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Estado, Gobierno, Gestin Pblica

Revista Chilena de Administracin Pblica


ISSN 0717-6759
N19 (2012) pp. 81 / 101

Innovacin en la toma de decisiones: La gestin


por resultados como herramienta de
apoyo a los directivos pblicos

Vernica Figueroa Huencho


v.figueroa.h@iap.uchile.cl
Instituto de Asuntos Pblicos
Universidad de Chile

En el artculo, se sostiene que las posibilidades que ofrece la innovacin


en la gestin pblica estn vinculadas con la generacin de mecanismos
que doten autonoma a la accin de los directivos pblicos, quienes deben
traducir la visin y los grandes objetivos que definen las polticas pblicas
y transformarlas en resultados de corto y mediano plazo. Se argumenta,
que la gestin por resultados es una herramienta de gestin innovadora,
que permite a los directivos pblicos su derecho a gestionar. Son los
gestores pblicos quienes conducen y manejan ntegramente el proceso
de creacin de valor, desde el anlisis de la situacin social y el soporte al
diseo estratgico hasta la gestin de los procesos mas operativos, desde
cualquier organizacin publica.

Palabras claves: Innovacin, gestin pblica, directivos pblicos, modernizacin.

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Innovacin en la toma de decisiones: La gestin por resultados como herramienta de apoyo a los directivos pblicos

Innovation in decision making: Result oriented


management as a supporting tool for public
service executives

This article claims that innovation in public administration offers


possibilities related to the generation of mechanisms that allow for
independence in the decision making of public service executives. These
executives must translate the vision and general objectives that define
public policy into short and medium term results. It also argues that result
oriented management is innovating and allows those executives a right
to manage. These public service managers are the ones who conduct in
its entirety the value creating process, starting with the analysis of the
social situation and the support of strategic design to the management of
operational processes.

Keywords: Public service management innovation, modernization, public


sector managers.

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Introduccin

La Administracin pblica se encuentra hoy atravesando una profunda transfor-


macin en un esfuerzo por responder a las crecientes demandas de una ciuda-
dana ms informada y que exige la provisin de bienes pblicos que respondan
a criterios de calidad, eficiencia y eficacia, junto con una mayor transparencia y
equidad en el ejercicio de la funcin pblica.
En ese escenario, las posibilidades de innovar en diferentes aspectos de la gestin
pblica resulta crucial, de manera de terminar con el modelo de gestin pblica
actual, estructurado en torno a procesos que vienen a consolidar prcticas de
trabajo rutinarias y de poca calidad, que dejan un escaso margen de maniobra
y autonoma a los directivos pblicos, los que se abocan prioritariamente a la
administracin de problemas cotidianos sin poder prestar atencin a los aspectos
estratgicos de las organizaciones (Makn, 2000). Surge, por tanto, la necesidad
de disear e implementar nuevas formas de administracin ms flexibles, que se
conviertan en espacios de innovacin para los directivos pblicos, los que deben
venir acompaados de herramientas que apoyen esta gestin para alcanzar los
rendimientos esperados.
En este contexto, la Nueva Gestin Pblica entrega un marco para mejorar la
capacidad de gestin de la administracin pblica, donde la gestin por resul-
tados se convierte en un enfoque de gestin que incentiva la innovacin que
permita crear valor pblico. La Nueva Gestin Pblica supone un gobierno
ms econmico y eficiente, con servicios de mayor calidad y programas ms
eficaces, y adems, simultneamente, introduce cambios como la ampliacin
del control poltico, mayor libertad a los gerentes para que lleven a cabo su
gestin, mayor transparencia gubernamental y una mejora de la imagen de
aquellos ministros y lderes ms comprometidos (Pollit y Bouckaert, 2000).
Segn seala la OCDE, las reformas que se encuentran detrs de la Nueva
Gestin Pblica son: a) devolver autoridad, otorgar flexibilidad; b) asegurar
el desempeo, el control y la responsabilidad; c) desarrollar la competencia
y la eleccin; d) proveer servicios adecuados y amigables a los ciudadanos; e)
mejorar la gerencia de los recursos humanos; f ) explotar la tecnologa de la in-

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formacin; g) mejorar la calidad de la regulacin; h) fortalecer las funciones de


gobierno en el centro (OCDE, 1995).
En ese contexto se requieren organizaciones con capacidades para adaptarse a
los cambios del contexto y a las demandas ciudadanas, lo que implica introdu-
cir cambios en la gestin de las instituciones pblicas para permitir que stas
respondan con calidad y efectividad a las nuevas demandas de la sociedad. Es
all donde se requiere un papel activo de los gestores pblicos, para que puedan
innovar en la toma de decisiones, lo que requiere a su vez de espacios efectivos
de actuacin y definicin de mecanismos de gestin adecuados y oportunos a
las necesidades manifestadas.
En este sentido, la funcin de gestin requerir de cambios relacionados con la
generacin de mecanismos que den mayor autonoma a la accin de los gesto-
res pblicos, donde la antigua forma de entender la gestin pblica como un
proceso sujeto a minuciosos controles no resulta adecuada, y donde se requiere
de una gestin que priorice el resultado por sobre los procesos, identificando
espacios de innovacin efectivos. Surge as la gestin por resultados.

