBergG) ..

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b) Planfesfstellunqspfllcht

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menbetriebsplans1983 die Menge der gorlebengangigen' radioaktiven Ab- .

. falle urn rnlndestens 90 Prozent reduziert und tier Salzstock Gorleben urn einVielfachesianger erkundet wurde,ist die Frage zu stellen, ob angesichts der wesentlich geanderten tatsachllchen . und rechtlichen Voraussetzunqen durch weitere berqmannlscheArbetten im .SalzstockGorleben die rechtliche Schwelle zwischen einem (berqrechtlich ,zu .beurteilenden) Erkundungsbergwerkundeinem (auf derGrundlage des § 9 b Abs, 1AtG planfeststellungspflichtigen) Beginnder ErrichtungdesEndiagers500berschritten ist. In den Sicherheitsanforderungen 2009 heir..tes hierzu:

"Die Errichtungsphase beginnt mit der Festlegung. des Endlagerkonzepts und ist mit der Errichtung des Endlagers beendet.?" .

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Die Errichtung einesEndlagers im Sinne des§ 9 a Abs. 3 Satz1 AtG setzt die Erstellunq eines Endlagerkonzepts voraus, das die vollstandig neu zu

50 Die Feststellung von Thomauske, es handelesich um eine "Genehmigung" istoffensi~htlich unrichtig (tho~ mauske, atw 2008, 603 (606))

52

51 Sicherungsanforderungen Juli 2009, Begriffsdefinitionenund -erlauterungen .Phasender geologischen EndIagerung", S, 1

proqnostizierenden MengengerOste, die Anforderungen an die Behalter und dieSicherheitsanalyse aufgrund derSicherheitsanforderung 2009 berOcksichtigt unddie Einlaqerunqstechnikeh festlegt.Welche standortspeziflschen Erkundungen im SalzstockGorleben gegebenenfalls etiorderlichsind, lasst sich erst nach Festlegung des Endlaqerkonzepts beantworten; es sprechen

'daher gewichtige GrOnde daftir, cass weitere berqrnannische Arbeiten im Salzstock Gorleben rechtlichnicht als .Erkundunqen", sondern vielmehr bereltsals "Beginnder Errichtung des Endlagers" im Sinne des § 9 b Abs. 1 AtG zu bewerten sind Lind mithin einer Pfanfeststellunqspflichtunterlieqen.. Diese Frage wird in diesem Gutachten nicht abschliel1end beantwortet.

, . '

VI. Umweltvertraglleh keitsptiifung

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Es ist schliel1lich in KOrze die Frage zu erortern, ob die gebotene Beantraqunq eines

, '

" . Offel1haltungsbetriebsplans fur das Berqwerk Gorleben einer Umweltvertraqlichkelts-

prOfung bedarf; sedes rnaterae lst die UmweltvertraglichkeitsprOfungspflicht nach:§ 9 b 'AbS. 2 AtGsowie die Regelungen der §§57 a bls c BBergG und derUVPN 8ergbau.

Der zu beantragendeOffenhaltungsbetriebsplan findet nicht im Rahmeneines

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1. § 9 b Abs. 2 AtG

Pianfeststellungsverfahrens zur Errichtung und zurn Betrieb einesBundssendla-

. . " .

'gers gemal1.§ 9 b Abs. 1 AtGstatt,so dass eine.UmweltvertraglichkeitsprOfung

nicht erforderlich lst; das gleiche gilt in Hlnblick aUf_§126 Abs, 3 BBergG. '

2. ,Offenhaltungs-Rahmenbetriebsplan

. . . . ." -;.

"keiner UmweltvertraglichkeitsprOfung aufgrund des Bergrechtsanderungsgeset-

zes_ 1990 bedarf, da insoweit 'die Rechtslaqe vor Inkrafttreten dieses Gesetzes fort gilt. Bel elner wesentlichen Anderung desVorhabens ist j jedoch die Frage, ob eine UmweltvertraglichkeitsprOfung durchzufOhren ist, auf der Grundlage der §§ ~7 a bis cBBergG und der §§ 1 und 2UVp,vSergbau neuaufgeworfen.

