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Hacia una Constitucin

democrtica, viable y plural

Tres miradas
Son compatibles los proyectos de Constitucin? iii

Hacia una Constitucin


democrtica, viable y plural

Tres miradas

Carlos Alarcn
Carlos Bhrt
Carlos Romero
iv Puentes para un dilogo democrtico

Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural


Tres miradas

Primera edicin: abril de 2008


FES-ILDIS y fBDM

Editores: Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria (fBDM)


Av. Arce 2180
Telfonos 2440347 2440391
E-mail: fubodem@yahoo.es
www.democraciapartidos.org.bo

Fundacin Friedrich Ebert-Instituto Latinoamericano de


Investigaciones Sociales (FES-ILDIS)
Av. Hernando Siles 5998, Obrajes
Tel. 591-2-2750005
ildis@fes-bol.org

Autores: Carlos Bhrt Irahola


Carlos Alarcn Mondonio
Carlos Gustavo Romero Bonifaz

Cuidado de edicin: Patricia Montes

Diseo de tapa: Juan Francisco Taborga

Depsito legal: 4190408

Impreso en Creativa
Telf. 2 488 588
Son compatibles los proyectos de Constitucin? v

Contenido

Presentacin

Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin........... 1


Carlos Bhrt Irahola

Contexto poltico........................................................................... 1
Objeto de estudio y metodologa . ............................................... 6
1. Fundamentos constitucionales.................................................. 8
2. Poder Legislativo..................................................................... 24
3. rgano Electoral.................................................................... 62
4. Organizacin territorial del Estado.......................................... 72
5. La Constitucin econmica................................................... 114
6. Tierra.................................................................................... 125

Democracia y estado de derecho en el proyecto


de nueva Constitucin......................................................................... 135
Carlos Alarcn Mondonio

Introduccin.............................................................................. 135
Derechos y garantas................................................................ 136
Poder Ejecutivo......................................................................... 169
Poder Judicial........................................................................... 179
Participacin y control social.................................................... 201
Propiedad de los recursos naturales.......................................... 204
Reforma de la constitucin........................................................ 206
Propuesta de articulado alternativo en modelo de
Estado y autonomas................................................................ 210
vi Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de


Constitucin
Carlos Romero Bonifaz

Tierra y territorio: el fundamento del poder econmico,


poltico y cultural...................................................................... 221
Contexto.........................................................................................221
Los principales contenidos y transformaciones
de la nueva Constitucin Poltica del Estado...................................225
TIerra/territorio: el fundamento del poder econmico,
poltico y cultural............................................................................237
Distribucin de tierras durante la ejecucin
de la Reforma Agraria segn informacin oficial.............................246
Disposiciones de tierra y territorio en el
proyecto de Constitucin................................................................256

Pueblos indgenas en el proceso constituyente boliviano.................


Contexto.........................................................................................266
Marco terico relativo a los pueblos indgenas................................268
Derechos de los pueblos indgenas.................................................271
Normas internacionales: fundamento jurdico de
los pueblos indgenas......................................................................273
Legislacin boliviana relativa a los pueblos indgenas.....................277
Los derechos de los pueblos indgenas en la nueva Constitucin....279
Estructura del Estado.....................................................................283
Conclusiones generales..................................................................289

Bibliografa.......................................................................... 291
Son compatibles los proyectos de Constitucin? vii

Presentacin

El propsito de una Asamblea Constituyente se traduce enel logro de un


pacto social que haga posible crear una visin compartida de pas entre todos
los habitantes de una nacin. Bolivia vive an su proceso constituyente,
que se desarrolla en medio de esperanzas y frustraciones,entre polmicas,
batallas verbales, agresiones, intentos de concertar y tambin esfuerzos por
anular al contrario.

El proyecto de Constitucin, que naci entre barricadas, trifulcas,


animosidades, desconfianzas, apoyos y rechazos, hoy se enfrenta tanto
a la descalificacin de quienes no sienten haber sido tomados en cuenta
en su redaccin, como de aquellas otras posiciones que no le reconocen
legitimidad y legalidad alguna.

A todo ello se aade el hecho de que incluso surgen voces desde el propio
oficialismo que admiten la existencia de falencias en su redaccin, haciendo
que los obstculos para que este documento acabe convirtindose en una
nueva Constitucin para los bolivianos sean an mayores.

Al visualizar este contexto conflictivo, y pensando en el futuro de la


democracia, consideramos que el proceso constituyente, incluso en el caso
en que se lo clausurara formalmente sin resultados, en realidad continuara
abierto en tanto los bolivianos no encontremos esa nueva visin compartida
de pas.

En realidad, las necesidades y demandas planteadas por la diversidad de


sectores sociales del pas continan ah, algunas como si fueran opuestas
a otras, sin encontrar un acuerdo que las viabilice. Por ello, la nica
manera en que lograremos cerrar este proceso constituyente ser con la
emergencia de un nuevo pacto social incluyente de toda la diversidad que
atesora nuestro pas.
viii Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

La Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria (fBDM)


y la Fundacin Friedrich Ebert (FES-ILDIS) no pueden dejar de pensar
en promover el desarrollo democrtico y la concertacin poltica, y por
ello creen en la necesidad e importancia de dar una mirada tranquila y
reflexiva al proyecto de Constitucin aprobado en Oruro. Nuestra intencin
es visualizar sus aportes en temas sustantivos, pero tambin detectar sus
falencias, es decir, aquellos aspectos que no contribuiran a profundizar la
democracia representativa en Bolivia.

Esta es una labor que no puede ser efectuada por una sola persona;
requiere una suma de miradas, de observaciones analticas desde distintos
puntos de vista. Intentando una primera aproximacin a este anlisis, ambas
instituciones encomendaron el trabajo a Carlos Bhrt, Carlos Alarcn y
Carlos Romero,cada uno en sus reas temticasde preferencia.

Con la presente publicacin la fBDM y la FES-ILDIS pretenden apoyar


los esfuerzos necesarios para que este proceso constituyente logre su
mejor desenvolvimiento y fluidez, de manera que, a travs del dilogo
democrtico, los bolivianos podamos encontrar los contenidos del cambio
verdadero que esperamos en todos los rdenes de la vida nacional.

Para ello es imprescindible contar con insumos plurales, que puedan


orientar primero el debate y posteriormente el dilogo que posibilite hallar
consensos en la formulacin de una Constitucin democrtica, viable y
plural, por la cual todos los bolivianos se sientan representados.

La FES-ILDIS y la fBDM agradecen a los autores de los textos por el


trabajo realizado. La responsabilidad por los mismos es de cada uno de
ellos y no compromete la opinin de las instituciones que promovieron el
libro. Tambin agradecen a los lectores y a todos los interesados en crear
un pacto social que evite confrontaciones y que permita una convivencia
pacfica entre todos los bolivianos.

Willi Hann Guido Riveros Franck


Director de la FES-ILDIS Presidente de la fBDM
Democracia y estado de derecho
en el proyecto de Constitucin

Carlos Bhrt Irahola*

Contexto poltico

La Asamblea Constituyente llev adelante sus sesiones entre el 6 de


agosto de 2006 y el 15 de diciembre de 2007, algo ms de diecisis meses
signados por la confrontacin y las mutuas acusaciones descalificadoras
entre los asamblestas del MAS y los de la oposicin. Dos asuntos: la
polmica sobre el voto calificado de los dos tercios polmica dura y agria
que a lo largo de los primeros doce meses fue adquiriendo un carcter
poltico estratgico y la demanda de capitala plena reclamada por
Sucre, alentada abierta o discretamente por la oposicin y psimamente
tramitada por el oficialismo impidieron el necesario debate doctrinal y
constitucional que deba preceder a la aprobacin del texto de la nueva
Carta Fundamental.

Corolario de la trayectoria poco propicia de la Asamblea fueron, sin duda


alguna, los sucesos del Liceo Militar de Sucre, en cuyas dependencias,
al finalizar el mes de noviembre, se aprob en grande el proyecto de

* Carlos Bhrt Irahola es abogado, egresado de la carrera de Economa y con una maestra
en Ciencias Sociales de la FLACSO, Mxico. Entre otros cargos pblicos, fue diputado
nacional, embajador de Bolivia ante la Repblica Popular de China y prefecto del departa-
mento de Oruro. Actualmente es Senador de la Repblica, funciones que combina con la
investigacin cientfica y actividades acadmicas. Entre sus ltimos libros figuran: La des-
centralizacin de Estado boliviano: evaluacin y perspectivas, (2001); Crisis poltica, cultu-
ra e ideologa (2002); Elecciones 2002. Resultados y transformaciones (2002) y Reingeniera
Constitucional en Bolivia. Formas de estado y gobierno. Autonoma y otros temas (2004).
2 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Constitucin mientras las fuerzas policiales impedan el asalto de la


poblacin civil al recinto militar1 y, por supuesto, la sancin en detalle
y revisin en Oruro, en medio de un cerco de cooperativistas mineros,
campesinos, juntas vecinales y otros sectores ex-profesamente trasladados
a las inmediaciones del edificio en el que se encontraba sesionando el
magno evento constituyente.
Fue tal la exacerbacin de los antagonismos en la Asamblea Constituyente
que nada poda ya impedir que su fruto fuera entregado sin la suficiente
meditacin terica y que resultara, inclusive, improvisado en sus contenidos
normativos y, al mismo tiempo, polticamente vulnerable. El cierre de
la gestin 2007, debido a todo ello, estuvo signado por las sistemticas
impugnaciones a la legalidad y a la legitimidad del proyecto de Constitucin
aprobado en Oruro, formuladas por gruesos sectores de los departamentos
que integran la denominada media luna, acompaados, esta vez, por gran
parte de la poblacin y, sobre todo, por los lderes de opinin de Sucre. Pero
las cosas no quedaron en la simple protesta; pocos das despus Santa
Cruz, Tarija, el Beni y Pando hicieron conocer sus proyectos de estatutos
autonmicos, mostrando as que, ms all de las simples especulaciones
polticas y acadmicas, el pas se encontraba objetivamente escindido en
dos porciones: las tierras bajas, que cubren ms de la mitad del territorio
nacional, desde la cuenca del Amazonas hasta la hoya tarijeo-platense, por
un lado, y por el otro, las tierras altas y gran parte de los valles interandinos.
La situacin poltica del pas comenz a tornarse crtica y angustiante.
Urgido por tal situacin, el Presidente Morales convoc a los nueve pre-
fectos de departamento a la mesa del dilogo, quienes aceptaron la in-
vitacin, no sin antes dejar dicho que la devolucin a las prefecturas del
impuesto directo a los hidrocarburos (IDH) deba ser parte ineludible de la
agenda de las conversaciones2. Apenas iniciado el nuevo ao, a partir del

1 Para quienes no estn familiarizados con el lenguaje parlamentario, se denomina aproba-


cin en grande a la fase en la que se discute y aprueba el texto completo del proyecto de
ley, o de Constitucin en este caso. La aprobacin en detalle, que es la siguiente fase,
consiste en discutir y aprobar artculo tras artculo, necesitndose en cada uno de ellos el
voto de por lo menos dos tercios de los asamblestas presentes en sala.
Cabe recordar aqu que los enfrentamientos de La Glorieta ocasionaron tres muertos, lo que
reforz ms todava los cuestionamientos no slo contra el proyecto de Constitucin, sino
contra la propia Asamblea.
2 El 24 de octubre de 2007 el gobierno aprob el Decreto Supremo N 29.322, alterando la
distribucin del llamado IDH departamental: las prefecturas que reciban el 57% redujeron
su participacin a slo 24,4%, mientras que los municipios saltaron del 34,5% al 67%. Fue,
ni duda cabe, un duro golpe para los tesoros prefecturales.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 3

7 de enero y a lo largo de las tres o cuatro semanas siguientes, trabaj la


mesa de concertacin, lo que motiv que en esos das se hablara todava
se lo hace, aunque cada vez con menos fuerza de la compatibilizacin
de los proyectos de Constitucin y de estatutos autonmicos3. Lamenta-
blemente las discusiones entre el Jefe de Estado y los mximos represen-
tantes departamentales fueron infructuosas y no pasaron de ser eso: meras
discusiones sin resultado alguno4.

Pero las cosas no transcurrieron en vano: el fracaso del dilogo deterior


ms todava el ya difcil escenario poltico. Estimulado por el Consejo
Departamental, Rubn Costas emiti el 30 de enero la convocatoria al
referndum departamental para la ratificacin y puesta en vigencia del
Estatuto del Departamento Autnomo de Santa Cruz5. En los prximos
das y semanas, esa actitud fue rpidamente seguida por las primeras
autoridades polticas del Beni, Pando y Tarija, quienes convocaron asimismo
a sendas consultas populares, elevando de ese modo la confrontacin
gobierno-media luna a niveles a los que no haba llegado en ningn
momento anterior.

Sorpresivamente, y contra todo pronstico, la desafiante conducta


de los prefectos fue acatada y respaldada por los rganos electorales
departamentales, los que al margen de cualesquier consideracin
institucional, poltica y jurdico-constitucional optaron por organizar los
eventos referendarios departamentales. El endurecimiento ostensible de
las relaciones polticas entre el gobierno y los lderes del oriente-sur del
pas, al parecer indujo en el nimo de Evo Morales y de su crculo ntimo la
idea de que, dado el fracaso de la concertacin con los prefectos y frente
al curso que iban tomando los acontecimientos, haba llegado la hora de

3 Buscando contribuir al desarrollo del dilogo, la FES-ILDIS y la fBDM-NIMD publicaron en


febrero de 2008 el libro Puentes para un dilogo democrtico. Proyectos de Constitucin y
Estatutos: compatibilidades y diferencias.
4 Las reuniones fueron, todas ellas, pblicas y difundidas a travs de la televisin, lo que
seguramente, contribuy a la esterilidad del evento, al margen, por supuesto, de los posi-
cionamientos rgidos de unos y otros, de la complejidad de las materias en debate y de la
magnitud de los intereses en pugna.
5 El Consejo Departamental de Santa Cruz vot, en fecha 30 de enero, la Resolucin N
011/2008 aprobando la realizacin del referndum departamental y encargndole al pre-
fecto la emisin de la convocatoria formal, lo que sucedi el mismo da a travs de la Reso-
lucin Prefectural N 010/2008.
4 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

retornar al dilogo con los actores polticos, restituyendo al Congreso su


condicin de escenario de la representacin popular y campo de accin
de los partidos y las organizaciones portadores de la intermediacin entre
el Estado y la sociedad civil. De esa manera, el 18 de febrero se abri un
renovado intento de conversaciones en la Vicepresidencia de la Repblica,
bajo la conduccin personal de lvaro Garca Linera. El esfuerzo se
prolong esta vez hasta el medio da del 28 de febrero6, instantes en los
que el edificio del Congreso qued otra vez sitiado, impidindose el ingreso
de gran parte de los diputados y senadores de la oposicin. Las fuerzas
oficialistas, desbaratando el dilogo que comenzaba a dar frutos, haban
decidido forzar la aprobacin de las leyes de convocatoria a los referendos
nacionales destinados a viabilizar la ratificacin popular del proyecto de
Constitucin entregado por la Asamblea Constituyente7.

Una mayor polarizacin poltica gener, por supuesto como resultado


adicional, la casi inexplicable decisin adoptada por el MAS, lo que
determin que el futuro comenzara a inundarse de negros nubarrones que
hacan temer una peligrosa tempestad poltica de larga duracin hasta el
4 de mayo, da de las mltiples consultas populares capaz de afectar la
unidad nacional, quebrantar la paz social e, inclusive, de alterar la seguridad
personal de miles de personas. El clima de incertidumbre, sin embargo, no
dur mucho tiempo: una nueva sorpresa le esperaba al pas.

El 7 de marzo, apenas una semana despus de la concentracin


organizada en la plaza Murillo para festejar la promulgacin de las leyes
que facilitaran la vigencia prctica del proyecto de Constitucin, la Corte
Nacional Electoral emiti en la ciudad de Cochabamba las resoluciones

6 Durante los das 26 y 27 de febrero se registraron importantes avances en las conversa-


ciones. Garca Linera y el MAS aceptaron modificar alrededor de siete artculos del proyecto
de Constitucin relacionados con la temtica de las autonomas regionales. Semejante
apertura hizo abrigar esperanzas sobre el curso futuro del dilogo en todos los que asistan
a la reunin. La cruda realidad, empero, se encargara muy pronto de echar por tierra esas
esperanzas.
7 Esa tarde, en no ms de 40 minutos, el Congreso sancion tres leyes: la primera, de-
terminando que los referendos departamentales para los estatutos autonmicos deban
ser convocados por el Congreso, invalidando as las decisiones prefecturales; la segunda,
convocando al referendo dirimidor sobre el artculo 398 del proyecto de Constitucin y al
referndum para aprobar el texto ntegro de la nueva Ley Fundamental, ambos para el 4 de
mayo; la tercera, modificando las leyes que norman el funcionamiento del proceso consti-
tuyente. Al da siguiente, el 29 de febrero, se promulgaron y publicaron las tres leyes con
los nmeros 3.835, 3.836 y 3.837, respectivamente.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 5

013/2008 y 014/2008, suspendiendo la organizacin de los referendos


aprobatorios del prospecto de Carta Magna y revocando todas las decisiones
organizativas adoptadas por el rgano electoral cruceo para la ratificacin
del estatuto, respectivamente. Ambas resoluciones abrieron, aunque por
pocos das u horas, la posibilidad de detener las consultas populares y, por
esa va, contener tambin la polarizacin poltica e nter regional.

Otra vez, empero, la dura realidad se impuso por encima de lo formal: el


referndum cruceo contina viento en popa, mientras que las consultas
nacionales pese a estar respaldadas por una ley de la Repblica se
detuvieron inobjetablemente, demostrando as que la razn de fondo que
explica las resoluciones de Cochabamba se encuentra en la imposibilidad
material de organizar las consultas en menos de tres meses8, lo que oblig
a la Corte Nacional Electoral a adoptar las decisiones del 7 de marzo.

Los efectos prcticos de las determinaciones del mximo rgano


Electoral retrotrajeron al pas a la situacin imperante antes del borrascoso
28 de febrero, pero ahora con un componente ms que importante: el
agotamiento poltico de Garca Linera, principal operador gubernamental
de todos y cada uno de los esfuerzos de concertacin, lo que sita a Evo
Morales como el ltimo y nico portavoz que le queda al rgimen para
intentar concertar una salida poltica a los conflictos. Este hecho nos
muestra que los episodios frustrados del dilogo, en sentido opuesto al que
se esperaba de ellos, slo sirvieron para profundizar la crisis.

Llegamos as a las dos semanas que median entre el 8 de marzo y el


recogimiento espiritual al que siempre induce la Semana Santa, momentos
en los que Evo Morales decide, una vez ms, propiciar lo que vendra a
ser el ltimo intento de concertacin antes del 4 de mayo, vindose
obligado en esta oportunidad a procurar que el Cardenal Terrazas opere
como facilitador del dilogo, lo que, a principios del mes de abril, cuando
los documentos que contiene este texto estn siendo escritos, todava no
termina de cristalizar.

Si al finalizar el mes de febrero la situacin del pas permita considerar la


posibilidad de compatibilizar los textos de los proyectos de Constitucin

8 Al convocar a los plebiscitos constitucionales para el 4 de mayo, la Ley 3.836, fechada en


29 de febrero, le dio a la Corte Electoral apenas dos meses de tiempo para organizar los
eventos.
6 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

y de estatutos autonmicos, hoy, al despuntar abril, el curso seguido por la


coyuntura poltica parece mostrar que el espacio de las compatibilizaciones
se ha reducido a la posibilidad de modificar en el corto plazo el texto del
proyecto de Constitucin, dejando los ajustes al Estatuto cruceo para el
perodo posterior al 4 de mayo. Si las cosas estn dadas de ese modo, cabe
pensar que un acuerdo poltico factible en las condiciones actuales podra
facilitar la ratificacin popular de la Carta Orgnica crucea empero, sujeta
a modificaciones posteriores a cambio de la viabilizacin del proyecto
de Ley Fundamental entregado por la Asamblea Constituyente, previa
identificacin de sus componentes carentes del suficiente respaldo social y
concertacin de las modificaciones consiguientes.

La agudizacin de las contradicciones ha alcanzado niveles tan avanzados


que, cualquiera que fuere el curso inmediato de los acontecimientos, resulta
difcil pensar en la aprobacin del proyecto de Constitucin sin que sea
sometido a una importante poda conceptual y normativa. Si ello es as, con
concertacin poltica o sin ella, constituye un requerimiento insoslayable
identificar los temas y artculos que podran o deberan ser modificados en
el prospecto de cdigo constitucional sancionado en Oruro, requerimiento
a ser atendido, naturalmente, con el debido respaldo argumental.

Este documento tiene precisamente como objetivo presentar un


conjunto de artculos del proyecto de Constitucin que demandan ajustes
y modificaciones, los que podran facilitar que el documento sancionado
en Oruro, mediando una positiva e impostergable concertacin poltica,
se convierta genuinamente en la nueva Carta Magna boliviana. El alcance
de este trabajo, por supuesto, no ha sido pensado en trminos exhaustivos
ni mucho menos, ante todo porque desde sus supuestos metodolgicos
tiene como lmites el mbito de la vigencia del estado de derecho y la
preservacin de la democracia.

Objeto de estudio y metodologa


Existen tantas lecturas de la Constitucin como materias integran su
contenido. Se puede, por ejemplo, leer el cdigo constitucional con enfoque
econmico; otra revisin bajo la ptica del diseo institucional; una tercera
a travs de, y desde, los contenidos sociales, y as sucesivamente. Cada
aproximacin, est claro, convierte al texto constitucional en un objeto de
estudio particular.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 7

El objeto de anlisis de este documento fue construido buscando


identificar, por un lado, los avances democrticos y sociales que contiene
el proyecto de Constitucin y, por otro, los retrocesos y peligros que para
la democracia representativa y para la vigencia del Estado de derecho
entraa el mismo. El lector encontrar aqu, por tanto, una aproximacin
al texto sancionado por la Asamblea Constituyente desde el diseo del
sistema de representacin poltica y desde la constitucin y funcionamiento
democrticos de los rganos del poder pblico.

Punto de partida de la investigacin fue la conviccin de que, dada


la agudizacin de los antagonismos polticos e interregionales, resulta
absolutamente pertinente realizar los mayores esfuerzos para preservar en
Bolivia el Estado de derecho y la democracia representativa. Los cambios
que el pas necesita reclamados desde los cuatro puntos cardinales de
su geografa pueden y deben introducirse en el marco de las formas
democrticas de gestin estatal.

El diseo metodolgico contempl tres fases: se realiz primero la


comparacin de la Constitucin vigente con el proyecto de Oruro, lo
que permiti sistematizar la informacin con enfoque crtico-analtico; la
segunda etapa consisti en la identificacin de los avances, retrocesos y
peligros materia de la investigacin. Y, en base a los materiales alcanzados,
la tercera fase se dedic a concebir las sugerencias de redaccin alternativa
que podran viabilizar la aprobacin e implementacin de la nueva
Constitucin.

La investigacin se realiz utilizando doce ejes temticos: (i) los


fundamentos que se encuentran en el prtico de la Constitucin; (ii) los
derechos y garantas de la persona; (iii) Poder Legislativo; (iv) Poder
Ejecutivo; (v) Poder Judicial; (vi) rgano Electoral; (vii) participacin
y control social; (viii) ordenamiento territorial y autonoma; (ix) la
Constitucin econmica; (x) recursos naturales; (xi) tierra, y (xii) reforma
de la Constitucin. Estos doce ejes ciertamente parecen ser los ms aptos
para detectar los avances democrticos y sociales que ofrece el proyecto
de Ley Magna, as como los peligros para el Estado de derecho y la
democracia representativa. Lgicamente, cada uno de estos ejes temticos
fue abordado a travs de diferentes cortes analticos, recomendados por la
naturaleza diversa de los temas.

Por razones de tiempo ms que por otra cosa, se opt por distribuir los
ejes temticos entre ambos autores: Carlos Alarcn prioriz el estudio de
8 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

los ejes (i), (iii), (vi), (viii), (ix) y (xi), al mismo tiempo Carlos Bhrt se hizo
cargo de las reas restantes, es decir, los ejes (ii), (iv), (v), (vii), (x) y (xii).

Fundamentos constitucionales
Conforme se desprende del cuadro 1, en el que se comparan los tex-
tos de la Constitucin vigente y del proyecto aprobado en la ciu-
dad de Oruro, la Asamblea Constituyente introdujo importantes in-
novaciones en los fundamentos constitucionales (artculos 1 al 12)9.
Las principales reformas, al parecer, son las siguientes,

eliminacin de la palabra o del concepto repblica;


caracterizacin del Estado como plurinacional, intercultural y
comunitario;
el principio de la preexistencia de los pueblos indgenas y la consagracin
constitucional del dominio territorial ancestral de los pueblos indgenas;
incorporacin de la autonoma a la descripcin del Estado;
introduccin del denominativo de pueblos indgena originario
campesinos;
concepcin de la soberana bajo formas de ejercicio directo e
indelegable;
introduccin del concepto de pluralismo jurdico, y
elevacin del rgano Electoral al mismo rango que los tres poderes del
Estado.

Analicemos, una tras otra, las innovaciones.

Estado versus Repblica


Llama la atencin el hecho de que la palabra repblica haya sido eliminada
en el texto del proyecto de nueva Constitucin. No aparece en ninguno
de los 411 artculos del proyecto, ni en las disposiciones transitorias. Fue
expulsada incluso de lugares en los que formalmente deba aparecer y
deliberadamente cambiada por el vocablo estado.

9 Para simplificar la lectura de este trabajo, a partir de aqu nos referiremos a la Constitucin
vigente con la sigla CPE y al proyecto aprobado por la Asamblea Constituyente como
proyecto de nueva Constitucin, sin perjuicio de usarse otras expresiones.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 9

Cuadro 1
Fundamentos del Estado

Constitucin vigente Proyecto de Constitucin

Artculo 1. Artculo 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social


I. Bolivia, libre, independiente, de Derecho Plurinacional Comunitario1, libre, independiente,
soberana, multitnica y soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con
pluricultural constituida en autonomas. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo
Repblica Unitaria, adopta poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico, dentro del
para su gobierno la forma proceso integrador del pas.
democrtica representativa
y participativa, fundada en la Artculo 2. Dada la existencia precolonial de las naciones y
unin y la solidaridad de todos pueblos indgena originario campesinos y su dominio ances-
los bolivianos. tral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinacin en
el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a
II. Es un Estado Social y la autonoma, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento
Democrtico de Derecho de sus instituciones y a la consolidacin de sus entidades ter-
que sostiene como valores ritoriales, conforme a esta Constitucin y la ley.
superiores de su ordenamiento
jurdico, la libertad, la igualdad Artculo 3. El pueblo boliviano est conformado por la
y la Justicia. totalidad de las bolivianas y los bolivianos pertenecientes a las
reas urbanas de diferentes clases sociales, a las naciones y
Artculo 2. La soberana reside pueblos indgena originario campesinos, y a las comunidades
en el pueblo; es inalienable e interculturales y afrobolivianas.
imprescriptible; su ejercicio
est delegado a los poderes Artculo 7. La soberana reside en el pueblo boliviano y se ejerce de
Legislativo, Ejecutivo y Judicial. forma directa; es inalienable, inembargable, indivisible, imprescriptible
La independencia y coordinacin e indelegable, y de ella emanan las funciones y atribuciones del poder
de estos poderes es la base del pblico.
gobierno. Las funciones del poder
pblico: legislativa, ejecutiva y Artculo 11. I. El Estado adopta para su gobierno la forma
judicial, no pueden ser reunidas democrtica participativa, representativa y comunitaria, con
en el mismo rgano. equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres.

Artculo 4. II. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que sern


I. El pueblo delibera y gobierna desarrolladas por ley:
por medio de sus representantes 1. Directa y participativa, por medio del referendo, la ini-
y mediante la Asamblea ciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato,
Constituyente, la Iniciativa la asamblea, el cabildo y la consulta previa, entre otros.
Legislativa Ciudadana y el Las asambleas y cabildos tendrn carcter deliberativo.
Referndum, establecidos por 2. Representativa, por medio de la eleccin de
esta Constitucin y normados representantes por voto universal, directo y secreto,
por Ley. entre otros.
3. Comunitaria, por medio de la eleccin, designacin o
II. Toda fuerza armada o reunin nominacin de autoridades y representantes por normas
de personas que se atribuya la y procedimientos propios de las naciones y pueblos
soberana del pueblo comete indgena originario campesinos, entre otros.
delito de sedicin.
Artculo 12. I. El Estado se organiza y estructura su poder
pblico a travs de los rganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial
y Electoral. La organizacin del Estado est fundamentada en
la separacin, coordinacin y cooperacin de estos rganos.
Nota: Los resaltados en cursivas en este cuadro y en todos los dems son del autor.
10 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

As, por ejemplo, la Contralora General de la Repblica, contrariando


la tradicional nomenclatura institucional boliviana, pasa a denominarse
Contralora General del Estado, o el mximo nivel jerrquico del ministerio
pblico se convierte en Fiscala General del Estado. No existen, empero,
suficientes elementos de juicio como para afirmar que es el concepto de
repblica el que habra sido eliminado y sustituido por el concepto de
estado. Queda claro, seguramente, que la diferencia entre el concepto y el
vocablo es enorme, median entre ambos la teora poltica y la democracia.
Para dilucidar mejor esta cuestin se hace necesario recordar algunos
elementos tericos.

Desde los clsicos de la ciencia poltica se acepta que el concepto de


repblica est asociado a la forma de gobierno opuesta al absolutismo10.
Histricamente, el trnsito de la sociedad feudal al capitalismo se produjo
a travs del proceso de centralizacin y concentracin del poder en manos
de las monarquas absolutas, las que crearon de ese modo las condiciones
para el surgimiento del Estado moderno y, fruto de las revoluciones
burguesas, la aparicin de las dos grandes repblicas: la francesa y
la norteamericana, unitaria una, federal la otra, y ambas basadas en la
democracia formal. En suma, la Repblica, desde la teora, es una forma de
gobierno indisolublemente ligada a la democracia representativa e inclusive
a modalidades asamblestas de democracia. Pinsese al respecto, por
ejemplo, en la antigua Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (URSS),
en la actual Repblica Popular de China o, si se quiere, en la Repblica de
Cuba.

Sin embargo, ya en el terreno de los hechos, es tambin evidente que,


hasta antes de la dcada de los aos ochenta del siglo XX, largos perodos
de la historia republicana de Bolivia estuvieron regidos por gobiernos
dictatoriales o no democrticos. Cmo debe entenderse, entonces, la
aparente o real contradiccin entre la caracterizacin constitucional de
Bolivia como Repblica y el decurso fctico poco democrtico de la historia
poltica? En realidad se trata de dos temas diferentes: uno es el referido
al proceso histrico de construccin de la nacin y del Estado bolivianos,

10 Por ejemplo, Nicols Maquiavelo, El Prncipe (existen innumerables ediciones); Montes-


quieu, El espritu de las leyes (asimismo se encuentran mltiples ediciones) y tantos otros
clsicos.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 11

jalonado de avances y retrocesos en sus contenidos de democracia y,


por ende, republicanos, como sucedi por doquier a escala planetaria. Y
otro, muy distinto, es el de los fundamentos constitucionales republicanos
adoptados desde 1825, cuando se logr la independencia del poder
monrquico espaol11.

Entendidas las cosas de esa manera, qu implicancias podra tener la


eliminacin del vocablo repblica en el texto del proyecto de Constitucin?
Dos escenarios hipotticos caben como respuesta. El primero: si, como
suponemos, se trata slo de una cuestin de forma (la palabra), no
debera esperarse ninguna repercusin o derivacin posterior. La ingeniera
constitucional del proyecto de nueva Constitucin, orientada a mantener la
institucionalidad democrtico-republicana, autoriza a pensar de este modo
con holgura. El segundo escenario, empero, induce a colegir que si la
innovacin supone sustituir el concepto de Repblica por el de Estado, ella
implicara la posibilidad de retroceder de la forma republicana de gobierno
hacia modalidades no democrticas de funcionamiento poltico.

En suma, sea que la eliminacin de la palabra repblica no pase de


ser una innovacin formal caso en el que nadie debera oponerse a
revisar cambios superficiales, sea que se trate de una verdadera revisin
conceptual que implicara los retrocesos mencionados, no cabe duda que
resulta conveniente recuperar o mantener la caracterizacin de Bolivia
como una Repblica.

Plurinacional e intercultural versus multitnico y pluricultural


Siguiendo la redaccin adoptada por los textos constitucionales desde
1878, la Constitucin de 1967 caracterizaba a Bolivia como Repblica
unitaria y a la forma de gobierno, como democrtica representativa12. El
ao 1994, algo ms de cuarenta aos despus de la reforma agraria y de

11 Para satisfacer cualquier otra demanda de precisin terica, podra decirse que durante los
regmenes dictatoriales que eliminaron las instituciones de la democracia representativa,
strictu sensu, la Repblica entraba en receso forzado, retornndose a modalidades abso-
lutistas de organizacin del poder.
12 La versin original deca: Art. 1. Bolivia, libre, independiente y soberana, constituida en
Repblica unitaria, adopta para su gobierno la forma democrtica representativa. Esta
redaccin fue introducida por primera vez en la Carta de 1878, mantenindose inalterada
salvo la inclusin de la palabra soberana en 1945 hasta la reforma de 1994. Sin em-
bargo, los elementos centrales de la definicin (la Repblica, lo unitario y el gobierno
representativo) estuvieron presentes, aunque con otras redacciones, prcticamente desde
la Constitucin de 1831, la que sustituy al proyecto bolivariano.
12 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

la eliminacin de las relaciones de servidumbre que ataban a la poblacin


indgena a la tierra y al trabajo gratuito, se modific el artculo 1 de la Lex
Suprema introducindose en la caracterizacin del pas lo multitnico y
pluricultural13, con lo cual el texto constitucional refleja la complejidad de
la estructura social boliviana.

Al reconocerse en el prtico constitucional la existencia de mltiples


etnias, dotadas cada una de ellas de historia, identidad y estilo de vida
propios, en verdad, se abrieron las puertas para que los pueblos indgenas,
de ah en ms, participaran en la construccin de los espacios pblicos.
Puertas formales todava, es cierto, pero que rpidamente se conectaron
con las reales de la Ley de Participacin Popular a partir de enero de
1995.

Doce aos han transcurrido desde aquellas reformas, en los que lo pluri
y lo multi elevados a rango constitucional, contribuyeron indudablemente
a fortalecer la identidad de los pueblos indgenas, su autovaloracin y, por
supuesto, su cohesin y organizacin internas14. En esos doce aos, sin
embargo, sucedieron tambin las huelgas y bloqueos indgena-campesinos
del Altiplano y del Chapare; la eclosin del mundo aymara y el vertiginoso
cuanto desordenado crecimiento de la ciudad de El Alto; la guerra del
agua, que tuvo un fuerte componente campesino quechua, y tantos otros
acontecimientos en los que las mltiples cosmovisiones existentes en la
sociedad boliviana dejaron sentir su fuerza. Qued en evidencia, de ese
modo, que lo pluri y lo multi, con todo lo positivo que implicaban,
no bastaban para reproducir y fortalecer la construccin de la sociedad
nacional.

Ciertamente, la experiencia ha demostrado que no resulta acertado


considerar a la sociedad boliviana como un simple agregado de culturas
particulares e inconexas, es decir, como la manifestacin pura y simple de

13 Curiosamente las Constituciones de 1961 y de 1967, concebidas y redactadas bajo in-


spiracin del nacionalismo revolucionario, no visibilizaron la heterogeneidad tnica de la
sociedad boliviana. Ni siquiera el pacto militar-campesino, sustento de Ren Barrientos
cuando promulg la de 1967, hizo posible tal cosa. Es en la historia de los sindicatos
agrarios, con su eptome en la CSUTCB, y en la del katarismo donde se encuentran los
precursores de lo multitnico y pluricultural.
14 Puede decirse, en cierto sentido, que el fruto maduro de ese proceso se encuentra en los
resultados electorales de diciembre de 2005 y en Evo Morales y su gobierno.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 13

lo multitnico y lo pluricultural. Persistir en esta visin amenaza conducir al


pas a una situacin en la que predomine el corporativismo tnico, signado
por orientaciones fundamentalistas en sus versiones ms radicales. En todo
caso, una sociedad fragmentada en identidades aisladas obstaculiza la
interaccin entre personas portadoras de cosmovisiones diferentes e impide
la creacin de conocimientos, emociones e imaginarios compartidos, es
decir impide, o retrasa al menos, la construccin de una sociedad nacional,
sin la cual no tendra sentido la existencia de una Constitucin.

La dcada que va de 1995 a 2005 nos ha enseado que los bolivianos


debemos transitar de la visin pluri y multi al enfoque intercultural capaz
de generar prcticas sociales de respeto mutuo, de reconocimiento del otro
y de intercambio de productos culturales entre miembros de tradiciones
diferentes. La interculturalidad, por tanto, ofrece mejores posibilidades para
el enriquecimiento mutuo y colectivo. Lo intercultural, finalmente, reconoce
lo pluri, se afirma en l y busca construir el colectivo comn desde l15.

No cabe duda, lo plurinacional e intercultural inserto en el artculo 1


del proyecto de Constitucin sancionado por la Asamblea Constituyente
constituye un verdadero avance en relacin a la caracterizacin de Bolivia
como una sociedad multitnica y pluricultural que aparece en el texto de
1994 (ver cuadro 1).

Esta importante constatacin, empero, no debe hacernos perder de vista


otra transformacin no menos destacable que aparece en el mismo artculo
1. En el proyecto de nueva Constitucin, la naturaleza plurinacional no
est referida a la sociedad boliviana, como suceda con lo multitnico en
el texto de 1994, sino que es el Estado el plurinacional e intercultural16.
Pero extrapolar la heterogeneidad tnica del mbito de la sociedad al del
Estado, es decir, de la base humana a la organizacin poltica, conduce,
o podra conducir, a la reconfiguracin de la totalidad del Estado, incluido

15 Un ilustrativo resumen de las relaciones y problemas entre lo multi lo pluri y la inter-


culturalidad puede encontrarse en Vera Gianotten, CIPCA y poder campesino indgena. 35
aos de historia, parte III, La Paz, 2006, editado por el CIPCA.
16 La diferencia entre el concepto de etnia y el de nacin es la que existe entre el enfoque
antropolgico que sustenta lo tnico y la lectura socio-poltica que se encuentra en la
base de la nacin. Desde esta diferencia puede entenderse tambin por qu lo pluri salta
del mbito social al poltico en el proyecto de nueva Constitucin. Empero, ms all de
las determinantes tericas, est claro que en el salto subyace fuertemente, ante todo, un
proyecto poltico que busca copar los espacios pblicos.
14 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

el andamiaje institucional17. Por ello, a manera de conclusin, puede


sostenerse sin mayores dificultades que, partiendo de la multiplicidad
tnica de la sociedad boliviana, es posible decir s a la construccin nacional
intercultural y, al mismo tiempo, decir no a la fragmentacin corporativa del
Estado.

En sntesis, el balance final nos dice que lo plurinacional y la


interculturalidad, inscritos en el prtico del proyecto de nueva Constitucin,
constituyen un verdadero avance en relacin con la caracterizacin de 1994,
pero que, al mismo tiempo, al adosarse la innovacin al mbito del Estado,
podran desatarse tendencias tnico-corporativistas en la parte orgnica de
la Constitucin, que es lo que al parecer sucedi, conforme veremos ms
adelante.

Estado comunitario
El artculo 1 del proyecto de Constitucin tambin describe al Estado
como comunitario, junto con la naturaleza plurinacional, y lo hace con
una sintaxis tal que lo plurinacional-comunitario pareciera ser un concepto
nico. Sin embargo, ms adelante, el artculo 11, para poder introducir las
formas diversas de ejercicio de la democracia, vincula asimismo la nocin
comunitaria con la forma de gobierno, separada esta vez de lo pluri.

Qu debe entenderse por Estado comunitario? El bloque constitucional


integrado por los artculos 1, 9 (especficamente el 9.2.), 11, 30 (en
especial el 30. II. 2. y 6) y 305 (sobre todo el 305. I. 1) permite deducir
que con ese apelativo (comunitario) el constituyente busc denotar
las formas colectivas de organizacin social y de tenencia de la tierra,
an vigentes en muchos de los pueblos indgenas18, especialmente en
los del Altiplano aymara y en zonas especficas del norte de Potos y de

17 Entendemos por Estado a la forma, histricamente determinada, de organizar social y


polticamente las mltiples relaciones de poder que existen en la sociedad. De manera
que cuando se postula un Estado plurinacional, lo que se busca es modificar la matriz de
organizacin de esas relaciones de poder y, como consecuencia, tambin del andamiaje
institucional (es decir, reglas y entidades) del Estado. Para mayores elementos sobre esta
visin se sugiere consultar Karl Loewenstein, Teora de la Constitucin, Ariel, 2 edicin,
4 reimpresin, Barcelona, Espaa, 1986 y Carlos Bhrt, Reingeniera Constitucional en
Bolivia. Formas de Estado y gobierno. Autonoma y otros temas.
18 La palabra comunidad, segn el diccionario, alude a lo comn y colectivo, es decir a
todo lo que pertenece a un conjunto de personas que viven unidas y sometidas a reglas
compartidas.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 15

Chuquisaca. Si en verdad fue esa la intencin del legislador, caben al


menos tres consideraciones sobre el significado de lo comunitario: (i) esta
forma colectiva de organizacin social no involucra a toda la poblacin del
pas19; (ii) el contenido, alcance e importancia que los diferentes pueblos
indgenas le asignan a las formas comunitarias de organizacin varan
sustancialmente20, y (iii) el carcter plurinacional del Estado, segn vimos
lneas arriba, consiste precisamente en el reconocimiento de la identidad
cultural, de las formas de organizacin social y de desarrollo econmico
de cada uno de los pueblos indgenas, incluida la propiedad colectiva de la
tierra, cuando corresponda21. Estas tres consideraciones parecen demostrar
que la frmula Estado comunitario, antes que aportar claridad al proyecto
de nueva Constitucin, introduce ambigedad y amenaza abrir la puerta a
futuros conflictos sociales estimulados por las diversas interpretaciones a
que podra dar lugar la innovacin.

En resumen, por su restringido referente emprico (el universo aymara y


contadas zonas quechuas), por los peligros que entraa la ambigedad de
la frmula y, principalmente, porque las formas colectivas de organizacin
social y de tenencia de la tierra se encuentran debidamente garantizadas
a travs de los derechos de las naciones y pueblos indgenas (artculo
30) y del rgimen de autonomas indgenas (artculo 305), est claro
que el proyecto de nueva Constitucin no pierde nada si se elimina la
caracterizacin del Estado comunitario. Antes bien, gana en simplicidad y
destaca mejor los contenidos estatales plurinacionales.

Incorporacin de la autonoma
Resulta inevitable destacar que el proyecto de Constitucin, desde su
primer artculo y a lo largo de gran parte de su texto, incorpora y autoriza

19 Alrededor del 60% de la poblacin radica en las ciudades, en las que de manera muy dbil
y perifrica se pueden encontrar manifestaciones de lo comunitario.
20 El contenido, significado y fuerza del ayllu andino no puede compararse, desde ningn
punto de vista, que no sea lo formalmente colectivo, con las comunidades de los llamados
agricultores sedentarios del bosque tropical, ni con las sociedades igualitarias nmadas
de los cazadores y recolectores del Gran Chaco, menos todava con las comunidades
de los grupos tnicos susceptibles de clasificarse dentro del tipo de las denominadas je-
faturas del bosque tropical. Sobre estas ltimas comunidades, se recomienda consultar el
libro La voz de los chiquitanos. Historias de comunidades de la provincia Velasco, editado
por la APAC y la Fundacin AVINA en Santa Cruz el ao 2006.
21 Los artculos 30. II. 2 y 6 y 305. I. 1. le dan ese contenido preciso a lo plurinacional, en
cuyo campo de connotaciones semnticas caben las formas colectivas de organizacin
social y de tenencia de la tierra, por supuesto para los pueblos que las practican.
16 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

el rgimen de las autonomas. El Estado boliviano, de ah en ms, queda


descrito como un Estado descentralizado y autonmico.

En el marco de la conflictiva situacin poltica prevaleciente en el


pas, uno de cuyos mdulos controversiales es el de la vigencia del
autogobierno y de la autodeterminacin, no se requiere de argumentacin
alguna para sostener que la inclusin de la autonoma en los fundamentos
constitucionales es, en verdad, uno de los avances que ofrece el proyecto de
nueva Constitucin. Cabe recalcar ac que estamos hablando nicamente
del prtico constitucional22.

El principio de la preexistencia y el dominio territorial de los pueblos


indgenas
El artculo 2 del proyecto aprobado en Oruro introduce el principio de
la preexistencia de los pueblos indgenas, otorgando as reconocimiento
constitucional a su condicin de pueblos originarios23, es decir, anteriores a
la conquista y colonizacin espaolas. La adopcin de este principio implica
reconocer nada menos, aunque tampoco nada ms, que fundamentos
histricos al derecho que les asiste a las comunidades indgenas originarias
de regirse por sus propias normas.

ntimamente vinculada a la preexistencia se encuentra la cuestin


del dominio ancestral del territorio, base fsica para la subsistencia y el
desarrollo cultural del grupo humano. De manera que cualquier ejercicio
de catalogacin de los pueblos indgenas tendr que prestar atencin, de
una u otra manera, al origen histrico del grupo y a su territorio, visto ste
en trminos de lmites geogrficos y como relacin jurdica. Desde ambos
componentes, pero ante todo desde la dimensin jurdica del territorio,

22 Que la ingeniera del rgimen autonmico sea discutible es otra cosa. Lo veremos ms
adelante.
23 Varias Constituciones de Amrica Latina han adoptado el principio de preexistencia de
los pueblos indgenas. Destaca entre ellas la de Mxico, en cuyo artculo 2 se lee: []
La Nacin tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos
indgenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio
actual del pas al iniciarse la colonizacin y que conservan sus propias instituciones so-
ciales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. Otra versin es la de la Carta
paraguaya, que dice: Art. 62. Esta Constitucin reconoce la existencia de los pueblos
indgenas, definidos como grupos de cultura anteriores a la formacin y organizacin del
Estado paraguayo. La principal diferencia entre ambos textos radica en el momento del
corte que define la preexistencia: en Mxico es la Colonia, mientras que en el Paraguay es
la fundacin de la Repblica.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 17

resulta ms que importante fijar con precisin el momento del corte histrico
que define la preexistencia y las vas de acceso a la tierra y al territorio.

En sociedades tnicamente heterogneas como la boliviana, dispuestas


a llevar adelante procesos de reforma en su sistema poltico y en su
matriz de gestin territorial (mucho ms si se pretende hacerlo bajo
modalidades autonmicas), y en las que, al mismo tiempo, se registran
importantes movimientos migratorios de la poblacin indgena, el principio
de la preexistencia aporta criterios claros para fijar lmites demogrficos
y territoriales a las transformaciones. Gracias a este principio vinculado
al asentamiento territorial, segn vimos se facilita la identificacin de los
grupos humanos que legtimamente pueden ser reconocidos como pueblos
indgenas, diferencindolos de aquellos otros cuya presencia en un territorio
determinado responde a movimientos migratorios recientes, alejados, por
ello, de construcciones culturales ancestrales.

Por todo ello, la incorporacin del artculo 2 al texto del proyecto de


nueva Constitucin implica un avance digno de conservarse. No obstante,
simultneamente, adolece de ciertas imprecisiones susceptibles de generar
equvocos con consecuencias impredecibles. Dice el texto que:

Artculo 2. Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos


indgena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios,
se garantiza su libre determinacin en el marco de la unidad del Estado,
que consiste en su derecho a la autonoma [] y a la consolidacin de sus
entidades territoriales []

Dos dudas se levantan frente al texto trascrito, expresadas a travs


de varias interrogantes: qu alcance tiene el denominativo de pueblos
indgena originario campesinos?, qu grupos humanos pueden ser
clasificados como tales? Por otro lado, cules son los territorios sometidos
a dominio ancestral de los pueblos indgenas? y qu diferencia existe con
sus entidades territoriales destinadas a consolidarse?

Est claro ahora que la expresin pueblo indgena alude a identidad,


cultura, organizacin social y costumbres comunes, mientras que lo
originario viene definido por el principio de la preexistencia. De manera
que, inspirados en la Constitucin mexicana, es posible denominar pueblos
indgenas originarios a aquellos que descienden de los grupos sociales
y etnias que habitaban en el territorio actual de Bolivia desde antes de
la Colonia (o de la fundacin de la Repblica) y que preservan vivas
su identidad, cultura, costumbres, organizacin social e instituciones
18 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

econmicas, o parte de ellas. Hasta aqu las cosas parecen claras, entonces,
qu aporta el concepto de campesino aadido a la frmula pueblo
indgena originario?

Campesino es una categora sociolgica y econmica. En tanto se refiere


a una clase social, su mbito de connotaciones se ubica en la sociologa, y
en la medida que se preste atencin a las actividades productivas, agrcola-
ganaderas, vinculadas con lo campesino, ser la dimensin econmica de la
categora la que estara siendo privilegiada. Ahora bien, queda claro que ni
desde el punto de vista sociolgico ni desde la ptica econmica se podra
limitar la base humana de los pueblos indgenas a la condicin de campesino,
menos todava si se toma en cuenta que en ellos, tal como aconteci en el
mundo entero, existen, o pueden existir, actividades econmicas diversas
(campesinos, artesanos, funcionarios pblicos, sacerdotes, etc.), las que,
ms temprano que tarde, darn lugar a procesos de diferenciacin social
cada vez ms complejos.

Cabe todava la posibilidad de que la frmula pueblo indgena originario


campesino englobe en realidad a dos componentes: los pueblos indgena
originarios, por un lado, y las comunidades campesinas, al margen de que
sean originarias, por otro24. Si esa fue la intencionalidad del constituyente,
estaramos en presencia de un proyecto de alta complejidad poltica, dado
que la frmula indgena originario campesino atraviesa la ingeniera
constitucional completa. Consecuencia de ello resultara, por ejemplo, que
el nuevo rgimen de las autonomas y casi todos los rganos del Estado
habran sido pensados en funcin de la participacin orgnica de los
pueblos indgenas y de las comunidades campesinas:
Artculo 290. La autonoma indgena originaria campesina es la expresin
del derecho al autogobierno como ejercicio de la autodeterminacin de las
naciones y pueblos originarios, y las comunidades campesinas, cuya po-
blacin comparte territorio, cultura, historia, lenguas (en plural), y organi-
zacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias.

Las conecuencias de esta visin del rea rural se expresan, v. gr., en el


rgimen de la tierra, en el nuevo de ls autonomas25 y en algunos rganos

24 Pinsese, por ejemplo, en los agricultores de la coca, que en el Chapare no podran ser
catalogados como indgenas originarios, pero s campesinos. O en las comunidades cam-
pesinas de Tarija y del sur de Potos, que han perdido sus races originarias.
25 El rgimen de la tierra se encuentra en los artculos 393 a 403 del Proyecto de Nueva
Constitucin y el de las autonomas a partir del artculo 270.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 19

del Estado, los que, segn todo hace suponer, habran sido pensados en
funcin de la participacin orgnica de los pueblos indgenas y de las
comunidades campesinas.

Si esa es la explicacin de la confusa frmula pueblo indgena originario


campesino, poca duda cabe que ella entraa para el resto de la poblacin
no susceptible de clasificarse como indgena originario campesino la
ruptura del principio de igualdad jurdica y social, base del estado de
derecho. Vistas as las cosas, la poblacin del pas estara clasificada en
dos grandes segmentos: los pueblos indgena originario campesinos y los
habitantes de las reas urbanas, as como todos aquellos que radican y
realizan actividades econmicas en las provincias sin ser campesinos ni
indgena originarios. En efecto, este parecer ser el sentido del artculo 3 del
proyecto de Constitucin:

Artculo 3. El pueblo boliviano est conformado por la totalidad de las bo-


livianas y los bolivianos pertenecientes a las reas urbanas de diferentes
clases sociales, a las naciones y pueblos indgena originario campesinos, y
a las comunidades interculturales [?]26 y afrobolivianas.

De cara a este texto, ciertamente, no parece aventurado pensar que, por


lo confuso de la redaccin o asumiendo el supuesto de la intencin discri-
minadora del constituyente, aunque se trate de discriminacin positiva, lo
indgena-originario-campesino conlleva un verdadero riesgo para el estado
de derecho.

Veamos ahora la segunda duda: cules son los territorios sometidos


al dominio ancestral de los pueblos indgenas?, los que se encuentran
actualmente bajo dominio del conglomerado humano o los que el colectivo
reivindica como su territorio ancestral? Si el espritu del proyecto de nueva
Constitucin apunta a esta ltima posibilidad, las dificultades para aprobar,
primero, y poner en vigencia la nueva Constitucin, despus, tendern a
hacerse enormes, poniendo en riesgo la viabilidad misma del proyecto. Si,
por el contrario, prima un criterio realista y lo que se pretende es consolidar
la base fsica actual de los pueblos indgenas, la ruta para la ratificacin
plebiscitaria del proyecto se har ms llana. Entre una y otra va median,
adems, amenazas no desdeables para la seguridad jurdica de quienes
poseen hoy las tierras que entraran en disputa.

26 Los comentarios entre corchetes y los resaltados en cursivas, a lo largo de todo el docu-
mento, incluidos los cuadros, pertenecen al autor.
20 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

En suma, lo positivo de las reformas propuestas en este acpite radica


en la introduccin del principio de la preexistencia como criterio definidor
para los pueblos indgenas, el cual debera ser mejorado en su redaccin
y, quizs, recorriendo el corte histrico al momento de la fundacin de la
Repblica. En sentido contrario, las amenazas contra el estado de derecho
y la igualdad social y jurdica parecen provenir de la anmala segmentacin
demogrfica que entraa la frmula pueblo indgena originario campesino
y de una interpretacin del artculo 3 proyectado.

Soberana indelegable versus soberana delegada

Soberana indelegable es la reforma que propone el proyecto de nueva


Constitucin. Eso es lo que se lee en el siguiente artculo:
Artculo 7. La soberana reside en el pueblo boliviano y se ejerce de forma
directa; es inalienable, inembargable, indivisible, imprescriptible e indelega-
ble, y de ella emanan las funciones y atribuciones del poder pblico.

Facilitemos el anlisis de este texto dejando de lado el debate sobre lo que


debera entenderse por inembargabilidad e indivisibilidad de la soberana;
debate que a juicio nuestro carece de utilidad poltica prctica, aunque
resulte atractivo desde un punto de vista terico y acadmico.

Otra cosa es la supuesta indelegabilidad de la soberana incorporada por la


Asamblea Constituyente al texto constitucional. Comencemos discutiendo,
as sea en trminos sucintos, el concepto de soberana. Soberano nos dice
Loewenstein es aquel que est legalmente autorizado, en la sociedad estatal,
para ejercer el poder poltico, o aquel que en ltimo trmino lo ejerce27.
Con esas palabras, el maestro de Mnich pone en primer plano el concepto
original de soberana, que alude al poder supremo, exclusivo, no derivado
y legtimo. Fue ese concepto el que, asociado al poder estatal centralizado
y unificado, permiti la creacin del Estado moderno y la superacin de
las formas feudales, dispersas, de organizacin del poder. El monarca,
en ese proceso histrico, personaliz la soberana: era el soberano. Ms
adelante, al finalizar el siglo XVII y durante el XVIII, se elaboraron las teoras
jurdico-abstractas de la soberana, remarcando su carcter impersonal y
atribuyndola a entidades abstractas y colectivas como la nacin, el Estado
o el pueblo. De la despersonalizacin total de la soberana, un poco ms
adelante, con Montesquieu, Kant y otros pensadores, se deriv a la teora

27 Loewenstein, op. cit., p. 24.


Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 21

de la separacin de los poderes, premisa indiscutible de la democracia


formal o representativa.

De esa manera, entre los siglos XVI y XX el concepto de soberana pas


de su acepcin general, primigenia, de poder supremo, exclusivo y no
derivado, a otra abstracta y completamente despersonalizada, casi anttesis
de la primera: el poder supremo repartido entre varios sujetos u rganos28.
Sobre la base de esta ltima lgica, las teoras juridicistas conciben al Estado
ante todo como ordenamiento jurdico, a travs del cual, partiendo de la
Constitucin, se asignan funciones y competencias a los diferentes rganos
del poder pblico. Las teoras democrticas, por su parte, movindose en
un nivel de abstraccin semejante, conciben a la soberana como radicada
en el pueblo, lo que retornando a Loewenstein lleva a pensar que los
detentadores reales del poder (el Parlamento, el Gobierno y los jueces)
resultan siendo manifestaciones de ella, o instrumentos de poder delegados
a los representantes elegidos por el titular de la soberana, es decir, el propio
pueblo.

Esta concepcin de la soberana y la teora de la delegacin de poderes,


ncleo del sistema de frenos y balances (checks and balances), forman
la base de la democracia formal, la que, por cierto, buscando superar
sus limitaciones intrnsecas puede aceptar menores o mayores grados de
participacin popular. Ahora bien, si ello es as, est claro que, en el marco
de la democracia representativa, el postulado de la soberana indelegable
no tiene sustento terico alguno, y tampoco poltico. Slo en dos
escenarios hipotticos podra pensarse su vigencia: en una sociedad ideal
de democracia directa, como la de las ciudades-estado griegas, imposible
de repetirse hoy en el multitudinario mundo del siglo XXI, o bajo alguna
modalidad asamblesta, todava impensada, de dictadura de las masas.

Queda enlistada, por tanto, la redaccin del artculo 7 del proyecto de


nueva Constitucin entre las potenciales amenazas en contra de la demo-
cracia representativa existentes en el documento aprobado en Oruro.

Pluralismo jurdico
Bolivia se funda en [] el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural
y lingstico [], sostiene enfticamente el artculo 1 del proyecto de

28 Bhrt, op. cit., p. 32.


22 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Constitucin. En este principio se funda el reconocimiento constitucional


de la existencia de dos tipos de jurisdicciones en el pas. Es, por supuesto,
un tema delicado, que ser tratado en forma detallada en el captulo sobre
el Poder Judicial. Consecuentemente, aqu slo dejamos constancia de su
presencia y de sus implicancias controversiales.

rgano electoral: cuarto poder del Estado


Indiferentemente del grado de maduracin, todo sistema poltico est
conformado al menos por, tres subsistemas: el de gobierno, el de
representacin poltica y el subsistema electoral, entre los cuales existen
mltiples interrelaciones. La legitimidad y la gobernabilidad del sistema
dependen en gran medida de los diversos grados de funcionamiento
armonioso de esos subsistemas. En este marco, es tal la importancia del
subsistema electoral que de su transparencia e imparcialidad depende la
legitimidad del proceso de traduccin de votos en representacin, as como
de la constitucin de los rganos del poder pblico.

Esta visin sistmica del sistema poltico nos facilita los mejores
argumentos para respaldar la propuesta de elevar al rgano Electoral
al mismo rango que ostentan los otros tres poderes del Estado. Es esta,
ciertamente, una reforma que implica un fortalecimiento de la democracia
representativa.

Sugerencias para modificacin de textos


A partir de las reflexiones y valoraciones realizadas en los puntos anteriores,
los artculos analizados de las bases fundamentales del estado, agrupados
en el Ttulo I de la Primera parte del proyecto de Constitucin, podran ser
mejorados con las redacciones siguientes:
Artculo 1 [Opcin A]
I. Bolivia, libre, independiente, soberana, plurinacional e intercultural29,
se constituye en Estado Unitario, Social y Democrtico de Derecho,
descentralizado y con autonomas.
II. En el marco de la unidad del pas, Bolivia se funda en la pluralidad y el
pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico.

29 Los resaltados en negritas en los artculos de la propuesta de nueva Constitucin son los
aadidos o la nueva redaccin que sugiere el autor.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 23

Artculo 1 [Opcin B]
Bolivia se constituye en Estado Unitario, Plurinacional e Intercultural,
Social y Democrtico de Derecho, descentralizado y con autonomas, libre,
independiente y soberano. En el marco de la unidad del pas, Bolivia se
funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural
y lingstico.
Artculo 2
I. La sociedad boliviana est integrada por diversas nacionalidades y
pueblos indgenas. El Estado fomentar la construccin de una identidad
comn basada en el fortalecimiento de las relaciones armnicas entre
sus diferentes componentes.
II. Nacionalidades y pueblos indgenas originarios son aquellos que
descienden de las poblaciones que habitaban el territorio actual del
pas al fundarse la Repblica y que conservan su identidad, cultura e
instituciones sociales, econmicas y polticas, o parte de ellas.
III. En el marco de la unidad del Estado, se garantiza la autodeterminacin
de las nacionalidades y pueblos indgenas originarios, que consiste en
su derecho a la autonoma, al autogobierno, a su identidad y cultura,
al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidacin de sus
territorios actuales, conforme a esta Constitucin y la ley.

Artculo 3
El pueblo boliviano est conformado por todas las bolivianas y bolivianos
que radican en el territorio nacional o en el extranjero, sin distincin de
clase social, ubicacin geogrfica, origen tnico, idioma, religin, opinin,
condicin econmica u otra cualquiera.

Artculo 7
La soberana reside en el pueblo boliviano y se ejerce de forma directa y
delegada. Es inalienable e imprescriptible, y de ella emanan, por delegacin,
las funciones, potestades y atribuciones del poder pblico.

Artculo 11
I. El Estado adopta para su gobierno la forma republicana, democrtica
representativa, participativa y, para quienes la practican, comunitaria,
con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres.
II. La democracia se ejerce etc.
[Se sugiere asimismo suprimir las palabras entre otros de los numerales
2 y 3 del pargrafo II de este artculo]
24 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

2. Poder Legislativo
Parte no desdeable de la crisis poltica que desde la dcada pasada viene
afectando al pas se origina en los defectos del Poder Legislativo, los cuales
podran resumirse en tres grandes problemas:
a) El Congreso boliviano se articula en, y responde a, una representacin
fragmentada, resultante de la absoluta ausencia de representacin
nacional en su seno. Los diputados y senadores se eligen en
circunscripciones uninominales y departamentales. De 130 escaos, la
Cmara Baja recibe a 70 seleccionados en pequeas circunscripciones
subdepartamentales, por simple mayora de sufragios, mientras que los
otros 60 dependen de los votos recolectados por las organizaciones
polticas en los departamentos, en funcin de los cuales se calcula la
proporcionalidad para la asignacin de los escaos. Los 27 senadores,
por su lado, se eligen tambin en las mismas circunscripciones
departamentales, a razn de tres por departamento, correspondindole
dos a la fuerza poltica que gan por mayora simple en el distrito
y uno a la que qued en segundo lugar. No cabe duda, ninguno de
los congresistas responde a mandatos respaldados por el cuerpo
electoral de todo el pas. No son, en consecuencia, representantes
propiamente nacionales, lo que determina que diputados y senadores
acten permanentemente bajo lgicas departamentales, cuando no
estrictamente localistas, salvo, por supuesto, en contados momentos
excepcionales.
b) El sistema de representacin poltica boliviano oculta grandes
desequilibrios poblacionales, abriendo paso, por esa va, a verdaderos
fenmenos de sub y sobrerepresentacin. No se cumple en Bolivia
la regla de oro de los parlamentos bicamarales, es decir que una
cmara sea territorial y la otra poblacional. Si bien el Senado cobija a
representantes estrictamente territoriales, no sucede lo mismo con la
cmara de Diputados, que debera ser poblacional. Esta situacin se
origina en el hecho de que, siguiendo las disposiciones constitucionales,
la distribucin de los diputados entre los departamentos responde a
una mezcla de criterios, en la que se combinan el factor demogrfico
con un trato preferencial para los departamentos de menor poblacin
y menor grado de desarrollo econmico; mezcla que, a la postre,
determina que las circunscripciones uninominales sean diseadas
en funcin de promedios poblacionales departamentales y no de una
base demogrfica ms o menos comn, como corresponda. El uso de
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 25

promedios demogrficos departamentales implica que en la distribucin


de los escaos por departamento y en el diseo de las circunscripciones
uninominales se deslice tambin, subrepticiamente, el factor territorio.

Las anomalas del Poder Legislativo se visibilizan cuando se recuerdan


las cifras de la tabla 1, registradas en las ltimas elecciones nacionales de
2005:
Tabla 1
Circunscripcin seleccionadas

Votos Votos
Departamento Circunscripcin emitidos ganador Proporcin
La Paz 8 100.812 33.861
La Paz 15 105.751 45.550 1:1
Santa Cruz 52 77.834 26.102 1:1,3
Cochabamba 23 81.190 22.789 1:1,3
Chuquisaca 2 45.762 15.795 1:2,3
Potos 37 39.954 13.934 1:2,6
Oruro 34 43.800 12.664 1:2,4
Tarija 45 40.303 12.123 1:2,6
Beni 61 36.679 15.748 1:2,9
Pando 66 12.448 4.981 1:8,5
Pando 67 4.369 1.826 1:24
Fuente: Corte Nacional Electoral. Cifras oficiales.

Con los datos de la tabla se calcularon las proporcionalidades de los


votos emitidos en cada una de las circunscripciones elegidas, tomando
como base de clculo los sufragios de la Circunscripcin 15 de La Paz.
Los resultados aparecen en la ltima columna de la derecha. Al decir de
las cifras de esta columna, cada elector cruceo resulta igual a 1,35 de La
Paz, o lo que es lo mismo, por cada 100 votantes cruceos deben emitir
su voto 135 paceos, mientras que para equiparar el peso del centenar
de electores cochabambinos se necesitan 130 ciudadanos de La Paz. La
relacin de proporcionalidad se aleja ms todava a partir de Chuquisaca,
cuyos votantes muestran una razn de 1 a 2,3, vale decir que debern
sufragar 230 paceos por cada 100 chuquisaqueos que lo hagan. Potos
y Tarija, por su lado, muestran una relacin de 1 a 2,6; Oruro de 1:2,4, en
tanto que en el Beni la relacin es de 1:2,9. En la circunscripcin 66 de
Pando, cada grupo de 100 electores pandinos equivale a 850 paceos y
26 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

las cifras de la circunscripcin 67, al margen de cualquier argumento que


pudiera esgrimirse al respecto, revelan un desequilibrio extremo: el valor
del voto de cada pandino es igual al de 24 ciudadanos de La Paz.

c) Debido a los dos componentes anteriores, el Congreso boliviano adolece


todava de ciertos dficit de representatividad y de legitimidad, sobre
todo por el hecho de que la regla de mayora (diputados uninominales y
senadores) es la predominante, lo que, como ltimo ingrediente, impide
la representacin de los grupos tnicos ms pequeos del pas, que son
la gran mayora de ellos, excepto quechuas, aymaras, chiquitanos y
quizs los guaranes30.

Teniendo como teln de fondo el anterior diagnstico, se procedi a la


comparacin del diseo del Poder Legislativo que la CPE y el proyecto de
nueva Constitucin contienen en sus textos utilizando cinco cortes analticos:
(i) la composicin del rgano y la forma de eleccin de los representantes;
(ii) el rgimen de prohibiciones y requisitos; (iii) privilegios parlamentarios;
(iv) las atribuciones del rgano Legislativo y de las cmaras, y (v) las
relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo (checks and balance).

Composicin y forma de eleccin


El cuadro 2 recoge las normas que rigen en la Constitucin vigente y en el
proyecto de nueva Constitucin la composicin del rgano Legislativo y la
forma de eleccin de sus integrantes. Del contraste de ambos dispositivos
jurdicos se extraen los siguientes temas a discutir:
el nombre del rgano;
exclusividad de la potestad legislativa;
composicin del rgano y forma de eleccin de sus integrantes;
diseo de las circunscripciones uninominales;
circunscripciones indgenas especiales, y
equidad de gnero.

30 No debe confundirse este dficit de representatividad con el que aquejaba al parlamento


hasta el ao 2005. La reforma constitucional de 1994, al introducir los diputados uninomi-
nales, busc elevar la representatividad de los diputados a travs de la eleccin directa
de al menos la mitad de ellos y, al mismo tiempo, abri la puerta para la inclusin de los
pueblos indgenas con mayor poblacin. Alrededor de 35 distritos uninominales se en-
cuentran ubicados en zonas con poblacin indgena mayoritaria, tornando prcticamente
inevitable que esos diputados tengan adscripcin tnica. A esta base estructural se sum
en las elecciones de 2002 y 2005 el aporte poltico del MAS, cualificando grandemente la
representatividad del Congreso.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 27

Asamblea Plurinacional

Se ha dejado dicho en el subttulo Plurinacional e intercultural versus


multitnico y pluricultural de este ensayo que, en relacin con lo multitnico
y pluricultural, la caracterizacin del Estado boliviano como plurinacional e
intercultural constituye un avance porque, una vez inscritos esos conceptos
en la Constitucin, podran contribuir a la construccin de una Bolivia
inclusiva y con mayores niveles de justicia social. La interculturalidad
dijimos enfticamente pginas atrs ofrece mejores posibilidades para el
enriquecimiento mutuo y colectivo. Lo intercultural reconoce lo pluri, se
afirma en l y busca construir el colectivo comn desde l. Est claro, por
tanto, que en el avance propuesto por el proyecto de nueva Constitucin
el aporte mayor viene de la interculturalidad, sin que ello implique
desconocer que el requisito de la construccin comn se encuentra en lo
plurinacional.

Dejamos sentado tambin en ese apartado que, si no se adoptaban las


debidas precauciones, la extrapolacin de la heterogeneidad tnica del
mbito de la sociedad al del Estado podra conducir a una fragmentacin
corporativa de este ltimo, lo que, por supuesto, debe ser evitado sin
dubitacin alguna.

Bajo el amparo de estos argumentos, no puede dejar de llamarse la


atencin sobre el nombre que el proyecto de Constitucin le asigna al
rgano Legislativo: Asamblea Legislativa Plurinacional, en el cual destaca
plurinacional. Coincidiremos todos en que la presencia de este concepto
pone nfasis en la diversidad, sugiriendo que no se trata de un rgano
de poder de una nacin sino de varias. Evoca con ms fuerza la nocin
de fragmentacin que la de cohesin. Resulta evidente, por ello, que la
inclusin de lo plurinacional en el nombre de la Asamblea Legislativa genera,
o puede generar, condiciones subjetivas que conduzcan, precisamente, a la
fragmentacin corporativa del Estado de la que se hablaba lneas atrs31.

As, pues, lo recomendable parece ser retomar lo positivo de la nueva


caracterizacin del Estado, es decir, lo intercultural, antes que lo plurinacional,
de manera tal que, manteniendo el desidertum del constituyente, el

31 Veremos inmediatamente despus las circunscripciones indgenas especiales, las que


podran imbricarse fcilmente con los peligros de fragmentacin identificados.
28 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

rgano de poder debera pasar a denominarse, apropiadamente, Asamblea


Legislativa Intercultural o simplemente Asamblea Legislativa.

Potestad legislativa nica

El artculo 146 del proyecto de nueva Constitucin dice que la Asamblea


Legislativa es la nica con facultad de aprobar y sancionar leyes en el
territorio boliviano. Es esta una disposicin contundente y excluyente que,
a todas luces, tiene un objetivo final: negar la capacidad legislativa a las
entidades territoriales autnomas al mismo tiempo de su creacin.

Esta cuestin fue largamente debatida en el seno de la Asamblea


Constituyente, por lo que poco sentido tendra reproducir aqu ese debate,
razn por la que tan solo cabe dejar constancia de que el propio constituyente
termin por aceptar que el concepto mismo de autonoma incorpora en su
mbito de connotaciones la potestad legislativa32.

Conclusin: el adjetivo nico que aparece en el proyectado artculo


146 es solamente un resabio de las versiones tempranas del proyecto, por
lo que su eliminacin queda justificada sin mayores discusiones.

Composicin del rgano Legislativo y forma de eleccin

Tanto la CPE como el proyecto de nueva Constitucin disean un


rgano Legislativo bicamaral33. Esta coincidencia, empero, no quita que
en el documento aprobado en Oruro se hayan introducido importantes
modificaciones a la composicin del rgano, a la forma de eleccin de los
representantes y al nombre de una de las cmaras.

Actualmente, segn manda la CPE, el Congreso Nacional est compuesto


por las cmaras de Diputados y de Senadores. La primera congrega a 130
miembros, de los cuales 70 son elegidos en circunscripciones uninominales
y los otros 60 en circunscripciones departamentales plurinominales,
mediante una frmula mixta que combina proporcionalidad en la
asignacin de escaos a las organizaciones polticas con simple mayora en

32 Autonoma deriva de la voz griega autnomos, palabra compuesta que a su vez proviene
de auts, uno mismo o propio, y nomos, ley. De suerte que, etimolgicamente hablando,
autonoma significa ley propia. El detalle del rgimen autonmico del proyecto de nueva
Constitucin ser analizado en un captulo posterior.
33 Es deliberada y no un error ortogrfico la palabra bicamaral, ya que, en espaol, al
derivar de cmara no parece existir razn alguna para que el vocablo se convierta en
bicameral, como figura en todos los textos que se ocupan del tema.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 29

la designacin de los diputados de las pequeas jurisdicciones electorales.


Por su lado, la Cmara de Senadores cuenta con 27 asientos, a razn de
tres por cada departamento, seleccionados por simple mayora de votos.

El proyecto de nueva Constitucin dispone que la Asamblea Legislativa


est compuesta por la Cmara de Diputados, integrada por 121 miembros,
todos ellos elegidos en circunscripciones uninominales de mayora relativa
(o simple) de votos, y por la Cmara de Representantes Departamentales,
conformada por 36 integrantes, seleccionados en circunscripciones
departamentales plurinominales, cuatro en cada una de ellas, mediante
representacin proporcional.

Teniendo en mente el diagnstico del Poder Legislativo realizado


pginas atrs, las innovaciones que se pretende introducir en la Cmara
de Diputados pueden merecer dos valoraciones diferentes e, incluso,
contradictorias. Elegir a la totalidad de los diputados en circunscripciones
uninominales de representacin directa establecer una relacin inmediata
entre los electores y todos y cada uno de los representantes34, aproximando,
de ese modo, el rgano estatal en su conjunto a la sociedad civil, con
lo que su representatividad podra mejorar sustancialmente. Ms aun si
se traen a colacin dos componentes adicionales del nuevo diseo: el
territorio electoral quedar subdividido en 121 circunscripciones, es decir,
reducir la magnitud de los conjuntos poblacionales representados, y el
hecho de que algunas de esas pequeas unidades territoriales, al tenor
del artculo 149. II. del proyecto de nueva Constitucin, tendrn que ser
circunscripciones indgenas especiales que garanticen la presencia de
representantes de los pueblos indgenas demogrficamente dbiles. Desde
esta ptica, las innovaciones propuestas pueden ser asumidas como un
real avance para la democracia formal, debido principalmente a que se
elevara la representatividad personal de los diputados.

Empero, constituir la Cmara de Diputados de esa manera apareja al


mismo tiempo problemas no menos importantes. Considerando la dbil
vertebracin fsica y la baja densidad demogrfica de grandes zonas
del pas, la segmentacin territorial en 121 circunscripciones pequeas
disminuir inevitablemente la magnitud de los universos de representacin,
hacindola menos nacional todava que la actual, lo que podra tender a

34 As lo demuestra la experiencia de las elecciones de diputados uninominales en 1997,


2002 y 2005.
30 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

agravar la ya crtica fragmentacin de la representacin que predomina


hoy. En esas condiciones, la cohesin de la Cmara de Diputados pasara
a depender menos de los mecanismos de funcionamiento institucional que
de factores individuales, como la disciplina partidaria de los elegidos y el
vigor de los vnculos directos entre diputados y electores.

A la postre, el debilitamiento mayor de las organizaciones polticas y la


dispersin acrecentada de los votos podran ser productos adicionales de
las reformas proyectadas para la Cmara Baja. Este conjunto de probables
derivaciones negativas de las innovaciones inscritas en el proyecto de
nueva Constitucin, en sentido contrario al del prrafo anterior, aconsejan
calificar a la propuesta como un peligro para la democracia boliviana.

Estamos en presencia de dos valoraciones contradictorias, y lo que


es ms, ambas debidamente fundamentadas. En casos como ste, las
soluciones estn libradas a decisiones polticas que, como es lgico
suponer, se adoptan casi siempre bajo influjo de mltiples factores, no del
todo asociados a consideraciones tcnicas.

