You are on page 1of 17

Santana, M., Serida, J., Morris, E. y Daz, R. (2004).

Aduanas
del Per. Recuperado de la base de datos de UESAN (029312)

Rev isin: 26 de noviembre de 2004

MARTN SANTANA
JAIME SERIDA
EDDIE MORRIS
RICARDO DAZ

Aduanas del Per*


"Los resultados de este combate por la legalidad y el ordenamiento no pueden ser ms
desalentadores; los niveles de desorden y pauperizacin de las aduanas nunca han sido
peores que hoy da .. . "
Intercambio, Lima, 31 de j ulio de 1990.

"Con cierto perfil bajo, Aduanas del Per est mostrando algunos xitos importa ntes : ha
sido adoptada como modelo a seguir por la Organizacin Mund ial de Aduanas y varios
pases le han pedido su cooperacin para modernizar sus aduanas ... "
Per Econmico, Lima, 15 de agosto de 1997.

LA REFORMA DEL ESTADO PERUANO

En 1990, el gobierno peruano recientemente elegido inici un programa de


modernizacin del Estado cuyos objetivos fueron reducir su tamao y transformarlo en
un Estado moderno y eficiente. El sistema tributario y la recaudacin de impuestos
constituan aspectos fundamentales para el programa, de manera que ese ao se decidi
reorganizar las dependencias que tenan a su cargo dichas funciones: la
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) y la Superintendencia
Nacional de Aduanas (SUNAD), a las cuales se les otorg autonoma f inanciera y
administrativa. Carmen Higaonna fue designada para ocupar el mximo cargo en
SUNAD, el de Superintendente Nacional de Aduanas. En el Anexo 1 se muestra la
estructura organizativa de esta institucin.

La modernizacin del Estado cont con el apoyo de org anismos internacionales,


como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organizacin de
Estados Americanos (OEA) y el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID), los que
aportaron tanto recursos econmicos como asesora y capacitacin. El BID otorg un
prstamo de US$2 millones y particip en la formu lacin del "Plan Estratgico
Institucional de Aduanas", que contempl, principalmente, el forta lecim iento del papel
del sector privado en la actividad aduanera, adems de aspectos referidos a
modernizacin tecnolgica y recursos humanos.

EL SISTEMA ADUANERO PERUANO ANTES DE LA REFORMA

Este caso fue elaborado por los profesores Martn Santana, Jaime Serida y Eddie Morris y el magster Ricardo
Daz con la fi nalidad de servir de base para la discusin en clase. No debe tomarse como ilustracin del manejo
efectivo o no efectivo de una situacin gerencial.

Copyright 2000 por ESAN - Escuela de Administracin de Negocios para Graduados . Para ordenar copias o
solicitar permiso para hacer reprod ucciones, llame al +5 1-1-317-7200, o escriba a ESAN, Di reccin de
Investigaciones, Casilla Postal 1846, Lima 100, Per. Ninguna parte de este documento puede ser
reproducida, almacenada electrnicamente, usada co mo parte de otro documento o transmitida de algun a
forma o a travs de medio alguno - electrnico, mecnico u ot ro- sin el permiso explcito de ESAN.

1
Aduanas del Per

Durante los aos 80's, Aduanas del Per operaba en situacin de desorden y era
considerada, junto con Aduanas de Bol ivia, una de las peores aduanas de
Latinoamrica. 1 El nmero total de aduanas operativas establecidas en el territorio
nacional era de 22, pero 2 de ellas concentraban el mayor volumen de operaciones: la
del Terminal Martimo del Callao y la del Aeropuerto Internacional Jorge Chvez . El uso
de tecnologas de informacin era casi nulo; se contaba slo con algunas PC's
pertenecientes a la Oficina de Informtica y Estadstica del Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF). Mientras, Aduanas de Chile, la ms eficiente de la regin, contaba con
un sistema de informacin centralizado y aplicaba normas y procedimientos formales.

En el sistema aduanero peruano, las operaciones se efectuaban con serias


deficie ncias. El reconocimiento fsico era obligatorio, para lo cual, en el Per se revisaba
la cantidad, cal idad y el valor de la totalidad de las mercaderas. Esta medida constitua
el principal " cuello de botella " en la ejecucin de los despachos de importaciones y
exportaciones.

Por otro lado, la participacin directa del personal en el cobro de impuestos -los
trabajadores manejaban el flujo de efectivo- y la informalidad reinante facilitaban la
corrupcin.

El almacenamiento de la mercadera en el interior del pas se haca nicamente en


almacenes de Aduanas, lo que orig inaba congestin en los almacenes, terminales y
depsitos. Los seguros de las mercaderas eran muy altos debido a la alta
siniestrabilidad.

Los procedimientos no estaban establecidos por escrito, eran lentos, complicados


y variaban considerablemente de una a otra oficina aduanera. La supervisin y control
de los procesos dependa de la discrecionalidad de personal que en su mayora no
contaba con calificacin moral ni tcn ica. Como consecuencia, el monto de recaudacin
era bajo a pesar de las elevadas tasas arancelarias, y el contrabando creca cada ao .

Aduanas dispon a de 6 PC's en la aduana del Terminal Ma rtimo del Callao y de 6


PC's en la aduana del Aeropuerto Internacional Jorge Chvez, todos ellos conectados a
un servidor ubicado en el MEF. En las aduanas de provin cias no haba ning n
computador. Las n icas apl icaciones en uso eran las de importacin definit iva o a
consumo y la de exportacin a consumo, que consistan solamente en el ingreso de
datos de las plizas correspondientes. Todos los dems regmenes aduaneros y
operaciones de despacho aduanero se hacan manualmente.

