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Documento Sl>=15
ClsMos

EL ESTADO LTINOAMERICANO EN FERSPECTIVA


^FIGURASjCRISiS,PROSPECTIVA f/^
Jorge Graciarena

presente docximento que se reproduce para uso exclusivo de los


participantes de cursos de l a Direccin de Programs de Capacitacin
se ha tomado de la Revista Pensamiento Iberoamericano N enero
junio 190^ ICI/CEPAL
Introtccin
Plantearse la cuestin del Estado poede ser como asomarse a
la Torre de Babel. Ms an, si se a trata en un marco tan singular Jp
y contradictorio como el de Amrica Latina. En efecto, a las
considerables discrepancias existentes desde antao en la teora
politica de los pases centrales, que constituye la fuente principal
de las reflexiones contemporneas sobre ei Estado, cabra agregar
las que son peculiares de esta regin de la periferia tercermundista,
que no son ciertamente pocas. Tradiciones intelectuales, corrientes
ideolgicas y experiencias histricas distintas complican todo hasta
un punto en que parece difcil alcanzar un grado razonable de
entendimiento. Por su abstraccin la concepcin misma del Estado
como totalidad parece desvanecerse cuando s e ^ quiere aprisionar
en una matriz institucionalizada (el aparato/ estatal) y se remite
a sta al especfico decurso histrico que le dio origen.
Para constatar los extremos posibles de las posiciones discre-
pantes bastara comparar, por ejemplo, la teora del Estado de la
filosofa jurdica de races hegelianas del siglo XIX, que hipostasa
el Estado, con la ciencia poltica acadmica de orientacin
behaviorista de los Estados Unidos, que rechaza la idea unitaria de
Estado para desmembrarla en una multitud de componentes
concretos del sistema poltico o del gubernamental. As se podra
tener, de un lado, a una suerte de Estado metafsico, y del otro, a
un mosaico de instituciones y estructuras concretas sin idea alguna
de totalidad. Desde otra perspectiva, el contrapunto ideolgico
podra aportar ms disparidades a la concepcin del Estado: baste
al respecto la compracio de los aportes de la tradicin liberal
con los de la marxista.
En verdad, las dificultades de conceptualizacin del Estado
como objeto intelectual, que derivan de su propia y creciente
complejidad no menos que de sus relaciones con la sociedad civil y
los otros estados y entidades supranacionales que comparten la
escena internacional, son tantas que se podra caer en el eclecticis-
mo, afirmando que en todas las corrientes hay aportes valiosos,
aunque su sentido no sea necesariamente unvoco ^^
Sin embargo, estas dudas no deberan conducir a conclusiones
escpticas, ni tampoco a actitudes paralizantes. Mal que pese a
quienes destacan en exceso sus dificultades y limitaciones heursti-
cas, el Estado ha retomado una posicin central en el campo de la
investigacin terica y emprica de las ms diversas ciencias
sociales, no habiendo sido ciertamente ajenos los propios cientistas
sociales latinoamericanos quienes han realizado algunas interesantes
contribuciones al respecto

jQ ' El fenmeno del Estado es complejo. Mejor que entrar en el juego de las
^ definiciones siempre vagas o demasiado estrechas, y raras veces tiles, vamos a
enumerar al azar algunas cuestiones, entre otras muchas posibles, que ilustran dicha
complejidad: es el Estado solamente una institucin con su burocracia y sus
funcionarios encargados de funciones harto especficas, como la polica, la defensa,
la justicia, etc., o es un concepto jurdicamente definido, afn al de la soberana o
equivalente al del orden pblico, o, en una perspectiva sociolgica, un mbito en el
que se enfrentan diferentes fuerzas sociales? Es consustancial con la sociedad, con
el conjunto de los procesos polticos, sociales y econmicos, o constituye una emidad
aparte, hija de la sociedad pero situada por encima de ella? Es el Estado
necesariamente territorial? En qu se diferencia del poder poltico? Y del gobierno?
Y del sistema poltico? Pueden calificarse como Estado todas las formas de
dominacin poltica, desde ios cacicazgos de las sociedades primitivas hasta el Estado
contemporneo, pasando por la po//sde la Grecia antigua, la feudalidad europea, los
imperios histricos y las monarquas absolutistas? En la literatura filosfica y
sociolgica, el Estado ha recibido una u otra de las acepciones contenidas en estas
interrogaciones. En la International Encyclopedia of the Social Sciences (1968), el
artculo del Estado remite a otros 45 (artculos), entre ellos, autoridad, gobierno,
poltica internacional, nacin, nacionalismo, poder, estructura social, legitimidad,
democracia, constituciones y constitucionalizacin, proceso poltico, monarqua,
comunismo, marxismo, anarqua, religin. Platn, Aristteles, Maquiavelo, Bodin,
Burke, Rousseau, Hegel, etc. De la Nota Editorial del nmero especial titulado:
Acerca del Estado de la fevista Internacional de Ciencias Sociales de la UNESCO.
nm. 4, pgs. 643/44, 1980.
^ Para una introduccin al conjunto del debate sobre el Estado en Amrica
Latina, pueden consultarse A. E. SoiARi; R . FRANCO; J . JUTKOWITZ, Teora, accin
social Y desarrollo en Amrica latina. Siglo XXI, Mxico. 1976; tambin. J.
GRACIARENA y R . FRANCO, Formaciones sociales y estructuras de poder en Amrica
Latina. Centro de Investigaciones Sociolgicas. Madrid, 1981, segunda parte.
Enriq!Bciiiiffi i h
Concepcin
Si se toma disaocia sisficieae y se observa el movimiento de
las ideas que resulan de ios estudios concretos y las exploraciones
tericas sobre el tema del Estado, mo pueden dejar de reconocerse
algunos esclarecimientos de antiguos problemas. En primer lugar,
)arecen estar disminuyendo los reparos a la idea del Estado como
a relacin de dominacin mdameaal de la sociedad, que se
constituye a partir de las desigualdades en la distribucin del poder
real de las clases y otras ragmenacioraes sociales (regiones, etnias
con culturas propias, grupos religiosos, etc.). Esta imagen abstrac-
ta del Estado como ncleo de uiii sistema de dominacin no puede
ser captada sino como una totalidad comprensiva; en otros
trminos, no surge del examen pormenorizado y agregativo de sus
diversos componentes.
Y esto nos lleva de la mano a la segunda observacin: la
constatacin de que esta naturaleza y sentido unitario del Estado
slo se percibe claramente en una dimensin histrica, ya que es a
partir de sus orgenes y diversos procesos formativos como se puede
llegar al descubrimiento de su condicin de rgano supremo del
poder nacional, con los rasgos que lo caracterizan en el presente y
tambin con los problemas de arrastre que trae consigo de su .j
pasado singular. Si se pretende avanzar hacia algn grado de
entendimiento de lo que puede ser una crisis d^e Estado, la
dimensin histrica constituye una perspectiva insoslayable.
Un tercer punto que integrara este campo de ideas comunes es
el de su estructura jurdico-formal. El estado moderno tiene su
fundamento en algn tipo de ley constitucional, que se entronca
con la gran corriente de! constitucionalismo occidental-^e se
remonta a las grandes revoluciones constitucionalistas: inglesa,
norteamerica, francesa.
El siglo XIX fortalecer considerablemente la tradicin cons-
titucionalista, alcanzando caracteres casi mticos en las nuevas
naciones de Amrica Latina, donde la rpida sancin de constitu-
ciones hizo abrigar la ilusin de que de ellas dependa la formacin
y el arraigo de estado que, en su momento, fueron poco ms que
creaciones en el papel, pero no estructuraciones reales de un orden
poltico concreto basado en una estructura social compuesta por
clases sociales, regiones, etnias, y otras dimensiones relevantes de
una formacin histrica
CQ
^ Los polticos de las nuevas repblicas padecan de una verdadera obsesin
por la redaccin de textos constitucionales, malas adaptaciones de los Estados Unidos
y Europa. Crean seguramente, como crey" en su tiempo la legislacin espaola de
Indias, que la ley por s sola puede cambiar la realidad. De la ingenuidad de pensar
Cuarto, en la medida que el Estado sea formalmeee y acaso
tambin efecivanse el rgaao sipremo de tas diversas jerar-
quas insiicioiates d fe sodsdad moderna, es tambin el punto
de refereecia dosd coovergeia aEto SES cooictos fundamentales
como las lneas de comsbo qa iisuieaen unida a la nacin.Sien-
do el nico rgano habilitad para aplicar la coercin legtima
dispone, por aio, i mossopoiio de la fuerza pblica, al mismo
tiempo que promieve y recibe el coEsenimiento de a ciudadana.
En el empeo pereiseee de eoiwrir la dominacin en hegemona,
la cuestin relativa a sus divoirsos aedios institucionalizados pasa
a tener una importancia centril A ella se vinculan las conexiones
orgnicas que establece el Estado eoi ios diversos rdenes sociales
y sus intercambios de poder y resersos coa la sociedad. Siguiendo
la experiencia histrica, paresssi muy estrechos, hasta ser casi
consustanciales los eexos eBtre los procesos formaivos de la Nacin
y el Estado. Sin embargo, no faltara Estados sin Nacin ni Naciones
sin Estado. En cualquier caso, se traa de estructuraciones trunca-
das, slo fragmentarias, que revelan entre otras cosas la mutilacin
de la vocacin de unidad poltica nacional inherente a-la figura del
Estado-nacin, en un mundo en que los actores principales son
estados-naciones.
Nacin y Estad:
Dos Cursos
Acaso ms que en otros p a t e , en los de esta regin del mundo
el Estado es nacional prqi ambos, nacin y Estado, han
emergido de corsos histricos eosivergentes eo el largo plazo, pero
no siempre simtricos en perodos ms breves. Retornaremos sobre
este punto ms adelante para examinar someramente algunos
aspectos crticos de la constitucin de la nacin y del Estado en

O}
que todo andaria bien ai adoptar un orden constitucionai adecuado, de una ciara idea
ei saber que, desde la independencia, Venezuela ha tenido veintitrs constituciones,
Santo Domingo veintids, Ecuador diecisis, Bolivia trece, el Per y Nicaragua doce
cada uno. El Salvador diez. Y advirtase que el alto nmero de constituciones
aprobadas no coincide con los datos que tenemos de la evolucin poltica de estos
pases, por cierto nada civilista... Ss ha contado en los pases hispanoamericanos,
desde la independencia a la guerra de 1914, 115 revoluciones triunfantes y varias
veces esa cantidad de revoluciones fracasadas... La guerra civil permiti a la vez
decantar elementos e incorporar nuevos cuadros. Mxico tuvo un promedio de un
presidente por ao en los treinta y seis que siguieron a la cada de Iturbide (1822).
En Venezuela se produjeron cincuenta y dos insurrecciones en. menos de cien aos.
Bolivia presenci setenta. Todo esto fue ms agudo en los primeros tiempos, hasta
que el crecimiento de la produccin y de las inversiones extranjeras empez a exigir
un poco ms de estabilidad. Esta vendr, casi siempre, por la va de un dictador que
en la campaa elimine a los bandoleros y someta a los caudillos locales. G. BEYHAUT:
Races contemporneas de Amrica Latina. Buenos Aires, E U D E B A , 1964, pgs. 19/21.
procesos que ponen de relieve difereacias seciienciales y a veces
orgnicas entre ambos, paricislarmei ciisedo varias culteras y
etnias conviven eofflflicivameate bajo im mismo Estado. Y al
respecto, cabs agregar qu los mayor conflictos sociales se
expresao de algn modo en d mm d Estado porque m l este
contenidas las grandes coitradiraom e la sociedad nacional.
Quifto, la coisaacin d q m tos limite entre el Estado y la
sociedad son cada vez menos ntidos, il tiempo que se registra un
avance persistente del Estado sobre lo qm podra considerarse el
espacio social de lo privado, lleva a destacar enfticamente la
importancia del rgimen poltico. Porque ya no se trata slo del
conjunto de reglas y procedimientos p r a la participacin, poltica
y el acceso a! poder, sino que se impone incluir en este campo ai
conjunto de mediaciones que convierten al Estado en una sociedad
poltica y que regulan los flujos de poder entre sta y la sociedad
civil, y tambin a la invena.
Por ltimo, parece estar fuera de duda la gravitacin contem-
pornea sobre el Estado nacional de la denominada sociedad
internacional, que establece mltiples conexiones de cooperacin,
confrontacin, subordinacin, supraordimcin, dependencia, inter-
dependencia, que son determinantes e variables sentidos, tanto
sobre la configuracin del Estado como sobre los grados de
libertad de sos polticas. El cada vez ms alto grado de planetari-
zacin de las estrategias militares y los bloques ideolgicos, la
transnacionalizacin de la produccin y los mercados, el despliegue
vertiginoso de la frontera cientfco-ecnolgica y la intemaciona-
lizacin de la propaganda y la iodusria cultural estn poniendo
en entredicho tanto la vigencia de los lmites nacionales como el
poder efectivo de los Estados para preservarlos manteniendo la
unidad e identidad nacional.

La Crisis
M Estado
El examen de la cuestin de la crisis del Estado contemporneo
en Amrica Latina endra por fuerza ona complejidad que est
fuera del alcance de estas notas introductorias. Lo que sigue no es
ms que el trazado de un perfil del tema con algunas lneas de
exploracin que iotenan establecer conexiones significativas entre
tipos de Estado y crisis histricas relativamente semejantes en
Amrica Latina, particularmente en los pases del cono sur. Ms
que todo se pretende sugerir las semejanzas de origen de algunos
problemas que afectan, tanto a la constitucin como al funciona-
miento de determinadas formas de Estado, concebidas en trminos
ms bien tpicos, pero relacionadas con un contexto histrico
definido en el que prevalece el Estado capitalista.
Para comenzar, una praioaHzacie necesaria. Cuando aqui se
aborda el problema de a crisis del Estado se considera que la
unidad del objdo est coiffistituida amo por la forma concreta e
histrica qm ste asume, como asi tambin por se rgimen poltico.
Y esto p r varias razom, d las que slo indicaremos un par de
ellas, acaso las ms importames.
En primer legar, porunie la imagen real del Estado estara slo
fragmentariamente conformada si se constriese a su perfil consti-
tucional, sin tomar en consideracin as mltiples conexiones que
establece con la sociedad civil, tanto en cuanto a las vas
institucionalizadas de acceso al poder poltico como a las otras
instancias de mediacin con las diversas fuerzas sociales que forman
su entorno y gravitan polticamente (organizaciones de clase,
corporaciones, grupos de presin, movimientos sociales, institucio-
nes religiosas, entre otras). Y la segunda es que cuando se asume
ya ms directamente la cuestin de la tipificacin de las crisis
resulta imposible discriminar en trminos inteligibles la linea de
separacin entre una crisis histrica del Estado strktu senso de
otras ms centradas en el rgimen poltico. Ambos, Estado y
rgimen politico, constituyen la condensacin o cristalizacin
poltica de lo esencial de un orden social, tanto que en sus
caracteres concretos se explican recprocamente. En verdad, son
^^ partes inextricables de un objeto intelectual que para nuestro
propsito no conviene desmembrar analticamente.
Diferentes Crisis
Y qu se puede entender por crisis de Estado? Recorriendo las
fuentes que traan del tema no se encuentran lneas claras en cuanto
a cmo concebirla, diferencindola de otras crisis polticas, econ-
micas y sociales. La misma idea de crisis es utilizada con no menor
libertad. Se mencionan crisis de poder, dominacin, hegemona,
gobierno, gobernabilidad, parlamentaria, entre muchos oros tipos
de crisis polticas. veces un proceso de cambio qoe se acelera ms
all de su ritmo habitual o la alteracin de una tendencia (ciclos
econmicos o demogrficos) bastan para denotar una crisis. As la
idea de crisis se ha convertido en una especie de comodn que nadie
explica porque su sentido se supone sobreentendido.
En su sentido ms estricto, una crisis bsica de Estado existe
slo cuando lo que est en cuestin es la matriz fundamental de la
denominacin social que le es inherene y sobre la que se constituye.
En su origen, el Estado moderno surge en la Europa renacentista
como el orden poltico del capitalismo. Por tanto, se trata de una
configuracin histrica enraizada en las relaciones sociales de la
produccin capitalista con sus contradicciones implcitas. Esta
conexin entre Estado y capitalismo se manifiesta en una serie de
formas histricas de Estado en las que est contenida la matriz
obsan sus graodes diferencias en oros aspectos, tanto las
monarquas autocrticas del siglo XV, el rgimen parlamentarista
ingls de Cromwell, el Estado absolutista francs de los siglos XVII
y XVIII y el zarismo ruso del XIX, no menos que las repblicas
burguesas norteamericana y francesa, comparten la misma relacin
bsica de dominacin porque todas ellas son formas histricas del
Estado capitalista. Luego de varias crisis revolucionarias frustradas
del siglo XX, ser la revolucin rusa de 1917 el primer movimien-
to histrico triunfante que modificar las relaciones capitalistas de
dominacin y asentar el Estado sobre otras bases sociales. El
Estado socialista ser as un nuevo Estado porque su relacin
bsica de dominacin ser radicalmente distinta de la anterior,
tanto en sus justificaciones ideolgicas como en sus cimientos sociales.
En la crisis de una forma de Estado, !o que cambia es la figura
de ste, mantenindose como invariante la relacin fundamental de
dominacin, sea esta capitalista o socialista. Como el objeto de
estas notas es el examen de las diversas formas del Estado capitalista
en la historia reciente de los pases latinoamericanos, las referencias
a la crisis de Estado tendrn siempre e n lo sucesivo este
sentido ms limitado. Una ltima precisin: las reformas jurdico-
constitucionales no sern tenidas en cuenta por s mismas como
expresiones de una crisis formal del Estado, salvo cuando sean 4;
acomunadas por otras circunstancias que as lo indiquen.
Sin entrar a juzgar iodos los casos en que se configura una
crisis, para estas reflexiones se entendern como crisis de una forma
de Estado solamente Jas situaciones de transformacin, mutacin o
cambio estructural que enfrenta una forma singular de ste y que
00 puede resolver apelando a sus recorsos normales. Por tanto, la
superacin de la crisis supone ms que eso, es consustancial con la
propia transformacin formal del Estado. La crisis de Estado
constituye un momento significativo de conflicto, un punto de
inflexin de las tendencias histricas y contradicciones determinan-
tes de la configuracin concreta del Estado y del rgimen poltico,
un mutacin irreversible. Esto no implica' necesariamente la
modificacin de la estructura jurdica del Estado, tal como est
contenida en su ley constitucional. Es de sobra sabido que una
misma matriz fundamental puede servir para contener una variedad
considerable de formas de Estado, que a su vez albergan gobiernos
de distinto signo ideolgico.
Por tanto, la crisis de Estado a que se alude aqu es estructural
e histrica y se configura en medio de una situacin tal, que una
solucin de cualquier sentido posible trae aparejada una ruptura
con el pasado. Es decir, la crisis existe cuando no hay retorno
estable posible a una forma de Estado que ha perdido vigencia,
I movimiento que se engendr sea de restauracin, reaccin
o regeneracin. Aclaremos de paso y aunque parezca obvio,
que tal ruptura no significa en modo alguno una discontinuidad
completa, pero tampoco un gattopardismo exitoso. Por eso, ms
que una mera crisis de legitimizacin, en que a menudo se
confunden Estado con gobierno pudiendo, por tanto, ser transito-
ria, la crisis de Estado se torna prcticamente irreversible, un
cambio sin retorno debido a una diferente situacin histrica.
Puestos asi los limites, las posibilidades de existencia de las
crisis de Estado no son muchas, apenas tantas como los momentos
histricamente si^ificativos que puedan haberlas involucrado en
sus mutaciones. Ciertamente, el Estado no puede quedar al margen
ni salir indemne de unos cursos de accin histrica que modifican
las estructuras de dominacin y que replantean las contradicciones
fundamentales de la sociedad.

Las Formas Histricas


de Esa)
Las formas de Estado identificables en la historia latinoameri-
cana, que continan la tradicin capitalista instaurada desde la
poca colonial y que interesan para los propsitos de estas notas,
^ son los que siguen:
^ a) Estados nacionales emergentes de las luchas emancipado-
ras (primera mitad del siglo XIX).
b) Estados oligrquicos (desde fines del siglo XIX).
c) Estados populistas y neo-oligrquicos (que siguen a la
gran crisis mundial de los aos 1930).
d) Estados desarrollistas democrticos de la posguerra.
e) Estados autoritario-modernizantes que se abren en la
dcada de los 1970.
f ) La fase actual de retorno a la democracia sobre nuevas bases.
En estos casos, luego de perfilar la forma de Estado predomi-
nante, se sugerirn las crisis que le son propias, consustanciales, y
que acaso en su despliegue prefiguren la nueva forma de Estado
que pueda estar emergiendo en la fase siguiente
De !a Colonia
a la Independencia
La independencia de los pases latinoamericanos fue, en general
conquistada en medio de prolongadas y cruentas luchas que
tuvieron dos consecuencias principales. La primera fue la desestruc-
turacin del Estado colonial, un proceso que present variaciones
considerables, desde el extremo de una destruccin casi total de los
rganos de la administracin colonial hasta su conservacin y
continuidad parciales luego de la emancipacin. Algo semejante
puede sealarse cois respecto al erriorio en cuya jurisdiccin se
ejerca la autoridad poltica colonial, que oscilan entre situaciones
de extrema fragmeitacisi a otros en que los nuevos gobiernos
tuvieron bajo su control los mismos territorios sometidos a la
autoridad colonial que haban suplantado. Los virreinatos de
Nueva Granada y del Rio de La Plata ejemplifican bien los casos
de extrema discontinuidad y fragmentacin territorial, mientras
que la Capitana General de Chile podra servir para ilustrar el
caso opmesto.
Las guerras liberadoras wivieron la virtud de acelerar y
profundizar la formacin de una coeciencia nacional en los sectores
sociales participantes, que aponalo la formacin de un sentido de
Nacin que se anticip a la comitucin efectiva del Estado. Las
guerras civiles ciertamente retrasaron el proceso fundacional del
Estado, ya que su propia ndole como rgano de poder nacional
era lo que estaba en eratrediclio, pgro no asi pusieron en cuestin
la formacin de la Nacin, pese a sus efectos sociales disgregadores
en otros sentidos. Esta generalizacin corresponde a los pases
atlnticos de Amrica del Sur, tambin a Chile, Paraguay y, quiz,
a Colombia, pero no asi a ios otros pases andinos coo vastas
poblaciones y antiguas culturas indgenas, donde el problema de la
Nacin tiene por eso un cariz distinto.
La tarda formacin efectiva del Estado (al margen de la 47
multitud de constituciones aprobadas casi todas caricaturales con
respecto al ejercicio real del poder poMico), fue precedida de un
largo cuestionamiento y resuelta por medio de luchas polticas y
conflictos armados, que dejaron como secuela profundos y durade-
ros resentimientos en ios bandos derrotados. La consecuencia fue
que la idea de Nacin, no slo se form anticipadamente y de un
modo relativamente autnomo, esto es, sin referencia a un Estado
central que gozase de legitimidad incuestionable, sino que se
constituy por s sola en principio aglutinante de los distintos y
contrapuestos sectores de la poblacin. Por tanto, la fortaleza de
la Nacin, de un lado, y la debilidad del Estado, del otro,
generaron un nacionalismo tradicionalista, con una raigambre
emotiva y una orientacin simblica, patritica, que se trascenden-
aliza hipostasiando la Nacin y ponindola por encima del Estado
en una relacin de conflictivo contraste. Esta diferenciacin no deja
de tener ms graves consecoeocias cuando se a invoca para definir
el campo de responsabilidades de las fuerzas armadas y su
jretendida autonoma dentro del Estado como ltima instancia de
a Patria

* Estos aspectos del nacionalismo latinoamericano han sido ampliamente


analizados, entre otros, por K A L M A N H . SILVEBT. en varios de sus libros. Un tratamiento
especifico puede encontrarse en el siguiente; Nacionalismo y poltica de desarrollo.
El Frobienisi
de la NclBi
La referencia de k Nacin ha sido siempre un ingrediente
importante en ei debate pblico y su presencia se manifiesta en los
partidos polticos histricos, que se denominan nacionales, porque
en sus doctrinas se rechazan los pluralismos ideolgicos para
afirmar la primaca de la Nacin y su unidad soberana sobre las
segmentaciones regionalistas y las identificaciones clasistas, tnicas
y otras.
La crisis bsica de este perodo ha sido e n algunos pases
contina siendo, la integracin nacional. Sea que se trate de la
incorporacin de las grandes poblaciones y culturas indgenas de
los pases andinos a una sociedad nacional, sea que fuese la
asimilacin de las grandes corrientes migratorias europeas en los
pases atlnticos, la cuestin de la sociedad nacional y de su
organizacin poltica, esto es, del Estado, ha sido central. N o son
pocos los que an se preguntan si este problema fue resuelto de un
modo satisfactorio, con una armnica integracin de sociedad y
Estado, sosteniendo que se trata de un proceso an abierto.
En buena medida, la instabilidad poltica y otros conflictos
nacional^ derivaran de la adecuada falta de ajuste entre ambas
dimensions, lo que en rigor significa la ausencia de un Estado
nacional bien constituid. En cambio, quienes afirman la existencia
de verdaderos estados nacionales admiten, sin embargo, que su
formacin y sedimentacin ha sido reciente, tanto que muy pocos
casos se remontaran ms all de fines del siglo XIX.
Una forma particular y extrema de crisis de Estado se produce
con la fra^entacin y descentralizacin del sistema de dominacin
y, consiguientemente, de las bases sociales del Estado, que corres-
ponden a una efectiva carencia de unidad nacional.. La centraliza-
cin del poder estatal nunca es completa ni tampoco uniforme. Sin
embargo, un cierto grado de unidad efectiva difcil de precisar,
pero no por eso menos real, puede ser considerado indispensable
para la existencia real de un Estado.
Hay casos de fragmentacin nacional con diseminacin de
centros regionales de poder, que disponen de una gran autonoma,
y desafian el pretendido poder monoplico del Estado nacional
Este sera el caso de Bolivia de acuerdo a estudios recientes que se
caracterizara por la desagregacin del poder en las regiones, con
focos relativamente aislados y autnomamente estructurados, que
O)
Buenos Aires, Raidos, 1965, passim. Para algunos de los idelogos nacionalistas, el
eje de la poltica actual contina siendo la oposicin colonia-metrpoli, poniendo en
la Nacin y en su unidad la fuente bsica de las determinaciones sociales,
econmicas y polticas.
se mantienen separados y compitiendo entre s y con el Estado, sin
que ste disponga de fuerza suficiente para unificar su espacio de
poder. En suma, no hay Estado con jurisdiccin nacional y
monopolio de poder, y s una dinmica conflictiva de regiones que
lo involucra debilitndolo
Una cuestin que ha quedado pendiente y que podra conside-
rarse parte de una crisis de larga duracin relacionada con la
representacin de la Nacin, es la relativa a la subordinacin de
las fiierzas armadas a las autoridades constitucionales del Estado y
al imperio de la ley civil. Como es bien notorio, este es un asunto
de la mayor actualidad e importancia, que se arrastra como una
crisis de Estado desde las guerras emancipadoras.
E! Estado
Oligrquico
Como ya fue sealado, la consolidacin del Estado como pivote
del orden social vigente ocurre tardamente. Si se desciende hasta
las situaciones nacionales, no ser difcil advertir que cada caso es
nico.
Haciendo un poco de abstraccin, en medio de esta diversidad
dominada por o singular, aparecen, sin embargo, algunos rasgos
comunes a muchos de estos casos que identifican una forma de
Estado que, desde la segunda mitad del siglo XIX, tendi a
generalizarse, particularmente en los pases sudamericanos. Se trata
del Estado oligrquico que se constituy, en primer lugar, por la
fuerza de un gobierno central que se impuso, ganando as el control
del espacio social y territorial. Segundo, esta centralizacin del
poder poltico no habra sido posible sin el concurso de una fuerza
militar considerablemente mejor equipada y organizada, y con un
espritu ms profesional que sus adversarias. Tercero, a este avance
hacia el dominio del territorio contribuy decisivamente la forma-
cin de un mercado nacional, que unific el espacio econmico
interior para integrarlo en la economa internacional. El ingreso
masivo de capitales extranjeros fue decisivo en la aceleracin y
profundizacin de este proceso que se llev a cabo por medio, sea
de un enclave minero, un sistema de plantaciones o algn otro
esquema agro-exportador. Por ltimo, una coalicin laxa de clases
y sectores se torna nacionalmente dominante cuando sus intereses
principales desbordan el medio local para vincularse al mercado
nacional, que requiere de un Estado central, que sea garante de su
funcionamiento. Esta coalicin es lo que se ha denominado la

O}
Esta tesis ha sido desarrollada por FERNANDO CALDERON y ROBERTO LASERNA
(comp.). El poder de las regiones, Cochabamba, Bolivia, Ediciones Ceres/Clacso, pgs.
9-41, 1983.
oligarqua, siendo on copjuno limitado de personas que repre-
sentaban o pertemecan a uoas pocas familias extensas, que contro-
laban los principales recursos econmicos y fuentes de poder social,
as como mooopolizabaa las vas de acceso al Estado ^
Este Estado oligrquico por sus fundamentos sociales, pero
liberal por defmicio constitucional, consista en una estructura
dbil y flucuante, que era poco ms que la prolongacin poltica
del poder familstico de la oligarqua dominante a la que serva
instrumentalmente nacionalizando sus intereses y protegiendo el
mercado nacional. En algunos casos, principalmente en Amrica
Central, la dominacio militar bloque la formacin del Estado a
tal punto que se duda que ste haya llegado a constituirse
efectivamente. Se habla entonces de proto-estados, aludiendo a
configuraciones inestables de poder poltico que no llegan en
propiedad a formar un Estado .
Los regmenes polticos correspondientes a este tipo de Estado
han sido de exclusin, mayor ciertamente cuando se ha tratado de
una persistente dominacin militar, de grandes sectores populares
puestos al margen de las vas legales de acceso al poder del Estado.
Segn la conocida tipologa de Gino Germani, estos regmenes han
girado en un crculo vicioso de autocracia, crisis de sucesin e
intentos abortivos de rgimen democrtico, y, por fin, nuevas
JO autocracias... (casi siempre de tipo militar)
Uno de los ejemplos ms netos y precoces de Estado liberal,
clsico en su forma constitucional y polticas econmicas, oligr-
quico en su factura social y con un rgimen politico excluyente, fue
el del Chile portaiiano, que persisti cerca de un siglo y que ha
sido tan bien perfilado por Alberto Edwards en su ya clsico
l i b r o P e r o no siempre estos regmenes de base oligrquica
mantuvieron su estabilidad por tanto tiempo. Tampoco ha sido

' t., OsziAK, 0.: La formacin del Estado argentino, Editorial de Belgrano.
Buenos Aires, 1982. que hace una sistematizacin histrica de los rasgos construc-
tivos del Estado argentino. Tambin se puede consultar: Oe Riz, L.: Sociedad y poltica
en Chile, Universidad Nacional de Mxico, Mxico, 1979, que aborda en una
perspectiva histrica la formacin del Estado oligrquico chileno desde la poca de
Portales.
... En el caso hondureno, la constitucin de un poder nacional mediatizado
en la forma de una burocracia poltica que rene las caractersticas de una clase
dominante subordinada, cuya funcin administrativa se limita a la de guardin del
orden interno al servicio de intereses extranjeros... el enclave bananero... (forma) un
patronazgo parasitario del Estado. E. TORRES RIVAS, Crisis del poder en Centroamrica,
San Jos, C.", EDUCA, 1981, pgs. 50-51. Particularmente pertinente es tambin el
punto donde se analiza el Estado de excepcin, pgs. 99-103.
GERMANI, G . : Ob. cit., pg. 1 5 0 .
EOWARDS, A.: La Fronda aristocrtica en Chile, Santiago, Editorial Universita-
ria, 1982 (edicin original de 1928).
cierta, desafortunadamente, la profecia optimista de Germani sobre
la ruptura definitiva del llamado circulo vicioso debido a su
inestabilidad permanente, dando logar a la instauracin de una
democracia progresivameoe ampliada ^

del Esqiema OIigr|iBc


Esta forma de Estado fue severamente sacudida por la gran
crisis econmica mundial de los aos 1930, que castig duramente
a los pases dependientes a travs de sus esquemas de insercin en
el mercado internacional. Las temiones generadas por la crisis
econmica fueron, con frecuencia, el detonante de otras crisis que
estaban larvadas y que eran inherentes al Estado y a su rgimen
poltico. Mientras todava persistan las contradicciones entre
Estado y Nacin, a crisis endmica debida a la debilidad consti-
tutiva del Estado liberal-oligrquico se manifest, primero que
todo, en su incapacidad para afrontar y manejar la crisis econmi-
ca. Sin embargo, al poner en ejecucin medidas paliativas para
contrarrestarla el Estado fue incorporando nuevas funciones y
creando dispositivos institucionales qoe modificaran a la postre su
composicin orgnica y sus vnculos con la economa. Ms adelante
retornaremos a este punto.
En segundo lugar, teniendo eo cuenta el excesivo poder ^^
concentrado por la coalicin dominante y mantenido fuera del
Estado, su capacidad de arbitraje efectivo de los conflictos intrao-
ligrquicos habla estado persistente, pero soterradamente puesta en
cuestin. Nada grave ocurrira, mientras no se fragmentara la
oligarqua Pero cuando estall la crisis, en algunos pases, ella
se parti por mitades, que se confrontaron por dcadas en luchas
polticas y armadas que desbordaban los limitados poderes de
contencin del Estado. Para ilustrar brevemente esta referencia
basta recordar los casos de Colombia y Venezuela, en que una
situacin similar de cuasi permanente lucha faccional fue finalmente
zanjada recin hacia fines de los aos 1950 por medio de pactos
polticos entre los partidos oligrquicos contendientes (de Sitges en
Colombia y de Punto Fijo ea Venezuela), celebrados por encima
del Estado y con el declarado propsito de darle a ste y a su
rgimen poltico una nueva configuracin y estabilidad. Trminos

Hacia 1960 habia suiciemes motivos para una visin esperanzada del futuro
inmediato, los que como se ver ms abajo desapareceran rpidamente en los
aos siguientes con los retornos neoliberales traidos de la mano por los regmenes
militares autoritarios,
" En realidad esto ya haba acontecido en varios pases del cono sur bien antes
de la crisis de los 30. El batilesmo uruguayo;, el yrigoyerismo argentino y el
alessandrismo chileno fundaron movimientos y gobiernos populares antioligrquicos.
ms o meoos, se trataba de pactos de refundacin del Estado., de
un Estado de compromiso qm estaba soseaido por un bipaitiis-
mo prctcamene rotativo y plticamente impuesto, que hizo
posible la reueificacin de la oligarqua (especialmente en Colom-
bia) abriendo camino a nuevas coaliciones polticas y a un perodo
de estabilidad que fea persistido por ms de ds dcadas debido a
una eficaz cooptacin e integracin poltica de sectores medios.
Por ltimo, a esta crisis de poder del Estado se sum otra, ms
tpica, que concierne directamente al rgimen poltico, pero que
ahora se moviliza desde abajo. Eo efecto esta fue ms una crisis
de representacin creada por el efecto de desborde provocado por
el ingreso a escena de considerables contingentes de masas movili-
zadas y disponibles que presionaban para lograr una ampliacin de
la participacin poltica efectiva. Algunas de estas presiones de las
nuevas fuerzas sociales pudieron ser neutralizadas, pero otras en
cambio tuvieron que ser asumidas por el rgimen poltico y es claro
que con reticencias. Las demandas de las masas cuestionaban la
forma vigente de Estado y se producan en momentos en que los
sectores oligrquicos todava dominantes estaban perdiendo gravi-
tacin en la economa y la sociedad aunque an conservaba buena
parte de control del poder. Para evitar el naufragio total fue
necesario uo giro de timn y en la maniobra hubo que tirar por
j2 la borda buena parte de la carga ya inerte^del Estado liberal
tradicional para poner a salvo el barco de la oligarqua. Sin
embargo, ella sobrevivira a ta tormenta poniendo de re ieve una
vez ms su gran capacidad de mimetizacin. De este modo pudo
adaptarse, aunque ahora bajo condiciones ms desfavorables a una
serie de ensayos de recomposicin del Estado. Esta larga transicin
ocurri en medio de una crisis general que desembocara en la
segunda guerra mundial. Sus caractersticas definitivas tardaron,
por tanto, en manifestarse con nitidez.

