Conf. univ. dr.

Alexandru-Sorin CIOBANU

Universitatea din Bucureti

Facultatea de Drept

Drept administrativ II

- Sinteze pentru anul II I.D. -

- 2016 -
 TEMATIC

CAPITOLUL 1
FORME DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAIEI PUBLICE

CAPITOLUL 2
PRECIZRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV

CAPITOLUL 3
ACTUL ADMINISTRATIV: VALIDITATE. CONDIII PROCEDURALE. EFECTE
JURIDICE.

CAPITOLUL 4
SUSPENDAREA I NCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV

CAPITOLUL 5
DOMENIUL PUBLIC: NOIUNE I TRSTURI

CAPITOLUL 6
REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC.
MODALITI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLIC

CAPITOLUL 7
CONTRACTUL DE CONCESIUNE. SERVICIUL PUBLIC

CAPITOLUL 8
RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV: PRECIZRI GENERALE.
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV DISCIPLINAR

CAPITOLUL 9
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV CONTRAVENIONAL

CAPITOLUL 10
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV- PATRIMONIAL

CAPITOLUL 11
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV:
TRSTURI. CONDIIILE ACIUNII DIRECTE. FINELE DE NEPRIMIRE

CAPITOLUL 12
ASPECTE PROCEDURALE N MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
SOLUIILE INSTANEI I EXECUTAREA HOTRRILOR

2
 Precizri importante:

Acest material reprezint o prezentare n rezumat a principalelor teme specifice disciplinei

Drept administrativ II.
n vederea susinerii examenului, informaiile de fa urmeaz a fi completate prin studierea
legislaiei i a surselor bibliografice indicate n fia disciplinei (publicat pe site-ul Facultii de
Drept), n special:
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ: Activitatea administraiei publice. Domeniul
public, Universul Juridic, Bucureti, 2015;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic, Bucureti,
2015;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Selecie de avize, decizii i hotrri
relevante ale Curii Constituionale, Ediia a II-a revzut i completat, Universul Juridic,
Bucureti, 2014;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului public n
dreptul romn i n dreptul francez, Universul Juridic, Bucureti, 2012;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public n Romnia
i n Frana, Universul Juridic, Bucureti, 2012;
- Antonie Iorgovan, Liliana Vian, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasre, Legea
contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modificrile i completrile la zi.
Comentariu i jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008;
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul 2, Ediia 4, All Beck, 2005.
- Verginia Vedina, Drept administrativ, Ediia a VIII-a/a IX-a, Universul Juridic, Bucureti,
2014/2015;
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Volumul 2, Ediia 3, C.H. Beck, Bucureti, 2015.

n egal msur, prezena studenilor la tutorialele organizate de facultate este esenial,

ntruct cu acest prilej vor fi prezentate clarificri, elemente de noutate, soluii jurisprudeniale etc.
Ca atare, pentru ca activitatea tutorial s fie ct mai eficient, studenii trebuie s studieze
pn la prima ntlnire programat cel puin primele 4 capitole din prezentul document, pentru a
exista premisele unui dialog.

3
4
 CAPITOLUL 1

FORMELE DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Dublul rol al Executivului guvernarea i realizarea administraiei publice.

2. Clasificarea formelor de activitate ale administraiei publice.
3. Actele juridice.
4. Operaiunile administrative i faptele materiale.
5. Contractul administrativ.

1. Rolul Executivului guvernarea i realizarea administraiei publice.

Noiunea de guvernare evoc activitatea cu caracter politic exercitat, ca regul, de organele de

la vrful Executivului, n special Guvernul Romniei (nu trebuie uitat faptul c acesta are i dreptul
de nainta Parlamentului proiecte de legi, dincolo de faptul c are posibilitatea de a adopta
ordonane).
De altfel, naterea valid a echipei guvernamentale este condiionat, dup cum se tie, de
ntocmirea unui document cu largi valene politice programul de guvernare supus votului
Parlamentului cu ocazia acordrii votului de ncredere.
Actele cu caracter exclusiv politic ce rezult din activitatea de guvernare pot fi caracterizate ca
declaraii de voin prin care se afirm anumite principii directoare sau se precizeaz atitudinea pe
care autoritile emitente o adopt n conducerea statului (Dana Apostol Tofan, Drept
administrativ, volumul II, Ediia 3, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2015, p. 9).
Guvernarea se refer la deciziile eseniale care angajeaz viitorul naiunii (de exemplu
implicarea n negocieri internaionale, n vederea aderrii statului la diverse organizaii, exprimarea
unei opiuni n favoarea unei anumite politici economice, sociale etc.), pe cnd administraia
public se ocup de probleme cotidiene (prestarea de servicii publice, meninerea ordinii publice,
administrarea patrimoniului statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, efectuarea de operaiuni
direct productive etc). Este de subliniat faptul c grania dintre cele dou mari dimensiuni ale
activitii din cadrul executivului este greu de fixat, din cauza imposibilitii separrii totale a laturii
tehnice, administrative, de latura politic.
Baza constituional a dublului rol pe care l are executivul este reprezentat de art. 102 alin. (1)
din Constituia Romniei, revizuit, conform cruia Guvernul, potrivit programului su de guvernare
acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea
general a administraiei publice.
Programul de guvernare reprezint principalul act cu caracter politic ce cluzete activitatea
Executivului, avnd valoarea unui veritabil program oficial de guvernare a naiunii, din momentul n
care este validat de Parlament, prin acordarea votului de ncredere.
De asemenea, Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a
ministerelor prevede n art. 1 c (1) Guvernul este autoritatea public a puterii executive, care
funcioneaz n baza votului de ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii
interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. (2) Guvernul are
rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social,
precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor
5
naionale. (3) Guvernul se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile
constituionale, avnd la baz Programul de guvernare acceptat de Parlament.
Aceeai dubl dimensiune a activitii, politic i administrativ, o ntlnim i n cazul celuilalt
ef al Executivului romn Preedintele Romniei, care apare n mai multe ipostaze reglementate
de art. 80 din Constituie: reprezentant al statului romn, garant al independenei naionale, al unitii
i al integritii teritoriale a rii, mediator ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate, n
scopul de a veghea la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice.
Astfel, reamintim faptul c Preedintele Romniei emite att acte care in de administraia
public (de exemplu decretele prin care numete diverse persoane n funcii publice), ct i acte cu
caracter eminamente politic (este cazul mesajelor adresate Parlamentului, cu privire la principalele
probleme politice ale naiunii, n baza art. 88 din Constituie).

2. Clasificarea formelor de activitate a administraiei publice.

a. Clasificri propuse n perioada interbelic:

Paul Negulescu - acte juridice (de autoritate sau de gestiune) i acte materiale.

b. Clasificri propuse n perioada postbelic:

Romulus Ionescu: actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu realizeaz puterea de stat,
actul juridic contractual, operaiunea administrativ, operaiunea de tehnic administrativ,
operaiunea direct productiv;
Ilie Iovna: forme productoare de efecte juridice proprii (actele de drept administrativ,
actele civile ale organelor administraiei de stat, faptele juridice materiale) i forme care nu produc
efecte juridice proprii (operaiunile tehnico-materiale, actele exclusiv politice);
Tudor Drganu: acte juridice i fapte materiale juridice.

c. Clasificri propuse n perioada contemporan:

Antonie Iorgovan: acte care se realizeaz n regim de putere public (actele unilaterale de
drept administrativ, contractele administrative ambele formnd categoria actului administrativ, n
sens larg), acte care se realizeaz, n principal, ntr-un regim de drept civil (actele unilaterale ce nu
realizeaz puterea public, contractele de drept civil);
Verginia Vedina: acte (acte specifice administraiei, respectiv acte prin care administraia se
comport ca orice subiect de drept), fapte materiale i operaiuni administrative.

Att pentru actele juridice ct i pentru faptele/operaiunile administraiei publice sunt propuse n
doctrin o serie de alte clasificri, n funcie de criterii cum ar fi: regimul juridic n care se realizeaz,
consecinele sub aspectul efectelor juridice, scopul, modul de exprimare a voinei emitentului etc.

3. Actele juridice ale administraiei publice.

Administraia public, ca ansamblu de activiti, se poate realiza nu doar prin emiterea de acte
juridice, ci i prin efectuarea unor operaiuni diverse, de natur intelectual sau material, care au ca

6
scop final satisfacerea interesului public ( D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 3 i urm.).
Din punct de vedere al impactului i efectelor produse, actele juridice sunt mai importante dect
toate celelalte forme de activitate, ele fiind apte s dea natere, s modifice sau s sting drepturi i
obligaii, n cadrul raporturilor de drept administrativ.
Actele juridice erau privite n doctrina interbelic (C.Rarincescu, Contenciosul administrativ
romn, Ediiunea a doua, Editura Universal Alcalay Co., Bucureti, 1936, p. 15) drept acele
manifestri de voin fcute cu intenia de a produce efecte juridice, ce puteau consta n crearea,
modificarea sau suprimarea de reguli sau situaiuni juridice sau de drepturi subiective, precum i n
atribuirea n favoarea unor indivizi determinai a unor anumite situaiuni juridice generale sau
legale.
Principala categorie de acte juridice cu care opereaz administraia sunt actele administrative
stricto-sensu, ca acte de autoritate nscute prin voina unilateral a emitentului.
Actele juridice ale administraiei au fost clasificate n:
Acte de drept administrativ, realizate de organele administraiei n baza atribuiilor de
autoritate cu care sunt nvestite, i acte de drept civil, realizate de aceleai organe n calitate de
persoane juridice (Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic,
Bucureti, 1959, p. 37);
Acte administrative, acte juridice unilaterale ce nu realizeaz puterea de stat (de exemplu:
sesizri, oferte de contractare) i acte contractuale (Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura
Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 209);
Acte administrative cu caracter unilateral, contractele administrative supuse unui regim de
putere public i contractele civile supuse dreptului comun (Rodica Narcisa Petrescu, Drept
administrativ, Editura Hamangiu, Bucureti, 2009, p. 293-294).

Una dintre cele mai importante clasificri este cea propus de profesorul Antonie Iorgovan
(Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005,
p. 10 i urm.):

a. Dup criteriul modului de manifestare a voinei emitentului.

acte juridice unilaterale: actul administrativ (de drept administrativ) i actul juridic ce nu
realizeaz puterea public;
acte juridice bilaterale sau multilaterale (actele contractuale ale administraiei publice):
contractele de drept privat, contractele administrative.
b. Dup regimul juridic aplicabil.
acte ce se realizeaz, n principal, sub un regim de drept public: actele unilaterale
administrative (actele administrative stricto sensu), contractele administrative;
acte ce se realizeaz, n principal, sub un regim de drept civil: actele unilaterale ce nu
realizeaz puterea public, contractele de drept privat, ncheiate de organele administrative ca
persoane juridice de drept privat.

4. Operaiunile administrative i faptele materiale.

Aceste forme de activitate prezint unele trsturi comune:

Nu concretizeaz o manifestare de voin exprimat n scopul producerii unor efecte juridice,
7
ci sunt forme concrete, materiale, prin care se acioneaz asupra realitii existente;
Chiar dac unele produc anumite consecine juridice (de exemplu, condiioneaz continuarea
unei proceduri, n cazul operaiunilor administrative) sau chiar veritabile efecte juridice (de exemplu,
dreptul la despgubiri pentru prejudiciile cauzate prin realizarea unor fapte materiale), acestea
opereaz ope legis, nefiind realizate cu scopul de a nate, modifica ori stinge raporturi juridice;
Scopul realizrii lor poate consta n mijlocirea emiterii/adoptrii de acte administrative (de
exemplu, avizele, propunerile .a.), sau n executarea legii la modul concret (de exemplu, activiti
concrete de prestare a unor servicii publice).

Exist mai multe clasificri, bazate pe criterii diferite:

a. n funcie de regimul juridic aplicabil: operaiuni de putere (operaiunile tehnico-

administrative i cele prin care se realizeaz servicii publice), operaiuni care nu se realizeaz ntr-un
regim de putere (operaiunile productive);
b. n funcie de consecine: fapte/operaiuni productoare de efecte juridice, fapte/operaiuni
care produc efecte de alt natur, care pot avea i conotaii juridice;
c. n funcie de scopul lor: fapte/operaiuni prin care se realizeaz n mod direct misiunile
administraiei publice (cele de prestare a serviciilor publice, cele legate de emiterea/punerea n
executare a unor acte administrative); fapte/operaiuni prin care se mijlocete realizarea obiectivelor
administraiei publice (aa-numitele operaiuni de birou sau de administraie intern operaiunile
tehnico-administrative i acte cu caracter politic); fapte materiale de producie (Verginia Vedina,
Drept administrativ, Ediia a VIII-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2014, p.
92).

Ca pondere, operaiunile i faptele materiale ale administraiei publice se regsesc n proporie

mai mare dect actele juridice ale acesteia i sunt realizate, n principal, de organele de la baza
sistemului administraiei publice, care au sarcini accentuate n ceea ce privete executarea la modul
concret a legii i prestarea de servicii publice.
n Proiectul Codului de procedur administrativ sunt analizate ntr-un titlu distinct - Titlul V
- Operaiunile administrative i tehnico-materiale.
Conform acestor reglementri (art.136), operaiunile administrative sunt, de regul, msuri de
pregtire, elaborare, aducere la cunotin, punere n executare i control a actelor administrative,
precum i aciuni realizate n afara acestora.

5. Contractul administrativ.

Contractul administrativ face parte din categoria actelor juridice contractuale ale administraiei
publice, fiind ncheiat n principal sub un regim de putere public, de drept administrativ i, n
subsidiar (n completare), sub regimul dreptului privat.
Contractele administrative sunt tratate n mod distinct n dreptul public francez ca fiind
contractele ncheiate de administraie pentru a asigura funcionarea unui serviciu public i care sunt
supuse, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli dect cele care guverneaz

8
raporturile dintre particulari.
n legislaia romn actual, noiunea de contract administrativ a fost recent consacrat
prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care n art. 2 lit. c), teza final, precizeaz
c sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de
autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea
lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice.
Este de observat faptul c lista contractelor administrative enunat n norma anterioar nu este
una exhaustiv i nici nu ar fi fost indicat acest lucru, n condiiile n care dezvoltarea continu i
evoluia actelor de natur contractual ncheiate ntre autoritile publice i persoanele de drept privat
(aa-numitele contracte de parteneriat public-privat) reprezint o realitate de necontestat. n
dezvoltarea acestei idei, legea prevede n acelai art.2 lit.c) c prin legi speciale pot fi prevzute i
alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios
administrativ.
De altfel, diferitele specii de contracte administrative sunt reglementate n acte normative
speciale, spre exemplu: Legea nr. 98/2016 privind achiziiile publice; Legea nr. 99/2016 privind
achiziiile sectoriale; Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrri i concesiunile de servicii;
O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public etc.
Pentru comparaie, amintim faptul c n dreptul francez sunt considerate contracte
administrative: achiziiile publice, contractele de delegare a gestiunii serviciilor publice, contractele
care permit ocuparea domeniului public, contractele de recrutare a agenilor (funcionarilor) publici
(Laurent Richer, Droit des contrats administratifs, 4e dition, LGDJ, Paris, 2004).

9
 CAPITOLUL 2

PRECIZRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV

1. Noiune i trsturi.
2. Clasificare.

1. Noiune i trsturi

1.1. Noiune

Actul administrativ reprezint cea mai important dintre formele prin care administraia public
i realizeaz sarcinile.
Terminologia utilizat n doctrin nu este uniform, fiind folosite noiunile de act
administrativ, act de drept administrativ, act de autoritate, act administrativ de autoritate,
toate pentru a desemna aceeai categorie de acte juridice ale administraiei publice. Legislaia n
vigoare, pornind de la dispoziiile constituionale (art. 52, art. 126), folosete noiunea de act
administrativ, fapt care recomand utilizarea general a acestei sintagme, pentru a asigura o
exprimare juridic corect i univoc.

2.2. Definiii formulate

a) Definiii formulate n doctrin:

- act fcut de un funcionar, din ramul administrativ, relativ la o materie administrativ, care
intr n atribuiunile acelui funcionar (Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. vol. I -
Principii generale, Bucureti, 1925, p. 344);
- form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o
manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i
obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor
judectoret. (Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p. 25);
- forma juridic principal de activitate a administraiei publice, care const ntr-o manifestare
de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public precum i controlului de
legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoriti administrative sau de la persoane
private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative
(Verginia Vedina, op.cit., 2014, p.94);

b) Definiii formulate n acte normative:

- actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea
executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi

10
juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de
autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea
lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice [art. 2 litera c) din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare]; Se
asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare
la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul
legal. [art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004].
- actul juridic emis/adoptat de o persoan administrativ n mod unilateral, n regim de putere
public, prin care se organizeaz sau se aplic n concret legea (art. 13 din Proiectul Codului de
procedur administrativ al Romniei).

2.3. Trsturile actului administrativ

( a se vedea A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 29 i urm.)

a. Form juridic principal de activitate a administraiei publice

Actul administrativ reprezint forma principal de activitate a administraiei publice din

punct de vedere calitativ, adic al importanei efectelor pe care le produce pentru cei administrai;
Din punct de vedere cantitativ, predominante sunt faptele materiale i diversele operaiuni
administrative ale structurilor administrative;
Ponderea actelor juridice, n special a actelor administrative, este mai mare n activitatea
organelor de la vrful ierarhiei administraiei publice, n cazul celor de la baza administraiei
publice predominnd faptele materiale i operaiunile administrative;
Ponderea actelor administrative este mai mare n activitatea organelor care realizeaz o
competen de domeniu, dect n cazul celor care realizeaz o activitate de ramur.

b. Manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public

b.1. Manifestare de voin expres:

Actul administrativ reprezint exteriorizarea voinei interne a unui organ al administraiei

publice de a produce efecte juridice, adic de a da natere, a modifica sau stinge drepturi i obligaii
corelative, n regim de putere public;
Manifestarea de voin a organului administrativ trebuie s fie expres, univoc i
nendoielnic;
Manifestarea de voin nu poate fi exprimat jocandi causa;
Refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri privitoare la un drept subiectiv, respectiv
nesoluionarea cererii n termenul legal (tardivitate sau tcere total) de ctre autoritile publice
reprezint acte administrative implicite, asimilate.

b.2. Manifestare de voin unilateral:

Se raporteaz la faptul c emiterea actului administrativ reprezint concretizarea unei singure

11
voine juridice, cea a emitentului, nefiind cerut consimmntul persoanelor vizate de acesta.

Probleme speciale analizate n doctrin:

Emiterea actului cu participarea mai multor persoane fizice:

o Majoritatea actelor administrative sunt emise de organe colegiale (n componena crora intr
mai multe persoane; de exemplu: Guvernul, consiliile locale sau judeene etc);
o Deciziile/hotrrile organului colegial se iau prin votul persoanelor care compun organul
colegial;
o Acordul de voin al membrilor organului colegial reprezint doar modalitatea procedural de
exprimare a voinei juridice a respectivului organ, fr s modifice caracterul unilateral al acestei
voine;
o Caracterul unilateral al actului nu decurge din numrul de persoane care particip la adoptare,
ntruct acestea acioneaz n vederea realizrii competenei organului administrativ, privit ca subiect
de drept distinct.

Emiterea actului cu participarea mai multor autoriti publice, respectiv a unui organ
administrativ i a unui organism nestatal:
o Se menine caracterul unilateral, ntruct acordul de voin al autoritilor n discuie
reprezint doar modalitatea procedural de degajare a unei voine unice, n vederea naterii actului
administrativ;
o Actele emise n comun de mai multe autoriti rmn unilaterale din perspectiva
destinatarului, al crui consimmnt nu devine parte component a manifestrii de voin;
o De multe ori, acordul unei alte structuri statale reprezint o aprobare prealabil n
vederea emiterii actului administrativ, sau un aviz conform.

Emiterea actului la cererea prealabil:

o Dac cererea prealabil este formulat de emitent ctre superiorul su ierarhic, avem de-a
face cu o simpl autorizare;
o Dac cererea prealabil este formulat de beneficiarul actului administrativ, aceasta
reprezint o condiie procedural necesar pentru emiterea actului, nu o manifestare de voin
juridic care se alipete celei a emitentului;
o Renunarea beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la dreptul subiectiv conferit de
actul administrativ nu are ca efect ncetarea producerii de efecte juridice de ctre actul n cauz;
o Revocarea (retractarea) actului administrativ opereaz prin manifestarea de voin a organului
emitent (sau, dup caz, a superiorului su ierarhic) i nu este condiionat de manifestarea de voin,
n acest sens, a beneficiarului.

b.3. Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere public:
Aceast trstur deosebete actul administrativ de alte categorii de acte juridice ale
administraiei publice (contracte de drept privat, contracte administrative, acte unilaterale de drept
privat);
Actele administrative concretizeaz voina organelor administrative ca subiecte n raporturile
juridice de drept public, ceea ce presupune exerciiul autoritii publice;
12
 Actele administrative mai sunt denumite i acte de autoritate (acte de putere public) i
sunt obligatorii pentru toi destinatarii si i chiar pentru organul ierarhic superior (desigur, pn la
momentul n care actul este modificat, revocat, anulat etc, conform legii);
Regimul de putere public justific obligativitatea actelor administrative i executarea lor din
oficiu (ex officio), n sensul c nu mai este nevoie de o nvestire suplimentar cu formul executorie.

c. Exercitarea de ctre instana de judecat (ca regul, instana de contencios

administrativ) a unui control de legalitate.

Cadrul constituional l reprezint:

- art. 52 (Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public):
(1) Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public,
printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit
s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea
pagubei.
(2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic.
- art.126 alin. 6 (Instanele judectoreti) :
Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea
contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu
Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Instanele de contencios
administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau,
dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale.

Cadrul legal de baz l reprezint Legea organic nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare, unde sunt detaliate condiiile i limitele
exercitrii dreptului fundamental prevzut de art. 52 din Constituie, inclusiv aspectele de natur
procedural.

Nu toate actele administrative pot fi cenzurate, sub aspectul legalitii, de ctre instane.
Conform art. 126 alin. (6) din Constituie, controlul judectoresc al actelor administrative ale
autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care
privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar.
De asemenea, Legea contenciosului administrativ enumer n art. 5 actele nesupuse controlului
i limitele controlului (la care vom face referire n partea dedicat contenciosului administrativ),
conturnd sfera a ceea ce doctrina numete fine de neprimire de rang legal, criticabil pentru o
eventual adugare nepermis la Constituie (a se vedea i Decizia Curii Constituionale nr.
302/2011, M.Of. nr. 316 din 09.05.2011).

Legislaia n vigoare reglementeaz pentru anumite categorii de acte administrative o procedur

special de atacare n instan, derogatorie, cel puin parial, de la dispoziiile Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004.
De exemplu: O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor stabilete, n prim instan,
competena instanei de drept comun (judectoria) pentru soluionarea plngerilor mpotriva proceselor-
verbale de constatare i sancionare contravenionale; Legea fondului funciar nr. 18/1991 prevede o
13
procedur special de contestare a actelor administrativ-jurisdicionale emise de comisiile judeene de
fond funciar, respectiv de anulare a titlurilor de proprietate, competena de judecat aparinnd tot
instanei de drept comun.

d. Emitentul poate fi o autoritate public sau o persoan de drept privat autorizat de

puterea public s presteze anumite servicii publice, n regim de putere public.

Dispoziiile art. 52 din Constituie se refer la actele administrative emise de autoriti

publice, nu doar la cele emise de autoriti/organe administrative;
Actele administrative pot proveni i de la autoriti din afara sferei Executivului (de
exemplu: cele dou Camere ale Parlamentului, instanele de judecat, Avocatul Poporului, Curtea
Constituional, Consiliul Legislativ etc.), fiind vorba despre acte emise n realizarea unei activiti
administrative subsidiare, de natur intern, care ajut la realizarea competenei specifice acestor
autoriti;
Conform art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt
asimilate autoritilor publice i persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de
putere public;
Doctrina i jurisprudena instanelor de contencios administrativ admit c pot fi emise acte de
autoritate i de unele entiti cu caracter privat i cu activitate nonprofit (denumite, ca regul, n
perioada interbelic stabilimente de utilitate public) care satisfac un interes public (de exemplu:
universitile private, diverse asociaii/fundaii de utilitate public, cultele religioase recunoscute,
formele de conducere/organizare a corpurilor profesionale de genul Uniunii Naionale a Barourilor
din Romnia, Uniunii Naionale a Notarilor Publici din Romnia etc.). Calificarea acestor persoane
juridice ca fiind de interes public/utilitate public, prin raportare la activitatea desfurat, se face
numai de ctre autoritile statale, fie direct prin lege, fie, dup caz, prin acte administrative (hotrri
ale Guvernului, conform O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii), n funcie de iniiativa
care a stat la baza nfiinrii lor (a statului sau a particularilor).

e. Actul administrativ produce efecte juridice, n sensul c d natere, modific sau stinge
drepturi i obligaii, specifice raporturilor de drept administrativ.

Din moment ce actul administrativ reprezint o specie a actului juridic, rezult c acesta este
emis/adoptat n scopul producerii de efecte juridice: naterea, modificarea sau stingerea de drepturi
i obligaii specifice raporturilor de drept administrativ;
Actul administrativ are menirea de a reglementa raporturi de drept administrativ (de putere
public);
Pe de alt parte, efectele unor acte administrative se pot produce i n sfera dreptului privat
(cazul titlurilor de proprietate emise de comisiile judeene de fond funciar, al actelor de stare civil
.a.);
Administraia public se angreneaz i n raporturi de drept privat, atunci cnd este vorba
despre gestionarea domeniului privat sau ncheierea de contracte civile, dar n aceast ipotez nu
apeleaz la acte administrative, ci la acte de drept privat.

14
 2. Clasificarea actelor administrative.

2.1. n funcie de organul emitent:

Acte care eman de la autoriti administrative;
Acte care eman de la alte autoriti publice;
Acte care eman de la persoane private autorizate s presteze servicii publice.

2.2. n funcie de ntinderea efectelor juridice:

Acte administrative cu caracter normativ - cuprind reglementri generale i impersonale,
aplicabile unui numr nedeterminat de persoane (opozabile erga omnes);
Acte administrative cu caracter individual produc efecte juridice fa de unul sau mai multe
subiecte de drept determinate;
Acte administrative cu caracter intern ale unei autoriti/instituii publice (care, la rndul lor
pot fi normative sau individuale).

2.3. Actele administrative individuale sunt mprite n:

Acte prin care se stabilesc drepturi i/sau obligaii unui subiect de drept determinat;
Acte de atribuire a unui statut personal (acte condiie);
Acte de aplicare a constrngerii administrative;
Acte cu caracter jurisdicional.

2.4. Problema actelor administrative de autoritate i a actelor administrative de

gestiune:

O delimitare important, reinut n doctrina de drept administrativ interbelic i preluat

inclusiv de unii autori contemporani, sau chiar n practica instanelor de contencios administrativ, a
fost cea dintre actele administrative de autoritate i actele administrative de gestiune.
n aceast terminologie, termenul administrativ evoc nu regimul juridic aplicabil cel de
drept public, de drept administrativ, ci subiectul de drept de la care provine actul n cauz - organele
administraiei publice.
Actele de gestiune, ntr-o viziune clasic, reprezint toate acele acte juridice cu caracter
contractual sau fcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, svrite de Stat n calitate
de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su (C.G. Rarincescu, op.cit., 1937, p.
147), respectiv actele prin care se conserv, se mrete sau se micoreaz activul patrimoniului
Statului sau subdiviziunilor sale, care nu implic cu nimic ideea de suveranitate, cum ar fi
arendarea unei moii a Statului, nchirierea unui imobil de ctre primar (P. Negulescu, op.cit.,
1925, p. 346).
Actul de autoritate (actul administrativ tipic, conform terminologiei actuale), denumit i
actul administrativ de putere public, ar reprezenta acea declaraie de voin cu caracter
unilateral i executoriu, emannd de la autoritile administrative ale Statului i svrite n vederea
funcionrii serviciilor publice (C.G. Rarincescu, op. cit., 1936, p. 146-147), respectiv acel act
prin care se ordon sau se interzice ceva administrailor, emis de autoritile administrative n
calitate de deintoare ale suveranitii naionale, cum ar fi regulamentele, ordonanele, decretele
de numiri sau destituiri de funcionari, deciziunile (P. Negulescu, op. cit., 1925, p. 346).

15
 n prezent, conceptul actului de gestiune, n abordarea sa interbelic, nu are un fundament
juridic, ntruct legislaia nu mai face nicio difereniere ntre actele unilaterale ale administraiei
publice prin care se iau decizii cu privire la patrimoniul public i celelalte acte unilaterale prin care
se impune sau se interzice o anumit conduit, se confer/modific/retrage un statul personal, se
aplic o sanciune etc.
Desigur, n mod metaforic i pentru a pstra terminologia tradiional, pot fi denumite acte de
gestiune contractele de drept privat ncheiate de autoritile publice, nu i actele administrative care
le-au precedat (spre exemplu nu poate fi act de gestiune, adic act de drept privat, o hotrre de
consiliu prin care s-a aprobat procedura de nchiriere a unor bunuri din patrimoniul localitii).

2.5. Actul administrativ-jurisdicional:

Aceast specie de acte administrative individuale este reglementat inclusiv n Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, care n art. 2 alin. 1 lit. d) definete actul administrativ-
jurisdicional ca fiind actul emis de o autoritate administrativ nvestit, prin lege organic, cu
atribuii de jurisdicie administrativ special. n lege este definit i noiunea de jurisdicie
administrativ special, ca activitatea nfptuit de o autoritate administrativ care are, conform
legii organice speciale n materie, competena de soluionare a unui conflict privind un act
administrativ, dup o procedur bazat pe principiile contradictorialitii, asigurrii dreptului la
aprare i independenei activitii administrativ-jurisdicionale ( lit.e ).
Amintim faptul c, potrivit art. 21 alin. 4 din Constituie, jurisdiciile speciale administrative
sunt facultative i gratuite, dispoziie care este dezvoltat, sub aspect procedural, n art. 6 din
Legea contenciosului administrativ.
Actele administrativ jurisdicionale pot fi contestate mai departe la instana de contencios
administarativ (calea de atac este, de regul, cea a recursului, etapa de jurisdicie administrativ fiind
considerat echivalentul primei instane).
n doctrina recent, actele administrativ-jurisdicionale sunt prezentate ca acte administrative
tipice, ntotdeauna motivate, care, n cazuri riguros determinate de lege, soluioneaz cu for de adevr
legal i dup o procedur bazat pe principiile independenei i contradictorialitii, litigii aprute la
nivelul administraiei active (D. A. Tofan, op.cit., 2015, p. 22).

Trsturile actului administrativ jurisdicional ( A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 504-505):

este un act administrativ tipic, adic este emis numai de ctre organele administraiei de stat;
are un caracter de excepie, n sensul c intervine numai n situaii riguros precizate de
normele juridice;
este emis n soluionarea unor litigii ce se ivesc ntr-un domeniu sau altul de activitate din
administraia de stat ( administraia active);
este emis dup o procedur special, administrativ-jurisdicional, care cuprinde i principiul
independenei organului care emite actul fa de prile n litigiu, respectiv, principiul contradic-
torialitii;
este exceptat de la principiul revocabilitii actelor administrative (mai exact al retractrii),
fr a se nelege c are autoritatea lucrului judecat, ci doar o stabilitate mai mare dect actele
administrative obinuite;
16
 este susceptibil de a fi atacat n contenciosul administrativ general, potrivit dispoziiilor legale ( a
se vedea art.6 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile
ulterioare).

Dup revizuirea Constituiei Romniei (a se vedea modificarea de substan a art. 21, referitoare la
caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor administrative speciale), urmat de adoptarea noii Legi a
contenciosului administrativ nr. 554/2004, s-a precizat n doctrin (A. Iorgovan, Noua lege a
contenciosului administrativ Genez i explicaii, Editura Kullusys, ediia a II-a, Bucureti, 2006, p.
139) c pentru a ne afla n prezena unui act administrativ jurisdicional se impune ca:
actul s fie emis de ctre o autoritate administrativ, adic de un organ al administraiei de
stat sau al administraiei locale (deci nu de orice autoritate public, inclusiv din sfera puterii
judectoreti i nu de autoriti ale structurilor nestatale organizaii profesionale, fundaii etc.);
autoritatea administrativ emitent s aib atribuii de a soluiona un conflict, deci s fie un
organ administrativ jurisdicional;
conflictul s se soluioneze cu citarea prilor i n baza principiului contradictorialitii;
prilor s le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.

Ca exemple de autoriti publice cu atribuii de jurisdicie administrativ n prezent, se indic de

ctre unii autori (Corneliu Liviu Popescu, Jurisdiciile administrative potrivit dispoziiilor constitu-
ionale revizuite, n Revista Dreptul nr. 5/2004, pag. 77-98) o serie de organe ce activeaz n
diverse domenii de activitate, cum ar fi: comisiile de soluionare a ntmpinrilor prevzute de
Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, comisiile mixte i
Comisia Central de Rechiziii prevzute n Legea nr. 132/1997 privind rechiziiile de bunuri i
prestrile de servicii n interes public, comisiile de disciplin din cadrul autoritilor publice,
instituite de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Comisia de reexaminare din
cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci etc.
Cu privire la organele administrative enumerate mai-sus, avem rezerve fa de includerea unora
dintre ele n sfera autoritilor care dein atribuii jurisdicionale, ntruct un criteriu esenial pentru a
ne afla n faa unei asemenea autoriti este competena sa de a pronuna efectiv o decizie, un act
administrativ-jurisdicional, pentru soluionarea conflictului dedus judecii administrative; aceast
cerin nu se regsete, de exemplu, n cazul comisiilor de disciplin instituite de Legea nr.188/1999,
care au doar competena de a investiga svrirea de abateri disciplinare de ctre funcionarii
publice i de a formula propuneri de aplicare a unei sanciuni, nu de a aplica sanciunea efectiv.
O activitate jurisdicional de necontestat este cea nfptuit de Consiliul Naional de
Soluionare a Contestaiilor, acesta avnd competena material de a se pronuna asupra
contestaiilor formulate cu privire la modul de atribuire a contractelor de achiziii publice, respectiv
de concesiune de lucrri/servicii publice, conform Legii nr. 101/2016.

17
 CAPITOLUL 3

ACTUL ADMINISTRATIV: VALIDITATE. CONDIII PROCEDURALE. EFECTE

JURIDICE.

1. Condiiile de valabilitate ale actelor administrative.

2. Procedura emiterii/adoptrii actelor administrative.
3. Efectele actelor administrative.

1. Condiiile de valabilitate a actelor administrative.

A. Legalitatea i oportunitatea actului administrativ.

Legalitatea reprezint elementul central al regimului juridic specific actelor administrative.

Principiul general al legalitii presupune:
supremaia legii, n sensul c toate subiectele de drept trebuie s se supun dispoziiilor
legale, pornind de la Constituie i continund ce celelalte acte normative, n funcie de ierarhia
acestora;
baza legal a activitii tuturor subiectelor de drept.
( V. Vedina, op.cit., 2014, p. 100).

Prin legalitatea actelor administrative, ntr-un sens strict, se nelege obligativitatea

conformrii acestora cu dispoziiile constituionale, legile adoptate de Parlament i celelalte acte
normative cu o for juridic superioar actului adoptat, cumulat cu obligativitatea respectrii
competenei organului emitent i a condiiilor de form i de procedur prescrise de lege (A.
Iorgovan, op. cit., 2005, p. 51; V. Vedina, op.cit., 2014, p. 101; D.A.Tofan, op. cit., 2015, p. 30).

n esen, condiiile generale de legalitate constau n:

Emiterea actului n conformitate cu dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de

Parlament i cu toate actele normative de for juridic superioar;
Actul s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale;
Actul s fie emis n forma i prin procedura prevzut de lege.

Oportunitatea actului administrativ (i a activitii administrative, n general) se

fundamenteaz pe puterea discreionar de care dispune administraia, n baza creia aceasta are
posibilitatea, conform unei marje de apreciere ce i este lsat la dispoziie de ctre legiuitor, de a
alege dintre mai multe ci posibil de urmat pe cea care poate duce, n condiii optime, la atingerea
scopului fixat de lege. (D.A. Tofan, op. cit., 2015, p. 31); ea deriv din capacitatea pe care o are
organul emitent de a alege, dintre mai multe soluii posibile i legale, n aceeai msur, pe cea care

18
corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit (V. Vedina, op. cit., 2014, p. 101).
Prin oportunitate, doctrina nelege realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu
cheltuieli minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea
celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, n funcie de anumite criterii de referin
cum ar fi: specificitatea condiiilor de munc dintr-o anumit zon, valorile cutumiare existente,
nevoile reale ale unei anumite uniti administrativ-teritoriale, mijloacele pe care le implic aplicarea
unui act administrativ (V. Vedina, op. cit., 2014, p. 100 i urm.; Ilie Iovna, Drept administrativ,
Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 49).
n esen, oportunitatea se raporteaz la: momentul adoptrii actului administrativ, locul i
condiiile concrete n care urmeaz s se aplice, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata,
calitatea vieii i interesul public (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 50-51; D. A. Tofan, op. cit., 2015,
pp. 28-29).

Exist dou mari modaliti de abordare a relaiei legalitate-oportunitate n literatura de

specialitate:
a. Teza colii de drept public de la Bucureti: oportunitatea reprezint ea nsi un element al
legalitii, neputnd fi analizat distinct de aceasta.
b. Teza colii de drept public de la Cluj: legalitatea i oportunitatea reprezint condiii
distincte de validitate a unui act administrativ.
(Titulatura celor dou coli aparine, la origini, profesorului Antonie Iorgovan. Desigur, n
prezent trebuie reinut i faptul c reprezentanii celor dou centre universitare mbrieaz, de multe
ori, aceeai concepie, inclusiv n materia actului administrativ, conflictul ideologic la care ne
referim fiind mult atenuat).

Importana practic a acestor teze: posibilitatea anulrii de ctre instana de contencios

administrativ a unui act pentru considerente de oportunitate, nu pentru nclcarea expres a unui text
legal (de exemplu, dac mijloacele i resursele necesare pentru implementarea unui act administrativ
depesc posibilitile reale existente) este recunoscut de coala de la Bucureti, nu i de coala
de la Cluj.

B. Condiiile de form.

Regula actele administrative se emit/adopt n form scris (cerin ad validitatem);

Ca excepie, anumite acte administrative individuale pot mbrca i forma oral (de exemplu,
aplicarea avertismentului, ca sanciune contravenional); actele normative mbrac ntotdeauna
forma scris, inclusiv pentru a putea fi aduse la cunotin public.

Limba n care se redacteaz toate actele administrative, ca acte de autoritate, este limba
oficial a statului romn - limba romn; totodat, potrivit art. 50 din Legea nr. 215/2001 privind
administraia public local, republicat, n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii
aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor hotrrile
cu caracter normativ se aduc la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd
minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic, la cerere, i n limba matern.
19
 ntotdeauna, ns, va avea valoare oficial numai actul redactat n limba romn.