Hasta el ao 1992 no hubo un rea responsable del desarrollo de sistemas de


informacin en Aduanas. No haba personal informtico profesional ni especializado. Los
archivos fsicos estaban constituidos por innumerables y voluminosos expedientes llenos
de sellos y folios que hacan extremadamente difcil la supervisin y el control. La
transmisin de datos en el mbito nacional e internacional se realizaba mediante el
correo trad iciona l terrestre o areo, y en algunos casos, por mensajes radiales. La
informacin al usuario era casi nula y las estadsticas de comercio ext erior estaban
desactua lizadas casi 10 aos .

EL PLAN ESTRATGICO INSTITUCIONAL

Con el propsito de promover la s ex portaciones, facilitar el comercio internacional


y obtener una mayor recaudacin, a fines de 1990 se inici la elaboracin del " Plan
Estratgico Institucional de Aduanas", que, como ya se mencion, cont con el apoyo del

1
En 1998 la inst itucin dej ofici alm ente de denom inarse SUNAD y pas a den ominarse Adu anas del Per. En
el desarro llo de este caso se emplea la denominacin actual.

2
Aduanas del Per

BID . Aduanas fue dotada de autonoma administrativa y econmica; se le asign el 2%


(posteriormente 3%) de la recaudacin aduanera (incluido el IGV sobre las
importaciones) y adems otras rentas, como el 0,3% sobre el valor de commodities y de
las mu ltas y moras.

El plan, cuyos princ1p1os rectores fueron la modern izacin, la moralizacin y la


profesionalizacin, se centr en tres aspectos:

1. La capacitacin y mayor profesionalizacin de los recursos humanos, as como la


mejora del nivel de remuneraciones.

2. El reforzamiento del rol fiscalizador del sistema aduanero, lo que significaba


concentrarse en las funciones normativas, supervisoras y de control del despacho
aduanero y de los operadores del comercio exterior. En 1991, se cre por ley la
Intendencia de Fiscalizacin Aduanera, que fue implantada progresivamente. Esta
intendencia es responsable del control del sistema de supervisin de
importaciones y de los operadores del comercio exterior. En ese sentido, debe
actuar como salvaguarda del "principio de buena fe" cuya aplicacin fue clave en
la modernizacin de Aduanas.

3. La mayor participacin del sector privado, con el objetivo de que Aduanas no


asuma actividades que ste pueda realizar. Para ello fue necesario fortalecer y
capacitar al sector privado en la ejecucin de las operaciones aduaneras, de
manera que Aduanas quede convertida en una institucin de "segundo piso."

LA PARTICIPACIN PRIVADA

De acuerdo con el plan estratgico, la participacin del sector privado en el


sistema aduanero se material iz en empresas que intervenan en todo el proceso:

Se encarg a empresas supervisoras privadas internacionales la valorizacin de las


mercaderas en el pas de origen, antes del embarque al Per, y con cargo al
importador. De esta manera, aplicando el " principio de buena fe ", se sustent la
revisin de un mximo de 15% de la mercadera importada en las aduanas locales.
Para ello se cre un sistema de revisin aleatoria mediante el cual la mercadera
importada debe sortear uno de tres canales de control: un canal "rojo ", que realiza la
revisin completa de la documentacin y de las mercaderas ; un canal "naranja", que
slo exige la revisin de la documentacin; y un canal "verde", que dispone el libre
desaduanaje de las mercaderas, sin revisin fsica ni de documentacin. El Per fue
el primer pas en el mundo en adoptar este sistema.

Se dispuso que slo los bancos cobraran los impuestos, con lo cual desaparecieron
las cajas de aduana. El cobro de impuestos en las oficinas de aduanas sera
excepcional y procedera solamente en determinadas circunstancias y contingencias.

Se autoriz a almacenes privados la recepcin de la tota lidad de las mercaderas.


Solamente la mercadera decomisada o en abandono legal sera al macenada en
Aduanas .

Autorizacin a laboratorios particulares el anlisis de muestras qumicas,


mantenindose el laboratorio de Aduanas.

Se busc incrementar la cal ificacin de los agentes de adua na, es decir, de los
profesiona les encargados de actuar como auxil iares de la funcin aduanera y de
operar como intermediarios de los propietarios importadores o exportadores.

3
Aduanas del Per

Tambin se foment la competencia entre ellos y se les ex1g1o mayor nivel de


profesionalizacin y garantas ms altas en fianzas bancarias.

Cuadro 1: Integrantes del Sistema Aduanero

Aduanas
Importadores
Exportadores
Agentes de aduanas
Empresas supervisoras
Empresas de transporte de carga: area, martima, terrestre
Terminales de almacenamiento
Empresas de servicios portuarios
Empresas de consolidacin de carga
Agencias bancarias
Sector pb lico: SUNAT, MITINCI, MEF
Sector privado

EL PLAN DE SISTEMAS

El lro de enero de 1992 se cre la Intendencia Naciona l de Sistemas y


Estadsticas de Aduanas y fue puesta bajo la direccin de Gustavo Ru iz. Su antecedente
ms cercano eran los servicios informticos que se reciban del MEF y que haban estado
a cargo de un coordinador. "Cuando empezamos a desarrollar nuestros sistemas
partimos de cero, sin interfaces ni conversiones o adaptaciones'~ afirma Ruiz.

Una misin de expertos del BID y el personal de Aduanas, trabaja ndo en


conjunto, delinearon el "Plan de Sistemas de Aduanas" como un componente del plan
estratgico institucional. Los principales contenidos de este plan fueron:

Desarrollo de aplicaciones para el despacho aduanero.


Definicin de la arquitectura tecnolgica (hardware, software de base y
telecomunicaciones).
Elaboracin de polticas para alinear los sistemas de informacin con la
modernizacin del sistema aduanero nacional.

