Livro Sinda 2017

O Direito Atual
e as Novas Fronteiras Jurdicas
DIRETORES
Fbio da Silva Veiga

Rubn Miranda Gonalves
COORDENADORA
Irene Portela
O DIREITO ATUAL E AS
NOVAS FRONTEIRAS
JURDICAS
O DIREITO ATUAL E AS
NOVAS FRONTEIRAS
JURDICAS
Rubn Miranda Gonalves

Fbio da Silva Veiga
(Diretores)
Irene M Portela
(Coord.)
2017
Instituto Politcnico do Cvado e do Ave
Barcelos, Portugal
Todos os direitos reservados aos editores da obra. Nenhuma parte da
obra poder ser reproduzida sem o consentimento expresso dos
diretores.
Os Diretores e a coordenadora no so responsveis pelas opinies,

comentrios ou manifestaes dos autores representadas nos respectivos
artigos.
Rubn Miranda Gonalves (Dir.)

Fbio da Silva Veiga (Dir.)
Irene M Portela (Dir.)
Centro de Investigao Jurdica Aplicada (CIJA)
Los autores, por los captulos
1 edio: 2017
ISBN: 978-989-99465-8-3
Instituto Politcnico do Cvado e do Ave
Centro de Investigao Jurdica Aplicada.
SUMARIO
PALAVRAS PRVIAS .......................... 13
CAPTULO I
Justia restaurativa no domnio dos crimes econmicos? Breves
notas .... 15
ANDR FERREIRA DE OLIVEIRA
CAPTULO II
Um dilema europeu: qual o limite da liberdade religiosa? . 33
JESSICA HIND RIBEIRO COSTA -DANIEL MOURA BORGES
CAPTULO III
O direito humano gua e a guerra da gua na Bolvia 51
ANDR RICCI DE AMORIM
CAPTULO IV
Sindrome de Burnout: violao a sade mental e a proteo
jurdica na Constituio brasileira de 1988 . 77
AMANDA CRISTINA PACFICO
CAPTULO V
Ativismo judicial em nmeros: uma anlise emprica acerca do
protagonismo judicial no mbito da Suprema Corte brasileira 103
BRUNO CALIFE DOS SANTOS
CAPTULO VI
Poliamor: a incidncia de princpios e direitos fundamentais como
fundamento para a possibilidade de reconhecimento de um novo
arranjo de famlia 123
CAROLINE BUARQUE LEITE DE OLIVEIRA
CAPTULO VII
A superviso do sistema financeiro: a experincia europeia e
americana .... . 149
MARIA EMLIA TEIXEIRA - GIL VALENTE MAIA
8 Sumario
CAPTULO VIII
Fatores que dificultam a boa governana global na sociedade
internacional contempornea 167
LADEMIR JOS CREMONINI - ODETE MARIA DE OLIVEIRA
CAPTULO IX
Ps-positivismo brasileira: Uma anlise da legitimao
democrtica da atuao do Judicirio brasileiro luz do
constitucionalismo contemporneo 193
GABRIEL MEIRA NBREGA DE LIME
CAPTULO X
A universalizao dos Direitos Humanos na vertente Kantiana 219
FBIO DA SILVA VEIGA - RICA GUERRA DA SILVA
CAPTULO XI
O acesso justia constitucional no Brasil e a questo dos
litigantes organizacionais ..... 237
MANUELA BRAGA GALINDO - GIOVANNI MAGALHES PORTO
CAPTULO XII
A deep web e o direito informao: a necessidade da defesa dos
direitos fundamentais e direitos humanos 269
ALLAN JONES ANDREZA SILVA - ROBSON ANTO DE MEDEIROS
CAPTULO XIII
A Proteo dos Direitos Humanos e o Sistema Interamericano de
Direitos Humanos: Brasil e o (des)cumprimento das decises da
Corte Interamericana de Direitos Humanos 299
FANCIELI FREITAS MEOTTI - ALBANO BUSATO TEIXEIRA
CAPTULO XIV
O trabalho de imigrantes indocumentados latino-americanos no
Brasil: uma anlise da situao dos trabalhadores em condio
anloga de escravo e seus efeitos jurdicos 325
ADRIANA WYZYKOWSKI - LORENA BEHRENS
CAPTULO XV
A proteo jurdica contra a discriminao a trabalhadores com
enfermidade crnica no direito brasileiro 351
GUILHERME LEVIEN GRILLO
CAPTULO XVI
El derecho al registro de nios nacidos mediante gestacin por
substitucin 371
APANGUELA SAMUCO
CAPTULO XVII
Liberdade, segurana e alguns aspectos do dever de colaborao
do arguido no processo penal portugus 393
ANA PAULA GUIMARES
CAPTULO XVIII
Os fluxos migratrios e os mulas na perspectiva dos direitos
humanos 411
MAIQUEL NGELO DEZORDI WERMUTH - GUILHERME A. SOUZA GODOY
CAPTULO XIX
A insero da proteo ao meio ambiente nas polticas fiscais:
instrumentos tributrios para as cidades sustentveis no Brasil 431
CAROLINA MERIDA - RENATA DE ALMEIDA MONTEIRO
CAPTULO XX
El caso apple y la necesidad de normas especficas de competencia
en el mbito de la Unin Europea 453
JOO GLICRIO DE OLIVEIRA FILHO - GABRIELA COSTA E SILVA
CAPTULO XXI
Um breve olhar sobre a situao das pessoas com deficincia na
Amrica Latina e no Caribe e os desafios que esto colocados 479
CAIO SILVA DE SOUSA - EDNA RAQUEL HOGEMANN
CAPTULO XXII
Compliance, Governana e Transparncia na Administrao
Pblica luz da Lei de Acesso Informao Brasileira 499
ADRESSA CATTAFESTA DE OLIVEIRA - MARGARETH VETIS ZAGANELLI
10 Sumario
CAPTULO XXIII
O vrus Zika e os direitos sexuais e reprodutivos das mulheres no
Brasil 521
FERNANDA DE ANDRADE FREIRE LIMA
CAPTULO XXIV
A (neuro)poltica criminal de David Eagleman: o que o garantismo
penal tem a dizer sobre isso? 543
GALVO RABELO
CAPTULO XXV
Mutilacin genital. Una solucin ibrica diversa, a un problema
transnacional de derechos humanos 575
MARCO RIBEIRO HENRIQUES - DANIELA SERRA CASTILHOS
CAPTULO XXVI
Os contratos eletrnicos e os novos formatos de negcios no
quadro europeu 601
FERNANDA REBELO
CAPTULO XXVII
Regulao internacional de energia nuclear: problema ou soluo?
Fatores que influenciaram e influenciam o processo 621
PATRICIA ANACHE
CAPTULO XXVIII
Atos processuais por meio eletrnico: uma porta para celeridade
no poder judicirio 643
LUCIANA MARA CORREA GOMES
CAPTULO XXIX
A Resoluo 1373 da ONU e a influncia na normatizao regional
antiterrorista 677
PAULO AUGUSTO DE OLIVEIRA - LUNA TAINARA DOS SANTOS CORRA
CAPTULO XXX
A mobilidade de trabalhadores dentro da Unio Europeia e do
Brasil e seus efeitos na previdncia complementar dos traba-
lhadores 699
FBIO AUGUSTO JUNQUEIRA DE CARVALHO
CAPTULO XXXI
A transparncia e publicidade das contas na administrao pblica
brasileira 719
MAYKEL PONONI
CAPTULO XXXII
O planeamento fiscal (abusivo?), o Decreto-lei 29/2008 e a
aplicao do princpio da proporcionalidade em Portugal 741
LUCIANA PACFICO DE ARAJO SPONQUIADO
CAPTULO XXXIII
El principio de estado social en la constitucin chilena 765
RODRIGO ANDRS POYANCO BUGUEO
CAPTULO XXXIV
Refugiados, a Unio Europeia e suas fronteiras. Breve discurso
PATRCIA SUSANA BAA DA COSTA COLAO MACHADO - ALEXANDRE RICARDO
MACHADO 795
CAPTULO XXXV
O transplante da clusula da reserva do possvel da jurisprudncia
constitucional alem para a jurisprudncia constitucional brasileira
THIAGO SANTOS ROCHA 821
CAPTULO XXXVI
Fanfiction , obra derivada, Novas tecnologias e estado cultural 845
CARLA EUGENIA CALDAS BARROS
CAPTULO XXXVII
Regime jurdico do contrato de estabe-lecimento mercantil
instalado em centro comercial 877
LUCIO CARLOS AFONSO FERRAZ - AMANDA MARA DA SILVA
CAPTULO XXXVIII
A busca domiciliar e o crime permanente no Brasil: uma soluo
no princpio da presuno de inocncia 893
HUGO ROGRIO GROKSKREUTZ
12 Sumario
CAPTULO XXXIX
O direito sade: uma anlise constitucional do direito
efetivao 923
GABRIELLE KOLLING
CAPTULO XL
La dimensin del inters general en el cambio de las estructuras
administrativas del estado espaol 941
ODILIA MACHADO HOSKEN
CAPTULO XLI
Reflexes sobre o julgamento do habeas corpus 126.292/SP a partir
do bloco de constitucionalidade 965
MARINA FRANCO LOPES MAVROS FILIZZOLA
CAPTULO XLII
Alguns aspectos da justia civil de menores como um direito
fundamental e seus quadros atuais na Unio Europeia 985
KILDARE DE MEDEIROS GOMES HOLANDA - MARIA JOS OLIVEIRA CAPELO
PINTO DE RESENDE
CAPTULO XLIII
Execuo fiscal no Direito Comparado 1011
RAMON ROCHA SANTOS
PALAVRAS PRVIAS
O presente livro fruto do debate cientfico e acadmico
originado previamente no I Simpsio Internacional sobre Direito
Atual (I SINDA), celebrado na to prestigiosa Universidade De
Santiago de Compostela, em concreto nas dependncias do
icnico Colegio Mayor Fonseca, nos dias 28 e 29 de janeiro de 2017,
no qual se evidenciou como um evento inovador e de elevada
qualidade acadmico-cientfica.
Com trabalhos de superior classificao, o I SINDA

recebeu artigos completos de variadas reas do Direito, sobre
temas atuais e de grande calado no seio jurdico. Destacou-se, do
mesmo modo, a participao relevante de investigadores
provenientes de universidades brasileiras, portuguesas e
espanholas.
Para alm da anfitri Universidade de Santiago de

Compostela, o I SINDA contou com o apoio precioso do Centro
de Investigao Jurdica Aplicada (CIJA), dirigido pela professora
Doutora Irene Portela, da Escola Superior de Gesto do Instituto
Politcnico do Cvado e do Ave (IPCA), por meio da presente
obra que se apresenta ao pblico, no mbito do Projeto
UID/DIR/04713/2016 FCT Fundao para a Cincia e a
Tecnologia do Ministrio da Cincia, Tecnologia e do Ensino
Superior de Portugal.
Agradecemos ainda, os nossos parceiros institucionais:

Universidade Presbiteriana Mackenzie, Universidade de Vigo,
Universidade de So Paulo e Instituto Politcnico do Cvado e do
Ave.
14
Parabenizamos todos os autores do I SINDA-USC,

manifestando os nossos melhores cumprimentos acadmicos.
Rubn Miranda e Fbio Veiga

Diretores do I SINDA-USC
Santiago de Compostela, 2017

CAPTULO I
Justia restaurativa no domnio dos crimes

econmicos? Breves notas
ANDR FERREIRA DE OLIVEIRA 1

Universidade de Coimbra (Portugal)
INTRODUO
A crise financeira que atingiu seu pice em 2008 e cujas
ondas de choque ainda sentimos na Europa (exponencialmente
nos pases do sul), recordou quo devastadores podem ser os
efeitos de atos criminosos (pelo menos grosseiramente
negligentes) de natureza econmica e financeira, praticados sem
autor individualizado e/ou individualizvel, e quo perene (ou
mesmo pouco eficaz) se pode mostrar o sistema jurdico-penal.
O sistema tradicional, reativo e punitivo, no se mostra
capaz de eficazmente cumprir a sua funo preventiva 2, no sendo
capaz de transmitir res publica o elemento de confiana na
validade das normas jurdicas, de ressocializar o agente do crime
ou de prevenir a prtica contnua de crimes, maxime na rea
econmica.
Perante a resposta falvel dos mecanismos atuais, mostra-
se de relevo equacionar se outros modelos no podero, qui de
forma complementar, ser operacionalizados na rea da
criminalidade econmica, amide transnacional, nomeadamente
solues de Justia Restaurativa.
1 Doctorando en Ciencias Jurdico-Criminales e Mster en Ciencias Jurdico-

Criminales por la Universidad de Coimbra, Especializado en Derecho Penal,
Econmico Internacional y Europeo por lo Instituto de Direito Penal,
Econmico e Europeu
2 Artigo 40 n 1 do Cdigo Penal Portugus: A aplicao de penas e de
medidas de segurana visa a proteco de bens jurdicos e a reintegrao do
agente na sociedade.
16 Andr Ferreira de Oliveira
DISCUSSO
Pretendendo com o presente trabalho espoletar o dilogo,
sem pretenso de firmar posio fechada, cumpre precisar que
no nos centramos na pequena criminalidade, pequeno furto ou
burla, mas nos crimes econmicos organizados, muitas vezes
envolvendo diversas ordens jurdicas nacionais no seu modo de
execuo e efeitos, beneficiando de uma economia globalizada e
de mercados abertos e cada vez mais desregulados.
Jos Faria Costa e Manel da Costa Andrade 3 defendem a
inadequao do sistema tradicional punitivo, atenta a
especificidade do iter criminis, pois que o agente do crime pode
pratic-lo em qualquer local, utilizando os modernos meios
tecnolgicos, incluindo mesmo no interior dos locais de recluso
nos quais cumpre penas.
mister questionar: no sendo nem podendo ser o
Direito Penal uma arma de arremesso poltico ou de gesto social,
sujeita a opes filosfico-polticas circunstanciadas, no podendo
permitir a perpetuao de comportamentos criminosos e a leso
de bens jurdicos supraindividuais, no ser sua obrigao aquilatar
da exequibilidade e convenincia de solues, nicas ou (o que
nos parece mais adequando) complementares?
O estudo da e impulso Justia Restaurativa a nvel
planetrio sobretudo da responsabilidade da Organizao das
Naes Unidas: em 29/11/1985 a Declarao ONU sobre os
princpios bsicos da justia para as vtimas de crime e abuso de
poder instava os Estados-Membros a recorrer a mecanismos
informais para a resoluo de conflitos, incluindo a mediao, a
arbitragem e a justia tradicional ou as prticas indgenas, para
facilitar a conciliao e a reparao para as vtimas; meia dcada
depois as Regras Mnimas Padro da ONU realaram a relevncia
da participao da comunidade na gesto da Justia Penal e
necessidade de promover entre os infractores um certo sentido
da responsabilidade para com as suas vtimas e a sociedade no seu
conjunto.
3 Sobre a Concepo e os princpios do Direito Penal Econmico in Direito

Penal Econmico e Europeu: Textos Doutrinrios, Volume I - Problemas
Gerais, Coimbra Editora, Coimbra, 1998, p. 349.
Justia restaurativa no domnio dos crimes econmicos? Breves notas
Ao nvel comunitrio o percurso tem pouco mais de duas
dcadas: a primeira iniciativa legislativa [Recomendao n R(85)
do Comit de Ministros do Conselho da Europa sobre a posio
da vtima no mbito do direito penal e do processo penal]
recomendava aos Governos dos ento 10 Estados-Membros que
analisassem as possveis vantagens dos sistemas de mediao e
conciliao, merecendo tambm destaque a Comunicao "As
vtimas da criminalidade na Unio Europeia - Reflexo sobre as
normas e medidas a adoptar", 14/07/1999, da Comisso ao
Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comit Econmico e
Social (realando a alternatividade da mediao vtima-infractor
aos processos penais morosos e desencorajadores, porquanto
benfico para as vtimas e facilitador da reparao de danos) e o
Ponto 30 das Concluses do Conselho Europeu de Tampere, de
Outubro de 1999 (referindo a necessidade de criao de
procedimentos alternativos extrajudiciais).
O diploma comunitrio mais recente e relevante na
matria da Justia Restaurativa a Deciso-Quadro 2001/220/JAI
do Conselho, 15/03/ 2001, relativa ao estatuto da vtima em
processo penal; estatui o seu artigo 10 (Mediao penal no
mbito do processo penal) que 1. Cada Estado-Membro
esfora-se por promover a mediao nos processos penais
relativos a infraces que considere adequadas para este tipo de
medida. 2. Cada Estado-Membro assegura que possam ser tidos
em conta quaisquer acordos entre a vtima e o autor da infraco,
obtidos atravs da mediao em processos penais - o artigo 17
imps a obrigao de cumprimento (legislativo, regulamentar e
administrativo) do contedo da citada norma at ao dia
22/03/2006 em todos os Estados-Membros.
A Repblica Portuguesa, na sequncia da Deciso-
Quadro, emanou a Lei 21/2007 12 de Junho, criando um regime
de mediao penal: desde j se assinale que o artigo 2, no seu n
1, exclui a possibilidade de mediao penal em crimes pblicos
(seja, aqueles cujo procedimento no dependa de queixa ou de
acusao particular), o que se nos afigura passvel de crtica,
porquanto assente numa viso petrificada do domnio estatal e
relevo supremo dos bens jurdicos ligados ao Estado.
Assinale-se tambm que o n 3 daquela norma exclui a

aplicabilidade da mediao penal (entre outros crimes, como o
peculato, corrupo ou trfico de influncia) a crimes que
prevejam pena de priso superior a 5 anos, o que permite o
enquadramento (formal) de crimes (base) econmicos, mas exclui
a aplicabilidade de solues restaurativas nos seus formatos
qualificados.
Tomemos como exemplo o crime de burla: punido, nos
termos do disposto no artigo 217 n 1 do Cdigo Penal
portugus, com pena de priso at trs anos ou com pena de
multa (ou com pena de priso at cinco anos ou com pena de
multa at 600 dias, artigo 218 n 1, quando o prejuzo
patrimonial for de elevado valor 4) e dependendo o procedimento
criminal de queixa, n 3, est formalmente admitida a mediao
penal.
Todavia, por ser o agente punido com pena de priso de
dois a oito anos, j a mediao se encontra excluda, artigo 218
n 2 do Cdigo Penal portugus, a) O prejuzo patrimonial for de
valor consideravelmente elevado 5; b) O agente fizer da burla
modo de vida; c) O agente se aproveitar de situao de especial
vulnerabilidade da vtima, em razo de idade, deficincia ou
doena; ou d) A pessoa prejudicada ficar em difcil situao
econmica - veremos que, sendo esta a posio do legislador
luso, as solues preconizadas implicariam necessariamente em
Portugal uma mudana profunda.
Serve este enquadramento para mostrar a pertinncia do
presente trabalho, sendo imperioso comear pela precisar
terminologicamente o que a Justia Restaurativa.
Para James Coldren 6 a Justia Restaurativa preocupa-se
com os danos, identificando os seus responsveis, atravs do
empoderamento das suas vtimas, fazendo que que os
responsveis reparem os danos causados (ou compensem as
4 Valor superior a 5100,00, nos termos do disposto no artigo 202 a) do Cdigo

Penal portugus.
5 Valor superior a 20.400,00, nos termos do disposto no artigo 202 b) do
Cdigo Penal portugus.

6 Transnational Crime and Restorative Justice, (2012) Homeland Security
Review.6(2), p. 180.
vtima at onde possvel), adicionalmente capacitando
comunidades e indivduos no processo de reparao dos danos, na
sua preveno e no processo de assuno de responsabilidades.
Nas palavras de Cludia Cruz Santos 7, corresponde a uma
forma de resoluo de conflitos que se funda no reconhecimento
de uma dimenso (inter)subjectiva do conflito e que assume como
finalidade a pacificao do mesmo atravs de uma reparao dos
danos causados (s) vtima(s) relacionada com uma auto-
responsabilizao do(s) agente(s), finalidade esta que s logra ser
atingida atravs de um procedimento de encontro, radicado na
autonomia da vontade dos intervenientes no conflito, quer quanto
participao, quer quanto modelao da soluo.
Em ambas as definies, bem como na posio base que
podemos encontrar disseminada pela doutrina, ressaltam os
elementos essenciais: recusa do formato repressor (consciente da
falha do processo alienante de clausura prisional), preocupao
com a vtima E o agressor, soluo pelo dilogo, autonomia de
solues para melhor adequao s concretas circunstncias.
Quem a vtima dos crimes econmicos de que tratamos?
Atenta a complexidade dos crimes, da globalizao das economias
nacionais e dos diversos setores, os conceitos tradicionais,
individualizados, no nos fornecem resposta capaz: sendo lesados
bens jurdicos coletivos, difusos, a sociedade amide atingida no
seu todo, alis desconhecendo em regra a leso (e bem assim a real
dimenso dos seus efeitos), atenta a obscuridade do ato lesivo e a
publicidade dos bens.
Sendo certo que parte da doutrina considera que o sujeito
passivo dos crimes o Estado e a sociedade um minus porque
apenas indiretamente ser atingida, a dimenso da criminalidade
sob estudo e os mui perniciosos efeitos associados alteraram o
enfoque dogmtico; nestes faceless crimes podemos afirmar
que, embora no seja possvel identificar todos os concretos
ofendidos, so vrias e indeterminadas as suas vtimas.
A incapacidade de definir a concreta identidade das
vtimas, por si s, no se mostra suficiente para elidir a
7 A Justia Restaurativa (Um modelo de reaco ao crime diferente da Justia

Penal: Porqu, para qu e como?), 1 edio, Coimbra Editora, Coimbra,
2014, p. 756.
aplicabilidade de solues restaurativas, desde logo porque

entidades defensoras dos interesses daquelas (associaes de
defesa de consumidores, de lesados, entidades sindicais,
movimentos cvicos) as podem representar nas solues de
resoluo que forem casuisticamente mais adequadas, sendo que
qualquer soluo alcanada seria mais curial porque considerando
o confronto do autor do crime com os efeitos do crime e,
sobretudo, com as pessoas prejudicadas, suas histrias de vida e
dramas pessoais - e, do ponto de vista dos prejudicados,
permitindo um real encerramento dos problemas criados pelo ato
criminoso.
Se no fcil a concreta identificao das vtimas, o
mesmo pode ser afirmado relativamente ao agressor: tendo a
maior parte das legislaes adotado o princpio de
responsabilizao das pessoas coletivas 8, poder-se-ia pensar ser
8 Veja-se, a ttulo de exemplo:

- artigo 11 n 2 do Cdigo Penal portugus: As pessoas coletivas e entidades
equiparadas, com exceo do Estado, de pessoas coletivas no exerccio de
prerrogativas de poder pblico e de organizaes de direito internacional
pblico, so responsveis pelos crimes previstos nos artigos 152-A e 152-B,
nos artigos 159 e 160, nos artigos 163 a 166 sendo a vtima menor, e nos
artigos 168, 169, 171 a 176, 217 a 222, 240, 256, 258, 262 a 283,
285, 299, 335, 348, 353, 363, 367, 368-A e 372 a 376, quando
cometidos: a) Em seu nome e no interesse colectivo por pessoas que nelas
ocupem uma posio de liderana; ou b) Por quem aja sob a autoridade das
pessoas referidas na alnea anterior em virtude de uma violao dos deveres
de vigilncia ou controlo que lhes incumbem.;
- Articulo 31 bis do Cdigo Penal espanhol: 1. En los supuestos previstos en
este Cdigo, las personas jurdicas sern penalmente responsables: a) De los
delitos cometidos en nombre o por cuenta de las mismas, y en su beneficio
directo o indirecto, por sus representantes legales o por aquellos que
actuando individualmente o como integrantes de un rgano de la persona
jurdica, estn autorizados para tomar decisiones en nombre de la persona
jurdica u ostentan facultades de organizacin y control dentro de la misma.
b) De los delitos cometidos, en el ejercicio de actividades sociales y por
cuenta y en beneficio directo o indirecto de las mismas, por quienes, estando
sometidos a la autoridad de las personas fsicas mencionadas en el prrafo
anterior, han podido realizar los hechos por haberse incumplido gravemente
por aqullos los deberes de supervisin, vigilancia y control de su actividad
atendidas las concretas circunstancias del caso.;
- artigo 3 da Lei n 9.605, 12 Fevereiro 1998 brasileira: As pessoas jurdicas
sero responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto
impossibilitada a realizao de prticas restaurativas pois que a
pessoa coletiva/jurdica no pode, ela prpria intervir - mas
facilmente se ultrapassa esta aparente dificuldade com a
representao da pessoa coletiva pelos seus rgos dirigentes.
Encontra-se bem documentado pela doutrina que o
comportamento dos rgos dirigentes de grandes sociedades e
grupos econmicos no se rege pelos reais interesses dos titulares
das participaes sociais, antes por lgicas de rapina, imbricadas
em relaes de perigosa proximidade com os poderes pblicos e
frequentemente dbias no integral respeito pela legalidade
normativa - todavia, ao contrrio da personagem Humpty
Dumpty, mesmo sentado no muro, so too big too fall e,
quando tombam, so reconstruidas (e com a ajuda de All the
king's horses and all the king's men)
Num mundo com maior acesso a fontes de informao,
com mercados em rede e no qual a imagem corporativa ganha
crescentemente relevncia, o envolvimento em escndalos
jurdicos provoca ondas de choque que, em primeira e ltima
linha, afetam sempre o valor comercial (nomeadamente de
empresas cotadas em bolsas de valores), sendo a interveno em
solues de justia restaurativa uma forma (utilitria e de certa
forma cnica) de vantajosa gesto de danos.
De um ponto de vista menos utilitrio e mais preventivo,
a participao em solues de justia restaurativa, sobretudo
acompanhada de indemnizao de vtimas do crime (da forma
mais individualizada possvel, mesmo que representadas),
transmite uma mensagem positiva para a comunidade, no sentido
da preservao (ou retoma) de valores jurdico-penais e da
validade das normas, bem como de uma verdadeira ressocializao
do agente do crime, que ativamente demonstra ter percebido a
incorreo do comportamento e adotado uma ao adequada aos
valores social e juridicamente adequados.
nesta Lei, nos casos em que a infrao seja cometida por deciso de seu
representante legal ou contratual, ou de seu rgo colegiado, no interesse ou
benefcio da sua entidade.
Pargrafo nico. A responsabilidade das pessoas jurdicas no exclui a das
pessoas fsicas, autoras, co-autoras ou partcipes do mesmo fato..
Sendo um Estado atingido (pense-se na derrocada de

sistemas bancrios nacionais em funo de burlas levadas a cabo
por entidades bancrias) como um todo, fruto de aes criminosas
transnacionais, tambm nos parece que no se mostra impedida a
realizao de prticas restaurativas: mesmo sendo o Estado uma
fico, certo que possui um incomensurvel papel agregador da
sociedade - mesmo nos crimes pbicos, no obstante os diretos
lesados no serem os cidados, certo que sofrero os efeitos
atravs do aumento da carga tributria, reduo de benefcios
sociais, aumento da carreira contributiva.
As prticas restaurativas procuram o dilogo
ofensor/ofendido, voluntariamente aceites e prosseguidas por
ambos, pautadas pela plasticidade de solues: alm da mediao
direta entre aqueles outras solues so mobilizveis, como as
Comisses de Verdade (exemplo mximo na frica do Sul ps-
Apartheid), os crculos familiares, os crculos restaurativos
Huikahi (propostos por Loreen Walker 9), os Livros Brancos, entre
outras.
Cumpre assinalar neste domnio o contributo de John
Braithwaite e do conceito de reintegrative shaming (vergonha
restaurativa) que, no devendo ser considerado um mecanismo de
restaurao por si prprio, considerado um dos pilares base do
sistema de Justia Restaurativa, indispensvel nas suas prticas:
para o Autor 10 indispensvel que o ofensor se consciencialize
que, com a sua conduta, criou um dano (s) vtima(s), que a sua
conduta (mais do que juridicamente) socialmente indesejada e
rejeitada, espoletando o remorso.
O remorso no considerado com um fito negativo, de
estigmatizao, numa tradio religiosa judaica (na qual entroncam
as tradies de pecado catlicas e muulmana), que
necessariamente exponencia (que mais no seja de forma
psicolgica) os efeitos do crime, antes com o intuito de prevenir
9 Huikahi Restorative Circles: Group Process for Self-Directed Reentry Planning

and Family Healing, European Journal of Probation, University of Bucharest,
Vol. 2, n 2, 2010, pp 76-95.
10 Restorative Justice: Theories and Worries. Experts' Papers, 123rd International
Senior Seminar, Resource Material Series n. 63, Tokyo, 2004.

novos crimes, norteado pelo respeito ao agente do crime e
ritualisticamente lhe mostrando perdo.
A este respeito, Cludia Santos 11 afirma que Braithwaite,
com o conceito de vergonha restaurativa, no fundo, pretende
que o fulcro do processo (no que concerne ao infrator e em
contraposio ao sistema puramente punitivo tradicional) se
centre na marcao ou estigmatizao do ato enquanto se preserva
o agente, como persona essencialmente boa.
A vergonha, por si, todavia, no se mostra suficiente: a
par dela qualquer soluo restaurativa tem que ser acompanhada
pela implementao de mecanismos reintegrativos, visando a re-
transformao do agente do crime num membro de plenos
direitos e deveres da sociedade, no como um perigoso ser a
afastar para um local enjaulado (hlas, o discurso de law and
order que tem vindo a grassar pela Europa clama por mais
clausura e mais repressiva).
Para Braithwaite na base das prticas restaurativas tem
que se verificar um sistema prximo do domstico, no qual os
pais, atravs do dilogo construtivo, chamam a ateno,
reprovando, para o incorreto comportamento, mostrando-lhes a
desconformidade com as regras mas sem rejeio ou punio pela
punio.
E o fator vergonha (analisado tambm de outro prisma)
pode assumir uma influncia acrescida na criminalidade da qual
tratamos: sendo muitos dos crimes apenas possveis com o
relapsismo dos poderes pblicos (to say the least), dependendo
de uma confluncia de interesses dificilmente compatibilizvel
com os legtimos anseios da res publica, a humana mo invisvel
por detrs do crime usa luva de pelica (j no moncolo e cartola),
move-se nos mais elevados crculos, acede a informao
inalcanvel ao comum dos mortais e depende (alm da vil
pecnia) do seu status social.
Os crimes so cometidos precisamente por serem essas as
suas caratersticas e, por o serem, alguns autores crem que a
exposio pblica da conduta (e efeitos) criminosos, o risco de
11 A Justia Restaurativa (Um modelo de reaco ao crime diferente da Justia

Penal: Porqu, para qu e como?), Coimbra Editora, 1 edio, Coimbra,
2014, p. 366.
degradao dos elementos estatuto e respeito seriam, por si s,

espoleta suficiente para o bom funcionamento das solues
restaurativas 12.
Do outro lado do espelho, a exposio cumpriria tambm
funes preventivas, transmitindo para a comunidade a quebra do
antema da impunidade dos fortes e poderosos, constrangendo
(sabemos o quo falvel o argumento luz da Histria recente) a
prtica de novos crimes e, quando menos, tornando a sociedade
mais consciente e alerta para estes crimes.
Mas ser a via da vergonha restaurativa to falha de
problemas? No se podero estar a depositar excessivas
expetativas neste mecanismo?
Alm de penalmente no serem muitas as condenaes no
domnio da criminalidade econmica (o caso paradigmtico o de
Bernard Madoff, condenado em pena de priso de 150 anos),
sabemos que o regresso ao exerccio de funes de
responsabilidade - nas mesmas sociedades ou em novos veculos
econmicos e financeiros, muitas vezes mobilizando os proveitos
dos anteriores crimes - no se afigura assim to complicado, pelo
que a vergonha apenas no soluo, tem que ser acompanhada
de medidas fticas que faam o agente do crime assimilar a falha, a
necessidade de reparao dos danos associados conduta e evitar
novos atos criminosos.
Se tal complementaridade se equaciona do ponto de vista
da eficcia quanto ao agressor, tambm a podemos e devemos
analisar na perspectiva da vtima e da prpria sociedade: como
bem assinalado por Zvi Gabbay 13, a comunidade sente de forma
mais profunda que penas pesadas e longas de priso devem ser
aplicadas a agentes de crime de colarinho branco (justaposio
passvel de ser feita para a categoria de crimes que analisamos,
muito vezes imbricados naqueles), no solues restaurativas,
apologticas e simblicas.
12 Veja-se, a este ttulo, John Braithwaite, Restorative Justice and Corporate

Regulation In From Restorative Justice in Context, International Practice and
Directions. Willan Publishing: Portland, 2003, p. 13.
13 Exploring the limits of the Restorative Justice paradigm: Restorative Justice
and White-Collar Crime, Cardozo Journal of Conflict Resolution, Volume 8,
n. 2, 2007, New York, p. 444.
A natural tendncia das vtimas ser, sobretudo em
momentos mais prximos do(s) ato(s) criminoso(s) e quanto mais
extensos forem os efeitos do crime, recusar solues que, em
ltima linha, contrariam tradies milenares: a tico-retributiva
punio do mal do crime pelo mal da pena, consubstanciada na
perda de liberdade do agressor, ressurge a cada instante, no
sendo cogitvel pensar uma soluo de Justia Restaurativa que se
quede apenas pelo dilogo pessoal.
Por mais conciliatrias e restaurativas que as concretas
prticas adotadas tendam a ser, o elemento de preveno de novos
danos e reparao dos provocados so obrigatrios, como
obrigatria tem que ser a voluntria assuno de responsabilidades
pelo agressor e a efetiva aceitao daquela por parte da vtima.
A prpria interveno das vtimas em qualquer das
solues preconizadas de Justia Restaurativa condio
indispensvel para o sucedido daquelas (e do prprio sistema):
atento o fato de os crimes serem cometidos de forma no humana
- mobilizando meios informticos, sem vtimas concretas e
disseminadas geogrfica e racicamente -, o processo de confronto
do autor do crime (por norma numa posio social elevada e
alheio s necessidades do bonuspaterfamilias) com aquelas
permite, desde logo, garantir a paz de esprito s vtimas, a no
desconsiderao da sua posio e real amplitude dos danos
(sobretudo numa perspectiva pessoal/psicolgica), bem como das
suas necessidades - importante sobretudo para avaliar as medidas
complementares associadas s prticas restaurativas.
Expor o autor de um crime desta natureza e amplitude,
que se faz valer de uma posio de superioridade e dela
conscientemente abusa, com a traduo contabilstica das suas
aes pouco relevar: quem, por hiptese, esconde de investidores
a total falta de solvabilidade financeira de sociedades cujo
investimento aconselha, quem leva a cabo esquemas em pirmide
de dezenas de milhes de Euros, dificilmente interiorizar a real
negatividade e amplitude das suas aes deparando-se com o mero
somatrio monetrio de tudo quanto de ilegtimo fez.
Associar um rosto, uma histria de vida, um drama
pessoal e familiar ultrapassa a mera abordagem econmica e,
amide, contribuir muito mais para uma efetiva apreenso das

vantagens da soluo restaurativa.
Seno vejamos: o branqueamento de capitais (de forma
excessiva, como reconhecido pela maioria da doutrina) punido ad
nauseam, muitas vezes como forma de combate (possvel) no
tanto ao crime (base) em si mas (na parte mais fcil) aos proveitos
dele gerados.
O autor de crimes econmicos, de elevada complexidade
tcnica, com acesso a fontes de informao privilegiada, a
profissionais jurdicos capazes, programa (com uma facilidade e
permissividade que chegam a ser quase infantis) a forma mais
adequada de, mesmo descoberto o ato criminoso, ciente de que as
condenaes associadas a este tipo de crimes so reduzidas e as
penas aplicadas de somenos dureza (leia-se, no efetividade das
penas), usufruir de uma parte do que conseguiu ir pondo a recato.
Ficarmo-nos pelo mero reconhecimento da
responsabilidade e dos danosos efeitos pouco.
Ficarmo-nos pela mera compensao de danos
econmicos diretos tambm pouco: -o, desde logo, pois o autor
do crime com elevada probabilidade colocou a recato parte dos
proveitos do crime e/ou no ter capacidade para efetivamente
compensar os danos que criou.
-o tambm porque no deveremos ficar limitados a uma
mera compensao de danos monetariamente mensurveis
(embora o critrio a seguir deva ser objetivo): pior que a
eliminao de saldos bancrios, que a perda de poupanas (os
civilsticos danos emergentes e lucros cessantes) so as expetativas
de vida goradas, a perda de confiana nos sistemas de
regulamentao e mesmo na legitimidade do Estado, pois que
estas dificilmente conseguem ter uma traduo em nmeros e
minam de forma indelvel valores base da vida em sociedade.
da interveno das vtimas, por si ou devidamente
representadas, que se conseguir perceber a exata extenso dos
danos e das concretas formas de os compensar.
E tambm deste confronto que poder ser atingido,
voluntariamente, o desiderato principal do prisma do agente do
crime.
Como exposto previamente, a maioria dos agentes
(humanos) do crime ocupa posies sociais e econmicas de
relevo e a mera necessidade de ter que lidar com as reais
consequncias dos seus atos constitui j um engulho, pois que o
direto contato com a pessoalidade das suas aes impele natural
(primria) reao de participar apenas de forma a escapar a uma
possvel condenao em pena de priso e possvel encarceramento
em estabelecimento prisional, inserido na populao prisional
comum e sem a comodidade da sua normal vida.
Importa reconhecer e cuidar de perceber quo voluntria
a participao em solues restaurativas, caso contrrio no
existe uma real assuno de responsabilidade e,
consequentemente, inexistiro vantagens reais do recurso a esta
forma alternativa de resoluo de conflitos penais.
Se o agressor apenas admite a participao em solues
restaurativas com o fito de evitar o cumprimento de uma pena de
priso, de uma pena acessria de impedimento de exercer as
mesmas funes e/ou funes conexas num perodo de tempo
determinado (outra soluo, com carter de perpetuidade,
necessariamente contenderia com os pilares do sistema e com a
prpria noo reintegrativa das sanes penais, donde a sua
necessria inconstitucionalidade
Importa no deixar o (tambm natural e primrio)
sentimento de dio e vingana da vtima controlar o processo,
qualquer que seja o concreto mtodo mobilizado.
Importa - sem receio de acusao de assumirmos uma
postura utilitarista e mesmo perante acusaes (infundadas) de
perfilharmos uma via tico-retributiva - no deixar de onerar o
agente do crime com obrigaes adicionais, que no tm que ser
necessariamente monetrias: se voluntariamente proposto pelo
prprio infrator ou a este sugerido e aceite, no se nos colocam
objeces de princpio a que aquele mobilize especiais
conhecimentos, previamente utilizados no crime, em benefcio da
comunidade - exemplificando, se um corretor aproveitou uma
brecha no sistema de controlo do mercado de valores para, com
isso, praticar crimes, ser assim to despropositado utilizar os seus
especiais conhecimentos para blindar tal sistema? Se um hacker
consegue mudar um algoritmo do sistema bancrio, com isso
desviando milhes de Euros, porque no trabalhar com os

reguladores para aumentar a solidez bancria?
A prpria manifestao de interesse dos agentes
(devidamente controlados) mostra a comutao do seu
comportamento, desiderato das solues restaurativas.
No perdendo de vista que a compensao do
comportamento do agressor no atende apenas s vtimas
individuais mas tambm prpria comunidade, que se pretende a
preveno de novos crimes, a expresso de vontade daquelas no
pode ser plenipotente, antes tem que ser enquadrada na trplice
considerao que expusemos.
Questo relevante a de saber qual o modelo de justia
restaurativa mais adequado a esta categoria de crimes.
Na Lei 21/2007, artigo 4 n 1, primeira parte, se prev
que A mediao um processo informal e flexvel; qualquer que
seja a concreta soluo restaurativa a implementar, a plasticidade
do formato tem que ser a regra: apenas casuisticamente se poder
garantir a eficcia do processo e sistema, pois que a multiplicidade
da vida impossvel de conter em frmulas estanques,
anquilosadas temporal e geograficamente - e sempre temos que
considerar as (pelo menos) indiretas vtimas, o concreto agente e
comportamento danoso.
O n 5 do mencionado artigo prev que O teor das
sesses de mediao confidencial, soluo que nos parece
merecer anlise: certo que as vtimas no pretendero, muitas das
vezes, que se publicite o seu sofrimento e os agressores
certamente querero gerir os danos dos seus comportamentos
ilegtimos, mas em determinadas situaes parece-nos que a
publicidade elemento vital do processo, sobretudo do lado do
agressor.
Alm de expor a real amplitude do ato, de permitir
sociedade tomar conhecimento e ficar sensvel (tentativa de)
repetio daquele, o agressor no tomar de nimo leve a prtica
restaurativa, como um mero substitutivo de uma ao penal, antes
perceber que o seu comportamento merece uma
(tendencialmente) generalizada censura: e o fito preventivo, seja, a
inculcao no espirito do agressor da no repetio do ato
criminoso ser tanto mais vincada quanto mais abrangente for o
conhecimento daquele.
No obstante, devero sempre ser as partes, em
comunicao, a decidir em ltima linha pela publicidade ou no da
prtica restaurativa ou, quando menos, dos seus elementos mais
relevantes.
Defendemos que, qualquer que seja a concreta soluo
mobilizada, alm de entidades representativas de cidados, sempre
que possvel devero estar representadas tambm entidades
representativas dos setores nos quais os agressores tenham levado
a cabo a sua atividade criminosa:
Uma das medidas complementares a cogitar passa mesmo
pela reparao dos danos de imagem criados - pense-se num valor
pago por entidades bancrias cotadas em bolsa ao regulador de
mercado com vista a implementao de programas de preveno
de comportamentos ilegtimos ou de campanhas informativas que
permitam aos consumidores estarem mais sensibilizados para
prticas ilegtimas.
Vimos supra que nos crimes econmicos mais gravosos
(serviu de exemplo a burla qualificada, nos casos em que os
prejuzos causados sejam superiores a 20.400,00 em Portugal)
impossibilitada est a mediao penal.
Podem solues restaurativas ser formalmente
admissveis mas a sua operacionalizao se mostrar assaz
complicada, sobretudo pela impossibilidade de adequada
identificao das vtimas, de clculo aproximado de danos
econmicos, de gravidade epidmica do crime ou mesmo porque
a especificidade do(s) concreto(s) crime(s) - tcnica e/ou
tecnolgica - mobiliza conhecimentos tcnicos e cientficos em
embrionria fase; nestes casos, livros brancos ou comisses de
verdade poderiam desempenhar um papel mais adequado - o
exemplo sul-africano posterior ao Apartheid permitiu mesmo
refundar uma nao.
Apenas quando as prticas restaurativas no sejam aceites
por todas as partes, com as adaptaes que se mostrarem
necessrias, o recurso mquina punitiva estadual e s sanes
penais tradicionais se justificar.
Aos agentes que operacionalizem as concretas prticas

restaurativas e formalizem as solues exige-se um especial
cuidado: no pode um posicionamento negativo sedimentado das
vtimas (ou entidades que as representem) impedir que a assuno
voluntria de responsabilidades e desejo de reparao de danos
pelo agressor se concretizem e se traduzam num acordo - mas
tambm se no poder tentar obter um acordo a todo o custo,
sobretudo em momentos mais prximos do ato ofensivo e em
pocas socialmente frenticas.
E, parafraseando Braithwaite 14, apenas perante a
sistemtica ineficincia da prtica restaurativa para o agressor
entrar o sistema estadual punitivo em ao.
Com o que dissemos, mister afirmar a exequibilidade do
modelo restaurativo no domnio da criminalidade econmica.
As dificuldades de investigao (amide os meios ao
dispor do crime so bem mais favorveis que aqueles ao dispor
das entidades investigatrias e rgos de policia criminal), a
complexidade probatria destes crimes e o sistema econmico
global tornam o sistema punitivo tradicional falho no combate a
este tipo de crimes.
As solues restaurativas permitem combater os efeitos
dos atos criminosos (se complementados com medidas tendentes
no apenas reparao de danos mas tambm sua preveno,
nomeadamente reforo de regulao dos setores econmicos
concretamente atingidos), reforam a confiana comunitria na
validade das normas aps a sua violao (pois percebem que a
impunidade dos infratores apenas uma miragem), previnem a
prtica de novos crimes (pois que o esforo colocado no infrator
permite que este no apenas interiorize a negatividade do seu
comportamento passado mas adapte tambm os seus futuros
comportamentos).
Assinale-se que a abordagem global (vtima-sociedade-
agressor) e a adaptabilidade das prticas, somadas
implementao de solues casuisticamente adequadas, sem o
vetor retributivo de clausura, colocam a Justia Restaurativa em si
14 Restorative Justice and Corporate Regulation In From Restorative Justice in

Context: International Practice and Directions. Willan Publishing: Portland,
2003, p. 8
mesma como um avano civilizacional ou, quando menos, um
marco na forma como abordamos os conflitos jurdico-penais.
Alm das tradicionais finalidades preventivas associadas
s penas criminais, sempre se tem como bandeira o
restabelecimento das relaes entre agressor e vtima e o agressor
e a sociedade.
Fechando a quadratura do crculo: a vtima compensada
pelos danos sofridos, o agressor assume o erro e compensa os
efeitos do mesmo, a comunidade refora a confiana num sistema
operante de normas.
CONCLUSO
Numa sociedade cada vez mais lquida, de confrontao
pela confrontao, a opo por uma forma diversa de aplicar a
Justia Penal no se revela fcil.
No obstante o caminho a trilhar ser penoso e moroso,
perante a evidncia do fracasso do sistema secular instalado,
perante formas cada vez mais completas e complexas de
criminalidade, sobretudo na rea econmico-financeira,
defendemos que solues de Justia restaurativa so passveis de
ser aplicadas.
De forma substitutiva ou complementar, atravs de
comisses de verdade ou pela vida consensualizada, acompanhada
ou no de medidas adicionais conducentes tendencial
diminuio dos efeitos do crime, a preveno e represso da
criminalidade econmica tem aqui uma via de trabalho.
Politica e socialmente ingrata atualmente, no se nega,
mas dogmaticamente adequada ideia de Direito Penal como de
verdadeira extrema ratio.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
- Braithwaite, John; Restorative Justice: Theories and

Worries. Experts' Papers, 123rd International Senior Seminar,
Resource Material Series n. 63, Tokyo, 2004;
- Braithwaite, John; Restorative Justice and Corporate
Regulation In From Restorative Justice in Context: International
Practice and Directions, Willan Publishing, Portland, 2003;
- Coldren, James; Transnational Crime and Restorative

Justice, (2012) Homeland Security Review.6(2);
- Costa, Jos de Faria e Andrade, Manuel da Costa; Sobre
a Concepo e os princpios do Direito Penal Econmico in
Direito Penal Econmico e Europeu: Textos Doutrinrios,
Volume I - Problemas Gerais, Coimbra Editora, Coimbra, 1998;
- Gabbay, Zvi; Exploring the limits of the restorative
justice paradigm: restorative justice and white-collar crime In
Cardozo Journal of Conflict Resolution. n. 421, New York, 2007;
- Santos, Cludia Cruz; A Justia Restaurativa (Um
modelo de reaco ao crime diferente da Justia Penal: Porqu,
para qu e como?), Coimbra Editora, 1 Edio, Coimbra, 2014;
- Walker, Loreen; Huikahi Restorative Circles: Group
Process for Self-Directed Reentry Planning and Family Healing,
European Journal of Probation, University of Bucharest, Vol. 2, n.
2, 2010.
CAPTULO II
Um dilema europeu: qual o limite da liberdade
religiosa?
JESSICA HIND RIBEIRO COSTA 1

DANIEL MOURA BORGES 2
Universidade Federal da Bahia (Brasil)
INTRODUO
O atentado terrorista ocorrido em Paris no dia 07 de
janeiro de 2014 na sede da revista Charlie Hebdo, causando a
morte de 12 pessoas levanta novamente o questionamento sobre
a possibilidade de coexistncia pacfica entre as liberdades
religiosa e de expresso.
Em casos de tamanho clamor pblico h reaes de
tristeza e revolta que levantam o risco da liberdade religiosa ser
ameaada em nome da liberdade de expresso ou, por meio de
atos violentos, a imprensa livre seja cerceada por atos violentos.
Que liberdade deveria prevalecer a religiosa ou a de imprensa,
sendo que ambas so corolrios de um s grande direito
fundamental, o direito a liberdade?
Durante o clamor pblico, com os nimos exaltados,
podemos observar posicionamentos dos mais diversos, mas,
muitos deles, baseados apenas na emoo decorrente do ato
condenado. Surgiram nos dias posteriores violncia
manifestaes pela liberdade, como a Marcha Republicana, que
reuniu em Paris entre 1,2 a 1,6 milhes de pessoas 3 que
1 Doutoranda e Mestra em Relaes Sociais e Novos Direitos pela Universidade

Federal da Bahia UFBA, Professora da Faculdade Ruy Barbosa/ DeVry
Brasil.
2 Mestre em Relaes Sociais e Novos Direitos pela Universidade Federal da
Bahia UFBA, professor da Faculdade Ruy Barbosa/ DeVry Brasil.
3 Estimativa publicada pelo jornal parisiense Libration. Disponvel em:

<http://www.liberation.fr/societe/2015/01/11/en-direct-la-place-de-la-
republique-noire-demonde_1178277> . Acesso em: 15 jan. 2015.
34 Jessica Hind Ribeiro Costa - Daniel Moura Borges
pretendiam reforar as instituies republicanas, sobretudo o

direito de expresso. Por outro lado, surgiram na Europa
manifestaes que pregavam o combate ao islamismo, como a
ocorrida em Dreden, prontamente combatida pela chanceler
alem Angela Merkel, atravs de movimento favorvel
tolerncia religiosa.
justamente nesses momentos que devemos tentar
analisar academicamente, sobre os demais aspectos, e sobre os
mais variados ramos das cincias, os fatores humanos envolvidos
nesse processo para, frente ao ocorrido, desenvolvermos
aprendizados tericos e prticos que possam apresentar solues,
ou ao menos hipteses, para a soluo do problema, no caso,
devemos buscar formas de equacionar interesses jurdicos muitas
vezes diversos. No cabe ao estudioso tomar partido de
tendncias atuais nem dogmas religiosos para analisar a questo,
mas tentar, ao mximo, balizar seu julgamento diante de
premissas cientficas que permitam fornecer aos que estudam
seus parmetros para tomarem as decises mais racionais
possveis.
Considerando a vasta gama de conhecimento humano
necessria para esgotar todas as suas facetas envolvidas no tema,
o presente trabalho analisa apenas o aspecto jurdico da questo.
Num primeiro momento questionamos se existe uma teoria geral
dos direitos fundamentais que deva ser aplicada em toda e
qualquer situao e sobre quais ordenamentos jurdicos.
Posteriormente, essa anlise ser feita no mbito do arcabouo
normativo da Unio Europeia e apresentada uma possvel soluo
jurdica para a coexistncia pacfica entre direitos fundamentais.
Para tanto, analisaremos o direito fundamental da liberdade,
tomando como pano de fundo o ataque ocorrido em Paris, para,
ento, verificar se h a possibilidade de garantia simultnea do
direito liberdade religiosa e liberdade de expresso.
1 TEORIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