El incremento del nmero de senadores, en la medida en que los


departamentos mantienen la representacin territorial igualitaria, no alterara
la composicin de la Asamblea Legislativa, pero esta aseveracin sera vlida
slo desde el punto de vista de su estructura interna y de las relaciones
entre las cmaras que la integran. Con ms senadores y menos diputados, la
lgica de funcionamiento del rgano seguir siendo la misma. No obstante,
lo que s introducir cambios polticos importantes es, por supuesto, la
adopcin del sistema de representacin proporcional dejando de lado la
vigente regla de mayora para la asignacin de escaos de la Cmara
Alta a las organizaciones polticas. Hoy slo dos organizaciones polticas
pueden adjudicarse la representacin en cada departamento. Bajo el sistema
propuesto podran participar hasta cuatro organizaciones, lo que mejorara
la pluralidad de la Cmara Alta, pero, al mismo tiempo, podra dificultar la
articulacin de la necesaria base parlamentaria que requiere todo gobierno.

Resulta imprescindible, a esta altura del anlisis, aadir a la prospectiva


dos ingredientes adicionales: la adopcin del modelo autonmico, que
abrir gran espacio para organizaciones polticas departamentales y
locales, y el incremento previsible de la dispersin de votos en la nueva
Cmara de Diputados. El resultado probable: crecientes dificultades para la
articulacin de las necesarias mayoras parlamentarias y, a consecuencia
de ello, disminucin de la gobernabilidad del sistema.

Cuadro 2
Poder Legislativo (composicin y forma de eleccin)

Constitucin vigente Proyecto de Constitucin

Artculo 46. I. El Poder Legislativo reside en el Congreso Nacional compuesto de dos Artculo 146. La Asamblea Legislativa Plurinacional est compuesta por dos Cmaras,
Cmaras: una de Diputados y otra de Senadores. la Cmara de Diputados y la Cmara de Representantes Departamentales, y es la nica
con facultad de aprobar y sancionar leyes en el territorio boliviano.
Artculo 60. I. La Cmara de Diputados se compone de ciento treinta miembros.
II. En cada departamento, la mitad de los Diputados se eligen en circunscripciones Artculo 147. I. Los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional se elegirn por
uninominales. La otra mitad en circunscripciones plurinominales departamentales, sufragio universal.
de listas encabezadas por los candidatos a Presidente, Vicepresidente y Senadores de II. La Cmara de Diputados estar conformada por 121 miembros elegidas y elegidos
la Repblica. Los candidatos son postulados por los partidos polticos [agrupaciones con base en criterios territoriales y poblacionales, en circunscripciones uninominales.
ciudadanas y pueblos indgenas]. Los escaos se asignarn a travs de un sistema de mayora relativa.
III. Las circunscripciones uninominales deben tener continuidad geogrfica, afinidad III. La Cmara de Representantes Departamentales estar conformada por cuatro
y armona territorial, no trascender los lmites de cada departamento y basarse en representantes por departamento, elegidas y elegidos por circunscripcin plurinominal
criterios de poblacin. La Corte Nacional Electoral delimitar las circunscripciones departamental, asignadas y asignados mediante sistema de representacin
uninominales. proporcional.
IV. Los Diputados son elegidos en votacin universal, directa y secreta. En las
circunscripciones uninominales por simple mayora de sufragios. En las Artculo 148. I. La distribucin del nmero de circunscripciones uninominales, as como
circunscripciones plurinominales mediante el sistema de representacin que establece la delimitacin territorial de stas, ser determinada por la ley, que tendr en cuenta el
la ley. nmero de habitantes establecido en el ltimo censo estatal, con base en los criterios de
V. El nmero de Diputados debe reflejar la votacin proporcional obtenida por cada extensin territorial, continuidad geogrfica y afinidad cultural.
partido. II. En la eleccin de asamblestas se garantizar la igual participacin de hombres y
VI. La distribucin del total de escaos entre los departamentos se determina por mujeres.
Ley en base al nmero de habitantes de cada uno de ellos, de acuerdo al ltimo
Censo Nacional. Por equidad la Ley asignar un nmero de escaos mnimo para Artculo 149. I. En la eleccin de asamblestas se garantizar la participacin proporcional
los departamentos con menor poblacin y menor grado de desarrollo econmico. de las naciones y pueblos indgena originario campesinos.
Si la distribucin de escaos para cualquier departamento resultare impar, se dar II. La ley determinar las circunscripciones especiales indgena originario campesinas,
preferencia a la asignacin de escaos uninominales. donde no debern ser considerados como criterios condicionales la densidad
VII. Los diputados ejercen sus funciones por cinco aos y la renovacin de la Cmara poblacional, los lmites departamentales ni la continuidad geogrfica.
ser total.
Artculo 151. I. La Asamblea Legislativa Plurinacional no contar con asamblestas
Artculo 63. El Senado se compone de tres Senadores por cada Departamento, elegidos suplentes. La ley determinar la forma de sustitucin de sus integrantes.
mediante voto universal directo: dos por mayora y uno por minora, de acuerdo a Ley.

Nota: Las cursivas y las negritas son nuestras.

Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 33

En suma, las reformas a la composicin del rgano Legislativo y a la


forma de eleccin de sus integrantes entraan significativos aportes que
haran avanzar la democracia representativa y, al mismo tiempo y con-
tradictoriamente, verdaderos peligros para la gobernabilidad del sistema
poltico.

Circunscripciones uninominales

La anterior sera una valoracin incompleta si no se prestase atencin a las


normas que sientan las bases para el tratamiento de las circunscripciones
uninominales. En esta materia deben diferenciarse dos reas: la distribucin
de escaos por departamento y el diseo de las circunscripciones.

La Constitucin vigente dedica un pargrafo del artculo 60 (el VI) a la


tarea de establecer las bases para la distribucin de los escaos entre los
nueve departamentos existentes en el pas, y otro pargrafo (el III) para
fijar las reglas del diseo de las circunscripciones uninominales, tareas
a ser reguladas en detalle mediante ley especial. El proyecto de nueva
Constitucin, en cambio, utiliza solamente un pargrafo del artculo 148
(el I) para, de manera harto confusa, plantar los criterios con los que la ley
deber regular despus tanto la distribucin de escaos por departamento
como el diseo de las circunscripciones.

En la tabla 2 vemos el tratamiento que ambos cdigos hacen de estos


temas.

No cabe duda alguna, el proyecto de nueva Constitucin lamentablemente


confunde los criterios de la distribucin de escaos con los que debern
utilizarse para el diseo de las circunscripciones, de manera tal que si ya
el artculo 60 de la CPE, por las imprecisiones que contiene, fue difcil de
implementar en la prctica, la vigencia real del artculo 148 del proyecto de
nueva Constitucin resultar casi impracticable. La tabla 2 demuestra que
los artculos 147, 148 y siguientes del proyecto sancionado por la Asamblea
Legislativa requieren inevitablemente severas modificaciones.

A todo lo anterior hay que aadir las circunscripciones indgenas


especiales. El proyecto de nueva Constitucin dispone que:
Artculo 149. I. En la eleccin de asamblestas se garantizar la participa-
cin proporcional de las naciones y pueblos indgena originario campesi-
nos.
34 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Tabla 2
Distribucin y diseo de circunscripciones

Constitucin vigente Proyecto de Constitucin

Artculo 60. VI. La distribucin del to- Artculo 148. I. La distribucin


tal de escaos entre los departamentos del nmero de circunscripciones
se determina por ley sobre la base del uninominales, as como la delimitacin
nmero de habitantes de cada uno de territorial de stas, ser determinada
ellos, de acuerdo al ltimo Censo Na- por ley, que tendr en cuenta el
cional de Poblacin y Vivienda (CNPV). nmero de habitantes establecido en el
Por equidad, la ley asignar un nmero ltimo CNPV, con base en los criterios
de escaos mnimo para los departa- de extensin territorial, continuidad
mentos con menor poblacin y menor geogrfica y afinidad cultural.
grado de desarrollo econmico [].

Criterios para distribucin Criterios para distribucin


1. Nmero de habitantes por departa- 1. Nmero de habitantes [departa-
mento. mental?]
2. Nmero de escaos mnimo 2. Extensin territorial [departamen-
para departamentos con menor tal o de las circunscripciones?]
poblacin y menor desarrollo 3. Continuidad geogrfica [?]
econmico [qu significa esto?] 4. Afinidad cultural [?]

Artculo 60. III. Las circunscripciones


uninominales deben tener continuidad
geogrfica, afinidad y armona territo-
rial, no trascender los lmites de cada - artculo 148. I. -
departamento y basarse en criterios
de poblacin. La Corte Nacional de-
limitar las circunscripciones [].

Criterios para el diseo Criterios para el diseo


1. Continuidad geogrfica 3. Continuidad geogrfica
2. Afinidad [geogrfica, tnica o de 4. Afinidad cultural
qu tipo?]
3. Armona territorial
4. Respetar lmites departamentales
5. Criterios de poblacin [qu signifi- 1. Nmero de habitantes [departa-
ca esto?] mental?]
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 35

II. La ley determinar las circunscripciones especiales indgena originario


campesinas, donde NO debern ser considerados como criterios condicio-
nales la densidad poblacional, los lmites departamentales ni la continuidad
geogrfica35.

El texto trascrito plantea importantes dudas. Veamos las ms


importantes:

(i) Cmo se garantiza la participacin proporcional de los pueblos indgenas


originarios en la eleccin no en la postulacin de los asamblestas?
Considerando que existen pueblos indgenas que no representan ni el
1% de la poblacin de los departamentos en los que se encuentran
asentados, como los tapiete en Tarija o los lecos en La Paz, cmo se
podra garantizar su representacin proporcional? Francamente, es
extremadamente difcil hacerlo, salvo que se piense en la posibilidad de
agregar, slo con fines electorales, a varios pueblos indgenas de escasa
poblacin para que, entre todos, elijan a un representante. Siempre es
posible pensar en otras soluciones semejantes a esta.

(ii) Cuando se habla de circunscripciones uninominales que no respeten


los lmites departamentales, ni tengan continuidad geogrfica, el
referente emprico son pueblos indgenas originarios que secularmente
estn asentados en dos o ms departamentos, como las comunidades
guaranes de Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija? O esas circunscripciones
especiales fueron pensadas para favorecer a bolsones de poblacin
indgena de reciente migracin radicados en zonas que nunca cobijaron
a sus grupos tnicos de origen? Si la respuesta apunta a favorecer a los
pueblos secularmente asentados en dos o ms departamentos, o en zonas
separadas de un mismo departamento, el escenario es muy parecido
al de la pregunta (i). Pero si la respuesta se acomoda a los bolsones de
reciente migracin, la propuesta resultara sencillamente inaceptable
porque esos grupos humanos en sus nuevos asentamientos no pueden,
ni deben, ser catalogados como pueblos indgenas originarios.

(iii) Se prev doble voto para quienes formen parte de esas circunscripciones
extraterritoriales? El texto del proyecto de nueva Constitucin no dice
absolutamente nada al respecto. Debe asumirse, en consecuencia,

35 Como en todos los dems casos en citas de artculos del proyecto de nueva CPE, el resal-
tado en cursivas es del autor.
36 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

que cualquiera que haya sido la intencin del constituyente, en aras de


la igualdad jurdica y poltica de los ciudadanos igualdad fortalecida
precisamente por el proyecto de nueva Constitucin las circunscripciones
indgenas especiales no contemplan la posibilidad del doble voto.

En todo caso, la viabilizacin de esas circunscripciones especiales, con


las especificidades introducidas en los escenarios (i) y (ii) anteriores, se
facilitara si en el texto del artculo 149 del proyecto de nueva Constitucin
se incluyera la prohibicin taxativa del doble voto.

Equidad de gnero

En esta materia no poda ser ms claro el proyecto de nueva Constitucin.


El artculo 148. II., dice a la letra:

Artculo 148. II. En la eleccin de asamblestas se garantizar la igual


participacin de hombres y mujeres.

Esto significa, nada menos, que la mitad de los asamblestas sern


mujeres y la otra mitad, hombres, tanto en la Cmara de Diputados como
en la de Senadores. Eso, y no otra cosa, significa disponer que en la
eleccin y no en la postulacin, como sucede ahora se garantizar igual
participacin de hombres y mujeres. Se trata, por tanto, de un escenario
de igualdad absoluta de gnero y de ejercicio efectivo de ella. El escenario
de la cuota de gnero, basado en el concepto de discriminacin positiva,
habra quedado atrs.

Ahora bien, cmo se puede garantizar en la prctica ese escenario de


igualdad absoluta de gnero? No ser posible si se mantiene la eleccin de
los diputados en circunscripciones uninominales, dado que carecera de
todo fundamento el pretender reservar la mitad de las circunscripciones
para un gnero y la restante mitad para el otro. Si este fuese el diseo,
ntese que el gnero opuesto quedara excluido en cada circunscripcin,
de tal manera que de la sumatoria de ambas mitades de excluidos resultara
un total de personas marginadas igual, o muy prximo, al cuerpo electoral
completo.

Cuadro 3
Poder Legislativo (prohibiciones y requisitos)

Constitucin vigente Proyecto de Constitucin

Artculo 49. Los Senadores y Diputados podrn ser elegidos Presidente o Vicepresidente de la Repblica, o Artculo 239. No podrn acceder a cargos pblicos electivos aquellas personas que incurran en las siguientes
designados Ministros de Estado, o Agentes Diplomticos, o Prefectos de Departamento, quedando suspensos causales de inelegibilidad:
de sus funciones legislativas por el tiempo que desempeen aquellos cargos. Fuera de ellos no podrn ejercer
otros dependientes de los Poderes Ejecutivo o Judicial. 1. Quienes ocuparon u ocupen cargos directivos en empresas o corporaciones que tengan contratos o
convenios con el Estado, y no hayan renunciado al menos tres meses antes al da de la eleccin.
Artculo 50. No podrn ser elegidos representantes nacionales: 2. Quienes hayan ocupado cargos directivos en empresas extranjeras transnacionales que tengan contratos
o convenios con el Estado, y no hayan renunciado al menos cinco aos antes al da de la eleccin.
1. Los funcionarios y empleados civiles, los militares y policas en servicio activo y los eclesisticos con
3. Quienes ocupen cargos electivos, de designacin o de libre nombramiento, que no hayan renunciado a
jurisdiccin que no renuncien y cesen en sus funciones y empleos por lo menos sesenta das antes del
ste, al menos tres meses antes al da de la eleccin.
verificativo de la eleccin. Se exceptan de esta disposicin los rectores y catedrticos de Universidad.
4. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Boliviana en servicio activo que no hayan renunciado
2. Los Contratistas de obras y servicios pblicos; los administradores gerentes y directores, mandatarios y
al menos tres meses antes al da de la eleccin.
representantes de sociedades o establecimientos en que tiene participacin pecuniaria el Fisco y los de
empresas subvencionadas por el Estado; los administradores y recaudadores de fondos pblicos mientras 5. Los ministros de cualquier culto religioso que no hayan renunciado al menos tres meses antes al da de la
no finiquiten sus contratos y cuentas. eleccin.

Artculo 54. I. Los Senadores y Diputados no podrn adquirir ni tomar en arrendamiento, a su nombre o en Artculo 240. Es incompatible con el ejercicio de la funcin pblica:
el de tercero, bienes pblicos, ni hacerse cargo de contratos de obra o de aprovisionamiento con el Estado, ni
obtener del mismo concesiones u otra clase de ventajas personales. Tampoco podrn, durante el perodo de 1. La adquisicin o arrendamiento de bienes pblicos a nombre de la servidora o servidor pblico, o de
su mandato, ser funcionarios, empleados, apoderados ni asesores o gestores de entidades autrquicas, ni de terceras personas.
sociedades o de empresas que negocien con el Estado. 2. La celebracin de contratos administrativos o la obtencin de otra clase de ventajas personales del
Estado.
II. La contravencin a estos preceptos importa prdida del mandato popular, mediante resolucin de la
3. El ejercicio profesional como empleadas o empleados, apoderadas(os), asesoras(es), gestoras(es) de
respectiva Cmara, conforme al artculo 67, atribucin 4, de esta Constitucin.
entidades, sociedades o empresas que tengan relacin contractual con el Estado.
Artculo 61. Para ser Diputado se requiere:
Artculo 150. Para ser candidato o candidata a la Asamblea Legislativa Plurinacional se requerir cumplir
con las condiciones generales de acceso al servicio pblico, contar con dieciocho aos de edad cumplidos
1. Ser boliviano de origen y haber cumplido los deberes militares, en el caso de los hombres.
al momento de la eleccin, haber residido de forma permanente al menos los dos aos inmediatamente
2. Tener veinticinco aos de edad cumplidos al da de la eleccin.
anteriores a la eleccin en la circunscripcin correspondiente.
3. Estar inscrito en el Registro Electoral.
4. Ser postulado por un partido poltico, agrupacin ciudadana y/o pueblo indgena, en la forma determinada Artculo 235. Para acceder al desempeo de funciones pblicas se requiere:
por esta Constitucin y las leyes.
1. Contar con la ciudadana boliviana. En el caso de cargos electivos, ser necesaria la ciudadana boliviana
5. No haber sido condenado a pena corporal, salvo rehabilitacin concedida por el Senado; ni tener pliego de
por nacimiento.
cargo o auto de culpa ejecutoriados; ni estar comprendido en los casos de exclusin y de incompatibilidad
establecidos por la ley. 2. Ser mayor de edad.
3. Haber cumplido el servicio militar obligatorio, de acuerdo con la Constitucin y la ley.
Artculo 64. Para ser Senador se necesita tener treinta y cinco aos cumplidos y reunir los requisitos exigidos
4. No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal, pendientes
para Diputado.
de cumplimiento.
5. No estar comprendida ni comprendido en los casos de prohibicin y de incompatibilidad establecidos en
la Constitucin.
6. Estar inscrita o inscrito en el padrn electoral.
7. Hablar al menos dos idiomas oficiales del pas.

Nota: Las cursivas y las negritas son nuestras.

Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 39

La solucin, finalmente, deber preservar en la medida de lo posible las


virtudes de la nueva Asamblea Legislativa discutidas pginas atrs (mayor
representatividad de los diputados), desechar los defectos detectados
(excesiva fragmentacin del voto y reduccin de los universos de la
representacin) y mantener el escenario de la igualdad de gnero. Pareciera
que gran parte de ello se salva y se corrige pensando en un nmero ms
reducido de circunscripciones, que podran ser las mismas 70 que hoy
existen, con representacin binominal, obligatoriamente un hombre y una
mujer, elegidos en lista cerrada36.

Prohibiciones y requisitos
Las normas que establecen las prohibiciones y requisitos a los que estn
sometidos los miembros del rgano Legislativo aparecen concentradas y
sistematizadas en el cuadro 3, en el que resalta, ante todo, la gran similitud
de las disposiciones, al margen, por supuesto, de su sistematizacin
diferente.

Tres temas merecen comentarse en este captulo:

El artculo 49 de la Ley Fundamental vigente autoriza a senadores y


diputados a ser elegidos Presidente o Vicepresidente de la Repblica, o
a ser designados ministros de Estado, agentes diplomticos o prefectos
mientras ostenten la titularidad de sus mandatos. Lamentablemente, el
proyecto de Constitucin guarda silencio sobre este controvertido asunto.
Es un vaco en el proyecto de nueva Constitucin que debe ser llenado.

Atendiendo a los abusos a que dio lugar la licencia del mencionado


artculo 49 en el pasado reciente, creemos que debe incluirse en el
texto del proyecto aprobado en Oruro una disposicin que prohba a los
asamblestas la designacin en cargo alguno del Poder Ejecutivo.

El proyecto de nueva Constitucin reduce la edad para ser asamblesta,


es decir, para ser diputado y senador, a 18 aos. La pregunta inmediata
que surge al respecto es si el constituyente tuvo acceso o mand a
realizar estudios sociolgicos o de sicologa social o de ndole parecida

36 Esta solucin coincide con parte de los anlisis y planteamientos formulados por Silvia
Chvez Reyes en un estudio realizado por encargo de IDEA Internacional, titulado Inci-
dencia del nuevo texto constitucional en el avance poltico de las mujeres, todava indito
al momento de redactarse este trabajo.
40 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

que otorguen sustento cientfico a la decisin de bajar drsticamente el


requisito de edad para ser electo asamblesta.

Mientras no se conozcan esos estudios, atentos al hecho de que la


sociedad boliviana tiene una estructura etrea joven, lo recomendable
parece apuntar a reducir la barrera de edad, aunque no en los trminos
extremos del proyecto de nueva Constitucin. Se sugiere, en este marco,
exigir 21 aos para ser diputado y 30 aos para senador.

Siempre resulta beneficioso que las personas hablen dos o ms idiomas


porque cada uno de ellos porta la visin del mundo y de la vida del
pueblo que lo tiene como lengua materna. Porque esto es as, en los
procesos de seleccin meritocrtica de funcionarios pblicos o privados
corrientemente se premia con mayores puntajes a quienes demuestran
conocer otros idiomas, prctica que debiera ser incorporada en el
rgimen del funcionario pblico en nuestro pas.

El proyecto de nueva Constitucin, con otro razonamiento, convierte


lo que debiera ser un mecanismo de acumulacin de mritos en un
requisito sine qua non. El numeral 7 del artculo 235 del proyecto
de nueva Constitucin establece que para acceder a cualquier cargo
pblico se requiere hablar al menos dos idiomas oficiales del pas, es
decir, de acuerdo con el listado de los idiomas oficiales que aparece en
el artculo 5, resultara imprescindible hablar espaol y cualquiera de
los idiomas propios de los pueblos indgenas o, en su caso, hablar por
lo menos dos idiomas nativos.

Esa disposicin amenaza convertirse en un efectivo mecanismo de


discriminacin y de vulneracin de los derechos fundamentales de
segmentos importantes de la poblacin urbana que, al desconocer los
idiomas indgenas, se veran impedidos de acceder a cargos pblicos. Esta
situacin podra incluso adquirir visos de gravedad si se trae a colacin el
hecho de que el Estado es el mayor oferente de empleo en Bolivia.

Tiempo de trabajo y privilegios parlamentarios


Los niveles de eficiencia de un rgano Legislativo dependen de mltiples
factores, unos internos, otros externos y de contexto. Pocos disentirn de
la afirmacin de que entre los ms importantes factores externos figuran la
ingeniera constitucional del rgano; la representatividad del mismo, es decir,
la mayor o menor relacin entre electores y elegidos, y las caractersticas del
sistema de partidos, incluida la fortaleza programtica de las organizaciones
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 41

que lo integran. Todas ellas son variables que corrientemente se traducen en


el plano interno a travs de la consistencia tcnico-poltica y de la disciplina
partidaria con la que actan los congresistas.

Cuadro 4
Tiempo de trabajo y privilegios parlamentarios

Constitucin vigente Proyecto de Constitucin

Artculo 51. Los Senadores y Diputados son Artculo 152. I. Las y los asamblestas gozarn
inviolables en todo tiempo por las opiniones de inviolabilidad personal durante el tiempo de
que emitan en el ejercicio de sus funciones. su mandato y con posterioridad a ste, por las
opiniones, comunicaciones, representaciones,
Artculo 52. Ningn Senador o Diputado requerimientos, interpelaciones, denuncias,
desde el da de su eleccin hasta la finalizacin propuestas, expresiones o cualquier acto
de su mandato, sin discontinuidad, podr ser de legislacin, informacin o fiscalizacin
acusado y procesado en materia penal, ni que formulen o realicen en el desempeo
privado de su libertad, sin previa autorizacin de sus funciones no podrn ser procesados
de la Corte Suprema de Justicia por dos tercios penalmente.
de votos de sus miembros, a requerimiento del
Fiscal General de la Repblica, salvo el caso II. El domicilio, la residencia o la habitacin
de delito flagrante. de las y los asamblestas sern inviolables,
y no podrn ser allanados en ninguna
Artculo 53. El Vicepresidente de la Repblica circunstancia. Esta previsin se aplicar a
goza en su carcter de Presidente Nato los vehculos de su uso particular u oficial
del Congreso Nacional y del Senado, de y a las oficinas de uso legislativo.
las mismas inmunidades y prerrogativas
acordadas a Senadores y Diputados. Artculo 153. Las y los asamblestas no
gozarn de inmunidad. Durante su mandato,
en los procesos penales, no se les aplicar la
medida cautelar de la detencin preventiva,
salvo delito flagrante.

Artculo 46. II. El Congreso Nacional se Artculo 154. I. La Vicepresidenta(te) del


reunir ordinariamente cada ao en la Capital Estado presidir la Asamblea Legislativa
de la Repblica, el da 6 de agosto, aun cuando Plurinacional.
no hubiese convocatoria. Sus sesiones durarn
90 das tiles, prorrogables hasta 120, a juicio II. Las sesiones ordinarias de la Asamblea
del mismo Congreso o a peticin del Poder [] sern inauguradas el 6 de agosto de
Ejecutivo []. cada ao.

III. Las sesiones ordinarias de la Asamblea


Legislativa Plurinacional sern permanen-
tes y contarn con dos recesos de quince
das cada uno, por ao.
42 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Desde el plano interno, puede sostenerse que la eficiencia parlamentaria


depende tambin de varios factores, entre los que destacan el equilibrio
institucional y poltico entre las cmaras que lo componen, una organizacin
adecuada, respaldada por reglamentos internos solventes y la presencia de
una mayora congresista estable.

En el marco de los factores externos e internos mencionados, diputados


y senadores ejercen tres mbitos de atribuciones: legislan, fiscalizan y
realizan gestiones a favor de sus distritos, labores que, con preocupante
frecuencia, les obliga a confrontarse con, y a actuar en contra de, altos
funcionarios pblicos y miembros de los aparatos represivos del Estado.
Para impedir que estos riesgos minimicen las actividades de los congresistas
y para evitar que importantes tareas fiscalizadoras o comprometedoras
investigaciones sean paralizadas por la va de perseguir a los asamblestas,
las Constituciones suelen incorporar privilegios y protecciones para los
parlamentarios.

En el cuadro 4 se encuentran precisamente los regmenes de privilegios


inscritos en la CPE y en el proyecto de nueva Constitucin.

Una hiptesis orienta la evaluacin de los textos: a mayor tiempo de


trabajo y con mayores privilegios constitucionales protectivos, mayor
ser la eficiencia de los asamblestas en el ejercicio de sus atribuciones,
especialmente en su funcin fiscalizadora37. Naturalmente esta hiptesis
descarta los usos prebendales que pudieran hacerse de los privilegios
por parte de algunos asamblestas. En todo caso, es preferible soportar y
sancionar a unos cuantos congresistas indeseables que ver perseguidos o
encarcelados a parlamentarios dispuestos a combatir la corrupcin y los
abusos de los poderosos. Aqu no caben prejuicios polticos.

Tiempo de trabajo

La CPE vigente determina en su artculo 46. II. que el Congreso y sus cmaras
realizarn sus sesiones durante 90 das tiles cada ao, ampliables hasta
120, por decisin del propio Congreso o a peticin del Poder Ejecutivo.
Se trata, en su concepcin original, de un perodo de trabajo en verdad

37 Recurdese que en 1967 los diputados Marcelo Quiroga Santa Cruz y Jos Ortiz Mercado
fueron soterrados en prisin slo por intentar abrir un juicio de responsabilidades contra el
presidente Ren Barrientos Ortuo.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 43

corto, cuya data se remonta prcticamente a 183938. Puede decirse que


son modalidades de trabajo poco apropiadas para el siglo XXI.

La obsolescencia, sin embargo, afecta slo a la letra muerta de los


90 das tiles, prorrogables hasta 120, ya que en la prctica, mediante
reglamentos internos, los das tiles fueron interpretados como 90 sesiones
en das tiles, lo que permite no contabilizar todos los das calendario en
los que no se realicen sesiones de ninguna naturaleza. La prctica real, por
tanto, con slo tres sesiones semanales y una semana por mes dedicada
al trabajo en sus distritos de origen, ha convertido los 90 das tiles de la
Constitucin en alrededor de 7 a 8 meses de trabajo, llegando prcticamente
a 10 y 11 meses de trabajo, una vez operada la prrroga prevista en la
Constitucin.

Resulta, por tanto, transparentadora la reforma incluida al respecto en el


proyecto de nueva Constitucin:
Artculo 154. III. Las sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa Plu-
rinacional sern permanentes y contarn con dos recesos de quince das
cada uno, por ao.

Una vez aprobada esta nueva forma de organizar el tiempo de trabajo


de la Asamblea, queda claro que las cosas se habrn sincerado en el seno
del rgano Legislativo, facilitndose as las funciones legislativa y, sobre
todo, la fiscalizadora de los congresistas. Ergo, se trata de una propuesta
que implica, o puede implicar, avances para la democracia representativa
boliviana.

Privilegios parlamentarios

Cabe reiterar ac que la importancia de los privilegios que amparan


a diputados y senadores emerge del hecho de que esas prerrogativas
les permiten ejercer sus competencias con independencia y relativa
proteccin39. Esta reiteracin no debe hacernos perder de vista que cuando

38 El perodo de trabajo anual del Congreso, segn la Constitucin de 1839, era de 60 das,
prorrogables a 90. En las Cartas de 1851, 1861, 1868 y 1871 se mantuvo el perodo de
sesiones entre los 60 y 90 das, pero el Congreso era convocado bianualmente. A partir
de 1878 pasaron a sesionar anualmente, manteniendo el tiempo en 60 das, prorrogables
a 90, modalidad de trabajo vigente hasta la Constitucin de 1938. El texto de la Ley Su-
prema actual reproduce las normas de los textos de 1945, 1961 y 1967.
39 Mayores consideraciones sobre el rgimen de privilegios parlamentarios y, sobre todo,
legislacin comparada se encuentra en Bhrt, op. cit., p. 86 y ss.
44 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

los privilegios no se encuentran adecuadamente delimitados pueden


convertirse en fuente de excesos y abusos por parte de sus beneficiarios,
lo que debe combatirse enrgicamente.

Al tenor de los artculos 51 y 52, la CPE reconoce la inviolabilidad y la


inmunidad en materia penal40, salvo, en este ltimo caso, que se trate de
delitos flagrantes. Con las restricciones que se introdujeron el ao 2004 a
las prerrogativas de los congresistas, parece haberse logrado un rgimen
de privilegios equilibrado que verdaderamente garantice la independencia
y eficiencia de los asamblestas.

Contra este criterio, el proyecto de Constitucin, mediante el artculo


153, elimina la inmunidad del rgimen de privilegios, beneficindoles slo
con la prohibicin de la detencin preventiva. A pesar de ello, el artculo
152 anterior, a tiempo de describir la inviolabilidad, desliza una disposicin
que bien podra ser interpretada como inmunidad. Veamos:

Artculo I. Las y los asamblestas gozarn de inviolabilidad personal durante


el tiempo de su mandato y con posterioridad a ste, por las opiniones, co-
municaciones, representaciones, requerimientos, interpelaciones, denun-
cias, propuestas, expresiones o cualquier acto de legislacin, informacin
o fiscalizacin que formulen o realicen en el desempeo de sus funciones
no podrn ser procesados penalmente.

Efectivamente, se trata de una verdadera inmunidad, aunque limitada a


los delitos que podran cometerse en el ejercicio directo de las funciones
parlamentarias (legislacin, fiscalizacin y gestin), lo que no slo por
lo confuso de la redaccin, sino porque la inmunidad tiene como misin
fortalecer el ejercicio de las labores congresales y, en ltima instancia,
elevar los niveles de eficiencia y efectividad de la democracia nos autoriza
a recomendar que, del rgimen de privilegios, se mantenga la vigencia
franca de la inviolabilidad y la inmunidad.

40 Hasta abril de 2004 la inmunidad en Bolivia abarcaba todas las materias, lo que dio lugar
a innumerables abusos de los parlamentarios, quienes no podan ser enjuiciados ni para
cumplir sus obligaciones familiares o para cubrir sus deudas. Debido a esos extremos,
en la reforma de ese ao se limit la inmunidad a materia penal, exceptuando en ella,
adems, el caso de los delitos flagrantes.

Cuadro 5
Poder Legislativo. Atribuciones generales

Constitucin vigente Proyecto de Constitucin

Artculo 59. Son atribuciones del Poder Legislativo: Artculo 159. I. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, adems de las que determina esta
Constitucin y la ley:
1. Dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas. 3. Dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas.

2. A iniciativa del Poder Ejecutivo, imponer contribuciones de cualquier clase o naturaleza, suprimir las existentes 8. Aprobar leyes en materia tributaria, crdito pblico o subvenciones, para la realizacin de obras pblicas y
y determinar su carcter nacional, departamental o universitario, as como decretar los gastos fiscales. de necesidad social.
Sin embargo, el Poder Legislativo, a pedido de uno de sus miembros, podr requerir del Ejecutivo la
presentacin de proyectos sobre aquellas materias. Si el Ejecutivo, en el trmino de veinte das, no presentase
el proyecto solicitado, el representante que lo requiri u otro parlamentario podr presentar el suyo para
su consideracin y aprobacin. Las contribuciones se decretarn por tiempo indefinido, salvo que las leyes
respectivas sealen un plazo determinado para su vigencia.

3. Fijar, para cada gestin financiera, los gastos de la Administracin Pblica, previa presentacin del proyecto 11. Aprobar el Presupuesto General del Estado presentado por el rgano Ejecutivo. Recibido el proyecto de ley,
de presupuesto por el Poder Ejecutivo. ste deber ser considerado en la Asamblea Legislativa Plurinacional dentro del trmino de sesenta das. En
caso de no ser aprobado en este plazo, el proyecto se dar por aprobado.

4. Considerar los planes de desarrollo que el Poder Ejecutivo pase a su conocimiento. 7. Aprobar el plan de desarrollo econmico y social presentado por el rgano Ejecutivo.

5. Autorizar y aprobar la contratacin de emprstitos que comprometan las rentas generales del Estado, as 10. Aprobar la contratacin de emprstitos que comprometan las rentas generales del Estado y autorizar a las
como los contratos relativos a la explotacin de las riquezas nacionales. Universidades la contratacin de emprstitos.
12. Aprobar los contratos de inters pblico referidos a recursos naturales y reas estratgicas, firmados por el
rgano Ejecutivo.

6. Conceder subvenciones o garantas de inters para la realizacin e incremento de obras pblicas y de 8. Aprobar leyes en materia [ de] crdito pblico o subvenciones, para la realizacin de obras pblicas y de
necesidad social. necesidad social.

7. Autorizar la enajenacin de bienes nacionales, departamentales, municipales, universitarios y de todos los que 13. Aprobar la enajenacin de bienes de dominio pblico del Estado.
sean de dominio pblico.

8. Autorizar al Ejecutivo la adquisicin de bienes inmuebles.

9. Autorizar a las universidades la contratacin de emprstitos. 10. [] Autorizar a las Universidades la contratacin de emprstitos.

10. Establecer el sistema monetario y el de pesas y medidas. 15. Establecer el sistema monetario. 16. Establecer el sistema de medidas.

11. Aprobar anualmente la cuenta de gastos e inversiones que debe presentar el Ejecutivo en la primera sesin de
cada legislatura.

12. Aprobar los tratados, concordatos y convenios internacionales. 14. Ratificar los tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo, en las formas establecidas por esta
Constitucin.

13. Ejercitar influencia diplomtica sobre actos no consumados o compromisos internacionales del Poder
Ejecutivo.

14. Aprobar, en cada legislatura, la fuerza militar que ha de mantenerse en tiempo de paz. [Figura entre las atribuciones de la Cmara de Diputados. Se sugiere su eliminacin]

15. Permitir el trnsito de tropas extranjeras por el territorio de la Repblica, determinando el tiempo de su 22. Autorizar excepcionalmente el ingreso y trnsito temporal de fuerzas militares extranjeras, determinando el
permanencia. motivo y el tiempo de permanencia.

16. Autorizar la salida de tropas nacionales del territorio de la Repblica, determinando el tiempo de su 21. Autorizar la salida de tropas militares, armamento y material blico del territorio del Estado, y determinar el
ausencia. motivo y tiempo de su ausencia.

17. A iniciativa del Poder Ejecutivo, crear y suprimir empleos pblicos, sealar sus atribuciones y fijar sus
emolumentos. El Poder Legislativo podr aprobar, rechazar o disminuir los servicios, empleos o emolumentos
propuestos, pero no podr aumentarlos, salvo los que correspondan al Congreso Nacional.

18. Crear nuevos departamentos, provincias, secciones de provincia y cantones, as como fijar sus lmites, habilitar 6. Aprobar la creacin de nuevas unidades poltico-administrativas y establecer sus lmites, de acuerdo con la
puertos mayores y establecer aduanas. Constitucin y con la ley

19. Decretar amnista por delitos polticos y conceder indulto, previo informe de la Corte Suprema de Justicia.

20. Nombrar, en sesin de Congreso, a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, a los Magistrados del 4. Elegir a cuatro de los miembros del Consejo Electoral Plurinacional, por mayora absoluta de votos del total
Tribunal Constitucional, a los Consejeros de la Judicatura, al Fiscal General de la Repblica y al Defensor del de sus miembros.
Pueblo, por dos tercios de votos de sus miembros. 5. Preseleccionar a las y los candidatos para la conformacin del Tribunal Constitucional Plurinacional.

21. Designar representantes ante las Cortes Electorales. Artculo 206. III. Elegir, por mayora absoluta de votos, a cuatro miembros del rgano electoral

17. Controlar y fiscalizar los rganos del Estado y las instituciones pblicas (*).

22. Ejercer, a travs de las Comisiones de ambas Cmaras, la facultad de fiscalizacin sobre las entidades 19. Realizar investigaciones en el marco de sus atribuciones fiscalizadoras, mediante la comisin o comisiones
autnomas, autrquicas, semiautrquicas y sociedades de economa mixta. elegidas para el efecto, sin perjuicio del control que realicen los rganos competentes.
Artculo 70. I. A iniciativa de cualquier parlamentario, las Cmaras pueden pedir a los Ministros de Estado informes
verbales o escritos con fines legislativos, de inspeccin o fiscalizacin y proponer investigaciones sobre todo asunto 20. Controlar y fiscalizar las empresas pblicas, las de capital mixto y toda entidad en la que tenga participacin
de inters nacional. econmica el Estado (*).
Artculo 67. 6. Realizar las investigaciones que fuesen necesarias para su funcin constitucional, pudiendo designar
comisiones entre sus miembros para que faciliten esa tarea.

Artculo 70. II. Cada Cmara puede, a iniciativa de cualquier parlamentario, interpelar a los Ministros de Estado, 18. Interpelar, a iniciativa de cualquier asamblesta, a las Ministras o los Ministros de Estado, individual o
individual o colectivamente y acordar la censura de sus actos por mayora absoluta de votos de los representantes colectivamente, y acordar la censura por dos tercios de los miembros de la Asamblea. La interpelacin
nacionales presentes. podr ser promovida por cualquiera de las Cmaras. La censura implicar la destitucin de la Ministra o del
III. La censura tiene por finalidad la modificacin de las polticas y del procedimiento impugnados, e implica la renuncia Ministro (*).
del o de los Ministros censurados, la misma que podr ser aceptada o rechazada por el Presidente de la Repblica.

Artculo 141. El Estado podr regular, mediante Ley, el ejercicio del comercio y de la industria, cuando as lo 9. Decidir las medidas econmicas estatales imprescindibles en caso de necesidad pblica (*).
requieran, con carcter imperioso, la seguridad o necesidad pblicas.

Artculo 67. Son atribuciones de cada Cmara: 1. Aprobar autnomamente su presupuesto y ejecutarlo; nombrar y remover a su personal administrativo, y
5. [] Ordenar el pago de sus presupuestos; nombrar y remover su personal administrativo y atender todo lo atender todo lo relativo a su economa y rgimen interno (*).
relativo a su economa y rgimen interno.

Artculo 67. Son atribuciones de cada Cmara: 2. Fijar la remuneracin de las y los asamblestas, que en ningn caso ser superior al de la Vicepresidenta o
5. Fijar las dietas que percibirn los legisladores []. Vicepresidente del Estado. Se prohbe percibir cualquier ingreso adicional por actividad remunerada (*).

(*) La atribucin 17 asignada al rgano Legislativo por el proyecto de nueva Constitucin no existe en la Ley Fundamental vigente. Las ltimas seis atribuciones que figuran en la columna del proyecto (signadas con los nmeros 19, 20, 18, 9, 1 y 2)
se encuentran en otros artculos de la Carta vigente, en consecuencia, la innovacin consiste en haberlas incorporado al catlogo general de atribuciones, adems de algunos detalles que se analizan en el cuerpo principal de este trabajo.

Cuadro 6
Otras atribuciones del Legislativo

Constitucin vigente Proyecto de Constitucin

Artculo 68. Las Cmaras se reunirn en Congreso para los siguientes fines: Artculo 162. Las Cmaras se reunirn en Asamblea Legislativa [] para ejercer las siguientes
1. Inaugurar y clausurar sus sesiones. funciones, adems de las sealadas en la Constitucin [?]:
1. Inaugurar y clausurar sus sesiones.

2. Verificar el escrutinio de las actas de elecciones de Presidente y Vicepresidente de la Repblica,


o designarlos cuando no hubieran reunido la pluralidad absoluta de votos, conforme a las ?
disposiciones de esta Constitucin.

3. Recibir el juramento de los dignatarios mencionados en el prrafo anterior. 2. Recibir el juramento de la Presidenta o Presidente del Estado y de la Vicepresidenta (te) del
Estado.

4. Admitir o negar la renuncia de los mismos. 3. Admitir o negar la renuncia de la Presidenta(te) del Estado y de la Vicepresidenta(te) del
Estado.

5. Ejercitar las atribuciones a que se refieren los incisos 11 y 13 del artculo 59. [Cuenta de
gastos e inversiones e influencia diplomtica ex-ante. Ver cuadro 5.]

6. Considerar las leyes vetadas por el Ejecutivo. 4. Considerar las leyes vetadas por el rgano Ejecutivo.

7. Resolver la declaratoria de guerra a peticin del Ejecutivo.

8. Determinar el nmero de efectivos de las Fuerzas Armadas de la nacin.

9. Considerar los proyectos de ley que, aprobados en la Cmara de origen, no lo fueren por la 5. Considerar los proyectos de ley que, aprobados en la cmara de origen, no fueran aprobados
Cmara revisora en la cmara revisora

10. Ejercitar las facultades que les corresponden conforme a los artculos 111, 112, 113 y 6. Aprobar los estados de excepcin.
114 de esta Constitucin. [Referidos al estado de sitio]

11. Autorizar el enjuiciamiento del Presidente y el Vicepresidente de la Repblica, ministros de 7. Autorizar el enjuiciamiento de la Presidenta o Presidente, o de la Vicepresidenta o Vicepresidente
Estado y prefectos de departamento con arreglo a la atribucin 5 del artculo 118 de esta del Estado.
Constitucin.

12. Designar a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia, a los Magistrados del Tribunal 8. Designar al Fiscal General del Estado, al Defensor del Pueblo y al Procurador General del
Constitucional, a los Consejeros de la Judicatura, al Fiscal General de la Repblica y al Estado.
Defensor del Pueblo [].

Nota: Las cursivas y las negritas son nuestras.

Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 49

Atribuciones de la Asamblea y de sus cmaras


Coincidente en gran medida con la CPE es la asignacin de atribuciones
que el proyecto de Constitucin disea para el Poder Legislativo. Son
pocas las modificaciones; de stas, todava menos son las que merecen
una observacin o enmienda particular. El cuadro 5 permite comparar las
atribuciones enlistadas por uno y otro cuerpo legal.

Tanto la CPE como el proyecto de nueva Constitucin presentan catlogos


de 22 atribuciones para el rgano Legislativo, pero no se trata exactamente
de las mismas. Del listado que figura en la CPE, seis (6) seran eliminadas,
dos de las cuales parecen importantes, segn se aprecia en la tabla 3.

Las atribuciones 8, 14, 17 y 19 han entrado en desuso hace muchos aos.


No se aplican en la prctica. Por tanto, la eliminacin de stas que propone
el proyecto de nueva Constitucin resulta francamente aceptable porque,
como en el caso del tiempo de trabajo congresal, en realidad implica una
actualizacin de los catlogos de atribuciones.

Tabla 3
Atribuciones eliminadas en el proyecto de nueva Constitucin

Atribuciones Uso actual

8. Autorizar al Ejecutivo la adquisicin de bienes inmuebles. No se aplica


11. Aprobar anualmente la cuenta de gastos e inversiones que Se aplica sin
debe presentar el Ejecutivo en la primera sesin de cada rigor
legislatura.
13. Ejercitar influencia diplomtica sobre actos no consuma- No se aplica.
dos o compromisos internacionales del Poder Ejecutivo. Uso ocasional
14. Aprobar en cada legislatura la fuerza militar que ha de No se aplica
mantenerse en tiempo de paz.
17. A iniciativa del Poder Ejecutivo, crear y suprimir empleos
pblicos, sealar sus atribuciones y fijar sus emolumen-
tos. El Poder Legislativo podr aprobar, rechazar o dis- No se aplica
minuir los servicios, empleos o emolumentos propuestos,
pero no podr aumentarlos, salvo los que correspondan al
Congreso Nacional.
19. Decretar amnista por delitos polticos y conceder indulto, No se aplica
previo informe de la Corte Suprema de Justicia.
50 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Por el contrario, las atribuciones 11 y 13 no slo estn vigentes, sino


que resultan importantes para el cumplimiento de la potestad fiscalizadora
del Poder Legislativo. Revisar todos los aos, de manera obligatoria y no
optativa, la informacin sobre la ejecucin presupuestaria del Poder Ejecutivo
es una facultad que forma parte del sistema de frenos y contrapesos que
caracteriza a la democracia representativa. Algo semejante puede decirse
en relacin con la potestad de actuar ex-ante sobre el Poder Ejecutivo en el
rea de las relaciones internacionales.

En el catlogo del artculo 159 del proyecto de nueva Constitucin


aparecen siete (7) atribuciones que no figuran en su homlogo de la
Constitucin vigente (ver las ltimas de la columna de la derecha), pero
no se trata de nuevas facultades, sino que son el resultado de variaciones
en la sistemtica interna del cdigo. Todos ellos se encuentran en diversos
artculos de la CPE, con variaciones menos o ms importantes o sin ellas.
Mencionemos ac slo un tema: la interpelacin, mxima accin fiscalizadora
y poltica que institucionalmente puede usar el Poder Legislativo, cambiara
de sede y de requisitos. Actualmente puede hacer uso de ella cualquier
diputado o senador en su cmara; en el proyecto de nueva Constitucin
la sede sera nicamente la Asamblea, es decir la reunin de diputados y
senadores. Y la censura, que hoy requiere mayora de votos, slo podra
ser adoptada por dos tercios del total de miembros de la Asamblea. Por
la importancia que este tema tiene, volveremos sobre l inmediatamente
despus.

Ambas Constituciones, en sendos artculos diferentes, enlistan un


conjunto de atribuciones especficas a ser ejercidas necesariamente en
reunin conjunta de las dos cmaras. En tanto que la Ley Fundamental
vigente (ver artculo 68) dice en sesin de Congreso, el proyecto de Carta
Magna libra esas atribuciones a la reunin de la Asamblea Legislativa
Plurinacional (ver artculo 162). En el cuadro 6 se recogen los textos de
ambos cuerpos legales.

Este cuadro demuestra, una vez ms, las importantes coincidencias


que existen, en algunas materias, entre la CPE y el proyecto de nueva
Constitucin. De las 12 atribuciones catalogadas por la actual Constitucin,
ocho (8) coinciden con bastante cercana, reducindose la divergencia
a slo cuatro (4). Llamamos la atencin aqu sobre el hecho de que las
diferencias en las facultades 11 y 12 sern explicadas en los captulos
correspondientes a los poderes Ejecutivo y Judicial.

Cuadro 7
Atribuciones de la Cmara de Diputados

Constitucin vigente Proyecto de Constitucin

Artculo 62. Corresponde a la Cmara de Diputados: Artculo 160. Son atribuciones de la Cmara de Diputados, adems de las que determina esta
Constitucin y la ley:
1. La iniciativa en el ejercicio de las atribuciones 3, 4, 5 y 14 del Artculo 59
- 3: aprobacin del Presupuesto General del Estado 6. Iniciar la aprobacin del Presupuesto General del Estado.
- 4: aprobar el plan de desarrollo 7. Iniciar la aprobacin del plan de desarrollo econmico y social presentado por PE
- 5: aprobacin de emprstitos y de contratos de explotacin de RR. NN. 8. Iniciar la aprobacin o modificacin de leyes en materia de [] crdito pblico []
- 14: aprobacin de fuerza militar en tiempo de paz [ntese que en este caso la Cmara de 9. Iniciar la aprobacin de la contratacin de emprstitos que comprometan las rentas generales del
Diputados slo tiene la iniciativa, mientras que en el proyecto de nueva Constitucin la Cmara Estado y la autorizacin a universidades para contratacin emprstitos.
aprueba la fuerza militar] 10. Aprobar en cada legislatura la fuerza militar que ha de mantenerse en paz.

2. Considerar la cuenta del estado de sitio que debe presentar el Ejecutivo, aprobndola o abriendo [Atribucin transferida a la Asamblea]
responsabilidad ante el Congreso.

3. Acusar ante el Senado a los Ministros de la Corte Suprema, a los Magistrados del Tribunal 11. Acusar ante la Cmara de Representantes Departamentales a los miembros del Tribunal Consti-
Constitucional, a los Consejeros de la Judicatura y Fiscal General de la Repblica por delitos tucional Plurinacional, del Tribunal Supremo y del Control Administrativo de Justicia por delitos
cometidos en el ejercicio de sus funciones. cometidos en el ejercicio de sus funciones.

4. Proponer ternas al Presidente de la Repblica para la designacin de presidentes de entidades 12. Proponer ternas a la Presidenta o al Presidente del Estado para la designacin de presidentas o
econmicas y sociales en que participe el Estado. presidentes de entidades econmicas y sociales y otros cargos en que participe el Estado, por
mayora absoluta de acuerdo con la Constitucin.

5. Ejercer las dems atribuciones que le sealen la Constitucin y las leyes.

Artculo 67. 3. Dictar su reglamento y corregir sus infracciones. 1. Elaborar y aprobar su Reglamento (*).

Artculo 67. 1. Calificar las credenciales otorgadas por las Cortes Electorales. Las demandas de 2. Calificar las credenciales otorgadas por el Consejo Electoral Plurinacional (*).
inhabilidad de los elegidos y de nulidad de las elecciones slo podrn ser interpuestas ante la Corte
Nacional Electoral, cuyo fallo ser irrevisable por las Cmaras []

Artculo 67. 2. Organizar su Mesa Directiva 3. Elegir su directiva, determinar su organizacin interna y su funcionamiento (*).

Artculo 67. 4. Separar temporal o definitivamente, con el acuerdo de dos tercios de votos, a 4. Aplicar sanciones a las diputadas o diputados, de acuerdo con el Reglamento, por decisin de dos
cualesquiera de sus miembros por graves faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones. tercios de los miembros presentes (*).

Artculo 67. 5. [] Ordenar el pago de sus presupuestos; nombrar y remover a su personal 5. Aprobar su presupuesto y ejecutarlo; nombrar y remover a su personal administrativo y atender
administrativo y atender todo lo relativo con su economa y rgimen interior todo lo relativo con su economa y rgimen interno (*)

13. Preseleccionar a los postulantes al Control Administrativo de Justicia y remitir al Consejo Electoral
Plurinacional la nmina de los precalificados para que este proceda a la organizacin, nica y
exclusiva, del proceso electoral.

(*) Las atribuciones 1 a 5 de la columna del proyecto de nueva Constitucin resultan de haber incorporado a la lista de facultades de la Cmara las que en la Ley Fundamental vigente aparecen en el artculo 67.

Cuadro 8
Atribuciones de la Cmara de Senadores

Constitucin vigente Proyecto de Constitucin

Artculo 66. Son atribuciones de la [Cmara de Senadores]: Artculo 161. Son atribuciones de la Cmara de Representantes Departamentales, adems de las que
determina esta Constitucin y la ley:
1. Tomar conocimiento de las acusaciones hechas por la Cmara de Diputados a los Ministros de
la Corte Suprema, Magistrados del Tribunal Constitucional, a los Consejeros de la Judicatura y 6. Juzgar en nica instancia a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal
Fiscal General de la Repblica conforme a esta Constitucin y la Ley. Supremo, del Tribunal Agroambiental y del Control Administrativo de Justicia por delitos cometi-
El Senado juzgar en nica instancia [a las autoridades mencionadas] imponindoles la sancin dos en el ejercicio de sus funciones, cuya sentencia ser aprobada por al menos dos tercios de los
y responsabilidad correspondientes [] miembros presentes, de acuerdo con la ley.
En los casos previstos por los prrafos anteriores ser necesario el voto de dos tercios de los
miembros presentes. Una Ley dispondr el procedimiento y formalidades []

2. Rehabilitar como bolivianos, o como ciudadanos, a los que hubiesen perdido estas calidades.

3. Autorizar a los bolivianos el ejercicio de empleos y la admisin de ttulos o emolumentos de


gobierno extranjero.

4. Aprobar las ordenanzas municipales relativas a tasas y patentes.

5. Decretar honores pblicos a quienes merezcan por servicios eminentes a la Nacin. 7. Reconocer honores pblicos a quienes merezcan por servicios eminentes al Estado.

6. Proponer ternas al Presidente de la Repblica para la eleccin de Contralor General de la [Atribucin transferida a la Asamblea. Ver Artculo 173. 15. corchetes?]
Repblica y Superintendente de Bancos (y para todos los Superintendentes).

7. Conceder premios pecuniarios, por dos tercios de votos.

8. Aceptar o negar, en votacin secreta, los ascensos a [Generales de las Fuerzas Armadas y de la 8. Ratificar los ascensos, a propuesta del rgano Ejecutivo, a [Generales de las Fuerzas Armadas y
Polica Nacional] propuestos por el Poder Ejecutivo. de la Polica Nacional]

9. Aprobar o negar el nombramiento de Embajadores y Ministros Plenipotenciarios propuestos por 9. Aprobar o negar el nombramiento de Embajadores y Ministros Plenipotenciarios propuestos por el
el Presidente de la Repblica. Presidente del Estado.

Artculo 67. 3. Dictar su reglamento y corregir sus infracciones. 1. Elaborar y aprobar su Reglamento (*).

Artculo 67. 1. Calificar las credenciales otorgadas por las Cortes Electorales. Las demandas de 2. Calificar las credenciales otorgadas por el Consejo Electoral Plurinacional (*).
inhabilidad de elegidos y de nulidad de elecciones slo podrn ser interpuestas ante la Corte Nacional
Electoral, cuyo fallo ser irrevisable por las Cmaras [].

Artculo 67. 2. Organizar su Mesa Directiva 3. Elegir su directiva, determinar su organizacin interna y su funcionamiento (*).

Artculo 67. 4. Separar temporal o definitivamente, con el acuerdo de dos tercios de votos, a cua- 4. Aplicar sanciones a las y los representantes departamentales, de acuerdo al Reglamento, por
lesquiera de sus miembros por graves faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones. decisin de dos tercios de los miembros presentes (*).

Artculo 67. 5. [] Ordenar el pago de sus presupuestos; nombrar y remover a su personal 5. Aprobar su presupuesto y ejecutarlo; nombrar y remover a su personal administrativo y atender
administrativo y atender todo lo relativo con su economa y rgimen interior. todo lo relativo con su economa y rgimen interno (*)

(*) Las atribuciones 1 a 5 del proyecto de nueva Constitucin resultan de haber incorporado a la lista las que en la Ley Fundamental vigente aparecen en el artculo 67.

Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 55

La eleccin directa de las dos cabezas del Poder Ejecutivo, sea en la


primera vuelta o en ballotage, explica a cabalidad por qu debe eliminarse
la segunda parte de la atribucin 2, pero no existe explicacin valedera
que justifique la supresin de la primera parte, es decir, de la facultad
que le asiste a la Asamblea para verificar el escrutinio de las actas de
elecciones de Presidente y Vicepresidente de la Repblica. Sea que hayan
sido elegidos en la primera o en la segunda vuelta, alguien debe ocuparse
de verificar el escrutinio final.

En relacin con la atribucin 5, permtasenos reproducir ac lo dicho


lneas atrs. Revisar la informacin sobre los gastos e ingresos del pas
y, en materia de relaciones exteriores, poder actuar ex-ante sobre el
Poder Ejecutivo son facultades que forman parte del sistema de frenos y
contrapesos que caracteriza a la democracia representativa, lo que justifica
plenamente su preservacin entre las potestades del rgano Legislativo.

Las atribuciones 7 y 8, lo dijimos antes, prcticamente han entrado en


desuso. Por ello compartimos la decisin de eliminarlas.

Finalmente, los cuadros 7 y 8 recogen las atribuciones de las cmaras


de Diputados y de Senadores, y nos permiten constatar una vez ms las
coincidencias entre los cdigos constitucionales que aportan la sustancia al
objeto de estudio de este documento. Los siguientes comentarios bastan
para marcar las diferencias y dejar formuladas las sugerencias:

Transferir de la Cmara de Diputados a la Asamblea Legislativa la facultad


de fiscalizar y aprobar los estados de excepcin, por la mayor jerarqua de
esta ltima y por la excepcionalidad de la materia, parece, a todas luces,
una sugerencia adecuada.

En sentido contrario, el proyecto de nueva Constitucin muestra una


orientacin contradictoria en el tratamiento de la aprobacin, en cada
legislatura, de la fuerza militar que ha de mantenerse en tiempo de paz: la
elimina en el artculo 159 del catlogo de atribuciones generales del rgano
Legislativo e, inmediatamente despus, en el artculo 160, la incluye entre
las facultades de la Cmara de Diputados. Por la obsolescencia en la que
ha cado esta potestad, reiteramos aqu la sugerencia de simplemente
eliminarla. El resto del cuadro 7 se explica por s mismo.

Y, como muestra el cuadro 8, no parecen existir justificativos suficientes


para eliminar las atribuciones 2, 3, 4 y 7 de la Cmara de Senadores. Todo
56 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

parece indicar que, en realidad, se trata de un olvido entre los redactores


del proyecto de nueva Constitucin. Si esto es as, y dada la naturaleza
poco controversial de las materias involucradas, slo queda sugerir que
ellas se reincorporen al proyecto.

Relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo


Evaluar las transformaciones que se introduciran a la matriz de las relaciones
entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, es decir, evaluar los checks and
balance, constituye el ltimo corte analtico escogido para la lectura crtica
de la nueva Asamblea Legislativa. Veamos cmo quedara el equilibrio de
poderes si la nueva Constitucin se aprobase sin modificaciones:

Los datos de la tabla 4 son esclarecedores: el proyecto de nueva


Constitucin podra introducir en el mbito de la legislacin un cierto
fortalecimiento del rgano Legislativo frente al Poder Ejecutivo, debido
a que: (i) los vetos presidenciales seran rechazados con slo la mayora
absoluta de los asamblestas presentes y no con dos tercios, como se
requiere en la CPE vigente; (ii) el rgano Legislativo ya no requerira de la
iniciativa gubernamental para aprobar leyes tributarias; (iii) la Asamblea
no slo mantendra sus atribuciones para aprobar diversos instrumentos
de la gestin pblica, tales como el presupuesto, los contratos estratgicos
y otros, sino que ampliara esas potestades a la aprobacin de medidas
econmicas estatales en caso de necesidad pblica.

En materia de fiscalizacin, en cambio, el impacto del proyecto de nueva


Constitucin podra ser inverso, es decir, cierto debilitamiento del Poder
Legislativo. Ello sera as dado que, de aprobarse el proyecto de nueva
Constitucin tal como est redactado, se eliminaran o perderan fuerza las
siguientes atribuciones de los congresistas: (i) solicitar informes escritos y orales;
(ii) pronunciarse sobre la cuenta anual de gastos del Gobierno, y (iii) ejercer
influencia ex-ante sobre los tratados y convenios internacionales. El hecho
de que las interpelaciones parlamentarias veran acrecentadas las dificultades
para lograr la censura podra tener un importante efecto adicional.

Finalmente, tanto el fortalecimiento de la Asamblea en su funcin


legislativa, cuanto su debilitamiento en la funcin fiscalizadora, deben
ser evaluados recordando que con el proyecto de nueva Constitucin, el
tiempo de trabajo se hace permanente y que, adems, podra eliminarse la
inmunidad parlamentaria.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 57

Sugerencias para modificacin de textos


Basados en los anlisis y conclusiones sistematizadas en las pginas
anteriores, se sugiere mejorar la redaccin del texto constitucional dedicado
al rgano Legislativo, o sea, el Ttulo I (rgano Legislativo) de la Segunda
Parte del proyecto de nueva Constitucin en los trminos siguientes:
Artculo 146 [Opcin A]
La Asamblea Legislativa Intercultural41 est compuesta por dos cmaras:
una de Diputados y otra de Senadores.
Artculo 146 [Opcin B]
La Asamblea Legislativa Intercultural est compuesta por dos cmaras: la
Cmara de Diputados y la Cmara de Representantes Departamentales.
Artculo 147
I. Los miembros de la Asamblea Legislativa Intercultural se elegirn por
sufragio universal, directo y secreto.
[Opcin A]
II. La Cmara de Diputados se compone de un mximo de ciento cuarenta
miembros elegidos en circunscripciones binominales, por simple mayora
y lista cerrada. Los candidatos son postulados por los partidos polticos,
agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas, conforme a la ley.
[Opcin B]
II. La Cmara de Diputados se compone de ciento cuarenta miembros
elegidas y elegidos en circunscripciones binominales, por simple
mayora y lista cerrada. Las candidatas y candidatos son postulados por
los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas,
conforme a la ley.
[Opcin C]
II. La Cmara de Diputados se compone de ciento cuarenta miembros;
ciento veinte sern elegidas y elegidos en circunscripciones binominales,
por simple mayora y lista cerrada y veinte en circunscripcin nacional
por representacin proporcional y en lista cerrada y separada de
los candidatos a Presidente y Vicepresidente de la Repblica. Las
candidatas y candidatos son postulados por los partidos polticos,
agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas, conforme a la ley.

41 Las sugerencias del autor para modificar los artculos estn resaltadas en negritas en todo
el texto.
58 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Tabla 4
Relaciones Legislativo-Ejecutivo

Poder Ejecutivo Poder Legislativo

1. Poder de veto. Se mantiene. 1. Rechazo de observaciones por


Artculo 164. 10 mayora absoluta.Artculo 164.
11. [Antes se requera 2/3 de
votos]

2. Iniciativa para crear, modificar y supri- 2. Aprueba leyes tributarias, sin


mir tributos. [Condicin suprimida] restriccin alguna. Artculo 159.
Artculo 159. I. 8 I. 8.

3. Elabora y prepara: 3. Aprueba


Presupuesto General del Estado Presupuesto General del Estado
Legislacin

Plan de desarrollo econmico y social Plan de desarrollo econmico y


Contratacin de emprstitos social
Contratos para explotacin de recursos Contratacin de emprstitos
Tratados internacionales Contratos para explotacin de
Artculo 173. 10 y 11 recursos
Artculo 159. I. 10, 12 y 14 Tratados internacionales
Crdito pblico o subvenciones
Artculo 159. I. 7, 8, 10, 11, 12 y 14

4. Prepara proyectos de ley de urgencia 4. Aprueba medidas econmicas


econmica. Artculo 173. 24 estatales en caso de necesidad
pblica. Artculo 159. I. 9

Balance: Fortalecimiento del Poder Legislativo


1. Menos presin sobre el 1. Peticin de informes escritos y
Poder Ejecutivo orales. [No figura como atribucin
especfica]

2. Sin cambio. Hoy el Legislativo ejerce 2. Atribucin especfica para


esa atribucin fiscalizar. Artculo 159. I. 17

3. Interpelacin con censura: destitucin 3. Interpelacin. Sede: Asamblea.


Fiscalizacin

de los Ministros cuestionados. Censura: con 2/3 de votos del


Artculo 159. I. 18. total Artculo 159. I. 18. [Ms
difcil de aplicar. Pero, si se
censura, resulta ms efectiva]

4. Informe anual de gastos pblicos. 4. Debilitamiento de fiscalizacin


Normativa debilitada. Artculo 173. 11 sobre la cuenta de gastos.
in fine. [Atribucin suprimida]

5. Tratados y convenios internacionales 5. Accin previa sobre tratados y con-


sin control previo. venios internacionales eliminada.
Balance: Fortalecimiento del Poder Legislativo
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 59

III. La Cmara de Representantes Departamentales [de Senadores] est


conformada por cuatro representantes por departamento, elegidas y
elegidos en circunscripcin departamental plurinominal, mediante
sistema de representacin proporcional. Las candidatas y candidatos,
respetando la alternancia mujer-hombre u hombre-mujer, son postulados
por los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas,
conforme a la ley.

Artculo 148
I. La distribucin del total de escaos de la Cmara de Diputados entre los
departamentos se determina por ley, en base al nmero de habitantes,
segn el ltimo censo nacional. Por equidad, la ley asignar un nmero
de escaos mnimo para todos y cada uno de los departamentos, a los
que se aadirn los que corresponda por poblacin.

II. Las circunscripciones uninominales deben tener continuidad geogrfica,


no trascender los lmites departamentales y basarse en criterios de
poblacin. La Corte Nacional Electoral delimitar las circunscripciones
uninominales.

III. Los Diputados son elegidos en votacin universal, directa y secreta, por
simple mayora de sufragios y lista cerrada. En cada circunscripcin se
postularn una mujer y un varn, garantizndose la igual participacin
de ambos gneros.

Artculo 149
I. En la eleccin se garantizar la participacin de los pueblos indgenas
originarios.

II. La ley crear circunscripciones especiales para facilitar, por agregacin


u otro mtodo cualquiera, la representacin de los pueblos indgenas
originarios que por su baja densidad demogrfica no puedan acceder
a participacin propia. En estas circunscripciones podrn no ser
considerados criterios condicionales la densidad poblacional, los lmites
departamentales ni la continuidad geogrfica.

III. Ninguna persona, cualquiera sea la circunscripcin en la que radique


y/o sufrague, podr emitir dos votos con el mismo propsito.

Artculo 150
Para ser candidata o candidato a la Asamblea Legislativa Intercultural se
requerir cumplir con las condiciones generales de acceso al servicio pblico,
60 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

contar con veintin aos para Diputado y veinticinco para Representante


Departamental [Senador], cumplidos al momento de la eleccin, haber
residido de forma permanente al menos los dos aos inmediatamente
anteriores a la eleccin en la circunscripcin correspondiente.

Artculo 151
I. La Asamblea Legislativa Intercultural no contar con asamblestas
suplentes. La ley determinar la forma de sustitucin de sus
integrantes.

II. Los asamblestas son de dedicacin exclusiva, no podrn desempear


ninguna otra funcin pblica ni privada remunerada, bajo pena de
perder su mandato.

III. La renuncia al cargo de asamblesta ser definitiva, sin que puedan


tener lugar licencias ni suplencias temporales con el propsito de
desempear otras funciones.

Artculo 152
I. Las y los asamblestas gozarn de inviolabilidad personal durante el
tiempo de su mandato y con posterioridad a ste, por las opiniones,
comunicaciones, representaciones, requerimientos, interpelaciones,
denuncias, propuestas, expresiones o cualquier acto de legislacin,
informacin o fiscalizacin que formulen o realicen en el desempeo de
sus funciones.

II. El domicilio, la residencia o la habitacin de las y los asamblestas sern


inviolables, y no podrn ser allanados en ninguna circunstancia. Esta
previsin se aplicar a los vehculos de su uso particular u oficial y a las
oficinas de uso legislativo.

Artculo 153
Ningn asamblesta, desde el da de su eleccin hasta la finalizacin de su
mandato, sin discontinuidad, podr ser acusado y procesado en materia
penal, ni privado de su libertad, sin previa autorizacin del Tribunal Supremo
de Justicia por dos tercios de votos de sus miembros, a requerimiento del
Fiscal General de la Repblica, salvo el caso de delito flagrante.

Artculo 159
I. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Intercultural, adems de
las que determine esta Constitucin y la ley:
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 61

8. Aprobar, a iniciativa del rgano Ejecutivo, leyes en materia tributaria,


crdito pblico o subvenciones para la realizacin de obras pblicas
y de necesidad social.
La Asamblea, a pedido de cualquiera de sus miembros, podr
requerir del rgano Ejecutivo la presentacin de proyectos sobre
esas materias. Si el Ejecutivo, en el trmino de veinte das, no
presentase el proyecto solicitado, el asamblesta que lo requiri
podr presentar el suyo para su consideracin y aprobacin.
[En este artculo deben aadirse tambin las siguientes
atribuciones]

23. Aprobar anualmente la cuenta de gastos e inversiones que debe


presentar el Ejecutivo en la primera sesin de cada legislatura,
conforme seala la ltima parte de la atribucin 11 del artculo
173 de esta Constitucin.

24. Ejercitar influencia diplomtica sobre actos no consumados o


compromisos internacionales del rgano Ejecutivo.

Artculo 162
Las cmaras se reunirn en Asamblea Legislativa Intercultural para ejercer
las siguientes funciones, adems de otras sealadas en la Constitucin:

1. [...] [Contina tal como est redactado]

2. Verificar el escrutinio de las actas de elecciones de la Presidenta o


Presidente de la Repblica y de la Vicepresidenta o Vicepresidente de
la Repblica y recibirles el juramento a ambas o ambos.

[Por el tema de la exigencia de dos idiomas, se sugiere modificar los


artculos 234 y 235]

Artculo 234
I. Son servidoras y servidores pblicos las personas que desempean
funciones pblicas. Las servidoras y los servidores pblicos forman
parte de la Carrera Administrativa, excepto aquellas personas que
desempeen cargos electivos, las designadas y designados y quienes
ejerzan funciones de libre nombramiento.

II. En la Carrera Administrativa, las personas que hablen dos o ms


idiomas oficiales merecern un puntaje adicional y especial, de acuerdo
a ley.
62 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Artculo 235
Para acceder al desempeo de funciones pblicas se requiere:

1. Contar con la ciudadana boliviana. En el caso de cargos electivos, ser


necesaria la ciudadana boliviana por nacimiento.
2. Ser mayor de edad.
3. Haber cumplido el servicio militar obligatorio, de acuerdo con la
Constitucin y la ley.
4. No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria
ejecutoriada en materia penal, pendientes de cumplimiento.
5. No estar comprendida ni comprendido en los casos de prohibicin y de
incompatibilidad establecidos en la Constitucin.
6. Estar inscrita o inscrito en el padrn electoral.
7. [Requisito eliminado. Reformulado en el artculo 234]

3. rgano Electoral
La legitimidad y gobernabilidad de un sistema poltico dependen, en gran
medida, de la transparencia e imparcialidad del sistema electoral es un
postulado que se escucha con reiteracin y que tiene prcticamente el valor
de un axioma, ampliamente aceptado por actores polticos y analistas de
diversa orientacin. Si ello en verdad es as, entonces la importancia de los
rganos electorales se explica por s misma. La legitimidad y gobernabilidad
polticas se encuentran bajo influencia del sistema electoral y ste tiene
en su columna vertebral a los componentes tcnicos y administrativos
electorales. En consecuencia, debe prestarse atencin especial al diseo
constitucional del rgimen y del rgano Electoral.

En este eje temtico, el anlisis comparativo y la valoracin del proyecto


de nueva Constitucin se realizaron a travs de tres cortes analticos: (i) el
rgimen electoral; (ii) ubicacin y nombre del rgano y (iii) singularidad y
composicin del rgano.

Rgimen electoral
Los fundamentos centrales del rgimen electoral plantados por la
Constitucin vigente se encuentran en el bloque constitucional integrado
por los artculos 1.I, 40.I, 41, 219 y 220.I. El proyecto de Constitucin
destina al establecimiento de estos pilares los artculos 1, 11.I y II, 26.I
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 63

y II, 209.II y 210. Los textos de todos y cada uno de estos artculos se
encuentran en el cuadro 9, sobre rgimen electoral.

De la lectura comparativa de esos dos bloques constitucionales fluyen


claramente las diferencias que existen en la concepcin y en los elementos
integrantes del rgimen electoral. Parece ser una sistematizacin gil de
estos ltimos elementos la realizada en la tabla 5, gracias a la cual se
pueden extraer las siguientes conclusiones:

La llamada democracia comunitaria y el sistema combinado de


representacin mayora para diputados y proporcional para senadores
son, sin duda alguna, las dos innovaciones ms importantes introducidas al
rgimen electoral por el proyecto de nueva Constitucin. De ellas derivan
otras reformas a implementarse, sobre todo en la reglamentacin y control
de la democracia comunitaria.

El complejo diseo del nuevo rgimen electoral cabe llamar la atencin


aqu sobre este hecho constituye una consecuencia de, y responde
a, las reformas incorporadas previamente en las formas de Estado y de
gobierno, con todas las virtudes y defectos, avances y retrocesos que ellas
entraan42. La adopcin de la va intercultural y del modelo autonmico
para la construccin nacional, implicando ambos (modelo y va) partir de lo
plurinacional, torna inevitable que, a la hora de disear el rgimen electoral,
se reconozcan y acepten las diferentes modalidades de democracia
comunitaria existentes en el pas. Esta aceptacin, empero, no est
exenta de contradicciones o de falta de concordancias en el proyecto de
Constitucin, segn se desprende de la tabla 5.

La diferencia esencial entre la democracia representativa y la democra-


cia comunitaria radica en las formas de emisin y de escrutinio del voto.
Esto es lo que explica la contradiccin o, al menos, la falta de concordan-
cia entre los artculos 26, pargrafo I, y 209, prrafo II, del proyecto de
nueva Constitucin sancionado por la Asamblea Constituyente. Segn el
primero de esos artculos (26), el sufragio forma parte del derecho a la
participacin que asiste a todas las personas, derecho cuya efectivizacin
se materializa a travs del voto, pero no de cualquier voto, sino de aquel
que cumpla los requisitos exigidos por la Constitucin vigente al sufragio
de la democracia representativa, es decir, el voto igual, universal, directo,

42 Ver el punto 1 (Fundamentos constitucionales) de este trabajo.


64 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

individual, secreto, libre y obligatorio; no todas estas cualidades se ajustan


a las modalidades de funcionamiento de la democracia comunitaria, ba-
sada, como se sabe, en formas colectivas y de asamblea. Probablemente
debido a ello el artculo 209. II. excluye de los atributos exigidos al voto, la
igualdad y la individualidad.

Tabla 5
Componentes del rgimen electoral

Constitucin vigente Proyecto de Constitucin

1. Forma de gobierno 1. Forma de gobierno


- democrtica representativa y - democrtica representativa, par-
participativa ticipativa y comunitaria Artculo
Artculo 1. I. 11. I.

2. Modalidades de democracia 2. Modalidades de democracia


a) Representativa a) Representativa
b) Participativa b) Directa y participativa
Artculos 1. I. y 4. I. c) Comunitaria Artculo 11. II.

2. Bases de democracia representativa 2. Base de democracia representativa


a) El sufragio o voto, que debe ser: a) El sufragio o voto, que debe ser
universal universal
directo directo
secreto secreto
libre libre
obligatorio obligatorio [Hasta aqu: Artculo
igual 209. II]
individual [igual]
b) Escrutinio pblico, y [individual] Hasta aqu: Artculo
c) Sistema de representacin 26. I.
proporcional en diputados y de b) Escrutinio pblico [sin aplicacin
mayora en el senado Artculo en democracia comunitaria]
219 c) Sistema de mayora en diputa-
dos y proporcional en el senado
Artculo 147

3. Electores 3. Electores
- Ciudadanos mayores a 18 aos - Ciudadanos mayores a 18 aos
Artculos 41 y 220 Artculo 26. I y II.

4. Instrumentos de la representacin 4. Instrumentos de la representacin


- Partidos polticos, agrupaciones - Partidos polticos, agrupaciones
ciudadanas y pueblos indgenas ciudadanas y pueblos indgenas
Artculo 222 Artculo 210

Cuadro 9
Rgimen electoral

Constitucin vigente Proyecto de Constitucin

Artculo 1. I. Bolivia, libre, independiente, soberana, multitnica y pluricultural constituida en Artculo 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional
Repblica Unitaria, adopta para su gobierno la forma democrtica representativa y participativa, Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con
fundada en la unin y la solidaridad de todos los bolivianos. autonomas. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural
y lingstico, dentro del proceso integrados del pas.
Artculo 4. I. El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la
Asamblea Constituyente, la Iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referndum, establecidos por Artculo 11. I. El Estado adopta para su gobierno la forma democrtica participativa, representativa
esta Constitucin y normados por Ley. y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres.