La primera decisin que debi tomarse en la nueva rea de Sistemas fue elegir
entre elaborar un plan de desarrollo de sistemas o empezar a implantar paquetes de
software. El Plan de Sistemas no defina las arquitecturas de apl icaciones ni la de datos;
tampoco identificaba los requerimientos de informacin de las reas usuarias. Este
aspecto preocupaba a Ruiz, quin seal:

"Es necesario elaborar el modelo de organizacin, el modelo de datos de la


organizacin y modelar todos /os procesos aduaneros. Pero todo esto podra
tomarnos un ao". Por su parte, un asesor de Aduanas, deca: "En Aduanas hay
muchos planes detallados y ninguno se ha cumplido. Un plan detallado podra tomar
un ao y es posible que se pierda la oportunidad y el respaldo poltico que ahora se
tiene. Es necesario dar seales de que Aduanas est trabajando y ha empezado a
mejorar."

En materia de sistemas de informacin, slo cuatro de los diecisis pases


latinoamericanos haban adquirido paquetes de software: El Salvador y Colom bia
implantaron el software SIDUNEA desarrollado por la UNCTAD (Organismo de las

4
Aduanas del Per

Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo); Argenti na haba modificado un


sistema de origen francs, conocido como SOFI y creado a partir de ste el software
MARA, que ms adelante adquiri Paraguay.
A inicios de 1992, por presiones de la UNCTAD y del Mi nisterio de Relaciones
Exteriores, se contempl la propuesta de implantar el SIDUNEA, que incorpora ba los
principios generales del Convenio de Kioto para el comercio internacional. Sin embargo,
SIDUNEA presentaba las siguientes desventajas: generara mucha dependencia de la
sede de la UNCTAD en Ginebra; no podra realizarse desa rro llos propios pues no se
contara con el cdigo fuente, habra que adaptar la legislacin y los pro cesos al nuevo
sistema y su costo total era muy elevado (US$2 millones de costo inicial y US$1 milln
anual por mantenimiento).

Con estas consideraciones, se defini un plan para el desarrollo de sistemas piloto


que consisti en :

Desarrollar los mdulos de importacin y exportacin, e incorpora r progresivamente


las dems operaciones aduaneras. El MEF haba solicitado da r por concluido sus
servicios informticos en setiembre de 1992.

Implantar una red informtica con servidores Novel! en cada adua na. En un principio
no habra interconexin y los enlaces se efectuaran mediante disquetes.

Usar el lenguaje Clipper, uno de los ms usados entonces, para el desarrollo de los
mdulos del despacho aduanero.

La implantacin del plan exigi anticiparse a las disposiciones legales. No hu bo


base normativa para la transmisin de la informacin por disquetes ni sustento legal
para cambios aplicados en los procedimientos aduaneros.

La primera tarea para la implantacin del plan piloto consisti en seleccionar una
aduana suficientemente representativa que sirviera de base para el desa rrol lo del
sistema de informacin aduanero. El Cuadro 2 m uestra la participaci n porcentua l de las
pri ncipales aduanas en el volumen total de operaciones .

Cuadro 2: Volumen de Operaciones de las Principales Aduanas2


(Ao 1992)

Aduana Volumen {en%)


!Terminal Martimo del Callao 60

:Aeropuerto Internaciona 1 Jorge 12


Chvez
!Tacna 8

!Otras: Paita, !quitos, T umbes, 20


Puno I lo y Chimbote
TOTAL ' lOO

La aduana seleccionada fue Tacna considerando que era suficientemente grande,


operaba con los distintos procesos aduaneros y no presentara la complejidad ni la
resistencia que se esperaba encontrar en la aduana del Callao o la de l Aeropuerto
Internacio nal Jorge Chvez. Las dems aduanas eran ms pequeas y poco
representativas.

2
Agregado de todas las transacciones: exportaciones, importaciones, manifiestos de carga y otros.

S
Aduanas del Per

IMPLANTACIN DEL SIGAD

Los principales procesos aduaneros eran importaciones, exportaciones y


manifiesto de carga. Los mdulos de importaciones y exportaciones representaban ms
del 60% de todas las operaciones aduaneras y ya contaban con un servicio de ingreso
de datos a travs de los sistemas del MEF. Las dems operaciones aduaneras no estaban
informatizadas. Ru iz seala:

"En anteriores experiencias de desarrollo de sistemas se empez por el mdulo de


manifiesto de carga. stas no tuvieron mayor incidencia en la calidad del servicio,
pues no reducan el tiempo de despacho sino que solamente mejoraban el control... "

Dado que el despacho aduanero en Tacna constaba de ms de una docena de


pasos, fue necesario vincular entre s las reas relacionadas con el tratamiento de la
informacin. Para lograrlo se ubic a todo el personal encargado de actividades
operativas en una misma rea fsica de atencin al pblico: recepcin de documentos,
digitacin, verificacin, impresin y notificacin. Todos ellos trabajaban bajo la direccin
de un nico jefe. En esta rea, conocida como " lnea de produccin", se distribuy los
recursos cubriendo las necesidades de cada actividad y eliminando la dupl icacin. Como
se muestra en el Anexo 2, las operaciones de despacho de exportaciones y de
importaciones fueron reducidas a cinco pasos. De esta manera, la nueva "lnea de
produccin" sirvi como modelo para el desarrollo de los sistemas de informacin.

La implantacin del plan piloto en Tacna, conocido como plan AIDA


(Automatizacin y Desarrollo Aduanero), fue culminada en agosto de 1992. Los mdulos
de importaciones y de exportaciones se aplicaron un mes despus en la aduana ms
grande: El Terminal Martimo del Callao, y en noviembre se apl icaron en la aduana del
Aeropuerto Internacional Jorge Chvez.

Los primeros procedimientos del despacho aduanero se forma lizaron en 1992;


hasta entonces, no se fijaban por escrito. Los manua les de procedim iento empezaron a
desarrollarse como consecuencia de las reuniones de discusin a las que se convoc a
agentes de aduanas y que se llevaron a cabo en la reabierta Escuela Nacional de
Aduanas, con sede en Lima.