Motivarea actelor administrative reprezint o cerin care trebuie respectat de emitent n

funcie de tipul actului administrativ individual sau normativ.
Proiectele de acte administrative normative trebuie motivate prin note de fundamentare
(pentru hotrrile i ordonanele Guvernului) sau prin referate de aprobare (pentru celelalte acte
normative) a se vedea dispoziiile art. 30-32 din Legea nr. 24/2000, republicat, cu modificrile i
completrile ulterioare, H.G. nr.1361/2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i
motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobrii Guvernului, H.G. nr. 561/2009 pentru
aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i
prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a
altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii.
Potrivit dispoziiilor Legii nr. 24/2000, republicat (a se vedea art. 30), instrumentul de prezentare
i motivare al actului normativ include coninutul evalurii impactului acestuia, cuprinznd urmtoarele
seciuni:
a) motivul emiterii actului normativ-cerinele care reclam intervenia normativ, cu referire
special la insuficienele i neconcordanele reglementrilor n vigoare; principiile de baz i
finalitatea reglementrilor propuse, cu evidenierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrrilor
de cercetare, evalurilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ
pentru a cror implementare este elaborat respectivul proiect. Pentru ordonanele de urgenta vor fi
prezentate distinct elementele obiective ale situaiei extraordinare care impune reglementarea
imediat, nefiind suficient utilizarea procedurii parlamentare de urgen, precum i eventualele
consecine care s-ar produce n lipsa lurii msurilor legislative propuse;
b) impactul socioeconomic-efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social i asupra
mediului nconjurtor, inclusiv evaluarea costurilor i beneficiilor;
c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat att pe termen scurt, pentru anul
curent, ct i pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaii cu privire la cheltuieli i venituri;
d) impactul asupra sistemului juridic-implicaiile pe care noua reglementare le are asupra
legislaiei n vigoare; compatibilitatea cu reglementrile comunitare n materie, determinarea
exact a acestora i, dac este cazul, msurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curii
de Justiie a Comunitilor Europene i alte documente relevante pentru transpunerea sau
implementarea prevederilor legale respective; implicaiile asupra legislaiei interne, n cazul
ratificrii sau aprobrii unor tratate ori acorduri internaionale, precum i msurile de adaptare
necesare; preocuprile n materie de armonizare legislativ;
e) consultrile derulate n vederea elaborrii proiectului de act normativ, organizaiile i
specialitii consultai, esena recomandrilor primite;
f) activitile de informare public privind elaborarea i implementarea proiectului de act
normativ;
g) msurile de implementare-modificrile instituionale i funcionale la nivelul administraiei
publice centrale i locale.
De asemenea, n situaia n care reglementarea propus se elaboreaz n executarea unui act
normativ, motivarea trebuie s cuprind referiri la actul pe baza i n executarea cruia se emite.

20
 Forma final a intrumentelor de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative trebuie sa
cuprind referiri la avizul Consiliului Legislativ i, dup caz, al Consiliului Suprem de Aprare a
Tarii, Curii de Conturi sau Consiliului Economic i Social.
Competena de a stabili strutura i coninutul detaliat al instrumentelor de prezentare i motivare
pentru actele normative iniiate de Guvern aparine chiar acestuia.

Pentru actele administrative cu caracter individual, obligativitatea motivrii att n fapt ct i

n drept este de necontestat n privina actelor administrativ-jurisdicionale i a celor sancionatorii;
pentru celelalte categorii de acte administrative individuale, doctrina i, mai nou, chiar jurisprudena
naltei Curi de Casaie i Justiie (de exemplu, decizia nr.4316 din 30 noiembrie 2006, pronunat de
Secia de Contencios Administrativ i Fiscal a .C.C.J. n dosarul nr. 21214/2/2005), se pronun n
mod constant n sensul necesitii motivrii acestora att n drept ct i n fapt, indiferent dac
legea prevede sau nu expres aceast obligaie, fiind dat ca argument, printre altele, i existena
dreptului la informaie prevzut de art. 31 din Constituie (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p.
62-63). De lege lata, actele normative care consacr aceast obligaie se refer la anumite tipuri de
acte, nu la ntreaga categorie (de exemplu, O.G. nr. 27/2002, n care se prevede obligaia de a se
indica, n rspunsul remis petiionarului, temeiul legal sau Legea nr. 544/2001, n care se prevede c
refuzul de a pune la dispoziia solicitantului informaiile solicitate trebuie motivat).
Actualmente, motivarea actelor administrative individuale se rezum, de regul, n practica
administrativ, la indicarea textelor legale pe care se ntemeiaz, adic la motivarea n drept, cu
precizarea eventualelor operaiuni administrative care le-au fundamentat (avize, referate, acorduri,
propuneri etc.).

2. Procedura emiterii/adoptrii actelor administrative.

Adoptarea actelor administrative presupune, de cele mai multe ori, parcurgerea unei proceduri
care cuprinde o serie de etape i operaiuni:
2.1. Forme procedurale anterioare emiterii actului;
2.2. Forme procedurale concomitente cu emiterea actului administrativ;
2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.

2.1. Formele procedurale anterioare emiterii actului.

Sunt cele mai ntlnite n activitatea administraiei i poart diverse denumiri (studii, rapoarte,
referate, proiecte, dezbateri publice, dri de seam, anchete etc.).
Cele mai ntlnite forme sunt reprezentate de avize i acordul prealabil.

AVIZELE:
Reprezint opiniile pe care o autoritate a administraiei publice le solicit unei alte autoriti,
ntr-o problem sau mai multe, pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz. (R.N.
Petrescu, op.cit., 2009, p. 300).
Reprezint manifestri de voin cu caracter unilateral care nu produc efecte juridice prin ele
nsele.
21
 Sunt de 3 categorii:
o avizele facultative nu exist obligaia pentru emitentul actului administrativ nici de a le
solicita, nici de a le respecta, dac le-a solicitat (de exemplu: avizul care poate fi solicitat Ageniei
Naionale pentru Achiziii Publice, n baza art. 64 din O.U.G. nr. 54/2004 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate public);
o avizele consultative exist obligaia de a fi solicitate, dar nu i obligaia de a fi respectate
(de exemplu: avizele emise de prefect, n condiiile art. 9 din Legea nr. 340/2004, republicat);
o avizele conforme exist obligaia pentru emitent de a le solicita i de a se conforma lor (de
exemplu: avizele emise Inspectoratele Judeene colare, n baza art. 42 din Legea educaiei naionale
nr. 1/2011).
Contribuie la ntrirea caracterului legal al actului administrativ ce urmeaz a fi emis/adoptat.
Nu pot fi atacate n mod distinct pe calea aciunii n contencios administrativ, ci doar odat cu
actul administrativ, conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Poate fi, n schimb, cerut instanei de contencios administrativ, obligarea autoritii
competente la emiterea avizului la care reclamantul ar fi ndreptit.

ACORDUL PREALABIL:
Reprezint o specie a acordului, ca operaiune administrativ ce reprezint acceptul pe care
l d un organ public altui organ public, n vederea emiterii de ctre ultimul a unui act administrativ.
Este o manifestare de voin cu caracter unilateral care face corp comun cu actul adoptat
denumit n doctrin act administrativ complex (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 59-60; V.
Vedina, op. cit., 2014, p. 109-110; D.A. Tofan, op. cit., 2015, pp. 36-37).
ntrete legalitatea actului administrativ emis, dar nu acoper viciile de legalitate ale
acestuia.
Nu produce prin el nsui efecte juridice.
Nu poate fi atacat n mod distinct pe calea aciunii n contencios administrativ, ci doar odat
cu actul administrativ pe care l fundamenteaz.

ALTE FORME PROCEDURALE mai sunt reglementate, de exemplu, n Legea nr. 52/2003
privind transparena decizional n administraia public, cu modificrile i completrile ulterioare.
Astfel, conform art.6, autoritile administraiei publice au obligaia s publice pe site-ul propriu un
anun privind intenia de a emite un act administrativ cu caracter normativ, pe care l vor afia
i la sediul propriu, ntr-un spaiu accesibil publicului i pe care l vot transmite i ctre mass-media.
De asemenea, n art. 8 alin. (2) al O.G.nr. 75/2003 privind organizarea i funcionarea serviciilor
publice de editare a monitoarelor oficiale ale unitilor administrativ-teritoriale, cu modificrile i
completrile ulterioare, se consacr obligaia organelor administraiei publice locale de a publica
proiectele de acte normative care cad sub incidena Legii nr. 52/2003 n aceste monitoare
oficiale judeene sau, dup caz, oreneti.

2.2. Forme procedurale realizate la momentul emiterii actului.

Se regsesc, ntr-o proporie mai mare i mai variat, n cazul organelor colegiale; vizeaz
funcionarea legal i adoptarea de acte juridice de ctre acestea;
22
 Ele pot fi regsite i la unele acte emise de organe unipersonale (de exemplu, decretele
Preedintelui Romniei).

Sunt reprezentate de:

- Cvorum = numrul de membri ai organului colegial (Guvern, consiliu local, consiliu
judeean, comisie de specialitate etc.)care trebuie s fie prezeni, conform legii, pentru funcionarea
(ntrunirea) valabil a respectivului organ;
- Majoritatea cerut pentru adoptarea (votarea) unui anumit act, care poate fi: simpl
(jumtate plus unu din numrul celor prezeni), absolut (jumtate plus unu din numrul total al
membrilor organului colegial), calificat (un numr mai mare de votani dect cel care constituie
majoritatea absolut de regul, este vorba de 2/3 sau 3/4 din numrul componenilor organului
colegial);
- Semnarea i (dac este cazul) contrasemnarea actului (n cazul, de exemplu, al actelor
Guvernului, decretelor prezideniale, hotrrilor consiliului judeean/local).

O alt condiie esenial n aceast etap procedural este motivarea actului, aspect la care am
fcut anterior referire.
Potrivit Legii nr.52/2003 privind transparena decizional, cu ocazia desfurrii edinelor
autoritilor administraiei publice locale se va ntocmi i o minut, n care se vor consemna
punctele de vedere exprimate, precum i votul fiecrui membru (cu excepia situaiei n care votul
este secret).
(Verginia Vedina, op.cit., 2014, p.113.)

2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.

Au importan sub aspectul momentului de la care actele administrative ncep s produc efecte
juridice.
Categorii:
- Comunicarea actului = remiterea unui act administrativ individual ctre subiectul de drept
vizat de acesta;
- Publicarea actului = aducerea la cunotin public prin publicarea n Monitorul Oficial al
Romnei (pentru actele administrative normative adoptate la nivel central i, uneori, a unor acte
administrative individuale, de exemplu: hotrrile Guvernului cu caracter individual, cu excepia
celor n materie militar, deciziile primului-ministru, sau decretele prezideniale), n monitoarele
oficiale judeene, n alte publicaii, dup caz, sau prin afiarea la sediul emitentului (pentru actele
adoptate la nivel local) a actelor administrative normative;
- Aprobarea = de regul, manifestare de voin a unui organ superior emitentului, prin care se
declar de acord cu un act deja emis de un organ inferior, fr de care actul n cauz nu ar putea
produce efecte juridice (D.A. Tofan, op. cit., 2015, p. 41; R.N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 326 i
urm.);
n doctrin (D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 41) mai sunt analizate i aprobrile substitutive
(aprobarea de ctre un organ ierarhic superior a unui act prin care un organ inferior a acionat n
domenii ce ineau de competena primului), respectiv aprobrile improprii (aprobarea unor
cereri/propuneri adresate de subiectele de drept interesate unor organe administrative, avnd ca efect
23
emiterea/adoptarea unui act administrativ este cazul diverselor autorizaii, licene, permise etc.).

Procedura aprobrii tacite (reglementat prin O.U.G. nr. 27/2003, aprobat cu modificri prin
Legea nr. 486/2003) reprezint procedura prin care o autorizaie este considerat acordat dac
autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru
emiterea respectivei autorizaii ( D. A. Tofan, op. cit., 2015, pp. 41-42).
Domeniile n care opereaz aceast procedur sunt enunate n art. 2 din O.U.G. nr. 27/2003,
aprobat cu modificri prin Legea nr.486/2003, conform cruia: (1) Procedura aprobrii tacite se
aplic tuturor autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu excepia celor emise n
domeniul activitilor nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniiilor i
explozibililor, regimul drogurilor i precursorilor, precum i a autorizaiilor din domeniul siguranei
naionale.
(2) Guvernul poate stabili, prin hotrre, la propunerea motivat a fiecrei autoriti a
administraiei publice interesate, i alte excepii de la aplicarea procedurii aprobrii tacite.

- Confirmarea = operaiune care poate primi trei accepiuni, analizate n doctrin:

actul prin care organul administrativ ncunotiineaz un subiect de drept interesat c nelege
s menin un act administrativ emis anterior;
act administrativ distinct prin care organul administrativ urmrete s acopere un viciu al
unui act propriu emis anterior, sau s acopere un viciu al unui act inferior ca for juridic;
aprobare dat de organul administrativ superior, fr de care nu se poate pune n aplicare un
act anterior al unui organ inferior.
(D.A. Tofan, op.cit., 2015, p.43)

O alt formalitate procedural ulterioar o reprezint i publicarea minutei ntocmite cu ocazia

edinelor autoritilor administraiei locale pe site-ul propriu, precum i afiarea acesteia la sediul
autoritii.

3. Efectele actelor administrative.

3.1. Fora juridic a actelor administrative.

La baza efectelor juridice pe care le produc actele administrative st prezumia c acestea au fost
emise cu respectarea tuturor condiiilor impuse de lege, prezumie care mbrac trei dimensiuni:
a. prezumia de legalitate n sensul c actul a fost emis n conformitate cu prevederile
Constituiei i ale celorlalte acte juridice cu for juridic superioar. La rndul ei, prezumia de
legalitate se fundamenteaz pe alte dou prezumii:
b. prezumia de autenticitate n sensul c actul a fost emis de organul artat n cuprinsul
acestuia prin formele specifice antet, tampil, semnturi etc.;
c. prezumia de veridicitate n sensul c actul administrativ este presupus a corespunde, pe
fond, adevrului.

24
 Actul administrativ d natere obligaiei de respectare care vizeaz orice subiect de drept,
respectiv obligaiei de executare care privete subiectele de drept ce au obligaia punerii sale n
executare.

Fora juridic a actelor administrative se raporteaz la:

a. locul organului emitent n structura administraiei publice (plasarea organului n cadrul
sistemului administrativ);
b. natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului i competenei sale (poate fi un
organ cu competen general sau de specialitate);
c. categoria actelor individuale sau normative (n funcie de care difer i sfera de ntindere a
efectelor).

Actul administrativ constituie el nsui titlu executoriu, fiind guvernat de principiul executio ex
officio - se poate trece la punerea sa n executare fr a mai fi necesar o nvestire suplimentar cu
formul executorie i fr a fi nevoie de o ncuviinare din partea instanei judectoreti (V.
Vedina, op. cit., 2014, p.116).

3.2. Momentul din care se produc efectele juridice ale unui act administrativ.

a. Pentru organul emitent, actul administrativ ncepe s produc efecte juridice din chiar
momentul emiterii/adoptrii, n sensul c acesta are obligaia de a-l aduce la cunotin public sau,
dup caz, de a-l comunica celor interesai, respectiv obligaia de a nu l modifica sau abroga dect
prin parcurgerea procedurii prevzute de lege (V. Vedina, op. cit., 2014, p.117).

b. Pentru celelalte subiecte de drept:

actele cu caracter individual produc efecte juridice din momentul comunicrii lor, cu excepia
hotrrilor Guvernului i a decretelor Preedintelui Romniei, care trebuie publicate n Monitorul
Oficial al Romniei, sub sanciunea inexistenei;
actele cu caracter normativ produc efecte juridice din momentul aducerii lor la cunotin
public (prin publicare), n modalitile prevzute de lege.

n esen, ca regul actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, din momentul
n care au fost aduse la cunotina destinatarului sau, dup caz, a publicului, n formele
prevzute de lege.

EXCEPIILE de la regula sus-menionat:

actele administrative care produc efecte retroactive: actele declarative sau recognitive (de
exemplu: certificate de stare civil - natere, de deces etc.), din categoria crora se apreciaz c fac
parte i actele de revocare (pentru motive de nelegalitate) a unor acte administrative, actele
administrative interpretative, actele administrative jurisdicionale (D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 54-
55). Dup cum se observ, este vorba despre acte individuale.
actele administrative care produc efecte de la o dat ulterioar aducerii lor la cunotin, fie
datorit stabilirii n cuprinsul lor a unei date ulterioare exprese, fie prin chiar efectul legii de
25
exemplu, conform art. 4 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniior, actele
normative n materie contravenional intr n vigoare n termen de 30 de zile de la publicarea lor, iar
n cazuri urgente, la minimum 10 zile.

n privina actelor normative emise de autoritile centrale, Legea nr. 24/2000, republicat,
cu modificrile i completrile ulterioare, precizeaz la art. 11:
(1) Legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n
vigoare la 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau la o dat
ulterioar prevzut n textul lor. Termenul de 3 zile se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd
cu data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, i expir la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la
publicare.
(2) Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, dac
n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar.
(3) Actele normative prevzute la art. 10 alin. (1), cu excepia legilor i a ordonanelor, intr n
vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este
prevzut o dat ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la data
publicrii, n cuprinsul acestor acte normative trebuie s se prevad c ele intr n vigoare la o dat
ulterioar stabilit prin text.

Desigur, ne intereseaz, n principal, data intrrii n vigoare a actelor administrative

normative, legile sau ordonanele neintrnd n aceast categorie.

Pentru actele emise de autoritile administraiei autonome locale, Legea nr. 215/2001 a
administraiei publice locale, republicat, prevede n art. 49, aplicabil pentru hotrrile consiliilor
locale, c Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor
la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii (regul valabil i n ceea ce
privete hotrrile consiliului judeean). De asemenea, potrivit art. 68, n exercitarea atribuiilor
sale primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai
dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate,
dup caz.
Aadar, n privina actelor administrative emise la nivel local se menine regula intrrii n
vigoare de la data aducerii lor la cunotin, raportat la clasica distincie dintre actele normative i
cele individuale.

3.3. ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative.

Actele administrative normative sunt apte, n principiu, de a produce toate categoriile de efecte
juridice, att pentru dreptul administrativ, ct i pentru celelalte ramuri de drept, fiind i izvoare de
drept (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 70);
Actele administrative cu caracter individual dau natere, de principiu, la raporturi de drept
administrativ, dar i la alte categorii de raporturi (de exemplu, de dreptul familiei, n cazul actelor de
stare civil); n cadrul acestora exist deosebiri n funcie de sfera mai restrns sau mai larg a
subiectelor de drept implicate n raporturile juridice pe care le reglementeaz (D. A. Tofan, op. cit.,
26
2015, p. 58).
n orice caz, nu trebuie confundat natura juridic a unui astfel de act aceea de act
administrativ cu tipul de efecte juridice produse, motiv pentru care un act de stare civil, sau titlul
de proprietate emis n baza Legii nr. 18/1991, din punctul nostru de vedere, rmne un act
administrativ i nu un act de drept civil, chiar dac produce efecte de acest gen.

3.4. ncetarea efectelor juridice produse de actul administrativ.

Actul administrativ produce efecte juridice pn la momentul ieirii sale din vigoare, care
se poate realiza prin:
Anulare de ctre instana de judecat (de contencios administrativ), ca regul; uneori,
legiuitorul permite i superiorului ierarhic s anuleze acte ale organului inferior (de exemplu,
Guvernul poate anula ordinele prefectului, potrivit art. 27 din Legea nr. 340/2004), ori chiar
menioneaz aceast posibilitate chiar pentru autoritatea care a gestioneaz o anumit procedur (de
exemplu, potrivit art. 78 alin. (8) din Legea nr. 98/2016, autoritatea contractant poate anula
procedura de licitaie restrns, n anumite condiii).
Revocare propriu-zis de ctre organul ierarhic superior emitentului;
Retractare de organul emitent;
Abrogare dispus de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament. Menionm
c, din interpretarea dispoziiilor Legii nr. 24/2000, republicat, rezult c operaiunea abrogrii este
incident pentru actele administrative cu caracter normativ, nu pentru cele cu caracter individual
(pentru care se folosete conceptul de revocare).
Alte modaliti de ncetare a efectelor juridice: prin intervenia unor fapte materiale (de
exemplu, decesul unei persoane, executarea unei obligaii materiale), prin prescripia dreptului de
executare, prin executarea actului administrativ.
(V. Vedina, op. cit., 2014, p. 119 -120; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p.59)

27
 CAPITOLUL 4
SUSPENDAREA I NCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV

1. Suspendarea executrii actelor administrative.

2. Revocarea i retractarea actelor administrative.
3. Anularea actelor administrative.
4. Inexistena actelor administrative.

1. Suspendarea executrii actelor administrative.

1.1. Noiune: reprezint ntreruperea vremelnic a producerii de efecte juridice de ctre un act
administrativ (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 94; V. Vedina, op.cit., 2014, p.120; D.A. Tofan, op.cit.,
2015, p. 63).

1.2. Trsturi:
are caracter de excepie, se dispune numai n cazuri bine ntemeiate;
reprezint o situaie temporar, vremelnic;
constituie o garanie a legalitii i a respectrii drepturilor subiective i intereselor legitime
ale persoanelor;
are n vedere ntreruperea temporar a producerii de efecte juridice sau amnarea temporar a
producerii efectelor juridice;
poate s intervin numai dup intrarea n vigoare a actului;
poate fi dispus de organul competent (instana de contencios administrativ sau chiar organul
administartiv) potrivit legii, sau intervine direct n baza legii (de exemplu: potrivit art. 123 alin. 5 din
Constituie, depunerea de ctre prefect a unei aciuni mpotriva actelor emise de autoritile
autonome locale duce, automat, la suspendarea acestora; potrivit art. 14 alin. 5 din Legea
contenciosului administrativ, n ipoteza n care se emite un nou act administrativ cu acelai
coninut ca i cel suspendat de ctre instan, acesta este suspendat de drept etc.).

1.3. Regimul general aplicabil:

a. Subiectele de drept care pot dispune suspendarea:

organul emitent sau cel ierarhic superior;
instana de judecat;
legiuitorul.

b. Tipuri de suspendare:
n baza legii de jure - [a se vedea art. 123 alin. (5) din Constituie, art. 3 din Legea nr.
554/2004, referitoare la aciunile introduse n baza atribuiilor de tutel administrativ de ctre
prefect sau de Agenia Naional a Funcionarilor Publici];
dispus de organul competent instana de judecat (a se vedea art. 14, 15 din Legea
contenciosului administrativ) sau alt autoritate public (inclusiv emitentul sau superiorul ierarhic).

28
 c. Condiii:

n Legea contenciosului administrativ regsim dou motive care pot justifica (dac sunt
ntrunite cumulativ) admiterea de ctre instan a unei cereri de suspendare a executrii actului
administrativ:
existena unui caz bine justificat [adic mprejurrile legate de starea de fapt i de drept,
care sunt de natur s creeze o ndoial serioas n privina legalitii actului administrativ,
potrivit art. 2 alin. 1 lit. (t) din Legea nr. 554/2004];
necesitatea evitrii producerii unei pagube iminente [adic prejudiciul material viitor i
previzibil sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice sau a
unui serviciu public, potrivit art. 2 alin. 1 lit. ) din Legea nr. 554/2004].

Prin analogie, astfel de cauze (motive) pot fi avute n vedere (alturi de motive care in chiar de
oportunitate) i n cazul suspendrii dispuse de ctre organele administrative, pentru propriile acte
sau cele ale organelor inferioare ierarhic.

d. Efecte juridice:
suspendarea produce ntreruperea temporar a producerii de efecte juridice de ctre actul
suspendat, inclusiv stoparea oricrei proceduri de executare silit a acestuia [a se vedea art. 14 alin.
(7) din Legea nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare]. De asemenea, cel puin
provizoriu, adic pn la clarificarea irevocabil a legalitii sau nelegalitii actului, se va reveni la
situaia anterioar emiterii acestuia.

1.4. Reglementarea suspendrii judiciare, n baza Legii contenciosului administrativ nr.

554/2004:

a. Regimul suspendrii n baza art. 14 din Legea nr. 554/2004:

Se dispune la cererea persoanei vtmate, dup formularea plngerii administrative
prealabile;
Trebuie probat existena unui caz bine justificat (adic mprejurrile legate de starea de
fapt i de drept, care sunt de natur s creeze o ndoial serioas n privina legalitii actului
administrativ; art.2 alin.1 lit.t) din lege);
Necesitatea prevenirii unei pagube iminente (definit n art. 2 alin. 1 lit. ), ca prejudiciul
material viitor i previzibil sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii unei
autoriti publice sau a unui serviciu public);
n cazul actelor administrative normative care vatm un interes public major, de natur a
perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului
administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public;
Judecarea cererii se face de urgen i cu precdere, cu citarea prilor;
Efectele suspendrii dureaz pn la pronunarea instanei de fond asupra viitoarei aciuni n
anularea actului administrativ, dar nceteaz de drept dac aceast aciune nu este introdus n termen
de 60 de zile de la acordarea suspendrii (este vorba despre soluia dat de prima instan, nu de
hotrrea din recurs);
29
 n ipoteza n care se emite un nou act administrativ cu acelai coninut ca i cel suspendat de
ctre instan, acesta este suspendat de drept, fr a mai fi obligatorie nregistrarea unei alte plngeri
prealabile;
Hotrrea de admitere a suspendrii este executorie de drept i poate fi atacat cu recurs n
termen de 5 zile de la comunicare;
Recursul nu suspend executarea primei sentine, n sensul c suspendarea executrii actului
administrativ rmne valabil (n schimb, recursul declarat mpotriva sentinei prin care s-a anulat un
act administrativ suspend executarea hotrrii judectoreti, adic actul administrativ i menine
caracterul executoriu, dac nu se acord suspendarea executrii sale).

b. Regimul suspendrii n baza art. 15 din Legea nr. 554/2004:

Se face prin cererea de anulare a actului administrativ, sau n mod distinct, dup nregistrarea
acesteia pe rolul instanei de contencios administrativ, dar pn la pronunarea instanei de fond;
Trebuie ndeplinite aceleai condiii: existena cazului bine justificat i necesitatea prevenirii
pagubii iminente;
Procedura de judecat este similar cererii n baza art. 14;
Hotrrea de admitere a suspendrii este executorie de drept, iar recursul declarat mpotriva ei nu
suspend executarea;
n ipoteza admiterii aciunii de fond, msura suspendrii, dispus n condiiile art. 14, se
prelungete de drept pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei, chiar dac reclamantul
nu a solicitat expres suspendarea executrii actului administrativ n temeiul art.15.
(a se vedea A. Iorgovan, Al.S. Ciobanu, L. Vian, D.I. Pasre, Legea contenciosului
administrativ cu modificrile i completrile la zi. Comentariu i jurispruden, Universul Juridic,
Bucureti, 2008)

2. Revocarea i retractarea actelor administrative.

2.1. Noiunea de revocare desemneaz operaiunea juridic prin care organul emitent sau
organul superior ierarhic desfiineaz (retrage) actul n cauz, din oficiu sau la cererea subiectelor de
drept interesate (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 83; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 122).

2.2. Categorii:
revocarea propriu-zis - dispus de organul superior ierarhic emitentului;
retractarea - dispus chiar de organul emitent;
(a se vedea V. Vedina, op. cit., 2014, p. 122).

2.3.Trsturi:
conform doctrinei, revocarea poate reprezenta un caz particular al nulitii (dac este dispus
pe motive de de nelegalitate, situaie n care opereaz retroactiv, ca i nulitatea);
are valoarea unui principiu, n sensul c regula o reprezint revocabilitatea actelor
administrative, doar pe cale de excepie unele dintre ele fiind irevocabile;
intervine atunci cnd exist certitudinea unui viciu de legalitate care lovete actul sau a
unei evidente lipse de oportunitate a acestuia;

30
 produce efecte ex tunc, n ipoteza unor cauze de revocare anterioare sau concomitente
emiterii actului (cauze de ilegalitate), respectiv ex nunc, n ipoteza unor cauze ulterioare emiterii
actului (cauze de oportunitate sau de eficien a actului administrativ).
(V. Vedina, op. cit., 2014, p.122-123).

2.4.EXCEPIILE de la principiul revocabilitii actelor administrative:

actele administrative cu caracter jurisdicional;
actele administrative emise ca urmare a existenei unor contracte de drept privat (actele
instrument necesare derulrii contractelor n cauz);
actele administrative emise n vederea ncheierii unor contracte de drept privat (actele
administrative condiie, de autorizare);
actele administrative executate material;
actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie legal;
actele administrative care au dat natere unor drepturi subiective garantate de lege sub
aspectul stabilitii (certificate de natere, diplome de absolvire, permise, cri de identitate etc.);
actele administrative sancionatorii. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 85-93 i urm.; V. Vedina,
op. cit., 2014, p. 123-125; D.A. Tofan, op. cit., 2015, p. 71-75.)

Dup cum se observ, excepiile de mai-sus vizeaz numai acte administrative individuale, nu i
acte normative, pentru c ultimele pot fi oricnd retrase de administraie sau anulate de ctre instana
de contencios administrativ.
Actele individuale care nu pot fi revocate pot fi totui desfiinate de ctre instana de judecat,
prin anulare, ipotez la care se refer i art. 1 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ:
Autoritatea public emitent a unui act administrativ unilateral nelegal poate s solicite instanei
anularea acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat ntruct a intrat n circuitul civil
i a produs efecte juridice.
n egal msur, chiar dac de lege lata nu exist o astfel de dispoziie, specialitii consider c
exceptarea de la revocabilitate a unui act administrativ individual nu poate fi invocat dac acesta a
fost emis ca urmare a unor manevre frauduloase, dolosive, ale beneficiarilor acestui act sau dac
actul era inexistent, neavnd nici un moment o aparen de legalitate (R. N. Petrescu, op.cit., 2009, p.
353; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 75; Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura
didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p. 244).
De asemenea, nu trebuie confundat regimul juridic al revocrii actului administrativ cu regimul
juridic al revocrii dintr-o funcie/demnitate public, chiar dac i ultima operaiune presupune
emiterea sau desfiinarea unor acte administrative.

3. Anularea actelor administrative.

3.1. Noiune operaiunea juridic prin care se dispune desfiinarea unui act, ncetarea definitiv
a producerii de efecte juridice de ctre acesta (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 72); sanciunea juridic
ce intervine n ipoteza n care actul administrativ prezint vicii de legalitate (V. Vedina, op. cit.,
2014, p. 126).

31
 Regimul nulitii n materia actelor administrative este unul destul de nuanat, ntruct nu sunt
aplicabile tale-quale regulile clasice ale nulitii actelor civile. De asemenea, nu opereaz, ca
regul, nici distincia fcut de Codul civil ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ, pentru c,
ntotdeauna, un act administrativ presupune i o dimensiune care ine de interesul i ordinea public,
neputndu-se reine c exist acte administrative la emiterea/adoptarea crora au fost incidente numai
dispoziii legale care protejeaz interese particulare (a se vedea art. 1247 i 1248 din Codul civil).
De asemenea, cu foarte puine excepii, regimul nulitii unui act administrativ este identic
indiferent de cauzele care atrag aceast sanciune: procedura de contestare, inclusiv sub aspectul
termenelor i a instanei competente este aceeai.Ca un caz special, putem aminti dispoziiile art. 16-
17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, care contureaz o delimitare ntre
viciile eseniale de legalitate care se pot ntlni la un proces-verbal contravenional i care atrag
nulitatea, care se poate invoca chiar din oficiu de ctre instan, respectiv viciile mrunte
(anumite carene n completarea i redactarea procesului-verbal) care nu afecteaz, n principiu,
executarea actului i nici nu prejudiciaz contravenientul.
De asemenea, vom remarca, ca regul, c textele legale nu prevd expres sanciunea nulitii
pentru nerespectarea cerinelor de form sau de fond la emiterea actelor administrative, dar acest
lucru nu poate duce la concluzia c o astfel de sanciune nu ar opera.
Astfel, s-a susinut n doctrin c n dreptul privat nu exist nulitate fr text, pe cnd n
dreptul administrativ, n cele mai multe mprejurri, nulitatea exist fr text (Jean Vermeulen,
Evoluia dreptului administrativ romn, Institutul de Arte Grafice Vremea, Bucureti, 1943, p.
107).

3.2. Calificarea nulitilor n dreptul administrativ:

Teoria nulitii actelor administrative, consacrat n perioada interbelic (Paul Negulescu, op.cit., 1925,
p. 424-466) recunotea urmtoarele categorii de acte viciate, n funcie de interesele generale, locale sau
individuale ce trebuiau ocrotite:
acte inexistente nu au nevoie de nici o constatare formal n acest sens;
acte nule de drept au o aparen de legalitate, dar sunt lovite de un viciu esenial, care nu poate
fi acoperit i poate fi constatat oricnd;
acte anulabile actul prezint unele vicii de form, care pot fi invocate ntr-un interval de
timp determinat i doar de acele subiecte de drept care au interes direct sau personal.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 72-83; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 127; D. A. Tofan, op. cit.,
2015, p. 80-81).

Dup cum am precizat deja, aceast clasificare nu mai este, n totalitate, actual, ntruct:
diferena dintre acte nule de drept i acte anulabile nu prezint, n principiu, interes din
punct de vedere al regimului aplicabil (acesta fiind acelai, n condiiile actualei regementri
de contencios administrativ);
nu se poate considera c viciile de form sunt, ntotdeauna, mai puin grave dect cele de
fond;
problema acoperirii (remedierii) viciilor este cel puin discutabil i, oricum,
interpretabil, ntruct nu exist o reglementare expres n acest sens; se poate susine c,
32
 pn cnd este solicitat instana (sau o jurisdicie special administrativ) s se pronune
asupra nulitii, autoritatea administrativ poate s ncerce ndreptarea carenelor iniiale i
intrarea n legalitate, dac nu exist o interdicie legal n acest sens i dac nu vatm, astfel,
alte drepturi sau interese legitime (a se vedea i Ilie Iovna, op.cit., 1977).

3.3. Criterii propuse de clasificare a nulitilor n dreptul administrativ:

a. Din punct de vedere al ntinderii efectelor:

nulitate total - vizeaz ntregul act administrativ (este specific actelor individuale);
nulitate parial - vizeaz doar anumite dispoziii ale actului(se regsete, de regul, n cazul
actelor administrative normative).

b. Dup criteriul cauzelor care le genereaz:

nulitate absolut - intervine pentru nclcarea unor condiii eseniale de validitate a actului,
de regul condiii de fond;
nulitate relativ - intervine pentru nclcarea unor condiii mai puin importante, de regul
condiii de form, procedurale.
(a se vedea R. N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 343)

n orice caz, reinem c orice teorie a nulitii actelor administrative trebuie s porneasc
de la realitatea c viciile care afecteaz legalitatea acestora nu au toate valoare egal (A.
Iorgovan, op. cit., 2005, p. 70), existnd situaii n care condiiile de form (stabilite de norme
de drept administrativ procedural) sunt mai importante dect condiiile de fond (stabilite de
dreptul administrativ material) a se vedea dispoziiile art. 16-17 din O.G. nr. 2/2001 privind
regimul contraveniilor, n care sunt enumerate cauzele de nulitate ale procesului-verbal
contravenional (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 75-77.)

3.4. Organele care pot dispune anularea actului administrativ:

organul ierarhic superior n baza dreptului de control ierarhic;

instana de judecat n baza dispoziiilor legale privind contenciosul administrativ;
jurisdiciile administrative speciale n baza competenei prevzute expres prin legea de
organizare;

3.5. Efectele juridice ale anulrii actelor administrative:

n dreptul administrativ se admite, n principiu, posibilitatea confirmrii ambelor categorii de

nuliti, n lipsa unei interdicii exprese a legii;
Ca regul, nulitatea are efecte retroactive (ex tunc); pe cale de excepie, se admite de o parte a
doctrinei c anularea pentru motive de oportunitate produce efecte pentru viitor ex nunc (Romulus
Ionescu, op. cit., 1970, p. 283);
De principiu, ca efect al aplicrii regulii restitutio in integrum nu se pot nltura
retroactiv dect efectele juridice, nu i faptele materiale deja realizate (de exemplu, anularea unei
autorizaii de demolare a unei construcii nu poate duce la reconstrucia acesteia, pentru c ar fi,
33
oricum, un alt imobil, nu cel iniial);
Ca regul, are ca efect anularea tuturor actelor juridice ulterioare condiionate, sub aspectul
legalitii, de existena actului administrativ anulat (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 82).

4. Inexistena actelor administrative:

4.1. Noiune sanciune specific actului administrativ, care intervine atunci cnd viciile de
legalitate care afecteaz actul sunt att de grave nct contientizarea lor este facil pentru toate
subiectele de drept (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 78-79; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 129-130; D.A.
Tofan, op.cit, 2015, p. 88-91); orice subiect de drept, chiar i unul cu inteligen medie, va realiza
ilegalitatea flagrant a actului, iar actul n cauz nu se poate bucura de prezumia de legalitate, fiind
lovit de vicii att de vizibile nct nimeni nu le poate atribui valoarea de acte juridice (T. Drganu,
op. cit., 1959, p. 152).

Inexistena, ca sanciune, cunoate i o consacrare constituional:

- art. 100 alin. 1 n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite decrete care se
public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena decretului.
- art. 108 alin. 4 Hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-
ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n
Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei.
Hotrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate.
Evident, nepublicarea unui act administrativ nu poate fi considerat dect una dintre
cauzele de inexisten, nu singura.
Viciile flagrante, potrivit exemplelor formulare la nivel doctrinar, pot consta i n: emiterea
actului cu depirea competenei materiale sau teritoriale, lipsa contrasemnturii (atunci cnd legea o
cere), invocarea unui temei de drept inexistent, lipsa semnturii primarului pe o dispoziie, lipsa
semnturii primului-ministru pentru o hotrre a Guvernului etc.

4.2. Trsturi:
reprezint o sanciune juridic consacrat i constituional, considerat mai grav dect
nulitatea;
actele administrative inexistente nu se bucur de prezumia de legalitate;
inexistena poate fi constatat de orice subiect de drept interesat, fr a se urma o anumit
procedur sacramental;
actul este lipsit de for executorie;
nu exist obligaia de respectare i de executare a actului;
organele administrative au obligaia de a se abine de la punerea n executare a actului i de a
constata inexistena acestuia, n caz contrar fiind posibile chiar sanciuni de natur penal pentru
funcionarii vinovai;
subiectele destinatare ale actului au dreptul de a se apra n faa oricrei autoriti publice, prin
invocarea inexistenei;
actul inexistent poate fi retras formal oricnd de ctre administraie.

34
 (V. Vedina, op. cit., 2014, p. 130.)

Distincia major dintre inexisten i nulitate const n faptul c actul lovit de nulitate absolut
continu s produc efecte juridice, n baza prezumiei de legalitate, pn n momentul n care se
constat, cu efect retroactiv, nulitatea actului de ctre organele competente, pe cnd n cazul inexistenei,
din start, actul nu beneficiaz de aceast prezumie i nu poate fi pus n executare (D. A. Tofan, op.
cit., 2015, p. 91; I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca,
2003, p. 149).

35
 CAPITOLUL 5
DOMENIUL PUBLIC: NOIUNE I TRSTURI

Partea I
Sinteze teoretice
1. Apariia i evoluia domeniului public.
2. Delimitarea domeniului public de domeniul privat.
3. Bazele constituionale i legale ale instituiei domeniului public.
4. Raportul domeniu public-proprietate public.
5. Definiie i trsturi.
6. Clasificarea domeniului public.