1. La innovacin en la gestin pblica: aspectos conceptuales

La innovacin es un concepto que ha tenido un amplio desarrollo desde los aos


50, principalmente vinculada a la empresa privada. Sin embargo, como sealan
algunos autores Hay que descartar la suposicin comn de que la innovacin
es algo que sucede principal o exclusivamente en el sector privado, y que por lo
tanto, necesariamente se tiene que ir all para encontrar la manera de impulsar-
la (Formichella, 2005). Es as como desde hace algunos aos, la innovacin ha
adquirido una especial relevancia en la gestin pblica, forzando a las administra-
ciones a buscar nuevos mecanismos de gestin, amparados en los planteamientos
de la Nueva Gestin Pblica.
En trminos etimolgicos, el concepto innovar proviene del latn innovare,
que quiere decir cambiar o alterar las cosas introduciendo novedades (Medina
y Espinosa, 1994). Sin embargo, no existe una sola definicin que pueda dar
cuenta de la complejidad de este trmino, especialmente cuando se ha aplicado
al mbito de la gestin. Es as como se la ha relacionado con mejoras a nivel

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organizativo hasta aquellas que van dirigidas a un proceso o producto. En ese


sentido, la innovacin no es un objeto concreto, se trata de un concepto, o mejor
dicho una palabra con las etiquetas de un concepto, en la que no hay un acuerdo
comn en su definicin. Entre las primeras encontramos definiciones como la
innovacin se produce con la intencin de beneficiar a un individuo, un grupo,
una organizacin o la sociedad entera (Hosking and Morley, 1991; Hosking and
Anderson, 1992) aunque sta puede tener un impacto negativo o imprevisto
(Osborne, 1998). Por otra parte, la OCDE la ha definido como aplicacin de
una nueva o significativa mejora en un producto (bien y/o servicio) o proceso,
un nuevo mtodo de comercializacin, o un nuevo mtodo de organizacin en
las prcticas de negocio, lugar de trabajo o en las relaciones externas (OECD,
2009).
Para algunos autores, la innovacin exitosa en el sector pblico consiste en la
creacin e implementacin de nuevos procesos, productos, servicios y mtodos
de entrega que dan lugar y se traducen en mejoras significativas en los resultados
de eficiencia, eficacia y calidad (Mulgan y Albury, 2003). Asimismo, para otros
la innovacin consiste en hacer algo diferente, de manera deliberada, con el fin
de lograr ciertos objetivos o bien, cambios intencionados en el comportamiento,
con un objetivo especfico en mente. Con el fin de aprender e innovar, los actores
deben interactuar con los dems, ya sea en organizaciones o a travs de variadas
fuentes de informacin, contacto y aprendizaje compartido (Koch y Hauknes,
2006).
De acuerdo con Windrum y Koch (2008), existen diferentes tipos de innovacin
en el sector pblico, los que van desde innovaciones y mejoras en procesos hasta
aquellos que abarcan decisiones de poltica pblica. En el mbito de la gestin,
ha sido la innovacin de tipo conceptual la que ha permitido visualizar nuevos
enfoques en torno al rol de los directivos, su incidencia en los cambios organi-
zativos, as como la incorporacin de nuevos valores vinculados a la flexibilidad,
la discrecionalidad y la tica. Esta innovacin conceptual supone nuevas formas
de entender el mundo, las que pueden desafiar las visiones que subyacen en
bienes/servicios/productos, procesos o formas organizacionales existentes, siendo
relevante al establecer una vinculacin real entre el problema pblico a resolver y
la racionalidad operativa de las organizaciones (Windrum y Koch, 2008).

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En este sentido, la funcin de gestin se asocia a la necesidad de innovar en una


serie de mecanismos que den mayor autonoma a la accin de los gestores p-
blicos, donde la antigua forma de entender la gestin pblica como un proceso
sujeto a minuciosos controles no resulta adecuada, y donde se requiere de una
gestin que priorice el resultado por sobre los procesos, identificando espacios de
innovacin efectivos. Surge as la gestin por resultados.