La dependencia encargada de la formalizacin de los procedimientos debi haber


sido la Intendencia de Normativas de Adua nas. Sin embargo, la Alta Direccin dispuso la
creacin de una oficina de Organizacin y Mtodos en la Intendencia de Sistemas para
evaluar, formalizar y redactar los textos referentes a los procedimientos de
importaciones y exportaciones. Posteriormente, esta oficina elabor la total idad de los
procedimientos del despacho aduanero. Al respecto, seala Ru iz:

"En la Intendencia de Normativas haba aduaneros con mucha experiencia, pero con
poco conocimiento de tecnologas de informacin, lo que limit su capacidad de
propuesta."

En los siguientes dos aos se desarrollaron los dems regmenes aduaneros, los
mismos que fueron implantados en las aduanas de todo el pas. El sistema de
informacin fue denominado SIGAD (Sistema Integrado de Gestin Aduanera). En el
Anexo 3 se presenta la evolucin del SIGAD y la descripcin de los subsistemas que lo
conforman.

El desarrollo de sistemas de informaci n, la formalizacin de procedimientos y la


implantacin de los mismos se hizo con el apoyo y la superv isin de expertos del BID y
la participacin de analistas y programadores peruanos contratados por esta institucin.
Segn afirma Ruiz:

6
Aduanas del Per

"Haban aproximadamente 14 personas en el rea de Sistemas, la m itad de ellas


contratadas por el BID. 11

EL SISTEMA DE TELEDESPACHO

Para 1994, el nuevo sistema aduanero peruano funcionaba satisfactoriamente. En


todas las aduanas del pas se haba implantado el sistema de supervisin de
importaciones, los nuevos procedimientos y los mdulos de despacho aduanero. Tal
como seala Ruiz:

"Haba fortalezas que alentaban la continuidad del cambio y del trabajo del rea de
11
sistemas la mayora comprendi que haba que subirse al tren.

Sin embargo, el tiempo que tomaba el despacho aduanero todava poda ser
reducido. Por entonces, los documentos eran procesados varias veces, tanto por los
operadores privados como por las aduanas, algunas operaciones se repetan
innecesariamente y las posibilidades de error humano eran muchas. El 80% de la
informacin que procesaba Aduanas proven a de computadoras y se poda tomar ventaja
de ello. La idea del nuevo proyecto era que el agente de aduanas hiciera parte del
trabajo en su propia oficina y enviara la informacin por medios electrnicos a Aduanas.
11
Con este objetivo se plante el "Proyecto del Teledespacho concebido como un
,

sistema interorganizacional de transmisin, clasificacin y val idacin de informacin para


el despacho aduanero, por medio de l cua l agentes de aduanas, bancos, tra nsportistas y
almacenes estaran interconectados con las distintas dependencias de Aduanas.

En octubre de 1994, el sistema de Te/edespacho se hizo por primera vez


mediante correo electrnico, lo que dio origen a un plan piloto implantado en la aduana
del Terminal Martimo del Callao . En este plan piloto participaron inicialmente 10
agencias de aduanas, seleccionadas entre aquellas que mostraban un adecuado
movim iento de operaciones y no haban cometido infracciones. Con el transcurso del
tiempo, cada vez ms usuarios solicitaban ser inclu idos en este sistema debido a que as
podan ofrecer a sus cl ientes un servicio de mayor valor agregado . Al cabo de un ao,
108 agentes, que representaban el 55% del movimiento nacional, se haban integrado al
sistema . Posteriormente, Internet fue incorporado como nuevo medio para el sistema de
Teledespacho.

Con el empleo del sistema de Teledespacho, mientras la mercadera est en


algn punto del proceso -en el lugar de origen, en ruta o en almacenes-, puede
validarse la documentacin respectiva y pagarse los tributos co rres pondientes,
facilitndose el denominado despacho anticipado.

Descripcin del Sistema

Los medios de transmisin de la informacin a las dependenci as adua neras son:

Red de telefona pb lica dedicada o conmutada (Telefnica, Beii South, FirstCom).


Redes de valor agregado o VAN's (LimaTel, EDITrade, IBM)
Servicios de Internet a travs de Infova.

Para esta operacin se defini una familia de mensajes EDI, algunos de los cuales
siguieron los estndares EDIFACT de la ONU (Intercambio Electrnico de Datos para la
Administracin, Comercio y Transporte). Para el futuro se tiene previsto que todos los
mensajes sean EDIFACT.

7
Aduanas del Per

Cada dependencia de aduanas posee un mdulo del sistema de Teledespacho en


su red de rea local (Vase la Figura 1). La informacin es v erificada a travs de un
mdulo de validacin automtica que opera las veinticuatro horas del da. Un ciclo del
sistema de Teledespacho (envo de la informacin, validacin y recepcin de la
contestacin) dura alrededor de 8 minutos.

Figural: Esquema del Sistema de Teledespacho

Casilla Aduanas
TRANSCRIPCJN DE DATOS
AVTOUQUIDACJN
MENSAJE DE ENViO

Agenda de Aduan

CORRECCJN DE ERRORES
RE-ENVO VERJ FICACIN AVTOMTJCA
Casilla Agencia
EMISIN DE UQUIDACIN NUMERACIN
de Aduanas
PAGO RECHAZO
SELECCIN DEL CANAL
(ROJO VERDE O NARANJA)
UQU!DACIN
MENSAJE DE RESPUESTA
~; I ntendencia de Sistema de Aduanas del Per

Dos aos desp us de entrar en funcionamiento el sistema de Teledespacho, la


Ley de Aduanas de 1996, consagr la va lidez jurdica de documentos electrnicos por
primera vez en el Per . Con el propsito de crear "la aduana sin papeles," dich a norma
dispuso que los agentes de aduanas deban est ar int erconectados con Aduanas a t ravs
del sistema de Teledespacho. Para cumplir con ello fue necesario proporcionar mayor
capacitacin y asignar nuevas responsabilidades a las agencias de aduanas respecto de
la preparacin y almacenamiento de documentos y el uso de sistemas de informacin .