Tramkin
Los empeos para superar la crisis de los aos 1930 se guiaron
ms por e! principio del ensayo y error que por orientaciones
racionales fundadas en ideologas. Estas soluciones de tanteo fueron
particularmente evidentes eo la forma de contrarrestar uno de sus
mayores efectos adversos: el llamado estrangulamiento externo.
El espacio econmico abierto, sobre todo, por la cada de las
importaciones de manufacturas estimul el desarrollo de una
temprana e incipiente industrializacin sustitutiva para dar respues-
ta a las demandas insatisfechas de esos bienes. A estas nuevas
actividades econmicas estuvo asociada la aparicin en el escenario
poltico de nuevos sectores burgueses urbanos y agrarios, que al
tiempo que se manifestaban opuestos a los intereses exportadores
de la oligarquia tradicional estaban ms volcados hacia el mercado
interno. Aunque deprimido por la crisis, ste constitua su princi-
pal fuente, quiz nica, de oportunidades econmicas. Estos nuevos
sectores de intereses sociales bien pronto hicieron sentir su influen-
cia sobre las polticas pblicas coo ideas en parte inditas. Fue un
momento de renovacin de concepciones y estrategias para respon-
der a la escala y complejidad de ios desafos planteados por la crisis
y que no podan ser afrontados con los recursos habituales de la
lgica del mercado autorregulador de la economa y la sociedad
(Polanyi) y de la apertura externa que haba gobernado el ciclo
que feneca.
Las nuevas medidas requirieron por lo tanto ajustes fundamen-
tales y nuevas creaciones de rganos sociales, econmicos y
financieros del Estado, no menos que transformaciones de sus
regmenes polticos. Con estos ensayos, no siempre acertados, se
buscaba cerrar una crisis de Estado, que para algunos todava
persiste. Ella consista, por un lado, en el ajuste funcional del
esquema de dominacin con la constante renovacin del aparato
institucional de! Estado y, por el otro, en la implantacin de ste
en una sociedad civil en proceso de rpida masificacin y remisa a
proporcionarle legitimacin poltica. A esta crisis del aparato del
Estado se sum una crisis de legitimidad, porque el sistema de
representacin poltica haba quedado en rezago respecto a las
demandas de los nuevos sectores sociales movilizados y con
vocacin de participar en la escena poltica. Haba en consecuencia
una crisis de rgimen poltico, que comprenda adems del sistema
de partidos a una serie de orpnizaciones sociales de clase
(sindicatos de trabajadores, agremiaciones de profesionales, tcni-
cos y otros sectores medios) y a movimientos polticos en gestacin.
En suma, se trataba de una crisis integral de Estado, para muchos
pases de la regin seguramente la ms importante de lo que va
corrido del siglo.

Entre k

y el Populism
Las frmulas polticas con que se intentara superar la crisis,
convertida en una crisis de Estado en toda la regla, fueron
principalmente dos: la restauracin oligrquica y el populismo. En
ambos casos haba un fuerte ingrediente autoritario y un resulto
respaldo militar. La Argentina que sigui al golpe militar de 1930
represent bien la primera de las alternativas, mientras que el
Brasil de la primera presidencia de Getulio Vargas (1930) la
segunda de ellas. N o obsaoe las considerables diferencias en
cuanto al esquema de poder que las sustentaba (ostensiblemente
militar en el caso argentino, ms civil el brasileo) las determina-
ciones creadas por la crisis fueron tales que las polticas puestas en
prctica por los respectivos gobiernos se asemejaban en ms de un
aspecto. La ampliacin y complejizacin del aparato funcional del
Estado, como resultado de una deliberada intervencin en la
economa, sea para proteccin de la produccin nacional ms
amenazada por la crisis, sea para control de importaciones y
reserva de los mercados internos para promocin de una incipiente
industrializacin sustitutiva de bienes de consumo final, pusieron
de relieve su voluntad poltica para contener el avance de una
coyuntura econmica crtica que se proyectaba hacia el largo plazo
poniendo en serio riesgo la continuidad del orden econmico y social.
La rectificacin del rumbo de la poltica econmica tradicional
y el reordenamiento del Estado fueron aceptados a regaadientes
por los sectores dominantes en el caso argentino, cuyo gobierno
oligrquico y liberal habra deseado no tener que crear un banco
central para controlar la emisin monetaria y el sistema bancario,
as como diversas juntas reguladoras de la produccin agrcola, que
en su conjunto significaban una precoz y preliminar planificacin
de la produccin econmica. Con esto se desplaz el epicentro
econmico modificndose los agentes y modos de acumulacin de
capital, debido sobre todo a una mayor participacin de la
produccin industrial y menor de la primaria y exportable en el
producto nacional interno. Uniendo esto a otras transformaciones
demogrficas y sociales que operaron convergentemente en la
direccin de introducir modificaciones fundamentales en la estruc-
tura social, particularmente la de las clases sociales se sigue que las
bases reales de poder del Estado quedaran sustancialmente alteradas.
En general la tensin histrica de la crisis se resolvera ms
bien por la opcin populista que por la restauradora, que sera
efimera. En varios pases, el ingreso a la fase populista fue ms
directo y acelerado. En cualquier caso el nuevo Estado afrontara
un dilema que estaba en la base de la crisis poltica de esos aos y
que era el de crecer o distribuir, o sea el dilema de ser un Estado
desarrollista o benefactor. Pero como los recursos polticamente
disponibles no eran suficientes para una y otra alternativa la
solucin de sntesis fue el Estado populista (o de compromiso),
que intentara y a veces lograra parcialmente conciliar la
vocacin de desarrollo como crecimiento de la economa y como
justicia social Pero este es el lema del punto siguiente.

Sin embargo, es evidente que, por caminos tliversos, el Estatio que se


redefine en la dcada de los treinta es profundamente distinto en relacin con el
Estado que expresaba la dominacin puramente oligrquica de los grupos familiares
El nuevo tipo de Estado que fue surgiendo sobre la marcha de
los acontecimientos generados por la crisis, sin una preconcebida
frmula ideolgica que lo enmarcara y orientara, era en parte un
producto hbrido que combinaba rasgos diversos algunos de los
cuales constituan una novedad frente a sus congneres europeos.
Sin recursos financieros suficientes y sin disponer tampoco de los
medios administrativos requeridos para ser un Estado benefactor,
que buscase en la progresiva ampliacin del compromiso poltico
los fundamentos de un efectivo rgimen democrtico, el nuevo
Estado populista tuvo que hacer concesiones en muchos sentidos,
tantos que su regla de oro fue la ambigedad y no la consistencia.
Sin embargo, la imperiosa necesidad poltica de atender, aunque
fuese simblicamente, las demandas acrecidas de los nuevos sectores
sociales constituidos en actores en la escena poltica, ya intensa-
mente activados por los propios regmenes populistas, fue la causa
de una dinmica de transformaciones que se manifestaron en todos
los planos de la vida social. Si se apela a la historia de los mayores
pases de la regin, particularmente del cono sur, se podr
constatar que el periodo que va desde la crisis de los aos treinta
y que se completa con la segunda guerra mundial, fue uno de
cambios estructurales tan profundos que los gobiernos y las lites
dominantes marcharon muchas veces a la zaga de los acontecimien- ^^
tos teniendo que tomar medidas contra sus profesados principios y
hasta a veces adversas a sus reconocidos intereses.
Sin poder ser uo Estado social ^^ en toda la regla, que tena
que responder a apremiantes necesidades de grupos y sectores
sociales deprimidos con recursos fiscales considerablemente mengua-
m
de base agraria. Si en el Uruguay, desde Batlle, exista una mayor diferenciacin
funcional del sector pblico y mayor conciencia de las necesidades sociales, si
Yrigoyen antes de 1930 en la Argentina ya marcaba la presencia de las masas,
reflejada en el Estado, si en Mxico est ya la Revolucin, es innegable que estas
tendencias se acentuaron despus :de la crisis Crdenas incorpor simblicamente
las masas al Estado y les nconci un espacio propio en el partido dominante; Vargas
hizo lo mismo en el Brasil; los partidos chilenos van a desarrollar algo semejante con
Aguirre Cerda; incluso regmenes despticos, como los de los generales argentinos de
la dcada infame, no hacen sino contener las aguas que inundarn la poltica social
estatal despus de 1943 con Pern, y hasta regmenes de concesiones limitadas como
los de Per, bajo el acicate del APRA, tendrn que dialogar con los nuevos tiempos...
Con mayor o menor mpetu, segn la presin generalizada de las masas y la capacidad
tcnica y poltica de las clases medias, el nuevo Estado (que en sus formas ms
acabadas fue populista) acab por incorporar la cuestin social en las agendas de las
acciones gubernamentales. F. H. CARDOSO, "Las polticas sociales en la dcada de
los aos ochenta, nuevas opciones?". El Trimestre Econmico, nm. 197, enero/marzo
de 1983 pg. 171.
La idea de Estado social tiene aqu el semido atribuido por M . GARCIA PELAYO,
Las transformaciones del Estado contemporneo, Alianza, Madrid, 1982, pgs. 13 y ss.
dos por la crisis, y debiendo apelar en consecuencia a los nada
propicios conribuyeotes, el Estado populista tuvo que aumentar la
presin fiscal sobre el sector privado con efectos muchas veces
negativos para su estabilidad poltica y el crecimiento de la
economa. Dadivosidad, despilfarro, ineficiencia, tambin corrup-
cin, son algunos de los caracteres atribuidos a la mala imagen
econmica del populismo latinoamericano. Ella se remonta a
aquellos tiempos en que era insoslayable la necesidad poltica de
hacer frente a la cuestin social, que haba irrumpido trada por
las masas a la escena poltica. Los gobiernos y la legitimacin del
orden poltico dependan de una adecuada respuesta que para serlo
requera considerables recursos. Por lo tanto, el nuevo reto
consista en la presencia no ya espordica como antes, sino cada
vez ms permanente, de uo indito contexto poltico y social de
masas, que en la perspectiva del Estado significaba acomodarse a
l con apropiadas y nuevas combinaciones de alianzas y la
ampliacin efectiva del rgimen poltico para acoger sobre la base
de una mayor participacin, a aquellos sectores que parecan ms
amenazantes y riesgosos. Este tipo de Estado emergente ha sido
tambin denominado Estado de compromiso aludiendo as a la
ampliacin de sus bases sociales que lo sustentaban y a los nuevos
y ms inclusivos acuerdos polticos que a veces eran fuente de
j ambigedad en sus polticas.
El pasaje hacia un rgimen poltico de participacin ampliada
represent logros an limitados de la extensin de la ciudadana
poltica, porque persistan residuos clientelistas todava vigorosos.
Para sintetizar, se estaba produciendo el trnsito de una poltica
de incorporacin restringida oligrquica en su sentido ms propio,
a otra, incipientemente de masas, con nuevos actores colectivos que
pugnaban por ser incorporados, para lo cual se tornaba imperiosa
la recomposicin del esquema de dominacin. En este punto estaba
planteada precisamente la crisis del Estado oligrquico, o sea en la
incorporacin de las masas a un rgimen de participacin demo-
crtica, pero con la formacin de nuevas alianzas aptas para
hacerlo activamente. En su sentido ms profundo y autntico, esta
crisis est an pendiente a lo largo de la regin, con muy pocas y
slo temporarias excepciones, porque cada vez que se ha intentado
una solucin integral, la reaccin militar arras con ellas. Este es
el punto muerto de la gran poltica relativa a la integracin
poltica y a la transformacin de un Estado de masas en Amrica
Latina.
La idea de un Estado social a secas result prematura e inviable
no slo por los motivos ya indicados, sino tambin por nuevas
consideraciones ideolgicas que fueron surgiendo en los aos que
siguieron a la segunda guerra mundial y que asignaron al Estado
un papel protagnico en la promocin del crecimiento econmico.
Para estas nuevas ideas privilegiar la distribucin social habra sido
como poner el carro delante de los bueyes. El diagnstico
indicaba que el problema era ms que todo de produccin. Luego,
haba que producir ms para distribuir despus. La responsabilidad
principal de la motorizacin de este esquema recaa en el Estado
conforme a la entonces predominante doctrina keynesiana...

E! Estado

En Amrica Latina, como es de sobra conocido, este campo


problemtico fue elaborado y articulado en gran medida por la
CEPAL... Convertido en una idea-fuerza ciment al Estado
desarrollista, que fue la concepcin paradigmtica que domin la
escena latinoamericana hasta la segunda mitad de los aos sesenta.
El Estado desarrollista era intervencionista ms que estatista y
aunque se preconizaba un fuerte sector pblico el orden econmico
segua basado en el mercado, pero ahora en un mercado regulado
por la planificacin para elevar la racionalidad econmica y la
justicia social del conjunto del sistema. En lneas generales, se
propiciaba una economa mixta. La ideologa era nacionalista, pero
con importantes ingredientes que apuntaban a la integracin
regional de las economas para lograr ventajas agregadas de escala, ^^
ampliando as los mercados nacionales, considerablemente protegi-
dos frente a los competidores externos. En trminos ms sociales y
polticos el estatismo intervencionista, el nacionalismo y las
polticas redistributivas en beneficio de las mayoras sociales han
dado lugar para que se le atribuyan sesgos populistas a la ideologa
desarrollista cepalina
Acaso sea as en algunos aspectos distributivos y de polticas
sociales, pero no en lo que es medular para la concepcin de este
tipo de Estado desarrollista por oposicin al populista. Y es
efectivamente as porque el desarrollista invierte la direccin del
movimiento y cambia la conexin populista fundamental, centrn-
dola primariamente en la promocin del crecimiento econmico.
Ello implicaba la postergacin del Estado benefactor, ya que s e
consideraba no pareca posible crecer y redistribuir al mismo
tiempo. Aos despus, el predicamento de lo social fue ganando
terreno hasta recibir un mayor reconocimiento. Pero, aun as, el
nfasis fundamental del Estado desarrollista permaneci puesto ante
todo en el crecimiento de la economa, mientras que el populista
fue esencialmente redistributivista.
O}
^^ CF. 0 . RODRGUEZ, La teora del subdsarmllo de la CEPAL, Siglo X X I , Mxico.
1980, pgs. 282/98. Se notara por cieno que no compartimos su tesis de la fusin
El Crecimiento Econmlco
y los Olvidados
Pero hay ms. Si en Amrica Latina el Estado desarrollista
prevaleci sobre el Estado social ha sido, sobre todo, porque
como se ha visto la promocin del crecimiento econmico fue
)olticamene privilegiada con respecto a la cuestin social. De
lecho, la marcha se produjo en los dos sentidos, pero con diferentes
grados y tiempos. Bajo ias condiciones del subdesarrollo latinoa-
mericano resulta siempre difcil la conciliacin entre gasto econ-
mico (la inversin pblica suele representar entre dos tercios y una
mitad de la inversin total, que es esencial para el crecimiento) y
gasto social del Estado, fundamento de sus polticas asistencialistas,
tanto que uno u otro deben ser relativamente sacrificados en aras
de algn principio doctrinario o de la necesidad prctica de
compatibilizar recursos escasos. En una perspectiva comparativa,
Glaucio Soares concluye: La preocupacin fundamental del Estado
en los pases desarrollados, por tanto, fue disminuir las contradic-
ciones sociales generadas por el desarrollo econmico capitalista y
no participar activamente de l mediante inversiones directas.
Otro fue el caso del Estado desarrollista latinoamericano, que las
privilegi ostensiblemente, acentuando los imbalances sociales
Las polticas de masas del Estado populista fueron autoritarias
jS y verticalistas, de acuerdo en muchos aspectos con patrones
tradicionales de seguimiento al lder poltico percibido como
caudillo y de apelacin y movilizacin nacionalista pero no clasista.
Su frmula poltica consisti en la apertura controlada del universo
poltico, sin por eso democratizar el acceso al Estado. Si bien
despleg nuevas funciones asistenciales, para lo que se crearon
aparatos especficos que disponan de mayores recursos, la solucin
propiamente poltica a la presencia de estos pueblos expectantes
fue ambigua y contradictoria. En un caso, los mayores derechos
sociales quedaban condicionados por restricciones y vinculaciones
corporativas (nuevo clientelismo de los trabajadores urbanos y
rurales incorporados a un sindicalismo dependiente del Estado).
Los derechos polticos que no eran denegados quedaban sometidos
VQ
de ambos tipos de Estado, ei popusta y el desarrollista, en uno solo, dando por
supuesto que ambos compartiesen la vocacin principal.
En gran pane, las diferencias en la composicin de los gastos del Estado
pueden ser explicadas por las diferencias entre los sectores sociales incluidos en ei
pacto poltico-econmico. En Amrica Latina, el proyecto desarrollista fue llevado a
cabo con la notoria exclusin de los campesinos que no participaron de los beneficios
sociales del desarrollo; muy al contrario, esos sectores hicieron los sacrificios
necesarios para la ejecucin del pacto desarrollista. La matriz poltica del desarrollo
del Estado latinoamericano difiere fundamentalmente de la europea. GLAUCIO A . D .
SOARES: O novo Estado na Amrica Latina,- Estudos CEBRAP, nm. 13, julio-sep-
tiembre, 1975.
por un rgimeo de dictadura paternalista, que los mediatizaba,
neutralizndolos y recortando el status de las condiciones de
ciudadano & la mera participacin social. Tambin los sectores
mdios, autores destacados de estas transformaciones y sus mayores
beneficiarios, fueron incorporados masivamente a la burocracia
estatal que operaba como mbito de clientelismo poltico. U n
punto que no es ajeno a la discusin anterior y sobre el que
conviene llamar la atencin es el relativo a la sucesin de tipos de
Estado que siguen al inspirado por la ortodoxia liberal. En
Europa, ya en el siglo XX se encontraba en discusin la necesidad
de que el Estado proporcionase alguna solucin a la entonces
emergente cuestin social. De esta necesidad surgir el Estado
benefactor. Esta sucesin no tuvo lugar del mismo modo en
Amrica Latina, porque al Estado liberal oligrquico sigui el
Estado populista. Este, como se ha visto, constituye una mezcla
hbrida del Estado social y desarrollista, pero con sus ingredientes
tpicos de movilizacin social, asistencialismo limitado y paterna-
lista, autoritarismo poltico y desarrollismo embrionario, basado
adems en una red de alianzas sociales y polticas con intereses
imposibles de compatibilizar con polticas congruentes y, por
tanto, difciles de preservar.
Segn esta tesis, la transformacin del Estado europeo habra
ocurrido como un efecto de arrastre del desarrollo autnomo de la jp
economa, que constitua el factor ms dinmico de su conexin
con la sociedad civil. En la experiencia latinoamericana, frente a la
ausencia de suficiente dinamismo econmico y empresarial, el
Estado desarrollista tuvo que afrontar la responsabilidad de la
promocin del desarrollo capitalista, convirtindose en el animador
de la industrializacin. Se podr decir que algunos estados
capitalistas europeos, el bismarckiano, por ejemplo, fueron bene-
factores y desarrollistas al mismo tiempo, pero esto fue excepcional.
El Estado liberal predomin en la escena europea y slo fue
sucedido por el Welfare State, tmidamente en los aos treinta, pero
con resolucin desde la ltima posguerra. En Amrica Latina, la
participacin del gasto econmico del sector pblico en la econo-
ma ha sido relativamente mayor, mientras que en la mayora de
los pases europeos se destaca comparativamente el mayor aporte
pblico al gasto social. En la conclusio preliminar se sostiene que
en uno y otro caso las formas concretas de Estado han estado
aparentemente insertas en matrices histricas distintas, a las que no
han sido ajenas las condiciones derivadas de una industrializacin
original o temprana, en el caso europeo, y atrasada y tarda en el
latinoamericano
m
Esta tesis sobre la diversa sucesin de formas de Estado han sido sostenidas
con apoyo de material emprico por: GwuciO A . D. SOARES, c/.
Crisis de
Representacii

l5e modo que l cuestin poltica fundamental puede ser


identificada como una crisis de representacin, pero no de legiti-
midad. Si era de representacin fue por el carcter autoritario y
clientelista de las nuevas estructuras polticas y sindicales que
sirvieron para el encuadre de las masas movilizadas con apelaciones
nacionalistas, totalizantes y anticlasistas, irracionalistas, que se
nutrieron en buenas dosis de las ideologas fascistas europeas de los
aos veinte y treinta. Si bien ensancharon considerablemente la
participacin social (sindicalizacin, asociacionismo) y econmica
(redistribucin limitada del ingreso, mayores servicios pblicos y
gasto social), los estados populistas fueron ms restrictivos en el
campo poltico, impulsando una suerte de movimientismo, esto
es, de participacin pasiva en organizaciones jerrquicas de masa
ideolgicamente monolticas, sin que al mismo tiempo se ofrecieran
oportunidades equivalentes para las organizaciones y prcticas
democrticas.
Bajo estas condiciones, los estados populistas clsicos fueron
benefactores y movilizadores a medias, manteniendo tensas relacio-
nes con importantes sectores de la sociedad civil, que muchas veces
se transaron con arbitraje militar. Es cierto que algunos de ellos
inauguraron largos perodos de estabilidad poltica (Vargas,
Crdenas y Pern, como ejemplos conspicuos), y que esta capacidad
de persistir polticamente fue la consecuencia del xito de sus
polticas de masas, pero no lo es menos que el respaldo militar
funcion como un escudo protector que asegur su margen de
maniobra poltica y su permanencia en el Gobierno. Acaso esta
evidencia pueda parecer suficiente para considerar que la crisis de
r^presentatividad fue inherente al Estado populista.

Optimism
y Reaccin
Los aos que siguieron a la segunda guerra mundial fueron de
sincero optimismo. El Estado desarrollista, inspirado por la
doctrina keynesiana y siguiendo las recetas cepalinas, tom bajo su
responsabilidad el comando del crecimiento de la economa con el
auxilio instrumental de novedosas tcnicas planifcadoras. Su
compromiso principal era coo el desarrollo econmico, del que se
derivaran la democracia poltica, el bienestar general y la moder-
nizacin de la sociedad. Una promesa, muchas veces reiterada, que
se diluy en poco ms de una dcada. N i la gran performance
econmica prometida, cuyo impulso expansivo se agot hacia fines
de los aos cisicueula, ni tampoco el desarrollo social y la
democratizacin poltica peieroi arraigar y consolidarse.
U m serie de condiciommigaos adversos pondran rpidamente
en cuestin la viabilidad y vigencia del proyecto desarroUista.
Hacia comiesKOs de los aios sesenta dos acontecimientos de
sentidos tan contrapuestos, psro mr eso mismo estrechamente
vinculados, como fueron la revotacion cubana y la Alianza para el
Progreso, abrieroE im ciclo d aos turbulentos y amenazantes, de
radicalizacin ideolgica y d graades movilizaciones populares.
Las reacciones defensivas del staSus quo rpidamente generaron
los anticuerpos de los regimeees militares establecidos a partir del
golpe de 1964, en Brasil, qsi derroc al presidente Goulart, cabeza
de un gobierno constitucional de ine marcadamente populista. A
este golpe militar siguieron oros: Argentina (1966 y 1976); Per
(1968); Chile y Uruguay (1973), iodos os cuales en medio de sus
diversidades singulares tenan en comn la paternidad de una forma
indita de Estado militar, que uo dependa ya primariamente de la
figura de un exitoso caudillo uaiformado, sino que era el producto
de operaciones planificadas por os estados mayores de las fuerzas
armadas. Ahora tambin los golpes militares se planificaban.
Fueron concebidos como una operacin de guerra que comprome-
tia institucionalraente a las fuerzas armadas en la conduccin del
Estado. La accin estaba obviamente inspirada en las nuevas 6i
doctrinas de la seguridad nacional y a guerra antisubversiva
promovidas por os Estados Unidos, pero no carecan por eso de
alguna originalidad, puesto que desde aos antes este nuevo tipo
de revolucin militar haba estado cuidadosamente bajo estudio en
las escuelas superiores de guerra para formacin de jefes militares,
particularmente de Brasil y Per. Ellas actuaron como los centros
generadores y diseminadores de la nueva doctrina revolucionaria
castrense, que preconizaba bastante ms que la clsica formacin
de un gobierno militar provisional, que n no pareca suficiente
para afrontar los graves retos sociales y polticos que lo motivaban.
En su consideracin era necesario ir mas a fondo en la ocupacin
del Estado, tanto de sus puestos de mando como de los cuadros
responsables de la admioistracia pblica, que seran ocupados por
militares en actividad. Se trataba, en suma, de una completa y
efectiva militarizacin del Estado, a la que segua una poltica
represiva de inspiracin totalitaria respecto de la sociedad