1. Apariia i evoluia domeniului public.

Dup cum preciza un celebru specialist francez, Marcel Waline, Teoria domeniului
public are o obrie pur doctrinar (V. Vedina, Drept administrativ i instituii politico-
administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 447).
Teoria domenialitii publice cunoate mai multe perioade istorice (Al.S. Ciobanu,
Inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului public n dreptul romn i n dreptul francez,
Universul Juridic, 2012, p. 13 i urm.; A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 123 i urm.; V. Vedina, op. cit.,
2002, p. 448 i urm.), care pot fi sintetizate dup cum urmeaz:
perioada dreptului roman;
perioada medieval vechiul drept francez;
perioada Revoluiei franceze din 1789;
perioada Codului civil francez i a Codurilor civile influenate de acesta;
concepia doctrinei de la sfritul secolului XIX;
perioada interbelic;
doctrina actual.

Evoluia istoric a domeniului public:

n dreptul roman:
- se remarc distincia dintre res in patrimonio (bunuri aflate n patrimoniu) i res extra
patrimonium (bunuri aflate n afara patrimoniului), n funcie de posibilitatea ca aceste bunuri s se
regseasc sau nu n patrimoniul unei persoane.
- Res extra patrimonium:
sunt considerate ca fiind precursoarele domeniului public, ca ansamblu de bunuri
nesusceptibile de proprietate privat;
res extra patrimonium erau de mai multe categorii: res communes (rmurile mrii), res
publicae (porturi, fluvii etc), res universitatis (teatre, piee, parcuri etc.), res divini juris (bunurile

36
sacre i cele religioase: bunuri consacrate divinitii, templele, mormintele etc.);
nu puteau fi nstrinate i nici nu opera prescripia n privina lor, dar o parte puteau fi
concesionate n schimbul unei taxe speciale - vectigalium publicum.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 14-18.)

n vechiul drept francez:

- domeniul public fcea parte din patrimoniul suveranului, nefiind delimitat de domeniul privat
al acestuia;
- regele putea dispune liber de aceste bunuri, fapt care a generat numeroase abuzuri din partea
acestuia, calificate n doctrina francez drept adevrate delapidri;
- n contrapondere, a aprut ulterior principiul inalienabilitii domeniului public consacrat prin
Ordonana (Edictul) de la Moulins din februarie 1566, emis de Carol al IX-lea;
- tot din secolul al XVI-lea se enun i regula imprescriptibilitii (o prim referire apare n cadrul
unui Edict Regal din 1539, dar consacrarea definitiv este realizat de-abia n 1667, n cadrul
Regulamentului general al domeniului Coroanei semnat de regele Louis al XIV-lea);
- regele devine administratorul legal al acestui domeniu public.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit. , 2012, p. 19-23.)

n urma Revoluiei franceze din 1789:

- naiunea devine proprietara fostului domeniu public;
- s-a elaborat Legea din noiembrie 1790 (Codul domenial) care trece proprietatea domeniului
public de la rege la naiune, o dat cu toate proprietile productoare de venituri;
- bunurile din acest domeniu devin alienabile, n baza unei simple autorizri prealabile dat de
corpul legislativ;
- ia natere domeniul naional.
- (Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 23-24.)

Perioada Codului civil francez i a codurilor (inclusiv Codul civil romn din 1864)
adoptate sub influena sa:
- s-a evitat formularea unei definiii sau a unei enumerri exhaustive a bunurilor componente
ale domeniului public;
- Codul civil francez nu a stabilit cu precizie dac bunurile domeniului public aparin
naiunii sau statului, folosind ambele concepte;
- nu se fcea distincia ntre domeniul public i cel privat, prin sintagma de domeniu public
fiind desemnat de fapt domeniul administrativ (ansamblul bunurilor, indiferent de forma dreptului
de proprietate i de regimul juridic aplicabil, aparinnd puterii publice).
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea..., op.cit., 2012, p. 24-25.)

Teoriile sfritului de secol XIX (profesorul Victor Proudhon) i ale nceputului

secolului XX:
- bunurile care aparin persoanelor administrative sunt de dou categorii: bunuri care
constituie o surs de venituri (case, terenuri etc.), ce trebuie privite ca i orice alt proprietate
particular, respectiv bunuri care servesc publicului n mod direct sau pri n intermediul unui
37
serviciu public organizat de puterea public, care trebuie protejate;
- noiunea de domeniu public poate prezenta 3 semnificaii: domeniul suveranitii, domeniul
public i domeniul privat;
- relativitatea principiului inalienabilitii, aplicabil ct timp bunurile n cauz servesc efectiv
unui serviciu public;
- preocuparea doctrinei de a stabili ct mai precis criteriile de delimitare ale domeniului public
i a naturii juridice a dreptului care se exercit asupra acestuia.

Doctrina interbelic:
- se remarc 4 teze importante, susinute att de autori francezi, ct i de autori romni:
o teoria folosinei generale i a inexistenei unui drept de proprietate - din domeniul public
fac parte bunurile afectate folosinei tuturor, asupra crora administraia nu are un drept de proprietate;
o teoria dreptului de proprietate domeniul public este alctuit din bunuri afectate
uzului tuturor, bunuri inalienabile i imprescriptibile, aflate n proprietatea administraiei, care
se deosebeau de bunurile din domeniul privat al administraiei, neafectate uzului tuturor,
alienabile i prescriptibile;
o teoria serviciului public aparineau domeniului public toate bunurile mobile i imobile
afectate unui serviciu public, care datorit acestei afectaiuni speciale sunt inalienabile i
imprescriptibile;
o teoria interesului general domeniul public este format din bunuri afectate unui interes
general, asupra crora exist un drept de proprietate administrativ, fiind supuse unui regim juridic
special, exorbitant, n raport cu bunurile ce compun domeniul privat.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 26-36.)

n dreptul domenial francez contemporan:

- este acceptat teza existenei dreptului de proprietate al administraiei asupra domeniului
public;
- att domeniul public ct i domeniul privat al persoanelor de drept public sunt reglementate
att printr-un Cod general privind proprietatea persoanelor publice CGPPP (adoptat n 2006,
printr-o ordonan, i modificat ulterior), ct i prin legi speciale dedicate diverselor dependine;
- n domeniul public intr bunurile proprietate public care sunt afectate uzului public sau unui
serviciu public, pentru a doua variant fiind necesar i existena unei amenajri indispensabile,
dup cum impune art. L.2111-1 din Codul general privind proprietatea persoanelor publice;
- se admite existena domeniului public i n patrimoniul stabilimentelor (instituiilor) publice;
- este reliefat distincia domeniu public domeniu privat, dar i caracterul relativ al
acestei distincii, n condiiile n care bunuri proprietate public sunt folosite n scopuri
patrimoniale, iar bunuri din domeniul privat sunt exploatate, uneori, n interes public sau, n
orice caz, pentru a se obine bani publici.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 36-46.)

2. Delimitarea domeniului public de domeniul privat.

Conform doctrinei actuale:

38
 Domeniul public = ansamblul de bunuri supuse unui regim juridic administrativ, dominat de
principiul inalienabilitii, precum i unui regim de protecie penal special, necunoscut
domeniului privat, ce atrage competena instanelor de contencios administrativ;
Domeniul privat = ansamblul bunurilor colectivitii administrative, supuse regimului
dreptului privat i, n caz de litigii, competenei instanelor de drept comun (D. A. Tofan, op.
cit., 2015, pp. 247-248).

Noiunea de domeniu administrativ, utilizat cu precdere n doctrina interbelic, evoc

totalitatea bunurilor mobile sau imobile posedate de puterea public (stat, uniti administrativ-
teritoriale, stabilimente publice), deci ansamblul bunurilor care compun domeniul public i domeniul
privat.(D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 247).
Este important de reinut c despre un domeniu se poate vorbi numai n contextul
discuiilor despre patrimoniul persoanelor de drept public, mai precis statul, judeul, oraul
sau comuna.
Celelalte subiecte de drept public (autoriti publice, instituii publice, regii autonome etc.) nu
dein un domeniu, dar au, bineneles, un patrimoniu propriu, n msura n care sunt nfiinate ca
persoane juridice.

Domeniul administrativ nu trebuie confundat cu aa-numitul domeniu civil, constituit din

totalitatea bunurilor aparinnd particularilor, aflate n comer (circuitul civil) i care formeaz obiectul
unei proprieti civile (Marin Vraru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Librriei
Socec&Co, Bucureti, 1928, p. 444; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 247).

ntr-o exprimare simplist, bunurile statului sau unitilor administrativ-teritoriale pot

fi plasate n dou mari compartimente: domeniul public cuprinznd bunurile proprietate
public, domeniul privat cuprinznd bunurile proprietate privat.
Actualmente, sfera domeniului public este creionat n principal de noul Cod civil, dar i de
mai vechea Lege organic nr. 213/1998, denumit iniial Lege privind proprietatea public i
regimul juridic al acesteia, redenumit Lege privind bunurile proprietate public.
Conform art. 3 din Legea nr. 213/1998: Domeniul public este alctuit din bunurile prevzute
la art. 135 alin. (4) din Constituie, din cele stabilite n anexa care face parte integrant din prezenta
lege i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i
sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege.
Dou aspecte eseniale rezult de aici: titularii unui domeniu public sunt numai statul i
unitile administrativ-teritoriale (vom regsi, dup cum detaliaz i Anexa Legii nr. 213/1998, un
domeniu public al statului, un domeniu public al judeelor, respectiv al oraelor i comunelor);
criteriile de domenialitate public sunt uzul direct al publicului sau destinaia lor de interes
public.

n ceea ce privete filosofia NCC (Noul Cod Civil) asupra sferei domeniului public, aceasta
nu difer fa de cea anterioar; astfel, din coroborarea art. 858-860 rezult c se menine soluia
anterioar cu privire la delimitarea sferei domeniului public (ansamblul bunurilor proprietate
public), titularii si (statul, respectiv unitile administrativ-teritoriale) i criteriile de domenialitate
public (uzul sau interesul public).
39
 Cu privire la domeniul privat, Legea nr. 213/1998 prevede (art. 4): Domeniul privat al statului
sau al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri aflate n proprietatea lor i care nu
fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unitile administrativ-teritoriale au
drept de proprietate privat.
NCC precizeaz (art. 859) c bunurile care nu fac obiectul exclusiv al proprietii publice
pot face parte fie din domeniul public, fie din domeniul privat, cu meniunea necesar (art. 860)
c bunurile proprietate public fac parte din domeniul public naional, judeean sau local.
Rezult, fr dubiu, c i Codul civil atest c domeniul privat este format numai din bunurile
proprietate privat a statului sau unitilor administrativ-teritoriale.

Domeniul privat este supus n mare parte, ca regim juridic, dreptului privat i contenciosului
judiciar de drept privat, fiind format din totalitatea bunurilor mobile i imobile aflate n proprietatea
privat a statului i unitilor administrativ-teritoriale. Asupra acestor bunuri, autoritatea public exercit
aceleai drepturi ca i particularii, sub imperiul art. 44 alin. 2 din Constituia Romniei revizuit:
Proprietatea privat este garantat i ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular.

3. Bazele constituionale i legale ale instituiei domeniului public n Romnia.

Noiunea de domeniu public reapare dup 1989 n legi anterioare Constituiei din 1991
Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea nr. 69/1991 a administraiei publice locale. Ea nu a fost
consacrat expres n Constituia din 1991, dar a fost dedus implicit din opoziia dintre regimul
juridic consacrat proprietii private, n comparaie cu cel al proprietii publice.
Prima lege organic general n materia proprietii publice apare n 1998 Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea public i regimul juridic al acesteia. De asemenea, exist reglementri speciale n privina
dependinelor domeniului public (diferitele categorii de bunuri care intr n componena sa) de exemplu
Legea minelor nr. 85/2003, Legea gazelor nr. 351/2004 - precum i n privina modalitilor de apropriere i
de integrare n circuitul economic al acestora de exemplu Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru
cauz de utilitate public, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate public, O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii.
Legea nr. 213/1998 a fost abrogat n mare parte prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea n aplicare a
Legii nr. 287/2009 privind Codul civil.
Actualmente, cele mai importante dispoziii privind regimul juridic al domeniului public sunt integrate n
NCC, n Titlul VI Proprietatea public din Cartea a III-a Despre bunuri.

n Constituie regsim dou categorii de norme incidente n materia proprietii:

dispoziii care reglementeaz expres instituia proprietii (art. 44, 136), cu elementele ei
fundamentale;
dispoziii care reglementeaz implicit instituia proprietii (art. 135, art. 56 .a.).
(V. Vedina, op.cit., 2014, p. 236-241 i urm.)

Existena proprietii publice i regimul juridic specific al acesteia sunt consacrate expres
40
n art. 136 din Constituie.

ASTFEL:
aceasta este garantat i ocrotit de lege;
poate aparine numai statului sau unitilor administrativ-teritoriale (comun, ora, jude);
se stabilesc categoriile de bunuri care intr EXCLUSIV n sfera proprietii publice, fr a se face o
enumerare exhaustiv: Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial
energetic valorificabil, de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei
economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de legea organic, fac obiectul
exclusiv al proprietii publice.
Bunurile proprietate public sunt inalienabile;
Pot fi date n administrare, concesionate, nchiriate sau date n folosin gratuit.

Regimul juridic al bunurilor proprietate public, deci al domeniului public, este detaliat n cadrul
art. 858-875 din NCC, texte la care se adaug dispoziiile rmase n vigoare din Legea nr. 213/1998.

4. Raportul domeniu public-proprietate public.

Conform colii de Drept Public de la Bucureti, noiunea de domeniu public nu se limiteaz doar la
bunurile proprietate public.
Astfel, domeniul public, ntr-un sens larg, ar cuprinde:
bunurile proprietate public;
o serie de bunuri proprietate privat, aparinnd particularilor, care prezint o
semnificaie i o importan deosebit pentru colectivitate (de exemplu bunuri din patrimoniul
cultural naional aflate n colecii particulare). Nu trebuie confundate aceste bunuri cu cele
proprietate privat a statului sau unitilor administrativ-teritoriale, care formeaz domeniul
privat.

Aceast structur hibrid se bazeaz pe teoria scrii domenialitii (A. Iorgovan, op. cit.,
2005, p. 167; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 277; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 242), conform creia:
n sintagma de domenialitate includem mai multe categorii (trepte) de bunuri, publice i
private;
aceste bunuri sunt supuse regimului de putere public, ns difereniat: bunurile publice sunt
supuse unui regim exclusiv de putere, pe cnd bunurile private sunt guvernate de un regim mixt, de
drept public i de drept privat;
bunurile componente fac obiectul, dup caz, al dreptului de proprietate public sau al dreptului de
proprietate privat (peste care se suprapune un drept de protecie i paz al puterii publice;
bunurile componente ale domeniului public sunt fie n proprietatea exclusiv a statului i a unitilor
administrativ-teritorale (bunurile publice), fie n proprietatea privat a particularilor.

Aceast tez este combtut, n principal, de ctre autorii de drept civil, care nu admit apartenena la
domeniul public a unor bunuri private, indiferent de importana social a acestora.

41
 Conform reglementrii actuale din NCC, domeniul public se identific cu ansamblul bunurilor proprietate
public: Proprietatea public este dreptul de proprietate ce aparine statului sau unei uniti
administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraia legii, sunt de uz
ori de interes public, cu condiia s fie dobndite prin unul dintre modurile prevzute de lege (art.
858), iar Bunurile proprietate public fac parte din domeniul public naional, judeean sau, dup
caz, local. (art. 860 alin.1).
Rezult, fr dubiu, c teza civilist a unui domeniu public stricto-sensu este agreat i de
legiuitor.

5. Definiia i trsturile domeniului public.

ntruct legislaia (att Legea nr. 213/1998, ct i Noul Cod Civil) nu au furnizat definiii de
fond ale domeniului public, ci s-au mrginit s prezinte, destul de abstract, sfera acestuia, este util
analiza opiniilor exprimate n literatura de specialitate.

Domeniul public lato-sensu (n viziunea propus de o serie de autori de drept public, n

special profesorul Antonie Iorgovan) = ansamblul bunurilor publice sau private care prin natura lor sau
dispoziia expres a legii trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi
folosite n interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, supuse unui regim administrativ,
respectiv unui regim mixt, n care regimul de putere este dominant, aflate n proprietatea sau, dup caz, n paza
persoanelor juridice de drept public (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 173; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 254-
255; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 276-278).

Domeniul public stricto-sensu = ansamblul bunurilor care formeaz obiectul dreptului de

proprietate public. ( D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 276; Liviu Pop, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele
sale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 70).

Este de reinut c domeniul public (ca, de altfel, i domeniul privat) este perceput ca o universalitate
de fapt, deci ca un ansamblu de bunuri privite n materialitatea lor, nu ca un ansamblu de drepturi. Astfel, spre
exemplu, face parte din domeniul public chiar plaja Mrii Negre, nu dreptul de proprietate public deinut de stat
asupra acesteia.
Aceasta este i explicaia pentru care Legea administraiei publice locale (Legea nr. 215/2001) vine cu o
prezentare nu tocmai tradiional a noiunii de patrimoniu, n care include nu doar drepturi i obligaii, ci i
bunuri n sensul substanial: Constituie patrimoniu al unitii administrativ-teritoriale bunurile
mobile i imobile care aparin domeniului public al unitii administrativ-teritoriale, domeniului
privat al acesteia, precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial (art. 119).

Trsturile domeniului public lato-sensu:

Cuprinde acele bunuri mobile sau imobile, publice sau private, care prin natura lor sau
destinaia expres a legii intr n categoria bunurilor care trebuie protejate i transmise generaiilor
viitoare;
Bunurile domeniului public au o utilitate public, avnd rolul de a satisface interesul public,
n mod direct sau prin intermediul unui serviciu public;

42
 Este guvernat de un regim de putere public care poate fi:
regim exclusiv public, pentru bunurile proprietate public;
regim de limitare a exercitrii dreptului de proprietate privat, pentru bunurile proprietate privat
incluse n domeniul public.
Bunurile componente se afl n proprietatea public sau, dup caz, cel puin n paza unei
persoane de drept public;
(A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 176-178; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 254-255; D.A. Tofan, op.
cit., 2015, p. 263-265)

6. Clasificarea domeniului public.

Criterii:

n funcie de titular:
Potrivit art. 860 alin. (2) al NCC, delimitarea dintre domeniul public naiona, judeean i local
se face n condiiile legii.
Astfel, n conformitate cu dispoziiile art. 3 din Legea nr. 213/1998, Domeniul public este alctuit din
bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie (art. 136 alin. 3 din Constituia revizuit i
republicat subl. ns.), din cele stabilite n anexa care face parte integrant din prezenta lege i din orice
alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat
sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege.
Conform aceluiai articol:
Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din
Constituie (art. 136 alin. 3 din Constituia revizuit i republicat subl. ns.), din cele prevzute la
pct. I din anex, precum i din alte bunuri de uz sau de interes public naional, declarate ca atare
prin lege.
Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la pct. II din anex i din alte
bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a consiliului judeean,
dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional.
Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile
prevzute la pct. III din anex i din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare
prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public
naional ori judeean.

Anexa Legii nr. 213/1998 detaliaz bunurile care intr n domeniul public al statului sau
unitilor administrativ-teritoriale, fr a impune o enumerare limitativ.

n funcie de modul de ncorporare:

Domeniul public natural cuprinde bunurile care fac parte din domeniul public datorit naturii
lor, fr a avea nevoie, n mod imperativ, de amenajri speciale;
Domeniul public artificial cuprinde bunurile care presupun amenajri, intervenii speciale
realizate prin fapta omului, n vederea utilizrii lor n interes public.

n funcie de modul de utilizare:

43
 Domeniul public utilizat n mod direct de public (cile de transport);
Domeniul public utilizat indirect de colectivitate, prin intermediul unui serviciu public
(bunurile din dotarea diverselor serviciilor publice, de care acestea se folosesc pentru a-i desfura
activitatea).

n funcie de natura bunurilor componente:

Domeniul public terestru (bogiile de interes naional ale subsolului, terenurile de interes
public, rezervaiile i monumentele naturii etc.);
Domeniul public maritim (marea teritorial, apele maritime interioare, rmurile, faleza i plaja
mrii etc.);
Domeniul public fluvial (apele de suprafa, apele subterane etc.);
Domeniul public aerian (spaiul aerian);
Domeniul public cultural (obiecte de art, lucrri arhitectonice, vestigii arheologice, alte bunuri
din patrimoniul cultural naional etc.);
Domeniul public militar (cazrmi, ziduri de aprare, armamentul i muniia, fortificaiile de
aprare etc.).
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 201-205)

44
 CAPITOLUL 6
REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC.
MODALITI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLIC

1. Regimul juridic aplicabil domeniului public principii de baz.

2. Modalitile de punere n valoare a domeniului public. Baze constituionale i
legale.

1. Regimul juridic aplicabil domeniului public principii de baz.

Conform teoriei domeniului public lato-sensu:

bunurile proprietate public sunt supuse n exclusivitate unui regim juridic de drept public
(drept administrativ);
bunurile proprietate privat care fac parte din domeniul public sunt supuse unui regim
juridic mixt de drept public i de drept privat, primul fiind predominant.

n ceea ce privete soluia de lege lata a domeniului public stricto-sensu (compus numai din
bunuri proprietate public), pot fi identificate n doctrin i legislaie patru mari principii (consacrate
de Constituie i de NCC), aplicabile bunurilor proprietate public i, automat, domeniului public,
cel puin celui stricto-sensu:
inalienabilitatea;
imprescriptibilitatea;
insesizabilitatea;
imposibilitatea grevrii cu sarcini sau servitui.

1.1. Inalienabilitatea:

Reprezint un principiu de rang constituional, consacrat de art. 136 alin. (4) Bunurile
proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii organice, ele pot fi date n administrare
regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi
date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public.
nainte de intrarea n vigoare a NCC (01.10.2011), aceast regul a fost enunat i de art. 11 din
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic aplicabil acesteia, conform cruia
Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, dup cum urmeaz: a)
nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile
legii.
n prezent, art. 861 din NCC se refer la Caracterele dreptului de proprietate public,
preciznd c astfel de bunuri sunt inalienabile.

Inalienabilitatea bunurilor publice presupune imposibilitatea nstrinrii n orice form

45
(oneroas sau gratuit), ns nu exclude integrarea acestora n circuitul juridic, prin instrumentele
prevzute de Constituie, NCC i de Legea organic nr. 213/1998: concesionarea, darea n administrare,
nchirierea, darea n folosin gratuit.
Principiul inalienabilitii bunurilor publice este aplicabil numai ct timp acestea fac
efectiv parte din domeniul public, nefiind dezafectate (A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 210-213),
deci se poate spune c are un caracter relativ.
Este de reinut c bunurile exclusiv proprietate public, enumerate expres n art. 136 din
Constituie (bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic
valorificabil, de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i
ale platoului continental), nu pot fi dezafectate, n timp ce bunurile declarate exclusiv proprietate
public printr-o lege organic pot fi trecute n domeniul privat numai prin aplicarea principiului
simetriei formelor juridice, adic prin modificarea legii organice n discuie (art. 860 alin. 3 din
NCC).

De la 01.10.2011, dispoziiile Legii nr. 213/1998 relative la dreptul de administrare, dreptul de

folosin gratuit i concesionare au fost abrogate, fiind preluate n Codul civil.

n ceea ce privete aplicarea acestui principiu pentru bunurile proprietate privat avute n
vedere de teoria domeniului public lato-sensu, adepii acestei teze aduc urmtoarele precizri:
se poate discuta despre o alienabilitate limitat a acestora, n condiii restrictive;
exercitarea prerogativelor proprietarului se efectueaz sub paza unei persoane de drept
public, a unei autoriti publice;
se impune existena unor autorizri anterioare nstrinrii, avize, drept de preemiune al statului sau
al autoritilor locale etc.
(Verginia Vedina, op.cit., 2014, p. 277.)

Concluzia: Conform teoriei domeniului public lato-sensu se poate vorbi despre inalienabilitatea
absolut a bunurilor publice din domeniul public i despre alienabilitatea relativ, limitat a
bunurilor proprietate privat din domeniul public.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 109-377; A. Iorgovan, op. cit., 2005, p.
210-211; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 277; D. A. Tofan, op.cit., 2015, p. 279.)

1.2. Imprescriptibilitatea:

deriv din principiul inalienabilitii;

nu este prevzut expres n Constituie, dar apare n legislaia subsecvent;
a fost consacrat tot n vechiul drept francez, prin Edictul regelui Louis al XIV-lea din 1667
privind Regulamentul general al domeniului Coroanei;
este analizat sub dou aspecte:
bunurile publice nu pot fi dobndite de teri prin prescripie achizitiv (uzucapiune) sau, dup
caz, prin posesie de bun credin;
dreptul de proprietate public nu se pierde prin neuz, ca urmare a prescripiei extinctive;
pn la 01.10.2011, art. 11 alin. (1) lit.c) din Legea nr. 213/1998, bunurile din domeniul
46
public nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun-
credin asupra bunurilor mobile..Dup aceast dat, acest articol a fost abrogat, iar dispoziiile
referitoare la principiile (caracterele) aplicabile proprietii publice au fost preluate n Noul Cod
Civil. Astfel, art. 861 alin. (1) din NCC arat c bunurile proprietate public sunt (...)
imprescriptibile (...).
alin. 2 al art. 861 din NCC explic i ce se nelege prin imprescriptibilitate: proprietatea
asupra acestor bunuri (bunurile proprietate public - subl.ns. A.S.C.) nu se stinge prin neuz i nu
poate fi dobndit de teri prin uzucapiune sau, dup caz, prin posesia de bun-credin asupra
bunurilor mobile.
(Al.S. Ciobanu, ..., op.cit., 2012, p. 378-446; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 280; V. Vedina,
op. cit., 2014, p. 278.)

n privina bunurilor proprietate privat care ar compune domeniul public, conform teoriei
profesorului Antonie Iorgovan, nu se poate vorbi despre imprescriptibilitatea acestora dect ca un
deziderat de lege ferenda; n prezent, dreptul pozitiv nu extinde principiul imprescriptibilitii i asupra
acestor categorii de bunuri.

1.3. Insesizabilitatea:

presupune imposibilitatea urmririi sau executrii silite a bunurilor proprietate public; pn

la intrarea n vigoare a NCC, art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998, acestea nu pot fi supuse
executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; actualmente, art. 861 alin. 1 din
NCC menioneaz doar c bunurile proprietate public sunt i insesizabile.
bunurile publice nu pot forma obiectul unor drepturi reale accesorii: gaj, ipotec, privilegii, n
condiiile n care se admite unanim n doctrin c dreptul de proprietate public nu este susceptibil de
dezmembrminte.
(Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public n Romnia
i n Frana, Universul Juridic, 2012, p. 13-74; D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 280-281; V. Vedina,
op. cit., 2014, p. 277-278.)

Bunurile private din domeniul public sunt sub imperiul unei sesizabiliti limitate, n sensul c legile
speciale impun o serie de condiii stricte n privina scoaterii lor la vnzare, chiar prin executare silit, cum
ar fi: instituirea unui drept de preemiune al statului, restrngerea sferei unor eventuali creditori sau a
persoanelor fizice sau juridice strine, licitaie public obligatorie etc. (V. Vedina, op. cit., 2014, p. 278; V.
Vedina, A. Ciobanu, Reguli de protecie domenial aplicabile unor bunuri proprietate privat, Lumina
Lex, Bucureti, 2001, p. 98 i urm.).

1.4. Interdicia grevrii cu sarcini i servitui:

Deriv din acelai principiu al inalienabilitii, respectiv din faptul c dreptul de proprietate public nu este
susceptibil de dezmembrminte;
Aceast regul a fost, iniial, consacrat de art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998
47
(...asupra lor nu se pot constitui garanii reale), respectiv de art. 13 care prevedea: Servituile
asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai n msura n care aceste servitui sunt
compatibile cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate bunurile afectate. este cazul, de regul,
al servituilor naturale reglementate de Codul civil.
Articolele 11 i 13, menionate, au fost abrogate de Legea nr. 71/2011 pentru punerea n aplicare a
Codului civil;
Noul Cod Civil conine un articol distinct (art. 862) intitulat Limitele exercitrii
dreptului de proprietate public, conform cruia :

o Dreptul de proprietate public este susceptibil de orice limite reglementate pentru

dreptul de proprietate privat, n msura compatibilitii lor cu uzul sau interesul
public cruia i sunt destinate bunurile afectate;
o Limitele juridice ale dreptului de proprietate privat sunt reglementate de Capitolul III
al Titlului II (Proprietatea privat), din Cartea a III-a (Despre bunuri), ele fiind
mprite n: limite legale (art. 602-625), limite convenionale (art. 626-629) i limite
judiciare (art. 630).
o Dintre aceste limite, cele mai relevante sunt limitele legale (folosirea apelor,
pictura streinii, distana i lucrrile intermediare cerute pentru anumite construcii,
lucrri i plantaii, vederea asupra proprietii vecinului, dreptul de trecere),
echivalentul fostelor servitui naturale i legale la care se referea Codul civil din 1864,
cu meniunea c ele nu erau considerate nici nainte veritabile dezmembrminte ale
dreptului de proprietate, ci doar simple ngrdiri ale exercitrii dreptului de proprietate
privat;

n ceea ce privete servituile propriu-zise, ele sunt definite n art. 755 al NCC ca acele
sarcini care greveaz un imobil, pentru uzul sau utilitatea imobilului unui alt proprietar, utilitatea
rezultnd din destinaia economic a fondului dominant sau constnd ntr-o sporire a confortului
acestuia.
Din formularea art. 862 din NCC rezult c nu este permis constituirea de servitui
asupra domeniului public, fiind admise numai limitele sus-citate ale exercitrii dreptului de
proprietate.
(Al.S. Ciobanu, Aspecte specifice ..., op.cit., 2012, p. 71-74; A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 211;
D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 281-282; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 277-278.)

2. Modalitile de punere n valoare a bunurilor din domeniul public.

2.1. Prezentare general.

Baza constituional: art. 136 alin. (4) - Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n
condiiile legii organice, ele pot fi date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot
fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate
public.

48
 Dispoziii legale subsecvente:

Pn la 1 octombrie 2011, erau incidente dispoziiile art. 11 alin.1 din Legea nr. 213/1998
Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, dup cum
urmeaz:...a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate,
n condiiile legii;
De la 1 octombrie 2011, reglementarea general a drepturilor reale corespunztoare
proprietii publice se regsete n art. 866-875 ale NCC, fiind vorba despre dreptul de
administrare, dreptul de concesiune i dreptul de folosin cu titlu gratuit (art. 866);
nchirierea bunurilor din domeniul public este, n continuare, prevzut de Legea nr.
213/1998, n art. 14. Dreptul de folosin conferit chiriaului este un drept de crean, nu unul real.

Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat, conine mai multe norme
relevante:

Art. 123:
(1) Consiliile locale i consiliile judeene hotrsc ca bunurile ce aparin domeniului public sau
privat, de interes local sau judeean, dup caz, sa fie date n administrarea regiilor autonome i
instituiilor publice, sa fie concesionate ori sa fie nchiriate. Acestea hotrsc cu privire la
cumprarea unor bunuri ori la vnzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local
sau judeean, n condiiile legii.
(2) Vnzarea, concesionarea i nchirierea se fac prin licitaie publica, organizat n condiiile
legii(...).

Art. 124:
Consiliile locale i consiliile judeene pot da n folosin gratuit, pe termen limitat, bunuri
mobile i imobile proprietate public sau privat local ori judeean, dup caz, persoanelor
juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori
serviciilor publice.

Textele de mai sus reglementeaz patru tipuri de acte juridice (unele denumite generic n
doctrina administrativ contracte administrative) care au ca scop punerea n valoare a bunurilor
domeniului public:
Darea n administrare;
Concesionarea;
Darea n folosin gratuit
nchirierea;

Aceste acte juridice au ca efect transmiterea dreptului de folosin asupra bunurilor publice ctre
diverse subiecte de drept, nu transmiterea dreptului de proprietate sau a prerogativei de a dispune de
bunurile n cauz, cu meniunea c primele trei genereaz drepturi reale derivate din dreptul de
proprietate public (sau drepturi corespunztoare proprietii publice, n terminologia Noului Cod
Civil), n timp ce ultima d natere unui drept personal.
49
 Este adevrat c, n ceea ce privete prerogativa dispoziiei, NCC se refer la o astfel de
posibilitate conferit titularului dreptului de administrare (fr a explica la ce se refer), n timp ce
unii autori admit chiar o prerogativ limitat a dispoziiei materiale.

2.2.Dreptul de administrare.

Conform art. 136 alin. 4 din Constituie, dreptul de administrare se poate atribui numai n
favoarea anumitor subiecte de drept - regiile autonome i instituiile publice i, desigur, numai cu
titlu gratuit.
Aceast operaiune juridic este calificat drept convenie (contract administrativ), de ctre o
parte a doctrinei (V.Vedina, op.cit., 2014, p.269), pe cnd ali autori, inclusiv de drept civil, o
calific drept act administrativ unilateral (Valeriu Stoica, Drept civil Drepturile reale principale I,
Editura Humanitas, Bucureti, 2004, p. 438).
De lege lata, dat fiind c procedura de acordare a acestui drept este una pur administrativ i
presupune numai emiterea unui act administrativ, rezult c nu se ncheie un contract administrativ,
chiar dac, n mod firesc, este nevoie i de un acord al beneficiarului dreptului de administrare.

Prima reglementare detaliat a dreptului de administrare putea fi regsit n Legea nr.

213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia (art. 12). De la 1 octombrie
2011, a rmas n vigoare un singur alineat din art. 12, n spe alin. (5) care prevede cine poate
reprezenta statul sau unitile administrativ-teritoriale n litigiile privind dreptul de administrare:
Ministerul Finanelor Publice (pentru bunurile statului), respectiv consiliului judeean sau local
(pentru bunurile de interes judeean/local).

Noul Cod Civil (art. 867-870) preia, n cea mai mare parte, dispoziiile anterioare, meninnd i
soluia criticabil privind posibilitatea titularului de a dispune de bunul public, norm care poate fi
interpretat ntr-un mod excesiv, care ar echivala cu nclcarea principiului inalienabilitii.
Caracteristici:
Au calitatea de titulari ai dreptului de administrare: regiile autonome, autoritile administraiei publice
centrale i locale, alte instituii publice de interes naional, judeean sau local;
Actul juridic prin care se d n administrare un bun proprietate public poate fi:
Hotrrea Guvernului Romniei pentru bunurile din domeniul public naional;
Hotrrea Consiliului Judeean, sau, dup caz, a Consiliului General al mun. Bucureti sau a consiliului
local al oraelor i comunelor pentru bunurile din domeniul public al judeelor, oraelor sau comunelor.
Dreptul de administrare confer titularului su dreptul de a folosi i dispune de bunurile n
cauz, n condiiile legii i ale actului prin care i-a fost dat bunul n administrare;
Dreptul de administrare putea fi revocat dac interesul public o impune;
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 312-328; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 269-
271.)

Doctrina de drept administrativ aduce critici textului legal ce confer titularului dreptului
de administrare dreptul de a dispune de bunul proprietate public, din moment ce prerogativa
dispoziiei asupra unui bun din domeniul public nu poate fi transferat nimnui, prin raportare la
50
principiul inalienabilitii (V. Vedina, op. cit., 2014, p. 270).
n ceea ce privete beneficiarii, Codul arat c este vorba despre regii autonome, autoritile
administraiei publice centrale sau locale, alte instituii publice de interes naional, judeean ori local.
Ca element de noutate, art. 869 clarific modalitile care duc la stingerea dreptului de
administrare:
revocarea sa, din motive de interes public
ncetarea dreptului de proprietate public.

Aprarea dreptului de administrare, potrivit art. 870 din NCC, revine titularului su,
nefiind nevoie de introducerea n cauz a proprietarului dect atunci cnd se pune n discuie nu acest
drept real, ci chiar dreptul de proprietate.

Regiile autonome:

Doctrina interbelic a realizat o distincie ntre:

regia direct (regia administrativ) = procedeul prin care administraia public organiza un
serviciu public i l exploata n mod direct, lund asupra sa riscurile i beneficiile ntreprinderii;
i
regia public comercial = modalitatea de exploatare a unui serviciu public printr-o
ntreprindere care dobndea personalitate i autonomie n conducere.
Prin Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii
autonome i societi comerciale, s-a stabilit c Unitile economice de stat, indiferent de organul
n subordinea cruia i desfoara activitatea, se organizeaz i funcioneaz, n conformitate cu
dispoziiile prezentei legi, sub form de regii autonome sau societi comerciale.
Potrivit legii, regiile autonome erau persoane juridice nfiintate prin hotrre a Guvernului
(pentru cele de interes naional), sau prin hotrre a organelor judeene i municipale ale
administraiei de stat, i funcionau pe baz de gestiune economic i autonomie financiar; ele se
organizau i funcionau n ramurile strategice ale economiei naionale - industria de armament,
energetic, exploatarea minelor i a gazelor naturale, pot i transporturi feroviare -, precum i
unele domenii aparinnd altor ramuri stabilite de Guvern. (a se vedea art. 1, 2 i 3 din lege).
Prin O.U.G. nr. 30/1997 s-a decis reorganizarea ca societi comerciale a regiilor
autonome organizate n baza Legii nr. 15/1990, indiferent de autoritatea n coordonarea creia i
desfurau activitatea, urmnd ca societile comerciale pe aciuni rezultate n urma reorganizrii
regiilor autonome avnd ca obiect activiti de interes public naional s fie denumite companii
naionale sau societi naionale, dup caz, i s fie supuse procesului de privatizare (art. 2 din
O.U.G. nr. 30/1997).
Au fost exceptate de la reorganizare o serie de regii autonome implicate n prestarea unor
activiti publice i/sau comerciale de interes deosebit: Regia Autonom "Monitorul Oficial", Regia
Autonom "Loteria Naional", Regia Autonom "Imprimeria Naional", Regia Autonom
"Monetria Statului" i Regia Autonom "Multiproduct" (art. 12 din O.U.G. nr. 30/1997), la care s-
au adugat, prin Legea nr. 207/1997 de aprobare a O.U.G.nr.30/1997, i Regia Naional a
Pdurilor, Regia Autonom "Administraia Patrimoniului Protocolului de Stat", Regia Autonom
"Administraia Naional a Drumurilor din Romnia", Regia Autonom "Rasirom", Regia Autonom
51
"Arsenalul Armatei", Regia Autonom "Rami - Dacia", Regia Autonom "Romtehnica", precum i
alte regii care constituiau monopol natural de interes strategic, sau anumite servicii publice de interes
naional.