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Oas Bundesverwaltungsgerichthat insbesondere in seinem zweiten Gorlebenur-

tell E 100, 1 entschieden, dass die Verlangerungdes'Rahmenbetriebsplans 1983

FOrden nunmehr zu beantragenden Offenhaltunqs-Rahmenbetrlebsplan ist es , aber nahe liegend, da~s die Anderunq, die ledigfich in der Fortsetzung des Offenhaltungsbetriebes besteht, keine (neuen) .erhebllchen Auswirkungen" verursacht 53

(§ 52 Abs. 2 c BBergG), die einerUmWeltvertraglichkeitsprOfung bedOrfen., Eine UmweltvertraglichkeitsprOfungistalso fur die beantragte Anderunq des Rahmenbetriebsplans mit dem Zielder weiteren Offenhaltung nicht ertorderlich,

Zur Klarstellung sei daraut hingewiesen; dass diese Frage anders zu beantworten sein konnte, . wenn die Erkundunqsarbeiten fortqesetzt werden sollten. ·In diesem Falleware zunachst zu prOfen, ob das (geanderte) Vorhaben den Voraussetzungen der DurchfOhrung in der Umweltvertraqlichkeitsprufunq einschliefshch einer Alternativenprufunq gemaP.. § 1 UVP-V Bergbau unterliegt und mithin geri1ar., §52

. Abs. 2 Satz 2 UVP-pflichtig ist. 1m Rahmen dieses Gutachtens bleibtdiese Frage

offen. 52 ..

VII. Anforderungenan denOffenhaltungs-RahmenbetriebspIan201 0

Nach der.Zulassunq des .Moratorlurns-Betriebsplans" vern 29. September2000 ist dem Bergamt Celie bis zum 30. Marl: 2010 .eln Folqebetriebsplan vorzuleqen"; die Zulassung istolszum 30. September 2009befristet.53 Es liegt nahe.vdlesen .Folpebetrtebsplan" bereits rechtzeitig vor dem 30. Merz 2010 vorzulegen, Lim dem Bergamt €line hin .. relchende Bearbeltunqszeitraurn zu gewahren.

DerAntrap muss hlernach "allgemeine Angaben" zu folgenden Fraqen emhalten:

a) Der Antragistgerichtet auf weitere Slchetungund Offenhaltunq des vorhandenen Berqwerks und seiner Obertatigen Einrichtungen ("Offemhaltungs"'Rahmenbetriebsplan").

In demAntrag sind die wesentlichen tatsachlichen und rechtlichen Anderungen

r.

des Vorhabens seltder Zulassung des Rahmenbetriebsplans 1983 auf der

. Grundlage der Ausfuhrunqen.insbesondere in Kap. V dieses Gutachtens zu be-

. . . . '. . .

schreiben. Es ist darzuleqen, dass nach den bisherigen Erkundungen aufgrund

dieser Anderungeneine weitere Erkundung. des Salzstcckes nlchtim Sinne des§ 52 Abs. 2 Ziffert BBergG I1notwendig" ist unddass aufgrund der Abarbeitung der

54 Unterfallt das Vorhaben dern § 1 UVP~V Bergbau, so ware wegen der wesentlichen Anderungen des Vorhabens eine Umweltvertraglichkeitsprufung einschlielllich einer Alternativenprufungerforderlich (5. hierzu Ramsauer, Atomare Endlager, Altemativenpriifung in der. Planfeststellung,13. Deutsches Atomrechtssymposium, Baden-Baden 2008,339 (insbesondere 346 ff). sowieRofmagel/Hentschel, UPR2004, 291). Es finden . sichhierzu umfangreiche Ausfuhrungen in dem Urteil, das dem Sprungrevisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts E 100, 1 zugrundelag (Urteil des Verwaltungsgerichts Ltineburg vom 07.03 J 994 -7 A 29/93 -