Dado que muchas de las operaciones se haran desde las oficin as de los agentes
de aduanas, algunos de st as dejaron temporalmente de operar por no contar con
medios electrnicos. Finalmente, la primera operacin del sistema de Te/edespacho con
la norma vigente se efectu el 1ro de enero de 1997. Al respecto, Higaonna,
Superintendenta Nacional de Aduanas, manifest:

"[ ... ]Aduanas es un servicio y no una entidad impositiva. Nosotros damos servicios,
de ah que cuando iniciamos la reorganizacin nuestro objetivo fue facilitar el
comercio exterior, lo cual significa agilizar todos /os despachos e ir bajando los
costos. Ahora, hay menos tiempo de almacenamiento, existe despacho anticipado y
una serie de acciones que facilitan el comercio ... " 3

EL SISTEMA ADUANET

La informacin intercambiada a travs del sistema de Teledespacho estaba


circunscrita a los operadores del sistema aduanero. En octubre de 1997 se pens en
emplear pginas Web para ampl iar los servicios a ms usuarios. De esta manera naci el
sistema Aduanet, concebido como un servicio de monitoreo, seguimiento de procesos y
de transacciones y de acceso a estadsticas a travs de una pgina web. Con Aduanet,
mayor cantidad de usuarios podran consultar las bases de datos de Aduanas,

3
Fuente: El Comercio. Lima, Mayo de 1997.

8
Aduanas del Per

actualizadas por el sistema de Teledespacho. La Figura 2 muestra el esquema de


comunicaciones del sistema Aduanet. Segn afirma Ru iz:

" El propietario de la mercadera puede monitorear las operaciones y


verificar si se han pagado los impuestos correspondientes."

Figura 2: Esquema de Comunicaciones de Aduanet

A S
o.

---
E
o o
p E
e e
R
A
e
N
T Empresas
1 T lnstltudones
R
V ~mios
A
A Unl~es
L
S Embajadas
Otros

encia de Sistemas de Aduanas del Per

IMPACTO 0RGANIZACIONAL

Con la entrada en vigencia del nuevo sistema de supervisin de mercaderas se


redujo considerablemente el tiempo y el nmero de las operaciones, as como los
requerimientos de personal . Tal como afirma un funcionario de una empresa
supervisora :

" Con las inspecciones en el exterior la recaudacin se increment, mejor el control


y se evit otorgar exoneraciones de recaudacin que no correspondan. Se redujo
considerablemente la discrecionalidad del personal. La implantacin del Plan
Estratgico Institucional de Aduanas signific la rotura del status quo."

El Cuadro 3 muestra la recaudacin aduanera del pas lograda en los ltimos


aos.

Cuadro 3: Recaudacin Aduanera

Ao Recaudacin Incremento
(millones US$) (%)
1990 626
1991 1,001 60%
1992 1, 283 28%
1993 1,505 17%
1994 2,034 35%
1995 2 ,675 32%
1996 2,726 2%
1997 2,840 4%
1998* 2 968 5%
* Estimado en abril de 1999

Fuente: Per Econmico. Lima, 1999

9
Aduanas del Per

Antes de la reorganizacin trabajaban en Aduanas alrededor de 3,300 personas,


de las cuales slo el 2% eran profesionales, y el nivel de remuneraciones era muy bajo.
Durante 1991, el personal fue reducido a 1,500 personas. Para reforzar el cambio
organizacional, se reabri y fortaleci la Escuela Nacional de Aduanas.

La duracin del despacho aduanero, que antes de 1992 era de entre 15 y 30 das,
en 1998 se haba reducido, en promedio, de 3 a 5 das, lo que signific la disminucin de
los costos de comercio exterior.

Con relacin al proceso de implantacin de cambios, Ruiz sea la que tom ms


de lo planeado por la no incorporacin al equipo de trabajo de un mayor nmero de
personas de las distintas reas, las que tenan poca experiencia en anlisis de procesos
y en sistemas. El rea de Sistemas era considerada como la innovadora y la
protagonista del cambio, ocasionndose naturales resistencias.

Para Ruiz, los factores claves para el xito del proceso fueron la continuidad del
apoyo de la alta direccin, y los recursos econmicos y de consultora que se les
proporcion. Como principales dificultades seala la cultura organizacional y la
desconfianza que anteriores intentos fallidos haban creado. Anteriormente, los
Superintendentes de Aduanas apenas permanecan un ao en el puesto, en promedio, y
no haba continuidad ni recursos suficientes. Los antecedentes no eran muy alentadores
con tres intentos fallidos de reorganizacin : el dirigido por el MEF en 1978, el
emprendido en 1982 a travs de un convenio con la Pontificia Universidad Catlica del
Per y la Aduana de Alemania, y el que en 1987 se llev a cabo con el apoyo de la
agencia de cooperacin alemana GTZ.

En 1999, Higaonna renunci al mximo cargo en Aduanas y con ella dejaron sus
puestos varios de los principales jefes adjuntos de la institucin. Fue nomb rado de
manera interina, Jos Herrera Meza, quien ocupaba el cargo de Superintendente
Ejecutivo de Aduanas y haba sido Intendente de Aduanas en el Aeropuerto
Internacional Jorge Chvez y en el Terminal Martimo del Callao.

Respecto de este cambio, Ruiz opina que la salida de Hig aonna no pone en riesgo
al proceso. Seala que el nuevo jefe posee la misma visin y cuenta con el mismo
respaldo poltico que la seora Higaonna. Tal como afirma Ruiz:

"El proceso se ha afirmado debido a que los recursos humanos poseen una nueva
cultura y nuevos valores. Todo funcionario es entrenado en la Escuela Nacional de
Aduanas."