Instituiile publice:

Potrivit art. 868 din NCC, bunurile proprietate public pot fi date n administrarea ()
autoritilor administraiei publice centrale sau locale i altor instituii publice de interes naional,
judeean ori local, formulare mai detaliat care i gsete echivalent n conceptul sintetic de
instituie public cu care opereaz art. 136 din Constituie;
n doctrin s-a precizat c noiunea de instituie public vizeaz, prin eliminare, orice organ de
stat sau al administraiei locale autonome care nu este nici regie autonom i nici societate comercial.
n aceast interpretare, s-a fcut i precizarea c art. 136 din Constituie are n vedere un sens
restrns al noiunii de instituie public, n sensul c:
nu ar putea intra n discuie dect instituiile publice finanate exclusiv din bani publici i care
se afl sub controlul Curii de Conturi;
nu se refer la marile instituii ale Republicii Parlamentul, Preedintele Romniei, Curtea
Constituional, nalta Curte de Casaie i Justiie, Curtea de Conturi, Consiliul Superior al
Magistraturii, Avocatul Poporului, Ministerul Public i nici la consiliul local/judeean;
interpretat n sens restrictiv, aceast noiune vizeaz: ministerele i alte organe centrale de
specialitate din subordinea Guvernului, autoritile centrale autonome, autoritile subordonate
ministerelor sau autoritilor centrale autonome, instituiile subordonate consiliului judeean/local.
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 217-219.)

n concluzie, din reglementarea NCC rezult c orice organ public poate primi, n
principiu, n administrare un bun din domeniul public, nefiind indicate restricii exprese.

2.1. nchirierea bunurilor proprietate public:

Noul Cod Civil menioneaz doar, n art. 861 alin. (3) posibilitatea de nchiriere, n condiiile
legii, a bunurilor proprietate public, fr a trata distinct aceast operaiune juridic sau dreptul
personal de folosin conferit.
Cele cteva reglementri exprese, n acest sens, sunt meninute n Legea nr. 213/1998.
Conform art. 14 din Legea nr. 213/1998 nchirierea bunurilor proprietate public a statului
sau a unitilor administrativ-teritoriale se aprob, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului
judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, iar contractul de
nchiriere va cuprinde clauze de natur s asigure exploatarea bunului nchiriat, potrivit specificului
acestuia.
(2) Contractul de nchiriere se poate ncheia, dup caz, cu orice persoan fizic sau juridic,
romn sau strin, de ctre titularul dreptului de proprietate sau de administrare.
Dispoziii relevante gsim i n art. 123 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale:
(1) Consiliile locale i consiliile judeene hotrsc ca bunurile ce aparin domeniului public sau
privat, de interes local sau judeean, dup caz, s fie date n administrarea regiilor autonome i
52
instituiilor publice, s fie concesionate ori s fie nchiriate. Acestea hotrsc cu privire la
cumprarea unor bunuri ori la vnzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local
sau judeean, n condiiile legii.
(2) Vnzarea, concesionarea i nchirierea se fac prin licitaie public, organizat n condiiile
legii.

Elemente specifice ale contractului de nchiriere de bunuri publice (art. 14, 15, 16 din Legea
nr. 213/1998):
n funcie de apartenena bunului la domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-
teritoriale, nchirierea se va aproba prin Hotrre a Guvernului sau Hotrre a Consiliului Judeean
sau Local (n cazul mun. Bucureti, prin Hotrre a Consiliului General);
Beneficiarul contractului de nchiriere poate fi orice persoan fizic sau juridic, romn sau
strin;
Dreptul de a nchiria bunuri din domeniul public revine titularului dreptului de proprietate sau
titularului dreptului de administrare;
nchirierea se poate face numai prin procedura licitaiei publice;
Sumele ncasate cu titlu de chirie intr, dup caz, n bugetul statului sau al unitii
administrativ-teritoriale; dac nchirierea este fcut de titularul unui drept de administrare, acesta
are dreptul de a reine o cot de 20-50% din chirie, n condiiile fixate de proprietar (statul romn sau
unitile administrativ-teritoriale);
Litigiile privind bunurile publice nchiriate sunt supuse acelorai reguli indicate pentru darea
n administrare.
(V.Vedina, op.cit., 2014, p. 271.)

n completarea dispoziiilor speciale din Legea nr.213/1998 vor fi aplicabile, n msura

compatibilitii lor, normele privind locaiunea (nchirierea) din Codul civil (art. 1777-1850 din
NCC).

2.2. Dreptul de folosin gratuit:

A cunoscut o consacrare constituional doar n urma revizuirii legii fundamentale, n anul

2003, dei la acea dat era deja reglementat n legile organice menionate anterior (Legea nr.
213/1998, Legea nr. 215/2001).
Conform art. 136 alin. (4) din Constituia revizuit, bunurile proprietate public pot fi date n
folosin gratuit instituiilor de utilitate public ( cu privire la semnificaia sintagmei de utilitate
public, a se vedea i O.G. nr. 26/2000 privind asociaiile i fundaiile, cu modificrile i
completrile ulterioare).
Acest concept desemneaz persoane juridice de drept privat fr scop patrimonial i care,
direct n baza legii sau n temeiul reglementrilor din O.G. nr. 26/2000, au dobndit statut de
utilitate public.
Nu intr n aceast categorie instituiile publice, pentru c pentru ele a fost reglementat, n mod
distinct, un alt drept real cel de administrare.
Dreptul de folosin gratuit este calificat de NCC (art. 874-875) ca un drept real
corespunztor proprietii publice (nefiind un dezmembrmnt al acestuia, pentru c dreptul de
53
proprietate public nu este susceptibil de dezmembrare, fiind inalienabil). El se acord pentru o
perioad limitat de timp, deci nu este admisibil o perioad nedeterminat.

Potrivit art. 874 alin. (3) din NCC, dispoziiile privind constituirea i ncetarea dreptului de
administrare se aplic n mod corespunztor, de unde rezult urmtoarele:
Atribuirea dreptului de folosin gratuit se face prin mijloace de drept
administrativ, respectiv prin adoptarea, dup caz, a unei hotrri a Guvernului (pentru
bunurile publice proprietate a statului) sau a unei hotrri a consiliului judeean/local
(pentru bunurile publice de interes judeean/local).
Stingerea dreptului de folosin gratuit opereaz odat cu ncetarea dreptului de
proprietate public sau prin revocare, pentru motive de interes public.

Titularul dreptului nu beneficiaz de fructele civile ale bunului dect dac o asemenea
posibilitate i este recunoscut prin actul de atribuire.
De asemenea, aprarea n justiie a dreptului de folosin gratuit revine beneficiarului su.

Cu privire la bunurile aparinnd unitilor administrativ-teritorale, art. 124 din Legea nr.
215/2001, republicat prevede: Consiliile locale i consiliile judeene pot da n folosin gratuit,
pe termen limitat, bunuri mobile i imobile proprietate public sau privat local ori judeean,
dup caz, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de
utilitate public ori serviciilor publice.
Din acest text, ar rezulta c pot fi date n folosin gratuit i bunuri din domeniul privat, nu doar
cele din domeniul public. Totui, o astfel de concluzie pare a fi contrazis chiar de NCC, care
trateaz dreptul de folosin gratuit ca un drept real derivat din dreptul de proprietate public.

Este de remarcat c nici Constituia, nici Noul Cod Civil sau Legea nr. 215/2001 nu fac
distincie ntre bunurile imobile i bunurile mobile, rezultnd c ambele categorii pot face
obiectul dreptului de folosin gratuit.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 329-337; V. Vedina, op.cit., 2014, p. 272;
A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 252-253.)

54
 CAPITOLUL 7

CONTRACTUL DE CONCESIUNE.
SERVICIUL PUBLIC

1. Concesiunea - noiune, obiect, categorii.

2. Concesiunea de servicii i lucrri publice.
3. Concesionarea bunurilor proprietate public.
4. Serviciul public.

1. Concesiunea noiune, obiect, categorii.

Concesiunea reprezint una dintre cele mai importante i uzitate modaliti contractuale de
punere n valoare a bunurilor proprietate public, acest fapt datorndu-se beneficiilor substaniale pe
care le procur att autoritii publice concedente, ct i beneficiarului concesiunii.
Dup cum arat doctrina de drept public, ideea concesionrii unui bun public a fost prezent i
n Antichitate, n dreptul roman, ns, fundamentele reale ale concesiunii din prezent le regsim n
Evul Mediu (Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p.221) , n epoca regalitii (perioada vechiului drept
francez).
n aceast perioad, proprietatea ncepe s i piard treptat, de facto, caracterul su exclusiv,
independent i simplu i devine n schimb dependent, complicat i grevat cu servitui, n condiiile
n care s-a generalizat obiceiul monarhilor (proprietari ai unui imens Domeniu al Coroanei) de a
transmite dreptul de folosin cu privire la vaste moii, fr a se prevedea un termen limit de
exercitare a acestuia, n favoarea unor vasali a cror loialitate o doreau cucerit.
Prin aceste delapidri funciare, proprietarul originar monarhul - pstra nuda proprietate
asupra terenurilor concesionate, n timp ce beneficiarul (concesionarul) exercita n mod deplin
posesia i folosina asupra acestor fiefuri, denumite i censive.
De aici s-a nscut i teoria coexistenei a dou drepturi perpetue asupra aceluiai obiect fieful
concesionat, adic dreptul proprietarului (suveranului) care deinea aa-numitul domeniu eminent
i dreptul concesionarului (vasalul gratulat), deintor al domeniului util (Antonie Iorgovan,
op.cit., 2005, p.221).
n timp, tocmai datorit acestei folosine perpetue exercitate asupra terenurilor concesionate de
la monarh, dreptul concesionarului a nceput s se consolideze, acesta fiind perceput public drept
adevratul proprietar, obligat n mod nedrept s achite taxe mpovrtoare (redevena) unui
suveran parazit( V. Vedina, op.cit., 2002, p.449).
De la aceast percepie neltoare au pornit i modificrile semnificative aduse n planul
regimului domenial de Revoluia Francez i de Codul domenial din 1790, care au realizat un melanj
ntre concesionarea bunurilor publice i a celor private, n condiiile n care fostul domeniu public
(Domeniul Coroanei) devine un domeniu al Naiunii, alienabil, de principiu, n baza unei aprobri
date de forul legiuitor.
n ceea ce privete soluiile date n dreptul romnesc asupra regimului juridic al concesiunii,
acestea au fost exprimate la nivel doctrinar prin formularea sintetic a caracteristicilor sale : contract

55
cu caracter temporar, revocabilitatea concesiunii, posibilitatea rscumprrii, adic a denunrii
unilaterale de ctre concedent (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.222).
De asemenea, n mod tradiional, concesiunea a fost perceput ca o modalitate privativ de
exploatare a unui serviciu public, deci, implicit, a bunurilor proprietate public afectate acestui
serviciu, fiind, aadar, un contract administrativ.
Un exemplu elocvent al modului n care doctrina interbelic a perceput concesiunea l
constituie chiar definiia clasic formulat de profesorul Paul Negulescu, n celebrul su tratat:
form de exploatare a unui serviciu public, n care un particular, persoan fizic sau moral, ia
asupra sa riscurile exploatrii i conducerea activitii serviciului, n schimbul dreptului de a percepe
taxe pentru serviciile prestate (P. Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. 1,
ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 154).

Modul de atribuire a contractelor de lucrri publice i de servicii, pe cale de achiziie public sau
pe calea concesiunii, reprezint o problem de interes major la nivelul Uniunii Europene, motiv
pentru care a fost i este reglementat de o serie de acte normative (directive) care trebuie transpuse
i implementate corespunztor de toate statele membre.
Astfel, n cursul anului 2014 s-a realizat o modificare substanial a legislaiei europene n
materia achiziiilor publice i a concesiunilor, fiind adoptate trei noi directive: Directiva 2014/23/UE
a Parlamentului European i a Consiliului privind atribuirea contractelor de concesiune, Directiva
2014/24/UE a Parlamentului European i a Consiliului privind achiziiile publice i de abrogare a
Directivei 2004/18/CE, respectiv Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European i a Consiliului
privind achiziiile efectuate de entitile care i desfoar activitatea n sectoarele apei, energiei,
transporturilor i serviciilor potale i de abrogare a Directivei 2004/17/CE.
Anterior, atribuirea contractelor de concesiune de lucrri publice a fost reglementat prin
Directiva 2004/18/CE, iar atribuirea concesiunilor de servicii a intrat sub incidena principiilor
prevzute n TFUE sau a celor derivate din acesta: libera circulaie a mrfurilor, libertatea de
stabilire, libertatea de a presta servicii, egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoaterea
reciproc, proporionalitatea, transparena.
Prin noile directive au fost introduse o serie de nouti n materia atribuirii i derulrii
contractelor menionate, ns, n primul rnd, este de remarcat adoptarea unui act normativ distinct
pentru contractele de concesiune (cu meniunea c sunt avute n vedere numai concesiunile de lucrri
publice i servicii, nu i cele de bunuri).

n prezent, obiectul unui contract de concesiune poate fi reprezentat de bunuri din domeniul
public al statului sau unitilor administrativ-teritoriale, de lucrri i servicii publice.
Rmne discutabil posibilitatea ncheierii n prezent a unor contracte de concesiune cu privire la bunuri
din domeniul privat, mai precis eventuala procedur aplicabil n acest sens, n condiiile n care, dup
abrogarea fostei Legi a concesiunilor nr. 219/1998, O.U.G. nr. 54/2006 reglementeaz numai regimul general
al concesionrii de bunuri proprietate public.
Pe de alt parte, art. 123 alin. 1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat,
menioneaz c pot fi concesionate att bunurile din domeniul public, ct i bunurile din domeniul privat.
Contractul de concesiune a bunurilor din domeniul public este reglementat de O.U.G. nr.
54/2006 privind regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public, aprobat
56
cu modificri prin Legea nr. 337/2006. De asemenea, a fost adoptat H.G. nr. 168/2007 pentru
aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 54/2006
privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public (Monitorul Oficial nr. 146
din 28 februarie 2007).
Concesionarea de servicii i lucrri publice a fost reglementat anterior de O.U.G. nr. 34/2006,
iar n prezent cade sub incidena Legii nr. 100/2016.

2. Concesiunile de servicii i lucrri publice

2.1. Definiie i obiect. Praguri valorice.

Dup cum am precizat, la nivelul Uniunii Europene s-a adoptat un act normativ special n
aceast materie, Directiva 2014/23/UE, publicat n J.O.U.E. din 28.03.2014 (pentru detalii, a se
vedea Alexandru-Sorin Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic, Bucureti,
2015).
Transpunerea acestei directive n dreptul romn s-a realizat prin Legea nr. 100/2016 privind
concesiunile de lucrri i concesiunile de servicii.
Scopul acestei legi l constituie: a) promovarea concurenei ntre operatorii economici; b)
utilizarea resurselor n condiii de eficien, economicitate i eficacitate; c) asigurarea integritii
procedurii de atribuire a contractelor de concesiune de lucrri i de concesiune de servicii; d)
asigurarea cadrului legal pentru atribuirea contractelor de concesiune de lucrri i de concesiune de
servicii de ctre entitile contractante.
Pentru a se atinge acest scop, art. 2 alin. (2) din lege enun i principiile care stau la baza
atribuirii contractelor de concesiune de lucrri i de concesiune de servicii: a) nediscriminarea; b)
tratamentul egal; c) recunoaterea reciproc; d) transparena; e) proporionalitatea; f) asumarea
rspunderii.
Conform Legii nr. 101/2016:
- contractul de concesiune de lucrri publice este un contract cu titlu oneros, asimilat potrivit
legii actului administrativ, ncheiat n scris, prin care una sau mai multe entiti contractante
ncredineaz executarea de lucrri unuia sau mai multor operatori economici, n care contraprestaia
pentru lucrri este reprezentat fie exclusiv de dreptul de a exploata rezultatul lucrrilor care fac
obiectul contractului, fie de acest drept nsoit de o plat (art. 5 alin. 1 lit. g)
- contractul de concesiune de servicii este un contract cu titlu oneros, asimilat potrivit legii
actului administrativ, ncheiat n scris, prin care una sau mai multe entiti contractante ncredineaz
prestarea i gestionarea de servicii, altele dect executarea de lucrri prevzut la lit. g), unuia sau
mai multor operatori economici, n care contraprestaia pentru servicii este reprezentat fie exclusiv
de dreptul de a exploata serviciile care fac obiectul contractului, fie de acest drept nsoit de o plat
(art. 5 alin. 1 lit. h).

n ceea ce privete sfera de aplicare a legii, se instituie un prag valoric de 23.227.215 lei (fr
TVA), raportat la valoarea estimat a contractului, a crui atingere impune aplicarea procedurilor de
atribuire prevzute n aceasta.

57
 Sub acest prag, atribuirea contractelor de concesiune trebuie doar s repecte principiile
prevzute la art. 2 alin. (2), n condiiile i potrivit procedurilor reglementate prin normele
metodologice ale Legii nr. 101/2016 (care nu au fost adoptate pn acum subl. ns. A.S.C.).
Valoarea unei concesiuni de lucrri sau a unei concesiuni de servicii reprezint cifra total de
afaceri a concesionarului generat pe durata contractului, fr TVA, n schimbul lucrrilor i
serviciilor care fac obiectul concesiunii, precum i pentru bunurile accesorii acestor lucrri i
servicii. Ea trebuie estimat de ctre entitatea contractant nainte de iniierea procedurii de atribuire
i este valabil la momentul iniierii procedurii de atribuire (art. 12 din lege).

2.2. Transferul riscului de operare trstur esenial a contractelor de concesiune

Deosebirea major dintre contractele de achiziii publice i contractele de concesiune rezid n

faptul c atribuirea unei concesiuni de lucrri sau de servicii implic ntotdeauna transferul ctre
concesionar a unei pri semnificative a riscului de operare de natur economic, n legtur cu
exploatarea lucrrilor i/sau a serviciilor respective.
Riscul de operare este cel care ndeplinete, n mod cumulativ, urmtoarele condiii (art. 6
alin. 2 din lege):
a) este generat de evenimente care nu se afl sub controlul prilor la contractul de concesiune;
b) implic expunerea la fluctuaiile pieei;
c) ca efect al asumrii riscului de operare, concesionarului nu i se garanteaz, n condiii
normale de exploatare, recuperarea costurilor investiiilor efectuate i a costurilor n legtur cu
exploatarea lucrrilor sau a serviciilor.
Pe fond, riscul de operare poate consta n:
a) riscul de cerere - riscul privind cererea real pentru lucrrile sau serviciile care fac obiectul
concesiunii de lucrri sau de servicii;
b) riscul de ofert - riscul legat de furnizarea lucrrilor sau a serviciilor care fac obiectul
concesiunii de lucrri sau a concesiunii de servicii, n special riscul c furnizarea serviciilor nu va
corespunde cererii; riscul de ofert poate fi mprit n riscul de construcie i riscul operaional legat
de disponibilitatea serviciilor atunci cnd construcia i operarea constituie cele dou mari faze ale
proiectului de concesiune;
c) ambele riscuri, de cerere i de ofert.

Pentru a se considera c a operat un real al transfer al riscului, este necesar ca pierderea

potenial estimat suportat de concesionar s nu fie una neglijabil (art. 2 alin. 2 din lege).

Evaluarea modului de transfer al riscului se va face prin intermediul studiului de

fundamentare care se ntocmete de ctre entitile contractante care intenioneaz s realizeze un
proiect prin atribuirea unui contract pe termen lung, care s cuprind fie executarea de lucrri i
operarea rezultatului lucrrilor, fie prestarea, gestionarea i operarea de servicii (art. 7 din lege).
Dac prin acest studiu se va concluziona c constat c o parte semnificativ a riscului de
operare va fi transferat ctre operatorul economic, contractul va fi considerat contract de
concesiune; n caz contrar, contractul va fi calificat drept unul de achiziie public sau, dup caz,
cotract sectorial, fiind aplicabile, mai departe, reglementrile specifice acestora (art. 8 din lege).

58
 2.3. Entitile contractante.

n conformitate cu terminologia impus prin Directiva 2014/23/UE, Legea nr. 100/2016

reglementeaz dou categorii de concedeni: autoritile contractante i entitile contractante,
diferena de baz dintre ele reprezentnd-o nu doar natura lor juridic, ci, n special, tipul de
activitate derulat.
Totui, n ciuda acestei delimitri, legea opereaz, mai departe, doar cu sintagma generic
entitate contractant, nelegndu-se, ns, c se refer la ambele categorii.
Sunt autoriti contractante: a) autoritile i instituiile publice centrale sau locale; b)
organismele de drept public; c) asocierile care cuprind cel puin o autoritate contractant dintre cele
prevzute la lit. a) sau b).
Sunt entiti contractante, sub condiia s exercite una dintre activitile prevzute n anexa
nr. 2 i s atribuie un contract de concesiune pentru exercitarea uneia dintre activitile respective: a)
autoritile contractante; b) ntreprinderile publice; c) oricare subiecte de drept, altele dect cele
prevzute la lit. a) i b), care funcioneaz pe baza unor drepturi exclusive sau speciale acordate
pentru exercitarea uneia dintre activitile prevzute n anexa nr. 2.

Pentru clarificare, precizm c Anexa 2 a legii prevede o serie de activiti relevante n

domeniile:

1. Gaze i energie termic [de exemplu: a) punerea la dispoziie sau exploatarea de reele fixe
destinate furnizrii de servicii publice n domeniul producerii, transportului sau distribuiei de gaze
sau de energie termic; b) livrarea gazelor sau a energiei termice prin reele de natura celor prevzute
la lit. a)];

2. Energie electric [de exemplu: a) punerea la dispoziie sau exploatarea de reele fixe destinate
furnizrii de servicii publice n domeniul producerii, transportului sau distribuiei de energie
electric; b) livrarea energiei electrice prin reele de natura celor menionate la lit. a)];

3. Ap [de exemplu: a) punerea la dispoziie sau exploatarea de reele fixe destinate furnizrii de
servicii publice n domeniul producerii, transportului sau distribuiei de ap potabil; b) furnizarea de
ap potabil unor reele de natura celor prevzute la lit. a)];

4. Transporturi [de exemplu: punerea la dispoziie sau exploatarea reelelor destinate s furnizeze un
serviciu public n domeniul transportului pe calea ferat, cu sisteme automate, cu metroul, tramvaiul,
troleibuzul, autobuzul sau prin cablu];

5. Porturi i aeroporturi [de exemplu: acele activiti care presupun exploatarea unui areal geografic
n scopul punerii la dispoziia transportatorilor aerieni, maritimi sau fluviali a aeroporturilor i a
porturilor maritime ori fluviale sau a altor terminale de transport];

59
6. Pot [de exemplu: a) servicii potale, respectiv serviciile constnd n colectarea, sortarea,
transportul i livrarea la destinatari a trimiterilor potale - coresponden, cri, cataloage, ziare,
periodice, colete potale coninnd bunuri cu sau fr valoare comercial - indiferent de greutate; b)
servicii de gestiune a serviciilor de curierat, respectiv serviciile care preced i care urmeaz
expedierii, inclusiv servicii de gestiune a corespondenei; c) servicii privind trimiterile potale
neincluse la lit. a), cum ar fi publicitatea direct prin coresponden, care nu poart adres];

7. Petrol i gaze. Crbune i ali combustibili solizi [de exemplu: acele activiti legate de
exploatarea unui areal geografic n scopul: a) extraciei de petrol i gaze naturale; b) prospectrii i
extraciei de crbune sau de ali combustibili solizi].

2.4. Proceduri de atribuire

Potrivit art. 50 din lege, entitatea contractant atribuie contractul de concesiune prin una
dintre urmtoarele proceduri de atribuire: a) licitaie deschis; b) dialog competitiv.
n mod excepional, entitatea contractant poate utiliza ca procedur de atribuire negocierea
fr publicarea unui anun de concesionare, potrivit prevederilor art. 64 (dac lucrrile/serviciile
respective pot fi furnizate numai de ctre un anumit operator economic, pentru unul dintre
urmtoarele motive: a) scopul concesiunii de lucrri sau al concesiunii de servicii este crearea sau
achiziionarea unei opere de art sau a unei reprezentaii artistice unice; b) concurena lipsete din
motive tehnice; c) existena unui drept exclusiv; d) protecia unor drepturi de proprietate intelectual
i a altor drepturi exclusive) i art. 65 (dac, n cadrul unei proceduri de atribuire iniiale, prevzute
n prezenta lege, nu a fost depus nicio ofert/solicitare de participare sau au fost depuse numai
oferte/solicitri de participare neconforme, cu condiia s nu se modifice n mod substanial condiiile
iniiale ale concesiunii de lucrri sau ale concesiunii de servicii i, dac la solicitarea Comisiei
Europene, s-a transmis un raport n acest sens) din lege.

Entitatea contractant are obligaia de a transmite spre publicare, dup caz:

(i.) un anun de concesionare - dac iniiaz licitaia deschis sau dialogul competitiv.
(ii.) un anun de intenie atunci - dac iniiaz procedura de atribuire a unui contract de concesiune de
servicii sociale sau alte servicii specifice prevzute n anexa nr. 3.
Pe cale de excepie, n ipotezele prevzute la art. 64-65 din lege (prezentate anterior), nu mai
exist obligaia publicrii anunului de concesionare.
De asemenea, ca regul, entitatea contractant are obligaia de a transmite spre publicare un
anun de atribuire n termen de cel mult 48 de zile de la data atribuirii unei concesiuni de lucrri sau
a unei concesiuni de servicii (art. 66).
n mod excepional, pentru contractele de concesiune de servicii sociale i alte servicii
specifice prevzute n anexa nr. 3 a legii, entitatea contractant are dreptul de a grupa trimestrial
anunurile de atribuire i de a le transmite spre publicare n aceast form, n termen de 48 de zile de
la ncheierea fiecrui trimestru.
Tot ca regul, anunurile de concesionare i anunurile de atribuire a concesiunii de lucrri
sau a concesiunii de servicii nu pot fi publicate la nivel naional nainte de data publicrii acestora
n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

60
 Excepia o reprezint situaia n care entitatea contractant nu a fost notificat de ctre Oficiul
pentru Publicaii al Uniunii Europene cu privire la publicarea n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
a anunurilor transmise spre publicare, n termen de 48 de ore de la confirmarea primirii de ctre
Oficiul pentru Publicaii al Uniunii Europene a anunului n cauz.

2.5. Reguli privind documentaia de atribuire

Entitatea contractant are obligaia de a elabora o documentaie de atribuire care s conin

toate informaiile necesare pentru a asigura ofertanilor/candidailor o informare complet, corect i
precis cu privire la cerinele concesiunii de lucrri sau ale concesiunii de servicii, obiectul
contractului, repartizarea riscurilor i modul de desfurare a procedurii de atribuire.

Cerinele tehnice i funcionale sunt stabilite prin documentaia de atribuire i definesc

caracteristicile necesare ale lucrrilor/serviciilor care fac obiectul concesiunii; ele pot viza procesul
specific de producie sau de furnizare a lucrrilor/serviciilor solicitate, cu condiia s fie legate de
obiectul concesiunii i proporionale cu valoarea i obiectivele acesteia.
Participarea n cadrul procedurii poate fi condiionat i de ntrunirea anumitori criterii de
calificare; n acest sens, o solicitare de participare este considerat neconform n situaia n care
candidatul se afl n una dintre situaiile de excludere prevzute la art. 79-81 din lege sau nu
ndeplinete criteriile de calificare stabilite de entitatea contractant.
Contractele de concesiune se atribuie pe baza criteriilor de atribuire stabilite de entitatea
contractant.
Entitatea contractant are dreptul de a aplica n cadrul procedurii de atribuire numai criterii de
calificare i selecie nediscriminatorii i proporionale cu obiectul concesiunii de lucrri sau al
concesiunii de servicii, referitoare la: a) motivele de excludere a candidatului/ofertantului; b)
capacitatea candidatului/ofertantului (art. 75).
n esen, contractele de concesiune se atribuie pe baza criteriului ofertei celei mai
avantajoase din punct de vedere economic, stabilit n baza unor criterii obiective care garanteaz
evaluarea ofertelor n condiii de concuren real i care trebuie s aib legtur direct cu obiectul
concesiunii de lucrri sau al concesiunii de servicii (art. 86).
Aceste criterii pot viza:
a) gradul de preluare a unor riscuri de ctre concesionar;
b) nivelul plilor actualizate efectuate de ctre entitatea contractant;
c) nivelul tarifelor de utilizare;
d) modalitatea de execuie a lucrrilor/prestare a serviciilor bazat pe indicatori de performan de
ordin calitativ, tehnic, funcional, financiar etc.;
e) modul de asigurare a proteciei mediului;
f) modul de rezolvare a unor probleme sociale;
g) nivelul redevenei;
h) durata concesiunii;
i) inovarea.
n cadrul procedurii de atribuire, va fi considerar ofert admisibil aceea care nu este
inacceptabil (nu ndeplinete condiiile de form aferente elaborrii i prezentrii acesteia i nici

61
cerinele de calificare i de selecie prevzute n documentele concesiunii) sau neconform (este
lipsit de relevan fa de obiectul contractului de concesiune, neputnd satisface n mod evident,
fr modificri substaniale, necesitile i cerinele entitii contractante indicate n documentele
concesiunii, inclusiv n situaia n care oferta nu respect specificaiile tehnice i/sau condiiile
financiare).

2.6. Finalizarea procedurii de atribuire i informarea operatorilor economici

Procedura de atribuire se poate finaliza fie prin semnarea contractului de concesiune, fie prin
anularea procedurii (art. 88).
Entitatea contractant are obligaia de a anula procedura de atribuire a contractului de
concesiune n urmtoarele cazuri: a) nu a fost depus nicio ofert/solicitare de participare sau nu a
fost depus nicio ofert/solicitare de participare admisibil; b) au fost depuse oferte admisibile care
nu pot fi comparate din cauza modului neuniform de abordare a soluiilor tehnice i/ori financiare; c)
nclcri ale prevederilor legale afecteaz procedura de atribuire sau dac este imposibil ncheierea
contractului; d) Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor sau instana de judecat dispune
modificarea/eliminarea oricror specificaii tehnice din caietul de sarcini ori din alte documente
emise n legtur cu procedura de atribuire, iar autoritatea contractant se afl n imposibilitatea de a
adopta msuri de remediere, fr ca acestea s afecteze principiile prevzute la art. 2 alin. (2) din
lege; e) contractul nu poate fi ncheiat cu ofertantul a crui ofert a fost stabilit ctigtoare din
cauza faptului c ofertantul n cauz se afl ntr-o situaie de for major sau n imposibilitatea
fortuit de a executa contractul i nu exist o ofert conform clasat pe locul al doilea; f) apar
circumstane care fac necesar atribuirea unui alt tip de contract cruia i este aplicabil un alt regim
juridic dect cel aplicabil potrivit prevederilor prezentei legi; g) valoarea concesiunii de lucrri sau a
concesiunii de servicii la momentul atribuirii contractului depete cu mai mult de 20% valoarea
estimat la momentul iniierii concesiunii, fapt ce ar atrage necesitatea organizrii unei proceduri de
atribuire potrivit prevederilor prezentei legi.
Entitatea contractant are dreptul de a anula procedura de atribuire a contractului de
concesiune dac numrul de candidai care ndeplinesc criteriile de calificare i selecie este mai mic
dect numrul minim indicat n anunul de concesionare.

Entitatea contractant va transmite ofertantului declarat ctigtor o comunicare privind

acceptarea ofertei sale, prin care i manifest acordul de a ncheia contractul; de asemenea va
informa, ct mai curnd posibil, fiecare candidat/ofertant cu privire la deciziile luate n ceea ce
privete atribuirea contractului de concesiune, inclusiv cu privire la numele ofertantului ctigtor,
motivele pentru care a decis s resping solicitarea de participare/oferta acestuia i motivele care stau
la baza oricrei decizii de a nu atribui un contract ori de a relua procedura de atribuire (art. 92).

2.7. Subcontractarea

Entitatea contractant are obligaia de a solicita ofertantului s precizeze n ofert

partea/prile din contract pe care urmeaz s le subcontracteze i datele de identificare ale
subcontractanilor propui.

62
 Subcontractanii nu trebuie s fie ntr-o situaie sancionat cu excluderea din cadrul
procedurii ii vor avea aceleai obligaii precum ofertanii obligaii n domeniul mediului, social i al
relaiilor de munc, fr a se diminua, n acest fel, rspunderea concesionarului n ceea ce privete
modul de ndeplinire a viitorului contract de concesiune.

2.8. Modificarea contractului de concesiune

n principiu, modificarea contractului poate s duc la organizarea unei noi proceduri de

atribuire.
Totui, n anumite situaii reglementate de Legea nr. 100/2016, se pot opera modificri ale
obiectului (i valorii) concesiunii, fr reluarea procedurii (art. 101-107 din lege):
(i.) atunci cnd modificrile, indiferent dac sunt sau nu evaluabile n bani i indiferent de
valoarea acestora, au fost prevzute n documentele iniiale ale concesiunii de lucrri sau ale
concesiunii de servicii sub forma unor clauze de revizuire clare, precise i fr echivoc, care pot
include clauze de revizuire a valorii sau orice alte opiuni;
(ii.) atunci cnd sunt ndeplinite, n mod cumulativ, urmtoarele condiii: a) devine necesar
achiziionarea de la concesionarul iniial a unor servicii sau lucrri suplimentare, care nu au fost
incluse n contractul de concesiune iniial, dar care au devenit strict necesare n vederea ndeplinirii
acestuia; b) schimbarea concesionarului este imposibil;c) n cazul modificrilor succesive, acestea
nu pot depi, cumulat, o majorare cu peste 10% din valoarea concesiunii de lucrri sau a concesiunii
de servicii iniiale.
(iii.) atunci cnd sunt ndeplinite, n mod cumulativ, urmtoarele condiii: a) modificarea a
devenit necesar n urma unor circumstane pe care o entitate contractant care acioneaz cu
diligen nu ar fi putut s le prevad; b) modificarea nu afecteaz caracterul general al concesiunii de
lucrri sau al concesiunii de servicii; c) n cazul contractelor de concesiune atribuite de autoritile
contractante n vederea desfurrii unei alte activiti dect cele prevzute n anexa nr. 2,
modificarea nu implic o cretere a valorii cu mai mult de 10% din valoarea concesiunii iniiale; d)
n cazul modificrilor succesive, acestea nu pot depi, cumulat, o majorare cu peste 10% din
valoarea concesiunii de lucrri sau a concesiunii de servicii iniiale.
(iv.) atunci cnd un nou concesionar l nlocuiete pe cel cruia entitatea contractant i-a
atribuit iniial concesiunea de lucrri sau concesiunea de servicii, n una dintre urmtoarele situaii:
a) ca urmare a unei clauze de revizuire sau a unei opiuni stabilite de entitatea contractant; b)
drepturile i obligaiile concesionarului iniial rezultate din contractul de concesiune sunt preluate ca
urmare a unei succesiuni universale sau cu titlu universal n cadrul unui proces de reorganizare,
inclusiv prin fuziune ori divizare de ctre un alt operator economic care ndeplinete criteriile de
calificare i de selecie stabilite iniial, cu condiia ca aceast modificare s nu presupun alte
modificri substaniale ale contractului de concesiune i s nu se realizeze cu scopul de a eluda
aplicarea procedurilor de atribuire prevzute de prezenta lege; c) ncetarea anticipat a contractului
de concesiune i a cesiunii contractelor ncheiate cu subcontractanii de ctre concesionarul principal
al entitii contractante, ca urmare a unei clauze de revizuire sau a unei opiuni stabilite de entitatea
contractant.
(v.) atunci cnd modificrile, indiferent de valoarea lor, nu sunt substaniale
O modificare este considerat substanial atunci cnd caracterul concesiunii devine
substanial diferit fa de cel al concesiunii ncheiate iniial, n spe dac ndeplinete cel puin una
63
dintre urmtoarele condiii: a) modificarea introduce condiii care, dac ar fi fost incluse n procedura
de atribuire iniial, ar fi permis selecia altor candidai dect cei selectai iniial sau acceptarea unei
alte oferte dect cea acceptat iniial ori ar fi atras i ali participani la procedura de atribuire; b)
modificarea schimb echilibrul economic al contractului de concesiune n favoarea concesionarului
i/sau alocarea riscurilor ntre pri ntr-un mod care nu a fost prevzut n concesiunea de lucrri sau
n concesiunea de servicii iniial; c) modificarea extinde n mod considerabil domeniul de aplicare
al concesiunii de lucrri sau al concesiunii de servicii; d) un nou concesionar nlocuiete
concesionarul iniial, n alte cazuri dect cele prevzute la art. 105.
(vi.) atunci cnd sunt ndeplinite, n mod cumulativ, urmtoarele condiii: a) valoarea
modificrii este mai mic dect pragul de 23.227.215 lei; b) valoarea modificrii este mai mic de
10% din valoarea concesiunii iniiale de lucrri sau a concesiunii iniiale de servicii; c) modificarea
nu aduce atingere caracterului general al concesiunii de lucrri sau al concesiunii de servicii.

Orice alte modificri a unui contract de concesiune se realizeaz prin organizarea unei noi
proceduri de atribuire (art. 109 alin. 1).

2.9. ncetarea contractului de concesiune

n primul rnd, legea subliniaz c rmn incidente dispoziiile dreptului comun privind
ncetarea contractelor sau privind dreptul entitii contractante de a solicita constatarea nulitii
absolute a contractului de concesiune (art. 110 alin. 1).
Dincolo de aceste situaii, entitatea contractant are dreptul de a denuna unilateral un
contract de concesiune: a) concesionarul se afla, la momentul atribuirii contractului, n una dintre
situaiile (art. 79-81) care ar fi determinat excluderea sa din procedura de atribuire; b) contractul nu
ar fi trebuit s fie atribuit concesionarului respectiv, avnd n vedere o nclcare grav a obligaiilor
care rezult din legislaia european relevant i care a fost constatat printr-o decizie a Curii de
Justiie a Uniunii Europene.

2.10. Nulitatea contractelor

Pornind de la dispoziiile europene din anul 2014, Legea nr. 101/2016 prevede i situaiile n
care instana poate pronuna nulitatea absolut a contractelor de concesiune de lucrri/servicii.
Subliniem faptul c aceste cauze specifice nu aduc atingere dispoziiilor dreptului comun
privind ncetarea contractelor sau dreptului entitii contractante de a solicita constatarea nulitii
absolute (art. 110 alin. 1 din Legea nr. 100/2016).
Astfel, orice persoan interesat poate solicita instanei de judecat constatarea nulitii
absolute totale/pariale, a contractului/actului adiional la acesta ncheiat cu nclcarea condiiilor
cerute de legislaia privind concesiunile de lucrri i concesiunile de servicii pentru ncheierea sa
valabil, precum i repunerea prilor n situaia anterioar.
Ipotezele avute n vedere (art. 58 alin. 2 i 6 din Legea nr. 101/2016), comune pentru achiziii
i concesiuni, sunt urmtoarele:

64
a) autoritatea contractant a atribuit contractul fr s respecte obligaiile referitoare la publicarea
unui anun de participare, conform prevederilor legislaiei privind achiziiile publice, legislaiei
privind achiziiile sectoriale sau legislaiei privind concesiunile de lucrri i concesiunile de servicii;
b) autoritatea contractant urmrete dobndirea execuiei unei lucrri, a unui serviciu sau a unui
produs, fapt care ar ncadra contractul respectiv n categoria contractelor supuse legislaiei privind
achiziiile publice, legislaiei privind achiziiile sectoriale sau legislaiei privind concesiunile de
lucrri i concesiunile de servicii, ns autoritatea contractant ncheie alt tip de contract, cu
nerespectarea procedurii legale de atribuire;
c) contractul/actul adiional la acesta a fost ncheiat n condiii mai puin favorabile dect cele
prevzute n propunerile tehnice i/sau financiare care au constituit oferta declarat ctigtoare;
d) nerespectarea criteriilor de calificare i selecie i/sau a factorilor de evaluare prevzute/prevzui
n cadrul anunului de participare care au stat la baza declarrii ofertei ctigtoare, aceasta
conducnd la alterarea rezultatului procedurii, prin anularea sau diminuarea avantajelor competitive;
e) contractul a fost ncheiat nainte de primirea deciziei de soluionare a contestaiei de ctre Consiliu
sau de ctre instan sau cu nerespectarea deciziei de soluionare a contestaiei;
f) nclcarea dispoziiilor privind termenul legal de ateptare prevzut pentru ncheierea contractului.
Pentru primele 5 cauze de nulitate absolut, instana nu este obligat s o constate, ntruct
dac va considera, dup analizarea tuturor aspectelor relevante, c motive imperative de interes
general impun meninerea efectelor contractului, poate dispune sanciuni alternative eficiente,
proporionate i descurajante: a) limitarea efectelor contractului, prin reducerea termenului de
execuie al acestuia; i/sau b) aplicarea unei amenzi autoritii contractante, cuprins ntre 2% i 15%
din valoarea obiectului contractului.
Pentru ultima cauz menionat, instana decide, dup analizarea tuturor aspectelor
relevante, constatarea nulitii absolute totale/pariale a contractului/actului adiional la aceasta i
dispune repunerea prilor n situaia anterioar sau, dac este suficient, aplicarea de sanciuni
alternative, precum cele precizate mai-sus.