w.
Cf. A. RouQUit; L'Etat militaire en Amrique Latine. Editions du Seui!. Pars,
1982. Si se apropiado y le cabe bien el calificativo de militan) es algo que puede
debatirse, pero lo que es menos cuestionable es el hecho de la militarizacin efectiva
del Estado y su sometimiento a las fuerzas armadas.
Contradicciones
no Resueltas
Estos acontecimientos disiparon las expectativas de una prxima
y armnica convergencia entre crecimiento econmico, moderniza-
cin social y democracia poltica, que constitua la promesa
difundida por la doctrina desarrollista. Las antiguas contradiccio-
nes permanecan bajo la superficie, contenidas pero no resueltas, y
reconvertidas a las condiciones del nuevo contexto histrico.
Entretanto, haciendo un inventario de repaso, permanecan pen-
dientes, la cuestin nacional, ahora replanteada vigorosamente en
la problemtica de la dependencia y complicada por el internacio-
nalismo militar; adems persista la relativa a la integracin del
Estado con la nacin; la cuestin social, agravada por los efectos
regresivos sobre la distribucin del ingreso de los nuevos estilos
neoliberales de desarrollo, con serios dficits en la satisfaccin de
las necesidades sociales bsicas; por ltimo quedaba la cuestin
poltica, esto es, el problema de la democracia, profesada como una
verdad de fe en toda la regin y proclamada an por los gobiernos
militares. Acompaada y mediatizada por una variedad de califica-
tivos con los que se pretenda reducir su lcance, la cuestin de la
democracia haba estado concentrada primordialmente en el rgi-
, men poltico, con la ampliacin de la ciudadana a los sectores
^^ marginalizados y privados de efectivos derechos polticos, y en el
control democrtico del Estado. Poco o nada de esto era ya
compatible con las estrategias del desarrollismo autoritario que los
regmenes militares se empeaban en imponer como medio para una
refundacin del Estado. De ah que en esta crisis de Estado
confluyeran diversas lneas de conflicto que hacan de la coyuntura
histrica una verdadera encrucijada de inciertas alternativas. El
recurso a la fuerza militar y la imposicin con su auxilio de un
cruento retorno al capitalismo salvaje del siglo XIX tuvieron la
consecuencia inmediata de una postergacin o soterramiento de las
contradicciones que fueron indicadas, y que el autoritarismo
militar no resolva sino que, al contrario, contribuira a agravar
considerablemente. El nuevo esquema de dominacin se impondra
con violencia y represin, dejando de lado, y para el futuro,
cualquier preocupacin de legitimacin democrtica, mientras
tanto se implementaban nuevos modelos econmicos y sociales
involucionistas, con tintes neo-oligrquicos y corporativos. El tipo
de Estado que surge ha sido designado burocrtico autoritario
pero aqu lo denominaremos autoritario modernizante para
destacar su proyecto de regeneracin social y poltica.
O)
Cf, G. O'OONNELL: ELEstado burocrtico autoritario. Editorial de Belgrano.
Buenos Aires, 1982, cap. I.
Las bases sociales de este nuevo Estado auoriario moderni-
zante estaban formadas por sectores de la burguesia comercial,
importadora y exportadora, la graa banca nacional y los produc-
tores de bienes primarios exportables, em coalicin con las grandes
firmas de capital extranjero, a los que se plegaban como asociados
menores algunos sectores medios de profesionales, intermediarios y
ejecutivos. Eo realidad, la base social de estos regmenes militares
ha sido estrecha, tanto que ella explica so indole pretoriana, o sea
autoritaria y represora. Sus fundamentos ideolgicos proceden de
dos vertientes: una, el neoliberalismo eo su versin monetarista que
preconiza la mxima apertura externa e insercin en la economa
internacional; la otra, la doctrina de la seguridad nacional, que
pone el acento en la guerra ioeraa, aatisybversiva, y en la poltica
de las fronteras ideolgicas. Ambas vinculadas por una retrica de
modernizacin imitativa y de insercin plena y militante en la
civilizacin occidental y cristiana.
La descripcin de este modelo autoritario, de desarrollo
asociado (Cardoso), ya ha sido hecha muchas veces, de modo que
siendo de sobra conocida se omitir ms referencias que las ,
necesarias para la caracterizacin de las formas de Estado que
introduce, as como para la identificacin de las crisis que
engendra. En otros trabajos hemos sostenido la tesis de que el
principal factor determinante de estas revoluciones de estado
mayor fue una creciente e intensa movilizacin de masas (clases
peligrosas), que aparentemente desbordaban al Estado populista,
con el riesgo de una amenaza incontrolable para el orden social
vigente As las cosas, la revolucin social en grande pareca
inminente en una situacin en que prevaleca una dialctica de
confrontacin, con un lenguaje radicalizado, una activa participa-
cin de juventudes universitarias, profesionales, intelectuales y
cuadros polticos en acciones violentas dirigidas contra el statu quo.
La marcha hacia una democracia de participacin ampliada o total
fue considerada por las fuerzas del orden como una apuesta riesgosa
que era imperativo evitar, aunque fuese aplicando las ms severas
medidas de represin poltica a una subversin contestataria
carente de apoyo de masas.
OJ
J . GRACARENA y R . FRANCO: Formaciones sociales y estructuras de poder en
Amrica Latina, cit. pane primera, captulos 11 y III. La preocupacin era generalizada
en los aos sesenta. Los planes Camelot, Simptico y otros estudios para elaborar
una ciencia de la contrainsurgencia, que siguieron a la revolucin cubana, acreditan
la existencia de estos temores generalizados dentro de la regin latinoamericana y
tambin en los Estados Unidos.
La cuestin de cuantos crean sinceramente en la efectividad de
esta presunta amenaza, o si ella fue utilizada como excusa
justir.catoria, puede plantearse, aunque no sea del todo as: En
cuanto a la caracterizacin de !a crisis que estaba planteada, ella
parece haber sido ms una crisis de rgimen poltico, que por
restringido bloqueaba la participacin de las masas hasta entonces
marginalizadas, que uoa crisis genuinamente revolucionaria de
masas que se movilizan y actan, con organizacin y voluntad
po/i'ica, para Aacer realidad un raodeo alternativo de sociedad.
L a Conversisi
al Neoliberallsmo
Los regmenes militares profesaban una doctrina de /aissez
faire, extrema para estos tiempos, procurando una democracia sui
generis basada en la soberana de los consumidores y el
plebiscito de los precios que resultara del libre juego del
mercado, al que conceban como el mbito por excelencia de la
libertad individual. Asimismo, definan la esfera de responsabilidad
econmica del Estado como subsidiaria y que slo debera ser
ejercida, por tanto, en actividades no rentables para el sector
privado, ni en competencia con l, todo esto claro est, dejando a
salvo su condicin fundamental de guardin del orden social,
f^j especialmente de la propiedad privada de los medios de produccin.
Un Estado militar no poda menos de ser un competente Estado
gendarme, en tanto el cumplimiento de estas funciones de garanta
y resguardo del mercado como rgano regulador econmico y
social bsico dependiese de una eficiente represin. Y ste fue el
caso, porque sus proyectos sociales y polticos fueron profundamen-
te reaccionarios e n el sentido ms estricto, careciendo, por
tanto, de capacidad para generar consenso y legitimarse en el
marco de un esquema hegemnico de poder. Un orden pretoriano
constituye no mucho menos que una situacin de ocupacin de una
sociedad por una fuerza militar, que aun cuando no sea extranjera
no por eso evitar un resentimiento creciente de la poblacin y un
deterioro progresivo de su unidad interna. Sus propias bases
sociales se erosionan y, al final del camino, los espera el aislamiento
y el repudio manifiesto, como es ahora evidente (1984) en todos
ios pases del cono sur con regmenes militares.
La prolongada recesin internacional, que tiene su origen en
la crisis del petrleo de la primera mitad de los aos setenta,
produciendo una notable contraccin del comercio mundial, puso
en cuestin el anco ms sensible de las pretensiones legitimadoras
de los regmenes militares. Eo efecto, la apertura externa y la
insercin amplia en la economa internacionalizada, fue esgrimido
como el argumento principal que fundamentaba su promesa de una
eficiente gestin econmica y una rpida prosperidad social. Las
experiencias negativas posteriores han producido una vigorizacin
de los ideales nacionalistas, que ahora se oponen a los regmenes
militares y a sus polticas neoliberaies de elevado endeudamiento
externo e internacionalizacin dependiente de la economa.
En el plano interno, al agravarse las tensiones sociales por la
concurrencia de varios factores, debidos, en su mayora, a los
efectos concentradores del ingreso de los esquemas neoliberales y al
grave impacto de la recesin econmica (infraconsumo, creciente
desempleo y subempleo, contraccin de os salarios reales, reduc-
cin del gasto social para servicios pblicos masivos, entre otros),
la crisis de legitimacin que es consustancial a estos regmenes
autoritarios, se extendi hasta sus propias fuentes de apoyo. Fue
entonces imperativo buscar alguna salida por la va del retorno a
los gobiernos civiles de la constitucin y la democracia.
No fue por azar que el rgimen militar peruano fuese el
primero en ofrecerla. Y esto porque, al contrario de sus congneres,
haba desencadenado una intensa y profunda movilizacin social,
cargada con una prdica nacionalista, que pocos aos ms tarde
revertira contra las propias autoridades militares reconvertida en
acentuado activismo poltico.
Desde la doble vertiente de la crisis, la interna y la internacio-
nal, confluyeron fuertes tensiones sobre los Estados y sus regmenes
polticos autoritarios militarizados. Las reacciones de rechazo 6j
provienen del conjunto de la sociedad, se expresan espontneamente
de diversas maneras, aunque a veces con poca coordinacin poltica
central. Sin embargo, las mayores y ms inmediatas presiones se
concentran sobre el rgimen poltico, poniendo en cuestin sus
criterios y mecanismos de acceso al poder, restringidos en gran
parte g los cuadros militares, pugnando por la organizacin
poltica de la sociedad civil y la realizacin de elecciones demo-
crticas.

Pero hay algo ms que est puesto eo la balanza. Los aos


recientes no han pasado en vano. Los estados latinoamericanos
tienen que operar ahora en un medio social que ha experimentado
profundas transformaciones, en la estructura demogrfica y social
(presin poblacional, urbanizacin, ocupaciones, ingresos, consu-
mo, clases y movimientos sociales) y en la escala e interdependencia
de las unidades econmicas (grandes empresas nacionales, multina-
cionales) y sociales (centrales sindicales, empresarias, profesionales,
asociaciones diversas). Estos procesos mayores de estructuracin de
la sociedad civil, han alcanzado niveles de diferenciacin y especia-
lizacin funcional de gran complejidad, que los torna mutuamente
dependientes.
Al mismo tiempo, el Estado tambin pasa por una fase de
transformaciones semejantes, en que predominan la diversifcacin
operativa debida al aumento extraordinario de nuevas funciones
que debe atender con un aparato institucional que se multiplica y
complejiza frente a las demandas sociales corporatizadas. A esto
cabe agregar que esta ms compleja interdependencia recproca
entre Estado y sociedad civil, que desborda sus propios mecanismos
reguladores espontneos, trae como consecuencia una mayor im-
portancia de la racionalidad poltica, esto es, de aquella que es
ejercida desde el propio Estado mediante una planificacin que
tiene primordialmente en cuenta la coordinacin de as actividades
y procesos complejos e interdepeodientes, como son los econmicos
y muchos sociales. Sin esta mayor racionalidad, el nuevo Leviatn
sera dificilmente operativo. De todo esto resulta, como parece
obvio, un mayor poder para el Estado concentrado en las
autoridades del poder ejecutivo y en los organismos administrati-
vos, descentralizados y semiautnomos, con sus capas tecnocrticas,
que disponen de gran poder y son proclives al endeudamiento
corporativo y, en cambio, poco propicios al cambio y al control
democrtico. Al mismo tiempo, pueden observarse nuevas configu-
raciones de este inmenso poder desplegadas como una red de
conexiones entre segmentos burocrticos del Estado con grados
considerables de autonoma y sectores corporatizados de intereses
econmicos y sociales, que diseminan la unidad monoltica del
Estado en una multitud de constelaciones y subcentros de poder.
De estas constataciones arrancan algunas teorizaciones sobre la
tecnocratizacin del Estado (Bresser Pereira, G. Estevam Martins).
Estado y

El papel del Estado en una sociedad que se define como


corporativa ha figurado en la agenda del debate terico de las
cienicas sociales durante varias dcadas, por lo menos desde que J.
K. Galbraith lanzara su teora del poder contrabalanceador
(Countervailing Power), a comienzos de los aos cincuenta
En ella se concibe al Estado, oo ya como lo hacia la teora
liberal clsica de actor neutro, qm slo garantiza el funcionamien-
to de las reglas de juego del mercado competitivo, sino como
arbitrando la competencia y confrontacin entre gigantes corpora-
tivos. Para simplificar, se supona la existencia de dos centros
corporativos dominantes. Uno, formado por las grandes empresas

O
J . K . GALBRAITH: American Capitalism. The Concept of Countervailing Power.
Horghton Mifflin Co., Nueva York; 1952, Versin castellana de Editorial Agora, Buenos
Aires, 1956.
y conglomerados que controlan los mercados de bienes y servicios,
y, el otro, por los grandes sindicatos que regulan la oferta de
trabajo. Ambos poseeen un poder monoplico sobre su mercado
que ejercen en condiciones de relativo equilibrio de fuerzas con el
otro polo corporativo. La funcin del Estado consiste primaria-
mente en el arbitraje de los conflictos que no pueden ser
directamente transados entre los colosos corporativos. Galbraith
admita que el sector del trabajo poda ser el eslabn ms dbil,
pero atribua al Estado la responsabilidad d corregir este imba-
lance cuando se produjese, debido, sobre iodo, al peso del factor
poltico en la formacin del gobierno va elecciones.
Esta tesis no result convincente a C. Wright Mills, quien la
refut desvirtundola en dos puntos principales. Primero, el Estado
capitalista no es neutro ni puede serlo eo cuanto tal por sus razones
polticas constitutivas. Por tanto, su esfuerzo correcto no podr
nunca ser tan complejo como pam restituir el equilibrio cuando
ste se hubiese perdido en perjuicio del trabajo organizado. Al
contraro, su principal funcin es mantener el desequilibrio para
asegurar la acumulacin del capital La segunda objecin se refiere
al inmenso poder de las corporaciones multinacionales en econo-
mas oligopolizadas y en una sociedad en que los individuos se
encuentran envueltos en una red de mediaciones corporativas. En
estas condiciones, la interpenetracin de los grandes negocios y la /
alta poltica se vuelve tan estrecha y completa que la distincin
entre Estado y economa tiende a ser ms analtica que real, puesto
que sus lmites se hacen cada vez ms difusos. En cierto sentido,
Mills anticip el meollo de la qu aos ms tarde sera la tesis de
la crisis fiscal del Estado (O'Connor), al poner en evidencia que
el Welfare State tena como misin principal a proteccin del
capitalismo
(I)
Acaso sea justificada la reproduccin del prrafo siguiente en que Mills
condensa su argumento sobre la interpenetracin entre negocios z poltica, que es el
fundamento principal de su critica a la teora del poder compensador de Galbraith.
... el hecho es que las grandes compaas norteamericanas paiecen ms que simples
negocios particulares, Estados dentro del Estado... Las grandes empresas dominan las
materias primas y las patentes de inventos para convertirlas en productos acabados;
disponen de las inteligencias jurdicas ms caras, y, por tantc, las mejores del mundo,
para inventar y refinar sus defensas y su estrategia; emplean al hombre como productor
y hacen que compre como consumidor lo mismo que producs... Sus decisiones privadas
adoptadas responsablemente en inters del mundo casi fdudal de la propiedad y del
ingreso privados, determinan la magnitud y la forma de Id economa nacional, el nivel
de desempleo forzoso, el poder adquisitivo del consumador, los precios que se dan al
pblico y las inversiones que se canalizan, ...los grandes propietarios y los altos
directivos de compaas que se autofinancian, son bs que tienen la clave del poder
econmico. No los polticos del gobierno visible, sino los ms altos directivos que
se sientan en el directorio poltico, son los que, por accin o por omisin, tienen el
poder y los medios para defender los privilegios t^ su mundo corporativo. Si no reinan,
La Contextura Farticikr
de Amrica Latina
Esta discusin singularmente ilustrativa y apasionante sobre los
involucramienos recprocos entre Estado y sociedad en los paises
del capitalismo central, que contina muy activamente en el
presente, tiene, sin embargo, relativa pertinencia para nuestros
pases latinoamericanos. Para algunos, las diferencias quiz slo
sean de grado, mientras que para otros son estructurales, pues se
arraigan en las peculiares condiciones del subdesarrollo.
Sea lo que fuese, comencemos por sealar que el sector
moderno y dinmico de las economas de la regin est dominado
y oligopolizado por un conjunto reducido de grandes empresas
internacionalizadas, que con propiedad dejando a salvo las a
menudo considerables diferencias de escala podran ser definidas
como corporaciones similares a las de los pases centrales, en cuanto
a su poder de mercado, nivel tecnolgico, complejidad e influencia
sobre el medio social y poltico, pero no as en cuanto a su arraigo
en el medio interno. En cambio, el resto de la economa est
formado por diversos estratos productivos que corresponden a
distintos momentos histricos y con unidades de muy diversa
ndole, dimensin y productividad, o sea, que operan en condicio-
nes de heterogeneidad estructural (Anbal Pinto).
Tampoco a fuerza de trabajo resulta comparable, porque en
ella abundan los trabajadores ocasionales, temporarios y cuenta-
propistas no sindicalizados, donde an los asalariados organizados
pertenecen a sindicatos relativamente precarios y laxamente federa-
dos, con escaso poder de presin como conjunto, lo que da un
potencial de protesta menor que la fuerza social de las grandes
centrales obreras de los pases capitalistas desarrollados. Algo
semejante podra agregarse en cuanto a su capacidad para coordi-
nar acciones reivindicativas, a su gravitacin poltica e ideologas
de lucha. En consecuencia, el poder corporativo del trabajo es
mucho menor y estructuralmente distinto el desequilibrio existente
con el poder del capital.
En lugar de una competencia organizada entre corporaciones
colosales que representan y actan por el capital y el trabajo, la
dinmica social ms frecuente en muchas de las sociedades latinoa-
mericanas es ms una de movimientos sociales con ms bajo grado
de estructuracin organizativa, donde se plantean demandas con-
QQ
gobiernan muchos de los punto? vitales de la vida cotidiana de los Estados Unidos, y
ningn poder los contrarresta dt un modo efectivo y consecuente. C . WRIGHT Mius,
3 lite de! poder. Fondo de Culjra Econmica, Mxico, 1957, pg, 123. Las ideas
de Mills fueron en gran parte loincidentes con el iiprovecto cepalino. pero a
sabiendas de que las diferencias enructurales eran considerables. Cf. 0 . RODRGUEZ,
op. di, pg. 290.
cretas y restringidas que tienen aparentemente menor incidencia
poltica directa, porque se expresan y canalizan ai margen del
sistema de partidos polticos (aun cuando stos existan y se
manifiesten abiertamente en la arena poltica). Bajo estas condicio-
nes el papel del Estado capitalista tiene por fuerza que ser distinto
del atribuido por la teora del poder compensador. En todo caso,
su arbitraje nunca sera neutro porque no podr abandonar su
papel de gendarme de un oden social colocado bajo su proteccin.
El otro punto se refiere a la posible superposicin entre Estado
y sociedad civil. No parece haber tal cosa, al menos en el grado
suficiente para que el Estado aparezca indiferenciado e inerte frente
a los grandes negocios, como lo presenta Mills. Hasta ahora, la
diferenciacin estructural del Estado latinoamericano es ms neta,
aun cuando pueda existir una considerable colusin de intereses con
el sector privado. Acaso esto sea un rasgo tpico del capitalismo de
siempre, pudiendo esto ser interpretado ms como una persistencia
de formas patrimonialistas arcaicas, que como una posible dilucin
del Estado en la sociedad post-industrial.

El Replanteo
de la Cuestin
69
l Estado
Las propuestas de superacin de la crisis econmica que se
reconocen por sus fundamentos nacionalistas y desarrolistas pro-
pician un drstico replanteo de la cuestin del Estado con miras a
convertirlo en un instrumento esencial para la promocin del
desarrollo y la recuperacin de la autonoma nacional, para el
desmantelamiento de los privilegios burocrticos y la asignacin de
mayor gasto social para corregir las ms graves privaciones
sociales, claro est que iodo eo el marco de un rgimen democrtico
que asegure que la carga de la recuperacin econmica sea
distribuida con justicia social.
En cambio, desde otras verieies ms allegadas a la ortodoxia
doctrinaria de la economa internacionalizada se recomienda que
las negociaciones relativas a la deuda externa deben llevarse a cabo
entre cada pas deudor, por un lado, y sus bancos acreedores y las
correspondientes organismos financieros ineroacionales por el
otro. En el caso argentino, se ha sugerido adems que dicha
negociacin sea colocada en el marco ms amplio de una discusin
poltica de todas sus relaciones exteriores con el gobierno de los
Estados Unidos y a nivel presidencial, procurando de ese modo que
tras un examen realista de los problemas existentes, y supuestamente
de algunas concesiones, sea posible lograr su apoyo ante la banca
inernaciooal para la reiegosiacim de uoa deuda, que tal como
est plaReada, ^ prcicameote impagable.
Las opcioESs actuales piaueadas dearo de esos lmites mueven
a preguiars por las coasecosisias de Ja presene crisis internacio-
nal sobre los estados oacioiaks. Porojus oo se traa meramente de
la deuda como no problenioia ecoamico con instancias propias, sino
de una situacin mucho ms compieja que se proyecta sobre el
campo politico internacional. La primera cuestin que surge es si
la deuda podr ser pagada alguna vez, teniendo en cuenta su
magnitud absoluta y relativa, y considerando tambin el costo de
sus intereses y gastos e renovacin, que la acrecen en una medida
considerable. La segunda es si tendr que ser pagada o si, por el
contrario, quedar jada como una hipoteca de largo plazo sobre
la que los pases dedudores debern pagar regularmente los
intereses y comisiones correspondientes a sus renovaciones sucesivas,
pagos que podran ser interpretados como los tributos de una
situacin de vasallaje financiero casi permanente
Si este fuera el caso y en esa direccin parecen apuntar las
mayores posibilidades, la relacin que se establecer con los
pases acreedores podra ser de una dependencia mayor, aun cuando
no se hayan hecho especiales concesiones polticas para consolidar
el statu quo de la deuda. Nada ser ya ms como antes. Por ahora
no hay ningn caso de p m que haya negociado integramente su
deuda externa reconvirtindola en otra ms manejable y propor-
cionada a sus recursos regulares. De modo que el recurso a la
experiencia no sirve para despejar la incgnita del modus operandi
ni tampoco sobre los costos econmicos y sociales que traer
aparejada.
Por lo tanto, no queda ms alternativa que especular en la
direccin de nuestro inters principal, que es el de la crisis de
Estado, que ya existe y que ser posiblemente agravada por la
renegociacin de la deuda. Y en qu sentido^? Pues hay dos
posibles para poner el asunto en dimensiones sintticas: uno es el
de las cesiones de patrimonio nacional (recursos naturales, conce-
siones de servicios pblicos, bases militares, renuncias territoriales,
etc.); y el otro, compemenario del anterior, ser el de la
imposicin de subordinaciones polticas, tales como: compromisos

a}
^^ Esta posibilidad est lejos de ser antojadiza. El director general de la Unin
de Bancos Suizos declar en una reunin en Madrid que uninguno de los pases
latinoamericanos podr pagar su deuda "exterior en el presente siglo, agregando; en
este mundo moderno no puede esperarse que ningn gobierno ni gran empresa paguen
su deuda, pero s que se puede esperar que aseguren el servicio de esa deuda. Para
el caso de Amrica Latina estim que los servicios de amortizacin e intereses
significaran obligaciones anuales de 45.000 millones de dlares. Clarn (Buenos
Aires), cables de ANSA y EFE, del 28 de enero de 1984 (cursiva, agregado).
ideolgicos, pactos militares, apoyos ei conferencias internaciona-
les frente a determinados asuntos, condicionamientos de las politi-
cas internas en materia social, privilegiamiento de determinados
grupos e intereses, etc. En cualquiera hiptesis habra una incues-
tionable mutilacin de a soberaoa nacional y, en particular, de la
autonoma del Estado de los pases deudores, que quedaran
condicionados por una situacin de muclio mayor dependencia que
en el pasado iemediao.
La Auiommia Conkwm
del Estado
En la discusin sobre el Estado en Amrica Latina una cuestin
central gira en torno de su autonoma relativa frente a otros
rdenes sociales, principalmente el econmico y el militar. Ser
difcil tener alguna vez una respuesta conclusiva a esta cuestin,
que seguir vigente, entre otras cosas, porque sus trminos y
fundamentos experimentan alteracin continua.
En el capitalismo actual, las tendencias son, en un sentido
interno, a la macrocefalia del Estado nacional, centralizador y
dominante hacia adentro, en su relacin con la sociedad civil,
frente a la que conquista progresivamente una mayor autonoma;
en contraste, en el otro sentido, hacia afuera, en el Estado
dependiente, perifrico, endeudado, subordinado en sus relaciones
con el mundo internacional, que est poblado de bloques estrat-
gicos, campos ideolgicos, pactos internacionales compulsorios,
corporaciones transnacionales y mercados planetarios que lo some-
ten a determinaciones diversas. La contradiccin entre la mayor
autonoma, en un plano, y la cuasi heteronomia, en el otro, es
acaso ms aparente que real, y hasta sera posible argir que ambas
constituyen situaciones relativamente complementarias. Todo de-
pender del escenario de futuro que se utilice como marco de
referencia para el anlisis, pero bien podra ser que el Estado
dominante interno fuese un requisito funcional para contener los
particularismos nacionalistas, tnicos, regionalistas, religiosos, tor-
nando as posible un orden ioternacional cada vez ms interdepen-
diente.
En cualquier hiptesis, sobre lo que no parece cabe duda es
acerca de la elevacin creciente de la escala organizativa y la
burocratizacin del Estado. Si as fuera, cmo hacer para
democratizar este Estado Leviatn? Qu medios y pasos seran
viables para fortalecer la sociedad? O sea, cmo asegurar el
despliegue de criterios y prcticas de igualdad de oportunidades,
movilidad social, mayor justicia distributiva, enfin,qu hacer para
democratizar las clases sociales (si no es posible su abolicin) de
modo tal que tenga incidencia efectiva sobre la democratizacin
del Estado? Cmo evitar ^ue ste se torne benefactor para ser
ms paternalista y autoritario? Cmo impedir que se hipertrofie
a tal punto que parece escapar a todo control democrtico ^de la
ciudadana?
A esta altura de los tiempos parece estar fuera de duda que la
planificacin es fundamental para el diseo y administracin de las
polticas pblicas. Pero cmo someterla a control democrtico
evitando que sea un recurso de dominacin burocrtica? Cmo
conciliar eficiencia funcionai y operativa con participacin y
control popular de las burocracias y agencias del Estado, particu-
larmente de las dedicadas a educacin y salud? Cunto ser posible
democratizar la administracin de justicia y el funcionamiento de
las prisiones? Y qu decir de la cultura y los aparatos ideolgicos
que tanto influyen en la conformacin de una sociedad democrtica
en la que hay que corregir o eliminar tendencias autoritarias y
neutralizar la propaganda manipuladora?

Radio y L m i k
de la Democratimisi
La desagregacin y descentralizacin del poder del Estado es
esencial para cimentar una prctica poltica democratizadora; pero
y2 cmo evitar las superposiciones y la maraa administrativa que
resulta de la proliferacin de reductos burocrticos enfeudados? En
medio de estas tendencias adversas las respuestas parecen estar en
afianzar y fortalecer los rganos de representacin poltica, como
son, el parlamento nacional, las legislaturas provinciales, los
cabildos y concejos urbanos y vecinales, las asociaciones de
campesinos sin tierra y de pobladores, y los otros cuerpos
deliberantes y decisorios descentralizados de base popular, amplian-
do las vas y mecanismos de participacin poltica directa y
vinculndolas con el sistema de partidos y los rganos polticos y
administrativos del Estado. Sera eso suficiente?
Alcanzado este punto surge una cuestin bsica: en qu
medida e avance hacia la democratizacin del Estado por accin
de la sociedad no significar al limite su negacin como rgano de
poder, principio de autoridad e instrumento de dominacin? En
otros trminos: si la democratizacin pone en tela de juicio el
principio mismo de autoridad en que se basa el Estado, su logro
pleno no podr significar su desaparicin y eventual sustitucin por
una serie de rganos celulares descentralizados, que cumplen
democrticamente una serie de funciones desvinculadas entre s?
Con el riesgo de lo que, a la postre, pueden tender, sea al
aislamiento funcional, sea el enfeudamiento burocrtico. Y si se
llegase a este extremo, cmo se resolvera la coordinacin del
conjunto, para no hablar de la posible (segura?) persistencia de
conflictos globales, cuyas solociones deberi ser arbitradas, tran-
sadas o (por qu no?) impuestas coercitivamente por uno o ms
rganos centrales de poder?
En el plano externo, de m ordem ecoomico y poltico
determinado por grandes corporaciones iieraaciooalizadas, con
)oderes y controles oligoplicos qee se corresponden ms con la
gica de un clculo econmico planetario que con ios intereses de
. un capitalismo nacionalmente enraizado, la cuestin de la derao-
\ cratizacin fundamental del Estado y la sociedad nacional, del
derecho soberano de los ciudadanos, puede llegar a parecer casi
i retrica. Eo este mundo las tendencias de a megaeconoma
favorecen ms la concentracin internacional del poder, el desplie-
gue de las empresas de grandes dimensiones y la transnaciona iza-
cin forzada de los centros y poderes de decisin nacional. Y as
surge el interrogante inal: Hacia qu clase de futuro marcha el
mundo? Hacia un nuevo orden ineriacional democrtico que
preservar fortalecidos a los estados nacionales en su forma actual?
O cabe la posibilidad de otro escenario en que su destino ser la
dilucin de los estados en un sistema mundial? ^^
Sin embargo, estos problemas de ms largo plazo parecen an
ms lejanos eo pases como ios latinoamericanos del cono sur, que
tienen que remontar largos aos de dominacin poltica autoritaria
afrontando cuestiones ms acuciantes para reconstituir el Estado /j
democrtico. Convergencias diversas de partidos polticos, movi-
mientos sociales, agrupaciones sindicales estn tratando de refundar
la democracia perdida durante tantos aos, eo un esfuerzo que
tendr que ser progresivo y cauteloso para poder ser constistente,
eficaz e irreversible. Las necesidades son urgentes, pero las
impaciencias pueden comprometer los objetivos de reinstalar el
juego democrtico con la mayor premura para iniciar una efectiva
reconstitucin del Estado.

IX}
^^ En una perspectiva de largo alcance (un siglo) y en un momento anterior a
la presente crisis de endeudamiento, estos problemas fueron tratados por Silviu
Brucan, quien cpnclua negando todo futuro al Estado-nacin. Aunque la Nacin-Es-
tado sigue siendo el primer motor en la escena internacional y el nacionalismo
impregna la poltica mundial, la fuerza organizadora e integradora del sistema mundial
gana terreneo da a da. Realmente el sistema internacional (con la Nacin-Estado
,, como unidad estructural bsica, el capitalismo como esencial principio organizador
de lo econmico y la accin de las grandes potencias como gestoras o coordinadoras
del orden mundial) no puede ya seguir funcionando sobre la base de estas premisas
y est por tamo sometida a fuertes tensiones... Andando el tiempo las naciones-estado
dejarn de tener la facultad de tomar decisiones independientes que puedan estorbar
temporalmente la marcha del sistema (mundial). De ftecho, las relaciones internacio-
nales y las actividades transnacionales llegarn a ser tan sistmicas que el mundo
funcionar de una manera autorreguladora. S. BRUCAN; El estado y el sistema
mundial, fema Internacional de Ciencias Sociales, cit. pg. 843.
La realidad tal que Its ^propsitos iaiciales iieaen por fuerza
que ser modelos para ssr v k b t e y asequibles, sirvieodo as, de
fuii(
^judamsoto a 1 marcha progresiva haca otras metas ms ambi-
cimas ea cuaato a! desarrollo y k profiiadizacio democrtica
bosquejad por las ciesiossa aaes neacioiadas. De ah, que los
primeros pasos deban par faofia m resauradorra sio por ^ o ser
reaccionarios. Ss tote pm I dems de recuperaciom elementales
que hasta puedei parear triviales, pero sia las cuales BiogQ otro
logro sera posible. I
Reasperaci!! de
V
del Estado
Un rpido repaso de sstm demenales cuestiones acaso ayuda
a recordar cules son los puios de partida para el control del
poder del Estado. En primer kgar, cabe ocupar efectivamente sus
diversos aparatos de poder y agencias administrativas y ejercer todo
el poder que las leyes le atribuyen. Segundo, es preciso eliminar la
corrupcin pblica, sobre todo la ms visible y desmoralizante que
est confinada m la admiiisracin del Estado y los servicios
pblicos. Una tercera consiste en la subordinacin de todos los
rganos del Estado a las autoridades constitucionales, especialmen-
te las fuerzas armadas y los aparatos de inteligencia y seguridad.
Porque los regmenes militares distorsionan la estructura de poder
del Estado, hipertrofiando el suyo propio y creando nuevas
instancias y resortes de poder que tienden a sobrevivirlos ms all
de su desplazamiento por aaoridades civiles. La idea de un
permanente poder compartido, de una fuerza armada que como un
poder autnomo del Estado pacta con el gobierno civil el
establecimiento de una repblica militar, ha reaparecido muchas
veces en el escenario poltico latinoamericano. Cuarto, la democra-
tizacin, autonoma y fortalecimiento del poder judicial, as como
el imperio de la ley civil sobre la militar, constituyen condiciones
insoslayables para asegurar el fuocionamiento democrtico. Por
fm, la democratizacin de los partidos y movimientos polticos y
las organizaciones de poder social, como sindicatos, gremios
empresariales, asociaciones profesionales, constituyen la contrapar-
tida social de im Estado deaiocrlico. En efecto, para que ste
pueda serlo a plemud es msisser una sociedad tan democrtica
como sea posible, y nunca meaos que e! Estado. Y no slo en sus
organizacin ms diversas, sino ambio en los mecanismos sociales
bsicos que contribuyen a la formacin de la cultura cvica y de la con-
ciencia social de los ciudadanos. Para este propsito son vencales
la democratizacin de la educacin y de las prcticas socializadoras,
no menos que la de los medira de comunicacin social que tanta im-
portancia tienen en la incuiracin de valores y en la presentacin
paradigmtica de prcticas cotidianas de convivencia democrtica.
El Estado latinoamericano en perspectiva.
Figuras, crisis, prospectiva*

Jorge Graciarena

Introduccin

Plantearse la cuestin del Estado puede ser como asomarse a la Torre de


Babel. Ms an, si se la trata en un marco tan singular y contradictorio como el
de Amrica Latina. En efecto, a las considerables discrepancias existentes desde
antao en la teora poltica de los pases centrales, que constituye la fuente prin-
cipal de las reflexiones contemporneas sobre el Estado, cabra agregar las que
son peculiares de esta regin de la tercermundista, que no son ciertamente pocas.
Tradiciones intelectuales, corrientes ideolgicas y experiencias histricas distintas
complican todo hasta un punto en que parece difcil alcanzar un grado razonable
de entendimiento. Por su abstraccin la concepcin misma del Estado como to-
talidad parece desvanecerse cuando se la quiere aprisionar en una matriz institu-
cionalizada (el aparato estatal) y se remite a esta al especfico decurso histrico
que le dio origen.
Para constatar los extremos posibles de las posiciones discrepantes bastara
comparar, por ejemplo, la teora del Estado de la filosofa jurdica de races he-
gelianas del siglo XIX, que hipostasa el Estado, con la ciencia poltica acadmica
de orientacin behaviorista de los Estados Unidos, que rechaza la idea unitaria de
Estado para desmembrarla en una multitud de componentes concretos del siste-
ma poltico o del gubernamental. As se podra tener, de un lado, a una suerte de
Estado metafsico, y del otro, a un mosaico de instituciones y estructuras concre-
tas sin idea alguna de totalidad. Desde otra perspectiva, el contrapunto ideolgico
podra aportar ms disparidades a la concepcin del Estado: baste al respecto la
comparacin de los aportes de la tradicin liberal con los de la marxista.
En verdad, las dificultades de conceptualizacin del Estado como objeto in-
telectual, que derivan de su propia y creciente complejidad no menos que de sus
relaciones con la sociedad civil y los otros estados y entidades supranacionales que
comparten la escena internacional, son tantas que se podra caer en el eclecticis-