Muitos autores internacionalmente reconhecidos como
Karl Larenz (1997, p.265-267), por exemplo, discutem, ainda
hoje, sobre a existncia de uma teoria geral do direito. Muito tem
sido escrito, e no constatamos, ainda, um posicionamento
Um dilema Europeu: qual o limite da liberdade religiosa?
doutrinrio pacfico sobre a matria. Tradicionalmente, sempre
falamos em uma teoria geral do direito, mas, diante de novos
questionamentos trazidos, chegou-se a discutir no apenas os
contornos dessa teoria geral, mas, como dito, sobre sua prpria
existncia.
Esse tipo de discusso, alm de seu evidente contedo
jurdico, acaba abarcando um contedo histrico e poltico.
Sobretudo com a expanso imperialista do sculo XIX, houve
uma elevao do pensamento e da cultura ocidentais condio
de superiores s demais naes, muitas vezes consideradas como
no-civilizadas, tendo, inclusive, essa condio sido prescrita em
tratados internacionais, a exemplo do estatuto da Corte
Internacional de Justia, que, em seu artigo 38, faz uma meno
direta s naes civilizadas.
Superado esse momento histrico, notadamente atravs
da independncia das ex colnias nas Amricas (LAGO, 2003,
p.15), os pases recm-libertos passaram a reivindicar o respeito a
sua cultura e tradio prprias, o que abarca, por certo, o Direito,
notadamente os seus direitos fundamentais, a exemplo da
autodeterminao.
Frente a esta nova realidade, a defesa de uma teoria geral
do direito, alm dos questionamentos prprios acerca de sua
viabilidade, passou a incluir questes geopolticas.
1.1 A (IN)EXISTNCIA DE UMA TEORIA GERAL DO

DIREITO
Antes de definirmos se existe ou no uma teoria geral
dos direitos fundamentais, essencial proposta deste trabalho,
devemos identificar se possvel falarmos em uma teoria geral do
direito.
Constantemente, nos estudos, coloca-se como opostas as
teorias jusnaturalistas e juspositivistas, ou seja, algo como uma
relao juspositivismo-restritivismo e naturalismo-generalismo.
Apesar de entendermos que essa dicotomia no surte efeito
prtico atual, a manteremos aqui por questes didticas. Assim,
os autores positivistas, pelo apego ao ordenamento jurdico local,
comumente imputado um restritivismo em relao ao sistema
jurdico internacional.
Aos naturalistas, por outro lado, por basearem suas

teorias em preceitos superiores como a moral e a tica, suas
teorias perpassariam automaticamente os diversos ordenamentos
jurdicos, alm das normas internacionais.
Apesar de haver certa verdade em tais assertivas, elas no
podem ser tidas como inquestionveis. Hans Kelsen, por
exemplo, a quem comumente atribudo o rtulo de autor
positivista, prev em sua teoria pura a existncia de uma norma
fundamental (KELSEN, 1999, 152), superior, inclusive,
prpria constituio localizada no topo do sistema piramidal de
Georg Jellinek.
Ao reconhecer que h tal norma superior, Kelsen prope
uma generalidade intrnseca a sua prpria teoria. Se a norma
superior paira sobre todos os ordenamentos jurdicos, bem como
as normas de direito internacional, haveria uma generalidade
intrnseca, tambm, ao prprio direito. Sendo assim, uma teoria
geral do direito seria, de acordo com a teoria de Kelsen,
plenamente possvel. A elaborao kelseniana e seus
desdobramentos representam, sem dvida nenhuma, o ponto alto
deste esforo que conduz a uma metajurisprudncia analtica e
axiomtica, que permite uma sistematizaao formal das regras.
(LAFER, 1988, p. 76)
Mas se h elementos gerais, que perpassam os diversos
ordenamentos jurdicos, como levar em conta as diferenas
culturais entre os diversos estados e naes? Se o estudo da
clssica dicotomia juspositivismo versus jusnaturalismo tende a
demonstrar que a teoria geral do direito estaria preservada em sua
essncia, ao levarmos em conta os aspectos geopolticos, a
generalidade do direito entra em terreno nebuloso. O uso do
critrio geogrfico depende da definio de um parmetro sobre
o qual o estudo ir operar (TSVETKOV, 2015, p.90). Sendo
assim, para determinar se uma teoria geral do direito abrangente
o suficiente para ser considerada geral, devemos determinar um
marco que defina o incio e o fim dessas regies. Podemos
exemplificar o problema trazendo a clssica dicotomia entre
ocidente e oriente.
Com o fim da guerra fria e subsequente queda do muro
de Berlim, o mundo at ento polarizado passou a ter uma dita
potncia vencedora hegemnica, os Estados Unidos da Amrica
EUA. Terminada a bipolarizao, novos centros de poder
poltico-econmico foram ganhando maior notoriedade como a
Unio Europeia, o Japo e, posteriormente, os pases do sudeste
asitico conhecidos como tigres asiticos. Mas se o bloco
ocidental foi considerado vencedor, at onde sua cultura se
estenderia? Caso utilizssemos o meridiano de Greenwich,
tradicionalmente apontado como marco para dividir os
hemisfrios ocidental e oriental do globo terrestre, para fazer tal
diviso 90% da Europa ficaria no bloco oriental do mundo.
O critrio poltico no garante segurana. Se utilizarmos
a Rssia como exemplo, observaremos que, apesar de estar
comumente associada cultura europeia, por ser um estado
multitnico e multicontinental, no possui uma cultura
dominante, tendo, diversas vezes mais afinidade com pases da
extinta Unio Sovitica do que com a Unio Europeia, por
exemplo (MUGGAH, 2014).
Podemos fazer a mesma associao com o extremo
oriente. Apesar do Japo estar mais prximo da China, ele possui
maiores vnculos econmicos com a Unio Europeia e com os
Estados Unidos do que com aquele pas asitico.
Se utilizarmos o critrio religioso essa classificao fica ainda mais
confusa. Para alguns, o ocidente vai at onde se inicia o isl. Mas
como fazer esse tipo de distino atualmente, uma vez que,
apesar de existirem pases institucionalmente islmicos, muitos
no o so, mas possuem uma populao majoritria de fiis desta
religio?
Vamos alm, entendemos no ser possvel utilizar esse
critrio sequer nos pases historicamente ocidentais, pois dentro
da prpria Unio Europeia, por exemplo, so residentes um
nmero considervel de islmicos, mas que preservam vrios dos
seus costumes religiosos originrios.
Uma anlise sociolgica demonstra que, mesmo levando
em conta as diferenas locais, h um certo padro de conduta que
se repete nas diversas sociedades. mile Durkheim (2007,p.73)
afirma que um comportamento transgressor esperado numa
sociedade, sendo, inclusive, considerado normal. Pegando o
exemplo dado pelo autor da transgresso das normas penais,
temos que tanto o excesso quanto a inexistncia de crimes em

uma sociedade pode ser considerado patolgico. Para ele, um
nmero no exagerado de transgresses das leis esperado em
uma sociedade considerada normal, sendo a inexistncia de tais
transgresses considerada patolgica. Da mesma maneira, a no
existncia de crimes em uma sociedade no poderia ser
considerado normal.
Diante da anlise do tema, sobre uma perspectiva
multidisciplinar, pudemos constatar a existncia de uma teoria
geral do direito, mas que esta deve sofrer adaptaes locais para
preservar sua generalidade, bem como garantir a aplicabilidade de
seus institutos.
1.2 A (IN)EXISTNCIA DE UMA TEORIA GERAL DOS

DIREITOS FUNDAMENTAIS
Apesar de ser considerada como produto da soberania de
um povo, uma constituio deve garantir a proteo dos direitos
fundamentais, bem como balizar, atravs do sistema de molduras
(ALEXY, 2014, p.584), a produo legislativa ordinria. Desta
maneira, uma lei ordinria no seria, em sua produo, restringida
apenas pela constituio formal, mas pelos preceitos de direitos
fundamentais contidos na prpria constituio e fora dela.
Ainda que seja levada em conta a teoria dualista do
direito internacional, qual seja, aquela em que consideramos a
existncia de dois sistemas jurdicos distintos (o interno e o
externo), esses dois dialogam frequentemente. Se considerarmos a
existncia de uma teoria geral, esse dilogo ser ainda mais
intenso, uma vez que haver um ncleo duro de regras,
princpios, procedimentos e lgica jurdica que devero,
necessariamente, estar presente num ordenamento interno, tenha
sido ele derivado do poder constituinte originrio interno, ou
importado de um consenso adotado pela lgica jurdico-
normativa internacional.
Entendemos que os direitos fundamentais internacionais
que fazem parte dessa teoria geral do direito, estariam num
patamar hierarquicamente superior s normas de direito interno.
Esse pensamento est, conforme demonstrado acima, de acordo
com o apregoado por Hans Kelsen.
Ao considerarmos a existncia de uma teoria geral do
direito, estaramos, necessariamente, reconhecendo que, mesmo
verificando a existncia de particularidades culturais e jurdicas de
cada povo, existiria um ncleo normativo que abarcaria os
preceitos dessa teoria geral. Neste sentido:
Direitos humanos envolvem sempre
reivindicaes especficas de liberdade
de expresso, segurana da pessoa etc.
A base ontolgica continua infundada,
sem substncia e determinao, um
recipiente vazio que autoriza o
legislador e recebe contedo e
predicao de atos histricos da
elaborao das leis. Direitos humanos
instalam a contingncia radical da
proclamao lingustica no corao dos
acordos constitucionais.
(DOUZINAS, 2009, p. 109)
Seja fundamentado em uma lgica jurdico-positiva, seja

baseado em normas consideradas maiores, esse ncleo se
mesclaria s soberanias nacionais, limitando, de certa forma, o
Poder Legislativo local. Para manter a estrutura lgica do sistema
jurdico interno, o legislador local deveria preservar esse ncleo,
estabelecendo, por fazer parte da sociedade internacional,
garantias mnimas para a previso e aplicao dos direitos
fundamentais.
Para tanto, devemos definir os contornos da norma de
direito fundamental para saber quais os tipos de prescrio que
devero ser preservadas em qualquer sistema jurdico.
Entendemos que so todas as normas para as quais
existe a possibilidade de uma correta fundamentao referida a
direitos fundamentais (ALEXY, 2014, p.76), ou seja, no
qualquer norma prevista na constituio ou no sistema
internacional, mas um tipo especfico que visa garantir dos
direitos bsicos do homem e da sociedade na qual ele est
inserido. Percebemos, dessa forma, uma dialtica entre a
constituio formal de um estado e as normas de direitos
fundamentais que ela prega e que devem, necessariamente, ser

preservadas por fazerem parte do ncleo de proteo
internacional.
Desta maneira, no existe apenas uma teoria geral do
direito, mas uma teoria geral dos direitos fundamentais. Esta
espcie daquela, sendo, portanto, aplicados todos os seus
preceitos.
2 A ADEQUAO DA CARTA DOS DIREITOS

FUNDAMENTAIS DA UNIO EUROPEIA TEORIA
GERAL DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
Para dirimir qualquer dvida que houvesse sobre a
aplicao dos direitos fundamentais na Unio Europeia, foi
aprovada na cidade de Nice em 2000 a Carta dos direitos
fundamentais da Unio Europeia. Com a entrada em vigor do
Tratado de Lisboa de 2009, a Carta passou a ter fora jurdica
vinculante, conforme os demais tratados que regulam o bloco
(MACHADO, 2013, p.142).
H neste instrumento internacional a presena explcita
das liberdades religiosa e de expresso. O legislador comunitrio
pareceu anteceder os embates que poderiam surgir entre esses
dois direitos e tentou equalizar sua existncia pacfica. Isto
porque, o fanatismo religioso conduz, muitas vezes, ao terrorismo
e , justamente, para combater essa prtica que os Estados mais
se sentem tentados a denegar a plenitude dos direitos de defesa
aos suspeitos (RIQUITO, 2001, p.65).
Cabe ao Tribunal de Justia da Unio Europeia
(MACHADO, 2013, p.93) garantir a aplicabilidade dos direitos
fundamentais. Para tanto, o cidado europeu que teve seus
direitos violados dispe perante esse rgo judicirio de
instrumentos que garantam a coercitibilidade e executoriedade de
suas decises, como, por exemplo, a Ao por Descumprimento.
A Comunidade Europeia uma
criao de Direito. este o elemento
novo que a distingue de todas as
tentativas anteriores no sentido de unir
a Europa. No a fora nem a
conquista que servem de meio de
unificao, mas uma fora espiritual, o
Direito. A majestade do Direito deve
criar o que a espada e o sangue no
puderam fazer h sculos (TOSTES,
2004, p.208).
Sendo assim, atravs de uma poltica legislativa e
judiciria efetivas que a Unio Europeia poder garantir a
coexistncia harmnica desses direitos, uma vez que a liberdade
religiosa e a liberdade de expresso fazem parte do elenco dos
direitos mais fundamentais [...] (GUERREIRO, 2005, p.65).
Neste sentido importante destacar que os princpios da
igualdade de tratamento e da no discriminao passaram a ser
pedra de toque dos direitos fundamentais na Unio Europia
demonstram a crescente preocupao de vedar a discriminao
entre seus membros (ACCIOLY, 2006, p. 308).
2.1 POLTICA E RELIGIO

Poltica e religio esto comumente interligados. Dessa
maneira, iremos analisar sobre quais aspectos esses temas podem
influenciar na garantia dos direitos fundamentais relativos s
liberdades de expresso e de religio na Unio Europeia.
2.1.1 Poltica
A poltica costuma representar uma ideologia daqueles
que se filiam a um partido ou a uma corrente partidria, de certa
maneira, como forma de resumir a forma de ver o mundo de seus
integrantes. Ocorre que, muitas vezes, essa unio que deveria
buscar a melhoria da comunidade pode, por perseguio cega,
transformar uma ideia inicial virtuosa em um atentado aos mais
altos valores humanos.
A histria nos mostra que, quando levada ao extremo, as
ideologias podem produzir grandes males. Os exemplos de
atrocidades cometidos pela extrema direita so mais comumente
difundidos no meio acadmico, sobretudo atravs das prticas
dos governos nazi-fascistas, como o holocausto e demais prticas
de terror provocadas durante a segunda grande guerra que
assolaram o mundo e quase destruram a Europa. Mas no nos
devemos nos esquecer que tambm existiram atrocidades
cometidas pelos regimes comunistas. Da mesma forma que os

regimes de extrema direita, regimes de extrema esquerda, como o
de Stalin, promoveram deslocamentos involuntrios em massa
(LILIN, 2009, p.95), prises polticas executadas nos Gulags
(campos de concentrao soviticos) e imposio aos mais fracos
de uma ideologia dominante, sob pena de fortes represlias.
O surgimento de uma ideologia requer um processo
temporal. Inicialmente, surge uma ideia, coletiva ou individual.
Posteriormente, essa ideia passa a ter seus objetivos e princpios
interpretados pelos doutrinadores. No momento final, surgem as
ideologias quando o substrato das ideias foi assimilado e aceite
pelo menos por uma parte da sociedade (FERNANDES, 2004,
p.83). Seria uma espcie de seguir a ideia convertida em ideologia
s cegas.
A viso de mundo de um poltico pode ser fruto de uma
juno nas propores que mais lhe aprouver das mais diversas
ideologias, ainda que ostente defender alguma bandeira
partidria ou poltica fundada sobre alguma ideologia poltica
orientadora.
Se fizermos uma anlise lato sensu do termo poltica, qual
seja, no apenas observando seu contedo poltico-eleitoral, mas
nas relaes realizadas pelos cidados cotidianamente, a
observao se mantem intacta. O cidado comum, como ser
racional (DESCARTES, 1996, p.38), pode formular por suas
experincias prprias as teorias que pretende seguir. Nenhum
homem pode assumir sua humanidade fora de uma estrutura
social, ainda que mnima. E nenhuma forma de estrutura social
pode existir sem alguma forma de processo poltico (RIBEIRO,
1998, p.11).
O indivduo, na condio de administrador pblico,
legislador ou de cidado comum, necessariamente um ser
poltico, j que social (ARISTTELES, 2011 p.420), mas no
segue, obrigatoriamente, uma ideologia orientadora.
Qualquer pessoa ao realizar um juzo de valor utiliza um
filtro que converte o fato em si num conhecimento emprico e
racional prprio. O senso crtico pessoal e coletivo deve
prevalecer sobre as ideologias para que no incorramos no perigo
de autoritarismos e extremismos, bem como na improdutividade
de novas ideias.
2.1.2 Religio
inegvel o poder de persuaso que a religio exerce na
mente humana. Os lderes religiosos tm forte influncia sobre
seus seguidores, sendo a ideologia religiosa o combustvel que
move essa relao, mas isso no deve servir de pretexto para
afastar a responsabilidade pessoal em caso de abuso.
Por mais importante que seja a influncia de um lder, a
responsabilidade pessoal que deve ser acionada. O agressor, seja
ele o mentor ou o executor de ataques terroristas, quem deve
ser responsabilizado. Uma ideologia pode ser contrria moral e
aos direitos humanos, mas at a mais pura das ideias pode ser
corrompida para a realizao dos mais execrveis males. Quantos
textos sagrados que pregam a paz, como a Bblia e o Coro foram
utilizados com os mais srdidos fins. Quantos Torquemadas e
Bin Ladens assombraram a humanidade baseados em textos
que pregam o amor ao prximo. Uma ideologia orientadora de
cunho religioso menos evoluda do que outra? claro que
no.
Como vimos acima, ainda que agindo sobre o pretexto
de uma ideologia, o indivduo pode distorc-la a ponto de tornar
algo totalmente diferente da proposta doutrinada e aceita como
verdade. Alm do mais, ele pode agir sem se basear em qualquer
ideologia, apenas em suas convices pessoais, utilizando
falsamente uma ideologia como escudo. Devemos buscar os
agentes culpados por seus atos e deixar o livre debate de ideias
definir quais delas so as mais virtuosas e quais so as mais
nefastas. Mas isso s ocorrer com o debate aberto e sincero e
no com a defesa cega de uma ou outra ideologia tida por culpada
de todos os males do mundo. Neste sentido, Bauman alerta para
o necessrio cuidado em estabelecer essa categorizao de um
grupo como se tivesse a mesma base (e intensidade) ideolgica,
fomentando, pois, um discurso de pnico:
Indivduos e grupos ou categorias de
pessoas tm negada sua subjetividade
humana e so reclassificadas pura e
simplesmente como objetos (...) para os

responsveis pelas medidas de
segurana em favor daqueles cuja
prpria segurana considerada ou
declarada sob ameaa. (BAUMAN,
2013, p. 78)
A anlise social crtica muito diferente da adoo
ideolgica. Pois h no primeiro caso um choque natural de
pensamentos diversos, buscando uma sntese mais prxima da
verdade possvel. Uma ideologia pode levar o seguidor a uma
busca cega dos objetivos por ela pregados. No uma ideologia,
uma ideia ou valores que constroem campos de concentrao e
centros para treinamento de terroristas, ela apenas serve de
pretexto para a ao individual, por isso a responsabilizao
pessoal essencial para impedir a impunidade. Em relao s
ideologias, necessrio que haja um debate aberto sobre seus
contornos e se sua aplicao a rigor violaria as mais altas normas
de direito internacional.
Quando ocorrem atentados terroristas, ficamos com o
receio de que o medo generalizado crie uma intolerncia ao
diferente, podendo gerar, como resposta, ainda mais dio,
provocando uma espiral de violncia. Essa espiral pode levar a
uma percepo distorcida da realidade por parte de uma
sociedade. Exemplo disso a viso de que estaria havendo uma
invaso islmica na Europa (YEOR, 2010), quando dados de
pesquisa realizada pelo Eurobarometer (2012) 4 constatam que
apenas 2% da populao europeia se declara muulmana.
No se trata de uma previso catastrfica, pois no
acreditamos que a espiral evolua ao ponto de quebrar o equilbrio
da Unio Europeia, pois suas instituies esto bem estruturadas
para garantir a paz na regio.
4 Programa de pesquisa desenvolvido pela Comisso Europeia para fornecer

dados estatsticos sobre diversos temas referentes Unio Europeia.
2 LIBERDADE RELIGIOSA E LIBERDADE DE

EXPRESSO
Entendemos que a liberdade um direito fundamental
do homem. Sendo assim, um conceito que faz parte da teoria
geral do direito. Regimes teocrticos, como os encontrados em
diversos pases rabes, tendem a utilizar a Sharia, ou seja, os
versos com carter jurdico contidos no Coro para
operacionalizar o direito. Apesar do contedo essencialmente
religioso, pela dinmica da prpria sociedade, o direito
tradicionalmente religioso no apresenta sempre solues para
um caso concreto. Nesse caso, cada vez mais comum a
utilizao do costume jurdico para a soluo de controvrsias
(POZZOLI, 2003, p.52).
A liberdade um direito fundamental garantido
internacionalmente. Independentemente da religio adotada por
um ordenamento jurdico ela deve ser aplicada, ainda que com
adaptaes relacionadas ao contexto e ao local. Mesmo que
observada sobre outro ngulo, a liberdade um direito
fundamental em qualquer parte do planeta, inclusive nos pases
rabes.
No existe liberdade religiosa sem que exista liberdade de
expresso. A liberdade religiosa pode ser considerada como uma
das formas de se viver conforme seus valores e propag-los para
aqueles que se interessem por eles. E essa propagao, de forma
mais ou menos intensa, se d atravs da liberdade de expresso e
de imprensa. Caso haja um domnio religioso e intransigente em
um estado, provavelmente a propagao religiosa atravs da
imprensa de uma f divergente ser cerceada.
E por isso que os atentados ocorridos na Frana
causaram um dano no apenas aos feridos, mas um dano s
prprias liberdades mencionadas, inclusive com o risco de uma
reao popular contrria ao isl. Ao praticar tais atos, os
terroristas poderiam ter cerceado a liberdade de exercer e
propagar a f dos prprios muulmanos. Isto s no ocorreu por
contra da rpida reao das autoridades europeias contra
manifestaes racistas e xenfobas ocorridas logo aps os
atentados. A Europa um continente historicamente
multicultural, multitnico e multireligioso, sempre demonstrando

o forte desejo de permanecer fiel a sua prpria diversidade.
J a liberdade de imprensa baseia-se na livre expresso de
ideias. E o que a crena religiosa alm de um conjunto de ideias
direcionadas ao elemento espiritual do ser humano? Ser livre para
divulgar ser livre para publicar ideias nas mais diversas reas. Se
houver restrio de publicao dos temas de contedo religioso,
inutilizamos o direito liberdade de expresso. Por isso esta
liberdade se relaciona a liberdade religiosa. So interdependentes.
Temos uma associao direta entre as duas liberdades e a
conceitos correlatos. A liberdade de expresso est associada ao
conceito de imprensa livre e a liberdade religiosa ao de tolerncia.
A liberdade de imprensa um corolrio necessrio da liberdade
de expresso, pois aquela uma das formas mais importantes de
aplicao desta. No tem como se falar em liberdade de expresso
quando os meios de comunicao no tm liberdade para expor
suas opinies e pontos de vista sobre determinado assunto.
J a tolerncia elemento essencial para que a liberdade
religiosa seja exercitada. Tolerar significa suportar uma opinio
oposta s suas convices pessoais, sobretudo as mais profundas.
No significa apenas discordar, pois a discordncia pode recair
sobre ideias igualmente aceitas, mas que em determinados pontos
entram em choque. A tolerncia mais frgil, pois no significa
aceitar a ideia do outro, nem, caso no interesse, debate-la, mas
suporta-la. Isso no quer dizer que uma ideia deva se sobrepor a
outra, ou que uma melhor a outra, mas apenas que so
incompatveis e que para coexistirem em um estado democrtico
de direito devem ser suportadas (GUERREIRO, 2005, p.88).
As medidas de proteo positivas, como imposies e
restries referentes liberdade de expresso religiosa,
configuram a possibilidade de agravamento dos eventuais
ressentimentos da maioria em relao ao grupo minoritrio
(FERREIRA, 2011, p. 186), o que pode manipular a opinio
pblica nacional em sentido contrrio a liberdade dos grupos
plurais que coexistem na Unio Europia.
A liberdade um conceito plural e relativizado. Plural
porque abarca os diversos pontos de vista individuais, e
relativizado porque no pode ser usada como instrumento
violador do direito alheio. Por conseguinte, a liberdade de cada
um relativizada pela liberdade de todos (FERNANDES, 2004,
p.10).
Apesar de a liberdade ser um conceito relativizado,
entende-se que deve ser constantemente defendida contra
arroubos autoritrios, porque, levando em conta os ensinamentos
da histria, George Orwell, com quem concordamos nesse ponto,
em mais de uma oportunidade (como em a Revoluo dos
Bichos e em 1984) apregoa que aqueles que renunciam
liberdade em troca de promessas de segurana acabaro sem uma
nem outra (HITCHENS, 2007, p.121).
CONCLUSO
A Unio Europeia nasceu com um objetivo muito maior
do que uma simples unio econmica. Visava a harmonizao da
Europa e a criao de uma identidade europeia. Para tanto,
assegurou diversas garantias ao povo europeu, reforando os
direitos fundamentais que tiveram terreno frtil para crescer no
continente.
Apesar de terem sido organizados principalmente pela
doutrina ocidental, pudemos demonstrar que os direitos
fundamentais evoludos nesse processo tm aplicabilidade para as
mais diversas culturas. Por isso, advogamos por uma teoria geral
do direito, sobretudo por uma teoria geral dos direitos
fundamentais.
Desta maneira, como direito fundamental que , a
liberdade no pode ser cerceada. Pode at subdividir-se em
espcies, como no caso das liberdades de expresso e religiosa,
mas ainda assim, mantm seu carter fundamental. Conforme
demonstrado, no h como existir liberdade incompleta. Todas as
suas facetas devem ser protegidas e garantidas para que ela possa
existir em sua plenitude.
Prejudicar a liberdade de expresso em favor da liberdade
de religio ou vice e versa o mesmo que prejudicar o prprio
conceito de liberdade como um todo. O mesmo deve ser dito ao
exerccio desses direitos. No se trata apenas de uma garantia
meramente formal, mas material. Atravs de seus institutos
jurdicos, a Unio Europeia garante aos seus cidados e aos
estrangeiros em seu territrio o direito de expressar sua f sem

que sofra represlias, da mesma forma, ainda que discorde
veementemente de posturas editoriais tomadas pelos meios de
comunicao, no cabe a ningum, sobretudo amparado por
ideologias radicais, praticar atos de violncia verbal ou fsica
contra aqueles que, dentro da legalidade, proferem suas ideias.
Atentados como o ocorrido no Charlie Hebdo
representam uma dupla agresso; contra a liberdade de expresso
e de religio. Essa prtica pode acirrar os nimos da populao,
criando uma associao infundada entre a religio apregoada
pelos agressores e seus atos praticados. Surgiria, ento, um efeito
colateral que atingiria aqueles que seguem pacificamente o isl.
Em um s golpe, ambas as liberdades seriam feridas.
Para aqueles que ultrapassam os limites, que no exercem
conscientemente a sua liberdade, cabe enfrentar o devido
processo legal, sendo julgado por seus atos, sem que qualquer
ideologia possa ser utilizada como justificativa, sob pena de fazer
imperar a impunidade ou o preconceito. Para tanto, a prpria
Unio Europeia tem um aparato judicial prprio para fazer valer
as normas dessa organizao internacional, garantindo, desta
maneira, a coexistncia
entre as liberdades de expresso e de religio.
Reconhecemos que pensar numa convivncia to
harmnica pode ser vista como uma viso por demais arrojada e
otimista. Mas a prpria Unio Europeia foi fruto de uma ideia
arrojada e desacreditada por muitos. Sem a modesta contribuio
daqueles que se importam com os rumos da sociedade
internacional, este estar nas mos daqueles que usam o dio para
destru-la. Pensar em alternativas pacficas, ainda que arrojadas,
apenas refora a vitria das canetas sobre as armas, do direito
sobre a barbrie: je sui Charlie, je sui Islamique, je sui Chrtien....je sui
Humain.
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CAPTULO III
O direito humano gua e a guerra da gua na

Bolvia
ANDR RICCI DE AMORIM 1

INTRODUO
Por mais bvio que possa parecer, no demais afirmar
que a gua fonte de vida. Alm do seu uso direto pelos seres
humanos, a gua est presente como elemento de
desenvolvimento humano, prementemente na atividade
agropecuria, na gerao de energia e no abastecimento das
indstrias 2.
No entanto, apesar da gua cobrir cerca de 70% da
superfcie do planeta Terra, estima-se que apenas 2.5% estejam
disponveis para o consumo humano. Alm disso, o quadro
agravado em virtude de apenas 1% dessa gua estar efetivamente
1 Mestrando em Direito Internacional Pblico e Europeu na Universidade de

Coimbra, Portugal; Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro, Brasil (Masters student in Public International and European Law at
the University of Coimbra, Portugal; Bachelor of Law at the Federal
University of Rio de Janeiro, Brazil).
2 Nesse sentido, Leff traz uma reflexo que demonstra a importncia da gua
para a existncia humana ao afirmar que: A gua a origem da vida. Mais de
75% do planeta e do corpo humano so compostos de gua. Antes de nascer
vivemos envoltos em gua no tero materno. A gua fundamental para a
manuteno da vida. A gua , junto com o ar, a terra e o fogo, um dos
elementos constitutivos do mundo que habitamos. A gua circulou livre e
abundante, alimentando a vida do planeta... Depois do ouro negro e do ouro
verde, hoje a gua surge na superfcie do mercado como o ouro azul. Para
isso, foi necessrio produzir sua escassez, para inseri-la na lgica da
economia. A exuberncia e a gratuidade da gua levaram ao desperdcio e ao
uso irracional do recurso (LEFF, Enrique. Discursos sustentveis. Traduo
Silvana Cobucci Leite. So Paulo: Cortez, 2010. P. 109).
52 Andr Ricci de Amorim
disponvel para o consumo, pois o restante da gua potvel no

est facilmente ao alcance das pessoas, encontrando-se em sua
forma slida, em especial, nos glaciares e campos de gelo. Em
sntese, apenas 0.007% da gua total do planeta est disponvel
para o uso de quase sete milhes de pessoas 3.
Se por um lado esse recurso abundante no planeta, por
outro a quantidade de gua disponvel para o consumo e sua
distribuio, em termos globais, no ocorre de forma igualitria.
Nesse sentido, sua escassez em determinadas reas faz surgir uma
srie de conflitos, especialmente em regies como Oriente Mdio
e bacia do rio Nilo, na frica 4.
Em julho de 2015, a Diviso de Populao do
Departamento de Economia e Assuntos Sociais das Naes
Unidas, divulgou um relatrio em que prev uma populao
global de mais de mais de 11 bilhes at o final deste sculo 5.
Portanto, conclui-se que o aumento populacional implicar
diretamente no aumento do consumo de gua e,
consequentemente, poder contribuir para o aumento dos
conflitos envolvendo o seu uso.
Nesse cenrio de escassez surgem diversos instrumentos
internacionais que visam a proteo dos recursos hdricos e sua
melhor distribuio s populaes, uma vez que casos de conflitos
envolvendo o uso da gua se mostraram recorrentes desde o
ltimo sculo.
I. O DIREITO HUMANO DE ACESSO GUA

Os diversos tratados de proteo pessoa humana
surgidos aps a Declarao Universal dos Direitos Humanos de
1948 mostram a preocupao em universalizar as garantias
3 Os dados so valores aproximados e esto disponveis em:

<http://environment.nationalgeographic.com/environment/freshwater/freshwater-
crisis/>. Acesso em: 15 Abr. 2016 s 20h21.
4 FACHIN, Zulmar; SILVA, Deise Marcelino. Acesso gua potvel: direito
fundamental de sexta dimenso. Campinas: Millennium Editora, 2012, P. 18-
19.
5 Trata-se do relatrio Perspectivas da Populao Mundial Reviso de 2015,
disponvel em:
<http://www.un.org/en/development/desa/population/events/other/10/index.shtml>.
Acesso em: 16 Abr. 2016 s 17h09.
O direito humano gua e a guerra da gua na Bolvia
mnimas que devem ser concedidas ao ser humano
independentemente de sua nacionalidade, orientao poltica,
religio e quaisquer outras diferenas intrnsecas a sua existncia.
Tal concepo trazida logo no artigo 1 da referida Declarao
ao informar que todos os seres humanos nascem livres e iguais
em dignidade e direitos. So dotados de razo e conscincia e
devem agir em relao uns aos outros com esprito de
fraternidade.
Portanto, pode-se concluir que o conceito dos Direitos
Humanos posterior Segunda Guerra Mundial passou a ser
baseado na ideia de que os Estados devem respeitar a dignidade da
pessoa humana de forma universal e indivisvel 6.
De fato, a ideia inicial de universalidade dos direitos
humanos gerou um desconforto internacional, pois muitos
atribuam essa concepo baseada puramente no pensamento
ocidental. Contudo, Canado Trindade lembra que o que se
buscava no era a imposio de uma determinada forma de
organizao social, ou modelo de Estado, nem sequer uma
uniformidade de polticas, mas sim que os Estados adotassem
aes mnimas que convergissem com os valores e preceitos
bsicos da Carta Internacional dos Direitos Humanos 7.
Com o passar do tempo, muito se discutiu quais seriam os
direitos que deveriam ser consagrados como um direito humano,
porm nos ltimos anos o que ganhou notoriedade internacional
foi o uso da gua como direito fundamental de todo ser humano.
6 Sobre essa questo, os relativistas entenderem que a universalidade traria a

imposio de regras para culturas multifacetadas, a universalidade defendida
est no sentido de criar um mnimo tico que torne a condio humana em si
j suficiente para reconhecer e exigir o devido respeito e a garantia de
direitos. A indivisibilidade quer dizer que, ao garantir os direitos civis e
polticos do ser humano, deve-se observar a garantia dos direitos sociais,
culturais e econmicos de forma que no caso de violao de algum deles,
entender-se- que todos os outros tambm foram.
7 CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. A Proteo dos Vulnerveis
como Legado da II Conferncia Mundial dos Direitos Humanos (1993-
2013). Fortaleza: IBDH/IIDH/SLADI, 2014. P. 70. Vale ressaltar que o
autor quando cita a Carta Internacional dos Direitos Humanos se refere
Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 e os dois Pactos
adicionais.
Ao defender tal posicionamento, Leuzinger tambm

afirma que o direito de acesso gua vai muito alm do mero
direito ao meio ambiente equilibrado, pois, embora relacionados,
podem existir hipteses onde o ambiente natural preservado
sem que as populaes locais usufruam dos recursos hdricos
para suprir suas necessidades bsicas 8. De todo modo, cumpre
ressaltar que o reconhecimento da gua como um direito humano
no foi um processo fcil, ao contrrio, foi um processo rduo at
o pleno reconhecimento internacional que s ocorreu h cerca de
seis anos.
Primeiramente, para entender o processo de construo
dos direitos humanos de forma geral necessrio saber qual seria
o tlos da questo palavra grega que significa propsito, objetivo
ou sua finalidade. Como se trata de algo extremamente complexo,
para fins didticos, optou-se por seguir a ideia de Herrera Flores
que defende, de forma concisa, que os direitos humanos so
direitos conquistados a partir de um processo de luta por acesso
aos bens necessrios para se levar uma vida digna. Seguindo esse
raciocnio, o autor rompe com a teoria tradicional e assevera:
Os direitos humanos, mais que direitos

propriamente ditos, so processos;
ou seja, o resultado sempre provisrio
das lutas que os seres humanos
colocam em prtica para ter acesso aos
bens necessrios para a vida. Como
vimos, os direitos humanos no devem
confundir-se com os direitos
positivados no mbito nacional ou
internacional. Uma constituio ou um
tratado internacional no criam direitos
humanos. Admitir que o direito cria
direito significa cair na falcia do
positivismo mais retrgrado que no sai
8 LEUZINGER, Mrcia. Recursos Hdricos. In: O direito e o desenvolvimento

sustentvel: curso de direito ambiental. RIOS, Aurlio Virglio Veiga;
IRIGARAY, Carlos Teodoro Hugueney Irigaray (Org.). Peirpolis; Braslia:
IIEB, 2005. P. 249.
de seu prprio crculo vicioso. Da que,
para ns, o problema no de como
um direito se transforma em direito
humano, mas sim como um direito
humano consegue se transformar em
direito, ou seja, como consegue obter a
garantia jurdica para sua melhor
implantao e efetividade. Os direitos
humanos so uma conveno cultural
que utilizamos para introduzir uma
tenso entre os direitos reconhecidos e
as prticas sociais que buscam tanto seu
reconhecimento positivado como outra
forma de reconhecimento ou outro
procedimento que garanta algo que ,
ao mesmo tempo, exterior e interior a
tais normas. Exterior, pois as
constituies e tratados reconhecem
evidentemente no de um modo
neutro nem apoltico os resultados
das lutas sociais que se do fora do
direito, com o objetivo de conseguir
um acesso igualitrio e no
hierarquizado a priori aos bens
necessrios para se viver. Interior,
porque essas normas podem dotar tais
resultados de certos nveis de garantias
para reforar o seu cumprimento
(certamente no de um modo neutro
nem margem das relaes de foras
que constituem o campo poltico) 9.
Ora, partindo do pressuposto de que a gua um

elemento vital e essencial para a garantia de uma vida digna pode-
se presumir, a partir das afirmaes de Herrera Flores, que o
9 HERRERA FLORES, Joaquin. A Reinveno dos Direitos Humanos.

Traduo de Carlos Roberto D. Garcia; Antnio Henrique G. Suxberger;
Jefferson A. Dias. Florianpolis: Fundao Boiteux, 2009. P. 28.
acesso gua poderia ser entendido como um verdadeiro direito

humano.
Fachin e Silva esclarecem que a garantia de acesso gua
potvel condio mnima de higiene que todo ser humano
deveria ter acesso, pois, at mesmo para o Estado, se torna
vantajosa uma vez que se mostra uma medida profiltica contra a
difuso de determinadas doenas e, consequente, evita gastos com
o tratamento mdico de sua populao 10.
De fato, inegvel que a gua , no mnimo, um bem
necessrio para se levar uma vida digna. Segundo a Organizao
Mundial da Sade (OMS), o consumo de gua necessrio para
satisfazer as necessidades domsticas de um indivduo deve ser de,
no mnimo, 70 litros por dia11.
Seguindo nesse entendimento de que gua possui um
papel de extrema importncia na vida do ser humano, Shiva eleva
o acesso gua ao nvel mximo, sendo tratado como um direito
natural:
(...) gua um direito que nasce da
natureza humana, das condies
histricas, das necessidades bsicas ou
de noes de justia. Os direitos gua
como direitos naturais no se originam
com o Estado; eles surgem de um dado
contexto ecolgico da existncia
humana 12.
Nesse diapaso, a temtica de proteo ao meio ambiente

e aos recursos hdricos ganhou grande relevncia no apenas em
mbito regional, mas tambm no cenrio mundial. Logo, mister se
faz destacar alguns marcos icnicos na proteo e reconhecimento
10 FACHIN e SILVA. Op. Cit. P. 25.

11 Conforme a cartilha Minimum Water Quantity Needed for Domestic Uses.
Disponvel em:
<http://ec.europa.eu/echo/files/evaluation/watsan2005/annex_files/WHO/WHO5
%20-
%20Minimum%20water%20quantity%20needed%20for%20domestic%20use.pdf>.
Acesso em: 24 Nov. 2016 s 19h23.
12 SHIVA, Vandana. Guerras por gua: Privatizao, Poluio e Lucro. So
Paulo: Radical Livros, 2006. P. 36.

da gua como um bem indissocivel da prpria existncia humana,
a saber: a Conferncia das Naes Unidas sobre gua de 1977,
realizada em Mar Del Plata, Argentina; a Conferncia
Internacional sobre a gua e o Desenvolvimento Sustentvel de
1992, realizada em Dublin, Irlanda; a Conferncia Internacional
das Naes Unidas sobre Populao e Desenvolvimento de 1994,
realizada no Cairo, Egito; e a Declarao do Milnio das Naes
Unidas de 2000, realizada em Nova Iorque, Estados Unidos.
De igual forma, importante se faz mencionar a
Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, mais conhecida como ECO-92, realizada na
cidade do Rio de Janeiro, Brasil, que permitiu a assinatura de
alguns acordos entre os Estados participantes no sentido de
reforar a ideia de que a gua um elemento essencial para
existncia humana, conforme estabelecido outrora na Resoluo
da Conferncia sobre a gua de Mar da Prata. Nessa toada, o
Captulo 18 sobre a proteo da qualidade e do abastecimento dos
recursos hdricos, especificamente no item 18.2 da Agenda 21,
trouxe em seu bojo a seguinte premissa:
A gua necessria em todos os
aspectos da vida. O objetivo geral
garantir que sejam mantidas fontes
adequadas de gua de boa qualidade
para toda a populao deste planeta,
preservando ao mesmo tempo as
funes hidrolgicas, biolgicas e
qumicas dos ecossistemas, adaptando
as atividades humanas dentro dos
limites de capacidade da natureza e
combatendo vetores de Doenas
relacionadas com a gua (traduo do
autor) 13.
13 O trecho original: Water is needed in all aspects of life. The general objective is to make
certain that adequate supplies of water of good quality are maintained for the entire
population of this planet, while preserving the hydrological, biological and chemical
functions of ecosystems, adapting human activities within the capacity limits of nature and
combating vectors of water-related diseases. Disponvel em:
<https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf>. Acesso
em: 24 Nov. 2016 s 19h57.
Ainda no mbito das Naes Unidas, vale destacar alguns

instrumentos internacionais, tais como: a Declarao Universal do
Direito das guas, de 22 de maro de 1992; a Resoluo
A/Res/54/175 de 1999 da Assembleia Geral 14; a Resoluo
2001/2 da Comisso de Direitos Humanos da ONU; a Resoluo
2002/6 da Subcomisso de Preveno de Discriminao e
Proteo s minorias da Comisso de Direitos Humanos da
ONU; o Comentrio Geral n 15 do Comit de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas que veio
regulamentar os artigos 11 e 12 do Pacto Internacional de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais 15; a Resoluo 58/217 de 2004
das Naes Unidas; e as Resolues A/HRC/RES/7/22 e
A/HRC/RES/12/8 de 2008 e 2009, respectivamente.
Neste nterim, outro compromisso que merece destaque
o conjunto de Objetivos de Desenvolvimento do Milnio que, em
setembro de 2000, estabeleceu como uma de suas metas reduzir
para metade, at 2015, a percentagem da populao sem acesso
permanente gua potvel. A meta foi alcanada e acesso gua
potvel aumentou em todas as regies, com exceo do Cucaso e
sia Central 16.
Portanto, v-se que o reconhecimento do acesso gua
potvel foi fruto de um processo de luta que, posteriormente e
contrrio aos interesses do grande capital, passou a ser defendido
como um direito humano.
14 Apesar do destaque, nota-se que o Artigo 12, item (a), no exprimiu a

verdadeira necessidade de acesso gua, pois trazia a ideia de que o acesso
gua constitua um mero imperativo moral dos Governos nacionais e da
comunidade internacional. O texto completo desta Resoluo se encontra
disponvel em:
<http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/54/175>.
15 Acerca desse instrumento, Amorim considera que esse foi o primeiro
reconhecimento explcito no plano internacional, um verdadeiro marco na
histria dos direitos humanos (AMORIM, Joo Alberto Alves. Direito das
guas: o regime jurdico da gua doce no Direito Internacional e no Direito
Brasileiro. So Paulo: Lex Editora S.A. 2009. P. 180).
16 ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Relatrio Sobre os Objetivos
de Desenvolvimento do Milnio. P. 46-47. Disponvel em:
<https://www.unric.org/html/portuguese/mdg/MDG-PT-2013.pdf>. Acesso em:
30 Abr. 2016 s 19h05.
Nesse sentido, a Organizao das Naes Unidas vem
demonstrando claramente seu entendimento de que a gua
fundamental existncia humana e que os Estados precisam
garantir o acesso de seus nacionais a esse bem to precioso.
Finalmente, em 2010, atravs da Resoluo
A/RES/64/292 da Assembleia Geral, reconheceu-se pela primeira
vez o acesso gua potvel e ao saneamento bsico como um
direito humano fundamental 17. Assim, tem-se disposto no item 1
do referido diploma que essa organizao internacional
reconhece o direito gua potvel e ao saneamento como um
direito humano que essencial para o pleno gozo da vida e de
todos os direitos humanos (traduo do autor) 18.
Barlow ressalta que essa Resoluo da ONU foi um feito
histrico, uma vez que reconheceu expressamente o direito
humano gua potvel e ao saneamento, relacionando-o com o
pleno gozo do direito vida19.
No entanto, a despeito de todo esforo em tornar o
acesso gua um direito humano, no correto acreditar que
esses instrumentos internacionais so um fim em si mesmos e
suficientes para garantir a gua a todos os povos.
Herrera Flores demonstra que a mera codificao no
garante ou cria qualquer direito, uma vez que a norma jurdica ao
usar o verbo ser, quer dizer que, na verdade, dever ser, pois
caso suas premissas fossem entendidas como algo concreto seriam
descries sociolgicas, propostas sociolgicas ou um mero fato.
Em outras palavras, o que o autor pretende dizer com essa
17 A Resoluo foi aprovada com o apoio de 122 pases, dentre os quais se

podem destacar a Alemanha, o Brasil e Portugal. Apesar de no haver
qualquer manifestao em sentido contrrio, alguns Estados se abstiveram,
tais como: Japo, Reino Unido e Estados Unidos.
18 O trecho original: (...) recognizes the right to safe and clean drinking water and
sanitation as a human right that is essential for the full enjoyment of life and all human
rights. Disponvel em:
<http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/64/292>.
19 BARLOW, Maude. Nosso Direito gua: um guia para as pessoas colocarem
em prtica o reconhecimento do direito gua e ao saneamento pelas

Naes Unidas. Revista Internacional de Direito Ambiental, vol. I, n. 01,
jan.-abr. de 2012, p. 178.
afirmao que todas as garantias devem ser buscadas

constantemente, no sentido de que:
(...) uma norma, e isso tem de ser
reconhecido desde o princpio, no
mais que um meio, um instrumento a
partir do qual se estabelecem caminhos,
procedimentos e tempos para
satisfazer, de um modo normativo, as
necessidades e demandas da sociedade.
Uma norma nada mais pode fazer por
si s, j que sempre depende do
conjunto de valores que impera em
uma sociedade concreta20.
De qualquer forma, no se pode negar que a expressa
manifestao das Naes Unidas na Resoluo A/RES/64/292
representou uma grande importncia para garantir o cumprimento
da meta do milnio e tornar a gua um bem cujo acesso deve ser
estendido a todo ser humano. Por outro lado, no se pode admitir
que isso foi suficiente j que estima-se que atualmente cerca de
750 milhes de pessoas ainda no possuem acesso gua potvel,
demonstrando, assim, que ainda h muito a ser feito 21.
II. GUA: A MOEDA DO SCULO XXI

As conferncias, compromissos e instrumentos jurdicos
mencionados alhures traduzem o entendimento de grande parte
da comunidade internacional quem vem buscando proteger os
recursos hdricos e, consequentemente, contribuem para a
promoo efetiva do acesso gua potvel.
Contudo, importante se faz ressaltar que esses
instrumentos no possuem um condo vinculativo entre todos os
Estados, fazendo com que ainda existam divergncias quanto ao
entendimento de universalidade do direito humano de acesso
gua. Portanto, nota-se que alguns pases so resistentes ao
reconhecimento da gua como algo fundamental para a existncia
humana. Reconhec-la como um direito humano seria
20 HERRERA FLORES. Op. Cit. P. 40.

21 Disponvel em: <http://www.unicef.org/brazil/pt/media_29176.htm>. Acesso em:
30 Abr. 2016 s 18h50.
incompatvel com a tica capitalista que deseja transform-la em
uma mercadoria altamente lucrativa.
De acordo com o Relatrio de Desenvolvimento
Humano de 2006, publicado pelo Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento PNUD, a lgica mercatria aplicada no
acesso gua afeta principalmente as populaes hipossuficientes
que habitam regies distantes dos grandes centros urbanos. Isso
se torna visvel, por exemplo, nos casos concretos em que
empresas, visando diminuir o prejuzo no transporte da gua para
longas distncias, tornam o servio mais caro e fazem com que
frequentemente essas pessoas paguem de 5 a 10 vezes mais pelo
litro de gua 22.
O referido Relatrio tambm faz um alerta sobre os
preos aplicados no servio de abastecimento e mostra,
implicitamente, o quo injusto pode ser o acesso gua em
determinadas regies do planeta:
As polticas de preo dos servios de
abastecimento pblico agravam o
problema. A maioria dos servios de
abastecimento implementa agora tarifas
por escalo progressivamente
crescentes. O objectivo aliar a
equidade eficincia atravs da
elevao do preo em consonncia com
o volume de gua utilizado. Na prtica,
acabam frequentemente por aprisionar
as famlias mais carenciadas nos
escales mais altos (...). Em Manila, o
custo de ligao ao servio de
abastecimento representa cerca de trs
meses de rendimentos dos 20% de
famlias mais pobres, elevando-se a seis
meses no Qunia urbano 23.
22 PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO.