2. La gestin por resultados: aspectos conceptuales

En trminos conceptuales, la gestin por resultados no goza an de una defini-


cin consensuada, si bien es asumida por los expertos como la herramienta ms
adecuada para responder a los retos impuestos por un entorno cada vez ms tur-
bulento y para mejorar la calidad, eficiencia y eficacia de los servicios pblicos. En
ese sentido, una revisin de la literatura existente respecto de la gestin por resul-
tados da cuenta de las diferentes concepciones existentes as como de los esfuerzos
realizados por diferentes organismos por entregar claridad sobre el trmino. Por
otra parte, como seala Sann, es comn encontrar el uso indistinto de conceptos
como gestin del desempeo, gestin por resultados, gestin para resultados, evalua-
cin del desempeo, evaluacin de resultados, sin una clara diferenciacin (Sann
Angel, 1999). En la literatura anglosajona se mezclan trminos como performance
management, governing for results, managament results, entre otros.
Entre las principales definiciones podemos encontrar la entregada por la OCDE
(1995), la que entiende que la gestin por resultados (performance management)
cubre la informacin empresarial de gestin, la informacin de rendimiento, eva-
luacin, monitoreo del desempeo, la evaluacin y el rendimiento. En el contex-
to de la nueva tendencia de desempeo Sin embargo, la definicin ms estricta es
un ciclo de manejo bajo los que los objetivos del programa y metas de desempeo
se determinan, los administradores tienen la flexibilidad para su realizacin, el
rendimiento actual es evaluado y comunicado, y esta informacin se alimenta en
las decisiones sobre financiacin de programas, diseo, operaciones y recompen-
sas o sanciones (OCDE, 1995).

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Por su parte, el PNUD (2002) define la gestin basada en resultados (results based-
management) como una estrategia de gestin o el enfoque de una organizacin
que asegura que los procesos excelente, productos y servicios contribuyen a la
consecucin de los resultados claramente. Gestin basada en resultados propor-
ciona un marco coherente para la planificacin estratgica y la gestin mediante la
mejora de aprendizaje y rendicin de cuentas. Tambin es una estrategia general
de gestin encaminadas a lograr cambios importantes en la forma en que fun-
cionan los organismos, con la mejora del rendimiento y los resultados de logro
de la orientacin de la central, por la definicin de resultados esperados realistas,
monitorear el progreso hacia el logro de resultados esperados, la integracin de
las lecciones aprendidas en las decisiones sobre los informes de gestin y el ren-
dimiento (PNUD, 2002).
Moynihan y Wallace, definen la gestin por resultados (managing for results) como
que los objetivos de septiembre de sistemas directos de los gestores pblicos para
centrarse en el logro de metas y proporcionar informacin sobre el nivel de xito
al hacerlo. En la mente de los directivos, se crea una conciencia general de la actu-
acin a la meta hacia la cual los procesos se dirigen (Moynihan y Wallace, 2005).
El Gobierno de Canad, especficamente en documentos elaborados por Secre-
tariat du Conseil du tresor, define la gestin por resultados (gestion axe sur les
rsultats) como enfoque de gestin basado en resultados medibles que satisfagan
los objetivos y metas previamente definidas sobre la base de los servicios que se
presten. Su ejercicio se realiza en un contexto de transparencia, la rendicin de
cuentas y la flexibilidad en los medios utilizados para lograr los resultados que se
refiere (2002, en web). Entiende, adems, que la gestin por resultados supone:
1. Un cambio en la cultura organizativa a partir de la consideracin de las
expectativas ciudadanas;
2. Hacer hincapi sobre los resultados ms que sobre las normas y reglas;
3. Responsabilizar y movilizar a todos los niveles de la Administracin
pblica, reduciendo las normas de gestin y favoreciendo una mayor
transparencia;
4. Medir los resultados con ayuda de indicadores adecuados;
5. Proporcionar a los directivos pblicos un marco de gestin claro, reco-
nocido y apoyado por las autoridades polticas.

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CEPAL (1998) define la gestin por resultados como Priorizacin del logro de
los objetivos estratgicos generales y especficos en el proceso de gestin de los re-
cursos pblicos. Sonia Ospina (2006) la define como una orientacin gerencial
que promueve e incentiva el inters de un grupo de trabajo para que su trabajo
se oriente a generar resultados concretos. El Glosario editado por la OCDE en
el ao 2002, define la gestin por resultados (en su versin en castellano) como
Estrategia de gestin que se centra en el desempeo y el logro de productos,
efectos e impacto.
Si bien la falta de una definicin conceptual respecto de lo que se entiende por
gestin por resultados, la experiencia denota que cada pas, e incluso algunos sec-
tores dentro del gobierno de cada pas, han realizado esfuerzos por operativizar la
gestin por resultados desde su vertiente terica y conformar as una herramienta
de gestin til a los directivos pblicos que les permita ejercer su derecho a ges-
tionar. En ese sentido, los pases que han optado por la gestin por resultados
han descubierto que es un cambio muy difcil de lograr, que nunca se acierta la
primera vez, y que ha resultado ser mucho ms duro de lo previsto en muchos
casos. Han subrayado que es preciso considerarlo un proceso a largo plazo, con
beneficios tambin a largo plazo (Perrin, 2006).
Es as como la gestin por resultados no se ha constituido en un modelo que se
aplica de manera predeterminada por las distintas administraciones pblicas, uti-
lizando las mismas tcnicas y visiones, sino que la experiencia muestra la existen-
cia de distintas miradas a la gestin por resultados y a su implementacin, donde
las opciones dependern de las herramientas priorizadas, del contexto poltico,
social y econmico de cada pas y de los objetivos perseguidos (Makn, 2000).