Artculo 40. I. La ciudadana consiste: II. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que sern desarrolladas por ley: 1. Directa
1. En concurrir como elector o elegible a la formacin o al ejercicio de los poderes pblicos y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de
2. En el derecho a ejercer funciones pblicas [] mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa, entre otros. Las asambleas y cabildos
tendrn carcter deliberativo. 2. Representativa, por medio de la eleccin de representantes
Artculo 41. Son ciudadanos los bolivianos, varones y mujeres de dieciocho aos de edad, por voto universal, directo y secreto, entre otros. 3. Comunitaria, por medio de la eleccin,
cualesquiera sean sus niveles de instruccin, ocupacin o renta. designacin o nominacin de autoridades y representantes por normas y procedimientos
propios de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, entre otros.
Artculo 219. El sufragio constituye la base del rgimen democrtico representativo y se funda en
el voto universal, directo e igual, individual y secreto, libre y obligatorio; en el escrutinio pblico Artculo 26. I. Todas las ciudadanas y ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la
y en el sistema de representacin proporcional. formacin, ejercicio y control del poder poltico, directamente o por medio de sus representantes,
y de manera individual o colectiva. La participacin ser equitativa y en igualdad de condiciones
Artculo 220. I. Son electores todos los bolivianos mayores de dieciocho aos de edad, cualquiera entre hombres y mujeres.
sea su grado de instruccin y ocupacin, sin ms requisito que su inscripcin obligatoria en el
Registro Electoral. II. El derecho a la participacin comprende:
1. La organizacin con fines de participacin poltica, conforme a la Constitucin y a la ley.
Artculo 222. La Representacin Popular se ejerce a travs de los partidos polticos, agrupaciones 2. El sufragio, mediante voto igual, universal, directo, individual, secreto, libre y obligatorio,
ciudadanas y pueblos indgenas, con arreglo a la presente Constitucin y la ley. escrutado pblicamente. El sufragio se ejercer a partir de los dieciocho aos cumpli-
dos.
3. La fiscalizacin de los actos de la funcin pblica.
4. La eleccin, designacin y nominacin directa de los representantes de las naciones y
pueblos indgena originario campesinos, de acuerdo con sus normas y procedimientos
propios.

Artculo 209. II. El Consejo Electoral Plurinacional garantizar que el sufragio sea universal,
obligatorio, directo, libre y secreto, as como la eleccin de representantes ante los rganos de
Estado de las naciones y pueblos indgena originario campesinos segn normas y procedimientos
propios.

Artculo 210. Las candidatas y candidatos a los cargos pblicos electos, con excepcin de los
cargos elegibles del rgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, sern postuladas
y postulados a travs de las organizaciones de las naciones y pueblos indgena originario
campesinos, las agrupaciones ciudadanas y los partidos polticos, en igualdad de condiciones y
de acuerdo con la ley.

Nota: Las cursivas y las negritas son nuestras.

Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 67

Si la decisin final consensuada pasara finalmente por ratificar la adopcin


de la democracia comunitaria y si se persistiera en concebir a esta bajo
modalidades asamblestas, se necesitar introducir en el proyecto de nueva
Constitucin ajustes que vayan ms all de la igualdad e individualidad del
voto. Ser necesario discutir si la universalidad y el secreto forman parte y
deberan continuar siendo exigidos a la expresin de voluntad en el marco
de cabildos y asambleas. La respuesta obvia parece ser: No! Esos atributos
no caben en las prcticas colectivas de la democracia comunitaria.

En los restantes componentes del rgimen electoral, as lo demuestra la


tabla 5, no existen dificultades y s, ms bien, coincidencias.

Ubicacin y nombre
La CPE aborda nuestra materia a partir de su contenido, es decir, busca
sentar las bases del rgimen electoral como tal. Por ello, el locus
constitucional est ubicado en la tercera parte del cuerpo legal, entre los
llamados regmenes especiales. El proyecto de nueva Constitucin, en
cambio, se aproxima a la materia en funcin de la dimensin orgnica,
lo que determina que el campo constitucional asignado se encuentre en
la parte segunda, destinada precisamente a la estructura y organizacin
del Estado. El cambio, en el eje metodolgico, seguramente facilit la
decisin de elevar al rgano Electoral al mismo rango constitucional que
el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Ambos criterios de sistematizacin,
en todo caso y finalmente, son vlidos, razn por la que no merece la pena
cuestionar el cambio del locus constitucional.

Lo que s merece un anlisis cuidadoso es la cuestin del nombre del rgano:


Consejo Electoral Plurinacional. Es este el nombre ms apropiado para
un rgano jerarquizado como el que tendramos en adelante? Veamos:

Segn el conocido diccionario jurdico de Cabanellas, la palabra Consejo


tiene varias acepciones. Se entiende por ella a una junta de personas que
se renen para deliberar sobre un asunto de inters, o bien es el nombre
de altos organismos consultivos y de asesoramiento creados por los
gobiernos. Un tercer significado nos habla de los tribunales supremos
que, por jurisdiccin regional o por atribuciones especficas, existieron a
fines de la Edad Media y sobre todo en la Moderna. Vistas bien las cosas,
la primera acepcin (junta de personas) exuda el carcter ocasional del
organismo, la segunda, su naturaleza consultiva, y la tercera, ms prxima
a nuestro rgano, puede despojarse de sus aires arcaicos si asume como
68 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

nombre, sin intermediacin alguna, la esencia de los organismos definidos


por la palabra, vale decir, Tribunal Electoral.

Finalmente, si fuera el caso que se deshecha el nombre de Corte Electoral


por haber perdido toda simpata debido a su inocultable parentesco con
la monarqua, el mismo razonamiento tendra que caber para el apelativo
de Consejo Electoral, el que adems, como vimos, evoca transitoriedad y
poca fuerza ejecutiva.

Singularidad y composicin del rgano


Es tambin diferente el tratamiento que de la dimensin orgnica hacen
los textos sujetos a comparacin. La Constitucin vigente tiene una visin
de conjunto, el rgano Electoral no es nico; en realidad, no existe un solo
rgano, sino varios. El artculo 225 de la CPE los enumera con precisin:
1: la Corte Nacional Electoral; 2: las cortes departamentales; 3: los
juzgados electorales; 4: los jurados de mesa y 5: los notarios electorales.
El proyecto de Oruro, en cambio, habla en singular. El Consejo Electoral
Plurinacional es el rgano Electoral.

En momentos en que Bolivia est ingresando, de una u otra manera, al


modelo autonmico, en cuyo marco tambin entran en discusin las com-
petencias electorales y la descentralizacin de la entidad, puede resultar
contraproducente pensar en un rgano Electoral nico y de alcance na-
cional. Si esa fue la intencin del constituyente43, implicara que en mate-
ria electoral el proyecto de nueva Constitucin habra decidido ir contra la
tendencia descentralizadora dominante. Mas si no fue esa la voluntad cons-
tituyente, la no inclusin de los rganos electorales subnacionales podra
convertirse en un error peligroso, ya que el vaco sera llenado rpidamente
por las autonomas.

Cualquiera fuese la explicacin del tenor adquirido por el Ttulo IV (rgano


Electoral) de la Segunda Parte del proyecto de nueva Constitucin, queda
claro que as como qued redactado, resulta riesgoso para el futuro de la
democracia boliviana.

43 La inclusin del rgimen electoral y el registro de organizaciones polticas entre las com-
petencias privativas e indelegables del nivel nacional en el proyecto de nueva Consti-
tucin (ver artculo 299. 32) respalda esta hiptesis.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 69

Terminemos este captulo con algunas reflexiones sobre la composicin


del rgano Electoral, para lo que no resulta ocioso transcribir una vez ms
el texto:

Artculo 206. II. El Consejo Electoral Plurinacional est compuesto por


cinco miembros de los cuales al menos dos sern representantes de las
naciones y pueblos indgena originario campesinos.
III. La Asamblea Legislativa Plurinacional, por mayora absoluta de votos,
elegir a cuatro de los miembros del Consejo Electoral Plurinacional. La
Presidenta o Presidente del Estado designar a uno de sus miembros
IV. La eleccin de los miembros del Consejo Electoral Plurinacional requerir
de convocatoria pblica previa, y calificacin de capacidad y mritos a
travs de concurso pblico, entre personas reconocidas por su trayectoria
en la defensa de la democracia. [?]

Por qu al menos dos miembros del rgano Electoral deben ser


representantes de los pueblos indgenas originarios? Se trata de una tpica
medida de discriminacin positiva a favor de los pueblos indgenas? O
lo que se busca son personas que conozcan las normas y procedimientos
propios de los pueblos indgenas? Como quiera que venga la respuesta,
nadie podr explicar convincentemente, por un lado, a cul de los 36 pueblos
indgenas existentes se pretende beneficiar y, por otro, si, dado el nivel de
desarrollo de la etnografa boliviana, se puede esperar razonablemente que
las poqusimas personas dedicadas a este tema (no todas son indgenas)
cumplan con el requisito tnico y deseen integrarse al rgano Electoral.
Tal parece que la exigencia de reservar dos asientos para representantes
indgenas no pasa de ser una manifestacin ms de la fragmentacin tnico-
fundamentalista a que da lugar privilegiar lo plurinacional.

Indgenas y no indgenas, los miembros del Consejo Electoral sern


designados de la siguiente manera: cuatro por la Asamblea Legislativa y
uno por el Presidente de la Repblica, previo concurso pblico de mritos
y conocimientos, entre personas reconocidas por su trayectoria en la
defensa de la democracia. Lo del concurso pblico es, por cierto, un
avance: constitucionaliza lo que hoy ya est sucediendo a demanda de la
poblacin. En cambio, resulta inaceptable aquello de reducir el universo
de concursantes apelando a la trayectoria en defensa de la democracia,
adems del origen tnico. No resulta aceptable porque sencillamente la
frmula utilizada puede significar mucho o nada, a gusto y sabor de quienes
tengan a su cargo la calificacin del concurso.
70 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Rescatemos, pese a todo, lo positivo. La seleccin debe ser meritocrtica


y, al mismo tiempo, se debe favorecer a personas que conozcan la praxis de
la democracia comunitaria, mejor si son de origen indgena. Conclusin: en
el concurso de mritos y conocimientos debe asignarse puntaje de privilegio
a quienes cumplan el perfil descrito.

Sugerencias para modificacin de textos


Las modificaciones que se sugieren al Ttulo IV (rgano Electoral) de la
Segunda Parte del proyecto de nueva Constitucin son las siguientes:

PRIMERA PARTE
BASES FUNDAMENTALES DEL ESTADO

TTULO II
DERECHOS FUNDAMENTALES Y GARANTAS

CAPTULO TERCERO
DERECHOS CIVILES Y POLTICOS

SECCIN II
DERECHOS POLTICOS

Artculo 26
I. Todas las ciudadanas y ciudadanos []

II. El derecho a la participacin comprende:

1. La organizacin con fines de participacin poltica, conforme a la


Constitucin y a la ley.

2. El sufragio, en las zonas donde tenga vigencia la democracia


representativa, mediante voto igual, universal, directo, individual,
secreto, libre y obligatorio, escrutado pblicamente. El sufragio se
ejercer a partir de los dieciocho aos cumplidos.

En las zonas donde se practique la democracia comunitaria, el


sufragio se ejercer segn normas y procedimientos propios,
supervisados por el rgano Electoral.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 71

3. La fiscalizacin de los actos de la funcin pblica.

4. La eleccin, designacin y nominacin de los representantes de las


nacionalidades y pueblos indgenas originarios, de acuerdo con sus
normas y procedimientos propios.

TTULO IV
RGANO ELECTORAL

CAPTULO PRIMERO
COMPOSICIN

Artculo 206
I. El rgano Electoral est compuesto por:

1. El Tribunal Electoral Supremo;


2. Los tribunales electorales departamentales;
3. Los juzgados electorales;
4. Los jurados de las mesas de sufragio
5. Los notarios electorales.

II. La jurisdiccin, competencias y atribuciones del rgano Electoral


y de sus diferentes niveles se definen, en el marco del rgimen de
autonomas, en la ley.

Artculo 207
I. El Tribunal Electoral Supremo es el mximo nivel del rgano Electoral,
tiene jurisdiccin nacional.

II. El Tribunal Electoral Supremo est compuesto por cinco miembros,


quienes durarn en sus funciones seis aos, sin posibilidad de
reeleccin.

III. La Asamblea Legislativa Intercultural, por dos tercios de votos de los


presentes, elegir a cuatro de los miembros del Tribunal Electoral.
La Presidenta o Presidente de la Repblica designar a uno de sus
miembros.

IV. La eleccin de los miembros del Tribunal Electoral requerir de


convocatoria pblica previa, y calificacin de capacidad y mritos a
travs de concurso pblico, en el que recibirn puntaje adicional las
personas de origen indgena originario.
72 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Artculo 209
I. El Tribunal Electoral Supremo es el responsable []

II. El Tribunal garantizar que el sufragio se ejercite efectivamente,


conforme a lo dispuesto en el artculo 26 de esta Constitucin.

III. Es funcin del Tribunal Electoral Supremo organizar y administrar el


Registro Civil y el electoral.

Artculo 212
I. Las nacionalidades y pueblos indgenas originarios podrn elegir a
sus representantes polticos ante las instancias que correspondan de
acuerdo con sus normas y procedimientos propios.

II. El rgano Electoral supervisar que en la eleccin de autoridades y


representantes de las nacionalidades y pueblos indgenas originarios,
mediante normas y procedimientos propios, se d estricto cumplimiento
a la normativa preexistente.

4. Organizacin territorial del Estado


Los captulos dedicados a la organizacin territorial del Estado forman
parte, sin lugar a dudas, de las innovaciones ms significativas que se
adicionaran a la Constitucin. Su importancia es tal que el ordenamiento
territorial asume la condicin de sostn de la ingeniera constitucional. La
Constitucin de 1967, vigente todava con reformas, tiene una estructura
articulada en funcin de tres pilares: (i) las definiciones centrales del Estado
(su caracterizacin y la forma de gobierno) y los derechos y deberes de
la persona; (ii) la parte orgnica, limitada a los tres poderes clsicos,
acompaados de dos rganos encargados de la defensa de la sociedad y
(iii) los llamados regmenes especiales, entre los que aparecen materias
e instituciones que en nuestros das son estudiados como derechos de las
personas (los regmenes social y familiar, por ejemplo), o que resultan
componentes esenciales de la estructura y organizacin estatales (es el caso
de las Fuerzas Armadas, la Polica Boliviana y los municipios). El edificio
del proyecto de nueva Constitucin, en cambio, se levanta sobre cuatro
pilares: (i) las bases del Estado, acompaadas asimismo de los derechos
y deberes de las personas; (ii) la organizacin funcional del Estado, que
abarca, junto a los tres poderes clsicos, a un conjunto de entidades pblicas
vinculadas al funcionamiento poltico y administrativo del Estado, desde el
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 73

rgano Electoral hasta los servidores pblicos, pasando por la Contralora,


el Ministerio Pblico, las Fuerzas Armadas, la Polica Boliviana y otras;
(iii). la organizacin territorial del Estado, apartado en el que se delinea el
ordenamiento poltico y administrativo del territorio, incorporando en ese
escenario las autonomas, y (iv) la organizacin econmica del Estado,
donde quedan los componentes propiamente econmico-financieros, los
recursos naturales y el medio ambiente. La estructura del proyecto de nueva
Constitucin revela sin duda una concepcin ms ordenada del Estado y
sistematiza mejor las materias propias del texto constitucional, segn se
desprende de la tabla 6.

En la Constitucin de 1967, definitivamente, la temtica del territorio


ocupa un lugar secundario. Se encuentra subsumida en el ttulo orgnico
del Poder Ejecutivo bajo el nomen juris de Rgimen Interior, ubicado
entre las normas dedicadas a los ministros y al estado de sitio. De esa
minscula y equvoca ubicacin, en el proyecto de nueva Constitucin el
territorio asume la condicin de componente central de uno de los pilares
constitucionales, en el que, adems, se introducen las autonomas. Se trata,
innegablemente, de un avance destacable.

Debido a las debilidades del ordenamiento territorial y a la ausencia


de niveles diferenciados de autogobierno en la Constitucin que nos rige
todava, resulta casi imposible realizar el anlisis comparativo con el
proyecto de nueva Constitucin, lo que nos oblig a introducir otras pautas
e instrumentos al estudio, el que se llev adelante gracias a ocho cortes
analticos:
(i) organizacin poltica del territorio;
(ii) concepto y niveles de autonoma;
(iii) nomenclatura de los rganos de gobierno;
(iv) situacin de los departamentos no autnomos;
(v) Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin versus estatutos
autonmicos;
(vi) autonomas indgenas originarias y campesinas;
(vii) competencias de las autonomas;
(viii) las autonomas departamentales y la Ley de Descentralizacin
Administrativa
74 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Organizacin poltica del territorio


Debe diferenciarse siempre la divisin poltica del territorio de la parcelacin
con fines administrativos. La tendencia mayor apunta a que ambos
ordenamientos coincidan, pero no siempre sucede as. En la Bolivia actual,
por ejemplo, el artculo 108 de la Constitucin determina que el territorio
de la Repblica se divide polticamente en departamentos, provincias,
secciones de provincia y cantones. De estas unidades, empero, nicamente
dos, departamentos y secciones de provincia, tienen no slo entidad poltica
sino tambin organizacin administrativa: las prefecturas y las alcaldas
municipales44, respectivamente. Y, a la inversa, es posible pensar asimismo
en unidades administrativas y de planificacin que, sin alcanzar el rango de
unidades polticas, gocen de avanzados niveles de autonoma financiera,
administrativa y tcnica.

Tres cambios aparecen en el proyecto de nueva Constitucin: la eliminacin


de los cantones como unidades polticas y administrativas, la inclusin de
los territorios indgena originario campesinos (TIOC) en la divisin poltica
del pas y la eventual incorporacin tambin de las regiones. Lo primero
parece aceptable, sobre todo porque en la prctica los cantones han venido
perdiendo importancia debido al fortalecimiento municipal introducido
por la Ley de Participacin Popular. Desde que las secciones de provincia
cuentan con recursos propios, lo que buscan las comunidades rurales
indgenas, campesinas o de los vecinos de las ciudades provinciales
es convertir su base territorial en seccin municipal, lo que en la ltima
dcada determin las presiones en pro de la cantonizacin del territorio,
reducindolo enormemente, al punto de casi desaparecer.

44 Cuando la Ley de Participacin Popular, recogiendo una demanda de larga data, dispuso
que la jurisdiccin del gobierno municipal era la seccin de provincia, municipaliz el
territorio nacional, dndole as gran envergadura administrativa a la seccin de provincia
que, hasta ese momento, slo exista como unidad poltica. A raz de esa decisin, por
aadidura, se destap la caja de Pandora de los innumerables conflictos territoriales, algu-
nos desde tiempos inmemoriales, que subyacan ocultos a las preocupaciones pblicas.
La LPP, sin proponrselo explcitamente, haba destapado la dimensin territorial del
Estado.

Tabla 6
Estructura interna de la Constitucin

Constitucin vigente Proyecto de Constitucin

TTULO PRELIMINAR
DISPOSICIONES GENERALES

PARTE PRIMERA PRIMERA PARTE


LA PERSONA COMO MIEMBRO DEL ESTADO BASES FUNDAMENTALES DEL ESTADO, DERECHOS, DEBERES Y GARANTAS

Ttulo Primero. Derechos y deberes fundamentales Ttulo I. Bases Fundamentales del Estado
Ttulo Segundo. Garantas de las personas Ttulo II. Derechos Fundamentalsimos, Fundamentales y Garantas
Ttulo Tercero. Nacionalidad y ciudadana Ttulo III. Deberes
Ttulo Cuarto. Funcionarios pblicos Ttulo IV. Garantas Jurisdiccionales y Acciones de Defensa
Ttulo V. Ciudadana

PARTE SEGUNDA SEGUNDA PARTE


EL ESTADO BOLIVIANO ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN FUNCIONAL DEL ESTADO
Ttulo I. rgano Legislativo
Ttulo Primero. Poder Legislativo Ttulo II. rgano Ejecutivo
Ttulo Segundo. Poder Ejecutivo [Territorio aparece como Rgimen Interior] Ttulo III. rgano Judicial y Tribunal Constitucional
Ttulo Tercero. Poder Judicial Ttulo IV. rgano Electoral
Ttulo Cuarto. Defensa de la sociedad Ttulo V. Funciones de Control, de Defensa de la Sociedad y de Defensa del Estado.
Ttulo VI. Participacin y control social
Ttulo VII. Fuerzas Armadas y Polica Boliviana
Ttulo VIII. Relaciones Internacionales, Fronteras, Integracin y Reivindicacin Martima

TERCERA PARTE
ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO
Ttulo I. Organizacin territorial del Estado
- Autonomas [incluye municipios]. 8 captulos

PARTE TERCERA CUARTA PARTE


REGMENES ESPECIALES ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN ECONMICA DEL ESTADO
Ttulo I. Organizacin Econmica del Estado
Ttulo Primero. Rgimen Econmico y Financiero Ttulo II. Medio Ambiente, Recursos Naturales, Tierra y Territorio
Ttulo Segundo. Rgimen Social Ttulo III. Desarrollo Rural Integral Sustentable
Ttulo Tercero. Rgimen Agrario y Campesino
Ttulo Cuarto. Rgimen Cultural
Ttulo Quinto. Rgimen Familiar
Ttulo Sexto. Rgimen Municipal
Ttulo Sptimo. Rgimen de las Fuerzas Armadas
Ttulo Octavo. Rgimen de la Polica Nacional
Ttulo Noveno. Rgimen Electoral

PARTE CUARTA QUINTA PARTE


PRIMACA Y REFORMA DE LA JERARQUA NORMATIVA Y REFORMA DE LA CONSTITUCIN
CONSTITUCIN Ttulo nico. Primaca y Reforma de la Constitucin
Ttulo Primero. Primaca de la Constitucin
Ttulo Segundo. Reforma de la Constitucin

Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 77

La segunda reforma la incorporacin de los TIOC en la divisin poltica


del pas, convirtindolos, al mismo tiempo, en unidades administrativas
puede resultar altamente positiva porque implicara, por una parte, la
asimilacin de las formas organizativas de los pueblos indgenas originarios
en el ordenamiento territorial del pas y, por otra, porque podra inducir un
proceso de recomposicin del territorio hoy excesivamente fragmentado,
sobre todo en el Altiplano y en los valles interandinos. Los territorios
indgenas podran reagrupar as antiguas unidades despedazadas a lo largo
de la historia republicana45.

En verdad sera positivo si, al mismo tiempo, se salvaguardasen los


lmites interdepartamentales, de manera tal que las tierras comunitarias de
origen (TCO) existentes actualmente y los territorios indgenas a crearse en
ningn caso puedan: (i) rebasar los lmites departamentales, o (ii) precipitar
el desplome de la viabilidad de las provincias y municipios susceptibles de
ser fraccionados como efecto de la organizacin de los TIOC. Sera, en
efecto, positiva la innovacin si la organizacin de las nuevas unidades
poltico-administrativas, adems, se realizara, en el Altiplano y en los valles,
sobre los terrenos que hoy poseen las comunidades y pueblos indgenas
originarios46, y en las zonas bajas, sobre las tierras que poseen y las que,
por existir otras de dominio pblico, les pudieran ser adjudicadas.

Cuadro 10
Divisin poltica del territorio

Constitucin vigente Proyecto de Constitucin

Artculo 108. El territorio de la Repblica Artculo 270. I. Bolivia se organiza


se divide polticamente en departamentos, territorialmente en departamentos, provincias,
provincias, secciones de provincia y cantones. municipios y territorios indgena originario
campesinos.
[] III. Las regiones formarn parte de la
organizacin territorial, en los trminos y
condiciones que determinen la Constitucin y
la ley.

45 Estamos pensando, por ejemplo, en el Jacha Carangas de Oruro, hoy subdividido en


cinco o seis provincias.
46 Recurdese que cuando hablamos de indgena estamos pensando en cultura, identidad y
normas y usos propios. Y originario se basa en el principio de preexistencia, ntimamente
vinculado al territorio.
78 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

En relacin con la tesis de que las regiones podran constituirse tambin


en unidades poltico administrativas (UPA) bajo ciertas condiciones, los
cuestionamientos son mayores. Primero, debe precisarse qu ha de
entenderse por regin y cules son los requisitos para ser reconocida
como tal. En el artculo 281 del proyecto de nueva Constitucin aparecen
ciertas pautas al respecto:
Artculo 281. I. La regin se constituir por voluntad democrtica de la
ciudadana y por la unin de municipios o de provincias con continuidad
geogrfica, que compartan cultura, lenguas, historia, economa y
ecosistemas complementarios []

Desbrozando el camino, comencemos por lo ltimo: qu significa


ecosistemas complementarios? Muchas cosas a la vez. Gracias a esta idea,
por ejemplo, una comunidad ganadera de la puna resultara perfectamente
compatible con los valles aledaos productores de forrajes y alimentos.
Siendo esas las posibilidades de la complementariedad, y si a ella se le
aadiese la teora hoy cuasi-reivindicacin de los ecosistemas articulados
en nichos ecolgicos, el concepto de regin tendera a expandirse tanto
que, al parecer, podra conducir la gestin territorial a una modificacin
integral de la actual divisin poltica del pas, con las consiguientes
reformas y transferencias en el rgimen jurdico de la tierra. Lgicamente
este escenario nos anuncia mltiples e inacabables conflictos territoriales,
econmicos, tnicos, judiciales y, por supuesto, polticos.

La regin, abstrayndonos de los ecosistemas complementarios, resultara


de la unin de municipios o provincias con continuidad geogrfica que
sean culturalmente homogneos y compartan lengua, historia y economa.
Eliminada la idea de la complementariedad, evidentemente la propuesta
gana en concrecin. No obstante, surge aqu el segundo cuestionamiento.
La continuidad geogrfica de las provincias y municipios a fusionarse
respetar los lmites interdepartamentales? O, por el contrario, podra
modificar esas fronteras interiores? Si la respuesta fuese positiva, entonces
el planteamiento implica en verdad la creacin de nuevos departamentos
y no slo de regiones, dado que al fusionar territorios pertenecientes
a dos o ms departamentos, en los que podran existir, adems, UPA
subdepartamentales, su organizacin y gestin no podran depender de
ninguna de las jurisdicciones de las que se desprendieron. Se tratara, en
efecto, de la creacin de un nuevo departamento. Consecuentemente,
pinsese en los complejos procesos que podran desatarse en regiones
como el Chaco, el norte y sur de Potos, la provincia Vaca Diez del Beni y
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 79

sus vecinos pandinos, y en el norte de La Paz, estrechamente vinculado a


las provincias del oeste beniano.

Las regiones, por tanto, para viabilizar su incorporacin al catlogo de


UPA, debern circunscribirse nicamente al nivel subdepartamental. La
propuesta carece ahora de aristas puntiagudas que impidan su manejo.
Empero, hay todava un tercer cuestionamiento: bastar la voluntad
democrtica de la ciudadana para constituirse en regin? Para poder
responder esta interrogante preguntmonos antes: de la ciudadana de
qu circunscripcin o unidad territorial se est hablando? Si se trata de los
pobladores de los municipios o provincias que buscan convertirse en regin,
la decisin debe darse por descontada, sin importar los impactos negativos
que pudiera tener sobre el resto o parte del departamento. Evidentemente,
no puede, no debe bastar nicamente la voluntad democrtica de la
ciudadana que persigue el reordenamiento; ser imprescindible escuchar
a la poblacin afectada directamente por la constitucin de la nueva
entidad territorial o, en su caso, encomendar a la Asamblea Departamental
la decisin final47.

Queda an una duda ltima: circunscrita la regin al mbito


subdepartamental, en el que municipios o provincias ven la conveniencia
de constituirla, qu alcance y qu finalidad tendr la nueva unidad?
Desde el punto de vista del desarrollo socioeconmico y cultural, podra
pensarse en la fusin de municipios y provincias con el objeto de elevar
la calidad de las funciones administrativas y de planificacin, caso en el
que estaramos pensando en una unidad supraprovincial. El escenario
subprovincial no parece ser procedente o necesario, ya que si se tratase
de fusionar municipios, el resultado sera un municipio ms grande, o, en
su caso, una nueva provincia. Queda claro, entonces, que una regin slo
podra resultar de la unin de una provincia con municipios provenientes
de otra u otras, o de la fusin de dos o ms provincias. Y en todos los casos
la finalidad mayor nicamente buscara elevar la calidad de las funciones
administrativas y de planificacin; asumir la condicin para decirlo sin
dubitaciones de una unidad administrativa y de planificacin.

47 Actualmente la creacin de cualquier nueva UPA nicamente puede hacerse mediante ley
de la Repblica. No existe razn alguna que justifique que la creacin de una regin, con
el rango de unidad poltico administrativa, pueda hacerse slo con el voto de los que la
solicitan.
80 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

En suma, la incorporacin de los TIOC y de las regiones a la lista de


unidades poltico-administrativas con las que se organiza el territorio
nacional podra resultar positiva si unos y otras nicamente pueden definirse
en mbitos subdepartamentales y tienen como referente el territorio que hoy
poseen, correspondindole, en todo caso, la decisin final a la Asamblea
Departamental.

Concepto y niveles de autonoma

Es conocido que el sistema poltico y administrativo del pas tuvo en el


centralismo a una de sus caractersticas principales; todava lo tiene en
gran medida. En Sucre, primero, y despus en La Paz, sede del Gobierno
central y del rgano Legislativo, se decidan el funcionamiento y la suerte
del conjunto de Bolivia todava se lo hace en diversas materias, con los
consiguientes efectos negativos sobre la oportunidad, calidad y eficiencia
en la atencin de los problemas y suministro de los servicios pblicos.
Tambin es conocido que esa modalidad de funcionamiento, a lo largo
de la historia, fue permanentemente cuestionada por los restantes ocho
departamentos, con mayor fuerza mientras ms alejado del centro se
encontrase el interlocutor.

Quizs la manifestacin ms fuerte de la resistencia contra el centralismo


se registr en ocasin del referndum de 1931, cuando la mayora de los
electores se pronunci a favor de la descentralizacin administrativa del
Estado. Sin embargo, el gobierno de facto de entonces, en manos de una
Junta Militar, decidi postergar la implantacin de la voluntad popular
expresada en las nforas48. La Guerra del Chaco (1932 a 1935), desatada
un ao despus, termin por postergar indefinidamente la transferencia
de competencias que implicaba la descentralizacin. Despus vendra
la Revolucin Nacional de 1952, que le imprimi un renovado vigor al
centralismo gracias a la nacionalizacin de las minas, acompaada de
la creacin de COMIBOL y al fortalecimiento de YPFB, ambas radicadas
en La Paz. Durante la segunda mitad de los aos 50, en el marco de las
luchas regionales por el destino de las regalas petrolferas, Santa Cruz fue

48 Rossana Barragn y Jos Luis Roca, Regiones y poder constituyente en Bolivia, Cuader-
no de Futuro 21, PNUD Bolivia, La Paz, 2005. No debe olvidarse que el referndum de
1931 se realiz bajo el sistema de voto calificado.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 81

escenario de intensos conflictos con el gobierno nacional49, dejando en


evidencia as que la confrontacin centro-periferia no haba desaparecido,
ni mucho menos, en Bolivia.

Fruto de esos acontecimientos y de las actividades permanentes de los


movimientos cvicos regionales fue la incorporacin de la descentralizacin
administrativa y de los gobiernos departamentales, en 1967, en el texto de
la Constitucin, quedando la redaccin en los siguientes trminos:
Artculo 109. En lo poltico administrativo, el Gobierno Departamental
estar a cargo de los Prefectos, quienes representan al Poder Ejecutivo,
teniendo bajo su dependencia a los Subprefectos en las provincias y a los
Corregidores en los Cantones.
Las atribuciones, condiciones y forma de elegibilidad para estos cargos, as
como la duracin de sus perodos, sern determinadas por ley.
Artculo 110. El Gobierno Departamental se desenvolver de acuerdo a un
rgimen de descentralizacin administrativa que establecer la ley.

Tampoco la voluntad del constituyente de 1967 se aplic en la prctica,


ni completa, ni rpidamente. Veintisiete aos despus, en 1994, la
Constitucin fue reformada una vez ms, eliminndose del texto el gobierno
departamental, lo que, tranquilizados los temores del gobierno de entonces,
facilit la aprobacin de la Ley de Descentralizacin Administrativa en
julio de 199550, dndose inicio de esa manera al proceso descentralizador
a travs de las prefecturas que en nuestros das se apresta a adoptar la
modalidad autonmica.

Hasta aqu la perspectiva de la prolongada confrontacin centro-periferia


y de las luchas regionales. Paralelamente, sin embargo, en una perspectiva
histrica ms larga se fue acumulando otra serie de conflictos en el marco
del enfrentamiento de los pueblos indgenas con el Estado. La tragedia de
este otro componente de las luchas sociales en Bolivia es mucho mayor que

49 Encabezada por Melchor Pinto Parada, la sociedad crucea se enfrent con el Estado cen-
tral y logr, a fines de 1959, que las regalas cobradas a las empresas petroleras sean de
propiedad del departamento productor. Ver Carlos Mesa Gisbert et al., Historia de Bolivia,
6 edicin. Editorial Gisbert, La Paz, 2007.
50 Fue el presidente Gonzalo Snchez de Lozada en persona quien exigi la eliminacin de
los gobiernos departamentales, los cuales, sin embargo, 14 aos despus y a pesar de
la Constitucin, se preparan para entrar en vigencia a travs del proyecto de nueva Con-
stitucin o de los estatutos autonmicos. Por otro lado, no debe olvidarse en ningn mo-
mento que la descentralizacin comenz en realidad varios meses antes con la aprobacin
de la Ley de Participacin Popular, en abril de 1994.
82 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

lo sucedido en las regiones. Frente al permanente y sistemtico designio


estatal de despojarles de sus tierras e ignorar su cultura, centenares de
miles, quizs millones, de personas resistieron y pugnaron durante siglos
para no perder su identidad y para frenar la violencia que desde el Estado
les atenazaba.

La vertiente de las luchas regionales, jalonada en ciertos momentos


de discurso federalista, cristaliz en los reclamos de descentralizacin y
autogobierno, mientras que la resistencia indgena plante tempranamente
autodeterminacin, que nunca dej de exigir. Ambas perspectivas, al
despuntar el siglo XXI, parecen haber coincidido finalmente en la demanda
de autonoma, no sin dificultades, por cierto.

Pero, qu debe entenderse por autonoma? Desde la etimologa sta


denota derecho propio o aprobado por uno mismo. Puede decirse, en
pocas palabras, que la autonoma es una modalidad de organizacin poltica
y administrativa basada en unidades territoriales dotadas de una limitada
capacidad normativa y del derecho a definir su desarrollo socioeconmico
y cultural, as como su organizacin administrativa.

La autonoma, por otro lado, tiene como referente al Estado unitario; es


una modalidad de ste basada en avanzados grados de descentralizacin
poltica y administrativa, cercanos a la forma federal, pero que no deben
confundirse con ella. En suma, la autonoma adquiere sentido nicamente
en el mbito del Estado unitario y no puede existir si no cuenta con la
potestad legislativa, naturalmente restringida51.

Teniendo en mente las anteriores consideraciones, veamos cmo define


la autonoma el proyecto de nueva Constitucin:

Artculo 273. El rgimen autonmico implica la eleccin directa de sus


autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos y las facultades legislativa
normativo-administrativa, fiscalizadora, ejecutiva y tcnica, ejercidas por
las entidades autnomas en el mbito de su jurisdiccin y competencias
exclusivas.

51 Ver Juan Carlos Urenda Daz, Autonomas Departamentales, 2 edicin, El Pas, Santa
Cruz, 2003. Tambin Bhrt, op. cit.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 83

Varios aspectos deben ser esclarecidos en este artculo. Dediqumonos


primero a precisar el concepto de competencia o potestad, denominada en
el texto como facultades. Las competencias son o pueden ser legislativa,
de desarrollo legislativo, ejecutiva, reglamentaria y tcnico-administrativa.
Se denomina potestad legislativa a la facultad de establecer los principios
y reglas que rigen un determinado asunto o materia. El instrumento que fija
dichas reglas es una ley u otro tipo de norma dotada de fuerza ejecutiva52.
En tanto que el desarrollo legislativo es la facultad que asiste a un rgano
de gobierno para adecuar a circunstancias concretas, o particulares, las
disposiciones de una ley bsica o genricamente fundante. Y cuando la
potestad est centrada en la aplicacin prctica de las reglas fijadas por la
ley u otra norma de cumplimiento obligatorio, se habla de competencia
ejecutiva, la que obviamente requiere con bastante frecuencia reglamentar
la norma y contar con facultades tcnico administrativas.

Cuando las competencias legislativa, ejecutiva y tcnico-administrativa


se concentran en una sola mano, se habla de competencias exclusivas. En
este caso, la competencia legislativa engloba al desarrollo normativo y a la
reglamentacin. Y, finalmente, cuando las competencias se reparten entre
dos o ms instancias de poder, intervienen los conceptos de competencias
compartidas, concurrentes y/o delegadas, dependiendo de las modalidades
de la distribucin o transferencia de las competencias53.

Finalmente, no deben confundirse las competencias (potestades o


facultades) con las materias. Las competencias, cuyos alcances acabamos
de diferenciar, se aplican a las materias que aparecen enlistadas en los
textos constitucionales y estatutarios, aunque debe reconocerse que esos
textos hablan casi siempre de competencias cuando, en realidad, estn
enlistando materias.

Munidos de los anteriores insumos, volvamos al artculo 273 del


proyecto de nueva Constitucin, cuyo texto reproducido lneas atrs les
reconoce a los gobiernos autnomos las facultades legislativa normativo-
administrativa, fiscalizadora, ejecutiva y tcnica. Salta a la vista que lo
primero que debe corregirse, o debatir si alguien insistiera en ello, es la

52 Carlos Bhrt, Silvia Chvez y Andrs Torrez, Puentes para un dilogo democrtico. Proyec-
tos de Constitucin y Estatutos: compatibilidades y diferencias, ILDIS y fBDM, La Paz,
2008, pp. 18 y 24.
53 Op. cit.
84 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

facultad legislativa normativo-administrativa. Esta frmula, por su


ambigedad, resultante del amontonamiento de las potestades legislativa,
reglamentaria (normativa) y administrativa, slo confunde el alcance real
de los gobiernos autnomos. En el fondo, sin embargo, queda claro que el
texto legal reconoce a las autonomas en las materias que les son exclusivas:
potestades legislativa, ejecutiva, tcnico-administrativa y fiscalizadora.
Habr que modificar el proyecto con este sentido.

Bajo el paraguas del artculo 273, el proyecto de Constitucin reconoce


cuatro mbitos autonmicos distintos: el departamento, la regin, el
municipio y las autonomas indgenas. Analicemos los artculos destinados
a ello:
Artculo 278. El gobierno de cada departamento autnomo est constituido
por un Consejo Departamental, con facultad deliberativa, fiscalizadora y
legislativa normativa departamental en el mbito de sus competencias
exclusivas asignadas por la Constitucin, y un rgano Ejecutivo.

Artculo 282. El gobierno de cada regin estar constituido por una


Asamblea Regional con facultad deliberativa, normativo-administrativa y
fiscalizadora, en el mbito de sus competencias, y un rgano Ejecutivo,
presidido por la Gobernadora o el Gobernador.

Artculo 284. El gobierno autnomo municipal est constituido por un


Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa
normativa municipal en el mbito de sus competencias exclusivas, y un
rgano Ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde.

Artculo 290. La autonoma indgena originaria campesina es la expresin


del derecho al autogobierno como ejercicio de la autodeterminacin de las
naciones y los pueblos indgena originarios, y las comunidades campesinas,
cuya poblacin comparte territorio, cultura, historia, lenguas y organizacin
o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias.

El rgimen de la autonoma indgena originaria campesina, cuya primera


disposicin es la aqu transcrita (artculo 290), es bastante ms complejo
que el de los otros tres niveles, por lo que ser analizado en su especificidad
pginas adelante.

En relacin con las otras tres autonomas, conviene despejar rpidamente


un aspecto preliminar. Con el soporte de lo visto lneas atrs, la deliberacin
puede ser catalogada como una competencia? La respuesta es No! El
verbo deliberar no significa nada ms que considerar con atencin y
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 85

detenimiento un asunto para adoptar decisiones o emitir un informe54, ergo,


no implica ninguna potestad o competencia que se estara transfiriendo o
reconociendo a los gobiernos autnomos.

Los gobiernos departamental, regional y municipal, en consecuencia,


quedan como titulares de las competencias fiscalizadora y legislativa
normativa en relacin a las materias que son de su exclusividad. Ntese
que la facultad normativa de las regiones, en comparacin con las de los
departamentos y municipios, parece tener mayores restricciones.

Por todo lo dicho anteriormente, no cabe duda que la descripcin que


hacen los artculos 278 y 284 es errnea e incompleta. Utilizan la confusa
frmula legislativa normativa y, al mismo tiempo, reducen el alcance
de los gobiernos departamental y municipal a las facultades legislativa
y fiscalizadora, olvidndose de las competencias ejecutiva y tcnico-
administrativa. Introducidas las correcciones, empero, las descripciones
resultarn aceptables, dejando para ms adelante el abordaje de la discusin
de los nombres de los rganos Legislativo y Ejecutivo.

Debe ser tambin trado a colacin ac todo cuanto se dijo sobre las
regiones en el apartado sobre organizacin poltica del territorio de este
documento. Vale decir que las autonomas regionales, as como las
regiones mismas, no parecen tener un alcance mayor que la elevacin de
la eficiencia planificadora y administrativa, lo que ciertamente se refleja
en la redaccin del artculo 282. Con este enfoque debern incorporarse
asimismo modificaciones a esta parte del proyecto de nueva Constitucin.

Nomenclatura de los rganos de gobierno


Siguiendo lo dispuesto en los artculos 278 y 280, los rganos del gobierno
departamental autnomo seran el consejo departamental y la prefectura,
mientras que, al tenor del artculo 282, el gobierno de las regiones tendra
en la asamblea regional y en la gobernacin a sus rganos de poder.
Esta nomenclatura, sin ser importante en s misma, amenaza introducir
otro motivo de confrontacin al ya encendido escenario poltico nacional,
debido al hecho de que en los proyectos de estatutos autonmicos los
rganos departamentales reciben precisamente los nombres reservados
por el proyecto de nueva Constitucin a las regiones. No slo eso, sino

54 Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual, 14 edicin. Heliasta,


Bs. Aires, 1979.
86 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

que en la prctica, antes de la aprobacin de las cartas estatutarias, las


primeras autoridades de la media luna ya son mencionadas con el ttulo
de gobernadores.

En descargo del proyecto de Constitucin, conviene recordar que hasta


1843 el gobierno departamental estaba regido por el prefecto y el de la
provincia por un gobernador55. Recin en la Constitucin de 1871, novena
Ley Fundamental boliviana, se inscribi el denominativo de subprefecto
para la autoridad provincial, ttulo con el que lleg hasta nuestros das.

Cualquiera que haya sido la razn que llev al constituyente a nominar


como lo hizo a los rganos del gobierno regional, es innegable que en la
situacin actual esta cuestin formal puede convertirse en un conflicto
innecesario y artificial, cuyo nico destino sea entorpecer, ms de lo
que ya lo est, la reforma constitucional, lo que, naturalmente, todos
deberamos evitar. Por ello, y slo por ello, parece conveniente cambiar la
nomenclatura de los rganos de poder de la autonoma regional. A manera
de ejemplo, podran adoptarse las denominaciones de asamblea regional
y vicegobernador o cualesquier otros.

Departamentos no autnomos

Debe recordarse aqu que en el referndum de 2 de julio de 2006 cinco


departamentos votaron en contra de la autonoma. La Paz, Cochabamba,
Chuquisaca, Potos y Oruro eligieron mayoritariamente el No en la
papeleta de la consulta. Ahora bien, qu prev el proyecto sancionado en
Oruro sobre el futuro organizativo y administrativo de estos departamentos?
El bloque constitucional integrado por los artculos 272, 275, 276, 279 y
288 del proyecto de nueva Constitucin muestra que, de aprobarse ste
sin modificaciones, las diferencias entre los departamentos autnomos y
los departamentos descentralizados seran mnimas. Analicemos los dos
primeros componentes del bloque:
Artculo 272. Los alcances, la organizacin, el funcionamiento, la
estructura, las competencias, las atribuciones, la asignacin de los recursos
econmicos financieros y la coordinacin del sistema de descentralizacin

55 En las Constituciones de 1826, 1831, 1834 y 1839 (esta ltima vigente hasta 1843) ex-
istan los gobernadores provinciales. La Carta de 1843 remite la nomenclatura a la ley,
funcionando de ese modo hasta 1871. Habr que investigar si el ttulo de gobernador se
utiliz durante ese perodo.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 87

y de autonomas se regirn mediante esta Constitucin y la Ley Marco de


Autonomas y Descentralizacin, que ser aprobada por dos tercios de
votos de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Artculo 275. En los departamentos descentralizados se efectuar la eleccin
de prefectos y consejeros departamentales mediante sufragio universal.
Estos departamentos podrn acceder a la autonoma departamental
mediante referendo.

De la lectura de ambos textos se desprende que desde el punto de


vista poltico y administrativo, los cinco departamentos que optaron por
la negativa en el referndum de 2006 continuarn bajo el rgimen de
descentralizacin actual, pero con una sustancial diferencia: el prefecto y los
consejeros departamentales pasarn a ser electos, sufragio universal de por
medio. En cuanto se refiere a la organizacin, estructura y funcionamiento,
la suerte de esos departamentos depende de la futura Ley Marco de
Autonomas y Descentralizacin (LMAyD), en la que ntese tambin
podran ser rediseadas las competencias y atribuciones de los dos tipos
de departamentos, caso en el que podran desaparecer las diferencias entre
autnomos y descentralizados.

Entre tanto se llegue a la LMAyD, y en el entendido que los nueve


departamentos estarn dirigidos por un prefecto y un consejo departamental,
todos electos, subsistiran dos diferencias: (i) los que dijeron S a la
autonoma tendran rango de gobierno departamental, mientras que los
otros continuarn como el Poder Ejecutivo a nivel departamental, dicho
en palabras de la Ley de Descentralizacin Administrativa (LDA) actual, y
(ii) las competencias de los gobiernos departamentales se regiran por la
nueva Constitucin y los Estatutos, al mismo tiempo que los simplemente
descentralizados continuarn trabajando bajo el catlogo competencial del
artculo 5 de la LDA. Pginas adelante mediremos, en esta temtica, los
alcances del proyecto de nueva Constitucin y de la LDA.

Evidentemente, el proyecto de nueva Constitucin no fue pensado


en trminos de premiar a los cuatro departamentos autonomistas; al
contrario, disea un escenario en el que los departamentos remisos con la
autonoma prcticamente se encuentren en igualdad de condiciones con
los primeros.
88 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin versus estatutos


autonmicos

Redactado como est el artculo 272 del proyecto de Constitucin, la


LMAyD asumir el rol de un verdadero demiurgo de la autonoma y la
descentralizacin. Ella se encargar de definir los alcances, la organizacin,
el funcionamiento, la estructura, las competencias, las atribuciones y la
asignacin de los recursos econmicos y financieros con los que operarn
las autonomas. Segn esta disposicin, nada, ni siquiera las competencias,
est completamente dicho en la Constitucin. Las normas contenidas
en la parte fiscal financiera del proyecto cierran el crculo de hierro de la
LMAyD:
Artculo 341. I. El Tesoro General del Estado asignar los recursos necesarios
para la gestin de las entidades territoriales autnomas y descentralizadas,
de acuerdo con la ley.

Si este artculo fuese aprobado sin modificaciones, las autonomas


(departamentos, regiones, municipios y ETIOC) se veran obligadas a
desenvolverse en una situacin de permanente negociacin con el gobierno
nacional en procura de acceder a los recursos necesarios para financiar sus
actividades. El proyecto de nueva Constitucin, por tanto, hara retroceder al
pas a la poca anterior a la aprobacin de las leyes de Participacin Popular
y de Descentralizacin Administrativa, poca en la que las corporaciones
de desarrollo captaban tantos recursos como la capacidad de presin y su
nivel tcnico se los permita.

Parece innegable que el proyecto de Constitucin porta una concepcin


restringida y subordinada de la autonoma, la que naturalmente resulta
inaceptable para los departamentos que durante dcadas lucharon en pos
de decidir por s mismos las vas de su desarrollo y de su futuro, incluidos
los que votaron por el No en el referndum de 2006.

Hecha explcita la concepcin de autonoma del proyecto de nueva


Constitucin, qu contenidos e importancia tendran los estatutos
autonmicos? Est claro que su rol y contenidos quedaran minimizados
al mximo, debido, por supuesto, a que la LMAyD definir la estructura y
organizacin, las competencias y atribuciones y la asignacin de recursos,
vale decir los tres pilares que sostienen a cualquier corporacin, empresa o
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 89

entidad. En tales condiciones, como sucede en nuestros das, los rganos


de gobierno de las autonomas podran desenvolver sus actividades sin
menoscabo alguno si decidiesen prescindir de su propio estatuto56.

Es tal el vaciamiento de contenido de los estatutos que hasta el nmero


de miembros de los concejos y asambleas, as como las condiciones de
elegibilidad de los mismos, estarn establecidos en la LMAyD, segn se
desprende de los artculos 279. II, 283. II y 285. III del proyecto de nueva
Constitucin. No cabe duda, quienes redactaron el proyecto de Constitucin
tenan en mente como modelo la forma actual de organizacin del Estado
y de las entidades descentralizadas.

Autonomas indgenas originarias

Reflejando la diversidad tnico-cultural del pas, el rgimen de las


autonomas indgena originarias es el ms complejo, incluye varios
aspectos que requieren de un anlisis cuidadoso y sistemtico. Por ello,
nos aproximaremos al tema a travs de dos dimensiones:

Fundamentos

La normativa de las autonomas indgenas comienza con una explicacin y


fundamento previos, lo que no sucede con los otros tres mbitos autonmicos,
a los que el proyecto de nueva Constitucin norma directamente, sin
preocuparse de justificarlos de modo alguno. Los dos primeros artculos
estn dedicados a esa tarea:
Artculo 290. La autonoma indgena originaria campesina es la expresin
del derecho al autogobierno como ejercicio de la autodeterminacin de las
naciones y los pueblos indgena originarios, y las comunidades campesinas,
cuya poblacin comparte territorio, cultura, lenguas y organizacin o
instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias.
Artculo 291. I. La conformacin de entidades territoriales indgena
originario campesinas autnomas se basa en la consolidacin de sus
territorios ancestrales, y en la voluntad de su poblacin, expresada en
consulta, conforme a sus normas y procedimientos propios, de acuerdo a
la Constitucin y a la ley []

56 Hoy las prefecturas carecen de estatutos orgnicos, ni los necesitan, porque su orga-
nizacin, competencias y financiamiento estn preestablecidos entre la CPE, la LDA y
los decretos supremos 25.060 (Estructura Orgnica de las Prefecturas de Departamen-
to), 27.431 (Consejos Departamentales) y los Decretos de organizacin del SEDUCA,
SEDES, SEDAG, SEPCAM y SED-FMC.
90 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Reproduciendo aqu todo cuanto se dijo en el apartado sobre el principio


de la preexistencia y el dominio territorial de los pueblos indgenas de
este estudio, las autonomas indgenas se explican desde el principio de la
preexistencia de las comunidades originarias, vale decir que stas tienen
derecho a la autodeterminacin, de la que deriva el autogobierno, porque
descienden de los pueblos que habitaban el territorio que hoy ocupa Bolivia
o parte de l, y mantienen activas desde entonces su cultura, sus costumbres
e instituciones o parte de ellas.

Las autonomas indgena originarias, por aadidura, se basan en la


consolidacin de sus territorios ancestrales, cuyos lmites, empero, no
estn mencionados en el texto constitucional proyectado. Ya lo dijimos
en el primer captulo de este libro: la viabilidad del proyecto de nueva
Constitucin, o al menos la va concertada de su aprobacin, depende del
alcance que se atribuya a los llamados territorios ancestrales57. Una sera la
situacin si con ello se est hablando de los terrenos que en el Altiplano y
los valles interandinos poseen hoy las comunidades y las personas, y en las
zonas bajas, las que poseen actualmente y las que podran adjudicrseles
existiendo tierras fiscales disponibles, y otra, muy distinta, si por tierras
ancestrales debe entenderse las reivindicadas como tales por los diferentes
pueblos indgenas, sobre todo en el caso de los aymaras, que con ese
planteamiento podran reivindicar presencia en las tierras bajas y en las
costas del Pacfico58.

Viabilizar el proyecto de nueva Constitucin en esta materia implica


introducir modificaciones al texto que, rescatando el efectivo derecho al
autogobierno de los pueblos indgenas originarios, ponga lmites a los
excesos territoriales que, por lo dems, no podran aplicarse en la prctica
sin incendiar cuando menos la pradera.

Clases de autonomas indgenas

En el proyecto de Ley Fundamental sancionado por la Asamblea


Constituyente se mencionan varias clases de autonomas indgenas. Veamos
las disposiciones:

57 Ver supra pp. 16 y SS.


58 En este caso, naturalmente, los lmites internacionales inviabilizaran semejante reivindi-
cacin.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 91

Artculo 292. Son entidades territoriales indgena originario campesinas


autnomas los territorios indgena originario campesinos, los municipios
indgena originario campesinos, y las regiones territoriales indgena
originario campesinas.
Artculo 296. En los espacios geogrficos donde existan comunidades
campesinas interculturales y estructuras organizativas que las articulen,
podrn conformarse municipios campesinos autnomos, conforme a la
Constitucin y la ley.

De los textos se desprende con claridad que el nombre genrico de las


autonomas indgenas es el de entidades territoriales indgena originario
campesinas (ETIOC), nombre que, por su condicin de gnero, designa al
conjunto y no existe como sujeto individual. El gnero existe a travs de sus
manifestaciones particulares (especies, en biologa). En nuestro caso, stas
son tres, ms una subclase: (i) las regiones territoriales indgena originario
campesinas (RIOC); (ii) los territorios indgena originario campesinos
(TIOC), y (iii) los municipios indgena originario campesinos (MIOC),
entre los cuales pueden existir municipios campesinos, siendo esta la
subespecie.

Las caractersticas de las RIOC y los MIOC se explican en funcin del


correlato con las regiones y municipios autnomos, analizados en el
apartado 8.2. Lo que no queda claro son los componentes y alcances de
los TIOC, que a ratos parecen expandirse tanto que sus lmites se tornan
indefinidos.

Artculo 294. I. La voluntad expresada en consulta para conformar territorios


indgena originario campesinos se ejercer a partir de territorios ancestrales
consolidados como propiedad colectiva, comunitaria, o por posesiones y
dominios histricos en proceso de consolidacin; y por municipios existentes
y distritos municipales.
II. Para conformar uno o ms territorios indgena originario campesinos
autnomos que se encuentren en una sola entidad territorial indgena
originario campesina autnoma, la ley sealar los mecanismos de
constitucin, coordinacin y cooperacin con la entidad territorial
correspondiente para el ejercicio de su gobierno.
III. Para conformar un territorio indgena originario campesino autnomo que
comprenda a ms de una entidad territorial indgena originario campesina
autnoma, la ley sealar los mecanismos de articulacin, coordinacin
y cooperacin entre estas unidades y la entidad para el ejercicio de su
gobierno.
92 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Artculo 295. II. La decisin de convertir municipios y territorios indgena


originario campesinos en una regin territorial indgena originario
campesina, se adoptar por agregacin de stos, de acuerdo a sus normas
y procedimientos de consulta directa propia, conforme a los requisitos y
condiciones establecidos por la Constitucin y la ley.

Interpretar estas disposiciones no es tarea fcil, aunque debe reconocerse


que, en cierto sentido, reflejan la variedad y heterogeneidad de los pueblos
indgenas, lo que de ninguna manera justifica lo enrevesado de la redaccin.
Veamos, pese a todo, algunas conclusiones a las que conducen esos
textos:

(i) El artculo 295. II. contiene una relacin implcita de magnitudes entre
las ETIOC. Al parecer, la entidad territorial ms grande sera la regin
indgena, mayor que un territorio indgena y ste, a su vez, mayor que
un municipio indgena (RIOC > TIOC > MIOC).

(ii) En base a estas relaciones de magnitud, el pargrafo II del artculo


294 tendra sentido nicamente en el caso de la conformacin de uno
o ms TIOC cuyos territorios se encuentren dentro de una RIOC.

(iii) El prrafo III del artculo 294 adquiere sentido cuando se trata de
conformar un TIOC a partir de dos o ms MIOC.

(iv) Volviendo a la clusula 295. II., est claro tambin que una RIOC puede
conformarse por agregacin de TIOC y MIOC.

(v) Finalmente, el primer prrafo del artculo 294 dispone, al parecer,


que la iniciativa para conformar TIOC se encuentra en manos de las
comunidades que habitan en (a) territorios ancestrales consolidados
como propiedad colectiva (existen slo en el Altiplano, en algunas
zonas como el norte de Potos y el sur de Oruro y en las TCO); (b)
posesiones y dominios histricos en proceso de consolidacin (TCO en
trmite) y (c) municipios y distritos municipales indgenas existentes
(existen en varias zonas del pas).

En todo caso, las disposiciones interpretadas tienen un nivel de detalle que


no corresponde a la Constitucin, son propias de la norma reglamentaria,
es decir de la LMAyD o, si por alguna razn se insistiese en mantener su
rango constitucional, debern ser simplificadas en su redaccin.

Cuadro 11
Atribuciones de las autonomas (eje comparativo: departamentos)

Autonomas

Departamental Regional TIOC Municipal

1a. Planificacin y gestin del desarrollo socioeconmico 1. Desarrollo socioeconmico 1. Definicin de formas propias de desarrollo econmico, cultural y social, de acuerdo con su 1. Promocin del desarrollo humano
departamental. 2. Desarrollo rural y agropecuario identidad y visin 3. Promocin y prestacin de servicios para el desarrollo productivo rural y agropecuario
sustentable

1b. Aprobacin del presupuesto departamental.

2. Planificacin y ejecucin de la infraestructura departamental. 4. Electrificacin regional 8. Construccin, mantenimiento y administracin de la infraestructura necesaria para el 14. Planificacin y ejecucin de obras pblicas de infraestructura de servicio al ciudadano
desarrollo de su jurisdiccin. [desarrollo urbano?]

3. Planificacin y promocin del deporte y administrar su infraestructura. 17. Establecimiento de polticas sobre deporte []
[Concurrente con GM y ETIOC.]

4. Planificacin y gestin de construccin y mantenimiento de 3. Vas de transporte de la red regional 7. Construccin, mantenimiento y administracin de los caminos vecinales y comunales
carreteras y ferrocarriles departamentales. [Coordinacin con GN.]

5. Promocin del turismo. [Concurrente con GM y ETIOC.] 7. Desarrollo del turismo regional 10. Fomento, promocin y administracin del turismo 17. Establecimiento de polticas sobre [...] turismo

6. Promocin y administracin de proyectos hidrulicos y energticos. 4. Electrificacin regional 9. Construccin, mantenimiento y administracin de los sistemas de riego, fuentes de agua,
Coordinacin con polticas del GN. 6. Riego y proteccin de cuencas energa []

7. Promocin y proteccin del patrimonio cultural, histrico, artstico, 6. Fomento y promocin de las culturas, el arte, la identidad, los centros arqueolgicos y los 17. Establecimiento de polticas sobre [...] cultura [] y actividades artsticas
arquitectnico, arqueolgico y natural, tangible e intangible. museos 18. Conservacin y promocin del patrimonio tangible e intangible, sitios sagrados, centros
[Exclusivo y concurrente con GN, GM y ETIOC.] arqueolgicos, museos

8. Otorgar personalidad jurdica a fundaciones, ONG, asociaciones,


sindicatos y comunidades del departamento.

9. Dotacin de infraestructura, equipamiento y recursos econmicos 2. Desarrollo de programas y proyectos sociales sostenibles de apoyo a la familia, defensa y
a GM para proteccin a niez, 3 edad, discapacitados y otros proteccin de la mujer, niez, 3 edad y discapacitados
sectores vulnerables.

10. Promocin de acuerdos internacionales de inters departamental, 12. Promocin de acuerdos internacionales de inters regional, previa
previa informacin y en sujecin al ministerio del ramo, de acuerdo informacin y en sujecin al Ministerio del ramo, de acuerdo con CPE y
con CPE y la ley. la ley.

11. Coordinacin del rgimen de defensa civil con GN, GR, GM y 9. Prevencin y atencin de emergencias y desastres climticos; defensa [Coordinacin del rgimen de defensa civil con GD, GR, y GM] [Coordinacin del rgimen de defensa civil con GD, GR, y ETIOC]
ETIOC. civil

12. Promocin, planificacin y gestin de estrategias y acciones para la 13. Promocin, planificacin y gestin de estrategias y acciones para la 18. Incorporacin de equidad e igualdad en diseo y ejecucin de polticas, programas y 21. Incorporacin de equidad e igualdad en diseo y ejecucin de polticas, programas y proyectos
equidad de gnero en proyectos productivos. equidad de gnero en proyectos productivos. proyectos de los territorios [?], especialmente equidad de gnero municipales, especialmente la equidad de gnero

5. Infraestructura productiva 14. Fomento y desarrollo de su vocacin productiva 22. Apoyo y promocin de la ejecucin de proyectos de infraestructuras productivas
19. Promocin de la construccin de infraestructuras productivas industriales

Artculo 301 8. Apoyo en la ejecucin de programas y proyectos de salud, educacin, 2. Participacin en planificacin y desarrollo de programas y proyectos de educacin e 8. Planificacin, administracin y ejecucin de la infraestructura y equipamiento de educacin y
cultura, ciencia y tecnologa investigacin, en el marco de la legislacin plurinacional [= bsica?] salud, en concurrencia con la regin [?] y en el marco de la ley.
3. Organizacin, planificacin y ejecucin de polticas del sistema de salud en su jurisdiccin
15. Fomento y desarrollo de prctica, ciencia y tecnologa

10. Conservacin ambiental 16. Preservacin del hbitat, paisaje, vivienda, urbanismo y asentamientos humanos, conforme 7. Promocin, conservacin y desarrollo de la proteccin ambiental []
a su cultura. 11. Planificacin y ejecucin de servicios de mantenimiento y preservacin del hbitat, paisaje y
urbanismo

11. Promocin, conservacin y desarrollo de los recursos naturales, la flora 13. Gestin y administracin de los recursos naturales renovables, de acuerdo a la Constitucin 7. Promocin, conservacin y desarrollo de [] recursos naturales, la flora y fauna silvestre y
y fauna silvestre y animales domsticos y la ley animales domsticos

4. Administracin de la justicia indgena originaria campesina en su jurisdiccin

5. Resguardo de derechos intelectuales colectivos, recursos genticos, medicina tradicional,


germoplasma y patrimonio cultural tangible e intangible, segn la ley

11. Control y regulacin a las instituciones y organizaciones externas que desarrollen actividades
en su jurisdiccin

12. Planificacin y gestin de la ocupacin y asentamiento territorial 12. Planificacin y ejecucin de polticas de desarrollo urbano y asentamientos humanos

17. Promocin de los mecanismos de consulta referidos a los asuntos de su inters

20. Realizacin de acuerdos de cooperacin con otros pueblos y entidades en el marco de la


Constitucin y ley

4. Administracin del registro del catastro de bienes inmuebles urbanos

5. Administracin del registro de la propiedad de automotores

6. Control de la funcin social de la propiedad urbana


Artculo 302 7 9. Proteccin de los derechos de consumidoras (es) y usuarias (os) de servicios pblicos y privados
9. Construccin, mantenimiento y administracin de los [] servicios bsicos y saneamiento 10. Planificacin, administracin y ejecucin de los servicios de saneamiento bsico (agua,
(agua, alcantarillado, etc) alcantarillado, etc)

13. Servicio de alumbrado pblico

15. Regulacin de los servicios de sanidad y salubridad de la comercializacin de alimentos

16. Coordinacin de la planificacin del transporte local con la Polica Boliviana

19. Regulacin de espectculos pblicos y juegos recreativos


Artculo 305
20. Regulacin de la publicidad y la propaganda

23. Crear y administrar tributos propios de acuerdo a la legislacin del Estado Plurinacional

Artculo 303

Nota. Las cursivas son nuestras.


Cuadro 12
Atribuciones de las autonomas (eje comparativo: municipios)

Autonomas

Municipales TIOC Regionales Departamentales

1. Promocin del desarrollo humano 1. Definicin de formas propias de desarrollo econmico, cultural y social, 1. Desarrollo socioeconmico 1a. Planificacin y gestin del desarrollo socioeconmico departamental y aprobacin del
de acuerdo con su identidad y visin 2. Desarrollo rural y agropecuario presupuesto departamental

2. Desarrollo de programas y proyectos sociales sostenibles de apoyo a la 9. Dotacin de infraestructura, equipamiento y recursos econmicos a GM para proteccin a
familia, defensa y proteccin de la mujer, niez, adolescencia, tercera niez, 3 edad, discapacitados y otros sectores vulnerables.
edad y discapacitados

3. Promocin y prestacin de servicios para el desarrollo productivo rural ?! 2. Desarrollo rural y agropecuario 1a. Planificacin y gestin del desarrollo socioeconmico departamental.
y agropecuario sustentable

4. Administracin del registro del catastro de bienes inmuebles urbanos

5. Administracin del registro de la propiedad de automotores

6. Control de la funcin social de la propiedad urbana

7. Promocin, conservacin y desarrollo de la proteccin ambiental, 13. Gestin y administracin de los recursos naturales renovables, de 10. Conservacin ambiental ?!
recursos naturales, flora y fauna silvestre y animales domsticos acuerdo a la Constitucin y la ley 11. Promocin, conservacin y desarrollo de los recursos naturales, la flora y fauna silvestre y
animales domsticos

8. Planificacin, administracin y ejecucin de infraestructura y equipamiento 2 y 3. Participacin en planificacin y desarrollo de programas y proyectos 8. Apoyo en la ejecucin de programas y proyectos de salud, educacin, cultura, ciencia y ?!
de educacin y salud. [Concurrente con Regin, segn ley] de investigacin, educacin y salud en el marco de la legislacin tecnologa
plurinacional [= bsica]

9. Proteccin y garanta a los derechos de consumidoras(es) y usuarias(os)


de los servicios pblicos y privados

10. Planificacin, administracin y ejecucin de los servicios de saneamiento 9. Construccin, mantenimiento y administracin de los sistemas de
bsico (agua, alcantarillado, etc) servicios bsicos y saneamiento (agua, etc).

11. Planificacin y ejecucin de servicios de mantenimiento y preservacin 16. Preservacin del hbitat, paisaje, vivienda, urbanismo y asentamientos 10. Conservacin ambiental ?!
del hbitat, paisaje y urbanismo humanos, conforme a su cultura

12. Planificacin y ejecucin de polticas de desarrollo urbano y 12. Planificacin y gestin de la ocupacin y asentamiento territorial
asentamientos humanos

13. Planificacin y promocin del alumbrado pblico

14. Planificacin y ejecucin de obras pblicas de infraestructura de servicio 8. Construccin, mantenimiento y administracin de la infraestructura 4. Electrificacin regional 2. Planificacin y ejecucin de la infraestructura departamental
al ciudadano [desarrollo urbano?] necesaria para el desarrollo de su jurisdiccin 6. Riego y proteccin de cuencas

15. Regulacin de los servicios de sanidad y salubridad de la comercializacin


de alimentos

16. Coordinacin de la planificacin del transporte local con la Polica


Boliviana

17. Establecimiento de polticas sobre deporte, cultura, turismo local y Planificacin y promocin del deporte y administrar su infraestructura. Planificacin y promocin del deporte y administrar su infraestructura. 3. Planificacin y promocin del deporte y administrar su infraestructura.
actividades artsticas. [Concurrente con GD] [Concurrente con GD] [Concurrente con GD] [Concurrente con GM y ETIOC]
10. Fomento, promocin y administracin del turismo 7. Desarrollo del turismo regional. 5. Promocin del turismo. [Concurrente GM y ETIOC]

18. Conservacin y promocin del patrimonio tangible e intangible, sitios 6. Fomento y promocin de las culturas, el arte, la identidad, los centros 7. Promocin y proteccin del patrimonio cultural, histrico, artstico, arquitectnico,
sagrados, centros arqueolgicos y museos arqueolgicos y museos arqueolgico y natural, tangible e intangible. Exclusivo y concurrente con GN, GM y ETIOC

19. Regulacin espectculos pblicos y juegos recreativos

20. Regulacin de la publicidad y la propaganda

21. Incorporacin de equidad e igualdad en diseo y ejecucin de polticas, 18. Incorporacin de equidad e igualdad en diseo y ejecucin de polticas, 13. Promocin, planificacin y gestin de estrategias y acciones para la equidad de gnero en 12. Promocin, planificacin y gestin de estrategias y acciones para la equidad de gnero en
programas y proyectos de los municipios, especialmente la equidad de programas y proyectos de los TIOC, especialmente equidad de gnero proyectos productivos. proyectos productivos.
gnero

22. Apoyo y promocin de la ejecucin de proyectos de infraestructuras 14. Fomento y desarrollo de su vocacin productiva 5. Infraestructura productiva ?!
productivas industriales 19. Promocin de la construccin de infraestructuras productivas

23. Crear y administrar tributos propios, segn ley ?!

4. Administracin de la justicia indgena originaria campesina en su


jurisdiccin

5. Resguardo de derechos intelectuales colectivos, recursos genticos,


medicina tradicional, germoplasma y patrimonio cultural tangible e
intangible, segn la ley

7. Construccin, mantenimiento y administracin de los caminos vecinales 3. Vas de transporte de la red regional 4. Planificacin y gestin de construccin y mantenimiento de carreteras y ferrocarriles
y comunales departamentales. Coordinacin con GN.

9. Construccin, mantenimiento y administracin de los sistemas de riego, 4. Electrificacin regional 6. Promocin y administracin de proyectos hidrulicos y energticos. Coordinacin con
fuentes de agua, energa. 6. Riego y proteccin de cuencas polticas del GN.

11. Control y regulacin a las instituciones y organizaciones externas que


desarrollen actividades en su jurisdiccin

15. Fomento y desarrollo de prctica, ciencia y tecnologa

17. Promocin de mecanismos de consulta referidos a asuntos de su


inters

20. Acuerdos de cooperacin con otros pueblos y entidades, en el marco de


la Constitucin y la ley

[Coordinacin del rgimen de defensa civil con GD, GR, y GM] 9. Prevencin y atencin de emergencias y desastres climticos; defensa civil. 11. Coordinacin del rgimen de defensa civil con GN, GR, GM y ETIOC.
[Coordinacin del rgimen de defensa civil con GD, GR, y ETIOC]
12. Promocin de acuerdos internacionales de inters regional, previa informacin y en sujecin 10. Promocin de acuerdos internacionales de inters departamental, previa informacin y en
al Ministerio del ramo, de acuerdo con CPE y la ley. sujecin al Ministerio del ramo, de acuerdo con CPE y la ley.

8. Otorgar personalidad jurdica a fundaciones, ONG, asociaciones, sindicatos y comunidades


del departamento
Nota. Las cursivas son nuestras.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 97

Competencias de las autonomas


En este eje temtico no es posible cotejar los textos del proyecto de nueva
Constitucin y de la CPE sencillamente porque esta ltima no contempla
en la armazn estatal el modelo autonmico. Debido a ello, se opt
por escudriar la importancia que el proyecto de Constitucin asigna a
los diferentes niveles de gobierno y/o administracin autnomos que
reconoce.

Los cuadros 11 y 12 comparan las competencias de los cuatro


mbitos autnomos reconocidos por el proyecto de nueva Constitucin,
es decir departamentos, regiones, territorios indgenas originarios y
municipios autnomos. La diferencia entre ambos cuadros radica en que
el primero (cuadro 11) realiza la comparacin usando las competencias
departamentales como eje comparativo, mientras que el segundo (cuadro
12) utiliza el catlogo municipal como pivote de cotejo. Por lo dems,
esa es la explicacin de por qu, en uno y otro, en la primera columna
de la izquierda aparecen las autonomas departamental y municipal,
respectivamente.

Mas, antes de desarrollar el contenido de los cuadros, conviene aclarar


cmo distribuye el proyecto de Constitucin las competencias a las
ETIOC:
Artculo 304. Los municipios y las regiones indgena originario campesinas
asumirn las competencias establecidas en esta Constitucin y en la Ley
Marco de Autonomas y Descentralizacin.
Artculo 305. I. Los territorios indgena originario campesinos asumirn
las competencias de los municipios y regiones segn sus estatutos, de
acuerdo con un proceso de desarrollo institucional y con las caractersticas
culturales propias de conformidad a la Constitucin y a la Ley Marco de
Autonomas y Descentralizacin.
II. Los territorios indgena originario campesinos podrn ejercer las siguientes
competencias de forma exclusiva o en concurrencia [] [A continuacin
aparece un listado de 20 competencias.]

Lamentablemente, tampoco en este campo se encuentra la claridad


necesaria. El primer artculo parece mandar que los MIOC y las RIOC
asumirn, como correspondera, las competencias de los municipios y
regiones autnomas, competencias de las que se haran cargo tambin
los TIOC, aunque bajo el principio de progresividad. Adems de los dos
catlogos (de municipios y regiones), los TIOC contina el proyecto de
98 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

nueva Constitucin podrn ejercer las 20 competencias que aparecen


en el listado del artculo 305. Hasta aqu pareciera todo claro. Los TIOC,
en suma, podran asumir las facultades de los municipios, de las regiones
y las que les asigna el proyecto de nueva Constitucin. De manera que
todo hace suponer que las 20 competencias enlistadas en el artculo 305
debieran ser diferentes a las de las regiones y municipios autnomos. Sin
embargo, cuando se comparan los catlogos de los tres mbitos autnomos
involucrados, las coincidencias resultan sorpresivamente grandes, a la par
que las diferencias tienden a minimizarse. El cuadro 12 permite visualizar
con nitidez esas relaciones.

El proyecto de nueva Constitucin reconoce 23 competencias a los


municipios y, por otro lado, 20 potestades a los TIOC. Comparadas
ambas listas, se constata que 13 de los TIOC coinciden con el listado
de los municipios, dejando a los territorios indgenas un saldo de slo
siete competencias diferentes59. De manera semejante, la comparacin
entre los TIOC y las regiones autnomas arroja una coincidencia de
12 competencias, lo que, visto desde estas ltimas, implica que las
facultades de las regiones autnomas prcticamente coinciden con las
de los TIOC, salvo en dos materias: el desarrollo rural y agropecuario60
y la promocin de acuerdos internacionales bajo supervisin del nivel
nacional. En sntesis, aquello de que los TIOC asumirn las competencias
de las regiones y municipios autnomos ms otras 20 propias debe ser
tomado con absoluto relativismo.

Analicemos ahora el contenido del cuadro 11, valorando las coincidencias


y diferencias entre los departamentos y los otros tres mbitos autnomos.
Segn la distribucin competencial formulada por el proyecto de nueva
Constitucin, los departamentos autnomos tienen una lista de 13
facultades61, las regiones con autogobierno tambin 13 materias, los
TIOC 20 competencias y los municipios un catlogo de 23 potestades62.

59 Cabe remarcar que esas siete competencias demuestran ser especficas de los pueblos
indgenas.
60 No deja de llamar la atencin que el desarrollo rural y agropecuario no haya sido enlis-
tado en el artculo 305, entre las competencias de los TIOC. No obstante, por imperio del
primer prrafo de ese artculo los territorios indgenas la asumirn como suya propia.
61 La primera puede ser desglosada en dos: 1a. Planificacin y gestin del desarrollo socio-
econmico y 1b. Aprobacin del presupuesto departamental, con lo que seran, en reali-
dad, 13 competencias.
62 La Ley de Municipalidades enlista hoy un total de 54 competencias para los municipios.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 99

A primera vista parece una distribucin desfavorable para los rganos de


gobierno departamentales. No obstante, cuando se comparan las listas
esas diferencias se hacen inteligibles y deben ser relativizadas. Los datos
de la tabla 7 muestran, cuantitativamente, las diferencias y coincidencias
entre las listas competenciales de los cuatro mbitos autonmicos:

Tabla 7
Competencias coincidentes y diferentes

Coinciden con Difieren con Competencias Diferencia


mbito Competencias departamentos departamentos especficas neta

Departamentos 13
Regiones 13 9 4 0 4
TIOC 20 6 14 8 6
Municipios 23 7 16 13 3

Nueve de las competencias atribuidas a las regiones autnomas


coinciden con las de los departamentos, reduciendo su diferencia a slo
cuatro, mientras que los territorios indgenas autnomos coinciden en seis
competencias y difieren en 14. Sin embargo, de estas 14, ocho resultan
competencias especficas de los pueblos indgenas, lo que deja una
diferencia neta de tan solo seis facultades. Y en el caso de los municipios la
diferencia neta es menor aun, reducindose a tres competencias, ya que 13
demuestran una naturaleza especficamente municipal.