*. Originalmente publicado en: Pensamiento Iberoamricano. Revista de Economa


Poltica n. 5, enero-junio 1984, Madrid, pgs. 39-74.
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

mo, afirmando que en todas las corrientes hay aportes valiosos, aunque su sentido
no sea necesariamente unvoco.1
Sin embargo, estas dudas no deberan conducir a conclusiones escpticas, ni
tampoco a actitudes paralizantes. Mal que pese a quienes destacan en exceso sus
dificultades y limitaciones heursticas, el Estado ha retomado una posicin central
en el campo de la investigacin terica y emprica de las ms diversas ciencias so-
ciales, no habiendo sido ciertamente ajenos los propios cientistas sociales latinoa-
mericanos quienes han realizado algunas interesantes contribuciones al respecto.2

Enriquecimiento de la concepcin

Si se toma distancia suficiente y se observa el movimiento de las ideas que re-


sultan de los estudios concretos y las exploraciones tericas sobre el tema del Esta-
do, no pueden dejar de reconocerse algunos esclarecimientos de antiguos proble-
mas. En primer lugar, parecen estar disminuyendo los reparos a la idea del Estado
como la relacin de dominacin fundamental de la sociedad, que se constituye a
partir de las desigualdades en la distribucin del poder real de las clases y otras
fragmentaciones sociales (regiones, etnias con culturas propias, grupos religiosos,
etc.). Esta imagen abstracta del Estado como ncleo de un sistema de dominacin

1. El fenmeno del Estado es complejo. Mejor que entrar en el juego de las definiciones
siempre vagas o demasiado estrechas, y raras veces tiles, vamos a enumerar al azar algu-
nas cuestiones, entre otras muchas posibles, que ilustran dicha complejidad: es el Estado
solamente una institucin con su burocracia y sus funcionarios encargados de funciones
harto especficas, como la polica, la defensa, la justicia, etc., o es un concepto jurdicamen-
te definido, afn al de la soberana o equivalente al del orden pblico, o, en una perspectiva
sociolgica, un mbito en el que se enfrentan diferentes fuerzas sociales? Es consustancial
con la sociedad, con el conjunto de los procesos polticos, sociales y econmicos, o consti-
tuye una entidad aparte, hija de la sociedad pero situada por encima de ella? Es el Estado
necesariamente territorial? En qu se diferencia del poder poltico? Y del gobierno? Y
del sistema poltico? Pueden calificarse como Estado todas las formas de dominacin po-
ltica, desde los cacicazgos de las sociedades primitivas hasta el Estado contemporneo,
pasando por la polis de la Grecia antigua, la feudalidad europea, los imperios histricos y
las monarquas absolutistas? En la literatura filosfica y sociolgica, el Estado ha recibi-
do una u otra de las acepciones contenidas en estas interrogaciones. En la International
Encyclopedia of the Social Sciences (1968), el artculo del Estado remite a otros 45 (artcu-
los), entre ellos, autoridad, gobierno, democracia, constituciones y constitucionalizacin,
proceso poltico, monarqua, comunismo, marxismo, anarqua, religin, Platn, Aristte-
les, Maquiavelo, Bodin, Burke, Rousseau, Hegel, etc. De la Nota Editorial del nmero
especial titulado: Acerca del Estado de la Revista Internacional de Ciencias Sociales de la
UNESCO, nm. 4; pgs. 843/44, 1980.
2. Para una introduccin al conjunto del debate sobre el Estado en Amrica Latina, pue-
den consultarse A. E. Solari, R. Franco, J. Jutkowitz, Teora, accin social y desarrollo en
Amrica Latina, Siglo XXI, Mxico, 1976; tambin J. Graciarena y R. Franco, Formaciones
sociales y estructuras de poder en Amrica Latina, Centro de Investigaciones Sociolgicas,
Madrid, 1981, segunda parte.
226
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

no puede ser captada sino como una totalidad comprensiva; en otros trminos, no
surge del examen pormenorizado y agregativo de sus diversos componentes.
Y esto nos lleva de la mano a la segunda observacin: la constatacin de que
esta naturaleza y sentido unitario del Estado solo se percibe claramente en una
dimensin histrica, ya que es a partir de sus orgenes y diversos procesos forma-
tivos como se puede llegar al descubrimiento de su condicin de rgano supremo
del poder nacional, con los rasgos que lo caracterizan en el presente y tambin con
los problemas de arrastre que trae consigo de su pasado singular. Si se preten-
de avanzar hacia algn grado de entendimiento de lo que puede ser una crisis de
Estado; la dimensin histrica constituye una perspectiva insoslayable.
Un tercer punto que integrara este campo de ideas comunes es el de su es-
tructura jurdico-formal. El Estado moderno tiene su fundamento en algn tipo
de ley constitucional, que se entronca con la gran corriente del constitucionalismo
occidental que se remonta a las grandes revoluciones constitucionalistas: inglesa,
estadounidense, francesa.
El siglo XIX fortalecer considerablemente la tradicin constitucionalista,
alcanzando caracteres casi mticos en las nuevas naciones de Amrica Latina, don-
de la rpida sancin de constituciones hizo abrigar la ilusin de que de ellas de-
penda la formacin y el arraigo del Estado que, en su momento, fueron poco ms
que creaciones en el papel, pero no estructuraciones reales de un orden poltico
concreto basado en una estructura social compuesta por clases sociales, regiones,
etnias, y otras dimensiones relevantes de una formacin histrica.3
Cuarto, en la medida que el Estado sea formalmente, y acaso tambin efec-
tivamente el rgano supremo de las diversas jerarquas institucionales de la so-
ciedad moderna, es tambin el punto de referencia donde convergen tanto sus

3. Los polticos de las nuevas repblicas padecan de una verdadera obsesin por la
redaccin de textos constitucionales, malas adaptaciones de los Estados Unidos y Europa.
Crean seguramente, como crey en su tiempo la legislacin espaola de indias, que la ley
por s sola puede cambiar la realidad. De la ingenuidad de pensar que todo andara bien al
adoptar un orden constitucional adecuado, de una clara idea el saber que, desde la inde-
pendencia, Venezuela ha tenido veintitrs constituciones, Santo Domingo veintids, Ecua-
dor diecisis, Bolivia trece, el Per y Nicaragua doce cada uno, El Salvador diez. Advirtase
que el alto nmero de constituciones aprobadas coincide con los datos que tenemos de la
evolucin poltica de estos pases, por cierto nada civilista. Se ha contado en los pases his-
panoamericanos, desde la independencia a la guerra de 1914, 115 revoluciones triunfantes
y varias veces esa cantidad de revoluciones fracasadas. La guerra civil permiti a la vez de-
cantar elementos e incorporar nuevos cuadros. Mxico tuvo un promedio de un presidente
por ao en los treinta seis que siguieron a la cada de lturbide (1822). En Venezuela se pro-
dujeron cincuenta y dos insurrecciones en menos de cien aos. Bolivia presenci setenta.
Todo esto fue ms agudo en los primeros tiempos, hasta que el crecimiento de la produc-
cin de las inversiones extranjeras empez a exigir un poco ms de estabilidad. Esta vendr,
casi siempre, por la va de un dictador que en la campaa elimine los bandoleros someta los
caudillos locales G. Beyhaut, Races contemporneas de Amrica Latina, Buenos Aires,
EUDEBA, 1964, pgs. 19-21.
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entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

conflictos fundamentales como las lneas de consenso que mantienen unida a la


Nacin. Siendo el nico rgano habilitado para aplicar la coercin legtima dispo-
ne, por tanto, del monopolio de la fuerza pblica, al mismo tiempo que promueve
y recibe el consentimiento de la ciudadana. En el empeo persistente de convertir
la dominacin en hegemona, la cuestin relativa a sus diversos medios institucio-
nalizados pasa a tener una importancia central. A ella se vinculan las conexiones
orgnicas que establece el Estado con los diversos rdenes sociales y sus inter-
cambios de poder y recursos con la sociedad. Siguiendo la experiencia histrica,
parecen muy estrechos, hasta ser casi consustanciales los nexos entre los procesos
formativos de la Nacin y el Estado. Sin embargo, no faltan Estados sin Nacin
ni Naciones sin Estado. En cualquier caso, se trata de estructuraciones truncadas,
solo fragmentarias, que revelan entre otras cosas la mutilacin de la vocacin de
unidad poltica nacional inherente la figura del Estado-nacin, en un mundo en
que los actores principales son estados-naciones.

Nacin y Estado: dos cursos

Acaso ms que en otros pases, en los de esta regin del mundo el Estado es
nacional porque ambos, Nacin y Estado, han emergido de cursos histricos con-
vergentes en el largo plazo, pero no siempre simtricos en perodos ms breves.
Retornaremos sobre este punto ms adelante para examinar someramente algu-
nos aspectos crticos de la constitucin de la Nacin del Estado en procesos que
ponen de relieve diferencias secuenciales veces orgnicas entre ambos, particu-
larmente cuando varias culturas etnias conviven conflictivamente bajo un mismo
Estado. Al respecto, cabe agregar que los mayores conflictos sociales se expresan
de algn modo en el seno del Estado porque en l estn contenidas las grandes
contradicciones de la sociedad nacional.
Quinto, la constatacin de que los lmites entre el Estado y la sociedad son
cada vez menos ntidos, al tiempo que se registra un avance persistente del Estado
sobre lo que podra considerarse el espacio social de lo privado, lleva a destacar
enfticamente la importancia del rgimen poltico. Porque ya no se trata solo del
conjunto de reglas y procedimientos para la participacin poltica y el acceso al
poder, sino que se impone incluir en este campo al conjunto de mediaciones que
convierten al Estado en una sociedad poltica que regula los flujos de poder entre
esta y la sociedad civil, tambin a la inversa.
Por ltimo, parece estar fuera de duda la gravitacin contempornea sobre
el Estado nacional de la denominada sociedad internacional, que establece ml-
tiples conexiones de cooperacin, confrontacin, subordinacin, supraordinacin,
dependencia, interdependencia, que son determinantes en variables sentidos, tan-
to sobre la configuracin del Estado como sobre los grados de libertad de sus po-
lticas. El cada vez ms alto grado de planetarizacin de las estrategias militares y
los bloques ideolgicos, la transnacionalizacin de la produccin y los mercados,

228
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

el despliegue vertiginoso de la frontera cientfico-tecnolgica y la internacionaliza-


cin de la propaganda y la industria cultural estn poniendo en entredicho tanto
la vigencia de los lmites nacionales, como el poder efectivo de los Estados para
preservarlos manteniendo la unidad e identidad nacional.

La crisis del Estado

El examen de la cuestin de la crisis del Estado contemporneo en Amrica


Latina tendra por fuerza una complejidad que est fuera del alcance de estas no-
tas introductorias. Lo que sigue no es ms que el trazado de un perfil del tema con
algunas lneas de exploracin que intentan establecer conexiones significativas en-
tre tipos de Estado y crisis histricas relativamente semejantes en Amrica Latina,
particularmente en los pases del Cono Sur. Ms que todo se pretende sugerir las
semejanzas de origen de algunos problemas que afectan, tanto a la constitucin
como al funcionamiento de determinadas formas de Estado, concebidas en trmi-
nos ms bien tpicos, pero relacionadas con un contexto histrico definido en el
que prevalece el Estado capitalista.
Para comenzar, una puntualizacin necesaria. Cuando aqu se aborda el pro-
blema de la crisis del Estado se considera que la unidad de lo objeto est constitui-
da tanto por la forma concreta e histrica que este asume, como as tambin por
su rgimen poltico. Y esto por varias razones, de las que solo indicaremos un par
de ellas, acaso las ms importantes.
En primer lugar, porque la imagen real del Estado estara solo fragmentaria-
mente conformada si se constriese a su perfil constitucional, sin tomar en con-
sideracin las mltiples conexiones que establece con la sociedad civil, tanto en
cuanto a las vas institucionalizadas de acceso al poder poltico como a las otras
instancias de mediacin con las diversas fuerzas sociales que forman su entorno
y gravitan polticamente (organizaciones de clase, corporaciones, grupos de pre-
sin, movimientos sociales, instituciones religiosas, entre otras). Y la segunda es
que cuando se asume ya ms directamente la cuestin de la tipificacin de las cri-
sis, resulta imposible discriminar en trminos inteligibles la lnea de separacin
entre una crisis histrica del Estado strictu senso de otras ms centradas en el r-
gimen poltico. Ambos, Estado y rgimen poltico, constituyen la condensacin o
cristalizacin poltica de lo esencial de un orden social, tanto que en sus caracteres
concretos se explican recprocamente. En verdad, son partes inextricables de un
objeto intelectual que para nuestro propsito no conviene desmembrar analtica-
mente.

Diferentes crisis

Y qu se puede entender por crisis de Estado? Recorriendo las fuentes que


tratan del tema no se encuentran lneas claras en cuanto a cmo concebirla, dife-

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entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

rencindola de otras crisis polticas, econmicas y sociales. La misma idea de crisis


es utilizada con no menor libertad. Se mencionan crisis de poder, dominacin, he-
gemona, gobierno, gobernabilidad, parlamentaria, entre muchos otros tipos de
crisis polticas. A veces un proceso de cambio que se acelera ms all de su ritmo
habitual la alteracin de una tendencia (ciclos econmicos o demogrficos) basta
para denotar una crisis. All la idea de crisis se ha convertido en una especie de
comodn que nadie explica porque su sentido se supone sobreentendido.
En su sentido ms estricto, una crisis bsica de Estado existe solo cuando lo
que est en cuestin es la matriz fundamental de la denominacin social que le es
inherente y sobre la que se constituye. En su origen, el Estado moderno surge en
la Europa renacentista como el orden poltico del capitalismo. Por tanto, se trata
de una configuracin histrica enraizada en las relaciones sociales de la produc-
cin capitalista con sus contradicciones implcitas. Esta conexin entre Estado y
capitalismo se manifiesta en una serie de formas histricas de Estado en las que
est contenida la matriz fundamental de las relaciones de dominacin capitalista.
No obstante sus grandes diferencias en otros aspectos, tanto las monarquas au-
tocrticas del siglo XVI, el rgimen parlamentarista ingls de Cromwell, el Estado
absolutista francs de los siglos XVII XVIII el zarismo ruso del XIX, no menos
que las repblicas burguesas estadounidense y francesa, comparten la misma re-
lacin bsica de dominacin porque todas ellas son formas histricas del Estado
capitalista. Luego de varias crisis revolucionarias frustradas del siglo XIX, ser la
revolucin rusa de 1917 el primer movimiento histrico triunfante que modifica-
r las relaciones capitalistas de dominacin y asentar el Estado sobre otras bases
sociales. El Estado socialista ser as un nuevo Estado porque su relacin bsica de
dominacin ser radicalmente distinta de la anterior, tanto en sus justificaciones
ideolgicas como en sus cimientos sociales.
En la crisis de una forma de Estado, lo que cambia es la figura de este, man-
tenindose como invariante la relacin fundamental de dominacin, sea esta ca-
pitalista o socialista. Como el objeto de estas notas es el examen de las diversas
formas del Estado capitalista en la historia reciente de los pases latinoamerica-
nos, las referencias a la crisis del Estado tendrn siempre en lo sucesivo este
sentido ms limitado. Una ltima precisin: las reformas jurdico-constitucionales
no sern tenidas en cuenta por s mismas como expresiones de una crisis formal
del Estado, salvo cuando sean acompaadas por otras circunstancias que as lo
indiquen.
Sin entrar a juzgar todos los casos en que se configura una crisis, para estas
reflexiones se entendern como crisis de una forma de Estado solamente las situa-
ciones de transformacin, mutacin o cambio estructural que enfrenta una forma
singular de este y que no puede resolver apelando a sus recursos normales. Por
tanto, la superacin de la crisis supone ms que eso, es consustancial con la pro-
pia transformacin formal del Estado. La crisis de Estado constituye un momento
significativo de conflicto, un punto de inflexin de las tendencias histricas y con-

230
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

tradicciones determinantes de la configuracin concreta del Estado y del rgimen


poltico, una mutacin irreversible. Esto no implica necesariamente la modifica-
cin de la estructura jurdica del Estado, tal como est contenida en su ley consti-
tucional. Es de sobra sabido que una misma matriz fundamental puede servir para
contener una variedad considerable de formas de Estado, que a su vez albergan
gobiernos de distinto signo ideolgico.
Por tanto, la crisis de Estado a que se alude aqu es estructural e histrica y
se configura en medio de una situacin tal, que una solucin de cualquier sentido
posible trae aparejada una ruptura con el pasado. Es decir, la crisis existe cuan-
do no hay retomo estable posible a una forma de Estado que ha perdido vigencia,
aunque el movimiento que se engendre sea de restauracin, reaccin o regenera-
cin. Aclaremos de paso y aunque parezca obvio que tal ruptura no significa
en modo alguno una discontinuidad completa, pero tampoco un gattopardismo
exitoso. Por eso, ms que una mera crisis de legitimizacin, en que a menudo se
confunden Estado con gobierno pudiendo, por tanto, ser transitoria, la crisis de
Estado se torna prcticamente irreversible, un cambio sin retorno debido a una
diferente situacin histrica.
Puestos as los lmites, las posibilidades de existencia de las crisis de Estado
no son muchas, apenas tantas como los momentos histricamente significativos
que puedan haberlas involucrado en sus mutaciones. Ciertamente, el Estado no
puede quedar al margen ni salir indemne de unos cursos de accin histrica que
modifican las estructuras de dominacin y que replantean las contradicciones fun-
damentales de la sociedad.

Las formas histricas de Estado

Las formas de Estado identificables en la historia latinoamericana, que con-


tinan la tradicin capitalista instaurada desde la poca colonial y que interesan
para los propsitos de estas notas son los que siguen: a) Estados nacionales emer-
gentes de las luchas emancipadoras (primera mitad del siglo XIX); b) Estados oli-
grquicos (desde fines del siglo XIX); c) Estados populistas y neooligrquicos (que
siguen a la gran crisis mundial de 1930); d) Estados desarrollistas democrticos de
la posguerra; e) Estados autoritario-modernizantes que se abren en la dcada del
setenta; f) La fase actual de retorno la democracia sobre nuevas bases. En estos ca-
sos, luego de perfilar la forma de Estado predominante, se sugerirn las crisis que
le son propias, consustanciales, y que acaso en su despliegue prefiguren la nueva
forma de Estado que pueda estar emergiendo en la fase siguiente.

De la colonia a la independencia

La independencia de los pases latinoamericanos fue, en general conquis-


tada en medio de prolongadas cruentas luchas que tuvieron dos consecuencias

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entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

principales. La primera fue la desestructuracin del Estado colonial, un proceso


que present variaciones considerables, desde el extremo de una destruccin casi
total de los rganos de la administracin colonial hasta su conservacin y conti-
nuidad parciales luego de la emancipacin. Algo semejante puede sealarse con
respecto al territorio en cuya jurisdiccin se ejerca la autoridad poltica colonial,
que oscilan entre situaciones de extrema fragmentacin y otros en que los nuevos
gobiernos tuvieron bajo su control los mismos territorios sometidos a la autoridad
colonial que haban suplantado. Los virreinatos de Nueva Granada y del Ro de
La Plata ejemplifican bien los casos de extrema discontinuidad y fragmentacin
territorial, mientras que la Capitana General de Chile podra servir para ilustrar
el caso opuesto.
Las guerras liberadoras tuvieron la virtud de acelerar profundizar la forma-
cin de una conciencia nacional en los sectores sociales participantes, que apun-
tal la formacin de un sentido de Nacin que se anticip la constitucin efectiva
del Estado. Las guerras civiles ciertamente retrasaron el proceso fundacional del
Estado, ya que su propia ndole como rgano de poder nacional era lo que estaba
en entredicho, pero no as pusieron en cuestin la formacin de la Nacin, pese sus
efectos sociales disgregadores en otros sentidos. Esta generalizacin corresponde a
los pases atlnticos de Amrica del Sur, tambin Chile, Paraguay y, quiz, Colom-
bia, pero no as los otros pases andinos con vastas poblaciones antiguas culturas
indgenas, donde el problema de la Nacin tiene por eso un cariz distinto.
La tarda formacin efectiva del Estado (al margen de la multitud de consti-
tuciones aprobadas casi todas caricaturales con respecto al ejercicio real del poder
poltico) fue precedida de un largo cuestionamiento resuelta por medio de luchas
polticas conflictos armados, que dejaron como secuela profundos y duraderos re-
sentimientos en los bandos derrotados. La consecuencia fue que la idea de Nacin,
no solo se form anticipadamente de un modo relativamente autnomo, esto es,
sin referencia a un Estado central que gozase de legitimidad incuestionable, sino
que se constituy por s sola en principio aglutinante de los distintos y contrapues-
tos sectores de la poblacin. Por tanto, la fortaleza de la Nacin, de un lado, y la
debilidad del Estado, del otro, generaron un nacionalismo tradicionalista, con una
raigambre emotiva y una orientacin simblica, patritica, que se trascendentali-
za hipostasiando la Nacin y ponindola por encima del Estado en una relacin de
conflictivo contraste. Esta diferenciacin no deja de tener ms graves consecuen-
cias cuando se la invoca para definir el campo de responsabilidades de las fuerzas
aunadas y su pretendida autonoma dentro del Estado como ltima instancia de la
Patria.4

4. Estos aspectos del nacionalismo latinoamericano han sido ampliamente analizados,


entre otros por Kalman H. Silvert en varios de sus libros. Un tratamiento especfico pue-
de encontrarse en el siguiente: Nacionalismo poltica de desarrollo, Buenos Aires, Paids,
1965. Para algunos de los idelogos nacionalistas, el eje de la poltica contina siendo la
232
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

El problema de la Nacin

La referencia de la Nacin ha sido siempre un ingrediente importante en


el debate pblico y su presencia se manifiesta en los partidos polticos histricos,
que se denominan nacionales, porque en sus doctrinas se rechazan los pluralismos
ideolgicos para afirmar la primaca de la Nacin y su unidad soberana sobre las
segmentaciones regionalistas y las identificaciones clasistas, tnicas y otras.
La crisis bsica de este perodo ha sido en algunos pases y contina sien-
do, la integracin nacional. Sea que se trate de la incorporacin de las grandes
poblaciones y culturas indgenas de los pases andinos a una sociedad nacional,
sea que fuese la asimilacin de las grandes corrientes migratorias europeas en los
pases atlnticos, la cuestin de la sociedad nacional y de su organizacin poltica,
esto es, del Estado, ha sido central. No son pocos los que an se preguntan si este
problema fue resuelto de un modo satisfactorio, con una armnica integracin de
sociedad y Estado, sosteniendo que se trata de un proceso an abierto.
En buena medida, la inestabilidad poltica y otros conflictos nacionales de-
rivaran de la adecuada falta de ajuste entre ambas dimensiones, lo que en rigor
significa la ausencia de un Estado nacional bien constituido. En cambio, quienes
afirman la existencia de verdaderos estados nacionales admiten, sin embargo, que
su formacin y sedimentacin ha sido reciente, tanto que muy pocos casos se re-
montaran ms all de fines del siglo XIX.
Una forma particular y extrema de crisis del Estado se produce con la frag-
mentacin y descentralizacin del sistema de dominacin y, consiguientemente,
de las bases sociales del Estado, que corresponden a una efectiva carencia de uni-
dad nacional. La centralizacin del poder estatal nunca es completa ni tampoco
uniforme. Sin embargo, un cierto grado de unidad efectiva difcil de precisar, pero
no por eso menos real, puede ser considerada indispensable para la existencia real
de un Estado.
Hay casos de fragmentacin nacional con diseminacin de centros regiona-
les de poder, que disponen de una gran autonoma, y desafan el pretendido poder
monoplico del Estado nacional. Este sera el caso de Bolivia de acuerdo a estudios
recientes, que se caracterizara por la desagregacin del poder en las regiones,
con focos relativamente aislados y autnomamente estructurados, que se mantie-
nen separados y compitiendo entre s y con el Estado, sin que este disponga de
fuerza suficiente para unificar su espacio de poder. En suma, no hay Estado con
jurisdiccin nacional y monopolio de poder, y s una dinmica conflictiva de regio-
nes que lo involucran debilitndolo.5

oposicin colonia-metrpoli, poniendo en la Nacin y en su unidad la fuente bsica de las


determinaciones sociales, econmicas y polticas.
5. Esta tesis ha sido desarrollada por Fernando Calderon y Roberto Laserna (comp.),
El poder de las regiones, Cochabamba, Bolivia. Ediciones Ceres/Clacso, 1981.
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entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

Una cuestin que ha quedado pendiente y que podra considerarse parte de


una crisis de larga duracin relacionada con la representacin de la Nacin, es la
relativa a la subordinacin de las fuerzas armadas a las autoridades constituciona-
les del Estado y al imperio de la ley civil. Como es bien notorio, este es un asunto
de la mayor actualidad e importancia, que se arrastra como una crisis de Estado
desde las guerras emancipadoras.

El Estado oligrquico

Como ya fue sealado, la consolidacin del Estado como pivote del orden
social vigente ocurre tardamente. Si se desciende hasta las situaciones nacionales,
no ser difcil advertir que cada caso es nico.
Haciendo un poco de abstraccin, en medio de esta diversidad dominada
por lo singular, aparecen, sin embargo, algunos rasgos comunes muchos de estos
casos que identifican una forma de Estado que, desde la segunda mitad del siglo
XIX, tendi generalizarse, particularmente en los pases sudamericanos. Se trata
del Estado oligrquico que se constituy, en primer lugar, por la fuerza de un go-
bierno central que se impuso, ganando as el control del espacio social territorial.
Segundo, esta centralizacin del poder poltico no habra sido posible sin el con-
curso de una fuerza militar considerablemente mejor equipada, organizada con un
espritu ms profesional que sus adversarias. Tercero, este avance hacia el dominio
del territorio contribuy decisivamente la formacin de un mercado nacional, que
unific el espacio econmico interior para integrarlo en la economa internacional.
El ingreso masivo de capitales extranjeros fue decisivo en la aceleracin profun-
dizacin de este proceso que se llev cabo por medio, sea de un enclave minero,
un sistema de plantaciones algn otro esquema agroexportador. Por ltimo, una
coalicin laxa de clases y sectores se torna nacionalmente dominante cuando sus
intereses principales desbordan el medio local para vincularse al mercado nacio-
nal, que requiere de un Estado central, que sea garante de su funcionamiento. Esta
coalicin es lo que se ha denominado la oligarqua siendo un conjunto limita-
do de personas que representaban y pertenecan a unas pocas familias extensas,
que controlaban los principales recursos econmicos y fuentes de poder social, as
como monopolizaban las vas de acceso al Estado.6
Este Estado oligrquico por sus fundamentos sociales, pero liberal por defi-
nicin constitucional, consista en una estructura dbil y fluctuante, que era poco
ms que la prolongacin poltica del poder familstico de la oligarqua dominante
a la que serva instrumentalmente nacionalizando sus intereses y protegiendo el

6. Cf. Oszlak O., La formacin del Estado Argentino, Editorial Belgrano, Buenos Ai-
res, 1982, que hace una sistematizacin histrica de los rasgos constructivos del Estado
Argentino. Tambin se puede consultar: De Riz L., Sociedad poltica en Chile, Universidad
Nacional de Mxico, Mxico, 1979, que aborda en una perspectiva histrica la formacin
del Estado oligrquico chileno desde la poca de Portales.
234
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

mercado nacional. En algunos casos, principalmente en Amrica Central, la domi-


nacin militar bloque la formacin del Estado a tal punto que se duda que este
haya llegado a constituirse efectivamente. Se habla entonces de proto estados,
aludiendo a configuraciones inestables de poder poltico que no llegan en propie-
dad a formar un Estado.7
Los regmenes polticos correspondientes a este tipo de Estado han sido de
exclusin, mayor ciertamente cuando se ha tratado de una persistente dominacin
militar, de grandes sectores populares puestos al margen de las vas lega les de
acceso al poder del Estado. Segn la conocida tipologa de Gino Germani, estos
regmenes han girado en un crculo vicioso de autocracia, crisis de sucesin e
intentos abortivos de rgimen democrtico, y, por fin, nuevas autocracias (casi
siempre de tipo militar).8
Uno de los ejemplos ms netos y precoces de Estado liberal, clsico en su for-
ma constitucional y polticas econmicas, oligrquico en su factura social y con un
rgimen poltico excluyente, fue el del Chile portaliano, que persisti cerca de un
siglo y que ha sido tan bien perfilado por Alberto Edwards en su ya clsico libro.9
Pero no siempre estos regmenes de base oligrquica mantuvieron su estabilidad
por tanto tiempo. Tampoco ha sido cierta, desafortunadamente, la profeca opti-
mista de Germani sobre la ruptura definitiva del llamado crculo vicioso debido
a su inestabilidad permanente, dando lugar a la instauracin de una democracia
progresivamente ampliada.10

La declinacin del esquema oligrquico

Esta forma de Estado fue severamente sacudida por la gran crisis econmi-
ca mundial de los aos treinta, que castig duramente a los pases dependientes
a travs de sus esquemas de insercin en el mercado internacional. Las tensiones
generadas por la crisis econmica fueron, con frecuencia, el detonante de otras
crisis que estaban larvadas y que eran inherentes al Estado y a su rgimen po-
ltico. Mientras todava persistan las contradicciones entre Estado y Nacin, la

7. En el caso hondureo, la constitucin de un poder nacional mediatizado en la forma


de una burocracia poltica que rene las caractersticas de una clase dominante subordina-
da, cuya funcin administrativa se limita a la de guardin del orden interno al servicio de
intereses extranjeros. . . el enclave bananero. . . (forma) un patronazgo parasitario del Es-
tado. E. Torres Rivas, Crisis del poder en Centroamrica, San Jos, C. Educa, 1981, pgs.
50-51. Particularmente pertinente es tambin el punto donde se analiza el Estado de ex-
cepcin, pgs. 99-103.
8. Germani, G. Clases populares y democracia representativa en Amrica Latina,
Desarrollo Econmico, vol. 22, julio-setiembre de 1962, pg. 23-45.
9. Edwards, A. La Fronda aristocrtica en Chile, Santiago, Editorial Universitaria,
1982 (edicin original de 1928).
10. Hacia 1960 haba suficientes motivos para una visin esperanzada del futuro inme-
diato, los que como se ver despus desapareceran rpidamente en los aos siguientes
con los retornos neoliberales trados de la mano los regmenes militares autoritarios.
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entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

crisis endmica debida a la debilidad constitutiva del Estado liberal-oligrquico se


manifest, primero que todo, en su incapacidad para afrontar y manejar la crisis
econmica. Sin embargo, al poner en ejecucin medidas paliativas para contra-
rrestarla, el Estado fue incorporando nuevas funciones y creando dispositivos ins-
titucionales que modificaran a la postre su composicin orgnica y sus vnculos
con la economa. Ms adelante retomaremos este punto.
En segundo lugar, teniendo en cuenta el excesivo poder concentrado por la
coalicin dominante mantenido fuera del Estado, su capacidad de arbitraje efecti-
vo de los conflictos intraoligrquicos haba estado persistente, pero soterradamen-
te puesta en cuestin. Nada grave ocurrira mientras no se fragmentara la oligar-
qua.11 Pero cuando estall la crisis, en algunos pases, ella se parti por mitades,
que se confrontaron por dcadas en luchas polticas armadas que desbordaban los
limitados poderes de contencin del Estado. Para ilustrar brevemente esta referen-
cia basta recordar los casos de Colombia Venezuela, en que una situacin similar
de cuasi permanente lucha faccional fue finalmente zanjada recin hacia fines de
los aos cincuenta por medio de pactos polticos entre los partidos oligrquicos
contendientes (de Sitges en Colombia, de Punto Fijo en Venezuela) celebrados
por encima del Estado con el declarado propsito de darle este su rgimen poltico,
una nueva configuracin estabilidad. Trminos ms menos, se trataba de pactos de
refundacin del Estado, de un Estado de compromiso que estaba sostenido por
un bipartidismo prcticamente rotativo polticamente impuesto, que hizo posible
la reunificacin de la oligarqua (especialmente en Colombia) abriendo camino es-
tas nuevas coaliciones polticas a un perodo de estabilidad que ha persistido por
ms de dos dcadas debido una eficaz cooptacin e integracin poltica de sectores
medios.
Por ltimo, a esta crisis de poder del Estado se sum otra, ms tpica, que
concierne directamente al rgimen poltico, pero que ahora se moviliza desde
abajo En efecto esta fue ms una crisis de representacin creada por el efecto de
desborde provocado por el ingreso escena de considerables contingentes de masas
movilizadas y disponibles que presionaban para lograr una ampliacin de la parti-
cipacin poltica efectiva. Algunas de estas presiones de las nuevas fuerzas sociales
pudieron ser neutralizadas, pero otras en cambio tuvieron que ser asumidas por el
rgimen poltico es claro que con reticencias. Las demandas de las masas cuestio-
naban la forma vigente de Estado se producan en momentos en que los sectores
oligrquicos todava dominantes estaban perdiendo gravitacin en la economa la
sociedad aunque an conservaba buena parte de control del poder. Para evitar el
naufragio total fue necesario un giro de timn y en la maniobra hubo que tirar por
la borda buena parte de la carga ya inerte del Estado liberal tradicional para poner
a salvo el barco de la oligarqua. Sin embargo, ella sobrevivira la tormenta ponien-

11. En realidad esto ya haba acontecido en vanos pases del Cono Sur bien antes de la
crisis de los 30. El batllsmo uruguayo, el yrigoyerismo argentino y el alessandrismo chileno
fundaron movimientos y gobiernos populares antioligrquicos.
236
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

do de relieve una vez ms su gran capacidad de mimetizacin. De este modo pudo


adaptarse, aunque ahora bajo condiciones ms desfavorables una serie de ensayos
de recomposicin del Estado. Esta larga transicin ocurri en medio de una cri-
sis general que desembocara en la Segunda Guerra Mundial. Sus caractersticas
definitivas tardaron, por tanto, en manifestarse con nitidez.