No obstante, el consenso general que la situacin de Aduanas ha mejorado


notablemente (Vase el Anexo 4), las opiniones sobre su situacin actual y futuro son
diversas, algunas de estas opiniones se presentan en el Anexo 5.

Carlos Aguilar, gerente general de una de las ms grandes agencias de aduanas y


servicios logsticos, opina que el SIGAD se sustenta en un buen modelo del sistema
aduanero y constituye una base adecuada para las operaciones. Sin embarg o, seala
que el manejo de las eventualidades y del quehacer cotidiano y su incorporacin a la
funcionalidad del SIGAD, es an muy lento. Al respecto, Aguilar cuenta una experiencia
de su empresa:

"Por una deficiencia de la informacin para un proceso de importacin, Aduanas ha


liquidado una pliza muy por debajo de su valor real. Aduanas no acepta que el pago
de la diferencia se efecte hasta que no arregle sus procedim ientos. Mientras tanto,
el desaduanaje se demora, los costos para el importador se incrementan y la
recaudacin para Aduanas se posterga."

10
Aduanas del Per

Aguilar opina que, los manuales de procedimientos y los de aseguramiento de la


calidad son importantes, pero deben tener la flexibilidad necesaria para evitar el
encasillamiento. "Hay que trabajar sobre la base de principios, no de procedimientos'~
seala.

NUEVAS APLICACIONES EN LA INTENDENCIA DE SISTEMAS

A travs de convenios de cooperacin binacional establecidos con Ecuador y


Uruguay, el gobierno peruano cedi (sin costo) los programas fuente del SIGAD a las
Aduanas de estos pases. Por otra parte, El Salvador y Honduras vienen recibiendo
asesora de Aduanas del Per. El costo del SIGAD ha sido estimado en US$2 millones
aproximadamente.

La idea un asesor del MEF de que Aduanas cuente con un sistema de


aseguramiento de la calidad fue incorporada en la Ley de Aduanas de 1996. Esta ley fij
el 31 de diciembre de 1999 como fecha lmite para la implantacin de dicho sistema de
calidad. La propuesta se present al BID para su aprobacin y financiamiento. Despus
de una gestin intensa, tal financiamiento fue conseguido y ascendi a US$ 750 mil. El
BID asumi la supervisin durante el desarrollo del proyecto.

En 1997, Aduanas inici el proceso de certificacin IS0-9002 y es la nica aduana


en el mundo que lo est implantando para todas sus actividades. La certificacin exige
que todas las operaciones aduaneras, sin excepcin, deban estar incluidas en el sistema
de informacin SIGAD, incluyendo el servicio de mensajera (courier), que se ha
implantado recientemente. La certificacin incluye 9 procesos generales y 85
procedimientos especficos. Para obtener la certificacin, todos los procedimientos deben
estar escritos y ser homogneos en las distintas aduanas del pas. Por su parte, las
agencias de aduanas han iniciado tambin la certificacin IS0-9002 de sus procesos, con
la finalidad de ofrecer un mejor servicio a sus clientes.

En el Congreso de la Organizacin Mundial de Aduanas de 1997 en Bruselas, se


mostraron los casos peruano y neozelands como modelos a seguir. En el Per, Aduanas
recibi el premio Creatividad Empresarial 1996 por el sistema SIGAD y el de Creatividad
Empresarial 1998 por la Aduana Virtual, que abarca los sistemas de Teledespacho y
Aduanet, y los terminales POS de autoservicio Aduamticos. 4 En 1999, !a Revista
Amrica Sistemas concedi a Aduanas el premio "Vale un Per" por el trabajo realizado.

Sobre los nuevos desarrollos, Ruiz seala:

"Ha habido un rpido desarrollo de sistemas en Aduanas. Sin embargo, proyectos


como el de declaracin electrnica, pago electrnico o monitoreo electrnico han
sido, principalmente, iniciativa del rea de sistemas, con menor participacin de las
reas usuarias. Ahora, estamos cambiando esta situacin."

4
Amrica Sistemas. Lima, 1999, Vol. 10, No. 40.

11
Adua nas del Per

Anexo 1:
Organigrama de la Superintendencia Nacional de Aduanas

Oficina de Control SUPERINTENDENCIA


I nterno NACIONAL DE ADUANAS

1Secretara General 1-1------~ Oficina de


Procuradura Pblic

Oficina de
Asesorfa Jurdica

Int. Nac. De
Recaudacin

Escuela Nacional Intendentes de


de Aduanas Aduanas

Nota: La Intendencia Nacional de Sistemas y Estadstica y la Intendencia Nacional de


Fiscalizacin Aduanera fueron creadas en 1992.

12
Aduanas del Per

Anexo 2:
Despacho de Importaciones y de Exportaciones

Importactones
Aduana de Despacho
.. .." .gg e
J::
V
a ""
~~ ~
'0.!:!)

U'
"~
~~
> .. 1:
oto 1
l~~
:2 -5
o ..
~
~o
5~-
~
.."
>
.g ~ " ,.. 1
~ !l "
<!!!. z a ~e ;E ~
Conoomlento
Embarque c onstst. Datos
SIGI>D Vennc.dn y confronta con
Factura 1\r;;lstn! Doc. Doc. manifiesto
L.o q. Tn butos
Co~~
yemla >t~<!fl:liOOI
G.f.D, Det . recon. fsico
Declara c. Asig.T ec.Aduan.
!mportaon

+ -------
~
Presenta N-1
Deda ractn y
Copias de:
-Fact_ Com. Dodlroc.
-
Dec. Jura da
Cert. de
tz .. Confronta 1! :;;:
l nspecetn
-Conoc. COtl Certif. tnsp. lSo/o ~owmonto~ ~ :! mcn::onc:iao ""'
dat os y fR
~
Embarque
G.A.
:- j ~ Cett. ele lnspec:
~
-Hoa de
:; lS .... ~~
T
Fisica
Autoltqutd . ........
C.E.D. SI nuble~ tnctdencJas
no se oetJene el despadlo
ht
Importador
presenta Ag. Ad. Porta doc. Uq. 51st.
onJ,inales de Originales Hoja Autoliq. Copla Declara
di os docs. o Uq. Sis. can c.