2.11. Soluionarea contestaiilor n cadrul procedurii de atribuire

2.11.1.
Procedura de soluionare a litigiilor privind procedura de atribuire i modul de executare a
contractului este reglementat prin Legea nr. 101/2016 privind remediile i cile de atac.
Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim
printr-un act al unei autoriti contractante sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri
poate solicita anularea actului, obligarea autoritii contractante la emiterea unui act sau la adoptarea
de msuri de remediere, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale
administrativ-jurisdicional sau judiciar (art. 2 din lege).
Prin act al autoritii contractante, legea nelege nu doar actele administrative emise n
legtur cu procedura de atribuire a unui contract, ci i orice operaiune administrativ care produce
sau poate produce efecte juridice, nendeplinirea n termenul legal a unei obligaii prevzute de
legislaia n materie, omisiunea ori refuzul de a emite un act sau de a efectua o anumit operaiune, n
legtur cu sau n cadrul procedurii de atribuire.

65
 nainte de a se adresa Consiliului sau instanei de judecat competente, persoana care se
consider vtmat are obligaia s notifice autoritatea contractant cu privire la solicitarea de
remediere, n tot sau n parte, a pretinsei nclcri a legislaiei. Sanciunea nerespectrii acestei
proceduri prealabile const n respingerea contestaiei ca inadmisibil, excepie care care poate fi
invocat i din oficiu.
Notificarea trebuie formulat n termen de: (a.) 10 zile, ncepnd cu ziua urmtoare lurii la
cunotin despre actul autoritii contractante considerat nelegal, n cazul n care valoarea estimat
este egal sau mai mare dect pragurile valorice n raport cu care este obligatorie transmiterea spre
publicare ctre Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a anunurilor de participare; (b.) 5 zile, ncepnd
cu ziua urmtoare lurii la cunotin despre actul autoritii contractante considerat nelegal, n cazul
n care valoarea estimatste mai mic dect pragurile valorice n raport cu care este obligatorie
transmiterea spre publicare ctre Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a anunurilor de participare.
Formularea notificrii prealabile n termen legal atrage suspendarea dreptului de ncheiere a
contractului, sub sanciunea nulitii absolute.

2.11.2.
n cazul n care contestaia este adresat CNSC, procedura de soluionare se desfoar cu
respectarea principiilor legalitii, celeritii, contradictorialitii, asigurrii dreptului la aprare,
imparialitii i independenei activitii administrativ-jurisdicionale.
Sub sanciunea respingerii ca tardiv, contestaia se nainteaz att Consiliului, ct i autoritii
contractante, nu mai trziu de expirarea termenului legal de contestare (rt. 16 alin. 1 din Legea nr.
101/2016).
Procedura n faa Consiliului este scris, iar prile sunt audiate numai dac acest lucru este
considerat necesar de ctre completul de soluionare a contestaiei.
n vederea soluionrii contestaiei, Consiliul are dreptul de a solicita lmuriri prilor, de a
administra orice mijloace de prob permise de lege, de a solicita orice date i documente, n msura
n care acestea sunt relevante n raport cu obiectul contestaiei, de a solicita orice date necesare de la
alte persoane fizice sau juridice.
Consiliul soluioneaz pe fond contestaia n termen de 20 de zile de la data primirii dosarului
achiziiei publice, al achiziiei sectoriale sau al concesiunii, respectiv n termen de 10 zile n situaia
incidenei unei excepii care mpiedic analiza pe fond a contestaiei (art. 24 alin. 1).
De asemenea, n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, la cererea
persoanei interesate, CNSC poate s dispun prin ncheiere, n termen de 3 zile de la primirea cererii,
msura suspendrii procedurii de atribuire sau aplicrii oricrei decizii luate de autoritatea
contractant, pn la soluionarea contestaiei, lund n considerare consecinele acestei msuri
asupra tuturor categoriilor de interese care ar putea fi lezate, inclusiv asupra interesului public.

CNSC poate pronuna prin intermediul unei decizii care trebuie motivat motiva n mod clar
i fr echivoc (avnd natura juridic a unui act administrativ-jurisdicional) urmtoarele soluii cu
privire la legalitatea i temeinicia actului atacat:
respinge contestaia ca fiind nefondat, tardiv, lipsit de interes, lipsit de obiect,
introdus de o persoan fr calitate sau de o persoan care nu are calitatea de
reprezentant, precum i pe orice alt excepie de procedur sau de fond, care mpiedic
soluionarea pe fond a contestaiei;
66
 l anuleaz n tot sau n parte;
oblig autoritatea contractant s emit un act;
dispune orice alt msur necesar pentru remedierea actelor ce afecteaz procedura de
atribuire
dac se constat c nu pot fi dispuse msuri de remediere care s permit continuarea
legal a procedurii de atribuire, dispune anularea ntregii proceduri de atribuire;
oblig, la cerere, partea n culp, la plata cheltuielilor efectuate pentru soluionarea
contestaiei.
n cazul n care admite contestaia i dispune luarea de msuri de remediere, Consiliul
precizeaz i termenul n care acestea trebuie duse la ndeplinire de ctre autoritatea contractant,
care nu va fi mai scurt dect termenul de exercitare a cii de atac mpotriva deciziei Consiliului.
Decizia motivat a CNSC se comunic n scris prilor, n termen de 3 zile de la pronunare i
se public n termen de 5 zile de la pronunare pe pagina de internet a Consiliului, n cadrul
buletinului oficial, fr referire la datele de identificare ale prilor, la datele cu caracter personal sau
la informaiile pe care operatorul economic le precizeaz n oferta sa ca fiind confideniale.

2.11.3.
Deciziile Consiliului privind soluionarea contestaiei pot fi atacate de ctre oricare dintre
prile cauzei, cu plngere la instana de contencios administrativ (a se vedea art. 29-36 din Legea
nr. 101/2016), att pentru motive de nelegalitate, ct i de netemeinicie, n termen de 10 zile de la
comunicare.
Plngerea se formuleaz n scris, se depune la instana judectoreasc competent i nu poate
cuprinde alte motive mpotriva actelor autoritii contractante dect cele cuprinse n contestaia
adresat Consiliului.
Instana competent s soluioneze plngerea formulat mpotriva deciziei pronunate de
Consiliu este curtea de apel, secia de contencios administrativ i fiscal, n a crei raz teritorial se
afl sediul autoritii contractante (cu excepia plngerilor privind procedurile de atribuire de servicii
i/sau lucrri aferente infrastructurii de transport de interes naional, cnd este competent exclusiv
Curtea de Apel Bucureti, Secia contencios administrativ i fiscal), prin complete specializate n
materia achiziiilor publice.
n cazuri temeinic justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, instana poate
dispune, la cererea prii interesate, prin ncheiere definitiv dat cu citarea prilor, suspendarea
procedurii de atribuire i/sau a executrii contractului pn la soluionarea cauzei, sub condiia
constituirii prealabile, de ctre partea care o solicit, a unei cauiuni calculate prin raportare la
valoarea estimat/stabilit a contractului.
Instana soluioneaz cererea de suspendare lund n considerare consecinele probabile ale
acesteia asupra tuturor categoriilor de interese ce ar putea fi lezate, inclusiv asupra interesului public,
putnd s nu dispun msura suspendrii n cazul n care consecinele negative ale acesteia ar putea
fi mai mari dect beneficiile ei.
Dac admite plngerea, instana va modifica decizia CNSC, dispunnd, dup caz: a) anularea
n tot sau n parte a actului autoritii contractante; b) obligarea la emiterea actului de ctre
autoritatea contractant; c) ndeplinirea unei obligaii de ctre autoritatea contractant, inclusiv
eliminarea oricror specificaii tehnice, economice sau financiare discriminatorii din anunul de
participare, din documentaia de atribuire sau din alte documente emise n legtur cu procedura de
67
atribuire; d) orice alte msuri necesare remedierii nclcrii dispoziiilor legale n materia achiziiilor
publice, achiziiilor sectoriale sau concesiunilor; e) n cazul deciziilor prin care Consiliul a soluionat
contestaia prin soluionarea unei excepii procesuale, instana desfiineaz decizia i reine cauza
spre judecare pe fond, cu luarea n considerare a motivelor care au determinat desfiinarea deciziei.
Hotrrea prin care instana soluioneaz plngerea este definitiv.

2.11.4.
ntruct procedura administrativ-jurisdicional n faa CNSC este facultativ (potrivit art. 21
din Constituia Romniei), operatorul economic care se pretinde vtmat prin actele realizate n
cadrul procedurii de atribuire se poate adresa pe calea contestaiei i instanei de contencios
administrativ (a se vedea art. 49-52 din Legea nr. 101/2016), dup formularea notificrii prealabile.
Astfel, potrivit art. 49 din Legea nr. 101/2016, persoana care se consider vtmat de
rspunsul primit la notificarea prealabil sau care nu a primit niciun rspuns n termen de 3 zile,
calculat ncepnd cu ziua urmtoare primirii notificrii prealabile, precum i orice persoan care se
consider vtmat de msurile de remediere adoptate de autoritatea contractant, se poate adresa
instanei de judecat.
Competena de soluionare, n prim instan, aparine seciei de contencios administrativ i
fiscal a tribunalului n a crui arie de competen teritorial se afl sediul autoritii contractante,
secia, prin complete specializate n achiziii publice. Contestaia va fi soluionat de urgen i cu
precdere, ntr-un termen ce nu va depi 45 de zile de la data sesizrii.
n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, instana, pn la
soluionarea fondului cauzei, poate dispune la cererea prii interesate, prin ncheiere motivat, cu
citarea prilor, suspendarea procedurii de atribuire, ncheierea putnd fi atacat cu recurs, n mod
separat, n termen de 5 zile de la comunicare.
Sub sanciunea nulitii absolute, autoritatea contractant are dreptul de a ncheia contractul
numai dup comunicarea hotrrii instanei privind soluionarea contestaiei i, n orice caz, numai
dup expirarea termenului legal de ateptare (11 zile, ncepnd cu ziua urmtoare trimiterii deciziei
de atribuire a contractului ctre ofertanii/candidaii interesai, n cazul n care valoarea estimat a
procedurii de achiziie public sau de concesiune este egal sau mai mare dect pragurile valorice n
raport cu care este obligatorie transmiterea spre publicare ctre Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
a anunurilor de participare; 6 zile, ncepnd cu ziua urmtoare trimiterii deciziei de atribuire a
contractului ctre ofertanii/candidaii interesai, n cazul n care valoarea estimat a procedurii de
achiziie public sau de concesiune este mai mic dect pragurile valorice n raport cu care este
obligatorie transmiterea spre publicare ctre Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a anunurilor de
participare).
Primul termen de judecat este de 20 de zile de la data nregistrrii plngerii, iar termenele de
judecat ulterioare nu pot fi mai mari de 15 zile; durata ntregii proceduri nu poate depi 45 de zile
de la data sesizrii instanei.
Hotrrea motivat se redacteaz ntr-un termen de 7 zile de la pronunare i se comunic de
ndat prilor n cauz. Ea poate fi atacat cu recurs, n termen de 10 zile de la comunicare, care se
va soluiona de secia de contencios administrativ i fiscal a curii de apel, n complet specializat n
achiziii publice.

68
 2.12. Soluionarea litigiilor avnd ca obiect acordarea de despgubiri i derularea
contractelor de concesiune

Dincolo de problema legalitii actelor realizate n procedura de atribuire, instana de

contencios administrativ este competent s soluioneze, de urgen i cu precdere, procesele i
cererile privind acordarea despgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate n cadrul acestei
proceduri, precum i pe cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluiunea, rezilierea sau
denunarea unilateral a contractelor (a se vedea art. 53-57 din Legea nr. 101/2016).
n prim instan, aceste litigii sunt de competena seciei de contencios administrativ i fiscal a
tribunalului n circumscripia cruia se afl sediul autoritii contractant, prin complete specializate
n achiziii publice.
i n acest caz, n cazuri temeinic justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente,
instana, pn la soluionarea fondului cauzei, poate dispune, la cererea prii interesate, prin
ncheiere motivat, cu citarea prilor, suspendarea executrii contractului.
Dispoziiile privind durata termenelor szabilite pentru soluionarea contestaiilor sunt aplicabile
n mod corespunztor, urmnd ca hotrrea s se redacteaze n termen de 7 zile de la pronunare,
dup care se comunic de ndat prilor.
Calea de atac este recursul, care se declar n termen de 10 zile de la comunicare, fiind n
competena seciei contencios administrativ i fiscal a curii de apel (complet specializat n achiziii
publice). Recursul este soluionat de urgen i cu precdere, ntr-un termen ce nu va depi 30 de
zile de la data sesizrii legale a instanei.
Legea prevede (la art. 56) i o serie de reguli speciale privind calcularea taxelor judiciare de
timbru, n funcie de valoarea estimat a contractului, precum i o tax judiciar fix, n cuantum de
450 lei, pentru cererile neevaluabile n bani.

Important este i faptul c, meninnd soluia din fosta O.U.G. nr. 34/2006, art. 57 din Legea
nr. 101/2016 prevede c prile pot conveni ca litigiile n legtur cu interpretarea, ncheierea,
executarea, modificarea i ncetarea contractelor s fie soluionate pe calea arbitrajului (art. 57 din
Legea nr. 101/2016).

3. Concesionarea bunurilor proprietate public

3.1. Reglementare i noiune.

Sediul materiei, dincolo de dispoziiile art. 136 alin. (4) din Constituie, care se refer la
posibilitatea de concesionare a bunurilor proprietate public, este reprezentat de O.U.G. nr. 54/2006
i, sub cteva aspecte generale, de art. 871-873 din NCC.
Astfel, dei la momentul adoptrii sale exista deja legea special, mai concret O.U.G. nr.
54/2006, legiuitorul romn a simit nevoia de a veni i cu o mini-reglementare, paralel i inutil, n
cadrul noului Cod Civil.

69
 Conform art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 54/2006, contractul de concesionare a bunurilor
proprietate public reprezint contractul ncheiat n form scris prin care o autoritate public,
denumit concedent, transmite, pe o perioad determinat, unei persoane, denumite concesionar, care
acioneaz pe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun proprietate
public n schimbul unei redevene.

Durata contractului de concesiune nu va putea depi 49 de ani, ncepnd de la data semnrii

sale, dar va putea fi prelungit pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din durata sa iniial, prin
simplul acord de voin al prilor (art. 7 din O.U.G. nr. 54/2006).

3.2. Procedura concesionrii bunurilor proprietate public.

3.2.1. Iniiativa concesionrii:

aparine concedentului sau potenialului concesionar (persoana interesat);

are la baz un studiu de oportunitate efectuat, n prealabil, de ctre concedent;
n termen de 30 de zile de la nsuirea propunerii de concesionare formulate de persoana
interesat, concedentul este obligat s procedeze la ntocmirea studiului de oportunitate;
n baza studiului de oportunitate se elaboreaz caietul de sarcini al concesiunii;
concesionarea bunurilor proprietate public se aprob pe baza caietului de sarcini al
concesiunii, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului General al municipiului
Bucureti, a consiliului orenesc sau comunal, dup caz;

3.2.2. Procedurile de concesionare:

Conform art. 14-15 din O.U.G.nr. 54/2006, atribuirea contractului de concesiune se va face prin:
Ca regul prin licitaie - procedura la care persoana fizic sau juridic interesat are dreptul
de a depune ofert;
Ca excepie, prin:
o Negociere direct - procedura prin care concedentul negociaz clauzele contractuale,
inclusiv redevena, cu unul sau mai muli participani la procedura de atribuire a contractului de
concesiune;
o Atribuire direct, n condiiile art. 59 din ordonan.

A. Procedura licitaiei publice:

- reprezint REGULA n materia concesionrii;

Etape procedurale:
concedentul are obligaia s publice n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI-a, ntr-un
cotidian de circulaie naional i ntr-unul de circulaie local anunul de licitaie, care va fi trimis
spre publicare cu cel puin 20 de zile calendaristice nainte de data limit pentru depunerea ofertelor;
persoana interesat are dreptul de a solicita i obine documentaia de atribuire, respectiv

70
dreptul de a transmite o solicitare de participare la procedura de atribuire a contractului de
concesiune;
persoana interesat are dreptul de a solicita clarificri privind documentaia de atribuire, iar
concedentul are obligaia de a rspunde, n mod clar, complet i fr ambiguiti, la orice clarificare
solicitat, ntr-o perioad care nu trebuie s depeasc 4 zile lucrtoare de la primirea unei astfel de
solicitri;
procedura de licitaie se poate desfura numai dac n urma publicrii anunului de licitaie
au fost depuse cel puin 3 oferte valabile;
n cazul n care n urma publicrii anunului de licitaie nu au fost depuse cel puin 3 oferte
valabile, concedentul este obligat s anuleze procedura i s organizeze o nou licitaie;
ofertantul are obligaia de a elabora oferta n conformitate cu prevederile documentaiei de
atribuire;
oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al coninutului, pe toat perioada de
valabilitate stabilit de concedent;
coninutul ofertelor trebuie s rmn confidenial pn la data stabilit pentru deschiderea
acestora, concedentul urmnd a lua cunotin de coninutul respectivelor oferte numai dup aceast
dat;
concedentul are obligaia de a stabili oferta ctigtoare pe baza criteriului/criteriilor de
atribuire precizate n documentaia de atribuire;
criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redevenei,
dar concedentul poate ine seama i de alte criterii precum: capacitatea economico-financiar a
ofertanilor; protecia mediului nconjurtor; condiii specifice impuse de natura bunului concesionat;
concedentul are dreptul de a solicita clarificri sau completri ale documentelor prezentate de
ofertani pentru demonstrarea conformitii ofertei cu cerinele solicitate, fr ca prin acestea s
determine apariia unui avantaj evident n favoarea unui ofertant;
contractul de concesiune se va ncheia cu ofertantul a crui ofert a fost stabilit ca fiind
ctigtoare;
concendentul are obligaia de a informa ofertanii despre deciziile referitoare la atribuirea
contractului de concesiune, n scris, cu confirmare de primire, nu mai trziu de 3 zile lucrtoare de la
emiterea acestora;
concedentul poate s ncheie contractul de concesiune numai dup mplinirea unui termen de
20 de zile calendaristice de la data realizrii informrii.

B. Procedura concesionarii prin negociere direct:

procedura de negociere direct poate fi parcurs numai n situaia n care, dup repetarea
procedurii de licitaie, nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile;
procedura de publicare a anunului de negociere direct este similar procedurii de licitaie
public;
anunul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel puin 10 zile calendaristice nainte
de data limit pentru depunerea ofertelor;
concedentul are obligaia de a pune documentaia de atribuire la dispoziia persoanei
interesate, ntr-o perioad care nu trebuie s depeasc dou zile lucrtoare de la primirea unei
solicitri din partea acesteia;
71
 persoana interesat are dreptul de a solicita clarificri privind documentaia de atribuire;
concedentul are obligaia de a transmite rspunsul la orice solicitare de clarificare cu cel puin
dou zile lucrtoare nainte de data limit pentru depunerea ofertelor;
concedentul deruleaz negocieri cu fiecare ofertant care a depus o ofert valabil.

C. Atribuirea direct:

bunurile proprietate public pot fi concesionate prin atribuire direct companiilor naionale,
societilor naionale sau societilor comerciale aflate n subordinea, sub autoritatea sau n
coordonarea entitilor care pot avea calitatea de concedent, care au fost nfiinate prin reorganizarea
regiilor autonome i care au ca obiect principal de activitate gestionarea, ntreinerea, repararea i
dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai pn la finalizarea privatizrii acestora;
n acest caz nu este necesar ntocmirea studiului de oportunitate, iar concesionarea prevzut se
aprob prin hotrre a Guvernului, a consiliilor locale, judeene sau a Consiliului General al Municipiului
Bucureti, dup caz;
n msura n care se constat c exploatarea bunului ce face obiectul concesiunii implic n mod
necesar i executarea unor lucrri i/sau prestarea unor servicii, concesionarul bunului are obligaia de a
ncheia contracte pe care, n funcie de scopul urmrit i de activitile desfurate, s le califice conform
prevederilor Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006.

3.3. Regimul juridic al contractului de concesiune a bunurilor proprietate public.

3.3.1. Forma i redactarea contractului:

Forma scris este impus ad validitatem;

Ca regul - Contractul de concesiune va fi ncheiat n limba romn, n dou exemplare, cte unul
pentru fiecare parte.
Ca excepie - n cazul n care concesionarul este de o alt naionalitate sau cetenie dect cea
romn i dac prile consider necesar, contractul de concesiune se va putea ncheia n patru
exemplare, dou n limba romn i dou ntr-o alt limb aleas de ele; fiecare parte va avea cte un
exemplar n limba romn i un exemplar n limba strin n care a fost redactat contractul. n caz de
litigiu, exemplarele n limba romn ale contractului prevaleaz.

3.3.2. Structura contractului (art. 44 din H.G. nr. 168/2007):

partea reglementar cuprinde clauzele cuprinse n caietul de sarcini;

partea convenional cuprinde clauzele contractuale stabilite prin acordul prilor.

3.3.3. Legea aplicabil:

Contractul de concesiune va fi ncheiat ntotdeauna n conformitate cu legea romn.

3.3.4. Principiile care stau la baza concesionrii bunurilor proprietate public:

72
 transparena - punerea la dispoziia tuturor celor interesai a informaiilor referitoare la
aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de concesiune;
tratamentul egal-aplicarea, ntr-o manier nediscriminatorie, de ctre autoritatea public, a
criteriilor de atribuire a contractului de concesiune;
proporionalitatea - presupune c orice msur stabilit de autoritatea public trebuie s fie
necesar i corespunztoare naturii contractului;
nediscriminarea - aplicarea de ctre autoritatea public a acelorai reguli, indiferent de
naionalitatea participanilor la procedura de atribuire a contractului de concesiune, cu respectarea
condiiilor prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte;
libera concuren - asigurarea de ctre autoritatea public a condiiilor pentru ca orice participant la
procedura de atribuire s aib dreptul de a deveni concesionar n condiiile legii, ale conveniilor i acordurilor
internaionale la care Romnia este parte.

3.3.5. ncheierea contractului:

ncheierea contractului de concesiune se face n termen de 20 de zile calendaristice de la

data mplinirii termenului prevzut de lege pentru informarea participanilor, sub sanciunea plii de
daune-interese de ctre partea n culp;
refuzul ofertantului declarat ctigtor de a ncheia contractul de concesiune poate atrage
dup sine plata daunelor-interese. Procedura de atribuire se anuleaz, urmnd a fi reluat.

3.3.6. Prile contractului de concesiune de bunuri proprietate public:

Concedentul:

n numele statului: ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice
centrale, pentru bunurile proprietate public a statului;
n numele judetului, mun. Bucureti, oraului sau comunei: consiliile judetene, Consiliul
General al Mun. Bucureti, consiliile locale sau instituiile publice de interes local, pentru bunurile
proprietate public a judeului, oraului sau comunei.
Concesionarul:
orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin ( se subnelege c este vorba despre
persoane de drept privat subl.ns.).

3.3.7. Obiectul contractului:

obiectul (derivat) al contractului l reprezint bunurile care sunt proprietate public a

statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, potrivit Constituiei i reglementrilor legale privind
proprietatea public;
redevena obinut prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale,
dup caz;
modul de calcul i de plat a redevenei se stabilete de ctre ministerele de resort sau de alte
organe de specialitate ale administraiei publice centrale ori de ctre autoritile administraiei
73
publice locale.

3.3.8. Durata concesiunii:

este de maximum 49 de ani de la data semnrii contractului;

se stabilete n concret de ctre concedent, pe baza studiului de oportunitate;
contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din
durata sa iniial, prin simplul acord de voin al prtilor.

3.3.9. Clauze specifice:

contractul va cuprinde clauzele prevzute n caietul de sarcini i clauzele convenite de

prile contractante, n completarea celor din caietul de sarcini, fr ca ultimele s poat contraveni
obiectivelor concesiunii;
contractul de concesiune va meniona obligatoriu interdicia pentru concesionar de a
subconcesiona, cu excepia cazurilor prevzute expres de ordonan;
contractul va cuprinde i clauze contractuale referitoare la mprirea responsabilitilor de
mediu ntre pri;
trebuie precizate n mod distinct categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar n derularea
concesiunii, respectiv: bunurile de retur (revin de plin drept, gratuit i libere de orice sarcini concedentului
la ncetarea contractului de concesiune; sunt bunuri de retur bunurile care au fcut obiectul concesiunii),
respectiv bunurile proprii (la ncetarea contractului de concesiune rmn n proprietatea concesionarului;
sunt bunuri proprii bunurile care au aparinut concesionarului i au fost utilizate de ctre acesta pe durata
concesiunii).

3.3.10. Subconcesionarea:

Ca regul subconcesionarea nu este permis.

Ca excepie:
companiile naionale, societile naionale sau societile comerciale care pot beneficia de
atribuirea direct a contractului de concesiune pot subconcesiona bunurile proprietate public;
studiul de oportunitate al subconcesionrii se aprob de ctre persoanele care, potrivit art. 5
din ordonan, au calitatea de concedent n contractul de concesiune;
subconcesionarea se aprob, pe baza studiului de oportunitate, prin hotrre a Guvernului, a consiliilor
locale, judeene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz;
subconcesionarea poate fi aprobat i prin hotrrea de aprobare a concesiunii;
regimul juridic al subconcesionrii este cel instituit de prezenta ordonan de urgen pentru
concesionare, iar redevena obinut prin subconcesionare se face venit la bugetul companiilor naionale,
societilor naionale sau societilor comerciale care au subconcesionat bunurile aparinnd proprietii
publice;
sumele reprezentnd redevena sunt utilizate numai pentru ntreinerea, repararea, reabilitarea,
modernizarea i/sau dezvoltarea bunurilor proprietate public care au fcut obiectul concesionrii i nu
74
pot fi recuperate prin amortizare conform prevederilor legale n vigoare.

3.3.11. Modificarea contractului de concesiune:

modificarea prii convenionale se poate face, potrivit dreptului comun, prin acordul de
voin al prilor;
modificarea prii reglementare se poate face prin manifestarea de voin unilateral a
concedentului, cu notificarea prealabil a concesionarului, pentru motive excepionale legate de
interesul naional sau local, dup caz;
dac modificarea unilateral a contractului i aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul
s primeasc, fr ntrziere, o just despgubire, stabilit de pri sau, n caz de dezacord, de
instana de judecat;
dezacordul prilor nu poate, n nici un caz, s permit concesionarului s se sustrag
obligaiilor sale contractuale.

3.3.12. Echilibrul financiar al contraprestaiilor:

relaiile contractuale dintre concedent i concesionar se bazeaz pe principiul echilibrului

financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egaliti ntre avantajele care i sunt acordate
concesionarului i sarcinile care i sunt impuse;
concesionarul nu va fi obligat s suporte creterea sarcinilor legate de execuia obligaiilor sale,
n cazul n care aceast cretere rezult n urma unei msuri dispuse de o autoritate public, unui caz de
for major sau a unui caz fortuit.
n doctrin s-a artat c obligaia concesionarului de a realiza, n mod direct, obiectul
concesiunii, este o obligaie continu, ceea ce duce la imposibilitatea renunrii la concesiune de
ctre concesionar, fr acordul concedentului, orict de mpovrtoare ar fi devenit obligaiile
asumate (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p.241).
Aceast concluzie, care poate prea mult prea sever pentru concesionar, dar este n acord cu
necesitatea protejrii interesului public (salvgardarea, de regul, a unui serviciu public), rezult i din
cuprinsul art.57 din ordonan, referitoare la modalitile de ncetare a concesiunii, text n care nu
este prevzut i posibilitatea denunrii unilaterale de ctre concesionar, pe motivul eventualei
destabilizri a echilibrului financiar al contraprestaiilor.

3.3.13. ncetarea contractului de concesiune:

Regula:
la expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune.

Pe cale de excepie, poate nceta nainte de termen:

n cazul n care interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre
concedent, cu plata unei despgubiri juste i prealabile n sarcina acestuia, n caz de dezacord fiind
competent instana de judecat;
n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concesionar, prin reziliere de ctre
concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului;
75
 n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concedent, prin reziliere de ctre
concesionar, cu plata unei despgubiri n sarcina concedentului;
la dispariia, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau n cazul
imposibilitii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunare, fr plata unei
despgubiri.
La ncetarea contractului de concesiune concesionarul este obligat s restituie, n deplin
proprietate, liber de orice sarcin, bunul concesionat.

3.3.14. Msuri asigurtorii:

concesionarul are obligaia ca n termen de cel mult 90 de zile de la data semnrii contractului
de concesiune s depun, cu titlu de garanie, o sum fix reprezentnd o cot-parte din suma
obligaiei de plat ctre concedent, stabilit de acesta i datorat pentru primul an de exploatare;
din aceast sum sunt reinute, dac este cazul, penalitile i alte sume datorate
concedentului de ctre concesionar, n baza contractului de concesiune;
concesionarul poate constitui drept garanie i titluri de credit, asupra crora se va institui
garanie real mobiliar, cu acordul concedentului.

3.3.15. Dreptul de control:

concedentul are dreptul s verifice, n perioada derulrii contractului de concesiune, modul n care
se respect condiiile i clauzele acestuia de ctre concesionar;
persoana care consider c un contract a fost calificat drept contract de concesiune de bunuri
proprietate public, cu nerespectarea prevederilor Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006, poate
solicita punctul de vedere al Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor
Publice;
ministerele de resort i Ministerul Finanelor Publice, prin structurile cu atribuii specifice de
control, realizeaz verificarea concesiunilor de bunuri proprietate public de interes naional, iar Direcia
general de administrare a marilor contribuabili, direciile generale ale finanelor publice judeene i a
municipiului Bucureti realizeaz verificarea concesiunilor de bunuri proprietate public de interes local,
urmrind n special respectarea dispoziiilor referitoare la: aplicarea hotrrii de concesionare, publicitate,
documentaia de atribuire, aplicarea procedurii de atribuire a contractului de concesiune, dosarul
concesiunii, ndeplinirea obligaiilor contractuale de ctre concedent i concesionar.

3.3.16. Publicitatea contractului de concesiune:

contractele de concesiune a terenurilor de orice natur vor fi nregistrate de ctre concesionar

n registrele de publicitate imobiliar sau n cartea funciar;
concedentul are obligaia ntocmirii unui dosar al fiecrei concesiuni atribuite, cu caracter de
document public.

76
 3.3.17. Soluionarea litigiilor:

Potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006:

Soluionarea litigiilor aprute n legtur cu atribuirea, ncheierea, executarea, modificarea i
ncetarea contractului de concesiune, precum i a celor privind acordarea de despgubiri se realizeaz
potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile ulterioare;
Aciunea n justiie se introduce la secia de contencios administrativ a tribunalului n a crui
jurisdicie se afl sediul autoritii contractante. mpotriva hotrrii tribunalului se poate declara recurs la
secia de contencios administrativ a curii de apel.

Aceste reglementri trebuie raportate la dispoziiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, conform creia:
Sunt asimilate actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca
obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public (art.2 alin.1 lit.c);
Plngerea prealabil administrativ, n cazul aciunilor care au ca obiect contractele
administrative, are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de
procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor (art.7 alin.6);
Atunci cnd obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract
administrativ, n funcie de starea de fapt, instana poate (art.18 alin.4):
a) dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
b) obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit;
c) impune uneia dintre prti ndeplinirea unei anumite obligaii;
d) suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere;
e) obliga partea n culp la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale.

Instana de contencios administrativ este competent s soluioneze i litigiile care apar n fazele
premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de ncheierea,
modificarea, interpretarea, executarea i ncetarea contractului administrativ (art.8 alin. 2 din Legea
contenciosului administrativ).
n ceea ce privete modul general n care judectorul administrativ va analiza litigiul privind
contractul de concesiune, tot Legea contenciosului subliniaz un principiu extrem de important,
aplicabil, de altfel, pentru toate cauzele avnd ca obiect contracte administrative, anume regula dup
care principiul libertii contractuale este subordonat principiului prioritii interesului public
(art.8 alin.3).
Acest aspect demonstreaz natura juridic i regimul juridic specifice ale contractului de
concesiune, n special, i ale contractelor administrative, n general, fapt care justific i tratarea lor
n mod separat de celelalte contracte ncheiate sub imperiul exclusiv al dreptului privat.
Apreciem c procedura arbitrajului nu este admisibil, ntruct n cazul concesiunilor de
bunuri proprietate public competena de soluionare a litigiilor aparine exclusiv instanei de
contencios administrativ, conform dispoziiilor exprese ale Legii nr. 554/2004 i O.U.G. nr.
54/2006.
Din acest motiv, clauza din modelul de contract prezentat n Anexa 6 a H.G. nr. 168/2007,
conform creia Pentru soluionarea eventualelor litigii, prile pot stipula n contractul de

77
concesiune clauze compromisorii, este nelegal i lovit de nulitate, neputnd fi luat n
considerare.

4. Serviciul public.

4.1. Concepia clasic asupra noiunii de serviciu public.

Definiii propuse n doctrina interbelic:

Paul Negulescu creaiune a Statului, judeului sau comunei, pus la dispoziiunea
publicului n scop de a satisface, n mod regulat i continuu, nevoi cu caracter general, crora
iniiativa privat nu ar putea s le dea dect o satisfacie incomplect i intermitent (P.
Negulescu, op.cit., 1925, p.217-218);
Marin Vraru: - orice activitate, creiat, pentru satisfacerea unor interese colective care
se realizeaz dup procedura special a dreptului public, la nevoe cu concursul forei publice
(Marin Vraru, op.cit., 1928, p.94);
Anibal Teodorescu serviciul nfiinat i organizat de ctre stat sau submpririle sale
administrative, pentru ndeplinirea atribuiilor lor executive (Anibal Teodorescu, Tratat de drept
administrativ, vol.I, op.cit., p.256);
Erast Diti Tarangul orice activitate a autoritilor publice pentru satisfacerea unei nevoi
de interes general, care este att de important, nct trebuie s funcioneze n mod regulat i
continuu (Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernui, 1944, p.15)

Caracteristici ale serviciului public, n viziunea clasic:

conform teoriei clasice, serviciul public traseaz frontierele dreptului administrativ, precum
i ale competenei instanelor de contencios administrativ;
dei exist dificulti la nivel doctrinar cu privire la criteriile care pot duce la identificarea
domeniilor de interes public, se apreciaz c exist trei servicii publice eseniale n orice stat:
justiia; sigurana, ordinea i linitea intern; aprarea naional;
numrul serviciilor publice este direct proporional cu gradul de civilizaie i invers
proporional cu iniiativa particular;
statul poate organiza servicii publice cu titlu de monopol (pot, poliie, ci ferate etc.) i
servicii fr titlu de monopol (nvmnt, teatre etc.);
serviciile publice pot fi recunoscute i nfiinate numai prin lege.
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 180-182).

4.2. Dispoziii constituionale relevante.

Regsim mai multe categorii de prevederi aplicabile serviciilor publice:
a. dispoziii care consacr principii generale, care stau la baza funcionrii oricrei
autoriti/instituii publice: egalitatea n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i
discriminri (art.16 alin.1); nimeni nu este mai presus de lege (art.16 alin. 2); egalitatea n drepturi,

78
fr discriminare (art.4 alin.2); obligaia autoritilor publice de a respecta i a ocroti viaa intim,
familial i privat (art.26 alin.1) .a.;
b. reglementarea principiilor de organizare i funcionare a administraiei publice i a
serviciilor publice: Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe
principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice (art.120 alin.1);
c. consacrarea autoritilor publice implicate n prestarea sau conducerea de servicii
publice: Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii
consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean.
(art.122 alin.1); Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile
publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din
unitile administrativ - teritoriale; (art.122 alin. 1);
d. consacrarea serviciilor publice implicate n satisfacerea i exercitarea drepturilor,
libertilor fundamentale i ndatoririlor fundamentale, conform Titlului II din Constituie:
sistemul (serviciul) de nvmnt (art.32); serviciul public de asisten social (art.34); serviciile
publice de radio i televiziune (art.31); sistemul sanitar (art.34); serviciile de asigurarea a liberei
circulaii (art.25) etc.
(V.Vedina, op.cit., 2014, p. 281-282; A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.185-186).

De asemenea, exist numeroase acte normative speciale care reglementeaz organizarea i

funcionarea serviciilor publice, n cele mai diverse domenii (de exemplu: Legea nvmntului nr.
84/1995; Legea serviciilor comunitare de utiliti publice nr.51/2006; Legea serviciului public de
alimentare cu energie termic nr. 325/2006; Legea serviciului de alimentare cu ap i de canalizare
nr. 241/2006; Legea serviciului de iluminat public nr. 230/2006; Legea serviciului de salubrizare a
localitilor etc.).

4.3. Definiia i trsturile serviciului public, n doctrina actual.

a) Doctrina francez:

n general, autorii francezi se opresc la urmtoarea definiie a serviciului public: activitate de

interes general, efectuat fie de ctre o persoan public, fie de ctre o persoan privat aflat sub
controlul unei persoane publice, i care este supus unui regim juridic particular (Jacqueline
Morand Deviller, Cours de droit administratif, 8e edition, Montchrestien, 2003, p.467).