2. La gestin por resultados: aspectos metodolgicos

Si bien desde hace ms de una dcada que las organizaciones pblicas han comen-
zado a adoptar la gestin por resultados, donde la obtencin del mejor resultado
se torna clave, an existen imprecisiones en su aplicacin derivadas, en gran parte,
de la falta de indefinicin conceptual que la ha caracterizado, y a la que haca-
mos mencin en el apartado anterior. Efectivamente, la posibilidad de vincular
la gestin por resultados a los asuntos pblicos y a la realidad pblica, de ligar el

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discurso y la implementacin, no es un tema sencillo y da cuenta de la compleji-


dad del sistema administrativo pblico (Emery, 2000).
Ms an cuando, en el mbito de aplicacin de la gestin por resultados, nos
encontramos con diferencias que responden, como sealbamos anteriormente,
a diferentes contextos y necesidades. Algunos estudios dan muestra de que, en
pases donde se han realizado esfuerzos por implementar la gestin por resultados,
los propios directivos tienen concepciones diferentes respecto de lo que implica
dicha gestin. Los gestores pblicos utilizan a menudo las mismas palabras sin
que, necesariamente, tengan el mismo sentido. Proulx y Machiavelli (2000) sea-
lan que las percepciones de los directivos pblicos cambian segn la nacionalidad
y las variables culturales nacionales, las que determinan una comprensin particu-
lar de la gestin por resultados. En ese sentido, las diferencias entre nacionalidades
implican diferencias de percepcin por parte de los gestores pblicos con relacin
a su medio ambiente y con relacin a las cuestiones vinculadas a los temas de la
gestin, como sucede con la gestin por resultados (Proulx y Machiavelli, 2000).
En la mayora de los pases, la gestin por resultados ha estado asociada a proyec-
tos de modernizacin o de reforma administrativa, vista como una herramienta
que permite mejorar la eficiencia y eficacia en el accionar de las administraciones
pblicas. Asimismo, en la prctica, la gestin por resultados aparece asociada a
otras herramientas, como la planificacin estratgica, la rendicin de cuentas, la
mejora en los procesos presupuestarios, pues, como herramienta integradora, su-
pone que se elija favorecer los resultados ms que los procesos y el cumplimiento
de procedimientos formales, lo que implica sobre todo precisar los objetivos que
deben lograrse (Merrien, 1999).
Al revisar experiencias de algunos pases, Martin y Jobin (2004) sealan que la
gestin por resultados comparte ms o menos los mismos componentes. En ese
sentido, en Canad se realiza un ejercicio de planificacin estratgica, el que se
traduce luego a planes operativos y a programas, donde los resultados obtenidos
son utilizados para la rendicin de cuentas. Finalmente, estos resultados se ana-
lizan e interpretan para introducir correcciones en el mismo proceso de gestin
(Proulx y Machiavelli, 2000).
En el caso de Argentina, segn seala Makn (2000), el impacto esperado de la
gestin por resultados son organizaciones pblicas con capacidades instaladas

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capaces de suscribir y sustentar los compromisos que surgen de la firma de los


Acuerdos-Programa con la Jefatura de Gabinete de Ministros, en el marco de la
Ley No. 25.152, instrumento que establece una relacin explcita entre el cum-
plimiento de las metas y objetivos institucionales y flexibilidades en el manejo y
asignacin de recursos. La sustentabilidad de los compromisos queda reflejada
en los acuerdos intrainstitucionales, Compromisos de Resultados de Gestin,
que vinculan a la Alta Direccin de los organismos y sus gerencias operativas
(Makn, 2000). En trminos normativos, el Decreto 928/96 ya intentaba sen-
tar algunas de las bases de un modelo de gestin por resultados, estableciendo
la obligatoriedad para los Organismos Descentralizados de disear Planes Es-
tratgicos y mencionando un nuevo rol del Estado orientado al ciudadano, a
la medicin de resultados y a la jerarquizacin y participacin de los recursos
humanos (Makn, 2000).
En el caso chileno, durante los ltimos aos como parte de un conjunto ms
amplio de iniciativas de mejoramiento de la gestin pblica, la Direccin de Pre-
supuestos del Ministerio de Hacienda ha desarrollado e introducido en el proceso
presupuestario diferentes instrumentos con el objeto de hacer ms transparente
y mejorar el anlisis y formulacin del presupuesto pblico, orientndolo cada
vez ms segn el desempeo de sus diferentes acciones, programas o proyectos.
En particular, a partir del ao 2000, considerando los avances y experiencia de
aos anteriores en la implementacin de instrumentos de evaluacin y gestin, la
Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda inici la implementacin
de un sistema de control de gestin. Este tiene por objeto contribuir a la eficiencia
de la asignacin de los recursos pblicos a los diferentes programas, proyectos e
instituciones, propiciando adems una mejor gestin de stas. Lo anterior ha per-
mitido disponer de un modelo de evaluacin y seguimiento del desempeo de la
gestin presupuestaria, incorporando los conceptos de presupuesto por resultados
en las diferentes fases del proceso presupuestario, retroalimentando el ciclo de
toma de decisiones (Guzmn, 2005).
En algunos pases como Brasil, Alemania o Irlanda, el foco de atencin principal
para implementar la gestin por resultados se ha centrado en los procesos presu-
puestarios. En otros pases, entre los que se puede incluir Dinamarca, Holanda,
Noruega y Suecia, existe un nfasis en el monitoreo de actividades y outputs. Por
otra parte, Australia, Estados Unidos y el Reino Unido estn comprometidos