Tiempo de transicin

Los empeos para superar la crisis de los aos treinta se guiaron ms por el
principio del ensayo y error que por orientaciones racionales fundadas en ideo-
logas. Estas soluciones de tanteo fueron particularmente evidentes en la forma de
contrarrestar uno de sus mayores efectos adversos: el llamado estrangulamiento
externo. El espacio econmico abierto, sobre todo, por la cada de las importa-
ciones de manufacturas estimul el desarrollo de una temprana e incipiente in-
dustrializacin sustitutiva para dar respuesta a las demandas insatisfechas de esos
bienes. A estas nuevas actividades econmicas estuvo asociada la aparicin en el
escenario poltico de nuevos sectores burgueses urbanos y agrarios, que al tiempo
que se manifestaban opuestos a los intereses exportadores de la oligarqua tradi-
cional estaban ms volcados hacia el mercado interno. Aunque deprimido por la
crisis, este constitua su principal fuente, quiz nica, de oportunidades econ-
micas. Estos nuevos sectores de intereses sociales bien pronto hicieron sentir su
influencia sobre las polticas pblicas con ideas en parte inditas. Fue un momento
de renovacin de concepciones y estrategias para responder a la escala y comple-
jidad de los desafos planteados por la crisis y que no podan ser afrontados con
los recursos habituales de la lgica del mercado autorregulador de la economa y
la sociedad (Polanyi) y de la apertura externa que haba gobernado el ciclo que
feneca.
Las nuevas medidas requirieron por lo tanto ajustes fundamentales y nuevas
creaciones de rganos sociales, econmicos y financieros del Estado, no menos que
transformaciones de sus regmenes polticos. Con estos ensayos, no siempre acer-
tados, se buscaba cerrar una crisis de Estado, que para algunos todava persiste.
Ella consista, por un lado, en el ajuste funcional del esquema de dominacin con
la constante renovacin del aparato institucional del Estado y, por el otro, en la
implantacin de este en una sociedad civil en proceso de rpida masificacin y re-
misa a proporcionarle legitimacin poltica. A esta crisis del aparato del Estado se
sum una crisis de legitimidad, porque el sistema de representacin poltica haba
quedado en rezago respecto a las demandas de los nuevos sectores sociales movili-
zados y con vocacin de participar en la escena poltica. Haba en consecuencia una
crisis de rgimen poltico, que comprenda adems del sistema de partidos, a una
serie de organizaciones sociales de clase (sindicatos de trabajadores, agremiacio-
nes de profesionales, tcnicos y otros sectores medios) y a movimientos polticos

237
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

en gestacin. En suma, se trataba de una crisis integral de Estado, para muchos


pases de la regin seguramente la ms importante de lo que va corrido del siglo.

Entre la restauracin oligrquica y el populismo

Las frmulas polticas con que se intentara superar la crisis, convertida en


una crisis de Estado en toda la regla, fueron principalmente dos: la restauracin
oligrquica y el populismo. En ambos casos haba un fuerte ingrediente autori-
tario y un resuelto respaldo militar. La Argentina que sigui al golpe militar de
1930 represent bien la primera de las alternativas, mientras que el Brasil de la
primera presidencia de Getulio Vargas (1930) la segunda de ellas. No obstante
las considerables diferencias en cuanto al esquema de poder que las sustentaba
(ostensiblemente militar en el caso argentino, ms civil el brasileo), las determi-
naciones creadas por la crisis fueron tales, que las polticas puestas en prctica por
los respectivos gobiernos se asemejaban en ms de un aspecto. La ampliacin y
complejizacin del aparato funcional del Estado, como resultado de una delibe-
rada intervencin en la economa, sea para proteccin de la produccin nacional
ms amenazada por la crisis, sea para control de importaciones y reserva de los
mercados internos para promocin de una incipiente industrializacin sustitutiva
de bienes de consumo final, pusieron de relieve su voluntad poltica para conte-
ner el avance de una coyuntura econmica crtica que se proyectaba hacia el largo
plazo, poniendo en serio riesgo la continuidad del orden econmico y social.
La rectificacin del rumbo de la poltica econmica tradicional y el reordena-
miento del Estado fueron aceptados a regaadientes por los sectores dominantes
en el caso argentino, cuyo gobierno oligrquico liberal habra deseado no tener que
crear un banco central para controlar la emisin monetaria y el sistema bancario,
as como diversas juntas reguladoras de la produccin agrcola, que en su conjunto
significaban una precoz preliminar planificacin de la produccin econmica. Con
esto se desplaz el epicentro econmico modificndose los agentes y modos de
acumulacin de capital, debido sobre todo una mayor participacin de la produc-
cin industrial, menor de la primaria exportable en el producto nacional interno.
Uniendo esto a otras transformaciones demogrficas y sociales que operaron con-
vergentemente en la direccin de introducir modificaciones fundamentales en la
estructura social, particularmente la de las clases sociales, se sigue que las bases
reales de poder del Estado quedaran sustancialmente alteradas.
En general la tensin histrica de la crisis se resolvera ms bien por la op-
cin populista que por la restauradora, que sera efmera. En varios pases, el in-
greso a la fase populista fue ms directo y acelerado. En cualquier caso el nuevo
Estado afrontara un dilema que estaba en la base de la crisis poltica de esos aos,
que era el de crecer distribuir, sea el dilema de ser un Estado desarrollista bene-
factor. Pero como los recursos polticamente disponibles no eran suficientes para
una y otra alternativa, la solucin de sntesis fue el Estado populista (o de com-

238
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

promiso), que intentara y a veces lograra parcialmente conciliar la vocacin


de desarrollo como crecimiento de la economa y como justicia social.12 Pero este
es el tema del punto siguiente.

Productos hbridos

El nuevo tipo de Estado que fue surgiendo sobre la marcha de los aconteci-
mientos generados por la crisis, sin una preconcebida frmula ideolgica que lo
enmarcara y orientara, era en parte un producto hbrido que combinaba rasgos
diversos, algunos de los cuales constituan una novedad frente a sus congneres
europeos. Sin recursos financieros suficientes y sin disponer tampoco de los me-
dios administrativos requeridos para ser un Estado benefactor, que buscase en la
progresiva ampliacin del compromiso poltico los fundamentos de un efectivo r-
gimen democrtico, el nuevo Estado populista tuvo que hacer concesiones en mu-
chos sentidos, tantos que su regla de oro fue la ambigedad y no la consistencia.
Sin embargo, la imperiosa necesidad poltica de atender, aunque fuese simbli-
camente, las demandas acrecidas de los nuevos sectores sociales constituidos en
actores en la escena poltica, ya intensamente activados por los propios regmenes
populistas, fue la causa de una dinmica de transformaciones que se manifestaron
en todos los planos de la vida social. Si se apela a la historia de los mayores pases,
de la regin, particularmente del Cono Sur, se podr constatar que el perodo que
va desde la crisis de los aos treinta y que se completa con la Segunda Guerra Mun-
dial, fue uno de cambios estructurales tan profundos que los gobiernos y las lites
dominantes marcharon muchas veces a la zaga de los acontecimientos teniendo
que tomar medidas contra sus profesados principios y hasta a veces adversas a sus
reconocidos intereses.

12. Sin embargo, es evidente que, por caminos diversos, el Estado que se redefine en
la dcada de los treinta es profundamente distinto en relacin con el Estado que expresaba
la dominacin puramente oligrquica de los grupos familiares de base agraria. Si en el Uru-
guay, desde Batlle, exista una mayor diferenciacin funcional del sector pblico y mayor
conciencia de las necesidades sociales, si Yrigoyen antes de 1930 en la Argentina ya marca-
ba la presencia de las masas reflejada en el Estado, si en Mxico est ya la Revolucin, es
innegable que estas tendencias se acentuaron despus de la crisis. Crdenas incorpor sim-
blicamente las masas al Estado y les reconoci un espacio propio en el partido dominante,
Vargas hizo lo mismo en el Brasil; los partidos chilenos van a desarrollar algo semejante
con Aguirre Cerda; incluso regmenes despticos, como los de los generales argentinos de
la dcada infame, no hacen sino contener las aguas que inundarn la poltica social estatal
despus de 1943 con Pern, y hasta regmenes de concesiones limitadas como los de Per,
bajo el acicate del APRA, tendrn que dialogar con los nuevos tiempos. Con mayor o me-
nor mpetu, segn la presin generalizada de las masas y la capacidad tcnica y poltica de
las clases medias, el nuevo Estado (que en sus formas ms acabadas fue populista) acab
por incorporar la cuestin social en las agendas de las acciones gubernamentales. F. H.
Cardoso, Las polticas sociales en la dcada de los aos ochenta, nuevas opciones?, El
Trimestre Econmico, nm. 197, enero/marzo de 1983, pg. 171.
239
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

Sin poder ser un Estado social13 en toda la regla, que tena que responder
a apremiantes necesidades de grupos y sectores sociales deprimidos con recursos
fiscales considerablemente menguados por la crisis, y debiendo apelar en conse-
cuencia a los nada propicios contribuyentes, el Estado populista tuvo que aumen-
tar la presin fiscal sobre el sector privado con efectos muchas veces negativos para
su estabilidad poltica y el crecimiento de la economa. Dadivosidad, despilfarro,
ineficiencia, tambin corrupcin, son algunos de los caracteres atribuidos a la ma-
la imagen econmica del populismo latinoamericano. Ella se remonta a aquellos
tiempos en que era insoslayable la necesidad poltica de hacer frente a la cuestin
social, que haba irrumpido trada por las masas a la escena poltica. Los gobier-
nos y la legitimacin del orden poltico dependan de una adecuada respuesta que
para serlo requera considerables recursos. Por lo tanto, el nuevo reto consista en
la presencia no ya espordica como antes, sino cada vez mas permanente, de un
indito contexto poltico y social de masas, que en la perspectiva del Estado sig-
nificaba acomodarse a l con apropiadas y nuevas combinaciones de alianzas y la
ampliacin efectiva del rgimen poltico para acoger sobre la base de una mayor
participacin, a aquellos sectores que parecan ms amenazantes y riesgosos. Este
tipo de Estado emergente ha sido tambin denominado Estado de compromiso
aludiendo as la ampliacin de sus bases sociales que lo sustentaban y a los nue-
vos ms inclusivos acuerdos polticos que veces eran fuente de ambigedad en sus
polticas.
El pasaje hacia un rgimen poltico de participacin ampliada represent
logros an limitados de la extensin de la ciudadana poltica, porque persistan
residuos clientelistas todava vigorosos. Para sintetizar, se estaba produciendo el
trnsito de una poltica de incorporacin restringida oligrquica en su sentido ms
propio, a otra, incipientemente de masas, con nuevos actores colectivos que pug-
naban por ser incorporados, para lo cual se tomaba imperiosa la recomposicin del
esquema de dominacin. En este punto estaba planteada precisamente la crisis del
Estado oligrquico, sea en la incorporacin de las masas a un rgimen de partici-
pacin democrtica, pero con la formacin de nuevas alianzas aptas para hacerlo
activamente. En su sentido ms profundo y autntico, esta crisis est an pendien-
te a lo largo de la regin, con muy pocas solo temporarias excepciones, porque cada
vez que se ha intentado una solucin integral, la reaccin militar arras con ellas.
Este es el punto muerto de la gran poltica relativa a la integracin poltica y a
la transformacin de un Estado de masas en Amrica Latina.
La idea de un Estado social a secas result prematura e inviable no solo por
los motivos ya indicados, sino tambin por nuevas consideraciones ideolgicas que
fueron surgiendo en los aos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial que asig-
naron al Estado un papel protagnico en la promocin del crecimiento econmico.
Para estas nuevas ideas privilegiar la distribucin social habra sido como poner
13. La idea de Estado social tiene aqu el sentido atribuido por M. Garcia Peuyo, Las
transformaciones del Estado contemporneo, Alianza, Madrid, 1982, pgs. 13 y ss.
240
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

el carro delante de los bueyes. El diagnstico indicaba que el problema era ms


que todo de produccin. Luego, haba que producir ms para distribuir despus.
La responsabilidad principal de la motorizacin de este esquema recaa en el Es-
tado conforme la entonces predominante doctrina keynesiana.

El Estado desarrollista

En Amrica Latina, como es de sobra conocido, este campo problemtico


fue elaborado y articulado en gran medida por la CEPAL. Convertida en una idea-
fuerza ciment al Estado desarrollista, que fue la concepcin paradigmtica que
domin la escena latinoamericana hasta la segunda mitad de los aos sesenta. El
Estado desarrollista era intervencionista ms que estatista, aunque se preconiza-
ba un fuerte sector pblico, el orden econmico segua basado en el mercado, pe-
ro ahora en un mercado regulado por la planificacin para elevar la racionalidad
econmica y la justicia social del conjunto del sistema. En lneas generales, se pro-
piciaba una economa mixta. La ideologa era nacionalista, pero con importantes
ingredientes que apuntaban a la integracin regional de las economas para lograr
ventajas agregadas de escala, ampliando as los mercados nacionales, considera-
blemente protegidos frente a los competidores externos. En trminos ms sociales
y polticos el estatismo intervencionista, el nacionalismo y las polticas redistribu-
tivas en beneficio de las mayoras sociales han dado lugar para que se le atribuyan
sesgos populistas a la ideologa desarrollista cepalina.14
Acaso sea as en algunos aspectos distributivos y de polticas sociales; pero
no en lo que es medular para la concepcin de este tipo de Estado desarrollista por
oposicin al populista. Y es efectivamente as porque el desarrollista invierte la
direccin del movimiento y cambia la conexin populista fundamental, centrn-
dola primariamente en la promocin del crecimiento econmico. Ello implicaba
la postergacin del Estado benefactor, ya que se consideraba no pareca po-
sible crecer y redistribuir al mismo tiempo. Aos despus, el predicamento de lo
social fue ganando terreno hasta recibir un mayor reconocimiento. Pero, aun as,
el nfasis fundamental del Estado desarrollista permaneci puesto ante todo en el
crecimiento de la economa, mientras que el populista fue esencialmente redistri-
butivista.

El crecimiento econmico y los olvidados

Pero hay ms. Si en Amrica Latina el Estado desarrollista prevaleci sobre


el Estado social ha sido, sobre todo, porque como se ha visto la promocin del

14. Cf. O. Rodriguez, La teora del subdesarrollo de la CEPAL, Siglo XXI, Mxico, 1980,
pgs. 282-298. Se notar por cierto que no compartimos su tesis de la fusin de ambos
tipos de Estado, el populista y el desarrollista, en uno solo, dando por supuesto que ambos
compartiesen la vocacin principal.
241
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

crecimiento econmico fue polticamente privilegiada con respecto a la cuestin


social. De hecho, la marcha se produjo en los dos sentidos, pero con diferentes
grados y tiempos. Bajo las condiciones del subdesarrollo latinoamericano resulta
siempre difcil la conciliacin entre gasto econmico (la inversin pblica suele re-
presentar entre dos tercios y una mitad de la inversin total, que es esencial para
el crecimiento) y gasto social del Estado, fundamento de sus polticas asistencia-
listas, tanto que uno u otro deben ser relativamente sacrificados en aras de algn
principio doctrinario o de la necesidad prctica de compatibilizar recursos escasos.
En una perspectiva comparativa, Glaucio Soares concluye: La preocupacin fun-
damental del Estado en los pases desarrollados, por tanto, fue disminuir las con-
tradicciones sociales generadas por el desarrollo econmico capitalista y no parti-
cipar activamente de l mediante inversiones directas. Otro fue el caso del Estado
desarrollista latinoamericano, que las privilegi ostensiblemente, acentuando los
imbalances sociales.15
Las polticas de masas del Estado populista fueron autoritarias y verticalis-
tas, d acuerdo en muchos aspectos con patrones tradicionales de seguimiento
al lder poltico percibido como caudillo y de apelacin y movilizacin nacionalista
pero no clasista. Su frmula poltica consisti en la apertura controlada del univer-
so poltico, sin por eso democratizar el acceso al Estado. Si bien despleg nuevas
funciones asistenciales, para lo que se crearon aparatos especficos que disponan
de mayores recursos, la solucin propiamente poltica a la presencia de estos pue-
blos expectantes fue ambigua y contradictoria. En un caso, los mayores derechos
sociales quedaban condicionados por restricciones y vinculaciones corporativas
(nuevo clientelismo de los trabajadores urbanos y rurales incorporados a un sin-
dicalismo dependiente del Estado). Los derechos polticos que no eran denegados
quedaban sometidos por un rgimen de dictadura paternalista, que los mediatiza-
ba, neutralizndolos recortando el estatus de las condiciones de ciudadano la me-
ra participacin social. Tambin los sectores medios, autores destacados de estas
transformaciones sus mayores beneficiarios, fueron incorporados masivamente a
la burocracia estatal que operaba como mbito de clientelismo poltico. Un punto
que no es ajeno la discusin anterior y sobre el que conviene llamar la atencin es
el relativo la sucesin de tipos de Estado que siguen al inspirado por la ortodoxia
liberal. En Europa, ya en el siglo XIX se encontraba en discusin la necesidad de
que el Estado proporcionase alguna solucin a la entonces emergente cuestin so-
cial. De esta necesidad surgir el Estado benefactor. Esta sucesin no tuvo lugar
15. En gran parte, las diferencias en la composicin de los gastos del Estado pueden
ser explicadas por las diferencias entre los sectores sociales incluidos en el pacto poltico-
econmico. En Amrica Latina, el proyecto desarrollista fue llevado a cabo con la notoria
exclusin de los campesinos que no participaron de los beneficios sociales del desarrollo;
muy al contrario, esos sectores hicieron los sacrificios necesarios para la ejecucin del pac-
to desarrollista. La matriz poltica del desarrollo del Estado latinoamericano difiere fun-
damentalmente de la europea Glaucio A. D. Soares, 0 novo Estado na Amrica Latina,
Estudios CEBRAP, nm. 13, julio-septiembre, 1975.
242
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

del mismo modo en Amrica Latina, porque al Estado liberal oligrquico sigui
el Estado populista. Este, como se ha visto, constituye una mezcla hbrida del Es-
tado social desarrollista, pero con sus ingredientes tpicos de movilizacin social,
asistencialismo limitado paternalista, autoritarismo poltico y desarrollismo em-
brionario, basado adems en una red de alianzas sociales polticas con intereses
imposibles de compatibilizar con polticas congruentes y, por tanto, difciles de
preservar.
Segn esta tesis, la transformacin del Estado europeo habra ocurrido co-
mo un efecto de arrastre del desarrollo autnomo de la economa, que constitua
el factor ms dinmico de su conexin con la sociedad civil. En la experiencia la-
tinoamericana, frente a la ausencia de suficiente dinamismo econmico empresa-
rial, el Estado desarrollista tuvo que afrontar la responsabilidad de la promocin
del desarrollo capitalista, convirtindose en el animador de la industrializacin. Se
podr decir que algunos estados capitalistas europeos, el bismarckiano, por ejem-
plo, fueron benefactores desarrollistas al mismo tiempo, pero esto fue excepcional.
El Estado liberal predomin en la escena europea y solo fue sucedido por el Wel-
fare State, tmidamente en los aos treinta, pero con resolucin desde la ltima
posguerra. En Amrica Latina, la participacin del gasto econmico del sector p-
blico en la economa ha sido relativamente mayor, mientras que en la mayora
de los pases europeos se destaca comparativamente el mayor aporte pblico al
gasto social. En la conclusin preliminar se sostiene que en uno y otro caso las
formas concretas de Estado han estado aparentemente insertas en matrices his-
tricas distintas, a las que no han sido ajenas las condiciones derivadas de una
industrializacin original o temprana, en el caso europeo, y atrasada y tarda en el
latinoamericano.16

Crisis de representacin

De modo que la cuestin poltica fundamental puede ser identificada como


una crisis de representacin, pero no de legitimidad. Si era de representacin fue
por el carcter autoritario y c1ientelista de las nuevas estructuras polticas y sin-
dicales que sirvieron para el encuadre de las masas movilizadas con apelaciones
nacionalistas, totalizantes y anticlasistas, irracionalistas, que se nutrieron en bue-
nas dosis de las ideologas fascistas europeas de los aos veinte y treinta. Si bien
ensancharon considerablemente la participacin social (sindicalizacin, asociacio-
nismo) y econmica (redistribucin limitada del ingreso, mayores servicios p-
blicos y gasto social), los Estados populistas fueron ms restrictivos en el campo
poltico, impulsando una suerte de movimientismo, esto es, de participacin pa-
siva en organizaciones jerrquicas de masa ideolgicamente monolticas, sin que

16. Estas tesis sobre la diversa sucesin de formas de Estado han sido sostenidas con
apoyo de material emprico por: Glaucio A. D Soares, ob. cit.
243
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

al mismo tiempo se ofrecieran oportunidades equivalentes para las organizaciones


y prcticas democrticas.
Bajo estas condiciones, los Estados populistas clsicos fueron benefactores y
movilizadores a medias, manteniendo tensas relaciones con importantes sectores
de la sociedad civil, que muchas veces se tranzaron con arbitraje militar. Es cierto
que algunos de ellos inauguraron largos perodos de estabilidad poltica (Vargas,
Crdenas y Pern, cmo ejemplos conspicuos), y que esta capacidad de persistir
polticamente fue la consecuencia del xito de sus polticas de masas, pero no lo es
menos que el respaldo militar funcion como un escudo protector que asegur su
margen de maniobra poltica y su permanencia en el gobierno. Acaso esta eviden-
cia pueda parecer suficiente para considerar que la crisis de representatividad fue
inherente al Estado populista.

Optimismo y reaccin

Los aos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial fueron de sincero op-
timismo. El Estado desarrollista, inspirado por la doctrina keynesiana y siguiendo
las recetas cepalinas, tom bajo su responsabilidad el comando del crecimiento
de la economa con el auxilio instrumental de novedosas tcnicas planificadoras.
Su compromiso principal era con el desarrollo econmico, del que se derivaran la
democracia poltica, el bienestar general y la modernizacin de la sociedad. Una
promesa, muchas veces reiterada, que se diluyo en poco ms de una dcada. Ni
la gran performance econmica prometida, cuyo impulso expansivo se agot ha-
cia fines de los aos cincuenta, ni tampoco la democratizacin poltica pudieron
arraigar y consolidarse.
Una serie de condicionamientos adversos pondran rpidamente en cuestin
la viabilidad y vigencia del proyecto desarrollista. Hacia comienzos de los aos
sesenta dos acontecimientos de sentidos tan contrapuestos, pero por eso mismo
estrechamente vinculados, como fueron la revolucin cubana y la Alianza para el
Progreso, abrieron un ciclo de aos turbulentos y amenazantes, de radicalizacin
ideolgica y de grandes mvilizaciones populares.
Las reacciones defensivas del status quo rpidamente generaron los anti-
cuerpos de los regmenes militares establecidos a partir del golpe de 1964, en
Brasil, que derroc al presidente Goulart, cabeza de un gobierno constitucional
de tinte marcadamente populista. A este golpe militar siguieron otros: Argentina
(1966 y 1976), Per (1968) Chile y Uruguay (1973), todos los cuales en medio de
sus diversidades singulares tenan en comn la paternidad de una forma indita
de Estado militar, que no dependa ya primariamente de la figura de un exitoso
caudillo uniformado, sino que era el producto de operaciones planificadas por los
estados mayores de las fuerzas armadas. Ahora tambin los golpes militares se
planificaban. Fueron concebidos como una operacin de guerra que comprometa
institucionalmente a las fuerzas armadas en la conduccin del Estado. La accin

244
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

estaba obviamente inspirada en las nuevas doctrinas de la seguridad nacional y la


guerra antisubversiva promovidas por los Estados Unidos, pero no carecan por
eso de alguna originalidad, puesto que desde aos antes este nuevo tipo de revolu-
cin militar haba estado cuidadosamente bajo estudio en las escuelas superiores
de guerra para formacin de jefes militares, particularmente de Brasil y Per. Ellas
actuaron como los centros generadores diseminadores de la nueva doctrina revo-
lucionaria castrense, que preconizaba bastante ms que la clsica formacin de un
gobierno militar provisional, que ya no pareca suficiente para afrontar los graves
retos sociales polticos que lo motivaban. En su consideracin era necesario ir ms
fondo en la ocupacin del Estado, tanto de sus puestos de mando como de los cua-
dros responsables de la administracin pblica, que serian ocupados por militares
en actividad. Se trataba, en suma, de una completa y efectiva militarizacin del
Estado, la que segua una poltica represiva de inspiracin totalitaria respecto de
la sociedad.17

Contradicciones no resueltas

Estos acontecimientos disiparon las expectativas de una prxima y armni-


ca convergencia entre crecimiento econmico, modernizacin social y democracia
poltica, que constitua la promesa difundida por la doctrina desarrollista. Las anti-
guas contradicciones permanecan bajo la superficie, contenidas pero no resueltas,
reconvertidas las condiciones del nuevo contexto histrico. Entretanto, haciendo
un inventario de repaso, permanecan pendientes la cuestin nacional, ahora re-
planteada vigorosamente en la problemtica de la dependencia y complicada por
el internacionalismo militar; adems persista lo relativo a la integracin del Es-
tado con la Nacin; la cuestin social, agravada por los efectos regresivos sobre la
distribucin del ingreso de los nuevos estilos neoliberales de desarrollo, con serios
dficits en la satisfaccin de las necesidades sociales bsicas; por ltimo queda-
ba la cuestin poltica, esto es, el problema de la democracia, profesada como una
verdad de fe en toda la regin y proclamada aun por los gobiernos militares. Acom-
paada y mediatizada por una variedad de calificativos con los que se pretenda
reducir su alcance, la cuestin de la democracia haba estado concentrada primor-
dialmente en el rgimen poltico, con la ampliacin de la ciudadana a los sectores
marginalizados y privados de efectivos derechos polticos, y en el control demo-
crtico del Estado. Poco o nada de esto era ya compatible con las estrategias del
desarrollismo autoritario que los regmenes militares se empeaban en imponer
como medio para una refundacin del Estado. De ah que en esta crisis de Estado
confluyeran diversas lneas de conflicto que hacan de la coyuntura histrica una

17. Cf. A. Rouqu, LEtat militaire en Amrique Latine, Editions du Seuil, Pars, 1982.
Si es apropiado y le cabe bien el calificativo de militar es algo que puede debatirse, pe-
ro lo que es menos cuestionable es el hecho de la militarizacin efectiva del Estado y su
sometimiento a las fuerzas armadas.
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entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

verdadera encrucijada de inciertas alternativas. El recurso a la fuerza militar y la


imposicin con su auxilio de un cruento retorno al capitalismo salvaje del siglo
XIX tuvieron la consecuencia inmediata de una postergacin o soterramiento de
las contradicciones que fueron indicadas, y que el autoritarismo militar no resolva
sino que, al contrario, contribuira a agravar considerablemente. El nuevo esque-
ma de dominacin se impondra con violencia y represin, dejando de lado, y para
el futuro, cualquier preocupacin de legitimacin democrtica, mientras tanto se
implementaban nuevos modelos econmicos y sociales involucionistas, con tintes
neo oligrquicos y corporativos. El tipo de Estado que surge ha sido designado
burocrtico autoritario.18 pero aqu lo denominaremos autoritario moderni-
zante para destacar su proyecto de regeneracin social y poltica.

El Estado autoritario-modernizante

Las bases sociales de este nuevo Estado autoritario modernizante estaban


formadas por sectores de la burguesa comercial, importadora y exportadora, la
gran banca nacional) los productores de bienes primarios exportables, en coalicin
con las grandes firmas de capital extranjero, a los que se plegaban como asociados
menores algunos sectores medios de profesionales, intermediarios y ejecutivos.
En realidad, la base social de estos regmenes militares ha sido estrecha, tanto que
ella explica su ndole pretoriana, o sea autoritaria y represora. Sus fundamentos
ideolgicos proceden de dos vertientes: una, el neoliberalismo en su versin mo-
netarista que preconiza la mxima apertura externa e insercin en la economa
internacional; la otra, la doctrina de la seguridad nacional, que pone el acento en
la guerra interna, antsubversiva, y en la poltica de las fronteras ideolgicas. Am-
bas vinculadas por una retrica de modernizacin imitativa y de insercin plena y
militante en la civilizacin occidental y cristiana.
La descripcin de este modelo autoritario, de desarrollo asociado (Cardo-
so), ya ha sido hecha muchas veces, de modo que siendo de sobra conocida se omi-
tirn ms referencias que las necesarias para la caracterizacin de las formas de
Estado que introduce, as como para la identificacin de las crisis que engendra.
En otros trabajos hemos sostenido la tesis de que el principal factor determinante
de estas revoluciones de estado mayor fue una creciente e intensa movilizacin
de masas (clases peligrosas), que aparentemente desbordaban al Estado popu-
lista, con el riesgo de una amenaza incontrolable para el orden social vigente.19 As

18. Cf. G. ODonnell, El Estado burocrtico autoritario, Editorial de Belgrano, Buenos


Aires, 1982, cap. 1.
19. J. Graciarena y R. Franco, Formaciones sociales y estructuras de poder en Amrica
Latina, ob. cit. parte primera, captulos II y III. La preocupacin era generalizada en los
aos sesenta. Los planes Camelot, Simptico y otros estudios para elaborar una ciencia
de la contrainsurgencia, que siguieron a la revolucin cubana, acreditan la existencia de
estos temores generalizados dentro de la regin latinoamericana y tambin en los Estados
Unidos.
246
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

las cosas, la revolucin social en grande pareca inminente en una situacin en que
prevaleca una dialctica de confrontacin, con un lenguaje radicalizado, una acti-
va participacin de juventudes universitarias, profesionales, intelectuales cuadros
polticos en acciones violentas dirigidas contra el statu quo. La marcha hacia una
democracia de participacin ampliada o total fue considerada por las fuerzas del
orden como una apuesta riesgosa que era imperativo evitar, aunque fuese aplican-
do las ms severas medidas de represin poltica a una subversin contestataria
carente de apoyo de masas.
La cuestin de cuntos crean sinceramente en la efectividad de esta pre-
sunta amenaza, si ella fue utilizada como excusa justificatoria, puede plantearse,
aunque no sea del todo as. En cuanto la caracterizacin de la crisis que estaba
planteada, ella parece haber sido ms una crisis de rgimen poltico, que por res-
tringido bloqueaba la participacin de las masas hasta entonces marginalizadas,
que una crisis genuinamente revolucionaria de masas que se movilizan y actan
con organizacin y voluntad poltica para hacer realidad un modelo alternativo de
sociedad.