Relatrio de Desenvolvimento Humano de 2006. Disponvel em:
<http://www.pnud.org.br/hdr/arquivos/RDHglobais
/hdr2006_portuguese_summary.pdf>. Acesso em: 04 Abr. 2016 s 13h18.
23 Ibidem.
A ativista ambiental Vandana Shiva tece duras crticas ao

modelo adotado por alguns pases e organizaes internacionais
que, sob o escopo de defesa do livre comrcio ou melhoria na
prestao do servio, insistem em tratar a gua como mercadoria.
Na viso da autora, o ato de negar o acesso gua aos menos
favorecidos atravs da privatizao do sistema de distribuio
pode ser comparado s prticas terroristas 24.
Conforme j citado, a difuso do entendimento de que a
gua um direito humano encontra grande resistncia por parte
do grande capital, uma vez que contraria frontalmente seus
interesses ao limitar o uso da gua como mercadoria suscetvel de
explorao econmica. Barlow e Clarke ressaltam que esse
fenmeno recente de explorao dos recursos hdricos tornou a
gua uma espcie de ouro azul, rendendo bilhes de dlares
anualmente para as empresas desse setor 25.
Nas palavras de Garca, a comercializao da gua neste
sculo vista como um dos negcios mais rentveis, cuja
estratgia planejada de acordo com os seguintes pilares: a)
considerar que os recursos hdricos so uma mercadoria; b) a
privatizao fundamental, tornando-a submissa lgica do
mercado; e c) sua regulamentao dever ser feita por instituies
econmicas e financeiras internacionais, ou seja, no havendo
mais espao para decises pblico-estatais uma vez que para
ingressar no circuito da economia mundial o poder local deve ser
limitado 26.
Nessa mesma linha, Barlow afirma que a Organizao
Mundial do Comrcio criou uma nova ordem, em que
24 SHIVA, Vandana. Water Wars: Privatization, Pollution and Profit. Cambridge:

South End Press, 2002. P. 14.
25 BARLOW, Maude; CLARKE, Tony. O Ouro Azul: Como as Grandes
Corporaes Esto se Apoderando da gua Doce do Nosso Planeta. So

Paulo: M. Books, 2003. P. 57. Nesse sentido, nota-se a importncia da gua
no apenas quando explorada diretamente, mas tambm para as atividades
econmicas em geral. De acordo com a organizao Water Footprint Network,
para se produzir uma folha de papel A4 se gasta cerca de 10 litros de gua.
Em outras palavras, v-se que no apenas o ser humano precisa de gua, mas
tambm o capitalismo depende desta para a sua prpria existncia.
26 GARCA, Anizia. El Derecho Humano al Agua. Madrid: Editora Trotta, 2008.
P. 57.
basicamente as empresas dos Estados Unidos, Canad, Europa e
Japo impem seus interesses, fazendo surgir uma espcie de
novo colonialismo que, nas palavras da autora, no chega mais em
barcos como antigamente27.
O prprio Banco Mundial e o Fundo Monetrio
Internacional j refletem a ideia de explorao econmica da gua.
Tem-se observado que as principais polticas defendidas por essas
organizaes internacionais so: a) privatizao dos recursos
hdricos em sentido estrito, ou seja, a transferncia pura e simples
para o setor privado com a venda total ou parcial dos ativos; b)
transformao de um rgo estatal em empresa pblica autnoma;
e c) incentivo formao das chamadas Parcerias Pblico-Privadas
(esse ltimo seria o modelo principal) 28.
Garca salienta que as empresas que defendem a gesto
privada da gua sustentam o argumento de que o problema seria
na verdade a busca da comunidade internacional em considerar a
gua como um bem social. Nesse sentido, essas empresas afirmam
ainda que a crise dos recursos hdricos muito se d porque o preo
pelo seu uso sempre foi mantido artificialmente baixo e,
consequentemente, as populaes utilizaram esse recurso de
forma negligente e ineficaz. Assim, a soluo proposta de que o
preo da gua seja elevado e estabelecido conforme a lgica do
mercado, para que, enfim, seja promovida uma gesto eficiente,
uma vez que quanto mais cara a gua menos desperdcio haver 29.
Para os defensores da mercantilizao dos recursos
hdricos e do acesso mais restrito gua, a explorao econmica
no geraria a excluso de parte da populao mundial, ainda que,
porventura, alguns no tenham condies de pagar por esse
recurso essencial. Ao contrrio, afirmam que isso representaria um
avano no uso eficiente dos recursos e implicaria no pagamento
mais justo pelo seu uso. Nessa toada, Leff afirma:
27 Citao extrada do documentrio sobre a guerra da gua, chamado Ouro

Azul - As Guerras Mundiais pela gua.
28 ALIMONDA, H. ; PARREIRA, C. ; PORTO-GONALVES, Carlos Walter .
gua no se nega a ningum. In: Hector Alimonda; Cllia Parreira. (Org.).

Polticas Pblicas Ambientais Latino-Americanas. 1ed. Braslia: Flacso-Brasil-
Editorial Abar, 2006, v. 1, p. 132.
29 GARCA. Op. Cit. P. 58.
A privatizao da gua promovida em

um discurso que pretende obter o uso
racional e uma gesto eficiente da
gua, fazendo com que os usurios
paguem o custo real pelo
abastecimento desse recurso. Assim,
nessa fase da globalizao econmica, a
privatizao da gua inscreve-se nas
estratgias de expanso do capital
natural para absorver os bens e servios
ambientais, isto , os bens naturais
comuns da humanidade. A apropriao
capitalista da natureza, que antes se
alimentara da natureza definindo-a
como recurso natural, agora tenta
apropriar-se dos ecossistemas do
planeta e govern-los sob os princpios
da economia global e do poder
supremo do mercado 30.
Vale ressaltar que a gesto dos recursos hdricos por
empresas privadas ocorre quase sempre numa espcie de
monoplio, em que um pequeno grupo de empresas domina o
mercado. Bouguerra salienta que 70% do mercado privado so
dominados pelas firmas francesas Vivendi, Suez-Lyonnaise e
Saur/Bouygues; a alem RWE e sua filial Thames Water sendo
pesos-leves 31.
Esse oportunismo excludente travestido de livre
mercado acaba por privar uma parcela da populao que no ter
condies de pagar um preo justo pela gua potvel. Nas palavras
de Amorim, seria como condenar algum cujo pecado maior da
vida segundo o sistema capitalista foi o de terem nascido
pobres e de assim estarem fadados a permanecer margem da
opulncia e da fartura que as benesses do capital proporcionam a
uns poucos escolhidos pela providncia 32.
30 LEFF, Enrique. Op. Cit. P. 110.

31 BOUGUERRA, Mohamed Larbi. As Batalhas da gua: por um bem comum
da humanidade. Petrpolis: Vozes, 2004. P. 145.
32 AMORIM, Joo Alberto Alves. Op. Cit. P. 70. Nesse sentido, Shiva relembra a
De acordo com a OXFAM Intenational, organizao no
governamental com sede no Reino Unido, em Lima, por exemplo,
os mais pobres, moradores da periferia, pagam cerca de dez vezes
mais pela gua do que aqueles que vivem em zonas atendidas pelo
sistema de abastecimento da cidade 33.
Importante se faz esclarecer que a ONU, ao declarar a
gua um direito humano, no visou extinguir a cobrana de tarifas
ou permitir o seu uso ilimitado. O que se buscou foi garantir que
os servios de gua e saneamento tenham preos razoveis, sendo
a contribuio de acordo com as possibilidades de cada indivduo.
Sobre o seu uso, espera-se que as pessoas possam usufruir nas
atividades domsticas e pessoais de forma sustentvel a fim de
resguardar o acesso s futuras geraes.
No bastasse a tentativa de tornar a gua uma mercadoria,
no se pode ignorar a realidade das pessoas que habitam regies
afetadas com a escassez de gua que, alm da privao, ainda
podem ser submetidas a situaes humilhantes que causam
verdadeira repulsa. Um exemplo disso foram as denncias
encaminhadas Comisso de Direitos Humanos da ONU, em que
soldados e funcionrios dessa organizao estariam envolvidos em
episdios de abuso sexual na Repblica Centro-Africana. Um dos
casos investigados envolve uma menina de apenas sete anos que
disse ter sido constrangida a fazer sexo oral em soldados franceses
em troca de uma garrafa de gua e um pacote de biscoitos 34.
Infelizmente, relatos de explorao fazem parte do
cotidiano de algumas populaes que sofrem com a situao de
precariedade de acesso gua. Deste modo, a inrcia dos rgos
governamentais locais e internacionais compromete a reputao e
a eficcia dos programas que visam minimizar a disparidade entre
ricos e pobres no que tange o direito de acesso gua.
fala do presidente da ndia que afirmou: A elite entorna garrafas de bebidas

gasosas enquanto os pobres tm que se virar com um punhado de gua barrenta
(SHIVA, 2006. Op. Cit. P. 122).
33 Disponvel em:
<http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/11/151026_lima_desigualdade_agua
_lgb>. Acesso em: 28 Mai. 2016 s 17h34.
34 Disponvel em:
<http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2016/03/160304_denuncia_abuso_ onu_fn>.
Enfim, condicionar o acesso gua a favores trocados,

perpetuando a prtica de tratamentos degradantes ou
simplesmente no garantir ao indivduo o acesso por um preo
razovel principalmente aos hipossuficientes , de fato, ignorar
o que preconiza o artigo 25 da Declarao Universal dos Direitos
Humanos de 1948 que informa ser direito de toda pessoa humana
ter um nvel de vida suficiente para lhe assegurar e sua famlia a
sade e o bem-estar 35.
III. GUERRA PELA GUA: O CASO DE COCHABAMBA

De acordo com os dados da ONU, at julho de 2015 a
populao mundial somava 7,3 bilhes de indivduos. No entanto,
projeta-se que esse nmero aumentar de forma exorbitante,
podendo alcanar a marca histrica de 11 bilhes de pessoas at o
final deste sculo 36. Esses dados mostram o quo rpido a
populao mundial crescer num curto espao de tempo, fazendo-
se, por conseguinte, imaginar como solucionar a demanda por
bens fundamentais, em especial: os alimentos e a gua.
Por essa razo, a discusso de conflitos armados
motivados pelo simples acesso gua no ser to incoerente num
futuro prximo. Segundo Gleick:
(...) onde a gua escassa, a disputa por
recursos limitados pode levar pases a
ver o acesso gua como um assunto
de segurana nacional, como um
elemento cada vez mais importante da
poltica interestatal, incluindo conflitos
violentos (traduo do autor) 37.
35 Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001394/139423por.pdf>.

36 Disponvel em:
<http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=51526#.WDy6pvkrK01>. Acesso
em: 30 Nov. 2016 s 21h19.
37 O trecho original: Where water is scarce, competition for limited supplies can
lead nations to see access to water as a matter of national security, as na

increasingly sallient element of interstate politics, including violent conflicts.
GLEICK, Peter H. Water and conflict: fresh water resources and international security.
International Security, Cambridge, v. 18, n 1, 1993, P. 79.
De qualquer forma, ainda que no sejam em escala global,
esses conflitos j ocorrem: no Oriente Mdio, a Guerra dos Seis
Dias de 1967, travada entre Israel e Palestina, em que aquele
ocupou as Colinas de Gol motivado, dentre outras razes, pelo
controle das nascentes do Rio Jordo; na frica, as disputas entre
Etipia, Egito e Sudo pelo controle do curso dgua do Rio
Nilo 38.
Um caso recente de luta pela gua, porm diverso dos
citados acima, foi o conflito ocorrido em Cochabamba, Bolvia, no
incio deste sculo que ficou conhecido como Guerra da
gua 39.
Shiva lembra que nos anos de 1990 a Bolvia estava
submersa em dvidas. Como soluo, o Banco Mundial e o Fundo
Monetrio Internacional FMI - recomendaram a privatizao de
empresas estatais para o controle corporativo, em especial, a
empresa municipal de gua potvel e saneamento SEMAPA40.
Shultz descreve que o governo boliviano seguiu as ordens
do Banco Mundial e procederam na privatizao do sistema de
abastecimento e todas as fontes de gua de Cochabamba at 2039.
O autor ainda informa que, em setembro de 1999, havia apenas
uma concorrente que, posteriormente, se tornou a vencedora: a
Aguas del Tunari, empresa at ento desconhecida, mas que depois
descobriu-se fazer parte da gigante transnacional Bechtel 41.
38 Sobre essa questo, Fachin e Silva citam Kettelhut e alertam sobre o risco de
possveis conflitos neste sculo envolvendo a gua: No caso do Oriente
Mdio, regio de grandes conflitos econmicos e sociais, a Turquia quem
controla as guas dos Rios Tigre e Eufrates que fluem para o Iraque e Sria,
elevando, portanto, as previses de que, neste sculo, poder haver muitas
guerras e conflitos pela posse da gua nessa regio do Planeta.
(KETTELHUT, J. T. Silva. Recursos Hdricos: Um Mundo em Conflito.
1991. P.4. In: FACHIN e SILVA, Op. Cit., P. 20).
39 Pode-se dizer diverso, pois no presente caso no houve qualquer disputa entre
Estados, mas sim o enfrentamento do comrcio da gua em que de um lado

estava a populao de Cochabamba e de outro o Governo Boliviano,
buscando resguardar os interesses de grupos econmicos estrangeiros.
40 SHIVA, 2006. Op. Cit. P. 123.
41 SHULTZ, Jim. The Water is Ours, Dammit!. In: Notes From Nowhere (ed.), We are
Everywhere: The Irresistible Rise of Global Capitalism. London: Verso, 2003, p.

265. Disponvel em: <http://artactivism.members.gn.apc.org/ allpdfs/264-
The%20Water%20Is%20Ours.pdf>. Acesso em 06 Abr. 2016 s 13h41.
Em relao s tarifas de gua foi possvel notar um

aumento exorbitante, porm no h como afirmar uma
porcentagem que reflita unanimidade. Shultz, por exemplo, afirma
que inicialmente as taxas subiram cerca de 200% ou mais
dependendo do caso 42. J alguns lderes locais, como Franz
Taquichiri Yapura, afirmam que as tarifas subiram entre 600% a
800% 43.
A despeito dessa divergncia, Shultz relata o drama vivido
pelos trabalhadores carentes da regio de Cochabamba, cujo
salrio mensal era de cerca de sessenta dlares norte-americanos e,
com o aumento das tarifas de gua, passaram a destinar cerca de
um quarto de sua renda apenas para manter a gua correndo em
suas tubulaes 44.
Diante da privatizao da gua em que as pessoas eram
cobradas, inclusive, por coletar gua da chuva, sucessivos
protestos foram organizados por um grupo local que,
posteriormente, ficou conhecido como La Coordinadora. Os lderes
desse grupo eram basicamente representantes do sindicato dos
trabalhadores de uma fbrica local, irrigadores e fazendeiros,
grupos ambientais, economistas locais, membros progressistas do
congresso e um vasto grupo de organizaes e associaes de
base 45. Conforme Shultz relata, a situao se agravou quando:
Em Janeiro de 2000, aps a empresa
anunciar o grande aumento nas tarifas de
gua, a Coordinadora surgiu do nada com sua
primeira ao pblica quando a cidade parou
numa espcie de greve geral. Por trs dias
42 Ibidem.
43 CECEA, Ana Ester. La Guerra por el Agua y por la Vida. Buenos Aires:
Ediciones Madres de Plaza de Mayo, 2005. P. 105.
44 SHULTZ. Op. Cit. P. 265. Sobre essa questo, o documentrio Water Rising
tambm traz diversos relatos de pessoas que, com o passar do tempo,

deixaram de pagar as tarifas de gua impostas pela empresa Aguas del Tunari
e, consequentemente, deixaram de ter acesso gua potvel. Num
determinado momento do documentrio possvel ver crianas buscando
gua numa espcie de esgoto e uma mulher que busca tratamento mdico
para uma doena causada, provavelmente, pelo consumo de gua
contaminada.
45 Ibidem.
Cochabamba parou. Os bloqueios fecharam
duas das principais rodovias que ligavam ao
Centro de Cochabamba, impedindo o trnsito
de nibus e remessa de alimentos. O aeroporto
foi fechado. Os bloqueios montados impediram
o trnsito na cidade. Milhares de
cochabambinos ocuparam arborizada praa
centra (traduo do autor) 46.
Barlow e Clarke lembram que os sucessivos aumentos nas
tarifas de gua s fizeram aumentar a insatisfao popular. Nesse
sentido, pesquisas de opinio realizadas em Cochabamba
demonstraram que cerca de 90% da populao desejava que a filial
da Bechtel devolvesse o controle do servio de abastecimento
Administrao Pblica 47.
Diante desse cenrio, lderes de La Coordinadora e o
governador regional de Cochabamba se reuniram com o propsito
de dar fim aos protestos. Durante o encontro, o governador
assinou um acordo em que se comprometia em proceder na
reanlise do acordo firmado com a Bechtel, bem como da lei que
autorizava a privatizao. No entanto, o acordo no foi cumprido
e novos protestos foram organizados 48.
Shultz relata que por dois dias a regio central de
Cochabamba se tornou uma zona de guerra com policiais
fortemente armados bloqueando a passagem dos manifestantes
com uso de gs lacrimogneo 49.
A Bolvia se via numa posio de extrema delicadeza: por
um lado, atender ao pedido dos manifestantes cochabambinos
evitaria o desgaste interno e colocaria fim aos conflitos; por outro
46 O trecho original: In January 2000, after the water company announced its huge rate
increases, La Coordinadora sprang out of nowhere with its first public action, a city-wide
paro, a general strike. For three days Cochabamba was shut down. Blockades closed down
the two main highways leading in and out of town, eliminating bus transportation and food
shipments. The airport was shut. Roadblocks cut off all traffic in the city. Thousands of
Cochabambinos occupied the tree-lined, colonial central plaza (SHULTZ. Op. Cit. P.
265-266).
47 BARLOW e CLARKE. Op. Cit. P. 242.
48 A lei que se faz meno a Lei 2.029 de gua Potvel e Esgoto Sanitrio, de
29 de outubro de 1999. Disponvel em: <http://www.lexivox.org/norms/BO-L-

2029.xhtml>. Acesso em: 06 Abr. 2016 s 22h29.
49 SHULTZ. Op. Cit. P. 266-267.
lado, caso o contrato de explorao do sistema de abastecimento

de gua em Cochabamba no fosse cumprido, a reputao do
Estado, principalmente no cenrio internacional, ficaria abalada.
Como o governo se manteve firme em garantir os
interesses da Bechtel, a onda de greve e protestos se seguiu ao
longo dos meses, culminando no ltimo protesto, realizado em 04
de abril de 2000. Os dias que se seguiram foram de grande tenso,
porm as autoridades locais aceitaram se reunir com os lderes de
La Coordinadora para por fim definitivamente aos protestos. Shultz
relata que o estopim para a Guerra da gua se deu no dia 08 de
abril de 2000, quando os acontecimentos se tornaram conhecidos
por todo o pas:
Manifestantes incendiaram um prdio
vazio do governo, gerando uma
enorme nuvem negra de fumaa para o
claro cu azul de Cochabamba.
Soldados substituram o gs
lacrimogneo por tiros. Uma emissora
de televiso local capturou imagens de
um capito do exrcito, Robinson
Iriarte de La Fuente, um graduado pela
Escola das Amricas dos Estados
Unidos, disfarado de civil atirando na
multido de manifestantes. Ele foi
julgado mais tarde em um tribunal
militar boliviano, sendo absolvido e
posteriormente promovido a Major,
mesmo com a notcia de que no
momento em que atirava um menino
desarmado de dezessete anos, Victor
Hugo Daza, foi morto por uma bala no
rosto. Os colegas do rapaz trouxeram
seu corpo ensanguentado para a praa
e, revoltados e emocionados, realizaram
uma viglia.
Cochabamba tinha chegado ao limite.
O presidente Banzer, que agora
enfrentava protestos sobre outras
questes em cidades de todo o pas,
deixou claro que no estava prestes a
cancelar um contrato com uma grande
corporao multinacional. Sua equipe
de relaes pblicas foi trabalhar na
criao de uma histria falsa aos
reprteres estrangeiros que os
aumentos de preo tinham sido
somente de 20 por cento e que os
protestos de Cochabamba estavam
sendo orquestrados por
"narcotraficantes" com a inteno de
desestabilizar o governo. Contudo, o
povo de Cochabamba no estava
disposto a recuar. As ruas continuavam
se enchendo de manifestantes (traduo
do autor) 50.
Como a situao se tornou insustentvel, na semana
seguinte o Parlamento aprovou uma nova lei com as modificaes
propostas pela La Coordinadora e o governo anunciou o que a
populao tanto esperava: o contrato foi rescindido e a Bechtel
deveria sair da Bolvia. Diante disso, o controle do sistema de
abastecimento retornou ao SEMAPA e as tarifas voltaram ao
valor anterior.
50 O trecho original: Protesters set fire to a vacant state office building, sending a huge
plume of black smoke into Cochabambas clear blue sky. Soldiers switched from using tear gas
to live rounds. A local television station captured footage of an army captain, Robinson Iriarte
de La Fuente, a graduate of the US School of the Americas, disguised in plain clothes as he
shot live rounds into a crowd of protesters. He was tried later in a Bolivian military court, and
was acquitted, then promoted to Major, even though his flying bullets coincided exactly with the
time an unarmed seventeen-year-old boy, Victor Hugo Daza, was killed by a bullet through the
face. His companions brought his bloody body to the plaza and held an angry, emotional wake.
Cochabamba had reached a bloody stand-off. President Banzer, who now faced spreading
protests on other issues in cities all across the nation, made it clear that he was not about to
cancel a contract with a major multinational corporation. His public relations staff went to
work to spin a false story to foreign reporters that the price increases had only been 20 per
cent and that the Cochabamba protests were being orchestrated by narcotraffickers intent
on destabilizing the government. The people of Cochabamba were also not about to back
down. The streets were still getting fuller (SHULTZ. Op. Cit. P. 271-272).
Portanto, esse confronto demonstrou que a explorao

econmica da gua pode afetar tremendamente as pessoas que
no tem condies de arcar com seus altos custos,
comprometendo at mesmo sua sobrevivncia. Esse exemplo de
luta dos cochabambinos para garantir o efetivo acesso gua
demonstra que as grandes corporaes e alguns rgos
internacionais ainda no conseguiram encontraram uma maneira
razovel e proporcional de explor-la. Infelizmente, ainda existe
um grande espao que separa as prticas capitalistas e a garantia de
certos direitos bsicos. Por outro lado, felizmente foi possvel
notar que apesar das dificuldades encontradas ao agir contra o
interesse do grande capital, ainda foi possvel reivindicar por uma
vida mais digna e lograr xito.
CONSIDERAES FINAIS
A globalizao e o alcance das mdias, mui especialmente
pelo uso das ferramentas digitais, oportunizou uma troca de
pensamentos e de cultura tornando o mundo ainda mais
comparativo. Isso fez com que povos despertassem para a
condio de vida a qual estavam tendo acesso e, inconformados,
sassem luta por dias melhores. Essa luta contra o sistema que
insiste em excluir o ser humano do acesso aos bens bsicos para
manuteno de uma vida digna.
Em pleno sculo XXI no se pode mais admitir a
privao do direito de acesso gua em virtude do interesse
econmico. Isso seria um retrocesso, pois indiretamente estar-se-
ia relativizando o direito vida sem qualquer justificativa.
Ora, o esforo da comunidade internacional em criar
instrumentos capazes de assegurar formalmente o direito humano
de acesso gua, apesar de louvvel, no pode ser considerado um
dever cumprido e uma meta alcanada. Ao contrrio, enquanto
houver pessoas, leia-se aproximadamente 10% da populao
mundial sem acesso gua potvel, a luta no pode acabar.
Enfim, a verdadeira garantia dos Direitos Humanos
ocorre quando so garantidos aos indivduos, sejam eles nacionais
ou estrangeiros, no apenas qualidade na educao, sade,
moradia, cultura, e demais direitos constitucionais, mas tambm
algo simples: gua potvel. Assim, eis lanado o desafio: buscar o
desenvolvimento econmico equilibrando-o tambm com o
desenvolvimento humano, ou seja, garantindo o acesso aos bens
mnimos para a existncia do ser humano, em especial, o acesso
gua potvel.
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CAPTULO IV
Sindrome de Burnout: violao a sade mental

e a proteo jurdica na Constituio brasileira
de 1988
AMANDA CRISTINA PACFICO 1

Universidade Federal da Paraba (Brasil)
1. Consideraes Iniciais
Esta pesquisa de relevncia para a conjuntura
contempornea em relao sade mental do trabalhador. A
mesma tem como objeto de investigao as relaes entre o meio
ambiente do trabalho e a Sndrome de Burnout, uma patologia
ocupacional de carter psicossocial que tem acometido categorias
profissionais que esto mais expostas a um elevado grau de
estresse, em razo da presso, responsabilidade, monotonia ou
tenso, como exemplos podemos citar: trabalho de telefonistas,
bancrios, operadores de telemarketing, controladores de voos,
anestesistas ou mdicos e enfermeiros que atuam em pronto
socorro e UTI, professores em geral, magistrados, agentes de
polcia, digitadores e operadores de computao.
O presente artigo utilizar como recurso metodolgico a
anlise descritiva da relao entre o trabalhador e o seu meio
ambiente de trabalho para assim diagnosticarmos as
repercusses jurdicas na vida deste.
O recorte metodolgico, para fins de um artigo, nos
levar a investigar apenas os agentes estressores provocadores da
1 Bacharela em Direito pelo Centro Universitrio de Joo Pessoa UNIP.

Especialista em Direito Constitucional Uniderp Anhanguera. Mestranda
em Filosofia, linha de pesquisa: tica e Filosofia Prtica, do Programa de Ps
Graduao em Filosofia da UFPB (Universidade Federal da Paraba).
78 Amanda Cristina Pacfico
Sndrome de Burnout. O meio ambiente de trabalho um

espao que deve ser juridicamente protegido.
Nesse sentido, a problemtica fundamental : Quais as
consequncias jurdicas na vida de um trabalhador acometido pela
Sndrome de Burnout? Existem mecanismos jurdicos de
preveno e proteo sade mental desse trabalhador? De que
modo o meio ambiente de trabalho com os seus agentes
estressores, podem levar ao adoecimento o trabalhador,
consequentemente Sndrome de Burnout? A Sndrome de
Burnout pode ser causa de um acidente de trabalho? A despeito
das vrias perguntas, trata-se de um nico problema colocado de
diferentes modos. A tentativa tornar mais clara a nossa
pretenso ao longo desta pesquisa. Para tanto, vamos tratar a
organizao do trabalho e o meio ambiente de trabalho como
fatores determinantes e condicionantes para o desenvolvimento
da Sndrome de Burnout.
Esta uma das pesquisas mais relevantes para o mundo
do trabalho contemporneo. Devido aos poucos estudos
desenvolvidos sobre o tema, sobretudo na rea jurdica.
No Brasil, estatsticas do Instituto Nacional de Seguro
Social tm indicado os transtornos mentais como a terceira causa
de afastamento do trabalho, entre estes transtornos mentais,
inclui-se a Sndrome de Burnout, tambm conhecida como a
sndrome da desistncia ou exausto vital, um mal estar do sculo
XXI. Vem sendo apontada na literatura psiquitrica, devido sua
alta incidncia em profissionais de diversas reas inclusive a
educao, como uma epidemia em algumas categorias
profissionais.
Por se tratar de uma questo de sade pblica devido s
suas implicaes na sade fsica, mental e social do trabalhador.
Por isso os danos provocados na vida de um profissional
acometido pela Sndrome de Burnout devem ser de conhecimento
pblico. Dada necessidade de efetivao do principio
constitucional da preveno, pois o mesmo deve perpassar toda
conduta organizacional de trabalho que cause leso potencial,
atual ou futura sade do trabalhador, mesmo que o dano no se
concretize.
Sindrome de Burnout: violao a sade mental e a proteo...
Em sentido oposto, no promover a preveno, no
cumprir o esprito diretivo do constituinte originrio em relao
aos riscos sociais inerentes ao meio ambiente de trabalho. E
quando se fala em efetivao de princpios, nos reportamos
eficcia de direitos, e no adequar o meio ambiente de trabalho do
profissional seja ele qual for, aqui, especificamente, ao estudo de
caso de um professor universitrio no permitir que o princpio
da dignidade da pessoa humana produza os efeitos, na realidade,
que dele se espera, permitindo a sua constante violao. O que
significa fazer pouco caso da fora normativa da Constituio,
tratando-a como mera folha de papel.
A plenitude do Estado Democrtico de Direito
garantida pela conquista da tutela jurdica, de uma soluo
civilizada dos conflitos. Isto , que a dignidade da pessoa humana
do trabalhador seja efetivamente tutelada e a Constituio
concretizada. A inrcia do Estado frente sade mental do
trabalhador retarda o progresso jurdico e fortalece ao que
negligenciam no seu papel de preveno.
Portanto, este trabalho tratar: do direito ao meio
ambiente de trabalho sadio e os direitos fundamentais do
trabalhador; dos riscos psicossociais e sndrome de burnout: um
mal estar na sociedade moderna. Da articulao desses pontos
atingiremos a questo que move este trabalho: as repercusses
jurdicas na vida deste trabalhador acometido pela Sndrome de
Burnout.
2. Sade: Direito fundamental que deve ser levado a srio.

Antes de adentrarmos na discusso sobre o meio
ambiente de trabalho sadio, necessrio relevar a importncia de
uma mudana na mentalidade jurdica, para que se garanta a
segurana e o direito tutelar do direito do trabalhador. preciso
lanar um olhar prospectivo ao tema em estudo e no
retrospectivo.
A criao de uma nova mentalidade
jurdica, como pressuposto a uma
eficaz reforma no processo civil,
tem sido apreendida pelos
jusprocessualistas: O importante, no
Direito Processual, j no so os
conceitos, mas uma nova
mentalidade de reforma, que se quer
efetiva, e se faz urgente, porque
preciso transformar as condies
sociais (GODINHO, 1992, p. 08).
Assim como houve a necessidade de uma reforma para se
atingir celeridade na efetivao da prestao jurisdicional
processual, uma razovel durao do processo se faz urgente
mudar o modo de pensar a sade mental do trabalhador no que
tange aos efeitos de proteo e preveno sade no meio
ambiente de trabalho.
No ano de 1972, foi aprovada a Declarao de
Estocolmo, na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio
Ambiente Humano, sendo proclamada em seu principio 1.
O homem tem o direito
fundamental liberdade, igualdade
e ao desfrute de condies de vida
adequadas em um meio ambiente de
qualidade tal que lhe permita levar
uma vida digna e gozar de bem-
estar, tendo a solene obrigao de
proteger e melhorar o meio
ambiente para as geraes presentes
e futuras.
O conceito de ambiente muito amplo. Porm se faz
relevante destacar a importncia preveno e proteo que deve
haver no meio ambiente de trabalho para se garantir bem estar
mental e fsico ao trabalhador. Conforme lio de Jos Afonso da
Silva, o conceito de ambiente deve ser globalizante. Dessa forma,
o conceito de meio ambiente compreende trs aspectos, quais
sejam:
Meio ambiente natural, ou fsico,
constitudo pelo solo, a gua, o ar
atmosfrico, a flora; enfim, pela
interao dos seres vivos e seu meio,
onde se d a correlao recproca
entre as espcies e as relaes destas
com o ambiente fsico que ocupam;
Meio ambiente artificial, constitudo
pelo espao urbano construdo;
Meio ambiente cultural, integrado
pelo patrimnio histrico, artstico,
arqueolgico, paisagstico, turstico,
que, embora artificial, difere do
anterior pelo sentido de valor
especial que adquiriu ou de que se
impregnou (SILVA, 2004, p.21).
Como podemos caracterizar o meio ambiente de
trabalho, a partir da lio Jos Afonso da Silva acima mencionada?
Pode ser caracterizado como um meio ambiente artificial porque
constitudo pelo espao urbano construdo. Todavia, essa
classificao suficiente? Ela d conta da descrio do meio
ambiente de trabalho? Que outros elementos poderiam ser
colocados para nos aproximarmos com mais fidelidade ao que se
prope? Por exemplo, o ambiente psicossocial do trabalho como
se estrutura? Se estrutura incluindo a cultura organizacional, bem
como atitudes, valores, crenas e prticas cotidianas do trabalho
que afetam o bem estar mental e fsico do trabalhador.
O direito ao meio ambiente sadio para o trabalhador um
direito fundamental, e parte integrante dos direitos sociais,
consagrado a partir da Constituio Federal de 1988, em seu art.
225, assim textualizado em seu caput:
todos tem direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo- se ao
Poder Publico e a coletividade o dever
de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes.
Todo trabalhador tem direito a trabalhar em um meio
ambiente salubre, sendo que este meio ambiente de trabalho pode
ser propcio para o desgaste ou exausto profissional do cidado
trabalhador. A jurista canadense Anna-Marie Laflamme, em tese
de doutorado defendida em 2008, refora que:
No plano jurdico, o direito a proteo

da sade mental no trabalho um
direito fundamental reconhecido pela
justaposio de diversos instrumentos
internacionais e supranacionais. Ele
nasce ao mesmo tempo do direito a
sade, que constitui um direito da
pessoa humana, bem como do direito
ao meio ambiente de trabalho sadio,
parte integrante dos direitos sociais que
visam proteo dos trabalhadores
contra a explorao de sua fora de
trabalho (LAFLAMME, 2008).
Assim como o direito ao meio ambiente de trabalho sadio
um direito fundamental, o direito sade, e em especifico a
sade mental tambm o , estando diretamente vinculada ao
direito vida.
A sade mental do trabalhador espcie da sade
genericamente considerada, a sade do trabalhador tutelada pelo
direito do trabalho e a sade pblica questo relevante do direito
sanitrio no campo do direito administrativo, a sade, portanto
um direito fundamental que deve ser reconhecido tanto nas
relaes de direito pblico quanto nas relaes de direito privado.
Segundo a concepo de sade definida pela Organizao
Mundial de Sade (OMS), temos: A sade um estado de
completo bem estar fsico, mental e social, e no somente a
ausncia de enfermidade ou de doena.
Referimo-nos aqui sade mental do trabalhador, espcie
da sade do trabalhador, corolrio da dignidade da pessoa
humana. Vamos nos restringir ao debate relativo sade mental,
com relevncia aos riscos psicossociais, espcie dos riscos sociais
provenientes do meio ambiente de trabalho. Por isso a nfase em
limitarmo-nos ao meio ambiente de trabalho sadio e o direito a
sade mental, ambos direitos fundamentais do trabalhador.
Uma questo nos chama ateno. Ser que ao falarmos
em sade, apenas nos referimos ausncia de doenas? O nosso
estudo tem apontado que no h um consenso em torno da
definio de sade como ausncia de doenas. Por isso mesmo,
est em curso uma mudana paradigmtica sobre o modo como se
compreende a sade. Apesar de ainda mostrar-se forte a
perspectiva segundo a qual o estudo da sade limita-se ao estudo
das doenas. necessrio, diria, urgente, uma profunda mudana
de mentalidade. Que, de fato, j vem ocorrendo nos campos da
Higiene, Medicina Preventiva e Medicina do Trabalho, como
assinala o professor Jorge Bandeira de Mello da Universidade
Estadual do Rio de Janeiro:
A primeira coisa que deseja salientar
que os mdicos conhecem muito mais a
respeito de doenas do que de sade. A
maioria dos mdicos no esta preparada
para avaliar a sade, pois a desconhece
(MELLO, 1989, p.154).
Prope-se um rompimento com o conceito negativo de
Sade que a ausncia de doenas. Ou seja, no se entende mais a
sade em um sentido que limita o seu significado. A sade no
vista apenas por contraste existncia da doena, ou seja, em um
sentido negativo. Contudo, salienta-se o seu sentido positivo,
como um completo bem estar social, fsico e mental.
Podemos apontar as interferncias do ambiente social na
sade, situao esta j consagrada pelo Ordenamento Jurdico
ptrio, segundo a dico da Lei Orgnica da Sade, Lei n
8.080/1990, que estabelece em seu art. 3:
A sade tem como fatores
determinantes e condicionantes, entre
outros, a alimentao, a moradia, o
saneamento bsico, o meio ambiente, o
trabalho, a renda, a educao, o
transporte, o lazer e o acesso aos bens e
servios essenciais. Importante salientar
que os nveis de sade da populao
expressam a organizao social e
econmica do Pas.
Portanto, a Lei acima referida, expressa de modo claro o
que o Estado Democrtico de Direito deve realizar para
concretizar, o conceito de sade, pois esta no est sob o controle
do cidado, ou de qualquer ser humano individualmente,
independe da vontade isolada de cada um. Urge que o Estado tal

como est desenhado constitucionalmente, de fato, garanta o
mnimo existencial comum. Que se assuma de uma vez por todas
o que realmente importa tutelar. Entre as questes fundamentais
observamos a que objeto deste trabalho, os riscos psicossociais,
riscos ocupacionais invisveis. A sociedade condiciona o direito,
mas o direito determina a sociedade, se o direito ignora a
sociedade, a sociedade o ignora.
urgente uma mudana paradigmtica. Esta por sua vez,
carregar consigo a mudana da mentalidade jurdica a qual nos
referimos acima. Temos um arcabouo jurdico que precisa
perfazer-se concretamente, isto , na vida de cada cidado que, no
seu cotidiano, deve afirmar a Constituio de nosso Pas.
Todavia, importa que se compreenda que as leses causadas
sade do trabalhador tambm atingem partes do corpo humano
que, aparentemente, no so visveis aos olhos de todos e de cada
um. Muitos dos trabalhadores em nossa sociedade sofrem em
razo de uma viso limitada sobre o reconhecimento de uma leso
sua sade. Faz parte de uma crena comum a ideia de que uma
leso sade do trabalhador se identifica com uma leso fsica.
Esta, de fato, uma ideia que permeia a nossa sociedade, os
nossos cursos de Direito, parte da doutrina ainda ensinada,
inclusive a mentalidade de advogados leigos no tema, e ainda o
Poder Judicirio que a pouco e pouco vem se manifestando contra
essa viso, digamos assim, curta, restritiva sobre o que foi
mencionado acima.
E quando esta leso no pode ser diagnosticada pela
percepo de nossos olhos? Atravs da Ressonncia Magntica?
De Ultrassonografia? De Tomografia Computadorizada? Como
possvel enxergar algum que implodiu por dentro? Como
reconhecer a doena quando a leso na Alma? Afinal de contas o
que a Alma? Filsofos e Cientistas do as mais variadas
respostas que aqui no cabe discutir, to s referir. Para aquele
que estiver lendo este artigo sabe muito bem do que se trata,
muito embora, esse saber no seja rigoroso.
3. Sndrome de Burnout: um mal estar da sociedade
moderna
No vivemos em um osis, fazemos parte de uma sociedade
de risco, mas o que seria esta sociedade de risco?
Este conceito designa uma fase no

desenvolvimento da sociedade
moderna, em que os riscos sociais,
polticos, econmicos e individuais
tendem cada vez mais a escapar das
instituies para o controle e a proteo
da sociedade industrial (BECK, 1995,
p.15).
Ou ainda podemos afirmar segundo Beck;
Com o advento da sociedade de risco,
os conflitos da distribuio em relao
aos bens (renda, empregos, seguro
social), que constituram o conflito
bsico da sociedade industrial clssica e
conduziram as solues tentadas nas
instituies relevantes, so encobertos
pelos conflitos de distribuio dos
malefcios. [...] o conceito de sociedade
de risco designa um estgio da
modernidade em que comeam a tomar
corpo as ameaas produzidas at ento
no caminho da sociedade industrial.
Isto levanta a questo da auto limitao
daquele desenvolvimento, assim como
da tarefa de redeterminar os padres
(de responsabilidade, segurana,
controle, limitao do dano e
distribuio das consequncias do
dano) atingidos at aquele momento,
levando em conta as ameaas em
potenciais. A definio do perigo
sempre uma construo cognitiva e
social (BECK, 1995, p.17).
Qual o futuro do trabalho? Este caminha cada vez mais

para a diminuio de sua fora de trabalho como consequncia de
riscos sociais cada vez mais presentes em nossa atual sociedade,
onde o desenvolvimento tecnolgico e a globalizao econmica
ostentam eliminar os menos capacitados e elevar os mais
capacitados exigindo muito mais do cidado trabalhador, do ser
humano.
Cabe ao Direito interromper a fluncia dos fatos sociais e
econmicos, cabendo ao mesmo proteger o cidado trabalhador,
oferecer sentido de justia vida deste trabalhador, tendo como
norte o princpio de que o trabalho deve se adaptar ao homem e
no o inverso, pois se mantivermos um raciocnio puramente
econmico, que calcula meios adequados para atingir fins
desejados, isto , menos custos e mais benefcios. Nada do que a
lgica do lucro. Essa lgica passou a permear todas as dimenses
da vida social moderna. Desse modo, daremos sade um valor
pecunirio, tornando-nos condescendentes de um modo de
pensar a vida em sociedade que atenta contra a dimenso tica da
dignidade humana, valor fonte, o corao de todo ordenamento
jurdico, que deve ser efetivado por meio da prestao
jurisdicional, conferindo unidade a todo o sistema jurdico.
O trabalho um dos fatores, por excelncia, de formao
da identidade do ser humano. Porm, quando este trabalhador
exerce seu trabalho de modo exagerado e sem reconhecimento,
podem surgir os problemas psicossociais, riscos sociais que
podem resultar em uma patologia ocupacional, a exemplo da
Sndrome de Burnout, objeto da nossa investigao.
A sndrome de burnout um
esgotamento fsico e mental que traz
uma srie de sintomas para a vida
profissional e pessoal do individuo. As
causas e os sintomas no so universais.
Dependendo das caractersticas das
pessoas e das circunstancias em que
esta se encontre, o grau e as
manifestaes so diferentes
(BENEVIDES, 2001, p.34).
Uma de suas caractersticas predominantes a dedicao

exagerada atividade profissional, ataca os perfeccionistas no
trabalho. A Sndrome de Burnout tornou-se um problema de
sade publica e desde 1970 esta sndrome vem sendo pesquisada
nos Estados Unidos da Amrica. A mesma importa custos
significativos em termos de sade pblica e privada, bem como
em relao ao plano assistencial.
Segundo Jorge Trindade:
A sndrome de burnout deveria ser

melhor conhecida pelos operadores
de direito, especialmente por
aqueles que militam na rea do
direito do trabalho, onde as suas
repercusses so mais evidentes,
podendo ensejar reclamatrias
trabalhistas e indenizaes legais
(TRINDADE, 2012, p.539).
Diversos fatores caracterizam a Sndrome de Burnout,

tanto fatores externos quanto fatores internos, prprios da
subjetividade de cada indivduo. No resta dvida de que ela
configura uma leso ao patrimnio laboral do ser humano. A
Sndrome de Burnout qualificada como um risco psicossocial
ocupacional que tem sua origem ocupacional.
4. A relao entre a Sndrome de Burnout e a violao a

Sade Mental
Antes de elucidarmos a relao entre Sndrome de
Burnout e a violao a Sade mental, faremos um percurso
identificando, o que seriam os riscos psicossociais ocupacionais no
trabalho? Os riscos psicossociais ocupacionais so riscos sociais
relacionados ao trabalho, de interesse jurdico, e nesta qualidade,
merecem a tutela do Estado. As consequncias resultantes destes
riscos sociais so sui generis, problemas psquicos relacionados
sade mental do trabalhador, que vem crescendo
imperceptivelmente devido fragilidade em se diagnosticar. A
sade mental do trabalhador muito sensvel, e por muito tempo

foi ignorada, nos dias atuais vem se construindo uma nova
mentalidade, mais prxima da realidade social, preocupada com a
violao a sade mental do trabalhador.
significativo lembrar que os riscos psicossociais no
trabalho no so sinnimos de estresse. A palavra estresse uma
palavra equvoca, isto , um vocbulo ambguo podendo-se
atribuir a ele os mais variados significados, inclusive
contraditrios. Nos discursos acadmicos esta palavra no
utilizada com o rigor cientifico devido, ou seja, carece de preciso,
de rigor conceitual. Nos vrios trabalhos acadmicos estudados,
encontramos o vocbulo estresse utilizado para designar vrios
acontecimentos. Alguns chegaram a utiliz-lo fazendo referncia
lcera do executivo, e at mesmo ao acidente de automvel de
uma personalidade.
Outros indicam que sua origem est localizada na
engenharia de materiais. Todavia, nos dias atuais h quem a utilize
para designar um conjunto de reaes que um organismo
desenvolve ao ser submetido a uma situao que exige esforo de
adaptao. Este emprego foi realizado por ocasio de uma
analogia ao grau de deformidade que uma estrutura sofre quando
submetida a um esforo.
Dizem os especialistas na matria, que o termo
empregado de modo distorcido, ora identificado com os prprios
riscos psicossociais, em outros casos como consequncia de tais
riscos. Torna-se evidente a ambiguidade do termo, quando os
autores tratam o problema como uma distoro de significado.
Por bvio que se procura controlar o sentido dos termos
empregados, sempre na busca de maior rigor cientfico. Por isso
mesmo, importante insistir que no se pode confundir estresse
com riscos psicossociais no trabalho, por um motivo especifico,
tal confuso contribui para o desgaste e banalizao do tema
sade mental ocupacional (Cf. BARUKI, 2015, p. 32-33).
Vamos insistir na questo: afinal de contas, o que seriam
os riscos psicossociais no trabalho?
Segundo a entidade espanhola Instituto Sindical de
Trabajo y Salud (ISTAS), os riscos psicossociais so:
Los riesgos psicossociales son
condiciones de trabajo, derivados de la
organizacion del trabajo, para ls que
tenemos estdios cientficos suficientes
que demuestram que prejudican la
salud de los trabajadores y trabajadoras,
PSICO porque nos afectan a travs de
la psique (conjunto de actos e
funciones de la mente) y SOCIAL
porque su origen es social:
determinadas caractersticas de la
organizacion del trabajo (ISTAS, 2010).
Nesse sentido, podemos dizer que os riscos psicossociais

so resultantes dos processos interativos sociais desenvolvidos no
prprio meio ambiente de trabalho. De modo que tais processos
so considerados a fonte dos riscos psicossociais. Assim, a prpria
interao social produzida no meio ambiente de trabalho funciona
como mecanismo estressor no trabalho. Logo, meio ambiente de
trabalho e riscos psicossociais esto inteiramente entrelaados,
vinculados pela mesma origem, qual seja, as relaes sociais, os
processos de interao social.
por meio destas relaes sociais que geram interaes
entre os trabalhadores que o meio ambiente de trabalho no qual o
trabalhador encontra-se inserido dobrado para dentro dele. Ele
se sente impulsionado a fazer sempre mais, a melhorar seu
desempenho, obriga-se sem sentir, faz por desejo, por prazer, isto
, no consegue mais controlar o impulso que o leva a isolar-se do
mundo, construindo um mundo s seu. Ele e o seu trabalho.
Na Enciclopdia de Sade e Segurana da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT), no captulo Fatores
Psicossociais, Estresse e Sade, os riscos psicossociais no trabalho
so divididos em seis categorias, quais sejam:
1. Sobrecarga quantitativa, muita

coisa para fazer, limite de tempo e
trabalho repetitivo. 2. Carga
qualitativa insuficiente, trabalho
montono com contedo limitado,

alta exigncia de criatividade,
ausncia de estmulos e soluo de
problemas, acrescentando em alguns
casos a falta de interao social. 3.
Conflito de papeis e funes,
surgem diante os diversos papeis
exercidos pelo individuo, vrias
funes que o ser humano
desenvolve simultaneamente. 4.
Falta de controle sobre a situao,
quando quem decide o que, como e
quando fazer, decidido por outra
pessoa, um exemplo: o calendrio e
os mtodos de trabalho, onde o
trabalhador no tem influencia,
controle ou voz. 5. Falta de apoio
social, o prprio nome j diz o
trabalhador no tem apoio em casa,
dos chefes e nem dos colegas de
trabalho. A falta deste apoio gera no
individuo um desequilbrio
psicossocial, trazendo como
consequncia interao social
negativa no meio ambiente de
trabalho e pessoal. 6. Estressores
fsicos; tem a ver com fatores que
afetam o trabalhador fsica e
quimicamente, temem estarem
expostos a perigos que possam
comprometer sua sade ou causar-
lhes acidentes.
Diante da classificao, em categorias, acima, podemos

dizer que os trabalhadores esto expostos a qualquer um destes
fatores de risco no meio ambiente de trabalho, e que os mesmos
no so excludentes entre si, mas cumulativos, ou seja, um ou
mais fatores podem afet-lo cumulativamente. de extrema
importncia o estabelecimento dessas categorias, pois as mesmas
servem como standards (padres) para caracterizar os riscos
psicossociais no trabalho.
Do ponto de vista constitucional, a Constituio Federal
de 1988 promoveu uma verdadeira mudana paradigmtica. O
legislador constituinte originrio acompanhou o movimento
constitucional do ps-guerra. A partir da segunda metade do
sculo XX, o que no era novidade em solo norte-americano, foi
paulatina mudana do modelo constitucional que comea a
ocorrer nos pases europeus que recuperaram a sua legitimidade
democrtica, depois de longos perodos de totalitarismo e de
autoritarismo, chegando tambm a alguns pases da Amrica
Latina que romperam com seus passados autoritrios.
A novidade foi atribuio de fora normativa
Constituio, de um mero documento poltico, transformada em
norma jurdica, dotada de supremacia e protegida por mecanismos
de controle judicial de constitucionalidade.
No Brasil, a obra do professor Jos Afonso da Silva
considerada um marco, basta ver os ttulos Aplicabilidade das
Normas Constitucionais de 1967 e Curso de Direito
Constitucional Positivo de 1976. Ttulos que j indicam uma
mudana paradigmtica com forte influncia do
constitucionalismo norte-americano, e da grande referncia alem
que Konrad Hesse com a obra A Fora Normativa da
Constituio de 1959.
Foi a partir da Constituio de 1988 que passamos a ter
uma estrutura principiolgica. Na histria das Constituies
Brasileiras a de 1988 foi a primeira a atribuir lugar privilegiado aos
direitos e garantias fundamentais, antecedidos apenas pelos
princpios que fundamentam o Estado Democrtico de Direito e
pelos objetivos a serem perseguidos pela Repblica Federativa do
Brasil. Da em diante garante-se a supremacia da Constituio, e
submetem-se, formal e materialmente, todas as normas
infraconstitucionais.
Vamos destacar inicialmente dois princpios importantes
estabelecidos logo no artigo 1 da Constituio Federal:
Art. 1 A Repblica Federativa do