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tanto con el monitoreo de los outputs como en la evaluacin de los outcomes.


Finalmente, la Unin Europea como tal, y Espaa, en alguna medida, estn in-
tentando incrementar sus capacidades para la evaluacin de las polticas y los
outcomes y los servicios pblicos, sin necesariamente trabajar a travs de un pro-
ceso de indicadores de outputs (Ruffner, 2002).
Sin duda que el caso ms paradigmtico de implementacin de la gestin por
resultados ha sido el de Francia, donde a partir de la Ley Orgnica de las Finanzas
(LOLF) del 1 de agosto de 2001, se ha iniciado una reforma profunda al sistema
presupuestario del Estado francs, pues se trata de una transformacin completa
no slo de las normas presupuestarias y contables del Estado, sino que implica
reformas importantes para las administraciones pblicas y para el parlamento. En
ese sentido, la puesta en marcha de la LOLF (tambin conocida como Cons-
titucin Financiera, por el alcance de sus propuestas), ha representado un reto
considerable para el Estado: nuevos presupuestos ministeriales, una nueva conta-
bilidad, nuevos mtodos de gestin, nuevos sistemas de informacin, nuevas atri-
buciones para el parlamento. De esta forma, el conjunto de las administraciones
pblicas, los rganos jurisdiccionales de control y las asambleas parlamentarias se
encuentran comprometidas a trabajar de forma conjunta para procurar alcanzar
el xito esperado en la implementacin de la LOLF (web Ministerio de Econo-
ma, finanzas e Industria, 2005).
A travs de un proceso de planificacin estratgica, el sistema presupuestario se
estructura en misiones, programas y acciones, donde las misiones incluyen un
conjunto de programas que contribuyen a una poltica pblica definida y que
estn incluidas en uno o ms servicios, correspondientes a uno o ms Minis-
terios. Los programas constituyen la divisin operativa del presupuesto y que
entrega amplias libertades a los gestores pblicos para cumplir los objetivos que se
les fijaron. Tendrn, en efecto, la facultad de utilizar libremente los crditos en la
dotacin fijada por el Parlamento, a reserva de no sobrepasar el importe previsto
para los gastos de personal y el lmite mximo ministerial fijado para las autoriza-
ciones de empleos (Comit Interministerial, 2004).
En definitiva, la revisin anterior da cuenta de que la implementacin prctica
de la gestin por resultados es coherente con la diversidad conceptual existente,
donde existen diferentes orientaciones y nfasis dependiendo del entorno, y don-

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de podemos verificar que algunos gobiernos han utilizado aportes de la planifica-


cin estratgica, la rendicin de cuentas, la evaluacin del desempeo directivo
y la gestin de incentivos, la orientacin al outcome, la orientacin al output, la
orientacin a la eficiencia, entre otros. Esta diversidad de enfoques puede deberse
a que an no existe claridad respecto de los elementos centrales de la gestin por
resultados, junto con la complejidad que supone la propia implementacin en el
mbito de la administracin pblica.
En el marco de estos cambios y de la implementacin de la gestin por resul-
tados, la OCDE seala que los directivos pblicos han debido asumir nuevos
roles y que diferentes pases han debido implementar nuevas estructuras, adoptar
nuevas reglas y criterios para adecuarse a los nuevos desafos de la direccin p-
blica (OCDE, 1997). Sin embargo, de la revisin terica y experiencial podemos
sealar que la gestin por resultados, con diferentes matices, es entendida como
una herramienta que conduce a las administraciones que la adoptan a la priori-
zacin del resultado, permitiendo a los directivos pblicos conocer y actuar sobre
todos aquellos aspectos que afectan a los resultados de sus organizaciones, pues no
debemos perder de vista que es en el mbito de las organizaciones, con fronteras
delimitadas, donde se lleva a cabo la puesta en ejecucin de la gestin por resul-
tados, definida, muchas veces, como una aspiracin desde los niveles polticos.
La implementacin de un enfoque centrado en los resultados representa un cam-
bio fundamental en la manera de pensar, actuar y administrar dentro del sector
pblico, pues la atencin ya no se centra en el proceso y en lo que es preciso
hacer, sino que se centra en los beneficios (Perrin, 2006). Esto a su vez tiene
consecuencias para muchos otros aspectos de la gestin, pues requiere para ser
implementada de manera adecuada, de una cultura organizacional que permita
a los directivos gestionar, entregndoles mayores responsabilidades, otorgndoles
mayores grados de libertad, todo ello acompaado de mecanismos adecuados
para la rendicin de cuentas, especialmente porque supone nuevas formas de
relacin entre el gobierno y los ciudadanos. Por lo tanto, la gestin por resultados
no garantiza, por s sola, el adecuado logro de los resultados, sino que requiere ser
acompaada de otras herramientas de gestin como la planificacin estratgica, la
gestin por objetivos, la evaluacin del desempeo, los contratos de desempeo,
entre otros (OCDE, 1997).