La conversin al neoliberalismo

Los regmenes militares profesaban una doctrina de laissez faire, extrema


para estos tiempos, procurando una democracia sui generis basada en la sobera-
na de los consumidores el plebiscito de los precios que resultara del libre juego
del mercado, al que conceban como el mbito por excelencia de la libertad in-
dividual. Asimismo, definan la esfera de responsabilidad econmica del Estado
como subsidiaria que solo debera ser ejercida, por tanto, en actividades no renta-
bles para el sector privado, ni en competencia con l, todo esto claro est, dejando
salvo su condicin fundamental de guardin del orden social, especialmente de la
propiedad privada de los medios de produccin. Un Estado militar no poda me-
nos de ser un competente Estado gendarme, en tanto el cumplimiento de estas
funciones de garanta y resguardo del mercado como rgano regulador econmico
y social bsico dependiese de una eficiente represin. Y este fue el caso, porque sus
proyectos sociales y polticos fueron profundamente reaccionarios en el sentido
ms estricto careciendo, por tanto, de capacidad para generar consenso y legi-
timarse en el marco de un esquema hegemnico de poder. Un orden pretoriano
constituye no mucho menos que una situacin de ocupacin de una sociedad por
una fuerza militar, que aun cuando no sea extranjera y no por eso evitar un resen-
timiento creciente de la poblacin y un deterioro progresivo de su unidad interna.
Sus propias bases sociales se erosionan y, al final del camino, los espera el aisla-
miento y el repudio manifiesto, como es ahora evidente (1984) en todos los pases
del Cono Sur con regmenes militares.
La prolongada recesin internacional, que tiene su origen en la crisis del pe-
trleo de la primera mitad de los aos setenta, produjo una notable contraccin

247
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

del comercio mundial, poniendo en cuestin el flanco ms sensible de las preten-


siones legitimadoras de los regmenes militares. En efecto, la apertura externa y la
insercin amplia en la economa internacionalizada, fue esgrimida como el argu-
mento principal que fundamentaba su promesa de una eficiente cuestin econ-
mica y una rpida prosperidad social. Las experiencias negativas posteriores han
producido una vigorizacin de los ideales nacionalistas, que ahora se oponen a
los regmenes militares y a sus polticas neoliberales de elevado endeudamiento
externo e internacionalizacin dependiente de la economa.
En el plano interno, al agravarse las tensiones sociales por la concurrencia
de varios factores, debidos, en su mayora, a los efectos concentradores del ingre-
so de los esquemas neoliberales y al grave impacto de la recesin econmica (in-
fraconsumo, creciente desempleo y subempleo, contraccin de los salarios reales,
reduccin del gasto social para servicios pblicos masivos, entre otros), la crisis de
legitimacin que es consustancial a estos regmenes autoritarios, se extendi hasta
sus propias fuentes de apoyo. Fue entonces imperativo buscar alguna salida por la
va del retorno a los gobiernos civiles de la constitucin y la democracia.
No fue por azar que el rgimen militar peruano fuese el primero en ofrecerla.
Y esto porque, al contrario de sus congneres, haba desencadenado una intensa
y profunda movilizacin social cargada con una prdica nacionalista, que pocos
aos ms tarde revertira contra las propias autoridades militares reconvertida en
acentuado activismo poltico.
Desde la doble vertiente de la crisis, la interna y la internacional, confluyeron
fuertes tensiones sobre los Estados y sus regmenes polticos autoritarios militari-
zados. Las reacciones de rechazo provienen del conjunto de la sociedad, se expre-
san espontneamente de diversas maneras, aunque a veces con poca coordinacin
poltica central. Sin embargo, las mayores y ms inmediatas presiones se concen-
tran sobre el rgimen poltico, poniendo en cuestin sus criterios y mecanismos de
acceso al poder, restringidos en gran parte a los cuadros militares, pugnando por
la organizacin poltica de la sociedad civil y la realizacin de elecciones democr-
ticas.

Nuevas realidades

Pero hay algo ms que est puesto en la balanza. Los aos recientes no han
pasado en vano. Los Estados latinoamericanos tienen que operar ahora en un
medio social que ha experimentado profundas transformaciones en la estructu-
ra demogrfica y social (presin poblacional, urbanizacin, ocupaciones, ingresos,
consumo, clases y movimientos sociales) y en la escala interdependencia de las
unidades econmicas (grandes empresas nacionales, multinacionales) y sociales
(centrales sindicales, empresarias, profesionales y asociaciones diversas). Estos
procesos mayores de estructuracin de la sociedad civil, han alcanzado niveles de

248
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

diferenciacin y especializacin funcional de gran complejidad, que los torna mu-


tuamente dependientes.
Al mismo tiempo, el Estado tambin pasa por una fase de transformaciones
semejantes, en que predominan la diversificacin operativa debida al aumento ex-
traordinario de nuevas funciones que debe atender con un aparato institucional
que se multiplica y complejiza frente a las demandas sociales corporatizadas. A
esto cabe agregar que esta ms compleja interdependencia reciproca entre Estado
y sociedad civil, que desborda sus propios mecanismos reguladores espontneos,
trae como consecuencia una mayor importancia de la racionalidad poltica, esto
es, de aquella que es ejercida desde el propio Estado mediante una planificacin
que tiene primordialmente en cuenta la coordinacin de las actividades y proce-
sos complejos interdependientes, como son los econmicos y muchos sociales. Sin
esta mayor racionalidad, el nuevo Leviatn sera difcilmente operativo. De todo
esto resulta, como parece obvio, un mayor poder para el Estado concentrado en las
autoridades del poder ejecutivo en los organismos administrativos, descentraliza-
dos semiautnomos, con sus capas tecnocrticas, que disponen de gran poder, son
proclives al endeudamiento corporativo y, en cambio, poco propicios al cambio y
al control democrtico. Al mismo tiempo, pueden observarse nuevas configura-
ciones de este inmenso poder desplegadas como una red de conexiones entre seg-
mentos burocrticos del Estado con grados considerables de autonoma y sectores
corporatizados de intereses econmicos y sociales, que diseminan la unidad mo-
noltica del Estado en una multitud de constelaciones y subcentros de poder. De
estas constataciones arrancan algunas teorizaciones sobre la tecnocratizacin
del Estado (Bresser Pereira, G. Estevam Martins).

Estado y sociedad corporativa

El papel del Estado en una sociedad que se define como corporativa, ha fi-
gurado en la agenda del debate terico de las ciencias sociales durante varias d-
cadas, por lo menos desde que J. K. Galbraith lanzara su teora del poder contra
balanceador, a comienzos de los aos cincuenta.20
En ella se concibe al Estado, no ya como lo haca la teora liberal clsica
de actor neutro, que solo garantiza el funcionamiento de las reglas de juego del
mercado competitivo, sino como arbitrando la competencia y confrontacin en-
tre gigantes corporativos. Para simplificar, se supona la existencia de dos centros
corporativos dominantes. Uno, formado por las grandes empresas y conglomera-
dos que controlan los mercados de bienes y servicios, y, el otro, por los grandes
sindicatos que regulan la oferta de trabajo. Ambos poseen un poder monoplico
sobre su mercado que ejercen en condiciones de relativo equilibrio de fuerzas con

20. J. K. Galbraith, American Capitalism The Concept of Countervailing Power,


Horghton Mifflin Co., Nueva York, 1952. Versin castellana de Editorial gora, Buenos Ai-
res, 1956.
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entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

el otro polo corporativo. La funcin del Estado consiste primariamente en el arbi-


traje de los conflictos que no pueden ser directamente transados entre los colosos
corporativos. Galbraith admita que el sector del trabajo poda ser el eslabn ms
dbil, pero atribua al Estado la responsabilidad de corregir este imbalance cuan-
do se produjese, debido sobre todo, al peso del factor poltico en la formacin del
gobierno va elecciones.
Esta tesis no result convincente a C. Wright Mills, quien la refut desvir-
tundola en dos puntos principales. Primero, el Estado capitalista no es neutro ni
puede serlo en cuanto tal por sus razones polticas constitutivas. Por tanto, su es-
fuerzo correcto no podr nunca ser tan complejo como para restituir el equilibrio
cuando este se hubiese perdido en perjuicio del trabajo organizado. Al contrario,
su principal funcin es mantener el desequilibrio para asegurar la acumulacin
del capital. La segunda objecin se refiere al inmenso poder de las corporaciones
multinacionales en economas oligopolizadas y en una sociedad en que los indi-
viduos se encuentran envueltos en una red de mediaciones corporativas. En estas
condiciones, la interpenetracin de los grandes negocios y la alta poltica se vuel-
ve tan estrecha y completa que la distincin entre Estado y economa tiende a ser
ms analtica que real, puesto que sus lmites se hacen cada vez ms difusos. En
cierto sentido, Mills anticip el meollo de la que aos ms tarde sera la tesis de la
crisis fiscal del Estado (OConnor), al poner en evidencia que el Welfare State
tena como misin principal la proteccin del capitalismo.21

21. Acaso sea justificada la reproduccin del prrafo siguiente en que Mills conden-
sa su argumento sobre la interpenetracin entre negocios y poltica, que es el fundamento
principal de su crtica a la teora del poder compensador de Galbraith. . . . el hecho es que
las grandes compaas estadounidenses producen ms que simples negocios particulares.
Estados dentro del Estado. . . las grandes empresas dominan las materias primas y las pa-
tentes de inventos para convertirlas en productos acabados; disponen de las inteligencias
jurdicas ms caras, y, por tanto, las mejores del mundo, para inventar y refinar sus defensas
y su estrategia; emplean al hombre como productor y hacen que compre como consumidor
lo mismo que produce. Sus decisiones privadas adoptadas responsablemente en inters
del mundo casi feudal de la propiedad y del ingreso privados, determinan la magnitud y
la forma de la economa nacional, el nivel de desempleo forzoso, el poder adquisitivo del
consumidor, los precios que se dan al pblico, las inversiones que se canalizan. . . . los
grandes propietarios y los altos directivos de compaas que se autofinancien, son los que
tienen la clave del poder econmico. No los polticos del gobierno visible, sino los ms al-
tos directivos que se sienta en el directorio poltico, son los que, por accin o por omisin,
tienen el poder y los medios para defender los privilegios de su mundo corporativo. Si no
reinan, gobiernan muchos de los puntos vitales de la vida cotidiana de los Estados Unidos,
y ningn poder los contrarresta de un modo efectivo y consecuente. C. Wright Mills, La
lite del poder, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1957, pg. 123. Las ideas de Mills
fueron en gran parte coincidentes con el proyecto cepalino, pero a sabiendas de que las
diferencias estructurales eran considerables. Cf. O. Rodrguez, op. cit, pg. 290.
250
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

La contextura particular de Amrica Latina

Esta discusin singularmente ilustrativa y apasionante sobre los involucra-


mientos recprocos entre Estado y sociedad en los pases del capitalismo central,
que contina muy activamente en el presente, tiene, sin embargo, relativa perti-
nencia para nuestros pases latinoamericanos. Para algunos, las diferencias quiz
solo sean de grado, mientras que para otros son estructurales, pues se arraigan en
las peculiares condiciones del subdesarrollo.
Sea lo que fuese, comencemos por sealar que el sector moderno y dinmi-
co de las economas de la regin est dominado y oligopolizado por un conjunto
reducido de grandes empresas internacionalizadas, que con propiedad dejando
a salvo las a menudo considerables diferencias de escala podran ser definidas
como corporaciones similares a las de los pases centrales, en cuanto su poder de
mercado, nivel tecnolgico, complejidad e influencia sobre el medio social y pol-
tico, pero no as en cuanto su arraigo en el medio interno. En cambio, el resto de
la economa est formada por diversos estratos productivos que corresponden a
distintos momentos histricos y con unidades de muy diversa ndole, dimensin y
productividad, o sea, que operan en condiciones de heterogeneidad estructural
(Anbal Pinto).
Tampoco la fuerza de trabajo resulta comparable, porque en ella abundan los
trabajadores ocasionales, temporarios cuentapropistas no sindicalizados, don-
de an los asalariados organizados pertenecen a sindicatos relativamente preca-
rios y laxamente federados, con escaso poder de presin como conjunto, lo que
da un potencial de protesta menor que la fuerza social de las grandes centrales
obreras de los pases capitalistas desarrollados. Algo semejante podra agregarse
en cuanto a su capacidad para coordinar acciones reivindicativas, a su gravitacin
poltica e ideologas de lucha. En consecuencia, el poder corporativo del trabajo es
mucho menor estructuralmente distinto el desequilibrio existente con el poder del
capital.
En lugar de una competencia organizada entre corporaciones colosales que
representan actan por el capital el trabajo, la dinmica social ms frecuente en
muchas de las sociedades latinoamericanas es ms una de movimientos sociales
con ms bajo grado de estructuracin organizativa, donde se plantean demandas
concretas restringidas que tienen aparentemente menor incidencia poltica direc-
ta, porque se expresan y canalizan al margen del sistema de partidos polticos (aun
cuando estos existan se manifiesten abiertamente en la arena poltica). Bajo estas
condiciones el papel del Estado capitalista tiene por fuerza que ser distinto del
atribuido por la teora del poder compensador. En todo caso, su arbitraje nunca
sera neutro porque no podr abandonar su papel de gendarme de un orden social
colocado bajo su proteccin.
El otro punto se refiere a la posible superposicin entre Estado y sociedad
civil. No parece haber tal cosa, al menos en el grado suficiente para que el Esta-

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entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

do aparezca indiferenciado e inerte frente los grandes negocios, como lo presen-


ta Mills. Hasta ahora, la diferenciacin estructural del Estado latinoamericano es
ms neta, aun cuando pueda existir una considerable colusin de intereses con el
sector privado. Acaso esto sea un rasgo tpico del capitalismo de siempre, pudien-
do esto ser interpretado ms como una persistencia de formas patrimonialistas
arcaicas, que como una posible dilucin del Estado en la sociedad posindustrial.

El replanteo de la cuestin del Estado

Las propuestas de superacin de la crisis econmica que se reconocen por


sus fundamentos nacionalistas y desarrollistas propician un drstico replanteo de
la cuestin del Estado con miras a convertirlo en un instrumento esencial para
la promocin del desarrollo y la recuperacin de la autonoma nacional, para el
desmantelamiento de los privilegios burocrticos y la asignacin de mayor gasto
social para corregir las ms graves privaciones sociales, claro est que todo en el
marco de un rgimen democrtico que asegure que la carga de la recuperacin
econmica sea distribuida con justicia social.
En cambio, desde otras vertientes ms allegadas a la ortodoxia doctrinaria
de la economa internacionalizada se recomienda que las negociaciones relativas a
la deuda externa deben llevarse a cabo entre cada pas deudor, por un lado, y sus
bancos acreedores y los correspondientes organismos financieros internacionales
por el otro. En el caso argentino, se ha sugerido adems que dicha negociacin
sea colocada en el marco ms amplio de una discusin poltica de todas sus re-
laciones exteriores con el gobierno de los Estados Unidos y a nivel presidencial,
procurando de ese modo que tras un examen realista de los problemas existentes,
y supuestamente de algunas concesiones, sea posible lograr su apoyo ante la banca
internacional para la renegociacin de una deuda, que tal como est planteada, es
prcticamente impagable.
Las opciones actuales planteadas dentro de esos lmites mueven a pregun-
tarse por las consecuencias de la presente crisis internacional sobre los Estados
nacionales. Porque no se trata meramente de la deuda como un problema econ-
mico con instancias propias, sino de una situacin mucho ms compleja que se
proyecta sobre el campo poltico internacional. La primera cuestin que surge es
si la deuda podr ser pagada alguna vez, teniendo en cuenta su magnitud absoluta
y relativa, y considerando tambin el costo de sus intereses y gastos de renovacin,
que la acrecen en una medida considerable. La segunda es si tendr que ser paga-
da o si, por el contrario, quedar fijada como una hipoteca de largo plazo sobre la
que los pases deudores debern pagar regularmente los intereses y comisiones co-
rrespondientes a sus renovaciones sucesivas, pagos que podran ser interpretados
como los tributos de una situacin de vasallaje financiero casi permanente.22

22. Esta posibilidad est lejos de ser antojadiza. El director general de la Unin de Ban-
cos Suizos declar en una reunin en Madrid que ninguno de los pases latinoamericanos
252
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

Si este fuera el caso y en esa direccin parecen apuntar las mayores posi-
bilidades, la relacin que se establecer con los pases acreedores podra ser de
una dependencia mayor, aun cuando no se hayan hecho especiales concesiones
polticas para consolidar el statu quo de la deuda. Nada ser ya ms como antes.
Por ahora no hay ningn caso de pas que haya negociado ntegramente su deuda
externa reconvirtindola en otra ms manejable y proporcionada a sus recursos
regulares. De modo que el recurso de la experiencia no sirve para despejar la in-
cgnita del modus operandi ni tampoco sobre los costos econmicos y sociales que
traer aparejada.
Por lo tanto, no queda ms alternativa que especular en la direccin de nues-
tro inters principal, que es el de la crisis de Estado, que ya existe que ser posible-
mente agravada por la renegociacin de la deuda. Y en qu sentidos? Pues hay dos
posibles para poner el asunto en dimensiones sintticas: uno es el de las cesiones
de patrimonio nacional (recursos naturales, concesiones de servicios pblicos, ba-
ses militares, renuncias territoriales, etc.), y el otro. Complementario del anterior,
ser el de la imposicin de subordinaciones polticas, tales como: compromisos
ideolgicos, pactos militares, apoyos en conferencias internacionales frente a de-
terminados asuntos, condicionamientos de las polticas internas en materia social,
privilegiamiento de determinados grupos e intereses, etc. En cualquier hiptesis
habra una incuestionable mutilacin de la soberana nacional y, en particular, de
la autonoma del Estado de los pases deudores, que quedaran condicionados por
una situacin de mucha mayor dependencia que en el pasado inmediato.

La autonoma condicionada del Estado

En la discusin sobre el Estado en Amrica Latina una cuestin central gira


en torno de su autonoma relativa frente otros rdenes sociales, principalmente el
econmico y el militar. Ser difcil tener alguna vez una respuesta no elusiva a esta
cuestin, que seguir vigente, entre otras cosas, porque sus trminos fundamentos
experimentan alteracin continua.
En el capitalismo actual, las tendencias son, en un sentido interno, a la ma-
crocefala del Estado nacional, centralizador y dominante hacia adentro, en su re-
lacin con la sociedad civil, frente a la que conquista progresivamente una mayor
autonoma; en contraste, en el otro sentido, hacia afuera, en el Estado dependien-
te, perifrico, endeudado, subordinado en sus relaciones con el mundo internacio-
nal, que est poblado de bloques estratgicos, campos ideolgicos, pactos interna-
cionales compulsorios, corporaciones transnacionales y mercados planetarios que
podr pagar su deuda exterior en el presente siglo agregando: en este mundo moderno
no puede esperarse que ningn gobierno ninguna empresa paguen su deuda, pero s que
se puede esperar que aseguren el servicio de esa deuda. Para el caso de Amrica Lati-
na estim que los servicios de amortizacin intereses significaran obligaciones anuales
de 45.000 millones de dlares. Clarn, (Buenos Aires), cables de ANSA y EFE, del 28 de
enero de 1984 (cursiva, agregado).
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entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

lo someten a determinaciones diversas. La contradiccin entre la mayor autono-


ma, en un plano, la cuasi heteronoma, en el otro, es acaso ms aparente que real,
hasta sera posible argir que ambas constituyen situaciones relativamente com-
plementarias. Todo depender del escenario de futuro que se utilice como marco
de referencia para el anlisis, pero bien podra ser que el Estado dominante interno
fuese un requisito funcional para contener los particularismos nacionalistas, tni-
cos, regionalistas, religiosos, tornando as posible un orden internacional cada vez
ms interdependiente.
En cualquier hiptesis, sobre lo que no parece caber duda es acerca de la
elevacin creciente de la escala organizativa y la burocratizacin del Estado. Si as
fuera, cmo hacer para democratizar este Estado Leviatn? Qu medios y pasos
seran viables para fortalecer la sociedad? O sea, cmo asegurar el despliegue de
criterios y prcticas de igualdad de oportunidades, movilidad social, mayor justicia
distributiva, en fin, qu hacer para democratizar las clases sociales (si no es posible
su abolicin) de modo tal que tenga incidencia efectiva sobre la democratizacin
del Estado? Cmo evitar que este se torne benefactor para ser ms paternalista
y autoritario? Cmo impedir que se hipertrofie a tal punto que parece escapar a
todo control democrtico de la ciudadana?
A esta altura de los tiempos parece estar fuera de duda que la planificacin
es fundamental para el diseo y administracin de las polticas pblicas. Pero c-
mo someterla a control democrtico evitando que sea un recurso de dominacin
burocrtica? Cmo conciliar eficiencia funcional y operativa con participacin y
control popular de las burocracias y agencias del Estado, particularmente de las
dedicadas a educacin y salud? Cunto ser posible democratizar la administra-
cin de justicia y el funcionamiento de las prisiones? Y qu decir de la cultura
y los aparatos ideolgicos que tanto influyen en la conformacin de una sociedad
democrtica en la que hay que corregir o eliminar tendencias autoritarias y neu-
tralizar la propaganda manipuladora?

Radio y lmite de la democratizacin

La desagregacin y descentralizacin del poder del Estado es esencial para


cimentar una prctica poltica democratizadora; pero cmo evitar las superpo-
siciones y la maraa administrativa que resulta de la proliferacin de reductos
burocrticos enfeudados? En medio de estas tendencias adversas las respuestas
parecen estar en afianzar y fortalecer los rganos de representacin poltica, como
son, el parlamento nacional, las legislaturas provinciales, los cabildos y concejos
urbanos y vecinales, las asociaciones de campesinos sin tierra y de pobladores, y
los otros cuerpos deliberantes y decisorios descentralizados de base popular, am-
pliando las vas y mecanismos de participacin poltica directa y vinculndolas con
el sistema de partidos y los rganos polticos y administrativos del Estado. Ser
eso suficiente?

254
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

Alcanzado este punto surge una cuestin bsica: en qu medida el avan-


ce hacia la democratizacin del Estado por accin de la sociedad no significar
al lmite su negacin como rgano de poder, principio de autoridad e instrumen-
to de dominacin? En otros trminos: si la democratizacin pone en tela de jui-
cio el principio mismo de autoridad en que se basa el Estado, su logro pleno no
podr significar su desaparicin y eventual sustitucin por una serie de rganos
celulares descentralizados, que cumplen democrticamente una serie de funcio-
nes desvinculadas entre s? Con el riesgo de lo que, a la postre, pueden tender,
sea al aislamiento funcional, sea el endeudamiento burocrtico, si se llegase a es-
te extremo, cmo se resolvera la coordinacin del conjunto, para no hablar de
la posible (segura?) persistencia de conflictos globales, cuyas soluciones debern
ser arbitradas, transadas o (por qu no?) impuestas coercitivamente por uno o
ms rganos centrales de poder?
En el plano externo, de un orden econmico y poltico determinado por gran-
des corporaciones internacionalizadas, con poderes y controles oligoplicos que
se corresponden ms con la lgica de un clculo econmico planetario que con los
intereses de un capitalismo nacionalmente enraizado, la cuestin de la democrati-
zacin fundamental del Estado y la sociedad nacional, del derecho soberano de los
ciudadanos, puede llegar a parecer casi retrica.
En este mundo las tendencias de la mega economa favorecen ms la concen-
tracin internacional del poder, el despliegue de las empresas de grandes dimen-
siones, la transnacionalizacin forzada de los centros y poderes de decisin nacio-
nal, as surge el interrogante final: Hacia qu clase de futuro marcha el mundo?
Hacia un nuevo orden internacional democrtico que preservar fortalecidos a
los estados nacionales en su forma actual? O cabe la posibilidad de otro escenario
en que su destino ser la dilucin de los estados en un sistema mundial?.23
Sin embargo, estos problemas de ms largo plazo parecen an ms lejanos
en pases como los latinoamericanos del Cono Sur, que tienen que remontar largos
aos de dominacin poltica autoritaria afrontando cuestiones ms acuciantes pa-
ra reconstituir el atado democrtico. Convergencias diversas de partidos polticos,
23. En una perspectiva de largo alcance (un siglo) y en un momento anterior a la pre-
sente crisis de endeudamiento, estos problemas fueron tratados por Silvio Brucan, quien
conclua negando todo futuro al Estado-nacin. Aunque la Nacin-Estado sigue siendo el
primer motor en la escena internacional el nacionalismo impregna la poltica mundial, la
fuerza organizadora integradora del sistema mundial gana terreno da a da. Realmente el
sistema internacional con la Nacion-Estado como unidad estructural bsica, el capitalismo
como esencial principio organizador de lo econmico, la accin de las grandes potencias
como gestoras y coordinadoras del orden mundial, no puede ya seguir funcionando sobre la
base de estas premisas y est por tanto sometida a fuertes tensiones. . . Andando el tiempo
las naciones-estado dejarn de tener la facultad de tomar decisiones independientes que
puedan estorbar temporalmente la marcha del sistema (mundial). De hecho, las relaciones
internacionales y las actividades transnacionales llegarn a ser tan sistmicas que el mundo
funcionar de una manera autorreguladora. S. Brucan, El estado y el sistema mundial.
Revista Internacional de Ciencias Sociales, pg. 843.
255
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)

movimientos sociales, agrupaciones sindicales estn tratando de refundar la de-


mocracia perdida durante tantos aos, en un esfuerzo que tendr que ser progresi-
vo y cauteloso para poder ser consistente, eficaz e irreversible. Las necesidades son
urgentes, pero las impaciencias pueden comprometer los objetivos de reinstalar el
juego democrtico con la mayor premura para iniciar una efectiva reconstitucin
del Estado.
La realidad es tal que los propsitos iniciales tienen por fuerza que ser mo-
destos para ser viables y asequibles, sirviendo as de fundamento la marcha pro-
gresiva hacia otras metas ms ambiciosas en cuanto al desarrollo y la profundiza-
cin democrtica bosquejada por las cuestiones antes mencionadas. De ah, que
los primeros pasos deban por fuerza ser restauradores sin por eso ser reacciona-
rios. Se trata por lo dems de recuperaciones elementales que hasta pueden pare-
cer triviales, pero sin las cuales ningn otro logro sera posible.

Recuperaciones de poder del Estado

Un rpido repaso de estas elementales cuestiones acaso ayuda a recordar


cules son los puntos de partida para el control del poder del Estado. En primer
lugar, cabe ocupar efectivamente sus diversos aparatos de poder y agencias admi-
nistrativas y ejercer todo el poder que las leyes le atribuyen. Segundo, es preciso
eliminar la corrupcin pblica, sobre todo la ms visible y desmoralizante que es-
t confinada en la administracin del Estado y los servicios pblicos. Una tercera
consiste en la subordinacin de todos los rganos del Estado a las autoridades
constitucionales, especialmente las fuerzas armadas y los aparatos de inteligencia
y seguridad. Porque los regmenes militares distorsionan la estructura de poder
del Estado, hipertrofiando el suyo propio y creando nuevas instancias y resortes
de poder que tienden a sobrevivir, los ms all de su desplazamiento por autori-
dades civiles. La idea de un permanente poder compartido, de una fuerza armada
que como un poder autnomo del Estado pacta con el gobierno civil el estableci-
miento de una repblica militar, ha reaparecido muchas veces en el escenario
poltico latinoamericano. Cuarto, la democratizacin, autonoma y fortalecimiento
del poder judicial, as como el imperio de la ley civil sobre la militar, constituyen
condiciones insoslayables para asegurar el funcionamiento democrtico. Por fin,
la democratizacin de los partidos y movimientos polticos y las organizaciones
de poder social, como sindicatos, gremios empresariales, asociaciones profesiona-
les, constituyen la contrapartida social de un Estado democrtico. En efecto, para
que este pueda serlo a plenitud es menester una sociedad tan democrtica como
sea posible, y nunca menos que el Estado. Y no solo en sus organizaciones ms
diversas, sino tambin en los mecanismos sociales bsicos que contribuyen a la
formacin de la cultura cvica y de la conciencia social de los ciudadanos. Para es-
te propsito son esenciales la democratizacin de la educacin y de las prcticas
socializadoras, no menos que la de los medios de comunicacin social que tanta

256
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .

importancia tienen en la inculcacin de valores y en la presentacin paradigmti-


ca de prcticas cotidianas de convivencia democrtica.

257
T

NACIONES UNIDAS

P R I M E R S E M E S T R E DE 1976
Revista de la
CEPAL
Director
Dr. RAL PREBISCH

Secretario

ADOLFO GURRIERI

NACIONES UNIDAS

COMISIN ECONMICA PARA AMERICA LATINA

SANTIAGO DE CHILE/PRIMER SEMESTRE DE 1976


SUMARIO

Crtica al capitalismo perifrico 7


Dr. Ral Prebisch

Situacin y perspectivas de la economa latinoamericana en 1975 75


Enrique V, Iglesias

Notas sobre los estilos de desarrollo en Amrica Latina 97


Anbal Pinto

Enfoques del desarrollo: De quin y hacia qu? 129


Marshall Wolfe

Poder y estilos de desarrollo. Una perspectiva heterodoxa 173


Jorge Graciarena

Notas sobre integracin 195


Cristbal Lara

Algunas publicaciones de la CEPAL 209


.
REVISTA DE LA CEPAL
Primer semestre de 1976 Introduccin
Estas pginas exploratorias se refieren
a algunos aspectos, tanto metodolgi-
Poder y cos como sustantivos, de la idea de los
"estilos" de desarrollo. Como el uso
estilos de de estos conceptos se ha vuelto familiar
en los ltimos aos y los autores que los
desarrollo. utilizan con diferentes fines explicati-
vos o instrumentales forman ya un con-
tingente considerable, nuestras notas,
Una perspectiva que no se proponen sino identificar de
terminados problemas y presentar cier-
heterodoxa tas perplejidades, se circunscribirn pri-
mero al examen de algunos aportes re-
cientes, principalmente los que se han
producido a propsito del llamado "en
Jorge Graciarena * foque unificado"1, para luego explorar
algunos aspectos sustantivos.
Este articulo hace un anlisis crtico de las Sin abandonar la lnea introductoria,
diversas formas en que se ha usado el con- cabe sealar que en el conjunto de aque-
cepto de estilos de desarrollo, especialmen-
llos aportes se est lejos de contar con
te por aquellos que han participado en los
esfuerzos recientes por configurar un enfo- una razonable integracin metodolgica.
que unificado del desarrollo. En l se rese- Antes, al contrario, al establecer compa-
an sucintamente las etapas principales de raciones se nota una cierta diversidad,
la evolucin del pensamiento sobre este cuando no confusin, en el uso de estas
tema en los ltimos tiempos, comenzando categoras sintticas o construcciones
por las estrategias de desarrollo definidas
de un modo estrictamente econmico. Se
conceptuales. Tal vez esta discordancia
seala la incorporacin paulatina a ellas
de aspectos sociales --educacin, salud, 'Entre lo ms reciente que se ha escrito
vivienda, seguridad social y otros y los en relacin con el proyecto sobre el "enfoque
intentos recientes por agregar elementos unificado" se encuentra el trabajo de Nacio-
de carcter sociolgico y poltico. Final- nes Unidas Report on a Unified Approach to
mente, se critican algunos de estos intentos, Development Analysis and Ptanning, Note by
especialmente los basados en el anlisis the Secretary-General ( E / C N . 5 / 5 1 9 del 5
de los agentes de desarrollo, para culminar de diciembre de 1974). En una lnea ms cr-
con una definicin del concepto de estilos tica se halla la importante contribucin de
de desarrollo y una enumeracin de los cri- MarshaU Wolfe contenida en esta Revista y titu-
terios que deberan orientar el anlisis de lada "Enfoques del desarrollo: De quin y
ellos. hacia qu". Desde otra perspectiva, tambin
crtica, es valioso e! examen del "enfoque uni-
ficado" que efecta J.B.W. Kuitenbrouwer
en Premises and Impticaons qf a Unified
Approach to Development Analysis and Pian-
Director Adjunto de la Divisin de Desarrollo ning. Naciones Unidas, Comisin Econmi-
Social de la CEPAL.
ca y Social para Asia y el Pacfico ( SD/BP/3),
9 de julio de 1975.