Qu se puede deducir de estos datos? Las competencias en las que


coinciden los departamentos con los otros niveles autnomos deben
merecer una atencin especial para evitar duplicacin de esfuerzos o
elusin de responsabilidades. Todas ellas podran pasar a la condicin de
competencias compartidas, distribuyendo potestades entre los diferentes
niveles involucrados, o concurrentes. Consecuentemente, modificaciones
precisas en este sentido deben ser introducidas al texto del proyecto de
nueva Constitucin.

Sabemos ya que los TIOC muestran un saldo neto de seis competencias


que no aparecen en el listado de los departamentos y que los municipios y
regiones, por su parte, revelan saldos netos de tres y cuatro competencias,
respectivamente. Se habla de diferencia neta porque el dato resulta de restar
100 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

las especficas, vale decir aquellas potestades que por su naturaleza y por el
criterio de subsidiariedad corresponde al mbito autnomo respectivo, dejando
en el saldo ciertas competencias que no son atribuidas al departamento ni
son especficas de los otros niveles. Ellas aparecen en la tabla 8.

Tabla 8
Competencias no atribuidas a departamentos

Competencias que no figuran en los departamentos

TIOC

1. Fomento y desarrollo de su vocacin productiva 14


2. Promocin de la construccin de infraestructuras productivas 19
3. Participacin en planificacin y desarrollo de programas y proyectos
de educacin e investigacin, en el marco de la legislacin plurinacional
(= bsica) 2
4. Organizacin, planificacin y ejecucin de polticas del sistema de salud
en su jurisdiccin 3
5. Fomento y desarrollo de la prctica, tecnologa e investigacin 15
6. Construccin, mantenimiento y administracin de los sistemas
de servicios bsicos y saneamiento 9

Municipios (*)

1. Apoyo y promocin de la ejecucin de proyectos de infraestructuras


productivas industriales 22
2. Planificacin, administracin y ejecucin de infraestructura y
equipamiento de educacin y salud. Concurrente con la regin, segn ley 8
3. Promocin, conservacin y desarrollo de la proteccin ambiental,
recursos naturales, flora y fauna silvestre y animales domsticos 7
4. Planificacin y ejecucin de servicios de mantenimiento y
preservacin del hbitat, paisaje y urbanismo 11

Regiones

1. Infraestructura productiva 5
2. Apoyo en la ejecucin de programas y proyectos de salud, educacin,
cultura, ciencia y tecnologa 8
3. Conservacin ambiental 10
4. Promocin, conservacin y desarrollo de los recursos naturales,
la flora y fauna silvestre y animales domsticos 11

Nota: A la derecha de la tabla aparecen los nmeros de las competencias en los listados de los artculos
305 (TIOC), 303 (municipios) y 302 (regiones) del proyecto de nueva Constitucin.
(*) En la tabla 7 figura un saldo de tres competencias municipales y en sta, cuatro. La diferencia radica en
que la cuarta, por su naturaleza resulta asimilable a la nmero 3.

Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 103

Segn demuestra esta tabla comparativa, cuatro materias aparecen


comprometidas entre las competencias atribuidas a los TIOC,
municipios y regiones autnomos: el desarrollo productivo, los sectores
de educacin y salud y la temtica del medio ambiente, materias stas
que inexplicablemente seran suprimidas del catlogo competencial de los
departamentos autnomos. Nadie dudar, seguramente, de la experiencia
acumulada por las prefecturas en relacin con el desarrollo productivo,
para no hablar de la herencia depositada en sus manos por las antiguas
corporaciones de desarrollo y de la mayor disponibilidad de recursos de
los tesoros departamentales. Y en relacin con el medio ambiente, baste
recordar que, actualmente, por mandato de la Ley 1.333 del Medio Ambiente,
la autoridad medioambiental competente en el nivel departamental es,
precisamente, el prefecto. Cmo justificar, entonces, la exclusin de una
y otra materia de las responsabilidades departamentales? No parece haber
argumentos suficientes para ello. Cabe, en consecuencia, modificar el
proyecto de nueva Constitucin en la direccin sealada.

Durante algo ms de una dcada, los sectores de educacin y salud


vienen acumulando una rica experiencia en la gestin descentralizada
de los servicios, la que, adems, ha generado evidentes fortalezas
institucionales en los municipios, incluidos los indgenas que ya existen, y
en las prefecturas. Tampoco en este caso resulta explicable la inocultable
intencin del proyecto de nueva Constitucin de recentralizar ambos
servicios. Ntese que a los municipios les atribuye la potestad de planificar,
administrar y ejecutar nicamente la infraestructura y equipamiento de
ambos sectores; a los TIOC, participar en la planificacin y desarrollo de
programas y proyectos educativos, as como organizar, planificar [?!] y
ejecutar polticas del sistema de salud, y a las regiones autnomas tan
solo apoyar la ejecucin de programas y proyectos en ambos sectores.
Evidentemente, la redaccin del proyecto de nueva Constitucin resulta
altamente imprecisa o deliberadamente restrictiva en este eje temtico, lo
que, cualquiera fuese la explicacin, puede corregirse fcilmente.

En sntesis, queda demostrado que la distribucin competencial del


proyecto de nueva Constitucin, en efecto, desfavorece a las autonomas
departamentales, aunque las reas en conflicto no parecen ser abundantes.
En todo caso, pareciera que es el rgimen de las competencias compartidas
el que debe soportar amplias modificaciones que permitan conciliar visiones
y aspiraciones de todos los niveles de poder. Finalmente, para adquirir una
visin precisa de las diferencias que se introduciran en la gestin prefectural
104 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

con el proyecto de nueva Constitucin, resta contrastar las competencias


reconocidas por ste con las que hoy, en el marco de la Ley 1.654 de
Descentralizacin Administrativa, ejercen ya las prefecturas.

Proyecto de Constitucin versus Ley de Descentralizacin


Administrativa
Siguiendo la metodologa de este estudio, una aproximacin aceptable a los
cambios que introducira el proyecto de nueva Constitucin en la gestin
prefectural se realiza comparando el catlogo competencial que figura en el
artculo 301 del proyecto de Constitucin con el que aparece en el artculo
5 de la Ley de Descentralizacin Administrativa. La sistematizacin
analgica aparece en el cuadro 13, de cuya lectura se pueden extraer las
siguientes reflexiones:

(i) Como ya sabemos, el proyecto de nueva Constitucin reconoce 13


competencias a los gobiernos departamentales, en tanto que la
LDA atribuye a las prefecturas 11 de esas 13 y aade otras cinco
competencias. Las dos que figuran en el proyecto de nueva Constitucin
y no as en la LDA son:

Coordinar el rgimen de defensa civil con el gobierno nacional, las


regiones, los municipios y las ETIOC.
Promocin, planificacin y gestin de estrategias y acciones para la
equidad de gnero en proyectos productivos.

Ambas competencias, sin embargo, actualmente son ejercidas por las


prefecturas. La primera, por disposicin de la Ley de Reduccin de
Riesgos y Atencin de Desastres y la segunda, porque las polticas de
equidad de gnero son de aplicacin obligatoria en el conjunto de la
administracin pblica, incluidas las entidades descentralizadas.

(ii) La LDA contempla las siguientes cinco competencias adicionales para


las prefecturas:

Administrar [...] y controlar el funcionamiento de los servicios []


agropecuarios y vialidad.
Administrar, supervisar y controlar, por delegacin, los recursos
humanos y financieros asignados al funcionamiento de los servicios
de educacin, salud y asistencia social.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 105

Promover la participacin popular y canalizar los requerimientos de


los pueblos indgenas por medio de las instancias respectivas del
Poder Ejecutivo.
Canalizar los requerimientos y gestiones [] de los gobiernos
municipales, en el marco de las competencias transferidas.
Promover la inversin privada en el departamento.

Ms all de la frialdad de las palabras, la importancia de estas


competencias radica en el hecho de que de ellas se desprenden, o en ellas
se basan, sus ms importantes brazos operativos. En efecto, las primeras
cuatro potestades dan lugar a cinco grandes instrumentos orgnicos de
las prefecturas: el Servicio Departamental Agropecuario (SEDAG), el
Servicio Departamental de Salud (SEDES), el Servicio Departamental
de Educacin (SEDUCA), el Servicio Departamental de Gestin Social
(SEDEGES) y el Servicio Departamental de Fortalecimiento Municipal
y Comunitario (SED-FMC).

De las dos reflexiones anteriores, una conclusin fluye con facilidad:


si se aprobase el artculo 301 del proyecto de nueva Constitucin
sin modificaciones, el impacto sobre la estructura organizativa y el
funcionamiento de los gobiernos departamentales sera ms que importante.
La propuesta del proyecto de nueva Constitucin, consecuentemente, no
parece ser beneficiosa para el desenvolvimiento de los departamentos, ni
para los gobiernos autnomos departamental, regional, municipal y de las
ETIOC.

Para concluir, cabe destacar que el desequilibrio entre las competencias


asignadas por el proyecto de nueva Constitucin y la LDA se debe al hecho de
que el artculo 301 del proyecto de Constitucin elimin inexplicablemente
de entre las potestades departamentales el desarrollo rural y agropecuario y
los sectores de educacin y salud. El desequilibrio responde, por otro lado,
a la concepcin cerrada que el proyecto de nueva Constitucin tiene de
las ETIOC, haciendo de ellas verdaderos compartimentos estancos, por lo
menos en relacin con las autonomas departamentales, lo que podra, por
ejemplo, determinar que la gran experiencia acumulada por los servicios
departamentales de fortalecimiento municipal y comunitario se pierda.

Pero nada de esto debe ocurrir necesariamente. Hay que coincidir en


que se trata de avanzar sin desconocer ni destrozar lo conseguido en el
pasado.
106 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Sugerencias para modificacin de textos


En base a las mltiples consideraciones realizadas en las pginas anteriores,
se sugieren las siguientes modificaciones a la Tercera Parte (Estructura y
Organizacin Territorial del Estado) del proyecto de Constitucin:

Artculo 270
I. Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias,
municipios y territorios indgena originarios.

II. La creacin, modificacin y delimitacin de las unidades territoriales se


realizarn de acuerdo a las condiciones establecidas en la Constitucin
y en la ley. Los territorios indgena originarios no podrn rebasar los
lmites interdepartamentales.

III. Las regiones formarn parte de la organizacin []

Artculo 272
Las bases del rgimen autonmico, la iniciativa autonmica, los procedi-
mientos para la elaboracin y aprobacin de los Estatutos Autonmicos
y la coordinacin entre entidades autnomas y descentralizadas se es-
tablecern en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, que ser
aprobada por tres quintos de los presentes en ambas cmaras.

Artculo 273
El rgimen autonmico implica la eleccin directa de sus autoridades por
las ciudadanas y los ciudadanos y las facultades legislativa, ejecutiva,
administrativa y fiscalizadora, ejercidas por las entidades autnomas en el
mbito de su jurisdiccin y de las materias y competencias exclusivas.

Artculo 275
En los departamentos descentralizados se elegirn, mediante sufragio
universal, directo, secreto, individual, libre, igual y obligatorio, prefectos
y consejeros departamentales, constituirn el Poder Ejecutivo en el nivel
departamental.

Artculo 276
Cada entidad autnoma se regir por esta Constitucin y su Estatuto
Autonmico, el que ser elaborado conforme a las disposiciones de la
Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin y ser aprobado mediante
referndum, con mayora absoluta de votos.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 107

Artculo 277
Las entidades territoriales autnomas, en el marco de sus competencias,
funcionalmente tendrn igual rango constitucional y no estarn subordinadas
entre ellas.

Artculo 278
El gobierno de cada departamento autnomo est constituido por una
Asamblea Departamental con facultades legislativa y fiscalizadora, en el
mbito de su jurisdiccin y de sus materias y competencias exclusivas, y
por un rgano Ejecutivo, con facultades ejecutivas y reglamentarias.

Artculo 279
I. La Asamblea Departamental estar compuesta por diputadas
y diputados departamentales, elegidas y elegidos por votacin
universal, directa, libre, secreta, igual y obligatoria, y por diputadas y
diputados departamentales elegidos y elegidas por las nacionalidades
y pueblos indgena originarios, de acuerdo a sus propias normas y
procedimientos.

II. El nmero de diputadas y diputados, los requisitos y condiciones


de eleccin y elegibilidad sern determinados por el Estatuto
Autonmico.

Artculo 280
El rgano Ejecutivo departamental est dirigido por la Gobernadora o el
Gobernador, en su condicin de mxima autoridad ejecutiva y representante
legal del departamento.

Artculo 281
I. La regin se constituir, como unidad de planificacin y de administracin
autnoma, por la unin de municipios y/o de provincias con continuidad
geogrfica, que compartan cultura, lengua, historia y economa.

II. Su conformacin y competencias sern decididas por dos tercios de


votos de los miembros presentes de la Asamblea Departamental, no
pudiendo, en ningn caso, rebasar los lmites interdepartamentales.

Artculo 282
El gobierno de cada regin estar constituido por una Asamblea Regional
con facultad deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora, en el
mbito de sus materias y competencias, y un rgano Ejecutivo, presidido
por la Vicegobernadora o el Vicegobernador.
108 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Artculo 283
I. La Asamblea Regional estar compuesta por asamblestas elegidas y
elegidos mediante sufragio universal, igual, directo, secreto y obligatorio,
y por asamblestas de las nacionalidades y pueblos indgena originarios,
elegidas y elegidos acorde con sus normas y procedimientos propios.
II. El Estatuto determinar los requisitos y condiciones de eleccin y el
nmero de asamblestas.
III. Cada regin autnoma elaborar de manera participativa su Estatuto,
conforme a los procedimientos establecidos en la Ley Marco de
Autonomas y Descentralizacin.

Artculo 284
El gobierno autnomo municipal est constituido por un Concejo Municipal
con facultad legislativa y fiscalizadora en el mbito de su jurisdiccin y de
sus materias y competencias exclusivas, y un rgano Ejecutivo, presidido
por la Alcaldesa o el Alcalde.

Artculo 285
I. El Concejo Municipal estar compuesto por concejalas y concejales
elegidas y elegidos mediante sufragio universal, igual, directo, secreto
y obligatorio.
II. Las nacionalidades y pueblos indgena originarios de territorio ancestral
ubicados en la jurisdiccin municipal que no conformen autonoma
indgena alguna, podrn elegir concejalas y concejales mediante normas
y procedimientos propios.
III. La Carta Orgnica determinar las condiciones de eleccin y el nmero
de concejalas y concejales.
IV. Cada municipio podr elaborar de manera participativa su Carta
Orgnica, conforme a los procedimientos establecidos en la Ley Marco
de Autonomas y Descentralizacin.

Artculo 286
I. Para ser candidata o candidato a Gobernadora o Gobernador,
Vicegobernadora o Vicegobernador y Alcaldesa o Alcalde, adems de
los requisitos exigidos en el Estatuto o Carta Orgnica, se necesitar:

1. Haber residido de forma permanente al menos los dos aos


inmediatamente anteriores a la eleccin en el departamento, regin
o municipio correspondiente.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 109

2. Haber cumplido 25 aos para ser Gobernadora o Gobernador y 21


aos para Vicegobernadora o Vicegobernador y para Alcaldesa o
Alcalde.

II. El perodo de mandato de la Gobernadora o Gobernador, Vicegoberna-


dora o Vicegobernador y de la Alcaldesa o Alcalde ser de cinco aos,
y podrn ser reelectas o reelectos de manera continua por un sola vez.

Artculo 287
[En este artculo slo hay que adecuar los ttulos de las autoridades
ejecutivas]

Artculo 288
I. [Suprimir el prrafo porque ya est normado en el artculo 279. II.]

I. La eleccin de las diputadas o diputados departamentales, asamblestas


y concejalas o concejales municipales se har en listas separadas de los
ejecutivos.

Artculo 289
El perodo de mandato de las diputadas o diputados departamentales,
asamblestas y concejalas o concejales ser de cinco aos, y podrn ser
reelectas o reelectos de manera continua por un sola vez.

Artculo 290
La autonoma indgena originaria se basa en el derecho al autogobierno
de las nacionalidades y pueblos indgena originarios, cuya poblacin
comparte territorio, cultura, historia, lengua y organizacin o instituciones
jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias.

Artculo 291
I. La conformacin de entidades territoriales indgena originarias aut-
nomas se basa en los territorios ancestrales que hoy poseen o en los
territorios comunitarios de origen en proceso de consolidacin, y en la
voluntad de su poblacin, expresada en consulta, conforme a sus nor-
mas y procedimientos propios, de acuerdo a la Constitucin y a la ley.

II. El autogobierno de las autonomas indgena originarias se ejercer de


acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos,
conforme a la Constitucin, el Estatuto Autonmico o Carta Orgnica
y la ley.
110 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Artculo 292
I. Son entidades territoriales indgena originarias autnomas:

1. Los territorios indgena originarios,


2. Los municipios indgena originarios, y
3. Las regiones territoriales indgena originarias.

II. Las entidades territoriales indgena originarias autnomas se


constituirn conforme a esta Constitucin y la Ley Marco de
Autonomas y Descentralizacin, y funcionarn de acuerdo a sus
Estatutos Autonmicos.

Artculo 293
[Se mantiene como est]

Artculo 294 [Suprimir, remitiendo a la Ley Marco o introducir las siguientes


modificaciones]

I. Tienen iniciativa para conformar un territorio indgena originario:


1. Las comunidades indgena originarias del altiplano, valles
interandinos y otras zonas tradicionales que poseen territorios
ancestrales consolidados como propiedad colectiva o
comunitaria;
2. Las comunidades asentadas en territorios comunitarios de origen
consolidados o en proceso de consolidacin; y
3. Municipios y distritos municipales cuya poblacin comparte
territorio ancestral, cultura, historia, lengua y organizacin o
instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias.

II. En una regin indgena originaria podrn conformarse uno o ms


territorios indgena originarios, conforme a procedimientos establecidos
en la ley.

III. En un territorio indgena originario podrn conformarse uno o


ms municipios indgena originarios, conforme a procedimientos
establecidos en la ley.

Artculo 295
[Se sugiere suprimirlo, remitindolo a la Ley Marco]

Artculos 296 y 297


[Se mantienen como estn redactados]
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 111

Artculo 298
Toda competencia que no est incluida en esta Constitucin ser atribuida
al nivel nacional.

Artculo 299
Son de competencia exclusiva del nivel nacional las siguientes materias:
1. Legislacin y codificacin sustantiva y adjetiva;
2. Administracin de justicia;
3. Regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de
las bolivianas y los bolivianos en el ejercicio de sus derechos y en el
cumplimiento de sus deberes;
4. Poltica fiscal, sistema financiero, crdito, banca y seguros;
5. Sistema monetario, divisas, cambio y convertibilidad;
6. Sistema de medidas y hora oficial;
7. Tributos nacionales y hacienda pblica;
8. Deuda interna y externa;
9. Comercio exterior;
10. Rgimen aduanero;
11. Fuerzas Armadas;
12. Polica Boliviana;
13. Rgimen de armas y explosivos;
14. Relaciones internacionales y poltica exterior;
15. Rgimen general de las comunicaciones y telecomunicaciones;
16. Servicio postal;
17. Recursos naturales estratgicos; hidrocarburos; minera; espectro
electromagntico; reservas fiscales;
18. Control y administracin de las empresas estatales;
19. Ciudadana, extranjera, derecho de asilo y refugio;
20. Control de fronteras;
21. Polticas migratorias; emigracin e inmigracin;
22. Administracin pblica central y rgimen del servicio pblico central;
23. Sistema de control fiscal sobre las entidades pblicas centrales,
descentralizadas, desconcentradas y autnomas;
112 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

24. Transporte terrestre, areo y fluvial interdepartamental e internacional;


registro de medios de transporte;
25. Red fundamental de carreteras y ferrocarriles interdepartamentales,
correspondindoles a los gobiernos autnomos cofinanciar proporcio-
nalmente el costo de las carreteras que atraviesen por su jurisdic-
cin;
26. Control del espacio y del trnsito areos; matriculacin de aeronaves
y administracin de los aeropuertos internacionales y de rutas
interdepartamentales;
27. Cartografa y geodesia;
28. Referendos y consultas populares de alcance nacional;
29. Registro civil;
30. Registro de Derechos Reales;
31. Patrimonio cultural, museos, bibliotecas y archivos de titularidad
nacional;
32. Censo, levantamiento y registro de estadsticas;
33. Otorgar personalidad jurdica a fundaciones, asociaciones civiles,
cooperativas, organizaciones no gubernamentales, organizaciones
sociales y sindicales y todo tipo de entidades que desarrollen actividades
en dos o ms departamentos.

Artculo 300
I. En las materias sometidas a competencias compartidas, le
corresponder al nivel nacional la potestad legislativa y a los gobiernos
departamentales autnomos las restantes competencias, salvo que
esta Constitucin o la ley le atribuyan al nivel nacional competencias
adicionales.

II. Estn sometidas a competencias compartidas entre el nivel nacional


y los gobiernos departamentales autnomos las siguientes materias:
1. Puertos fluviales y lacustres;
2. Generacin, produccin, transmisin o transporte y control de
energa;
3. Investigacin cientfica y tecnolgica;
4. reas protegidas;
5. Medioambiente y biodiversidad;
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 113

6. Recursos naturales no renovables; polticas sectoriales; recursos


hdricos y forestales;
7. Tierra y territorio;
8. Servicios de educacin, salud y seguridad social;
9. Rgimen de defensa civil;
10. Cultura y deportes;
11. Turismo;
12. Vivienda;
13. Desarrollo agropecuario y rural;
14. Relaciones laborales y empleo;
15. Promocin del comercio, industria, agroindustria, ganadera y
servicios;
16. Desarrollo industrial, pudiendo el gobierno nacional ejecutar
proyectos estratgicos para el pas;
17. Aeropuertos de rutas intra-departamentales;
18. Servicio meteorolgico;
19. Rgimen electoral y registro de organizaciones polticas.

Artculo 301
I. Son de competencia de los gobiernos de los departamentos autnomos,
en su jurisdiccin, las siguientes materias:
[Aadir entre las competencias departamentales la que sigue]
2. Aprobar e imponer tributos de alcance departamental, cuidando de
no duplicar gravmenes sobre una misma base impositiva.
3. Fomento y desarrollo de la vocacin productiva departamental y
de la infraestructura productiva, concurrente y en coordinacin
con las entidades territoriales autnomas de su jurisdiccin.

II. Los gobiernos departamentales autnomos asumirn tambin las


materias y competencias compartidas sealadas en el artculo 300
de esta Constitucin, en coordinacin con las entidades territoriales
autnomas de su jurisdiccin.
Artculos 302 a 306
[Se mantienen como estn, con ajustes en la nomenclatura de rganos y
entidades]
114 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

5. La Constitucin econmica
De inicio, cabe recordar que el objeto de estudio de la investigacin
que sustenta este trabajo fue construido buscando identificar los avances
democrticos y sociales que contiene el proyecto de nueva Constitucin, as
como los retrocesos y peligros que para la democracia representativa y para
la vigencia del estado de derecho entraa el mismo. Se trata de una lectura
del texto sancionado por la Asamblea Constituyente a travs del diseo del
sistema de representacin poltica y de la constitucin y funcionamiento
democrticos de los rganos del poder pblico. En consecuencia, es poco lo
que, desde nuestra ptica, se puede aportar al entendimiento de la Constitucin
econmica, la que, por supuesto, exige un estudio particular que valor los
aportes y amenazas del proyecto de nueva Constitucin a la estructura,
funcionamiento y relaciones econmicas internacionales del pas.

Debido a la especificidad de la Cuarta Parte de la Constitucin (Estructura


y Organizacin Econmica del Estado), se vio la conveniencia de introducir
una variante metodolgica obligada. La comparacin del proyecto de nueva
Constitucin con la CPE vigente nos llevara a discutir las concepciones
econmicas y al estudio especializado, alejndonos de nuestro objeto de
estudio. Debido a ello, en este eje temtico nos reducimos a mencionar unos
cuantos temas relevantes, acompaados, naturalmente, de observaciones
preliminares. Los tpicos escogidos adquirieron relevancia por estar
directamente vinculados a los ejes temticos abordados en este trabajo o por
la importancia per se de los mismos. Analicemos el material seleccionado
siguiendo, esta vez, la sistemtica interna del proyecto de Constitucin.

Disposiciones generales
El proyecto de nueva Constitucin introduce el concepto de economa
plural, definindolo en los siguientes trminos:

Artculo 307. I. El modelo econmico boliviano es plural y est orientado


a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y los
bolivianos.
II. La economa plural est constituida por las formas de organizacin
econmica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa.
III. La economa plural articula las diferentes formas de organizacin
econmica sobre los principios de complementariedad, reciprocidad,
solidaridad, redistribucin, igualdad, sustentabilidad, equilibrio, justicia y
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 115

transparencia. La economa social y comunitaria complementar el inters


individual con el vivir bien colectivo.

Esta caracterizacin de la economa boliviana refleja la heterogeneidad


de la estructura econmica del pas y, al mismo tiempo, resulta una
derivacin directa de la visin del pas y del Estado como plurinacionales
e interculturales. Puede afirmarse, en consecuencia, que se trata de una
recuperacin de la Bolivia real y, por ello, un avance en la normativa
constitucional. Avance efectivo a condicin de que las cuatro formas de
organizacin econmica reconocidas gocen de igualdad y de seguridad
jurdica. Ntese que el pargrafo III nicamente menciona a la igualdad
entre los principios sustentatorios de la economa plural. Seguramente
nadie se opondr a la inclusin del principio de la seguridad jurdica en ese
pargrafo.

Remarcados y enlazados los principios de igualdad y seguridad jurdica,


que aparecen acompaados, adems, del equilibrio y justicia, tornan
inaceptable el numeral 2 del artculo 310, que a la letra dice:
Artculo 310. La forma de organizacin econmica estatal comprende
a las empresas y otras entidades econmicas de propiedad estatal, que
cumplirn los siguientes objetivos:
1. []
2. Administrar los servicios pblicos, directamente o por medio de
empresas pblico-comunitarias.
3. []

La pregunta fluye con naturalidad: por qu slo a travs de empresas


pblico-comunitarias? Esta norma viola los principios de igualdad,
equilibrio y justicia, por un lado, y por otro, pareciera tratarse de empresas
mixtas resultado de la combinacin de entidades estatales con empresas
comunitarias, sobre las cuales no se tiene suficiente experiencia en el pas,
lo que arroja una enorme sombra de duda sobre la eficiencia tcnica y
administrativa de las empresas pblico-comunitarias. Y todo ello, recurdese,
nada ms y nada menos que en el campo de los servicios pblicos, en
los que la economa, calidad y oportunidad de los suministros son vitales.
No cabe duda alguna, el numeral 2 del artculo 310 debera ser abierto a
la pluralidad econmica plena, pero no slo l, tambin el numeral 6 del
artculo 314, que adolece de la misma tendencia discriminadora.

Continuando con la orientacin de la Constitucin vigente, el proyecto de


nueva Constitucin considera que las cooperativas deben ser fomentadas
116 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

y respaldadas por el Estado. Lamentablemente, al legislar este hecho se


desliza un problema que debe ser resuelto:
Artculo 311. El Estado reconoce y protege las cooperativas como formas
de trabajo solidario y de cooperacin, sin fines de lucro. Se promover
principalmente la organizacin de cooperativas en actividades de
produccin.

Late en esta disposicin una visin idealista de las cooperativas, que


indujo al constituyente a imaginar cooperativas productivas que trabajen
sin fines de lucro. Este tipo de agentes productivos no existe en la economa
de mercado, donde los productores de bienes destinados al intercambio
agregan valor a los insumos utilizados, esperando utilidades con las que
cubrirn sus propias necesidades. Vistas as las cosas, es posible coincidir
en la necesidad de eliminar la frase sin fines de lucro de los artculos 311
y 335 del proyecto de nueva Constitucin.

El artculo 312, a tiempo de reafirmar la igualdad jurdica de los


cuatro componentes de la economa plural, establece algunas directrices
fundamentales para la organizacin y funcionamiento econmicos del pas,
entre las cuales se lee la siguiente:
Artculo 312. I. Todas las formas de organizacin econmica establecidas
en esta Constitucin gozarn de igualdad jurdica ante la ley.
II. La economa plural comprende los siguientes aspectos:
1. []
2. Los recursos naturales son de propiedad del pueblo boliviano y sern
administrados por el Estado. Se respetar y garantizar la propiedad
individual y colectiva sobre la tierra.
3. [], etc.

Dos cuestiones sensibles merecen discutirse en relacin con el numeral 2.


Uno, la necesidad de diferenciar los recursos naturales no renovables de los
recursos renovables. Adoptadas las autonomas, el rgimen de los recursos
naturales cambia, o debe cambiar, quedando en manos del nivel nacional
o del Estado, en lenguaje del proyecto de nueva Constitucin los recursos
no renovables y los renovables de valor estratgico, declarados tales por
ley, como el espectro electromagntico. El patrimonio natural renovable,
sobre todo la agricultura, la ganadera, los recursos hdricos y, en general, la
biodiversidad, pasan a ser responsabilidad de los gobiernos departamentales
autnomos, los que, por efecto del principio de subsidiariedad, deberan
desplegar una gestin ms eficiente de ellos, naturalmente en concurrencia
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 117

y coordinacin con las autonomas subdepartamentales. Y dos, la


distribucin competencial diferenciada que rige en estas reas. Los recursos
no renovables y los estratgicos se gestionan bajo competencias exclusivas
del Estado, es decir que ste legisla, ejecuta, administra y fiscaliza, pudiendo
delegar algunas dimensiones de estas competencias. En cambio, los recursos
renovables deben gestionarse a partir de la legislacin bsica adoptada por
el Estado, en cuyo marco los gobiernos departamentales autnomos ejercen
las competencias ejecutivas, reglamentarias y administrativas. Estas son
las complejidades e innovaciones que subyacen al modelo autonmico y
que deben ser convenientemente incorporadas al texto constitucional, en
este caso en el artculo 312, prrafo II, numeral 2.

Podra ser catalogada asimismo como exceso la prohibicin que del


oligopolio privado determina el artculo 315. Un exceso porque, si
bien resulta aceptable la prohibicin del monopolio, en economas con
mercado reducido, como la boliviana, la presencia de pocos productores
en determinados rubros es una resultante de las condiciones imperantes y
no del deliberado propsito de perjudicar a los consumidores. Estigmatizar
a esos productores como oligopolio podra dar lugar a polticas pblicas
contraproducentes que afecten a la produccin, en vez de corregir los defectos
del mercado con acciones de corte regulatorio. Parece recomendable, por
cierto, dejar la prohibicin al nivel del monopolio.

Funcin del Estado en la economa

En el catlogo de las funciones econmicas del Estado figuran dos que


merecen cierta relativizacin. Veamos:
Artculo 316. La funcin del Estado en la economa consiste en:
1. []
2. Conducir y regular, conforme con los principios establecidos en esta
Constitucin, los procesos de produccin, distribucin, comercializacin
y consumo de bienes y servicios, y ejercer la direccin y el control de
los sectores estratgicos de la economa.
3. Participar en la economa mediante la produccin directa de bienes y
servicios econmicos y sociales.
4. [], etc.

O la funcin 2 est mal redactada o mezcla dos funciones distintas. Si


el texto tiene como referente nicamente los sectores estratgicos de la
economa, tiene sentido, pero debe ser mejorado pasando a primer plano la
118 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

direccin y el control de los sectores estratgicos de la economa. Nosotros


creemos que, en realidad, se trata de dos funciones distintas, la produccin
y distribucin de bienes y servicios en general, por un lado, y los sectores
estratgicos, por el otro. Ahora bien, en la primera funcin no se ve cmo
el Estado podra conducir los procesos productivos, en general, y menos
todava el consumo de bienes y servicios. Sin abundar en mayores
argumentaciones, nos parece que queda justificado que el numeral 2 en
cuestin deba ser desglosado y ajustado.

La tercera funcin econmica del Estado parece, asimismo, una


exageracin. Que el Estado debe participar en la economa ya nadie lo
discute, pero est claro que debe hacerlo en los sectores estratgicos y en
situaciones de emergencia y extrema necesidad. Esta es una cosa y otra
muy distinta es postular que deba participar en la produccin de bienes y
servicios, sin lmite alguno, es decir desde lpices y helados hasta plantas
petroqumicas, por decirlo de alguna manera. Queda claro que el numeral
3 debe ser tambin ajustado introduciendo los lmites aqu sealados.

Polticas econmicas
Ajustes profundos y, en su caso, una complementacin es lo que requiere
el artculo 319 del proyecto de Constitucin:
Artculo 319. I. La industrializacin de los recursos naturales ser prioridad
en las polticas econmicas, en el marco del respeto y proteccin del medio
ambiente y de los derechos de las naciones y pueblos indgena originario
campesinos y sus territorios. La articulacin de la explotacin de los
recursos naturales con el aparato productivo interno ser prioritaria en las
polticas econmicas del Estado.
II. En la comercializacin de los recursos naturales y energticos estratgicos,
el Estado considerar, para la definicin del precio de su comercializacin,
los impuestos, regalas y participaciones correspondientes que deban
pagarse a la hacienda pblica.

Parece importante introducir en el primer pargrafo la referencia al


marco constitucional de distribucin competencial en materia de recursos
naturales, precisado lneas atrs y, por otro lado, como consecuencia de los
anlisis desplegados en el punto de este trabajo, que trata de la preexistencia
y el dominio territorial de los pueblos indgenas, debe eliminarse el vocablo
campesinos, quedando la frmula pueblos indgena originarios.

El pargrafo II carece de racionalidad econmica y, adems, parece no


tener objetivo alguno. Desde el punto de vista estrictamente econmico, el
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 119

precio de los recursos naturales estratgicos (lase hidrocarburos) lo fija el


mercado mundial, en cuyo nivel no ejercen, ni pueden ejercer, influencia
alguna los costos de las pequeas empresas estatales, como YPFB. Desde
esta perspectiva, por tanto, el pargrafo II no tiene sentido alguno. En estos
casos, los costos adquieren importancia decisiva para los resultados de
la empresa, la que podr generar utilidades o prdidas, pero no para fijar
el precio de comercializacin. Salvo, obvio, un caso: el de los precios de
comercializacin en el mercado interno, los que pueden variar en relacin
con el precio internacional mediante polticas pblicas. En el caso de Bolivia
hace ya varios aos que los precios internos estn disminuidos gracias a
los subsidios del Estado. Por todo ello, eliminar el pargrafo II parece ser lo
recomendable.

No obstante, si la intencionalidad de esa norma fuese sentar las bases


para ir reduciendo la brecha entre los precios internacionales e internos,
debera mantenerse ese texto, aunque con una aclaracin: los impuestos,
regalas y participaciones no slo se pagan a la hacienda pblica, sino
tambin a las autonomas departamentales y municipales.

Poltica fiscal
El artculo 323 del proyecto de nueva Constitucin adolece de un rezago
notorio frente al rgimen autonmico, ya que en ste los gobiernos
departamentales autnomos tambin tienen capacidad para establecer
tributos de alcance departamental. Debido a ello, resulta necesario poner
al da el pargrafo II de este artculo.

Por su lado el artculo 324, es absolutamente claro y drstico al disponer


que:

Artculo 324. No prescribirn las deudas y los daos econmicos causados


al Estado.

Hasta el ao 1990 las obligaciones y acciones judiciales emergentes


de deudas y daos econmicos ocasionados al Estado tenan en Bolivia
efectivamente un carcter imprescriptible, lo que ocasionaba prcticamente
la muerte civil de cualquier funcionario pblico o persona particular
que, teniendo una obligacin pendiente con el Estado, se encuentraba
incapacitado de honrar la misma. En esta situacin extrema se vean en
la prctica muchas personas, sin importar el origen doloso o culposo de la
obligacin condenatoria, lo que, naturalmente, atentaba incluso contra los
120 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

derechos fundamentales de esos individuos. Asumiendo la insostenibilidad


de un rgimen de esa naturaleza, la Ley 1.170 de Administracin y Control
Fiscal dispuso que las acciones judiciales y obligaciones emergentes de
la responsabilidad civil por deudas y daos causados al Estado prescriben
en diez aos63, tiempo suficiente para que las entidades pblicas logren
hacer efectivas sus acreencias por esos conceptos. El desarrollo histrico
del derecho administrativo boliviano, por tanto, autoriza a plantear que el
artculo 324 del proyecto de nueva Constitucin sea eliminado.

Polticas sectoriales
De manera semejante a lo que sucede en los artculos 310. 2. y 314. 6. la
disposicin que transcribimos a continuacin puede generar escenarios de
desigualdad y discriminacin:
Artculo 334. En el marco de las polticas sectoriales, el Estado
proteger y fomentar:
1. []
2. []
3. []
4. Las micro y pequeas empresas, as como las organizaciones
econmicas campesinas y las organizaciones o asociaciones de
pequeos productores, quienes gozarn de preferencias en las
compras del Estado.

Que el Estado proteja y fomente a diversos actores econmicos,


especialmente a los ms dbiles, es entendible64, pero esa es una cosa y otra
distinta que, por mandato constitucional, se creen privilegios y preferencias
a favor de ciertos productores. Esa disposicin, probablemente, lo nico que
fomente sea la incompetitividad de sus beneficiarios. Suficientes razones de
tipo jurdico y econmico existen para plantear la supresin de la ltima
parte del numeral 4 reproducido lneas atrs.

Bienes y recursos del estado y su distribucin


Este captulo del proyecto de nueva Constitucin tiene una falla principal
y es que hace desaparecer la necesaria clasificacin constitucional de los

63 Ver artculo 40 de la Ley 1.178 de 20 de julio de 1990.


64 En todo caso se trata de una materia propia de las polticas pblicas, no de la Consti-
tucin.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 121

ingresos del Estado y de sus diferentes niveles de administracin autnoma


y descentralizada. Lo que es peor, el primer prrafo del artculo 341 otorga al
Gobierno nacional poder discrecional para asignar recursos a las entidades
territoriales autnomas y descentralizadas. No resulta difcil darse cuenta
que, dadas las condiciones polticas y sociales prevalecientes en el pas,
estas normas no slo que no sern aceptadas, sino que, peor aun, podran
ocasionar el rechazo del proyecto de Constitucin en su totalidad. Esta
situacin extrema es algo que todos deberamos esforzarnos por impedir.

Cmo se corrigen los defectos de este captulo? Fcilmente: modificando


el artculo 340 del proyecto de nueva Constitucin, en cuyo texto podra
insertarse el contenido de la clusula 146 de la Constitucin vigente y, a
continuacin, un listado de los principales ingresos de los departamentos
autnomos. Estas modificaciones, en ltima instancia, llevarn a eliminar
el artculo 341, que quedara sobrando.

Finalmente, debe llamarse la atencin sobre el hecho de que no existe en


el rgimen fiscal financiero, y tampoco en el de los estados de excepcin del
proyecto de nueva Constitucin una disposicin que cubra las situaciones
extraordinarias previstas en el artculo 148 de la Constitucin vigente.
La experiencia ha demostrado que una norma como sta tiene una gran
utilidad prctica, por lo que se recomienda incluirla en el proyecto de nueva
Constitucin.

Sugerencias para modificacin de textos


Artculo 307
I. El modelo econmico boliviano es plural y est orientado a mejorar la
calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y los bolivianos.

II. La economa plural est constituida por las formas de organizacin


econmica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa.

III. La economa plural articula las diferentes formas de organizacin


econmica sobre los principios de complementariedad, reciprocidad,
solidaridad, redistribucin, seguridad jurdica, igualdad, sustentabilidad,
equilibrio, justicia y transparencia. La economa social y comunitaria
complementar el inters individual con el vivir bien colectivo.
122 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Artculo 310
La forma de organizacin econmica estatal comprende a las empresas
y otras entidades econmicas de propiedad estatal, que cumplirn los
siguientes objetivos:

1. []
2. Administrar los servicios pblicos, directamente o por medio de
empresas comunitarias, cooperativas, privadas o mixtas.
3. [], etc.

Artculo 311
El Estado reconoce y protege las cooperativas como formas de trabajo
solidario y de cooperacin. Se promover principalmente la organizacin
de cooperativas en actividades de produccin.

Artculo 312
I. Todas las formas de organizacin econmica establecidas en esta
Constitucin gozarn de igualdad jurdica ante la ley.

II. La economa plural comprende los siguientes aspectos:


1. []
2. Los recursos naturales no renovables y los recursos estratgicos
son de propiedad del pueblo boliviano y sern administrados por
el Estado. Los recursos renovables son de responsabilidad de los
departamentos autnomos y sern gestionados bajo competencias
compartidas, conforme a esta Constitucin y las leyes. Se respetar
y garantizar la propiedad individual y colectiva sobre la tierra.
3. [], etc.

Artculo 315
Se prohbe el monopolio privado, as como cualquier otra forma de
asociacin

[El resto contina como est redactado. Se elimin oligopolio]

Artculo 316
La funcin del Estado en la economa consiste en:
1. []
2. Ejercer la direccin y el control de los sectores estratgicos de la
economa.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 123

3. Regular los procesos de produccin, distribucin, comercializacin y


consumo de bienes y servicios, conforme con los principios establecidos
en esta Constitucin.
4. Participar en la economa mediante la produccin directa de bienes y
servicios en situaciones de emergencia y extrema necesidad.
5. [], etc. [El resto contina como est redactado; slo cambia la
numeracin]

Artculo 319
I. La industrializacin de los recursos naturales ser prioridad en las
polticas econmicas, en el marco del respeto a las competencias
que corresponden a las entidades autnomas, la proteccin del
medio ambiente y de los derechos de las naciones y pueblos indgena
originarios. La articulacin de la explotacin de los recursos naturales
con el aparato productivo interno ser prioritaria en las polticas
econmicas del Estado.

II. En la comercializacin de los recursos naturales y energticos


estratgicos, el Estado considerar, para la definicin del precio
de su comercializacin, los impuestos, regalas y participaciones
correspondientes que percibirn la hacienda pblica y las entidades
territoriales autnomas. [Se sugiere suprimir este prrafo]

Artculo 323
I. La poltica fiscal se basa en los principios [] [Contina el resto sin
modificaciones]
II. Slo podrn establecerse tributos nacionales y departamentales por
ley aprobada por la Asamblea respectiva.
III. [] [Contina como est redactado]
IV. [] [dem]

Artculo 324
[Eliminado]

Artculo 334
En el marco de las polticas sectoriales, el Estado proteger y fomentar:
1. [] [Contina como est redactado]
2. [] [dem]
3. [] [Idem]
124 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

4. Las micro y pequeas empresas, as como las organizaciones


econmicas campesinas y las organizaciones o asociaciones de
pequeos productores. [Se elimin la ltima frase]

Artculo 335
Las cooperativas de servicios pblicos sern organizaciones de inters
colectivo, estarn sometidas al sistema de control fiscal y administradas
democrticamente. La eleccin de sus consejeros [] [El resto contina
como est redactado]

Artculo 339 bis


El Presidente de la Repblica podr decretar pagos no autorizados por la
ley del presupuesto nicamente para atender necesidades impostergables
derivadas de calamidades pblicas, de conmocin interna o del agotamiento
de recursos destinados a mantener servicios cuya paralizacin causara
graves daos. Los gastos destinados a estos fines no excedern del
uno por ciento (1%) del total de egresos autorizados por el Presupuesto
General.

Artculo 340
I. Las rentas del Estado se dividen en nacionales, departamentales y
municipales, y se invertirn independientemente por sus Tesoros,
conforme a sus respectivos presupuestos.
II. La ley clasificar los ingresos nacionales, departamentales y
municipales.
III. Los recursos departamentales, municipales, judiciales y universitarios
recaudados por oficinas dependientes del Tesoro Nacional, no sern
centralizados en dicho Tesoro.

IV. El rgano Ejecutivo nacional establecer las normas destinadas a la


elaboracin y presentacin de los proyectos de presupuestos de todo
el sector pblico, incluidas las entidades territoriales autnomas.

Artculo 341
Son de dominio y uso departamental:
1. Las regalas departamentales creadas por ley;
2. Los recursos provenientes del Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(IDH) y del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados
(IEHD), segn las alcuotas previstas en la ley;
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 125

3. Impuestos, tasas y patentes departamentales;


4. Los recursos del Fondo Compensatorio Departamental creado por la
Ley N 1.551, de 20 de abril de 1994;
5. Las transferencias del Tesoro General de la Nacin destinadas
a cubrir el gasto en servicios personales de salud, educacin y
asistencia social;
6. Las transferencias extraordinarias del Tesoro General de la Nacin,
en los casos establecidos en el artculo 339 bis de esta Constitucin;
7. Los crditos y emprstitos internos y externos contrados de acuerdo
a las normas del Sistema Nacional de Tesorera y Crdito Pblico.
8. Los ingresos provenientes de la venta de bienes y valores,
enajenacin de activos y prestacin de servicios;
9. Los legados, donaciones y otros ingresos similares;
10. Otros ingresos creados por ley.

[El artculo 341 original del proyecto de nueva Constitucin queda eliminado
y sustituido por el anterior]

6. Tierra
Ha quedado registrada en la historia boliviana la Reforma Agraria que, en
el marco de la llamada Revolucin Nacional, se decret el 2 de agosto de
1953 gracias a la aprobacin en esa fecha del Decreto Ley 3.464. Este
instrumento, en realidad, formaliz jurdicamente lo que en los hechos
estuvo sucediendo en las reas rurales del pas durante los casi 16 meses
que median entre el 9 de abril de 1952, da del triunfo de la Revolucin, y el
lanzamiento del mencionado decreto en la localidad de Ucurea, es decir, la
revolucin agraria de facto ejecutada mediante la toma fsica y, en no pocos
casos violenta, de las haciendas.

Poco menos de un mes despus, el 27 de agosto de 1953, se estructur


el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA), organismo encargado de
llevar a la prctica el proceso de reforma agraria, el que 55 aos despus
enfrenta en nuestros das tres grandes problemas, entre otros:

(i) en las reas tradicionales del agro boliviano, vale decir, el Altiplano
y los valles interandinos, en los que la distribucin de tierras a las
comunidades campesinas prcticamente ha concluido hace mucho
126 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

tiempo, ya no existen tierras tiles y laborables para atender a las


nuevas generaciones. Debido a la intensa presin demogrfica sobre
la tierra y a los cambios estructurales registrados en la economa
boliviana, en las dos ltimas dcadas, e inclusive antes, crecientes
flujos migratorios se fueron trasladando hacia las tierras bajas,
primero al Chapare, despus a Santa Cruz y, un poco ms adelante,
a Pando y al Beni;

(ii) 42 aos de vida tuvo el SNRA, durante los cuales,


lamentablemente, fueron tomando cuerpo el burocratismo y la
corrupcin pblica, quitndole credibilidad a la reforma agraria65
y a la seguridad jurdica a los ttulos expedidos. El descrdito adquiri
tal intensidad que, finalmente, en octubre de 1996 se aprob la Ley
1.715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, ms conocida como
Ley INRA porque cre el Instituto Nacional de Reforma Agraria,
sustituyendo al viejo y desprestigiado servicio. Para remediar los
defectos e ilegalidades que pudieran existir en los trmites y ttulos
agrarios, la nueva ley dispuso que todas las propiedades del pas
deban someterse a procesos de saneamiento de tierras, para lo que
fij un plazo de diez aos, al cabo de los cuales, el ao 2006, la
regularizacin de ttulos no haba cubierto ni siquiera el 20% de la
superficie total a ser saneada, y

(iii) a lo largo de las cinco dcadas posteriores a 1953, mientras la


reforma agraria era efectivamente aplicada en las reas tradicionales,
en los departamentos de Santa Cruz, el Beni y Pando se fue dando
un proceso paralelo de concentracin de tierras, el cual fue posible
gracias a la baja densidad demogrfica, a la gran disponibilidad fsica
de tierras fiscales y a la falta de transparencia en los trmites agrarios
del eliminado SNRA.

De la combinacin de las tres variables anteriores es decir, las crecientes


migraciones kollas al norte y al oriente del pas, la concentracin de tierras
en las zonas tropical y subtropical del pas y el difcil e insuficiente proceso
de saneamiento de tierras surge la conflictiva situacin imperante en
nuestros das en relacin con la propiedad agraria. Es en este marco que
debe darse lectura al rgimen de la tierra del proyecto de Constitucin.

65 Algo semejante sucedi con el Instituto Nacional de Colonizacin, lo que ocasion, que
junto con el SNRA, sean intervenidos el ao 1995.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 127

Lo primero que llama la atencin en el proyecto de nueva Constitucin


es la eliminacin del dominio originario de la nacin sobre las tierras66, a
consecuencia de haber sido suprimida la disposicin del artculo 165 de
la CPE, la que fue sustituida por lo siguiente:
Artculo 349. I. Los recursos naturales son de propiedad y dominio directo,
indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, y corresponder al Estado
su administracin en funcin del inters colectivo.
II. El Estado reconocer, respetar y otorgar derechos propietarios
individuales y colectivos sobre la tierra, as como derechos de uso y
aprovechamiento sobre otros recursos naturales.

Este texto muestra strictu sensu que la ficcin del derecho originario de
la nacin sera cambiada por otra figura ficticia, la propiedad y dominio
directo del pueblo boliviano sobre la tierra, mantenindose, sin embargo,
la plena potestad del Estado para otorgar y quitar derechos a las personas
sobre ella, lo que de aprobarse la nueva versin entraara una paradoja
porque el pueblo, segn el proyecto de nueva Constitucin, no slo es
propietario de la tierra, sino que tiene un dominio directo e imprescriptible
sobre ella67. Esta es una contradiccin demasiado evidente como para que
pase inadvertida. Quizs debido a ello, el constituyente intent superarla
en el pargrafo II, atribuyndole al Estado nicamente las potestades de
reconocer, respetar y otorgar derechos, excluyendo explcitamente la
capacidad de anular y quitar esos derechos, revirtiendo tierras al dominio
estatal. Una disposicin constitucional como la que estamos comentando
permite suponer que el rgano estatal encargado de la administracin de la
tierra sera privado de gran parte de las atribuciones que hoy tiene.

El nuevo enfoque del rgimen de la tierra, no obstante, resulta entendible


desde un punto de vista y peligroso desde otro. Entendible desde la ptica
terica del principio de la preexistencia de los pueblos indgenas, a los
cuales el Estado, obvio, slo debe reconocerles y respetarles el derecho
que secularmente tienen sobre la tierra. Y peligroso desde la perspectiva de

66 Se entiende que se trata de la nacin boliviana. Esta frmula fue tomada de la Ley de
Reforma Agraria de 1953, cuyo artculo 1 categricamente dispona que el suelo, el
subsuelo y las aguas del territorio de la Repblica, pertenecen por derecho originario a la
Nacin Boliviana.
67 Podra mencionarse tambin aqu las dificultades para determinar la extensin de tierra
que le corresponde a cada uno de los integrantes del pueblo, aunque ingresar a este tipo
de cuestiones, pese a ser legtimas, le quitara seriedad a este estudio.
128 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

su aplicacin prctica, ya que si el pueblo68 es propietario y tiene dominio


directo, indivisible e imprescriptible sobre la tierra, la ocupacin de facto
de cuanta tierra se encuentre accesible, al margen de que sea fiscal o
tenga dueo, resultara prcticamente inevitable. Aqu es donde adquiere
una repercusin estratgica aquello de la consolidacin de los territorios
ancestrales y todo cuanto dijimos pginas atrs sobre el alcance que
debera drsele a esta frase.

Estamos obligados, al parecer, a convenir que son mucho mayores los


peligros que entraa el nuevo rgimen de la tierra que la o las justificaciones
tericas del mismo. De manera que, considerando las notables debilidades
institucionales del Estado boliviano, as como las condiciones sociales y
polticas imperantes en el pas, resultara mejor, en esta materia, trabajar
con los siguientes criterios: (i) reconocer la propiedad estatal sobre la
tierra, los recursos naturales no renovables y los renovables calificados
de estratgicos; (ii) reconocer la propiedad originaria y ancestral de los
territorios que hoy poseen los pueblos indgenas de las reas tradicionales y
de las zonas en las que se han consolidado TCO; (iii) reconocer el derecho que
les asiste a los pueblos indgenas con TCO en trmite de consolidacin; (iv)
reconocer tambin el derecho de aquellos pueblos indgenas que reivindican
determinado territorio all donde existan tierras fiscales disponibles. Ntese
que los cuatro criterios se asientan, lgicamente, en el supuesto de que el
Estado tiene la titularidad mayor y cuenta por ello con potestad suficiente
para distribuir, dotar, adjudicar y redistribuir tierras.

Tambin aparecen modificaciones importantes en la clasificacin de


los tipos de propiedad agraria y en el requisito para su permanencia y
proteccin estatal, las que se aprehenden claramente en la tabla 9.

La primera modificacin a destacar radica en la incorporacin en el


proyecto de nueva Constitucin de la funcin social, junto a la funcin
econmico-social, como requisitos para mantener la vigencia del derecho
propietario sobre la tierra, diferencindose as de la CPE, que habla nica-
mente de esta ltima. Sin embargo, se trata simplemente de la constitucio-
nalizacin del tema ya que en realidad fue la Ley 1.715 la que introdujo en

68 Recurdese que, segn el artculo 3 del proyecto de nueva Constitucin, el pueblo boli-
viano est conformado por la totalidad de las bolivianas y los bolivianos pertenecientes
a las reas urbanas de diferentes clases sociales, a las naciones y pueblos indgenas origi-
nario campesinos, y a las comunidades interculturales y afrobolivianas
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 129

1996 la funcin social como criterio para justificar la permanencia del solar
campesino, de la pequea propiedad, de la propiedad comunitaria y de las
TCO69. Las definiciones de una y otra funcin se encuentran en el artculo
397 del proyecto aprobado en Oruro.

Tabla 9
Propiedad agraria y permanencia

Constitucin vigente Proyecto de nueva Constitucin

Artculo 167. El Estado no reconoce el Artculo 393. El Estado reconoce,


latifundio. Se garantiza la existencia de protege y garantiza la propiedad
las propiedades comunarias, cooperati- individual y comunitaria o colectiva de
vas y privadas. La Ley fijar sus formas la tierra, en tanto cumpla una funcin
y regular sus transformaciones. social o una funcin econmica social,
segn corresponda.
Artculo 169. El solar campesino y la
pequea propiedad se declaran indivisi- Artculo 394. I. La propiedad agraria
bles; constituyen el mnimo vital y tienen individual se clasifica en pequea y
el carcter de patrimonio familiar inem- empresarial, en funcin a la superficie,
bargable de acuerdo a Ley. La mediana a la produccin y a los criterios de
propiedad y la empresa agropecuaria desarrollo. Sus extensiones mximas
reconocidas por Ley gozan de la protec- y mnimas, caractersticas y formas de
cin del Estado en tanto cumplan una conversin sern reguladas por ley []
funcin econmico-social de acuerdo III. El Estado reconoce, protege y
con los planes de desarrollo. garantiza la propiedad comunitaria o
colectiva, que comprende el territorio
indgena originario campesino, las
comunidades interculturales originarias
y de las comunidades campesinas.

La eliminacin de la llamada mediana propiedad en la clasificacin de


tipos de unidades agrarias constituye la segunda innovacin importante
del proyecto de nueva Constitucin. Conforme se desprende de la tabla
anterior, la Constitucin vigente reconoce a la mediana propiedad como
una categora diferente de la pequea y de la empresa agropecuaria, la que
desaparecera si entrase en vigencia el proyecto, lo que, a juicio nuestro,
se encontrara justificado si se presta atencin a la superficie mxima

69 Ver el primer prrafo del artculo 2 de la Ley INRA.


130 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

reconocida todava a este tipo de fundos70. Es esta una modificacin digna


de preservarse.

En cambio lo que resulta discutible es la clasificacin de la propiedad


agraria en individual y comunitaria o colectiva, sabiendo que la primera (la
individual) se subdivide en pequea y empresarial. Ante esto uno no puede
dejar de preguntarse en qu quedan las formas colectivas de organizacin
empresarial. El proyecto de nueva Constitucin no tiene respuesta para
ello. En todo caso, siguiendo el espritu de la Constitucin vigente, parece
mejor clasificar los predios rsticos en privados, por un lado, y comunitarios
o colectivos, por otro, subclasificando los privados cmodamente en
pequeas propiedades individuales y propiedades empresariales. O mejor
aun, los fundos pueden ser clasificados simple y llanamente en pequeas
propiedades individuales, propiedades comunitarias o colectivas y
propiedades empresariales, lo que evitara entrar en la discusin sobre la
naturaleza privada o pblica de los dominios comunitarios. Naturalmente
los indicadores de la clasificacin, adems del nmero de propietarios,
sern de carcter tcnico y econmico.

Otra innovacin que realizan los artculos 393 y 394 del proyecto de
nueva Constitucin consiste en el desglose de los predios comunitarios o
colectivos en territorios indgenas originarios, propiedades de comunidades
interculturales originarias y de comunidades campesinas. Al respecto, cabe
recordar que en diferentes pasajes de este ensayo se ha discutido aspectos
vinculados con esta visin de las cosas, por lo que nos limitamos aqu a dejar
constancia de que en ninguna parte del proyecto de nueva Constitucin se
deja dicho qu debe entenderse por comunidad intercultural o cules son
ellas71. Ntese, adems, que entre esas formas colectivas no se menciona
a las cooperativas72.

70 Segn la antigua Ley de Reforma Agraria, la extensin mxima de la mediana propiedad


llegara hasta 150 hectreas en el Altiplano norte y a 250 ha en el altiplano central. En
los valles circundantes a la ciudad de Cochabamba podra acumular hasta 50 hectreas
bajo riego; en los Yungas 150 y en Santa Cruz hasta 500 hectreas. Recurdese que estas
cifras mximas estn todava en vigencia. Seguramente estas superficies eran razonables
en los aos 50 del siglo pasado, lo que no acontece en nuestros das, especialmente en el
altiplano y en los valles hmedos, donde una propiedad de 50 hectreas es ahora una gran
propiedad.
71 En el artculo 3 se menciona a las comunidades interculturales a secas, en tanto que en el
394 se habla de comunidades interculturales originarias.
72 Nos apresuramos a aclarar que las cooperativas s se mencionan en el captulo del desar-
rollo rural, dndoles, empero, otro carcter.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 131

Reforma estructural es la que aportan las disposiciones contenidas en


el artculo 395 del proyecto de nueva Constitucin, segn las cuales, a
partir de la aprobacin del proyecto, slo los indgenas originarios y las
comunidades campesinas e interculturales, mediante dotacin, podran
acceder a las tierras fiscales disponibles. La redaccin del mencionado
artculo induce a pensar que la adjudicacin sera eliminada como va de
acceso a la tierra, aunque el proyecto de nueva Constitucin no lo determina
explcitamente as. Lo cierto, empero, es que en los once artculos que
integran el captulo dedicado a tierra y territorio (393 al 403) nicamente se
habla de dotacin de tierras73 en beneficio de la poblacin indgena. Nadie
dudar, seguramente, que estas disposiciones resultan discriminatorias de la
poblacin no indgena, ni campesina, que desee dedicarse a las actividades
agropecuarias, quedndole como nica posibilidad la compra de tierras en
el mercado, lo que en un pas como Bolivia no es factible sino para una
minora. Debera, en consecuencia, introducirse un ajuste al artculo 395
restableciendo la igualdad de condiciones y oportunidades para todas y
todos los bolivianos.

Toca ahora analizar la materia del llamado referendo dirimitorio, es


decir, el artculo 398 en sus opciones A y B. Transcribamos el texto:
Artculo 398. Se prohbe el latifundio y la doble titulacin por ser contrarios
al inters colectivo y al desarrollo del pas. Se entiende por latifundio la
tenencia improductiva de la tierra; la tierra que no cumpla la funcin
econmica social; la explotacin de la tierra que aplica un sistema de
servidumbre, semiesclavitud o esclavitud en la relacin laboral o la
propiedad que sobrepasa la superficie mxima zonificada establecida en la
ley. En ningn caso la superficie mxima podr exceder de cinco mil (opcin
A) o diez mil (opcin B) hectreas.

Lo controvertible de este artculo es, en verdad, la decisin de introducir


en el texto constitucional el lmite mximo de la propiedad agropecuaria,
cuestin sta absolutamente reglamentaria dadas las condicionantes que
la biodiversidad y los cambiantes ecosistemas le imponen al tema. Dicho

73 Vale la pena recordar que la Ley de Reforma Agraria de 1953 prevea tambin la dotacin
como nica va de acceso a la tierra, aunque ella no era exclusiva de la poblacin ind-
gena. El artculo 77 de aquella ley autorizaba a todos los bolivianos a solicitar dotacin
de tierras. La Ley INRA, por su lado, recogiendo el espritu de la antigua norma, introdujo
la diferenciacin entre adjudicacin y dotacin. La primera, a ttulo oneroso y a favor de
cualquier persona natural o jurdica, en tanto que la dotacin siempre procede en beneficio
de la poblacin indgena y a ttulo gratuito (ver artculos 42 y siguientes).
132 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

de otro modo, la superficie mxima de la propiedad en los llanos benianos,


sometidos a particulares condiciones productivas, tendr que fijarse con
criterios absolutamente diferentes a los que se utilicen en los valles o en el
Altiplano, zonas donde resulta sencillamente fantasioso hablar siquiera de
la posibilidad de una propiedad agraria, no ya de cinco mil hectreas, sino
tan slo de quinientas o cien.

La disyuntiva entre las opciones A y B del artculo 398 tiene, adems,


una derivacin econmica concreta. Dadas las condiciones productivas
prevalecientes en los departamentos de Santa Cruz y el Beni, la reduccin
abrupta de la extensin de las unidades productivas puede repercutir en
los ya bajos niveles de productividad y produccin, especialmente en el
caso de la carne beniana. Obligar a los ganaderos del norte y noreste del
pas a reducir sus hatos por debajo de dos mil cabezas, que es eso lo que
implicara la aprobacin de la opcin A, casi inevitablemente privara al
pas de la autosuficiencia en carne vacuna existente hoy.

Sin entrar a considerar el hecho de que la introduccin del lmite mximo


de la propiedad agraria no estaba contemplada en el informe de mayora
de la Comisin respectiva de la Asamblea Constituyente, menos todava en
el de minora, todo parece recomendar que la ltima oracin del artculo
398, vale decir, la oracin que da pie al referendo dirimitorio debera ser
suprimida.

Para terminar, cae por su propio peso la necesidad de sealar que el


artculo 403, sustentatorio del Servicio Boliviano de Reforma Agraria,
debe ser concordado con el rgimen de las autonomas y con la matriz
de distribucin competencial entre los diferentes niveles de gestin
autonmica.
Democracia y estado de derecho en el proyecto de Constitucin 133

Sugerencias para modificacin de textos

CUARTA PARTE
ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN
ECONMICA DEL ESTADO

TTULO II
MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES,
TIERRA Y TERRITORIO

CAPTULO SEGUNDO
RECURSOS NATURALES

Artculo 349
I. Los recursos naturales son de propiedad del Estado boliviano, quien los
administrar en funcin del inters colectivo

II. [] [Contina como est redactado]

CAPTULO NOVENO
TIERRA Y TERRITORIO

Artculo 393
El Estado reconoce, protege y garantiza la pequea propiedad individual, la
propiedad comunitaria o colectiva y la propiedad empresarial de la tierra,
en tanto cumplan una funcin social o una funcin econmica social, segn
corresponda.

Artculo 394
I. La pequea propiedad individual es indivisible; constituye patrimonio
familiar inembargable y no est sujeta al pago de impuestos a
la propiedad agraria, salvo que as lo acuerden en las entidades
territoriales indgenas originarias autnomas o en los municipios
campesinos autnomos. La indivisibilidad no afecta el derecho a la
sucesin hereditaria en las condiciones establecidas por ley.

II. El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad comunitaria o


colectiva, que es indivisible, imprescriptible, inembargable e inalienable
y no est sujeta al pago de impuestos a la propiedad agraria, salvo
que as lo acuerden en las entidades territoriales indgenas originarias
134 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

autnomas o en los municipios campesinos autnomos. Las


comunidades podrn ser tituladas reconociendo la complementariedad
entre derechos colectivos e individuales respetando la unidad territorial
con identidad.

III. La ley establecer las condiciones, lmites y modalidades de la


propiedad empresarial de la tierra.

Artculo 395
I. Las tierras fiscales sern dotadas a todas las bolivianas o bolivianos,
mayores de 18 aos, que se dediquen o deseen dedicarse a las
actividades agropecuarias, reconocindose prioridad a la poblacin
indgena originaria y a los campesinos que no posean tierra o la posean
insuficientemente. [Se elimin una oracin por ser reglamentaria]

La dotacin se realizar de acuerdo con las polticas de desarrollo


rural sustentable y el derecho de las mujeres al acceso, distribucin y
redistribucin de la tierra.

II. [] [Contina como est redactado]

III. [] [Contina como est redactado]

Artculo 398
Se prohbe el latifundio y la doble titulacin por ser contrarios al inters
colectivo y al desarrollo del pas. Se entiende por latifundio la tenencia
improductiva de la tierra; la tierra que no cumpla la funcin econmica
social; la explotacin de la tierra que aplica un sistema de servidumbre,
semiesclavitud o esclavitud en la relacin laboral o la propiedad que
sobrepasa la superficie mxima zonificada establecida en la ley. [Se elimin
la oracin de la superficie mxima de la propiedad agraria]

Artculo 403
El Servicio Boliviano de Reforma Agraria es la entidad responsable de
planificar, ejecutar y consolidar el proceso de reforma agraria; tiene
jurisdiccin en todo el territorio del pas, debiendo ajustar su estructura,
composicin y funcionamiento al rgimen de las autonomas.
Democracia en
la nueva Constitucin

Carlos Alarcn Mondonio*

Introduccin
En la comparacin del proyecto de nueva Constitucin con la Constitucin
vigente desde la perspectiva de la democracia y el estado de derecho, en
esta parte de la publicacin se analizan las temticas relativas a: (i) derechos
y garantas; (ii) Poder Ejecutivo; (iii) Poder Judicial; (iv) participacin y
control social; (v) propiedad de los recursos naturales; y (vi) reforma de la
Constitucin, conforme al sorteo de temas efectuado entre los consultores
Carlos Bhrt y mi persona.

En los tres primeros temas se han identificado subtemas tomando en


cuenta su naturaleza conflictiva y la mayor repercusin que pueden tener
en el debate nacional, de acuerdo al siguiente detalle:

Subtemas de derechos y garantas: (i) derechos individuales y


colectivos; (ii) categoras de derechos; (iii) caractersticas de los

* Carlos Alarcn Montonio es abogado, egresado con honores de la Universidad de Buenos


Aires, con orientacin en Derecho Penal. Especialista en Derecho Pblico, Constitucional,
Administrativo y Penal. Experto jurdico en reformas del Estado y la justicia. Ex Vicemin-
istro de Justicia en la gestin de gobierno de Carlos Mesa. Ex catedrtico de posgrados y
maestras en Derecho Constitucional y Administrativo en la Universidad Andina Simn Boli-
var. Analista y comentarista poltico y jurdico en distintos medios de comunicacin social.
136 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

derechos; (iv) derecho a la seguridad personal; (v) derecho a la


propiedad privada; (vi) derecho a la educacin; (vii) derecho a la
libertad de expresin; y (viii) nacionalidad y ciudadana.

Subtemas de Poder Ejecutivo: (i) conformacin del Poder Ejecutivo;


(ii) censura de ministros de Estado y (iii) sistema de reeleccin
presidencial.

Subtemas de Poder Judicial: (i) principios de la administracin de


justicia; (ii) justicia ordinaria y justicia indgena; (iii) Tribunal Supremo
de Justicia; y (iv) Tribunal Constitucional.

Para el anlisis de los temas y subtemas se han utilizado como criterios


orientadores las categoras de avances democrticos y peligros para
los valores democrticos; en este ltimo caso se ha formulado una
propuesta de articulado alternativo que, a criterio del consultor, subsana
las observaciones o corrige los defectos identificados.

Al finalizar esta parte del documento, se incluye una propuesta de


articulado constitucional alternativo en lo relativo al modelo de Estado y
al rgimen de autonomas que refleja la posicin personal del consultor
en temas que han sido desarrollados por Carlos Bhrt, de acuerdo a la
distribucin de trabajo realizada.

Cabe destacar que las posiciones de los consultores en las distintas


temticas analizadas son personales y no implican una obra de coautora
o responsabilidad compartida en los distintos conceptos, ideologas y
propuestas de articulado desarrollados.

Derechos y garantas
Derechos individuales y colectivos
Avances democrticos

La Constitucin vigente, de manera dispersa y desordenada, reconoce


algunos derechos colectivos. El artculo 7 incisos h) y i) reconoce el derecho
a formular peticiones colectivamente y el derecho a la propiedad colectiva.
El artculo 171 pargrafo I reconoce, en el marco de la ley, los derechos
sociales, econmicos y culturales de los pueblos indgenas que habitan en
el territorio nacional, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias
de origen.
Democracia en la nueva Constitucin 137

El proyecto de nueva Constitucin aprobado en la ciudad de Oruro ampla


de manera ordenada y sistemtica el catlogo de derechos colectivos,
constituyendo un avance democrtico significativo el reconocimiento
amplio e integral de los derechos colectivos de las naciones y pueblos
indgenas originario campesinos y del pueblo afroboliviano; los derechos
colectivos al medio ambiente saludable; los derechos colectivos de usuarios
y consumidores; y los derechos colectivos sobre el patrimonio cultural.

El proyecto de nueva Constitucin, en los artculos 24 y 56 pargrafo I,


reconoce con el mismo alcance que la Constitucin vigente los derechos a
la peticin y propiedad privada colectivas:

Derechos colectivos de las naciones y pueblos indgenas y del pueblo


afroboliviano

En cuanto al reconocimiento de los derechos de las naciones o pueblos


indgenas y del pueblo afroboliviano, el alcance del proyecto de nueva
Constitucin es ms amplio e integral con relacin al de la Constitucin
vigente porque incluye los derechos de ndole poltica, que no estn
mencionados en el artculo 171 pargrafo 1. De un anlisis comparativo
entre el artculo 171 pargrafo 1 de la Constitucin vigente y el artculo
30 pargrafo II del proyecto de nueva Constitucin, se concluye que
los derechos sociales, econmicos y culturales genricamente mencio-
nados en la Constitucin vigente han sido explicitados y desarrollados
en el proyecto de nueva Constitucin. Se puede presentar el cuadro de
correlaciones de la siguiente manera:

3 Derechos sociales (artculos 30 II, 8, 10, 12, 13)


A crear y administrar sistemas, medios y redes de comunicacin
propios.
A vivir en un medio ambiente sano, con manejo y aprovechamiento
adecuado de los ecosistemas.
A una educacin intracultural, intercultural y plurilinge en todo el
sistema educativo.
Al sistema de salud universal y gratuito que respete su cosmovisin
y prcticas tradicionales.

3 Derechos econmicos (artculos 30 II, 6, 11, 16, 17)

A la titulacin colectiva de tierras y territorios.


138 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

A la propiedad intelectual colectiva de sus saberes, ciencias


y conocimientos, as como a su valoracin, uso, promocin y
desarrollo.

A la participacin en los beneficios de la explotacin de los recursos


naturales en sus territorios.

A la gestin territorial indgena autnoma, y al uso y aprovechamiento


exclusivo de los recursos naturales renovables existentes en su
territorio.

3 Derechos culturales (artculos 30 II, 2, 3, 7, 9)

A su identidad cultural, creencia religiosa, espiritualidades, prcticas


y costumbres, y a su propia cosmovisin.

A que la identidad cultural de cada uno de sus miembros, si as


lo desea, se inscriba junto a la ciudadana boliviana en su cdula
de identidad, pasaporte u otros documentos de identificacin con
validez legal.

A la proteccin de sus lugares sagrados.

A que sus saberes y conocimientos tradicionales, su medicina


tradicional, sus idiomas, sus rituales y sus smbolos y vestimentas
sean valorados, respetados y promocionados.

3 Derechos polticos (artculos 30 II, 1, 4, 5, 14, 15, 18)

El proyecto de nueva Constitucin reconoce los siguientes derechos


polticos, que no estn reconocidos en la Constitucin vigente:

A existir libremente.

A la libre determinacin y territorialidad.

A que sus instituciones sean parte de la estructura general del


Estado.

Al ejercicio de sus sistemas polticos, jurdicos y econmicos acorde


a su cosmovisin.

A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en


particular a travs de sus instituciones, cada vez que se prevean
medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos.
Democracia en la nueva Constitucin 139

En este marco, se respetar y garantizar el derecho a la consulta


previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada,
respecto a la explotacin de los recursos naturales no renovables en
el territorio que habitan.
A la participacin en los rganos e instituciones del Estado.

De lo expuesto se concluye que la gran innovacin de los derechos co-


lectivos pertenecientes a las naciones o pueblos indgenas se presenta
en el mbito de los derechos polticos y en la extensin de todos estos
derechos colectivos al pueblo afroboliviano.

Derechos colectivos al medio ambiente saludable

El proyecto de nueva Constitucin, en los artculos 33 y 34,


constitucionaliza el derecho colectivo al medio ambiente saludable,
protegido y equilibrado, reconociendo una accin popular de proteccin
a favor de toda persona, para que a ttulo individual o en representacin
de un grupo, ejerza acciones legales en defensa del derecho al medio
ambiente, sin perjuicio de la obligacin de las instituciones pblicas de
actuar de oficio frente a los atentados contra el medio ambiente.
El reconocimiento constitucional de este derecho colectivo de tercera
generacin representa un avance positivo en la consolidacin del
sistema de derechos fundamentales vigente en el pas.

Derechos colectivos de usuarios y consumidores


El proyecto de nueva Constitucin, en el artculo 75, constitucionaliza
el derecho colectivo de usuarios y consumidores al suministro de
alimentos, frmacos y productos en general, en condiciones de
inocuidad, calidad, y cantidad disponible adecuada y suficiente, con
prestacin eficiente y oportuna del suministro, y a la informacin
fidedigna sobre las caractersticas y contendidos de los productos que
consuman y servicios que utilicen.
Caben las mismas consideraciones valorativas positivas expresadas
con relacin al derecho colectivo al medio ambiente saludable.

Derechos colectivos sobre el patrimonio cultural

El proyecto de nueva Constitucin, en los artculos 100 y 101,


constitucionaliza el derecho colectivo sobre el patrimonio cultural en
dos dimensiones:
140 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Como patrimonio cultural del pueblo boliviano, que incluye la riqueza


natural, arqueolgica, paleontolgica, histrica, documental, y la
procedente del culto religioso y del folklore.

Como patrimonio de las naciones y pueblos indgenas originarios


campesinos, que incluye las cosmovisiones, los mitos, la historia oral,
las danzas, las prcticas culturales, los conocimientos y las tecnologas
tradicionales.

Caben las mismas consideraciones valorativas positivas expresadas


con relacin al derecho colectivo al medio ambiente saludable.

Accin popular

Para la eficaz y oportuna proteccin de los derechos colectivos, el


proyecto de nueva Constitucin, en los artculos 136 y 137, establece
la accin popular, que se sujeta al mismo trmite del amparo
constitucional. La legitimacin para interponer esta accin es amplia:
puede promoverla cualquier persona a ttulo individual o en calidad
de representante de una colectividad determinada. Estn obligados
a interponerla el Ministerio Pblico y el Defensor del Pueblo. Para su
procedencia no es necesario agotar la va judicial ni la administrativa.

Esta accin constitucional sumarsima para la defensa de los derechos


colectivos constituye un avance significativo en el sistema de proteccin
de los derechos fundamentales; si bien en la Constitucin vigente
podran conseguirse efectos similares de proteccin haciendo uso del
recurso de amparo, las limitaciones en cuanto a la legitimacin activa
y a su carcter no sustitutivo de otras vas alternativas que condicionan
su procedencia disminuyen sus posibilidades de convertirlo en una va
idnea para la eficaz y oportuna proteccin de los derechos colectivos.

Tratados sobre derechos humanos

El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 257 la


aplicacin preferente de los instrumentos internacionales en materia
de derechos humanos que declaren derechos ms favorables a los
contenidos en la Constitucin, y la interpretacin de los derechos
conforme a los tratados cuando stos prevean normas ms favorables.

Esta innovacin de dar jerarqua superior que la propia Constitucin a los


tratados de derechos humanos que contengan normas ms favorables
a los derechos fundamentales constituye un avance significativo para
Democracia en la nueva Constitucin 141

la democracia y, en particular, para la integracin y consolidacin del


sistema universal de los derechos humanos, asumido por nuestro pas
como la cspide o el estrato superior del orden jurdico internacional y
local.