Ex ortacones
Aduana de Despacho

..
~ ....
e:
E >
:>
z ~

Conoomtento
de ~-------,------~
Embarque

Presenta Confronta
Orden de merundas
Embarque
y coptas Rec. Fts. lO%
de:
- Fact.
eomeroal.
- Conoc.
Embarque
G.A.
Tcnlc:o Aduanero
~te informe
suspende embarque

13
Aduanas del Per

Anexo 3:
Sistema Integrado de Gestin Aduanera (SIGAD)

Evolucin
El SIGAD (Sistema Integrado de Gestin Aduanera) naci en 1992 con el
proyecto AIDA, Automatizacin y Desarrollo Aduanero, que se empez a implantar en la
aduana de Tacna.

Los principales desarrollos del SIGA O se indican a continuaci n:

1992
Plan de desarrollo e implantacin de los sistemas de Aduanas .
Plan piloto en la aduana de Tacna: revisin y rediseo de las operaciones.
Mdulos de importaciones y de exportaciones.
Mdulos de recaudaciones: liquidacin de cobranzas y contabil idad del despacho
aduanero.
Primer " teledespacho" bajo la forma de intercambio de disquetes en la ad uana de
Tacna.

1993
Mdulos de asignacin arancelaria, aranceles histricos y regmenes especiales de
excepciones y liberaciones.
Integracin de mdulos. El sistema es denominado Sistema I nteg rado de Gestin
Aduanera (SIGAD).
Implantacin de los mdulos en todas las aduanas del pas.

1994
Mdulo de manifiesto de carga y de regmenes no definitivos o temporales.
Produccin de estadsticas con cobertura naciona l.
Inicio de operaciones del sistema de Teledespacho a travs de disquetes.
Implantacin del sistema de f iscalizacin y control de la gestin, el cual m uestra la
informacin bajo distintos criterios para que el fiscalizador o el funcionario interno
haga el seguim iento de las operaciones aduaneras de un periodo determinado o de
un agente especfico.

1995-1996
Implantacin de los sistemas administrativos: financieros, logsticos y de recursos
humanos. Hasta ese ao, tales procedim ientos eran manuales.
Interconexin con aduanas operativas.
Implantacin del sistema de Tefedespacho con correo electrnico.

1997-1998
Mdulos para servicios postales y courier.
Implantacin del sistema de Teledespacho utiliza ndo Internet.
Implantacin de sistema de Aduanet.
Otros servicios electrnicos : Aduamticos.

Cada aduana tiene su propia red de rea local con sus propias bases de datos y
aplicaciones. En 1999, se contaba con 1,600 PC's en las dependencias de Aduanas de
todo el mbito nacional. A continuacin se presenta informacin ad icional sobre los
sistemas actuales de Aduanas:
50 servidores Unix.
Bases de datos: Oracle 7.2.3 .
Las aplicaciones del SIGAD se migraron de Clipper a Visual Fox Pro 5.0.
Sistema operativo de las PC's : Windows 95.
Correo electrnico: Lotus Notes 4.5.

14
Aduanas del Per

Mdulos del SIGAD

MODULO FUNCIONALIDAD
Manifiestos de carga y Manifiestos de carga y rectificaciones.
control de almacenes Control de almacenes y abandono leqal.
Regmenes definitivos Importacin a consumo, exportacin a consumo,
simplificado.
Regmenes no definitivos Suspensivos (depsito, transbordo, trnsito).
Temporales (importacin y exportacin temporal).
Perfeccionamiento (admisin temporal, reposicin en
franquicia, restitucin de derechos).
Operacin de reembarque.
Recaudacin y contabilidad Acotacin de derechos y liquidacin de cobranzas.
tributaria Cancelacin en bancos (tesoreras por excepcin).
Control del pago fraccionado.
Gestin de reclamaciones y devoluciones.
Conciliacin diaria y distribucin a beneficiarios.
Control de fianzas y emisin de cheques.
Emisin de reportes contables.
Gestin, Control y Apoyo a la gestin del nivel estratgico y tctico.
Fiscalizacin Apoyo a acciones de control y fiscalizacin.
Administracin de tablas generales, aranceles y
excepciones.
Administracin de normas legales.
Administracin de criterios de seleccin.
Valoracin- SIVAM Actualizacin desde diversas fuentes.
Consulta a precios de referencia.
Administracin General Contable-financiero, logstico, bienes patrimoniales,
trmite documentario recursos humanos.
Estadsticas Preparacin de boletines, anuarios y reportes varios.
Control del suministro electrnico y facturacin.
Publicacin de pginas Web.
Tefedespacho Transmisin en lnea o diferida con valor agregado.
Actualizacin y distribucin de estructuras de
mensajes nacionales: DUI, DUE, CIP y EDIFACT,
mensajes de error y advertencia.
Distribucin de "maifware".
Recepcin y envo de mensajes .
Validacin de datos (motor de validacin).
Aduanet (servicios en lnea Suscripcin a los servicios de Web de Aduanas.
va Web) Consulta a base de datos normativa.
Consulta a base de tablas o listas generales.
Consulta a base de datos de declaraciones.
Liquidaciones y carga.
Orientado al acceso masivo.
Aduanet (servicios en lnea Comunicacin avanzada para usuarios internos y
va VAN y lneas privadas) externos.
Comunicacin interna de "programa a programa"
basado en el software MQ-Series (orientado a
programas del SIGAD).
Comunicacin externa de "sistema a sistema" basado
en MQ-Series, CICS y productos middleware
(orientado a bancos y almacenes).
Terminales de autoservicio (POS) Aduamticos.