Trsturi enunate:
serviciul public reprezint noiunea cea mai complex, schimbtoare, controversat i
esenial a dreptului administrativ;
alturi de poliie, serviciul public reprezint o form de activitate a administraiei publice,
caracterizat prin sarcina de prestare n favoarea uzagerilor;

79
 satisfacerea interesului public reprezint criteriul de baz care justific nfiinarea unui
serviciu public, o asemenea decizie a unei autoriti publice fiind chiar supus controlului de
legalitate exercitat de judectorul administrativ;
gestionarea (prestarea) serviciului public se poate partaja ntre o autoritate public i o
persoan de drept privat, rmnnd, ns, ntotdeauna, un drept de control exercitat de
reprezentanii puterii publice;
regimul juridic n care se presteaz serviciul public este unul exorbitant, de drept public,
indiferent de natura prestatorului, tocmai pentru a se asigura atingerea obiectivului final:
satisfacerea interesului general.
(Jacqueline Morand Deviller, op.cit., 2003, p. 467-470).

b) Doctrina romn:

Definiii propuse:
- Serviciul public este forma aciunii administrative prin care o persoan public i asum
satisfacerea unei nevoi de interes general (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.184);
- n sens organic, serviciul public reprezint ansamblul de ageni i mijloace, pe care o
persoan public sau un agent privat autorizat de o persoan public le afecteaz realizrii unei
nevoi de interes public; n sens funcional, reprezint activitatea de interes general, realizat de
administraie, care are ca misiune satisfacerea unui interes general (V.Vedina, op.cit., 2014,
p.280).

Trsturile actuale ale serviciului public:

scopul serviciului public este satisfacerea interesului public;
realizarea serviciului public se poate face de ageni publici (stabilimentele publice) sau de
ageni privai autorizai de puterea public i aflai sub controlul permanent al acesteia
(stabilimentele de utilitate public);
prestarea serviciului public trebuie s fie continu (principiul continuitii), pentru a nu se
aduce grave tulburri n viaa colectivitii;
egalitatea uzagerilor n faa serviciului public, fr privilegii i fr discriminri (denumit i
principiul echitii);
adaptabilitatea serviciului public, n raport de evoluia societii i de nevoile reale ale
acesteia;
serviciul public poate fi prestat ntr-un regim exclusiv de drept administrativ, atunci cnd este
n sarcina unui subiect de drept public, respectiv ntr-un regim juridic mixt (drept
administrativ, predominant, completat cu normele dreptului privat), dac este gestionat de
ctre o persoan de drept privat, autorizat de o autoritate public;
litigiile privind modul de prestare a unui serviciu public sunt de competena instanei de
contencios administrativ, dup cum prevede, de altfel, i Legea nr.554/2004 a contenciosului
administrativ (art.2 alin. 1. lit.c).

80
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.187; V.Vedina, op.cit., 2014, p. 282-283; Jacqueline Morand Deviller,
op.cit., 2003, p.485-512).

2.6.Clasificarea serviciilor publice.

a. Dup forma de realizare:

servicii publice realizate n regim de monopol de stat;
servicii publice care pot fi realizate i de ageni privai autorizai.

b. Dup gradul de interes pentru colectivitate:

servicii publice de interes naional;
servicii publice de interes judeean/local.

c. Dup natura serviciului public prestat:

servicii publice administrative;
servicii publice industriale i comerciale;
servicii publice sociale;
servicii publice culturale;
servicii publice religioase;
servicii publice de agrement.
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.187-188; V.Vedina, op.cit., 2014, p. 284.).

81
 CAPITOLUL 8
RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV.
PRECIZRI GENERALE. RSPUNDEREA ADMINISTRATIV DISCIPLINAR

5. Noiuni introductive.
6. Constrngerea administrativ.
7. Subiectele rspunderii administrative i formele acesteia.
8. Rspunderea administrativ-disciplinar.

1. Noiuni introductive.

Plecnd de la premisa c norma de drept reglementeaz o anumit conduit, noiunile de

rspundere i responsabilitate sunt strns legate de modul n care destinatarii acestei norme neleg sau
nu s se conformeze regulilor de conduit stabilite de puterea public.
Pentru aceste considerente, s-a exprimat n doctrin opinia c cele dou noiuni nu sunt identice
(Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina
Lex, Bucureti, 2002, p. 581).
Astfel:
Ct timp un subiect de drept are o conduit conform sistemului de valori al societii, el este
responsabil;
Cnd subiectul de drept deviaz de la sistemul de valori instituit de societate, acesta devine
rspunztor.
Aadar, rspunderea intervine atunci cnd nceteaz responsabilitatea, adic pe trmul
rului nfptuit.
Doctrina interbelic nu a fundamentat o asemenea distincie, autorii de la acea vreme analiznd
problema responsabilitii n dreptul administrativ, n special a responsabilitii puterii publice i a
agenilor si pentru prejudiciile cauzate prin acte i fapte nelegale.

Noiunea de poliie administrativ - nu se confund cu organul competent s asigure ordinea

i linitea public, ci evoc acea prerogativ a puterii publice prin care aceasta reuete s menin
ordinea public, s garanteze securitatea persoanelor i a bunurilor.

Executarea silit = intervenia n for, manu militari, a puterii publice, n vederea

nfrngerii rezistenei unui subiect de drept care nu se conformeaz de bun-voie anumitor
obligaii.
Se recurge la executare silit:
- Cnd subiectul de drept se mpotrivete i nu execut de bun-voie obligaiile ce i revin n
cadrul unor raporturi de drept administrativ, indiferent dac s-a comis o fapt antisocial sau nu;
- Cnd subiectele de drept nu execut de bun-voie decizii obligatorii luate de diferite autoriti
publice, de regul cu atribuii jurisdicionale.

82
 2. Constrngerea administrativ.

2.1. Elementele raportului rspundere constrngere

A. Cauze:
Rspunderea este atras de svrirea unei fapte antisociale, pe cnd constrngerea intervine i n
absena comiterii unui ilicit;
Exist unele forme de constrngere care intervin tocmai pentru a se preveni comiterea unei
fapte ilicite (de exemplu, msurile de poliie administrativ privind instituirea carantinei, internarea
bolnavilor psihic etc.).

B. Scop:
Rspunderea intervine numai pentru comiterea unei fapte ilicite i urmrete:
- La nivel social restabilirea ordinii de drept, a ordinii normative;
- La nivelul individului-autor exprimarea dezacordului societii fa de comportamentul
ilicit, printr-o reacie negativ a autoritilor sociale;
- Prevenirea comiterii pe viitor a unor noi fapte antisociale.

Scopul constrngerii:
- Meninerea neafectat a ordinii de drept n ipoteza absenei unei fapte ilicite;
- Restabilirea ordinii de drept dac a fost comis o fapt ilicit;
- Realizarea unui rol preventiv.
(V. Vedina, op. cit., 2014, p.287.)
- De asemenea, se mai admite i o funcie de autoreglare a sistemului (subsistemului) social.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 341.)

C. Mod de aciune:
Rspunderea se obiectiveaz prin aciuni de constrngere;
Constrngerea nu presupune ntotdeauna existena unei forme de rspundere.

2.2. Definiia i trsturile constrngerii administrative

A. Definiie:

Constrngerea administrativ = totalitatea msurilor dispuse de organele administraiei

publice, n temeiul legii i cu folosirea puterii publice, n scopul de a realiza prevenirea svririi de
fapte antisociale, sancionarea comiterii unor asemenea fapte, aprarea drepturilor i libertilor
cetenilor, executarea obligaiilor acestora sau punerea n executare a unor obligaii dispuse de
autoriti publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acestei sfere. (V.Vedina, op. cit.,
2014, p. 288).
Orice msur cu caracter sancionatoriu dispus de un organ al administraiei publice este, implicit, i
o form de manifestare a constrngerii administrative, dar nu orice sanciune de drept administrativ, adic
orice msur de poliie administrativ, este i o form de concretizare a rspunderii specifice dreptului
administrativ (A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 342).

83
 B. Trsturile constrngerii administrative:

Reprezint un ansamblu de msuri luate de administraia public, care se pot concretiza n

acte juridice, operaiuni administrative sau fapte materiale;
Caracterul legal al msurilor de mai-sus;
Se bazeaz pe puterea public;
Scopul msurilor de constrngere administrativ poate consta n:
prevenirea svririi unor fapte ilicite;
sancionarea autorului unei fapte ilicite;
aprarea drepturilor i libertilor cetenilor;
asigurarea executrii unor obligaii;
punerea n executare a unor decizii emise de diferite autoriti.

2.3. Clasificarea msurilor de constrngere administrativ:

a. n funcie de scopul lor:

Msuri fr caracter sancionator - intervin pentru a preveni comiterea unor fapte ilicite (de
exemplu: tratamentul medical obligatoriu, instituirea carantinei etc.);
Msuri cu caracter sancionator intervin n ipoteza comiterii unor fapte antisociale (de
exemplu: amenzi, anulri de acte etc.);
Msuri de executare silit intervin atunci cnd cele din primele dou categorii nu sunt
ndeplinite de bun voie (de exemplu: reinerea i conducerea la sediul poliiei a unei persoane care a
comis o contravenie).
b. n funcie de obiectul msurii:
Cu privire la bunuri (rechiziii, confiscri etc.);
Cu privire la persoane (internarea obligatorie, reinerea n vederea prelevrii de probe
biologice etc.);
Cu privire la acte juridice sau operaiuni administrative (anulri, suspendri);
Cu privire la protecia mediului nconjurtor (obligarea proprietarilor la luarea unor msuri de
protejare a terenurilor, pdurilor etc.);
Cu caracter mixt.

c. n funcie de organul care le dispune:

Msuri dispuse exclusiv de organe administrative;
Msuri dispuse de organe administrative mpreun cu alte organe de stat, cu structuri
nestatale sau cu sprijinul cetenilor.

d. n funcie de regimul juridic aplicabil:

Msuri aplicate ntr-un regim exclusiv de drept administrativ;
Msuri aplicate ntr-un regim juridic mixt.
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 350- 354; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 288-289)

84
 3. Subiectele rspunderii administrative i formele acesteia.

A. Subiectele:

Subiectul activ al faptei = subiectul pasiv n procesul tragerii la rspundere este

autorul faptei ilicite, persoan fizic sau juridic;
Subiectul pasiv al faptei = subiectul activ n procesul tragerii la rspundere - este
autoritatea public fa de care se rsfrng consecinele faptei i n a crei competen intr tragerea
la rspundere a fptuitorului.

B. Formele rspunderii administrative:

Rspunderea administrativ intervine atunci cnd se comite ilicitul administrativ, adic atunci
cnd sunt nclcate dispoziii imperative care reglementeaz raporturile juridice de drept administrativ.
Categorii:
Rspunderea administrativ - disciplinar: intervine pentru ipoteza comiterii ilicitului
administrativ propriu-zis, acesta fiind denumit, de regul, abatere disciplinar i fiind incident, n
special, n materia funciei publice.
Rspunderea administrativ- contravenional: intervine atunci cnd se comit fapte ilicite
calificate de legislaia n vigoare drept contravenii;
Rspunderea administrativ- patrimonial: intervine atunci cnd autoritile publice produc
prejudicii materiale i/sau morale prin activitatea lor nelegal, pe care vor fi obligate s le repare
prin plata unor despgubiri.

4. Rspunderea administrativ-disciplinar.

1.1 Noiune i definiie:

Reprezint acea form a rspunderii administrative care intervine n ipoteza ilicitului

administrativ denumit generic abatere disciplinar.
Sanciunile sunt diversificate att ca denumire (amenzi, avertisment, retragerea cuvntului,
excludere temporar, suspendri, retrogradri din funcie, destituire etc), ct i ca regim juridic,
neexistnd o lege-cadru n aceast materie (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 365-367).
Aceast form a rspunderii este regsit n materia funciei publice, dar i atunci cnd se comit
abateri de la exercitarea atribuiilor legale de ctre demnitarii publici din administraia de stat sau
de ctre aleii locali.
Acelai tip de rspundere se antreneaz i n ipoteza nesocotirii altor obligaii legale dect cele
specifice funcionarilor publici, coninute n raporturi administrative de subordonare sau de
conformare; practic, prin eliminare, orice form de rspundere declanat n cadrul raporturilor de
drept administrativ, care nu este reglementat de acte normative contravenionale, intr sub incidena
rspunderii administrativ-disciplinare clasice.
Aadar, sintagma rspundere disciplinar nu evoc doar nclcarea unor norme de conduit
referitoare la exercitarea atribuiilor de serviciu de ctre funcionari publici, demnitari sau alei locali
(personalul administrativ, n general), ci ea vizeaz multiple abateri de la disciplina social

85
creionat de normele dreptului administrativ.
De principiu, abaterile disciplinare prezint un pericol social mai redus dect cel al
abaterilor contravenionale.

Rspunderea administrativ-disciplinar nu trebuie confundat cu rspunderea

disciplinar din dreptul muncii, specific salariatului i reglementat n cadrul Codului Muncii
(art. 263-268 din Legea nr. 52/2003, cu modificrile i completrile ulterioare).

Definiia rspunderii administrativ-disciplinare = situaia juridic prin care se

concretizeaz raportul sancionator, fr caracter contravenional, stabilit ntre subiectul activ
al faptei (autorul abaterii disciplinare) i subiectul activ al rspunderii (autoritatea care aplic
sanciunea), n cazul svririi cu vinovie de ctre primul a unei abateri disiciplinare.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 361; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 293.)

Trsturi:
reprezint o situaie juridic, adic un complex de drepturi i obligaii corelative;
reprezint coninutul unui raport juridic sancionator, fr caracter contravenional;
subiectul activ al rspunderii disciplinare este autoritatea public n a crei competen intr
sancionarea faptei ilicite, iar subiectul pasiv l constituie autorul abaterii disciplinare;
subiectul pasiv al rspunderii poate fi, dup caz, un organ administrativ, un funcionar public,
o structur nestatal sau o persoan fizic care nu deine o funcie public;
angajarea rspunderii este condiionat de existena vinoviei;
sanciunile specifice nu sunt privative de libertate.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 364-365.)
Din modul de reglementare rezult c i rspunderea administrativ-disciplinar se ntemeiaz pe
principiul legalitii, n sensul c nu va constitui abatere disciplinar dect acea fapt prevzut ca
atare n lege i, pe de alt parte, nu se va putea angaja rspunderea dect n ipoteza vinoviei
fptuitorului (n forma culpei sau inteniei, dup caz).

4.2. Fundamente constituionale ale rspunderii administrativ-disciplinare:

art. 73 lit. j) Categorii de legi, include statutul funcionarilor publici n categoria

reglementrilor de rang organic; n prezent este vorba de Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare;
art. 95 Suspendarea din funcie, instituie posibilitatea sancionrii Preedintelui
Romniei pentru comiterea unor fapte grave de nclcare a Constituiei, adic pentru abateri de la
disciplina naional;
art. 109 Rspunderea membrilor Guvernului instituie o form de rspundere
disciplinar aplicabil minitrilor, prin suspendarea lor din funcie de ctre Preedintele Romniei,
n cazul nceperii urmririi penale, respectiv al trimiterii n judecat, dispoziii reluate i de Legea nr.
115/1999 privind responsabilitatea ministerial, cu modificrile i completrile ulterioare.

4.3. Rspunderea administrativ - disciplinar reglementat de Legea nr. 188/1999 privind Statutul
86
funcionarilor publici, republicat, i H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare i
funcionare a comisiilor de disciplin:.

Rspunderea disciplinar a funcionarilor publici este reglementat n Capitolul 8 al legii,

intitulat Sanciunile disciplinare i rspunderea funcionarilor publici.
Potrivit art. 77 alin.1 din lege nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a
ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional
i civic prevzute de lege constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a
acestora.

4.3.1. Abaterile disciplinare sunt enumerate n art. 77 alin. 2 i constau n:

ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor;
neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor;
absene nemotivate de la serviciu;
nerespectarea n mod repetat a programului de lucru;
interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal;
nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter;
manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i
desfoar activitatea;
desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic;
refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu;
nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese
i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici;
alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n actele normative din domeniul funciei publice
i a funcionarilor publici.

De asemenea, n Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici,

republicat, sunt reglementate n detaliu normele de conduit profesional a cror nclcare poate
declana rspunderea administrativ-disciplinar a celui vinovat.
Aceste norme codificate de conduit profesional pornesc de la o serie de principii
fundamentale, enumerate n art. 3 al Legii nr. 7/2004:
supremaia Constituiei i a legii, principiu conform cruia funcionarii publici au
ndatorirea de a respecta Constituia i legile rii;
prioritatea interesului public, principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea
de a considera interesul public mai presus dect interesul personal, n exercitarea funciei publice;
asigurarea egalitii de tratament a cetenilor n faa autoritilor i instituiilor publice,
principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a aplica acelai regim juridic n situaii
identice sau similare;
profesionalismul, principiu conform cruia funcionarii publici au obligaia de a ndeplini
atribuiile de serviciu cu responsabilitate, competen, eficien, corectitudine i contiinciozitate;
imparialitatea i independena, principiu conform cruia funcionarii publici sunt obligai
s aib o atitudine obiectiv, neutr fa de orice interes politic, economic, religios sau de alt natur,
n exercitarea funciei publice;
87
 integritatea moral, principiu conform cruia funcionarilor publici le este interzis s solicite
sau s accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru alii, vreun avantaj ori beneficiu n
considerarea funciei publice pe care o dein sau s abuzeze n vreun fel de aceast funcie;
libertatea gndirii i a exprimrii, principiu conform cruia funcionarii publici pot s-i
exprime i s-i fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept i a bunelor moravuri;
cinstea i corectitudinea, principiu conform cruia n exercitarea funciei publice i n
ndeplinirea atribuiilor de serviciu funcionarii publici trebuie s fie de bun-credin;
deschiderea i transparena, principiu conform cruia activitile desfurate de funcionarii
publici n exercitarea funciei lor sunt publice i pot fi supuse monitorizrii cetenilor.

Pornind de la aceste principii, Legea nr. 7/2004, republicat, instituie n Capitolul II Norme
generale de conduit profesional a funcionarilor publici, reguli de comportament referitoare
la asigurarea unui serviciu public de calitate (art.5); loialitatea fata de Constituie i lege (art. 6);
loialitatea fa de autoritile i instituiile publice (art.7); libertatea opiniilor (art.8); activitatea public
(art.9); activitatea politic (art.10); folosirea imaginii (art.11); cadrul relaiilor (art.12); conduita n
cadrul relaiilor internaionale (art.13); interdicia privind acceptarea cadourilor, serviciilor i
avantajelor (art.14); participarea la procesul de luare a deciziilor (art.15); obiectivitate n evaluare
(art.16); folosirea prerogativelor de putere public (art.17); utilizarea resurselor publice (art.18);
limitarea participrii la achiziii, concesionri sau nchirieri (art.19).

4.3.2. Sanciunile disciplinare instituite de lege (art.77 alin. 3) sunt:

mustrarea scris;
diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni;
suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n
funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani;
retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o perioad de pn
la un an;

4.3.3. Procedura angajrii rspunderii disciplinare:

Se instituie o procedur prealabil obligatorie, constnd n cercetarea prealabil a faptei

svrite i audierea funcionarului public, consemnat n scris, sub sanciunea nulitii.

Organul competent s cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare i s propun sanciunea

aplicabil funcionarilor publici este comisia de disciplin, constituit n cadrul autoritilor sau
instituiilor publice, comisie care prezint urmtoarele caracteristici:
are competena s cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare i s propun sanciunea
aplicabil funcionarilor publici din autoritile sau instituiile publice respective;
n funcie de numrul funcionarilor publici din cadrul fiecrei autoriti sau instituii publice,
comisia de disciplin se poate constitui pentru o singur autoritate sau instituie public sau pentru
mai multe;
din comisia de disciplin face parte i un reprezentant al organizaiei sindicale reprezentative
sau, dup caz, un reprezentant desemnat prin votul majoritii funcionarilor publici pentru care este
organizat comisia de disciplin, n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii
88
publici nu sunt organizai n sindicat;
n cazul unei comisii de disciplin comune pentru mai multe autoriti sau instituii publice,
aceasta va fi compus dintr-un numr egal de reprezentani ai acestor autoriti sau instituii publice;
comisia de disciplin pentru nalii funcionari publici este compus din 5 inali funcionari
publici, numiti prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului internelor si reformei
administrative.

n cazul n care fapta funcionarului public a fost sesizat ca abatere disciplinar i ca infraciune,
procedura angajrii rspunderii disciplinare se suspend pn la dispunerea nenceperii urmririi
penale, scoaterii de sub urmrire penal ori ncetrii urmririi penale sau pn la data la care instana
judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal. (art.77 alin.6 din lege).

Conform art. 19 din H.G. nr. 1344/2007, activitatea comisiilor de disciplin are la baz
urmtoarele principii:
prezumia de nevinovie - funcionarul public este considerat nevinovat att timp ct
vinovia sa nu a fost dovedit;
garantarea dreptului la aprare - se recunoate dreptul funcionarului public de a fi audiat,
de a prezenta probe n aprarea sa i de a fi asistat sau reprezentat n cursul procedurii de cercetare;
celeritatea procedurii, care presupune obligaia comisiei de disciplin de a proceda fr
ntrziere la soluionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate i a regulilor
prevzute de lege i de hotrre;
contradictorialitatea - comisia de disciplin are obligaia de a asigura persoanelor aflate pe
poziii divergente posibilitatea de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legtur cu
abaterea disciplinar pentru care a fost sesizat comisia de disciplin;
proporionalitatea - trebuie respectat un raport corect ntre gravitatea abaterii disciplinare,
circumstanele svririi acesteia i sanciunea disciplinar propus s fie aplicat;
legalitatea sanciunii - comisia de disciplin nu poate propune dect sanciunile disciplinare
prevzute de lege;
unicitatea sanciunii - pentru o abatere disciplinar nu se poate aplica dect o singur
sanciune disciplinar.
obligativitatea opiniei - fiecare membru al comisiei de disciplin are obligaia de a se
pronuna pentru fiecare sesizare aflat pe rolul comisiei de disciplin.

Atribuiile funcionale ale comisiei de disciplin (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007):
efectueaz procedura de cercetare administrativ a faptei sesizate ca abatere disciplinar;
propune sanciunea disciplinar aplicabil sau, dup caz, propune clasarea sesizrii n
condiiile prezentei hotrri, cu votul majoritii membrilor comisiei;
propune meninerea sau anularea sanciunii disciplinare a mustrrii scrise, n cazul n care
aceasta a fost contestat la conductorul autoritii sau instituiei publice.

Sesizarea comisiei de disciplin se poate face de ctre de orice persoan care se consider
89
vtmat prin fapta unui funcionar public (art. 27 din H.G. nr. 1344/2007).

Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare se realizeaz cu celeritate i impune:

audierea persoanei care a formulat sesizarea i a funcionarului public a crui fapt a fost
sesizat ca abatere disciplinar, a altor persoane care pot oferi informaii cu privire la
soluionarea cazului sau a persoanelor desemnate s efectueze cercetarea disciplinar;
administrarea probelor propuse de pri, precum i, dac este cazul, a celor solicitate de
comisia de disciplin;
dezbaterea cazului.

Audierea funcionarului public presupune urmtoarele reguli:

trebuie consemnat n scris ntr-un proces-verbal, care conine ntrebrile formulate de
membrii comisiei de disciplin sau de persoanele desemnate s efectueze cercetarea administrativ i
rspunsurile persoanei audiate sub sanciunea nulitii;
procesele-verbale de audiere se semneaz pe fiecare pagin de toate persoanele prezente la
audieri;
n timpul audierii persoana care a formulat sesizarea i funcionarul public a crui fapt este
cercetat au obligaia de a propune mijloacele de prob (hotrri, nscrisuri sau martori) pe care le
consider necesare;
n procesul-verbal se stabilete n mod obligatoriu termenul pn la care mijloacele de prob
care nu au fost solicitate n timpul audierii vor mai putea fi invocate n faa comisiei de disciplin sau
a persoanelor desemnate s efectueze cercetarea administrativ, dar nu mai trziu de termenul limit
la care comisia de disciplin administreaz probele
dac persoanele audiate nu vor sau nu pot s semneze, se va meniona acest lucru n procesul-
verbal;
refuzul persoanelor legal citate de a se prezenta la audieri se menioneaz n procesul-verbal
i nu mpiedic desfurarea cercetrii administrative.

Administrarea probelor:

presupune analizarea probelor propuse n timpul audierii de ctre persoana care a formulat
sesizarea i de ctre funcionarul public a crui fapt este cercetat, precum i a probelor pe care
comisia de disciplin le consider necesare;
la audierea martorilor se urmeaz procedura prevzut pentru audierea funcionarului sau a
persoanei care a formulat sesizarea;
trebuie asigurat accesul nengrdit al persoanei care a formulat sesizarea i al funcionarului
public a crui fapt a fost sesizat la documentele utilizate n sau rezultate din activitatea comisiei;
dac sunt indicii c funcionarul public a crui fapt a fost sesizat ca abatere disciplinar
poate influena cercetarea administrativ, comisia de disciplin are obligaia de a ntocmi un raport
de propunere de mutare temporar a acestuia n cadrul altui compartiment sau altei structuri a
instituiei ori autoritii publice i/sau de interzicere a accesului acestuia la documentele care pot
influena cercetarea sau, dup caz, de suspendare a raportului de serviciu.

90
 Dezbaterea cazului de ctre comisia de disciplin se face pe baza proceselor-verbale de
edin sau de audiere, a probelor administrate i a raportului persoanelor desemnate s
efectueze cercetarea administrativ;

n urma dezbaterii, comisia poate propune:

aplicarea uneia dintre sanciunile disciplinare prevzute de art. 77 din Legea nr.
188/1999, republicat, n cazul n care s-a dovedit svrirea unei abateri disciplinare:
a) mustrare scris;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 520% pe o perioad de pn la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de
promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani;
d) retrogradarea n funcia public pe o perioad de pn la un an.
e) destituirea din funcia public.
clasarea sesizrii, atunci cnd nu se confirm svrirea unei abateri disciplinare

Aplicarea sanciunilor:
Este consacrat principiul individualizrii sanciunii, la care trebuie s se raporteze comisia de
disciplin care propune sanciunea, n funcie de:
cauzele abaterii;
gravitatea abaterii disciplinare;
mprejurrile n care aceasta a fost svrit;
gradul de vinovie i consecinele abaterii;
conduita funcionarului public;
existena n antecedentele disciplinare care nu au fost radiate.

Modul de aplicare:

n termen de 5 zile lucrtoare de la data finalizrii procedurii cercetrii administrative,

comisia de disciplin ntocmete un raport cu privire la sesizarea n cauz, care cuprinde
i propunerea privind sanciunea aplicabil sau clasarea sesizrii;
raportul comisiei de disciplin se aduce la cunotina persoanei care are competena legal
de aplicare a sanciunii disciplinare, persoanei care a formulat sesizarea i funcionarului
public;
persoana competent va emite actul administrativ de sancionare, motivat, n termen de 10
zile de la primirea raportului;
se poate aplica i o alt sanciune dect cea propus de comisie, caz n care exist
obligaia de a motiva aceast decizie;
actul de sancionare se comunic n maxim 5 zile (calculat de la expirarea termenului de 10
zile de la primirea raportului comisiei) compartimentelor cu atribuii n domeniul resurselor
umane, comisiei de disciplin, funcionarului public, persoanei care a formulat sesizarea.

Contestarea sanciunii disciplinare se poate face de ctre funcionarul public n condiiile

Legii contenciosului administrativ.
91
 Contestaia cu privire la sanciunea mustrrii scrise se depune la conductorul instituiei, n
termen de 5 zile lucrtoare de la data comunicrii actului administrativ sancionator, competena de
analizare aparinnd comisiei de disciplin (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007), care propune meninerea
sau anularea ei.

Evidena situaiei disciplinare:

Pentru evidenierea situaiei disciplinare a funcionarului public, Agenia Naional a

Funcionarilor Publici va elibera un cazier administrativ, conform bazei de date pe care o
administreaz;
Cazierul administrativ reprezint actul care cuprinde sanciunile disciplinare aplicate
funcionarului public i care nu au fost radiate n condiiile legii;
Cazierul administrativ este necesar n urmtoarele cazuri:
o desemnarea unui funcionar public ca membru in comisia de concurs pentru recrutarea
funcionarilor publici;
o desemnarea unui funcionar public n calitate de preedinte i membru n comisia de
disciplin;
o desemnarea unui funcionar public ca membru n comisia paritar;
o ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici sau
categoriei funcionarilor publici de conducere;
o n alte situaii prevzute de lege.

Radierea de drept a sanciunilor disciplinare:

Mustrarea scris - n termen de 6 luni de la aplicare;

Celelalte sanciuni disciplinare, cu excepia destituirii n termen de 1 an de la expirarea
termenului pentru care au fost aplicate;
Sanciunea destituirii din funcia public n termen de 7 ani de la aplicare.

4.4. Rspunderea administrativ-disciplinar a aleilor locali.

n mod similar rspunderii disciplinare instituite n privina funcionarilor publici de carier,

Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali cuprinde un capitol (VII) dedicat rspunderii
acestora.

Astfel, n privina consilierilor locali sau judeeni, conform art. 57 alin. 1 din lege, abaterile
disciplinare sunt reprezentate de nclcarea () prevederilor Legii nr. 215/2001, cu modificrile i
completrile ulterioare, a prevederilor prezentei legi i ale regulamentului de organizare i
funcionare a consiliului.

Sanciunile administrative aplicabile sunt:

a) avertismentul;
b) chemarea la ordine;
92
 c) retragerea cuvntului;
d) eliminarea din sala de sedin;
e) excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiei de specialitate;
f) retragerea indemnizaiei de edin, pentru 1-2 sedine.

Rolul instanei disciplinare l deine preedintele de edin, pentru sanciunile de la literele a)

d), respectiv consiliul judeean sau local, dup caz, conform unei proceduri detaliate n cuprinsul
Capitolului VII din lege.
Sanciunile prevzute la art. 57 alin. (1) se pot aplica n mod corespunztor preedinilor i
vicepreedinilor consiliilor judeene, pentru abaterile svrite n calitatea lor de consilieri.

n privina viceprimarilor, preedintelui sau vicepreedinilor consiliului judeean, Legea nr.

393/2004 sancioneaz abaterile grave i repetate svrite n exercitarea mandatului.
Sanciunile aplicabile (art.69 alin.1 din lege) constau n:
a) mustrare;
b) avertisment;
c) diminuarea indemnizaiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni;
d) eliberarea din funcie.

Procedura de aplicare a sanciunilor:

Mustrarea i avertismentul se aplic prin hotrre a consiliului, la propunerea motivat a
primarului, respectiv a preedintelui consiliului judeean. n cazul preedintelui consiliului
judeean, propunerea trebuie fcut de cel puin o treime din numrul consilierilor n funcie i
trebuie temeinic motivat.
n cazul mustrrii i avertismentului, hotrrea se adopt cu votul deschis al majoritii
consilierilor n funcie, iar n cazul diminurii indemnizaiei i a eliberrii din funcie, cu votul secret
a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie.
Aplicarea sanciunilor mai severe prevzute la alin. (1) lit. c) i d) poate fi fcut numai dac se
face dovada c viceprimarul sau vicepreedintele consiliului judeean a nclcat Constituia, celelalte
legi ale rii sau a prejudiciat interesele rii, ale unitii administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor
din unitatea administrativ-teritorial respectiv.
Totodat, potrivit art.101 alin.3 din Legea nr. 215/2001, republicat, eliberarea din funcie a
preedintelui sau a vicepreedinilor consiliului judeean se face cu votul secret a dou treimi din
numrul consilierilor n funcie, la propunerea motivat a cel puin unei treimi din numrul acestora,
cu precizarea c aceast msur nu se poate lua n ultimele ase luni ale mandatului consiliului
judeean.
Este de menionat c eliberarea din funciile de preedinte sau vicepreedinte al consiliului
judeean nu are niciun efect asupra mandatului de consilier.
Conform art. 70 din Legea nr. 393/2004, mpotriva sanciunii prevzute la art. 69 alin. (1)
lit. c) si d) persoana n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ competente.
Procedura prealabil nu este obligatorie.

n privina primarilor, potrivit art. 73 din Legea nr. 393/2004, ei pot fi revocai din funcie n urma
unui referendum, n condiiile i n cazurile stabilite prin Legea nr. 215/2001 (a se vedea art.73 din Statutul
93
aleilor locali).

Procedura de revocare prin referendum a primarului este detaliat n art.55 i art.70 din Legea
nr. 215/2001, republicat:

Referendumul pentru ncetarea mandatului primarului se organizeaz ca urmare a cererii

adresate n acest sens prefectului de locuitorii comunei, oraului sau municipiului, ca
urmare a nesocotirii de ctre acesta a intereselor generale ale colectivitii locale sau a
neexercitarii atribuiilor ce i revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercita ca
reprezentant al statului;
Organizarea referendumului trebuie sa fie solicitat, n scris, de cel puin 25% dintre
locuitorii cu drept de vot din unitatea adminisrtativ-teritorial. Acest procent trebuie sa
fie realizat n fiecare dintre localitile componente ale comunei, oraului sau municipiului ;
Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele i prenumele, data i locul
naterii, seria i numrul buletinului sau ale crii de identitate i semnatura olograf ale
cetenilor care au solicitat organizarea referendumului;
Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suporta din bugetul local;
Referendumul local este organizat, n condiiile legii, de ctre o comisie numit prin ordin
al prefectului, compus dintr-un reprezentant al prefectului, cte un reprezentant al
primarului, al consiliului local i al consiliului judeean i un judector de la judectoria n a
carei jurisdicie se afl unitatea administrativ-teritorial n cauza. Secretarul comisiei este
asigurat de instituia prefectului;
Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unu din
numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea primarului nceteaz nainte de
termen dac s-au pronunat n acest sens cel puin jumtate plus unu din numrul total al
voturilor valabil exprimate (conform art. 70, raportat la art. 55 alin. 3-7 din Legea
administraiei publice locale, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare).

94
 CAPITOLUL 9
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV CONTRAVENIONAL

1. Baze constituionale i legale ale rspunderii administrativ-contravenionale.

2. Elementele constitutive, definiia i trsturile contraveniei.
3. Sanciunile contravenionale.
4. Cauzele care nltur rspunderea administrativ-contravenional.
5. Procedura contravenional.
6. Ci de atac.

1. Baze constituionale i legale ale rspunderii administrativ-contravenionale.

Texte constituionale care reglementeaz expres instituia contraveniei:

Art. 15 alin. (2) Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau
contravenionale mai favorabile.
Art. 44 alin. (9) Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infraciuni ori contravenii
pot fi confiscate numai n condiiile legii.
Prezint o relevan implicit: art. 16, art. 21, art. 23 alin. 13, art. 53 etc.

Constituia Romniei trateaz distinct instituia infraciunii de cea a contraveniei, ceea ce duce
la concluzia rangului constituional al instituiei contraveniei i la consecina imposibilitii
desfiinrii sale prin lege sau alt act normativ subsecvent, precum i la interdicia absorbirii sale
n sfera ilicitului penal.
Astfel:
- Art. 15 alin. (2) vorbete despre neretroactivitatea legii penale sau contravenionale mai
favorabile;
- Art. 44 alin. (9) se refer la bunuri destinate, folosite sau obinute din infraciuni ori
contravenii.

Reglementri de rang legal n materie contravenional (sunt avute n vedere numai actele
normative de baz, nu i cele din domenii speciale, cum ar fi O.U.G. nr.195/2002 privind circulaia
pe drumurile publice):

Legea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire
social, a ordinii i linitii publice, republicat (M. Of. nr. 77/31.01.2011);
O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor (M. Of. nr. 410/25.07.2001), cu
modificrile i completrile ulterioare;
O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sanciunii prestrii unei activiti n folosul
comunitii (M. Of. nr. 642 din 30/08/2002), aprobat prin Legea nr. 641/2002, cu modificrile i
completrile ulterioare;

95
 O.U.G. nr. 108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale (M. Of. nr. 747 din
26/10/2003), aprobat prin Legea nr. 28/2004.

2. Elementele constitutive, definiia i trsturile contraveniei.

Iniial, contravenia reprezenta o specie a infraciunii, fapt de natur penal, aparinnd sferei
trihotomice a ilicitului penal, alturi de crime i delicte.
Dezincriminarea contraveniei a operat prin Decretul nr. 158/1954, iar n 1968 a fost adoptat prima
lege-cadru n materie contravenional Legea nr. 32/1968, n vigoare pn n anul 2001.

2.1. Elementele constitutive.

Obiectul contraveniei = valorile sociale aprate de normele dreptului pozitiv, cu excepia celor
aprate de dreptul penal.
Prin contravenie se pot nclca nu doar norme de drept administrativ, ci i norme de drept
comercial, de dreptul muncii, drept financiar etc.
Latura obiectiv = aciunea, inaciunea sau faptele comisiv-omisive ale fptuitorului, prin
care se ncalc norme de drept imperative, punndu-se n pericol valori sociale care nu sunt aprate
de dreptul penal.
Latura subiectiv = atitudinea psihic a fptuitorului fa de fapta svrit i de urmrile
acesteia.
Poate fi vorba de culp sau de intenie, n funcie de dispoziiile actelor normative n materie
contravenional, gradul de vinovie fiind relevant la momentul individualizrii sanciunii aplicate.

Subiectele rspunderii contravenionale.

Regula: calitatea de contravenient o poate avea orice persoan fizic sau juridic, romn sau
strin.
Pentru angajarea rspunderii, este necesar existena discernmntului, a strii de responsabilitate, a
libertii de decizie i de aciune i, uneori, o anumit calitate a fptuitorului.
Derogri:
o minorii pn la 14 ani nu rspund contravenional;
o minorii ntre 14-16 ani rspund contravenional, ns limitele amenzii aplicabile se reduc la
jumtate; de asemenea, nu pot fi obligai la prestarea muncii n folosul comunitii;
o minorii ntre 16-18 ani rspund contravenional i pot fi obligai inclusiv la prestarea de
activiti n folosul comunitii; att limitele amenzii aplicabile, ct i cele ale activitii n folosul
comunitii sunt reduse la jumtate (a se vedea art. 18 alin. 1 din O.G. nr. 55/2002);

2.2. Definiia i trsturile contraveniei.

Definiia legal Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat

prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al
comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a
Consiliului General al Municipiului Bucureti, cu meniunea c Legea contravenional apr

96
valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penal (art. 1 din O.G. nr. 2/2001).

Trsturi:

A. Reprezint o fapt svrit cu vinovie (intenie direct/indirect, culp cu/fr

previziune):

O.G. nr. 2/2001 nu definete noiunea de vinovie n materie contravenional, astfel nct,
dup cum se arat n doctrin, pot fi avute n vedere principiile n materie stabilite de noul Cod penal,
n art.16, cu meniunea c n niciun caz nu se poate confunda rspunderea penal cu cea
contravenional.
Aadar, regsim ca forme ale vinoviei:
intenia direct = fptuitorul prevede rezultatul faptei sale i urmrete producerea ori
comiterea acelui rezultat;
intenia indirect = fptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu urmrete producerea ori
comiterea acelui rezultat, dar accept aceast posibilitate;
intenia depit = aciunea sau inaciunea intenionat produce un rezultat mai grav, care se
datoreaz culpei fptuitorului;
culpa cu previziune (uurina) = fptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu-l accept i
socotete fr temei c nu se va produce;
culpa fr previziune (neglijena) = fptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, dei trebuia i
putea s l prevad.

Desigur, de la caz la caz, din redactarea normei care stabilete o anumit contravenie va rezulta i
forma de vinovie necesar.