S. 3 ff. undS. 30 tf.). .

53 .Zulassung vom 29.09.2000, Nebenbestimmung 1; siehe oben I 6c 54

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.Fraqestellunqen" des Moratorlumsbetriebsplans 2000 eine weitere Erkundung des Salzstockes Gorleben .zur Klarung der genannten Fragen nichts beitragen" kann: geboten ist vlelmehr 'die Untersuchung alternativer Standorte und ein abschliefsender Standortvergleich.

b). Es ist sicherzustelien, dass das Bergwerk entsprechend Cler BegrOndung des· .Moratoriurns-Betriebsplans" 2000 nicht .aufqeqeben", sondern weiterhin offen qehalten wird.

c) Es ist eine Befristung vorzusehen. Hierbei ist zu berucksichtiqen, dass Menge .

" undArt der einzulagernden hochaktlven Abfalle.neu zu prognostizieren sind; d~r:-.' uberhinaus sind die Erkenntnisse.rdle durch die Abarbeitung :der. Fraqestellunqen .:

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des .Moratoriums-Betriebsplansv.zuou gewonnen worden sind,54 fOr die PrOfung

der Geeignetheit andererWirtsgesteineund anderer Standorte auszuwerten. Bei. derBestimmunq des Zeitraums ist denBedenkendesBerqarntes Celie Rechnung " zu tragen, dass. die einer berqrechtllchen Rahmenbetrlebsplanzulassunq zukornmende Aufsichts- und Steuerungsfunktion keine"Ku'rzzeitverlangerung" zulasst

. (Betriebsplanverlangerung des Bergamts Celie vom 30. Marz2000, Zffer 5).'

Aus gegenwartiger Sleht ist: fOr den Foigebetriebsplanein Geltungszeitraum von mlndestens zehnJahren vorzusehen.

,VIII. Ergebnis

1. . Die Zulassung bergrechtlicher Rahmenbetrlebsplane. ist ein Rechtsinstitut suiqe, neris, das sich wesentlich von anlaqenrechtlichen Genehmigungen oder Planfest-

, '

steltungen unterschetdetNachder mzwischen gefestigten Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts sind anlagenrechtliche Begriffe wie .Vorbescherd", "vbrlaufiges positives Gesamturtell","Vertrauensschutt", "Gesamtvorhaben" etc. fur die Bestimrnunq der Rechtsnatur eines Rahrnenbetrlebsplansweniq geeignet. ' Die Zulassung eines berqrechtlichen Rahmenbetriebsplans ist rechtlichbestimmt durch seine "Aufsichts~tJnd Steueruhgsfunktion". 1m Wesentlichen enthalt er "allgemeine Angaben Oberdas beabslchtlqte Vorhaben" und dessenllvor-" aussichtlicben zeitlichen Ablauf" (§52 Abs. 2 Zifter 1 BBergG). Er setzt den Rahmen fOrdas Vorhabenund steuert es.

54 Siehe oben IV

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die ZL!Jassung eines .Rahrnenbetriebsplans ein VerwaJtungsakt und eine gebun-

dene Entscheidung ohne planerlschen Gestaltungsspielraum.