Peligros para los valores democrticos

Los derechos colectivos de las naciones y pueblos indgenas y del pueblo


afroboliviano, consistentes en el ejercicio de sus sistemas polticos, jurdicos
y econmicos acorde con sus cosmovisiones y en el aprovechamiento
exclusivo de los recursos naturales renovables existentes en sus territorios,
en determinadas situaciones concretas, puede entrar en conflicto o colisin
con un derecho individual o colectivo que le pertenece a un miembro de la
misma nacin o pueblo o a un tercero ajeno al grupo en cuestin.

Por ejemplo, el sistema poltico de una nacin o pueblo indgena permite


nicamente la participacin de una lite de dirigentes para la designacin
de representantes en cualquier rgano del Estado. Como consecuencia de
la aplicacin de esta regla, una persona mayor de edad miembro de la
respectiva nacin o pueblo indgena se encuentra impedida de participar
en la designacin de este representante, consumndose una violacin a
su derecho poltico individual de participar libremente en la eleccin o
designacin de sus representantes.

Asimismo, el sistema jurdico de una nacin o pueblo indgena prohbe


realizar peticiones individuales a sus autoridades y slo permite las
peticiones colectivas o a la inversa. Como consecuencia de la aplicacin
de esta regla, una persona miembro de la respectiva nacin o pueblo
indgena se encuentra impedida de ejercer su derecho de peticin colectivo
o individual, segn el tipo de prohibicin, consumndose una violacin a su
derecho civil de peticionar a las autoridades.

Un ltimo ejemplo: un boliviano ajeno a la nacin o pueblo indgena en


cuyo territorio se encuentra, en ejercicio de su derecho colectivo de propiedad
del pueblo boliviano de todos los recursos naturales, decide pescar en un
ro. Las autoridades de la nacin o pueblo indgena le niegan el ejercicio de
este derecho invocando su derecho al aprovechamiento exclusivo de los
recursos naturales renovables existentes en sus territorios.

Para solucionar adecuadamente estos conflictos o colisiones de derecho,


es necesario:
142 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

3 Introducir una regla de definicin que d preferencia a los derechos


fundamentales esenciales para la dignidad de los seres humanos
que podran ser agrupados en una categora especial de derechos
fundamentalsimos, con una perspectiva distinta a la que justifica el
uso de esta categora en el proyecto de nueva Constitucin. De esta
manera se garantizara que el ejercicio de los sistemas polticos,
jurdicos y econmicos de las naciones y pueblos indgenas no
conlleve una violacin a la dignidad de cualquiera de sus miembros
o integrantes.

3 Suprimir la limitacin de exclusivo al aprovechamiento de los


recursos naturales renovables existentes en el territorio de una
nacin o pueblo indgena. De esta manera se garantiza que cualquier
boliviano, en su condicin de miembro del pueblo boliviano y,
por tanto, cotitular de los recursos naturales, tenga acceso al
aprovechamiento de recursos naturales renovables existentes en el
territorio de una nacin o pueblo indgena.

Propuesta de redaccin alternativa

Artculo nuevo:

Artculo [Colisin de derechos]


En caso de conflicto o colisin de derechos individuales con derechos
colectivos o entre derechos individuales o colectivos se dar preferencia a
los derechos esenciales para la dignidad del ser humano reconocidos en
esta Constitucin1.

Modificacin del artculo 30, pargrafo II, numeral 17 del proyecto de


nueva Constitucin:

Artculo 30
II. En el marco de la unidad del Estado y de acuerdo con esta
Constitucin, las naciones y pueblos indgenas originarios
campesinos gozan de los siguientes derechos:

17. A la gestin territorial indgena autnoma, y al uso y aprovechamien-


to [se suprime la palabra exclusivo] de los recursos naturales reno-

1 Los aadidos que sugiere el autor, as como los nuevos artculos, estn resaltados en ne-
gritas en esta y en todas las dems propuestas de redaccin alternativa.
Democracia en la nueva Constitucin 143

vables existentes en sus territorios, compartido con todos aquellos


bolivianos que deseen acceder a este uso y aprovechamiento.

Categoras de derechos
Avances democrticos
El proyecto de nueva Constitucin reconoce de manera amplia y sistemtica
los derechos humanos de primera, segunda y tercera generacin. En el
Ttulo II los clasifica en dos categoras: (i) derechos fundamentalsimos y
(ii) derechos fundamentales. En ambas categoras se incluye, de manera
mezclada, derechos vinculados a aspectos intrnsecos de la personalidad
y dignidad de los seres humanos y derechos relativos a su desarrollo
econmico y social.
El nico efecto prctico de esta clasificacin se deduce del artculo 138
del proyecto de nueva Constitucin relativo a los estados de excepcin,
cuya declaracin no suspende las garantas de los derechos, los derechos
fundamentalsimos, el derecho al debido proceso, el derecho a la informacin
y los derechos de las personas privadas de libertad.
El proyecto de nueva Constitucin reconoce como derechos
fundamentalsimos de las personas los derechos: (i) a la vida e integridad
fsica, psicolgica y sexual; (ii) a no sufrir violencia fsica, sexual o
psicolgica, tanto en la familia como en la sociedad; (iii) a no ser sometida
a desaparicin forzada por causa o circunstancia alguna; (iv) a no ser
sometida a servidumbre ni esclavitud; (v) al agua y a la alimentacin; (vi)
a recibir educacin en todos los niveles; (vii) a la salud; (viii) a un hbitat
y vivienda adecuada; y ix) al acceso universal y equitativo a los servicios
bsicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario,
postal y telecomunicaciones.
El proyecto de nueva Constitucin reconoce como derechos fundamentales
los derechos civiles y polticos; los derechos de las naciones y pueblos
indgena originario campesinos; los derechos sociales y econmicos;
educacin, interculturalidad y derechos culturales; y comunicacin social.
El artculo 13 pargrafo III del proyecto de nueva Constitucin, de manera
contradictoria, establece que la clasificacin de los derechos no determina
jerarqua alguna ni superioridad de unos derechos sobre otros. Lo contrario
se deduce de la interpretacin literal de la clasificacin puesto que los
derechos fundamentalsimos, como su nombre lo indica, tienen que ser
ms importantes o de mayor rango que los derechos fundamentales.
144 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

De la misma manera que el artculo 35 de la Constitucin vigente, el


artculo 13 pargrafo II del proyecto de nueva Constitucin establece que
los derechos proclamados en la Constitucin no sern entendidos como
negacin de otros derechos no enunciados, permitiendo la apertura
axiolgica de la Constitucin a hechos y circunstancias sobrevinientes que
van paulatinamente completando y perfeccionando el plexo de derechos,
de conformidad a los avances de la humanidad en esta materia.

En el sentido optimizador y garantista que caracteriza a todo el


ttulo del proyecto de nueva Constitucin que proclama los derechos
fundamentalsimos y fundamentales, el artculo 110 pargrafo I del Ttulo
de Garantas Jurisdiccionales y Acciones de Defensa, establece el carcter
operativo de todos los derechos reconocidos en la Constitucin y la igualdad
de garantas para su proteccin.

Todos los aspectos de maximizacin de derechos sealados en este


punto constituyen un avance importante en la promocin de los valores
democrticos que confirman una tendencia clara y decidida del proyecto de
nueva Constitucin hacia la consolidacin y plenitud del sistema internacional
y nacional de reconocimiento y proteccin de los derechos humanos. No
obstante, existen algunas regulaciones que pueden resultar inconvenientes
para una adecuada asimilacin de los derechos fundamentales por parte
de los habitantes y autoridades, tomando en cuenta su distinta naturaleza y
las condiciones de ndole material que constituyen presupuestos ineludibles
para la plena vigencia, realizacin y proteccin de muchos de ellos.

Peligros para los valores democrticos

La clasificacin del proyecto de nueva Constitucin en dos categoras de


derechos fundamentalsimos y fundamentales es meramente formal
y nominal, tomando en cuenta que todos los derechos son directamente
aplicables (operativos) y gozan por igual de todas las garantas que establece
la Constitucin. El efecto marginal en la regulacin del estado de excepcin
se reduce a una mencin de los derechos fundamentalsimos y de algunos
derechos fundamentales especficos que no pueden ser suspendidos con la
declaracin de esta situacin de emergencia.

Esta uniformizacin de todos los derechos en cuanto a su vigencia operativa


y su efectiva proteccin a travs de garantas judiciales puede generar en las
personas y grupos que son sus titulares expectativas sobredimensionadas
en cuanto a su inmediato cumplimiento y realizacin, que tratndose de
Democracia en la nueva Constitucin 145

muchos derechos econmicos y sociales es prcticamente imposible porque


las condiciones actuales del pas no lo permiten. Es lo que algunos autores
de derecho constitucional mencionan como el catlogo de ilusiones,
que muchas Constituciones de Latinoamrica incluyen con gran pompa y
repercusin en la letra muerta de la norma y no en la vida real de las personas
y sociedades. El desencanto y las frustraciones de un sector importante de
la poblacin en especial el de menores recursos econmicos, con un
catlogo de ilusiones incumplido, puede generar reacciones contrarias a la
vigencia y estabilidad de los valores democrticos.

Por esta razn es ms conveniente el sistema adoptado en Espaa que en


dos captulos distintos distingue entre Derechos y Libertades Captulo II
y De los Principios Rectores de la Poltica Social y Econmica Captulo
III. Los derechos de ndole econmica y social que dependen de polticas
efectivas del Estado para remover las condiciones materiales que impiden
su cumplimiento o realizacin, y que en el proyecto de nueva Constitucin
estn reconocidos como derechos plenos, deberan consignarse como
principios rectores que obligan a los rganos polticos del Estado a adoptar
determinadas polticas para la realizacin de estos derechos programticos
y no operativos, o, como algunos constitucionalistas los llaman, derechos
por analogado porque no tienen la naturaleza plena y operativa de los
derechos civiles y polticos y de algunos derechos econmicos y sociales
que no dependen de polticas del Estado para su efectiva vigencia.

En la Constitucin de Espaa los principios rectores a diferencia de los


derechos y libertades slo pueden ser alegados ante la jurisdiccin ordinaria,
de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen. Es decir que
no son directamente aplicables u operativos.

La Constitucin de Espaa, dentro del captulo de Derechos y Libertades


distingue entre los Derechos Fundamentales y Libertades Pblicas
(Seccin 1) y los Derechos y Deberes de los Ciudadanos (Seccin 2).

Entre los primeros incluye los derechos: (i) a la vida y a la integridad


fsica y moral; (ii) la libertad ideolgica, religiosa y de culto; (iii) a la
libertad y a la seguridad; (iv) al honor, a la intimidad personal y familiar
y a la propia imagen; (v) a la inviolabilidad del domicilio; (vi) al secreto
de las comunicaciones y de las postales telegrficas y telefnicas; (vii) a
elegir libremente la residencia y circular por el territorio nacional; (viii) a
expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones; (ix) a la
produccin y creacin literaria, artstica, cientfica y tcnica; (x) a la libertad
146 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

de ctedra; (xi) a comunicar o recibir libremente informacin veraz; (xii) a


la reunin pacfica y sin armas; (xiii) a la asociacin; (xiv) a participar en
los asuntos pblicos directamente o por medio de representantes; (xv) a
acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos; (xvi)
a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales; (xvii) al juez ordinario
predeterminado por la ley y a todas las garantas del debido proceso;
(xviii) a la educacin; (xix) a sindicarse libremente; (xx) a la huelga de los
trabajadores; y (xxi) a la peticin individual y colectiva.

Entre los segundos incluye los derechos y deberes de: (i) defender a
Espaa; (ii) contribuir al sostenimiento de los gastos pblicos; (iii) a contraer
matrimonio con plena igualdad jurdica; (iv) a la propiedad privada y a la
herencia; (v) a constituir fundaciones para fines de inters general; (vi) al
trabajo; (vii) a la negociacin colectiva laboral; (vii) a adoptar medidas de
conflicto colectivo; y (viii) a la libertad de empresa.

En la Constitucin de Espaa la diferencia entre los derechos fundamentales


y libertades pblicas y los derechos y deberes de los ciudadanos radica
en el mbito judicial de proteccin. Las garantas judiciales sumarsimas,
como el amparo y otras acciones constitucionales de similar naturaleza,
nicamente estn disponibles para la proteccin inmediata de los derechos
de la primera categora. El proyecto de nueva Constitucin no sigue esta
lgica porque la diferencia entre los derechos fundamentalsimos y los
fundamentales, como ya se ha indicado, es puramente formal o nominal y
no tiene un efecto prctico relevante, como en el caso de Espaa.

Como conclusin de lo expuesto es conveniente establecer en el texto


constitucional categoras de derechos de acuerdo a su distinta naturaleza
operativa o programtica y al tipo de garantas judiciales disponibles para
su proteccin. En este orden de ideas se podra distinguir, por una parte,
entre derechos fundamentales y principios de poltica pblica y, por la
otra, entre derechos de proteccin especial y derechos de proteccin
ordinaria.

Propuesta de redaccin alternativa

Artculos nuevos:

Artculo [Derechos fundamentales]


Los derechos fundamentales reconocidos en esta Constitucin no
requieren de ley previa para su plena vigencia y realizacin.
Democracia en la nueva Constitucin 147

Artculo [Principios de poltica pblica]


Los rganos polticos del Estado estn obligados a definir e implementar
polticas pblicas para la plena vigencia y realizacin de los principios
econmicos, sociales y culturales establecidos en este Captulo.

Artculo [Derechos de proteccin especial]


Los derechos fundamentales reconocidos en el Captulo X de esta
Constitucin, adems de la proteccin judicial ordinaria, gozan de
proteccin especial a travs de las acciones y recursos constitucionales
sumarsimos.

Artculo [Derechos de proteccin ordinaria]


Los derechos reconocidos en el Captulo X de esta Constitucin
nicamente gozan de la proteccin judicial ordinaria.

Caractersticas de los derechos


Avances democrticos

El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 13 pargrafo I que


los derechos reconocidos por la Constitucin son inviolables, universales,
interdependientes, indivisibles y progresivos.

En trminos generales, estas caractersticas corresponden a la concepcin


universal de los derechos humanos en el sistema mundial de la Organizacin
de las Naciones Unidas (ONU) y en el sistema regional de la Organizacin
de Estados Americanos (OEA).

Representa un avance democrtico el reconocimiento expreso de estas


caractersticas de los derechos fundamentales, que contribuyen a afianzar
su plena vigencia y realizacin y a fortalecer las acciones del Estado para
su proteccin y promocin.

Peligros para los valores democrticos

El proyecto de nueva Constitucin, en el artculo 13 pargrafo I, generaliza


la caracterstica de la progresividad a todos los derechos, en contradiccin
con el artculo 110 pargrafo I, que establece el carcter directamente
aplicable de todos los derechos reconocidos en la Constitucin.

La progresividad de los derechos nicamente tiene justificacin con


relacin a aquellos derechos econmicos, sociales y culturales que se
expresan constitucionalmente en forma de directivas o principios rectores
148 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

para los rganos polticos del Estado, en razn de que su vigencia y


cumplimiento depende de condiciones materiales de vida y existencia que
varan en los distintos pases y que requieren la accin previa e indispensable
del Estado para remover las condiciones negativas que obstaculizan su
realizacin.

Extender el carcter progresivo a derechos de distinta naturaleza, como


los civiles y polticos, que no requieren de ninguna condicin material,
econmica, social o cultural para su plena vigencia y cumplimiento,
constituye un riesgo para aquellos valores sobre los que se fundamenta la
democracia y la convivencia en sociedad, por su directa vinculacin con la
dignidad y desarrollo de la personalidad de los seres humanos.

Propuesta de redaccin alternativa

Modificacin de los artculos 13 pargrafo I y 110 pargrafo I del proyecto


de nueva Constitucin:

Artculo 13
I. Los derechos reconocidos por esta Constitucin son inviolables,
universales, interdependientes e indivisibles [se suprime la palabra
progresivos]. Los derechos que se expresen en principios rectores
para el Estado son progresivos y programticos. El Estado tiene el
deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos.

Artculo 110
I. Los derechos que se expresen en principios rectores para el Estado
requieren de Leyes previas para su cumplimiento y realizacin. Todos
los dems derechos reconocidos en esta Constitucin son directamente
aplicables y gozan de iguales garantas para su proteccin.

Derecho a la seguridad personal


Avances democrticos

El proyecto de nueva Constitucin, en el artculo 23 pargrafo I, reconoce


de manera expresa y amplia el derecho a la seguridad personal. En este
artculo y en los artculos 111, 114 al 124 y 126 al 128 establece una serie
de garantas constitucionales para la efectiva proteccin de este derecho.
La Constitucin vigente, en el artculo 7 inciso a), se limita a mencionar
el derecho a la seguridad, sin precisar su contenido y alcances. En los
artculos 9 al 18 y 33 regula tambin las garantas constitucionales de
proteccin de este derecho.
Democracia en la nueva Constitucin 149

Como un avance democrtico, en la comparacin entre la Constitucin


vigente y el proyecto de nueva Constitucin, destaca la precisin y los
complementos que efecta esta ltima normativa sobre:

El tratamiento especial ms beneficioso para los adolescentes en la


imposicin de medidas privativas de libertad y la exigencia de que
en el momento en el que una persona sea privada de su libertad se le
informe sobre los motivos por los que se procede a su detencin, as
como sobre la denuncia o querella formulada en su contra (artculo
23 pargrafos II y V).

La garanta de que las declaraciones, acciones u omisiones obtenidas


o realizadas mediante el empleo de tortura, coaccin, exaccin o
cualquier forma de violencia, son nulas de pleno derecho (artculo
115 II).

La garanta de que toda persona ser protegida oportuna y


efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus
derechos e intereses legtimos (artculo 116 I).

Las garantas de que nadie ser procesado ni condenado ms de


una vez por el mismo hecho; la de rehabilitacin inmediata en los
derechos restringidos cuando se cumpla la condena; y la de que no
se impondr sancin privativa de libertad por deudas u obligaciones
patrimoniales, excepto en los casos establecidos por ley (artculo
118 II y III).

La finalidad de las penas y medidas de seguridad orientadas a la


educacin, habilitacin e insercin social de los condenados, con
respeto a sus derechos (artculo 119 III).

La no consideracin del derecho a guardar silencio como indicio de


culpabilidad (artculo 122 I).

La ampliacin de la accin de libertad (habeas corpus) a la proteccin


de la vida que se encuentra en peligro (artculo 126).

La opcin del juez de la accin de libertad de acudir al lugar de


detencin (artculo 127 I).

Muchas de estas disposiciones se encuentran vigentes en el Cdigo de


Procedimiento Penal (Ley 1970). El avance democrtico del proyecto de
nueva Constitucin consiste en la constitucionalizacin de estas garantas
150 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

para una mayor y ms efectiva proteccin de estos bienes trascendentales


para la existencia y dignidad de las personas.

Peligros para los valores democrticos

El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 23 pargrafo


I que la libertad personal slo podr ser restringida para asegurar el
descubrimiento de la verdad histrica en la actuacin de las instancias
jurisdiccionales. La preservacin del sistema democrtico y del orden
pblico no est relacionada nicamente con la actividad judicial en la
persecucin de los delitos. Existen situaciones graves de alteracin del
orden pblico democrtico cuya contencin requiere como medida urgente
la privacin transitoria de la libertad de las personas que participan en los
actos de violencia, dispuesta y ejecutada por los agentes de las fuerzas
de seguridad que intervienen en la emergencia. No es razonable dejar
inermes a los rganos de seguridad del Estado restringiendo la privacin
de libertad de las personas a los casos de procesos judiciales penales en
los que se investigan hechos ocurridos con anterioridad al momento de la
investigacin.

El proyecto de nueva Constitucin establece en su artculo 119 pargrafo


II que la mxima sancin penal de 30 aos de privacin de libertad en todos
los casos est acompaada de la prohibicin de conceder indulto al conde-
nado. La Constitucin vigente limita en su artculo 17 la privacin del dere-
cho a indulto a la pena de 30 aos de presidio por los delitos de asesinato,
parricidio y traicin a la patria. En este punto la Constitucin vigente es
ms garantista que el proyecto de nueva Constitucin. Los casos que me-
recen indulto dependen de mltiples circunstancias sobrevinientes a la sen-
tencia condenatoria ejecutoriada que no pueden ser previstas o valoradas
con carcter general para todas las situaciones. Por ejemplo, enfermedad
terminal del condenado al que le restan pocos aos para el cumplimiento
de su condena. Por esta razn es ms garantista un sistema penal que no
contiene ex ante limitaciones de indulto para algunos o todos los delitos.

El proyecto de nueva Constitucin establece en su artculo 124 el efecto


retroactivo de leyes penales para la investigacin, procesamiento y sancin
de los delitos cometidos por servidores pblicos contra los intereses del Es-
tado. Esta disposicin es contradictoria con un principio de vigencia univer-
sal que no admite excepcin alguna y que est reconocido en los tratados
internacionales sobre derechos humanos vigentes para Bolivia. Mientras
Democracia en la nueva Constitucin 151

estos tratados estn vigentes y generen obligaciones para nuestro Estado,


la vigencia de esta norma conllevara responsabilidad internacional por in-
cumplimiento de sus compromisos internacionales. Adems, no establece
una excepcin al principio de irretroactividad en aquellos casos en que sea
necesario el efecto retroactivo para proteger o realizar intereses pblicos
esenciales con el lmite de una justa indemnizacin si se violan derechos
adquiridos por particulares.

El proyecto de nueva Constitucin establece en su artculo 125 pargrafo


I numerales 2 y 3 que comete delito de traicin a la patria la boliviana o el
boliviano que enajene recursos naturales a favor de empresas, personas
o Estados extranjeros y atente contra la unidad del pas. Esta es una
tipificacin penal constitucional irrazonable, abierta y ambigua, que permite
un grado muy alto de abuso y arbitrariedad, para reprimir hechos que no
constituyen en esencia delitos sino legtimos actos de venta y expresiones
de participacin poltica en ejercicio de derechos fundamentales.

Todos los recursos naturales son del pueblo boliviano y el aprovechamiento


de estos recursos, en gran medida, tiene que ver con su industrializacin
en el pas y su venta en el exterior venta de gas a Brasil y la Argentina,
por ejemplo. Un acto necesario y legtimo de venta para generar ingresos
en beneficio del pas es considerado un delito de la mayor gravedad. Con
relacin a la unidad del pas, los gobiernos de turno se consideran garantes
de este bien, por tanto, cualquier acto de oposicin o cuestionamiento
democrtico podra ser considerado y asumido como un delito de traicin
a la patria, que expone a su autor a la mxima sancin penal. Este es un
rasgo autoritario que se asemeja a regulaciones adoptadas en regmenes
totalitarios del pasado, como el nacional socialista alemn, que castigaba a
todo aqul que se opona al sano sentimiento del pueblo alemn.

El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 126 que la


accin de libertad se interpone ante cualquier juez o tribunal competente en
materia penal. La Constitucin vigente habilita en su artculo 18 pargrafo
I la competencia de las cortes superiores de distrito, juzgados de partido
y de instruccin para el conocimiento de las acciones de habeas corpus.
La limitacin de la competencia a los tribunales y juzgados penales para
conocer acciones de libertad es contraproducente a los fines que se
persigue con este tipo de acciones. Dadas las circunstancias extremas,
que, por lo general, motivan este tipo de demandas, el juez penal puede
no estar disponible en ese momento para el afectado; por esta razn,
152 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

debera habilitarse la competencia de todos los tribunales y juzgados del


pas, sin tomar en cuenta la materia de su especialidad o la jerarqua que
tienen. Inclusive sera conveniente que se habilite la presentacin de este
tipo de demandas ante organismos de defensa de los derechos humanos,
como la Defensora del Pueblo y otros de la sociedad civil para que acten
como correas transmisoras de estos pedidos urgentes ante las instancias
judiciales competentes. Adems de esto, se incluye dentro de esta accin
de libertad el indebido procesamiento que tiene que ver con violaciones al
derecho de defensa; en casos extremos, son derechos y garantas tutelados
por la accin de amparo constitucional.

El proyecto de nueva Constitucin establece en su artculo 127 pargrafo


IV que la decisin que recae en la accin de libertad se elevar de oficio en
revisin ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de 24 horas
siguientes a su emisin. Este mecanismo de revisin produce dos efectos
negativos en el sistema de control constitucional: (i) retardo de justicia en
la resolucin de los temas ms urgentes para los derechos humanos. El
Tribunal Constitucional de la Constitucin vigente en el tiempo en el que
funcion regularmente demora un promedio de entre tres a ocho meses
para pronunciar la sentencia de revisin en los recursos de habeas corpus,
amparo y habeas data. En los casos en los que se requiere una respuesta
en horas, ante una sentencia que rechaza la accin en primera instancia,
la revisin se convierte en un instrumento de desamparo del derecho. (ii)
Saturacin de causas y procesos en el Tribunal Constitucional que le impiden
una adecuada dedicacin a otros temas de relevancia institucional.

Como mecanismo alternativo se podra establecer juzgados


constitucionales en el mbito municipal a cargo de jueces especializados
en Derecho Constitucional con competencia para revisar sentencias
de primera instancia o tomar decisiones en nica instancia cuando se
presentan las demandas directamente ante ellos, con una intervencin del
Tribunal Constitucional limitada a casos excepcionales de contradiccin
en sentencias de estos nuevos juzgados y de desconocimiento de la
jurisprudencia constitucional en estas materias.

El proyecto de nueva Constitucin establece en su artculo 138 que la


Presidenta o el Presidente de Estado declara el estado de excepcin y que
esta declaracin no podr en ningn caso suspender las garantas de los
derechos, ni los derechos fundamentalsimos, el derecho al debido proceso,
el derecho a la informacin y los derechos de las personas privadas de
Democracia en la nueva Constitucin 153

libertad. Este rgimen constitucional no establece un plazo de caducidad


del estado de excepcin. La Constitucin vigente establece en sus artculos
111 pargrafos I y III y 112 numeral 3 que el estado de sitio es declarado
por el Presidente de la Repblica con el dictamen afirmativo del Consejo
de Ministros, con un plazo de caducidad de 90 das en caso de que no
fuera suspendido antes de este trmino salvo casos de guerra civil o
internacional, e incluye a todos los derechos y garantas en los efectos
de la suspensin, siempre que no sea una declaracin general sino con
relacin a determinadas personas fundadamente sindicadas de tramar
contra el orden pblico.

El proyecto de nueva Constitucin es ms garantista en cuanto a la


limitacin de la categora de derechos que pueden ser suspendidos durante
el estado de excepcin y menos en cuanto a la no exigencia del dictamen
afirmativo del Consejo de Ministros y a la ausencia de un plazo de caducidad.
Con relacin a la categora de derechos que son pasibles de suspensin
durante el estado de excepcin, quedan incluidos los derechos polticos que
pertenecen a una categora distinta a la de los derechos fundamentalsimos,
en contravencin a la Convencin Interamericana de Derechos Humanos,
que prohbe la suspensin de este tipo de derechos durante los estados de
emergencia. Debera incluirse a los derechos polticos en la prohibicin de
suspensin.

Propuesta de redaccin alternativa

Modificacin de los artculos 23 pargrafo I, 119 pargrafo II, 124, 125


pargrafo I, numerales 2 y 3, 126, 127 pargrafo IV y 138 del proyecto de
nueva Constitucin:

Artculo 23
I. Toda persona tiene derecho a la libertad y seguridad personal. La
libertad personal slo podr ser restringida en los lmites sealados
por la ley, para asegurar el descubrimiento de la verdad histrica en
la actuacin de las instancias jurisdiccionales y preservar derechos o
garantas constitucionales que se vean amenazados por alteraciones
o violaciones al orden pblico establecido.

Artculo 119
I. La mxima sancin penal ser de treinta aos de privacin de libertad.
[Se suprime la frase sin derecho a indulto]
154 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Artculo 124
I. La ley como principio slo dispondr para lo venidero y no tendr
efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine
expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores y en
materia penal cuando beneficie a la imputada o al imputado. [Se suprime
la frase en materia de corrupcin, para investigar, procesar y sancionar
los delitos cometidos por servidores pblicos contra los intereses del
Estado; y el resto de los casos sealados por la Constitucin]

II. Para proteger o realizar intereses pblicos esenciales la ley podr


tener efecto retroactivo. En caso de violacin a derechos adquiridos
por particulares, establecer una justa indemnizacin de conformidad
al rgimen vigente para la expropiacin.

Artculo 125
I. Comete delito de traicin a la patria la boliviana o el boliviano que
incurra en los siguientes hechos:

2. [Se suprime el numeral 2: Que realice actos para la enajenacin de los


recursos naturales de propiedad social del pueblo boliviano en favor de
empresas, personas o estados extranjeros]

3. Que promuevan acciones para la desintegracin territorial de Bolivia.


[Se suprime la frase o atenten contra la unidad del pas]

Artculo 126
Toda persona que considere que su vida est en peligro, que es ilegalmente
perseguida, [] o privada de libertad personal, podr interponer Accin
de Libertad y acudir, de manera oral o escrita, por s o por cualquiera a su
nombre y sin ninguna formalidad procesal, ante cualquier juez o tribunal
del pas [], y solicitar que se guarde tutela a su vida, cese la persecucin
indebida [] o se restituya su derecho a la libertad.

[Se suprimen las frases o que es indebidamente procesada, competente


en materia penal y se restablezcan las formalidades legales]

II. Se establecern en todo el territorio nacional Juzgados Constitucionales


en el mbito municipal a cargo de jueces especializados en Derecho
Constitucional para el conocimiento y decisin en nica instancia
o revisin de las Acciones de Libertad, Amparo Constitucional,
Proteccin de Privacidad, Cumplimiento y Popular. Y este
Democracia en la nueva Constitucin 155

Artculo 127
IV. El fallo judicial ser ejecutado inmediatamente. Sin perjuicio de ello, la
decisin se elevar en revisin, de oficio, ante el Juzgado Constitucional
ms cercano al juzgado o tribunal que lo pronunci, en el plazo de
las veinticuatro horas siguientes a su emisin. Las sentencias de los
Juzgados Constitucionales emitidas en nica instancia o revisin
slo admiten Recurso de Casacin Constitucional ante el Tribunal
Constitucional en caso de contradiccin de sus fallos o desconocimiento
de la jurisprudencia en la materia del Tribunal Constitucional.

Artculo 138
En caso de peligro para la seguridad del Estado, amenaza externa,
conmocin interna o desastre natural, el rgano Ejecutivo tendr la
potestad de declarar el estado de excepcin, en todo o en la parte del
territorio donde fuera necesario. La declaracin del estado de excepcin slo
podr suspender con relacin a personas determinadas derechos civiles
y econmicos que estn directamente relacionados con las causas que
motivan su declaracin. No podr en ningn caso suspender las garantas
judiciales constitucionales de los derechos ni los derechos polticos.

II. Si el estado de excepcin no fuere suspendido antes de noventa das,


cumplido este trmino caducar de hecho, salvo en caso de guerra
civil o internacional. Los que hubieren sido objeto de apremio sern
puestos en inmediata libertad, a menos que estn detenidos por orden
de juez penal competente, y las autoridades que ordenaron otras
medidas restrictivas de derechos dispondrn su inmediata cesacin.

Derecho a la propiedad privada


Avances democrticos

El rgimen del derecho a la propiedad, con ligeras variantes, es el mismo


en el proyecto de nueva Constitucin y en la Constitucin vigente. Ambas
reconocen el derecho a la propiedad privada, individual o colectiva, siempre
que cumpla una funcin social (artculo 7 inciso i) de la Constitucin vigente
y artculo 56 pargrafo I del proyecto de nueva Constitucin). Ambas
garantizan la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no
sea perjudicial al inters colectivo (artculo 22 pargrafo I de la Constitucin
vigente y artculo 56 pargrafo II del proyecto de nueva Constitucin).
156 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Ambas establecen la expropiacin por causa de utilidad pblica o cuando


la propiedad no cumpla una funcin social, calificada conforme con la ley
y previa indemnizacin justa (artculo 22 pargrafo II de la Constitucin
vigente y artculo 57 del proyecto de nueva Constitucin).

El proyecto de nueva Constitucin, a diferencia de la Constitucin vigente,


en su artculo 56 pargrafo III, garantiza adems el derecho a la sucesin
hereditaria.

Constituye un aspecto positivo para los valores democrticos mantener


la exigencia de la funcin social en el ejercicio del derecho de propiedad
privada. A la luz de las valoraciones del constitucionalismo social, no es
suficiente la exigencia negativa de que la propiedad privada no sea perjudicial
al inters colectivo; es tambin conveniente la exigencia positiva de que la
propiedad cumpla una funcin social, tratndose de la propiedad de ciertos
tipos de bienes que por su importancia, dimensin, efectos en el medio
ambiente u otras caractersticas tienen una relevancia social indiscutible.
Tal es el caso, por ejemplo, de la propiedad privada de la tierra.

Peligros para los valores democrticos

Existen ciertos tipos de propiedad privada que, por las caractersticas de los
bienes que constituyen su objeto, la esencia del derecho consiste nica y
exclusivamente en la satisfaccin de los intereses de su titular. Tal es el caso
de la propiedad de bienes personales, como ropa, muebles, casas, autos
y otros objetos de similar naturaleza, que no es necesario ni conveniente
que cumplan una funcin social sino exclusivamente individual en beneficio
del propietario. En estos casos, condicionar la existencia del derecho al
cumplimiento de una funcin social es un exceso incompatible con los
valores democrticos que estn directamente vinculados al desarrollo pleno
de la personalidad de los seres humanos.

Por esta razn, a efectos de la adquisicin, ejercicio y extincin del


derecho de propiedad privada, se debera distinguir dos categoras de
bienes definidas por ley: (i) los personales o de inters exclusivo para sus
propietarios, con relacin a los cuales no se exige, en las tres dimensiones
indicadas, el cumplimiento de la funcin social y (ii) los estratgicos o
trascendentes al inters exclusivo de sus propietarios, con relacin a los
cuales, en las tres dimensiones indicadas, se exige el cumplimiento de la
funcin social, habilitando la expropiacin en caso contrario.
Democracia en la nueva Constitucin 157

Propuesta de redaccin alternativa

Modificacin de los artculos 56 pargrafo I y 57 del proyecto de nueva


Constitucin:

Artculo 56
I. Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva.
La Ley establecer los bienes personales de exclusivo inters de
sus titulares y los estratgicos o trascendentes al inters exclusivo
de sus propietarios. En este ltimo caso, la adquisicin, ejercicio y
conservacin del derecho de propiedad privada estar condicionado al
cumplimiento de una funcin social.

Artculo 57
La expropiacin se impondr por causa de necesidad o utilidad pblica,
calificada conforme con la Ley y previa indemnizacin justa. Los bienes
estratgicos o trascendentes al inters exclusivo de sus propietarios
tambin podrn ser expropiados, en las mismas condiciones, por
incumplimiento de su funcin social.

Derecho a la educacin
Avances democrticos

El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 78, entre otras


caractersticas, que la educacin es universal, democrtica, participativa,
de calidad, intercultural, plurilinge, y que el sistema educativo, entre otros
rasgos, es abierto, humanista, cientfico, tcnico y tecnolgico, productivo,
territorial, terico y prctico, crtico y solidario. Esta norma dispone,
adems, que el Estado garantiza la educacin vocacional y la enseanza
tcnica humanstica para hombres y mujeres, relacionada con la vida, el
trabajo y el desarrollo productivo.

El proyecto de nueva Constitucin establece en sus artculos 79 y 80


que la educacin fomentar el civismo, el dilogo intercultural y los valores
ticos morales; tendr como objetivo la formacin integral de las personas
y el fortalecimiento de la conciencia social crtica en la vida y para la vida;
estar orientada a la formacin individual y colectiva, al desarrollo de
competencias, aptitudes y habilidades fsicas e intelectuales que vinculen la
teora con la prctica productiva, a la conservacin y proteccin del medio
ambiente, la biodiversidad y el territorio para el vivir bien; y contribuir al
158 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

fortalecimiento de la unidad e identidad de todas y todos como parte del


Estado Plurinacional, as como a la identidad y desarrollo cultural de los
miembros de cada nacin o pueblo indgena originario campesino, y al
entendimiento y enriquecimiento intercultural dentro del Estado.

El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 81 que la


educacin es obligatoria hasta el bachillerato; que la educacin fiscal es
gratuita en todos sus niveles hasta el superior; y que a la culminacin de
los estudios del nivel secundario se otorgar el diploma de bachiller, con
carcter gratuito e inmediato. La Constitucin vigente establece en su
artculo 177 pargrafo III que la educacin fiscal es gratuita y se la imparte
sobre la base de la escuela unificada y democrtica. En el ciclo primario es
obligatoria.

Todas estas caractersticas de la educacin, rasgos del sistema educativo


y garantas del Estado incluidos en el proyecto de nueva Constitucin,
constituyen avances para la democracia por la amplitud de reconocimientos
y contenidos, orientados al respeto de los derechos humanos, la
interculturalidad, el pluralismo y la formacin integral de las personas, con
proyeccin a su insercin laboral en mercados altamente competitivos. En
algunos aspectos, estos contenidos representan innovaciones con relacin
a la Constitucin vigente y en otros, avances por la mayor amplitud con la
que se reconoce el derecho u optimiza su ejercicio.

Peligros para los valores democrticos

El proyecto de nueva Constitucin establece en su artculo 77 pargrafo I


que la educacin constituye una funcin suprema y primera responsabilidad
financiera del Estado. La Constitucin vigente califica en el artculo 177
pargrafo I a la educacin como la ms alta funcin del Estado.

El proyecto de nueva Constitucin garantiza en su artculo 86 la libertad


de conciencia y religin en los centros educativos, as como la espiritualidad
de las naciones y pueblos indgenas originarios campesinos. La Constitucin
vigente garantiza en sus artculos 177 pargrafo II y 182 la libertad de
enseanza bajo la tuicin del Estado y la libertad de enseanza religiosa.

El proyecto de nueva Constitucin establece en los artculos 78 pargrafos


I y III, entre otras caractersticas, que la educacin es unitaria, pblica,
comunitaria, descolonizadora, liberadora y revolucionaria.
Democracia en la nueva Constitucin 159

De una correlacin de estas disposiciones se concluye que al no estar


garantizado en el proyecto de nueva Constitucin el derecho a la libertad
de enseanza, el Estado, en su condicin de titular de esta funcin suprema
y en aplicacin de sus caractersticas de unitaria, pblica, comunitaria,
descolonizadora, liberadora y revolucionaria, puede imponer no slo
contenidos mnimos sino tambin mximos, de cumplimiento obligatorio
para los establecimientos educativos privados, conculcando de esta manera
el derecho fundamental de toda persona a elegir la enseanza que mejor se
acomode a sus creencias y valores culturales, ideolgicos, religiosos, ticos
o de cualquier otra naturaleza. Por estas razones, el hecho de no haber
reconocido el derecho a la libertad de enseanza constituye un retroceso
para los valores democrticos.

En este contexto, el respeto al funcionamiento de unidades educativas


privadas, en todos los niveles y modalidades, y al derecho de las madres
y padres a elegir la educacin que convenga para sus hijas e hijos,
proclamados en el artculo 88 del proyecto de nueva Constitucin, se
convierten en elementos formales, sin contenido ni sustancia relevantes,
como cascarones vacos cuya sustancia es llenada discrecionalmente por
el Estado.

El proyecto de nueva Constitucin reconoce y garantiza en su artculo


83 la participacin social o comunitaria en el sistema educativo, mediante
organismos representativos en todos los niveles del Estado y en las naciones
y pueblos indgenas originarios campesinos. Si la participacin social o
comunitaria habilita la injerencia de organizaciones sociales de distinto objeto
y naturaleza en la definicin, ejecucin y control de polticas educativas,
esta regulacin conlleva un riesgo para los valores democrticos, por las
distorsiones en el sistema educativo que se produzcan como consecuencia
de los intereses polticos y sectoriales que sean promovidos, patrocinados
o impuestos por la dirigencia de estas organizaciones. Es una cuestin
distinta la de la participacin de organizaciones conformadas por alumnos,
padres, profesores y propietarios de establecimientos educativos que
tienen una naturaleza y finalidad exclusivamente educativa, cuyo aporte
para la definicin, ejecucin y control de las polticas pblicas en el sector
es altamente positivo y democrtico.
160 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Propuesta de redaccin alternativa

Sustitucin de los artculos 77 a 88:

Artculo 77 [Derecho a la educacin]


La educacin es un derecho fundamental de la persona, inherente a su
condicin y dignidad de ser humano y esencial para el desarrollo integral
de su personalidad.

Artculo 78 [Obligacin del Estado]


La educacin es una obligacin para el Estado. El Estado reconoce este
derecho fundamental de las personas en todas sus manifestaciones,
modalidades, alcances y contenidos, sin distincin de nacionalidad, raza,
sexo, credo o religin, idioma, posicin econmica o social, o cualquier
otra caracterstica contraria a la igualdad de las personas.

Artculo 79 [Alcance del derecho]

El derecho a la educacin comprende:

1. El derecho de los padres a elegir el tipo de educacin para sus


hijos menores de edad, la orientacin espiritual, cultural, religiosa y
valorativa de la misma, y el establecimiento pblico o privado de su
preferencia.
2. El derecho de los individuos, asociaciones y confesiones religiosas
a fundar, organizar y administrar establecimientos privados de
enseanza, en todas las modalidades, ciclos y niveles, con una
orientacin espiritual, cultural, religiosa o valorativa determinada.
3. El derecho de todo ser humano a recibir la educacin de su preferencia
en funcin de sus creencias y valores, espirituales, morales, culturales
o religiosos, de sus aptitudes y capacidades, y de sus posibilidades
econmicas.
4. El derecho de todo ser humano que no cuenta con recursos
econmicos suficientes, a recibir la educacin en establecimientos
pblicos y gratuitos, pagados y administrados por el Estado, en todas
las modalidades, ciclos y niveles, con libertad de conciencia y religin,
en condiciones adecuadas de infraestructura y equipamiento, y con
excelencia acadmica, cientfica y tecnolgica.
5. El derecho de los maestros y alumnos a la libertad de conciencia y de
ctedra, en el marco del respeto a la orientacin espiritual, religiosa y
moral del establecimiento.
Democracia en la nueva Constitucin 161

Artculo 80 [Garanta del Estado]


El Estado garantizar el derecho a la educacin de las personas que no
cuenten con recursos econmicos para pagar una educacin privada a
travs de la apertura, financiamiento y administracin de establecimientos
educativos pblicos, en todos los municipios del pas y en todas las
modalidades, ciclos y niveles de la enseanza, en condiciones adecuadas
de infraestructura y equipamiento, y con excelencia acadmica, cientfica
y tecnolgica.

Artculo 81 [Tuicin por el Estado]


El Estado tiene la atribucin para exigir planes, requisitos y condiciones
mnimas de enseanza uniforme a todos los establecimientos educativos,
pblicos y privados, respetando su orientacin espiritual, cultural, religiosa
o tica y la libertad de conciencia, religin y ctedra de profesores y
alumnos.

Artculo 82 [Marco internacional]


El Estado reconoce y se obliga a respetar todos los derechos relativos
a la educacin consignados en el Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos; la Convencin sobre los Derechos del Nio; la
Convencin Americana de Derechos Humanos y su Protocolo Adicional, y
en otros instrumentos internacionales sobre derechos humanos que en el
futuro entren en vigencia en Bolivia.

Artculo 83 [Sistema educativo]


El Sistema Educativo, conformado por los rganos del Estado competentes
en la materia, la comunidad educativa y los establecimientos de enseanza
pblicos y privados, garantizar una educacin democrtica, libre, diversa,
plural, participativa, intercultural y plurilinge.

Artculo 84 [Objetivo de la educacin]


La educacin tendr como objetivo la formacin integral de las personas
en todas sus dimensiones y proyecciones. Fomentar el civismo, el dilogo
intercultural, la equidad de gnero, la no violencia, la no discriminacin y
la vigencia plena de los derechos humanos.

Artculo 85 [Comunidad educativa]


La comunidad educativa estar conformada por organizaciones de padres,
alumnos, profesores y propietarios de establecimientos educativos,
162 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

que participarn en la formulacin, ejecucin y control de las polticas


educativas en la forma y con los alcances que establezca la ley.

Derecho a la libertad de expresin


Avances democrticos

El proyecto de nueva Constitucin, en los artculos 21 numerales 5 y 6, 107


pargrafos II y IV y 108 pargrafo III, establece: (i) que las bolivianas y los
bolivianos tienen los derechos a expresar y difundir libremente pensamientos
u opiniones por cualquier medio de comunicacin, de forma oral, escrita
o visual, individual o colectiva y a acceder a la informacin, interpretarla,
analizarla y comunicarla libremente, de manera individual o colectiva; (ii)
que el Estado garantiza a las bolivianas y los bolivianos el derecho a la
libertad de expresin, de opinin y de informacin, a la rectificacin y a la
rplica y el derecho a emitir libremente las ideas por cualquier medio de
difusin, sin censura previa; (iii) la clusula de conciencia de los trabajadores
de la informacin; y (iv) que los medios de comunicacin social no podrn
conformar, de manera directa o indirecta, monopolios u oligopolios.

La Constitucin vigente en el artculo 7 inciso b) reconoce de manera


resumida y lacnica el derecho a emitir libremente las ideas y opiniones por
cualquier medio de difusin.

Los contenidos mencionados del proyecto de nueva Constitucin, mucho


ms amplios y detallados que los de la Constitucin vigente, representan
un avance para los valores democrticos:

Amplan el reconocimiento del derecho a la opinin e informacin y no


lo limitan a la expresin, poniendo de relieve el aspecto social de este
derecho que tiene directa relacin con los intereses y expectativas
de toda una sociedad y no solamente de individuos aisladamente
considerados.
Amplan el reconocimiento del derecho a distintos medios o soportes
de la expresin (oral, escrita y visual) y a diferentes modalidades de
expresin (individual y colectiva).
Reconocen la rectificacin y respuesta como el reverso de una
misma medalla en una nueva dimensin del derecho en su equilibrio
y armona con el honor y la honra de las personas, que constituyen
bienes jurdicos fundamentales, dando de esta manera cumplimiento
Democracia en la nueva Constitucin 163

a la Convencin Interamericana sobre Derechos Humanos, que


reconoce el derecho de rectificacin o respuesta en el artculo 14.

Refuerzan la vigencia del derecho a la libertad de conciencia con


relacin a trabajadores de medios de comunicacin social cuya
posicin de dependencia y subordinacin podra forzarlos a asumir
posiciones contrarias a sus creencias y valores.

Prohben los monopolios u oligopolios de los medios de comunicacin


como medida de proteccin a la libertad de expresin e informacin
en el contexto de una sociedad heterognea y pluralista como es la
boliviana, en la que existen diferentes grupos y sectores que piensan,
sienten y viven de manera diferente.

Peligros para los valores democrticos

El proyecto de nueva Constitucin, en los artculos 21 numerales 5 y 6


y 107 pargrafo II, limita el reconocimiento del derecho a la libertad
de expresin, opinin e informacin y su garanta a las bolivianas y los
bolivianos. Esta limitacin no responde al carcter universal de los derechos
y valores democrticos. Contradice lo dispuesto en el artculo 13 pargrafo
I del mismo proyecto de nueva Constitucin. Independientemente de la
condicin de boliviana o boliviano, todo habitante del territorio nacional e
inclusive una persona que viva en otro Estado y que exprese su opinin en
medios de comunicacin nacionales debera estar reconocido como titular
de estos derechos y de sus garantas. Las limitaciones por nacionalidad y
ciudadana nicamente son razonables tratndose de la titularidad y ejercicio
de los derechos polticos. Tratndose de derechos civiles, la condicin de
ser humano debera ser la nica cualidad exigida para ser titular de estos
derechos.

El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 108 pargrafo


I que los medios de comunicacin social debern contribuir a la promocin
de los valores ticos, morales y cvicos, de las diferentes culturas del pas,
con la produccin y difusin de programas educativos plurilinges y en
lenguaje alternativo para discapacitados. Esta reglamentacin constituye
una carga irrazonable que se impone a los medios de comunicacin de
manera contradictoria con la libertad de expresin, opinin e informacin.
En ejercicio de estas libertades, un medio de comunicacin puede
considerar legtima la no difusin de un programa educativo plurilinge
164 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

de una determinada cultura o visin sectorial de la sociedad cuyas


creencias, valores o ideologas no comparte. Lo importante es que en un
balance global del sistema de comunicacin vigente en una determinada
sociedad ningn grupo o sector determinado resulte excluido de la concreta
posibilidad de ejercer su derecho a la expresin, opinin e informacin,
como consecuencia de medidas discriminadoras estatales o sociales que
se adoptan en razn de las identidades y creencias de estos colectivos.
Lo propio con relacin a facilitar el acceso a medios de comunicacin por
parte de personas con capacidades especiales, independientemente del
grupo cultural al que pertenezcan.

El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 108


pargrafo II que la informacin y las opiniones emitidas a travs de los
medios de comunicacin social deben respetar los principios de veracidad
y responsabilidad. Convertir un deber tico o moral de veracidad y
responsabilidad en un deber jurdico constitucional conlleva una restriccin
indirecta a la libertad de expresin, opinin e informacin. Esta es una
forma de censura previa a nivel constitucional. Quin ser el censor de
la veracidad y responsabilidad de las expresiones? El gobierno de turno?
Cul es la frontera que separa las expresiones veraces y responsables de
las que no lo son? Existe una veracidad y responsabilidad uniforme para
toda la sociedad o todo depende del cristal con que se miren los hechos y
sucesos? Estas preguntas demuestran que la mordaza constitucional, en
lugar de conseguir el objetivo noble de cumplir este derecho en su mxima
expresin, produce el resultado contrario de cohibirlo o inhibirlo, con el
riesgo de su total vulneracin.

El proyecto de Constitucin, en el artculo 108 pargrafo IV, establece que


el Estado apoyar la creacin y mantenimiento de medios de comunicacin
comunitarios en igualdad de condiciones y oportunidades. Como el Estado
acta a travs del gobierno de turno, este gobierno apoyar la creacin y
mantenimiento de medios de comunicacin comunitarios que acten como
medios de propaganda y difusin oficial, rompiendo las reglas de un juego
limpio democrtico, en el que las instituciones del Estado, mantenindose
por encima de las partes en conflicto, no deben tomar partido por el
oficialismo o la oposicin. Este tipo de fomentos se presta a esta clase
de desnaturalizaciones, razn por la cual es conveniente que el Estado no
intervenga en apoyar la creacin ni el mantenimiento de medios privados
de comunicacin social, por ms comunitarios que stos sean.
Democracia en la nueva Constitucin 165

Propuesta de redaccin alternativa

Modificacin de los artculos 21, 107 pargrafo II, 108 pargrafos I, II y IV


del proyecto de nueva Constitucin:

Artculo 21
Las personas tienen los siguientes derechos []

Artculo 107
II. El Estado garantiza a las personas el derecho a la libertad de expresin,
de opinin y de informacin, a la rectificacin y a la rplica, y el derecho
a emitir libremente las ideas por cualquier medio de difusin, sin censura
previa.

Artculo 108
I. Los medios de comunicacin social garantizarn el acceso a la
expresin, opinin e informacin de las personas con capacidad
especial.

II. [Se suprime el prrafo: La informacin y las opiniones emitidas a travs


de los medios de comunicacin social deben respetar los principios de
veracidad y responsabilidad]

IV. [Se suprime el prrafo: El Estado apoyar la creacin y mantenimiento


de medios de comunicacin comunitarios en igualdad de condiciones y
oportunidades]

Nacionalidad y ciudadana
Avances democrticos

El proyecto de nueva Constitucin confunde la nacionalidad con la ciuda-


dana, el vnculo de un individuo con una nacin o Estado (nacionalidad),
con su aptitud para ser titular de derechos polticos (ciudadana). Lo que la
Constitucin vigente regula en los artculos 36 al 39 como nacionalidad, el
proyecto de nueva Constitucin lo regula en los artculos 142 al 145 como
ciudadana. Lo que la Constitucin vigente regula en los artculos 40 al 42
como ciudadana, el proyecto de nueva Constitucin lo regula en los art-
culos 26 al 28 como derechos polticos.

En cuanto a la nacionalidad (ciudadana para el proyecto de nueva


Constitucin) no existen avances democrticos. Por el contrario, con
relacin a la Constitucin vigente, el proyecto de nueva Constitucin ha
166 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

introducido criterios ms restrictivos para la adquisicin de este derecho,


tratndose de extranjeros que optan por la naturalizacin en Bolivia, como
se detallar en el punto siguiente de este documento.

En cuanto a la ciudadana (derechos polticos para el proyecto de nueva


Constitucin), se identifican los siguientes avances democrticos incluidos
en el proyecto de nueva Constitucin:

El artculo 26 pargrafo I extiende el concepto de ciudadana a la


formacin, ejercicio y control del poder poltico; a la participacin
directa o por medio de representantes; a la participacin individual y
colectiva; y garantiza la equidad de gnero. La Constitucin vigente
limita en el artculo 40 la ciudadana a la formacin y ejercicio del
poder poltico, no incluye el aspecto relativo a su control; no reconoce
la participacin directa ni la colectiva; y no garantiza la equidad de
gnero.

El artculo 26 pargrafo II, respecto a los alcances del derecho a


la participacin, comprende: (i) la organizacin con fines de
participacin poltica; (ii) el sufragio; (iii) la fiscalizacin de los actos
de la funcin pblica; y (iv) la eleccin designacin y nominacin
directa de los representantes de las naciones y pueblos indgena
originario campesinos, de acuerdo con sus normas y procedimientos
propios. La Constitucin vigente limita en el artculo 40 el alcance
de la participacin poltica a concurrir como elector o elegible a la
formacin y ejercicio de los poderes pblicos y a ejercer funciones
pblicas; no incluye la fiscalizacin de los actos de la funcin pblica
ni la eleccin y nominacin directa de los representantes de las
naciones y pueblos indgenas.

El artculo 27 pargrafo I establece que las bolivianas y los bolivianos


en el exterior tienen derecho a participar en las elecciones a la
Presidencia y Vicepresidencia del Estado y en las dems sealadas por
la ley. El derecho se ejercer a travs del registro y empadronamiento
realizado por el rgano Electoral. La Constitucin vigente no incluye
en su regulacin este punto.

Peligros para los valores democrticos

En cuanto a la nacionalidad (ciudadana para el proyecto de nueva


Constitucin), existen los siguientes retrocesos para los valores democrticos
Democracia en la nueva Constitucin 167

del proyecto de nueva Constitucin en comparacin con la Constitucin


vigente:

El artculo 142 pargrafo I establece que la ciudadana boliviana implica


el reconocimiento de los derechos y los deberes establecidos en la
Constitucin, y en el resto del ordenamiento jurdico. La Constitucin
vigente, en los artculos 6 pargrafo I y 7, establece que todo ser humano
tiene personalidad y capacidad jurdica con arreglo a las leyes. Goza de
los derechos, libertades y garantas reconocidos por esta Constitucin.
No es conveniente la limitacin del reconocimiento de los derechos,
deberes y garantas constitucionales nicamente a las bolivianas y
bolivianos. Toda persona, sin distinciones de ninguna naturaleza,
debera tener reconocida su aptitud para ser titular de estos derechos,
deberes y garantas constitucionales, con excepcin de la mayora de
los derechos polticos que solamente se les reconoce a los nacionales
de los respectivos Estados en este campo nuestro derecho conoce
una excepcin: tratndose de elecciones municipales, los extranjeros
pueden ejercer el derecho poltico del voto.

El artculo 144 pargrafos I y II establece que podrn adquirir la


ciudadana boliviana por naturalizacin las ciudadanas extranjeras y los
ciudadanos extranjeros en situacin legal, con ms de seis o tres aos
de residencia ininterrumpida en el pas, segn los distintos casos que
contempla. La Constitucin vigente en el artculo 37 numerales 1 y 2
no exige un plazo de residencia para la adquisicin de la nacionalidad
boliviana por parte de espaoles y latinoamericanos y para los dems
extranjeros requiere un plazo de residencia de dos o un ao, segn las
distintas situaciones que establece. En este aspecto, la Constitucin
vigente es menos restrictiva para la adquisicin del derecho.

El artculo 145 pargrafo III establece que las ciudadanas bolivianas


y los ciudadanos bolivianos que tengan doble ciudadana no podrn
postularse a cargos pblicos electos, salvo renuncia previa a su
ciudadana extranjera. Esta limitacin para el acceso a funciones
pblicas electivas no est prevista en la Constitucin vigente. Tomando
en cuenta la optimizacin de los derechos en la filosofa del sistema
internacional de los derechos humanos, este tipo de restricciones no
tiene una justificacin suficiente.
168 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

El artculo 26 pargrafo II no incluye en el alcance de los derechos


polticos al derecho a desempear funciones pblicas. La Constitucin
vigente en el artculo 40 numerales 1 y 2 incluye los derechos a concurrir
como elegible en la formacin y ejercicio de los poderes pblicos y a
ejercer funciones pblicas.

El artculo 235, ltima parte, establece que para acceder al desempeo


de funciones pblicas se requiere hablar al menos dos idiomas oficiales
del pas. El artculo 5 pargrafo I reconoce como idiomas oficiales del
Estado al castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos
indgena originario campesinos (menciona 36 idiomas oficiales
indgenas). La Constitucin vigente no incluye una restriccin de esta
naturaleza. Esta limitacin, adems de ser contradictoria con el artculo
14 pargrafo II del mismo proyecto de nueva Constitucin, que prohbe
y sanciona toda forma de discriminacin fundada, entre otras causas, en
razn del idioma, niega la condicin de ciudadanos aproximadamente a
un 67% de bolivianas y bolivianos que, segn el ltimo Censo Nacional
de Poblacin y Vivienda del ao 2001, no hablan dos idiomas oficiales.
Se les niega la condicin de ciudadanos porque arbitrariamente se les
impide el ejercicio de un derecho poltico fundamental, como es el
relativo al desempeo de funciones pblicas.

Adems de la contradiccin indicada, se presenta la paradoja de que


importantes sectores de la poblacin boliviana que slo hablan aymara,
quechua o castellano no pueden acceder al ejercicio de funciones
pblicas, pero s lo pueden hacer grupos minoritarios que hablan idiomas
oficiales como el puquina, tacana, tapiete y otros, probablemente
algunos de stos en vas de extincin.

Propuesta de redaccin alternativa

Modificacin de los artculos 142 pargrafo I, 144 pargrafos I y II, 145


pargrafo III, 26 pargrafo II y 235 ltima parte del proyecto de nueva
Constitucin:

Artculo 142
I. [Se suprime el prrafo La ciudadana boliviana implica el reconocimiento
de los derechos y los deberes establecidos en la Constitucin, y en el
resto del ordenamiento jurdico]
Democracia en la nueva Constitucin 169

Artculo 144
I. Podrn adquirir la nacionalidad boliviana por naturalizacin los
extranjeros en situacin legal, con ms de dos aos de residencia
ininterrumpida en el pas bajo supervisin del Estado, que manifiesten
expresamente su voluntad de obtener la nacionalidad boliviana y
cumplan con los requisitos establecidos en la ley.

II. El tiempo de residencia se reducir a un ao en el caso de extranjeros


que se encuentren en una de las situaciones siguientes:

Artculo 145
III. [Se suprime este pargrafo: Las ciudadanas bolivianas y los ciudadanos
bolivianos que tengan doble ciudadana no podrn postularse a cargos
pblicos electos, salvo renuncia previa a su ciudadana extranjera]

Artculo 26
El derecho a la participacin comprende:
5. [Se agrega este numeral que incluye la siguiente frase: El desempeo
de funciones pblicas]

Artculo 235
[Se suprime la ltima parte en la frase que dice: Hablar al menos dos
idiomas oficiales del pas.]

Ttulo V [Ciudadana]
[En el Ttulo V y en los artculos 142 al 145, reemplazar la palabra
ciudadana por nacionalidad.]

Seccin II Derechos Polticos


[En la Seccin II reemplazar la frase Derechos Polticos por la palabra
Ciudadana.]

Poder Ejecutivo

Conformacin del Poder Ejecutivo


Avances democrticos

El proyecto de nueva Constitucin establece en los artculos 167, 168 y 171


un nuevo sistema de eleccin del Presidente y Vicepresidente del Estado,
reduce la edad a 30 aos para poder postular a estos cargos e incorpora
la revocatoria de mandato para el cargo de Presidenta o Presidente del
170 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Estado. En cuanto a la conformacin del Poder Ejecutivo, denominado


rgano Ejecutivo en el proyecto de nueva Constitucin, estos tres aspectos
constituyen avances democrticos en comparacin con el rgimen
establecido en la Constitucin vigente.

El artculo 167 del proyecto de nueva Constitucin establece que ser


proclamada a la Presidencia y la Vicepresidencia la candidatura que haya
reunido el 50% ms uno de los votos vlidos; o que haya obtenido un
mnimo del 40% de los votos vlidos, con una diferencia de al menos 10%
en relacin con la segunda candidatura. En caso de que ninguna de las
candidaturas cumpla estas condiciones, se realizar una segunda vuelta
electoral entre las dos candidaturas ms votadas en el plazo de sesenta
das computables a partir de la votacin anterior. Ser proclamada a la
Presidencia y a la Vicepresidencia del Estado la candidatura que haya
obtenido la mayora de los votos.

La Constitucin vigente establece en el artculo 90 que si en las elecciones


generales ninguna de las frmulas para Presidente y Vicepresidente
de la Repblica obtuviera la mayora absoluta de sufragios vlidos, el
Congreso elegir por mayora absoluta de votos vlidos, en votacin oral
y nominal, entre las dos frmulas que hubieran obtenido el mayor nmero
de sufragios vlidos. En caso de empate, se repetir la votacin por dos
veces consecutivas, en forma oral y nominal. De persistir el empate, se
proclamar Presidente y Vicepresidente a los candidatos que hubieran
logrado la mayora simple de sufragios vlidos en la eleccin general.

El proyecto de nueva Constitucin, a diferencia de la Constitucin


vigente, respeta en todas sus proyecciones y consecuencias el principio
democrtico de la soberana popular. Es el pueblo el que mediante su
voto elige directamente al Presidente y Vicepresidente; en la Constitucin
vigente, si no se dan ciertas condiciones, es el Congreso Nacional el que
los designa. Con el sistema de la segunda vuelta, como ltima ratio, que
incorpora el proyecto de nueva Constitucin tomando como modelo a la
Constitucin argentina, se evitan acuerdos parlamentarios espurios que
podran dejar de lado a un candidato a la Presidencia que no ha obtenido
la mayora absoluta de votos vlidos pero que su distancia de votos con
relacin al candidato que ocupa el segundo lugar es muy importante, por
ejemplo, de ms de 10 puntos porcentuales de diferencia. De esta manera
se garantiza que la legitimidad en la eleccin de los cargos ms importantes
Democracia en la nueva Constitucin 171

en un rgimen de tipo presidencialista siempre est presente, cualesquiera


sean las circunstancias y vicisitudes que se presenten.

El artculo 168 del proyecto de nueva Constitucin establece entre


los requisitos para acceder a la candidatura a la Presidencia o a la
Vicepresidencia del Estado el de contar con 30 aos de edad cumplidos
al da de la eleccin. El artculo 88 de la Constitucin vigente exige las
mismas condiciones para el cargo de senador; el artculo 64 dispone que
para ser senador se necesita tener 35 aos cumplidos y reunir los requisitos
exigidos para diputado.

Desde la perspectiva democrtica, es positiva la reduccin de la edad


a 30 aos para la postulacin al cargo de Presidente y Vicepresidente del
Estado, tomando en cuenta las condiciones de educacin, formacin e
informacin de la era tecnolgica en la que estamos viviendo. Ampliar el
universo de eventuales candidatos a estos cargos, incorporando a sectores
de la poblacin que, en los tiempos actuales, a los 30 aos de edad tienen
desarrolladas una aptitud y personalidad convenientes para el ejercicio
maduro y responsable de estos cargos, es favorable para el crecimiento y
consolidacin de la democracia.

El artculo 171 del proyecto de nueva Constitucin establece entre las


causales de cesacin del mandato del Presidente de Estado la revocatoria
de mandato mediante voto popular. El artculo 118 numeral 5 de la
Constitucin vigente establece el juicio de responsabilidades contra el
Presidente y Vicepresidente de la Repblica por delitos cometidos en el
ejercicio de sus funciones.

Cuando el Presidente de la Repblica, a los pocos aos de haber


accedido al cargo, ha perdido la confianza del soberano y la legitimidad
de ejercicio, la revocatoria de mandato mediante el voto popular evita
situaciones de violencia y conflicto social que ponen en riesgo al sistema
democrtico. Es una vlvula de escape ante situaciones de extrema crisis
y gravedad que permite encontrar una salida democrtica para preservar
la vigencia de la Constitucin y del sistema poltico, econmico y social.
El juicio de responsabilidades por las dificultades y complejidades para su
implementacin no representa un mecanismo alternativo a la revocatoria
de mandato que tenga equivalentes posibilidades de eficiencia y eficacia
para la preservacin de la democracia en situaciones de crisis del sistema.
Es prcticamente inoperante.
172 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Peligros para los valores democrticos

El proyecto de nueva Constitucin establece en los artculos 154 pargrafo


I y 166 pargrafo I que la Vicepresidenta o el Vicepresidente del Estado
presidir la Asamblea Legislativa Plurinacional y que el rgano Ejecutivo est
compuesto, entre otras autoridades, por la Vicepresidenta o el Vicepresidente
del Estado. El artculo 175 del proyecto de nueva Constitucin, entre otras
atribuciones de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado, asigna
a esta autoridad las de coadyuvar en la direccin de la poltica general del
gobierno y participar en la formulacin de la poltica exterior, as como
desempear misiones diplomticas. La Constitucin vigente en el artculo
85 establece que el Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la
Repblica conjuntamente con los ministros de Estado.

La separacin y equilibrio de poderes se encuentran debilitados en el


proyecto de nueva Constitucin en comparacin con la Constitucin
vigente por el hecho de que el Vicepresidente forma parte del rgano
Ejecutivo, ejerciendo funciones de naturaleza eminentemente ejecutiva.
En este modelo, el Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional,
mientras desempea esta funcin en el rgano Legislativo, desempea
simultneamente funciones de ndole ejecutiva formando parte del rgano
Ejecutivo. En el esquema de la Constitucin vigente, el Vicepresidente
de la Repblica no forma parte del Poder Ejecutivo; segn el artculo 53,
nicamente cumple las funciones de Presidente Nato del Congreso Nacional
y del Senado. En la prctica del rgimen establecido en el proyecto de nueva
Constitucin los conflictos de intereses y las situaciones de incompatibilidad
que se pueden presentar en las actuaciones del Vicepresidente en su doble
calidad de miembro del rgano Ejecutivo y Presidente de la Asamblea
Legislativa Plurinacional pueden resultar perjudiciales para la estabilidad
y armona del sistema democrtico, especialmente en lo relativo a los
equilibrios y contrapesos entre los poderes polticos del Estado.

El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 168 entre


los requisitos para acceder a la candidatura a la Presidencia o a la
Vicepresidencia del Estado el de haber residido de forma permanente en el
pas al menos los cinco aos inmediatamente anteriores a la eleccin. La
Constitucin vigente no incluye este requisito. Las situaciones de necesidad
o conveniencia que determinan a un boliviano a ausentarse del pas son
innumerables y muchas veces ajenas a la libre voluntad o deseo de la
persona que fija su residencia en el exterior (por ejemplo, motivos de salud,
Democracia en la nueva Constitucin 173

educacin, etc.). Por esta razn, dicha limitacin no tiene justificacin


suficiente; representa un dato negativo a la luz de los valores democrticos
que tienden a facilitar, ampliar y mejorar la participacin de los bolivianos
en la vida pblica del pas, independientemente de las circunstancias por
las que tuvieron que ausentarse del pas, si su voluntad actual no es slo es
la de volver a l sino la de participar activamente en la poltica nacional. Su
estada en el exterior no es razn suficiente para negarle el ejercicio de un
derecho poltico fundamental.

Propuesta de redaccin alternativa

Modificacin de los artculos 166 pargrafo I, 168 y 175 del proyecto de


nueva Constitucin:

Artculo 166
El rgano Ejecutivo est compuesto por la Presidenta o el Presidente del
Estado [se suprime la frase la Vicepresidenta o el Vicepresidente] y las
Ministras y los Ministros de Estado.

Artculo 168
Para acceder a la candidatura a la Presidencia o a la Vicepresidencia del
Estado se requiere cumplir con las condiciones generales de acceso al
servicio pblico y contar con treinta aos de edad cumplidos al da de la
eleccin [se suprime la frase y haber residido de forma permanente en el
pas al menos cinco aos inmediatamente anteriores a la eleccin]

Artculo 175
Son atribuciones de la Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado,
adems de las que establece esta Constitucin y la ley:

Asumir la Presidencia del Estado, en los casos establecidos en la presente


Constitucin.

Coordinar las relaciones entre el rgano Ejecutivo, la Asamblea Legis-


lativa Plurinacional y los gobiernos autnomos.

[...]

[Se suprimen los siguientes prrafos:

Participar en las sesiones del Consejo de Ministros.

Coadyuvar con la Presidenta o el Presidente del Estado en la direccin


de la poltica general del gobierno.
174 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Participar conjuntamente con la Presidenta o el Presidente del Estado


en la formulacin de la poltica exterior; as como desempear misiones
diplomticas.]

Censura de ministros de Estado


Avances democrticos

El proyecto de nueva Constitucin incorpora en el artculo 159 pargrafo I


numeral 18 un fuerte rasgo parlamentario al sistema presidencial de gobierno.
Esta disposicin establece que la Asamblea Legislativa Plurinacional tiene
como atribucin la de interpelar, a iniciativa de cualquier asamblesta, a las
ministras o los ministros de Estado, individual o colectivamente, y acordar
la censura por dos tercios de los miembros de la Asamblea. La interpelacin
podr ser promovida por cualquiera de las cmaras. La censura implicar
la destitucin de la ministra o del ministro.

La Constitucin vigente establece en el artculo 70 pargrafos II y III que


cada cmara puede, a iniciativa de cualquier parlamentario, interpelar a los
ministros de Estado, individual o colectivamente y acordar la censura de
sus actos por mayora absoluta de votos de los representantes nacionales
presentes. La censura tiene por finalidad la modificacin de las polticas y
del procedimiento impugnados, e implica la renuncia del o de los ministros
censurados, la misma que podr ser aceptada o rechazada por el Presidente
de la Repblica.

En este modelo de gobierno presidencial con componentes parlamentarios


constituye un avance para la democracia el hecho de que la censura acordada
por el Parlamento contra uno o ms ministros conlleve la destitucin de
los mismos y no la simple renuncia, que puede ser aceptada o rechazada
por el Presidente de la Repblica. Son conocidos los casos recientes de
ministros censurados que son inmediatamente ratificados por el Presidente,
con el consiguiente desprestigio de este mecanismo de control y equilibrio
de poderes que, por su inoperancia y la falta de eficacia de sus resultados,
se convierte en un elemento simblico en la dinmica de los poderes del
Estado.

Este avance democrtico que permite un mayor control legislativo sobre


el Poder Ejecutivo, para mantenerlo dentro del cauce de la Constitucin,
evitando que degenere en poder absoluto o tirnico, resulta desvirtuado
Democracia en la nueva Constitucin 175

por la exigencia de 2/3 de votos del total de los miembros de la Asamblea


para poder acordar la censura. Con esta exigencia, tomando en cuenta el
peso parlamentario de la representacin oficialista, la censura quedar en
la letra muerta de la Constitucin y no cobrar vigencia en la realidad de los
hechos polticos. Por esto es conveniente rescatar la regla de votacin de la
censura en la Constitucin vigente: mayora absoluta de los parlamentarios
presentes.

Peligros para los valores democrticos

El proyecto de nueva Constitucin no contempla un contrapeso para la


destitucin de los ministros de Estado operada como consecuencia de una
censura acordada por la Asamblea Legislativa Plurinacional. En caso de
abuso o de arbitrariedad en la utilizacin de este mecanismo por parte de
los parlamentarios que emitieron su voto favorable a la censura del ministro
o de los ministros de Estado, el rgano Ejecutivo no tiene a su disposicin
ningn mecanismo preventivo ni defensivo que permita contrarrestar el uso
indebido de este procedimiento parlamentario. Esta falta de equilibrio y
contrapesos representa un dato negativo para la dinmica democrtica en
la relacin entre los poderes polticos del Estado.

Como mecanismo de contrapeso, el Presidente de la Repblica debera


tener la opcin de allanarse a la censura del ministro o de los ministros o
acudir a la definicin del pueblo soberano, solicitando la revocatoria de
mandato de los legisladores que han acordado la censura, quedando en
suspenso el efecto de destitucin de la censura hasta el momento en el
que se conozcan los resultados oficiales del referndum revocatorio. Si el
resultado de este referndum es de rechazo a la revocatoria de mandato de
los asamblestas, cobra vigencia el efecto de destitucin de la censura; si,
por el contrario, el resultado del referndum es aprobatorio de la revocatoria
de mandato la censura, queda sin efecto y el ministro o los ministros
censurados permanecen en el cargo.

Propuesta de redaccin alternativa

Modificacin del artculo 159 pargrafo I, numeral 18 del proyecto de nueva


Constitucin:

Artculo 159
I. Interpelar, a iniciativa de cualquier asamblesta, a las Ministras o los
Ministros de Estado, individual o colectivamente, y acordar la censura
por mayora absoluta de votos de los miembros presentes de la
176 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Asamblea. La interpelacin podr ser promovida por cualquiera de las


cmaras. La censura implicar la destitucin de la Ministra o del Ministro
en las condiciones establecidas en esta Constitucin.

Artculo nuevo:

Artculo [Censura de ministros]


I. El Presidente del Estado, dentro de los tres (3) das siguientes al
conocimiento oficial de la censura de uno o ms Ministros, podr
optar por allanarse a la censura o someterla a la decisin del pueblo
soberano, convocando en este ltimo caso a Referndum Revocatorio
del mandato de los asamblestas que votaron favorablemente la
censura.

II. La destitucin de los Ministros censurados quedar en suspenso


hasta la realizacin del Referndum Revocatorio. Si el Referndum
Revocatorio revoca el mandato de los asamblestas, la censura quedar
sin efecto si, por el contrario, ratifica este mandato, la censura a partir
de este momento producir plenos efectos.

III. Si el Presidente del Estado, dentro del plazo sealado en el pargrafo I


de este artculo, no ejerce la opcin por el allanamiento o la convocatoria
al Referndum Revocatorio, la censura, a partir del da siguiente al del
plazo vencido, producir plenos efectos.

Sistema de reeleccin presidencial


Avances democrticos

El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 169 que el


perodo de mandato de la Presidenta o del Presidente y de la Vicepresidenta
o del Vicepresidente del Estado es de cinco aos, y pueden ser reelectas
o reelectos de manera continua por una sola vez. La Constitucin vigente
establece en el artculo 87 pargrafo I que el mandato improrrogable
del Presidente de la Repblica es de cinco aos. El Presidente puede ser
reelecto por una sola vez despus de transcurridos cuando menos un
perodo constitucional.

Tomando en cuenta la tradicin caudillista y personalista del poder en los


pases latinoamericanos y los grandes males institucionales que se derivan
de la tendencia al continuismo presidencial, el sistema de reeleccin
presidencial del proyecto de nueva Constitucin no representa ningn
avance para la democracia.
Democracia en la nueva Constitucin 177

Peligros para los valores democrticos

De un sistema de reeleccin discontinua con la Constitucin vigente


pasaramos a uno de reeleccin continua con el proyecto de nueva
Constitucin. El proyecto de nueva Constitucin, a diferencia de la
Constitucin vigente, al haber utilizado la frase por una sola vez despus
de la palabra continua y no de la palabra reelectos, deja la duda de la
reeleccin indefinida con un perodo de descanso despus de dos perodos
presidenciales consecutivos. En el proyecto de nueva Constitucin, se genera
la duda sobre si la limitacin por una sola vez se refiere a la continuidad de
la reeleccin o a la reeleccin en s misma. El Presidente del Estado slo
puede ser reelecto consecutivamente por una sola vez y no dos o ms veces;
despus de transcurrido un perodo presidencial podra nuevamente iniciar
una cadena de reeleccin consecutiva e inmediata, y as indefinidamente.
En la Constitucin vigente esta duda no se presenta porque la limitacin
por una sola vez se refiere a la reeleccin en s misma.

Con esta interpretacin, el proyecto de nueva Constitucin habilita la


reeleccin indefinida con perodos de descanso despus de dos mandatos
consecutivos, con todos los males que ello conlleva para la democracia.
El caudillaje, como deca Alberdi, es enemigo de la forma republicana de
gobierno, caracterizada por la renovacin peridica, frecuente, radical y
sincera del personal del gobierno supremo del pas; el principio esencial
de aquel, en cambio, es el poder personal o dinstico. Alberdi mencionaba
tambin que el caudillo es el mismo traidor a la repblica o su forma, ya
sea que hable latn o quechua, ingls o guaran; ya sea que vista frac o que
use poncho; que flagele con espada o mate con la pluma.