B. Fapta i sanciunile aplicabile trebuie s fie expres prevzute n actele normative

enumerate n art. 1 din O.G. nr. 2/2001:

Organele competente s adopte acte normative n materie contravenional:

Parlamentul prin legi, n orice domeniu;
Guvernul prin hotrri i ordonane, n orice domeniu;
Consiliile judeene/locale prin hotrri, n toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt
stabilite atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi,
ordonane sau hotrri ale Guvernului;
Consiliile locale ale sectoarelor mun. Bucureti prin hotrri, n urmtoarele domenii:
salubritate; activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a
spaiilor i locurilor de joac pentru copii; amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine,
precum i a terenurilor virane; ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n administrarea lor;
ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i altor instituii de educaie i cultur, ntreinerea cldirilor,
mprejmuirilor i a altor construcii; depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajere.
Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte domenii de activitate din competena
consiliilor locale ale sectoarelor, n care acestea pot stabili i sanciona contravenii.
(a se vedea art. 2 din O.G. nr. 2/2001)
97
 Dispoziii obligatorii ale actelor normative care reglementeaz contravenii:
descrierea faptelor ce constituie contravenii i sanciunea ce urmeaz s se aplice pentru fiecare
dintre acestea;
n cazul sanciunii cu amenda se vor stabili limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz,
cote procentuale din anumite valori;

n cuprinsul acestor acte normative se pot stabili i tarife de determinare a despgubirilor pentru
pagubele pricinuite prin svrirea contraveniilor.

Principiul legalitii n materie contravenional presupune:

legalitatea contravenionalizrii = reprezint contravenii numai faptele calificate ca atare prin
legi, ordonane, hotrri ale Guvernului i alte acte normative prevzute de lege;
legalitatea sancionrii contravenionale =
o posibilitatea aplicrii numai a acelor sanciuni stabilite de organele competente n
materie contravenional;
o redactarea i emiterea actelor normative contravenionale cu respectarea dispoziiilor
impuse de legiuitor.

3. Sanciunile contravenionale.

3.1. Criterii de clasificare.

a. Actul normativ care le reglementeaz:

o sanciuni prevzute n legea-cadru (O.G. nr. 2/2001);
o sanciuni prevzute n legi speciale (a se vedea, de exemplu, unele sanciuni complementare
prevzute de O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice).
b. Natura sanciunilor:
o sanciuni principale;
o sanciuni complementare.

3.2. Sanciunile contravenionale principale:

Sunt prevzute de art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001:

a) avertismentul;
b) amenda contravenional;
c) prestarea unei activiti n folosul comunitii (reglementat n detaliu prin O.G. nr. 55/2002).

n unele acte normative speciale care reglementeaz contravenii, sunt reinute ca sanciuni principale
aplicabile numai avertismentul i amenda ( spre exemplu, O.U.G.nr.195/2002 privind circulaia pe
drumurile publice art.95).

98
 A. AVERTISMENTUL:
const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei
svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale;
se poate aplica oricrui contravenient, persoan fizic sau juridic;
se aplic n cazul n care fapta este de o gravitate redus;
se poate aplica i n cazul n care actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu
prevede expres aceast sanciune.

B. AMENDA CONTRAVENIONAL:
limita minim a amenzii contravenionale este de 25 RON;
limita maxim nu poate depi:
o 100.000 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin lege i ordonan;
o 50.000 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale Guvernului;
o 5.000 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor judeene ori ale
Consiliului General al municipiului Bucureti;
o 2.500 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor locale ale
comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti.

C. PRESTAREA UNEI ACTIVITI N FOLOSUL COMUNITII:

Principii generale consacrate de O.G. nr. 2/2001:

sanciunea muncii n folosul comunitii poate fi stabilit numai prin lege i pe o durat ce nu
poate depi 300 de ore;
se prevede n actul normativ incriminator numai alternativ cu amenda;
poate fi aplicat numai de instana de judecat (judectoria);
poate fi dispus de instan i n ipoteza n care contravenientul nu a achitat amenda
contravenional n termen de 30 de zile de rmnerea definitiv a sanciunii i nu exist posibilitatea
executrii silite (inclusiv n situaia n care sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii
nu era prevzut pentru contravenia iniial);
minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi sancionat cu prestarea unei activiti n
folosul comunitii.

Reglementarea special se regsete n O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al

sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii.
Principii consacrate de acest act normativ:
sanciunea poate fi prevzut numai n legi sau n ordonane ale Guvernului;
se stabilete ntotdeauna alternativ cu amenda i poate fi aplicat numai de instana de
judecat;
se aplic numai contravenienilor persoane fizice;
se execut dup programul de munc ori, dup caz, programul colar al contravenientului, pe
o durat total cuprins ntre 50 de ore i 300 de ore, respectiv maximum 3 ore pe zi, sau 6-8 ore pe
zi n zilele nelucrtoare.
pentru minorul ntre 16-18 ani, limitele intervalului orar se diminueaz la jumtate (se poate
aplica o sanciune ntre 25-150 de ore);
99
 activitatea n folosul comunitii se presteaz n domeniul serviciilor publice, pentru
ntreinerea locurilor de agrement, a parcurilor i a drumurilor, pstrarea curaeniei i igienizarea
localitilor, desfurarea de activiti n folosul cminelor pentru copii i btrni, al orfelinatelor,
creelor, grdinielor, colilor, spitalelor i al altor aezminte social-culturale;

3.3. Sanciuni contravenionale complementare:

Sanciuni complementare reglementate n art. 5 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001:
confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii;
suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a
unei activiti;
nchiderea unitii;
blocarea contului bancar;
suspendarea activitii agentului economic;
retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior,
temporar sau definitiv;
desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial.

Prin legi speciale (pentru diverse domenii de activitate) pot fi stabilite i alte sanciuni principale
sau complementare.
De exemplu, n art. 96 al O.U.G. nr.195/2002, republicat, privind circulaia pe drumurile
publice, se arat c sanciunile complementare au ca scop nlturarea unei stri de pericol i
prentmpinarea svririi altor fapte interzise de lege; saciunile complementare prevzute de
acest act normativ sunt: aplicarea punctelor de penalizare, suspendarea exercitrii dreptului de a
conduce, pe timp limitat, confiscarea bunurilor destinate svririi contraveniilor prevzute n
aceast ordonan de urgen ori folosite n acest scop, imobilizarea vehiculului, radierea din oficiu a
nmatriculrii sau nregistrrii vehiculului.

Sanciunile complementare se aplic n funcie de natura i de gravitatea faptei. Pot fi

aplicate mai multe sanciuni complementare, de natur diferit.

4. Cauzele care nltur rspunderea administrativ-contravenional.

Sunt enumerate n art. 11 alin. (1) i (2) din O.G. nr. 2/2001:
(1) Caracterul contravenional al faptei este nlturat n cazul legitimei aprri, strii de
necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitii, beiei involuntare
complete, erorii de fapt, precum i infirmitii, dac are legatur cu fapta s vrit.
(2) Minorul sub 14 ani nu rspunde contravenional.

Coninutul acestor cauze de nlturare a rspunderii contravenionale este, prin analogi e, cel
consacrat de noul Cod penal, cu titlul de cauze justificative sau, dup caz, cauze de
neimputabilitate (a se vedea art. 19-31).

100
 Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei se constat numai de instana de
judecat, nu i de agentul constatator (acesta nici nu are, n cele mai multe cazuri, posibilitatea
real de a verifica la momentul constatrii svririi faptei, dac exist un motiv de nlturare a
rspunderii contravenionale).
Ca atare, agentul ar avea ntotdeauna obligaia de a aplica o sanciune, atunci cnd constat
svrirea unei contravenii, menionnd n procesul-verbal situaia personal a fptuitorului i
obieciunile sale. Desigur, ca urmare a plngerii formulate de ctre persoana care s-ar afla ntr-una
din ipotezele prevzute de art. 11, instana poate s anuleze procesul-verbal contravenional, sub
condiia dovedirii de ctre reclamant a strii speciale pe care o invoc.

5. Procedura contravenional consacrat de O.G. nr. 2/2001.

5.1. Constatarea contraveniei.

Contravenia se constat printr-un proces-verbal ncheiat de persoanele anume prevzute n

actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia, persoane denumite n mod generic ageni
constatatori;
Pot fi ageni constatatori: primarii, agenii i ofierii din cadrul Ministerului de Interne,
special abilitai, persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai
autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene, primari, de
primarul general al municipiului Bucureti, precum i de alte persoane prevzute n legi speciale.
Procesul-verbal de constatare a contraveniei va cuprinde n mod obligatoriu:
o data i locul unde este ncheiat;
o numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul constatator;
o datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de
munc ale contravenientului;
o descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit,
precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea
eventualelor pagube pricinuite;
o indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia;
o indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui
accident de circulaie;
o posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de
actul normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate;
o termenul de exercitare a cii de atac i organul la care se depune plngerea;
o obieciunile contravenientului cu privire la actul de constatare.
Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de contravenient. n cazul n
care contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s semneze, agentul constatator va face
meniune despre aceste mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor;
Dac o persoan svrete mai multe contravenii, constatate n acelai timp de acelai agent
constatator, se ncheie un singur proces-verbal.

101
 5.2. Aplicarea sanciunilor contravenionale.

Agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare a contraveniei, aplic i

sanciunea, dac nu se prevede altfel n actul normativ (de exemplu, nu poate aplica sanciunea
prestrii unei activiti n folosul comunitii);
Sanciunea prestrii activitii n folosul comunitii se aplic de ctre judectoria n a
crei circumscripie a fost svrit fapta (art. 7 din O.G. nr. 55/2002);
Dac, potrivit actului normativ de stabilire i sancionare a contraveniei, agentul constatator nu
are dreptul s aplice i sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de ndat organului sau
persoanei competente s aplice sanciunea;
Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional
cu gradul de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de:
o mprejurrile n care a fost svrit fapta;
o modul i mijloacele de svrire a acesteia;
o scopul urmrit;
o urmarea produs;
o circumstanele personale ale contravenientului;
o celelalte date nscrise n procesul-verbal.
Pentru una i aceeai contravenie se poate aplica numai o sanciune contravenional
principal i una sau mai multe sanciuni complementare;
Avertismentul i amenda contravenional se pot aplica oricrui contravenient, persoan
fizic sau juridic;
Dac printr-un act normativ fapta nu mai este considerat contravenie, ea nu se mai
sancioneaz, chiar dac a fost svrit nainte de data intrrii n vigoare a noului act normativ ( n
acest sens a se vedea Decizia nr. 228/2007 a Curii Constituionale, prin care s-a constatat c
aceast dispoziie, cuprins n art.12 alin.1 din O.G.nr. 2/2001, este neconstituional n msura n
care prin sintagma nu se mai sancioneaz se nelege doar aplicarea sanciunii contravenionale,
nu i executarea acesteia.)
Dac sanciunea prevzut n noul act normativ este mai uoar se va aplica aceasta. n cazul
n care noul act normativ prevede o sanciune mai grav, contravenia svrit anterior va fi
sancionat conform dispoziiilor actului normativ n vigoare la data svririi acesteia;
Hotrrea judectoreasc prin care se aplic sanciunea activitii n folosul comunitii
este definitiv (art. 9 din O.G. nr. 55/2002, raportat la art. 8 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea n
aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedur civil);
Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data
svririi faptei; n cazul contraveniilor continue, termenul curge de la data constatrii faptei.
Cnd fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie,
prescripia aplicrii sanciunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat n faa organelor
de cercetare sau de urmrire penal ori n faa instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut
nuntrul termenului prevzut la alin. (1) sau (2). Prescripia opereaz totui dac sanciunea nu a fost
aplicat n termen de un an de la data svririi, respectiv constatrii faptei, dac prin lege nu se
dispune altfel. (art. 13 din O.G. nr. 2/2001, cu modificrile i completrile ulterioare).
n cazul n care prin svrirea contraveniei s-a cauzat o pagub i exist tarife de evaluare a
acesteia, persoana mputernicit s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu acordul expres al
102
persoanei vtmate, fcnd meniunea corespunztoare n procesul-verbal.

5.3. Executarea sanciunilor contravenionale.

AVERTISMENTUL: se aplic n scris sau verbal.

AMENDA:
n situatia n care contravenientul a fost sancionat cu amend, precum i dac a fost obligat
la despgubiri, o dat cu procesul-verbal acestuia i se va comunica i ntiinarea de plat, n care se
va face meniunea cu privire la obligativitatea achitrii amenzii i, dup caz, a despgubirii, n
termen de 15 zile de la comunicare, n caz contrar urmnd s se procedeze la executarea silit;
Contravenientul poate achita, pe loc sau n termen de cel mult 48 de ore de la data ncheierii
procesului-verbal ori, dup caz, de la data comunicrii acestuia, jumtate din minimul amenzii
prevzute n actul normativ (aa-numitul sistem al ablaiunii), agentul constatator fcnd meniune
despre aceast posibilitate n procesul-verbal; n actul normativ de stabilire a contraveniilor aceast
posibilitate trebuie menionat n mod expres;
Pentru contraveniile unde sunt prevzute alternativ sanciunile amenzii i a activitii n folosul
comunitii, n cazul n care s-a aplicat amenda, iar contravenientul nu a achitat-o n termen de 30 de zile de la
data rmnerii definitive a sanciunii i nu exist posibilitatea executrii silite, va fi sesizat instana n
circumscripia creia s-a svrit contravenia, n vederea nlocuirii amenzii cu munca n folosul comunitii,
pe o durat maxim de 50 de ore, respectiv de maxim 25 de ore pentru minorii de peste 16 ani;
Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesul-verbal de
constatare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de 2 luni de la data
aplicrii sanciunii. Prescripia executrii sanciunii poate fi constatat chiar de instana care
soluioneaz plngerea contravenional.

ACTIVITATEA N FOLOSUL COMUNITII:

Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se pune n executare de ctre prima
instan de judecat, prin emiterea unui mandat de executare;
Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se execut n raza unitii
administrativ-teritoriale n care contravenientul i are domiciliul sau reedina;
Activitatea n folosul comunitii se presteaz n domeniul serviciilor publice, pentru
ntreinerea locurilor de agrement, a parcurilor i a drumurilor, pstrarea cureniei i igienizarea
localitilor, desfurarea de activiti n folosul cminelor pentru copii i btrni, al
orfelinatelor, creelor, grdinielor, colilor, spitalelor i al altor aezminte social-culturale;
Contravenientul se prezint de ndat, dar nu mai trziu de 3 zile de la primirea mandatului de
executare, la primarul unitii administrativ-teritoriale n a crei raz i are domiciliul sau reedina,
pentru luarea n eviden i executarea sanciunii;
n executarea mandatului, primarul stabilete de ndat coninutul activitii ce urmeaz s fie
prestat de contravenient, condiiile n care acesta execut sanciunea, precum i programul de lucru;
nceperea executrii sanciunii constnd n prestarea unei activiti n folosul comunitii se
face n cel mult 5 zile de la primirea mandatului de executare;
Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se execut dup programul de

103
munc ori, dup caz, programul colar al contravenientului, pe o durat cuprins ntre 50 de ore
i 300 de ore; n cazul minorilor, activitatea se presteaz pe o durat cuprins ntre 25 de ore i
150 de ore;
Programul activitii este de maximum 3 ore/zi, iar n zilele nelucrtoare de 6-8 ore/zi;
Primarul are obligaia s asigure evidena sanciunilor aplicate contravenienilor i a
executrii sanciunilor, n condiiile ordonanei;
n cazul n care contravenientul, cu rea-voin, nu se prezint la primar pentru luarea n
eviden i executarea sanciunii, se sustrage de la executarea sanciunii dup nceperea activitii sau
nu i ndeplinete ndatoririle ce i revin la locul de munc, judectoria, la sesizarea primarului, a
unitii de poliie sau a conducerii unitii la care contravenientul avea obligaia s se prezinte i s
presteze activitatea n folosul comunitii, poate nlocui aceast sanciune cu sanciunea amenzii
(aceasta este i explicaia faptului pentru care sanciunea activitii n folosul comunitii este
reglementat ntotdeauna alternativ cu cea a amenzii).

6. Ci de atac.

6.1. Formularea plngerii:

mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face

plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia;
Prin Decizia Curii Constituionale nr. 953/2006 s-a stabilit neconstituionalitatea
dispoziiilor art.32 alin.1 din O.G.nr.2/2001, care prevedeau obligativitatea depunerii plngerii,
nsoit de copia de pe procesul-verbal de constatare a contraveniei, la organul din care face parte
agentul constatator, ntruct prin aceast procedur se putea ajunge la blocarea accesului liber la
justiie; n urma acestei decizii, art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 a fost modificat n sensul n
care plngerea se depune la judectoria n a crei circumscripie a fost svrit contravenia.
Plngerea suspend executarea sanciunilor contravenionale.

6.2. Procedura de judecat:

Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor se

soluioneaz cu precdere;
Judectoria va fixa termen de judecat, care nu va depi 30 de zile;
Se va dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a
organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, precum i
a oricror alte persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei;
Instana competent s soluioneze plngerea, dup ce verific dac aceasta a fost introdus n
termen, ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia s-au prezentat,
administreaz orice alte probe prevzute de lege, necesare n vederea verificrii legalitii i
temeiniciei procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii, despgubirii stabilite, precum i asupra
msurii confiscrii;
Dac prin legile speciale nu se stabilete o alt soluie, hotrrea judectoreasc prin
care s-a soluionat plngerea poate fi atacat numai cu apel, la secia contencios administrativ

104
a tribunalului;
Motivarea apelului nu este obligatorie; motivele de apel pot fi susinute i oral n faa
instanei;
Apelul suspend executarea sentinei judectoriei;
Pentru soluionarea plngerii, a apelului formulat mpotriva hotrrii judectoreti prin care s-
a soluionat plngerea, precum i pentru orice alte cereri incidente se vor plti taxele judiciare de
timbru stabilite de OUG nr. 80/2013. Conform art. 19 al acestui act normativ, plngerea mpotriva
procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei, precum i calea de atac mpotriva
hotrrii pronunate se taxeaz cu 20 lei.

105
 CAPITOLUL 10
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV- PATRIMONIAL

1. Noiune i evoluie.
2. Dispoziii constituionale incidente.
3. Forme ale rspunderii administrativ-patrimoniale.
4. Categorii de acte care pot fundamenta aciunea n rspundere administrativ-
patrimonial.
5. Tipuri de aciuni n angajarea rspunderii administrativ-patrimoniale.
6. Autoritile publice competente s soluioneze aciunea n rspundere administrativ-
patrimonial.
7. Natura prejudiciului a crui reparaie poate fi solicitat prin aciunea n rspundere
administrativ-patrimonial.

1. Noiune i evoluie.

Rspunderea administrativ-patrimonial are n vedere posibilitatea persoanelor vtmate prin

activitatea autoritilor publice, n special prin acte administrative ilegale, de a solicita i obine
repararea prejudiciului cauzat.
Iniial, doctrina francez din secolul al XIX-lea a consacrat principiul iresponsabilitii puterii
publice, tez fundamentat n urma Revoluiei franceze din 1789, care a marcat trecerea puterii de la
rege la naiune; se admitea doar posibilitatea despgubirii n caz de expropriere pentru cauz de
utilitate public.
Treptat, s-a impus i regula rspunderii funcionarilor publici.

Schimbarea de optic n privina rspunderii statului francez pentru daunele cauzate

particularilor s-a impus pe cale jurisprudenial, prin Decizia Blanco, din 1873, a Tribunalului
de Conflicte (n spea de fond s-a pus problema acordrii unor daune materiale ca urmare a unui
accident suferit de o persoan, din cauza manevrelor greite ale angajailor unei ntreprinderi
publice).
n aceast decizie s-a afirmat principiul competenei instanei administrative n soluionarea
cauzelor avnd ca obiect angajarea rspunderii patrimoniale a statului. Competena instanei
administrative (de contencios administrativ) a fost justificat pe teza autonomiei rspunderii
administraiei, care exclude posibilitatea aplicrii regulilor Codului civil referitoare la raporturile dintre
particulari, aceasta urmnd a fi supus unor reguli speciale, variabile n raport de nevoile serviciului
public i de necesitatea concilierii drepturilor puterii publice cu drepturile particularilor.
Pornind de la aceast bre, s-a admis rspunderea statului nu doar pentru fapta culpabil a
funcionarului sau proasta funcionare a serviciului public, ci i pentru riscul serviciului public,
rspundere care se angajeaz ntr-un regim de putere public (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 443 i urm.;
D. A. Tofan, op. cit., 2015, p. 428).

n Romnia au fost formulate mai multe opinii cu privire la angajarea rspunderii patrimoniale a

106
autoritilor publice pentru daunele cauzate.
S-a renunat treptat la principiul iresponsabilitii statului, preluat din doctrina francez, i a fost
formulat, n perioada interbelic, principiul egalitii cetenilor n faa sarcinilor publice i cel al
solidaritii sociale, fapt care presupunea ca pagubele pricinuite cetenilor prin acte de autoritate, menite
s serveasc interesului public, s fie preluate de ctre ntreaga colectivitate (Paul Negulescu Tratat
de drept administrativ. Principii generale,vol. I, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan,
Bucureti, 1934, p. 267; D.A. Tofan, op. cit., 2015, p. 428-429).
Anterior, Consiliul de Stat, nfiinat n 1864, avea competena de a soluiona cererile
particularilor care vizau anularea anumitor acte de autoritate emise cu exces de putere i acordarea de
despgubiri.
Dup desfiinarea Consiliului de Stat, n 1866, s-a prevzut la nivel legislativ soluionarea
afacerilor de natur contencioas de ctre instanele judectoreti de drept comun, potrivit
procedurii ordinare.
Constituia din 1866 a prevzut att despgubirea particularilor, n caz de expropriere, ct i
posibilitatea promovrii unei aciuni civile n ipoteza responsabilitii ministeriale, ambele soluii
fiind meninute i ulterior adoptrii Constituiei din 1923 i a Legii contenciosului administrativ din
1925.
n plus, sub imperiul noii Constituii, s-a proclamat dreptul particularilor de a fi despgubii,
indiferent de natura sau emitentul actului administrativ vtmtor, sub rezerva anumitor excepii
(fine de neprimire).
Dup 1925, s-a apreciat c aciunea n despgubiri reprezint un accesoriu al aciunii n anulare,
de competena instanei de contencios administrativ, fiind ns admis i competena instanei civile,
n ipoteza formulrii unei aciuni n despgubiri distincte i ulterioare celei principale.
Regimul juridic aplicabil rspunderii patrimoniale a administraiei publice a format obiect de
controvers, fiind promovate, n sintez, dou mari teorii:
Teza naturii civile a rspunderii calificat ca o rspundere civil delictual;
Teza naturii administrative a rspunderii pornind de la premisa c ea intervine n
cmpul relaiilor de subordonare a organelor administraiei de stat.

2. Dispoziii constituionale incidente.

n materia rspunderii administrativ-patrimoniale regsim n Constituia Romniei o serie de

dispoziii relevante: art. 21, art. 44, art. 52, art. 53 i art. 123 alin. (5).
Textul de baz l constituie art. 52 din Constituie, n conformitate cu care Persoana vtamat
ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ
sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea
dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei.
(2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic.
(3) Statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Rspunderea
statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat
funcia cu rea-credin sau grav neglijen.

107
 3. Forme ale rspunderii administrativ-patrimoniale.

3.1. Criteriul prevederii n lege:

Forme consacrate de lege a se vedea art. 52 din Constituie, art. 1, art. 8, art. 9 i art. 16,
art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile
ulterioare;
Forme deduse n mod implicit din principiile doctrinei, soluiile jurisprudeniale i unele
soluii legislative generale (de exemplu rspunderea pentru limitele serviciului public).

3.2. Criteriul laturii subiective:

Rspundere obiectiv - independent de existena unei forme de vinovie:

o Rspunderea patrimonial exclusiv a statului pentru prejudiciile cauzat prin erori judiciare;
o Rspunderea patrimonial exclusiv a administraiei publice pentru limitele serviciului
public.

Rspundere subiectiv intervine numai n ipoteza existenei vinoviei:

o Rspunderea solidar a autoritilor publice i a funcionarului (adic persoana care a
contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului ori, dup caz, se face vinovat de refuzul de
a rezolva cererea) pentru prejudiciul cauzat prin acte administrative nelegale (art. 16 din Legea nr.
554/2004);
o Rspunderea patrimonial a autoritilor administraiei publice pentru prejudiciile cauzate
prin contracte administrative.

3.3. Caracteristicile formelor de rspundere obiectiv i subiectiv:

a. Rspunderea patrimonial exclusiv a statului pentru prejudiciile cauzate prin erori

judiciare:
are o baz constituional n art. 52 alin. (3) din Constituie;
erorile judiciare nu sunt limitate la o anumit categorie de litigii;
angajarea rspunderii presupune existena a dou hotrri: una prin care se soluioneaz n
mod irevocabil un litigiu, alta prin care se constat comiterea unei erori judiciare.

n dezvoltarea dispoziiilor constituionale, art. 96 din Legea nr. 303/2004 privind statutul
judectorilor i procurorilor prevede urmtoarele:
Rspunderea statului pentru erori judiciare este stabilit n condiiile legii i nu nltur
rspunderea judectorilor i procurorilor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav
neglijen.
Cazurile n care persoana vtmat are dreptul la repararea prejudiciilor cauzate prin erori
judiciare svrite n procese penale sunt stabilite de Codul de procedur penal.
Dreptul persoanei vtmate la repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare
svrite n alte procese dect cele penale nu se va putea exercita dect n cazul n care s-a

108
 stabilit, n prealabil, printr-o hotrre definitiv, rspunderea penal sau disciplinar, dup
caz, a judectorului sau procurorului pentru o fapt svrit n cursul judecii procesului i
dac aceast fapt este de natur s determine o eroare judiciar.
Nu este ndreptit la repararea pagubei persoana care, n cursul procesului, a contribuit n
orice mod la svrirea erorii judiciare de ctre judector sau procuror.
Pentru repararea prejudiciului, persoana vtmat se poate ndrepta cu aciune numai
mpotriva statului, reprezentat prin Ministerul Finanelor Publice.
Dup ce prejudiciul a fost acoperit de stat, acesta se poate ndrepta cu o aciune n
despgubiri mpotriva judectorului sau procurorului care, cu rea-credin sau grav
neglijen, a svrit eroarea judiciar cauzatoare de prejudicii.
Termenul de prescripie a dreptului la aciune este de un an.

b. Rspunderea patrimonial a administraiei publice pentru limitele serviciului public:

este dedus din principiile constituionale prevzute n art. 16 alin. 1 i 2, art. 22 etc;
presupune existena unor carene de organizare i funcionare a serviciului public, de natur
s aduc prejudicii particularilor;
existena unor prejudicii materiale sau morale cauzate de carenele (limitele) serviciului
public;
existena unui raport de cauzalitate ntre limitele serviciului public i prejudiciul cauzat;
angajarea rspunderii este condiionat de formularea unei aciuni n pretenii de ctre partea
prejudiciat.

c. Rspunderea solidar a funcionarului i a autoritilor publice pentru prejudiciile

cauzate prin actele administrative tipice sau asimilate (tcerea sau tardivitatea
administraiei):
cunoate o consacrare legal n art. 16 din Legea nr. 554/2004;
aciunea n despgubiri poate fi formulat i mpotriva persoanei care a contribuit la
elaborarea, emiterea sau ncheierea actului ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a
rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim (art. 16 din Legea nr.
554/2004);
este condiionat de existena unor acte administrative ilegale, tipice sau asimilate, i de culpa
autoritii publice;
acordarea despgubirilor este condiionat de admiterea aciunii privind anularea unui act
administrativ sau obligarea autoritii publice la emiterea unui act administrativ ori a unui alt nscris;
instanele competente s se pronune asupra despgubirilor sunt cele de contencios
administrativ;
ca regul, cererea de acordare a despgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin acte
administrative ilegale se formuleaz n cadrul aciunii avnd ca obiect anularea actului n cauz;
atunci cnd persoana vtmat a cerut anularea actului administrativ, fr a cere n acelai
timp i despgubiri, cererea de despgubire poate fi formulat de la data la care s-a cunoscut sau
trebuia s se cunoasc ntinderea pagubei, dar n limitele unui termen de prescripie de 1 an de zile,
calculat de la data la care s-a cunoscut sau trebuia s se cunoasc ntinderea pagubei;

109
 legea instituie posibilitatea obligrii funcionarului i a autoritii publice angajatoare la
plata n solidar a despgubirilor;
funcionarul are posibilitatea chemrii n garanie a superiorului ierarhic de la care a primit
ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul.

d. Rspunderea autoritii publice pentru prejudiciile cauzate prin contracte administrative:

obiectul contractului poate fi reprezentat de punerea n valoare a bunurilor proprietate
public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, precum i alte
domenii stabilite prin legi speciale (art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004);
litigiile privind contractele administrative sunt de competena instanei de contencios
administrativ;
angajarea rspunderii presupune existena unui contract administrativ nelegal, existena unui
prejudiciu, legtura de cauzalitate dintre caracterul nelegal al contractului i producerea
prejudiciului;
este necesar culpa contractual a autoritii contractante;
trebuie avute n vedere i dispoziiile art. 8 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ,
potrivit crora, la soluionarea litigiilor avnd ca obiect contracte administrative, instana trebuie s
aib n vedere regula dup care principiul libertii contractuale este subordonat principiului
prioritii interesului public;
cererea de despgubire trebuie adresat instanei de contencios administrativ n termenul de
prescripie de un an de zile.

4. Categorii de acte care pot fundamenta aciunea n rspundere administrativ-

patrimonial.

Actele care pot fundamenta o cererea de despgubiri sunt cele care pot forma obiectul unei
aciuni n contencios administrativ.
Este vorba despre:
actele administrative unilaterale tipice sau asimilate (refuzul nejustificat, respectiv
tcerea/tardivitatea administraiei);
ordonanele Guvernului sau dispoziii din acestea, declarate neconstituionale;
contractele administrative.

5. Tipuri de aciuni n angajarea rspunderii administrativ-patrimoniale.

Articolul 16 din Legea nr. 554/2004 permite:

aciuni mpotriva autoritii publice;
aciuni mpotriva funcionarului vinovat;
aciuni ndreptate concomitent mpotriva autoritii publice i a funcionarului vinovat
(rspundere patrimonial solidar).

110
 6. Organele competente s soluioneze aciunea n rspundere administrativ-patrimonial.

Potrivit art. 19 din Legea contenciosului administrativ, cererile privind despgubiri, formulate n
mod distinct de aciunea principal, se adreseaz instanelor de contencios administrativ
competente, n termenul de prescripie de un an, calculat din momentul n care reclamantul a
cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei.

7. Natura prejudiciului a crui reparaie poate fi solicitat prin aciunea n rspundere

administrativ-patrimonial.

Potrivit art. 52 din Constituie i art. 1, art. 8, art. 18 din Legea nr. 554/2004, prejudiciul care
urmeaz a fi reparat poate fi unul material sau moral.
Astfel, potrivit art. 18 alin. (3) din lege - n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i
asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a solicitat
acest lucru.

111
 CAPITOLUL 11
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV:
TRSTURI. CONDIIILE ACIUNII DIRECTE. ACTELE EXCEPTATE

1. Noiune.
2. Fundamente constituionale.
3. Trsturile contenciosului administrativ, n baza art. 52 din Constituie i a Legii nr.
554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare.
4. Condiiile aciunii directe, n baza Legii nr. 554/2004.
5. Excepii de la controlul de legalitate exercitat de instanele de contencios
administrativ.

1. Noiune.

Noiunea de contencios administrativ cunoate, n esen, dou mari accepiuni:

Stricto-sensu: Contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor dintre autoritile

publice i persoanele vtmate n drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative
nelegale, tipice sau asimilate, litigii care sunt de competena instanelor de contencios administrativ
i sunt soluionate n baza unui regim de putere public guvernat de legea-cadru n materie
(actualmente este vorba despre Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004).
Latosensu: contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor dintre autoritile
publice i cei vtmai prin acte administrative nelegale ale acestora, indiferent de instana
competent sau procedura de soluionare a acestora.
(a se vedea A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 488-490; D. A. Tofan, op.cit., 2015, p. 125-126; V.
Vedina, op.cit., 2014, op.cit., 2014, p.156-158.)

O abordare similar regsim nc din perioada interbelic, cnd termenul de contencios

administrativ a primit dou accepiuni:
n sens larg evoca toate litigiile din sfera administraiei publice, indiferent de autoritatea
care le soluiona;
n sens restrns evoca exclusiv litigiile care intrau n competena de soluionare a instanelor
judectoreti.
Doctrina francez actual definete contenciosul administrativ ca ansamblul de reguli aplicabile
soluionrii jurisdicionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativ (Charles Debbasch, Jean
Claude Ricci Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris, 1999, p. 1).

Sisteme juridice de soluionare a litigiilor dintre administraie (autoriti publice) i

administrai:
sistemul administratorului judector organele din cadrul administraiei sunt nvestite cu
soluionarea litigiilor rezultate din propria activitate (a operat n Frana pn la Revoluia din 1789);
sistemul instanelor speciale i specializate de contencios administrativ, separate de

112
instanele judiciare obinuite - existent actualmente n Frana, n forma tribunalelor administrative n
fruntea crora se afl, ca instan suprem, Consiliul de Stat;
sistemul anglo-saxon litigiile de acest gen sunt soluionate de instanele de drept comun.
n Romnia exist un sistem hibrid, n sensul n care Legea nr. 554/2004 prevede soluionarea
litigiilor de contencios administrativ, n funcie de competena lor material, de ctre tribunalele
administrativ-fiscale, respectiv de seciile specializate de contencios administrativ din cadrul curilor
de apel i a naltei Curi de Casaie i Justiie (instana suprem), cu precizarea c litigiile privind
anumite categorii de acte administrative sunt date, prin legi speciale, n competena instanelor civile.
Pn la nfiinarea tribunalelor administrativ-fiscale, soluionarea litigiilor de competena
acestora este dat seciilor de contencios administrativ i fiscal din cadrul tribunalelor obinuite. n
plus, o serie de litigii avnd ca obiect anularea unor acte administrative (procesele-verbale
contravenionale, titlurile de proprietate emise n baza Legii fondului funciar etc) sunt date n
competena instanelor de drept comun, cel puin n prim instan, prin legi speciale (de exemplu
Legea fondului funciar nr.18/1991, O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor etc.).

n doctrin se mai face distincia ntre:

contenciosul subiectiv - cnd reclamantul solicit instanei de judecat s soluioneze o
problem referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal;
contenciosul obiectiv cnd reclamantul urmrete s apere un drept obiectiv sau un interes
public, n sensul de a se verifica dac a fost adus vreo atingere unor drepturi care reprezint
coninutul unei situaii juridice cu caracter general i impersonal i dac s-a adus atingere unei stri
de legalitate general.
(V. Vedina, op. cit., 2014, p. 178-179.)

2. Fundamente constituionale.

2.1. Norme constituionale de baz:

art. 52 - Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public reprezint principalul text

constituional cu inciden n materia contenciosului administrativ; alturi de dreptul la petiionare
intr n categoria drepturilor garanii;
art. 21 Liberul acces la justiie - reglementeaz cadrul general al valorilor care pot fi
ocrotite pe calea justiiei, preciznd caracterul gratuit i facultativ al jurisdiciilor administrative
speciale;
art. 53 reglementeaz principiile care pot duce la restrngerea exerciiului unor drepturi sau
liberti, inclusiv dreptul fundamental prevzut de art. 52;
art. 123 alin. 5 Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un
act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul
ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. - consacr o form a contenciosului obiectiv,
declanat de exercitarea prerogativelor de tutel administrativ de ctre prefect;
art. 126 alin. 6 Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor
publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc
raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Instanele

113
de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtamate prin
ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. este sediul
finelor de neprimire absolute n materia contenciosului administrativ;
art. 126 alin. 5 Este interzis nfiinarea de instane extraordinare. Prin lege organic pot
fi nfiinate instane specializate n anumite materii, cu posibilitatea participrii, dup caz, a unor
persoane din afara magistraturii. legitimeaz, din punct de vedere constituional, posibilitatea
constituirii de instane specializate de contencios administrativ (tribunalele administrativ-fiscale);
art. 73 alin. 3 lit. k) reine contenciosul administrativ n sfera reglementrilor de natur
organic;
art. 115 alin. 6 Ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor
constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i
ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a
unor bunuri n proprietate public. - este incident n situaia reglementrii prin ordonan de
urgen a unor instituii/proceduri ce in de contenciosul administrativ i de exercitarea dreptului
fundamental prevzut de art. 52.
(V.Vedina, op.cit., 2014, p. 158-160.)

2.2. Fundamente implicite (indirecte):

art. 1 alin. 3 Romnia este stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului,
drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul
politic reprezint valori supreme, n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn i
idealurilor Revoluiei din decembrie 1989, i sunt garantate.;
art. 4 Unitatea poporului i egalitatea ntre ceteni;
art. 15 alin. 2 - Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau
contravenionale mai favorabile.;
Art. 16 alin.1 i 2 (Egalitatea n drepturi): 1) Cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor
publice, fr privilegii i fr discriminri. (2) Nimeni nu este mai presus de lege.
(a se vedea V. Vedina, op. cit., 2014, p. 158; Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p. 516 i urm.)

3 . Trsturile contenciosului administrativ n Romnia.

Obiectul aciunii n contencios administrativ l poate reprezenta att actul administrativ tipic
ct i cel asimilat (tcerea administraiei, refuzul nejustificat, contractele administrative); de
asemenea, n urma modificrilor aduse prin Legea nr. 262/2007, poate fi cenzurat de instan i
refuzul de efectuare a unei operaiuni administrative, refuz care poate fi asimilat, de asemenea, unui
act administrativ.
Calitatea prilor n litigiu :
o Calitatea de prt o au autoritile publice sau structurile private ce exercit, potrivit legii,
unele prerogative de putere public;
o Calitatea de reclamant o au persoanele fizice sau juridice vtmate prin actele administrative
nelegale ale autoritilor publice i, uneori, o alt autoritate public (subiectele speciale de

114
sesizare: Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici,
prefectul, alte subiecte de drept public)
Este reglementat un contencios de plin jurisdicie n sensul c puterile acordate
judectorului sunt mai largi i nu se limiteaz la simpla anulare a actului administrativ nelegal;
n contenciosul subiectiv, procedura administrativ prealabil este obligatorie, ca regul,
nainte de introducerea aciunii n contencios administrativ ea const n cerina ca persoana
vtmat s se adreseze n prim faz emitentului actului administrativ ( recurs graios ) i/sau
superiorului ierarhic al acestuia ( recurs ierarhic), solicitnd revocarea sau modificarea actului n
cauz;
Dublul grad de jurisdicie sunt reglementate dou etape procesuale fondul (prima-
instan) i recursul, calea de atac a apelului fiind considerat de ctre CCJ ca fiind incompatibil cu
specificul acestor litigii;
Posibilitatea atacrii n instan a actelor administrativ-jurisdicionale (art. 6 din lege
stabilete o reglementare general, de la care se poate deroga prin legile speciale care reglementeaz
respectivele jurisdicii);
Consacrarea unor garanii procesuale pentru judecarea cererilor n contencios administrativ
i pentru punerea n executare a deciziilor pronunate (aplicarea de amenzi judiciare, celeritatea
procedurii de judecat, consacrarea unei proceduri speciale de executare a hotrrilor definitive prin
care s-au stabilit obligaii de a face etc.);
Posibilitatea formulrii cererii de despgubire pentru prejudiciile cauzate i mpotriva
funcionarului (persoanei fizice) care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se
face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim
.a.