173
174 REVISTA DE LA CEPAL / Primer semestre de 976

sea inevitable si se tiene en cuenta que la los socilogos, cientistas polticos e his-
similitud de los trminos oculta dtferen- toriadores se sumaron al movimiento
cias considerables en los supuestos te- iniciado por los economistas y comenz
ricos y metodolgicos, en los campos asi la proliferacin de modelos y esti-
de la realidad que se toman en cuenta y los, que contina en vigorosa expansin.
destacan en el anlisis, en los juicios Hasta ahora, el esfuerzo realizado para
de valor que reflejan y en el trasfondo precisar y delimitar la ubicacin te-
ideolgico e intelectual de que proce- rica de estas categoras y definir sus
den. De ninguna manera pretenderemos relaciones con otras similares ha sido
unificar estas diferencias porque las escaso y poco fructfero. Mayores pro-
tentativas eclcticas son generalmente gresos se han hecho en la realizacin
estriles. Acaso esta diversidad, si se de estudios ms concretos, donde se
la observa bien, puede ser fuente de nue- han distinguido tipos y modelos nacio-
vas riquezas de contenido y de estmulos nales y subregionales apropiados para
para aprehender ms a fondo este eva- fundamentar empricamente este pro-
sivo fenmeno que es el desarrollo. En blema.
otro sentido tambin puede entraar una
En el seno de las Naciones Unidas, las
considerable confusin entre presente
preocupaciones por un "criterio unifi-
y futuro, juicio de realidad y juicio de
cado" para explicar el proceso de desa-
valor, ideologa y utopa, y no menor
rrollo se remontan a varios aos atrs.
entre niveles de anlisis. Poner juntas
Ya en 1970 el Consejo Econmico y So-
tantas cosas diferentes puede provocar
cial y la Asamblea General haban pedi-
serios inconvenientes.
do que se realizara una nueva investiga-
No es el momento de rastrear los cin en busca de un "enfoque unificado
orgenes de estos conceptos, lo que sera para el anlisis y la planificacin del
una empresa erudita ajena a nuestros desarrollo", peticin en la cual se ha-
propsitos, pero no est de ms sea- liaba implcita la "opinin de que en
lar que su necesidad resurgi principal- los muchos intentos anteriores no se
mente desde la ltima postguerra, cuan- profundiz de manera suficiente en las
do se percibi el desarrollo como un razones de por qu los procesos de creci-
proceso complejo y fascinante, lleno miento econmico y cambio de la socie-
de facetas y dimensiones que era nece- dad. .. estn teniendo consecuencias
sario sintetizar. Los modelos iniciales tan ambiguas para el bienestar huma-
fueron econmicos y muy simples, al no, y de por qu las disciplinas del anli-
menos los ms difundidos (Domar- sis y la planificacin de! desarrollo, de
Harrod, por ejemplo)2. Al poco tiempo,

Weber, Sombart y Pareto, quienes explicaron


No se ignora la larga tradicin de es- de diversas maneras la dinmica de crecimien-
tos conceptos sintticos que se refieren tanto to del "modelo" (o del "sistema") capita-
al crecimiento de la economa corno al desarro- lista. Todos ellos sintieron la necesidad de
lio de la sociedad. Sus antecedentes se remon- contar con categoras suficientemente compren-
tan por lo menos a Quesnay y Adam Smith, y sivas y, al mismo tiempo, capaces de captar lo
pasan por los aportes intelectuales de figuras esencial de la complejidad del proceso global
tan prestigiosas como Ricardo, Marx, Max de desarrollo.
PODER Y ESTILOS DE DESARROLLO. UNA PERSPECTIVA HETERODOXA / Jorge Graciarena 175

los cuales tanto se esperaba hace unos que antes, en parte debido al aporte ac-
pocos aos, estn manifestando una tivo (seguramente involuntario) de los
capacidad tan limitada para explicar o varios cuerpos tcnicos internacionales
dirigir estos procesos de crecimiento y vinculados al proyecto del enfoque uni-
cambio"3. ficado, los cuales han contribuido imagi-
De estas preocupaciones pragmticas, nativa y generosamente a la profusa
tanto en los organismos internacionales serie de sustantivos y adjetivos actual-
como en los medios acadmicos e intelec- mente en uso, como se destaca con algu-
tuales, han emanado numerosos traba- na irona en el trabajo de Marshall Wolfe
jos de muy diverso valor que forman ya indicado anteriormente. Hay algo de
una copiosa bibliografa. Sin embargo, mgico en esta pretcnsin de resolver
muchos de los problemas iniciales per- problemas de contenido, en los que sub-
sisten y los progresos alcanzados estn yacen complejas teorizaciones sobre el
lejos de satisfacer las expectativas cifra- desarrollo, con juegos verbales y califi-
das en estos esfuerzos. Casi al contrario, cativos que probablemente contribuyen
se podra apuntar que las frustraciones a oscurecerlos ms que a lo contrario.
acaso van aumentando en la medida en Cuando se us la palabra estilos no po-
que los malentendidos iniciales se ahon- cos creyeron que se cerraba una etapa
dan en vez de disiparse. en el proceso de ensayo y error del pensa-
En efecto, no pocas de las cuestiones miento sobre el desarrollo basado en
esenciales sobre lo que es un "estilo de posiciones valorativas e ideolgicas y
desarrollo" subsisten sin que los pa- en una terminologa obsoleta, y que
sos dados hayan podido esclarecerlas. se abra hacia el futuro una ancha y pro-
Antes bien, se podra sugerir acaso misoria avenida. No ha sido as, y viejos
con excesivo pesimismo que algunas problemas se vaciaron en un nuevo mol-
dificultades han aumentado y que la de sin que eso significara otra cosa que
confusin terminolgica es hoy mayor un cambio nominal.

II.
Algunas posiciones heterodoxas

Cuando se mencionan los estilos (o mode- es su sentido, o sea, a qu cosa de la rea-


los) de desarrollo en seguida se suscitan lidad se refiere este concepto? En qu
varias preguntas fundamentales: Cul posicin del campo terico sobre los
procesos de desarrollo se inserta? Cu-
'informe sobre un enfogue unificado les son sus elementos fundamentales y
para el anlisis y la planificacin del desarro- secundarios, y qu clase de relaciones
llo, documento de las Naciones Unidas (E/CN.
hay entre ellos? En qu marco temporal
5/477, 25 de octubre de 1972). Ms infor-
maciones pueden hallarse en la Revista inter- se lo coloca? Es decir, se trata de un con-
nacional de desarrollo social, No 3, 1971, tam- cepto esttico o dinmico, de un pro-
bin de las Naciones Unidas. blema sincrnico o diacrnico? Y, para
176 REVISTA DE LA CEPAL /Primer semestre de 1976

no alargar demasiado este cuestionario, formal y academicista. De ninguna


cul es el mtodo ms adecuado para manera compartira este tipo de obser-
tratar con los problemas que involucra? vacin, porque hacerlo significara acep-
Las preguntas no terminan aqu, pero las tar la conveniencia de utilizar conceptos
indicadas bastan para sealar las direc- complejos como ste sin indicar el dis-
ciones principales de nuestras dificulta- curso terico de que proceden ni sea-
des cuando se examinan los varios docu- lar metdica y sistemticamente cules
mentos y trabajos emanados del pro- son sus elementos y relaciones funda-
yecto sobre el enfoque unificado. mentales. En otras palabras, tendra
En rigor, el primer problema es de que admitir que es posible darles un basa-
mtodo y se refiere a la definicin, es de- mento exclusivamente emprico y que la
cir, al significado atribuido al trmino. finalidad de este esfuerzo se reduce a
He buscado sin xito en los diversos tra- servir fines pragmticos de planifica-
bajos analizados una definicin o carac- cin del desarrollo. No es ste el esp-
terizacin rigurosa de este concepto ritu con que fue formulado el proyecto
central. No puede negarse que han apa- del enfoque unificado ni menos an el
recido una cantidad de elementos y pis- que se encuentra en varios de los traba-
tas muy interesantes, que- podran ser jos que a l se refieren. Sin embargo,
tiles para un esfuerzo de reconstruc- subsiste el peligro de que el tipo de enfo-
cin de las ideas fundamentales subya- que que predomine sea el que M. Wolfe
centes en la copiosa produccin sobre denomina estilo "racionalista-tecnocrti-
el tema. Ha emergido tambin toda una co" , que es precisamente el que se de-
serie de ingeniosas clasificaciones rela- sentiende de las preocupaciones mtodo
tivas a una variedad de perspectivas posi- lgicas y apunta en una direccin resuel-
bles para el anlisis del proceso de des- tamente "prctica".
arrollo. En fin, se sabe que el problema
del desarrollo debe abordarse a partir Parece difcil imaginarse un enfoque
de un enfoque unificado, que debera unificado sobre los estilos de desarrollo
globalizar o integrar las perspectivas que no entrae una toma de posicin te-
parciales del desarrollo econmico, so- rica (y valorativa) sobre el proceso mis-
cial, poltico y cultural. Si se ha logrado mo de desarrollo, o sea, sobre los factores
o no esta integracin de perspectivas es que generan, condicionan y frenan sus
materia que, al menos, puede ser califi- dinamismos, as como sobre el aprovecha-
cada de controvertible. Lo cierto es miento de sus frutos. Esta toma de posi-
que, ms all de la formulacin de los cin, explcita o implcita, es inevitable.
buenos propsitos y necesidades, no Y si es inevitable, parece razonable for-
hay todava una indicacin clara del mulada explcitamente, tanto porque
sentido sustantivo que se atribuye a los as se aclaran las deas y se disipan confu-
estilos de desarrollo concebidos como siones obvias como porque, con un me-
procesos dinmicos globales, segn lo jor entendimiento, se pueden elaborar
pretende la perspectiva del enfoque uni-
ficado.
'vase M. Wotfe, Enfoques del Desarro-
Acaso esto parezca una preocupacin llo: De quin y hacia que'?, loc. cil., p. 45.
PODER Y ESTILOS DE DESARROLLO. UNA PERSPECTIVA HETERODOXA / Jorge Graciarena 177

instrumentos ms racionales y eficaces clases sociales, las relaciones de poder


para actuar sobre el desarrollo. y la naturaleza poltica del Estado, tuvie-
Un aspecto que llama la atencin sen una importancia fundamental en las
en la literatura sobre el enfoque unifica- orientaciones de las estrategias de des-
do y los estilos de desarrollo es que rara arrollo, especialmente en Amrica Latina.
vez se intenta explicar el proceso de des- A partir de ese momento comenzaron a
arrollo, o hacer la critica de las teoras usarse conceptos como modelos o esti-
economicistas, sociologistas, culturalistas, los polticos del desarrollo, junto con
etc., que dan explicaciones parciales y otros como "esquema", "patrn",
segmentarias del desarrollo y contra las "perfil", que apuntan hacia un enfoque
cuales parece combatirse. En realidad, ms comprensivo, sinttico y dinmico,
todo el movimiento del enfoque unifi- al paso que involucran nuevos elementos
cado es, por un lado, una reaccin con- no claramente expresados ni tomados en
tra el predominio en el pensamiento y cuenta anteriormente.
la accin sobre el desarrollo de teoras
No tiene sentido rastrear ahora el
fundadas en presupuestos exclusivamen-
origen y la trayectoria del amplio voca-
te economicistas, que adquirieron un
bulario utilizado ni cmo se produjeron
vigor dominante en los aos inmediatos
estas transiciones que llevaron a una con-
a la ltima guerra mundial. Por otro
tinua ampliacin de la idea de desarro-
lado, se reacciona tambin contra la seg-
lio, porque nuestro problema es distinto.
mentacin disciplinaria (lo que ya fue
Sin embargo, no est de ms sealar
apuntado) y no menos, aunque sin de-
que la transicin ha sido en algunos ca-
cirlo, contra la diversidad de enfoques
sos tan rpida que ha llevado al otro
y concepciones ideolgicas del desarro-
extremo, y en lugar de aplicar las restrin-
llo.
gidas frmulas especficas de los econo-
Las crticas contra las interpretacio- mistas que hacan depender el creci-
nes exclusivamente econmicas del cre- miento de la tasa de inversin y de la
cimiento estaban ya en boga a mediados relacin capital-producto, en la actuali-
de los aos cincuenta, y se mostraron par- dad se recurre a frmulas tan generales
ticularmente contundentes desde enton- y abstractas que apenas tienen signifi-
ces, tanto que provocaron rectificacio- cado concreto ni alcances prcticos.
nes de rumbo en las estrategias y polticas Cuando se dice que el desarrollo se "con-
de desarrollo. As resulta evidente en las cibe como un proceso global de cambios
tentativas de integracin de los llama- sociales interrelacionados", se hace
dos "aspectos sociales" al cuerpo de las una afirmacin que por su naturaleza
principales doctrinas desarrollistas. La y vaguedad est fuera de discusin y
concepcin inicial de los "aspectos so- que podra ser aceptada por las corrien-
cales" era sumamente restringida y slo tes tericas e ideolgicas ms anta-
inclua los de educacin, salud, vivienda gnicas y opuestas. Ahora bien, si
y nutricin. Pasara an bastante tiem- hubiera que precisar el significado de
po antes de que se admitiese y en forma algunos de los trminos que se utilizan
limitada que algunas dimensiones so- por ejemplo, las nociones de "cam-
ciales no consideradas antes, como las bio", "proceso global" e "interrela-
178 REVISTA DE LA CEPAL / Primer semestre de 1976

cin", posiblemente el acuerdo des- Se impone preguntar entonces cul es


aparecera rpidamente para ser reem- la relacin entre los estilos y otros con-
plazado por las discrepancias tericas ceptos del arsenal terico de las cien-
sobre otras cuestiones (por ejemplo, c- cias sociales que tienen diversos grados
mo se produce el cambio, qu se quiere de abstraccin: sistema, estructura, r-
decir con proceso global y si finalmen- gimen, proceso, estrategia, etc.
te la interrelacin es simtrica o asim- En otras palabras, en qu nivel de
trica en trminos de circulacin y trans- anlisis y estructura terica se coloca
ferencias de recursos y poder). el concepto? La preocupacin tiene
Algo que complica todava ms la sentido concreto porque unas veces la
comprensin correcta de la idea de idea de estilo parece corresponder a la
estilos de desarrollo es que, a falta de de sistema, mientras que en otras su
una definicin terica, se encuentra en grado de generalidad es mucho ms ba-
cambio una variada adjetivacin que jo, tanto que se puede concebir justifica-
cualifica los estilos atribuyndoles los damente que equivale a estrategia. As,
sentidos ms variados'. cuando se alude en general a los estilos
prevalecientes de desarrollo, parece ha-
La adjetivacin no sustituye a la teo-
cerse referencia al capitalismo, que es
ra ni es un buen mtodo para identificar
un sistema histrico en la nomenclatura
los problemas y sus objetos concretos
corriente de las ciencias sociales. En
ni tampoco para distinguir bien los ni-
cambio, cuando se habla de "estilo na-
veles de anlisis a que corresponden.
cional", con un sentido especfico, la
referencia no podra ya ser al capitalis-
'Por ejemplo, en uno de los trabajos en mo, porque sera imprecisa, lo que ocurre
torno ai proyecto del enfoque unificado se ha- tambin con respecto al estilo "actual"
bla de los siguientes tipos de estilo: "value- o a los estilos "viables" y "aceptables"
oriented" y "eventual value-oriented styles";
"current world styles", "national" y "viable
de desarrollo, conceptos todos que ten-
national styles"; "politically possible", "con- dran mayor parentesco con las estra-
ventional", "preferred" y "prevailing style"; tegias. En este momento tengo dudas
"original", "radically original", "innovative style" sobre la utilidad heurstica de un concep-
y "new style" (con respecto a Cuba) para termi to que resulta ser una especie de cajn
nar mencionando los "styles of polarized develop-
ment". Quiz haya algunos ms, y en otros tra-
de sastre, ya que se le utiliza en tantos
bajos se podran encontrar nuevos aportes para niveles de anlisis y con tan variados
este repertorio de calificativos. De todas mane- sentidos, que hacen que su idea central
ras, mi impresin es que su nmero no contribuye sea difcil de asir y carezca de una refe-
a aclarar la nocin de estilo, aunque se piense que rencia terica explcita.
no hay dificultades de comprensin cuando se
habla de un "conventionally-defined style of de- Acaso convenga retornar aqu a un
velopment". Qu quiere decir "estilo conven-
problema mencionado antes ligeramente,
cionalmente definido", a qu convenciones se
refiere, quin y cmo las impone, etc.? Es eviden- que tiene que ver menos con los enfoques
te de cualquier modo que los estilos de desarrollo disciplinarios parciales y mucho ms
no se forman por generacin espontnea ni se dis- con la evolucin conceptual y con el
tinguen por los calificativos que se les puedan campo comprendido por los diversos
atribuir.
trminos que utilizan los analistas del
PODER Y ESTILOS DE DESARROLLO. UNA PERSPECTIVA HETERODOXA /Jorge Graciarena 179

desarrollo. Hasta una poca reciente los tas de las regiones y los pases, condicio-
economistas y los organismos interna- naban sus posibilidades de desarrollo.
cionales hablaban de estrategias o polti-
cas de desarrollo para referirse a con El movimiento siguiente consisti
juntos ms o menos racionales, coheren- en pasar de la idea de estrategias y poli-
tes e integrados de medidas realizadas, ticas a otros tipos conceptuales ms ex-
en aplicacin o en proyecto, destinadas presivos que tuvieran en cuenta la nueva
a promover el crecimiento (o el desarro- concepcin del desarrollo entendido
lio) y que eran juzgadas como una tota- desde ahora como "social". La solu-
lidad relativamente independiente de las cin fue en gran medida una agregacin
fuentes de que procedan y vagamente y condujo a reformular por completo
relacionadas con las condiciones no eco- las ideas vigentes. A las polticas y estra-
nmicas en que tena lugar el desarrollo. tegias econmicas (siempre concebidas
Es decir, se mantena la antigua divisin en un riguroso y limitado marco neocl-
entre Estado y economa, disociando sico o neokeynesiano) se aadieron otros
del anlisis del proceso de desarrollo elementos, pero lo que bsicamente
sus componentes de poder, que se conge- se incorpor fue la dimensin del po-
laban como constantes. El Estado apa- der del Estado en el sentido limitado de
recia asi como una entidad relativamente fuente generadora de polticas de creci-
inmutable que actuaba como fuente ge- miento econmico. Para ello se toma-
neradora de polticas econmicas que ron prestados conceptos de otras disci-
podan variar sin transformar la natura- plinas sociales, principalmente de la
leza de aqul ni sus relaciones con la so- sociologa y la ciencia poltica, donde
ciedad. hacia ya mucho tiempo se hablaba de
modelos o estilos polticos y sociales,
Este planteamiento tenia algunas ven- que posean algunas de lascaractersticasintegrantes
tajas porque, adems de su simplicidad, embargo, estaban cargados de valora-
permita a los economistas mantenerse ciones explcitas que se deseaba evitar
cmodamente en un territorio intelec- o, al menos, soslayar. Para adaptar esos
tual dominado por su disciplina. Esta conceptos al lenguaje asptico y buro-
posicin no pudo sostenerse cuando, pri- crtico de los organismos internaciona-
mero al distinguirse entre crecimiento les, los modelos o estilos polticos fueron
y desarrollo y ms tarde al incorporar refraseados, eliminndoseles los califi-
al anlisis los aspectos sociales, se hi- cativos ostensiblemente polticos que
cieron sentir vigorosamente las deman- muchos de ellos posean. No tendra
das de perspectivas tericas ms am- sentido aqu el aforismo de que "muerto
plias. Tanto es as que como respuesta el perro, se acab la rabia". Las discre-
a ellas se agregaron otros elementos sig- pancias se hicieron latentes, pero sus
nificativos que no figuraban sino margi- fuentes no desaparecieron. Cul es
nalmente en los esquemas analticos el papel del poder en el desarrollo? Qui-
anteriores. Me refiero al "sistema" in- nes poseen poder, de qu tipo, cmo lo
ternacional, a as tendencias histricas movilizan, hacia qu objetivos y para
y a las estructuras nacionales que, con servir qu intereses? Cmo se incorpo-
las circunstancias especficas y concre-
180 REVISTA DE LA CEPAL/ Primer semestre de 1976

ra la nocin de poder al tema de las es- qu clase de personas o grupos llevan a


trategias y las polticas y qu significado cabo esa tarea y de qu manera promue-
terico se le atribuye? ven el desarrollo. Durante aos, la preo-
Se llega con esto a una encrucijada cupacin dominante en las ciencias
en que confluyen, por un lado, el proble- sociales latinoamericanas fue justamen-
ma del poder (quin tiene el poder y te sa, localizar el deus ex machina bus-
cmo lo usa?) y el de la generacin del cando en los empresarios schumpeteria-
cambio o del desarrollo (qu o qui- nos o en las clases medias la existencia
nes promueven el cambio y con qu obje- de una burguesa nacional con vocacin
tivos?). Aunque el poder constituido hegemnica y capacidad para impulsar
tiende a ser generalmente conservador, un proyecto de modernizacin al estilo
tambin lo es, en varios sentidos, la idea de los pases capitalistas centrales. Las
de desarrollo cuando, por ejemplo, se teoras de la modernizacin caen den-
refiere a sus formas "prevalecientes", tro de esta lnea analtica.
"dominantes", "actuales", "reales" o "con- Un enfoque terico de este tipo es
vencionales". En la idea de estilos, la con- "accionalista" al exaltar la posicin
fluencia entre ambos, poder y desarrollo, de los actores (agentes de desarrollo)
tiene que ver con la generacin de ste, como los elementos dinmicos de un
que se supone impulsado por una o va- proceso, que se promueve hacia objeti-
rias fuentes determinables de poder. Si es- vos definidos por ellos, en medio de con-
te razonamiento fuera correcto, la pregun- diciones dadas y usando de recursos limi-
ta procedente sera: cul es esa fuente tados. La estructura y la historia pasan
de poder, cmo opera y en qu direccin? a tener una importancia eventualmente
Aqu ya se est cerca de la filosofa auxiliar, si es que no prescindible, en un
de la historia. Evitar ese camino para planteamiento terico de este tipo, que
no divagar sobre el movimiento y el es en gran medida ahistrico. En esta
sentido de la historia. Aunque nuestra perspectiva hay un componente volun-
preocupacin es ms mundana, no deja- tarista, muchas veces sealado, que
remos de sealar que la disyuntiva pro- hace hincapi en la indeterminacin de
puesta desde hace siglos es clara: por las situaciones y procesos sociales. Des-
un lado se apunta a los individuos "ilu- de luego, la historia y la estructura in-
minados" (por Dios, la Razn, la Idea gresan en este contexto analtico como
o la Historia), a las grandes personalida- un lejano teln de fondo que ambienta
des y a los grupos estratgicos; en el otro pero no constrie la autonoma de los
extremo se indica que la cuestin slo actores como personajes centrales en
tiene respuesta si se observan los dina- el drama del desarrollo.
mismos histrico-estructurales de las Ciertamente, el problema esencial con-
bases econmicas y sociales y el desarro- siste, primero, en definir hasta qu punto
llo de las fuerzas productivas. y, luego, de qu manera se incorporan
A la primera posicin corresponde las tendencias histrico-estructurales en
la postulacin de "agentes de desarro- el esquema analtico del desarrollo con
lio" y el problema se convierte enton- respecto a los actores-agentes. Es preci-
ces en la bsqueda e identificacin de samente en este punto donde se abre el
PODER Y ESTILOS DE DESARROLLO. UNA PERSPECTIVA HETERODOXA / Jorge Graciarena 181

abanico de discrepancias en las interpre- para el anlisis de este problema. Si


taciones de la gravitacin de los facto los medios son considerados no varian-
res histricos en el cambio social (o en tes, las posibilidades de persistencia
el desarrollo, si se prefiere). de un estilo (viabilidad) dependern
De cualquiera manera, lo que sea un de la continuidad de las condiciones his-
estilo de desarrollo depende en este enfo- tricas vigentes, y su adaptabilidad al
que tanto de la calidad como de las orien- cambio estar ciertamente limitada por
taciones y propsitos de los "agentes" la rigidez de los medios.
que se movilizan tras una serie de obje- Cosa distinta sera si la idea de via-
tivos usando de ciertos medios y de la bilidad se colocara en un marco ms di-
aceptacin (consenso) que obtengan nmico, y se concibieran los medios
para sus estrategias. Por lo tanto, la como un conjunto de recursos instrumen-
"viabilidad" del estilo depende de las tales vinculados estrechamente a los
fuerzas sociales que pueda movilizar objetivos, aunque sin depender exclusi-
para superar "obstculos y resisten- vamente de ellos. La naturaleza de los
cias" que, como conflictos, se oponen medios condicionara a su vez las posibi-
a su realizacin o continuidad. lidades del estilo, pero una vez instau-
No deja de haber algunos problemas rado ste, y cada vez que fuera necesario
metodolgicos en la manera de insertar y posible, podra reformularlos creando
en este contexto la idea de viabilidad y nuevos medios que se ajustaran con
en el sentido que se le atribuye. En efec- ms flexibilidad a las emergentes cir-
to, tal como se la utiliza en el proyecto cunstancias histricas y sociales. Esta
sobre enfoque unificado, la idea de via- perspectiva tiene la ventaja de hacer
bilidad plantea algunas dificultades ms maleable la definicin de los me-
cuando se intenta conciliaria con un dios. Los estilos, segn ella, depende-
proceso tan fluido como el desarrollo. ran menos de tal definicin, porque en
A veces tengo la impresin de que no se esta concepcin un estilo puede recrear
cualifican bien los elementos dinmi- en parte sus propios medios.
cos involucrados en ella, pues parece Este razonamiento tiene sus lmites.
ms bien un concepto esttico. La via- El ms importante se halla en la idea
bilidad est relacionada de cerca con de contradiccin, que justamente con-
los medios disponibles para cumplir siste en la falta de convergencia comple-
con los objetivos de una estrategia de ta entre medios y objetivos. En este
desarrollo, la cual enfrentar resisten- caso y con el correr del tiempo, podra
cias y conflictos que modificarn su tender a agudizarse la discrepancia has-
curso. La viabilidad, por consiguiente, ta producir la declinacin del estilo y
tendra que experimentar cambios cada su superacin y reemplazo por otro.
vez que se alteran las condiciones del Ms adelante se volver sobre este
proceso de desarrollo. La nocin de punto.
lo que sean los medios es fundamental El problema de partir de un enfoque
para entender su papel en la configura- terico correcto no se resuelve remi-
cin y operacin de los estilos. Como tiendo la dinmica del desarrollo a los
siempre, hay ms de una alternativa agentes y haciendo algunas clasificacio-
REVISTA DE LA CEPAL / Primer semestre de 1976

nes de ellos, sin indicar qu posibilidades misma cosa (o algo muy parecido). Si
de imponerse tienen ni definir las estra- as fuera, el problema central se reduci-
tegias que se les atribuye. En rigor, el ra a establecer, primero, quines son y,
asunto consiste nada menos que en ave- luego, cules y cuntos recursos de
riguar cules son los agentes estratgi- poder se encuentran a su disposicin
cos, es decir, en identificarlos, para y cmo son utilizados. El Estado pare-
indagar cules son los valores, intereses ce ser la base de sustentacin de los
y capacidades, con que definirn e agentes y lites de poder, y desde l pro-
impondrn las estrategias de desarro- mueven sus polticas, aunque ello no
llo que proponen e impulsan. Las pre- est explcito. No obstante su impor-
guntas que siguen son casi innecesarias: tancia central para una concepcin del
Cmo se identifican los agentes efec- desarrollo "promovido por agentes",
tivos entre tantos agentes potenciales es poco lo que se hace en el proyecto so-
posibles como hay en una sociedad cual- bre el enfoque unificado por caracteri-
quiera? Qu los caracteriza, cmo se zar los rasgos y funciones del Estado, o
sabe si son ms capaces o "estratgi- sea, su naturaleza como instrumento de
cos" que otros, si disponen del consen- poder econmico en diversos estilos de
so (y la coercin) necesario para impo- desarrollo, al servicio de diversos agen-
ner sus objetivos frente a las inevitables tes que hayan logrado imponer su hege-
resistencias que enfrentarn? Qu ga- mona y promover estrategias para el
rantiza que su estilo sea ms aceptable desarrollo al servicio de sus objetivos
que los dems disponibles en el "mer- e intereses. Algunos trabajos todava
cado de estilos" en un momento hist- provisionales del proyecto del enfoque
rico dado? unificado analizan el problema de las
Otra vez estamos en el problema te- estructuras sociales y polticas en el
rico y metodolgico que se indic al contexto del desarrollo. Sin embargo, el
comienzo y sobre el cual se encuentran anlisis se concentra ms en el nation-
pocas guias tiles y orientadoras. A building, en una escala todava muy ge-
menos de sugerir que es el azar histrico neral, sin que en rigor haya una concep-
quien decide, es evidentemente necesa- cin explcita del poder en el desarrollo.
ria una teora que, adems de afirmar Sea como sea, esos trabajos brindan
que todos los agentes existentes (y las sugerentes perspectivas para futuras ex-
listas son largas) son igualmente candi- ploraciones sobre este importante aspecto.
datos potenciales a la hegemona, sos-
De manera que lo que debera ser
tenga que entre ellos algunos (o algu-
central en este tipo de enfoque acciona-
no) son "ms iguales que los otros",
lista es ms bien una concepcin del
como se deca en la fantasa orwetliana.
papel que juega el poder en el desarrollo,
Este tipo de planteamiento tiende porque los agentes, para ser efectivos y
a derivar casi inevitablemente hacia estar en condiciones de viabilizar sus
otra cuestin: Qu relacin hay en- estilos, tienen que ser necesariamente
tre los agentes y las lites de poder? Pien- una lite de poder, un grupo, coalicin
so que la idea de agentes slo tendra o clase dominante, un "establecimien-
sentido admitiendo que ambos son la to" o cualquiera otra cosa semejante,
PODER Y ESTILOS DE DESARROLLO. UNA PERSPECTIVA HETERODOXA / JorgeGraciarena 183

que controle el aparato del Estado. De Sin embargo, ese problema no se


ah que parezca indispensable un es- podr resolver sin dar antes respuesta
fuerzo orientado a fundamentar un enfo- a estas otras preguntas: Cules son
que metodolgico apropiado para reco- los factores estructurales e ideolgi-
nocer los factores que condicionan la cos que generan las fuerzas centrales
posicin de poder de los agentes y la del proceso de desarrollo, quines lo ani-
autonoma que se les atribuye en el m- man y orientan, hacia qu objetivos y
bito concreto de una nacin-Estado y metas viables, con qu medios y recursos,
en un momento histricamente definido. frente a qu conflictos y en beneficio de
Este es un requisito necesario si se quie- quines? En las pginas que siguen se
re avanzar hacia una explicacin de intentar hacer algunas proposiciones
los estilos, de su aceptabilidad y de su exploratorias en esta direccin.
viabilidad en el proceso de desarrollo.