Los males institucionales del continuismo se manifiestan en las siguientes


acciones de los Presidentes que aspiran al poder indefinido:

La preocupacin principal y suprema del Presidente es la de encontrar la


forma y mecanismos para mantenerse en el poder o volver a l cuando
est prohibido de ejercerlo en un perodo determinado.

El Presidente en ejercicio propiciar reformas a la Constitucin para


superar todas las trabas que el texto constitucional impone a la reeleccin
indefinida; reformas que pasarn desapercibidas o sern menos visibles
y sensibles en el conjunto de otras reformas de contenido social o
institucional.
178 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

El Presidente en ejercicio que debe descansar un perodo por imperativo


constitucional intentar dejar en la presidencia a un correligionario dcil
durante el perodo en el que est prohibida su reeleccin, que se someta
a las instrucciones del verdadero titular del poder y facilite su retorno a
la presidencia como el objetivo central de ese gobierno de turno.

El continuismo impide la oxigenacin de la democracia y la renovacin


del liderazgo dentro de los partidos y del conjunto de la sociedad. De
esta manera, la vida poltica en la sociedad y en las organizaciones
polticas se degrada y deteriora. Todo gira en torno a los personajes
eternos del poder, caudillos que permanentemente deciden el curso de
la poltica, impidiendo a generaciones nuevas de dirigentes y candidatos
asumir la direccin de los destinos del pas. Las organizaciones polticas
se convierten en camarillas de elites al servicio del caudillo y de los
exclusivos intereses del grupo que medra a su alrededor. La burocracia
y la tradicin reemplazan a la renovacin del liderazgo. La democracia
en su conjunto decae y se anquilosa.

Por estas razones, como mecanismo para fortalecer la democracia en el


pas y evitar los males del caudillismo, resultara conveniente un sistema de
prohibicin absoluta de la reeleccin presidencial y vicepresidencial.

Propuesta de redaccin alternativa

Modificacin del artculo 169 del proyecto de nueva Constitucin:

Artculo 169
I. El perodo de mandato de la Presidenta o del Presidente y de la
Vicepresidenta o del Vicepresidente del Estado es de cinco aos,
y no pueden ser reelegidos en ningn caso en ninguna forma. El
Vicepresidente puede postular a la presidencia para otro perodo
constitucional y el Presidente no puede postular a la vicepresidencia
para otro perodo constitucional.
II. Las organizaciones polticas y los ciudadanos, bajo las sanciones que
establezca la ley, estn prohibidos de hacer propaganda a favor de la
reeleccin de la persona que ejerza la Presidencia o Vicepresidencia
de la Repblica, de promover cualquier tipo de consulta popular con
el mismo fin o cualquier otro mecanismo que tienda a vulnerar el
principio de alternabilidad en el poder o aumentar el trmino fijado por
la Constitucin para el desempeo de estos cargos.
Democracia en la nueva Constitucin 179

Poder Judicial
Principios de la administracin de justicia
Avances democrticos

El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 179 que la


potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en
los principios de pluralismo jurdico, interculturalidad, equidad, igualdad
jurdica, independencia, seguridad jurdica, servicio a la sociedad,
participacin ciudadana, armona social y respeto a los derechos. La
Constitucin vigente establece en el artculo 116 pargrafos VI y X que los
magistrados y jueces son independientes en la administracin de justicia
y no estn sometidos sino a la Constitucin y la ley y que la gratuidad,
publicidad, celeridad y probidad en los juicios son condiciones esenciales
de la administracin de justicia.

El proyecto de nueva Constitucin incorpora algunos principios


novedosos para la administracin de justicia que constituyen un avance
para el sistema democrtico. Tal es el caso de los principios de pluralismo
jurdico, interculturalidad, equidad, seguridad jurdica, servicio a la sociedad,
participacin ciudadana y armona social:

El pluralismo jurdico, adecuadamente entendido, como se explicar


ms adelante, en el punto relativo a la justicia indgena, que permite
una mejor y ms plena realizacin de la justicia, tomando en cuenta
distintas fuentes del derecho en funcin de la pertenencia cultural de las
personas a distintos grupos o colectivos sociales.

La interculturalidad, que enriquece la valoracin de los casos sometidos


a juzgamiento cuando presentan puntos de interconexin con distintas
culturas.

La equidad, que permite corregir los rigorismos e inflexibilidades de la ley


concebida en abstracto, adecundola a las especiales particularidades
objetivas y subjetivas que presenta el caso sometido a juzgamiento.

La seguridad jurdica como uno de los valores principales que deben


guiar el impartir la justicia; las sentencias en los casos concretos tienen
que contribuir a realizar o materializar este valor tanto para las partes
involucradas en el litigio, como para la sociedad en su conjunto.
180 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

La justicia entendida como un servicio pblico para la sociedad y no


como un poder burocrtico del Estado que, por efecto de su pesada
estructura y complejos procedimientos, se aleja cada da que pasa de
las necesidades e intereses de los litigantes.

La participacin ciudadana, a travs de jueces legos en procesos


penales y civiles, que permite mejorar el control ciudadano de los
servicios de justicia y hacerla ms accesible a los ciudadanos comunes
que no poseen conocimientos tcnicos sobre el derecho.

La armona social como uno de los fines principales perseguido por el


derecho, del cual la sentencia no puede desentenderse, tomando en
cuenta los efectos o consecuencias que se derivan de su aplicacin,
no slo para las partes en litigio sino tambin para el conjunto de la
sociedad.

Peligros para los valores democrticos

El proyecto de nueva Constitucin, a diferencia de la Constitucin vigente,


no reconoce los principios de gratuidad, publicidad, celeridad y probidad.
Tanto el proyecto de nueva Constitucin como la Constitucin vigente no
reconocen el principio de imparcialidad que, junto con el de independencia,
constituyen la esencia de la funcin de impartir justicia. El juez que en
un proceso acta de manera parcializada deja de ser juez y se convierte
en parte interesada. A la luz de los valores democrticos es conveniente
el reconocimiento integral de todos los principios inherentes a una buena
administracin de justicia. El panorama completo de principios reguladores
de la funcin judicial, incluido el principio de imparcialidad, est dado por
la suma de los principios reconocidos en el proyecto de nueva Constitucin
y en la Constitucin vigente.

El principio de independencia judicial est seriamente cuestionado en el


proyecto de nueva Constitucin por la eleccin de las mximas autoridades
de la justicia mediante el voto universal acompaado de la revocatoria de
mandato a travs del referndum revocatorio, que puede ser activado por
las organizaciones sociales que conforman el denominado control social.

El rol del juez en la sociedad es distinto al rol del poltico. El poltico toma
en cuenta el presente para proyectar el futuro deseable sobre la base de
una oferta electoral que presenta a sus electores. Los electores, a travs
de su voto, depositan su confianza en el representante elegido para que
Democracia en la nueva Constitucin 181

cumpla el programa de gobierno ofrecido en la campaa electoral. Si el


representante defrauda esta confianza incumpliendo su promesa electoral,
es legtimo que los titulares de la soberana le revoquen su mandato como
una forma de hacer efectiva su responsabilidad poltica.

El juez toma en cuenta el pasado para descubrir la verdad de los


hechos y, como consecuencia de ello, aplicar los efectos jurdicos que
corresponden de acuerdo a las normas generales que regulan el caso. El
nico compromiso del juez es con la ley y su conciencia. Si ambas estn
en desacuerdo con los intereses o deseos de un conjunto de personas, por
ms numeroso o importante que ste sea, el juez est obligado a actuar con
justicia aplicando la ley.

Si convertimos al juez en poltico o al poltico en juez, estaremos


introduciendo un elemento de desorden en la sociedad que debilitar
el sistema democrtico. Las situaciones de conflicto de intereses en las
que se encontrar un juez-poltico sern numerosas y recurrentes. Los
intereses del electorado que lo eligi pueden resultar contrarios a la verdad
y consecuencias de los hechos ocurridos. Si el juez, dejando de lado la
verdad y la justicia, opta por su electorado para evitar la revocatoria de
mandato, deja de ser juez en esencia y acta como poltico; a la inversa,
si interviene como verdadero juez, de acuerdo con la ley y su conciencia,
en contra de su electorado, se expone a una revocatoria de mandato y a
otro tipo de presiones y coacciones de las organizaciones que conforman el
denominado control social.

Por estas razones no es conveniente el sistema de eleccin de los jueces,


ni el de revocatoria de su mandato, ni el de la injerencia del control social
en el ejercicio de funciones judiciales. Todos estos elementos, aisladamente
considerados, representan cada uno de ellos un riesgo para la independencia
judicial; cuando operan de manera conjunta o vinculada, este riesgo crece
exponencialmente.

En lugar del sistema de eleccin de jueces, podra establecerse un sistema


de designacin de jueces, fiscales y defensores pblicos a cargo de un
Consejo de la Magistratura compuesto paritariamente por representantes
del Estado y de la sociedad civil especializada, encargado adems de la
administracin de los recursos humanos y financieros de estos rganos
del Estado y de las medidas de organizacin y mejora de estos servicios
pblicos.
182 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Propuesta de redaccin alternativa

Modificacin de los artculos 179, 183, 184, 189, 194, 195, 196, 199, 201
y 228 del proyecto de nueva Constitucin:

Artculo 179
I. La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta
en los principios de:
a. Independencia.
b. Imparcialidad.
c. Seguridad jurdica.
d. Publicidad.
e. Probidad.
f. Celeridad.
g. Gratuidad.
h. Pluralismo jurdico.
i. Interculturalidad.
j. Equidad.
k. Servicio a la sociedad.
l. Participacin ciudadana.
m. Armona social.

II. Constituyen garantas de la independencia judicial:

a. El desempeo vitalicio de los jueces, salvo renuncia, fallecimiento,


jubilacin o destitucin dispuesta por autoridad competente.
b. La intangibilidad de la remuneracin de los jueces con actualizacin
permanente por prdida de su valor.
c. La autonoma presupuestaria de los rganos judiciales. El
presupuesto elaborado conforme a los parmetros constitucionales
no podr ser observado ni modificado por los rganos Ejecutivo y
Legislativo.

Artculo 183
Las Magistradas y Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia sern
designados por el Consejo de la Magistratura.

Artculo 184
Las Magistradas y Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia
cesarn en sus funciones por sentencia ejecutoriada del Tribunal de
Democracia en la nueva Constitucin 183

Enjuiciamiento, renuncia, fallecimiento y jubilacin en las condiciones


establecidas por la Ley.

Artculo 189
Las Magistradas y Magistrados del Tribunal Agroambiental sern
designados por el Consejo de la Magistratura.

El sistema de prohibiciones e incompatibilidades aplicado a las


Magistradas y los Magistrados del Tribunal Agroambiental ser el de los
servidores pblicos.

[Se suprime la frase El tiempo de ejercicio]. El rgimen de permanencia


y cesacin en el cargo establecido para las Magistradas y los Magistrados
del Tribunal Supremo de Justicia ser de aplicacin a los miembros del
Tribunal Agroambiental.

Artculo 194
I. El Consejo de la Magistratura es el rgano encargado de la
designacin, en todas las materias, grados e instancias, de los
jueces, fiscales y defensores pblicos; de la administracin de los
recursos humanos y financieros de estos rganos del Estado; y de
la organizacin y mejora de estos servicios pblicos.

II. Est compuesto paritariamente por representantes del Estado


y de la sociedad civil especializada, en la forma establecida por
Ley. Por el Estado acreditarn representantes el Tribunal Supremo
de Justicia, el rgano Ejecutivo y el rgano Legislativo. Por la
sociedad civil especializada acreditarn representantes el Colegio
Nacional de Abogados, Facultades de Derecho de Universidades
Pblicas y Privadas, Instituciones de Defensa de los Derechos
Humanos y Organizaciones de Medios de Comunicacin Social.

III. Su conformacin, estructura, funciones y forma de designacin


y remocin de sus miembros sern determinadas por una Ley
Orgnica de la Materia sancionada con dos tercios de votos del
total de los miembros de la Asamblea Legislativa.

Artculo 195
I. [Se suprime el pargrafo Los miembros del Control Administrativo
Disciplinario de Justicia se elegirn mediante sufragio universal de
184 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

entre las candidatas y los candidatos propuestos por organizaciones


de la sociedad civil. La organizacin y ejecucin del proceso electoral
estar a cargo del Consejo Electoral Plurinacional]
II. Los miembros del Consejo de la Magistratura requerirn, adems
de las condiciones generales de acceso al servicio pblico, haber
cumplido treinta aos de edad y acreditar experiencia profesional
de por lo menos diez aos en ciencias jurdicas, sociales o
econmicas.
III. Los miembros del Consejo de la Magistratura durarn en sus
funciones seis aos, y no podrn ser reelegidas ni reelegidos.
Artculo 196
Son atribuciones del Consejo de la Magistratura:
a. Designar mediante concurso pblico de mritos, en todas las
materias, grados e instancias, a los jueces, fiscales y defensores
pblicos.
b. Designar al personal auxiliar y administrativo de estos rganos del
Estado.
c. Elaborar los presupuestos de todos estos rganos del Estado y
gestionar su aprobacin.
d. Administrar los recursos humanos y financieros de todos estos
rganos del Estado.
e. Adoptar medidas de organizacin y mejora de estos servicios
pblicos.
Artculo 199
Las Magistradas y Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional
sern designados por el Consejo de la Magistratura.
Artculo 201
[Se suprime la frase El tiempo de ejercicio] El rgimen de permanencia
y cesacin en el cargo establecido para las Magistradas y los Magistrados
del Tribunal Supremo de Justicia sern de aplicacin a los miembros
del Tribunal Constitucional Plurinacional.
Artculo 228
La Fiscal o el Fiscal General del Estado y todos los Fiscales que
integran el Ministerio Pblico sern designados por el Consejo de la
Magistratura mediante concurso pblico de mritos.
Democracia en la nueva Constitucin 185

La Fiscal o el Fiscal General del Estado reunir los requisitos generales


de los servidores pblicos, as como los especficos establecidos para la
Magistratura del Tribunal Supremo de Justicia.

Incorporacin de artculos nuevos:

Artculo [Tribunal de enjuiciamiento]

El Tribunal de Enjuiciamiento es el rgano encargado del control


disciplinario y del enjuiciamiento por faltas administrativas graves
y delitos de los jueces, fiscales y defensores pblicos, de todas las
materias, grados e instancias.

Est compuesto paritariamente por representantes del Estado y de


la sociedad civil especializada, en la forma establecida por ley. Por el
Estado acreditarn representantes el Tribunal Supremo de Justicia,
el rgano Ejecutivo y el rgano Legislativo. Por la sociedad civil
especializada acreditarn representantes el Colegio Nacional de
Abogados, facultades de derecho de universidades pblicas y privadas,
instituciones de defensa de los derechos humanos y organizaciones
de medios de comunicacin social.

Su conformacin, estructura, funciones y forma de designacin y


remocin de sus miembros sern determinadas por una Ley Orgnica
de la Materia sancionada con dos tercios de votos del total de los
miembros de la Asamblea Legislativa.

Artculo [Requisitos]
Los miembros del Tribunal de Enjuiciamiento requerirn, adems de
las condiciones generales de acceso al servicio pblico, haber cumplido
treinta aos de edad y acreditar experiencia profesional de por lo menos
diez aos en ciencias jurdicas.

Los miembros del Tribunal de Enjuiciamiento durarn en sus funciones


seis aos, y no podrn ser reelegidas ni reelegidos.

Artculo [Atribuciones]
Son atribuciones del Tribunal de Enjuiciamiento:
a. Enjuiciar a los jueces, fiscales y defensores pblicos, de todas las
materias, grados e instancias, por faltas graves o delitos cometidos
en el ejercicio de sus funciones, disponiendo la aplicacin de
186 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

sanciones en caso de responsabilidad y, cuando corresponda, su


destitucin del cargo mediante sentencia condenatoria.
b. Enjuiciar al personal auxiliar y administrativo de estos rganos del
Estado, por faltas graves o delitos cometidos en el ejercicio de
sus funciones, disponiendo la aplicacin de sanciones en caso de
responsabilidad y, cuando corresponda, su destitucin del cargo
mediante sentencia condenatoria.
c. Aprobar con dos tercios del total de sus miembros el reglamento de
faltas y sanciones disciplinarias y los procedimientos sancionatorios
de aplicacin en todos estos rganos del Estado.
d. Adoptar medidas de fiscalizacin y auditoria en todos estos
rganos del Estado para encontrar hallazgos de responsabilidad
disciplinaria o penal.

Justicia ordinaria y justicia indgena


Avances democrticos

El proyecto de nueva Constitucin establece en los artculos 180 y 192


que la jurisdiccin ordinaria y la jurisdiccin indgena originario campesina
gozarn de igual jerarqua; que las decisiones de esta ltima jurisdiccin no
podrn ser revisadas por la jurisdiccin ordinaria ni por la agroambiental
y que ejecutar sus resoluciones en forma directa. La Constitucin vigente
establece en el artculo 171 pargrafo III que las autoridades naturales
de las comunidades indgenas y campesinas podrn ejercer funciones de
administracin y aplicacin de normas propias como solucin alternativa a
conflictos, en conformidad a sus costumbres y procedimientos, siempre que
no sean contrarias a esta Constitucin y a las leyes. La ley compatibilizar
estas funciones con las atribuciones de los poderes del Estado.

El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 191 que la


justicia indgena respeta el derecho a la vida y los derechos establecidos
en la presente Constitucin. Este proyecto de nueva Constitucin incluye
un catlogo de derechos y garantas que en trminos generales responden
al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y a los tratados
Iinternacionales vigentes sobre la materia.

Comparando el proyecto de nueva Constitucin con la Constitucin


vigente, representa un avance democrtico el reconocimiento de igual
Democracia en la nueva Constitucin 187

jerarqua a la jurisdiccin ordinaria y a la indgena; del carcter definitivo de


los fallos y decisiones de la jurisdiccin indgena, no sujetos a revisin por
otras jurisdicciones; y las limitaciones impuestas a la jurisdiccin indgena
en cuanto al respeto a los derechos fundamentales. Estas limitaciones a la
jurisdiccin indgena constituyen un dato positivo que impedir su distorsin
en la prctica para convertirla en un escenario de linchamientos y violacin
a los derechos humanos.

Con estas precisiones que efecta el proyecto de nueva Constitucin


resulta claro que la jurisdiccin indgena, en el mbito de su vigencia
personal, material y territorial, es una jurisdiccin con los mismos ttulos y
prerrogativas que le corresponden a cualquier otra jurisdiccin formal del
Estado. No se trata de una jurisdiccin de segunda categora, con un poder
de imperio reducido o limitado en comparacin con las dems jurisdicciones.
Es una jurisdiccin plena en todos los sentidos, y para ello no necesita de
una ley que as lo establezca porque es el propio texto constitucional el que
le reconoce este carcter y sus condiciones de igualdad.

Peligros para los valores democrticos

El proyecto de Constitucin reconoce en el artculo 180 la existencia de la


jurisdiccin ordinaria y de la jurisdiccin indgena originario campesina en un
plano de igual jerarqua constitucional. La base de la llamada justicia ordinaria
es un vnculo universal que une al ciudadano con el Estado en funcin del lugar
de nacimiento o por efecto de una naturalizacin voluntariamente asumida
(artculo 142 pargrafo II del proyecto de nueva Constitucin). La base de
la llamada justicia indgena originario campesina es un vnculo particular
que une a una persona con una nacin o pueblo indgena en funcin de su
pertenencia al grupo por razones de identidad, historia y cultura (artculos 2
y 30 pargrafo I del proyecto de nueva Constitucin).

De esta premisa fundamental se deriva la consecuencia de que un


ciudadano boliviano por ejemplo, por haber nacido en territorio boliviano,
que adems pertenece a una nacin o pueblo indgena, debera estar
sometido a las dos clases de justicia: (i) la ordinaria, por su vnculo
universal con el Estado y (ii) la indgena, por su vnculo particular con su
nacin o pueblo indgena (el artculo 5 pargrafo I del proyecto de nueva
Constitucin reconoce 36 naciones o pueblos indgenas). A la inversa, el
ciudadano boliviano que no pertenece a ninguna nacin o pueblo indgena
slo debera estar sometido a la justicia ordinaria.
188 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Esta primera delimitacin entre los dos tipos de justicia por razn de las
personas sometidas a la jurisdiccin no est reconocida en el proyecto de
nueva Constitucin; por el contrario, establece que la justicia indgena se
aplica a todo tipo de relaciones jurdicas, as como a actos y hechos que
vulneren bienes jurdicos realizados dentro del mbito territorial indgena
originario campesino; es decir que este tipo de justicia se aplica a personas
que no pertenecen a la nacin o pueblo indgena.

Este defecto del proyecto tiene consecuencias trascendentales sobre


la estructura y organizacin del Estado. Si la justicia indgena modifica
e invierte la base de su fundamento y deja de ser una justicia particular
para convertirse en una justicia universal, estaramos en presencia de otro
Estado paralelo o un Estado dentro de otro Estado, y ya no solamente
de una nacin o pueblo indgena, que tiene las mismas pretensiones de
validez y vigencia con relacin al Estado fundado sobre el vnculo universal
de la ciudadana. Por tanto, en el terreno de la justicia, tenemos dos justicias
contrapuestas con el mismo alcance, con las situaciones de incompatibilidad
y conflicto que esto puede generar (el juez ordinario falla A en un caso
X; el juez indgena falla B en el mismo caso). Llevado este razonamiento
al extremo, podramos deducir una atomizacin del Estado boliviano con la
superposicin o contraposicin de 36 estados indgenas, llamados naciones
o pueblos, pero que en realidad tienen el alcance de verdaderos Estados.

A este defecto de ndole estructural se suma el hecho de que la vigencia


material de la justicia indgena y de la justicia ordinaria es la misma; el
proyecto de nueva Constitucin no delimita los mbitos materiales de
vigencia de una y otra justicia. Si a esto se agrega la aplicacin del principio
del pluralismo jurdico reconocido en los artculos 1 y 179 del proyecto de
nueva Constitucin, las consecuencias son graves para la unidad del Estado
y la vigencia de los principios fundamentales del orden social en aquellas
materias que por su especial importancia slo admiten una ley y un juez.

Tal es el caso de las materias electoral, administrativa, penal (en los


delitos graves que garantizan la cohesin y el orden social bsico) y
de todos aquellos aspectos de orden pblico incluidos en las materias
denominadas comunes, como la civil, comercial, familiar, laboral, etc. Por
ejemplo, en materia familiar respecto al principio de orden pblico que
impone la obediencia de los hijos menores a los padres y la correlativa
patria potestad de stos sobre los primeros, no resultara admisible para
el Estado un derecho plural que invierta este principio, aun en el caso de
Democracia en la nueva Constitucin 189

que sea aplicado por un juez indgena dentro de su territorio. En las otras
materias sealadas, tambin se presentan ejemplos de esta naturaleza.

Por lo expuesto, delimitado el mbito de vigencia personal de la justicia


indgena a las personas que forman parte de la nacin o pueblo indgena en
cuestin, sea que intervengan como actores o demandados, querellantes o
imputados con control jurisdiccional sobre este extremo, debera haberse
delimitado su mbito de vigencia material circunscribindola a aquellas
materias que no comprometen la unidad del Estado y de los valores
universalmente compartidos como esenciales para la vida en sociedad.

Definidas estas materias jurisdiccionales, el pluralismo jurdico debera


aplicarse en funcin de las mismas; es decir que slo se aplica una ley
propia o particular en el mbito de estas materias que estn reconocidas
como objeto de una jurisdiccin particular. Por tanto, tratndose de un
derecho y de una jurisdiccin particular de naturaleza distinta al derecho
y jurisdiccin universal, el pluralismo jurisdiccional determina o habilita
el pluralismo jurdico; el juez particular slo aplica su propio derecho en
aquellas materias que estn reconocidas como objeto de su jurisdiccin
especial.

Lo propio con relacin al mbito de vigencia territorial de la justicia


indgena, cuyas pautas de delimitacin contenidas en los artculos 2 y
291 del proyecto de nueva Constitucin son muy amplias; pueden abarcar
la extensin territorial de varios departamentos porque hacen referencia
al dominio y consolidacin de los territorios ancestrales de las naciones
y pueblos indgenas. Unicamente los hechos y actos que se realizan o
cuyos efectos se producen en un territorio indgena deberan ser objeto de
la justicia indgena siempre que se cumplan las condiciones de vigencia
personal y material previamente mencionadas, en un territorio indgena
razonablemente establecido en su extensin y dimensiones en funcin
de las circunstancias actuales y reales de necesidad y convivencia de los
distintos grupos culturales que efectivamente comparten su vida en comn
en determinados espacios del territorio nacional.

As se podra armonizar razonablemente lo universal con lo particular,


la existencia del Estado con la de las naciones o pueblos indgenas, la
ciudadana con la identidad y pertenencia cultural, la justicia indgena con
la justicia ordinaria. De otra manera, tal como est redactado el proyecto
de nueva Constitucin, existirn dos justicias contrapuestas, separadas y
190 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

desconectadas, con iguales pretensiones de vigencia personal, material y


territorial, y con conflictos recurrentes de jurisdiccin de difcil solucin,
conflictos que se presentarn como regla y no como excepcin.

El proyecto de nueva Constitucin, en las limitaciones que impone a la


justicia indgena con relacin al respeto a los derechos constitucionales,
no incluye las garantas jurisdiccionales, entre las que se encuentran las
relativas al debido proceso, de aplicacin primordial en los procesos
penales, como la presuncin de inocencia, la prohibicin de retroactividad
de la ley penal desfavorable al imputado, el derecho a ser odo antes de la
condena, la prohibicin al doble proceso y la sancin por el mismo hecho, el
derecho a la defensa, el derecho a ser odo por una autoridad independiente
e imparcial, el derecho a ser juzgado en el idioma del imputado, prohibicin
de declarar contra s mismo, etc. (artculos 191 y 110 al 125 del proyecto
de nueva Constitucin). Por tanto, los procedimientos y prcticas de este
tipo de justicia pueden resultar contrarios a estos valores fundamentales
para la dignidad humana.

Propuesta de redaccin alternativa

Modificacin de los artculos 191, 192 y 193 del proyecto de nueva


Constitucin:

Artculo 191
Las naciones y pueblos indgena originario campesinos ejercern funciones
jurisdiccionales [se suprime la frase y de competencia] a travs de
sus autoridades, y aplicarn sus principios, valores culturales, normas y
procedimientos propios.

La jurisdiccin indgena originaria campesina respeta el derecho a la vida,


los derechos establecidos en esta Constitucin y el derecho de defensa de
las personas sobre las cuales se ejerce.

Artculo 192
I. La jurisdiccin indgena originario campesina se fundamenta en un
vnculo particular de las personas que son miembros de la respectiva
nacin o pueblo indgena.

II. La jurisdiccin indgena se ejerce en los siguientes mbitos de vigencia


personal, material y territorial:
a. Personal.- Estn sujetos a esta jurisdiccin los miembros de
la nacin o pueblo indgena, sea que acten como actores
Democracia en la nueva Constitucin 191

o demandados, denunciantes o querellantes, denunciados o


imputados, recurrentes o recurridos.
b. Material.- Esta jurisdiccin conoce las causas y los procesos
en los mbitos del Derecho Penal, Civil, Comercial, Familiar,
Agroambiental, Laboral, de conformidad a lo establecido en una
Ley de Deslinde Jurisdiccional.
c. Territorial.- Esta jurisdiccin se aplica a las situaciones y relaciones
jurdicas que se realizan o cuyos efectos se producen dentro de
una unidad territorial de gobierno o autonoma indgena.

Artculo 193
La jurisdiccin indgena originario campesina decidir en forma definitiva.
Sus decisiones no podrn ser revisadas por ninguna otra jurisdiccin. El
Tribunal Constitucional podr revisarlas y anularlas si violan derechos y
garantas constitucionales.

Toda autoridad pblica o persona acatar las decisiones de la jurisdiccin


indgena originaria campesina. Para el cumplimiento de sus decisiones
sus autoridades podrn solicitar el apoyo de los rganos competentes del
Estado.

Artculo 194
[Se convierte en artculo 194 la ltima parte del artculo 193]
El Estado promover y fortalecer el sistema administrativo de la justicia
indgena originaria campesina. Una Ley de Deslinde Jurisdiccional,
sancionada con dos tercios de votos del total de los miembros de la
Asamblea Legislativa Plurinacional, determinar las causas y procesos
de competencia de la jurisdiccin indgena originaria campesina y de la
jurisdiccin ordinaria y los mecanismos de coordinacin y cooperacin
entre todas las jurisdicciones constitucionalmente reconocidas.

Incorporacin de artculo nuevo:

Artculo [Conflictos jurisdiccionales]


I. Los conflictos jurisdiccionales sern resueltos por un Tribunal de
Conflictos Jurisdiccionales, permanente u ocasional, cuyos miembros
sean representantes de todas las jurisdicciones involucradas en el
conflicto.
II. La organizacin, funcionamiento y procedimientos de este Tribunal
sern establecidos en la Ley Orgnica de la materia.
192 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Tribunal Supremo de Justicia


Avances democrticos

El proyecto de nueva Constitucin en el artculo 182 establece el Tribunal


Supremo de Justicia como el mximo tribunal de la jurisdiccin ordinaria.
La Constitucin vigente establece en el artculo 117 pargrafo I a la
Corte Suprema de Justicia como el mximo tribunal de justicia ordinaria,
contenciosa y contencioso-administrativa de la Repblica.

El nico avance democrtico que se observa en este tema en el proyecto


de nueva Constitucin es el cambio de nombre del mximo tribunal de
justicia. En lugar de denominarlo Corte, trmino que responde a una
tradicin monrquica, utiliza la palabra Tribunal, acorde con la tradicin
republicana. En todo lo dems se mantiene, con algunas variantes, el
esquema constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

Peligros para los valores democrticos

El proyecto de nueva Constitucin mantiene la estructura tradicional de


un mximo Tribunal de Justicia que interviene como una tercera instancia
en la revisin de las sentencias emanadas de las cortes superiores de
distrito. Para facilitar el acceso a la justicia de los ciudadanos, el nuevo
Cdigo de Procedimiento Penal limit la intervencin de la Corte Suprema
de Justicia a una situacin excepcional en la que se requiere uniformar la
jurisprudencia. Con este cambio, son las cortes superiores de distrito las que
intervienen como tribunales de ltima instancia, habilitndose un recurso
extraordinario de casacin ante la Corte Suprema de Justicia para casos
en los que exista contradiccin en sentencias de las cortes superiores de
distrito o desconocimiento de la lnea jurisprudencial definida por la Corte
Suprema de Justicia.

Tomando en cuenta la fuerza y vitalidad de los procesos autonmicos


en los departamentos, adems de la razn principal de facilitar el acceso
a la justicia, resulta conveniente que la inmensa mayora de los procesos
judiciales en todas las materias tenga establecida como ltima instancia
judicial a los tribunales o a los juzgados departamentales de justicia, segn
el tipo de causa o litigio. El Tribunal Supremo de Justicia debera intervenir
nicamente para uniformar jurisprudencia frente a contradicciones entre
sentencias definitivas emanadas de tribunales o juzgados departamentales;
hacer respetar su lnea jurisprudencial; resolver pedidos de extradicin;
Democracia en la nueva Constitucin 193

conocer juicios de responsabilidades contra altas autoridades del Estado;


decidir demandas de ilegalidad de normas subordinadas a la ley; conocer
demandas contencioso-administrativas por hechos, actos y contratos
emanados de autoridades nacionales; conocer los conflictos o controversias
entre rganos pblicos que no tienen rango constitucional y no dependen
de una misma autoridad superior; y decidir cuestiones de lmites que se
susciten entre unidades territoriales subnacionales.

Un retroceso para la democracia es la omisin de la justicia administrativa


en el proyecto de nueva Constitucin, especialmente en los artculos 182 y
185, que definen la naturaleza del Tribunal Supremo de Justicia y establecen
sus atribuciones. La Constitucin vigente establece en los artculos
117 pargrafo I y 118 pargrafo I numeral 7 que la Corte Suprema es el
mximo tribunal de la justicia contenciosa y contenciosa-administrativa
y que resuelve las causas contenciosas que resulten de los contratos,
negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo y de las demandas
contencioso-administrativas a las que dieren lugar las resoluciones del
mismo. Esta supresin de la justicia administrativa deja indefenso al
ciudadano frente a los abusos y arbitrariedades de la autoridad pblica,
especialmente con relacin a las autoridades del rgano Ejecutivo que, al
disponer de los medios de ejecucin de las leyes y sentencias, constituyen la
fuente principal de violaciones a los derechos y garantas de los particulares.
Es necesario reponer la justicia administrativa en el mbito constitucional.

El problema para la democracia derivado de la eleccin mediante voto


popular de los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, acompaada
de la revocatoria de mandato y de la activacin de la misma por parte del
denominado Control Social, ha sido examinado en el numeral 5.1 inciso b)
precedente.

Propuesta de redaccin alternativa

Modificacin de los artculos 182 y 185 del proyecto de nueva


Constitucin:

Artculo 182
El Tribunal Supremo de Justicia es el mximo tribunal de justicia del Estado.
Interviene como Tribunal de Casacin o Tribunal de nica y Definitiva
Instancia en los casos definidos por esta Constitucin y la Ley Orgnica
de la materia. Est integrado por el nmero de magistradas y magistrados
que defina la ley.
194 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Su composicin, organizacin y funcionamiento se establecern en una


Ley Orgnica de la materia sancionada con dos tercios de votos del total
de los miembros de la Asamblea Legislativa.

Artculo 185
Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia, que sern ejercidas en
la forma que establezca la Ley Orgnica de la materia:
a. Conocer el Recurso Extraordinario de Casacin para uniformar la
jurisprudencia con motivo de sentencias definitivas contradictorias
emanadas de tribunales o juzgados pertenecientes a diferentes
departamentos.
b. Conocer el Recurso Extraordinario de Casacin interpuesto contra
sentencias definitivas de tribunales o juzgados de los departamentos
que contradicen su lnea jurisprudencial.
c. Conocer de las demandas directas e incidentales de ilegalidad
promovidas contra normas infralegales, aun cuando se cuestione la
inconstitucionalidad de las mismas.
d. Conocer de las demandas o solicitudes de extradicin.
e. Conocer los juicios de responsabilidad contra altas autoridades del
Estado.
f. Conocer las demandas contencioso-administrativas promovidas
contra hechos, actos o contratos emanados de autoridad nacional.
g. Conocer los conflictos o controversias entre rganos pblicos que no
tengan rango constitucional y no dependan de una misma autoridad
superior.
h. Decidir cuestiones de lmites que se susciten entre unidades territoriales
subnacionales.

Tribunal Constitucional
Avances democrticos

El proyecto de nueva Constitucin, en los artculos 197 y 198, establece


que el Tribunal Constitucional Plurinacional, que vela por la supremaca
de la Constitucin, ejerce el control de constitucionalidad y precautela el
respeto y la vigencia de los derechos y las garantas constitucionales. La
Constitucin vigente establece en el artculo 119 pargrafo I el Tribunal
Constitucional.
Democracia en la nueva Constitucin 195

La nica novedad del proyecto de nueva Constitucin que en apariencia


podra ser considerada como un avance democrtico es la composicin
plurinacional del Tribunal Constitucional. El proyecto de nueva Constitucin
establece en los artculos 198 pargrafo I y 200 que el Tribunal Constitucional
Plurinacional est integrado por magistradas y magistrados elegidos con
criterios de plurinacionalidad, con representacin paritaria entre el sistema
ordinario y el sistema indgena originario campesino; que los postulantes
que provengan del sistema indgena originario campesino debern haber
ejercido la calidad de autoridad originaria bajo su sistema de justicia; y
que las candidatas y los candidatos sern propuestos, entre otras, por
organizaciones sociales de las naciones y pueblos indgena originario
campesinos. La Constitucin vigente no contiene regulaciones en este
sentido.

En el siguiente punto se explicar el error que conlleva esta concepcin


plurinacional del Tribunal Constitucional.

Peligros para los valores democrticos

El proyecto de nueva Constitucin comparte con la Constitucin vigente el


error de ubicar al Tribunal Constitucional como un rgano que forma parte
del Poder o de la Funcin Judicial. El Tribunal Constitucional, al ser un rgano
de cierre de todo el sistema constitucional, no debera pertenecer a ningn
poder u rgano del Estado. Ejerce el control constitucional sobre todos
los poderes y rganos del Estado, incluidos los rganos que pertenecen al
Poder Judicial. Una sentencia ejecutoriada que viola derechos o garantas
constitucionales puede ser objeto de revisin y eventual anulacin por parte
del Tribunal Constitucional.

El Tribunal Constitucional cumple las funciones de poder moderador;


controla que todos los poderes y rganos constitucionales del Estado se
mantengan dentro del marco y los cauces impuestos por la Constitucin.
En este sentido se puede decir que el Tribunal Constitucional est por
encima de todos los poderes y rganos del Estado y sujeto nicamente a la
Constitucin y su Ley Orgnica.

Por estas razones, el Tribunal Constitucional debera estar sistemtica-


mente ubicado dentro de un ttulo relativo al sistema de control constitu-
cional, formando parte de un captulo especfico junto con otro dedicado al
Defensor del Pueblo.
196 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

En el proyecto de nueva Constitucin la plurinacionalidad del Tribunal


Constitucional est vinculada a la existencia de las jurisdicciones indgena y
ordinaria. En este sentido el artculo 200 pargrafo I, cuando se refiere a los
miembros de este tribunal, hace mencin a los postulantes que provengan
de los sistemas ordinario e indgena originario campesino y, en este ltimo
caso, establece que debern haber ejercido la calidad de autoridad originaria
bajo su sistema de justicia.

Esta confusin de conceptos tiene su origen en el error de la Constitucin


vigente que incluye al Tribunal Constitucional dentro del Poder Judicial. El
proyecto de nueva Constitucin reemplaza el concepto de Poder Judicial por
el de Funcin Judicial. Dentro de esta funcin reconoce a las jurisdicciones
ordinaria, agroambiental e indgena y a la justicia constitucional; por
tanto, bajo este esquema resulta obvio que el Tribunal Constitucional, al
ser un rgano ms de la funcin judicial, tenga que incorporar elementos
representativos de las dos jurisdicciones principales: la ordinaria e
indgena.

Como ya se lo ha explicado, este concepto es errneo en su raz; el Tri-


bunal Constitucional, como rgano de cierre de todo el sistema constitu-
cional, no debera formar parte del Poder o Funcin Judicial y la justicia
constitucional nada tiene que ver con la ordinaria o la indgena. El nico
punto de vinculacin que debera existir es el de la posibilidad de revisin
por el Tribunal Constitucional de las sentencias ejecutoriadas emanadas
de ambas jurisdicciones que violen derechos y garantas constitucionales.
En el mbito de la vigencia material de las jurisdicciones ordinaria e ind-
gena, la materia constitucional no est comprendida aun cuando sean los
mismos rganos judiciales de la jurisdiccin ordinaria los que intervengan
en determinados asuntos constitucionales, como son los relativos a las ac-
ciones de habeas corpus y amparo. En estos casos excepcionales, el tribu-
nal ordinario cambia de naturaleza y se convierte en Tribunal de Garantas
Constitucionales, al nico efecto de tomar conocimiento de estas acciones
constitucionales.

Esta equivocada vinculacin del Tribunal Constitucional con las


jurisdicciones ordinaria e indgena lo convierte de alguna manera en un
rgano comn de la justicia vinculado al derecho general en sus distintas
ramas o materias y no al derecho constitucional, con la consecuencia de
que se le otorga atribucin para resolver conflictos de competencia entre la
Democracia en la nueva Constitucin 197

jurisdiccin indgena originaria campesina y la ordinaria y agroambiental,


como lo hace el artculo 203 ltima parte del proyecto de nueva
Constitucin.

Los conflictos jurisdiccionales deberan ser resueltos por el rgano de


cierre del Sistema de Justicia y no por el rgano de cierre del Sistema
Constitucional. Adems, se presenta la contradiccin de que una de las
partes de la Funcin Judicial, el Tribunal Constitucional Plurinacional,
resuelve los conflictos de competencia que involucran a otras partes de la
misma funcin: jurisdiccin indgena, ordinaria y agroambiental.

Cuestin distinta a la analizada es la de cmo se garantiza en el Tribunal


Constitucional adecuadamente estructurado o en otros rganos apolticos
del Estado la diversidad cultural en los miembros que los componen, en
cuyo caso el plus en la calificacin por el hecho de hablar determinados
idiomas u otros mecanismos similares que no desnaturalicen a estos
rganos independientes puede representar instrumento tiles que fortalecen
la democracia y la institucionalidad.

El proyecto de nueva Constitucin, en el artculo 203, mantiene en


trminos generales las atribuciones del Tribunal Constitucional establecidas
en la Constitucin vigente en el artculo 120. Innova con relacin a las
siguientes atribuciones:

Los conflictos de competencias entre el gobierno plurinacional, las


entidades territoriales autnomas y descentralizadas, y entre stas.

Las consultas de las autoridades indgena originario campesinas sobre


la aplicacin de sus normas jurdicas aplicadas a un caso concreto.

Los conflictos de competencia entre la jurisdiccin indgena originaria


campesina y la jurisdiccin ordinaria y agroambiental.

Tomando en cuenta otros modelos de organizacin, como los del


Tribunal Constitucional de Espaa y Alemania, se evidencia un recargo
de atribuciones en el Tribunal Constitucional nacional, tanto en el del
proyecto de nueva Constitucin como en el de la Constitucin vigente.
Debera separarse claramente la justicia constitucional de la administrativa
sobre la base de la diferenciacin entre el control de constitucionalidad y
el de legalidad, vinculado el primero al principio de constitucionalidad y el
segundo al principio de legalidad. El Tribunal Constitucional slo debera
ejercer el control sobre leyes o normas con rango legal o supralegal. La
198 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Justicia Administrativa debera ejercer el control sobre normas con rango


infralegal, aun en el supuesto de que exista una contradiccin directa de
estas normas con la Constitucin.

Con relacin a la revisin de las acciones de libertad, amparo constitu-


cional, proteccin de privacidad, popular y de cumplimiento, ya se seal
en el numeral 2 de este documento la conveniencia de limitar la interven-
cin del Tribunal Constitucional a casos excepcionales de contradiccin de
fallos o de desconocimiento de su lnea jurisprudencial.

Con relacin a las consultas sobre proyectos de normas, tomando en


cuenta su naturaleza preventiva y predominantemente poltica, no resulta
til ni conveniente su mantenimiento, especialmente por los problemas que
podran suscitarse con las figuras de la inconstitucionalidad sobreviniente
de una norma o su inconstitucionalidad para un caso especfico con
exclusin de otros con particularidades diferentes. Por la naturaleza
contractual de los tratados internacionales, en este nico caso se justifica
el control constitucional mediante una consulta preventiva. Una vez vigente
un tratado internacional, slo puede ser dejado sin efecto de acuerdo a
los mecanismos previstos en su texto; por esta razn, la intervencin del
Tribunal Constitucional necesariamente tiene que ser preventiva.

Con relacin a la resolucin de los conflictos de competencias suscitados


entre distintas jurisdicciones, ya se ha fundamentado la conveniencia de que
exista un Tribunal de Conflictos Jurisdiccionales permanente u ocasional,
que acte como rgano de cierre del Sistema de Justicia, reservando la
intervencin del Tribunal Constitucional como rgano de cierre del Sistema
Constitucional.

El problema para la democracia derivado de la eleccin mediante


voto popular de los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional,
acompaada de la revocatoria de mandato y de la activacin de la misma
por parte del denominado control social, ha sido examinado en el subttulo
Principio de Administracin de Justicia, en la parte referida a los peligros
para los valores democrticos.

El proyecto de nueva Constitucin en el artculo 197 pargrafo II


establece que el Tribunal Constitucional Plurinacional, en su funcin
interpretativa, aplicar como criterio de interpretacin con preferencia
la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y
resoluciones, as como el tenor literal del texto. Esta norma da preferencia
Democracia en la nueva Constitucin 199

a la interpretacin autntica y a la literal en la aplicacin de la Constitucin.


En la moderna hermenutica constitucional no es recomendable utilizar
uno o ms criterios de interpretacin con preferencia a los dems; a veces
puede resultar axiolgicamente indicado el mtodo teleolgico, el lgico,
el sistemtico o una combinacin de dos o ms mtodos de interpretacin.
Por esta razn es conveniente suprimir del texto constitucional restricciones
de esta naturaleza, que son innecesarias y contraproducentes.

El proyecto de nueva Constitucin, en el artculo 204, establece que


las decisiones del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carcter
vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso
ordinario ulterior alguno. La Constitucin vigente establece en el artculo
121 pargrafo I que contra las sentencias del Tribunal Constitucional no
cabe recurso ulterior alguno. El proyecto de nueva Constitucin interpretado
a contrario sensu da a entender que nicamente resultan improcedentes
los recursos ordinarios contra las decisiones del Tribunal Constitucional
Plurinacional. La Ley de Procedimientos del Tribunal Constitucional,
mencionada en el artculo 205, podra habilitar recursos extraordinarios,
implcitamente reconocidos, que no se mencionan expresamente ni regulan
en el texto constitucional.

Tomando en cuenta que algunas decisiones del Tribunal Constitucional


pueden resultar determinantes para la estabilidad y preservacin de
la democracia y de sus instituciones, en estos casos excepcionales es
conveniente someter la sentencia de este rgano de justicia constitucional
al veredicto del soberano a travs de un referndum anulatorio para que sea
el titular de la soberana quien se pronuncie sobre la ratificacin o anulacin
del fallo cuestionado. Para garantizar un uso restrictivo y adecuado de este
mecanismo, se lo puede condicionar a una iniciativa ciudadana que cuente
con el respaldo de un determinado porcentaje de ciudadanos inscritos en
el padrn electoral.

Propuesta de redaccin alternativa

Incorporacin en el proyecto de nueva Constitucin de un nuevo t-


tulo denominado Sistema de Control Constitucional, que incluya dos
captulos, uno denominado Justicia Constitucional y otro denominado
Defensora del Pueblo.
Sustitucin en todos los artculos del proyecto de nueva Constitucin
del nombre Tribunal Constitucional Plurinacional por el de Tribunal
Constitucional.
200 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Modificacin de los artculos 197 pargrafo II, 198 pargrafo I y III, 200
pargrafo I, 203, 204 y 2005 del proyecto de nueva Constitucin.

Artculo 197
[Se suprime este pargrafo En su funcin interpretativa, el Tribunal
Constitucional Plurinacional, aplicar como criterio de interpretacin con
preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos,
actas y resoluciones, as como el tenor literal del texto]

Artculo 198
I. El Tribunal Constitucional [...] estar integrado por Magistradas y
Magistrados en un nmero establecido en la Ley Orgnica de la
Materia.
II. El nmero de miembros, organizacin, funcionamiento y procedimientos
sern regulados por una Ley Orgnica de la materia sancionada con dos
tercios de votos del total de miembros de la Asamblea Legislativa.

Artculo 200
I. Para optar a la magistratura del Tribunal Constitucional [...] se requerir,
adems de los requisitos generales para el acceso al servicio pblico,
haber cumplido treinta y cinco aos y tener especializacin o experiencia
acreditada de por lo menos diez (10) aos en Derecho Constitucional
o Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

Artculo 203
Son atribuciones del Tribunal Constitucional [...] conocer y resolver:
a. Las acciones directas e indirectas de inconstitucionalidad promovidas
contra Leyes o normas de rango legal o supralegal.
b. Los conflictos de competencias y controversias entre rganos del poder
pblico de rango constitucional.
c. Los conflictos de competencias y controversias entre niveles territoriales
de gobierno.
d. La Casacin Constitucional por contradiccin de fallos de los Juzgados
Constitucionales o desconocimiento de su lnea jurisprudencial.
e. El control previo de constitucionalidad en la ratificacin de tratados
internacionales.
f. La constitucionalidad del procedimiento de reforma parcial y total de la
Constitucin.
Democracia en la nueva Constitucin 201

Artculo 204
I. Las decisiones del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carcter
vinculante y de cumplimiento obligatorio; y contra ellas nicamente
cabe un referndum anulatorio promovido por una iniciativa ciudadana
del diez (10) por ciento de ciudadanos inscritos en el padrn electoral
nacional.

II. Aprobada la anulacin del fallo con la mayora absoluta de votos


vlidos en el referndum, la decisin del Tribunal quedar sin efecto
y a partir del da siguiente al conocimiento oficial de sus resultados
recobrarn su vigencia las normas anuladas como consecuencia del
procedimiento constitucional, con efecto retroactivo al momento de
su vigencia original.

Artculo 205
[Se suprime este artculo que ya est incluido en el artculo 198 pargrafo
III].

Participacin y control social


Avances democrticos
El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 242 que la
sociedad civil organizada participar en la toma de decisiones de las polticas
pblicas y ejercer el control social a la gestin pblica en todos los niveles
del Estado y en las empresas e instituciones pblicas; prescribe tambin
que las instituciones del Estado generarn espacios de participacin y
control por parte de la sociedad. La Constitucin vigente no establece la
participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la toma de las
decisiones pblicas y en el control del desempeo de las autoridades. El
artculo 4 incorpora como mecanismos polticos de participacin individual
el referndum y la iniciativa legislativa ciudadana.

Representa un dato positivo para la democracia la participacin de


organizaciones sociales en la definicin de las polticas pblicas y en el control
de su ejecucin, en la medida en la que esta participacin no subordine a los
rganos del Estado a intereses particulares o sectoriales y se materialice en
instituciones formales con sujecin a reglas y procedimientos normativos
que regulen su funcionamiento. Las organizaciones sociales pueden
acreditar representantes en las instituciones estatales de participacin y
202 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

control; pero no deben actuar directamente como instituciones de definicin


y control de las polticas pblicas por la sencilla razn de que este no es el
objeto para el cual han sido constituidas. Cada una de ellas persigue una
finalidad sectorial, en el mbito de las relaciones sociales, que no tiene
relacin directa con actividades pblicas.

Peligros para los valores democrticos


El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 242 que la
sociedad civil organizada establecer sus propias normas y funcionamiento
para cumplir con las funciones de participacin en la toma de decisiones
y de control social. El adecuado funcionamiento de las organizaciones de
la sociedad civil en el rol de participacin en la definicin de las polticas
pblicas y control de su ejecucin requiere inexorablemente la intervencin
normativa de los rganos competentes del Estado para establecer el marco
institucional que permitir encauzar en el marco democrtico esta clase de
actividad de la sociedad civil organizada. No es conveniente la autoregulacin
de las organizaciones sociales para estos fines. La autoregulacin, en un
contexto de heterogeneidad y complejidad de la sociedad civil organizada,
con diversidad de intereses contrapuestos, puede generar desorden, exceso,
ineficiencia, ineficacia y falta de transparencia en la forma de llevar a cabo
estas actividades de participacin y control.

El proyecto de nueva Constitucin, en el artculo 243, establece como


atribuciones de la denominada participacin y control social, entre otras,
las siguientes: (i) velar por la aplicacin adecuada de la jurisdiccin
ordinaria, de la jurisdiccin agroambiental y de la jurisdiccin indgena
originario campesina; (ii) conocer y aprobar los informes de gestin de los
rganos y funciones del Estado; (iii) denunciar e instruir a las instituciones
correspondientes para la investigacin y procesamiento, en los casos que
se considere conveniente.

El primer defecto que se observa en esta normativa consiste en que las


atribuciones contenidas en el artculo 243 del proyecto de nueva Constitucin
no corresponden a un rgano especfico del Estado, sino impropiamente a
una actividad, como es la de la participacin y control social. En algunos
pases de Europa, por ejemplo, se implementaron consejos econmicos
y sociales como rganos estatales o paraestatales que participaban en la
definicin y el establecimiento de polticas pblicas en el mbito econmico
y social. Si no se define con claridad las instituciones y rganos en las que
se concretar la participacin y el control social, su estructura, alcances y
Democracia en la nueva Constitucin 203

funcionamiento, se corre el riesgo de que esta actividad termine flotando


en el aire y resulte inoperante por la imposibilidad prctica de concretarla
mediante una organizacin suficientemente desarrollada.

Las atribuciones mencionadas constituyen un riesgo para la democracia


porque conllevan un exceso de intervencin de la participacin y el
control social en el mbito de funciones de los rganos del Estado. La
independencia judicial no admite veedores o tutores. Los vicios procesales
se corrigen con el uso de los procedimientos judiciales y los delitos,
mediante los juicios de responsabilidades promovidos contra los jueces por
los rganos competentes del Estado. Tampoco admite instrucciones para la
investigacin y el procesamiento de delitos. La aprobacin de los informes
de gestin forma parte inescindible del control fiscal, en la modalidad del
control por resultados, a cargo de los rganos competentes del Estado. No
es conveniente que los rganos de control del Estado, por su experticia y la
formalidad de sus procedimientos, sean desplazados por el difuso, diverso
y complejo control social.

Propuesta de redaccin alternativa


Nueva redaccin de los artculos 242 y 243 del proyecto de nueva
Constitucin.

Artculo 242
III. La Ley establecer a travs de que tipo de organizaciones o instituciones
se harn efectivos la participacin y el control social y regular su
estructura, composicin, funcionamiento y procedimientos.

Artculo 243
Las organizaciones o instituciones habilitadas por la ley para ejercer la
participacin y el control social tendrn las siguientes atribuciones:
[Se suprimen las atribuciones, sptima y novena:
3ra: Velar por la aplicacin adecuada de la jurisdiccin ordinaria, de la
jurisdiccin agroambiental y de la jurisdiccin indgena originario
campesina.
7ma: Conocer y aprobar los informes de gestin de los rganos y funciones
del Estado
9na: Denunciar e instruir a las instituciones correspondientes para la
investigacin y procesamiento, en los casos que se considere
conveniente.]
204 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Propiedad de los recursos naturales


Avances democrticos
El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 349 que los
recursos naturales son de propiedad y dominio directo, indivisible e
imprescriptible del pueblo boliviano, y corresponder al Estado su
administracin en funcin del inters colectivo. La Constitucin vigente
establece en el artculo 136 pargrafo I que son de dominio originario del
Estado, adems de los bienes a los que la ley les da esa calidad, el suelo y
el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales
y medicinales, as como los elementos y fuerzas fsicas susceptibles de
aprovechamiento.

Constituye un avance democrtico del proyecto de nueva Constitucin


asignar la titularidad de la propiedad de los recursos naturales al pueblo
boliviano, a diferencia de la Constitucin vigente, que reconoce al Estado
como propietario de estos bienes. La propiedad del pueblo boliviano
sobre los recursos naturales reafirma el concepto de que estos bienes le
pertenecen en uso comn a todos los habitantes por igual y que todos los
ciudadanos tienen este derecho sin necesidad de una autorizacin especial
del Estado. Esta titularidad del pueblo boliviano sobre los recursos naturales
facilita la diferenciacin del uso comn, que constituye la esencia de este
derecho propietario, del uso especial, que constituye una prerrogativa del
Estado mediante la cual concede un derecho especial y exclusivo de uso
de algunos de estos bienes a favor de determinados particulares. Por tanto,
evita la confusin entre la propiedad del pueblo boliviano sobre los recursos
naturales y la concesin de uso especial o exclusivo para el aprovechamiento
de algunos de estos bienes, que es prerrogativa del Estado.

Peligros para los valores democrticos


El proyecto de nueva Constitucin establece en los artculos 30 numeral 17,
353 y 388 que los miembros de las naciones y pueblos indgenas originario
campesinos tienen acceso exclusivo a los recursos naturales renovables
existentes en sus territorios; el derecho a una participacin prioritaria en
los beneficios provenientes del aprovechamiento de todos los recursos
naturales; y el derecho exclusivo para el aprovechamiento y gestin de los
recursos forestales ubicados en las reas en las que exista una comunidad
indgena (artculos 30 numeral 17, 353 y 388).
Democracia en la nueva Constitucin 205

Con relacin a los recursos naturales renovables y no renovables, esta


regulacin implica una contradiccin con el artculo 14 pargrafo II del
proyecto de nueva Constitucin, que prohbe y sanciona toda forma de
discriminacin fundada, entre otras causas, en razn de origen, cultura y
nacionalidad. Ya sea en cuanto al uso o aprovechamiento exclusivo de los
recursos naturales renovables y forestales existentes en el territorio de una
nacin o pueblo indgena o al trato preferente para la distribucin de los
beneficios derivados del aprovechamiento de todos los recursos naturales, los
miembros de una nacin o pueblo indgena tienen una posicin de privilegio
que no es compartida por la totalidad o el conjunto de los bolivianos.

Con relacin a los recursos naturales renovables y forestales existentes


en el territorio de una nacin o pueblo indgena, esta regulacin implica una
contradiccin con el artculo 349 del proyecto de nueva Constitucin, que
establece que los recursos naturales son de propiedad y dominio directo,
indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano. Los bolivianos que no
pertenecen a una nacin o pueblo indgena no son verdaderos propietarios
de estos recursos al no tener el uso comn sobre los mismos. Los nicos y
verdaderos propietarios de estos recursos, tal como estn redactadas estas
normas especficas, son los que tienen el uso o aprovechamiento exclusivo,
es decir, los miembros de las naciones y pueblos indgenas.

Este tipo de discriminaciones entre bolivianos, sin justificacin razonable o


sustentable, constituye un retroceso para los valores democrticos. Si todos
los bolivianos que conformamos el pueblo somos en el conjunto indivisible
propietarios de los recursos naturales, deberamos tener sin exclusin
alguna el derecho al uso comn e igual de estos bienes y a una distribucin
equitativa de los beneficios econmicos derivados de su aprovechamiento,
sin perjuicio de que el Estado haga uso de su prerrogativa de poder pblico
para otorgar a determinados particulares un permiso o concesin de uso
especial y exclusivo sobre algunos de estos bienes para el cumplimiento de
finalidades de inters colectivo.

Propuesta de redaccin alternativa


Modificacin a los artculos 30 numeral 17, 353 y 388 del proyecto de
nueva Constitucin.

Artculo 30 numeral 17 [propuesta consignada en el tema de los derechos


colectivos de este documento].
206 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Artculo 353
El pueblo boliviano tendr acceso equitativo a los beneficios provenientes
del aprovechamiento de todos los recursos naturales. Se asignar una
participacin prioritaria a los territorios donde se encuentren estos recursos
[Se suprime la frase y a las naciones y pueblos indgena originario
campesinos]

Artculo 388
[Se suprime este artculo; su contenido ya est incluido en la propuesta del
artculo 30 numeral 17 modificado]

Reforma de la Constitucin
Avances democrticos
El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 411 que la
reforma total de la Constitucin tendr lugar a travs de una Asamblea
Constituyente originaria plenipotenciaria, activada por voluntad popular
mediante referendo; que la vigencia de la reforma total necesitar referendo
constitucional aprobatorio; que la reforma parcial de la Constitucin
podr iniciarse por iniciativa popular con la firma de al menos el 20%
del electorado, y que necesitar referendo constitucional aprobatorio. La
Constitucin vigente no reconoce la iniciativa ciudadana ni el referendo
constitucional aprobatorio para promover y poner en vigencia una reforma
total o parcial a la Constitucin.

Constituye un avance para la democracia la participacin directa del


ciudadano mediante la iniciativa popular y el referendo para promover y
aprobar reformas totales y parciales a la Constitucin. El pueblo, en su
condicin de titular de la soberana, participa de manera directa en los
actos ms trascendentales para los derechos y garantas de las personas
y la existencia y desarrollo del Estado y la sociedad. Es el soberano quien
est en mejores condiciones para evaluar la necesidad o conveniencia de
la realizacin y aprobacin de estos actos. Los rganos polticos del Estado
encargados de la reforma constitucional, ya sea la Asamblea Constituyente
o la Asamblea Legislativa Plurinacional, segn se trate de una reforma total
o parcial, respectivamente, cumplen un rol de complemento y apoyo de
esta voluntad del soberano que es el directa y principalmente interesado e
involucrado en el proceso constituyente.
Democracia en la nueva Constitucin 207

Peligros para los valores democrticos


Con relacin a la reforma total, el proyecto de nueva Constitucin, en
el artculo 411, encarga la realizacin de esta reforma a la Asamblea
Constituyente originaria plenipotenciaria. La Constitucin vigente, en el
artculo 232, encarga la reforma total de la Constitucin a la Asamblea
Constituyente. Representa un peligro para el sistema democrtico y el estado
de derecho la calificacin inapropiada de originaria y plenipotenciaria de la
Asamblea Constituyente, con el agravante de que el Tribunal Constitucional
Plurinacional nicamente est habilitado para controlar el procedimiento de
la reforma parcial y no de la total.

Una Asamblea Constituyente originaria y plenipotenciaria es un concepto


poltico y no jurdico. Solamente se puede dar en dos momentos de la vida
institucional de un pas: (i) en el momento fundacional en el que el Estado
se constituye y organiza jurdicamente a travs de la primera constitucin
y (ii) en el momento revolucionario en el que se quiebra el orden jurdico
vigente y se lo reemplaza por uno nuevo al margen de las disposiciones
constitucionales establecidas para la reforma de la propia Constitucin.
Ninguno de estos es el caso de una Asamblea Constituyente derivada de
la Constitucin e incorporada en su texto como un mecanismo para su
reforma total. La confusin de estos conceptos puede llevar a distorsiones
en la prctica que determinen una actuacin de la Asamblea Constituyente
fuera del marco constitucional y por encima de los poderes legalmente
constituidos. Recientes experiencias vividas en el pas confirman esta
preocupacin y tendencia.

El proyecto de nueva Constitucin establece en el artculo 411 que la


Asamblea Constituyente se autorregular a todos los efectos. La Constitucin
vigente establece en el artculo 232 que la Asamblea Constituyente ser
convocada por una ley especial de convocatoria, la misma que sealar la
forma y modalidades de eleccin de los constituyentes, ser sancionada por
dos tercios de votos de los miembros presentes del H. Congreso Nacional y
no podr ser vetada por el Presidente de la Repblica.

El proyecto de nueva Constitucin no establece cmo nace la Asamblea


Constituyente a la vida jurdica. Segn este proyecto, aparece por generacin
espontnea y una vez aparecida tiene capacidad para su autorregulacin a
todos los efectos. Este vaco permite la aparicin espontnea y desordenada
de asambleas constituyentes populares que se arrogan indebidamente
la representacin del soberano. Es necesario establecer un mecanismo
208 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

preciso de conformacin de la Asamblea Constituyente para garantizar que


invista una legtima y legal representacin del soberano y toda su actuacin
se sujete al marco de la Constitucin. Adems de ello, se tiene que habilitar
el control del Tribunal Constitucional sobre la reforma total con relacin a
los vicios de procedimiento.

Ni el proyecto de nueva Constitucin, ni la Constitucin vigente garantizan


la regla de los dos tercios en el rgimen de votacin de la Asamblea
Constituyente. En una sociedad altamente heterognea como la boliviana,
la regla de los dos tercios garantiza la generacin de consensos y pactos
que permitan concretar un autntico pacto social de unidad e integracin.
El referendo aprobatorio no puede cumplir esta funcin porque no es un
instrumento de generacin de consensos, sino de validacin y ratificacin
de los mismos. Sus opciones son radicales, en blanco y negro; no admite
matices que son indispensables para la aproximacin de las partes que
genuinamente quieren llegar a un entendimiento y a la concrecin de
acuerdos. Es conveniente rescatar la regla de dos tercios de votos de los
miembros presentes de la Asamblea Constituyente para la aprobacin de
contenidos de la reforma constitucional.

Con relacin a la reforma parcial, el proyecto de nueva Constitucin,


en el artculo 411, encomienda esta reforma a la Asamblea Legislativa
Plurinacional, para que la haga efectiva mediante ley de reforma
constitucional aprobada por mayora absoluta de votos en un mismo
perodo constitucional. La Constitucin vigente, en los artculos 230 y 231
pargrafo I, requiere la intervencin de dos congresos nacionales en dos
perodos constitucionales distintos para concretar una reforma parcial a
la Constitucin; la sancin de la ley de declaracin de la necesidad de la
reforma por dos tercios de votos de los miembros presentes en cada una de
las cmaras; y la sancin de la ley de reforma por dos tercios de votos de
los miembros de cada una de las cmaras.

Tomando en cuenta las graves consecuencias para el sistema democrtico


y el estado de derecho de una reforma constitucional precipitada y agitada
por las pasiones del momento y de la coyuntura, resulta conveniente un
tiempo entre dos perodos constitucionales para garantizar un debate
constituyente sereno y reflexivo. A este efecto, como sucede en otros
pases, se podra establecer distintas categoras de normas constitucionales,
tomando en cuenta sus contenidos, para adaptar a las mismas distintas
tcnicas de reforma constitucional que conlleven requisitos ms flexibles
Democracia en la nueva Constitucin 209

dependiendo de la menor importancia de la norma, u optar por una mayora


agravada de votos en la Asamblea Legislativa superior a los dos tercios de
los legisladores presentes, que por una decisin previa habilite las dos fases
de la reforma parcial en un mismo perodo constitucional.

Con relacin a la exigencia de la mayora absoluta de miembros de la


Asamblea Legislativa Plurinacional para la aprobacin de la reforma parcial,
caben las mismas consideraciones efectuadas en el anlisis de la reforma
total.

Propuesta de redaccin alternativa.


Modificacin al artculo 411 del proyecto de nueva Constitucin.
Artculo 411

I. La reforma total de la Constitucin, o aquella que afecte a sus bases


fundamentales, a los derechos, deberes y garantas, o a la primaca
y reforma de la Constitucin, tendr lugar a travs de una Asamblea
Constituyente [...], activada por voluntad popular mediante referendo.
La convocatoria del referendo se realizar por iniciativa popular, con
la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; por mayora
absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa [...]; o por la
Presidenta o el Presidente del Estado. [...] La vigencia de la reforma
necesitar referendo constitucional aprobatorio con la participacin
de por lo menos el cincuenta por ciento del electorado inscrito en el
padrn electoral y el cincuenta por ciento de votos vlidos favorables
a la reforma computados sobre el total de los electores.

La Asamblea Constituyente ser convocada mediante Ley Especial


de Convocatoria sancionada con dos tercios de votos del total de
los miembros de la Asamblea Legislativa, que sealar la forma y
modalidades de eleccin de los constituyentes, su presupuesto y plazo
de funcionamiento.
La Asamblea Constituyente sancionar los artculos de la reforma con
dos tercios de votos de sus miembros presentes y el texto completo
de la reforma con dos tercios de votos del total de sus miembros.

II. La reforma parcial de la Constitucin podr iniciarse por iniciativa


popular, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado,
o por la Asamblea Legislativa [...], mediante ley de declaracin de la
210 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

necesidad de la reforma constitucional sancionada con dos tercios de


votos de los legisladores presentes reunidos en Asamblea Nacional. En
el prximo perodo constitucional, sobre la base de la ley de necesidad
de la reforma, se sancionar la ley de la reforma constitucional
con dos tercios de votos de los legisladores presentes reunidos en
Asamblea Nacional. Las dos fases se podrn realizar en el mismo
perodo constitucional con una decisin previa adoptada con cuatro
quintos de votos del total de los legisladores reunidos en Asamblea
Nacional.

La vigencia de la reforma parcial necesitar referendo constitucional


aprobatorio con la participacin de por lo menos el cincuenta por
ciento del electorado inscrito en el padrn electoral y el cincuenta por
ciento de votos vlidos favorables a la reforma computados sobre el
total de los electores.

Propuesta de articulado alternativo en modelo de Estado y


autonomas
Modelo de Estado
Modificacin de los artculos 1 y 3 del proyecto de nueva Constitucin:
Artculo 1
I. Bolivia se constituye en Repblica libre, soberana e independiente. Es
un estado de derecho, democrtico, intercultural, autonmico y social.
Reconoce diversidad de naciones, pueblos y culturas en el marco de la
unidad de la nacin boliviana.
II. La libertad, igualdad y justicia son los valores supremos del Estado. El
pluralismo poltico, econmico, cultural y jurdico se sujetar al marco
de unidad del Estado y a los derechos y garantas fundamentales para
la dignidad del ser humano.
Artculo 3
El pueblo boliviano est conformado por la totalidad de las bolivianas y
los bolivianos.
Rgimen Autonmico
Sustitucin de los artculos 270 al 306 del proyecto de nueva
Constitucin:
Democracia en la nueva Constitucin 211

RGIMEN CONSTITUCIONAL MODELO DE AUTONOMAS

CAPTULO I
ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO

Artculo 1 [Organizacin territorial]


I. La Repblica de Bolivia se organiza territorialmente en niveles polticos
de gobierno y entidades descentralizadas de administracin.

II. Se reconocen los niveles de gobierno nacional, departamental y


municipal. Los estatutos de gobierno de los departamentos y municipios
establecern el rgimen de descentralizacin administrativa para sus
respectivas jurisdicciones.

Artculo 2 [Departamentos]
I. Se reconoce la preexistencia de los nueve (9) departamentos que con-
forman la Repblica de Bolivia en su actual configuracin territorial.

II. Cualquier modificacin a sus lmites territoriales requerir el


consentimiento de sus asambleas legislativas departamentales
expresado con dos tercios (2/3) de votos de la totalidad de sus
miembros y la ratificacin de esta decisin mediante referndum
departamental.

Artculo 3 [Territorios indgenas]


I. Los territorios indgenas que se constituyan como unidades polticas
de gobierno asumirn la forma de departamento o municipio indgena.
su rgimen e instituciones de gobierno, en el marco del respeto a los
derechos y garantas de esta Constitucin, se fundamentarn en las
normas y procedimientos propios de las naciones o pueblos indgenas
que las constituyen.

La constitucin de un departamento o municipio indgena requiere:


a. Que el ochenta por ciento (80%) de los habitantes que residen en la
respectiva jurisdiccin pertenezcan a una nacin o pueblo indgena
conforme al censo oficial anterior a la fecha de constitucin.
b. Que el respectivo Estatuto de Gobierno declare y asuma la identidad
indgena que corresponda.
212 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

c. Que el Tribunal Constitucional verifique el cumplimiento del requisito


sealado en el inciso a) de este pargrafo.

CAPTULO II
AUTONOMAS

Artculo 4 [Cualidad autonmica]


I. Los niveles de gobierno departamental y municipal son autnomos. La
autonoma se basa en los principios de unidad, integracin y solidaridad
nacional y en la distribucin especializada de competencias entre los
distintos niveles de gobierno.

II. La autonoma comprende:


a. La definicin de polticas pblicas, en el marco de las competencias
establecidas en esta Constitucin, a travs de leyes sancionadas
en los rganos legislativos departamentales y municipales.
b. La sancin y promulgacin de sus Estatutos de Gobierno, en el
marco de esta Constitucin y de la Ley Orgnica de Desarrollo
Competencial.
c. Un ncleo de competencias de los niveles subnacionales de
gobierno, constitucionalmente garantizado.
d. La eleccin directa de sus autoridades polticas.
e. Potestad tributaria, en el marco de las competencias establecidas
en esta Constitucin, y recursos financieros suficientes
constitucionalmente garantizados.
f. La resolucin de sus controversias con otros niveles de gobierno
por el Tribunal Constitucional.
g. Establecimiento de rganos propios en el mbito de la justicia,
regulacin de servicios pblicos, control fiscal, carrera
administrativa, procesos electorales y defensa de los derechos
humanos, en el marco de la unidad del Estado.

Artculo 5 [Autonoma departamental]


I. Los estatutos autonmicos de los departamentos establecern, en
el marco de esta Constitucin Y de la Ley Orgnica de Desarrollo
Competencial, los rganos y rgimen de gobierno de aplicacin en la
respectiva circunscripcin territorial.
Democracia en la nueva Constitucin 213

II. En los departamentos se establecern Asambleas Legislativas


mediante el sufragio directo y universal que tendrn a su cargo la
definicin de polticas pblicas en el mbito de sus competencias.

III. En los departamentos se establecern rganos Ejecutivos de


Gobierno mediante el sufragio directo y universal, que tendrn a su
cargo la reglamentacin y ejecucin de las polticas sancionadas por
las Asambleas Legislativas.

Artculo 6 [Autonoma municipal]


I. Los estatutos autonmicos de los municipios establecern, en el
marco de esta Constitucin, los rganos y rgimen de gobierno de
aplicacin en la respectiva circunscripcin territorial.

II. En los municipios se establecern Asambleas Legislativas mediante


el sufragio directo y universal que tendrn a su cargo la definicin de
polticas pblicas en el mbito de sus competencias.

III. En los municipios se establecern rganos Ejecutivos de Gobierno


mediante el sufragio directo y universal que tendrn a su cargo la
reglamentacin y ejecucin de las polticas sancionadas por las
Asambleas Legislativas.

CAPTULO III
DESCENTRALIZACIN Y DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA

Artculo 7 [Bases de la descentralizacin]


I. Los niveles de gobierno subnacionales en sus estatutos autonmicos
establecern las bases para la descentralizacin administrativa
territorial e institucional en los departamentos y municipios.

II. El nivel de gobierno nacional establecer en la Ley las bases de la


descentralizacin administrativa institucional para el cumplimiento de
fines u objetivos nacionales.

Artculo 8 [Descentralizacin indgena]


I. En los departamentos y municipios en los que existan comunidades
indgenas o campesinas, sern tomadas en cuenta en el proceso
de descentralizacin administrativa como unidades territoriales
descentralizadas.
214 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

II. Las competencias administrativas transferidas a estas unidades


descentralizadas sern ejercidas de conformidad a los usos y
costumbres de la respectiva comunidad indgena o campesina.

Artculo 9 [Descentralizacin territorial]


La descentralizacin territorial conlleva:
a. Un ncleo de competencias administrativas transferidas del nivel de
gobierno subnacional a la entidad descentralizada.
b. La eleccin y designacin de las autoridades polticas y administrati-
vas de la entidad descentralizada sin intervencin de las autoridades
del nivel central.
c. La asignacin de recursos financieros suficientes para el ejercicio de
las competencias transferidas.
d. Ejercicio de las competencias transferidas sin intervencin del nivel
central.
e. Control de legalidad del nivel central sobre el ejercicio de las compe-
tencias transferidas, con exclusin del control de oportunidad, mrito
o conveniencia.

Artculo 10 [Descentralizacin institucional]


I. La descentralizacin institucional conlleva la creacin por el nivel
central correspondiente de personas jurdicas de derecho pblico, con
patrimonio propio, a las que se les transfiere competencias y recursos
financieros del nivel central.

II. Las entidades descentralizadas tienen autarqua funcional,


administrativa y financiera y slo estn sujetas al control de legalidad
por parte del nivel central.

Artculo 11 [Desconcentracin administrativa]


I. Los niveles de gobierno nacional, departamental y municipal podrn
desconcentrar el ejercicio de determinadas competencias y delegar
funciones en rganos o entidades administrativas de su respectivo
nivel.

II. El nivel nacional podr desconcentrar el ejercicio de determinadas


competencias y delegar funciones en rganos o entidades
administrativas del nivel departamental o municipal, previa asignacin
de recursos suficientes para este cometido.
Democracia en la nueva Constitucin 215

III. El nivel departamental podr desconcentrar el ejercicio de


determinadas competencias y delegar funciones en rganos o
entidades administrativas del nivel municipal, previa asignacin de
recursos suficientes para este cometido.

CAPTULO IV
DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS

Artculo 12 [Competencias privativas nacionales]

El Gobierno nacional tiene competencia privativa para legislar, reglamentar


y ejecutar las siguientes polticas pblicas:
1. Defensa y Fuerzas Armadas.
2. Relaciones internacionales.
3. Nacionalidad y extranjera.
4. Aduanas y comercio exterior.
5. Moneda, banca y seguros.
6. Pesas, medidas y hora oficiales.
7. Comercio, transporte y comunicaciones internacionales.

Artculo 13 [Competencias exclusivas]


I. El Gobierno nacional tiene competencia exclusiva para legislar las
siguientes polticas pblicas:

1. Polica de seguridad.
2. Condiciones bsicas de igualdad en el ejercicio de derechos y
cumplimiento de deberes constitucionales.

3. Cdigos y legislacin sustantiva para las situaciones y relaciones


jurdicas privadas y pblicas.
4. Cdigo y legislacin procesal para las situaciones y relaciones
jurdicas privadas y pblicas.
5. Armonizacin de la actividad econmica.
6. Hacienda y finanzas del Estado.
7. Investigacin cientfica y tcnica.
8. Seguridad social.
9. Administracin pblica y carrera administrativa.
216 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

10. Comercio, transporte y comunicaciones interdepartamentales.


11. Tierras, aguas, minas, hidrocarburos y energas alternativas.
12. Armas y explosivos.
13. Medios de comunicacin social.
14. Patrimonio histrico, natural y cultural.
15. Estadstica oficial.
16. Mecanismos de democracia semidirecta.
17. Sistemas electorales.
18. Partidos polticos.
19. Control fiscal.
20. Generacin, transmisin y distribucin de electricidad.
21. Procesamiento de desechos slidos, lquidos y cuidado del medio
ambiente.
22. Servicios de provisin de agua y alcantarillado.