4. Condiiile aciunii directe n baza Legii nr. 554/2004, cu modificrile i completrile

ulterioare.

Obiectul aciunii trebuie s l reprezinte un act administrativ tipic sau asimilat;

Actul trebuie s provin de la o autoritate public;
Actul vatm un drept subiectiv sau un interes legitim;
Parcurgerea procedurii administrative prealabile;
Respectarea termenelor de introducere a aciunii n contencios administrativ.

4.1. Actul atacat trebuie s fie un act administrativ.

n conformitate cu dispoziiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, orice persoan care se
consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public,
printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate
adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea
dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat
Articolul 2 alin. (1) lit. c) din lege furnizeaz i o definiie a actului administrativ actul
unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public, n regim de putere
public, n vederea organizrii executrii legii sau a executrii n concret a legii, care d natere,

115
modific sau stinge raporturi juridice; Sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei
legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor
proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice,achiziiile
publice; prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse
competenei instanelor de contencios administrativ.
Potrivit art. 8 alin. (1) teza a 2-a din lege, () se poate adresa instanei de contencios
administrativ i cel care se consider vtmat ntr-un drept ori interes legitim al su () prin
refuzul de efectuare a unei anumite operaiuni administrative necesare pentru exercitarea sau
protejarea dreptului sau interesului legitim.

Din coroborarea celor dou articole rezult c actul administrativ poate mbrca o form tipic
sau una asimilat.

Actele administrative asimilate sunt reprezentate de :

refuzul nejustificat expres al unei autoriti publice de a rezolva cererea referitoare la un drept
sau interes legitim;
refuzul de efectuare a unei anumite operaiuni administrative;
faptul de a nu rspunde la cererea n cauz n termenul prevzut de lege, de regul 30 de zile
(tardivitatea) sau, dup caz, ignorarea total a cererii (tcerea administraiei);
contractele administrative enunate la art. 2 alin. (1) lit. c) sau reglementate prin legi speciale.

Actele administrative tipice pot fi atacate indiferent de caracterul lor normativ sau
individual.
Nu poate forma obiectul exclusiv al unei aciuni n contencios administrativ legalitatea operaiunilor
administrative deja efectuate ( avize, rapoarte, propuneri etc), aceasta putnd fi analizat numai n cadrul
aciunii viznd anularea actului administrativ pe care l fundamenteaz; n schimb, poate fi analizat, sub
aspectul legalitii i temeiniciei, refuzul autoritii publice de efectuare a unei asemenea operaiuni,
instana avnd posibilitatea s oblige autoritatea la realizarea acesteia.
Astfel, conform art. 18 alin. (2) din lege Instana este competent s se pronune, n afara situaiilor
prevzute la art. 1 alin. (8), i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la
baza emiterii actului supus judecii.

4.2. Actul trebuie s emane de la o autoritate public.

Aceast cerin rezult chiar din cuprinsul art. 52 din Constituie, intitulat Dreptul persoanei
vtmate de o autoritate public. Nu este obligatoriu ca actul administrativ s provin de la o
autoritate administrativ, dup cum cerea, n formula iniial, vechea Lege a contenciosului
administrativ nr. 29/1990, ci emitentul poate fi orice autoritate public, inclusiv persoanele juridice
de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s
presteze servicii publice n regim de putere public (conform art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr.
554/2004).
Aceste persoane de drept privat emit aa-numitele acte administrative prin delegaie, adic n
baza mputernicirii primite din partea puterii publice (n perioada interbelic, erau denumite
116
stabilimente de utilitate public).
Autoritile administrative avute n vedere de lege pot fi autoriti ale administraiei de stat
(centrale sau locale), autoriti autonome locale, precum i instituiile publice/regiile autonome
din subordinea acestora.

4.3. Actul vatm un drept subiectiv sau un interes legitim.

Aceast condiie este enunat expres n art. 52 din Constituie, respectiv n art. 1 din Legea nr.
554/2004.
n absena unei vtmri, adic a unui prejudiciu, aciunea n contencios administrativ nu va fi
admis, simpla nelegalitate a unui act administrativ nefiind suficient pentru aciunile
caracteristice contenciosului subiectiv reglementat de art. 52 din Constituie.
Pentru ca un drept subiectiv s poat fi protejat pe calea contenciosului administrativ, este
necesar ca acesta s existe efectiv i s fie recunoscut de dreptul pozitiv.
n ceea ce privete problema interesului legitim, doctrina i jurisprudena au apreciat n mod
constant c trebuie avute n vedere interesele directe, personale, nscute i actuale.
Noua Lege a contenciosului administrativ nuaneaz aceast soluie, artnd c poate fi invocat
att interesul legitim privat, ct i interesul legitim public.
De asemenea, n doctrina francez se face precizarea c reclamantul poate s ocroteasc prin
aciunile n contencios administrativ att un interes material, ct i unul moral. ( Ch.Debbasch,
op.cit., p.638).

n conformitate cu art.1 alin. (1) teza final din Legea nr.554/2004, cu modificrile i
completrile ulterioare, Interesul legitim poate fi att privat, ct i public.
Conform art.2 alin.1 lit. p), interesul legitim privat const n posibilitatea de a pretinde o
anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat; (
lit.p).
Legea definete la art. 2 alin. (1) lit.r) i interesul legitim public, acesta fiind interesul care
vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i
ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei
autoritilor publice; interesul public poate legitima formularea unor aciuni n contencios
administrativ de ctre o serie de subiecte speciale de sesizare, cum ar fi Ministerul Public,
Avocatul Poporului, prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, dar i organismele
sociale avute n vedere de art.2 alin. (1) lit. s) i art. 1 alin. (2) lit.a) din lege (structuri
neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate
protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor
publice administrative).
De asemenea, n condiiile n care art. 1 alin. 8 se refer i la calitatea de reclamant a altor
subiecte de drept public, rezult c i alte organe publice dect cele expres indicate n art. 1
din lege pot promova aciuni n contencios administrativ.
n mod logic, astfel de aciuni ar putea viza eventuale acte administrative care le-ar vtma
propria competen, le-ar mpiedica s i exercite atribuiile, cu alte cuvinte ar fi vorba despre
aciuni ntemeiate pe interesul legitim public.

117
 4.4. Parcurgerea procedurii administrative prealabile.

Potrivit art.7 din Legea nr. 554/2004, nainte de a se adresa instanei de contencios
administrativ competente, persoana care se consider vtamat ntr-un drept al su ori ntr-un
interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie s solicite autoritii publice emitente
sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data
comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia.
Pentru motive temeinice, plngerea prealabil, n cazul actelor administrative individuale, poate
fi introdus de ctre destinatarul actului (cel cruia i s-a comunicat actul n discuie) i peste acest
termen, dar fr a se depi 6 luni de zile de la data emiterii.
Potrivit art. 7 alin. (3) din lege, terele persoane vtmate prin actul individual adresat altei
persoane pot depune plngerea prelabil n limitele termenului de 6 luni, calculat de la momentul la
care au luat cunotin de existena actului. n ciuda acestei formulri a textului, considerm c
regula rmne, i pentru ter, termenul de 30 de zile (calculat de la data lurii la cunotin), numai
pentru motive ntemeiate (la fel ca n cazul destinatarului actului) putnd fi incident termenul
maxim de 6 luni de zile.

Prin lege special, pot fi stabilite excepii de la regula parcurgerii procedurii administrative
prealabile pentru actele administrative individuale (de exemplu, atunci cnd se contest
sanciunile disciplinare aplicate aleilor locali, conform art. 70 din Legea nr. 393/2004).

n plus, n cazul actului administrativ normativ, plngerea prealabil poate fi formulat

oricnd (art.7 alin.11 din lege). Din interpretarea textelor legale rezult c i n cazul actelor
administrative cu caracter normativ este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, urmnd ca
dup epuizarea acestei etape s devin incident textul legal care prevede posibilitatea introducerii,
fr limit de timp, a aciunii n anulare.

Reclamaia administrativ poate fi adresat organului emitent sau organului ierarhic superior,
n primul caz fiind vorba de un recurs graios, iar n al doilea caz de un recurs ierarhic, cu
aceeai semnificaie procedural.
Evident, n unele cazuri, cum ar fi cel al autoritilor administraiei publice locale autonome, nu
se poate identifica un organ superior ierarhic (situaia Preedintelui Romniei, a Guvernului,
primarului etc), astfel nct va fi posibil numai recursul graios.
La plngerea prealabil trebuie formulat rspunsul oficial n termenul-regul de 30 de zile de la
nregistrare, sau ntr-un alt termen stabilit prin lege special (a se vedea, de exemplu, dispoziiile
Codului de procedur fiscal).

n cazul litigiilor avnd ca obiect contracte administrative, legea prevede c plngerea

prealabil are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de
procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor.
Odat cu intrarea n vigoare a Noului Cod de procedur civil (15 februarie 2013), procedura
concilierii comerciale a disprut, ca atare rmne o problem modul de aplicare a dispoziiilor
privind procedura prealabil n cazul contractelor administrative.
ntruct, din punctul nostru de vedere, nu se pot admite susinerile privind incidena
118
medierii n procesele de contencios administrativ, nclinm spre teza c nu ar trebui s mai fie
obligatorie nicio procedur prealabil n cazul litigiilor avnd ca obiect contracte
administrative (eficiena acesteia fiind, oricum, cel puin discutabil).
Totui, ntruct dispoziiile art. 7 i 11 din Legea nr. 554/2004 au rmas nemodificate i pentru
evitarea riscului de a se invoca n faa instanei lipsa acestei proceduri, se poate formula o sesizare
(un echivalent al plngerii prealabile clasice) pe adresa cocontractantului, prin care s i fie
semnalate problemele litigioase, rspunsul acestuia urmnd a fi dat n termenul standard de 30 de
zile (dac nu se prevede altfel prin lege special).

Conform Legii nr. 554/204, anumite subiecte de drept pot formula aciuni n contencios
administrativ fr a formula plngerea prealabil administrative. Astfel, conform art.7 alin. (5) din
Legea nr.554/2004, n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Agenia Naional a Funcionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vtmai prin
ordonane sau dispoziii din ordonane, precum i n cazul prevzut la art. 2 alin. (2)- (refuzul
nejustificat sau nesoluionarea n termenul legal a unei cereri subl.ns.) i la art. 4 (excepia de
nelegalitate subl.ns.), nu este obligatorie procedura prealabil..

4.5. Respectarea termenelor de introducere a aciunii n contencios administrativ.

Potrivit legii, aciunea trebuie formulat dup primirea rspunsului la plngerea prealabil sau,
dup caz, dup expirarea termenului de 30 de zile (sau, eventual, a termenului prevzut de legea
special), respectiv dup ncheierea procesului-verbal de finalizare a concilierii (pentru litigiile
viznd contracte administrative).
Astfel, conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Cererile prin care se solicit
anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaterea dreptului
pretins i repararea pagubei cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la:
a) data comunicrii rspunsului la plngerea prealabil ;
b) data comunicrii refuzului nejustificat de soluionare a cererii;
b) data expirrii termenului de soluionare a plngerii prealabile, respectiv data expirrii
termenului legal de soluionare a cererii;
c) data expirrii termenului prevzut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului
administrativ emis n soluionarea favorabil a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile.
La alin. (1) mai regsim formal i litera d), care se refer la data ncheierii procesului-verbal
de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative. ntruct procedura
concilierii nu mai exist, interpretm c termenele ar trebui s curg, n cazul litigiilor privind
contracte administrative, chiar de la data la care s-a cunoscut sau trebuia s se cunoasc problema
care a generat conflictul. Dac acceptm, ns, varianta mai prudent, n sensul necesitii parcurgerii
unei proceduri administrative adaptate (conform celor expuse mai-sus), rezult c aciunea va
putea fi introdus, dup caz, de la comunicarea n termen (n intervalul de 30 de zile) a rspunsului
negativ din partea cocontactantului, respectiv de la expirarea termenului n care acesta trebuia s
rspund la plngerea prealabil (notificarea) primit.
n mod excepional, conform alin. (2) al art. 7 din lege, pentru motive temeinice, n cazul
actului administrativ individual, cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut la alin. (1),

119
dar nu mai trziu de un an de la data comunicrii actului, data lurii la cunotin, data
introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere, dup caz.

Termenul-regul de 6 luni de zile este calificat de lege ca fiind de prescripie, iar termenul
maxim de 1 an ca fiind termen de decdere.
De asemenea, alin. 4 prevede c Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a
fi neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ care se consider a fi
nelegale pot fi atacate oricnd., aciunea fiind imprescriptibil n aceste situaii.

5. Excepii de la controlul de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ.

Constituia Romniei, n art.126 alin.6 statueaz: Controlul judectoresc al actelor

administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu
excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu
caracter militar. Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile
persoanelor vtamate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate
neconstituionale.

Din acest articol rezult dou mari categorii de acte ale autoritilor publice care nu pot forma
obiectul controlului de legalitate al instanei de contencios administrativ, fiind vorba despre :
actele administrative autoritilor publice n relaia acestora cu Parlamentul;
actele administrative de comandament cu caracter militar.

Aceste fine de neprimire de rang constituional au fost apreciate ca insuficiente n doctrin,

fapt care a dus la nuanarea i dezvoltarea lor n legea organic a contenciosului administrativ,
inclusiv sub titulatura de limite ale controlului. De aici deriv i calificarea finelor de
neprimire ca fiind de rang constituional, respectiv de rang legal (a se vedea A. Iorgovan, Tratat
de drept administrativ, volumul II, Ediia 2, All Beck, Bucureti, 2005).

n ceea ce privete actele de comandament cu caracter militar, Legea nr.554/2004 formuleaz

o definiie n art.2 alin.1 lit.l) actul administrativ referitor la problemele strict militare ale
activitaii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul
comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de
pace sau rzboi, sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar.
Actele autoritilor publice n relaia lor cu Parlamentul beneficiaz, mai nou, de o definiie
legal, n art.2 alin.1 lit.k) din lege actele emise de o autoritate public, n realizarea atribuiilor
sale, prevzute de Constituie sau de o lege organic, n raporturile de natur politic cu
Parlamentul.

Conform art.5 alin.1 din Legea nr. 554/2004, nu pot fi atacate n contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.

120
 Dincolo de aceste excepii care reitereaz textele constituionale, legea stipuleaz c Nu pot fi
atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau
desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alta procedur judiciar.(art. 5 alin. 2).
Aici este vorba despre teoria recursului paralel, n baza creia actele administrative pentru
care se prevede o procedur judiciar special de contestare nu vor urma procedura general
prevzut de Legea contenciosului administrativ.
n aceast situaie, discutm despre un fine de neprimire relativ, adic numai din perspectiva
instanei de contencios administrativ, ntruct actele n discuie pot fi atacate, dar n faa instanei de
drept comun.

Acelai articol 5 prevede, la alin. (3), c o serie de acte administrative pot fi contestate n faa
instanei de contencios administrativ, dar n mod limitat, adic sub condiia probrii unui exces
de putere (depirea abuziv a dreptului de apreciere) din partea autoritii publice.
Conform textului indicat, Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de
rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional
ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor
calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere (a se
vedea definii excesului de putere de la art. 2 alin. 1 lit. n din lege).

O parte din acest alineat, n spe sintagma cele care privesc aprarea i securitatea
naional, a fost declarat neconstituional prin Decizia Curii Constituionale nr. 302/2011
(publicat n Monitorul Oficial nr. 316 din 09.05.2011), cu motivarea c nu se pot aduga nici mcar
prin lege organic alte categorii de acte exceptate, n afara celor prevzute expres n art. 126 alin. 6
din Constituie.
Principial, acest raionament poate fi extins i asupra celorlalte acte menionate n art. 5 alin. (3)
din Legea nr. 554/2004, dar Curtea Constituional nu s-a pronunat expres asupra acestora.

De asemenea, printr-o recent decizie de interpretare (Decizia nr. 459/2014 M.Of. nr. 712
din 30.09.2014), Curtea Constituional a reinut c dispoziiile art. 8 alin. (1) raportate la art. 2
alin. (1) lit. c) teza nti din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituionale n
msura n care se interpreteaz n sensul c decretele Preedintelui privind numirea judectorilor la
Curtea Constituional sunt excluse din sfera controlului judectoresc sub aspectul verificrii
ndeplinirii condiiei naltei competene profesionale". Cu alte cuvinte, este indicat un nou fine de
neprimire pentru instanele de contencios administrativ, referitor la decretele prezideniale n
discuie, dar numai n ceea ce privete modul n care Preedintele i-a exercitat dreptul de apreciere
cu privire la existena condiiei de numire menionat.
(Antonie Iorgovan, Liliana Vian, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasre, Legea
contenciosului administrativ - Legea nr. 554/2004 cu modificrile i completrile la zi. Comentariu
i jurispruden, Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 143-157; A.Iorgovan, Noua lege a
contenciosului administrativ. Genez, explicaii i jurispruden, ediia a II-a, Editura Kullusys,
Bucureti, 2006, p.166-171; V.Vedina, op.cit., 2014, p.199-207; D.A.Tofan, op.cit., 2015, p.174 i
urm.)

121
 CAPITOLUL 12
ASPECTE PROCEDURALE N MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
SOLUIILE INSTANEI I EXECUTAREA HOTRRILOR

1. Norme de procedur aplicabile n litigiile de contencios administrativ.

2. Trsturile i etapele procedurii administrative contencioase.
3. Prile n procesul de contencios administrativ.
4. Tipuri de aciuni n contencios administrativ.
5. Instanele competente.
6. Ci de atac.
7. Soluiile pe care le poate pronuna instana de contencios administrativ.
8. Executarea hotrrilor judectoreti n materie de contencios administrativ.
9. Excepia de nelegalitate.

1. Norme de procedur aplicabile n litigiile de contencios administrativ.

Procedura de soluionare a aciunilor n contencios administrativ este reglementat n cuprinsul

Legii cadru - Legea nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare.
n completarea normelor speciale instituite de Legea contenciosului administrativ se regsesc
normele procedurale comune, conform art. 28 alin. 1 din Legea nr.554/2004 : Dispoziiile prezentei
legi se completeaz cu prevederile Codului civil i cu cele ale Codului de procedur civil, n
msura n care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritile
publice, pe de o parte, i persoanele vtamate n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt
parte.
(Pentru aspecte legate de compatibilitatea unor dispoziii de procedur civil n procedura de
contencios administrativ a se vedea A. Iorgovan, L. Vian, A.-S. Ciobanu, Diana Iuliana Pasre,
op.cit., 2008, p. 368-386; A.Iorgovan, op.cit., 2006, p. 242-248.)

2. Trsturile i etapele procedurii administrative contencioase.

2.1. Procedura administrativ contencioas reprezint ansamblul normelor procedurale

consacrate de Legea contenciosului administrativ i Codul de procedur civil, n conformitate
cu care se formuleaz i se soluioneaz aciunile declanate de cei vtmai n drepturile i
interesele lor legitime prin actele administrative tipice sau asimilate ale unei autoriti publice i
se pun n executare hotrrile pronunate (V.Vedina, op.cit., 2007, p.173-174).

2.3. Normele de procedur n materia contenciosului administrativ sunt considerate tot

norme de drept administrativ (procedural).

2.4. Presupune, de regul, dou etape succesive: etapa anterioar sesizrii instanei de
contencios administrativ (procedura administrativ prealabil) i etapa judiciar.

122
 2.5. Regsim un dublu grad de jurisdicie - prim instan (fond) i recurs.

2.5. Cererile adresate instanei se judec de urgen i cu precdere, n sedin public, n

completul stabilit de lege (un judector pentru prima instan, 3 judectori n recurs ).

2.6. Caracterul accesibil al taxelor de timbru pentru aciunile viznd acte unilaterale:

Potrivit art.17 alin. (2) din Legea nr.554/2004, Pentru cererile formulate n baza prezentei legi
se percep taxele de timbru prevzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu
modificrile i completrile ulterioare, pentru cauzele neevaluabile n bani, cu excepia celor care
au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare.
Dup cum se observ, taxele de timbru n cazul litigiilor privind contracte administrative
sunt mult mai consistente dect cele aplicabile pentru litigiile avnd ca obiect acte administrative
unilaterale.

n prezent, Legea nr. 146/1997 a fost abrogat i nlocuit de O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele
judiciare de timbru.

Conform art. 16 din O.U.G. nr. 80/2013:

cererea pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins, precum i pentru eliberarea
unui certificat, a unei adeverine sau a oricrui alt nscris trebuie timbrat cu o tax judiciar de 50
de lei;
pentru cererile cu caracter patrimonial, prin care se solicit i repararea pagubei suferite, taxa
de timbru este de 10% din valoarea pretins, dar nu mai mult de 300 de lei.
Potrivit art. 3 din O.U.G. nr. 80/2013, aciunile i cererile evaluabile n bani se taxeaz astfel:
a) pn la valoarea de 500 lei 8%, dar nu mai puin de 20 lei;
b) ntre 501 lei i 5.000 lei 40 lei + 7% pentru ce depete 500 lei;
c) ntre 5.001 lei i 25.000 lei 355 lei + 5% pentru ce depete 5.000 lei;
d) ntre 25.001 lei i 50.000 lei 1.355 lei + 3% pentru ce depete 25.000 lei;
e) ntre 50.001 lei i 250.000 lei 2.105 lei + 2% pentru ce depete 50.000 lei;
f) peste 250.000 lei 6.105 lei + 1% pentru ce depete 250.000 lei.
Aceste dispoziii urmeaz a fi avute n vedere la calcularea taxei judiciare de timbru pentru
litigiile avnd ca obiect contracte administrative.
Pentru contractele de achiziie public, contractele sectoriale, respectiv concesiunile de lucrri
publice i servicii, exist o reglementare special a taxelor judiciare de timbru, calculate tot n funcie
de valoare, n cadrul Legii nr. 101/2016 (art. 56).

3. Prile n litigiile de contencios administrativ.

Calitatea de reclamant (calitate procesual activ), conform art.1 din lege, o poate avea:
Ca regul, orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un
interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n
termenul legal a unei cereri.
123
 n aplicarea acestui text, legea consider c pot fi reclamani:
Persoana vtmat prin refuzul autoritii publice de efectuare a unei anumite operaiuni
administrative necesare pentru exercitare sau protejarea dreptului sau interesului legitim;
Terul vtmat n drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ individual
adresat altui subiect de drept;
Avocatul Poporului ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, ca
urmare a unei sesizri formulate de persoanele fizice;
Ministerul Public cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic,
apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz
existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de
putere, sau cnd prin emiterea unui act administrativ normativ, se vatm un interes public;
Autoritatea public emitent - poate cere instanei anularea actului administrativ unilateral nelegal
n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte
juridice.
Persoana vtmat n drepturile sau interesele sale legitime prin ordonane sau dispoziii din
ordonane ale Guvernului;
Persoanele vtmate prin contractele administrative prevzute de lege;
Agenia Naional a Funcionarilor Publici mpotriva actelor administrative nelegale din
materia funciei publice;
Prefectul conform art.123 alin.5 din Constituie, art.1 alin.8 i art.3 alin. (1) din lege;
Orice alt subiect de drept public conform art. 1 alin. (8) din lege.

Calitatea de prt revine:

Autoritilor publice sau persoanelor de drept privat care au obinut statut de utilitate public
sau au fost autorizate s presteze anumite servicii publice, n regim de putere public (conform
definiiei de la art. 2 alin. 1 lit. b din lege);
Persoanei fizice (funcionarul, n sens larg) care a contribuit la elaborarea, emiterea sau
ncheierea actului ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la
un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru
prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere.

4. Tipuri de aciuni n contencios administrativ.

Criterii de delimitare:

1. Existena unei proceduri administrative prealabile:

Aciuni precedate obligatoriu de plngerea administrativ prealabil prevzut de Legea
nr.554/2004 (regula);
Aciuni precedate obligatoriu de o procedur administrativ prealabil reglementat prin legi
speciale (de exemplu, cazul aciunilor mpotriva actelor administrativ-fiscale, conform Codului de
procedur fiscal);

124
 Aciuni pentru care nu se impune o procedur prealabil administrativ (de exemplu, n
situaia aciunilor promovate de prefect sau de aleii locali sancionai disciplinar).

2. Obiectul cererii de chemare n judecat :

Aciuni privind anularea total sau parial a actului administrativ i acordarea unor
despgubiri materiale i/sau morale;
Aciuni privind obligarea autoritii prte la emiterea unui act administrativ sau a altui
nscris i acordarea unor despgubiri materiale i/sau morale;
Aciuni privind obligarea autoritii prte la efectuarea unei anumite operaiuni
administrative i acordarea unor despgubiri materiale i/sau morale;
Aciuni avnd ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin ordonane sau dispoziii din
ordonane declarate neconstituionale i/ sau anularea actelor emise n baza ordonanei (a se vedea
art. 9 din lege);
Aciuni n suspendarea executrii actului administrativ pn la soluionarea pe fond sau, dup
caz, irevocabil, a aciunii n anulare;
Aciuni avnd ca obiect ncheierea, interpretarea, executarea, modificarea sau ncetarea
contractele administrative;
Aciuni privind obligarea autoritii prte/persoanei la plata unei amenzi pentru fiecare zi de
ntrziere n executarea unei decizii irevocabile de contencios administrativ, nsoit, eventual, de
cererea de despgubiri pentru ntrziere.

5. Instanele competente (art. 10 din Legea nr. 554/ 2004).

5.1. Competena teritorial :

Legea nr.554/2004 consacr o competen teritorial alternativ: Reclamantul se poate adresa

instanei de la domiciliul su sau celei de la domiciliul prtului (art. 10 alin. 3).
Diverse norme derogatorii de la aceast alternativ sunt prezente n legile speciale (de exemplu,
potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006, litigiile privind concesiunile de bunuri proprietate public
sunt n competena exclusiv, de prim instan, a tribunalului n a crui circumscripie se afl sediul
concedentului).

n cazul aciunii introduse de Avocatul Poporului, aceasta va fi nregistrat la instana de

contencios administrativ de la domiciliul petentului care a formulat sesizarea.
n cazul aciunii introduse de Ministerul Public, competena teritorial revine :
instanei de la domiciliul/sediul persoanei vtmate, cnd aciunea are ca obiect acte
administrative individuale;
instanei de la sediul emitentului actului administrativ normativ ce lezeaz un interes legitim
public.
Aciunile introduse de prefect sunt de competena tribunalului administrativ-fiscal (seciei de
contencios administrativ-fiscal a tribunalului) din judeul n cauz.

125
 5.2. Competena material i compunerea completului de judecat:

n prim instan:

litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i
judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii
ale acestora, de pn la 1.000.000 lei, se soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativ-
fiscale;
cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum
i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai
mari de 1.000.000 lei, se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal
ale curilor de apel, dac prin lege special nu se prevede altfel.

n mod special, toate cererile privind acte administrative emise de autoriti centrale i care
au ca obiect sume reprezentnd finanare nerambursabil din partea Uniunii Europene,
indiferent de valoarea acestora, sunt de competena material a curilor de apel.

Conform art. 10 alin. (2): Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele

administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel,
iar recursul mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i fiscal ale
curilor de apel se judec de Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i
Justiie, dac prin lege special nu se prevede altfel.

Prin legi speciale pot fi stabilite i derogri de la normele generale de competen material
sau teritorial stabilite n Legea nr. 554/2004 (de exemplu, conform art. 109 din Legea nr. 188/1999,
cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcionarului public sunt de competena seciei de
contencios administrativ i fiscal a tribunalului, indiferent dac actul administrativ contestat a fost
emis de o autoritate central sau local.)

6. Soluiile pe care le poate pronuna instana de contencios administrativ.

n conformitate cu art. 18 din Legea nr.554/2004, instana de contencios administrativ poate

pronuna, dup caz, urmtoarele soluii cu privire la aciunea viznd actul administrativ unilateral
(normativ sau individual):
va anula, n tot sau n parte, actul administrativ;
se va pronuna asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza
emiterii actului supus judecii;
va obliga autoritatea public sa emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o
adeverin sau orice alt nscris, ori s efectueze o anumit operaiune administrativ;
va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate.

Dac aciunea are ca obiect un contract administrativ, instana de contencios poate :

dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;

126
 obliga autoritatea public sa ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit;
impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii;
suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere;
obliga partea n culp la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale provocate.

7. Ci de atac.

Potrivit art. 20 din lege, sentinele pronunate n fond de instanele de contencios administrativ
pot fi atacate pe calea recursului, n termen de 15 zile de la comunicare.

Efectul recursului reglementat de Legea nr. 554/2004 este suspensiv de executare, n sensul c
este suspendat executarea sentinei pronunate de instana de fond, cu excepia hotrrii de prim
instan privind nsi suspendarea executrii actului administrativ (conform art.14 i art.15 din
Legea nr.554/2004).
Legea consacr principiul celeritii soluionrii cii de atac, recursul fiind judecat n procedur
de urgen.
Soluii posibile n recurs : potrivit art.20 alin. (3) din lege, n cazul admiterii recursului,
instana de recurs, casnd sentina, va rejudeca litigiul in fond. Cnd hotrrea primei instane a
fost pronunat fr a se judeca fondul ori dac judecata s-a fcut n lipsa prii care a fost nelegal
citat att la administrarea probelor, ct i la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singur
dat, la aceast instan. n cazul n care judecata n prim instan s-a fcut n lipsa prii care a
fost nelegal citat la administrarea probelor, dar a fost legal citat la dezbaterea fondului, instana
de recurs, casnd sentina, va rejudeca litigiul n fond..

Alte ci extraordinare de atac sunt cele prevzute de Codul de procedur civil revizuirea i
contestaia n anulare.
Este de remarcat c art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a instituit un caz special de revizuire,
care nu se regsete n NCPC: pronunarea hotrrilor rmase definitive prin nclcarea
principiului prioritii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. 2, coroborat cu art. 20 alin.
2 din Constituia Romniei, republicat.
Potrivit tezei a II-a din acelai alin. (2), cererea de revizuire se introducea n termen de 15 zile
de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrat de art. 17 alin. (3), la cererea
temeinic motivat a prii interesate, n termen de 15 zile de la pronunare.
Prin Decizia nr. 1609/2010 a Curii Constituionale s-a reinut c teza a II-a din alin. (2) al art.
21 este neconstituional.
De asemenea, prin Decizia nr. 1039/2012, Curtea Constituional a admis sesizarea privind
neconstituionalitatea Legii nr. 299/2011 pentru abrogarea alin. (2) al art. 21 din Legea
contenciosului administrativ i a precizat c dispoziiile tezei I din alin. (2) al art. 21 sunt
neconstituionale n msura n care se interpreteaz n sensul n care nu pot face obiectul revizuirii
hotrrile definitive i irevocabile pronunate de instanele de recurs, cu nclcarea prioritii
dreptului Uniunii Europene, atunci cnd nu evoc fondul cauzei.

127
 8. Executarea i publicarea hotrrilor judectoreti n materie de contencios
administrativ.

Potrivit art. 22 din Legea contenciosului administrativ, Hotrrile judectoreti definitive

pronunate potrivit prezentei legi sunt titluri executorii.

n mod special, hotrrile judectoreti definitive, prin care s-au anulat acte administrative cu
caracter normativ:
sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor;
se public obligatoriu n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau, dup caz, n
monitoarele oficiale ale judeelor ori al municipiului Bucureti, la solicitarea instanelor.

n cazul n care autoritatea public prt este obligat sa ncheie, sa nlocuiasc sau s
modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, ori s
efectueze o anumit operaiune administrativ, executarea hotrrii definitive i irevocabile se va
face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de
la data rmnerii definitive a hotrrii.
Dac termenul nu este respectat, se va aplica conductorului autoritii publice sau, dup caz,
persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar
reclamantul-creditor are dreptul la penaliti, potrivit art. 906 din noul Cod de procedur civil
(NCPC).
Solicitarea creditorului trebuie fcut n termenul de prescripie a dreptului de a obine
executarea silit, fiind, aadar, incidente, i dispoziiile Capitolului V al Crii a V-a NCPC.
Dac n termen de 3 luni de la data comunicrii ncheierii de aplicare a amenzii i de acordare a
penalitilor, debitorul tot nu pune n aplicare hotrrea definitiv, creditorul poate formula o nou
cerere la instana de executare, cu dou posibile petite: stabilirea sumei finale ce se datoreaz statului
ca amend, respectiv stabilirea cuantumului total al penalitilor.
Aceast cerere va fi soluionat cu citarea prilor, iar instana va cuantifica i despgubirile
cuvenite creditorului pentru neexecutarea n natur a obligaiilor de ctre autoritatea prt, n
condiiile art. 892 NCPC, republicat.
La art. 25 din lege se reitereaz, la ultimul alineat, aplicabilitatea prevederilor citate i pentru
hotrrile pronunate cu privire la contractele administrative (n msura n care acestea conin tot
obligaii de a face, precum cele indicate la art. 18 alin. 4: obligarea autoritii la ncheierea
contractului, ndeplinirea de ctre una dintre pri a unor obligaii).

10. Excepia de nelegalitate.

10.1. Precizri generale:

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificat
prin Legea nr. 202/2010 privind unele msuri pentru accelerarea soluionrii proceselor, Legalitatea
unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi

128
cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii
interesate.
n versiunea iniial (din 2004) a legii, nu se optase pentru limitarea excepiei la actele individuale,
fiind folosit formula general acte administrative unilaterale. Aceast modificare a operat ulterior,
prin Legea nr. 262/2007.
Excepia de nelegalitate reprezint o modalitate indirect de paralizare a efectelor produse de un
act administrativ individual, un mijloc de aprare, astfel nct, ca orice alt excepie, prezint
relevan doar inter partes litigantes.
Obiectul excepiei de nelegalitate l reprezint doar actele administrative cu caracter
individual (fapt ntrit i de art. II alin. 2 din Legea nr. 262/2007), nu i actele administrative cu
caracter normativ.
Pentru acestea din urm, legea prevede posibilitatea nelimitat n timp de introducere a aciunii n
anulare, motiv pentru care s-a apreciat c nu mai este oportun i meninerea procedurii excepiei de
nelegalitate, ntruct ar fi dificil de stabilit gradul de opozabilitate a efectelor unei eventuale hotrri
judectoreti de admitere (pentru comparaie, amintim faptul c decizia irevocabil de anulare a unui
act administrativ normativ se public n Monitorul Oficial al Romniei i produce efecte erga omnes).
nalta Curte de Casaie i Justiie a promovat o practic contrar soluiei stabilite de lege, dup
modificarea din anul 2007.
Jurisprudena constant (anterioar intrrii n vigoare a Legii nr. 76/2012) a Seciei de
contencios administrativ i fiscal a instanei supreme a fost n sensul admisibilitii excepiei de
nelegalitate i n privina actelor administrative normative, fiind invocate n acest sens procedurile
similare de contestare a legalitii actelor administrative emise de autoritile Uniunii Europene,
respectiv tradiia dreptului romn n materie.
De asemenea, instana suprem consider inadmisibile excepiile invocate cu privire la
actela administrative emise nainte de intrarea n vigoare a Legii nr. 554/2004, argumentnd c
aceasta nu se poate aplica retroactiv, dei, pe de o parte, Curtea Constituional a respins o sesizare de
neconstituionalitate pe acest aspect, n cadrul controlului a priori, iar, pe de alt parte, dispoziiile art.
4 alin. (1) i ale art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007 (Excepia de nelegalitate poate fi invocat
i pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004, n
forma sa iniial, cauzele de nelegalitate urmnd a fi analizate prin raportare la dispoziiile legale n
vigoare la momentul emiterii actului administrativ) exclud orice form de retroactivitate.
Este de remarcat faptul c ultimele modificri aduse art. 4 prin Legea nr. 76/2012 pentru
punerea n aplicare a Noului Cod de procedur civil menin soluia iniial, n ciuda menionatei
jurisprudene a instanei supreme.
Astfel, n forma sa actual, art. 4 alin. 4 prevede: Actele administrative cu caracter normativ
nu pot forma obiect al excepiei de nelegalitate. Controlul judectoresc al actelor administrative cu
caracter normativ se exercit de ctre instana de contencios administrativ n cadrul aciunii n
anulare, n condiiile prevzute de prezenta lege.

8.2. Condiii de admisibilitate, procedura de soluionare i efectele produse:

excepia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocat n cadrul oricrui proces
i n orice faz a acestuia (prim-instan, apel, recurs), indiferent de natura litigiului (civil, comercial,
penal, contencios administrativ etc.);
129
 obiectul ei poate fi numai actul administrativ individual de care depinde soluionarea
itigiului pe fond (nu poate avea ca obiect acte administrative normative, contracte administrative sau
operaiuni administrative);
poate fi invocat att de pri, ct i de ctre instan, din oficiu;
instana competent s o soluioneze este chiar instana n faa creia s-a ridicat excepia;
instana va soluiona excepia fie prin ncheiere interlocutorie (care va putea fi atacat
numai odat cu fondul), fie prin hotrrea dat asupra fondului cauzei;
n procesul de analizare a legalitii actului administrativ, cauzele de nelegalitate vor fi
raportate la dispoziiile legale n vigoare la data emiterii actului administrativ, inclusiv n ipoteza
actelor emise anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004;
ca efect al admiterii excepiei de nelegalitate, instana va soluiona cauza fr a ine seama
de actul administrativ n discuie, dar fr a putea s-l anuleze (acest lucru este posibil numai pe calea
unei aciuni directe).

130
 BIBLIOGAFIE ORIENTATIV

- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Activitatea administraiei publice. Domeniul

public, Universul Juridic, Bucureti, 2015;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic, Bucureti,
2015;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului public n dreptul
romn i n dreptul francez, Universul Juridic, Bucureti, 2012;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public n Romnia i n
Frana, Universul Juridic, Bucureti, 2012;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Ana-Maria Irina Ciobanu, Deciziile Curii Constituionale privind
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Anii 2004-2009), Universul Juridic, Bucureti,
2010;
- Antonie Iorgovan, Liliana Vian, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasre, Legea
contenciosului administrative (cu modificrile i completrile la zi) Comentariu i jurispruden,
Universul Juridic, Bucureti, 2008;
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, ediia a 4-a, Editura All Beck, Bucureti,
2005;
- Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ Genez, explicaii i jurispruden,
Ediia a 2-a, Editura Kullusys, Bucureti, 2006;
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ,vol.II, ediia 3, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2015;
- Verginia Vedina, Drept administrativ, Ediia a VIII-a, Universul Juridic, Bucureti, 2014
(respectiv Ediia a IX-a, 2015).
- Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureti, 2009;
- Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Ediia a 2-a,
CH Beck, Bucureti, 2009;
- Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universala Alcalay&Co,
Bucureti, 1936;
- Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice
E.Marvan, Bucureti, 1934; respectiv Ediia a III-a (1925);
- Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentat i adnotat, cu legislaie,
jurispruden i doctrin, Ediia a III-a, Universul Juridic, Bucureti, 2015;
- Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu (coordonatori), Constituia Romniei. Comentariu pe
articole, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008;
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Simina Elena Tnsescu - Constituia
Romniei revizuit comentarii i explicaii, Editura All Beck,Bucureti, 2004.

131