III.
Nuevos planteamientos
de algunos problemas fundamentales

Parece suficientemente claro que al pa- amplio y comprensivo, capaz de conce-


sar del examen de las estrategias y polti- bir la constelacin de sus circunstan-
cas de desarrollo al de los estilos, se pro- cias y elementos convenientemente inte-
duce un salto cualitativo, no siempre grados en un esquema terico. Ese
bien percibido. El problema central esquema tendra que explicar de qu
previo estaba ms circunscrito y era manera una sociedad concreta se movi-
ms concreto cuando slo se pensaba liza y usa sus recursos no slo para el cre-
en estrategias y gobiernos. Se trataba cimiento econmico sino tambin para
ms que nada de comprender los meca- el logro de otros objetivos que son valo-
nismos de impulsin del crecimiento res permanentes de la condicin huma-
econmico y sus metas principales de na (derechos humanos, desarrollo de la
corto plazo, dentro de un limitado marco personalidad, espritu creativo, justicia
histrico-social determinado por para y equidad sociales, bienestar individual
metros estructurales constantes. Esta y familiar, conservacin del medio am-
posicin intelectual y prctica ha sido biente, etc.). Tal es la posicin de las
calificada recientemente de "desarro- Naciones Unidas y sta es la tarea que
llismo". tienen por delante quienes deben defi-
Cuando se incorpora la idea de estilos nir qu son los estilos de desarrollo.
y modelos, el objeto lgico vara apre- Algunos autores sostienen que en
ciablemente y en trminos en gran parte Amrica Latina hay actualmente dos
cualitativos. Ahora se pretende nada tipos de desarrollo polarizados, tan con-
menos que aprehender todo el proceso trapuestos que sus rasgos pueden corres-
de desarrollo en un marco intelectual ponder a diversos sistemas econmico-so-
184 REVISTA DE LA CEPAL / Primer semestre de 1976

cales. Ambos enmarcan lo que parecen El tipo de desarrollo que est en el


ser las "posibilidades objetivas" o las otro polo tiene como objetivo central el
alternativas reales vigentes en este mo- "desarrollo social" o la "participa-
mento histrico en la regin. cin popular", a lo que se da prelacin
sobre el crecimiento econmico. Un Es-
El primero ha sido denominado "mo-
tado monoltico y autoritario, sin plura-
delo de desarrollo asociado", con lo
lismo poltico, es el ncleo y la princi-
que se destaca su vinculacin depen-
pal fuerza impulsora (al menos en las
diente con los pases capitalistas cen-
fases iniciales) del estilo. La participa-
trales y sus grandes empresas trans-
cin de las masas es amplia y cada vez
nacionales. El poder est estructurado
ms igualitaria en la produccin, con-
como una coalicin formada principal-
sumo y distribucin del ingreso. La fr-
mente por una tecnoburocracia civil
mula para la organizacin econmica
y militar que controla el aparato del Esta-
y social puede ser tanto un capitalismo
do en asociacin con las grandes empre-
de Estado como un socialismo en senti-
sas nacionales y extranjeras, que tienen
do estricto .
una posicin dominante en el sector mo-
derno, y, por ende, en toda la economa. Un tanto distinto ha sido el punto de
Aunque con carcter ms accesorio, par- partida de Anbal Pinto, quien se ha
ticipan tambin en la coalicin una referido al "modelo poltico" del des-
variedad de grupos medios altos donde arrollo latinoamericano en los trminos
se destacan los empresarios medios, los que sumariamente se indican en segui-
altos ejecutivos y los profesionales. El da. Despus de recordar que habitual-
estilo poltico es generalmente autorita- mente se individualizan dos agentes so-
rio y desmovilizador, pues se promueve ciales del desarrollo una determina-
la "hibernacin" de las masas popu- da clase o el aparato del Estado, "cuya
lares mediante la desarticulacin de sus gravitacin ha sido siempre decisiva"
organizaciones sociales y polticas aut- el autor destaca la importancia que en
nomas. El disenso abierto es directa- el caso latinoamericano ha tenido la
mente reprimido. El objetivo econmico "presin de circunstancias externas".
central es el crecimiento econmico acele- Al perfilar el "nuevo modelo de desa-
rado, para lo cual se articulan y movilizan rrollo" que se origina despus de la de-
todos los recursos disponibles con el fin presin de los aos 30, pone de relieve
de maximizar la acumulacin de capital el peso de varios factores tales como
y la rentabilidad de las empresas, atraer "las relaciones entre el Estado y las fuer-
la inversin extranjera y contener las pre- zas sociales y polticas", que son movili-
siones salariales y distributivas de los gran- zadas por una de dos (o ambas) "fuerzas
des grupos que van quedando rezagados
en un proceso altamente concentrador Sobre estos modelos pueden consultar-
del ingreso. El objetivo poltico de lar- se diversas fuentes, entre otras, F. H. Cardoso,
go plazo es la "grandeza nacional", a O Modelo Poltico Brasileiro, Sao Paulo, Difu
la cual se subordinan una serie de metas sao Europia do Livro, 1972, cap. 3; y J. Cotler,
Unified Approach lo Deveiopment Analysis
sociales que, en otra perspectiva, mere- and Planning, Case Study: Per, Naciones
ceran una atencin ms inmediata. Unidas, UNSRI)/72/C. 69, agosto de 1972.
PODER Y ESTILOS DE DESARROLLO. UNA PERSPECTIVA HETERODOXA /Jorge Graciarena 185

motrices principales": a) una "ideolo- mismo sistema econmico-social (ca-


ga o doctrina" en los casos en que el de- pitalismo o socialismo), que es uno de
sarrollo est impulsado "desde arriba", los requisitos a priori de la idea de esti-
por el Estado y su aparato poltico, y b) los, considerados por nosotros como
el nacionalismo como elemento es- variaciones de configuraciones histri-
tratgico de algunas experiencias capita- cas intrasistemas. Sin embargo, nos son
listas. Sin embargo, este factor ha sido tiles por su carcter concreto y porque,
relativamente secundario cuando la "pre- en otro sentido, se refieren muy de cerca
sin externa" es fuerte y condicionante a las inquietudes latentes tras el anlisis
del comportamiento del Estado, y de los de los estilos.
principales grupos nacionales, como Un problema no menos importante
ha ocurrido de una manera predominante pero naturalmente ms formal es el
en el desarrollo latinoamericano'. del nivel de anlisis. Hay bastante con-
Este modelo posee algunos aspec- fusin en la posicin metodolgica
tos que me han parecido de una gran subyacente en la idea de estilo, pues se-
importancia: en primer lugar, su carc- gn se mostr pginas atrs, el concep-
ter dinmico, sea por el tipo y expresin to alude con frecuencia a situaciones
conceptual de los factores escogidos potenciales o concretas de muy diverso
como por su ubicacin en un marco hist- rango. As sucede, por ejemplo, cuando
rico de fases bien delimitadas; segundo, se habla de un estilo "mundial", de
la incorporacin de variables polticas otro "nacional", para referirse final-
y finalmente la significacin atribuida mente a situaciones de alcance ms
al concepto de "contradiccin", que limitado que corresponden al orden de
conduce rpidamente a una idea ms ge- las estrategias circunstanciales. De es-
neral y dinmica de conflicto. ta manera el estilo aparece a veces como
El tratamiento del problema de los un sucedneo de sistema (capitalista,
modelos constituye un aporte positivo socialista), de estructura o de rgimen;
en cuanto hay en ellos, aunque con pers- en otras ocasiones, en cambio, sera algo
pectivas diversas, una tentativa de en- parecido a una fase en el proceso de des-
marcar concretamente los problemas arrollo, como cuando se habla de "des-
del desarrollo latinoamericano tomando arrollo hacia afuera", de "sustitucin
de importaciones" o de "internacina-
como referencia sociedades nacionales
lizacin del mercado", que podran
en un momento histrico definido.
ser (y han sido) sealados como estilos
Desde un punto de vista metodolgi- prevalecientes de desarrollo (econmi-
co, estos modelos trascienden bastante co y poltico).
lo que aqu se ha venido considerando
bajo el rubro de estilos de desarrollo. De todo ello resulta que persiste to
En efecto, ellos no se ubican dentro del dava el problema de la relacin entre
sistemas y estilos, de cmo referir los
Vase A. Pinto, "El modelo poltico
estilos a los sistemas econmicos y so-
latinoamericano", en Poltica y desarrollo, ciales. Si se admitiera que estos lti-
Editorial Universitaria, Santiago de Chile, 1968, mos son concepciones de orden ms ge-
pp. 60 y ss. neral y abstracto, acaso se pudiera decir
186 REVISTA DE LA CEPAL / Primer semestre de 1976

que un estilo es la modalidad concreta y con los factores de poder que hacen po-
dinmica adoptada por un sistema so- sible su realizacin en un sistema eco-
cial en un mbito definido y en un mo- nmico y social histricamente determi-
mento histrico determinado. Se podra nado, y orientado hacia ciertos objetivos.
observar que esta proposicin se refie-
Ciertamente no debera abandonarse la
re ms bien a una estructura (o a una for-
idea de vincular en los estilos a las estra-
macin social) que a un estilo. Sin
tegias con el poder en el marco de una for-
embargo, la idea de estilo procede de dis-
macin histrico-social, porque intro-
tinto origen, aunque en su versin actual
duce en el concepto de estilo un mayor
tenga cierto parentesco con el concep-
sentido de realidad. En mi opinin, la
to de estructura. De cualquiera manera,
idea de estilo tendra que ser un elemen-
el significado contenido en la idea de
to auxiliar para una reflexin concreta
estructura es ms esttico y no se encuen-
sobre el desarrollo nacional. Las uto-
tra focalizado, como en el caso del estilo,
pas concretas los estilos en cuanto ex-
en las estrategias y polticas de desarro-
presiones deseadas y acaso potencia-
lio que una voluntad poltica promueve
les son datos importantes para la
en condiciones histrico-estructurales
comprensin de una situacin hist-
particulares.
rica con sus posibles tendencias, pero
Desde este ngulo, cabra suponer nunca deberan confundirse con los esti-
que un estilo es una especie de integra- los concretos que apuntan ms hacia
cin de las estrategias de desarrollo realidades histricamente identificables.

IV.
Sugerencias para una caracterizacin
de los estilos
Despus de un examen somero de sus grupos estratgicos) en la formulacin
aspectos histrico concretos parece ne- e imposicin de los objetivos y polticas
cesario regresar ahora al examen del que definen un estilo, y en el otro extre-
sentido dinmico del concepto de estilo. mo la de quienes se preocupan por el pa-
En fin de cuentas, qu promueve un es- pel de la base estructural socioecon-
tilo? Ya se seal que esta pregunta mica y por las tendencias de la coyuntura
lleva rpidamente a una antigua con- histrica, interna y externa, en la con-
troversia que viene de la filosofa de la figuracin de un estilo de desarrollo.
historia y que recorre las ciencias socia- Tales son los extremos controverti-
les desde sus orgenes. A riesgo de ser bles en el problema de la generacin de
redundante, recordar las dos posicio- los estilos. Su complejidad permite una
nes fundamentales: la de quienes, por considerable variedad de posiciones in-
una parte, postulan la autonoma de las termedias. Una pregunta acaso plausi-
personalidades y las lites de poder (o ble que cabra hacerse consiste en algo
PODER Y ESTILOS DE DESARROLLO. UNA PERSPECTIVA HETERODOXA / Jorge Graciarena 187

parecido a lo siguiente: Qu estilos co: la decisin de una voluntad poltica


optativos son posibles y viables tenien- formada por una coalicin hegemnica
do en cuenta las circunstancias histri- de grupos que representan fuerzas so-
cas y los rasgos estructurales existentes cales con suficientes recursos de poder
en una sociedad organizada de acuerdo para imponerla sobre las otras opcio-
con un sistema socioeconmico deter- nes. En suma, el estilo no es un produc-
minado? En otras palabras, cules to del azar ni tampoco de la "lgica
son los marcos y conjuntos de objetivos de la historia" ni de "condicionamien-
que derivan de determinadas relacio- tos estructurales" que operan ciega o
nes de clases sociales y de poder prevale- inexorablemente. No lo es porque tiene
cientes en una sociedad y que condicio-
sangre y carne (individuos y grupos),
nan las orientaciones y variaciones de
as como una voluntad social y poltica
sus polticas y estrategias viables?
que acta en cierta dimensin histri-
De sostenerse que los encargados ca y se orienta por ideologas. Los indi-
de definir e implementar un estilo son viduos y grupos, sus vidas y necesidades,
los agentes de desarrollo o los "grupos gravitan ms all de su condicin de
estratgicos", habra buenos motivos "portadores de la estructura" y de
para argumentar que aun as tendran meros agentes pasivos de la historia. A
que moverse sin excusa dentro de as su vez, tanto sta como la estructura son
condiciones y lmites creados por par- algo ms que marcos que condicionan
metros histrico-estructurales y de nin- el conjunto de alternativas porque re-
guna manera en un vaco social donde pito en una situacin nacional, hist-
todo es posible y nada probable. Subsis- ricamente concreta y condicionada, hay
te acaso otro aspecto del problema: A siempre ms de una opcin posible.
quin habra de reconocerse mayor im-
portancia, a los agentes o a los procesos Lo que hace viable a una cualesquie-
histrico-estructurales de desarrollo? ra de ellas es la emergencia de una cla-
Esto abre las compuertas de una disputa se o coalicin hegemnica, el agente de
terica e ideolgica esencialmente falsa desarrollo de turno, quien tendr que
si se la plantea en trminos antinmicos, enfrentar e imponerse a otros grupos
pues no se entienden aisladamente unos con intereses antagnicos y superar con-
ni otros, agentes o procesos estructura- tradicciones reales que se opondrn a la
les. Su relacin es fundamentalmente armonizacin y realizacin de su pro-
dialctica y slo en el marco de la totali- yecto social. De ah la centralidad es-
dad que ambos forman es posible plantear tratgica del conflicto como atributo de
correctamente el dilema que con poca un estilo. Qu clase de conflicto es
razn se opone entre ellos. Aun a riesgo tructural lo tipifica? Entre quines y
de repetir, conviene puntualizar que un por qu cosas? Cules son los objeti-
estilo concreto, real, es siempre una vos reales de un estilo, y sus consecuen-
alternativa entre varias histricamente cias concretas que llegan a convertirse
posibles y potencialmente viables. La en fuentes generadoras de conflictos?
seleccin y aplicacin de una de estas Al responder a estas cuestiones se esta-
alternativas posibles es un acto polti- ra definiendo en gran parte lo que es el
188 REVISTA DE LA CEPAL / Primer semestre de 1976

ndeo de un estilo, lo que le da su sentido sociologista de quienes creen que el desa-


principal . rrollo poltico (o la revolucin poltica)
Cmo concebir globalmente el des- es necesariamente previo a cualquiera
arrollo y cmo superar los enfoques frag- transformacin econmica y social, o por
mentarios y a menudo conflictivos de los partidarios de un reformismo social
las disciplinas? Qu clase de sntesis progresivo, pero pausado, cuando no de
es un estilo? Cul es su contenido esen- un conservantismo modernizante.
cial? La oposicin entre desarrollo eco- La discusin se ha trasladado ahora
nmico y social no fue una consecuen- al problema de la distribucin del in-
cia exclusiva de la separacin discipli- greso. A propsito de l proliferan los
naria entre economa y sociologa. Tam- abogados de la posicin que sostiene la
bin tuvo que ver con un abanico ideol- necesidad imperiosa de compatibilizar
gico bastante amplio que comprenda des- el crecimiento con una progresiva equi-
de la posicin economicista de quienes, dad distributiva. Se enfrentan a quienes
en un extremo, pensaban que el crecimien- sostienen lo contrario, que es necesario
to de la economa producira necesaria- aumentar primero la torta para repar-
mente su modernizacin y, por mera pre- tirla luego, negando la posibilidad de
sencia, la transformacin y el desarro- hacer las dos cosas a un tiempo.
llo de la sociedad, hasta aquellos que, Como se ve, el problema no es mera-
en el extremo opuesto, crean que ambos, mente formal, ya que se proyecta fuer-
el crecimiento econmico y el desarrollo temente sobre los conflictos y las luchas
social, constituan etapas o fases suce- econmicas y sociales que, como se
sivas, y que el ltimo no poda lograrse dijo, constituyen el ncleo de los esti-
sino despus y a costa de los avances los. Quiz nada contribuya a identifi-
del primero. Una posicin distinta se car ms claramente las contradiccio-
encuentra en la vertiente politicista o nes internas de un estilo real que los con-
flictos fundamentales que se afrontan
al aplicar sus estrategias, sean estos
La dea de "contradiccin", como fal- conflictos larvados o manifiestos, siem-
ta de consistencia de un estilo puede ser un mero pre que se refieran a los objetivos princi-
problema de incoherencia lgica o bien puede pales. El conocimiento de las fuentes
acusar una incoherencia ideolgica que refle- de conflicto que se reflejan tanto en las
je uno o varios conflictos larvados subyacen-
confrontaciones de intereses incompati-
tes que no permiten lograr un grado satisfactorio
de congruencia entre las diversas polticas y bles o no conciliables y en las diferen-
objetivos. La necesidad de alcanzar un compro- ciaciones sociales no legitimadas ni insti-
miso poltico conciliando intereses contrapues- tucionalizadas como en las contradic-
tos hace dificil, cuando no imposible, llegar a ciones que se advierten en el seno de los
compatibilidad completa de las politicas y
procesos sociales fundamentales, es de
sus metas. Pero esto no significa, en nuestra
opinin, la inexistencia de un estilo, pues ste la mayor importancia para caracterizar
no depende como se ver de su consisten- las situaciones que tipifican un estilo.
cia interna, sino que al contrario, se identifica
por sus tensiones estructurales y sus conflictos, Las fuentes de conflicto no son siem-
que permiten identificar su naturaleza real co- pre las mismas ni permanecen en la posi-
mo entidades histricas. cin y con sus atributos originales, po-
PODER Y ESTILOS DE DESARROLLO. UNA PERSPECTIVA HETERODOXA / Jorge Graciarena 189

tencial o efectivamente antagnicos. Las gas. Todo esto se da en medio de otros


siguientes parecen ser entonces las cuestio- condicionamientos estructurales (tecnolo-
nes centrales: Cules son los problemas ga, recursos naturales, poblacin) que
que enfrenta una estrategia de desarro- se presentan al anlisis como un conjun-
llo y cules son los requisitos necesarios to integrado, el cual enmarca las posibili-
para superarlos? Quines ganan y qui- dades histricas de un estilo.
nes pierden (obreros, empresarios, mi En otro sentido, un estilo es la estrate-
litares, tecncratas, capitalistas na- gia de una coalicin de fuerzas sociales
cionales o extranjeros)? Qu cosas se que imponen sus objetivos e intereses
transfieren entre ellos (riqueza, ingreso, hasta que se agota por sus contradic-
poder, prestigio, educacin, etc.)? Son ciones implcitas. Un estilo histricamen-
concentradores los efectos del crecimien- te agotado es reemplazado por otro que
to, o, por el contrario, tienden a distribuir- refleja mejor las nuevas fuerzas socia-
se en un movimiento descentralizador y les que emergen del proceso y las alian-
cada vez ms equitativo? Dnde se to- zas y conflictos que se establecen entre
man las decisiones importantes, quines algunos de sus componentes al acumu-
participan en ellas y de qu manera? lar suficientes recursos de poder para
Desde dnde y mediante qu medios ins- constituir una coalicin hegemnica
titucionales se promueve la estrategia capaz de formular y llevar a efecto nuevos
vigente de desarrollo? proyectos y objetivos ms afines con sus
intereses. Cabe recordar, sin embargo,
Estos interrogantes apenas s ilus-
que la sucesin de los estilos no entraa
tran el tipo de problemas que debera
discontinuidad del sistema social vi-
tener prioridad al dar expresin con-
gente, sino que tal vez slo refleje diver-
ceptual a los estilos. Las ciencias socia-
sas combinaciones y arreglos de sus
les (y sus usufructuarios: tecncratas y
elementos constitutivos esenciales.
planificadores) deben estar en condicio-
nes de anticiparse y prever tanto la esta- Aunque usados en diversos ambien-
bilidad y continuidad de un estilo como tes con variables sentidos abstractos y
tambin sus crisis y su colapso final. En concretos, los estilos y modelos, en
un sentido, la estabilidad y continuidad cuanto aluden a configuraciones de la
de un estilo no es mucho ms que la neu- realidad, tienen una relacin muy estre-
tralizacin, postergacin o superacin cha de dependencia quizs con la
de sus crisis y conflictos fundamentales. forma particular de poder vigente y con
Desde una perspectiva dinmica e inte- las orientaciones de los grupos hegem-
gradora un estilo de desarrollo es, por nicos. Sin embargo, no siempre es posible
lo tanto, un proceso dialctico entre rela- inferir de ellos, con precisin matem-
ciones de poder y conflictos entre gru- tica, que' tipo de estrategia de desarro-
pos y clases sociales, que derivan de las llo pondrn en prctica9. Sin embargo,
formas dominantes de acumulacin
9
de capital, de la estructura y tendencias Aqui se piensa en condicionamiento y
no en determinacin. Rechazamos enfticamen-
de la distribucin del ingreso, de la co-
te cualquiera vinculacin mecanicista y causal
yuntura histrica y la dependencia ex- de la "situacin histrico-estructural" con la
terna, as como de los valores e ideolo- filiacin e ndole de un estilo. El futuro, lejos de
190 REVISTA DE LA CEPAL / Primer semestre de 1976

en un sentido ms concreto los estilos o Estado como mxima institucin pol-


modelos reales (o dominantes) son en tica, poder que en gran parte se adjudi-
esencia como se apunt antes pol- can las diversas tecnocracias que pla-
ticas de desarrollo en accin ms las nean y ejecutan sus estrategias. As,
contradicciones y conflictos que, deli- el Estado nacional y sus estrategias de-
beradamente o no, se estn produciendo. ben considerarse como el mbito dentro
En este contexto dialctico se desta- del cual los estilos adquieren sentido
ca particularmente la posicin y el pa- concreto y dimensin histrica.
pel del Estado, su organizacin y fun-
Queda an en el camino el examen
ciones esenciales, y la de los grupos o
del enfoque unificado de los estilos de des-
lites que predominan en l e intentan
arrollo. De ninguna manera ha sido olvi-
establecer o preservar un estilo dado
dado. Mucho de lo que antecede quiz
de desarrollo. Es claro que la estrate-
pueda considerarse como una contribu-
gia de un estilo surge (y se lleva a cabo)
cin a veces tangencial, otras ms
encuadrada en condiciones y conflictos
directa a la discusin del problema,
que constituyen sus posibilidades hist-
centrado en la posibilidad de lograr la
rico-estructurales, pues delimitan los
integracin de las perspectivas y concep-
objetivos, medios y recursos utilizables
ciones sobre el desarrollo. El enfoque
y los intereses y objetivos que se vern
unificado es una tentativa de superar las
beneficiados.
interpretaciones hasta ahora desagrega-
En Amrica Latina, el Estado nacio-
das en una multiplicidad de enfoques
nal constituye una pieza esencial de la
fragmentarios y desconectados, que en
maquinaria que promueve el desarrollo
su mayor parte derivan de la dispora
y contribuye a la definicin del estilo
disciplinaria y de trasfondos ideolgi-
dominante, ms esencial an que en
cos y valorativos variables.
los "pases de desarrollo capitalista ori-
ginario" 10 . Esta peculiaridad puede Es poco lo que agregaremos aqu,
darle una posicin preeminente que le acaso slo apuntar algunas dificultades
permite cierta autonoma en la fijacin principales del problema. En primer lu-
de sus polticas frente a las pretensiones gar, no puede dejar de sealarse que hay
de sus grupos hegemnicos. Ello se varios aspectos y niveles involucrados
explica por la transferencia de poder al cuando se habla de un enfoque unificado.
Estn en el campo de la accin prctica
y la planificacin integrada, los hay en
encontrarse prefijado, est abierto y puede to
mar direcciones difciles de predecir, pero den- los problemas metodolgicos y tericos
tro de ciertos limites histricos que enmarcan lo y se hallan tambin lo que no es menos
que es circunstancialmente posible. En este importante en el aspecto valorativo,
sentido, e! sistema social funciona como una que va desde las presuposiciones funda-
matriz histrica, que condiciona la diversidad
mentales sobre la sociedad y la justicia
de "lo posible", reduciendo las alternativas
a aquellas que son compatibles con su continui- social, hasta las posiciones ms concretas
dad (aunque no con su inmutabilidad). relativas a los objetivos y medios, cuya
10
Vase M. Kaplan, Formacin del esta- combinacin especfica constituye la m-
do nacional en Amrica Latina. Santiago de Chile, dula del estilo vigente de desarrollo.
Editorial Universitaria, \969,passim. En un sentido semejante se puede suge-
PODER Y ESTILOS DE DESARROLLO. UNA PERSPECTIVA HETERODOXA / Jorge Graciarena 191

rir, por lo tanto, la existencia de tres ver- cado tendra que comenzar por integrar
tientes que confluyen sobre el problema: estos dos planos, lo que demandara una
la pragmtica, que envuelve la planifica- complementacin y correspondencia bas-
cin de las polticas de desarrollo; la epis- tante completa entre la conciencia social
temolgica, que deriva de la diferencia- y la accin poltica. Las mediaciones
cin disciplinaria, y finalmente la ideol- entre estos niveles son muchas, pero lo fun-
gica, que enfoca el aspecto de las ideolo- damental para tender un puente que inten-
gas y valores sociales. te relacionarlos global mente es una con-
En realidad, el nudo gordiano del en- cepcin del desarrollo que, en el fondo,
foque unificado se encuentra en la necesi- no puede ser sino ideolgica. Me parece
dad de que estn razonablemente integra- imposible soslayar la necesidad de una
das la concepcin y la accin sobre el de- base valorativa, relacionada con la situa-
sarrollo. Qu es lo que realmente se inte- cin existencial, cuya funcin sea inte-
gra cuando se habla de un enfoque unifica- grar la conciencia individual y la accin
do del desarrollo? Habr de ser, sin duda, social, en torno a lo nico que puede unir-
la concepcin del desarrollo, porque ste las, que es un conjunto coherente de valo-
slo es una construccin conceptual y, res profesados y llevados a la prctica
por ende, una entidad ideal que da una por colectividades representativas de las
visin apretada y totalizadora de una mul- fuerzas sociales dominantes.
titud de procesos parciales. Los procesos Aqu reaparece lo poltico como com-
reales son las situaciones y acciones socia- ponente central de cualquiera concepcin
les, as como las polticas promotoras y
de los estilos de desarrollo. Los valores
orientadoras del desarrollo, y son ellas
pueden ser variables, pero es esencial
las que pueden ser ms o menos unifica-
que los estilos distingan y decidan respec-
das a partir de aquella concepcin.
to a cunto, cmo, qu cosas y para qui-
Este es un nivel de realidad. En el otro
nes, pues stas son las disyuntivas que
estn los estados y contenidos de con-
normalmente enfrenta un proceso de desa-
ciencia de los individuos, la percepcin de
sus intereses y valores, que es lo que orien- rrollo y cuya decisin corresponde al
ta y condiciona sus actitudes respecto al orden poltico. En efecto, la funcin de
desarrollo. La tendencia predominante resolver sobre ellas se encuentra institu-
de este plano se encamina a la apreciacin cionalizada y corresponde al aparato
interesada y, por consiguiente, al juicio poltico, ms que a ningn otro orden
ideolgico sobre las orientaciones y con- institucional, la facultad de escoger la
secuencias del desarrollo. direccin del desarrollo y de promover los
En sentido estricto, un enfoque unifi- avances por la senda escogida.
192 REVISTA DE LA CEPAL (Primer semestre de 1976

Orientaciones para la identificacin de un estilo


"concreto" de desarrollo

A modo de sntesis, se sugieren provisio- de recursos de poder, promueven sus inte-


nalmente algunas orientaciones para reses y proponen alternativas polticas;
identificar la naturaleza y los elementos iii) los conflictos que derivan de las aspi-
bsicos de un estilo real (actual, dominan- raciones incompatibles (o no conciliables)
te, vigente, etc.) con una perspectiva his- de los diversos grupos colocados dentro
tr ico-estructural distinta de aqulla o fuera de los crculos del poder poltico
que hace hincapi en el papel de los agen* y de la administracin del Estado, que
tes de desarrollo. Son las siguientes: con sus pretensiones, discrepancias y an-
a) Un estilo real, en esta perspectiva, tagonismos aumentan o restringen las
no es tan slo una o varias estrategias de posibilidades de realizacin de la estra-
desarrollo (planes, programas, etc) con tegia vigente de desarrollo; iv) los rasgos
un conjunto ms o menos coherente de estructurales, los cuadros ideolgicos
polticas, con instrumentos y objetivos y las circunstancias y tendencias hist-
sancionados legalmente por el Estado y rico-sociales, que limitan los objetivos po-
promovidos por unos agentes de desarro- sibles y condicionan las reglas del juego, y
llo. Por encima de eso, es lo que se sedi- iv) las posibilidades de legitimacin de
menta en la prctica poltica y social, un estilo mediante combinaciones varia-
luego de la confrontacin siempre conflic- bles de consenso y coaccin. En otras
tiva de aquella estrategia con las otras alter- palabras, se destaca la naturaleza del apo-
nativas posibles (y a veces parcial o po- yo que otorgan al estilo y el grado de par-
tencialmente factibles) que orientan las ticipacin que en l tengan los grupos
presiones de los sectores o grupos no be- mayoritarios y los "factores de poder".
neficiados, de los que son decididamente
c) Entre los elementos condicionantes
perjudicados o por cualquier motivo se
parecen ser fundamentales: i) la dimensin
encuentran situados en la oposicin al
territorial y demogrfica, y la abundan-
estilo vigente.
cia de recursos naturales; U) el nivel y las
b) Cabe reconocer varios elementos
tendencias del cambio tecnolgico, y
fundamentales para un anlisis de este
iii) la coyuntura econmica y poltica
tipo: i) el Estado como fuente generado-
internacional, y la manera y el peso con
ra de polticas y el rgimen poltico (coali-
que gravita sobre la estructura y din-
cin dominante ms recursos polticos)
mica de la economa y poltica de un pas.
que formula (o escoge) el estilo y lo pro-
mueve tratando de imponerlo a la sociedad d) Queda por definir, finalmente, lo que
mediante una estrategia de polticas pre- se puede considerar el sentido del movi-
tendidamente adecuadas, tanto en sus miento principal de un estilo. Qu lo
medios como en sus objetivos; i i) los diver- identifica como un estilo definido y en
sos grupos y clases sociales que disponen que se distingue de otros estilos concretos
PODER Y ESTILOS DE DESARROLLO. UNA PERSPECTIVA HETERODOXA / Jorge Graciarena 193

o posibles? Cul es la direccin o pro- mentos sealados antes. Al mismo tiempo


yecto central de un estilo? Qu intereses que una empresa nacional, es un proyecto
nacionales y de grupos se promueven, hegemnico de ciertos sectores y cla-
qu conflictos se suscitan y qu recursos ses sociales que lo definen (y tambin defi-
(cuntos y cmo) se utilizan para impo- nen el estilo) de una manera afn a sus in-
ner el estilo y, luego, para aplicarlo y tereses particulares y de conformidad
preservarlo? Quines ganan y quines con una determinada insercin en el
pierden? Todos los elementos indicados orden internacional. Por eso, su anlisis
anteriormente son significativos para es- puede ser un punto de partida para descu-
te diagnstico, aunque en grado variable brir el grado en que ejerce un efecto agluti-
tanto por su naturaleza como por las nante e integrador de las estrategias idea-
circunstancias, siempre que su identifi- das y puestas en prctica por el Estado y
cacin vaya seguida de un esfuerzo inte- otros centros de poder, as como para
lectual para sintetizarlos, destacando lo identificar la posible direccin princi-
que ellos como conjunto tienen de esen- pal del estilo, es decir, los que pueden ser
cial. En algunos casos, el estilo puede los objetivos fundamentales de sus estra-
girar en torno a un proyecto nacional ma- tegias de largo plazo teniendo en cuenta
nifiesto, que puede ser el ideal de "la sus posibilidades concretas, tanto en
grandeza y el podero nacional", la "li- el plano interno como en el externo.
beracin de la dependencia externa", la Sin exagerar la significacin del fu-
creacin de un nuevo estilo igualitario turo lejano para la coyuntura presente,
de vida social, la imposicin de un capi- considero que es en la convergencia de
talismo "salvaje" para impulsar al ambos tanto como en la gravitacin de las
mximo el crecimiento econmico y con- exigencias del largo plazo sobre el aqu
servar un rgimen hegemnico, o la "in- y el ahora, donde hay que buscar la res-
tegracin nacional". puesta a este resbaladizo problema de la
Cualquiera que sea, un proyecto na- conexin de los tiempos en la formulacin
cional de este tipo involucra todos los ele- intelectual de un estilo.
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