II. Los niveles encargados de la reglamentacin y ejecucin de estas


polticas, en el mbito de sus respectivas escalas y modalidades,
sern definidos por Ley Orgnica de Desarrollo Competencial.

Artculo 14 [Competencias concurrentes]


I. Los Gobiernos nacional, departamental y municipal tienen competencias
legislativas concurrentes para legislar las siguientes polticas pblicas,
en el mbito de sus respectivas escalas y modalidades definidas por
Ley Orgnica de Desarrollo Competencial:
1. Educacin.
2. Salud.
3. Vivienda.
4. Turismo.
5. Organizacin de la Administracin de Justicia, Ministerio Pblico,
Defensa Pblica, Defensora del Pueblo, Procuradura del Estado,
sistemas de regulacin de servicios pblicos.
6. Administracin y control disciplinario de los rganos de la
Administracin de Justicia, Ministerio Pblico, Defensa Pblica,
Defensora del Pueblo, Procuradura del Estado, sistemas de
regulacin de servicios pblicos.
7. Caminos.
Democracia en la nueva Constitucin 217

8. Desarrollo econmico.
9. Asistencia y desarrollo social.
10. Desarrollo agrario y rural.
11. Ciencia, investigacin y tecnologa.
12. Arte.
13. Cultura.
14. Deporte.
15. Impuestos, tasas y contribuciones especiales.

II. Los niveles encargados de la reglamentacin y ejecucin de estas


polticas, en el mbito de sus respectivas escalas y modalidades,
sern definidos por ley orgnica de desarrollo competencial.

Artculo 15 [Competencias privativas municipales]


El Gobierno Municipal tiene competencia privativa para legislar, reglamentar
y ejecutar las siguientes polticas pblicas:
1. Ornato pblico.
2. Mercados de abasto, mataderos, frigorficos pblicos, mingitorios,
cementerios y crematorios pblicos.
3. Limpieza y alumbrado pblico.
4. Esparcimiento y recreo pblico.
5. Uso de espacios pblicos para propaganda vial, mural o por cualquier
otro medio.
6. Otras establecidas en la Ley Orgnica de Desarrollo Competencial.

Artculo 16 [Convenios pblicos]


Los niveles de Gobierno nacional, departamental y municipal podrn
celebrar convenios pblicos para modificar las competencias de ndole
reglamentaria y ejecutiva establecidas en la Ley Orgnica de Desarrollo
Competencial. Los convenios pblicos no podrn modificar las
competencias de ndole legislativa.

I. En el convenio pblico intervendrn todos los niveles de gobierno a


los que corresponda la respectiva competencia. Sern negociados
y firmados por los rganos ejecutivos de los respectivos niveles y
aprobados por sus rganos legislativos para su entrada en vigencia.
218 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

II. Los convenios pblicos sobre competencias tendrn jerarqua de Ley


Orgnica, superior a la Ley Ordinaria e inferior a la Constitucin. Slo
podrn ser modificados o dejados sin efecto por otro convenio de igual
naturaleza o por una norma de la Constitucin.

Artculo 17 [Competencias omitidas]

Las competencias omitidas en este captulo sern distribuidas por una ley
orgnica de desarrollo competencial, sancionada con dos tercios de votos
del total de los miembros de la Asamblea Legislativa Nacional.

CAPTULO V
ESTRUCTURA ESPACIAL DEL ESTADO

Artculo 18 [Entidades de desarrollo econmico, social o cultural]

Los niveles de Gobierno nacional, departamental y municipal podrn


establecer entidades espaciales de desarrollo econmico, social o
cultural para el cumplimiento de finalidades especficas, estableciendo
las estructuras u rganos administrativos que se harn cargo de estas
funciones y asignando los recursos financieros suficientes para su
adecuada ejecucin.

Artculo 19 [Mancomunidades departamentales y municipales]

Los niveles de gobierno departamental y municipal, mediante convenios


pblicos suscritos al efecto, podrn constituir mancomunidades de
departamentos y municipios, para la realizacin de objetivos especficos
de desarrollo econmico, social o cultural. El convenio pblico establecer
todas las condiciones normativas, administrativas y financieras para la
existencia, funcionamiento y extincin de la mancomunidad.

Modificacin de los artculos 146, 341 primer prrafo y 410 del proyecto de
nueva Constitucin:

Artculo 146
La Asamblea Legislativa Nacional est compuesta por dos cmaras, la
Cmara de Diputados y la Cmara de Representantes Departamentales.
Sanciona leyes para todo el territorio boliviano en el marco de las
competencias atribuidas al nivel de gobierno nacional.
Democracia en la nueva Constitucin 219

Artculo 341
El Tesoro General del Estado, independientemente de los recursos
financieros propios de los niveles de gobierno subnacionales, asignar los
recursos necesarios para la gestin de las entidades territoriales autnomas
y descentralizadas, de acuerdo con la ley.

Artculo 410
I. La Constitucin es la norma suprema del ordenamiento jurdico boliviano
y goza de primaca frente a cualquier otra disposicin normativa.

II. La aplicacin de las normas jurdicas se regir por la siguiente


jerarqua:
1. Constitucin.
2. Leyes orgnicas, convenios pblicos sobre competencias y tratados
internacionales.
3. Leyes nacionales, departamentales y municipales; usos y
costumbres indgenas.
4. Reglamentos administrativos nacionales, departamentales y
municipales.
5. Resoluciones administrativas nacionales, departamentales y
municipales.

II. La jerarqua abstracta de normas legales e infralegales se ajustar a


la distribucin de competencias efectuada entre los distintos niveles
territoriales de gobierno.
220 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural
La problemtica de tierras y pueblos
indgenas en el proyecto de Constitucin

Carlos Romero*

Tierra y territorio: el fundamento del poder econmico,


poltico y cultural
Contexto
A partir del ao 2000, despus de la denominada guerra del agua, que
tuvo como epicentro la ciudad de Cochabamba, se produce la ruptura de la
hegemona del sistema poltico y se pone de manifiesto el agotamiento del
modelo de desarrollo neoliberal y del rgimen de democracia pactada.

A su vez, las constantes movilizaciones sociales configuran un escenario


de conflictividad social y poltica que expresan profundas fracturas del
Estado boliviano. Pero cules fueron las causas que provocaron la crisis
de Estado?

El modelo neoliberal se caracteriz por incorporar orgnicamente a los


sectores estratgicos de la economa nacional al capital transnacional y
por concebir como principal agente econmico al inversor externo. Los
resultados, sin embargo, fueron deficitarios; extranjerizacin del excedente

* Carlos Gustavo Romero Bonifaz es abogado, investigador de la problemtica agraria e in-


dgena de tierras bajas, que ha publicado libros y ensayos sobre el tema. Actualmente es
Primer Constituyente de Santa Cruz por el MAS.
222 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

econmico, debilitamiento de la soberana nacional, mayores brechas de


desigualdad, fragmentacin social, terciarizacin de las relaciones laborales,
sobrecorporativizacin poltica.

Antes de la capitalizacin o privatizacin de las empresas del Estado,


los ingresos que stas generaban cubran el 70% de los gastos pblicos.
Despus de la capitalizacin, sus aportes se reducen significativamente. El
anlisis del presupuesto pblico ejecutado en la gestin 2003 nos permite
observar que los ingresos fiscales derivados de las transferencias de las
empresas capitalizadas apenas representan el 11% del total, de los cuales
las empresas petroleras slo trasfieren el 5,9%. Los otros ingresos provienen
en un 34% de prstamos internos y externos, 6% de donaciones, 34% de
impuestos pagados por la poblacin y 15% de otros ingresos1.

Ntese que los prstamos y donaciones constituan la fuente de ingresos


fiscales ms importante; 40% del total. Si bien Bolivia fue beneficiario
de los programas HIPIC o de condonacin de deuda pblica externa a
favor de pases altamente endeudados, el impacto de estas medidas no
disminuy la deuda, sino que ms bien modific su estructura. En efecto,
la deuda bilateral se redujo significativamente pero la deuda multilateral se
increment notablemente. Del total de prstamos contrados por el pas,
92% representaban deuda multilateral y slo 8% deuda bilateral.

Entre el incremento de la deuda multilateral y el debilitamiento de la


soberana nacional existe una relacin directa. La aprobacin de los
prstamos estuvo acompaada por la imposicin de medidas econmicas de
profundizacin de las polticas de libre mercado por parte de los organismos
multilaterales: Banco Mundial BM, Fondo Monetario Internacional FMI,
Banco Interamericano de Desarrollo BID. Sin embargo, no slo la deuda
externa se haba incrementado, sino tambin la interna por la va de las
transferencias del fondo de capitalizacin individual al pago del Bonosol,
que no alcanzaba a ser cubierto por el fondo de capitalizacin colectiva que
deba recibir las utilidades de las empresas capitalizadas.

Merece consideracin especial la renta petrolera que, de un total anual


de utilidades estimado en 1.500 millones de dlares, apenas transfera al
Tesoro General de la Nacin 180 millones de dlares, extranjerizndose

1 Esta informacin ha sido extractada del libro del autor El Proceso Constituyente Boliviano.
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 223

el excedente econmico mediante la acreditacin de utilidades de las


empresas petroleras en sus pases de origen.

A su vez, las empresas transnacionales priorizaron la inversin de capital


constante antes que la de capital variable; por consiguiente, no crearon
fuentes de empleo, lo que se sum al cierre de las empresas estatales y
al desmantelamiento de las manufacturas que operaban en torno suyo,
profundizando los niveles de fragmentacin social y terciarizacin de las
relaciones laborales: el 83% de la poblacin econmicamente activa se
encontraba inmersa en actividades de economa informal.

El incremento de la terciarizacin laboral, sumada a los altos niveles de


desempleo y a la constante prdida del valor adquisitivo salarial por los
sistemticos impuestos indirectos cobrados a la poblacin, contrajeron la
demanda e incrementaron el promedio de desigualdad social, alcanzando
una relacin de 1 a 170 frente al promedio latinoamericano de 1 a 60, lo
que significa mayor concentracin de la riqueza y de las oportunidades.

Los efectos polticos de la fragmentacin de la sociedad traducen una


sobrecorporativizacin de la accin colectiva, en la que los intereses
gremiales y regionales suelen sobreponerse a los de alcance nacional,
debido a la prdida de visin de conjunto que caracteriza a las estructuras
sociales atomizadas, ms aun en estructuras econmicas histricamente
heterogneas o en formaciones sociales abigarradas.

Por otra parte, el desarrollo de sistemas econmicos distintos en una


estructura econmica heterognea determina que los mismos coexistan en
compartimentos estancos y se correlacionen en el mercado de intercambio
de bienes, servicios y factores en condiciones asimtricas, ampliando las
brechas de desigualdad social al promedio antes sealado.

Empero, cmo es que este cuadro de fragmentacin social y fractura


poltica logra neutralizarse para la cohesin estatal? Al caracterizarse la
poblacin boliviana por su mayora indgena, y al haberse politizado
la identidad etnocultural, los indgenas utilizan esa condicin para
transversalizar todos los segmentos de la estructura social, logrando
convertir su identidad en su principal capital poltico. La politizacin de
la condicin tnica o etnificacin permite articular la cuestin social o
las contradicciones entre clases sociales con la cuestin nacional o las
contradicciones etnoculturales.
224 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Sin embargo, cmo se produce la articulacin entre movimientos


sociales y clases medias urbanas? La sincronizacin de las acciones
colectivas de los movimientos sociales logra articularse a la de las clases
medias urbanas en el momento en que los primeros abanderan la defensa
de los recursos naturales: agua, gas, tierra, etc. Recordemos que se trata de
culturas ancestralmente ligadas a la tierra y el territorio, lo que coincide con
el carcter de fuerza centrpeta que adquieren los recursos naturales para el
conjunto de los bolivianos y las bolivianas.

Por su parte, actores cvico-regionales impulsan el reconocimiento


de autonomas departamentales como expresin natural de dinmicas
econmicas y polticas que proyectan recomposiciones del poder poltico
con base territorial, expresando a su vez otro de los problemas estructurales
que afecta la cohesin estatal: la cuestin regional.

El cuadro anterior plantea la necesidad de transformaciones estructurales


irreversibles en la estructura organizativa estatal y una redefinicin de las
reglas de convivencia colectiva. Con tal finalidad se convoc a la Asamblea
Constituyente y al Referndum Autonmico, eligindose constituyentes
y consultndose la aprobacin de autonomas de modo vinculante a la
Asamblea Constituyente el 2 de julio de 2006.

El marco de estos eventos fue la conjugacin de tres factores a travs


de los cuales opera la transicin a un nuevo sistema poltico y que han
permitido preservar estos procesos en el marco del rgimen democrtico:
movilizaciones sociales y cvico-regionales, acuerdos polticos en niveles
institucionales y consultas ciudadanas directas.

Los acuerdos fundamentales deban emerger de la Asamblea


Constituyente, que no obtuvo consensos plenos por factores tales como:
conversin de temas procedimentales en estrategia poltica, subalternizacin
de temas de fondo a consignas polticas y, sobre todo, permanentes
intentos de sectores conservadores radicales de abortar y hacerla fracasar
manipulando temas sensibles de confrontacin regional es el caso de la
demanda de capitala plena y boicoteando los escenarios de concertacin
(comisiones de la Constituyente, coordinacin Directiva/bancadas, Consejo
Poltico suprapartidario). Fracasados sus intentos, abandonaron el evento
constituyente para intentar su deslegitimacin.

Aprobado el proyecto de Constitucin Poltica del Estado, los actores


cvicos y polticos conservadores de la denominada media luna impulsan
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 225

un proceso autonmico de ipso, elaborando propuestas de estatutos


autonmicos departamentales cuyos contenidos, en los casos de Santa
Cruz y el Beni, pretenden activar fuerzas centrfugas que comprometen la
unidad nacional. Para el efecto, implementan sendas campaas a favor
de referndums estatutarios dirigidas a una poblacin que desconoce sus
contenidos y que slo compromete la confirmacin de las autonomas. Dos
escenarios posibles se proyectan en el imaginario colectivo: la convergencia
o compatibilizacin de agendas o la confrontacin violenta que resuelva las
contradicciones.

Los principales contenidos y transformaciones de la nueva


Constitucin Poltica del Estado
A modo de ejercicio conceptual, definimos una Constitucin Poltica como
el conjunto de normas jurdicas que determinan las caractersticas (modelo)
y organizacin del Estado (funciones e instituciones pblicas el territorio),
los derechos de los individuos y las colectividades y las polticas para el
desarrollo econmico y social.

Una Constitucin tiene dos funciones bsicas: la distribuidora y la


reguladora. La primera distribuye funciones a los gobernantes (autoridades
pblicas), la segunda regula su relacin con los gobernados (pueblo), fijando
lmites y controles a las autoridades pblicas y reconociendo derechos y
obligaciones a la poblacin.

El esquema universal de una Constitucin tiene las siguientes partes:

1. Modelo de Estado y sistema de gobierno


2. Carta de derechos
3. Estructura del Estado
4. Modelo de desarrollo econmico y social

El modelo de Estado es la forma y principios que adopta un pas para


su organizacin y convivencia individual y colectiva de sus habitantes. El
sistema de gobierno es el conjunto de instituciones a travs de las cuales
opera el poder poltico del Estado, relacionando a los gobernantes con los
gobernados. La carta de derechos son las potestades reconocidas a las
personas individuales y colectivas.

La estructura del Estado es la asignacin de funciones a los rganos de


poder de un Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). La organizacin o
226 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

estructura de un Estado es funcional u horizontal y territorial o vertical.


Funcional porque divide las funciones de los rganos de poder: el Ejecutivo
implementa las polticas pblicas; el Judicial administra justicia; el
Legislativo aprueba las leyes. Territorial es la distribucin y ejercicio del
poder en el conjunto del territorio: Gobierno central, departamental, local.

El modelo de desarrollo econmico y social es el conjunto de teoras,


normas y principios que definen el marco de las polticas pblicas relativas
a la administracin de la economa, produccin, gestin de los recursos
naturales, regulacin del intercambio, distribucin de las riquezas y la
generacin del desarrollo social integral.

El tratamiento de estos ejes temticos en el proyecto de Constitucin


Poltica del Estado presenta las siguientes caractersticas:

Modelo de Estado

[] Unitario, Social de Derecho, Plurinacional Comunitario, descentralizado


y con autonomas []2 (Artculo 1.)

El modelo de Estado en la nueva Constitucin hace converger tres


mbitos de la realidad social del pas: la liberal, la comunitaria y la regional.
El Estado se reafirma como Unitario, es decir, con un slo centro de poder
poltico en contraposicin al modelo federal, que reconoce varios estados
formando una confederacin de estados.

Adems, se declara Social de Derecho, o sea, acoge la forma funcional


liberal del poder pblico (democracia, divisin de poderes, sufragio universal,
etc.) priorizando los intereses colectivos antes que los individuales. Supone
la esencia del modo republicano que se contrapone al monrquico en la
tradicin liberal.

Plurinacional Comunitario porque admite su naturaleza multicultural,


es decir que reconoce varias naciones, donde Bolivia es la nacin mayor
en la que convergen las naciones indgenas u originarias articuladas con
base en su identidad cultural. Si bien no explicita la categora nacionalidad
boliviana, alude a la misma transversalmente en el texto: Las bolivianas
y los bolivianos residentes en el exterior tienen derecho a participar en las
elecciones [] (artculo 27-I); Los recursos naturales son de propiedad

2 Se resalta en cursivas, a lo largo de todo el texto, las citas de artculo o sntesis de uno o
ms artculos que luego son objeto de anlisis.
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 227

y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano []


(artculo 349-I)

Finalmente, asume la descentralizacin y autonomas como fundamento


de distribucin del poder pblico con base territorial, en perspectiva de
lograr una adecuada articulacin entre la estructura del Estado y los pueblos
indgenas y las regiones (departamentos, provincias, municipios).

En la actual Constitucin se define al Estado como unitario, multitnico


y pluricultural. El nuevo texto ratifica el carcter unitario y sustituye lo
multitnico por lo plurinacional, ya que los indgenas no son solamente
etnias, sino que se asumen como naciones indgenas. El Estado aplicaba lo
multitnico slo al respeto de la diversidad folclrica, dejando sin efecto la
multiculturalidad en la organizacin estatal.

Sistema de gobierno

I El Estado adopta para su gobierno la forma democrtica participativa,


representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre
hombres y mujeres.

II La democracia se ejerce de las siguientes formas, que sern desarrolladas


por la ley:

1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa


ciudadana, la revocatoria de mandato, la Asamblea, el cabildo y la
consulta previa, entre otros. Las Asambleas y cabildos tendrn carcter
deliberativo.
2. Representativa, por medio de eleccin de representantes por voto
universal, directo y secreto, entre otros.
3. Comunitaria, por medio de la eleccin, designacin o nominacin de
autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de
las naciones y pueblos indgena originario campesinos, entre otras.
(Artculo 11.)

Tradicionalmente, nuestro sistema de gobierno ha sido restringido a


la democracia representativa, expresando adems la lgica organizativa
liberal, lo que deriv en un rgimen monopolizado por los partidos polticos,
restringiendo la participacin ciudadana slo al acto electoral.

La nueva Constitucin combina las instituciones polticas liberales


con las indgenas originarias. Entre las primeras se da prioridad a las de
228 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

participacin ciudadana directa sobre las de decisin delegada (referendos,


consultas previas y otros). Incorpora tambin el reconocimiento de la
democracia comunitaria que se caracteriza por la adopcin de decisiones
consensuadas, amplia deliberacin, autoridades propias, participacin
directa, rotacin de cargos.

Declaracin de derechos

La comunidad internacional ha reconocido tres generaciones de derechos


humanos; individuales (civiles y polticos), colectivos de ejercicio individual
(econmicos, sociales y culturales) y colectivos de ejercicio colectivo
(ambientales y de pueblos indgenas). La nueva Constitucin ha recogido
en su declaracin de derechos las tres generaciones de derechos humanos,
los mismos que tienen alcance universal.

La nueva Constitucin desarrolla de manera suficiente las distintas


generaciones de derechos humanos (individuales y colectivos), jerarquizando
los derechos colectivos, dndoles el mismo valor que a los individuales y
estableciendo garantas para su implementacin expresadas en polticas de
Estado. Esto la diferencia de la Constitucin actual, que slo incorpora en
el catlogo de derechos a los civiles y polticos, desarrollando parcialmente
los derechos colectivos en regmenes especiales.

Destaca tambin el reconocimiento integral de los derechos colectivos:


ambientales, de usuarios y consumidores y de los pueblos indgenas y
naciones originarias. Adicionalmente se reconocen derechos especiales:
niez, adolescencia, ancianidad, personas con discapacidad, personas con
privacin de libertad.

Incorpora, por otra parte, garantas constitucionales como instrumentos


de defensa de los derechos cuando stos se encuentran amenazados o
han sido efectivamente vulnerados. A diferencia de la Constitucin actual,
que define garantas constitucionales slo para los derechos individuales
(habeas corpus, habeas data), la nueva Carta Magna establece garantas
para accionar el respeto de los derechos colectivos; destaca la accin
popular y la accin de cumplimiento.
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 229

Cuadro 1
Declaracin de derechos

Tipo de derechos Contenidos


Derechos - A la vida
fundamentalsimos - Integridad fsica, psicolgica y sexual (se prohbe las torturas, tratos
crueles, violencia domstica)
- Al agua y alimentacin (seguridad alimentaria)
- A la educacin (universal para todos)
- Salud (universal sin exclusiones)
- Hbitat y vivienda
- A los servicios bsicos (agua potable, alcantarillado, electricidad, gas
domiciliario, postal y telecomunicaciones)

Derechos - Autoidentificacin cultural


fundamentales - Intimidad, honor y dignidad
Derechos civiles - Libertad de pensamiento, espiritualidad, religin y culto
- Libertad de reunin y asociacin
- Peticin individual o colectiva
- Inviolabilidad de domicilio y secreto de comunicaciones privadas
- Acceso a la informacin y comunicacin
- A expresar y difundir libremente pensamientos u opiniones
- Libertad de residencia, permanencia y circulacin en todo el territorio

Derechos polticos - Participar en la formacin, ejercicio y control del poder poltico directamente
o a travs de sus representantes (sufragar, elegir, ser consultado, etc).

Derechos de las naciones, - Territoriales, culturales y de autonoma (se desagregan en detalle ms


pueblos indgenas, adelante)
originarios y campesinos

Derechos ambientales - A gozar de un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado

Derechos econmicos, - Salud y seguridad social(calidad de vida, bienestar, seguro universal y


sociales y culturales acceso a servicios pblicos)
- Medicina tradicional (medicamentos naturales)
- Trabajo y empleo (en condiciones de dignidad, seguridad industrial,
higiene, estabilidad laboral, salario justo, no discriminacin)
- Propiedad privada (individual o colectiva, garantizando la sucesin
hereditaria)
- Derecho de la niez, adolescencia y juventud (al desarrollo integral, a
crecer en el seno de una familia, a la identidad, a recibir servicios, a la
formacin integral).
- Familias (en las que todos los integrantes tienen igualdad de derechos,
obligaciones y oportunidades)
- Adultos mayores (vejez digna, renta vitalicia, proteccin, recreacin,
descanso)
- Personas con discapacidad (proteccin familiar y estatal, educacin y
salud, comunicacin con lenguaje alternativo, condiciones laborales, no
discriminacin)
- Personas privadas de su libertad (respeto a su dignidad, a comunicarse
con su defensor y personas allegadas, a trabajar y estudiar en centros
penitenciarios)
- Derechos de usuarios y consumidores (suministro de alimentos,
medicamentos y productos de calidad, informacin sobre los contenidos
de los productos y caractersticas de los servicios)
Fuente: Proyecto de Constitucin Poltica del Estado.
230 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Estructura del Estado

Estructura funcional del Estado


Cuadro 2
Estructura funcional del Estado

rganos de control y
rganos del poder pblico
defensa y seguridad
rgano Legislativo: constituido por la Asamblea Legislativa Contralora General del Estado:
Plurinacional, integrada por 157 asamblestas elegidos 36 en presidida por un contralor elegido
circunscripciones departamentales y 121 en uninominales. por la Asamblea Legislativa con
Sus potestades son legislativas y de fiscalizacin. No tienen funciones de control fiscal.
suplentes ni inmunidad parlamentaria. Sus principales Defensor del Pueblo: se elige en
tareas son: legislar, aprobar nuevas unidades poltico Asamblea Legislativa, vela por
administrativas (departamentos, provincias, etc.), el plan el cumplimiento de los derechos
de desarrollo, presupuesto, medidas econmicas en caso humanos y protege a la poblacin
de necesidad, leyes tributarias y crediticias, prstamos, frente a eventuales abusos de los
contratos estatales, venta de bienes pblicos, tratados servidores pblicos.
internacionales, sistema monetario y de medidas. Elige
cuatro miembros del Consejo Electoral, preselecciona Ministerio Pblico: integrado por
candidatos del Tribunal Constitucional, autoriza salida de un Fiscal(a) General; fiscales
tropas militares e ingreso y trnsito de fuerzas extranjeras. departamentales, fiscales de materia
y otros. Su funcin es defender la
rgano Ejecutivo: Integrado por el Presidente(a), legalidad y los intereses generales
Vicepresidente(a) y ministros de Estado. El Presidente(a) de la sociedad. El Fiscal General es
y Vicepresidente(a) son elegidos por mayora absoluta de elegido por la Asamblea Legislativa.
votos o por segunda vuelta. Tienen derecho a reeleccin
consecutiva por una sola vez. El Presidente y sus ministros Procuradura del Estado: defiende los
ejecutan la administracin pblica y la poltica interior y intereses patrimoniales y pblicos
exterior, la seguridad y defensa y el cumplimiento de las del Estado.
leyes. Control social: el pueblo participar
Las principales tareas del Presidente son: promulgar y en la toma de decisiones pblicas y
hacer cumplir las leyes, dictar decretos y resoluciones, ejercer control social a la gestin
hacer cumplir sentencias de tribunales, preservar la pblica en todos los niveles del
unidad del Estado, dirigir la poltica interior y exterior, la Estado. La sociedad civil establecer
administracin pblica, administrar las rentas estatales, sus propias normas y funcionamiento
presentar al legislativo el plan de desarrollo, el presupuesto para cumplir estas tareas.
y los informes de gestin, nombrar al Contralor(a), Fuerzas Armadas: estn constituidas
Presidente(a) del Banco Central, Regulador de bancos, por el Comando en Jefe, Ejrcito,
Presidentes de entidades de funcin econmica y social, Fuerza Area, Armada. Su misin
sus representantes ante el rgano electoral, al Procurador, es defender la independencia y
Ministros, Comandantes de las Fuerzas Armadas y Polica, seguridad del Estado, el honor y
presidir el Servicio de Reforma Agraria. soberana del pas, el imperio de
El Vicepresidente preside la Asamblea Legislativa y articula la Constitucin, la estabilidad del
el Legislativo y el Ejecutivo. gobierno. Adems, participan en
el desarrollo integral del pas. El
rgano judicial: Tribunal constitucional para el control de servicio militar es obligatorio.
constitucionalidad. Est integrado por magistrados elegidos
por voto.
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 231

rganos de control y
rganos del poder pblico
defensa y seguridad
Jurisdiccin ordinaria: Integrada por un Tribunal Supremo Polica: su misin es defender a la
con magistrados elegidos por voto; adems tiene sus sociedad, conservar el orden pblico
respectivos tribunales departamentales. y el cumplimiento de las leyes en
Tribunal Agroambiental, como instancia especializada en todo el territorio boliviano.
materia agroambiental.
La funcin disciplinaria y administrativa est a cargo de una
entidad de Control administrativo de Justicia.
Se reconoce tambin el Sistema Jurdico Indgena en el
marco del pluralismo jurdico, a condicin de respetar la
Constitucin y todos los derechos reconocidos.
Poder Electoral: Tiene a su cargo administrar procesos
electorales, consultas ciudadanas (referendos) y el registro
civil.

Fuente: Proyecto de Constitucin Poltica del Estado.

El principal problema de la estructura funcional del Estado ha sido


la concentracin de poder poltico que centralizaba las decisiones y la
integracin de los principales niveles de autoridad pblica. Estas decisiones
estaban a cargo del sistema poltico tradicional caracterizado por su
cohesionamiento en torno a relaciones clientelares.

La nueva estructura funcional reafirma la concepcin liberal traducida en


la separacin de los rganos de poder y en el diseo de nuevas instituciones
con mayor compromiso de mandatos programticos con relacin al pueblo.
El Presidente y el Vicepresidente se eligen de manera directa (por voto
popular), sin mediacin del rgano Legislativo, lo que forzar acuerdos
polticos programticos previos a una eleccin antes que pactos post-
electorales, generalmente basados en la distribucin de cuotas de poder.

A nivel del rgano Legislativo las principales modificaciones se refieren


a una estructura bicameral integrada por una cmara poblacional elegida
en circunscripciones uninominales y otra departamental con cuatro
representantes por departamento elegidos bajo el sistema proporcional.
Ningn legislador gozar de privilegios; no tendrn suplentes ni inmunidad.
Adems, al igual que cualquier cargo electivo, sus mandatos podrn ser
revocables. En las cmaras la eleccin uninominal tender a fortalecer
partidos mayoritarios, ciertamente; por otro lado, la nueva composicin de
la cmara departamental impedir que las minoras bloqueen a la mayora
legislativa.
232 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Con relacin al rgano Judicial, al reconocer al sistema jurdico indgena,


se proyecta un sistema de pluralismo jurdico, con el lmite del respeto a la
Constitucin y todos los derechos reconocidos. Una ley deber establecer
los mecanismos y la cooperacin entre sistemas de justicia.

Una segunda transformacin estructural tiene que ver con la despolitiza-


cin del sistema de la justicia ordinaria en virtud a que la designacin de
sus mximas autoridades ya no ser por cuotas polticas parlamentarias;
estas autoridades sern elegidas por voto popular y democrtico previa
seleccin en funcin de mritos acumulados. Se debe admitir que la pro-
puesta es emprendedora y sin demasiados precedentes.

Se crea tambin el Poder Electoral con las funciones conocidas de


administrar procesos electorales y consultas ciudadanas, adems de tener
a su cargo el registro civil. Por otra parte, se confirman las instancias de
control fiscal (Contralora General del Estado), de defensa de la sociedad
(Defensor del Pueblo), de defensa de los intereses del Estado y la sociedad
(Ministerio Pblico), representacin jurdica pblica y defensa de los intereses
del Estado (Procuradura General del Estado). Complementariamente, se
constitucionaliza el control social, que debe ser funcional y trasversal con
relacin a todas las entidades pblicas

Estructura territorial del Estado

Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, mu-


nicipios y territorios indgenas originarios campesinos. La creacin, mo-
dificacin y delimitacin de unidades territoriales se hace por voluntad
democrtica de sus habitantes. (Artculo 270.)
Una ley marco de autonomas y descentralizacin desarrollar sus ca-
ractersticas, atribuciones y organizacin. (Artculo 272.)
El rgimen autonmico tiene los siguientes alcances: Eleccin directa de
autoridades, potestades legislativas normativo-administrativa, fiscaliza-
dora, ejecutiva y tcnica. (Artculo 273.)
Las modalidades autonmicas son: departamentales, regionales (pro-
vinciales), municipales e indgenas. (Artculos 278 y siguientes.)
Los distintos tipos de autonomas tienen igualdad de rango. (Artculo
277.)
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 233

Las autonomas regionales se constituyen con base en la concurrencia


de consulta ciudadana y conferimiento de competencias por el Consejo
Departamental, carece de potestad legislativa normativo-administrativa.
(Artculos 281 y 282.)

Cuadro 3
Tipos de autonomas, estructura y competencias

Competencias exclusivas Competencias


Tipos de Estructura departamentales y concurrentes con concurrentes con el
autonomas organizativa los gobiernos municipales e indgenas nivel plurinacional
Autonomas Nivel ejecutivo Planificacin del desarrollo del de- Carreteras y ferrocarriles
departamentales Prefecto(a) partamento; aprobacin de su pre- interdepar tamentales;
y directores supuesto; infraestructura departa- puertos; energa; inves-
departamentales mental; deportes; infraestructura tigacin y tecnologa;
Nivel legislativo deportiva en concurrencia con go- reas protegidas; control
normativo- biernos municipales e indgenas; ca- ambiental y de biodiver-
administrativo y rreteras y ferrocarriles dentro de su sidad; defensa civil; cul-
de fiscalizacin: jurisdiccin, turismo en concurrencia tura y deporte; turismo;
Consejo con gobiernos municipales e indge- vivienda; desarrollo rural;
Departamental nas; proyectos hidrulicos y energti- desarrollo departamen-
cos en coordinacin con el Gobierno tal; comercio; industria;
nacional; patrimonio cultural y natural agroindustria; ganadera
en concurrencia con los dems nive- y servicios.
les de gobierno; desarrollo humano;
coordinacin de defensa civil con los
dems niveles de gobierno y promo-
cin de acuerdos internacionales de
inters departamental.

Autonomas Nivel ejecutivo: Sus competencias sern las delega-


regionales Gobernador (a) das por el Consejo departamental.
Nivel normativo y Podran ser: desarrollo socioecon-
de fiscalizacin: mico, rural y agropecuario, vas de
Consejo Regional transporte, electrificacin, infraes-
tructura productiva, riego y cuencas,
turismo regional, desarrollo humano,
emergencias, defensa civil, gestin
ambiental, conservacin de la biodi-
versidad, promocin de acuerdos in-
ternacionales de inters regional.

Autonomas Nivel ejecutivo: Desarrollo humano; proyectos so-


municipales Alcalde/sa ciales; servicios para el desarrollo
Nivel legislativo productivo; catastro de inmuebles
normativo- urbanos; registro de propiedad de
administrativo y automotores; proteccin ambiental,
de fiscalizacin: infraestructura de salud y educacin;
234 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Competencias exclusivas Competencias


Tipos de Estructura departamentales y concurrentes con concurrentes con el
autonomas organizativa los gobiernos municipales e indgenas nivel plurinacional
Concejo municipal proteccin de usuarios y consumi-
dores en la prestacin de servicios
pblicos y privados; saneamiento
bsico: agua potable, alcantarilla-
do, sanidad, aseo urbano, preserva-
cin del hbitat; desarrollo urbano y
asentamientos humanos; alumbrado
pblico; obras pblicas; regulacin
de la comercializacin de alimentos;
transporte local; deporte cultura; tu-
rismo y actividades artsticas locales;
regulacin de espectculos pblicos;
publicidad y propaganda, infraestruc-
tura productiva y tributos propios.

Autonomas Se ejerce de Definir su desarrollo econmico-social


indgena acuerdo a sus y cultural con identidad; participar en
originario autoridades, la planificacin de la educacin e in-
campesinas instituciones, vestigacin y de la salud; administrar
normas y la justicia indgena; resguardar sus
procedimientos derechos intelectuales colectivos, su
propios medicina tradicional, su patrimonio
cultural; gestionar y construir infra-
estructura en su mbito territorial;
gestionar su territorio mediante or-
denamiento espacial, asentamientos,
aprovechamiento de recursos renova-
bles, produccin, sistemas de riego,
servicios bsicos; promover consulta y
participacin sobre recursos no reno-
vables; preservar su hbitat conforme
a su cultura; construccin y adminis-
tracin con sistema de riego; fuentes
de agua; energa; servicios bsicos y
saneamiento; promover y administrar
el turismo; regular a la instituciones y
organizaciones externas.

Fuente: Proyecto de Constitucin Poltica del Estado (artculos 270 a 306).

Uno de los aspectos ms importantes de la nueva Constitucin se refiere


a la recomposicin territorial del poder poltico. Las demandas legtimas de
autonomas apuntalan la democratizacin del Estado en todo el territorio
nacional. Este proceso pretende revertir dos fracturas estatales muy
profundas: la desarticulacin de la estructura estatal con relacin a las
regiones (departamentos) y los pueblos indgenas.
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 235

La nueva Constitucin en su artculo primero caracteriza al Estado como


descentralizado y con autonomas sustentadas en mbitos jurisdiccionales
y competencias exclusivas. Respondiendo y trascendiendo el mandato
del referndum de 2 de julio de 2006, se reconocen las autonomas
departamentales con potestad para elegir a sus autoridades, aplicar
facultades legislativas normativo-administrativas, tcnicas, ejecutivas y de
fiscalizacin.

Las autonomas departamentales cohabitan con otras modalidades auto-


nmicas, como las regionales (provinciales), municipales e indgenas. Para
la convivencia de estos niveles de gobierno se aplican criterios de diferen-
ciacin (cada modalidad autonmica tiene sus propias caractersticas), lo
que garantiza que entre ellas se proyecten complementariedades antes que
contraposiciones.

Las autonomas regionales se podrn constituir mediante una asociacin


de provincias, municipios o territorios indgenas, a partir de la voluntad
popular de su poblacin, adoptando las competencias que les sean
transferidas desde los consejos departamentales, lo que garantiza acuerdos
polticos internos. A su vez, carecen de potestad legislativa normativa-
administrativa, con lo que no debilitan al nivel departamental.

Las autonomas municipales existen y se reafirman y fortalecen porque


asumen competencias legislativas normativo-administrativas y adquieren
nuevas materias competenciales. Asimismo, las autonomas indgena
originaria campesinas tienen como base jurisdiccional sus tierras colectivas
y como alcances la reproduccin de sus instituciones culturales y su
desarrollo con identidad. Entre sus instituciones destacan la eleccin de sus
autoridades originarias, la aplicacin de su sistema de justicia y la gestin
de su territorialidad.

En definitiva, uno de los pilares fundamentales del actual proceso


de cambio es la asignacin de cualidades gubernativas (autonomas)
a entidades territoriales que expresan la representacin de los
departamentos, regiones, municipios y pueblos indgenas. En el caso de
los departamentos que optaron por el rgimen descentralizado, tendrn
las mismas caractersticas y alcances que los departamentos sometidos a
rgimen autonmico, a excepcin de las potestades legislativas normativo-
administrativas; sin embargo, podrn optar por el rgimen autnomo en
referendos departamentales.
236 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Modelos de desarrollo econmico-social

I. El modelo econmico boliviano es plural, y est orientado a mejorar la


calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y los bolivianos.
II. La economa plural est constituida por las formas de organizacin
econmica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa.
III. La economa plural articula las diferentes formas de organizacin eco-
nmica sobre los principios de complementariedad, reciprocidad, soli-
daridad, redistribucin, igualdad, sustentabilidad, equilibrio, justicia
y transparencia. La economa social y comunitaria complementar el
inters individual con el vivir bien colectivo.
IV. Las formas de organizacin econmica reconocidas en esta Constitucin
podrn constituir empresas mixtas.
V. El Estado tiene como mximo valor al ser humano, y asegurar el
desarrollo mediante la redistribucin equitativa de los excedentes
econmicos en polticas sociales, de salud, educacin, cultura y en la
reinversin en desarrollo econmico productivo. (Artculo 307.)

Nuestro pas se ha caracterizado por tener una estructura econmica


heterognea, debido a la succin de materias primas, la extranjerizacin
del excedente y la no diversificacin ni generacin de valor agregado. El
sistema capitalista se ha concentrado, a modo de enclave, en la absorcin
de los recursos estratgicos, desarrollndose de manera desarticulada con
relacin a la economa tradicional comunitaria y al sistema de reproduccin
mercantil simple que se desarrolla en las reas urbanas. Sus relaciones de
intercambio asimtrico amplan las brechas de desigualdad social.

En la nueva Constitucin se pueden identificar tres elementos


fundamentales del modelo econmico social: el ser humano como receptor
de las polticas pblicas, la variedad de sistemas econmicos y los principios
rectores de acuerdo a la realidad. Al reconocer al ser humano como el sujeto
del desarrollo, se pretende desmercantilizar las relaciones sociales a partir
de la vigencia plena de los derechos humanos individuales y colectivos. El
horizonte propone articular el desarrollo econmico con la vigencia plena
de los derechos humanos.

El reconocimiento del carcter plural o diverso de la economa, proyecta


tres sistemas econmicos: pblico, privado y comunitario. El sector
pblico se orienta al control de los sectores estratgicos de la economa
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 237

(recursos naturales, servicios pblicos, telecomunicaciones, energa, etc.);


consiguientemente, al control de los excedentes econmicos generados
para su reinversin en la diversificacin econmica, la industrializacin y el
desarrollo social integral.

El modelo econmico reconoce tambin la iniciativa privada, otorgando


seguridad jurdica a sus inversiones en la perspectiva de que coadyuven
al desarrollo econmico social, respondan al inters colectivo y se
enmarquen en las polticas, leyes y autoridades del pas. El reconocimiento
de la economa comunitaria en el modelo de desarrollo pretende reflejar
a un segmento importante de la realidad social del pas, como son las
comunidades rurales que se manifiesta en el conjunto de prcticas
colectivistas y asociativas. Reconoce tambin el sistema social cooperativo
que es funcional a cualquiera de las modalidades caracterizadas antes.

Los principios orientadores del modelo de desarrollo apuntan a lograr


justicia social, equidad y complementariedad, reafirmando el carcter
social y comunitario de la organizacin econmico-social. La principal
finalidad es alcanzar el Vivir Bien, concepto derivado de la cosmovisin
indgena y que hace referencia al bienestar y solidaridad entre las personas
y colectividades.

Tierra/territorio: el fundamento del poder econmico, poltico y


cultural
Para el desarrollo de esta parte presentamos un resumen del anlisis de la
problemtica por parte de los partidos polticos que representaron a la mayora
y a la minora en la Asamblea Constituyente, un resumen de datos oficiales y
el anlisis de los artculos proyectados para la nueva Constitucin.

Diagnstico de la problemtica de tierra/territorio por parte del


MAS y PODEMOS en la Comisin de Tierra/territorio de la Asamblea
Constituyente:

Movimiento al Socialismo (MAS)

Bolivia hered la estructura social colonial que racializ las diferencias


sociales.

Los intentos de liquidacin de la comunidad tradicional por la hacienda


fueron permanentes: pongueaje, tributo indigenal, enfiteusis (pago por
238 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

el usufructo de la tierra), enajenacin de tierras indgenas en subasta


pblica (Melgarejo).

En 1945, despus del Congreso Indigenal, Villarroel aboli el pongueaje


y el mitanaje sin afectar la estructura de tenencia de tierras.

La Reforma Agraria de 1953 gener una estructura agraria dual


polarizada entre latifundio y minifundio.

Entre 1953 y 1992 se distribuyeron 59,2 millones de hectreas en 58.637


predios, de los cuales 42.404 predios tienen entre 0 a 500 hectreas,
totalizando 2,8 millones de hectreas que han beneficiado a indgenas
y campesinos. Por otro lado, 16.233 predios tienen entre 500 a 50 mil
hectreas, por un total de 56,4 millones de hectreas beneficiaron a
medianos y grandes propietarios.

Pese a que la Reforma Agraria prohiba las dobles dotaciones, 4.172


personas han recibido dobles dotaciones, accediendo a ms de 14,3
millones de hectreas.

En tierras bajas, la aplicacin de la Reforma Agraria se sustent en el plan


Bohan de 1942. Entre 1953 y 1992, la distribucin de tierras en el oriente
del pas las concentr en un 88% en manos de empresarios medianos y
grandes. Se canalizaron mediante el Banco Agrcola de Bolivia (BAB)
ingentes cantidades de crditos para el sector agropecuario; entre 1960
y 1965 los prstamos representaban el 2% del PIB agropecuario, entre
1978 y 1982 alcanzaban el 5% del PIB agropecuario. En la dcada
de los ochenta los crditos superan el 16% del PIB agropecuario. Por
otra parte, en la dcada de los cincuenta, a travs de la Corporacin
Boliviana de Fomento (CBF), se ampli el ingenio La Esperanza, se
construy el ingenio La Blgica, se establecieron las plantas Guabir
y San Aurelio para la produccin de azcar, con inversiones que
alcanzaron los 25 millones de dlares. Adems, el Estado import
1.300 tractores, 5.000 arados de vertedero, 2.500 arados de hierro.
Instal la Planta Industrializadora de Leche (PIL) a un costo de 460.875
dlares. Estableci estaciones experimentales para la investigacin
agrcola en Saavedra y Beln, Tamborada, Riberalta, Reyes, Trinidad
y Villamontes. Se construyeron las carreteras La Paz-Cochabamba-
Santa Cruz, articulando al oriente con el occidente. Desde Santa Cruz
se construyeron caminos hacia las poblaciones de Portachuelo-Buena
Vista-Puerto Grether, con ms de 1.000 kilmetros de extensin.
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 239

Se tendieron las lneas frreas entre Santa Cruz y Argentina con


una longitud de 531 kilmetros y entre Santa Cruz y Brasil con una
longitud de 615 kilmetros. Simultneamente se aplicaron programas
de colonizacin nacional y extranjera especialmente hacia Santa Cruz:
64.000 colonizadores asentados en 650 mil hectreas; 13.492 menonitas
asentados en 170 mil hectreas y 2.485 japoneses asentados en 74 mil
hectreas.

Las irregularidades y la corrupcin distorsionaron la aplicacin de la


Reforma Agraria, especialmente en tierras bajas, lo que constituy una
estructura agraria neolatifundaria con bajos niveles de produccin y
productividad (de 16,4 millones de hectreas de tierras con vocacin
agrcola, el promedio de explotacin de los ltimos ocho aos no supera
la cifra de 2 millones de hectreas).

La nueva poltica de tierras contenida en la Ley INRA tiene como pilares:


la clarificacin de los derechos agrarios (saneamiento de tierras)
y la titulacin de tierras comunitarias de origen a favor de pueblos
indgenas.

Transcurrido el plazo de ejecucin del saneamiento de tierras, los


resultados son frustrantes: de 107 millones de hectreas que constituyen
la superficie total objeto de saneamiento agrario, slo se ha culminado
el procedimiento en 20%; 30% est en proceso y resta ms del 50%.

Las tierras comunitarias de origen demandadas en tierras bajas


constituyen 54 solicitudes por 22, millones de hectreas, de las cuales
se han titulado 7 millones de hectreas, representando un 30% del
total.

En tierras altas, las demandas de TCO totalizan 171 por una extensin
espacial de 12 millones de hectreas, de las que slo fueron tituladas
cerca de 500 mil hectreas, es decir cerca del 5% de la superficie
demandada.

La ejecucin de programas de asentamientos humanos ha sido hasta


ahora insuficiente, pese a existir tierras fiscales disponibles.

En estos aos destacan tambin otros dos aspectos: los intentos de


relativizar los alcances de la funcin econmico-social (FES) para
fundar derechos agrarios y la aprobacin de medidas de contrarreforma
agraria.
240 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Frente a esta situacin, y ante la posibilidad del colapso del proceso


agrario, el actual gobierno promovi la reconduccin comunitaria del
proceso agrario con base en tres pilares fundamentales: el fortalecimiento
de los mecanismos redistributivos de la tierra, la transparentacin del
saneamiento y la anulacin de las medidas de contrarreforma agraria.
De todos modos, en el mbito constitucional se requiere proyectar una
nueva estructura agraria incorporando el concepto integral de reforma
agraria.

Recursos naturales

En el territorio boliviano se concentran ingentes riquezas naturales,


tales como paisajes variados, hidrocarburos, minerales, flora, fauna,
bosques, recursos hdricos, tierras cultivables y otros. Considerando la
capacidad de uso mayor del suelo, destaca que el pas dispone de tierras
aptas para cultivos perennes extensivos (23,07%), cultivos anuales
extensivos (10,73%), cultivos perennes intensivos (0,12%), cultivos
anuales intensivos (1,83%), pasturas extensivas (35,7%), bosques
naturales maderables (13,3%), plantaciones forestales (2,2%), otros
productos del bosque (2,5%), tierras de proteccin y/o uso restringido
(8,5%), cuerpos de agua (2%).

Bolivia se caracteriza por disponer importantes recursos hdricos


provenientes tanto de aguas superficiales como de aguas subterrneas.
Las primeras sirven para el transporte, acuicultura, piscicultura, sistemas
de riego y generacin de energa. Nuestro pas forma parte de tres
cuencas acuticas: Amazonas, Del Plata y del Lago Titicaca. Adems,
forma parte de 10 subcuencas y contiene 270 ros principales, con una
longitud de 57 mil kilmetros. Debe destacarse que la mayor cantidad
de energa que consume el pas deriva de los recursos hdricos. Las
principales generadoras de electricidad se ubican en Corani, Guaracachi
y Valle Hermoso.

Bolivia cuenta con cuatro biomas, 14 ecoregiones, 199 ecosistemas,


ocho provincias fisiogrficas, 27 grandes paisajes, 10 tipos de climas,
10 provincias de tierras, 49 regiones de tierras, 208 sistemas de tierras,
260 humedales. Se han inventariado 20.000 especies de flora; 14.000
nativas, ms o menos 1.500 especies de lquenes, 1.700 especies de
helechos, 750 especies de hepticas, 850 especies de musgos, 1.300
orqudeas, cerca de 2.000 especies arbreas y 2.849 especies de
plantas medicinales. Con relacin a la fauna se han inventariado 2.670
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 241

especies; 1.360 aves, 320 mamferos, 550 peces, 260 reptiles, 186
anfibios y 300 mariposas.

El hato ganadero nacional presenta el siguiente detalle: bovinos, 6,8


millones de cabezas; ovinos, 8,9, millones de cabezas y auqunidos,
2,1 millones de cabezas.

Del total del territorio nacional, 53,4 millones de hectreas estn


cubiertas por formaciones boscosas.

En Bolivia existen ms de 72 reas protegidas entre nacionales,


departamentales y municipales; de las mismas, ms de 21 tienen
categora nacional. Su gestin presenta los siguientes problemas
y contradicciones: polticas que limitan y/o prohben la gestin
de las comunidades de sus territorios, acciones exageradamente
conservacionistas, acompaadas por polticas de privatizacin y
mercantilizacin de la gestin de los recursos naturales; sobreposicin
de reas protegidas y concesiones hidrocarburferas; sobreposicin de
derechos de uso y aprovechamiento de la biodiversidad.

Destaca la existencia de minerales como antimonio, azufre, bismuto,


cobre, estao, plata, plomo, oro, tungsteno, zinc, wolfram, hierro, a los
que se aaden cloro, sodio, magnesio, boro, litio y canteras de mrmol,
arcilla y calizas.

Del total del territorio nacional, 611.100 km2 (55,6% de la superficie)


son reas potencialmente hidrocarburferas.

Medio ambiente

Entre algunos de los problemas y amenazas ms frecuentes tenemos:


comercio ilegal de animales silvestres, turismo desorganizado y
descontrolado, introduccin de especies exticas que han sido causal
de la destruccin de la biodiversidad natural, contaminacin minera de
tierras por petroleros, agroindustriales y agroqumicos que generan la
destruccin de la biodiversidad.
242 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Poder Democrtico Social (PODEMOS)

Cuadro 4
Las dos realidades

Occidente Oriente

- Se redistribuy la tierra en superficies - Se dot tierras a quienes la solicitaban,


pequeas. pero como no haba inters en ellas, se
distribuyeron grandes extensiones.
- No se dot de tecnologa adecuada. - No se dot de tecnologa adecuada.
- Con el tiempo estas propiedades se han - Con el tiempo estas propiedades han variado
convertido en minifundios, surcofundios de propietarios, es casi imposible que se
etc. mantengan los mismos dueos.
- Los indgenas se dedicaban a la caza y a
la pesca, fueron los hombres de la ciudad
- Histricamente, los indgenas originarios se quienes asumieron la produccin de
hicieron cargo de la seguridad alimentaria. alimentos, de ah que el vnculo cultural con
la tierra es distinto.
Se degrad la tierra; el 20% de la totalidad Se consolid un sector productivo (74% de
est erosionada: toda Chuquisaca, la mitad pequeos propietarios, medianos y empresas
de Cochabamba y tres cuartas partes de agropecuarias), que aporta al pas con
Oruro y Potos. Los servicios ambientales, empleos, divisas y en seguridad alimentaria,
agua y clima degradados, destruccin de la utilizando tecnologa mecanizada, a travs
biodiversidad, desertificacin y sequa. de asociaciones o federaciones con personal
calificado.

Fuente: Diagnstico presentado por PODEMOS a la Comisin de Recursos Naturales, Tierra-Territorio y


Medio Ambiente.

Realidad agropecuaria

El sector agropecuario produce ms de mil millones de dlares anuales,


exporta 500 millones de dlares, tiene invertidos ms de 3.000 millones de
dlares, absorbe ms de 70% de la poblacin econmicamente activa.
PIB agropecuario nacional/PIB nacional: 14,65%.
PIB agropecuario Santa Cruz/PIB Santa Cruz: 22,00%.
Inversin privada en el sector agropecuario de Santa Cruz: 2.500
millones de dlares.
Superficie cultivada nacional/ superficie cultivada Santa Cruz: 65%.
Volumen de produccin nacional/ volumen de produccin Santa Cruz:
72%.
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 243

Total empleos directos/ empleos directos sector agropecuario nacional:


42%.
Exportaciones agropecuarias Santa Cruz: 449 millones de dlares
2003.
Exportaciones de origen agropecuario Santa Cruz /total exportaciones
Santa Cruz: 50,41%.

Los mitos

El simple acceso a la tierra no es suficiente para luchar contra la


pobreza.

Modelo tierras altas: reproduce el ciclo pobreza-degradacin-pobreza

De acuerdo al uso del suelo, en Bolivia slo existen 3,7 millones de


hectreas con aptitud natural para cultivos, de ellas 2,1 millones (el
57%) estn en Santa Cruz.

Pequeos productores en Santa Cruz

La mayor rea de produccin en Santa Cruz est asentada en la zona


de colonizacin (Cuatro Caadas, San Julin, Chan, San Pedro, Ichilo);
existen 17.384 parcelas en una superficie de 700 mil hectreas (INRA/
SC)

Tierra/ Territorio

Los mitos con relacin a la tierra han generado sobreexpectativas;


los supuestos acaparamientos de tierras se basan en informacin
desactualizada de la Reforma Agraria antes del saneamiento. Los
latifundios, de existir, son la excepcin y pueden ser revertidos ahora
mismo al Estado.

La tierra en zonas de produccin en el oriente es trabajada en ms de


80% de su extensin, por tanto, los latifundios improductivos son la
excepcin y no la regla.

Slo existen menos de 200.000 hectreas bajo riego, lo que demuestra


la gran necesidad de mejorar los sistemas productivos.

La Reforma Agraria (1953-1992) distribuy 20 millones de hectreas


a 450.000 familias del occidente, adems se distribuy 3 millones de
hectreas a 80.000 familias de colonizadores aymaras y quechuas
244 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

en el norte de La Paz y en Santa Cruz (1967- 1992), esta distribucin


(23 millones de hectreas) no tuvo en cuenta la vocacin del suelo y la
incorporacin de tecnologa adecuada

El saneamiento, producto de la Ley INRA, privilegi a las tierras


comunitarias de origen (TCO), con 4,7 millones de ha para TCO y 1
milln de ha en propiedad comunaria; en total, 5,7 millones de ha (83%
del rea total titulada).

Medio ambiente

La conciencia ambiental es reciente. Existe una importante legislacin


al respecto; sin embargo, su aplicacin y exigencia han sido deficitarias.
La contraposicin entre las leyes ambientales y de descentralizacin y
municipalidades genera conflictos de competencia.

Hay una concepcin errnea de que los nicos recursos y actividades


regulables son los bosques y la biodiversidad; no se ha transversalizado
el componente medioambiental.

Recursos naturales

El dominio originario de los recursos naturales es del Estado; stos pueden


ser conferidos a los particulares en propiedad o concesin. Histricamente
slo el recurso suelo (tierra) ha sido otorgado en propiedad a particulares.

No ha existido una poltica de Estado de conservacin de los recursos


naturales; su regulacin tiende a ideologizarse, excluyendo componen-
tes tcnicos. Hasta la fecha no existe una poltica de uso y proteccin
del recurso agua.
La exigencia de la funcin econmica social en procesos de sanea-
miento ha provocado deforestacin de tierras de vocacin forestal.
Existe una visin de apropiacin sobre los recursos naturales, ms que
considerarlos una fuente de uso sostenible y desarrollo.

Entre los diagnsticos del MAS y PODEMOS destacamos coincidencias y


disidencias fundamentales. Los modelos de reforma agraria y desarrollo rural
aplicados para el oriente y occidente del pas son distintos; sin embargo, el
origen de estas diferencias no deviene de una visin contrapuesta entre dos
Bolivias, como sostiene PODEMOS, sino simplemente de la aplicacin
de un modelo farmer en la regin andina y de un modelo junker en el
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 245

oriente, ambos concebidos desde el Plan Bohan de 1942 y concretados


con la Reforma Agraria de 1953. En todo caso, ambos no deben ser
necesariamente incompatibles.

Veamos en qu consisten las divergencias centrales entre los anlisis


de la mayora y de la primera minora en la Asamblea Constituyente a
propsito de esta problemtica:

Cuadro 5
Comparacin entre informes por mayora y por minora
sobre tierra y recursos naturales

MAS PODEMOS

Hace nfasis en la existencia del minifundio Destaca la existencia del minifundio como
y el latifundio como unidades adversas al caracterstico del modelo andino, en tanto
desarrollo rural. que niega la existencia de latifundios en el
Afirma que la existencia de minifundios y oriente.
latifundios deviene de la injusta distribucin Seala que los casos de latifundios son slo
de tierras. excepcionales y niega la distribucin injusta
Identifica bajos niveles de produccin y de tierras.
productividad agrcola, destacando que slo Indica que el 80% de la tierra est cultivada.
el 13% de las tierras estn cultivadas. Interpreta que el sector empresarial cruceo
Seala con cifras las transferencias de la ha desarrollado por mrito propio.
renta minera de occidente para el desarrollo
agropecuario del oriente.

Fuente: Informes por mayora y por minora de la Comisin de Recursos Naturales, Tierra/Territorio y
Medio Ambiente.

Interpretando el cuadro destacamos lo siguiente: la concepcin de la


minora acerca de la existencia de dos Bolivias diferentes; la polmica
acerca de la equidad en la distribucin de tierras, la existencia o no de
latifundios, la eficiencia o no en los niveles de produccin y productividad.
Con relacin a este ltimo aspecto, la diferencia de estadsticas radica en
que en el anlisis del MAS se compara el promedio de cultivos anuales (2
millones de hectreas) con el total de tierras de vocacin agrcola (16,4
millones de hectreas), en tanto que en el anlisis de PODEMOS se hace la
comparacin slo con relacin a las tierras de vocacin agrcola intensiva
(3,2 millones de hectreas).
246 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Distribucin de tierras durante la ejecucin de la Reforma Agraria


segn informacin oficial
La Ley de Reforma Agraria de 2 de agosto de 1953 seala en su parte
considerativa que a lo largo de la historia republicana se han producido
permanentes pugnas entre el sistema de haciendas y el comunal de la
propiedad agraria, as como por el acceso a las tierras. El censo agropecuario
de 1950 determin que el 70% de los predios rurales existentes en el pas
estaban en manos de slo el 4,5% de la totalidad de propietarios, lo que
significa que el 30% de predios restante estaba en manos del 95,5 de
titulares. Adems de la cuantiosa extensin, la explotacin era semifeudal
y con usos efectivos que oscilaban slo entre el 1,5% y el 2,8% (Diagnstico
del Viceministerio de Tierras).

Entre 1953 y 1993, desde el inicio de la Reforma Agraria hasta la


intervencin por irregularidades denunciadas contra el ex Consejo Nacional
de Reforma Agraria y ex Instituto Nacional de Colonizacin, se observa la
siguiente distribucin de tierras por periodos quinquenales:

Cuadro 6
Superficie distribuida por beneficiario, segn periodos
quinquenales (1953-1993)

Periodos Cantidad de Beneficiarios Superficie en hectreas


quinquenales expediente N % N %
1953-1958 403 13.777 1,81 607.356,4551 1,06
1959-1963 3.280 72.147 9,50 3.315.581,4737 5,79
1964-1968 2.624 34.196 4,50 3.122.358,2521 5,45
1969-1973 7.464 111.384 14,67 9.086.532,1961 15,86
1974-1978 11.596 198.239 26,10 17.449.864,0992 30,45
1979-1983 4.113 75.334 9,92 4.912.977,4237 8,57
1984-1988 5.049 83.794 11,03 4.252.377,4264 7,42
1989-1993 13.540 162.621 21,41 13.612.221,7313 23,75
Sin Periodo 371 7.944 1,05 946.053,6946 1,65
Total 48.440 759.436 100 57.305.322,7522 100,00
Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria. Informe presentado a la Comisin, marzo de 2007.
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 247

En el cuadro 6 podemos ver que durante los gobiernos militares se


repartieron las mayores cantidades de tierras. En el gobierno de Barrientos
(1964-1968) se reparti el 5,4% del total y Banzer (1974-1978) entreg
el 30,4% del total. En la gestin de Paz Zamora (1989-1993) se distribuy
el 23,7% de predios. Tres gobiernos (dos militares y uno civil) repartieron
el 60% de la superficie distribuida por el Estado. Asimismo, tenemos la
distribucin que se hizo por departamentos en el mismo periodo.

Cuadro 7
Superficie distribuida por beneficiario, segn departamento
(1953-1993)

Cantidad de Beneficiarios Superficie en hectreas


Departamento expediente N % N %
Chuquisaca 1.864 19.242 2,53 1.419.517,0096 2,48
La Paz 10.196 256.848 33,82 7.846.514,7142 13,69
Cochabamba 7.441 160.151 21,09 3.188.442,7783 5,56
Oruro 1.449 44.321 5,84 4.080.749,3993 7,12
Potos 4.197 124.647 16,41 4.130.955,0286 7,21
Tarija 3.421 28.031 3,69 2.328.248,1128 4,06
Santa Cruz 12.237 107.213 14,12 22.111.216,6607 38,58
Beni 6.994 17.579 2,31 11.279.216,9227 19,68
Pando 661 1.404 0,18 920.462,1260 1,61
Total 48.460 759.436 100 57.305.322,7522 100,00
Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria. Informe presentado a la Comisin, marzo de 2007.

Estos mismos datos desagregados por departamentos nos muestran, en


primer lugar, que la mayor cantidad de tierras distribuidas corresponde al
departamento de Santa Cruz, con 22,1 millones de hectreas, equivalentes
al 38,5% del total distribuido a nivel nacional; en segundo lugar est el Beni,
con 11,2 millones de hectreas representando el 19,6%; luego viene La Paz,
con 7,8 millones de hectreas; es decir, el 13,6%. Por el contrario, llama la
atencin que en el departamento de Pando slo se hayan distribuido 920
mil hectreas, correspondiente al 1,6%.
248 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Por otra parte, si consideramos la superficie distribuida segn la clase de


propiedad agraria, tenemos el siguiente detalle:

Cuadro 8
Superficie distribuida por beneficiario, segn clase de propiedad
(1953-1993)

Cantidad de Beneficiarios Superficie en hectreas


Departamento expediente N % N %
Pequea 26.939 269.179 35,44 4.850.838,8281 8,46
Mediana 13.555 123.567 16,27 16.231.728,8796 28,32
Empresa 4.147 17.005 2,24 23.011.055,2333 40,16
Solar Campesino 548 3.999 0,53 23.866,1021 0,04
Prop. Comunaria 2.990 333.403 43,90 12.289.511,1437 21,45
Sin Dato 581 12.283 1,62 898.322,5654 1,57
Total 48.760 759.436 100 57.305.322,7522 100,00
Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria. Informe presentado a la Comisin: marzo de 2007.

De acuerdo a la informacin contenida en el cuadro 8, si bien la pequea


propiedad representa la mayor cantidad de expedientes 26.939 para
269.179 beneficiarios, constituye al mismo tiempo un bajo porcentaje
de superficie distribuida apenas 4,8 millones de hectreas, equivalente al
8,4% del total. La propiedad comunaria, por su parte, representa el 21,4%
de la superficie distribuida a favor de 333.403 beneficiarios. A su vez, la
propiedad mediana y la empresa constituyen 17.702 expedientes a favor
de 140.572 beneficiarios, por una superficie de 39,2 millones de hectreas,
equivalentes al 68,4% de la superficie distribuida.

Ley INRA y saneamiento de tierra

Despus de las irregularidades y corrupcin denunciadas en la distribucin


de tierras y la intervencin de reforma agraria, el Estado y los sectores
sociales del mbito rural concertaron una nueva legislacin agraria (Ley
INRA), que tiene como mandato principal la regularizacin de derechos
agrarios o saneamiento de tierras, procedimiento que debera ejecutarse en
todas las reas rurales del pas (107 millones de hectreas) en un plazo de
diez aos, a partir de la promulgacin de la ley (18 de octubre de 1996).
Cumplido este plazo, los resultados del saneamiento, son los siguientes:
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 249

Cuadro 9
Superficie total y superficie objeto de saneamiento

Superficies Superficie en hectreas


%
Total nacional 109.858.100,0000
Total objeto saneamiento 106.751.723,4330 100,0
Titulada 12.283.972,0834 11,5
Por titular 20.546.623,7786 19,2
En proceso de saneamiento 15.561.383,5257 14,6
Superficie sin sanear 58.359.744,0453 54,7
Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria. Informe presentado a
la Comisin: marzo de 2007

Se observa que del total de tierras objeto de saneamiento, slo se ha


concluido con la aplicacin del procedimiento en el 30,7% del total de la
superficie a sanear (11,5% titulado y 19,2% por titular); se encuentra en
proceso de saneamiento el 14,6 % y el 54,7% de la superficie total an no
ha iniciado el proceso.

Cuadro 10
Superficie titulada por modalidad de saneamiento y departamento
1996-2006

SAN-TCO CAT-SAN SAN-SIM Total general


Departamento
Hectreas % Hectreas % Hectreas % Hectreas %
Beni 2.182.219,5370 17,76 32.909,6488 0,27 242.350,4499 1,97 2.457.179,6357 20,00
Chuquisaca 179.125,8895 1,46 468.802,7594 3,82 63,4826 0,00 647.992,1315 5,28
Cochabamba 426.662,6486 3,47 108.507,5883 0,88 44.288,4654 0,36 579.458,7023 4,72
La Paz 844.570,1468 6,88 350.635,1633 2,85 55.139,2758 0,45 1.250.344,5859 10,18
Oruro 246.478,1791 2,01 0,0000 0,00 38.705,7876 0,32 285.183,9667 2,32
Pando 529.754,3787 4,31 0,0000 0,00 1.241.642,7655 10,11 1.771.397,1442 14,42
Potos 554.172,5356 4,51 0,0000 0,00 125.665,7808 1,02 679.838,3164 5,53
Santa Cruz 3.321.938,0220 27,04 484.142,6378 3,94 650.934,5650 5,30 4.457.015,2248 36,28
Tarija 115.830,8464 0,94 4.932,0921 0,04 34.499,4374 0,28 155.262,3759 1,26
Total 8.400.752,1837 68,39 1.449.929,8897 11,80 2.433.290,0100 19,81 12.283.972,0834 100,00
Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria. Informe presentado a la Comisin en marzo de 2007.
250 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

De acuerdo a la informacin del cuadro 10, se puede destacar las


siguientes conclusiones; el departamento que ms avances reporta en
cuanto a la ejecucin del saneamiento es Santa Cruz, con el 36,2% del
total, seguido por el Beni con el 20%, Pando con el 14,4% y La Paz con el
10,1%, lo que significa que en las tierras bajas del pas es donde se han
desarrollado los mayores esfuerzos de cumplimiento del proceso. Desde el
punto de vista de la modalidad, podemos observar que el saneamiento de
tierras comunitarias de origen (SAN-TCO) representa el 68,3%, seguido por
el saneamiento simple (SAN-SIM), con el 19,2%, y el saneamiento ligado al
catastro (CAT-SAN), con el 11,8%.

La mayor parte de las tierras saneadas en la modalidad de SAN-TCO


corresponde al oriente (Santa Cruz, Beni y Pando), donde se sane el
72% del total de la superficie de esta modalidad. En la modalidad CAT-
SAN destacan los departamentos de Santa Cruz y Chuquisaca, con el
62% de la superficie de esta modalidad. Con relacin a la modalidad de
SAN-SIM destaca Pando, con el 51% del total de tierras saneadas bajo este
procedimiento.

Produccin y productividad

La cuestin agraria tiene como otro componente fundamental el nivel de


produccin y productividad, que depende de la estructura de tenencia de
tierras, crditos, tecnologa, mercados y otros. Para analizar los niveles de
produccin y productividad, analizaremos la superficie cultivada a nivel
nacional y la clase de cultivos:

De un total de algo ms de dos millones de hectreas de cultivos a nivel


nacional, destacan los siguientes productos: soya con 637.124 hectreas,
maz en grano con 296.452, girasol con 178.300, trigo con 134.579, arroz
en chala con 129.884, papa con 127.477, caa de azcar con 103.175
hectreas.

Actividad pecuaria

El Viceministerio de Tierras distingue un sector de ganadera intensiva con


alrededor de 1,2 millones de hectreas. A este sector se suma la ganadera
extensiva que se desarrolla en ecosistemas naturales en Santa Cruz, las
llanuras del Beni y el Gran Chaco, en aproximadamente 18 mil estancias
que ocupan una extensin de 26 millones de hectreas.
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 251

Cuadro 11
Superficie cultivada segn cultivos
Producto Ha cultivadas Produccin/TM
Arroz en chala 129.884 1.998
Cebada en grano 89.476 763
Maz en grano 296.452 2.020
Quinua 37.817 639
Sorgo 60.547 2.804
Trigo 134.579 885
Caf 24.845 987
Banana y pltano 58.851 16.654
Vid 4.536 6.472
Arveja 15.023 1.527
Haba 29.479 1.734
Tomate 8.249 13.677
Algodn 2.230 549
Caa de azcar 103.175 47.577
Girasol 178.300 972
Man 11.194 1.135
Soya 637.124 1.956
Papa 127.477 5.717
Yuca 35.214 9.821
Alfalfa 22.281 7.047
Total 2.006.733 124.934
Fuente: Viceministerio de Tierras: Poltica de Tierras para la reconduccin comunitaria de la
Reforma Agraria, febrero de 2007.

Actividad forestal

La actual Constitucin establece el sistema de concesiones como un modelo


de gestin de los recursos naturales. La legislacin forestal implementa
este rgimen a condicin de que las concesiones otorgadas a operadores
privados (empresas y asociaciones sociales del lugar) recaigan en tierras
fiscales y no se sobrepongan a propiedades privadas.

De acuerdo a la ley forestal, para el caso de las propiedades agrarias


(pequeas, medianas, empresas, tierras comunitarias de origen y
propiedades comunarias) se establece la integridad jurdica entre el suelo
y el bosque, reconocindoles la posibilidad de realizar actividades de
aprovechamiento forestal con fines domsticos o comerciales.
252 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Este aprovechamiento puede ser directo o celebrando contratos con


particulares. A continuacin tenemos la informacin proporcionada por
la Superintendencia Forestal a propsito del aprovechamiento forestal por
parte de empresas, asociaciones sociales del lugar ASL, tierras comunitarias
de origen TCO y propiedades privadas:

Cuadro 12
Concesiones forestales, TCO, ASL, y aprovechamiento
Forestal en propiedades privadas

Concesiones forestales
TCO
Asociacin Propiedad
Departamento social del privada
Maderables No Sobre- Plan de
maderable posicin manejo lugar

Total Ha Total Ha Total Ha Total Ha Total Ha Total Ha

Beni 14 671.433 3 183.448 141 192.163 9 158.505 0 0 14 40.399


La Paz 7 344.857 1 67.870 3 21.408 8 110.926 22 12.570 7 134.517
Pando 19 1.568.150 3 284.134 0 0 0 0 0 0 26 363.724
Santa Cruz 39 2.702.135 5 496.340 193 438.299 14 348.126 115 86.008 113 587.260
Tarija 2 58.388 0 0 0 0 0 0 5 157 5 11.559
Chuquisaca 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 3.429
Cochabamba 0 0 0 0 26 197.508 3 117.236 0 0 4 13.082
Potos 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
TOTAL 81 5.344.963 12 1.031.792 363 849.378 34 734.793 142 98.735 171 1.153.970
Fuente: Elaboracin propia con informacin proporcionada a la Comisin por la Superintendencia
Forestal, marzo de 2007.

De acuerdo a la informacin contenida en el presente cuadro, las


concesiones forestales maderables operan en 5,3 millones de hectreas, las
no maderables en un milln de hectreas. Respecto a las TCO, se destaca
dos elementos: por una parte, la sobreposicin con concesiones forestales
afectan a49 mil hectreas; por otra parte, la superficie de TCO que se
encuentra aprovechada comercialmente bajo plan de manejo aprobado
por la Superintendencia Forestal alcanza a 734 mil hectreas. A su vez,
la superficie concesionada a favor de ASL y que se encuentra con planes
de manejo aprobados es de 98 mil hectreas y la que se encuentra bajo
aprovechamiento comercial en propiedades privadas es de un milln 153
mil hectreas.
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 253

Disposiciones de tierra y territorio en el proyecto de Constitucin


Poltica del Estado
Recursos naturales

Disposiciones generales

Los recursos naturales son de propiedad del pueblo boliviano, respe-


tando derechos de propiedad sobre la tierra y de aprovechamiento sobre
los recursos naturales. (Artculo 349.)
Los recursos naturales son de carcter estratgico y de inters pblico
para el desarrollo del pas. (Artculo 348-II.)
El aprovechamiento de los recursos naturales debe garantizar la susten-
tabilidad y equilibrio ecolgico. (Artculo 342.) Para conservar ecosis-
temas en determinados lugares, la explotacin de los recursos naturales
estar sujeta a una consulta a la poblacin afectada. (Artculo 352.)
En las reservas fiscales no se pueden reconocer derechos a favor de
particulares salvo autorizacin por necesidad pblica. (Artculo 350.)
El Estado a travs de entidades pblicas, sociales o comunitaria asumi-
r el control y la direccin sobre toda la cadena productiva referida a los
recursos naturales. Para su gestin y administracin se debe garantizar
control y participacin social. (Artculo 351.)

La regulacin relativa a los recursos naturales destaca tres elementos:


la propiedad social, la gestin sostenible y la administracin pblica.
Las Constituciones anteriores declararon el dominio y propiedad estatal
sobre los recursos naturales, lo que dio lugar a su privatizacin por
administraciones de turno, tal como ocurri con las reservas gasferas. La
nueva Constitucin establece la propiedad social del pueblo boliviano, por
lo que ya no se podrn ceder derechos de propiedad, sino solamente de
uso y aprovechamiento. Con esta medida se trata constitucionalmente a los
recursos naturales como de carcter estratgico y de inters colectivo antes
que de grupos o personas, buscando al mismo tiempo asegurar el control
de excedente econmico del pas.

Con relacin a la gestin de los recursos naturales, se articular


el aprovechamiento econmico con la conservacin ambiental y el
equilibrio ecolgico, de tal manera que el uso de los recursos naturales se
254 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

enmarque en polticas de ordenamiento territorial y de desarrollo sostenible


equilibrando los derechos de las generaciones presentes y futuras. Como
parte de estas previsiones se contempla tambin que, en determinados
lugares caracterizados por su fragilidad o por poseer importantes riquezas
naturales, se instituir la consulta previa a las poblaciones locales a fin de
generar mecanismos de monitoreo ambiental y otras medidas precautorias
para la conservacin de los ecosistemas.

La nueva Constitucin restituye tambin el rol estatal en la economa


en general y en la gestin de los recursos naturales en particular, dada la
necesidad de apropiarse de las utilidades que genera su explotacin como
base de la promocin del desarrollo integral y de concretizar la soberana
poltica a partir de la soberana econmica.

Hidrocarburos

Los hidrocarburos sern gestionados en toda la cadena productiva


bajo la gestin de YPFB, que podr suscribir contratos de servicios con
empresa pblicas, mixtas o privadas, previa autorizacin legislativa. La
industrializacin de los hidrocarburos estar a cargo de una empresa estatal.
Se constitucionaliza el 11% de regalas a los departamentos productores.
(Artculos 361 a 363 y 368.)

Despus de la nacionalizacin del gas se proyecta la refundacin de


YPFB como entidad pblica autrquica o con autonoma de gestin para
que, en representacin del pueblo boliviano, pueda desarrollar todas las
fases que hacen a la produccin de hidrocarburos o a la cadena productiva,
priorizando el objetivo de la industrializacin de los hidrocarburos para
avanzar a la industrializacin del pas en su conjunto.