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2. Die Zulassung eines Rahrnenbetriebsplanshat nur feststellende Wlrkung'und berechtigt nieht zur DurehfOhrung berqrnannischer Arbeiten; die ReehtsgrundJage . hierzu stell en HauptbetriebspJaneund sonderbetnebsotane dar. lm.Ubrlqen ist

3. Die Zulassungsvoraussetzungen erg eben sieh insbesondere aus § ,55 BBergG sowie aus § 48 Abs. 2 BBergG, der einen Auffariqtatbestand darstellt. Zulassunqsvoraussetzunq lst naeh der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwalfungsgeriehts ferner die Notwendigkeit des beabsichtigten Vorhabens.· 1m

.. Rahmen des§ 48 Abs·;·2 -SBergG ist fernerzu prufen, 'Db dern Vorhaben ."uber:, wiegende 6ffentliehe Interessen" entgegenstehen; eslst hochstrlchterlich bisher . nieht abschlleisendpeklart, ob hierunteralle uberwieqenden 6ffentlichen lnteres-

' .. senzu verstehen sind oder ob diese dureh 6ffentlich-rechtliche Verbotsnormen bestimmt sein rnussen.: ;

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4." Nach der gefestigten Reehtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts steht die in einem Rahmenbetriebsplangetroffene Feststellung der grundsatzlichen ZUlassig-· 'keit des .beabsichtiqten Vorhaben" unter dem Vorbehalt tatsachticherAnderungende's Vorhabens ("clausula rebus sic stantibus"). Grunde des Vertrauenssehutzesgebieten nicht, der Zulassunq eines Rahmenbetriebsplans .elne uber die

. Geltunqsdauerhinausqenende Bindungswirkung beizumesseri. Selbsteine ge~ .

- .

genOber einem Vorbescheid.rmindere" Bindungswitkungaus der ~ulassung von

Haupt- ,und . Sonderbetriebsplanen bestehtnicht;' soweit sich die sach- und

. . .

Rechtslage selt Zulassung des Rahmenbetriebsplans geanderthat,

a) Der PI~nfestste[[ungsantrag 1977, die Sicherheitskriterien 1983 und der Rahtnenbetriebsplan 1983 bezopen sieh auf ein Endlager fOr schwach-, mittel- und hochaktiveAbfatle. Dieses "Ein-Endlager-Ko~iept". ist aber inzwisehen durch die (bestandskraftlqe) Planfeststellunq des Endlagers"Schacht

. Konrad" fOr schwach- und mittelaktive Abfalle mit vernachlassiqbarer War-' . meentwicklungdefinitiv aufgegeben worden, Die Menge der gQrlebengangi··gen radloaktiven Abfalle wurde hlerdurchum ~indestens 90 Prozent redu-

. ziert.

5. Das Vorhaben hat sieh nach nunmehr 26 Jahrenqeqenuber den Sicherheitskriterien1983 und dem Rahmenbetriebsplan 1983 wesentlich geandert:

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Auch diese Restmengen der gorlebengangigen radioaktiven Abfalle wurden durch die Begrenzunq der Restlaufzeiten der Reaktoren(AtG 2002), das Verbot der Wiederaufarbeitung und das 'Gebot der direkten Endlagerung (§ 9 a Abs.1 Satz 1 AtG) weiter vermindert.

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rung bochaktiver bzw. schwach- und mlttelaktiver Abfalle ergeben,insbe-

sondere die unterscniedlichen sicherheitstechni~chenAnforderungen an die

. .

.' .. Beherrschbarkeit. von' Gasbildungen in Salzgestein (Gorleben) bzw. in Erz

- ,,-.' .

(Schacht Konrad). Das Verbotderwiederautarbeitunq (§:9 a Abs. '1Satz 1

. und 2 AtG) hat daruber hinaus eine Anderung der Zusammensetzung der gorlebengangigen Abfallarten zur Foige.

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b)' Wesentlich geandert hatsich auch die Art derendzulagernden Abfalle, Dies' betrifft zumeinen sicherheitstechnische Probleme, die sich aus dem (inzwischen aufgegebenen) .Ein-Endlaqer-Konzept" durch diegleichzeitige Lage-

c) Wesentliche Anderungen erqeben sich fernerhinslchtiich 'der Sicherheitsanforderunqerrelnem zukOnftigen Vorhaben sind nicht.rnehrdleSicherhelts-. kriterien 1983, sondern die Sicherheitsanforderungen2009 zu Grunde zu legen. Geandert habensich lnsbesondere die Standards der Sicherheitsanforderunqen an das Bergwerk sowiean die Behalter ..