Brasil, formada pela unio
indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrtico
de Direito e tem como
fundamentos: []; III - a dignidade
da pessoa humana; IV - os valores
sociais do trabalho e da livre
iniciativa; [...]. Pargrafo nico.
Todo o poder emana do povo, que
o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituio.
Desde o artigo 1, o valor norteador de todo nosso

sistema Constitucional est voltado ao ser humano, pessoa
humana, ao cidado trabalhador, so princpios positivados com
fora normativa, uma escolha realizada pelo constituinte entre
diversas opes possveis, devido pluralidade de valores presente
em uma sociedade diferenciada, complexa e de risco. No entanto,
a escolha foi pela colocao da pessoa humana como valor fonte
de toda a ordem jurdica positiva.
Como ensina Lus Roberto Barroso:
[...] a Constituio era um documento

menor, submissa aos atos institucionais
e aos desmandos da ditadura.
Percorremos um longo caminho. [...] o
direito Constitucional passou da
desimportncia ao apogeu em menos
de uma gerao. [...] merece ser
lembrado. Mas com humildade. Na
vida devemos ser janelas, e no
espelho. [...] se voc acredita na
dignidade da pessoa humana, nas
possibilidades transformadoras do
direito e na tica como fundamento de
um mundo melhor, seu lugar pode ser
aqui [...] (BARROSO, 2011, p.22).
A opo poltica adotada em nossa Constituio provoca

uma reaproximao entre a tica e o direito, no podemos mais
andar na contramo entre o sistema poltico e o sistema jurdico,
reafirmamos a efetivao dos princpios positivados na
Constituio. A nossa Constituio no tem mais o papel de
aconselhar, como se fosse um simples texto poltico. Agora, como
norma jurdica, dotada de aplicabilidade, de fora normativa que
vincula qualquer deciso judicial.
As normas principiolgicas so de cunho aberto, no
podem ter um contedo fixo, caso contrrio seriam princpios
absolutos, e, princpios absolutos resultariam em direitos
absolutos. O que contraria o sentido da Constituio, prima facie,
todos os direitos so relativos. Para os princpios cabe a regra da
ponderao dos princpios diante de cada caso concreto. Os
direitos fundamentais possuem fora normativa, dotados de
eficcia. funo do Estado garanti-los, conforme preconiza o
art. 5, XXX: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio,
leso ou ameaa a direito.
Leciona Celso Antonio Bandeira de Mello:
Violar um princpio muito mais grave

que transgredir uma norma qualquer. A
desateno ao princpio implica ofensa
no apenas a um especifico
mandamento obrigatrio, mas a todo o
sistema de comandos. E a mais grave
forma de ilegalidade ou
inconstitucionalidade, conforme o
escalo do principio atingido, porque
representa insurgncia contra todo o
sistema, subverso dos seus valores
fundamentais, contumlia irreversvel a
seu arcabouo lgico e corroso de sua
estrutura mestra (MELLO, 2007,
p.923).
No art. 193 da Constituio Federal encontramos

estabelecida a Ordem Social, que tem como base o primado do
trabalho, e como objetivo a justia social, preceitos constitucionais
que incorporam os direitos fundamentais previstos no art. 6,
quais sejam: a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a
moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e a infncia, a assistncia aos desamparados, na forma
desta Constituio. Preceitos que incorporam os direitos
fundamentais, dignificando o trabalhador e protegendo a sua
sade.
Esta proteo encontra-se objetivada no art. 196 de nossa
Constituio, no qual temos a Seguridade Social, mas o que seria
esta Seguridade Social?
Bulos assim a descreve:
A Seguridade Social uma tcnica de

proteo ou espcie de seguro
avanado, pois o destinatrio de suas
prestaes o segurado, que paga uma
contribuio para fazer jus a ela [...] Em
resumo, a seguridade social o
conjunto de medidas, providncias,
normas e enunciados que visam ensejar
ao corpo social e a cada individuo
tomado de per si, o maior grau possvel
de garantia, sob os aspectos
econmico, social, cultural, moral e
recreativo [...] a seguridade social na
Constituio de 1988 recebeu um
sentido consolidado, pois veio prescrita
como direito de segunda gerao. Logo,
apresenta-se por meio de prestaes
positivas (BULOS, 2009, p.1375-1376).
A Seguridade Social a base da garantia dos direitos

Sade, Previdncia Social e Assistncia Social, seu fim a
proteo dada ao cidado trabalhador, parte integrante de uma
sociedade moderna marcada pelo risco, incerteza e instabilidade.
A Sade e a Assistncia Social no fazem parte de um
sistema contributivo, como o faz a Previdncia Social. A sade
um dever do Estado e direito de todos, e quando a mesma
violada nos valemos dos preceitos constitucionais. a Previdncia
Social, providenciando a manuteno do ser humano segurado,
submetido s adversidades da vida, previsveis e imprevisveis.
Estudos apontam que um meio ambiente de trabalho
insalubre, narcisista, uma das maiores causas de afastamento do
trabalho por motivos de transtornos mentais. So fatores
psicossociais causadores do desenvolvimento de patologias que
levam ao adoecimento mental. Pois, na verdade, o que se
desenvolve a busca por interesses individuais. O resultado de um
meio ambiente de trabalho que faz presso de forma generalizada
sobre os seus empregados ou servidores, desencadeia prticas de
assdio moral resultante dos fatores psicossociais referidos acima.
Gaulejac assim define os processos de assdio moral:
Um contexto violento e paradoxal, no

qual as regras do jogo so incertas, o
quadro instvel, as formas de sano ou
de reconhecimento so incertas, as
promessas no so mantidas, pode
suscitar comportamentos
sadomasoquistas, sentimento de
onipotncia para uns, submisso
incondicional para outros, e muitas
outras formas de perverso
(GAULEJAC, 2007, p.225).
Este tipo de organizao que desequilibra o cidado

trabalhador causa de adoecimento que desenvolve patologias
causadoras de transtorno mental. O assdio moral que caracteriza
esse meio ambiente de trabalho propcio ao desenvolvimento
das patologias que
podem causar o transtorno mental. O assdio um modo
fragilizado de reao organizao do trabalho, de reao aos seus
superiores e de reao aos seus colegas de trabalho. Na verdade, o
assdio moral um mecanismo de defesa.
Assim, descreve Dejours:
Ela [a fragilizao] est relacionada

a desestruturao do que se
denomina os mecanismos de defesa,
em especial as defesas coletivas e a
solidariedade. E esse o fator
determinante do aumento das
patologias. Em outros termos: as
patologias do assdio so, antes de
tudo, patologias da solido
(DEJOURS, 2007, p.15).
Mas o que o assdio moral? Eis uma pergunta que no

cala. O que nos diz Marie France Hirigoyen sobre o que o
assdio moral?
Toda e qualquer conduta abusiva

manifestando-se, sobretudo por
comportamentos, palavras, atos,
gestos, escritos que possam trazer
dano personalidade, dignidade
ou integridade fsica ou psquica
de uma pessoa, por em perigo seu
emprego ou degradar o ambiente de
trabalho (HIRIGOYEN, 2001,
p.65).
Diante da exposio de Hirigoyen, o assdio moral

intimida, cria uma situao de medo, de disputa, de precariedade
nas relaes sociais no meio ambiente de trabalho que pode levar
o trabalhador ao absentesmo, pode conduzi-lo a afastamentos por
meio de atestados mdicos, pode desencadear uma hostilizao ao
meio ambiente de trabalho ao ponto de desistir da sua profisso,
pode causar uma demisso, alm disso, ao adoecimento,
transtornos mentais que podem afast-lo definitivamente do seu
trabalho. Qual o efeito mais danoso do assdio moral? A
eliminao do trabalhador do seu meio ambiente de trabalho.
A Sndrome de Burnout foi includa no rol das
doenas previstas na lista de doenas da Previdncia Social, anexa
ao Decreto N 3.048/1999, considerada uma patologia
ocupacional, indicando como agente etiolgico o ritmo de
trabalho penoso (repetitivo e montono) e as dificuldades fsicas e
mentais relacionadas ao trabalho.
Alguns sintomas inespecficos tambm se apresentam
como: fadiga, insnia, irritabilidade, tristeza, desinteresse, apatia,
angstia, tremores e inquietao, caracterizando sndrome
depressiva e ou ansiosa.
Na lista B do Decreto N 3.048/1999, a Previdncia
Social reconhece vrias doenas causadas ou agravadas por fatores
estressantes no trabalho, tais como: transtornos mentais e
comportamentais devidos ao uso de lcool, episdios depressivos,
estresse ps-traumtico, neurose profissional, entre outras,
lembrando que a condio de trabalho estressante pode contribuir
como fator desencadeante ou agravante do adoecimento,
caracterizando assim o nexo concausal.
A Sndrome de Burnout est inserida no item XII da
tabela de Transtornos Mentais e do Comportamento relacionado
ao trabalho (Grupo V da Classificao Internacional das Doenas
CID 10). Cita-se a Sensao de Estar Acabado ou Sndrome de
Burnout ou Esgotamento Profissional que, na CID 10 recebe o
cdigo Z73. 0.
notrio que o meio ambiente de trabalho influencia no
surgimento de doenas profissionais ou ocupacionais. No art. 20
da Lei N 8.213/1991, inciso II, as doenas ocupacionais so
equiparadas a doena do trabalho e implicam o nexo de
causalidade entre o trabalho e o desenvolvimento da doena,
sendo que estas no se vinculam a uma profisso ou atividade
especifica, mas a mesma decorre de como seu trabalho prestado
ou das condies especficas do meio ambiente de trabalho.
Algumas so peculiares a profisso ou a atividade conforme as
previstas, no inciso II, art. 20 da lei N 8.213/1991.
Os acidentes de trabalho tambm podem ocorrer por
concausa, conforme previso do art. 21, inciso I da Lei N
8.213/1991, considera-se acidente do trabalho, o acidente ligado
ao trabalho mesmo que o trabalho no tenha sido a causa nica. A
Sndrome de Burnout presuno de acidente de trabalho,

conforme o Decreto N 3.048/1999 no anexo II, do Grupo V da
CID 10.
O reconhecimento da Sndrome de Burnout equiparada a
acidente de trabalho deve ser feita por perito do INSS com
capacidade tcnica para avaliar o caso concreto, podendo a levar o
trabalhador a uma aposentadoria por invalidez precocemente.
5. CONSIDERAES FINAIS
Esta pesquisa teve como objeto de investigao a relao
entre o meio ambiente de trabalho, o trabalhador e a Sndrome de
Burnout, uma patologia ocupacional de carter psicossocial que
tem acometido vrias categorias profissionais. Como observamos
ao longo deste, o tema aqui abordado um dos mais relevantes
para o mundo do trabalho contemporneo.
Devido, ainda, aos poucos estudos sobre ele
desenvolvidos, mormente no campo do Direito. Vimos tambm,
pela trajetria percorrida ao longo da pesquisa, a sua relevncia
cientfica e social, em razo da gravidade e das consequncias que
a Sndrome de Burnout pode ocasionar na vida do trabalhador por
ela acometido e diagnosticado.
O problema central do presente trabalho foi o de saber:
quais as consequncias jurdicas na vida de um trabalhador
acometido pela Sndrome de Burnout? Verificamos que os custos
so irreparveis nos diversos aspectos da vida deste cidado
trabalhador. O problema estudado no se refere a um
ressarcimento pecunirio, mas vida de um ser humano que em
pleno gozo da sua atividade profissional, de repente, sofre uma
interrupo que o leva a uma aposentadoria por invalidez,
precoce. Uma patologia ocupacional, a Sndrome de Burnout, que
pode desenvolver-se em profissionais de diversas categorias,
principalmente em profissionais que militam na rea do cuidado
humano, como a educao e a sade.
Para respondermos ao problema acima colocado e para
atingirmos o objetivo do nosso estudo, utilizamos as mais variadas
fontes bibliogrficas, numa perspectiva interdisciplinar.
O que foi verificado que a Sndrome de Burnout est
inserida no item XII da tabela de Transtornos Mentais e do
Comportamento relacionado ao trabalho (Grupo V da
Classificao Internacional das Doenas CID 10). Cita-se a
Sensao de Estar Acabado ou Sndrome de Burnout ou
Esgotamento Profissional que, na CID 10 recebe o cdigo Z73.
0, ou seja, trata-se de uma doena ocupacional que se instala de
modo gradativo e imperceptvel na vida do trabalhador.
Causando-lhe uma enorme desorganizao. Constatamos a
dificuldade em identific-la e o modo de lidar com uma pessoa
portadora da Sndrome. Verificamos que se trata de uma leso que
provoca uma quebra, ao revs do que ocorre em situaes de
estresse, fadiga ou cansao, nas quais o repouso e o descanso
renovam as energias para continuar a caminhada. Assim sendo, a
Sndrome de Burnout identificada como uma quebra, que
pode levar o trabalhador por ela acometido, a uma aposentadoria
por invalidez.
6. Referncias bibliogrficas
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CAPTULO V
Ativismo judicial em nmeros: uma anlise

emprica acerca do protagonismo judicial no
mbito do Suprema Corte brasileira.
BRUNO CALIFE DOS SANTOS 1

INTRODUO
A lio hoje amplamente corrente no mbito do Direito
Constitucional acerca do movimento constitucionalista e sua
gerao de direitos fundamentais de que as respectivas
prerrogativas de primeira dimenso estabeleceram a conteno
do uso arbitrrio do poder por meio das denominadas liberdades
pblicas favoreceu o desenvolvimento desse ramo jurdico,
superando, em certa perspectiva a influncia da disciplina de
Teoria do Estado para a Cincia Jurdica, dado o avano do seu
pensamento dogmtico, posicionando, assim, o
Constitucionalismo no centro das preocupaes acerca da
conformao do perfil do Estado.
Se antes uma Constituio significava apenas a prova de
um pacto social para o surgimento de uma nao organizada,
restringindo-se em seu contedo a um mnimo jurdico
representado pelo encartamento de liberdades pblicas e a
diagramao institucional do Estado a partir do princpio da
separao dos poderes, hoje se afigura muito mais presente na
vida do cidado comum a partir da ampliao do conjunto de
1 Doutorando em Dirietos Humanos sob a Orientao da Professora Doutora

Lorena Freitas junto Programa de Ps-graduao em Cincias Jurdicas da
Universidade Federal da Paraba e Mestre em Direito pela mesma Instituio
de Ensino Superior. E-mail: brunocalifedossantos@hotmail.com.
104 Bruno Calife dos Santos
garantias fundamentais direitos sociais e meta individuais

ocorrida em funo da evoluo e da complexidade sociais,
indicando uma constante demanda por novos direitos.
Ocorre que para os destinatrios no bastaria apenas
esse reconhecimento, mas principalmente a sua concretizao 2,
fato que demonstra, pari passu, o redimensionamento do arranjo
institucional do Estado, avanando-se daquela forma primitiva o
Estado de Direito em que a postura abstencionista era
considerada suficiente , para outras mais proativas o que se
convenciono chamar de Estado de bem-estar social , no qual o
fomento ao desenvolvimento e a prestao de servios
populao constitui sua prpria razo de ser.
Quando esse servio no se mostra a contento, seja
pela inexistncia de previso normativa que venha a regulament-
los a fim de criar mecanismos concretos sem os quais inviabilizada
a sua prpria estruturao, seja pela omisso no alocamento de
recursos e implementao de polticas pblicas voltadas a sua
satisfao atribuies inerentes ao Legislativo e Executivo,
respectivamente, segundo a tradicional definio de competncias
constitucionais o Judicirio, cuja vocao primria redunda no
solucionamento de litgios entre indivduos, chamado a se
pronunciar, s atuando, haja vista a inrcia correspondente a sua
prpria fisionomia estrutural, quando provocado 3.
A aparente simplicidade desse raciocnio desaparece na
medida em que certas demandas e, por consequncia, algumas
decises, findam por imiscuir o Terceiro Poder nos assuntos e
2 Esse debate acerca do contraponto entre o formalismo e o carter material

do Direito vem sendo realizado no mbito do Grupo de Pesquisa Marxismo
e Realismo Jurdico capiteneado pelos professores Lorena Freitas e Enoque
Feitosa (2012, pp. 21-35) tendo como fundo contextual os Direitos
Humanos e as exigncias de sua concretizao a par do grande nmero de
prerrogativas hoje includas neste panteo. Este ltimo, sob uma perspectiva
crtica, concretizou as discusses no artigo Para a superao das concepes
abstratas e formalistas da forma jurdica publicado no livro Ensaios crticos
sobre Direitos Humanos e Constitucionalismo ao qual remetemos o leitor.
3 De acordo com noo bsica emanada da Teoria Geral do Processo, o
Poder Judicante age depois de provocado por via de ao que por sua vez
encartada entre as clssicas garantias fundamentais do cidado como uma
das manifestaes do dirieto de petio ao Estado (BEDAQUE, 2009, p.
31).
Ativismo judicial em nmeros: uma anlise emprica acerca...
matrias cuja competncia originria ostentada pelas demais
Funes estatais, assumindo um protagonismo nunca antes
experimentado e que se convencionou chamar de ativismo
judicial 4.
Tal postura amplamente favorecida pelo papel que o
constitucionalismo vem assumindo a partir da progresso
geomtrica de direitos fundamentais cuja nota se deu acima,
constatvel por meio da prolixidade das cartas polticas
contemporneas da qual a brasileira exemplo, circunstncia que
permite, por sua vez, enxergar na grande maioria de querelas um
insigth constitucional abrindo ao magistrado condutor dessas lides
um sem nmero de hipteses de soluo lastreados em diversos
princpios de ndole superior muito embora dotadas de um
mesmo desejo: a necessidade de efetivao do plexo de garantias
n obtido a par da atuao das demais funes como j reiterado.
O presente estudo visa a uma anlise emprica desse
fenmeno relacionado proatividade judiciria a par da
verificao de dados referentes ao volume de medidas judiciais
atinentes ao controle de constitucionalidade no mbito do
Supremo Tribunal Federal, objeto justificvel em funo da
natureza da Corte j que sua misso precpua, conforme
estabelecido na Carta Poltica, consiste em resguardar seus
fundamentos e cujo exerccio se d pelo cotejo de vrias medidas
judiciais, dentre elas, a Ao Direta de Inconstitucionalidade.
No se pode prescindir, contudo, do estabelecimento de
algumas premissas tericas a qual se dedica a primeira parte,
estabelecendo-se, para o fim propugnado, no apenas o conceito
4 Ao tratar da relao entre conservadorismo e ativismo judicial, Willian P.

Marshall (2002, p. 05) em artigo intitulado Conservatives and the seven sins of
judicial activism discorrendo sobre a variabilidade do instituto, apresenta em
seu intrito pelo menos sete noes de ativismo judicial, destacando-se
para o presente estudo, em termos de definio, aquelas denominadas
Judicial creativity e Remedial activism, a primeira associada a capacidade
criativa dos tribunais em se tratando de efetivao de direitos constitucionais
a partir de novas teorias e postulados, a segunda relacionada ao ... use of
judicial power to impose ongoing affirmative obligations on the ohter branches of the
government or take gonvernmental institutions under ongoing judicial supervision as a part
of judicially imposed remedy.
de ativismo judicial do qual se parte, mas, principalmente, qual a

relao entre tal postura e a jurisdio constitucional.
J a segunda seo se preocupa justamente com a
apresentao dos dados cuja referncia se fez em pargrafo
anterior acerca do exerccio dessa competncia. O conjunto de
medidas responsveis pela tutela processual constitucional
razoavelmente amplo, o que por si s j um indicador da
abrangente influncia do papel de uma Corte Constitucional para
o sistema jurdico-poltico. Isso denota, ainda, a necessidade de
aprofundamento da delimitao do estudo, j antevista pela
eleio do rgo jurisdicional, residindo a avaliao sobre a ao
direita de inconstitucionalidade, a reclamao constitucional e o
recurso extraordinrio, pelos motivos que sero explicitados mais
adiante.
2 PREMISSAS TERICAS: COMO A JURISDIO

CONSTITUCIONAL ENCONTROU O ATIVISMO
JUDICIAL
Sem que seja recomendvel se proceder a uma
historiografia completa sobre o movimento constitucionalista,
importa destacar pelo menos trs premissas que se estabelecem a
partir do movimeno constiucionalista e, por isso, reconhecidos
como paradigmticos sobre seu papel na construo da percepo
atual do Estado 5 e, portanto, sobre o papel do Judicirio nesta
conjuntura: (i) o surgimento da declarao de direitos do homem e
do cidado na Frana revolucionria; (ii) a deciso da Suprema
Corte americana no caso Madison vs. Marbury; e a (iii) repercusso
do holocausto ps-segunda guerra mundial.
5 Segundo Marclio Toscano Franca Filho (2009, pp. 71/74), a concepo de

Estado nasce com falncia do modelo feudal de organizao social,
influenciado pelos interesses da ento burguesia ascendente a quem
interessava uma articulao maior do poltico em detrimento da
fragmentao do mundo feudal. O Estado nacional moderno baseia-se no
que ele denomina de paradigma vestfaliano por remontar aos tratados de
paz de Westflia aps a Guerra dos Trinta anos nos quais se expressara
referncia ao poder soberano da monarquia, elemento fundamental a
compreenso de um ordenamento jurdico organizado em bases territoriais
delimitadas e capaz de monopolizar a criao e a imposio de regras
jurdicas.
Muito embora a existncia de um texto com garantias
jurdicas opostas contra o poder institucionalizado no seja
novidade no panorama histrico, como denota a sempre lembrada
Magna Charta Libertatum inglesa de 1215 (COMPARATO, 2010,
pp. 91/92), a Declarao francesa insere a noo de
fundamentalidade aos preceitos contidos naquilo que viria ser
reconhecido como uma constituio 6.
Apesar do suposto impacto retrico buscado pelos
revolucionrios, sua marca mais profunda seria justamente a
concretizao de uma viso filosfica que buscava se sobrepor a
legitimao do regime anterior fundada em novas ideias como
nacionalismo, liberdade e uma poltica democrtica radical
(HOBSBAWM, 1996, p. 53).
J a ento jovem nao americana, constituda sobre as
mesmas bases ideolgicas circunstncia visvel pela proximidade
de seus textos fundamentais e apesar de ntidas distines
relacionadas no apenas ao alcance dos seus efeitos, mas tambm
de suas bases socioinstitucionais (BOBBIO, 1992, pp. 113/114)
superado o colonialismo, termina por enfrentar, um pouco mais
adiante, um interessante conflito de luta por espaos de poder.
Diante da precedncia ate certo ponto natural do
Executivo, principalmente no caso americano em que pais
fundadores terminam por ocupar o posto de presidente da
repblica, o Judicirio se via fragilizado em que pese a equivalncia
abstrata advinda da concepo tripartite delineada por
Montesquieu e adotada praticamente em todo o ocidente.
Em emblemtico e sempre lembrado caso enfrentado
pela Suprema Corte americana 7, o Chief Justice Marshall termina
6 Norberto Bobbio (pp. 85/96) em seu clssico livro A

Era dos Direitos narra o contexto da assembleia revolucionria no tocante a
discusso sobre a produo de um documento que encampasse os ideais do
movimento e sobre a vitria do grupo poltico que entendeu ser fundamental a
sua criao conforme inspirao rousseauniana, culminando na Declarao de
Direitos do Homem e do Cidado, onde se l, precisamente, no artigo 16 que
uma (...) sociedade em que no esteja assegurada a garantia dos direitos nem
estabelecida a separao dos poderes no tem Constituio.
7 O caso Marbury v. Madison considerado como o precursor do controle de
constitucionalidade, reconhecendo-se ao Judicirio a prerrogativa de invalidar
atos dos demais poderes em abono a interpretao acerca de sua violao
por fomentar a soluo para eliminar essa defasagem ao

fundamentar, como atributo imanente atuao do rgo, o
domnio acerca da interpretao do texto constitucional, fazendo
surgir de sua caracterizao o conceito institucional de fora
normativa da Constituio e, por meio do judicial review, a
possibilidade de incremento de poder que mais tarde desaguaria
em fenmeno muito mais abrangente alcunhado, por alguns de
juristocracia (HIRSCHL, 2004, p. 71).
J no campo dogmtico, o instituto encontra sua
definio mais pungente na crtica de Konrad Hesse (1991, pp.
9/10) ao desprezo pelo jurdico na construo da noo acerca da
constituio apresentada por Ferdinand Lassalle que defendia a
dubiedade de constituies em um Estado a real e a jurdica
preponderando a primeira em relao a segunda em funo das
correlaes de fora entre os mais variados setores e classes
sociais, caracterizando o texto constitucional, ao cabo, como um
simples pedao de papel.
Segundo aquele autor:
Em sntese pode-se afirmar: a Constituio

jurdica est condicionada pela realidade
histrica. Ela no pode ser separada da
realidade concreta de seu tempo. A pretenso
de eficcia da Constituio somente pode ser
realizada se se levar em conta essa realidade. A
Constituio jurdica no configura apenas a
expresso de uma dada realidade. Graas ao
elemento normativo, ela ordena e conforma a
realidade poltica e social. (HESSE, 1991, p.
24).
frente a constituio. Na demanda decidida pela Suprema Corte Americana e

relatada pelo Chief Justice Marshall estava em jogo o embate poltico entre
John Adams e Thomas Jefferson aps a vitria eleitoral deste ltimo ao
cargo de Presidente da Repblica. Diante dessa circunstncia, Adams, no
apagar das luzes de seu mandato, resolveu nomear vrios correligionrios
para cargos importantes no Judicirio americano apelidados, por isso de
midnignt judges , o que levou Jefferson a negar reconhecimento as nomeaes
ao assumir o Executivo, provocando, assim, a judicializao do problema por
um dos nomeados junto a Suprema Corte (SAMAPIO, 2002, pp. 29/32).
O salto histrico encontra, no sculo XX, o novo
impulso sofrido pelo constitucionalismo no mbito estatal,
consistente na reinveno do carter axiolgico dos textos
constitucionais cuja consequncia, no por acaso, sentida no
exerccio da jurisdio constitucional, ou seja, no campo
hermenutico associado ao judicial review cuja nota se deu
anteriormente:
Na senda traada por Schimitt no incio do

sculo XX, a fora da concepo poltica,
material, social e axiolgica da jurisdio
constitucional, por assim dizer substancial,
desbastaria a iluso do formalismo positivista,
do individualismo jurdico e da elatividade de
concepes polticas democratizantes liberais
defendidas por Kelsen.
Para Schimitt, a jurisdio constitucional um
processo poltico, porque a Constituio do
Estado da mesma natureza, um conjunto de
valores substanciais. Ora, a prpria noo
filosfica de substncia assoma com toda
fora, pois a Constituio seria essencialmente
valores resguardados na textura da lei, mas de
modo algum formalista e relativista, mas
material e axiolgica, e objetiva enquanto
realidade social e politicamente efetivvel.
(LIMA, 2009, pp. 159/160)
Se nos dois momentos anteriores o que se viu foi a

tentativa de garantir a esses preceitos o status normativo capaz de
convolar essas regras em preceitos jurdicos, a partir do impacto
causado pela soluo final e pelas demais prticas do
nazifascismo sempre fundamentadas pelos seus agentes como
legais e portanto jurdicas a partir do contexto institucional em
que viviam, o movimento posterior consistiu em retomar as bases
de um essencialismo dissonante capaz de permitir a apreenso do
legal mas injusto para alcanar o justo mas no legal
(GOMES e MAZZUOLLI, 2010, pp. 45/56).
A conformao e o cumprimento da lei em que

lastreado o Estado de Direito e sendo a prpria constituio uma
norma de carter jurdico fruto da superao de seu vis
exclusivamente poltico, legou uma nova concepo do Direito
Constitucional consignada no surpreendentemente de
neoconstitucionalismo, cujo contedo to varivel quanto a
gama de valores que podem ser eleitos a fazer parte deste panteo
de elementos constitucionais (SARMENTO, 2013, pp. 75/84).
Dentre os vrios pensadores qualificados como
defensores dessa viso, o alemo Robert Alexy (2011, pp.
151/155) vem sendo citado como um dos principais expoentes, o
que se verifica pela crtica contumaz ao conceito de direito legado
pelo positivismo jurdico ao sustentar o carter de juridicidade
pretenso de correo de um sistema jurdico pela via axiolgica
da qual os princpios jurdicos so verdadeiros vetores.
Se antes isso serviu de base para conferir um certo status
as regras constitucionais dissociando, portanto, o Direito
Constitucional da esfera poltica ao garantir-lhe foro de
independncia, atualmente as crticas acerca daquela viso asctica
a que se fez referncia, encadeada pelas doutrinas
moralistas 8,cobram o retorno a esse ponto de contato, muito
embora no em seu estgio primitivo, como se poderia imaginar,
mas em outro patamar representativo de uma verdadeira simbiose
entre elas.
Esse contexto comea a mostrar sua influncia nas
decises judiciais expedidas nas mais variadas instncias,
iniciando-se, no Brasil, a partir da judicializao de casos acerca do
direito sade prestada pelo Estado.
Se antes a norma que previa o direito bsico assistncia
era compreendida como programtica, ou seja, aquelas que
definem objetivos cuja concretizao depende de providnicas
situadas fora ou alm do texto constitucional (MENDES,
8 Sob gnero moralismo jurdico, Elival da Silva Ramos (2010, pp. 44/54)
contabiliza vrios movimentos doutrinrios Movimento do Direito Livre; o
Realismo Jurdico; o ressurgimento do prprio Jusnaturalismo, bem como a
concepo de Dworkin que reputa original e afastada das demais cujas
bases compe-se, basicamente, de crticas a um formalismo abstrato
pretensamente presente na concepo Juspositivista.
COELHO e BRANCO, 2009, p. 49) na clssica lio acerca das
tipologias de preceitos constitucionais, cumprindo-lhe apenas
servir de referncia ao Poder Pblico na assuno de suas
competncias, atualmente, em prol daquela efetividade imaginada
por Hesse, tem-se admitido majoritariamente que as prerrogativas
estabelecidas na Carta Poltica no podem ficar a merc da
eficincia dos gestores pblicos e das aes muitas vezes
duvidosas dos polticos responsveis por sua implantao, fazendo
com que o Judicirio, ao encampar em sua prtica cotidiana essas
noes dogmticas, atue no sentido de colmatar esse deficit de
ateno, abandonando, inclusive, essa classificao.
justamente nessa interseco que o ativismo judicial e a
jurisdio constitucional se encontram, na medida em que
somente a par do tpos retrico acerca da eficcia do arcabouo
constitucional, por meio da sua principiologia e dos critrios
hermenuticos distintos que a estes se aplicam, inclusive em
detrimento da necessria participao do administrador ou do
legislador, que ao Judicirio cumpriria garantir prerrogativas at
ento mantidas em bero esplndido, a exemplo do direito de
greve no servio pblico, pendente de, at hoje, de
regulamentao; ou quanto ao reconhecimento da unio estvel
aos casais homoafetivos, em que pese a literalidade do pargrafo
3o do artigo 226 da Constituio Federal, ambas derivadas da
tutela jurisdicional constitucional junto ao Supremo Tribunal
Federal.
3 DADOS ESTATSTICOS: COMO O CONTROLE DE

CONSTITUCIONALIDADE APONTA PARA O
PROTAGONISMO JUDICIRIO
Na sesso precedente, procurou-se estabelecer uma
relao entre o ativismo judicial e o exerccio da jurisdio
constitucional concluindo-se pela sua vinculao j que possvel
admitir que aquele s se desenvolveu em um ambiente no qual a
eficcia dos preceitos constitucionais e sua influncia sobre as
mais variadas normas inferiores 9 em sua grande maioria dotados
9 De acordo com Luis Roberto Barroso (2010, pp. 58/60), o Direito Privado,
marcado pela autonomina da vontade e pelo individualismo legadas pelo
liberalismo poltico vem sofrendo co o influxo de valores de ordem pblica
de alto grau de abstrao ou contedo axiolgico so uma

necessidade.
Pelo visto at ento, tal resultado se sustenta to
somente com o apoio do raciocnio lgico, deduzvel dos
paradigmas tericos estabelecidos pelas trs premissas tambm
lanadas naquele captulo.
No fosse isso o suficiente, h manifestaes de
integrantes da prpria Corte Suprema defendendo uma postura
mais poltica no mbito do controle de constitucionalidade, a
exemplo do Ministro Celso de Melo que, j nos idos de 2010,
defendeu, em entrevista certa tolerncia com a prtica em
questo 10.
Entretanto, uma ressalva merece ser feita.
Levando em conta a inrcia atribuvel como
caracterstica da jurisdio 11 enquanto postulado fundamental do
Direito Processual, seria correto conjecturar possa o Poder
Judicirio, de fato, ser protagonista de pautas contramajoritrias 12
uma vez que s atua quando convocado?
Apesar de parecer um pouco deslocado da temtica
abordada neste ensaio, o questionamento se mostra ainda mais
capazes de condiciona-los, seno at mesmo restringi-los, fenmeno que

vem sendo denominado de constitucionalizao do direito civil.
10 Disponvel em http://www.direitodoestado.com.br/noticias/ministro-
celso-de-mello-defende-ativismo-judicial-do-stf. Acesso em 16/10/2016.
11 Trata-se de evitar uma eventual vinculao do juiz causa, acaso fosse-lhe
permitido instaurar de ofcio o procedimento para tutela jurisidicional,
circunstncia muito comum nos sistemas que adotam o processo
inquisitorial, a fim de garantir certa iseno do julgador e no a defesa
apaixonada de uma tese ou argumento jurdico, atribuindo, por isso, parte o
carater atvo na busca da proteo pelo direito de ao. (CINTRA,
GRINOVER e DINAMARCO, 2005, pp. 59/62)
12 Um dos grandes debates acerca da politizao do Judicirio est justamente
na defesa do argumento de serem as Cortes Constitucionais repositrio da
proteo das minorias em face da tirania da maioria por meio do judicial
review cuja consequencia consiste justamente na retirada de normas as quais
mesmo produzidas num ambiente democrtico j que resultantes do
consenso firmado entre os representantes eleitos terminam por implicar
liberdades pblicas de um pequeno grupo que porventura distoe daquele
majoritrio. (MENDES, 2011, pp. 73/74)
adequado no mbito do controle concentrado de
constitucionalidade.
Mesmo que se trate de uma questo judicializada, muito
embora diferentemente dos litgios clssicos para onde formatado
o cnone mencionado e inexistirem verdadeiramente sujeitos da
lide, tampouco bem da vida a ser tutelado objetivamente, o fato
que ainda se faz necessrio seja instaurado por algum sujeito extra-
judicirio a quem se atribuiu elevada misso, pois o que se busca e
a expulso de uma lei ou ato normativo do ordenamento jurdico
por sua incompatibilidade em face da Constituio Federal.
No por outro motivo que os legitimados pela Carta
Poltica a fim de introjetar o controle concentrado de
constitucionalidade junto ao STF so instituies e no sujeitos.
A propsito da pergunta lanada, observe-se que o
nmero de participantes aumentou consideravelmente com a
Constituio de 1988 se comparado com aqueles designados pela
sua antecessora, passando de apenas um para nove legitimados
(MENDES, COELHO e BRANCO, 2009, p. 1.151).
Se antes havia monoplio do Procurador-Geral da
Republica para faz-lo, agora tal capacidade foi conferida, alm
deste, ao Presidente da Repblica; a Mesa do Senado Federal; a
Mesa da Cmara dos Deputados; a Mesa de Assembleia
Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; ao
Governador de Estado ou do Distrito Federal; ao Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; a partido poltico
com representao no Congresso Nacional; e a confederao
sindical ou entidade de classe de mbito nacional.
Isso permitiu, segundo dados consolidados pelo STF 13
at 10 de outubro de 2016, a participao de 735 (setecentos e
trinta cinco) entes distintos ao ajuizamento de aes diretas de
inconstitucionalidade desde a vigncia da Constituio Federal de
1988.
No interregno correspondente a vinte e oito anos de
vigncia, essa atuao redundou em outro expressivo nmero:
5.112 (cinco mil cento e doze) medidas ajuizadas, somente em se
13 Disponvel em
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina
=adi. Acesso em 13/10/2016.
tratando de Aes Diretas de Inconstitucionalidade. Acaso traga

baila outras medidas associadas a essa espcie de tutela, tem-se 38
(trinta e oito) Aes Declaratrias de Inconstitucionalidade por
Omisso proposta por 38 (trinta e oito) legitimados; 48 (quarenta
e oito) Aes Declaratrias de Constitucionalidade ajuizadas
tambm por 38 (trinta e oito) entes; e 450 (quatrocentos e
cinquenta) Arguies de Descumprimento de Preceito
Fundamental ajuizdas por 237 (duzentos e trinta e sete)
legitimados, neste medida em particular, algumas pessoas naturais,
o que amplia consideravelmente a hiptese de participao.
Assim, o protagonismo do qual muito se tem falado,
contempla, antes, prpria difuso de atores nesse processo.
Se houve certa facilidade em concluir, em termos
qualitativos, sobre a existncia de um ativismo judicial, merc dos
contedos enfrentados pelo Supremo Tribunal Federal cujo
impacto social so relevantes pois em outros termos
basicamente disso que se trata o instituto , no que tange aos
aspectos quantitativos, h tambm parmetros que apontam para
o acerto dessa hiptese.
Conforme discriminado na seo precedente, a noo
de politizao do judicirio perpassa a assuno de competncias
pela Corte Constitucional primariamente pertencentes aos demais
poderes, a ponto de se discutir, inclusive acerca da fratura de um
dos princpios conformadores bsicos das comunidades polticas
desde a modernidade, o que justificado, na tentativa de garantir
legitimidade a essa atuao, pelas mais variadas maneiras.
Sem que seja necessrio retomar este debate uma vez
que as premissas j foram lanadas impe-se apenas resgatar a
alegada omisso do legislativo que finda por ser colmatada no
mbito do controle de constitucionalidade, isso porque essas
decises redundam em autoizao ou veto a certo tipo de conduta
para toda a coletividade no por outro motivo caracterizadas
como dotadas de efeitos erga omnes, caracterstica que se confunde
com a generalidade a qual, em um sistema no s pertencente
tradio romano-germnica em relao as fontes do direito como
o brasileiro, mas principalmente relacionado viso juspositivista
seria primariamente atribuvel apenas lei e, por consequncia
lgica, ao Poder responsvel por sua elaborao, cumprindo ao
Poder responsvel pela sua aplicao apenas o momento
cognoscitivo paa usar a linguagem de Bobbio (2006, p. 211).
Ocorre que o processo legislativo, sistematizado a partir
do artigo 59 da Constituio Federal, ostenta ferramentas aptas ao
controle de constitucionalidade interna corporis pois estabelece no
seio do Poder Legislativo, neste particular complementado pelos
respectivos regimentos interos, a existncia de comisses
parlamentares de Constituio e Justia na Cmara dos
Deputados e de Constituio, Justia e Cidadania no Senado
Federal cuja atribuio sindicar a potencial leso de projetos de
lei e barr-los na origem, acaso constatada essa inadequao.
Esse controle preventivo tambm conta com a
participao do Executivo por meio da oportunidade de veto j
beira da concluso do procedimento legislativo, o qual, em se
tratando de verificao de compatibilidade com o Texto
constitucional reconhecido como jurdico para diferencia-lo
daquele terminologicamente conhecido como poltico quando o
Chefe do Executivo, por questes de convenincia e oportunidade
entende que a espcie normativa ento criada pode gerar
inconvenientes sociais ao contrariar o interesse pblico
(MENDES, COELHO e BRANCO, 2009, p. 920).
O que importa, ao largo dessas noes bsicas sobre o
processo legislativo cuja reproduo, alis obrigatria aos
demais entes federados , que esse nmero exponencial de aes
diretas de inconstitucionalidade podem indicar, no mnimo, uma
falta de zelo na produo do arcabouo normativo pelo legislador
pois que despejam no sistema leis eivadas de constitucionalidade
no constatada pelos instrumentos disposio do Parlamento.
Se a substituio ao Legislador pelo Judicirio ocupou as
linhas anteriores, o raciocnio ainda sob a sombra conceitual do
protagonismo judicial tambm se expraia em nmeros para o
Executivo.
Aps a Emenda Constitucional no 45/2006, apelidada
de reforma do judicirio, ingressou no panteo de mecanismo
de controle de constitucionalidade, o instituto da Smula
Vinculante cuja finalidade consiste, a par da dico do prprio
dispositivo inserido pelo constituinte derivado, atrelar a atuao
dos rgos judicirios inferiores e circunstncia que interessa ao
presente estudo da Administrao Pblica a interpretao dada

pelo Supremo Tribunal Federal.
No se trata de oferecer um mero paradigma
interpretativo como se poderia esperar em respeito ao princpio da
separao dos poderes que confere autonomia ao exerccio das
atividades desse agentes polticos, mas de vincular com o perdo
da redundncia a atuao desses mesmos rgos, o que d
tnica peculiar a um instituto judicirio:
Esse conjunto de elementos autoriza a

interpretao de que a disposio do art. 103-
A tem o sentido de conceder ao Supremo
Tribunal Federal para editar enunciados de
smula de carter prescritivo, isto , com a
funo de dirigir a conduta demodo
vinculante, que so os elementos distintivos
dos enunciados prescritivos de natureza
jurdica. De fato, primeiro, porque o
mencionado artigo 103-A autoriza o Supremo
Tribunal Federal a emitir enunciados de
smula vinculante tendo por objeto a conduta
dos membros do Poder Judicirio e das
administraes pblicas relativamente a
aplicao da smula vinculante. Segundo,
porque prescreve que p enunciado
vinculante, o que equivale a dizer que
obrigatria. (ROCHA, 2009, p. 14)
Ocorre que esse instrumento gerado a partir de outra

atribuio legada ao Supremo Tribunal Federal: o seu espectro
recursal.
Apesar de ostentar o papel de Corte Constitucional,
conforme restou clarividente em funo da exposio sobre o
exerccio do controle concetrado de constitucionalidade, cumpre-
lhe tambm a mesma gesto s que de maneira difusa ante a
anlise do recurso extraordinrio, que por sua vez integra mais
uma hiptese do sistema adoado a fim de conduizr reviso de
uma deciso, circunstncia que avoluma consideravelmente o
trabalho dos Ministros que se ocupam de questes comezinhas,
uma vez que originadas de litgios individuais desde a primeira
instncia judicial estadual ou federal onde propostas e mesmo que
o objetivo da medida seja manter a coerncia do ordenamento
jurdico em face da Carta Poltica em outra frente.
Em 2016 14, j foram distribudos 7.276 (sete mil
duzentos e setenta e seis) recursos. Entre 1990 e 2014 15, o total
chega a impressionantes 509.560 (quinhentos e nove mil
quinhentos e sessenta) medidas.
A referncia ao quantitativo no serve apenas para
contextualizar a atividade da Corte.
Ele consiste tambm em elemento objetivo necessrio
para a expedio da Smula Vinculante, uma vez que seu
enunciado decorre, como explicitado pelo artigo 103-A da
Constituio Federal, de reiteradas decises sobre matria
constitucional, a fim de, como j referido, permitir a conformao
de um padro hermenutico que se sobepe a qualquer outro
eventualmente realizada pelo Administrador pblico o qual, na
condio de agente poltico, gozaria, ao se deparar com conceitos
jurdicos indeterminados ou normas dotadas de alto grau de
abstrao, da mesma prerrogativa atribuda a um ministro do STF,
pois que dentro de sua esfera de liberdade de ofcio imanente
construo de polticas pblicas onde certo grau de autonomia
necessrio.
Se o resultado das decises em medidas associadas ao
controle concentrado de consitucionalidade ostentam aquele
efeito abrangente, espraiando-se por todo o ordenamento jurdico
e submetendo toda a comunidade poltica algo que no
acontecia por meio do controle difuso, pois que neste caso
vlido apenas inter pates relao jurdica discutida por meio do
recurso extraordinrio passa este tambm a permitir tal
consequncia acaso redunde em uma Smula Vinculante, o que
14Disponvelemhttp://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=estatisti
ca&pagina=REAIProcessoDistribuido. Acesso em 16/10/2016.

15Disponvelemhttp://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.aspservico=estatistic
a&pagina=REAIProcessoDistribuidoAnosAnteriores. Acesso em
16/10/2016.
vem sendo chamado, apropriadamente, de objetivao do controle

difuso (AMORIM, 2010, pp. 68/69).
Desde a edio da Emenda Constitucional 45/2004,
portanto em um espao de doze anos, foram editados 55
(cinquenta e cinco) enunciados dessa natureza 16, com evidentes
reflexos para o Executivo, exemplo da smula vinculante 52 a
qual ao prever que ainda quando alugado a terceiros, permanece imune ao
IPTU o imvel pertencente a qualquer das entidades referidas pelo art. 150,
VI, c, da Constituio Federal, desde que o valor dos aluguis seja aplicado
nas atividades para as quais tais entidades foram constitudas 17 termina
por condicionar a atividade arrecadatria do Estado e, portanto, a
ao do Fisco.
4 CONCLUSO
Poucos rgos discriminados na Constiuio Federal de
1988 tm recebido tanta ateno, seja por meio de outros rgo
com idntica diginidade institucional, seja da prpria populao
em geral, notadamente informada pela mdia a respeito das pautas
hauridas naquela Corte de justia.
A ampla e variada judicializao de questes , neste
particular, seguro demonstrativo. Paralamentares no satisfeitos
com os resultados das discusses sobre temas afetos ao exerccio
de suas competncias ou cidados comuns que reclamam pela
efetividade de garantias fundamentais buscam, por meio da gama
de instrumentos processuais variados a tutela processual desses
interesses, quase trasnformando o STF em alter ego da
comunidade poltica brasileira.
Ocorre que tal protagonismo consequncia de um
conflunica de fatores perceptveis no estgio contemporneo do
constitucionalismo indentificado pelo respectivo neologismo.
Sob este paradigma, com grande apreo axiologia
normativa, o formalismo jurdico reconhecido pelo juspositivismo
16 Disponvel em
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaSumulaV
inculante. Acesso em 16/10/2016.
17 Disponvel em
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaSumulaV
inculante. Acesso em 16/10/12016.
cede espao influncia dos princpios e sua absoro pelas
Cortes de Justia no mbito do exerccio da jurisdio
constitucional que tem ido alm da subsuno dos textos legais ao
caso concreto, para atribuir-se a misso de efetivar, sob as mais
variadas justificativas, uma agenda retoricamente associada
efetividade da Constituio.
Esse mister concretizado, como j referido nesta sede,
pelos inmeros instrumentos processuais, cuja ao direta de
inconstitucionalidade e a smula vinculante a primeira ligada ao
controle concentrado e a segunda, por sua vez, ao controle difuso
so exemplos.
Se qualitativamente, o STF, onde tais instrumentos so
cotidianos, vem encampando essa ideia, decidindo hard cases em
detrimento da atuao regulamentar do Legislativo, ou
intereferindo em polticas pblicas para o azar do Executivo, os
nmeros demonstram, de fato, uma atuao prolixa da Corte.
Em que pese s haver ativismo judicial acaso chegue a
provocao via legitimado para instaurar os procedimentos, o fato
que mais de cinco mil aes direitas de inconstitucionalidade
tramitaram ou tramitam no STF, servindo o nmero, ao menos,
como indcio da negligncia da atuao dos Poderes legislatisvos
federal e estaduais, demonstrando, com isso, que os mecanismos
preventivos de controle de constitucionalidade inerentes a estes
rgos, oas quais contam, inclusive, com a participao do
Executivo no que tange a ausncia de imposio do veto jurdico,
tem permtido o protagonismo judicirio.
Na mesma senda, a objetivao do controle difuso de
constitucionalidade, vem permitindo a edio de smulas
vinculantes, verdadeira tertium genus de norma jurdica. Dotada de
abstrao e generalidade, decorrente da multiplicidade de recursos
extraordinrios sobre um mesmo tema, tais enunciados excluem
os gestores de qualquer permissividade na interpretao de
conceitos jurdicos indeerminados e, por via de consequncia,
afetam o carater discricionrio da atuao da Administrao
pblica.
Em curto espao de tempo, considerando que o
instituto fora inserido h apenas doze anos, cinquenta e cinco
smulas vinculantes foram editadas pelo Supremo Tribunal
Federal, corroborando, assim, a sanha em assumir espaos de

poder antes equilibrado pela noo montesquieuna de tripartio
adotadas na maioria das sociedades democrticas.
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CAPTULO VI
Poliamor: a incidncia de princpios e direitos
fundamentais como fundamento para a
possibilidade de reconhecimento de um novo
arranjo de famlia
CAROLINE BUARQUE LEITE DE OLIVEIRA1

Universidade Autnoma de Lisboa (Portugal)
1. INTRODUO
As transformaes da humanidade influenciam a
sociedade ps-moderna, de tal forma, que a importncia das
Cincias Jurdicas passou a ser cada vez mais fundamental,
especialmente no mbito do Direito de Famlia, haja vista o
desenvolvimento social d-se em torno dos arranjos familiares.
O presente trabalho foi pautado em pesquisas
bibliogrficas, notcias relevantes ao cenrio jurdico e social, leis,
doutrina, jurisprudncia, revistas e artigos cientficos. Sob a
perspectiva de uma metodologia dedutiva, parte-se da acepo,
que os direitos fundamentais, e a hermenutica principiolgica,
fundamentam a possibilidade do reconhecimento das unies
mltiplas como forma de famlia, e, por conseguinte, a gerao de
efeitos jurdicos.
1 Advogada. Mediadora de Conflitos. Mestranda em Cincias Jurdicas pela

Universidade Autnoma de Lisboa. Especialista em Direito Constitucional
pela Universidade Anhanguera - Mato Grosso/Brasil. Especialista em
Direito Administrativo pela Universidade Candido Mendes - Rio de
Janeiro/Brasil.
124 Caroline Buarque Leite de Oliveira
1. DIREITOS E PRINCPIOS INERENTES S

FAMLIAS PS-MODERNAS
1.1 Fatos, valores e normas
Para compreender o posicionamento defendido no
presente trabalho acerca do poliamor, faz-se necessrio um breve
estudo sobre fato, valor e norma, alm da ideia de princpios, j
que com a Constitucionalizao do Direito Civil abriu-se caminho
para o pragmatismo, especialmente no que tange o Direito de
Famlia, onde se ressalta cada vez mais a importncia dos direitos
individuais e sociais.
Para Pontes de Miranda, o fato jurdico seria o reflexo
da incidncia normativa de forma imperativa sobre fatos
importantes para uma determinada sociedade, que mereciam ser
regrados, e se desenvolveriam nos planos da existncia, validade e
eficcia 2. J a Teoria Tridimensional do Direito defendida por
Miguel Reale, admitia que os fatos valorados dariam origem s
normas, que passavam ento, a ter autonomia, podendo produzir
efeitos.
Stolze e Pamplona destacam a importncia do fato para
o mundo jurdico, no sentido de que significa todo
acontecimento natural ou humano capaz de criar, modificar,
conservar ou extinguir relaes jurdicas 3. Ensina Marcos
Bernardes de Mello que a existncia do fato jurdico premissa
para quaisquer situaes no mundo jurdico 4.
Dessa forma, entende-se o Direito como um fato social,
oriundo de transformaes de uma sociedade, em que as normas
garantidoras de direitos fundamentais, incluindo-se a os direitos
da personalidade, so as que possuem maior relevncia. Assim o
fenmeno jurdico estaria sob a tica da trade fato, valor e norma.
Insta destacar, que a moral compreendida como valor,
e o Direito e a moral no se confundem, haja vista que no
devemos considerar uma moral nica, at porque se deve ter
2 MIRANDA, Pontes de Miranda. Tratado de direito privado. 2 ed. So Paulo:

Bookseller, 2000.
3 GAGLIANO, Pablo Stolze e PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo curso de
direito civil. Volume I. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 294.