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3. La gestin por resultados y los directivos pblicos

La gestin por resultados, como hemos sealado, supone prestar atencin a todos
aquellos elementos que permiten agregar valor a las acciones emprendidas por
las administraciones pblicas, y son los directivos pblicos quienes conducen, en
mayor o menor medida, el proceso de creacin de valor pblico. Efectivamente,
los directivos pblicos se ven presionados desde todos los sectores a reducir cos-
tos, mejorar los niveles de servicio, hacer progresos hacia el logro de los resultados
definidos, e incrementar la transparencia. Por lo tanto, la posibilidad de contar
con una amplia mirada respecto de todo el proceso de gestin facilita la defini-
cin de objetivos, de recursos, de responsabilidades, entre otros. En ese sentido,
podemos identificar ciertos elementos constitutivos de la gestin por resultados
que facilitan la tarea de los directivos a la hora de crear valor pblico. Entre ellos:

a) La definicin de un marco estratgico en el que se definan los resultados


esperados por una organizacin pblica:
La gestin por resultados est ligada de manera estrecha a la planificacin estra-
tgica. En un sentido, la planificacin estratgica es el instrumento de gobierno,
que disponen las sociedades civilizadas, para definir la carta de navegacin de
la nacin. Esta precisa, jerarquiza y establece prioridades respecto de las razones
de inters pblico, que los ciudadanos han invocado, para entregar atribuciones
a los poderes pblicos; y por tanto, define, la estrategia, las polticas, las metas y
los objetivos (Snchez, 2003).
Por otro lado, la planificacin estratgica que llevan a cabo los propios directivos
pblicos en el mbito de sus organizaciones entendida como la forma concreta de
conducir una organizacin hacia los escenarios deseados y explicitados en la pla-
nificacin estratgica nacional. En un contexto donde la obtencin del mejor
resultado se torna crucial, la definicin de los cmo se alcanzarn estos resulta-
dos, de los mbitos en los que corresponder incidir, de los recursos implicados,
facilita a los directivos pblicos la creacin de valor.
En ese sentido, la planificacin estratgica permite la formulacin cuantificada
de los objetivos estratgicos de gobierno establecidos en trminos de objetivos
de desarrollo y de cambio social (outcomes) y la definicin de los programas de

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gobierno que van a articular la accin de gobierno y que definen el proceso global
y los procesos parciales de creacin de valor propuestos para la consecucin de los
objetivos de desarrollo y cambio social.

b) La gestin de los recursos necesarios para materializar el marco estratgico:


Donde la gestin por resultados, como herramienta integradora, permite mejo-
rar la eficacia, la eficiencia y la efectividad en el uso de los recursos pblicos al
servicio de la obtencin de los mejores resultados. Para eso se apoya en diferentes
herramientas que facilitan la definicin de indicadores que vienen a ayudar a los
directivos pblicos para saber si se estn moviendo en la direccin correcta.
Esto resulta central por varias razones, entre ellas: a) por la amplitud y ambi-
gedad en la definicin de objetivos pblicos; b) La vinculacin compleja entre
productos y resultados, estos ltimos en muchos casos diversos, con dimensiones
cualitativas difciles de objetivar, con efectos no siempre observables en perodos
de tiempo compatibles con los tiempos que imponen los procesos administrati-
vos o las agendas polticas, y en otros casos con efectos finales no completamente
controlables producto de variables externas.
Herramientas como el Cuadro de Mando Integral facilitan la gestin por resul-
tados, pues es una forma concreta de saber cmo se avanza, si se cumple o no lo
previsto, si los indicadores planteados son los adecuados. Se trata de una herra-
mienta que se disea y aplica a partir de una visin y misin estratgicas, con
definiciones y objetivos claros, concebido para monitorear y revisar regularmente
el cumplimiento de los objetivos estratgicos.
Los mapas estratgicos construyen otra herramienta para apoyar la gestin por
resultados. Si bien no es el objetivo aqu entregar una lista exhaustiva respecto de
los recursos con los que cuentan los directivos para crear valor pblico, s permite
tener una nocin de la existencia de dichas herramientas, las que son susceptibles
de ser integradas a la gestin por resultados.