La actividad hidrocarburfera no excluye la iniciativa privada, puesto


que YPFB podr contratar empresas privadas para que presten servicios
(construccin de ductos, transporte y otros). Sin embargo, no sern ya
contratos lesivos a los intereses del pas porque no transferirn propiedad,
ni subordinarn las decisiones pblicas a intereses empresariales privados
debido a que sern slo contratos de operacin. En este aspecto existen
diferencias substanciales con relacin al proyecto de estatuto cruceo, que
mantiene los contratos de riesgo compartido.

Destaca tambin la obligatoriedad de tramitar autorizacin legislativa


respecto a contratos que pueda celebrar YPFB para garantizar fiscalizacin,
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 255

transparencia y soberana. Finalmente, se elevan a rango constitucional las


regalas del 11% de participacin directa de las regiones productoras que
lucharon por esta conquista.

Minera

El Estado es responsable de las riquezas mineralgicas, ejercer control y


fiscalizacin en toda la cadena productiva, otorgar derechos mineros sujetos
al cumplimiento a normas establecidas en la ley. Se reconoce como actores
productivos a la industria minera estatal, privada y sociedades cooperativas.
Los grupos mineros nacionalizados, sus plantas industriales y fundiciones
no podrn ser transferidos a empresas privadas (Artculos 369 a 372.)

Al igual que los hidrocarburos, los minerales representan recursos de alto


valor estratgico, por lo que se determina la intervencin estatal en toda la
cadena productiva sin desconocer a las empresas mineras privadas y a los
cooperativistas mineros, que gozarn de proteccin estatal siempre que sus
actividades se enmarquen en el cumplimiento de la legalidad. Los grupos
mineros nacionalizados son aquellos que emergen de la nacionalizacin de
las minas de 1952, incluyendo sus plantas industriales o de transformacin,
conversin o refinacin de minerales y metales, como la Empresa de
Fundiciones de Vinto. Tambin existen diferencias substanciales con relacin
al estatuto cruceom que mantiene los contratos de riesgo compartido.

Recursos hdricos

El agua es un derecho fundamentalsimo para la vida, el Estado promover su


uso y acceso sobre la base de principios de solidaridad, complementariedad,
reciprocidad, equidad, diversidad y sustentabilidad. No podr ser objeto
de apropiaciones privadas, ni sus servicios sern concesionados. Para el
manejo y gestin sustentable del agua se reconocen los usos y costumbre
de las comunidades. El Estado regular el manejo y gestin sustentable de
los recursos hdricos y de las cuencas para riego, seguridad alimentaria y
servicios bsicos. Todo tratado internacional sobre recursos hdricos debe
preservar la soberana del pas (Artculos 373 a 377.)

El agua adquiere la categora de derecho fundamentalsimo, es decir, se


encuentra entre aquellos que son imprescindibles para la vida y salud de
las personas, por eso es que no puede ser privatizado ni tampoco se podr
otorgar concesiones sobre sus servicios o reconocer derechos de prestacin
256 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

del servicios a empresas privadas que lucren con esta actividad, como
sucedi con la Bechtel, que provoc la guerra del agua en Cochabamba en
abril del ao 2000.

Adems de ser imprescindible para la vida, el agua cumple otras funciones


esenciales, como servicios bsicos (saneamiento, alcantarillado, equilibrio
ecolgico), riego para garantizar la produccin y productividad agrcola;
consiguientemente, est asociada al abastecimiento de las necesidades
alimenticias de la poblacin (seguridad alimentaria).

Por estas razones, el Estado debe definir las reglas de juego, uso y acceso
al agua garantizando que el aprovechamiento de los recursos hdricos sea
equitativo, solidario y sustentable. Para este efecto se debe aprovechar
tambin las fortalezas existentes entre los regantes tradicionales, por lo que
se reconocen usos y costumbres de las comunidades indgenas, campesinas
y originarias en la gestin de este recurso.

Finalmente, el agua no puede ser objeto de comercializacin ni se debe


arriesgar su control al momento de suscribir tratados comerciales con otros
pases porque esto implicara atentar contra la soberana del pas.

Energa

La cadena productiva energtica es facultad privativa del Estado a travs


de empresas productivas pblicas, mixta o instituciones sin fines de lucro.
(Artculo 378.)

La actividad energtica (electricidad, hidroelctricas y otras fuentes de


generacin, transmisin y traslacin) es fundamental para el desarrollo de
un pas, por lo que se establece la intervencin estatal en toda la cadena
productiva, pudiendo formar empresas mixtas con mayora accionaria
pblica y participacin de capitales privados o acudir a entidades sin fines
de lucro con el objetivo de incorporar actores sociales o fundaciones con
fines sociales.

Biodiversidad

Los recursos naturales renovables se aprovechan de manera sustentable


respetando las caractersticas naturales de los ecosistemas, los suelos de-
ben utilizarse segn su capacidad de uso mayor. Las especies nativas de
origen animal y vegetal constituyen patrimonio natural. El Estado prote-
ger los recursos genticos y microorganismos que se encuentren en su
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 257

territorio as como los conocimientos asociados a los mismos. (Artculos


380 y 381.)

La nueva Constitucin incluye la biodiversidad (diversidad biolgica o


diferentes formas de vida existentes), relievando su caracterizacin como
de valor estratgico (forman parte de la industria medicinal y cosmtica,
se encuentran en tercer lugar en el planeta desde el punto de vista de
la movilizacin de capitales en torno a sus actividades de explotacin),
su ubicacin como parte del patrimonio natural del pas, su condicin
fundamental para preservar el equilibrio ecolgico y de los ecosistemas, la
importancia y valor de los conocimientos asociados (variedades de papas,
plantas medicinales, etc.).

Coca

El Estado protege la coca originaria y ancestral como patrimonio cultural,


recurso natural de la biodiversidad de Bolivia, y como factor de cohesin
social; en su Estado natural no es estupefaciente. La revalorizacin,
produccin, comercializacin e industrializacin se regir mediante ley.
(Artculo 384.)

La coca se define como recurso natural y no como estupefaciente o droga.


Adems, se le asigna valor de patrimonio natural y de cohesionamiento
(articulacin o agregacin) social. En tal calidad merece proteccin estatal
consistente, entre otros aspectos, en la promocin de su industrializacin o
utilizacin con fines medicinales (digestivo, protenico) y otros usos (dulces,
pasta dental, etc.).

reas protegidas

Las reas protegidas son un bien comn y cumplen funciones ambientales,


culturales, sociales y econmicas para el desarrollo sustentable. Se instituye
mecanismos de control social y cogestin entre el Estado y las poblaciones
locales en la gestin de las reas protegidas. (Artculo 385.)

Las reas protegidas son espacios territoriales caracterizados por poseer


importantes riquezas naturales que constituyen las reservas y lugares
estratgicos para el desarrollo de un pas. Se las caracteriza como parte de
nuestro patrimonio natural y cultural; se les asigna funciones de conservacin
ambiental y equilibrio ecolgico, adems de otras de ndole econmica por
las riquezas que contienen y de valor social y cultural, porque all habitan
comunidades y poblaciones locales y porque dentro de sus territorios se
258 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

produce la interaccin, descubrimientos, conocimientos y gestin de estas


poblaciones, por tanto no podrn ser objeto de lucro ni de administracin
privada, sino que ms bien existir un sistema de cogestin compartida
entre el Estado y las poblaciones locales.

Recursos forestales

Los bosques naturales y los suelos forestales son estratgicos para el desarrollo,
el Estado promover actividades de conservacin y aprovechamiento
sustentable, la generacin de valor agregado, la rehabilitacin y reforestacin
de reas degradadas. Las comunidades indgenas originarias campesinas
asentadas en reas forestales tendrn derecho exclusivo de aprovechamiento
y gestin. (Artculos 386 a 388.)

Las reas forestales y de bosque cubren ms de la mitad del territorio


nacional; all viven comunidades indgenas y operan tambin empresas
madereras y barraqueras. Se declara estos recursos de alto valor estratgico
para el desarrollo sustentable; se pretende su conversin en productos
transformados, su aprovechamiento diversificado, la exclusividad de uso
por parte de comunidades indgenas y originarias en sus respectivas
jurisdicciones territoriales. El Estado regular su aprovechamiento en
trminos sostenibles y respetando la vocacin natural de los suelos forestales.
Se reconocern derechos de aprovechamiento a favor de particulares a
condicin de respetar el inters colectivo y la gestin sustentable.

Tierra/Territorio

El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y


comunitaria o colectiva de la tierra, sujetas al cumplimiento de la funcin
social y de la funcin econmica social segn corresponda. (Artculo
393.)
La propiedad individual comprende la pequea propiedad y la
propiedad empresarial. (Artculo 394-I.)
La propiedad comunitaria comprende el territorio indgena originario
campesino, entendido como el derecho colectivo sobre la tierra y
el usufructo exclusivo de los recursos naturales renovables en las
condiciones definidas por la ley, adems de la consulta y participacin
para la explotacin de los recursos naturales no renovables existentes en
sus jurisdicciones territoriales. (Artculos 394 III y 402.)
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 259

Las tierras fiscales sern distribuidas a indgenas, originarios campesi-


nos, comunidades interculturales originariaas, afrobolivianos y comu-
nidades campesinas que no las posean o la posean insuficientemente.
(Artculo 395.)
El Estado regular el mercado de tierra, evitando la acumulacin en
superficies mayores a las definidas por ley y su divisin en superficies
menores a la pequea propiedad. Los extranjeros y extranjeras bajo
ningn ttulo podrn adquirir tierras del Estado. (Artculo 396.)
El trabajo es la fuente fundamental para adquirir y conservar la
propiedad agraria. Los propietarios deben cumplir con la funcin social
o la funcin econmica social para salvaguardar su derecho. (Artculo
397.)
Se prohbe el latifundio, entendido como los predios que exceden
la superficie mxima; esta superficie ser definida en el referndum
dirimitorio entre 5.000 y 10.000 hectrea; no cumplimiento de la funcin
econmico-social o que reproducen sistemas servidumbrales, semi-
esclavistas o esclavistas de trabajo humano. (Artculo 398.)
Se prohbe la divisin de las propiedades en superficies menores a la
pequea propiedad. El Estado prever mecanismos para evitar su
fraccionamiento. (Artculo 399.)
El incumplimiento de la funcin econmico-social o la condicin de
latifundio da lugar a la reversin de la tierra. La expropiacin de la tierra
procede por causa de necesidad y utilidad pblica. (Artculo 400.)
El Estado debe fomentar planes de asentamientos humanos para una
racional distribucin de la poblacin y un mejor aprovechamiento de la
tierra y los recursos naturales. Adems debe promover polticas dirigidas
a eliminar todas las formas de discriminacin contra las mujeres en el
acceso, tenencia y herencia de la tierra. (Artculo 401.)
La administracin, planificacin, control, distribucin, redistribucin,
reagrupamiento y toda accin inherente a la reforma agraria es de com-
petencia del Servicio Boliviano de Reforma Agraria presidido por el pre-
siente de Estado. (Artculo 403.)
260 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Con relacin a las normas referidas a tierra y territorio, se parte de la


caracterizacin de la actual estructura agraria en la que se reafirma la
polarizacin entre latifundio en el oriente y minifundio en el occidente,
los bajos niveles de produccin-productividad y de desarrollo rural, la
concentracin de los medios de produccin, los elevados ndices de pobreza
en el campo, las desequilibradas relaciones de intercambio en el mercado y
los elevados niveles de migraciones campo-ciudad.

La nueva Constitucin proyecta una estructura agraria en la que el Estado


tiene a su cargo la planificacin, administracin, distribucin, control
y otras acciones referidas al proceso de reforma agraria. En los ltimos
aos el debate acerca de la problemtica agraria haba sido restringido, a
partir de las orientaciones de los organismos multilaterales, a la cuestin
relativa al uso y acceso a la tierra. La polmica se restringi al Estado y
al mercado como los factores encargados de la distribucin de la tierra
y los responsables de velar por su uso eficiente. De ah que se concibi
polticas de tierras a travs de formulas mercantiles tales como los bancos
de tierras, los fondos de tierras y otros mecanismos de reforma agraria
nuevo estilo.

Nuestro pas opt por una formula heterognea que contempl la dotacin
y adjudicacin como procedimiento de acceso a la tierra, equilibrando el
rol del Estado y del mercado en la distribucin de los predios agrarios de
acuerdo a los contenidos establecidos en la Ley INRA. En los ltimos aos
se le ha asignado mayor peso al Estado, a partir de las modificaciones
introducidas a la legislacin agraria en la denominada Ley de Reconduccin
de la Reforma Agraria. En el proyecto de Constitucin se consolida esta
tendencia y se la complementa con la recuperacin del concepto integral
de reforma agraria que consiste no slo en la distribucin y redistribucin
de tierra, sino tambin en la canalizacin de servicios financieros,
infraestructura, acceso al mercado, incentivos, etc.

Por otra parte, esta concepcin integral articula tambin dimensiones


sociales y culturales, referidas a la conservacin del equilibrio ecolgico, al
reconocimiento de la territorialidad indgena y otras que se desarrollan ms
adelante. Asimismo, articula el desarrollo sostenible al desarrollo rural en la
medida en que define el uso de la tierra de acuerdo a su vocacin natural,
es decir que el aprovechamiento debe hacerse en correspondencia con su
aptitud natural, que puede ser agrcola, pecuaria, forestal, de conservacin,
ecoturismo y otros usos. Eso significa que las polticas agrarias deben
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 261

complementarse con las de ordenamiento territorial para proyectar el


desarrollo rural en el marco del desarrollo sostenible.

Incorpora tambin el componente cultural a la cuestin agraria, al


reconocer la territorialidad indgena como fundamento para efectivizar
integralmente los derechos colectivos de los pueblos indgenas y las
naciones originarias. Recordemos que el Convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT), ha reconocido la categora de territorios
indgenas como equivalente a sus reas de hbitat actual y ancestral. La
legislacin agraria boliviana incorpor en la reforma constitucional de 1994
y en la Ley INRA la categora de tierras comunitarias de origen (TCO), como
propiedad colectiva, indivisible, inalienable, inembargable e imprescriptible.
Es decir, le asign condicin comunitaria y estableci salvaguardas frente a
las dinmicas del mercado de tierras.

Las TCO adquieren en el proyecto de Constitucin la calidad de territorio


indgena originario campesino; se trata de una nueva nomenclatura para
designar a la propiedad colectiva respondiendo a la visin cultural de los
pueblos indgenas. La innovacin consiste en haber incorporado la categora
campesino en el concepto de territorio indgena originario, lo que supone
el reconocimiento de propiedades colectivas a favor de comunidades
campesinas que opten por la titulacin colectiva y que demuestren la
preservacin de estructuras e instituciones comunitarias. Es el caso de
varios sindicatos campesinos que han demandado tierras comunitarias
de origen renunciando a sus ttulos individuales, como Ayopaya, en el
departamento de Cochabamba.

Por otra parte, es importante destacar que la definicin de territorio


indgena originario campesino comprende reas de produccin, reas de
aprovechamiento y de conservacin de los recursos naturales y espacios
de reproduccin social, espiritual y cultural, segn lo establecido en el
artculo 402-II, de tal manera que no implica la reconstitucin de territorios
originarios en sentido amplio; esto no amenaza propiedades privadas
legalmente constituidas y que se encuentran cumpliendo una funcin
econmica social.

Uno de los temas que ha provocado polmica a propsito de la


territorialidad indgena se refiere a sus alcances respecto a los recursos
naturales. En sentido estricto, el concepto de territorio indgena se extiende
a los recursos naturales. Sin embargo, en el proyecto de Constitucin
asignamos a esta categora los siguientes alcances: propiedad colectiva e
262 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

indivisible sobre la tierra, uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos


naturales renovables existentes en sus territorios y consulta y participacin
sobre los recursos naturales no renovables existentes en sus espacios
territoriales.

El aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables


merece una consideracin especial; constituye la base econmica que
asegure adecuadas condiciones de vida colectiva para las comunidades
indgenas. No se trata de una novacin3 sino ms bien de la consagracin
constitucional de una conquista inserta en la legislacin forestal y agraria
vigente. En efecto, la Ley 1700, que regula la materia forestal, define la
integridad jurdica entre el suelo y el bosque, reconociendo a los titulares
de la tierra el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos forestales
tanto con fines domsticos como comerciales.

La disposicin constitucional proyectada reconoce este derecho a favor


de los indgenas; sin embargo, tampoco les otorga discrecionalidad para su
ejercicio, puesto que si el aprovechamiento tiene fines comerciales, estar
sujeto a las condiciones establecidas por el Estado en una ley especial.

Por otra parte, el fundamento para adquirir y conservar derechos sobre la


tierra, de acuerdo a la Reforma Agraria del 53, consista en el trabajo ligado a
los predios rurales. En la actualidad este principio se asimila al cumplimiento
de la funcin econmico-social como condicin para el ejercicio del derecho
propietario empresarial sobre la tierra. Esta institucin jurdica articula el
derecho agrario a los derechos humanos de segunda generacin (derechos
econmicos y sociales). Esta nocin ha sido recogida por la legislacin
agraria boliviana y consagrada en el ordenamiento constitucional en el
proyecto de la nueva Constitucin, para mantener afinidad con el carcter
progresista de la materia.

Fortalece los mecanismos redistributivos de tierra para afectar el latifundio


y los predios que incurren en causal de reversin por incumplimiento de
la funcin econmico-social. Dada la estructura inequitativa de tenencia
de tierras, se justifica plenamente afectar a aquellos predios que han sido
destinados a la obtencin de renta fundiaria a travs de actividades ajenas
a la agropecuaria, distorsionando el desarrollo rural, profundizando la

3 Este trmino alude al nacimiento de un nuevo derecho.


La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 263

pobreza, incrementando la migracin campo-ciudad, agudizando los bajos


niveles de produccin y productividad, la insatisfaccin de la demanda de
alimentacin interna y otros.

Cuadro 13
Cuadro comparativo de los informes por mayora y por minora de
la Comisin de Tierra y Territorio de la Asamblea Constituyente

Informe por mayora Informe por minora

- Los recursos naturales son de propiedad y - Los recursos naturales son de dominio
dominio directo del pueblo boliviano. originario del Estado boliviano.
- El Estado reconoce y garantiza la propiedad - El Estado reconoce y garantiza la propiedad
individual y colectiva sobre la tierra. individual y colectiva sobre la tierra.
- El derecho propietario se sujeta a una - El derecho propietario se sujeta a una
funcin social o a funcin econmico- funcin social o funcin econmico-social.
social. - La propiedad puede ser individual (solar
- La propiedad puede ser individual (pequea campesino, pequea propiedad, mediana
y empresarial) o colectiva (territorio indgena propiedad, empresa agropecuaria),
originario campesino). colectiva (tierra comunitaria de origen) y
- Las tierras fiscales sern dotadas a indgenas cooperativa.
originarios campesinos y afrobolivianos. - Las tierras fiscales sern dotadas,
- La pequea propiedad es inembargable. adjudicadas y concesionadas.
- El uso de la tierra se sujeta a su vocacin - La pequea propiedad podr ser embargada
natural. voluntariamente por su titular.
- Las tierras pueden ser revertidas o - El uso de la tierra se sujeta a su vocacin
expropiadas. natural.
- El Estado regula el mercado de tierras. - Las tierras slo pueden ser expropiadas,
se prohbe la reversin por ser una medida
- Se caracteriza el latifundio y se define una confiscatoria.
superficie mxima.
- No existe ninguna previsin.
- Las tierras son de potestad del Servicio
Boliviano de Reforma Agraria. - Se prohbe el latifundio pero no se lo
caracteriza.
- Las tierras son de potestad de los gobiernos
departamentales.

Fuente: Comisin de Recursos Naturales, Tierra/Territorio y Medio Ambiente de la Asamblea


Constituyente.
264 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Los mecanismos de redistribucin de tierra contemplados en el proyecto


de Constitucin se concretan en los siguientes componentes: incumplimiento
de la funcin econmica social asociada a la reversin sin indemnizacin,
prohibicin y caracterizacin del latifundio, dotacin exclusiva de tierras
fiscales a favor de indgenas originarios campesinos y afrobolivianos. No
se trata de figuras jurdicas nuevas; la reversin se encuentra prevista en
la legislacin agraria, la prohibicin de latifundio est definida en la actual
Constitucin y simplemente caracterizada en el proyecto de la nueva
Constitucin y la dotacin exclusiva de tierras en la ley de reconduccin
comunitaria de la reforma agraria.

Adicionalmente se prevn otras medidas para evitar la acumulacin de


tierras en pocas manos o su excesiva fragmentacin; destaca la regulacin
del mercado de tierras y la prohibicin de dividir predios en superficies
menores a la propiedad. En definitiva, se trata de medidas dirigidas a
restringir el latifundio y el minifundio, respectivamente.

Ratifica el Servicio Nacional de Reforma Agraria como entidad pblica


a cargo de las polticas agrarias, slo que, dada la concepcin de Estado
Plurinacional, modifica su nomenclatura por la de Servicio Boliviano de
Reforma Agraria. Esta institucin constituy otro de los pilares fundamentales
de la Reforma Agraria del 53. Dado el inters nacional sobre las polticas
de tierras, su relevancia estratgica y la necesidad de su administracin a
travs de polticas integrales de Estado instituy como responsabilidad del
Presidente de la Repblica la direccin del Servicio de Reforma Agraria.

Como se puede observar en el cuadro, los contenidos entre la propuesta


por mayora y por minora son muy distantes en lo referido a la entidad
estatal encargada de la distribucin y control de tierras, la existencia o no
de mecanismos de redistribucin de la propiedad agraria, los beneficiarios
de las tierras fiscales, la incorporacin o no de la pequea propiedad en
los mercados de tierras, la caracterizacin de latifundio y la incorporacin
o no de medidas previsionales dirigida a evitar la acumulacin de tierras y
su fragmentacin.

En cuanto al proyecto de nueva Constitucin y a la propuesta de Estatuto


Autonmico de Santa Cruz, las diferencias son aun mayores. Estos disensos
se refieren a la entidad estatal encargada de distribucin, redistribucin
y control del uso de la tierra, otorgando al gobernador del departamento
amplias potestades, al extremo de reconocerle la facultad de emitir ttulos
ejecutoriales definitivos e irrevisables; la interpretacin del cumplimiento
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 265

de la funcin social de las TCO asociada a la productividad con identidad


(artculo 99 de la propuesta de estatuto), la inclusin de las TCO en los
alcances de la figura de latifundio [...] entendido como grandes extensiones
de tierras improductivas [] [por] no cumplir ninguna funcin social ni
econmico-social. (Artculo 104 de la propuesta de Estatuto Autonmico
de Santa Cruz).

Cuadro 14
Cuadro comparativo del proyecto de la nueva Constitucin Poltica
del Estado y la propuesta de Estatuto Autonmico de Santa Cruz

Proyecto de nueva Constitucin Propuesta de Estatuto Autonmico de


Santa Cruz
- Los recursos naturales son de propiedad y - Los recursos naturales renovables estn a
dominio directo del pueblo boliviano. cargo del gobierno departamental.
- El Estado reconoce y garantiza la propiedad - Reconoce y protege la propiedad privada
individual y colectiva sobre la tierra. individual o colectiva en el departamento
- El derecho propietario se sujeta a una autnomo de Santa Cruz.
funcin social o funcin econmico-social. - El derecho propietario se sujeta a una
- La propiedad puede ser individual (pequea funcin social o funcin econmica-social,
y empresarial) o colectiva (territorio indgena pero deriva sus tamaos, caractersticas y
originario campesino). parmetros a una ley departamental.
- Las tierras fiscales sern dotadas a indgenas - La propiedad puede ser individual o
originarios, campesinos y afrobolivianos. colectiva, esta ltima slo referida a TCO de
pueblos indgenas oriundos de Santa Cruz.
- La pequea propiedad es inembargable.
- Las tierras fiscales que sean declaradas
- El uso de la tierra se define por su vocacin disponibles sern dotadas, adjudicadas,
natural. concesionadas por el gobierno
- Las tierras pueden ser revertidas o departamental.
expropiadas. - No existe ninguna previsin.
- El Estado regula el mercado de tierras. - El uso de la tierra se define por su vocacin
- Se caracteriza el latifundio y se define una natural definido por ley departamental de
superficie mxima. ordenamiento territorial.
- Las tierras son de potestad del Servicio - No contempla ningn mecanismo.
Boliviano de Reforma Agraria. - No existe ninguna previsin.
- Prohbe el latifundio y lo caracteriza como
grandes extensiones de tierras improductivas
que no cumplen la funcin social ni
econmico-social.
- Las tierras son de potestad del gobierno del
departamento autnomo.
Fuente: Proyecto de la nueva Constitucin Poltica y propuesta de Estatuto Autonmico de Santa Cruz.
266 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Otras diferencias se refieren a los beneficiarios de las tierras fiscales,


que en el proyecto de Constitucin slo podrn ser indgena originario
campesinos y afrobolivianos, en tanto que la propuesta de estatuto incluye
a personas particulares y empresas nacionales, as como a empresas
nacionales y extranjeras, sin la prohibicin de la doble titulacin,

Con relacin a la funcin social y econmica social, el proyecto de


Constitucin eleva estas categoras a su ordenamiento, recogindolas
de la legislacin agraria vigente. En tanto, el estatuto se abstrae de lo
actualmente existente para derivarlo a una ley departamental. Sobre los
mecanismos distributivos y redistributivos de tierra, el estatuto los restringe
a la existencia de tierras fiscales declaradas disponibles por el gobierno
departamental y los sujeta a la acreditacin de vocacin agropecuaria por
parte de los posibles beneficiarios.

Considerando que no establece ningn mecanismo de reversin de


predios, las nicas tierras fiscales existentes son aquellas identificadas
sin titulacin en el proceso de saneamiento, de las cuales un 80% tienen
vocacin forestal, reduciendo la redistribucin de tierras slo a unas 700
mil hectreas de aptitud agrcola existente en Santa Cruz, el Beni, Pando y
el norte de La Paz, a condicin de que sean declaradas disponibles.

La propuesta de estatuto tampoco contempla mecanismos de regulacin


del mercado de tierras, ni otras disposiciones dirigidas a evitar el
acaparamiento. Reduce la concepcin de desarrollo rural esencialmente a
la canalizacin de crditos y financiamiento.

A modo de conclusin podemos decir que las mayores controversias


en el debate constituyente y autonmico giran alrededor de la cuestin
agraria, dados los intereses estratgicos en disputa por representar la
tierra y el territorio, fundamento del poder econmico, poltico y cultural,
especialmente en las tierras bajas del pas.

Pueblos indgenas en el proceso constituyente boliviano


Contexto
El desarrollo del sistema capitalista en su fase global se encuentra
indisolublemente ligado a profundos procesos de liberalizacin comercial que
perforan las barreras nacionales configuradas por polticas proteccionistas.
En el mbito poltico, representa el debilitamiento de las soberanas
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 267

nacionales y la nueva ordenacin de las relaciones internacionales a partir


de los dictados de los organismos multilaterales.

La globalizacin est ligada al neoliberalismo sustentado en el mayor


protagonismo asignado al inversor interno y en la articulacin orgnica
de los sectores estratgicos de la economa al capital transnacional. Una
de las condiciones fundamentales para el desarrollo neoliberal es la alta
concentracin del capital financiero ligado a la produccin y comercializacin
de bienes y servicios.

Asimismo, supone la concentracin y control de los activos productivos


por los operadores del capital multinacional, lo que debilita los mrgenes
de soberana de los pases y conlleva la vulneracin de las polticas
proteccionistas en materia econmica, social y medioambiental.

Los impactos generados por la globalizacin, segn Nash, profundizan


la crisis cclica del capitalismo, debido a la generacin de los siguientes
efectos (2006: 34-40):

a) Reduccin de los fondos destinados a salarios debido al incremento


de las redes financieras.
b) Deterioro de las condiciones de intercambio entre la periferia y el
mundo desarrollado.
c) Predominio del capital financiero sobre el industrial.
d) Instalacin de empresas capitalistas en territorios de campesinos e
indgenas.
e) Reduccin de cultivos y dependencia alimentaria.

Sobre los impactos de la globalizacin anotados por Nash corresponden


algunas consideraciones adicionales. Un efecto inmediato sobre la
estructura social es el elevado nivel de fragmentacin social, generado por
la individualizacin de las prcticas sociales debido al consumismo y la
imposicin de nuevos valores a las personas.

Esto significa que el mercado impone comportamientos individualistas


en desmedro de las agregaciones sociales, desintegrando sus estructuras
organizativas y modificando patrones identitarios. En pases perifricos,
este fenmeno tiene mayor impacto debido a que se trata de estructuras
sociales insuficientemente cohesionadas puesto que la convivencia de
sistemas econmicos heterogneos no permite constituir un ncleo
articulador hegemnico de estas sociedades.
268 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

A su vez, las estructuras organizativas colectivas tradicionales se debilitan


provocando una prdida de visin integral de la cuestin social. Sobreviven
como mecanismos de agregacin social las unidades familiares articuladas
en torno a las expresiones organizativas y asociativas de la economa
popular, proyectando visiones de la realidad restringidas a los alcances de
su problemtica sectorial, lo que sobre corporativiza la accin colectiva
desintegrando visiones y agregaciones de alcance nacional.
Al mismo tiempo emergen nuevos actores sociales con distintas
reivindicaciones, tales como las demandas de equidad de gnero,
generacin, cultura, atencin de necesidades barriales, locales y otras.
En este contexto surgen con mucha fuerza y legitimidad los movimientos
indgenas, portadores de una cultura de solidaridad social, respeto al
equilibrio de la naturaleza y a la armona y convivencia colectiva pacfica.
Tienen como principal capital cohesionador de sus estructuras organizativas
y de sus acciones colectivas la reivindicacin de su identidad cultural.
Una de las principales manifestaciones de la globalizacin neoliberal es
el control de los sectores econmicos estratgicos, los que generalmente
coinciden con las reas de ocupacin ancestral de los pueblos indgenas,
de donde surge una contraposicin de intereses y una pugna por el control
territorial de estas reas. De ah que las demandas territoriales indgenas
cobren ms fuerza y se constituyan en cohesionadoras de sus acciones
colectivas.
Al mismo tiempo, la defensa indgena de los sectores econmicos
estratgicos representa el resguardo de la soberana de los pases y de los
intereses nacionales, lo que permite la confluencia de la lucha indgena
con las reivindicaciones nacionales frente a la voracidad del capital
transnacional, configurndose nuevos escenarios polticos de convergencia
nacional que permiten revertir la atomizacin de las visiones y acciones
sectoriales generadas por la fragmentacin de las estructuras sociales.
La defensa de la territorialidad indgena y del carcter colectivo de sus
estructuras sociales es contrapuesta a la esencia de la globalizacin, lo
que plantea un escenario de disputa por el reconocimiento y respeto de los
derechos colectivos de estos pueblos en el marco de la preservacin de su
integridad cultural o autonoma.

Marco terico relativo a los pueblos indgenas

La emergencia de los pueblos indgenas obedece a tres factores: fracaso


de los Estados nacionales, transformaciones ideolgicas y luchas
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 269

indgenas por mejores condiciones de vida (Stavenhagen, 2005: 52).


Las reivindicaciones indgenas se refieren a la concrecin de un Estado
multicultural que reconozca sus sistemas jurdicos (pluralismo jurdico), su
autodeterminacin y sus territorios ancestrales.

Las corrientes discursivas no deben contraponer modernidad a


tradicionalismo; se debe postular ms bien una modernidad incluyente.
Adems, se debe articular las demandas indgenas al reconocimiento
de los derechos humanos colectivos. El Banco Mundial trata de mostrar
los derechos humanos como parte de polticas sociales, en tanto que el
desarrollo sera ms bien un campo tcnico-financiero, cuando en realidad
ambas categoras deberan ser compatibilizadas (dem: 54-57).

En Bolivia existen varios movimientos indgenas, dependiendo de sus


estructuras organizativas, liderazgos y objetivos (Garca Linera, 2005a). El
protagonismo indgena se concreta en tres expresiones:

Fuerza de movilizacin

Constitucin de instituciones

Consolidacin de creencias (dem: 83).

La Constitucin de la Repblica de Bolivia estuvo marcada por la


continuidad de una gran parte de las estructuras coloniales de poder. La
distribucin de tierras, la estratificacin social, el rgimen de tributos e
incluso parte de la administracin pblica y el personal encargada de ella
no sufri variaciones sustanciales. Y con ello, quizs lo ms duradero el
sistema de creencias, prejuicios y valores dominantes, que haba ordenado
los comportamientos colectivos: la racializacin de las diferencias sociales
a travs de la invencin estatal del indio no slo como categora tributaria
sino ante todo como el otro negativo (Garca Linera 2005b: 273).

Simn Bolvar asign bolivianidad a los nacidos en esta jurisdiccin que


gozaban derechos ciudadanos, es decir, exclua a la servidumbre indigenal
(dem: 274). El Estado, tanto en su fase caudillista (1825-1880) como
en su etapa de democracia censitaria (1880-1952), tena en la exclusin
tnica el eje de la articulacin de la cohesin estatal.

Los procesos de democratizacin y homogeneizacin cultural


desarrollados por la revolucin nacional del 52 restringieron notablemente
la exclusin tnica a travs del voto universal, la reforma educativa, que
alcanz a las reas rurales y la individualizacin de la reforma agraria;
270 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

empero mantuvo los mecanismos de exclusin tnica porque las relaciones


con la administracin pblica, el acceso a la educacin y el empleo se
regan bajo el monopolio cultural y lingstico mestizo-castellano hablante
(dem: 275).

El discurso de la etnicidad de la poca contempornea toma la forma


de discurso poltico mediante el cual las diferencias objetivas de clase son
reducidas a diferencias culturales, con el objeto de agrupar en torno a una
posicin objetiva de clases a sectores sociales que, poseyendo distintas
condiciones de clase, comparten con mayor o menor intensidad una misma
matriz cultural y simblica (dem: 276-277).

El discurso indgena/campesino consiste en: las reminiscencias a las


luchas indgenas de Manco Inca (1536), Tupaq Katari (1780) y Zrate Villca
(1899). Reivindica todas estas movilizaciones indgenas como dirigidas a la
autonoma o a la autodeterminacin (Zegada, 2007: 108). Sostiene que en
1952 se exacerb la poltica de homogeneizacin campesinista a travs
de la reforma agraria, el voto universal y la cooptacin del sindicalismo
campesino (dem: 108).

A fines de 1960 Fausto Reinaga postula la lucha anticolonial y la utilizacin


del sindicato campesino como instrumento de lucha. En 1990 la Marcha
por el Territorio y la Dignidad proyecta la autodeterminacin de los pueblos
indgenas. El ao 2000, la Nacin Aymara, liderada por Felipe Quispe,
alude a las dos Bolivias (dem: 110). La matriz del pensamiento indgena
se dirige a la descolonizacin del Estado, que se concreta en la tesis del
Estado plurinacional.

Flix Patzi sostiene que la identidad indgena slo se trabaj como


dimensin cultural, y no en sus mbitos econmicos y polticos. De ah que
concibe el territorio indgena no slo como un espacio fsico, sino tambin
como una estructura de relaciones sociales de reproduccin comunitaria
(Patzi, 2005: 292).

El espectro de demandas indgenas es amplio; va desde la restitucin


de sus tierras, el acceso a bienes y mayor representacin en instituciones
estatales hasta la conformacin de regiones autnomas. Se trata de que se
desarrollen como naciones sin Estado (Bartolom, 2005: 143).

En la lucha indgena la tierra es la condicin para su existencia colectiva


y reproduccin cultural. Se trata de culturas indisolublemente ligadas a
la tierra y con capacidad de gobierno propio (Burbano, 2005: 243). Lo
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 271

novedoso fue la reivindicacin de autonoma poltica sobre la tierra y la


defensa de su identidad indgena. Cultura, tierra y poltica se amalgaman y
sientan las bases de la nacionalidad indgena (dem: 253). De ah surge la
demanda de Estado plurinacional.

Derechos de los pueblos indgenas


Etimolgicamente, la palabra indgena es un trmino de procedencia
latina; deriva de paisano, nativo o autctono. Tal como nos aclara Cletus
Gregor Bari, esta palabra no tiene relacin etimolgica con indio ni con
indigente (en Romero, 2006: 143).

Otra aclaracin previa y necesaria se refieren a que no es lo mismo


hablar de derechos indgenas que de derecho de los pueblos indgenas. Los
indgenas, como individuos, reclaman el derecho de igualdad con el resto
de los ciudadanos, mientras que, en calidad de pueblos o colectividades,
reclaman el derecho a la diferencia, que puede ser entendido tambin
como la igualdad desde la diferencia, en el sentido de la eliminacin de las
desventajas a las que se encuentran sometidos como pueblos.

El derecho a la diferencia implica el reconocimiento de sus caractersticas


propias, se traduce en el respeto a su idioma propio, sistema jurdico,
instituciones, territorio, cultura histrica y autonoma de gobierno.

Pueblo indgena

Por lo general, un pueblo es un conjunto de personas que se encuentran


asentadas en un espacio territorial comn y que se identifican como
colectividad por compartir una misma historia y cultura.

Un pueblo indgena es una agrupacin con identidad histrica, social,


cultural y econmica diferente al resto de la sociedad. La nocin de pueblo
indgena implica (dem: 144):

Cultura: idioma, relaciones sociales, historia, instituciones,


conocimientos propios.
Territorio: el que, dada su concepcin holista, supone la gestin
integrada de los recursos naturales.
Autoidentificacin: reconocerse como miembro de ese pueblo.

La cosmovisin holista de los pueblos indgenas y la interrelacin de


todos los mbitos de su realidad supone la integralidad de sus derechos
culturales, territoriales y de identidad. Los indgenas conciben un mundo
272 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

integral que no se puede seccionar ni separar en partes y que tiene como


principales caractersticas el colectivismo y el comunitarismo, desarrollado
por la reciprocidad y el apoyo mutuo, que es incompatible con la categora
de individuo, que corresponde a la modernidad y que se concibe como
un ser solitario enfrentado a la naturaleza y a los dems seres humanos
(Gamboa, en Caicedo, 1994: 8). De ah la importancia asignada por los
pueblos indgenas a la preservacin de sus culturas comunitaristas de
organizacin y vida colectiva.

Clasificacin de los derechos de los pueblos indgenas

Siguiendo a Juan Carlos Gamboa (dem: 9), partiendo de las tres


dimensiones de los derechos de los pueblos indgenas, podemos efectuar
la siguiente sntesis:

Derecho a ser reconocidos como pueblos y no como minoras.


Derecho a un territorio propio y adecuado a sus necesidades histricas
y culturales.
Derecho a la reconstitucin econmica y social, para acceder, siguiendo
sus propios referentes culturales, a la contemporaneidad.
Derecho al autodesarrollo, de acuerdo a sus propias necesidades y
estrategias
Derecho a la autodeterminacin para poder definir su propio destino.
Derecho a la integridad cultural, que se traduce en el derecho a la
diferencia y a la expresin y desarrollo de su diferencia.

Dada la integridad e invisibilidad de los derechos de los pueblos indgenas,


acorde a su cosmovisin holista, los dos fundamentos que sustentan sus
derechos colectivos son: el territorio y la vida en comunidad.

Los derechos de los pueblos indgenas, agrupados en sus tres dimensiones,


pueden sintetizarse de la siguiente manera (Romero: 145):

Territorio: constituye el hbitat de los pueblos indgenas; implica el


acceso a sus reas de ocupacin necesarias para su vida colectiva.
Supone los espacios materiales y espirituales compartidos
colectivamente por estos pueblos. Los espacios materiales implican
el acceso a los recursos naturales y el reconocimiento de su gestin
integrada a partir de sus propios sistemas econmicos. Los espacios
espirituales son aquellos que garantizan su reproduccin cultural.
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 273

Cultura: se refiere al reconocimiento de sus propias manifestaciones


culturales y de sus instituciones a partir del idioma como fuente de
transmisin cultural. Comprende tambin su propio sistema jurdico
y poltico, sus descubrimientos o conocimientos asociados a la
naturaleza, a la gestin de la biodiversidad, a la medicina tradicional.
Tambin forman parte de su cultura las relaciones sociales o todos
aquellos aspectos que les permiten construir una historia comn.

Autonoma: a partir de la autoidentificacin, su reconocimiento como


pueblos implica el respeto por sus propias formas organizativas
en el mbito econmico, poltico, administrativo, social y cultural.
Supone tambin el derecho a definir su vida colectiva en funcin
de sus propias caractersticas y de acuerdo a sus concepciones y
referentes culturales e histricos.

Normas internacionales: fundamento jurdico de los pueblos


indgenas
Antecedentes

La civilizacin de los brbaros

Durante los tiempos de la Colonia y a lo largo de una buena parte de la vida


republicana, las polticas aplicadas a los pueblos indgenas se caracterizaron
por someter a sus comunidades al tutelaje estatal, de iglesias o grupos de
personas. Se parta del razonamiento, enmarcado en la corriente doctrinal
del darwinismo social, segn el cual los indgenas eran seres inferiores
(brbaros), en estado de salvajismo o barbarie, incapaces de portar el
progreso y desarrollo por s mismos.

En determinado momento se puso en cuestin la existencia de su espritu,


se los consideraba seres sin alma; otras veces se relativizaba su capacidad
de intelecto (un intelectual pretenda demostrar con una balanza que el
cerebro de un indgena tena menor peso que el de un hombre blanco).

Consiguientemente, se cohesionaba la estructura estatal a partir de la


racializacin de las relaciones sociales y de la exclusin de los pueblos
indgenas, por lo que se justificaba la aplicacin de polticas pblicas
discriminatorias bajo el argumento de inferioridad de los brbaros y la
necesidad de civilizarlos o subordinarlos a la cultural occidental.
274 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Primer Congreso Indigenista Interamericano

Se celebr en la ciudad de Ptzcuaro, Mxico, el ao 1940. Entre los


resultados ms relevantes de este evento internacional est el que los
Estados asumieron el compromiso de constituir un Instituto Indigenista,
dirigido a implementar las polticas pblicas que deberan aplicarse a las
poblaciones indgenas.

En el marco de estos compromisos, algunos aos ms tarde, se adopt


el Convenio 107 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) que
data del ao 1957. Este instrumento internacional modific la concepcin
doctrinal segn la cual los brbaros tenan que ser civilizados, por el
criterio que estableca que se trataba de sectores atrasados que deberan
ser asimilados a los valores econmicos, polticos, sociales y culturales
de occidente. Desde ese momento se inicia un conjunto de acciones
asimilacionistas.

El Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales en pases


independientes

Fue adoptado el ao 1989 en la sesin plenaria de la OIT. Este convenio


parte del reconocimiento de la diversidad y de la demanda de participacin
de los pueblos indgenas en las decisiones que les afectan.

Siguiendo a Magdalena Gmez (en Romero, ob. cit.: 147-148), los


principios bsicos contenidos en el Convenio 169 de la OIT son los
siguientes:

El respeto a las culturas, formas de vida y de organizacin e


instituciones tradicionales de los pueblos indgenas.

La participacin efectiva de estos pueblos en las decisiones que les


afectan de una otra manera.

La definicin de mecanismos adecuados y el establecimiento de


procedimientos pertinentes para dar cumplimiento al Convenio.

El Convenio 169 reconoce los derechos integrales de los pueblos


indgenas, promoviendo la plena efectivizacin de sus derechos sociales,
econmicos y culturales, respetando su identidad social y cultural, sus
costumbres, tradiciones e instituciones y el apoyo que deben recibir para
eliminar las diferencias socioeconmicos con relacin a otros sectores.
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 275

Establece tambin el derecho a consulta mediante procedimientos


apropiados cuando se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles; a participar en las decisiones y al apoyo para
el desarrollo de sus instituciones; a que ellos mismos puedan definir sus
prioridades; al mejoramiento de sus condiciones de vida, trabajo, salud,
educacin.

Por otra parte, promueve tambin el respeto a la importancia especial


que, para su cultura y valores espirituales, reviste su relacin con la tierra
o territorios que ocupan o utilizan de alguna manera, y a participar en los
aspectos colectivos de esa relacin; el derecho de propiedad y posesin
sobre las tierras que tradicionalmente ocupan y en determinados casos a
utilizar tierras que no estn exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las
que habitualmente tuvieron acceso para el desarrollo de sus actividades; y la
institucin de procedimientos adecuados para solucionar las reivindicaciones
de tierras formuladas por estos pueblos y el derecho a participar en la
utilizacin, administracin y conservacin de los recursos naturales.

En el caso de los recursos del subsuelo, debern ser consultados para


determinar si los intereses de estos pueblos pueden ser perjudicados y
en qu medida. Adems, antes de emprender cualquier programa, estos
pueblos debern contar con la garanta de participacin, siempre que
sea posible, en los beneficios que reporten tales actividades y a percibir
una indemnizacin equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como
resultado de esas actividades.

Estos pueblos tambin tienen derecho a no ser trasladados de las tierras


que ocupan y, en casos excepcionales, si el traslado es inevitable, debe
hacerse con su previo consentimiento. Igualmente debern respetarse
las modalidades de transmisin de derechos sobre la tierra entre sus
miembros.

En definitiva el Convenio 169 de la OIT, como instrumento internacional


de derechos humanos con carcter vinculante, reconoce los derechos
territoriales, culturales y de desarrollo con identidad de los pueblos
indgenas, de donde se desprende su derecho a la autonoma indgena.

Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos


Indgenas

El 23 de septiembre del 2007, la 61 Sesin de la Asamblea General de las


Naciones Unidas, contando con el voto favorable de 143 pases, aprob la
276 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas. Slo cuatro pases
votaron en contra y 11 se abstuvieron. Entres sus principales disposiciones
destacamos:

Los pueblos y las personas indgenas son libres e iguales a todos los
dems pueblos y personas.
Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin para
definir su condicin poltica y su desarrollo econmico, social y cultural.
En ejercicio de este derecho gozarn de autonoma o autogobierno y
pueden conservar y reforzar sus propias instituciones polticas, jurdicas,
econmicas, sociales y culturales.
Como personas, tienen derecho a la vida, a la integridad fsica y mental,
a la libertad y a la seguridad. Como pueblos tienen el derecho colectivo
de vivir en libertad, paz y seguridad; no sern objeto de asimilaciones
forzadas, de enajenacin de sus tierras, de traslados forzados, integracin
forzada o propaganda que incite a su discriminacin.
Toda persona indgena tienen derecho a una nacionalidad y, como
pueblos y personas, tienen derecho a pertenecer a una comunidad o
nacin indgena, de conformidad a sus tradiciones y costumbres.
Los pueblos indgenas tienen derecho a practicar y revitalizar sus
tradiciones y costumbres culturales (manifestaciones culturales,
lugares histricos, sagrados, literatura, enseanza de sus tradiciones
y costumbres, proteccin de sus lugares religiosos, fomento de sus
idiomas, tradiciones orales y filosofas).
Tienen derecho a contar con sistemas e instituciones docentes que
impartan educacin en sus propios idiomas.
Los pueblos indgenas tienen derecho a establecer sus propios medios
de informacin en sus propios idiomas y acceder a todos los dems
medios de comunicacin no indgenas sin discriminacin. Los Estados
garantizarn que los medios de informacin pblicos reflejen la
diversidad cultural y alentarn a los privados a reflejar tal diversidad.
Todas las personas y pueblos indgenas tienen derecho a gozar de
derechos laborales, consulta y participacin sobre medidas que les
afecten, acceso a medios de subsistencia y desarrollo, al mejoramiento
de sus condiciones econmicas y sociales, a la proteccin de personas
con necesidades especiales (ancianos, mujeres, nios, jvenes y
personas con discapacidad).
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 277

Los pueblos indgenas tienen derecho a sus propias medicinas


tradicionales, adems del acceso a los servicios sociales y de salud.
Los pueblos indgenas tienen derecho a mantener y fortalecer su relacin
espiritual con las tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros
recursos que tradicionalmente han posedo. Deben recibir reparacin
por las tierras, territorios y recursos que les hayan sido despojados.
Los pueblos indgenas tienen derecho a la conservacin y proteccin
del medio ambiente, a preservar su patrimonio cultural, a la propiedad
intelectual sobre su patrimonio.

Legislacin boliviana relativa a pueblos indgenas


La Constitucin Poltica del Estado, en sus artculos 1 y 171, declara el carcter
multitnico y pluricultural del pas, lo que permite el reconocimiento de
derechos colectivos a favor de pueblos indgenas: a sus tierras comunitarias
de origen, al uso sostenible de los recursos naturales renovables existente
en las mismas, a su justicia comunitaria sujeta a compatibilizacin con la
justicia ordinaria, a sus organizaciones y autoridades tradicionales.

La Ley N 1257 del 11 de julio de 1991 ratifica el convenio 169 de la OIT,


en el que se reconoce los derechos colectivos de los pueblos indgenas,
especialmente los relativos al acceso a sus territorios, la participacin en
la gestin de los recursos naturales y la provisin de servicios sociales
fundamentales: educacin, salud, trabajo. Establece el respeto a la diferencia
cultural, al desarrollo con identidad, a la consulta previa y autnoma sobre
medidas que les afecten y a la participacin en los beneficios generados
por las industrias extractivas que se desarrollan sobre sus jurisdicciones
territoriales.

La Ley de Participacin Popular N 1551 del 20 de abril de 1994, modificada


por la Ley N 1712 del 17 de julio de 1996, reconoce en los artculos 1 al 9 y
11 al 39 las comunidades urbanas y rurales (juntas vecinales y comunidades
indgenas y campesinas) como sujetos de la participacin popular para la
planificacin participativa de la gestin municipal y del control social de los
recursos financieros administrados por los gobiernos municipales.

La Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria N 1715 del 18 de


octubre de 1996, modificada por la Ley de Reconduccin Comunitaria
de la Reforma Agraria N 3545 del 28 de noviembre de 2006, en sus
278 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

artculos 2 al 4, 8, 11, 13, 18, 30, 41 al 45, 47, 50, 53, 59, 60, 69, 72 y
75, disposiciones finales segunda, quinta y novena, desarrolla la categora
de tierras comunitarias de origen como garanta constitucional con las
siguientes caractersticas: propiedad colectiva, indivisible, inembargable,
inalienable e imprescriptible. Reconoce los usos y costumbres para la
divisin interna de la propiedad colectiva. Establece como fundamento de
este tipo de propiedad el cumplimiento de la funcin social entendida como
los espacios de reproduccin material y espiritual de las comunidades
indgenas. Ordena un proceso de regularizacin de derechos agrarios o
saneamiento de tierras, priorizando las demandas de tierras comunitarias
de origen y sealando procedimientos redistributivos para el acceso a la
tierra.

La Ley del Medio Ambiente N 1333 del 27 de abril de 1992, artculos


5, 56, 60, 62, 64, 78, se inspira en la Cumbre de Ro de Janeiro del ao
1992, de la que surge la Agenda 21 relativa al desarrollo sostenible. Define
la participacin de las poblaciones locales, especialmente de los pueblos
indgenas, en la gestin de la biodiversidad. Compatibiliza la categora de
reas protegidas con la de tierras comunitarias de origen.

La Ley Forestal N 1700 de 12 de julio de 1996, artculos 14, 20, 29, 30


al 32 y 63, prohbe la sobreposicin de derechos forestales sobre derechos
agrarios, estableciendo la primaca de estos ltimos. Reconoce la integri-
dad jurdica entre el suelo y el bosque, permitiendo a los pueblos indgenas
el uso sostenible de los recursos forestales existentes en sus tierras comu-
nitarias de origen, tanto con fines consuntivos como no consuntivos. Les
autoriza tambin a suscribir contratos subsidiarios con empresas privadas
con el objeto de desarrollar alianzas estratgicas con fines comerciales.

La Ley contra la Violencia en la Familia o Domstica, N 1674, de 15 de


diciembre de 1995, artculos 3, 12, 16, crea mecanismos protectivos para
la mujer y los nios, penalizando el uso de violencia contra los mismos,
incluyendo especialmente a la poblacin indgena.

La Ley de Descentralizacin Administrativa N 1654 de 28 de julio de


1995, artculo 5, establece expresamente entre los entes pblicos descen-
tralizados el tema relativo a los asuntos tnicos.

El Cdigo de Procedimiento Penal, reformado por la Ley N 1970 de


25 de marzo de 1999, artculos 28 y 391, crea jurados ciudadanos para
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 279

involucrar a la poblacin en la administracin de justicia y establece la


obligatoriedad de que los indgenas cuenten con intrpretes para sustanciar
las acciones jurisdiccionales en las que se vean involucrados.

La Ley de Hidrocarburos N 3058 de 17, de mayo del 2005, artculos 9 y


ttulo VII, formula un captulo especial relativo a los pueblos indgenas en el
que se establece los derechos de consulta y participacin en beneficios por
la explotacin de los recursos hidrocarburferos que recaigan en sus tierras
comunitarias de origen.

El Cdigo de Minera, artculo 15, establece la obligatoriedad de aplicar el


convenio 169 de la OIT para las operaciones mineras en caso de que stas
afecten a los pueblos indgenas.

El Cdigo Penal, modificado mediante Ley N 1768, del 10 de marzo de


1997, artculo 51, 138, tipifica como delitos las prcticas racistas.

La Ley N 3760, del 7 de noviembre de 2007, ratificatoria de la Declaracin


de la Organizacin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indgenas, aprobada el 13 de septiembre de 2007, desarrolla los derechos
colectivos de los pueblos indgenas, les reconoce su calidad de sujetos
colectivos y su derecho a definirse como naciones indgenas. Define la
libre determinacin de estos pueblos entendida como el respeto a sus
organizaciones econmicas sociales y culturales (autonoma indgena).

Los derechos de los pueblos indgenas en la nueva Constitucin


Siguiendo nuestro esquema de ejes temticos fundamentales de la nueva
Constitucin, aplicados a la insercin de los derechos de los pueblos
indgenas, presentamos los siguientes contenidos:

Modelo de Estado

Bolivia se constituye en un Estado [] Plurinacional comunitario []


(Artculo 1.)

Se trata de caracterizar al Estado boliviano reflejando su condicin


multicultural para que luego tal caracterstica se refleje transversalmente
en su estructura organizativa y en sus reglas de convivencia colectiva.
Si bien la Reforma Constitucional de 1994 haba declarado su condicin
pluricultural, en lo fundamental tal connotacin no pas del plano meramente
declarativo, pues la estructura distributiva del poder poltico se mantuvo
inalterablemente monocultural y mono organizativa.
280 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Adems, considerando el tratamiento tradicionalmente folklrico que le


han asignado a la diversidad cultural los sectores conservadores, la nica
manera de hacer suficiente nfasis como para permitir reconocer sujetos
colectivos con culturas diferentes que tienen derecho a desarrollarse como
tales, parece ser la declaratoria de la condicin plurinacional del Estado
boliviano, sin negar por ello su dimensin liberal. Pues plurinacionalidad y
liberalismos no son incompatibles, tal como ocurre con los casos de Blgica
y Canad, para citar algunos ejemplos.

Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indgena


originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se
garantiza su libre determinacin en el marco de la unidad del Estado, que
consiste en su derecho a la autonoma, al autogobierno, a su cultura, al
reconocimiento de sus instituciones y a la consolidacin de sus entidades
territoriales, conforme a esta Constitucin y la ley. (Artculo 2.)

El reconocimiento de la preexistencia de los pueblos indgenas con


relacin a la nacin boliviana tiene dos utilidades prcticas: por un lado,
reafirma su condicin de colectividades (pueblos o naciones), lo que les
otorga derechos colectivos (territoriales, culturales y de libre determinacin);
por otro lado, asigna carcter histrico a estos derechos.

Veamos en primer lugar el reconocimiento de la condicin de naciones


a los pueblos indgenas: supone su reconocimiento como colectividades
equivalentes a entidad jurdica, es decir, titulares de derechos colectivos,
lo que no implica asignarles la condicin de Estados en los trminos del
Derecho Internacional Pblico. Afortunadamente este tema ha sido resuelto
por la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indgenas, pues en su artculo 9 les reconoce el derecho de autoidentificarse
como naciones indgenas.

Con relacin al reconocimiento de derechos histricos, la principal


reivindicacin de los pueblos indgenas se refiere a la reconstitucin de
sus territorios originarios. Tales alcances no se encuentran explicitados en
el proyecto de Constitucin, de acuerdo al concepto de territorio indgena
originario campesino contenido entre las disposiciones de tierra y territorio
(artculo 400). Si bien en esta disposicin se alude al dominio de territorios
ancestrales, sus alcances debern ser compatibilizados con lo establecido
por el Convenio 169 de la OIT, que, en el marco de la legislacin agraria, ha
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 281

permitido salvaguardar derechos legalmente adquiridos sobre la propiedad


agraria, sustentados en el saneamiento de tierras.

Por otra parte, el concepto de entidades territoriales aparece luego en


la parte relativa a las autonomas indgena originario campesinas. Se
concreta en: territorios indgena originario campesinos, municipios indgena
originario campesinos y regiones indgena originaria campesinas (artculo
292) como jurisdicciones dotadas de institucionalidad autnoma, pues la
autonoma debe recaer en rganos de gobierno antes que en territorios, de
donde resulta impertinente el concepto de departamento autnomo de
Santa Cruz contenido en la propuesta de estatuto cvico-cruceo. De todos
modos, estas precisiones deben aterrizarse en la ley marco de autonomas
y descentralizacin.

Destacamos tambin el reconocimiento a la libre determinacin de los


pueblos, equivalente a la autonoma indgena entendida como la capacidad
de dotarse de autogobierno, exactamente en los trminos establecidos por
la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indgenas. De donde no se justifica cualquier falso temor de que los pueblos
indgenas vayan a escindirse del Estado boliviano para constituir sus propios
Estados.

Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las
naciones y pueblos indgena originario campesinos, que son el aymara,
araona, baure, bsiro, canichana, cavineo, cayubaba, chcobo, chimn, ese
ejja, guaran, guarasuwe, guarayu, itonama, leco, machajuyai-Kallawaya,
machineri, moropa, mojeo-trinitario, mojeo-ignaciano, mor, mosetn,
movima, pacawara, puquina, quechua, sirion, tacana, tapiet, toromona,
uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracar y zamuco. (Artculo
5- I.)

[...] Las entidades pblicas deben utilizar por lo menos dos idiomas
oficiales (castellano y otro de mayor preferencia de la poblacin en su
territorio) [...] (Artculo 5-I.)

El reconocimiento oficial de todos los idiomas responde al carcter


pluricultural y plurilinge del pas; su utilidad prctica es que obliga al
Estado a utilizar el castellano y el idioma mayoritario segn el lugar para su
comunicacin y documentos oficiales ms importantes.
282 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Sistema de gobierno

El Estado adopta para su gobierno la forma democrtica participativa,


representativa y comunitaria [] La democracia comunitaria, por medio
de la eleccin, designacin o nominacin de autoridades y representantes
por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indgenas
originario campesinos entre otros. (Artculo 11.)

El sistema de democracia comunitaria existe en nuestro pas desde


tiempos inmemoriales; se aplica en pueblos y comunidades indgenas
originarias y campesinas. Consiste en la designacin de sus autoridades
tradicionales, la obligatoriedad de asumir responsabilidades colectivas,
la rotacin de cargos, la adopcin de decisiones por consenso luego de
amplias deliberaciones.

Reconocer este sistema de gobierno originario y compatibilizarlo con


las instituciones correspondientes al sistema de gobierno liberal tiene la
finalidad de lograr una mejor articulacin del sistema poltico boliviano en
concordancia con sus caractersticas de realidad social multiorganizativa.

Derechos de los pueblos indgenas en la declaracin constitucional

A su identidad cultural
A existir libremente
Territorialidad
Libre determinacin
Proteccin de sus saberes
A que sus instituciones formen parte de la estructura del Estado
A su hbitat (territorios)
Educacin intercultural bilingue
Salud
Consulta
Participacin
Reproduccin de sus sistemas polticos, jurdicos y econmicos
Proteccin y respeto a las formas de vida de naciones y pueblos indgenas
originario en peligro de extincin
Reconocimiento de estos mismos derecho a favor del pueblo
aforboliviano.
(Artculos 30 a 32.)
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 283

Los derechos colectivos de los pueblos indgenas forman parte de la


tercera generacin de los derechos humanos, se caracterizan porque su
titularidad y ejercicio corresponde a colectividades. Han sido recogidos por
la comunidad internacional en los instrumentos jurdicos antes detallados.
La doctrina los clasifica en territoriales, culturales y de autonoma. Son
derechos mnimos incorporados al texto constitucional, lo que constituye un
verdadero avance democrtico dirigido a considerar las diferencias culturales
como una fortaleza antes que como un motivo de discriminacin.

Estructura del Estado


Estructura funcional

Con relacin a la Asamblea Legislativa Plurinacional se establece:

En la eleccin de asamblestas se garantizar la participacin proporcional


de las naciones y pueblos indgena originario campesinos.

La ley determinar las circunscripciones especiales indgena originario


campesinas, donde no deben ser considerados cono criterios condicionales
la densidad poblacional, los lmites departamentales ni la continuidad
geogrfica. (Artculo 149.)

Estas disposiciones no son suficientemente claras, lo que plantea la


necesidad de un mayor desarrollo legislativo posterior. Por un lado, est
claro que los miembros de la Asamblea Legislativa deben elegirse por
sufragio universal, al tenor de lo establecido en el artculo 147-I. Por otro
lado, el reconocimiento de circunscripciones especiales debera proceder
solamente para pueblos indgenas que se encuentran en condicin de
minora poblacional, tal como ocurre en las tierras bajas del pas. De todos
modos tampoco implicara la designacin directa de representantes, sino
solamente nuevas jurisdicciones electorales preservando las unidades
socioculturales.

La proporcionalidad de representantes indgenas tendra que clarificarse


en una ley reglamentaria, puesto que supondra tomar en cuenta esta
variable en la confeccin de listas de candidaturas; supone tambin una
mayor precisin legislativa.

Se reconoce el pluralismo jurdico. Las naciones y pueblos indgenas


originarios y campesino, ejercern sus funciones jurisdiccionales a travs de
autoridades, normas y procedimientos propios. Esta jurisdiccin respetar
los derechos constitucionales. La jurisdiccin es definitiva, tiene alcance
284 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

territorial y goza de igual jerarqua que la jurisdiccin ordinaria. (Artculos


179, 180, 191,192 y 193.)

Los pueblos indgenas aplican sus sistemas jurdicos desde tiempos


inmemoriales; sin embargo, esta administracin de justicia era simplemente
reconocida como alternativa para la resolucin de conflictos. En la nueva
Constitucin se le asigna valor de sistema jurdico de igual jerarqua que el
ordinario, lo que significa que las autoridades jurisdiccionales del sistema
ordinario no pueden dar instructivos ni interferir sobre su funcionamiento.

Asimismo, reconoce la jurisdiccin indgena como vlida en los mbitos


territoriales indgena originario campesinos, con el lmite del respeto
por los derechos humanos y constitucionales. Establece tambin que la
coordinacin entre los dos sistemas debe regularse por ley, lo que plantea
la necesidad de establecer adecuados mecanismos de compatibilizacin y
clarificar el alcance del mbito territorial de la jurisdiccin indgena.

El Tribunal Constitucional Plurinacional estar integrado por Magistrados y


Magistradas elegidos con criterios de plurinacionalidad, con representacin
paritaria entre el sistema ordinario y el sistema indgena originario
campesino. (Artculo 198-I.)

El espritu de la norma intenta concretar en este espacio la convergencia


entre el sistema indgena y el ordinario. El cumplimiento de mnimos
requisitos de idoneidad debern ser desarrollados en la ley reglamentaria.
En todo caso, la nueva estructura del Tribunal Constitucional con una
composicin paritaria resulta coherente con el carcter de pluralismo
jurdico que forma parte de un Estado plurinacional. De todos modos, ese
no debera ser el nico espacio de convergencia, lo que plantea la necesidad
de desarrollar otros mecanismos en el mbito de la ley de coordinacin o
compatibilizacin.

El Consejo Electoral Plurinacional est compuesto por cinco miembros de los


cuales al menos dos sern representantes de las naciones y pueblos indgenas
originario campesinos. (Artculo 206-II.)

Los mismos razonamientos sealados para el Tribunal Constitucional son


perfectamente vlidos para la composicin del organismo electoral, ms
aun considerando la necesidad de proyectar e institucionalizar un nuevo
sistema poltico. Adems, dada la necesidad de compatibilizar los sistemas
de gobierno propios del liberalismo con los de la democracia comunitaria
como emergencia del carcter multiorganizativo de nuestro pas, se justifica
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 285

plenamente la representacin indgena originaria campesina en el Consejo


Electoral. Esto ltimo no invalida mnimos requisitos de idoneidad y crdito
tico exigidos a sus miembros como parte de los contenidos de una ley
reglamentaria.

Las Naciones y pueblos indgenas originarios campesinos podrn elegir a


sus representantes polticos en las instancias que corresponda, de acuerdo
con sus formas propias de eleccin. (Artculo 112.)

Las instancias que admiten la eleccin de representantes indgena


originario campesinos son bsicamente los niveles gubernativos
subnacionales: autonomas departamentales, regionales, municipales y,
con mayor amplitud, en las autonomas indgena originario campesinos.
Sin embargo, tambin ser posible aplicar este procedimiento en el caso de
otras instancias deliberativas propias o para consultas previas.

Estructura territorial

Las autonomas indgena originaria campesina es la expresin del derecho


al autogobierno como ejercicio de la autodeterminacin de las naciones y
los pueblos indgenas originarios, y las comunidades campesinas, cuya
poblacin comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y organizacin o
instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias (Artculo
290.)

La autonoma indgena consiste en el respeto por la organizacin


econmica, poltica y cultural de los pueblos indgenas. Implica la
manifestacin y desarrollo de sus estructuras organizativas articuladas a
partir de sus propios referentes culturales. Supone un conjunto de relaciones
sociales que expresan una convivencia colectiva marcada por una historia
comn y por un proyecto compartido de vida colectiva.

La demanda de autonoma indgena incluye derechos polticos, econmicos


y culturales. En el mbito poltico implica la toma de decisiones en su
jurisdiccin, as como el reconocimiento de sus autoridades tradicionales
y de su derecho consuetudinario. Se trata de efectivizar la participacin
indgena en la gestin de los asuntos pblicos, garantizando la incorporacin
de sus expectativas y definiciones en correspondencia a sus intereses
colectivos. Adems, implica reconocer los sistemas polticos y jurdicos de
los pueblos indgenas expresados en sus autoridades tradicionales y en sus
normas y procedimientos propios.
286 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

En el orden econmico se refiere al derecho a gestionar sus territorios, o


sea, a la reproduccin material y espiritual de su vida colectiva, el espacio
en el que se depositan sus principales conquistas culturales, la base de
preservacin de su integridad cultural, la fuente de sus conocimientos
tradicionales, de su historia comn, de su relacin armnica con la
naturaleza, de jurisdiccin de sus autoridades y de aplicacin de sus normas.
Es el principal fundamento para la realizacin de sus derechos colectivos.

En materia cultural comprende el reconocimiento oficial de los idiomas


indgenas y su aplicacin en niveles polticos, administrativos, legales y
culturales, as como el reconocimiento de sus costumbres, tradiciones
y espiritualidad. La imposicin de un idioma oficial que sea distinto a la
lengua materna de los pueblos indgenas constituye uno de los principales
mecanismos de sometimiento y dominacin, puesto que tiende a desconocer
sus diferencias culturales y a individualizar a su poblacin por la va del
debilitamiento de su identidad.

A su vez, el reconocimiento y preservacin de las distintas manifestaciones


culturales de los pueblos indgenas implica el respeto y la tolerancia con
la diferencia y la construccin de una sociedad plural que establezca
complementariedades desde su realidad multicultural.

La conformacin de entidades territoriales indgena originario campesinas


autnomas se basa en la consolidacin de sus territorios ancestrales, y en la
voluntad de su poblacin, expresada en consulta, conforme a sus normas y
procedimientos propios, de acuerdo a la Constitucin y a la ley. (Artculo
191-I.)

Es necesario aterrizar el concepto de territorios ancestrales o precisar el


mbito jurisdiccional de las autonomas indgenas, dado que una formulacin
genrica en la Constitucin sin una clarificacin legislativa reglamentaria
podra conllevar interpretaciones distintas.

El autogobierno de las autonomas indgenas originario campesinas


se ejercer de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y
procedimientos, conforme a las atribuciones y competencias propias, en
armona con la Constitucin y la ley (Artculo 191-II.)

Esta disposicin ratifica simplemente el carcter especfico de las


autonomas indgena originario campesinas que, dado que responden a
referentes culturales distintos de su poblacin, justifican la aplicacin de
normas y procedimientos propios.
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 287

Son entidades territoriales indgena originario campesinas autnomas los


territorios indgena originario campesinos, los municipios indgena originario
campesinos, y las regiones territoriales indgena originario campesinas.
(Artculo 192.)

Cada entidad territorial indgena originario campesina autnoma elaborar


su estatuto, de acuerdo a sus normas y procedimientos propios, segn la
Constitucin y la Ley Marco de Autonoma y Descentralizacin. (Artculo
193.)

Estas disposiciones aluden a las modalidades de autonoma indgena


originaria campesina que responden a la realidad multifactica de los
pueblos indgenas y a variadas tipologas de estructuracin colectiva que
podran agruparse en estas tres modalidades: territorios, municipios y
regiones, segn distintos niveles de agregacin organizativa y territorial.
A su vez, dado el carcter especfico de la realidad indgena, se justifica el
respeto a sus normas y procedimientos propios.

La voluntad expresada en consulta para conformar territorios indgena


originario campesinos se ejercer a partir de territorios ancestrales
consolidados como propiedad colectiva, comunitaria o por posesiones y
dominios histricos en proceso de consolidacin; y por municipios existentes
y distritos municipios. (Artculo 294-I.)

Esta parte del texto constitucional trata del reconocimiento a autonomas


indgenas, siendo la tramitacin de territorios indgenas materia
correspondiente al rgimen de tierra y territorio; otra cosa es la conversin
de territorios indgena originario campesinos a la condicin de entidad
territorial autnoma, lo que ciertamente requiere clarificacin en la ley
marco de autonomas y descentralizacin.

Para conformar uno o ms territorios indgena originario campesinos


autnomos que se encuentren en una sola entidad territorial indgena
originario campesina autnoma, la ley sealar los mecanismos de
constitucin, coordinacin y cooperacin con la entidad territorial
correspondiente para el ejercicio de su gobierno. (Artculo 294-II.)

Para conformar un territorio indgena originario campesino autnomo que


comprenda a ms de una entidad territorial indgena originario campesina
autnoma, la ley sealar los mecanismos de articulacin, coordinacin
y cooperacin entre estas unidades y la entidad para el ejercicio de su
gobierno (Artculo 294-III.)
288 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

La decisin de convertir uno o ms municipios existentes en un municipio


indgena originario campesino o en territorio indgena originario campesino,
se adoptar de acuerdo a sus normas y procedimientos de consulta
directa propia, conforme a los requisitos y condiciones establecidos por la
Constitucin y la ley. (Artculo 295-I.)

La decisin de convertir municipios y territorios indgena originario


campesinos en una regin territorial indgena originaria campesina, se
adoptar por agregacin de stos, de acuerdo a sus normas y procedimientos
de consulta directa propia, conforme a los requisitos y condiciones
establecidos por la Constitucin y la ley. (Artculo 295-II.)

Las disposiciones anteriores plantean la necesidad de explicitar


procedimientos de reconocimiento de autonomas indgenas en sus tres
modalidades, adems de establecer los mecanismos de coordinacin
entre autonomas indgenas coexistentes. Estos procedimientos debern
agrupar caos tales como territorios, con menor alcance que municipios,
superposicin ms o menos equivalente y territorios fragmentados.

Conviene hacer notar que es necesario precisar el concepto de entidad


territorial indgena en la ley marco de autonoma y descentralizacin,
con la finalidad de evitar confusiones que conlleven a interpretaciones
que conviertan a esta categora en equivalente a la de territorio indgena
originario campesino.

En los espacios geogrficos donde existan comunidades campesinas


interculturales y estructuras organizativas que las articulen, podrn
conformarse municipios campesinos autnomos, conforme a la Constitucin
y la ley. (Artculo 296.)

Reconocer una categora diferenciada de municipio campesino autnomo


no parece lo ms conveniente por los conflictos y disputas que podra
generar con municipios actualmente existentes o con los propios municipios
indgena originario campesinos, de tal modo que este tema plantea a la ley
marco de autonomas y descentralizacin la necesidad de compatibilizar
esta categora con la de municipio indgena originario campesino o con la de
municipio existente con algunas caractersticas especficas, sobre todo en lo
referido a su mbito institucional. Supone tambin la necesidad de clarificar
la categora indgena originario campesino como sujeto autonmico.
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 289

El gobierno de los territorios indgenas originario campesinos se ejercer a


travs de sus propias normas y formas de organizacin, con la denominacin
que corresponda a casa pueblo, nacin o comunidad (Artculo 297.)

Esta disposicin es, en lo fundamental, reiterativa del artculo 293.

Otros aspectos relevantes se refieren a que las materias competenciales


establecidas para las autonomas indgenas no se encuentran formando
parte de un paquete cerrado, de acuerdo a los alcances del artculo 305, por
lo que debern ser desagregadas en exclusivas y concurrentes, y asignadas
gradualmente de acuerdo al grado de desarrollo institucional alcanzado en
funcin de criterios y un procedimiento de acreditacin de competencias que
deber ser establecido en la ley marco de autonomas y descentralizacin.
Esto permite disear las autonomas indgena originario campesinas a partir
de un sistema flexible que podra facilitar su aplicacin gradual y responder
a la tipologa heterognea de casos que van a presentarse en la realidad.

Un tema que requiere una adecuada dilucidacin en la ley marco de


autonomas y descentralizacin es definir los alcances de la regin indgena
originario campesina, dado que la modalidad autonmica de regin tiene
por lo general alcances distintos a las otras modalidades autonmicas,
sobre todo porque carece de potestad legislativa normativo-administrativa
y porque conferirle sus competencias est sujeto a la decisin del Consejo
Departamental, lo que ciertamente contradice las expectativas indgenas.

Modelo de desarrollo econmico social

Las expectativas indgenas se concretan en el reconocimiento de una


economa plural en la que se inserta la economa social comunitaria que
es propia de las comunidades indgenas y campesinas y que merecen
proteccin especial. Con relacin al rgimen de tierra/territorio y recursos
naturales, nos remitimos a lo desarrollado en el documento relativo al
anlisis de la problemtica.

Conclusin general
Las conquistas indgenas alcanzadas en el proyecto de Constitucin
Poltica del Estado en muchos casos constitucionalizan derechos
incorporados en la legislacin positiva; en otros, traducen instrumentos
jurdicos internacionales acogidos por la comunidad internacional. En todo
caso, cualquier tema controversial podra ser perfectamente clarificado o
desarrollado en las leyes reglamentarias que facilitarn la aplicacin de la
290 Hacia una Constitucin democrtica, viable y plural

Constitucin Poltica del Estado. El tema que s marca diferencias profundas


entre el texto constitucional proyectado y las concepciones de la oposicin
poltica en la Asamblea Constituyente y, sobre todo, en los impulsores de los
proyectos de estatutos de Santa Cruz y el Beni, que en este aspecto tienen
similitudes esenciales, es el referido a la cuestin agraria, especialmente
en lo concerniente a los procedimientos distributivos y redistributivos de
tierras y a la entidad estatal encargada de operar las polticas de tierras y
de legislar su administracin.

Lo preocupante es que en los ltimos diez aos la institucionalidad y


la legalidad vigentes han sido insuficientes para resolver la problemtica
de tierras. Al mismo tiempo, se trata de un problema estructural de
gran impacto, dado que los pueblos indgenas constituyen culturas
tradicionalmente asociadas a la tierra y el territorio, lo que les hace abrigar
mayores expectativas de cambios en torno a esta temtica. Por su parte,
los sectores conservadores ms radicales frente al proceso de cambio se
encuentran nucleados en torno a los agropecuarios de Santa Cruz, lo que
hace aun ms compleja la resolucin de esta problemtica.

De todos modos, existen alternativas de solucin que podran concretarse


en tres aspectos fundamentales a ser resueltos en el desarrollo legislativo:

Delimitacin de los alcances de la territorialidad indgena ancestral.

Aceptacin por el sector agropecuario de los procedimientos


redistributivos de tierras para mejorar la estructura de tenencia
salvaguardando derechos legalmente adquiridos.

Reafirmacin de la institucionalidad estatal plurinacional por parte de


los sectores involucrados, para legislar y administrar las polticas de
tierras y la definicin de mecanismos institucionales subnacionales
para ejercer el control en la ejecucin de estas polticas
La problemtica de tierras y pueblos indgenas en el proyecto de Constitucin 291

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