4 MELLO, Marcos Bernardes de. Teoria do fato jurdico: plano da existncia.
15. ed. So Paulo: 2008, passim.

Poliamor: a incidncia de princpios e direitos fundamentais
compreenso de sua relativizao, no sentido de que o que

moral para uns, no moral para outros, de modo a ser
imprescindvel uma argumentao racional, dentro de um
contexto fundamentado, para defesa de um determinado valor
moral atinente ao Direito Contemporneo.
Uma vez compreendido o fato e o valor, importa
aprofundar o estudo da norma, especificamente, as normas
constitucionais. Se a Constituio pode ser vista como um
sistema jurdico aberto de regras e princpios 5, imperioso que
esse conjunto normativo seja harmnico e integrado, de tal forma
que no h hierarquia entre as normas constitucionais. Cumpre
explicar, que as normas constitucionais ocupam o topo do
ordenamento jurdico ptrio, assim como os tratados
internacionais que versem sobre direitos humanos, aprovados nos
mesmos moldes estabelecidos para aprovao de emendas
constitucionais, conforme preconiza a emenda constitucional n
45/2004. Quaisquer outros instrumentos normativos, inclusive o
Cdigo Civil, devem ser compatveis com a Lei Maior, e
interpretados luz da Constituio Federal.
Assim, a doutrina estabelece a norma como gnero, e
regras e princpios como espcies de norma, ambas com eficcia e,
portanto, geradoras de efeitos jurdicos. Pode-se dizer que os
princpios possuem um alto grau de abstrao, necessitando que o
aplicador do direito faa uso de uma hermenutica criteriosa, para
imperar sua concretizao consoante situao ftica, de modo a
servirem como mandamentos de otimizao, enquanto que as
regras funcionam de forma a serem ou no cumpridas, na medida
do que elas prescrevem.
1.2 Monogamia: princpio ou valor?

verdade que os princpios possuem uma hierarquia
axiolgica: uns princpios possuem mais densidade normativa e
menos carga de valor, e j outros possuem uma maior fora
valorativa e pouca densidade normativa. De tal sorte, que os que
carregam uma carga valorativa menor, so considerados
5 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e teoria da
Constituio. 3. ed. Coimbra: Almedina, 1997.

subprincpios, no podendo ir de encontro queles que se

projetam sobre o sistema normativo. Encontra-se claramente
destacado nesse cenrio a importncia da valorao do princpio
da dignidade da pessoa humana, elencado como um dos
princpios fundamentais no inciso III, artigo 1 da Carta Magna 6.
Costuma-se classificar a monogamia como princpio
estruturante do Direito de Famlia, acepo com a qual aqui no se
concorda. Primeiramente, os princpios so de espcies de
normas, sendo incoerente considerar a monogamia como norma
jurdica, asseverando Marcos Alves da Silva, que nesse sentido
v-se que a monogamia comparece ao discurso do civilista
expressamente como pressuposto 7.
Com base no Direito Romano, considerando-se sua
sociedade em tempos passados, a monogamia era pressuposto
para famlia; era regra. Penas severas eram aplicadas queles que
violavam a fidelidade conjugal. Uma anlise da Bblia mostra que
as sociedades eram naturalmente poligmicas, tanto verificando o
velho, como o novo testamento. Entretanto, com cristianismo,
especialmente os povos ocidentais passaram a ter a monogamia
como forma de famlia. Para Igreja, que ainda hoje no admite o
divrcio, existe um dever-ser em manter-se monogmico e fiel,
repudiando-se o adultrio. Porm, na sociedade moderna a
prpria Lei Maior descartou esse dever-ser, quando do
estabelecimento da emenda constitucional 66/2010, instituindo
inclusive o divrcio direto, e no sendo a culpa levada em conta
quando do fim da dissoluo da sociedade conjugal.
Ora, o dever de fidelidade decorrente da monogamia,
como construo dogmtica, que rege o matrimnio perde aos
poucos sua eficcia. Com isso no significa dizer que uma relao
no monogmica sempre uma relao de infidelidade, e contrria
s normas, conforme se abordar no captulo seguinte. A Lei
9.275/96 que dispe sobre os conviventes em unio estvel,
6 Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos
Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico

de Direito e tem como fundamentos: [...]
III - a dignidade da pessoa humana;
7 SILVA, Marcos Alves da. Da monogamia: a sua superao como princpio
estruturante do direito de famlia. Curitiba: Juru, 2013, p. 149.

sequer faz meno a qualquer impedimento para a constituio

dessas entidades familiares, assim reconhecidas pela Lex
Fundamentalis.
Alm de ser contraditrio numa relao caracterizada
apenas pela situao ftica, considerando-se a Teoria do Fato
Jurdico, que j garante sua existncia e possvel gerao de efeitos,
mesmo que sem registro formal, serem impostos impedimentos
prprios do casamento, que um negcio jurdico constitudo por
ato solene. Percebe-se foroso essa aplicao impeditiva, haja vista
que casamento difere da unio estvel, ainda que a lei deva facilitar
essa converso, mas so institutos diferentes.
Outro ponto que merece ser mencionado o que
normatiza o artigo 1.723, 1 do Diploma Civil em vigor,
possibilitando queles que estejam separados de fato ou separados
judicialmente, constituir uma unio estvel, e consequentemente,
uma entidade familiar 8. conflitante com o artigo 1.727 do
mesmo Livro Civil 9, que trouxe a tona o concubinato. Dessa
forma, dificilmente consegue-se visualizar a monogamia como
princpio.
Ainda que na esfera penal haja sano para o crime de
bigamia tipificado no artigo 235 do Cdigo Penal, ntida a
tentativa de impor a monogamia, punindo penalmente quem
contrair novas bodas mesmo j estando casado. Ressalta-se que tal
situao foi caracterizada como bigamia em um diploma legal que
data da dcada de 40. Havia clara inteno do Estado em tutelar o
matrimnio e o patrimnio, deixando margem as realizaes
pessoais de seus indivduos.
Trata-se de um exagero normativo na sociedade ps-
moderna utilizar-se da esfera penal para sanar uma traio,
conforme entendimento do professor Alberto Jorge Correia de
Barros Lima no entanto a resposta para esse problema deve ser
8 Art. 1.723. reconhecida como entidade familiar a unio estvel entre o
homem e a mulher, configurada na convivncia pblica, contnua e duradoura e

estabelecida com o objetivo de constituio de famlia.
1o A unio estvel no se constituir se ocorrerem os impedimentos do art.
1.521; no se aplicando a incidncia do inciso VI no caso de a pessoa casada se
achar separada de fato ou judicialmente.
9 Art. 1.727. As relaes no eventuais entre o homem e a mulher, impedidos de
casar, constituem concubinato.

buscada junto ao Direito de Civil, especificamente no Direito de

Famlia [...]. 10
No cabe falar em monogamia como valor moral na
sociedade do XXI, ainda que sejamos uma sociedade ocidental.
Especialmente no que concerne s relaes tpicas de unio
estvel. J se mencionou anteriormente que a moral no nica;
de forma que se entende a monogamia como um valor para
determinado grupo social. Assim, no conveniente na atualidade,
atribuir a carga valorativa que tem sido dada monogamia,
elevando a mesma a princpio do Direito de Famlia.
Basta se confrontar a monogamia com o princpio da
dignidade da pessoa humana. Este sim, fundante e estruturante do
Direito de Famlia da sociedade ps-moderna, baseado no Direito
Civil Constitucionalizado, em que o elemento central da famlia
justamente a personificao de seus membros, sua realizao
pessoal em busca da felicidade, caracterizando a famlia
eudemonista. Sendo assim, o presente trabalho pautar-se- na
monogamia como valor, superando a ideia de princpio.
1.3 A releitura do princpio da dignidade da pessoa humana

Em recente palestra ministrada em sesso plenria no
Tribunal de Justia do Estado de Alagoas, o renomado
doutrinador e constitucionalista portugus, Canotilho, defendeu a
existncia de um Direito Constitucional Ps Moderno. Segundo
ele, o Constitucionalismo do sculo XXI deve ser pautado em
uma releitura do princpio da dignidade da pessoa humana 11.
Nesse sentido, defende a tese de que o que pode ser
indigno e amoral para um determinado grupo social, inclusive,
violando direitos e garantias fundamentais, tais como o bem
jurdico maior qual seja o direito vida, condio essencial de
existncia digna para outros indivduos, exemplificando os
atentados terroristas como forma de dignidade para uma
10 LIMA. Alberto Jorge Correia de Barros. Direito penal constitucional: a

imposio dos princpios constitucionais penais. So Paulo: Saraiva, 2012,
p.78.
11 CANOTILHO, J. J. Gomes. Palestra: novos problemas na teoria dos
direitos fundamentais. Realizada em sesso plenria do Tribunal de Justia de

Alagoas, 06 de maio de 2016.
determinada coletividade. Para o referido jurista, h que se aceitar

que existe uma Nova Teoria dos Direitos Fundamentais.
Ora, se a prpria Constituio Federal eleva o princpio
da dignidade da pessoa humana condio de princpio
fundamental da Repblica, e levando-se em considerao os
ensinamentos de Canotilho, factvel dizer que tal princpio
possui um valor intrnseco diferente dos valores
instrumentalizados em outros princpios. Ou seja, a dignidade da
pessoa humana constitui-se como importante princpio
fundamental para existncia de toda uma humanidade, podendo
ser considerada como um bem em si mesma.
Ainda que exista uma hierarquia axiolgica entre os
princpios, e que as regras sejam aplicadas como um dever-ser, na
contemporaneidade da mais alta relevncia que cada norma, seja
ela norma-regra ou norma-princpio, tenha seu texto normativo
interpretado sob a gide do princpio da dignidade da pessoa
humana.
Da se extrai que a dignidade da pessoa humana o
princpio de maior incidncia e carga valorativa em todo o
ordenamento jurdico ptrio, garantido tambm na ordem
internacional, atravs de pactos, acordos e tratados dos quais o
Brasil signatrio, e assim, irradia-se sobre todo o contorno que
envolve o Direito de Famlia, sendo esta inclusive, a base da
sociedade brasileira, conforme expressado no artigo 226 da Lei
Maior.
Deve o Estado, observncia ao princpio da dignidade
da pessoa humana enquanto orientadora de suas aes.
Compreendendo-se nesse cenrio os seus prprios limites para
que no haja inverso de valores, e termine, pois, o Estado,
violando a prpria condio de dignidade de seu povo.
Decerto, que decorre do princpio da dignidade da
pessoa humana, fundante e estruturante do Estado Democrtico
de Direito, os demais princpios norteadores e aplicveis ao
Direito de Famlia, sendo garantida sua proteo estatal.
1.4 A importncia da principiologia

Para que haja um conjunto harmnico das normas no
ordenamento jurdico ptrio, imprescindvel levar-se em
considerao os demais princpios, sejam eles intrnsecos ou

explcitos, alm de se ter a cincia que os direitos fundamentais,
apesar de imprescritveis e irrenunciveis, possuem limitabilidade,
no existindo, portanto, direito fundamental absoluto.
Interpretando-se o caput do artigo 5 da Carta Magna,
verifica-se que os direitos fundamentais so destinados a todos as
pessoas, sejam elas fsicas ou jurdicas, brasileiras ou estrangeiras,
residentes ou no no Brasil. De tal sorte, que alm da proteo
dada famlia nacional, conferida tambm proteo aos seus
membros e tambm quelas famlias que aqui estejam de
passagem, e carregam junto com ela seus direitos e costumes
ptrios.
O princpio da igualdade base para realizao da
dignidade da pessoa humana. A Lex Fundamentalis traz o direito a
igualdade como direito fundamental e objetivo estatal, ao
estabelecer em seu artigo 3, IV que dispe como objetivo da
Repblica promover o bem de todos, sem preconceitos de
origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao 12.
Insta salientar a igualdade normatizada no artigo 5
caput e inciso I, de tal forma que ao estabelecer que todos so
iguais perante a lei e que homens e mulheres so iguais em
direitos e obrigaes o legislador conferiu tambm um
tratamento de equidade sociedade e seus indivduos,
estendendo-se tal garantia s famlias.
Cumpre esclarecer que a igualdade pode ser lida como
formal ou material, sendo assim, no exerccio do referido direito,
devemos tratar os iguais de maneira igual, e os desiguais de forma
desigual, na medida de suas desigualdades. Trata-se de uma forma
de discriminao positiva, de modo a assegurar s minorias sua
incluso na sociedade. Segundo Maria Berenice Dias, a ideia
12 BRASIL. Constituio Federal da Repblica de 05 de outubro de 1988.

Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado
.htm>. Acesso em: 21 maio. 2016.
central garantir a igualdade, o que interessa particularmente ao

direito, pois est ligada ideia de justia 13 (grifo nosso).
Uma das conquistas mais relevantes no ramo do Direito
de Famlia inerente ao princpio da igualdade, foi justamente vedar
quaisquer distines em relaes prole, consoante artigo 227, 6
da CRFB/88 14. Alm disso, o reconhecimento das unies
homoafetivas, e posteriormente o casamento entre pessoas do
mesmo sexo, foi outro trunfo, demonstrando que apesar de no
haver legislao especfica que tratasse do assunto, o aplicador do
direito mediante hermenutica constitucional e uso dos princpios
basilares da famlia, no se furtou em fazer justia frente omisso
normativa. Assunto que ser retomado no captulo 4, deste
trabalho.
Segundo Dirley da Cunha Jnior, em relao ao
princpio da liberdade e direito fundamental pautado no artigo 3,
I da CRFB/88, e tambm como objetivo do Estado, sua
prerrogativa fundamental investe o ser humano em um poder de
autodeterminao, ou seja, de determinar-se conforme sua prpria
conscincia, sendo um poder de atuao em busca da realizao
pessoal e da felicidade. 15
Pautando-se no ensinamento do douto
constitucionalista, entende-se que a liberdade princpio
orientador no que tange a construo das entidades familiares e
seu reconhecimento como tal, haja vista a famlia ps-moderna,
chamada famlia eudemonista, caracterizada justamente pela
personificao de seus indivduos e sua realizao pessoal em
busca da felicidade.
Acrescenta-se ainda, a proteo dada pela Lei Maior em
todo artigo 226, donde se extrai igualdade, liberdade,
solidariedade, entre outros princpios. De tal maneira, que
incontestvel a liberdade do indivduo em relacionar-se no intuito
13 DIAS, Maria Berenice. Manual de direito das famlias. 12. ed. Ver., atual., e
ampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016, p. 50.
14 BRASIL. Constituio Federal da Repblica de 05 de outubro de 1988.
Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado
.htm>. Acesso em: 21 maio. 2016.
15 CUNHA JNIOR, Dirley da. Curso de direito constitucional. 10. ed.
Salvador: JusPODIVIM, 2016, p.593.

de constituir famlia da forma como assim deseje sua conscincia e

seja digna para sua realizao como pessoa, verificando-se assim,
uma incidncia do princpio da liberdade em que pese o direito
das pessoas escolherem como vo estabelecer seu vnculo
conjugal, com observncia limitabilidade dos direitos
fundamentais.
Constata-se que se relacionar com pessoas do mesmo
sexo, ou ainda, com mais de uma pessoa, como o que ocorre nas
relaes de poliamorismo, nada mais seria do que a expresso
manifesta e justa do princpio da liberdade no que tange o Direito
de Famlia.
No que concerne o princpio da solidariedade, alm de
ser objetivo estatal preconizado no artigo 3, I da CRFB/88, insta
mencionar mais uma vez, alguns ensinamentos do ilustre
professor Canotilho, proferidos na palestra citada no corrente
captulo. Ao falar sobre a Nova Teoria dos Direitos
Fundamentais, o referido doutrinador enfatiza que deve haver
uma solidariedade de todos na construo da sociedade,
acrescentando que no se pode somente atribuir ao Estado essa
misso 16.
Compreende-se ento, que a solidariedade est
justamente no fato dos indivduos de um determinado arranjo
social, nesse contexto a famlia, passarem a amparar uns aos
outros, de maneira responsvel, respeitando direitos e deveres
mtuos, considerando o afeto que os une e mantm solidificada
tal relao.
Se a solidariedade princpio inerente famlia, lgico
afirmar que o princpio da proteo criana, ao adolescente, ao
jovem e ao idoso assim tambm o , haja vista que as protees
supracitadas, alm de serem garantidas pelo Estado, presentes na
ordem constitucional e infraconstitucional (Estatuto da Criana e
do Adolescente ECA e Estatuto do Idoso), tambm so deveres
dos pais para com os filhos e dos filhos para com os pais.
Como j aludido anteriormente, a Lei Maior garante
toda uma proteo estatal s famlias. Contudo, h que se

direitos fundamentais. Realizada em sesso plenria do Tribunal de Justia
de Alagoas, 06 de maio de 2016.
mencionar a interveno do Estado nas relaes privadas, no caso

das famlias, no deve ser vista isoladamente como fruto do
Estado Social, e sim, como decorrncia do Estado Democrtico
de Direito.
Nesse sentido, destaca-se o princpio da interveno
mnima do Estado, que tem por objetivo garantir a proteo da
famlia e seus membros, e no de interferir nos direitos
fundamentais inerentes liberdade, intimidade e vida privada.
De tal forma, que deve haver uma ponderao de valores para
garantir a aplicao otimizada dos princpios estruturantes do
Direito de Famlia, cumprindo-se ento, a funo principiolgica
precpua.
Nesse contexto de proteo Estatal, destaca-se ainda o
princpio de vedao ao retrocesso; deve o Estado garantir e
proteger os direitos constitudos aos indivduos. Segundo
Canotilho, no pode uma lei posterior mitigar direitos e garantias
j consagrados pela Constituio. 17 E alargando-se o
entendimento, verifica-se que o retrocesso social uma violao
ao princpio da dignidade da pessoa humana e tambm aos
direitos humanos.
De tal monta, que na omisso da lei, dever o aplicador
do direito fazer uso de princpios, analogia e costumes conforme
orienta artigo 4 da Lei de Introduo s Normas de Direito
Brasileiro, interpretando o caso em concreto de acordo com
normas e valores fundamentais da Lei Maior, em consonncia
com o disposto no artigo 140 no Novo Cdigo de Processo Civil,
com efeito, uma vedao ao retrocesso social.
1.5 O direito felicidade sob a perspectiva do princpio da

afetividade e do princpio da pluralidade das entidades
familiares
Como j se falou anteriormente, a famlia ps-moderna
no tem as mesmas caractersticas do modelo de famlia patriarcal,
nem muito menos do modelo de famlia romano. Apesar do
Cdigo Civil de 2002 trazer dispositivos que carregam valores
17 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e teoria da

Constituio. Coimbra: Almedina, 1998. p.321.
centenrios e ultrapassados, no inerentes a sociedade do sculo

atual, a famlia eudemonista funda-se na ideia de uma realizao
do indivduo em busca da felicidade.
E no h como falar em felicidade sem pautar-se no
princpio estruturante, base da famlia eudemonista, que o
princpio da afetividade. No cenrio atual, o aspecto patrimonial
foi deixado de lado; h que se entender que a sociedade de fato
deve ser totalmente abolida do conceito de famlia, dando lugar a
sociedade de afeto.
Ainda que no existam disposies normativas acerca
do afeto, pode-se inferir o afeto decorrente das prprias
dimenses dos direitos fundamentais. Se nos direitos de terceira
gerao destacavam-se a fraternidade e a solidariedade, na quinta
gerao, funda-se o direito paz. Para que se haja paz, essencial
que exista afeto entre as pessoas, e um amor prprio, haja vista a
personificao do ser humano.
Sendo assim, o princpio da afetividade torna-se
fundamental no seio da famlia, para que em se mantenham em
equilbrio todos os outros princpios, e que cada um de seus
membros possam conquistar a felicidade e a realizao pessoal.
visvel que alm de laos sanguneos, as pessoas se unem sob o
manto dos laos de afetividade, a exemplo disso, a prpria Carta
Magna mantm em condio de igualdade filhos, sejam eles
biolgicos ou adotivos, fruto de vnculo conjugal ou no. Com o
julgamento da repercusso geral 622, O Supremo Tribunal Federal
sacramentou a possibilidade da pluriparentalidade e o
reconhecimento do vnculo jurdico da afetividade, precendetentes
importantes para o reconhecimento do poliamor como forma de
famlia.
2. FAMLIA NO SCULO XXI: A MULTIPLICIDADE

DAS ENTIDADES FAMILIARES
2.1 Famlia ou famlias?
Estabeleceu-se primeiro uma contextualizao da
evoluo histrica, social, e ainda jurdica, para entender, a
posteriori, o verdadeiro significado do que famlia dentro da
sociedade ps-moderna.
Partir-se- da concepo da no autonomia do Direito.

Dessa forma, imprescindvel estudar tal cincia pautando-se em
outras. Do mesmo modo, tambm se admitir que o Direito e
suas facetas no podem ser visto de maneira isolada; como partes
autnomas. H que haver uma integrao entre os ramos
jurdicos.
Nesse cenrio, cumpre lembrar que atravs do Direito
Civil que foram destacados os direitos fundamentais e os direitos
humanos, donde se originou justamente a chamada
repersonalizao do direito civil. Nesse cenrio, insta mencionar o
entendimento do nobre jurista Canotilho acerca dos direitos da
personalidade:
Muitos dos direitos fundamentais so
direitos de personalidade [...] Os
direitos de personalidade abarcam
certamente os direitos de estado (por
ex.: direito de cidadania), os direitos
sobre a prpria pessoa (direito vida),
integridade moral e fsica, direito
privacidade), os direitos distintivos da
personalidade (direito identidade
pessoal, direito informtica) e muitos
dos direitos de liberdade (liberdade de
expresso) [...]. 18
Entende-se assim, que com o exerccio dos direitos da
personalidade, amplamente consagrados no mbito constitucional,
juntamente com a incidncia dos princpios estruturantes do
Direito de Famlia, no permite mais espao para famlia singular,
sendo, portanto, correto afirmar sobre a existncia de famlias.
Admite-se ento, que as famlias possuem um ncleo
central fundado em trs elementos, quais sejam: a afetividade, a
estabilidade e a ostensibilidade, caracterizando o arranjo social,
compreendido em um nico gnero (famlias), derivando deste
vrias espcies, que so determinadas de acordo com a forma de
realizao da dignidade pessoal de seus membros em busca da
18 apud GSCHWENDTNER, Loacir. Direitos Fundamentais. Revista Jus

Navigandi,. Ano 6. Outubro, 2001. Disponvel
em:<https://jus.com.br/artigos/2075>. Acesso em: 17 maio. 2016.
felicidade. Adota-se, portanto, uma acepo prpria acerca do

conceito de famlias.
No se tem por objetivo discordar e nem confrontar os
inmeros conceitos acerca das entidades familiares entendidos
pela doutrina j consagrada no mbito do Direito Civil, e tambm
pelo legislador e pelo aplicador do direito. Porm, ao adotar-se
uma definio prpria, seguiu-se uma hermenutica sistemtica e
teleolgica consoante doutrina Canotilho, no sentido de que caso
haja dvidas, deve-se adotar a interpretao que perfilhe maior
eficcia aos direitos fundamentais, de tal sorte que se admite ser
numerus clausus o rol de famlias normatizadas pelo artigo 226 da
Constituio Federal 19. At porque no caso de uma norma que
venha a limitar direitos, no se deve fazer a interpretao do seu
texto normativo de maneira restritiva.
Acrescenta-se ainda, que no conceito de famlias
defendido e exposto no presente trabalho, no se faz juzo de
valor; diferenciao de sexo entre os membros da entidade
familiar, nem tampouco estabelecido um nmero de indivduos
participantes do arranjo, de maneira que h uma liberdade para se
derivar do gnero famlias as suas espcies.
2.2 A diversidade arranjos familiares

Conforme se disciplinou anteriormente, passa-se a
designar famlias como gnero de um arranjo social, caracterizado
pelo afeto, estabilidade e ostensibilidade, donde se derivam vrias
espcies, que so determinadas de acordo com a forma de
realizao da dignidade pessoal de seus membros em busca da
felicidade, sem que haja distino de sexo, nmero de indivduos
participantes da relao, e quaisquer juzos valorativos acerca
dessas entidades.
Assim, da pluralidade de espcies das entidades
familiares, detalhar-se- o poliamor, sem a finalidade de exauri-lo,
haja vista compreender-se que a Lei Maior trazer no artigo 226 um
rol no taxativo, e ainda por enxergar-se a no autonomia do
Direito, e consequentemente, sua influncia por outras cincias e
19 CANOTILHO. J. J. Gomes. Direito Constitucional e teoria da

Constituio. Coimbra: Almedina, 1998.
pela transformao da sociedade e evoluo dos indivduos, o que

se leva ao entendimento de que no futuro, surgiro novas espcies
de famlias.
3. COMPREENDENDO O POLIAMOR
3.1 Conceito e caractersticas da relao de poliamor
Numa sociedade ps-moderna onde famlias fundam-se
no afeto e alcanam a plenitude de sua dignidade na realizao
pessoal do eu de cada um de seus membros, compreensvel
entender a liberdade dos indivduos, direito consagrado na Lei
Maior, no que concerne a construo de suas entidades familiares.
Como se v, h uma pluralidade de espcies de famlias.
Ainda que se tentasse explicar uma a uma, tornar-se-ia uma tarefa
difcil, haja vista a existncia de arranjos sociais que ainda no so
vistos pelo Estado, e at mesmo pela sociedade, insistindo-se em
tentar impor a uma universalidade valores morais de um
determinado momento e grupo social, qual seja a monogamia;
sendo neste trabalho j superada sua ideia de princpio.
A prpria evoluo natural dos seres humanos
contrria monogamia; valor moral implantado e consagrado pelo
cristianismo nas sociedades ocidentais. No se entrar em detalhes
antropolgicos e sociolgicos para explicar um fenmeno natural.
Portanto, centrar-seem mostrar que existem relaes no
monogmicas, que podem sim serem tuteladas pelo Estado, e
reconhecidas como espcie de famlias, levando-se em
considerao inclusive, o conceito de famlias aqui adotado.
No significa que se estar a defender a prtica da
poligamia e quaisquer que sejam suas formas, elevar-se a espcies
de famlias. Longe disso; o fato de se constituir um arranjo social
pautado na poligamia no necessariamente est fundado nos
princpios norteadores do Direito de Famlia, concepo que
tambm aqui se estende aos arranjos sociais que so
monogmicos. H tempos que sabido que muitas famlias, assim
considerada pela sociedade e pelo Estado, possuem membros que
em busca de uma realizao pessoal terminam por quebrarem
determinadas regras e princpios que orientam as entidades
familiares, ficando longe de atenderem as caractersticas comuns
inerentes s famlias, consoante ensinamentos Lbo:
a) afetividade, como fundamento e

finalidade da entidade, com
desconsiderao do mvel econmico e
escopo indiscutvel de constituio de
famlia; b) estabilidade, excluindo-se os
relacionamentos casuais, episdicos ou
descomprometidos, sem comunho de
vida; c) convivncia pblica e ostensiva,
o que pressupe uma unidade familiar
que se apresente assim publicamente. 20
Muitas dessas relaes envolvem terceiros de boa-f, de
tal forma, que estes terminam por se relacionarem com
indivduos, que j so membros de uma determinada famlia, e
esto impedidos de manter outro relacionamento conjugal. Em
outros casos, as pessoas tm cincia do fator impeditivo, mais
ainda assim, optam por manter o relacionamento s escuras.
Alm de outras situaes, como as que pessoas
impedidas de manterem outras unies ou casamentos, possuem
uma relao extraconjugal, e mesmo sua famlia tendo cincia,
aceita o paralelismo da relao, seja por questes de valores
morais em manter-se o vnculo conjugal, resqucios da influncia
crist, seja por questes econmicas ou at mesmo por no se
importarem com tal situao e muitas vezes acharem difcil
constituir uma nova unio. Assim, os pilares do afeto, estabilidade
e ostensibilidade, em muitos arranjos familiares da ssociedade
atual e tambm passada, so por hora olvidados.
A bigamia considerada crime no Brasil. Entretanto, a
infidelidade no est tipificada como tal na legislao penal ptria.
Todavia, mesmo no tendo uma sano jurdica, a infidelidade
possui uma sano social, sendo as chamadas concubinas
estigmatizadas pela sociedade. Tanto que o legislador tratou de
inserir na legislao civil, o instituto do concubinato. Embora aqui
no se concorde com tal denominao, diga-se pejorativa, cumpre
realizar uma anlise em virtude da importncia de explanar as
semelhanas e diferenas das unies paralelas ou simultneas em
relao s unies mltiplas.
20 LBO, Paulo. Direito civil: famlias. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2011. p. 80.
A monogamia foi incutida na sociedade para proteger

alm dos valores morais inerentes ao cristianismo, tambm o
patrimnio, numa poca em que a mulher era submissa e
dependente da figura masculina; havia uma repulsa social para
quelas que traam.
Ao se falar de poliamor, no se est referindo s
relaes poligmicas em geral. Conforme o dicionarista Aurlio
Buarque de Holanda Ferreira,
a palavra poligamia origina-se do grego
poligmos, significando a relao
vivencial, mtua assentida, e,
eventualmente, convalidada por uma
ordem cultural-social vigente no mbito
do grupo social, qualquer que seja a
amplitude espao-temporal e a sua
compreenso, estando presentes ou no
elementos de convalidao religiosa,
segundo os costumes locais e os
desejos pessoais, que ou aceita ou
estabelece, prescreve e, pois, espera que
o pacto conjugal seja plurvoco e no
exclusivo, com ou sem sanes de
vrias ordens para o desvio da
fidelidade a essa pacto [...]. 21
A poligamia tambm vista em dois aspectos: um
homem e vrias mulheres (poliginia) ou uma mulher e vrios
homens (polandria). E ainda existem formas onde vrios homens
e vrias mulheres relacionam-se simultaneamente. De fato, a
liberdade sexual acentuada na sociedade ps-moderna.
No s o homem, mais tambm a mulher, hoje muito
mais independente e tratada sob a gide do princpio da isonomia
em relao igualdade de gneros, terminam por experimentar
novas formas de afeto, carinho e prazer que os fazem realizar-se.
No que essas prticas anteriormente no existissem; elas existiam,
porm eram menos acentuadas entre as mulheres, e no eram
21 FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Dicionrio Aurlio da lngua

portuguesa. 5. ed. Curitiba: Positivo, 2010.
prticas de relacionamento que se fazia publicidade. At mesmo

pelas caractersticas da sociedade poca.
Entretanto, comum ouvir falar em pessoas que
experimentam relacionar-se com outra do mesmo sexo, que
tentam relaes com mais de uma pessoa simultaneamente, ou
ainda, que so adeptos ao chamado suwing, prtica em que os
casais, trocam de parceiros entre si, em nome de uma realizao
sexual. Essas relaes so eventuais; espordicas, e, portanto, no
se pode consider-las como espcies de famlias.
Toda essa evoluo sexual trouxe junto com ela o
chamado poliamor. Conforme ensina Rafael Santiago no existe
uma definio clara acerca do seu significado. Especialmente
porque o poliamor uma concepo de relao no to bem
aceita pela sociedade que se intitula monogmica, principalmente
nos pases do Ocidente. 22
H muitas comunidades jovens que praticam o
poliamorismo em alguns estados dos Estados Unidos da Amrica,
onde as leis permitem tal prtica, tendo em vista que naquele pas
cada estado possui um ordenamento jurdico prprio. Tambm
existem muitos casos de comunidades adeptas do poliamor em
Portugal, pas do qual fomos colnia, recebemos suas influncias e
costumes, e ainda, mantemos acordos internacionais de
reciprocidade.
No fcil encontrar na doutrina ptria acepes
jurdicas acerca do poliamor, que normalmente, entendido num
contexto muito mais sociolgico que jurdico. Decerto,
interessante destacarmos as teorias da doutrina internacional, sem,
contudo, aprofundar em qualquer estudo no que diz respeito ao
poliamor no Direito Comparado.
Deborah Anapol ensina que o poliamor funda-se na deciso de
honrar as mais diversas maneiras em que um relacionamento
amoroso pode se manifestar, sendo capaz de assumir variadas
formas 23.
22 SANTIAGO, Rafael da Silva. Poliamor e direito das famlias:
reconhecimento e consequncias jurdicas. Curitiba: Juru, 2015, p. 130.

23 apud SANTIAGO, Rafael da Silva. Poliamor e direito das famlias:

Outro conceito trazido pelo direito aliengena o apontado por

Jim Haritaworn, Chin-ju e Christian Klesse, que definem o
poliamor como uma forma de relacionamento em que possvel,
vlido e compensatrio manter em geral por longos perodos de
no tempo relacionamentos ntimos, sexuais e/ou amorosos com
mais de uma pessoa simultaneamente, afirmando ainda que
existem dois temas importantes no discurso do poliamor:
honestidade e consenso 24.
Com base nas acepes acima mencionadas tentar-te- explicar o
real significado do poliamor. Fica evidente que se trata uma
situao ftica, de modo que h que se considerar sua existncia
no mundo jurdico, e consequentemente, sua possibilidade de
gerar efeitos, conforme se estudar no captulo seguinte,
Pode-se dizer que o poliamor um arranjo social, onde h
relacionamentos no eventuais, entre pessoas desimpedidas, as
quais no se restringem gnero e nmero, fundada em um
determinado vnculo afetivo, sem necessariamente haver sexo,
onde seus integrantes consensualmente aprovam as unies
mltiplas entre eles, tendo em vista a busca de suas dignidades por
meio de suas realizaes pessoais com vistas felicidade,
constituindo um nico ncleo de entidade familiar. Ora, pela
definio supracitada, adotada no presente trabalho, fcil
perceber que existem vrios modelos de poliamor, porm no ser
objeto desse trabalho explorar sua totalidade; de modo apenas a
exemplificar-se.
Dessa forma, se verifica que poliamorismo pode ser praticado sob
diferentes ticas. Pode-se imaginar, uma situao em que existe
uma pessoa que mantenha um vnculo poliamorista com outra,
onde exista entre eles relao sexual, e que um terceiro envolvido
nesse mesmo arranjo social, embora adepto do poliamor, no
mantenha relao sexual com os outros dois.
Outro caso poderia ser o poliamorismo entre dois
homens e duas mulheres, em que as mulheres se relacionam entre
si e com os homens, afetiva e sexualmente, porm os homens
24 apud SANTIAGO, Rafael da Silva. Poliamor e direito das famlias:

somente mantem entre si um vnculo afetivo, sem haver relaes

sexuais.
So inmeras as formas derivadas do poliamor. No
seria factvel distender a tal ponto, at porque fugiria ao objetivo
inicial do presente trabalho, qual seja: aplicar os direito e garantias
fundamentais s unies mltiplas, neste caso, o poliamor, de
modo a justificar a possibilidade de sua gerao de efeitos.
3.2 Princpios do direito de famlia que pautam o poliamor

Imperioso retomar os pilares principiolgicos
orientadores do Direito de Famlia, aludidos no captulo 2, quais
sejam: o princpio da dignidade da pessoa humana, o princpio da
igualdade, o princpio da liberdade, o princpio da solidariedade, o
princpio da proteo criana, ao adolescente, ao jovem e ao
idoso, o princpio da interveno mnima do Estado, o princpio
da vedao ao retrocesso social, o princpio da afetividade e o
princpio da pluralidade das entidades familiares.
Se o poliamor pode ser considerado uma forma de
relacionamento existente e vlida, no eventual, pautada em
relacionamentos ntimos, sexuais e/ou amorosos com mais de
uma pessoa simultaneamente, formando um nico ncleo, e seus
integrantes possuem cincia das unies mltiplas entre eles,
havendo respeito e fidelidade recproca, tendo em vista a busca de
suas dignidades por meio de suas realizaes pessoais com vistas
felicidade, verifica-se a incidncia dos princpios estruturantes de
famlia nesse tipo de relao.
Apesar de ter suas origens em relacionamentos sexuais,
o poliamor no pautado somente em sexo, podendo este fazer
parte, mas o que mantm os membros do poliamor unido o
afeto, havendo tipos de poliamorismo em que sequer existem
relaes sexuais, haja vista que nem sempre tais relaes so
sinnimo de afeto, especialmente no que tange a sociedade ps-
moderna, em que os indivduos so adeptos das mais diversas
formas de exteriorizao de sua sexualidade.
No poliamorismo evidente o princpio da liberdade,
inclusive na forma de organizao do arranjo social, alm de haver
solidariedade e igualdade entre seus membros, ou seja, h uma
reciprocidade e no existe hierarquia entre os integrantes da

relao.
Fazendo-se uso do conceito adotado no presente
trabalho de famlias, a saber, gnero de um arranjo social,
caracterizado pelo afeto, estabilidade e ostensibilidade, donde se
derivam vrias espcies, que so determinadas de acordo com a
forma de realizao da dignidade pessoal de seus membros em
busca da felicidade, sem que haja distino de sexo, nmero de
indivduos participantes da relao, e quaisquer juzos valorativos
acerca dessas entidades, pode-se incluir o poliamor nesse
contexto, perfazendo-se o entendimento de que esse tipo de
arranjo social tambm uma espcie de entidade familiar.
De tal forma que se constata a incidncia do princpio
da vedao ao retrocesso no que concerne os direitos
conquistados em relao s famlias, devendo, pois, o Estado
proteger o que aqui se entende ser a famlia poliamorista e no
intervir de modo a ferir princpios e direitos fundamentais dos
indivduos, sendo o poliamor uma expresso da pluralidade das
entidades familiares e uma evidncia da supremacia do princpio
da dignidade da pessoa humana.
Poderia questionar-se a presena do elemento
ostensibilidade caracterstico das famlias, porm no caso do
poliamor, h que se ressalvar que o princpio da ostensibilidade
resta mitigado, em virtude da repulsa social a esse tipo de arranjo,
sendo colocado margem da sociedade e do Estado. De tal sorte,
que exibir publicamente uma relao de poliamor no Brasil, no se
torna uma tarefa fcil, pois seus membros terminam por sofrer
preconceito e discriminao, em virtude de valores tidos como
morais, no caso a monogamia.
Entretanto, mesmo o poliamor no sendo a forma mais
tpica de espcie de famlia, no se deve fechar os olhos para uma
realidade ftica, que vai ganhando fora e adeptos na sociedade
ps-moderna. Embora existam muitas pessoas que no pratiquem
o poliamorismo, no significa que elevar o poliamor espcie de
famlia seria violar direitos de terceiros que no comungam dos
mesmos valores; ao contrrio, seria tutelar as minorias que mais
precisam ser protegidas pelo manto Estatal.
Ressalta-se, que independente de orientao sexual,

religiosa, poltica ou filosfica, h que se ter respeito uns aos
outros, especialmente no cerne de direitos fundamentais que esto
envolvidos no poliamorismo, seja igualdade, liberdade, e mais
amplamente falando-se, os prprios direitos fundamentais da
personalidade, tendo em vista a repersonalizao do Direito de
Famlia, o eudemonismo presente como caracterstica das famlias
ps-modernas, e releitura do princpio da dignidade da pessoa
humana, em que pese, ratifica-se o pensamento do renomado
doutrinador Canotilho, no sentido de que o que dignidade para
uns no necessariamente dignidade para todos 25.
CONCLUSO
A nova ordem constitucional, inaugurada com a
Constituio Federal de 1998, permitiu uma profunda modificao
da interpretao de textos normativos, de forma a adapt-los Lei
Maior. Houve uma Constitucionalizao do Direito, e assim,
novas ideias, como a repersonalizao do Direito de Famlia,
consolidaram-se, possibilitando deslocar o centro da famlia da
entidade em si, para o desenvolvimento da realizao pessoal de
seus indivduos.
A dignidade da pessoa humana passou a ser elemento
fundante para as interpretaes das leis, jurisprudncias e
construo de novos entendimentos do contorno familiar. A
incidncia de outros direitos garantidos na Carta Magna, e outros
princpios, como a liberdade, igualdade, solidariedade e afeto,
ganharam fora, servindo de parmetros para solucionar conflitos
inerentes ao Direito de Famlia.
A famlia plural ps-moderna, chamada eudemonista,
expande-se de tal forma que novos arranjos sociais emergem de
sobremaneira, que muitas vezes a legislao no consegue
acompanhar, ficando seus indivduos margem da tutela estatal.
Contudo, hodiernamente no se admite ao Estado, escusar-se de
garantir proteo s famlias, justificando-se a lacuna da lei, como
o que ocorre atualmente com o poliamor.

direitos fundamentais. Realizada em sesso plenria do Tribunal de Justia
de Alagoas, 06 de maio de 2016.
Como a Constituio Federal disps apenas um rol

exemplificativo para as espcies de entidades familiares, cabe ao
aplicador do direito a funo de analisar o caso concreto, e
fundamentado na interpretao constitucional, levando em
considerao o princpio da interveno mnima do Estado, e
ainda, o princpio da vedao ao retrocesso, conceder direitos
queles que buscam Justia.
Independem de valores morais, imperioso destacar
que as relaes de poliamorismo no ferem as normas do Direito
Brasileiro, haja vista, que no h no ordenamento jurdico ptrio,
nenhuma vedao a esse tipo de unio. De forma que, entende-se
necessria urgncia em tutelar tais entidades, que aqui se considera
como famlia, sob pena de se considerar a inobservncia a esses
arranjos, no mnimo como injustia.
De fato, nem sempre o que legal justo. Entretanto,
no caso do poliamor, no h que se falar em ilegalidade; as
relaes de poliamorismo atendem os requisitos necessrios e
caracterizadores de uma famlia. Fechar os olhos para uma
realidade que circunda a sociedade ps-moderna um verdadeiro
retrocesso, comparando-se a tantos direitos j alcanados, que h
pouco tempo considerava-se praticamente impossvel conceder-se,
como ocorreu com o reconhecimento das unies homoafetivas.
Importa destacar, que apesar do livre convencimento
motivado, e assim, o juiz na funo de aplicador do direito,
necessitar fundamentar suas decises, no existe o que podemos
chamar de neutralidade, ou seja, os magistrados so pessoas
comuns investidas em uma jusrisdio, de tal forma que carregam
consigo valores e conceitos que consideram morais, tendo em
vista que receberam educao de seus pais, que j foram
orientados por seus ascendentes e assim sucessivamente, ou seja,
muitas vezes tais valores morais e costumes no norteiam mais a
sociedade em seu tempo. O que leva concluso de que mesmo
com o princpio da imparcialidade do juiz, algumas decises
podem nelas terem incutidas valores prprios do julgador, que
foram estendidos coletividade.
No caso do poliamor, h que se ter em vista o direito
felicidade, j consagrado pela Suprema Corte do pas. A famlia
agora existe para proporcionar a realizao de seus membros,
unidos pelo primoroso princpio da afetividade, j solidificado

como estruturante do Direito de Famlia. Destaca-se que a
dignidade da pessoa humana merece uma interpretao ampla, no
sentido de que a mesma, alm de tudo, um direito humano.
Conclui-se, pois, sob a gide da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, seus princpios e objetivos de um
Estado Democrtico de Direito, e ainda, a aplicabilidade dos
direitos e garantias constitucionais conferidos s famlias e seus
indivduos, que possvel o reconhecimento das unies mltiplas
de poliamor como forma de famlia, bem como razovel, a
gerao de efeitos jurdicos oriundos dessas relaes,
considerando-se por fim, justa toda e qualquer forma de amor.
BARROSO, Luiz Roberto. A dignidade da pessoa humana no
direito constitucional contemporneo: a construo de
um conceito jurdico luz da jurisprudncia mundial. Belo
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CAPTULO VII
A superviso do sistema financeiro: a

experincia europeia e americana
MARIA EMLIA TEIXEIRA 1

GIL VALENTE MAIA 2
Universidade Portucalense (Portugal)
INTRODUO
A crise financeira de 2007 acentuou a necessidade de se
repensar o modelo regulatrio em vigor, tanto no espao europeu
como no espao americano. No primeiro, a superviso meramente
nacional revelou as suas fragilidades. No segundo, o modelo
regulatrio tem oscilado ao longo do tempo, suscitando dvidas
sobre qual ser o seu futuro.
O efeito global da crise e o elo entre a crise da dvida e a
crise da banca obrigou a uma soluo supranacional e a respostas
firmes. Apesar de algumas solues prementes e imediatas, a
Unio Bancria que constitui o passo mais decisivo nesse sentido.
O presente artigo visa analisar a alterao do quadro regulatrio
nos espaos supra enunciados, destacando particularmente a Unio
Bancria e a evoluo do modelo de regulao americano, no
descurando as respetivas virtualidades e imperfeies.
1.1.PROLEGMENOS: A CRISE E A NECESSIDADE DE

UMA RESPOSTA SUPRANACIONAL
A criao de um espao de livre circulao, prevista no
Tratado de Maastricht, teve como corolrio a criao de um
espao financeiro comum. Suprimindo entraves livre circulao
e ao estabelecimento de atividades comerciais, desenhou-se um
1 Doutora em Direito Bancrio, Professora da Universidade Portucalense.

2 Investigador do Instituto Jurdico Portucalense
150 Maria Emlia Teixeira Gil Valente Maia
mercado europeu de servios financeiros, culminando um

processo de convergncia que se ia esboando desde a dcada de
70. Desse modo, a atividade bancria no se confinava a um nico
Estado, alastrando a sua atividade por todo o vasto espao
europeu, o que implicaria novos desafios de superviso, desde
logo no que concerne harmonizao e coordenao entre
diversas autoridades nacionais.
Apesar das inmeras vantagens de uma banca universal, a
verdade que esta realidade exponencia os efeitos do risco
sistmico de uma crise. A crise de uma instituio, fenmeno
aparentemente isolado, universalizou-se e adquiriu um efeito domin
capaz de colocar em causa todo o sistema financeiro.
A crise do vero de 2007 propiciou efeitos que se
propagaram por todo o mundo, revelando uma capacidade de
contgio mundial e evidenciou as fragilidades no modelo de
regulao existente, desnudando os problemas dos modelos de
regulao nacionais, das estruturas de governo societrio e de
algumas prticas e operaes bancrias 3. As instituies bancrias,
pela sua dimenso e pelas externalidades negativas que o seu
colapso teria para a economia, sabiam que o Estado funcionaria
sempre como tbua de salvao da banca (too big to fail 4). Esta
mesma razo servia para prticas menos prudentes dos bancos
(moral hazard), estando estes mais predispostos para investimentos
temerrios. Outro dos problemas que a crise demonstrou foi o
facto de, no modelo de governao dos bancos, os stakeholders
mais influentes usarem a sua posio de domnio para a concesso
de crdito para alm de um risco prudente, em detrimento dos
pequenos investidores e depositantes. Aliado a este problema, a
crise alertou para a necessidade de avaliar a idoneidade de
3 Uma anlise minuciosa das causas da crise pode ser encontrada no Livro
Branco sobre a regulao e superviso do setor financeiro, publicado em
2016, da autoria do Banco de Portugal.
4 No espao europeu, cerca de 70% das empresas recorre banca como meio de
financiamento. J no espao americano o mercado de capitais que assume

primazia. Este fenmeno (overbanking) ilustra o efeito de contgio que pode
existir quando a banca colapsa. Para mais dados, cfr.
SCHOENMAKER,Dirk. The new banking Union landscape in Europe.The
Journal of Financial Perspectives, July 2015,vol.3,n2,p.1-28.
The Financial System Supervision: The European and American Experience
acionistas e gestores de instituies bancrias, pela dimenso tica

que a profisso comporta, evitando prticas abusivas e opacas.
A opacidade da banca (shadow banking), o comportamento
das agncias de notao financeira durante a crise e a incapacidade
das estruturas de superviso nacionais agirem atempadamente
foram outros dos problemas que urgia combater. Tornou-se
inevitvel que uma reforma profunda surgisse e que a mesma teria
de ser conduzida por instituies supranacionais.
O modelo de superviso anterior a 2007 era puramente
local e, por isso, fragmentrio e casustico, com regimes
diferenciados ao nvel da superviso, o que dificultava uma
resposta global e a eficcia das solues. Um sistema fragmentado
e assimtrico torna mais difcil a proteo dos depositantes e
contribuintes. A superviso domstica diminui a eficcia e no
quebra a ligao perniciosa entre a dvida soberana e o risco
bancrio, numa Europa em que os bancos acumularam dvida
pblica, o que conduziu a falncias e necessidade de interveno
externa. Este modelo anterior crise, marcadamente minimalista e
pouco consentneo com a realidade global dos mercados
financeiros, revelou-se insustentvel para gerir os riscos
decorrentes da globalizao financeira, da emergncia de
conglomerados financeiros e da crise que se seguiu. Com efeito, o
modelo assente na descentralizao, fragmentao e na
cooperao voluntria (baseadas na ideia de soberania estadual)
assemelhava-se a uma antiguidade de museu perante a emergncia
de uma realidade interligada e transnacional, conduzindo a que
muitos Estados procedessem a uma alterao das suas arquiteturas
nacionais de superviso, com clara tendncia para a
institucionalizao de modelos de supervisor nico ou modelo
twin peaks, ao mesmo tempo em que esta reforma era feita no
espao europeu.
Os princpios do home country control e do reconhecimento
mtuo, que estiveram na gnese das primeiras harmonizaes
comunitrios no sector europeu, ainda antes do Acto nico
Europeu, revelavam-se desajustados perante uma realidade que se
expandia, consolidava e que se revelava altamente inovadora.
A integrao do sistema financeiro europeu remonta a
1992, com a criao do Mercado nico. A introduo do euro, em
1999, constitui mais uma etapa no processo de integrao

financeira no espao da Unio Europeia. Todavia, apesar destes
avanos, a integrao e harmonizao do sistema bancrio tardou
a chegar, permanecendo de cariz maioritariamente nacional. Antes
da criao da Unio Bancria, em 2012, a Unio Europeia j havia
tomado algumas medidas, de impacto mais reduzido, a fim de
promover uma superviso supranacional e a harmonizao
legislativa (single rulebook) 5, procurando assegurar uniformidade
legislativa e concorrencial na atividade bancria (level playing field).
Todavia, apenas com a criao, em Junho de 2012, da Unio
Bancria que seria dado o passo decisivo rumo a um modelo
mais cabal de superviso supranacional.
Entre 2001 e 2003, a Comisso Europeia implementou
aquilo que ficou conhecido como Lamfalussy Process, em
homenagem ao presidente de um Comit de Sbios que redigiu
as propostas, o Baro Alexandre Lamfalussy. Este sistema
assentava em quatro nveis, cada um dos quais correspondendo a
um estdio de integrao financeira. Assim, no primeiro nvel, o
processo recomenda a definio, atravs do processo legislativo
ordinrio, dos princpios-quadro na matria a serem vertidos em
Regulamentos e Diretivas. Um segundo momento visa a aplicao
dos princpios-quadro atravs da coordenao entre as autoridades
nacionais, a Comisso e um Comit de nvel 3, que exerciam
funes no mbito da banca, seguros e fundos de penses e
valores mobilirios 6. Um terceiro nvel visaria garantir a
transposio dos textos dos nveis anteriores, atravs da
cooperao entre os comits e das recomendaes por estes
produzidas. Num quarto nvel, os Estados-Membros e as
autoridades nacionais observariam o cumprimento na
5 Relativamente legislao sobre superviso prudencial, cumpre destacar ainda

os Acordos de Capital do Comit de Basileia, desde logo Basileia I (1988),
Basileia II (2004) e Basileia III (2010). As solues de Basileia III acabaram
por ser vertidas para as Diretiva CRD IV (Diretiva 2013/36/EU).
6 Adotados pelas Decises Comunitrias N 2001/527/CE , N2004/5/CE e N
2004/6/CE. Este sistema articulava 3 entidades distintas: o Comittee

European Securities Regulator (CESR), supervisionando a rea dos valores
mobilirios, o Comittee of European Bank Supervisors (CEBS), na rea da
banca, e o Comittee of European Insurance and Occupational Pension
Supervisors (CEIOPS).
transposio e aplicao das recomendaes. Este procedimento

comitolgico, assente na cooperao e sem poderes de autoridade,
revelou-se ineficaz para gerir a dimenso transfronteiria da crise.
curioso notar, ainda que o espao de que dispomos no
nos permita uma anlise profunda deste problema, que o processo
de integrao visado no Processo de Lamfalussy decorre em
sentido inverso ao que sucede em outras matrias europeizadas,
isto , ao invs de se transferir poderes s autoridades nacionais, o
processo de integrao financeira surge j como uma transferncia
(ainda que muito reduzida) de poderes para autoridades
supranacionais. Apesar do seu carter limitado, no deixa esta
questo de ser original e de indiciar, desde o seu incio, um desejo
de europeizao da superviso financeira, ainda que os seus
resultados tenham sido (e sejam at ao momento presente) mais
comedidos do que o pretendido.
Uma mudana de vulto surge com a publicao do
Relatrio de Laroisire, de 25 de Fevereiro de 2009, onde so
identificadas as causas da crise e proposta uma alterao do
modelo de superviso existente. A Comisso Europeia aderiu e
aprovou as recomendaes do grupo de peritos e, a 23 de
Setembro de 2009, submeteu aprovao do Parlamento e do
Conselho as propostas de Regulamento, que iria dar origem ao
Sistema Europeu de Superviso Financeira (ESFS). Nesta
sequncia, surge, como rgo ex novo, responsvel pela superviso
macroprudencial, o Comit Europeu do Risco Sistmico 7( ERSB)
e trs autoridades de superviso (ESAS), responsveis pela
superviso microprudencial: a European Banking Authority
(EBA) 8, a European Insurance and Occupational Authority
(EIOPA) 9 e a European Securities and Markets Authority
(ESMA) 10, integradas num Comit Conjunto ( Joint Comimittee
of the European Supervisors Authorities), bem como pelas
autoridades nacionais de superviso. Esta estrutura no difere
muito da estrutura tripartida do sistema anterior. No entanto, as
ESAs gozam de personalidade jurdica e dispe de poderes
7 Regulamento (UE) 1092/2010 de 24 de Novembro de 2010.