c) La existencia de sistemas de informacin:


Que permitan monitorizar la accin pblica, informar a la ciudadana e identi-
ficar y evaluar la aportacin realizada (cuadros de mando integral, indicadores).
La gestin por resultados permitira que, entre otros, el poder legislativo y los

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stakeholders, cuenten con indicadores de desempeo que les permitan verificar


en qu medida el proyecto de nacin, que incluye la Constitucin, va alcanzan-
do sus propsitos centrales. Este estilo de gestin, facilitara la canalizacin de las
iniciativas de los stakeholders; a la vez que impulsara el dilogo y la concerta-
cin nacionales.
En ese sentido, la gestin por resultados, la eficacia y la eficiencia, hace transpa-
rente el funcionamiento de las instituciones del Estado, donde la evaluacin no
es slo para constatar las carencias y para aplicar sanciones; es, esencialmente,
para mejorar la gestin pblica (Snchez, 2003). Es fundamental incorporar a
las herramientas de la gestin por resultados criterios y prcticas de gestin de
las informaciones extremadamente prudentes y supeditadas a sus usuarios y no
al criterio de sus productores, de manera que sirva a los intereses de los directivos
pblicos, pues sern ellos los encargados de tomar decisiones al respecto. En ese
sentido, los sistemas de informacin deben responder a criterios de relevancia,
transparencia, calidad, accesibilidad, calidad, entre otros.
Asimismo, deben estar disponibles para los directivos pblicos de manera de efec-
tuar un control y seguimiento cada vez que las circunstancias lo requieran. En este
caso, la propia complejidad del sector pblico (diversidad productiva y funcin
social y misin altamente compleja), as como la naturaleza integral de la gestin
por resultados, hacen imprescindible tomar en consideracin la totalidad del pro-
ceso de creacin de valor y la totalidad de la organizacin.

d) El establecimiento de sistemas de responsabilidad y contractualizacin de


los directivos pblicos:
Con el objetivo de aumentar su compromiso y capacidad de accin en el marco
de la accin pblica. La gestin por resultados supone la existencia de mecanis-
mos de responsabilizacin por la gestin desarrollada. Los sistemas de evaluacin
del rendimiento y control del resultado, tanto en un momento final del proceso
como en los lmites intermedios, son un requerimiento bsico para la gestin
directiva del sector pblico contemporneo (Catal, 2006). La responsabiliza-
cin pblica institucionaliza el derecho a gestionar de los directivos pblicos. La
necesidad de que la evaluacin est soportada en un sistema de planificacin y
direccin por objetivos, as como en la existencia de un sistema de medicin del

Estado, Gobierno, Gestin Pblica 95


Innovacin en la toma de decisiones: La gestin por resultados como herramienta de apoyo a los directivos pblicos

desempeo acertado y aceptado pone de manifiesto la complejidad de la cuestin


y las dificultades en su puesta en prctica.
Efectivamente, la gestin por resultados supone un marco de responsabilizacin
de la gestin, a travs de la vinculacin del resultado obtenido a los directivos
asignados a la gestin de estos procesos. En ese sentido, la Gestin por resultados
se presenta como un marco de referencia capaz de aportar capacidad integrativa
de la totalidad del proceso de gestin ya que propone estructurar este proceso
interconectando los distintos componentes del mismo, buscando la optimizacin
de sus interacciones.
Junto con ello, la gestin por resultados se presenta como una propuesta de cultu-
ra organizativa, directiva y de gestin, a travs de la cual se enfatiza la orientacin
de la accin organizativa hacia el/los resultados por contraposicin a la orienta-
cin en la que domina la atencin hacia los procesos y procedimientos.

e) El desarrollo de escenarios y sistemas de trabajo que promuevan y facili-


ten el aprendizaje continuado de las organizaciones pblicas:
Segn sealan algunos autores, el nico factor permanente de ventaja compe-
titiva de una organizacin, en una poca de cambios y de informacin como la
actual, es el aprendizaje organizacional, pues ste es la base del mejoramiento y
la innovacin, los dos pilares de la competitividad contempornea, incluso en las
organizaciones pblicas (Mendoza, 1996).
Los directivos pblicos deben convertirse en lderes de aprendizaje, siendo las
personas que promueven el aprendizaje en la organizacin a travs de su com-
portamiento, de la transmisin de significados y de la creacin y comunicacin
de un enfoque visionario. La estructura organizacional debe dar cabida para este
aprendizaje continuo y permitir el derecho a gestionar de los directivos en el sen-
tido amplio de la palabra.