. , ,"

6. . . Durchdieweitgehenden Anderungen des Vorhabens ist die Aufsichts- und Steue:runqsfunktioudes Rahmenbetriebsplans 1983 '~ufgebraucht. Der. Rahmenbe- . triebsplan 1983 (in Gestalt seiner VerJangerungen)kann daher keine Hechtsgrundlage. fOr eine weitere berqrechtliche Erkundung des Endlaqerstandortes Gorleben sein; insbesondere Ist die Zulas5ung oder Verlangerung weiterer Haupt-. und Sonderbetriebsplane zurFortsetzunqder Erkundlingauf der Grundla~e des:

Rahmenbetriebsplans .19~3 unzulassiq.

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7.

Eine weitere Erkundung des Bergwerks Gorleben auf bergrechtlicher Grundlage - etwadurch Zulassunq eines neuen bzw.geanderten Rahmenbetriebsplans- ist

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unzulassiq, wei! sie nicht irn Sinne des § 52 Abs. 2 Ziffer 1 BBergG .notwendiq"

ist:

Der Rahmenbetriebsplan 1983 sah vor, dass dieSchachtabteufungen und unterirdischen Erk.undungen bis zum Jahre 1992 abgeschlossen sind.Dleursprunqlich fur "vier Jahre, von 1989 bis 1992" vorgesehenenunterirdischen,Erkundungen (nach Abschluss der Schachtabteufungen) wurden aufqrund der Verlangerungen

57

des Rahrnenbetriebsplans 1983 (und der Zulassung von Haupt- und Sonderbetriebsplanen) niehr als doppelt so lange durchgefOhrt. Die Ergebnisse sind in 'einer Vielzahl von Untersuchungenund Auswertungen beschrieben worden.

8. Eine weitere berqrnanrusche Erkundungdes Salzstockes Gorleben ist fernerdes-

. -., ',' ...

halb unzulassig, weilidiese zur Klarung der offenen naturwissenschaftlichfachlicheh Fragen .nichts beitragen kann":

Der .Moratorlurn-Betnebsplan 2000" beruhte darauf, dass bestimmte "Fragestellungen '" Zweifel begrCmden", zu deren Klarung eine weitere Erkundung des Salzstockes Gorleben nichts beitraqen Kanno Die Fraqestellunqen betrafen ins-

· besondere die."Beherrschbarkeit von Gasbildungen im dichten Salzgestein", die "Geeignetheit von Salz alsWirtsgestein irri Vergleich zu anderen wie Ton und Granit", die international verstarkt"geforderte ... ROckholbarkeit der radioaktiven

. .' .

AbfaIle" und die sich hieraus ergebenden zusatzlichen Anforderungen hlnsichtlich

.. der Krltikalitat spaltbarerStoffe .

. Diese Fragestellungen wurden nach der Zulassung des "Moratorium-Betriebs';'.

· plans" 2000 urnfassend durc.h naturwissenschaftlich-fachliche Untersuchungen und Forschungenabgearbeitet.FOr die wesentlichen "Frag~ste!lungen" (Gasbildung, Wirtsgestein und dlrekte Endlagerung) fOhren die Untersuchungen zu dem Ergebnis, dass die Fortsetzunq der Erkundung' auchweiterhin zur Klarung dleser .

9. Einer weiteren . Erkundung des. Salzstocks Gorleben steht ferner das Gebot entqegen, eine "Durch6rterung des einschlusswirksamenGebirgsbereich rnitSchachten, Auffahrunqen und Bohrungen" zu niinimieren.

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· Fragen nichtsbeitragen Kanno Die offenen "Fragestellungen"lassen sich nur

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durch Untersuchunq und Vergleich verscniedener Standorte (elnschtlefslich des

Standortes Gorleben) klaren.