8 Criado pelo Regulamento (UE) 1093/2010.
vinculativos 11, dispondo ainda de uma estrutura organizacional

prpria 12 e de um leque de competncias mais abrangente do que
o existente no sistema anterior 13. Refira-se ainda que o Comit
Europeu do Risco Sistmico (ERSB) no dispe de poderes de
autoridade, atuando atravs de alertas e recomendaes no
vinculativos (soft law), e no goza de personalidade jurdica, apesar
de gozar de uma estrutura organizacional prpria 14 e de ser
responsvel perante o Parlamento Europeu 15. Apesar da evoluo
que representa a arquitetura institucional emergente do Relatrio,
a verdade que, na sua verso primeva, o autor preconizava uma
mudana ainda mais profunda, com poderes de superviso mais
centralizados, o que no veio a suceder. O Sistema Europeu de
Superviso Financeira, apesar de representar uma limitao dos
poderes das autoridades nacionais, no ainda um modelo de
compresso absoluta das autoridades nacionais. Criou,
efetivamente, um sistema descentralizado de superviso financeira,
o que no significou, como se aduz das consideraes infra, que
cada Estado-Membro no tenha um papel relevante na superviso,
desta feita sob a gide das diversas ESAs.
Apesar do desenvolvimento institucional que se ia
registando, os acontecimentos precipitaram a necessidade de
aprofundar a integrao. Destarte, o ponto alto da crise, com a
Grcia a sofrer um bailout em Maio de 2010, seguido da situao
bancria espanhola, em Maio de 2012, acentuaram o risco de
desintegrao da Zona-Euro, com vrios Estados a perderem o
acesso aos mercados, e conduziram criao do Fundo Europeu
de Estabilidade Financeira (2010) e, depois, do Mecanismo
Europeu de Estabilidade (2012), o que evidenciou diferenas entre
11 Vide artigo 5 do Regulamento (UE) 1093/2010, 1094/2010 e 1095/2010, de

24 de Novembro de 2010.
12 Vide artigo 6 do Regulamento (UE) 1093/2010, 1094/2010 e 1095/2010, de
24 de Novembro de 2010.
13 Artigos 8,9,10 a 15, 16, 17, 18 a 20, 21,23,24,29,33,35,36,38 dos
Regulamentos (UE) 1093/2010, 1094/2010 e 1095/2010, de 24 de
Novembro de 2010.
14 Artigo 4,5,6,11,12,13 do Regulamento (UE) 1092/2010 de 24 de
Novembro de 2010.
15 Conforme consta do artigo 19 do Regulamento (UE) 1092/2010 de 24 de
Novembro de 2010.
as normas e procedimentos de resoluo de vrios Estados. O

agudizar da crise revelou-se, por isso, um protagonista
fundamental, exigindo reformas estruturais na arquitetura de
superviso e funcionando como catalisador das mudanas que
viriam a acontecer aquando da criao da Unio Bancria e da
progressiva integrao europeia em matria de superviso
financeira. A crise foi, por isso, o leitmotiv para um novo passo na
integrao financeira europeia, ao mesmo tempo em que a Unio
Europeia foi o seu grande propulsor.
2.EM TORNO DA UNIO BANCRIA

O passo mais importante rumo a uma maior integrao
institucional no seio da Unio Europeia, e que viria a mudar a
paisagem regulatria, foi dado em Junho de 2012. A Unio
Bancria, mesmo na sua configurao inacabada, representa uma
mudana no processo de integrao e na relao entre os Estados-
Membros e as instituies europeias 16, sendo um passo arrojado
em direo a uma maior europeizao da superviso financeira.
Tal configura um processo de transio em que as decises
relativas ao setor financeiro deixam de ser exclusivamente
tomadas a um nvel nacional e passam para uma esfera
supranacional, sendo o Banco Central Europeu 17 o responsvel
pelas competncias de superviso. O grande objetivo deste projeto
garantir o regular funcionamento do mercado bancrio. Visa,
por isso, prevenir qualquer crise bancria, assegurando a
estabilidade do sistema financeiro e minimizando o custo de
falncia para os contribuintes. Desta forma, qualquer projeto de
Unio Bancria teria de assentar sobre alguns vetores essenciais,
desde logo a superviso, a garantia dos depsitos e a resoluo
bancria, procurando compreender a interligao entre estes
domnios e aumentar a transparncia e eficcia 18. Representa a
Unio Bancria uma soluo compromissria e original,
16 VERN,Nicholas,Europes radical Banking Union, Bruegel: Bruegel essay and

lectures series, 2015.
17 Doravante, utilizaremos a sigla BCE.
18 A 12 de Setembro de 2012, a Comisso Europeia apresentou ao Parlamento
Europeu e ao Conselho um Roteiro para uma Unio Bancria, onde explica os

pilares sobre os quais assenta e a forma como ir ser construda.
procurando convencer os partidrios e os detratores de uma maior

integrao supervisria no espao europeu. Desta forma, a Unio
Bancria uma soluo de convergncia e cooperao
institucional garantida atravs de maior harmonizao legislativa,
ao invs de se avanar diretamente para uma forma de
centralizao da superviso financeira, o que no agradava, por
razes diversas, a alguns Estados-Membros, seja porque no havia
ainda um federalismo poltico no espao da Unio Europeia, seja
porque os mecanismos de resoluo permaneceriam ainda
instrumentos nacionais. Ainda assim, no este um passo de
somenos importncia: a anlise da evoluo da integrao
financeira no espao europeu, particularmente no que concerne
superviso financeira, demonstra progressivos avanos (e cleres
avanos) rumo a uma transferncia cada vez maior de poderes dos
Estados para a Unio Europeia. A Unio Bancria no ser, por
isso, um projeto fechado, podendo at representar mais um passo
em direo a outros estgios de aprofundamento institucional.
O surgimento do projeto de Unio Bancria remonta
Cimeira do Euro de 28-29 de Junho de 2012 19, sendo uma forma
de travar a correlao a que se ia assistindo entre o risco da dvida
soberana e a crise bancria, num momento em que as instituies
de crdito colocavam em risco as finanas pblicas, garantindo
ainda a partilha do risco de colapso por todos os Estados-
Membros. Por ser um projeto ambicioso, revelou-se um processo
titubeante, refletindo os impasses polticos que desde cedo o
marcaram. 20
O primeiro pilar desta nova construo foi o Mecanismo
nico de Superviso (MUS), operacional desde 4 de Novembro
de 2014, transferindo a superviso macroprudencial para a gide
19 Os lderes do G20, na cimeira de 18-19 de Junho de 2012, apoiaram a

construo deste projeto. O Relatrio de Van Rompuy Towards a Genuine
Monetary and Economic Union, apresentado no Conselho Europeu de 28-29 de
Junho, constitui o dealbar do projeto de Unio Bancria.
20 Uma anlise pormenorizada das resistncias e dos avanos e recuos da Unio
Bancria pode ser encontrada em HOWARTH,David and
QUAGLIA,Lucia.Banking Union as a Holy Grail: Rebuilding the Single
Market in Financial Services, Stabilizing Europes Banks and Completing
Economic and Monetary Union. The Jounal of Common Market
Studies,2013,vol.51,s1,p.103-123.
do BCE. Este mecanismo composto pelo BCE e pelas

autoridades nacionais dos dezanove Estados que compem a
Zona-Euro. A introduo do Mecanismo nico de Superviso
veio quebrar a tradicional superviso domstica, rompendo um
velho paradigma da superviso europeia. O BCE ficou
responsvel pela superviso direta das instituies de crdito de
importncia sistmica, isto , daquelas que tenham ativos
superiores a 30 mil milhes de euros ou que representem, em
termos consolidados, mais de 20% do PIB de um Estado-
membro, salvo se o valor total dos ativos for inferior a 5 mil
milhes de euros 21. Rigorosamente, o BCE fica responsvel por
cerca de 120 instituies de crdito, representativas de 85% dos
ativos bancrios totais da Zona-Euro. No que concerne s
restantes instituies, a sua superviso continuar a ser conduzida
pelas autoridades nacionais, podendo, em determinadas situaes,
ser avocada pelo BCE. Compete ainda ao BCE conceder ou
revogar autorizaes para o exerccio da atividade bancria, pedir
diretamente informaes, avaliar a idoneidade dos membros dos
rgos de governo e realizar inspees s instituies de crdito.
Este modelo de superviso, baseado na dimenso, acabou por ser
menos ambicioso do que o previsto no projeto inicial de Unio
Bancria. Com efeito, nada impede que um banco pequeno no
tenha efeito-contgio ou que os bancos de maior dimenso
limitem a sua atividade transfronteiria.
Tem sido discutido o problema da incompatibilidade
entre a funo de poltica monetria tradicional do BCE e as
novas funes de guardio da estabilidade financeira 22. Assim, no
termos do Regulamento 23, parece que o objetivo do BCE a
estabilidade financeira. Contudo, o nmero 6 do artigo 127 do
Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia 24, que
constitui a matriz jurdica do Mecanismo nico, elege como
21 Regulamento (UE) N468/2014 do Banco Central Europeu de 16 de Abril de

2014.
22 DAMMANN, Jens. The Banking Union: flawed by design. Georgetown Journal of
International Law,2014, vol.45,n1,p.1057-1091.

23 Regulamento (UE) N1024/2013 do Conselho de 15 de Outubro de 2013,
conferindo ao BCE atribuies especficas no que respeita superviso

prudencial.
24 Doravante, utilizaremos a sigla TFUE.
funo-rainha a poltica monetria. Sendo o Regulamento direito

derivado, parece que se deve dar primazia funo de poltica
monetria prevista no TFUE (direito originrio). A questo um
pouco mais complexa, mas no seguimos a tese de que haja
qualquer violao ao TFUE 25.
Criticada e controvertida tem sido a questo do MUS em
apenas incluir os Estados da Zona-Euro, a menos que os Estados
que a esta no pertenam escolham cooperar voluntariamente, o
que coloca problemas quanto eficcia da superviso 26, num
mercado bancrio altamente interligado.
No novo arqutipo institucional, o Mecanismo nico de
Resoluo 27, em marcha desde Janeiro de 2016, constitui o
segundo pilar, tendo como desiderato assegurar um tratamento
legislativo comum para as situaes de resoluo (resolution) e
recuperao (recovery) bancrias, aplicando as regras da Diretiva
BRRD (Bank Recovery and Resolution Diretive) 28. Apesar das
regras prudenciais estabelecidas em Basileia III e do pilar anterior,
a verdade que se chegou concluso de que tal no era
suficiente para evitar o colapso de instituies financeiras e
potenciais crises sistmicas. O MUR composto pelo Conselho
nico de Resoluo (SRB), com personalidade jurdica e
composto por um Presidente e quatro membros, e por um
mecanismo prprio para o financiamento das medidas de
resoluo, o Fundo nico de Resoluo (SRF), estabelecido por
acordo intergovernamental e capitalizado atravs da mutualizao
progressiva de fundos nacionais durante um perodo de transio
25 No nos parece haver qualquer violao do Tratado, na medida em que o

prprio artigo 127 TFUE permite que seja atribuda ao BCE competncias
em matrias de superviso e os Estados-Membros nunca propuseram
qualquer exceo, antecipando que as duas competncias poderiam coexistir.
Apesar de parecer mais razovel que fosse atribuda EBA a funo de
garantir a estabilidade financeira, evitando potenciais conflitos, a verdade
que a jurisprudncia Moroni do TJCE no permite que s instituies que no
estejam mencionadas nos Tratados sejam atribudas competncias que
envolvam a tomada de decises de natureza econmica.
26 A Sucia e a Repblica Checa j manifestaram a inteno de no aderir ao
MUS. O Reino Unido, ainda antes do Brexit, tomou idntica posio.

27 Doravante, utilizaremos o acrnimo MUR.
28 Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de Maio
de 2014.
de oito anos 29. Os bancos tero de ter os seus prprios planos de

recuperao e estas novas autoridades tero de elaborar planos de
resoluo (living wills) para casos de colapso ou do banco no
conseguir lidar com a volatilidade do mercado. O objetivo
previsto para 2024 seria atingir os 55 mil milhes de euros, o que
significaria que estariam cobertos o total de 1% dos depsitos de
todas as instituies de crdito em todos os Estados da Unio
Bancria. O MUR visou romper com o paradigma do bailout que
caraterizou a crise financeira, imputando as perdas aos acionistas e
credores subordinados e aos clientes com depsitos acima dos 100
mil euros (bail in). S aps esta ordem que o Estado pode ser
chamado a intervir numa instituio. Os pequenos depositantes
(abaixo de 100 mil euros) ficam assim protegidos. Os Estados-
Membros acordaram ainda o estabelecimento de um Mecanismo
de Segurana Oramental Comum at 2023, tendo em vista
prevenir a incapacidade do fundo de resoluo em acorrer a uma
situao inesperada de resoluo bancria. Em caso de
necessidade, tais fundos sero utilizados, sendo depois
reembolsados pelas instituies financeiras para o Fundo nico
de Resoluo.
Tem sido muito discutido o fundamento jurdico do
MUR. A doutrina europeia tem defendido uma reviso dos
Tratados para clarificar a consagrao legal do mecanismo. 30
O projetado terceiro pilar, o Mecanismo nico de Garantia de
Depsitos, permanece ainda a um nvel nacional, pese embora a
harmonizao legislativa que j tem sido feita nesta matria 31.
29Durante este perodo de transio, as resolues acabam por ter carter

nacional, com o Estado a ser o backstop em caso de insolvncia de um banco,
pese embora a participao (pequena) que o FUR possa vir a ter.
30 O Regulamento (UE) 806/2014 afirma que a base legal ao artigo 114 TFUE.
Todavia, a norma parece no conferir explicitamente poderes Unio nesse

sentido. Defendendo a soluo de que o MUR carece de fundamento
jurdico suficiente, vide CUNHA RODRIGUES, Nuno. A Unio Bancria
resolve? Anlise Europeia, 2016,vol.1,n1, p.135-147.
31 A Diretiva 94/19/CE estabelecia j um nvel mnimo de proteo dos
depsitos em 20000 euros por depositante, com um prazo de reembolso
fixado nos trs meses, podendo ser prorrogado para nove meses em
circunstncias excecionais. Esta Diretiva foi alterada pela Diretiva n
2009/14/CE, que aumentou o nvel de cobertura para 50000 euros e, num
prazo mais alargado, para 100000 euros, diminuindo os prazos de reembolso.
um aspeto de especial importncia, j que visa complementar os

pilares anteriores, garantindo que a segurana nos depsitos no
varie consoante o Estado em que um banco se localize. Trata-se
de um aspeto significativo que ainda no alcanou o grau de
integrao almejado, o que pode comprometer a quebra de ligao
entre o risco de dvida soberana e o risco bancrio, fim principal
da construo da Unio Bancria.
3.A EXPERINCIA AMERICANA: O QUE SE SEGUE?

no contexto do crash bolsista de 1929 e da Grande
Depresso que o modelo regulatrio americano comea a ganhar
forma. Partindo da ideia generalizada de que o colapso do sistema
financeiro se deveu excessiva participao dos bancos em
atividades de investimento, o Congresso comeou a preparar uma
reforma substancial do sistema financeiro, na sequncia do
diagnstico efetuado por Ferdinand Pecora 32, que veio a lume
entre 1932 e 1935, da qual se deve destacar o Banking Act of 1933,
o Securities Act of 1933 e o Securities and Exchange Act of 1934. Todos
estes diplomas acabaram por restringir a atividade bancria,
introduzindo alguma rigidez na atuao dos bancos. Primeira lei
da administrao Roosevelt 33, o Banking Act destinava-se a
restaurar a confiana no sistema financeiro e garantir um maior
controlo do uso dos ativos bancrios, num momento em que o
Em 2014, a Diretiva 2014/49/EU, numa perspetiva de harmonizao,

alargou o mbito de cobertura, diminui os prazos de reembolso, e
estabeleceu regras transitrias para Estados-Membros que tinham montantes
mais elevados.
32 Logo aps o crash, o Senado autorizou que fosse feita uma investigao
atividade bancria e ao mercado de capitais, atravs da criao de uma
comisso (Senate Committe on Banking and Currency), que ficou conhecida
como a Comisso Pecora. Da sua atividade resultou a identificao de
fraudes, abusos e conflitos de interesses motivados pela ligao entre a banca
comercial e a banca de investimento, assim como prmios excessivos e riscos
desmesurados na utilizao dos depsitos.
33 A ttulo de curiosidade, refira-se que o Presidente Roosevelt decretou o
encerramento de todas as transaes bancrias no dia 6 de Maro de 1933.
Esta situao ficou conhecida como Bank Holiday of 1933. A medida
durou oito dias, durante os quais os americanos ficaram impossibilitados de
efetuar depsitos, retirar ou transferir dinheiro.
sistema financeiro americano vivia o colapso dos pequenos e

mdios bancos e uma crise de confiana. 34
As seces 16,20,21 e 32 do diploma ficaram conhecidas
como Glass-Steagall Act 35. Assim, o Glass-Steagall Act veio
promover a separao entre a banca comercial e a banca de
investimento 36, criando um sistema financeiro segmentado. Esta
medida destinava-se a garantir que os bancos comerciais
limitassem ao mximo o risco da sua atividade, canalizando os
depsitos para atividades produtivas, como o comrcio ou a
agricultura. Este divrcio proibia os bancos comerciais de
participarem ou subscreverem ttulos ou terem ligaes com a
banca de investimento, desde logo atravs de gesto ou
propriedade comum (seco 20). Os bancos tinham um ano para
decidir em que ramos se queriam especializar, sendo que apenas
10% do lucro da banca comercial poderiam provir de atividades
de investimento. Para fazer face ao problema dos depsitos, o
Banking Act criou a Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC),uma
agncia federal que fornecia seguros para depsitos bancrios,
evitando uma corrida aos depsitos em caso de insolvncia
iminente de um banco. O modelo de regulao era, nesta altura,
altamente segmentado para a banca comercial: composto pelo
FED, criado em 1913, pelo FDIC e pelo Departamento do
Tesouro atravs do OCC (Office of the Comptroller of the Currency),
assim como pelos 50 reguladores estaduais e ainda por outras
entidades 37.
Em vigor durante setenta anos, e coevo do apogeu
econmico americano, o Glass-Steagall Act acabou por esmorecer
em virtude das mudanas econmicas, legislativas e
jurisprudenciais. A inovao a que se assistiu nos mercados
financeiros nas dcadas posteriores, com o fenmeno da
34 CRAWFORD,Corinne.The Repeal of the Glass-Steagall Act and the Current

Financial Crisis.Journal of Business&Economics Research, January
2011,vol.9,n1,p. 127-134.
35 A lei deve o seu nome aos dois congressistas que a elaboraram: o Senador
Carter-Glass e o Representante Henry Steagall.

36 Prevista na seco 16 (Section16) do Glass-Steagall Act.
37 A SEC (Securities Exchanges Comission) para os bancos de investimento e
mercado de capitais e a CFTC (Commodity Futures Trading Commission)

para os derivados.
titularizao de crditos, a expanso da atividade bancria, a

atitude permissiva que se foi verificando na lei e na
jurisprudncia 38, minaram a eficcia do diploma, de tal forma que
a prtica tornava obsoletas as suas disposies. Ferido de morte
pela prtica, o Glass-Steagall Act foi parcialmente revogado, em
Novembro de 1999, pelo Financial Modernization Act, popularmente
conhecido como Gramm-Leach-Bliley Act (GLBA) 39. Este novo
diploma visou aumentar a eficincia do sistema financeiro e
adaptar a lei realidade que ia emergindo, com a expanso do
mercado bancrio e o aparecimento dos conglomerados
financeiros. Esta nova lei revogou parcialmente o Glass-Steagall Act
(apenas deixando intocadas as seces 16 e 21), assim como o
Bank Holding Company Act.
A crise de 2007, tal como a anterior, obrigou a uma
redefinio do esquema regulatrio. Apesar da polmica em torno
da questo de saber se o GLBA foi o responsvel pela crise ou se
o Glass-Steagall Act a teria evitado ou agravado, a verdade que a
administrao Obama levou a cabo uma revoluo regulatria no
espao americano com a introduo do Dodd-Frank Act 40. Com
desgnios idnticos Glass-Steagall, esta volumosa lei 41 procura
atacar os principais problemas evidenciados pela crise, de onde
destacamos o combate ao risco sistmico, atravs da criao do
FSOC ( Finantial Stability Oversight Council), cuja funo identificar
riscos para o sistema financeiro atravs da recolha de informao
de instituies de importncia sistmica, sendo auxiliado nesta
tarefa pelo OFR (Office of Financial Researche). Para tal, a nova lei
38 O Bank Holding Company Act (1956) veio consagrar uma abertura banca
comercial, permitindo que uma holding bancria possa deter uma empresa
cuja atividade tenha uma ligao prxima (closely related) atividade bancria.
uma ligeira abertura proibio anterior, que a jurisprudncia acompanhou
em vrias decises (Investment Company Institute v. Camp), motivando
interpretaes mais permissivas por parte do FED e da OCC quanto
interpretao da seco 16 do Glass-Steagall Act.
39 As votaes sobre a revogao da lei refletem o sentimento acerca da sua
adequao. Assim, o Glass-Steagall Act foi claramente vencido no Senado

(com noventa votos a favor e oito contra) e na Cmara dos Representantes
(com 362 votos a favor e 57 contra).
40 Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act.
41 Trata-se de um vasto documento com 849 pginas e 16 ttulos.
quer evitar a fragmentao supervisria, reunindo em torno do

FSOC as vrias autoridades federais de superviso. O FRB (Federal
Reserve Board) o supervisor das instituies de importncia
sistmica (ativos superiores a 50 mil milhes de euros). Estas
entidades sero agora sujeitas a testes de stress peridicos e
obrigadas a terem os seus living wills. O supervisor tem, com a
nova lei, poderes para restringir o tamanho das instituies mais
significativas, caso tal represente um perigo grave para a
estabilidade financeira42.
Com o fito de extinguir o auxlio governamental em caso
de colapso e proteger os contribuintes, os bancos esto proibidos
de utilizarem depsitos para realizarem atividades de negociao
por conta prpria (Proprietary Trading), bem como em fundos de
cobertura de risco ou fundos de capital de risco ( hedge funds e
private equity funds). Este manancial dispositivo, conhecido como
Volckers Rule, aplica-se aos bancos comerciais e a todas as
holdings bancrias. H, com efeito, uma aproximao, ainda que
mais tnue, ao esprito do Glass-Steagall Act nestas disposies.
Apresenta ainda um novo regime de resoluo (Orderly Liquidation
Authority-OLA), a funcionar junto do FDIC. Tambm no mercado
de derivados teve a lei refraes, aumentando a superviso por
parte da Commodity Futures Trading Comission, impondo nveis
mnimos de capital e reforando as exigncias de transparncia,
permitindo aos supervisores do mercado de derivados pedirem
informaes sobre swaps, com vista a determinaram o seu grau de
perigosidade43.
No momento em que escrevemos, auguram-se algumas
mudanas na regulao financeira americana, com o recm-eleito
Donald Trump a prometer desmantelar o modelo em vigor 44.
42 GREENE, Edward F. Dodd-Frank and the future of financial regulation.

Harvard Business Law Review Online,April 2011,p.79-90.
43 Demonstrando a grande similitude de abordagem entre o modelo europeu e
americano em matria de derivados, cfr.TEIXEIRA, Maria Emlia.
Legislao concertada entre os EUA e a UE: O Regulamento EMIR e a
Dodd-Frank Act. Cadernos de Dereito Actual,2015,n3,p.237-252.
44 FLITTER,Emily and HOLLAND,Steve (2016,May,18).Trump preparing plan to
dismantle Obamas Wall Street reform law. Reuters. Disponvel em
http://www.reuters.com/article/us-usa-election-trump-banks-
idUSKCN0Y900J.
conhecida a resistncia republicana a modelos mais rgidos de

regulao. No se sabe, contudo, quais os concretos passos que
sero dados. A Histria, todavia, frtil em exemplos acerca de
como a regulao (ou a falta dela) tremendamente capaz de
afetar o tecido econmico e social. Que tais lies no sejam
esquecidas.
4. CONCLUSES
Ao espoletar um efeito transnacional, a crise financeira
internacional revelou a sua singularidade, despertando a
necessidade de uma superviso consentnea com a geografia
global da atividade financeira e capaz de responder a novos
desafios de maior convergncia e coordenao das respostas. O
espao europeu e o espao americano, apesar das suas vincadas
diferenas, procuraram combater a crise atual e prevenir
potenciais crises aumentando a cooperao entre as diversas
autoridades, diminuindo a fragmentao supervisria e
redesenhando a sua arquitetura de superviso.
As diferentes respostas ilustram a necessidade de avanar
para meios mais eficazes que demonstrem a capacidade de evitar
os erros do passado, desde logo a mudana de uma perspetiva de
too big to fail para a implementao de um paradigma too big to
save, particularmente nos pases mais pequenos e onde as finanas
pblicas, j de si depauperadas, so incapazes de socorrer
instituies de grande dimenso e de importncia sistmica. No
exclumos, tambm por razes idnticas, a necessidade de se
repensar o modelo de separao entre a banca comercial e a banca
de investimento, limitando o espao de atuao dos bancos para
atividades mais prximas da sua finalidade primordial e
tradicional. Importante ainda ser um alargamento da superviso
para matrias que se revelaram determinantes na ltima crise,
desde logo o comportamento das agncias de notao financeira, a
gesto de fundos de investimentos ou os produtos derivados.
Trata-se de encarar a superviso e a regulao como instrumentos
de defesa de bens jurdicos, que condicionam grandemente os
sistemas econmicos e o bem-estar, cuja ineficcia tem
consequncias desastrosas para as economias e os cidados.
A resposta para o problema ter necessariamente de ser

preventiva. As crises, apontadas como cisnes negros, por serem
eventos inauditos mas produzirem efeitos catastrficos, so
janelas de oportunidade que deixam lies. No nosso caso, a
lio maior passa pelo aprofundamento das solues integradoras
no espao europeu, consentneas com a realidade global que
emerge nos mercados, e por uma resposta coordenada entre as
diversas autoridades nacionais. No parece ser de excluir, pelo
menos num futuro no muito distante, que a soluo europeia
caminhe no sentido da centralizao. Os passos evidenciados nos
diferentes estgios parecem tender para uma integrao funcional
e um modelo de superviso centralizado, desde sempre almejado
mas ainda no concretizado. indiscutvel que a arquitetura
supervisria no esgota os problemas evidenciados pela crise.
Todavia, igualmente inegvel que uma arquitetura slida e
coordenada mitiga os efeitos da crise ou, de preferncia, previne
situaes de desequilbrio financeiro.
As solues de maior integrao institucional e de
federalizao supervisria que ganham consistncia no espao
europeu, apesar de aperfeioamentos de que carecerem e que
foram apontados, revelam-se um caminho original e eficaz para
responder aos desafios que se avizinham. Maior integrao, maior
aprofundamento institucional e maior coordenao so as chaves
do sucesso para garantir a estabilidade dos mercados financeiros, a
proteo dos consumidores e um sistema financeiro capaz de
servir e estimular a atividade econmica.
5.REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BANCO DE PORTUGAL, Livro Branco sobre a regulao e superviso
do setor financeiro, Lisboa, 2016.
CRAWFORD,Corinne,The Repeal of the Glass-Steagall Act and the
Current Financial Crisis, in Journal of Business&Economics
Research, Vol.9, N. 1, January 2011;
CUNHA RODRIGUES, Nuno, A Unio Bancria resolve?, in
Anlise Europeia, Vol.1,N1,2016;
DAMMANN, Jens, The Banking Union: flawed by design, in
Georgetown Journal of International Law, Vol.45, N. 1, 2014;
EUROPEAN COUNCIL, Towards a Genuine Economic and

Monetary Union, 5 December 2012;
GREENE, Edward F. Dodd-Frank and the future of financial
regulation, in Harvard Business Law Review Online, April
2011;
HOWARTH,David ; QUAGLIA,Lucia ,Banking Union as a Holy
Grail: Rebuilding the Single Market in Financial Services,
Stabilizing Europes Banks and Completing Economic and
Monetary Union, in The Jounal of Common Market
Studies, Vol.51, N.1, 2013;
SCHOENMAKER,Dirk, The new banking Union landscape in Europe,
in The Journal of Financial Perspectives, Vol.3, N.2, July
2015;
TEIXEIRA, Maria Emlia, Legislao concertada entre os EUA e a
UE: O Regulamento EMIR e a Dodd-Frank Act, in Cadernos
de Dereito Actual, n3, 2015;
VERN,Nicholas, Europes radical Banking Union, Bruegel: Bruegel
essay and lectures series, 2015;
CAPTULO VIII
Fatores que dificultam a boa governana global

na sociedade internacional contempornea
LADEMIR JOS CREMONINI 1

ODETE MARIA DE OLIVEIRA 2
INTRODUO
O tema da governana global muito aparente nos dias
atuais devido aos movimentos negativos que a sociedade
internacional vem experimentando guerras, fome, terrorismo,
refugiados, crises econmicas recorrentes, etc.
1 Mestrando em Direito na Unochapec e especialista em Direito Tributrio pela

mesma universidade, bolsista da CAPES. Membro do Grupo de Pesquisa
Relaes Internacionais, Direito e Poder: cenrios e protagonismo dos atores
estatais e no estatais. Professor de Direito Tributrio, Direito Comercial e
Legislao Social e Trabalhista. auditor de tributos no municpio de
Chapec, Santa Catarina.
2 Possui ps-doutorado em Estudos Comunitrios Europeus
pela Universidad Complutense de Madrid (1998); doutorado em Direito pela
Universidade Federal de Santa Catarina (1991); mestrado em Direito pela
mesma universidade (1984); especializao em Psicologia Transpessoal pela
Associao Luso-Brasileira de Transpessoal (2004). lder do Grupo de
Pesquisa Relaes Internacionais, Direito e Poder: cenrios e protagonismo
dos atores estatais e no estatais. Ex-professora titular da Universidade
Federal de Santa Catarina (1991-2012). Professora voluntria do Programa de
Ps-Graduao em Direito da UFSC, instituio em que finaliza a orientao
de uma tese (2012-2014). Atualmente, professora titular da Universidade
Comunitria da Regio de Chapec (Unochapec). Membro do Ncleo de
Pesquisa Stricto Sensu em Direito da Unochapec. Tem experincia na rea de
Direito, com nfase em Direito Pblico, atuando principalmente com os
temas Relaes Internacionais, atores governamentais e no governamentais,
gnero e velhos e novos regionalismos.
168 Lademir Jos Cremonini Odete M de Oliveira
A governana, tratada neste artigo, leva em conta a

distino entre governo e governana trazida por Rosenau
(2000), bem como de governao e governana elencadas por
Curado (2005). Assim, o trabalho, aps tratar dos aspectos
terminolgicos, focar-se- na governana, que a aceitao e
validao de aes comuns, que revertam para o atendimento do
bem comum dos participantes de um determinado grupo.
A partir dessas premissas, a pesquisa visa apontar
fatores que dificultam a boa governana global na sociedade
internacional contempornea.
O mtodo de pesquisa utilizado o dedutivo. A partir
da anlise bibliogrfica das principais obras nacionais e
internacionais, buscar-se- ao final obter a confirmao, ou no,
das hipteses aventadas.
O texto est organizado de forma ordenada: o incio do
artigo trata da governana e seus arranjos; em seguida, estudam-se
a sociedade internacional contempornea e seus atores; o que
permite estudar, na sequncia, a globalizao e sua influncia para
a evoluo das empresas transnacionais; o fechamento ocorre com
o apontamento de fatores que dificultam a boa governana na
sociedade internacional contempornea.
1 Governana global
A governana internacional passa por um momento
conturbado, e assunto tratado com cuidado merecido mediante
sua complexidade e importncia para uma sociedade em busca de
melhores prticas sociais, que permitam a conquista de um mundo
virtuoso e de paz.
Primeiramente, para tratarmos da governana global,
necessria a distino terminolgica de alguns termos utilizados na
literatura.
1.1 Governo, governao e governana

Inicialmente, tratar-se- da distino entre governo e
governana, que, aparentemente, podem ser confundidos como
sinnimos; no entanto, sua individualizao torna-se essencial para
o entendimento dos novos meandros da sociedade
contempornea. No atual cenrio internacional, com a
Fatores que dificultam a boa governana global na sociedade...
reformulao do papel do Estado ante a ascenso de inmeros

atores conexos e alguns antagnicos ao Estado, a governana
passou a ser exercida tambm por esses novos atores da sociedade
contempornea.
Rosenau (2000, p. 15) explica que governana no o
mesmo que governo. Assim, ao definir governo, refere-se a
atividades sustentadas por uma autoridade formal, pelo poder de
polcia que garante a implementao das polticas devidamente
institudas. O governo tem seu poder na sua formalidade; assim,
governa mesmo sem ter a aceitao da maioria, visto que, quando
formalizado, recebeu o poder de fazer e no fazer.
Na mesma linha de raciocnio, Rosenau (2000, p. 15),
assevera que governana refere-se a atividades apoiadas em
objetivos comuns, que podem ou no derivar de responsabilidades
legais e formalmente prescritas e no dependem, necessariamente,
do poder de polcia para que sejam aceitas e venam resistncias.
A governana, portanto, necessita da aceitao e
validao de aes comuns, e que revertam para o atendimento do
bem comum dos participantes de um determinado grupo. Ela
aparece principalmente pela percepo dos signatrios de aes
que representem um bem comum, algo natural que, ao final,
aceito e principalmente apoiado, e em seguida novamente
invocado. Importante dizer que, normalmente, a governana
realizada sem se recorrer aplicao do poder de polcia.
Assim, possvel ter organizaes oficiosas que
possuem governana efetiva e eficaz, bem como governos oficiais,
mas que no possuem governana alguma. E o contrrio tambm
verdadeiro: nos governos oficiais pode ocorrer governana tanto
quanto em organizaes oficiosas podem existir aes de governo.
nesse prisma que se fala em governana com governo e
governana sem governo.
J Curado (2005, p. 2), em estudo sobre as estruturas de
governao, traz o assunto diferenciando os termos em
governao e governana: o primeiro aquele conhecido de
sculos e caracterizado por ser mais secreto e levado a cabo por
estadistas, assim, mais vinculado ao Estado, mas no exclusivo
deste; j a governana traz aspectos de maior transparncia e
envolvimento da sociedade para a articulao de interesses,
administrao dos recursos e exerccio do poder.

Mesmo utilizando termos diferentes, os autores
possuem entendimento semelhante. Onde Rosenau (2000) utiliza
governo, Curado (2005) identifica governao; j o termo
governana utilizado por ambos. Assim, governo e
governao so considerados sinnimos, contrapondo-se a
governana, que surge com a ascenso dos novos atores da
sociedade internacional contempornea, o que fez com que os
atores tradicionais os Estados perdessem a hegemonia, porque
a rede de relaes criadas pela globalizao faz a governana
passar a ser exercida tambm pelos novos atores da sociedade
internacional contempornea, de forma diferente, complexa e
mutvel. Assuntos antes restritos e que somente eram
impulsionados pelos Estados agora fluem na teia da rede global.
1.2 Arranjos de governana

Os arranjos de governana, inicialmente, foram
estudados e avaliados em outras searas de conhecimentos, como
administrao, finanas, tecnologia da informao; j na
contemporaneidade, esse tema ganha espao na poltica e nas
Relaes Internacionais. Eles so arqutipos que muitas vezes
surgem sem critrios bem definidos, mas que, aps a percepo de
sua existncia, podem ser analisados quanto sua funcionalidade e
eficcia, inclusive possibilitando sua replicao por serem padres
testados.
No campo das Relaes Internacionais, um dos
primeiros a estudar e identificar esses arranjos de governana
global no mbito de organismos institucionais foi Mathias
Koenig-Archibugi (2002), que, a partir da anlise de trs
elementos essenciais a publicidade, a delegao e a inclusividade
, catalogou oito modelos de governana: 1) global; 2)
intergovernamentalismo global; 3) supranacionalismo global; 4)
hegemonia direta; 5) hegemonia indireta; 6) transnacionalismo
global direto; 7) transnacionalismo global delegado; 8) monoplio
direto, monoplio indireto.
A importncia do tema tambm interessou a Koppell
(2010), que passou a abordar o assunto. Ele observou uma ampla
gama de organizaes de governana global: International
Accounting Standards Board (IASB), Organizao Internacional

de Normalizao (ISO), World Wide Web Consortium (W3C),
Organizao Mundial do Comrcio (OMC), entre outras; e
apontou a relao entre aspectos-chave da estrutura das
Organizaes de Governana Global (GGOs), analisando um
conjunto de variveis independentes: setor de atuao, forma de
financiamento, especialidade, adeso e tipo de regra. Koppell
trabalha aspectos mais ntimos das GGOs e desenvolve, ao final
de seus estudos, trs modelos de governana global: o clssico, o
cartel e o simbitico (KOPPELL, 2010) 3.
Para Koenig-Archibugi (2002, p. 50), o fracasso do
Estado, devido a interdependncia, deficincias de recursos e at
mesmo falta de vontade para fornecer determinados bens sociais,
gera uma demanda que naturalmente atendida com a criao de
estruturas alternativas. Por isso, dois temas ocupam parte da
literatura das Relaes Internacionais: o primeiro visa pesquisar os
motivos do surgimento de novos arranjos de governana; o
segundo busca responder por que alguns arranjos so mais
eficazes do que outros na resoluo de problemas.
Olsson (2007, p. 424), abordando o modelo de anlise
de Mathias Koenig-Archibugi, diz que a viso ampla do fenmeno
da governana global necessita de um entendimento das trs
dimenses em especfico: a publicidade, a delegao e a
inclusividade.
A primeira dimenso que Koenig-Archibugi (2002, p.
50) busca diferenciar a natureza dos participantes ativos (que
possuem governana) em governos ou atores privados, como
empresas e ONGs, inclusive chamando a ateno para a
diferenciao existente dentro dos agentes pblicos (executivo e
3 Para mais esclarecimentos sobre esses modelos de governana global, ver:
KOPPELL, Jonathan G. S. Structure of Global Governance: Explaining the

Organizational Design of Global Rulemaking Institutions. Preliminary Draft.
Yale School of Management. Disponvel em:
<http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:UzwKXyKjfhwJ:ww
w.world-
governance.org/IMG/pdf_Structure_of_GG._Explaining_the_Organizational_
Design_03._1_Architecture_.pdf+&cd=9&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br>. Acesso
em: 5 ago. 2016.
rgo pblicos) o primeiro tradicionalmente mantm o

monoplio sobre as relaes externas. Quanto aos agentes
privados, a diferena principal encontra-se na concepo de cada
um: as ONGs promovem o interesse geral, diferentemente das
empresas com fins lucrativos.
Um segundo ponto importante a ser observado na
anlise da publicidade o nvel de heterogeneidade do ator.
Assim, possvel identificar trs variaes de arranjos de
governana, homogneos ou hbridos, reunindo atores pblicos e
privados. Os arranjos podem, ento, ser centrados no Estado sem
acesso para os atores privados, centrados no Estado com acesso
de agente privado por exemplo, um papel consultivo para as
ONGs e as empresas , parcerias pblico-privadas, de governana
privada com superviso pblica e regimes puramente privados
sem superviso pblica (ibidem, p. 52).
A segunda dimenso a delegao, dividindo-se em
legislativa, executiva e judicial, que tanto os arranjos pblicos
como os privados podem gerar. Do mesmo modo, deve-se
observar qual a independncia das delegaes existentes, elas
podem variar em nveis maiores ou menores de delegao (ibidem,
p. 52).
Koenig-Archibugi (2002, p. 51) utiliza anlises reais para
demonstrar as formas de delegaes possveis. No que tange
delegao legislativa, quando um organismo cria regras sem a
necessidade de participao de todos os Estados-Membros, como
o Conselho de Segurana das Naes Unidas ou o Conselho de
Administrao do FMI, significa que existe um maior nvel de
delegao de tomada de deciso. Assim, quando as decises so
por maioria, os nveis de delegao so maiores; quando tomados
por unanimidade, esses nveis de delegao so menores. Quando
a execuo de polticas deixada para as administraes nacionais,
a delegao menor do que quando essa tarefa realizada por
agncias independentes, como o Programa Mundial de Alimentos
das Naes Unidas. Na resoluo de litgios, a delegao muito
elevada quando os tribunais independentes so capazes de tomar
decises vinculativas para as partes, como previsto, por exemplo,
no Tratado de 1998, de Roma, que cria o Tribunal Penal
Internacional.
A terceira dimenso a incluso, que se refere

participao nas decises do ator. Nessa dimenso, Koenig-
Archibugi (2002, p. 52) diz que, em alguns espaos, o poder de
deciso pode ser compartilhado por todos ou a maioria dos
membros afetados pelas polticas e normas resultantes, enquanto
em outros, pode ser concentrada em poucas mos. Mais uma vez,
essa dimenso tem dois aspectos. O primeiro o acesso: qual
percentagem dos membros participa ativamente nas decises? O
segundo aspecto o peso: como a influncia distribuda entre os
participantes? Para responder essas questes, o autor cita os
exemplos da Assembleia Geral da ONU: nela, quase todos os
Estados do mundo esto representados e tm o direito de
participar na elaborao e votao de resolues, com peso igual
de voto. J no Banco Mundial, a maioria dos pases do mundo so
membros e participam das decises, mas o sistema de votao
ponderada d mais poder para os maiores contribuintes
financeiros, ou seja, os pases desenvolvidos.
Assim, ao analisar a governana exercida por algum ator
especfico, deve-se levar em considerao, no campo da
publicidade, se esse ator efetivo na sua governana; ora, para
essa anlise, considera-se ainda a classificao desse ator pode
ser pblico, privado ou misto , e como esse ator interage com
seus pares, ou se no sofre interferncias externas pode ser o
Estado sem participao de atores privados ou com a participao
destes e atores privados sem a participao de atores pblicos ou
com a participao destes (OLSSON, 2007, p. 424) 4.
J no campo da delegao, Olsson (2007, p. 424) chama
a ateno para a forma de delegao que o ator da governana
4 A dimenso da publicidade diz respeito natureza dos participantes ativos
no arranjo de governana, entendendo-se o seu carter de ativo quando ele

preponderantemente um promotor de governana (governance-giver). A
dimenso da delegao diz respeito circunstncia de que em ambos os
arranjos de governana pblicos e privados um nmero de funes pode ser
exercido por organizaes criadas ad hoc, ou mesmo sem qualquer organizao
especfica. A dimenso da inclusividade considera que, em algumas reas, o
poder decisional pode ser compartilhado por todos ou a maioria dos atores
afetados pelas polticas e regras resultantes, e em outras reas isso no
permitido (OLSSON, 2007, p. 424-425).
possui: legislativa, executiva ou judicial. E, mais importante, a

independncia do ator quanto s suas funes delegadas: alta ou
baixa, dependendo dos casos concretos.
Na ltima dimenso, a da inclusividade, o que
essencial a democracia existente dentro do ator, tanto na efetiva
participao como na quantidade de atores envolvidos. E mais, a
forma de diviso do poder interno: se a participao possui o
mesmo valor para todos os participantes ou no, classificando-se
em unilateral, minilateral e multilateral.
Mathias Koenig-Archibugi (apud OLSSON, 2007, p.
425-8) catalogou oito tipos ideais de arranjos de governana, os
quais levam em conta as dimenses da publicidade, delegao e
inclusividade, nos graus alta ou baixa:
Intergovernamentalismo Global, Supranacionalismo Global,
Hegemonia Direta, Hegemonia Indireta, Transnacionalismo
Global Direto, Transnacionalismo Global Delegado, Monoplio
Direto e Monoplio Indireto.
Os inmeros arranjos de governana apontados aqui
demonstram as dificuldades de se ter uma boa governana
internacional. A grande diversidade de novos atores atuando em
um mesmo espao e tratando, muitas vezes, dos mesmos assuntos
porm com interesses distintos conduz a uma anarquia mundial, j
que no existe um organismo supranacional global que determine
as normas supranacionais globais, e o Direito Internacional j no
alcana, por exemplo, a regulao da ao das empresas
transnacionais na sociedade internacional contempornea.
2 Sociedade internacional contempornea

A sociedade internacional contempornea resultado de
uma confluncia histrica um tanto quanto singular, com diversos
elementos, influenciada por variveis importantes, em que
interagem mltiplos atores mediante mecanismos de grande
complexidade (OLSSON, 2007, p. 167). Olsson (2003, p. 82)
explica, ainda, que tal configurao de sociedade, como complexo
implcito das prprias relaes internacionais, desdobra-se na
conjugao de dois componentes essenciais: [...] de um lado, um
ambiente, meio ou cenrio no qual esses relacionamentos
ocorrem; de outro, um conjunto de agentes ou atores que
constituem os protagonistas dessa sociedade e relacionam-se na

esfera internacional.
Nesse sentido, para estudo particular no presente artigo,
abordar-se-o dois elementos importantes da nova sociedade
internacional que influenciam diretamente na governana global: a
questo dos atores internacionais e seus diferentes objetivos; e a
globalizao e sua influncia para a evoluo das empresas
transnacionais.
2.1 Atores internacionais

Para Oliveira (2011), este tema nebuloso nas Relaes
Internacionais, bem como no Direito Internacional Pblico, visto
que, durante longo perodo, a teoria do estatocentrismo dominou
os estudos dessa disciplina. No entanto, essa viso no se
encontra mais amparada junto atual realidade globalizante,
configurada por uma multiplicidade de novos atores e atores
emergentes (ibidem, p. 45).
Truyol y Serra (2008, p. 139), referindo-se s novas foras
transnacionais e aos novos indivduos da sociedade internacional,
observa que as variveis dominantes do Estado, nessa sociedade
internacional que desconhece o estatocentrismo e sua qualidade de
centro de referncia de ator privilegiado das Relaes
Internacionais, j no se sustentam. Anota que grupos sociais
tambm atuam nesse cenrio internacional; chamados de pueblo
internacional, formam o elemento democrtico da sociedade
internacional.
Calduch Cervera (1991, p. 1), em primeira anlise,
sintetiza que ator aquele que atua e desempenha um papel em
um contexto social definido previamente. Assim, de acordo com
essa concepo genrica, a expresso ator internacional assume
a dimenso dinmica da sociedade internacional, em uma realidade
internacional, sem deixar de dar ateno ao que certos grupos
sociais produzem nessa sociedade. Deste modo, o conceito de
ator internacional est teoricamente ligado s noes de
interaes e relaes internacionais.
Ainda, segundo Oliveira, no sentido terminolgico, a
palavra ator deriva do latim actore significando o agente de
ato, aquele que atua, interpreta, que desempenha papel
previamente definido (2004, p. 183). Assim, seguindo essa linha

terminolgica, um ator internacional
[...] o agente do ato internacional,

aquele que participa das relaes
internacionais e da dimenso dinmica
da sociedade internacional, cuja
realidade formada por um elenco de
agentes sociais que a li atuam e se
relacionam, influenciando-se
mutuamente e inteirando-se em
cooperao ou em conflito.
(OLIVEIRA, 2004, p. 183).
Pode-se tambm dizer, em sntese, que ator internacional

aquele que atua e produz fluxos em mbito internacional; em
determinados cenrios, trata-se de agentes grupos sociais e
indivduos que interagem de diversas formas e encontram-se
associados teoricamente s concepes de relaes,
influncias e produo de resultados.
Mas o assunto no to simples quanto parece. Inmeras
discusses buscam definir claramente o conceito de ator
internacional, ocorrendo de forma evolutiva. Nesse sentido,
segundo Oliveira (2011, p. 31-35), so apresentados diversos
critrios de definio de atores internacionais: a) critrio de
natureza territorial: ocupao/dominao dos atores de um
espao geogrfico, sendo o Estado o mais importante ator; b)
critrio de natureza funcional: capacidade e eficcia dos atores em
funes bsicas junto sociedade internacional so exemplos os
organismos internacionais, organizaes no governamentais e as
empresas transnacionais; c) critrio do grau de importncia:
diviso dos atores em primrios (principais) e secundrios (menor
protagonismo) o Estado e algumas organizaes internacionais
supranacionais como figuras primrias e, quanto aos secundrios,
os grupos sociais com capacidade de atuao internacional (esse
critrio j foi muito criticado); d) critrio do grau de autonomia:
relaciona-se capacidade de deciso e atuao internacional, sem a
interferncia ou mediao de outros atores internacionais; e)
critrio de atores integrados: refere-se ao quadro de atores com

fortes vnculos de estabilidade entre seus componentes,
juntamente com a supremacia dos interesses coletivos sobre os
particulares de cada um dos seus membros; f) critrio de atores
agregados: possuem fraca estabilidade interna, limitada autonomia,
pouca independncia de deciso e operacionalidade no mbito
internacional.
Entende-se que a questo conceitual de ator
internacional est diretamente relacionada ao surgimento e tipo
de atuao desses agentes, dificultando uma abordagem mais
precisa sobre esses protagonismos. Por outro lado, observa-se que
muitos desses atores, no seu estgio inicial de atuao, limitam a
compreenso de sua habilidade e capacidade em operar junto
sociedade internacional (OLIVEIRA, 2011, p. 37).
2.1.1 Apresentao tipolgica

No estudo da tipologia, observam-se vrias classificaes.
A de Merle (1981, p. 213) possui trs grupos principais: o primeiro
o Estado, que se mantm como ator estatocntrico; o segundo
so as organizaes internacionais, criadas pelos Estados mas com
autonomia prpria; o terceiro formado pelas foras
transnacionais, que se mostram cada vez mais visveis no cenrio
internacional as empresas transnacionais, por exemplo.
Oliveira (2014, p. 99) refere a classificao transnacional
de Richard W. Mansbach, que distingue os atores entre pblicos e
privados; estes, por sua vez, divididos em seis tipos de agentes:
atores governamentais interestatais ou organizaes
intergovernamentais, atores no governamentais interestatais, os
Estados, atores governamentais no centrais, atores intraestatais
no governamentais, indivduos e pessoas.
Para Oliveira (2014, p. 98-99), os parmetros necessrios
para atender completude e complexidade da nova sociedade
internacional devem atender os modelos clssico, transnacional e
ecltico. O clssico baseado no estudo de Marcel Merle
Estados, organizaes internacionais/ intergovernamentais e
foras transnacionais , que no leva em conta o papel do
indivduo tido como ator; para esse autor, a ao internacional
s pode ser percebida e registrada atravs de manifestaes
coletivas. O parmetro transnacional, trabalhado por R. W.