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Vernica Figueroa Huencho

Conclusiones

La innovacin en la gestin pblica supone un imperativo en el mundo actual,


marcado por una diversidad y complejidad que demandan una actuacin ms
flexible e inmediata en la resolucin de problemas pblicos, pero sin perder de
vista el comportamiento tico que debe regir a los directivos pblicos.
Para lograr cumplir con todo lo anterior los directivos deben traducir la visin y
los grandes objetivos que definen las polticas pblicas y transformarlas en resul-
tados de corto y mediano plazo que pueden contribuir al logro de los impactos
esperados desde los altos niveles de gobierno. Son los gerentes, los gestores pbli-
cos de todos los niveles orgnicos, quienes conducen y manejan ntegramente el
proceso de creacin de valor, desde el anlisis de la situacin social y el soporte al
diseo estratgico hasta la gestin de los procesos ms operativos y en cualquier
organizacin pblica, desde el gobierno central hasta el ms mnimo gobierno
local u organismo instrumental.
Sin embargo, lo anterior no siempre resulta sencillo, pues la gestin por resul-
tados implica una administracin de las organizaciones pblicas focalizada en
la evaluacin del cumplimiento de acciones estratgicas definidas en el plan de
gobierno y, generalmente, existe una dbil coordinacin entre la Alta Direccin
y las gerencias operativas (Makon, 2000). Para ello ser necesario, una vez ms,
dotar a las organizaciones pblicas de las estructuras ms adecuadas para estos
fines y favorecer, de esa manera, la funcin directiva.
Por otra parte, para congeniar la implementacin de polticas pblicas con la
gestin por resultados, se requiere tener en cuenta algunos factores, entre los que
podramos sealar, en primer lugar, el compromiso y gestin del cambio, ya que
la implementacin de polticas pblicas en el mbito de la gestin por resulta-
dos supone un cambio profundo de cultura en el conjunto de la administracin
pblica y en cada mbito organizativo de aplicacin, lo que comporta tambin
la revisin de todo el sistema de gestin y su adaptacin a esta nueva cultura.
Creemos que, con independencia de cualquier otro factor, es necesario iniciar el
proceso desde esta perspectiva y con este nivel de compromiso.

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Innovacin en la toma de decisiones: La gestin por resultados como herramienta de apoyo a los directivos pblicos

En segundo lugar, consideramos que debe contar con un nivel razonable de apoyo
poltico y de implicacin en el proceso, para mejorar la capacidad de las organiza-
ciones pblicas y alcanzar principalmente objetivos de desarrollo pas que superan
el marco temporal de un gobierno. Sin una aportacin clara en este nivel y un
compromiso que permita la formulacin de estos objetivos en trminos que sean
manejables ser difcil avanzar en la direccin adecuada.
En tercer lugar, creemos que se debe prestar especial atencin a los tiempos que
supone implementar polticas pblicas que supongan un cambio cultural en la
gestin directiva pblica. En ese sentido, la gestin por resultados otorga un lugar
central a la funcin directiva, la que requiere, como ya hacamos mencin, del
reconocimiento y valoracin de la funcin directiva pblica, donde la cuestin
clave es cmo establecer el marco de contractualizacin que asegure un escenario
adecuado para la existencia de esta funcin directiva caracterizada por dos ele-
mentos principales: a) la delegacin de capacidad de decisin y el reconocimiento
del derecho a gestionar; b) La asuncin de responsabilidad profesional y perso-
nal sobre su mbito de direccin. Esto supone, por tanto, tomar el concepto de
innovacin como un referente fundamental en la modernizacin de la gestin
pblica, siendo relevante dada la gran rigidez que impone la administracin ac-
tual a los directivos pblicos, que se refleja en la complejidad y lentitud de los
procedimientos impactando negativamente en la calidad del servicio prestado y
reduciendo su competitividad.
En ese sentido, un modelo de gestin cuyo nfasis est puesto en los resultados
debera seguir un camino por el cual una vez establecidos los objetivos y los in-
dicadores de desempeo, no solamente los cualitativos sino tambin los cuanti-
tativos, el administrador disponga de amplia libertad para gestionar sus recursos.
Los administradores no pueden ser considerados responsables de los logros o de
los fracasos si carecen de las potestades necesarias para adoptar las decisiones que
permitan alcanzar las metas establecidas (Rodrguez y Repetto, 2000).
Los retos, por tanto, estn relacionados con la generacin de espacios adecuados
que faciliten y promuevan la innovacin, para que la gestin por resultados real-
mente se convierta en un nicho de mejora de situaciones sociales. Como seala
Metcalfe (1996), ser necesario pasar de la imitacin a la innovacin, donde la
imitacin en la reforma de la gestin en el Estado consiste en adoptar y adap-

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Vernica Figueroa Huencho

tar ideas de gestin utilizadas en las empresas y otros contextos para mejorar las
capacidades microinstitucionales, mientras que la labor innovadora en la gestin
pblica en cuanto macroproceso, consiste en desarrollar capacidades macroorga-
nizativas nuevas y muy especficas para abordar el cambio estructural en el plano
interinstitucional (Metcalfe, 1996).

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Recibido: 20 marzo 2012 / Aprobado: 15 mayo 2012

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