10. Ob angesichts der wesentlichen tatsachllchen und rechtllchen Anderunqen gegenOber dem Rahmenbetriebsplan 1983 sowie angesichts der bereits langjahri~ geri Erkundungendes Salzstockes bis zumJahre 2000 weitere berqmannische Arbeiten als (berqrechtllch zu beurteilende} Erkundungen zu bewerten waren.Jst zweifelhaft: erforderlich ist nach den Sicherheitsanforderungen 2009zunachst die' Erarbeitung einesEndlagerkonzepts,' das insbesondere das vOUstandig neu zu prognostizierende MengengerOst, die Anforderungen an die Behalter und die Sicherheltsanalyse aufgrund der Sicherheltsanforderunqen 2009 berOeksichtigt und

58

. . . -

.: sind: . Reduzierunq der gorleb~ngari.9igen Abfallrnenqen gegenOber dern

Konzept des Rahrnenbetriebsplans 1983ummindestens90Prozent, we: .sentllche Anderungen der .Artder einzulaqemden Abfalle und der Kritikalitatsanforderungen . nachAufgabe des Ein-Endlager-Konzepts sowie die . qrundlegenden Verscharfunqen derSicherheitsantorderunqerr 2009.'

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di~ Einlagerungstechniken festlegt. Es sprechen gewichtlge Orunde dafOr, dass weltereberqmannische Arbeiten in Gorleben rechtllch als 8eginn der Errichtung eines Endlagers gema~§' 9 b Abs. 1AtG zu quailtizieren sind und daher einer . Planfeststellunqsptlicht unterlieqen; die Frage wird in diesern Rechtsgutachten nicht abschlielsend beantwortet.

11. Das 8ergwerk Gorleben ist weiterhin offen zu halten und zu sichern.,

12. Bls spatestens 31. Marz 2010 ist dem 8ergamt Celie ein OffenhaltungsRahmenbetriebsplanvorzuleqen:

_- . a) .: Es sind die wesentlichen Anderunpen des beabsichtigten Vorhabens gegenuber dem Rahmenbetriebsplan 1983 auf der Grundlage derAusfOhrungen in . Kapitel IV und V dieses Gutachtens darzulegen. Diewichtigsten Punkte

_b) Der Antrag muss. ferner 'Anqaben enthalten zur Auswertungder umfangrei-

'- chen naturwissenschattlich-fachtlchen Abarbeitung .der .Fraqestellunqeh".

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des .Moratortum-Betrtebsplans' 2000. 1m Kern beinhalten diese Angaben,

dass dieoffen€ln FragesteHungeh und Zweifel nurdurch Untersuchunq alternativer Standorte und einen abschliefsenden Standortvergleich beant ..

_ wortet werden k6nnen; die Fortsetzunq berqrnannlscher Erkundunqsarbei. ten amSalzstock Gorleben kannzudieser Klarurig nichts beitraqen.

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c). Es ist sicherzustellen, dass das Bergwerker'ltsprechend der BegrOndung

des IIMoratorlum-8etriebsplans"2000 nicht lIaufgElgeben", sondern weiterhin offen gehalten wlrd.

d) Die DurchfOhrung einer UmweltvertraglichkeitsprOfur.tg ist fur den Offen hal-

. tunqsbetrlebsplan nicht erforderllch.

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59

e) Es ist eine Befristung vorzusehen; nach der zutreffenden Rechtsauffassung

• • • • • I •

des Berqamtes Celie ist eineqeraumiqe Befristung qeboten, da der Offen-

haltunqs-Betriebsplan anderenfalls seine Aufsichts- und Steuerungsfunktion nlcht wahrnehmen kann. Ausgegenwartiger Sichtist fOr den Offenhaltungs-

. Betriebsplan 'ein Geltunqszeitraum von zehn Jahren vorzusehen,

Dr. Rerno K1f!'!g~r (Rechtsanwalt)

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