15
Aduanas del Per

Anexo 4:
Evolucin del Desempeo del Sistema Aduanero

INDICADORES 1990 1998


Ley de Aduanas No acorde con evolucin del Nuevas leyes:
comercio exterior 1992, basada en Convenio de Kioto.
1996, Ley General de Aduanas, que
incorpora reformas efectuadas
Personal aduanero 3,500 2,500
Personal profesional 2% 60%
Operaciones/ da 3,000 manuales 6,000 principalmente por va electrnica
Volumen de comercio US$7,000 millones US$14,000 millones
Recaudacin US$626 mil US$2,840 millones
Regmenes y Ninguno Todos
operaciones
automatizados
Nivel discrecional del Absoluto Prcticamente cero
funcionario
Reconocimiento fsico Del 70% al 100% Hasta 15% en importaciones y hasta 5%
de las mercancas en exportaciones. Seleccin basada en

Equipos de cmputo Cero . reglas


1,500 estaciones y 50 servidores de
datos
Interconexin interna Inexistente En lnea a nivel nacional.
Interconexin con Nula Por correo electrnico, Internet, lnea
agentes externos privada y por VAN' s
Estadsticas Poco confiables, atrasadas, Confiables, al da, disponibles por va
disponibles para el sector electrnica y otros medios. Facturadas o
pblico gratuitas
Sistema de valoracin Inadecuado y personal Sistema y banco de datos con precios
de mercaderas actualizados
Sistema de Cobro en las aduanas En los bancos y en lnea
recaudacin
Sistema de Inexistente Sistema integrado con planes y
fiscalizacin programas
Niveles arancelarios 39 niveles entre 10% y 84% 2 niveles : 12% y 20%
Ad-valorem
Tiempo promed io de 25 das 2 horas
despacho
Forma de atencin al Personal I mpersonal, principa lmente a travs del

escritos, v ariados .
pblico sistema de Teledespacho
Forma de presentacin
1 Documentos Electrnica, con plena v alidez legal. Canal
de datos
Codificacin de
formatos, " n" copias
Diversa/ Inorgnica .yerde no entrega documentos { 40% )
Unica/Ciclo de vida
documentos
I nfraestructura Antigua, alquilada en mal
y . Nuevas instalaciones propi as: sede
estado central , aduanas operativas, puestos de
control
Almacenes de aduanas Propiedad de Aduanas y Pri vados { interconectados con Aduanas).
administracin portuaria
Imagen pblica Negativa Ejemplo para instituciones pblicas y
privadas (Premio Creatividad
Empresarial)
Orientacin del Recaudadora y fi scalizadora Al usuario: f acilitador y promotor
servicio aduanero (Certificacin ISO- 9002)

16
Aduanas del Per

Anexo 5:
Algunas Opiniones sobre Aduanas

"Las crticas del sector privado sealan, entre otras cosas, que hay algunos casos en
que se requiere de fa discrecionafidad del personal de Aduanas, como en los
despachos urgentes, donde el importador sustenta la necesidad de contar con sus
productos desde el momento en que se realiza el desembarque, o fa resolucin de
las apelaciones ante las multas impuestas; pero pocos funcionarios de Aduanas estn
dispuestos o habilitados para asumir estas funciones por lo que fa agilidad de los
trmites no es fa mejor ... "
Fuente: Revista Per Econmico. lima, Agosto de 1997.

Se habla actualmente de la necesidad que el Gobierno emprenda una


segunda ola de reformas. sta debe incluir tambin a Aduanas?
S, hay mucho que mejorar en Aduanas. Debe reactivar su actitud de cambio ( ... ).
Preocupa que el aforo fsico y documentara se haya incrementado significativamente
en detrimento del aforo "canal verde ( ... ) . Los sobrecostos se incrementan al no
aplicarse este mecanismo".

lCunto pierden las empresas por cada da de retraso en Aduanas?


Si es carga area, pierden de 20 a 30 dlares por tonelada. Es menos si es martima,
porque se consideran diez das libres de almacenaje. El promedio de demora son dos
das y medio en carga area y de cuatro a cinco das cuando es martima.

y an existen riesgos de siniestros durante ese tiempo?


La inseguridad se ha reducido casi a cero, pero no necesariamente por Aduanas, sino
por los cambios en el sistema de comercio exterior.

lC6mo Aduanas mejorara en trminos de eficiencia?


Decisin poltica para reducir la discrecionalidad del funcionario aduanero e
incrementar la participacin del sector privado.
Fuente: Entrevista al presidente del directorio de la Corporacin de Logst ica Integral (CLI), Carlos
Augusto Dammert. El Comercio. Lima, Agosto de 1998.

"El sistema de Supervisin de Importaciones debe contin uar hasta que Aduanas
cuente con un banco de datos actualizado que permita efectuar una adecuada labor
de fiscalizacin, especialmente de los precios que se declaran los importadores, con
el objeto de determinar el pago de los derechos arancelarios correspondientes
evitando la subvaluacin de las mercancas importadas. S el Ejecutivo decidiera
eliminar el sistema de supervisin de importaciones, implicara que Aduanas tenga
que contratar ms personal, y que el proceso para el despacho de mercancas durara
ms tiempo. "
Nota: En la actualidad hay tres empresas dedicadas a cumplir con !a supervisin de
importaciones. El grupo est formado por SGS, Bureau Veritas Bivac y Cotecna.

~: Entrevista a Jos Herrera Meza, superintendente ejecutivo de Aduanas. El Comercio. Lima,


Setiembre de 1998. "Supervisin de Importaciones debe cont inuar por un tiempo ms".

17