Mansbach, parte de uma viso trasnacionalista, o Estado e o
territrio perdem importncia (ibidem, p.100). Por fim, Oliveira
(2014, p. 101) destaca o parmetro ecltico, de sua prpria criao,
o qual considera a existncia dos denominados atores tradicionais,
novos atores e atores emergentes, abordando a imensidade dos
fluxos (fluidos e volteis) gerados pela tecnologia da informao
instantnea, novos materiais e relaes virtuais, que criam um
novo mundo digital e virtual, no qual relacionam-se em rede,
transcendendo limites e fronteiras e desconhecendo
nacionalidades.
Ao classificar os atores, Oliveira (2011, p. 42) define que
os tradicionais so os Estados e seus desdobramentos
estatocntricos; j os novos atores so as organizaes
internacionais, organizaes no governamentais e as empresas
transnacionais; e, por fim, o terceiro grupo, o dos atores
emergentes, formado pelos movimentos sociais no globais e
globais, grupos privados, grupos sociais, indivduos, opinio
pblica, partidos polticos, associaes religiosas, sindicatos,
igrejas, movimentos de libertao nacional, mdia, crime
organizado, terrorismo, gnero, redes transnacionais e coalizes
transnacionais, poderes errticos.
Os atores no estatais apresentam-se

com perfil totalmente autnomo do
controle dos governos centrais, a
exemplo dos agentes subnacionais,
podendo emanar do mbito da
sociedade civil, como os movimentos
sociais; da economia do mercado, o
caso das corporaes transnacionais; ou
ainda de impulsos de cooperao
poltica estatal, criando organizaes
internacionais, ou alm delas e
independendo da direo estatal, como
as Organizaes No Governamentais.
(OLIVEIRA, 2014, p. 112).
Nota-se uma mudana de amplitude na classificao de

ator internacional no decorrer dos tempos. Primeiramente,
entendidos e reconhecidos somente os Estados; em seguida,
abrindo-se o leque para os novos atores no estatais; e, mais
contemporaneamente, aos emergentes.
Os critrios utilizados para identificao e
reconhecimento de um ator internacional so atuao,
desempenho e influncia, compreendendo capacidade, habilidade,
poder e autonomia.
2.2 A globalizao e sua influncia para a evoluo das empresas

transnacionais
Brum e Bedin (2003), em seus estudos sobre a
globalizao contempornea, identificaram que a diferena
fundamental hodierna a velocidade que o homem experimenta e
com que se move em direo mundializao. E essa velocidade
foi alcanada ou ocasionada pelas transformaes cientfica e
informacionais difundidas no globo, ou em grande parte dele.
Hoje, as informaes so transmitidas instantaneamente a diversos
pases, os quais possuem tecnologias de informtica,
conhecimento de idiomas, redes de comunicao, etc. Assim,
esses pases passam a ser afetados pela nova ordem,
principalmente no que se refere aos fluxos econmicos.
Castells, diferenciando economia mundial de
economia global, descreve que esta
uma economia com capacidade de

funcionar como uma unidade em
tempo real, em escala planetria.
Embora o modo capitalista de
produo seja caracterizado por sua
expanso contnua, sempre tentando
superar limites temporais e espaciais,
foi apenas no final do sculo XX que a
economia mundial conseguiu tomar-se
verdadeiramente global com base na
nova infra-estrutura, propiciada pelas
tecnologias da informao e da
comunicao. (2002, p. 142).
A globalizao contempornea est diretamente ligada a

essa nova era da informao, ou telemtica. O uso da
telecomunicao com a informtica impulsionou sobremaneira a
globalizao em seus diversos aspectos multidimensionais ,
bem como alavancou a ampliao das empresas, transformando-as
em transnacionais e, ao final, influenciando a governana global.
A sociedade contempornea, segundo Olsson (2007, p.
167), [...] resulta da singular confluncia histrica de diversos
elementos, sob o influxo de variveis importantes, em que
interagem mltiplos atores mediante mecanismos de grande
complexidade. No mesmo sentido, em outra de suas obras, o
autor leciona:
A sociedade internacional como

complexo relacional subjacente das
prprias relaes internacionais em si,
desdobra-se na conjugao de dois
componentes essenciais: de um lado,
um ambiente, meio ou cenrio no qual
esses relacionamentos ocorrem; de
outro, um conjunto de agentes ou
atores que constituem os protagonistas
dessa sociedade e relacionam-se na
esfera internacional. (OLSSON, 2003,
p. 82).
Desta forma, outros aspectos podem ser observados.

Na lio de Oliveira (2011, p. 11), a realidade atual da sociedade
internacional globalizada forma-se de uma complexa e vasta rede
de interaes, relaes de diversos tipos redes de redes ,
conectadas por interessante multiplicidade de diferentes atores
agentes do ato internacional. Assim, a sociedade internacional
contempornea tem como um de seus principais elementos uma
grande diversidade de atores, que protagonizam aes especficas
e com fins especficos. Esses atores, seus interesses e objetivos,
emaranhados em um jogo de poder, que definem os rumos da

sociedade.
Quanto globalizao, nos aspectos econmicos,
financeiros e tecnolgicos, tem-se que ela cria efeito cascata
globalizante tambm em outros mbitos: cultura, poltica, legais,
de governao, etc.
Na seara contratual internacional, por

exemplo, o fenmeno da intensificao
das relaes comerciais internacionais
(e consequentemente contratuais), a
globalizao, a construo de uma nova
ordem mundial e a formao de blocos
econmicos passaram a demandar uma
maior preocupao com as chamadas
fontes do Direito. Eis que surgem
iniciativas como aquelas da Cmara de
Comrcio Internacional (CCI), do
Instituto Internacional de Unificao
do Direito Privado (UNIDROIT) e da
Comisso das Naes Unidas para o
Direito Comercial Internacional
(UNCITRAL) na elaborao da
Conveno de Viena de 1980 (CISG),
[...]. Alm disso, promovem a
consolidao e uniformizao de
costumes internacionais como ao
consagrarem o princpio da primazia
dos usos e costumes, a preponderncia
do princpio da boa-f objetiva, do
equilbrio objetivo das prestaes
contratuais, entre outros. (GLITZ,
2014, p. 27-28).
Assim, observam-se inmeros aspectos particulares de

interaes e relaes surgidos das novas redes mundiais
conectadas cada uma com interesses especficos e com atores
ligados a esses interesses. Pode-se citar, por exemplo, o avano
das empresas transnacionais e dos fluxos financeiros,

principalmente dos movimentados nas bolsas de valores, que
criaram necessidades de padres mundiais no que tange ao
controle de empresas e novas formas de governana global.
Supiot (2007, p. 128-129) leciona que a homogeneizao
normativa no somente no sentido de levar uma norma a nvel
mundial ou global; ela acaba por prover uma impregnao de
normas de outros Estados no novo territrio, o que o autor
chama de (re)territorializao.
Segundo Glitz (2014, p. 168), [...] o processo de
globalizao, ainda, no impe a unificao normativa, embora
promova em grande parte verdadeiro processo de harmonizao,
seja legislativa ou no.. Da mesma forma, observa-se a constante
internacionalizao do Direito, que, [...] segundo Fauvarque-
Cosson, [...] seria fenmeno relacionado globalizao.
Incentivada pelo incremento da mobilidade dos indivduos, a
criao de organizaes internacionais e suas atividades. (GLITZ,
2014, p. 61).
As empresas transnacionais, alm de alterarem o cenrio
econmico do ou dos pases hospedeiros, tendem a mudar
padres, inclusive no campo jurdico das normas pblicas e
privadas, influenciando sobremaneira na governao. O mercado
financeiro, por ser voltil, tambm atua de forma a criar uma
exigncia, de cima para baixo, ou do centro para a periferia, na
governao de aes que possibilitem a captao de moeda
externa.
Conforme Glitz (2014, p. 58), a internacionalizao de
normas um processo de suplantao das fronteiras fsicas e
normativas dos vrios Estados, com relevncia dos aspectos
recepo de fenmenos normativos e independncia de
conformao nacional dos institutos jurdicos.
Nesse sentido, o fenmeno de crescimento das
empresas transnacionais altera o modo de governao: antes
baseado na hegemonia do Estado pelo modelo predominante de
governo/governao, agora pressionado e cedendo espao
governana das empresas transnacionais.
2.2.1 Empresas transnacionais

As empresas, antes do sculo XVIII, iniciaram um
processo comedido de progresso. Muitas descobertas anteriores
Revoluo Industrial prepararam o terreno para a criao de vrias
formas de trabalho e organizao que refletiram o crescimento e a
expanso das empresas alm-fronteiras.
Segundo Castells (2002, p. 230), a transfigurao
organizacional das empresas ocorreu autonomamente da
transformao tecnolgica, para contrapor-se s necessidades de
lidar com um cenrio operacional em constante mudana. Mas a
segunda acelerou sobremaneira a primeira.
Foi a partir da difuso da informtica e telecomunicao
que as empresas transnacionais tiveram crescimento astronmico.
Em primeiro lugar, porque identificaram com mais facilidade os
pases com caractersticas necessrias para sua expanso mo de
obra abundante, recursos naturais igualmente fartos, bem como
um possvel mercado consumidor ainda no explorado. Em
segundo, pelo fato de a tecnologia possibilitar um controle
administrativo em tempo real, independentemente de onde a nova
filial estiver instalada. Uma vez iniciada, a praticabilidade ou
transformao organizacional foi extraordinariamente
intensificada pelas novas tecnologias de informao.
(CASTELLS, 2002, p. 230).
No mesmo sentido, Mcluhan (2001, p. 22), utilizando o
exemplo da estrada de ferro, mostra que as novas formas ou
tecnologias que ele chama de meios levam uma mensagem
que de transformao, de como fazer algo de forma diferente
das precedentes. A estrada de ferro no introduziu movimento,
transporte, roda ou caminhos na sociedade humana, mas acelerou
e ampliou a escala das funes humanas anteriores.. Dessa
mesma forma, a informtica no foi o objeto do incio da
globalizao ou da farta proliferao de empresas transnacionais
pelo mundo, mas sim o meio possvel, o fio condutor para a
velocidade da sua expanso e principalmente pelo seu sucesso.
Castells (2002, p. 230), analisando a evoluo das
empresas chinesas, observou que estas j estavam ligadas em rede
antes mesmo da proliferao da informtica, no entanto, eram
redes baseadas em confiana e cooperao, visto estarem em
um espao internacional ainda controlado e conhecido. No

momento em que suas atividades foram ampliadas para regies
mais distantes e com problemticas diversas, a relao de
confiana foi substituda por controles e conhecimentos
construdos por meio da informtica e telecomunicao.
Com a ampliao de mercados, no s de empresas
chinesas, ultrapassando fronteiras fsicas, mas tambm
econmicas, culturais e jurdicas, as empresas no teriam
condies de se desenvolverem caso no tivessem mecanismos
administrativos de conformao das diversas regras agora
impostas. Esse arcabouo de mecanismos foi proporcionado pela
telemtica, que a unio da telecomunicao com a informtica.
Castells (2002, p. 230) anota que [...] as grandes
empresas ficariam simplesmente impossibilitadas de lidar com a
complexidade da teia de alianas estratgicas, dos acordos de
subcontratao e do processo decisrio descentralizado sem o
desenvolvimento das redes de computadores. Como rede de
computadores, ele entende principalmente os microprocessadores
que compem os computadores de mesa ou de trabalho,
conectados em redes de telecomunicaes internacionais,
processando informaes e transmitindo-os.
Da mesma forma, para as empresas transnacionais, o
elemento decisivo para sua expanso vertiginosa, ocorrida nas
ltimas dcadas, foi a juno da informtica com a comunicao,
principalmente o processamento e a transmisso de dados que
isso possibilitou. A tecnologia criada com hardwares, softwares e
linhas de comunicao pela rede mundial de computadores (web)
possibilita grande armazenamento de dados numricos, de voz e
de imagens, e estes podem ser compartilhados instantaneamente,
sem depender de autorizao para transpassar qualquer fronteira.
Assim, as organizaes transnacionais enviam livremente seu
comando, da sua sede para suas bases produtoras ou
distribuidoras, nos mais diversos pases em que atuam,
organizando suas atividades de forma competente, minimizando
custos e maximizando seu resultado econmico.
Ponto tambm importante para a nova economia em
rede so as transferncias de fluxos financeiros em tempo real, ou
seja, os investimentos econmicos por meio de fluxos financeiros
volatizados transitam de forma instantnea pelo globo, com a

ajuda da telemtica.
Em sntese, a globalizao um fenmeno que ocorre
devido evoluo da sociedade, visto que os homens sempre
desejaram conhecer o que existe fora do seu habitat original, e
buscam superar-se constantemente. A busca por novos territrios,
novos mercados, novas formas de acumulao de riquezas e novas
tecnologias faz com que aconteam intercmbios, ou por
cooperao quando so desenvolvidos com desejo mtuo , ou
por imposio quando se determina a globalizao para
ampliao de uma vontade determinada, por exemplo, prescrio
de um sistema poltico econmico , aqui sendo importante a
forma de ao de cada ator internacional, ou por meio de
governo/governao ou por governana.
Weber (2004, p. 69), quando fala da ao social 5,
descreve os indivduos com interesses individuais, que, a fim de
mant-los ou de ampli-los, alteram seu comportamento, s vezes
abrindo mo de sua posio, prtica ou opinio, para formar
novos consensos e novas relaes de associao racional
globalizao com novos modos de vida.
uma evoluo natural, no necessariamente positiva.
Assim, a globalizao tende ao infinito quando novas formas que
parecem melhores, de algum ponto de vista especfico, estendem-
se a outros indivduos, a outros grupos sociais e a outras naes,
tornando-se globais. Nesse aspecto, cita-se a globalizao da
tecnologia, que avana em larga escala e j atinge grande parte do
universo, em alguns pases de forma ampla e abrangente e, em
outros, menos intensamente. E essa globalizao demonstra a
emergente e atuante fora das empresas transnacionais, as quais
globalizam tendncias de consumo, formas de captao de
investimentos financeiros e tambm levam a novas formas de
governana global.
Estes aspectos aqui levantados sobre a globalizao,
bem como referentes ao papel da informtica e telecomunicao
na expanso das empresas pelo mundo, so essenciais para
5 Significa uma ao que, quanto ao sentido visado pelo agente ou os agentes, se

refere ao comportamento de outros, orientando-se por este em seu curso
(WEBER, 2004, p. 2).
observar, de maneira construtivista, como ocorre a governana

nesse momento mpar da sociedade e quo delicada a efetivao
de uma boa governana internacional.
3 Fatores que dificultam a boa governana na sociedade

internacional contempornea
A nova sociedade internacional encontra-se em um
dilema pontual: como possvel a existncia de boa governana
em um ambiente com inmeros atores internacionais
interdependentes, com interesses, muitas vezes, diversos e poder
igualmente diferenciado?
O presente artigo destaca o poder de governana das
empresas transnacionais, principalmente pelo momento em que a
globalizao, que parecia questo consumada, apresenta fissuras,
observadas, por exemplo, na deciso tomada pela Inglaterra de
deixar a Unio Europeia, bem como em anncios eloquentes do
vencedor das eleies norte-americanas Sr. Donald Trump sobre
fechar as fronteiras e proteger sua economia com medidas duras
contra empresas transnacionais que migraram dos Estados Unidos
para outros pases em busca de mo de obra barata e baixa carga
tributria. Ser o retorno ao nacionalismo pragmtico?
Estes fatos demonstram a dificuldade de conciliar os
interesses, por um lado, dos Estados, de proteger seus cidados,
com a manuteno de uma economia forte e confivel,
principalmente mantendo o emprego em padres aceitveis e
consequentemente a renda daquela sociedade, e, por outro, das
empresas transnacionais que buscam a maximizao do lucro, no
mais apegando-se ao nacionalismo e migrando para locais que
apresentam melhor competitividade.
Este cenrio no envolve somente um Estado ante
empresas transnacionais, mas tambm relaes entre Estados, que
passaram a competir por meio de guerras alfandegarias, tributrias,
de livre circulao de bens e pessoas, entre outras medidas para
atender aos pedidos das empresas transnacionais. A ampliao das
empresas transnacionais levou novas tecnologias aos mais diversos
locais e fez diminuir a distncia entre pases centrais e a periferia,
alterando relaes de poder e, consequentemente, a governana
global.
Desta forma, as empresas transnacionais, com objetivos

assimtricos em relao aos objetivos globais, desenvolvem novos
arranjos de governana, muitas vezes utilizando a lei de
determinados Estados para escapar de regras que lhe causem
prejuzos. Segundo Roncato (2011, p. 35), a globalizao restringe
a capacidade dos Estados, que so impedidos de utilizar seus
principais instrumentos discricionrios pela influncia do capital
transnacional, e assim sofrem uma diminuio de poder. Roncato
continua anotando que o desenvolvimento das instituies
polticas no acompanhou as transformaes econmicas e a
expanso dos mercados, porquanto tal feito gerou a incluso
econmica de alguns e a excluso massiva de muitos (2011, p.
35-36). E conclui que o resultado foi um notvel desequilbrio na
relao entre mercado, Estado e sociedade (ibidem, p. 36).
Segundo Rosenau (2000, p. 11), no momento de
declnio das hegemonias, as fronteiras desaparecem, as alianas
militares se inviabilizam e, assim, as perspectivas da ordem e da
governana mundial acabam por exceder os limites normais. O
autor anota que o curso da histria chegou a um ponto de
mudana:
[...] oportunidade para que o

movimento no sentido da cooperao
pacfica, da expanso dos direitos
humanos e da elevao dos padres de
vida so pouco menos evidentes do que
as perspectivas de um agravamento dos
conflitos de grupos, a deteriorao dos
sistemas sociais e das condies
ambientais. (ROSENAU, 2000, p. 11).
A mensagem de Rosenau (2000, p. 12) a de que se

deve aproveitar esta poca de mudanas para esclarecer a essncia
da ordem mundial e os processos em que se manifesta a
governana na escala mundial.
Nesse prisma, nota-se que os arranjos de governana,
conforme tratados no item 1, so extremamente complexos, haja
vista a sociedade internacional contempornea ser formada por
inmeros atores assimtricos, entre esses as empresas

transnacionais com protagonismo relevante, que, buscando
interesses prprios e muitas vezes antagnicos, no caminham
para um mesmo objetivo, que seria uma boa governana global a
fim de manter a prosperidade de todas as naes em seus mais
diversos aspectos, como econmicos, culturais, educacionais,
alimentares, etc., os quais, em ltima anlise, resultariam em paz
mundial.
CONCLUSO
Na sociedade internacional, sempre ocorreram
mudanas, seja nos aspectos territoriais, culturais, financeiros,
sociais e em tantos outros. A mutao mais recente e profunda
que se observa a causada pelo fenmeno da globalizao, que
atinge com fora a governana global, objeto deste estudo, o qual
tem como objetivo principal apontar fatores que dificultam a boa
governana global na sociedade internacional contempornea,
enfatizando a atuao das empresas transnacionais.
A globalizao contempornea est diretamente ligada
nova era da informao, ou telemtica. O uso da telecomunicao
com a informtica impulsionou sobremaneira a globalizao em
seus diversos aspectos multidimensionais , bem como acarretou
o surgimento de diversos atores internacionais e alavancou a
ampliao das empresas, transformando-as em transnacionais e,
ao final, influenciando a governana global.
Dessa forma, o fator principal para a falta de uma boa
governana global a existncia de diversos atores na sociedade
atual contempornea que no comungam dos mesmos objetivos,
ou seja, so assimtricos em especial, neste momento, devido ao
seu grande poder, destacam-se as empresas transnacionais. Essa
diversidade de novos atores atuando em um mesmo espao e
tratando, muitas vezes, dos mesmos assuntos porm com
interesses distintos conduz a uma anarquia mundial, j que no
existe um organismo supranacional que determine as normas
supranacionais globais a serem seguidas. Tambm, nota-se que o
Direito Internacional j no alcana, por exemplo, a regulao da
ao das empresas transnacionais na sociedade internacional
contempornea, obrigando Estados a agirem como nos tempos

mais ferrenhos do nacionalismo.
O Estado, h pouco tempo soberano em
governo/governao e governana, cedeu espaos para os novos
atores da sociedade internacional. No entanto, so as empresas
transnacionais o ator atual que mais preocupa e pe em cheque at
mesmo a continuidade da existncia dos Estados. A emergente e
atuante fora das empresas transnacionais globaliza tendncias de
consumo, formas de captao de investimentos financeiros e,
muitas vezes, utiliza a lei de determinados Estados para escapar de
regras que lhe causem prejuzos.
Esse novo protagonismo das empresas transnacionais
restringe a capacidade dos Estados, que so impedidos de utilizar
seus principais instrumentos discricionrios pela influncia do
capital transnacional, e assim sofrem uma diminuio de poder, o
que causa um notvel desequilbrio na relao entre mercado,
Estado e sociedade.
Dessa forma, a boa governana global sofre da falta de
objetivos comuns entre os diversos atores da sociedade
internacional, em especial o nefasto desejo de acumulao de
lucros das empresas transnacionais, que agem com mais poder do
que alguns Estados e no atendem os anseios da sociedade
internacional para a busca de um equilbrio entre os povos e a
manuteno da paz internacional.
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CAPTULO IX
Ps-positivismo brasileira: Uma anlise da

legitimao democrtica da atuao do
Judicirio brasileiro luz do constitucionalismo
contemporneo
GABRIEL MEIRA NBREGA DE LIME 1

I. INTRODUO
Rege a famosa passagem da obra Odissia, de Homero,
que o heri Ulisses sabia que enfrentaria todo tipo de provaes
no caminho de volta para taca, aps a Guerra de Tria, inclusive
o canto das sereias que, por seu efeito encantador, desviava os
homens para caminhos tortuosos no mar impedindo o seu
regresso. Sabedor do efeito encantador do canto das sereias,
Ulisses ordena aos seus subordinados que o acorrentem ao mastro
do navio e que, em hiptese alguma, obedeam qualquer ordem
de soltura que ele pudesse vir a emitir posteriormente. Ou seja,
Ulisses sabia que no resistiria e, por isso, criou uma auto-restrio
para no sucumbir depois.
A supracitada passagem emblemtica e elucidativa para
representar o atual papel que exerce a Constituio nos Estados
democrticos. Nos Estados Unidos, com o caso Marbury x
Madison (1803), e na Europa continental principalmente a partir
do neoconstitucionalismo 2, a Constituio se torna o principal
1 Mestrando em Cincias Jurdicas pela Universidade Federal da Paraba

(PPGCJ/UFPB). Ps-graduado em Direito e Processo Tributrio pela Escola
Superior de Advocacia da OAB/PB. Graduado em Direito pela UFPB.
2 BARROSO, Lus Roberto. A razo sem voto: o Supremo Tribunal Federal e o
governo da maioria. In: Revista Brasileira de Polticas

Pblicas.UniCEUB. (V . 5) nmero especial 2015. Ao final da Segunda
Guerra Mundial, pases da Europa continental passaram por um importante
redesenho institucional, com repercusses de curto, mdio e longo prazo
194 Gabriel Meira Nbrega de Lima
documento jurdico do Estado, possuindo superioridade formal e

material em relao s demais normas jurdicas, subordinando-as.
A Constituio torna-se, em verdade, o pacto anterior e
fundamental, o compromisso inarredvel do Estado, sendo dotada
de clusulas ptreas que inclusive iro subordinar a prpria
vontade posterior do povo.
Diante disto, mesmo que corresponda vontade
majoritria, a norma jurdica (inclusive emenda constitucional) que
mitigue ou viole clusula ptrea deste compromisso fundamental
no prevalecer. Diz-se, nesse sentido, que a Constituio limitar
a prpria democracia. As Constituies funcionam, ento, como
as correntes de Ulisses, o acordo fundamental, o pacto anterior,
impedindo que em deliberao posterior o prprio povo sucumba
ao sedutor canto das sereias por um despotismo ou tirania da
maioria.
A relao entre constitucionalismo e democracia pode
refletir uma situao de freios recprocos, na qual muitas vezes,
perceber-se-o tenses e colises. Dentro de uma sociedade cada
mais complexa, e que se pretende plural e democrtica, trata-se de
choques inevitveis dos quais sero possveis a identificao de
mais de uma resposta vlida, nesse sentido, apesar de haver mais
de uma resposta vlida, apenas uma, ainda que
momentaneamente, prevalecer. O estudo do presente trabalho,
ento, recair sobre a legitimidade da palavra final, dentro da
tenso entre constitucionalismo e democracia.
Para proceder tal anlise, o presente trabalho em seu
aspecto metodolgico realizou uma reviso bibliogrfica em
sobre o mundo romano-germnico em geral. O direito constitucional saiu do

conflito inteiramente reconfigurado, tanto quanto ao seu objeto (novas
constituies foram promulgadas), quanto no tocante ao seu papel
(centralidade da Constituio em lugar da lei), como, ainda, com relao aos
meios e modos de interpretar e aplicar as suas normas (surgimento da nova
hermenutica constitucional). Ao lado dessas transformaes dogmticas,
ocorreu igualmente notvel mudana institucional, representada pela criao
de tribunais constitucionais e uma progressiva ascenso do Poder Judicirio.
No lugar do Estado legislativo de direito, que se consolidara no sculo XIX,
surge o Estado constitucional de direito, com todas as suas implicaes9.
Esse novo modelo tem sido identificado como constitucionalismo do ps-
guerra, novo direito constitucional ou neoconstitucionalismo.
Ps-positivismo brasileira: Uma anlise da legitimao democrtica
autores brasileiros e estrangeiros que esposam as correntes

tericas do constitucionalismo democrtico e constitucionalismo
popular, com enfoque na questo da dificuldade democrtica do
Judicirio, confrontando-os com jurisprudncia selecionada do
Supremo Tribunal Federal.
II. FORMAS DE GOVERNO, DEMOCRACIA E

SEPARAO DE PODERES
Analisando as melhores e piores formas de governo, o
filsofo grego Aristteles dividiu-as em trs formas ideais:
monarquia, aristocracia e governo constitucional; mas que se
deturpadas originariam respectivamente a tirania, a oligarquia e a
democracia, constituindo esta ltima no desvio mais moderado 3.
A monarquia consistiria no governo do melhor homem, e a
aristocracia significaria a designao dos melhores cidados para as
funes de governo mais elevadas, de acordo com o mrito.
Assim, a aristocracia consistiria na distribuio das funes mais
honrosas de governo de conformidade com o mrito, sendo o
mrito o fator distintivo da aristocracia, a riqueza o da oligarquia e
a liberdade o da democracia (ARISTTELES, 1986, pp. 137-138).
Percebe-se que para o supracitado filsofo a democracia
se consubstancia na forma de governo que, embora no ideal,
possui o vcio mais moderado em relao s imperfeitas. A
democracia existiria quando os homens livres exercem o poder,
sendo a classe soberana numerosa. Todavia, a democracia, uma
forma j imperfeita, ainda pode se degenerar em uma demagogia
ou mesmo na tirania da maioria 4.
3 ARISTTELES. Poltica. Trad. Mrio da Gama Kury. Braslia: Editora

Universidade de Braslia. 1985. P. 123. Nesse sentido:
(...) com efeito, o desvio da primeira e mais divina forma necessariamente o
pior, da mesma forma que a monarquia, se no for apenas um nome, tem de
existir na extraordinria superioridade de quem rei; ento a tirania, sendo a
pior forma, deve ser a mais afastada do governo constitucional, seguindo-se-
lhe em segundo lugar da oligarquia (a oligarquia amplamente separada
daquela constituio), enquanto a democracia deve ser o desvio mais
moderado.
4 Outra espcie de democracia igual s demais em tudo, com a exceo de que
as massas so soberanas e no a lei; isto ocorre quando os decretos da

assemblia popular se sobrepem s leis. Tal situao provocada pelos
Perceba-se que j neste autor possvel identificar um

temor de que a democracia pudesse descambar em uma tirania da
maioria. Aproximadamente trs mil anos mais tarde, o francs
Alexis de Tocqueville iria apresentar a mesma preocupao acerca
da relao entre democracia e tirania da maioria, confira-se:
A onipotncia parece-me em si um
coisa ruim e perigosa. Seu exerccio
parece-me acima das foras do homem.
(...) Portanto, quando vejo concederem
o direito e a faculdade de fazer tudo a
uma fora qualquer, seja ela chamada
povo ou rei, democracia ou numa
repblica, digo: a est o germe da
tirania; e procuro ir viver sob outras
leis. (...)
Quando um homem ou um partido
sofrem uma injustia nos Estados
Unidos, a quem voc quer que ele se
dirija? opinio pblica? ela que
constitui a maioria. Ao corpo
legislativo? Ele representa a maioria e
obedece-lhe cegamente. Ao poder
executivo? Ele nomeado pela maioria
e lhe serve de instrumento passivo.
fora pblica? A fora pblica no
passa da maioria sob as armas. Ao jri?
O jri a maioria investida do direito
de pronunciar sentenas os prprios
juzes, em certos Estados, so eleitos
demagogos, em cidades governadas democraticamente e sob o imprio da lei

no aparecem demagogos, e as melhores classes de cidados ocupam as
posies mais proeminentes, onde porm as leis no so soberanas, ento
aparecem os demagogos. O povo torna-se tirano. (...) Um povo assim,
transformado praticamente num monarca, procura exercer um governo
monrquico, impedindo que a lei governe, e se torna desptico, dando ensejo
a que aduladores passem a ser estimados. Uma democracia desta espcie
anloga forma tirnica da monarquia (...)em: ARISTTELES. Poltica.
Trad. Mrio da Gama Kury. Braslia: Editora Universidade de Braslia. 1985.
P. 132.
pela maioria. Por mais inqua e

insensata que seja a medida a atingi-lo,
voc tem que se submeter a ela.
(TOCQUEVILLE, 2014, pp. 295-296)
A preocupao dos autores no restou desarrazoada. O
sculo XX demonstrou que ideologias autoritrias, como o
nazismo e o fascismo, foram aladas ao poder mediante amplo
apoio da respectiva populao, pelo voto. Neste sentido, aps o
fim da Segunda Guerra Mundial, ao Judicirio, tido como guardio
da Constituio, passa a cumprir o papel de proteger os direitos
fundamentais das minorias, em tica nitidamente
contramajoritria, tendo este novo papel fundamento nas
correntes tericas do constitucionalismo democrtico e
neoconstitucionalismo. Assim, h sensvel alterao no papel do
juiz neste cenrio, visto que no se reduzir conforme prescreveu
Montesquieu na mera aplicao da norma ao caso concreto,
percebendo-se, porm, um papel criativo e uma maior fluidez
entre as tarefas de interpretao e criao da norma.
A discusso acerca dos limites e da legitimidade deste
novo papel do juiz, em um regime que se pretenda democrtico,
questo central no presente trabalho.
III. NEOCONSTITUCIONALISMO E EXPANSO DO

PODER JUDICIRIO
Do ponto de vista filosfico, o neoconstitucionalismo
desdobramento jurdico do ps-positivismo. Mas o que seria o
ps-positivismo? Quando e como surgiu? Como podemos defini-
lo?
Importa frisar que a doutrina contempornea questiona a
intitulao ps-positivismo, considerado um rtulo genrico a
abrigar um conjunto abrangente, todavia difuso, de pensamentos
que criticam o positivismo jurdico (BARROSO, 2007, p.5).
Conforme Barroso e Ana Barcellos (2006, p.8) o
positivismo jurdico resultado da pretenso de transformar o
Direito em uma cincia jurdica com caractersticas anlogas s
cincias exatas e naturais. Assim, o Direito ato normativo,
emanado do Estado e com fora coativa. Para o positivismo, no
no mbito do Direito que se deve travar a discusso acerca de
questes como legitimidade e justia. Separa-se, portanto, o

Direito e a moral.
Como melhor definio do surgimento e natureza do ps-
positivismo, cabe trazer baila a lio do professor Lus Roberto
Barroso:
O jusnaturalismo moderno,
desenvolvido a partir do sculo XVI,
aproximou a lei da razo e
transformou-se na filosofia natural do
Direito. Fundado na crena em
princpios de justia universalmente
vlidos, foi o combustvel das
revolues liberais e chegou ao apogeu
com as Constituies escritas e as
codificaes. Considerado metafsico e
anti-cientfico, o direito natural foi
empurrado para a margem da histria
pela ascenso do positivismo jurdico,
no final do sculo XIX.Em busca de
objetividade cientfica, o positivismo
equiparou o Direito lei, afastou-o da
filosofia e de discusses como
legitimidade e justia e dominou o
pensamento jurdico da primeira
metade do sculo XX. Sua decadncia
emblematicamente associada derrota
do fascismo na Itlia e do nazismo na
Alemanha, regimes que promoveram a
barbrie sob a proteo da legalidade.
Ao fim da 2. Guerra, a tica e os
valores comeam a retornar ao Direito.
A superao histrica do jusnaturalismo
e o fracasso poltico do positivismo
abriram caminho para um conjunto
amplo e ainda inacabadode reflexes
acerca do Direito, sua funo social e
sua interpretao.O ps-positivismo
busca ir alm da legalidade estrita, mas
no despreza o direito posto; procura

empreender uma leitura moral do
Direito, mas sem recorrer a categorias
metafsicas. A interpretao e aplicao
do ordenamento jurdico ho de ser
inspiradas por uma teoria de justia,
mas no podem comportar
voluntarismos ou personalismos,
sobretudo os judiciais. No conjunto de
idias ricas e heterogneas que
procuram abrigo neste paradigma em
construo incluem-se a atribuio de
normatividade aos princpios e a
definio de suas relaes com valores
e regras; a reabilitao da razo prtica
e da argumentao jurdica; a formao
de uma nova hermenutica
constitucional; e o desenvolvimento de
uma teoria dos direitos fundamentais
edificada sobre o fundamento da
dignidade humana. Nesse ambiente,
promove-se uma reaproximao entre o
Direito e a filosofia. (BARROSO, 2007,
p. 6) (GRIFAMOS).
O ps-positivismo e seu desdobramento jurdico, o

neoconstitucionalismo, trazem a superao da prpria gide do
Estado de Direito (rule of law) e da supremacia da lei como
expresso da vontade geral.
A democracia passa a ser encarada no apenas como
expresso e governo da vontade da maioria, representada
abstratamente na lei. Para haver democracia necessrio conjugar
a aplicao da vontade da maioria com a proteo dos direitos
fundamentais de todos e, notadamente, das minorias. Surge o
Estado Democrtico de Direito, cujo principal documento
jurdico a Constituio, dotado de supremacia em relao aos
outros, que prev protees e garantias fundamentais no
revogveis pela lei infraconstitucional.
Dentro do marco terico trazido pelo

neoconstitucionalismo, as mais importantes mudanas para os fins
desta pesquisa se do no novo papel do intrprete nesse contexto,
bem como a nova compreenso das normas.
No tocante norma, verificou-se que a soluo dos
problemas jurdicos nem sempre se encontra no relato abstrato do
texto normativo. Muitas vezes s possvel produzir a resposta
constitucionalmente adequada luz do problema, dos fatos
relevantes. No mais compete ao juiz uma funo de mero
conhecimento tcnico voltado para revelar a soluo contida no
enunciado normativo. O intrprete torna-se coparticipante do
processo de criao do Direito, completando o trabalho do
legislador, ao fazer valoraes de sentido para as clusulas abertas
e ao realizar escolhas entre solues possveis. Trata-se da
centralidade do denominado constitucionalismo democrtico
(BARROSO, 2015, p. 29).
A ascenso do paradigma terica supracitado tem relao
direta com o papel que o Poder Judicirio atualmente ocupa, em
razo de sua posio privilegiada como intrprete final da
Constituio, conforme veremos.
IV. CRIAO JUDICIAL DE DIREITO

Diante do fenmeno supracitado, no mais possvel
conceber o juiz como boca da lei, que realizada meras operaes
formais. O juiz torna-se coparticipante no processo de criao do
direito, todavia, a se encontra o grande risco fundado nesta teoria,
conforme se ver a frente.
Existem, ento, trs situaes extra clssicas que o juiz
contemporneo enfrenta e que, inegavelmente, demandam de uma
maior subjetividade em sua atuao. Estas situaes apresentam
baixa clareza de limites entre o que interpretao e o que
efetiva criao de direito, quais sejam:
1) Cenrio de descentralizao ou de standardizao do
ordenamento jurdico;
2) Lacunas legislativas;
3) Casos difceis;
O primeira tpico amplamente discutido pelos tericos
da anlise econmica do direito. Richard Posner e Isaac Ehrlich
(1974. pp. 257-286) estudaram inicialmente a relao entre o grau

de especificidade e a eficincia do comando normativo. Os autores
exploram o continuum da especificidade generalidade a partir de
uma abordagem neopragmatista, que faz uso do mtodo da
Anlise Econmica do Direito. No seu trabalho, a tcnica
legislativa de produo das normas jurdicas compreendida luz
da eficincia, com enfoque consequencialista, isto , discutindo em
que condies a escolha por um comando normativo mais preciso
ou geral mais eficiente em termos de custo e benefcio para a
sociedade.
Duas dcadas mais tarde, Louis Kaplow (1992, pp. 557-
629) tambm deu uma contribuio expressiva para a literatura, ao
tratar a questo da especificidade/generalidade como sendo, em
essncia, um problema de aquisio de informao sobre o
contedo da norma. Em sua abordagem, o autor construiu um
modelo descritivo dos trs planos da cadeia de positivao do
direito (legislador, destinatrio da norma e rgo judicante) e de
como o funcionamento de cada uma dessas esferas era afetado
pela opo por uma norma mais fechada ou mais aberta isto ,
pela opo de transferir a tarefa de buscar a informao relevante
fixao do contedo normativo do plano ex ante (legislador) para
os planos ex post (destinatrio e rgo judicante), ou vice-versa.
Dessa forma, um sistema jurdico baseado em normas de
baixo grau de especificidade, como clusulas gerais e conceitos
indeterminados, privilegia a densificao e construo normativa
por parte dos rgos jurisdicionais, enquanto um modelo de alto
grau de especificidade normativa formado majoritariamente por
regras concentra o poder de deciso no topo do sistema poltico.
A opo por um sistema jurdico baseado em tipos abertos revela
a preferncia por um modelo ex post, que prioriza o juiz e no o
legislador como produtor das normas jurdicas; regras precisas,
representam um modelo ex ante, so centralizadas e concentram o
poder de deciso no topo do sistema poltico. A escolha pelo grau
em que os comandos normativos so promulgados envolve
custos, como os supramencionados, que devem ser considerados

em face de uma transio 5.
Neste sentido, aponta-se a percepo de que o
ordenamento jurdico brasileiro passa por uma transio, de
centralizado para descentralizado, que est ocorrendo sem uma
necessria ponderao dos custos e benefcios envolvidos, o que,
todavia, no o objeto principal desta discusso.
O advento da Constituio Federal de 1988 representa o
estopim da opo por um sistema descentralizado e vem
transformando o ordenamento brasileiro em um sistema jurdico
baseado preferencialmente em princpios e clusulas gerais. Tudo
isso impulsionado pelo fascnio ocasionado com a redescoberta
dos princpios e uma onda de ativismo judicial de qualidade
questionvel.
Perceba-se, todavia, que no tocante a este ponto, a
expanso do Poder Judicirio d-se diretamente (ainda que de
forma inconsciente ou involuntria) por delegao do legislador,
que termina por abrir mo do poder de regulamentar a situao
jurdica, promulgado princpios ou clusulas gerais, para que o
juiz, diante do caso concreto, densifique-os e concretize-os. O
legislador, neste ponto, incentiva e estimula a discricionariedade
judicial, visto compreender a impossibilidade de ele prprio
prever todas as situaes da vida, diante a rpida obsolncia e falta
de flexibilidade das regras precisas, que em alguns campos com
muita facilidade tornam-se desatualizadas. A consequncia
inequvoca, uma fronteira fluida entre o que a tarefa de legislar
e regulamentar e o que a de julgar, aproximando poltica e
direito.
O segundo tpico tem certa aproximao com o primeiro.
A lei, como obra humana, falha, e seria impossvel intentar que
abrangesse todos os fenmenos de uma sociedade cada vez mais
complexa e plural. Sendo assim, h conflitos que envolvem
5Para melhor compreenso ler: NBREGA, Gabriel. Descentralizao do
Sistema Jurdico: ps-positivismo brasileira, abuso de princpios e o caso da

soja verde. 2015. 66 f. Trabalho de Concluso de Curso (Graduao) Faculdade
de Direito de Joo Pessoa, Universidade Federal da Paraba, Joo Pessoa, 2015.
demandas no especificamente disciplinadas pela lei, e dada a

proibio de o Judicirio no decidir (vedao ao non liquet), ter-
se- uma soluo criativa e criadora de Direito pelo julgador.
Nestas duas situaes, no se percebe uma conduta
judicial que usurpe competncias legislativas, ou que viole a
separao dos Poderes, mas uma atitude judicial decorrente de
uma expressa delegao do legislador ou de sua omisso.
Questo mais controversa diz respeito aos denominados
casos difceis, que podem resultar: a) de colises entre direitos
fundamentais ou princpios (ex: direito intimidade x direito dos
cidados de conhecerem a postura privada dos mandatrios); b) de
desacordos morais razoveis (ex: deve-se ou no permitir que pai,
testemunha de jeov, impea que o filho receba transfuso de
sangue por motivos religiosos); e c) da vagueza da linguagem (ex:
dignidade humana). O conhecimento ordinrio da matria,
fundada na lio de Robert Alexy, aponta a tcnica da ponderao
como forma de soluo dessas situaes, denominados casos
difceis. Alexy apresenta a tese forte da separao entre regras e
princpios, tambm denominada tese qualititativa, toma o modo
de aplicao de cada espcie de norma como critrio distintivo
suficiente da separao. Para esta tese o critrio da generalidade
no suficiente para aferir a distino posto que incapaz de
proporcionar uma diferenciao essencial. Para Alexy, a questo
est em assentar a distino por meio dos modos de aplicao de
cada espcie normativa, bem como na forma de proceder em caso
de conflito normativo.
Regras seriam diferentes dos princpios porque so
aplicveis na maneira do tudo-ou-nada (all-or-nothing-fashion).
Destarte, a aplicao das regras envolve uma operao intelectual
simples denominada de subsuno, no dando margem a maiores
especulaes tericas. Regras so relatos objetivos e aplicveis a
um conjunto determinado de situaes. A subsuno o
enquadramento dos fatos na previso abstrata da norma, que
produzir o resultado jurdico. Assim, a aplicao das regras se
opera na modalidade tudo ou nada, isto , ou regula a matria em
sua inteireza ou descumprida. Uma regra somente deixar de
incidir sobre a hiptese de fato que contempla se for invlida, se
houver outra mais especfica ou se no estiver em vigor
Os princpios, como visto, possuem maior grau de

abstrao, no especificando diretamente a conduta a ser seguida,
posto que constituem uma deciso poltica relevante a indicar a
direo e no o caminho. O ordenamento jurdico se caracteriza
por uma ordem pluralista a adequar em seu corpo valores e
fundamentos contrapostos, resultados das influncias e do poder
de grupos de presso consolidados ou em luta por sua
consolidao. Dessa forma, a coliso de princpios faz parte da
lgica do sistema, em razo de sua dialeticidade. O intrprete deve
reconhecer aos princpios uma dimenso de peso e importncia e
luz do caso concreto, devendo fundamentadamente, e
preservando o mximo de cada um, aferir a vontade do texto. A
aplicao dos princpios dar-se-, em geral, pela tcnica da
ponderao.
A ponderao ser a tcnica de deciso jurdica aplicvel
aos casos difceis (hard cases), onde a subsuno mostra-se
insuficiente pois a situao concreta d ensejo aplicao de
normas de mesma hierarquia e especialidade que indicam solues
diferenciadas. O mtodo se d atravs do sopesamento e
balanceamento de bens, interesses e valores. Mtodo este que
ganhou importncia na rotina da atividade jurisdicional hodierna
(TORRES, 2000, pp.643-645).
Por isso, Alexy (2008, p. 90) afirma existir uma dimenso
de peso entre princpios nos casos de coliso, exigindo para sua
aplicao um mecanismo de proporcionalidade. Assim, em face
de uma coliso de princpios, o valor decisrio ser dado a um
princpio que tenha no caso concreto maior peso relativo, sem que
isso signifique invalidao ou descarte do princpio compreendido
como de peso menor.
Assim, os princpios apresentariam a natureza de
mandamentos de otimizao, e na sua coliso deve-se observar a
tcnica da ponderao. Vejamos:
(...) princpios so normas que ordenam
que algo se realize na maior medida
possvel, em relao s possibilidade
jurdicas e fticas. Os princpios so,
por conseguinte, mandados de
otimizao que se caracterizam porque
podem ser cumpridos em diferentes

graus e porque a medida de seu
cumprimento no s depende de
possibilidades fticas, mas tambm de
possibilidades jurdicas. (...) Por outro
lado, as regras so normas que exigem
um cumprimento pleno e, nessa
medida, podem sempre ser somente
cumpridas ou no. Se uma regra
vlida, ento obrigatrio fazer
precisamente o que se ordena, nem
mais nem menos. As regras contm por
isso determinaes no campo do
possvel ftico e juridicamente.
(ALEXY, 1992, p. 12).
Segundo Alexy, o dimensionamento de peso entre

princpios nos casos de coliso, exige para sua aplicao um
mecanismo de proporcionalidade, que garantiria a racionalidade
da deciso. A estrutura da proporcionalidade divide-se em trs
sub-regras quem devem ser analisadas em sequncia: (i)
adequao, (ii) necessidade e (iii) proporcionalidade em sentido
estrito. A sequncia deste procedimento terico, uma construo
alada a partir de uma teoria da argumentao jurdica, seria capaz
de conduzir a decises judiciais dotadas sempre de racionalidade.
A doutrina, ainda que de forma incipiente, vem criticando
a forma como houve uma crena acrtica na adoo desta teoria, e
na forma errnea como foi absorvida. Observe-se trecho da lavra
de Bernardo Gonalves Fernandes que critica a internalizao da
sub-regra da adequao:
No Brasil, difundiu-se o conceito de
adequao como aquilo que apto a
alcanar o resultado pretendido (ou
seja, se a medida ou meio adotado
apto ao fim visado). Todavia trata-se de
uma compreenso (apesar de
majoritria na doutrina nacional)
equivocada da sub-regra (ou mxima),
derivada da traduo imprecisa do

termo alemo frdern como alcanar,
ao invs de fomentar, o que seria mais
correto. Nessa leitura, adequado,
ento, no somente o meio cuja
utilizao um objetivo alcanado, mas
tambm o meio com cuja utilizao
a realizao de um objetivo
fomentada, promovida, ainda que o
objetivo no seja completamente
realizado. H uma grade diferena
entre ambos conceitos, que fica clara na
definio de Martin Borowski, segundo
a qual uma medida estatal adequada
quando o seu emprego faz com que o
objeto legtimo pretendido seja
alcanado ou pelo menos fomentado.
Dessa forma, uma medida somente
pode ser considerada inadequada se sua
utilizao no contribuir em nada para
fomentar a realizao do objeto
pretendido. (FERNANDES, 2014, p.
232).
O autor supracitado (2014, p. 232) aponta a incorreo
acima demonstrada na compreenso da sub-regra da adequao
nas obras de Daniel Sarmento e Gilmar Ferreira Mendes.
A sub-regra da necessidade entendida como uma
imposio que posta ao Poder Pblico para que adote sempre a
medida menos gravosa possvel para atingir determinado objetivo.
Dessa forma, um ato que limita um direito fundamental s
considerar-se- necessrio se para realizao de seu objetivo
pretendido no haja outra medida que limite em menor
intensidade o direito.
Por fim, passa-se anlise da proporcionalidade em
sentido estrito, apenas aps a verificao de que o ato
adequado e necessrio. Trata-se a proporcionalidade em sentido
estrito de um raciocnio de sopesamento que se d entre a
intensidade da restrio que o direito fundamental ir sofrer e a

importncia do outro direito fundamental que lhe colidente.
Assim acolheu majoritariamente a doutrina e
jurisprudncia nacional. Vejamos sntese desse pensamento no
voto do Ministro Gilmar Mendes no HC n 82.424/RS:
(...) So trs mximas parciais do
princpio da proporcionalidade: a
adequao, a necessidade e a
proporcionalidade em sentido estrito.
(...) h de perquirir-se,na aplicao do
princpio da proporcionalidade, se, em
face do conflito entre dois bens
constitucionais contrapostos, o ato
impugnado afigura-se adequado (isto ,
apto para produzir o resultado
desejado), necessrio (isto ,
insubstituvel por outro meio menos
gravoso e igualmente eficaz) e
proporcional em sentido estrito (ou
seja, se estabelece uma relao
ponderada entre o grau de restrio de
um princpio e o grau de realizao do
6
princpio contraposto) (...).
A racionalidade alexyana possui, no entanto, inmeros
problemas irresolvidos, essencialmente no que diz respeito
flexibilidade conferida pelos princpios ocasionando uma
amplssima discricionariedade judicial. Em verdade, a adoo pela
doutrina nacional da tese de Robert Alexy, desenvolvendo a
crena de que o mtodo da ponderao a partir do critrio da
proporcionalidade seria capaz de assegurar decises dotadas de
racionalidade, de modo a evitar o decisionismo, a incerteza e a
insegurana, ocorreu de forma acrtica e deslumbrada.
6 STF HC: 82424 RS, Relator: MOREIRA ALVES, Data de Julgamento:

17/09/2003, Tribunal Pleno, Data de Publicao: DJ 19/03/2004. P. 659.
Disponvel em:
<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=79052
>. Acesso em 23/09/2015.
Trata-se de questo ainda mais sensvel, quando se fala

em jurisdio constitucional, na qual os juzes, de forma concreta,
e as cortes constitucionais, de forma abstrata ou concreta,
exercem o controle de constitucionalidade dos atos normativos
emanados do Poder Legislativo e da chefia do Executivo. Isto ,
juzes indicados politicamente (Supremo Tribunal Federal e quinto
constitucional) ou aprovados em concurso pblico, mas sem
terem recebido um nico voto, possuem na misso institucional
de defender e interpretar a Constituio, o poder de retirar a
validade jurdica de atos de agentes polticos investidos de
mandato representativo e legitimidade democrtica. Fenmeno,
apenas aparentemente paradoxal em uma democracia,
denominado de dificuldade contramajoritria.
Diante da percepo de que a tcnica da ponderao
simplesmente autoriza uma incurso subjetiva do julgador, e no
simplesmente revela o direito, mas o cria, passa-se a questionar
a legitimidade que o judicirio teria para agir, atuando no espao
que na clssica diviso de Poderes incumbiria ao legislador,
mesmo que para supostamente realizar a proteo de direitos
fundamentais (muitas vezes utilizando-se da genrica soluo de
efetivar a Constituio). E mais, havendo esta legitimidade,
ainda estaremos a falar de um regime puramente democrtico?
A primeira corrente a do constitucionalismo
democrtico, vitoriosa aps a 2 Guerra Mundial. Para esta
corrente, em certos momentos e diante do papel representativo
que tambm exerce, caber ao Judicirio, em especial s Cortes
Supremas, a funo iluminista para empurrar a histria. Isto
ocorreria porque a democracia muito mais do que a mera
expresso numrica de maior quantidade de votos. Para alm
desse aspecto puramente formal, ela possui uma dimenso
substantiva, que abrange a preservao de valores e direitos
fundamentais. A essas duas dimenses formal e substantiva
somam-se, ainda, dimenso deliberativa, feita de debate pblico,
argumentos e persuaso. A democracia contempornea, portanto,
exigiria votos, direitos e razes (BARROSO, 2015, p.25).
Sendo assim, esta corrente defende a legitimidade
democrtica da jurisdio constitucional como assentada em dois
fundamentos principais: a) a proteo dos direitos fundamentais,
que correspondem ao mnimo tico e reserva de justia de uma

comunidade poltica, insuscetveis de serem atropelados por
deliberao poltica majoritria; e b) a proteo das regras do jogo
democrtico e dos canais de participao poltica de todos.
A democracia, portanto, para alm da
dimenso procedimental de ser o
governo da maioria, possui igualmente
uma dimenso substantiva, que inclui
igualdade, liberdade e justia. isso
que a transforma, verdadeiramente, em
um projeto coletivo de autogoverno,
em que ningum deliberadamente
deixado para trs. Mais do que o direito
de participao igualitria, democracia
significa que os vencidos no processo
poltico, assim como os segmentos
minoritrios em geral, no esto
desamparados e entregues prpria
sorte. Justamente ao contrrio,
conservam a sua condio de membros
igualmente dignos da comunidade
poltica. (BARROSO, 2015, p. 37).
O segundo argumento desta corrente, que considero
eminentemente sociolgico, todavia, irrefutvel, traduz-se numa
questo fulcral. Diante do cenrio de um cenrio de crise de
representatividade poltica sem precedentes no Brasil e no mundo,
at que ponto possvel afirmar, sem apegar-se idealizao
desconectada dos fatos, que os atos do Poder Legislativo
corresponderiam, realmente, vontade da maioria? Trata-se de
uma argumentao forte, e de difcil contraposio.
Fato que h muitas dcadas, nos diversos Estados
democrticos, da Europa Amrica Latina, recorrente o
discurso acerca da crise dos parlamentos e das dificuldades da
representao poltica. A relao da sociedade civil com a classe
poltica marcada por ceticismo, indiferena e insatisfao.
Disfuncionalidade, corrupo, captura por interesses privados so
temas globalmente associados atividade poltica. No Brasil, por
igual, vive-se situao delicada, em que a atividade poltica
desprendeu-se da sociedade civil, que passo a v-la com

indiferena, desconfiana ou desprezo. Assim sendo, autores que
antes se interessavam pelo tema da dificuldade contramajoritria
dos tribunais constitucionais, comeam a voltar ateno para o
dficit democrtico da representao poltica. Confira-se:
Em curioso paradoxo, o fato
que, em muitas situaes, juzes e
tribunais se tornaram mais
representativos dos anseios e demandas
sociais do que as instncias polticas
tradicionais. (...) fora de dvida que o
modelo tradicional de separao de
Poderes, concebido no sculo XIX e
que sobreviveu ao sculo XX, j no d
conta de justificar, em toda a extenso,
a estrutura e funcionamento do
constitucionalismo contemporneo.
(BARROSO, 2015, pp. 38-39).
Para esta corrente, o Judicirio seria, inclusive, em certos
contextos, melhor intrprete do sentimento majoritrio do que o
Legislativo. Isso ocorreria por que no Brasil, juzes so recrutados,
na primeira instncia, por concurso pblico, o que significa que
pessoas vindas de diferentes origens sociais podem ingressar na
magistratura. Por outro lado, o acesso a uma cadeira de
parlamentar obriga o candidato a buscar financiamentos com
atores econmicos e empresariais, ante o alto custo das
campanhas, impossibilitando a chance real de vitria quem ou no
possua certa condio econmica, ou no seja apoiado por tal
grupo.
Dentro da experincia constitucional brasileira um
exemplo didtico seria a edio da smula vinculante n 13, pelo
Supremo Tribunal Federal. Nessa smula, mediante raciocnio
jurdico com extrao constitucional direta do princpio da
moralidade e impessoalidade na Administrao Pblica (art. 37,
caput, CRFB/1988), o Supremo Tribunal Federal definiu a
proibio de contratao de parentes at o 3 grau da autoridade
nomeante, em entendimento vinculante para toda a Administrao
Pblica e Poder Judicirio brasileiro. Noticiando que, embora
tenha sofrido crtica por excesso de ativismo, a deciso teria

atendido a um anseio que no obteve resposta do Congresso.
Nestes casos, Barroso faz uma defesa incisiva da atuao do
Supremo Tribunal Federal:
Primeiro: a jurisdio constitucional,
como se procurou demonstrar acima,
tem servido bem ao pas. A
preocupao com abusos por parte de
juzes e tribunais no infundada, e
preciso estar preparado para evitar que
ocorram. Porm, no mundo real, so
muito limitadas as decises do
Supremo Tribunal Federal s quais se
possa imputar a pecha de haverem
ultrapassado a fronteira do aceitvel. E
nos poucos casos em que isso ocorreu,
o prprio Tribunal cuidou de remediar
(BARROSO, 2015, p. 44).
Inobstante a concordncia com alguns dos argumentos
lanados, no podemos deixar de apontar que o ilustre Ministro
Lus Roberto Barroso na passagem acima preferiu no conservar
na memria o julgamento das ADIs 1351/DF e 1354/DF 7 em
2006, nos quais o Supremo Tribunal Federal declarou a
inconstitucionalidade da clusula de barreira para partidos
polticos, que concebia um desempenho eleitoral mnimo para que
os partidos participem do processo eleitoral e tenham acesso aos
recursos do fundo partidrio e tempo na televiso. A esta deciso
do STF imputada parte da responsabilidade da atual crise
poltica e de representatividade que o pas vive, na medida em que
permitiu a proliferao das legendas nanicas (legendas de aluguel),
cujo principal objetivo barganhar de tempo de televiso e rdio
7ADI 1351/DF e ADI 1354/DF, rel. Min. Marco Aurlio, 7.12.2006. (ADI
1351) (ADI-1354). Informativo n 451do Supremo Tribunal Federal. O
Plenrio do STF, em deciso unnime, no final de 2006, declarou a
inconstitucionalidade de dispositivos da Lei 9.096 /95 (Lei dos Partidos
Polticos ) que instituam a clusula de barreira, no julgamento conjunto de
duas aes diretas de inconstitucionalidade (ADIs 1351 e 1354), ajuizadas,
respectivamente, pelo PCdoB e pelo PSC.
por cargos e favores polticos inconfessveis. Sendo assim,

incorreto falar que a atuao judicial no causou absolutamente
danos, ou que foi capaz de remediar a todos.
Dito isto, preciso ressaltar que a histria poltica e
institucional brasileira marcada pela insinceridade constitucional,
por um ordenamento jurdico serviente a um patrimonialismo e
clientelismo que marca o desde o incio o Estado brasileiro. A
Constituio Federal de 1988, nascida luz da redemocratizao,
traz a perspectiva de uma nova histria, sendo dotada de um
lastro de legitimidade, democracia e cidadania sem precedentes na
histria brasileira.
Com esta mudana de paradigma na vida institucional do
Pas, os atores jurdicos nacionais passaram a buscar uma viso
mais concretista do texto constitucional, de modo a no reduzi-lo
a mais uma promessa inconseqente do constituinte, como foram
os demais. Todavia, essa vontade de efetivar a Constituio
conjugou-se com a crena de que as mazelas brasileiras seriam
resolvidas judicialmente. O advento da Constituio Federal de
1988 representa, ento, o estopim da opo por um sistema
jurdico baseado preferencialmente em princpios e clusulas
gerais e da crena que os problemas sociais do Pas seriam
resolvidos pelo Poder Judicirio, ante a descrena generalizada
com os agentes polticos. Esse fascnio generalizado e
imponderado da doutrina e da jurisprudncia brasileira, como se
buscou demonstrar atravs das passagens de doutrinadores e
julgados acima mencionados tem resultado em uma onda de
ativismo judicial de qualidade questionvel.
O fascnio aqui analisado acerca da normatividade dos
princpios, que restou acompanhado pela maior parte da doutrina
ptria, resultou em uma recepo acrtica e incompleta de teorias
estrangeiras como a tcnica da ponderao, a proporcionalidade e
a argumentao jurdica.
O Brasil vive um processo de constitucionalismo tardio e,
inobstante os inegveis avanos polticos, jurdicos e institucionais
trazidos pela Carta de 1988, a responsvel por consagrar o
neoconstitucionalismo e ps-positivismo no cenrio jurdico
nacional, comea a surgir uma segunda corrente terica a apontar
excessos derivados da incipincia e do deslumbramento causado
com a redescoberta dos princpios, notadamente no tocante

jurisdio constitucional.
Neste sentido, a crtica mais radical consubstancia-se no
movimento norte-americano denominado de constitucionalismo
popular 8, que vai advogar, inclusive, o fim do judicial review, isto ,
o fim do controle de constitucionalidade e da palavra final pelo
Judicirio. Para os tericos deste movimento, o argumento de que
os juzes conseguiriam resistir tirania das maiorias no possui
qualquer amparo histrico. Ademais, o judicial review consistiria em
um instrumento antidemocrtico ao retirar do povo a prpria
escolha acerca de seus direitos. Assim, deveria haver o resgate do
sentido da deliberao poltica, defendendo-se que as instituies
legislativas devem possuir a palavra final no que se refere
divergncia sobre direitos.
No Brasil, os autores que se contrapem primeira
corrente o fazem de maneira menos radical que os americanos do
constitucionalismo popular 9, no questionando o judicial review,
todavia, propugnando que o ativismo judicial enfraquece o Estado
Democrtico de Direito porque concentra poderes no Judicirio.
No se trataria, pois, de coibir a interpretao ou a atividade
criativa do juiz, mas de perseguir caminhos que a tornem mais
legtima, a fim da garantia da prevalncia da norma editada pelo
legislador, as polticas definidas pelo executivo e a
constitucionalidade das decises (ROCHA, 2015, p. 128).
Para estes tericos, a abertura dada pelos princpios
constitucionais combinada com uma tcnica da ponderao que
efetivamente no capaz de dot-la de racionalidade, e sem um
sistema de freios que emolduram o processo, como o stare decisis
da common law, causa irracionalidade metodolgica no Direito,
possibilitando o arbtrio e decises que se baseiem na moralidade
subjetiva dos juzes. Os tribunais se tornam Assembleias
8Vide TUSHNET, Mark. Taking the Constitution Away from the

Courts.New Jersey: Princenton University, 1999a.e WALDRON, Jeremy.
The Core of the Case Against Judicial Review. The Yale Law Jornal.V. 115,
pp. 1346-1406; 2006.
9Vide STRECK, Lnio et alli. O problema do ativismo judicial: uma anlise do
caso MS3326. In: Revista Brasileira de Polticas Pblicas. UniCEUB. (V .

5) nmero especial 2015.PP. 52-61 e RAMOS, Elival da Silva. Ativismo
judicial parmetros dogmticos. So Paulo: Saraiva, 2013.
Constituintes permanentes, diluindo a prpria normatividade da

Constituio, e a ideia de que o Direito governa, e este criado
democraticamente pelo povo. O direito no mais a lei, que
abstratamente representa a vontade da maioria, mas a vontade
do juiz.
Conforme Rocha e Barbosa (2015, p. 130) essa situao
pode configurar um hiperativismo, quando o juiz pode decidir se
invoca a abertura do princpio constitucional, a clareza da norma
infraconstitucional, a persuaso das smulas, ou suas preferncias
pessoais, motivadas com base em qualquer uma das fontes citadas.
Isto no s iria comprometer o sistema no tocante s sua
segurana, mas, sobretudo, no tocante sua legitimidade.
Para Lnio Streck (2009, p, 594) a necessidade de se
recorrer a bons ativismos judiciais para resolver questes que a
sociedade em constante evoluo acarreta e que os meios polticos
de deciso (mormente o legislativo) no conseguem acompanhar
uma ideia que tem ganhado adeptos na doutrina nacional.
Lembra-nos, contudo, que delegar tais questes ao Judicirio
correr um srio risco: o de fragilizar a produo democrtica do
direito, cerne da democracia.
Assim, ainda que de modo embrionrio, alguns
pesquisadores comeam a identificar uma tendncia ao uso
ideolgico e oportunista das normas abertas no judicirio, de
maneira tal que a aplicao das mesmas vem deixando de refletir a
lgica interna do sistema jurdico e passando a ser guiada por
valores meramente pessoais dos operadores do direito,
contribuindo, destarte, para o aumento da insegurana jurdica.
Neste sentido, aponta-se um cenrio em que a legtima
inteno de concretizao das normas constitucionais atravs da
primazia judicial cedeu espao para possibilidade de abertura a
decises resultado de puro arbtrio, e dotadas de preferncias
pessoais dos juzes. O deslumbramento inicial com a
normatividade dos princpios no que diz respeito sua ampla e
mltipla abrangncia devido textura aberta e potencialidade de
atuao que oferece ao intrprete em razo de sua abertura
semntica vem agora dar lugar a percepo o contedo da norma
estar sujeito concepo ideolgica ou filosfica do intrprete,
suas circunstncias pessoais. O risco da ponderao prestar-se a
voluntarismo e solues ad hoc ou mesmo a preguia e

superficialidade (SUNDFELD, 2011, p. 295). Dando margem
ampla discricionariedade judicial e sendo um convite ao exerccio
indiscriminado de ativismo judicial que subverte e perverte a
prpria democracia.
V. CONCLUSO
A ascenso institucional do Poder Judicirio a partir do
sculo XX, com o ps-guerra e a estabilizao democrtica nos
pases ocidentais, fundamenta-se em pressupostos tericos do
constitucionalismo e da necessidade de controle de excessos ou
autoritarismo que a vontade majoritria pode ocasionar. Todavia,
de forma incipiente, comea-se a questionar se essa expanso do
Judicirio no estaria a desnaturar a separao dos Poderes e o
prprio regime democrtico. Por outro lado, os defensores desta
expanso advogam que se trata de um novo modelo de
democracia, visto que o modelo tradicional de separao de
Poderes j no da conta de justificar a estrutura do
constitucionalismo contemporneo.
No Brasil, o deslumbramento inicial com a teoria dos
princpios em sua acepo ps-positivista fez com que na
migrao do ordenamento nacional para um sistema ex post ou
standard-based no fosse realizada uma anlise dos custos e
benefcios de sua aplicao. Essa ponderao ecoa na diviso de
trabalho entre legislador em contrapartida ao judicirio e
burocracia.
O processo de constitucionalismo tardio que vive nosso
pas em relao s demais democracias ocidentais um fator
relevante para compreenso desta realidade. A Constituio
Federal de 1988 responsvel por inegveis avanos polticos,
jurdicos e institucionais. O processo democrtico comea a
ganhar maturidade. Todavia, a nsia pela cura de uma sndrome de
inefetividade das normas constitucionais que marca a histria
institucional brasileira no pode resultar em um ativismo judicial
sem limites e critrio, a ponto de subverter a prpria separao de
Poderes.
A crena de que apenas os mtodos da argumentao
jurdica, proporcionalidade e ponderao - na forma como
compreendidos por muitos autores brasileiros - seriam capazes de

assegurar decises dotadas de racionalidade, afastando o
decisionismo e a insegurana, mostra-se falida.
O reconhecimento da normatividade dos princpios o
smbolo do ps-positivismo e de seu desdobramento jurdico, o
neoconstitucionalismo. Ao intrprete j no caber apenas uma
funo de conhecimento tcnico, voltado para revelar a soluo
contida no enunciado normativo. Torna-se coparticipante do
processo de criao do Direito, completando o trabalho do
legislador, ao fazer valoraes de sentido para as clusulas abertas
e ao realizar escolhas entre solues possveis. Todavia, a abertura
para decises dotadas de preferncias pessoais dos juzes, em uma
discricionariedade judicial ilimitada transforma o Judicirio em
legislador permanente.
Um ambiente que promove a deteriorao da qualidade
do debate jurdico ao trazer a arbitrariedade. O risco da
ponderao existe em diferentes graus. O mais leve seu uso
como biombo retrico, a encobrir a sua desnecessidade ou
suficincia da mera invocao de dispositivos legais especficos
para dirimir o conflito submetido a juzo, uma ornamentao da
deciso judicial, como varinha de condo que d ao juiz um
meio para se atingir o resultado que ele deseja de modo mais
clere, isto , o princpio representando a preguia retrica ou
superficialidade. O risco mais grave de prestar-se a voluntarismo
e solues ad hoc, dando margem ampla discricionariedade
judicial e sendo um convite ao exerccio indiscriminado de
ativismo judicial e favorecendo o comportamento oportunista. A
arbitrariedade judicial que subverte a prpria democracia.
Assim, a expanso do Poder Judicirio, favorecida a partir
de 1988 com a redemocratizao e a ampliao da jurisdio
constitucional, no coincide necessariamente com a realizao dos
avanos sociais alegados pelos juzes em suas sentenas, sob a
rubrica de princpios, clusulas gerais, normas abertas, dentre
outros. Ao contrrio, h indcios de terem sido produzidos efeitos
adversos negativos que afetaram a prpria credibilidade e
legitimidade dos Tribunais. A anlise da ideologia jurdica
atualmente dominante na doutrina e jurisprudncia dos tribunais
ptrios fator relevante para o atual cenrio de instabilidade
institucional e tenso entre os Poderes Constitudos que pode ser

verificado na realidade brasileira recente.
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1406.
CAPTULO X
A universalizao dos Direitos Humanos na

vertente Kantiana
FBIO DA SILVA VEIGA 1

RICA GUERRA DA SILVA 2
Universidade de Vigo (Espanha)
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (Brasil)
Introduo
O presente trabalho tem como objetivo principal realizar
uma anlise acerca da universalizao dos direitos humanos
atravs da conscientizao moral desses valores; as mudanas na
compreenso dos direitos humanos decorrentes das mudanas de
Estado e evoluo dos direitos naturais para os direitos humanos,
sendo a anlise voltada para atuao do Conselho de Direitos
Humanos da Organizao das Naes Unidas (ONU).
A pesquisa realizada foi dividida em dois itens, sendo que
no primeiro deles estuda-se a evoluo histrica do Estado para
estabelecer as formas que este vem se transformando ao longo
dos tempos e determinar os movimentos constantes que
concorreram na formao e modificao da ideia de direitos
humanos. Para tanto, analisaremos as diversas pocas da histria
da Humanidade Ocidental.
No segundo item, o analisa-se a evoluo dos direitos
naturais para os direitos humanos, sendo a anlise voltada para
atuao do Conselho de Direitos Humanos da Organizao das
Naes Unidas (ONU), demonstrando os dilemas para
1 Doutorando em Direito Empresarial na Universidade de Vigo e Universidad de

Alcal. Investigador bolseiro da Fundao CAPES, Ministrio da Educao,
Brasil.
2 Doutora em Direito, investigadora e professora da Universidade Federal Rural
do Rio de Janeiro (UFRRJ)

220 Fbio da Silva Veiga rica Guerra da Silva
universalizao dos direitos humanos atravs da conscientizao

moral desses valores.
Por fim, com relao sistemtica da investigao, trata-
se de pesquisa do tipo bibliogrfico documental qualitativa,
orientada pelo modelo crtico dialtico. Logo, trata-se de pesquisa
bibliogrfica e qualitativa, que tem como fontes previstas para o
alcance dos objetivos: a Constituio Federal e a doutrina nacional
e estrangeira.
1. As transformaes na forma de Estado e a estruturao

dos Direitos Humanos
Os Tratados de Paz de Westflia (1648) tiveram o carter
de documentao da existncia de um novo tipo de Estado, com a
caracterstica da superao da noo de soberania absoluta. Era j
o Estado Moderno.
O sculo XVIII marcado por grandes transformaes
que deram incio ao novo modelo de Estado.
A fase inicial do processo de industrializao cominava
em trabalho forado, turnos prolongados e poucos direitos
classe trabalhadora. A ordem pblica fora afetada pela
desigualdade e a busca da igualdade suscitou a sedio.
Na Frana, a concepo de Estado baseada no Contrato
Social de Jean-Jacques Rousseau se estruturava, a funo do
Estado de garantir aos cidados, luz da vontade geral, a
efetividade dos direitos naturais da liberdade, igualdade e
fraternidade se adolescia.
A Revoluo Francesa influenciada pelo movimento
humanista da Renascena modifica a ideia de justia, para na
concepo de justia a igualdade dos seres humanos enquanto
seres livres, criadores das suas ordens poltica e jurdica:
Este nuevo Derecho, dada la

magnitude y la osada de los princpios
revolucionrios, habra de ser,
simultaneamente, um nuevo Derecho
Pblico, que articulasse em uma nueva
relacin a los ciudadanos y al poder que
ellos mismos emanaba, y um nuevo
A universalizao dos Direitos Humanos na vertente Kantiana
Derecho Privado, que permitise a uma
sociedade al fin igualitria y despojada
de [privilgios], uma sociedade aberta y
libre, su funcionamento prprio, fluido
y espontneo. 3
A linguagem dos direitos inaugurada com a Revoluo

Francesa no estudada com especificidade por Kant; todavia,
inegvel que seus princpios foram importantes para escola alem
do sculo XIX estabelecer o direito subjetivo como figura central
do sistema jurdico.
Como observa Joaquim Carlos Salgado:
Embora a Revoluo colocasse, a par

da liberdade e igualdade, a fraternidade,
que posteriormente se desenvolveu
como finalidade social do Estado de
direito, enquanto esse deve realizar o
bem comum (art. 1 da Constituio
Francesa de 1793), Kant no a leva em
considerao, centralizando o seu
conceito de justia num elemento
eminentemente tico, a liberdade, e ao
lado dela a igualdade. O primeiro suum,
o primeiro bem que se deve reconhecer
em cada um, pelo simples fato de ser
humano, a liberdade. 4
3Este novo Direito, dada a magnitude e a ousadia de princpios revolucionrios,

era para ser, simultaneamente, um novo Direito Pblico que articulasse em uma
nova relao com os cidados e o poder que eles mesmos emanavam, e um novo
Direito Privado, que permitisse uma sociedade ao final igualitria e despojada de
[privilgios], uma sociedade aberta e livre, funcionamento prprio , fludo e
espontneo. ENTERRA, Eduardo Garca de. La lengua de los derechos - La
formacin del derecho pblico europeo tras la revolucin francesa. Madrid: Alianza, 1994, p.
45.
4 SALGADO, Joaquim Carlos. A ideia de Justia em Kant. 3 ed. Belo Horizonte:
Del Rey, 2012, p.4.

A filosofia Kantiana ao libertar-se da tradio metafsica,

estabeleceu os princpios filosficos da Modernidade,
caracterizada como a poca histrica na qual o homem erigiria a
razo como instrumento nuclear no conhecimento e no agir
humano. 5 As correntes do utilitarismo e do pragmatismo se
situavam em vertente oposta a Kantiana, pois ambas se pautavam
no empirismo (experincia concreta) e no nas bases racionais
pura (razo):
A concepo Kantiana de Estado se
difere das demais elaboradas ao longo
da histria e parece ser um passo
adiante na construo da teoria do
Estado. Ao afirmar o Estado como
racional ou de direito, Kant rompe com
a tradio clssica e medieval. A ideia
de Estado como expresso da
racionalidade humana diverge da
tradio aristotlica, que considera a
organizao social natural ao homem j
que ele , por essncia, um animal
poltico, e tambm se ope viso
teolgica que prevaleceu na Idade
Mdia, segundo a qual o Estado se
justifica porque est a servio de Deus.
(...) Kant, devolve ao homem a sua
autonomia em relao histria ao
negar a sua sujeio natureza ou a
vontade supramundana. 6
A frase de Kant [faa-se justia, acabe o mundo],

considerando as bases racionais pura o princpio de direito,
descreve a obrigao dos detentores do poder:
5 BARRETTO, Vicente de Paulo. O Fetiche dos Direitos Humanos e Outros Temas. 2

ed. rev. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2013, p. 42
6 SALGADO, Karine. A paz perptua de Kant Atualidade e efetivao. Belo
Horizonte: Mandamentos, Faculdade de Cincias Humanas/FUMEC, 2008,

p. 108.
(...) no recusar a ningum o seu

direito, nem o restringir por antipatia
ou compaixo por outra pessoa; para
isso, requer-se, sobretudo, uma
constituio interna do Estado em
conformidade com os puros princpios
do direito e, em seguida, tambm a
unio dele com outros Estados
vizinhos ou distantes, em vista de um
ajustamento legal (anlogo a um Estado
universal) das suas discrdias. 7
O industrialismo, o desenvolvimento formidvel da

tcnica, dos transportes, das comunicaes e do comrcio faz
surgir o liberalismo, em que a vontade do povo ditava a lei,
orientada para os direitos individuais.
Durante as lutas entre propriedades estabelecidas no
Estado Liberal, ocorreram os colapsos da civilizao ocidental, as
grandes guerras. Sendo necessria a transformao do Estado,
para buscar a efetividade da primazia da igualdade e,
consequentemente, estabelecer uma existncia digna para os
menos favorecidos.
A ideia de um direito individualista foi sendo afastada pela
ideia de valorizao dos interesses sociais. Esta mudana passou a
ocorrer nas primeiras dcadas do sculo passado quando,
influenciado pelos movimentos sociais e a industrializao, o
Estado teve de intervir na economia iniciando-se o Estado de
ndole social.
Aps a Segunda Guerra Mundial, consolida-se o Estado
Social. No mais se pressupe a igualdade entre os homens
conforme afirmado no perodo anterior, quando a proclamao
dos Direitos dos Homens e dos Cidados de 1789 preceituava,
logo em seu art. 1, que "os homens nascem e so livres e iguais em
direitos", cuja aplicao vinha a produzir profundas desigualdades
sociais. Atribui-se, ento, ao Estado, em sua nova concepo, a
7 KANT, Immanuel. A Paz Perptua. Um Projecto Filosfico. Trad. Artur Mouro.
Covilho: LusoSofia, 2008, p. 43.

misso de buscar a igualdade efetiva. Para atingir essa finalidade,

deveria intervir na ordem econmica e social, buscando ajudar os
menos favorecidos. A preocupao maior desloca-se da
liberdade para a igualdade, gerando, diversamente do
individualismo imperante no Estado Liberal, uma maior
preocupao com o bem comum e interesse pblico. Verificou-se,
contudo, que com a instaurao do Estado Social de Direito e seu
crescimento exacerbado, seria colocada em risco a prpria
liberdade individual, afetando a separao dos poderes (com o
fortalecimento do Poder Executivo) e conduzindo a ineficincia
na prestao de servios.
As consequncias negativas produzidas pelo Estado
Social de Direito reclamaram novas transformaes no papel do
Estado, acrescentando-se, assim, ao Estado Social, a ideia de
Estado Democrtico. O Estado, sem deixar de ser Estado de
Direito, protetor das liberdades individuais, e sem deixar de ser
Estado Social protetor do bem comum, passou tambm a ser
Democrtico, visando, com isso, participao popular no
processo poltico, nas decises do Governo, no controle da
Administrao Pblica.
No Estado Moderno, a evoluo do Estado Liberal para
Estado de Direito e, posteriormente, para Estado Social de
Direito poderia levar a crer que o Estado Democrtico de Direito
seria uma simples conjuno dos termos e ideias anteriores,
porm, como bem explica Jos Afonso da Silva:
A configurao do Estado
Democrtico de Direito no significa
apenas unir formalmente os conceitos
de Estado Democrtico e Estado de
Direito. Consiste, na verdade, na
criao de um conceito novo, que leva
em conta os conceitos dos elementos
componentes, mas supera na medida
em que incorpora um componente
revolucionrio de transformao do
status quo. E a se demonstra a extrema
importncia do art. 1 da Constituio
de 1988, quando afirma que a
Repblica Federativa do Brasil se
constitui em Estado Democrtico de
Direito, no como mera promessa de
organizar tal Estado, pois a
Constituio a j o est proclamando e
fundando. 8
O Estado Democrtico de Direito se preocupa no s

com os bens materiais que a liberdade de iniciativa almeja, mas
tambm com valores considerados essenciais existncia digna.
Na realidade, liberdade e dignidade se sobrepem o que exige
atuao do Estado para diminuir as desigualdades sociais e levar a
toda coletividade o bem-estar social.
Em verdade, buscou-se substituir a ideia de Estado Legal,
puramente formalista, por um Estado de Direito vinculado aos
ideais de justia. Pretende-se submeter o Estado ao Direito e no
lei em sentido apenas formal. Da, falar-se em Estado
Democrtico de Direito, que compreende o aspecto da
participao do cidado (Estado Democrtico) e o da justia
material (Estado de Direito).
Kant descreve a forma democrtica de governo a mais
composta de todas e tambm a melhor (...) primeiramente, ela
une a vontade de todos para formar um povo; em seguida, une a
vontade dos cidados para formar uma coisa pblica (repblica); e,
ento, ela estabelece esse soberano, que ele prprio a vontade
unida dos cidados, na coisa pblica. 9
Nesse sentido, explica Vicente de Paulo Barretto:
(...) o regime democrtico mais do

que a simples manifestao da vontade
da maioria torna-se um regime dotado
de valores morais que o fundamentam
e justificam. A importncia da
recuperao da tradio Kantiana
8 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15 ed. So Paulo,
Malheiros, 1998, p. 123.
9 KANT, 2003, Op. Cit., p. 182.
torna-se tanto mais urgente quanto o

esvaziamento da perspectiva positivista,
no contexto da cultura tecnocientfica
moderna, exige a construo de um
novo paradigma terico na teoria do
direito, que responda de forma
consequente s exigncias de
legitimidade da ordem jurdica do
estado democrtico de direito. 10
O ideal kantiano se firmava com elementos da razo e

no do empirismo, elaborando os imperativos (mximas da ao
humana) fundados na razo. Kant ao estruturar o sistema
externo 11, na obra Metafsica dos Costumes, estabeleceu o
mtodo construtivista para tratar da tutela da pessoa humana. A
concepo de sistema Kantiano tambm abordada na obra
Fundamentao da metafsica dos costumes, tendo como
princpio central das suas ideias o imperativo categrico de agir de
acordo com a mxima que possa se tornar universal. A validade
do imperativo categrico deve ser pensada como condio de
possibilidade de atribuir a um ser sensvel e racional uma
vontade. 12
10 BARRETTO, Op. cit., p. 41.

11 Na especificao introduzida por Kant, no conceito de sistema de
corresponder a um acmulo de conceitos organizados segundo uma ideia,
est demonstrada na mxima de que o ser humano deve progredir nas suas
virtudes, buscando no conhecimento a priori o constrangimento necessrio
para o exerccio da faculdade moral de respeito ao Outro.
12 Nesse sentido expe Karine Salgado: Assim sendo, s possvel se falar em
imperativo categrico se tomarmos o homem sob o aspecto da dualidade de sua

existncia, seno vejamos. pelo fato de pertencer o homem ao mundo
inteligvel que ele capaz de chegar lei moral e tambm ao imperativo
categrico, que, como j afirmado, nada mais que a prpria lei moral. Por outro
lado, se o homem no pertencesse esfera do sensvel, no faria sentido se falar
em imperativo categrico, visto que este seria vazio diante de uma vontade que
age necessariamente segundo os ditames da razo. O imperativo categrico
expressa justamente a necessidade de uma ao para um ser que no se conduz
necessariamente em conformidade com a razo.( SALGADO, Karine, Op. Cit.,
p. 50)
A tica exige que o ser humano aja de acordo com a
natureza racional, para efetividade do princpio: age com respeito
a todo o ser racional (a ti mesmo e aos demais) de tal modo que
ele em tua mxima valha ao mesmo tempo com fim em si. 13
Assim, o agir com tica visa garantir a saudvel
convivncia social, por se tratar de um dever consigo mesmo, que
inclui ainda o dever de ser um membro til do mundo, uma vez
que isso tambm diz respeito ao valor de humanidade em sua
prpria pessoa, que no deve aviltar. 14
2. A evoluo dos direitos naturais para os direitos humanos

O marco inicial da modernidade se deu no final do sculo
XVIII, o seu encerramento simblico ocorreu com a queda do
Muro de Berlim, em 1989. Nesse meio tempo, os direitos
naturais proclamados pelas declaraes do sculo XVIII
transformaram-se em direitos humanos, seu escopo e jurisdio
expandiu-se da Frana e dos Estados Unidos para toda a
humanidade (...). 15
A evoluo dos direitos naturais, para os direitos do
Homem e os direitos humanos teve incio com as declaraes do
sculo XVIII: Declaration of Indenpendence (1776) e Bill of Rights
(1791), nos nortes americanos e a Declaration des Droits de IHomme
et du Citoyen (1789), na Frana. 16 As declaraes traziam em seus
textos introdutrios que os direitos assegurados eram universais e
inalienveis. J no corpo das declaraes havia identidade dos
direitos assegurados e dos princpios que regiam a relao entre
sociedade e Estado, que seguiam os preceitos dos direitos naturais,
13 Ibidem, p. 68.
14 KANT, Immanuel. A Metafsica dos Costumes. A Doutrina do Direito e a Doutrina
da Virtude. Trad. Edson Bini. Bauru: EDIPRO, 2003, p.287.
15 COSTA DOUZINAS. O Fim dos Direitos Humanos. Trad. Luiza Arajo.
So Leopoldo: Editora Unisinos. 2009, p. 99.

16 El influjo de estas Declaraciones americanas sobre la Declaracin Francesa de
1789 no es, desde luego, discutible. Recordemos que entre 1778 y 1783 se
haban publicado cuatro ediciones de um volumen que recopilaba y traduca,
por iniciativa de Franklin, las Constitutions des treize tats-Unis de
lAmrique, que est perfectamente problado que estuvo en las manos de los
constituyentes ms influyentes y que incluso fue citado com frecuencia
durante el debate del que sali la Declaracin de 1789. El problema es
estimar el grado de esa influencia. (ENTERRA, Op. Cit., p. 66-67)
a sociedade livre da interveno do Estado. As declaraes

esgotavam inteiramente suas legitimidades em seus atos de
emancipaes.
A Declarao dos Direitos do Homem (1789) influenciou
substancialmente a Declarao Universal dos Direitos Humanos
(1948), assinada trs anos aps a assinatura da Carta das Naes
Unidas (1945), que representa o denominador comum entre as
correntes ideolgicas existentes nos diferentes ordenamentos
jurdicos. A pessoa humana passou a irradiar as normas de direitos
humanos e direitos fundamentais. 17 Na modernidade, a essncia
jurdica era a proteo dos direitos do homem contra o poder
do Estado.
A Comisso de Direitos Humanos (CDH) da ONU foi
responsvel pela negociao da Declarao Universal dos Direitos
Humanos (1948). Sessenta anos aps sua criao, na 62 Sesso,
foi declarada extinta dando lugar ao Conselho de Direitos
Humanos. A justificativa da extino foi que a CDH dissipou em
meio politizao 18 excessiva de suas decises, abraado a
seletividade e, consequentemente, perdido autoridade e
legitimidade. 19
17 A pessoa se apresenta como um ncleo de irradiao de direitos. Uma vez

que este fenmeno tenha sido captado nos tratados internacionais e nas
Constituies, produz-se um enlace, um ponto de contato, entre o Direito
Privado e o Direito Pblico Constitucional. Este fenmeno determina, por
sua vez, o exame dos pontos de compatibilidade entre direitos humanos, que
constam nas declaraes dos tratados internacionais, os direitos
fundamentais que declaram as Constituies e os direitos personalssimos
com origem no Direito Privado. (LORENZETTI, Ricardo Luis.
Fundamentos do Direito Privado. So Paulo: Revistas dos Tribunais. 1998, p.
159).
18 No jargo diplomtico, a politizao tem uma conotao negativa e diz
respeito interferncia de uma certa concepo da poltica (entendida como

disputa pelo poder e defesa de interesses egostas) no processo de tomada de
decises dos rgos multilaterais de direitos humanos. A seletividade uma
das formas pelas quais essa politizao se manifesta e consiste na escolha
arbitrria dos alvos do monitoramento internacional e dos pases que no
tero sua situao examinada, independentemente da preocupao real com a
observncia dos direitos humanos e liberdades fundamentais. (BELLI,
Benoni. A politizao dos Direitos Humanos: o Conselho de Direitos Humanos das
Naes Unidas e as resolues sobre pases. So Paulo: Perspectiva, 2009, p. 03)
19 BELLI, Op. Cit., p. 02
O Conselho de Direitos Humanos foi criado em 15 de
maro de 2006, atravs da Resoluo 60/251, adotada pela
Assembleia Geral da ONU por 170 pases, tendo 04 pases contra
e 03 abstenes, para revisar o sistema estabelecido pela antiga
Comisso de Direitos Humanos (CDH), com vistas a criar um
sistema de monitoramento mais eficaz.
As resolues 20 da CDH que serviram como
instrumentos para lidar com as violaes de direitos humanos, nos
ltimos anos da CDH perderam credibilidade por servir a
determinados grupos, sendo utilizadas para criticar e condenar
adversrios, relegando a segundo plano as questes de direitos
humanos. 21
A polarizao estabelecida entre Estados dentro da CDH
deu-se entre dois grupos de pases: o primeiro formado por
patrocinadores das resolues condenatrias (dentre eles EUA,
Unio Europeia e Canad) e o segundo grupo integrado pelos que
eram alvos das resolues. A polarizao dos direitos humanos
nas discusses doutrinrias, na prtica dos Estados e no sistema
de promoo dos direitos humanos evidenciada pelas
dicotomias: direitos civis e polticos versus os econmicos, sociais e
culturais; universalidade versus particularidades histricas, religiosas
e culturais; democracia versus desenvolvimento.
20 As resolues sobre pases variam muito em contedo e propsito, podendo

adotar linguagem mais ou menos condenatria, reconhecer avanos e/ou
deplorar retrocessos na situao dos direitos humanos. De qualquer forma, o
fato de um pas ser objeto de resoluo especfica tem sido encarado como
uma reprimenda moral que, em regra, acarreta constrangimento para o
governo em questo. Essas resolues, mesmo quando relativamente
brandas, representam um reconhecimento da existncia de situaes
preocupantes que merecem a ateno da comunidade internacional. As
resolues sobre pases podem ser consideradas, em si mesmas, uma forma
de monitoramento latu sensu, uma vez que contm juzos sobre a situao de
pases e, na maioria das vezes, fazem solicitaes ou exortam os governos a
tomarem medidas para prevenir e/ou remediar abusos e violaes de direitos
humanos. O monitoramento stricto sensu, contudo, o realizado por
mecanismos independentes, inclusive os relatores especiais criados por
resolues com a misso de se debruarem sobre as situaes no terreno e
oferecerem anlise e recomendaes tanto para o Estado monitorado quanto
para outros atores relevantes. (BELLI, Op. Cit., p. 04)
21
O principal interesse de pases como o Brasil, no que

tange o Conselho de Direitos Humanos da ONU, diz respeito
funo de seus compromissos internos, no pode ser o de
eliminar por completo a presso poltica, cuja funo foi e
continuar a ser importante para a proteo dos direitos humanos,
mas criar instrumentos que condicionem essa presso ao
tratamento mais objetivo possvel das situaes. 22
O papel ativo da ONU na vertente libertria dos direitos
humanos, hoje, utilizada como instrumento pela poltica de
poder 23; outrora, foi impulsionada em grande parte pelos
movimentos sociais de vrios pases, incluindo o Brasil. Tais
medidas so contrrias ao princpio Kantiano de autorrespeito e
respeito ao prximo, que violam o dever de respeito inerente s
pessoas como seres racionais, que detm humanidade:
O respeito Kantiano, no entanto, o

respeito pela humanidade em si, pela
capacidade racional que todos
possumos. Isso explica por que a
violao de respeito de uma pessoa a si
mesma to condenvel quanto
violao de respeito pelo prximo. E
explica por que o princpio Kantiano
do respeito aplica se s doutrinas dos
direitos humanos de todos,
independentemente de onde vivam ou
do grau de conhecimento que temos
deles, simplesmente porque so seres
22 BELLI, Op. Cit., p. 07.

23 A concluso a de que, no perodo ps-Guerra Fria, os violadores mais
srios ficaram mais sujeitos a serem alvos de resolues que no perodo
anterior. Os autores tambm lanam mo de um ndice de poder, baseado
em critrios militares e econmicos, para asseverar que, com o fim da Guerra
Fria, os mais poderosos tiveram sua situao debatida com mais frequncia
do que no passado, No entanto, mantiveram a capacidade de evitar sua
condenao por parte da CDH com muito mais eficcia do que os pases
fracos. Ibidem, p. 107.
humanos, seres racionais e, portanto,
merecedores de respeito. 24
A Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948)
criticada por expressar a marca ocidental-liberal do discurso
dominante dos direitos humanos, por ter sido elaborada sem a
participao da maioria dos povos; no reconhecimento exclusivo
de direitos individuais, com a nica exceo do direito coletivo
autodeterminao (...); na prioridade concedida aos direitos civis e
polticos sobre os direitos econmicos; sociais e culturais. 25
No que tange o argumento que a Declarao Universal
dos Direitos Humanos (1948) foi elaborada sem a participao da
maioria dos povos 26, deve-se recordar que a poca a ONU
contava com 58 Estados membros, vrios territrios ainda eram
domnios coloniais e grupos representativos de vrias culturas e
religies estiveram presentes. No decorrer dos anos, reconheceu-
se que boa parte da Declarao se integrou ao direito costumeiro
internacional, tornando-se assim obrigatrio para todos.27
Na II Conferncia Mundial de Direitos Humanos,
realizada em Viena (1993), em que participaram 171 Estados, 95
observadores de organismos e 841 ONGs, a Declarao
Universal dos Direitos Humanos foi rechaada pelos pases
asiticos 28 contrrios universalidade dos direitos humanos, por
24 SANDEL, Michael J. Justia O que fazer a coisa certa. Trad. Heloisa Matias e Maria Alice
Mximo. 16 Edio. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2014,
p.155-156.
25 SANTOS, Boaventura de Souza. Para uma concepo multicultural dos
direitos humanos. Contexto Internacional: Rio de Janeiro, vol. 23, n. 1, p.
7-32, jan/jun, 2001, p. 17.
26 A Declarao foi adotada pela Assembleia Geral por 48 votos a favor, nenhum
contra e oito abstenes (frica do Sul, cujo sistema racista no poderia

aceitar a ideia de igualdade; Arbia Saudita, contrria aos dispositivos sobre
igualdade entre sexos e liberdade religiosa; e os pases socialistas, a saber,
Ucrnia, Bielorrssia, Tchecoslovquia, Polnia, Iugoslvia e URSS, que
consideraram ter sido dada pouca nfase aos direitos econmicos, sociais e
culturais e s obrigaes dos indivduos para com a coletividade. Dois
Estados no compareceram votao. (BELLI, Op. Cit, p.45)
27 BELLI, Op. Cit., p.45.
28 Pases como Cingapura e Malsia foram particularmente ativos na defesa da
especificidade asitica e no carter ocidental e limitado da Declarao

Universal dos Direitos Humanos. Em geral, o que se notava nos discursos
desses pases e de outros, como China, Indonsia e Mianmar, era a viso
segundo a qual a concepo ocidental de direitos humanos privilegiava o
entenderem que o argumento de diversidade cultural sempre

favorvel o Estado e utilizado para justificar o exerccio arbitrrio
do poder. 29
Destaca-se que h expressamente no documento da II
Conferncia Mundial de Direitos Humanos (1993) parmetros que
reconhecem a universalidade30 dos direitos humanos sem exceo,
sem deixar de reconhecer a importncia das particularidades
culturais, representando um avano na busca de impedir que
sejam utilizados, na pistem ps-moderna, economicamente
globalizada e culturalmente antiuniversalista, como disfarce
legitimante de um sistema universal falsamente livre, tico de
fachada e desumano no contedo. 31
individualismo, em detrimento da coletividade ou das obrigaes dos

membros da sociedade perante a comunidade. Alm disso, no eram
incomuns alegaes de que os direitos individuais faziam pouco sentido em
meio pobreza extrema e falta de desenvolvimento, Nesse sentido, o
sacrifcio de direitos civis e polticos no sentido ocidental seria necessrio
para estabilidade e para garantia da satisfao de necessidades mais bsicas.
(BELLI, Op. Cit., p.98.)
29 Nesse contexto, a reao asitica foi em parte resposta ao etnocentrismo
ocidental: Assim, a boa causa do respeito diversidade cultural e ao

pluralismo distorcida para justificar abusos de direitos individuais. A
histria, a cultura e a religio so invocadas para justificar o que no pode ser
justificado luz de uma anlise objetiva. Tanto o etnocentrismo de certos
pases poderosos quanto a reao particularista tendem a perpetuar a
interpretao da histria da humanidade que considera os direitos humanos,
sobretudo os civis e polticos, uma inveno do Ocidente, ajudando a
fortalecer a tese de diferenas civilizacionais baseadas em identidades
comunitrias ontolgicas e unidimensionais. (BELLI, Op. Cit, p.99)
30 O paragrafo 5 do documento de Viena (1993) afirma textualmente que:
Todos os direitos humanos so universais, indivisveis, interdependente e

inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos
humanos globalmente de forma justa e equitativa, em p de igualdade e com
a mesma nfase. As particularidades nacionais e regionais devem ser levadas
em considerao, assim como os diversos contextos histricos, culturais e
religiosos, mas dever do Estado promover e proteger todos os direitos
humanos e liberdades fundamentais, independentemente de seus sistemas
polticos, econmicos e sociais.
(http://www.dhnet.org.br/direitos/anthist/viena/viena.html)
31 ALVES, Jos Augusto Lindgren. Relaes Internacionais e Temas Sociais: A Dcada
das Conferncias. Braslia: Funag/Ibri, 2001, p. 148.

Na sociedade democrtica contempornea32, h
multiplicidade de valores culturais, vises religiosas de mundo,
compromissos morais e concepes sobre a vida digna, que
constituem o que designamos pluralismo, que confere prioridade
comunidade em relao ao indivduo. Precisamente porque os
sujeitos primrios dos valores so as comunidades histricas
especficas e a correo exclusiva de sua efetiva aceitao
indivduos esto integralmente vinculados s culturas que eles
criam e compartilham. 33
Os direitos humanos, no seu contexto mais simples e
abstrato, porm intenso que o direito de ter direitos,
abrangendo no somente s protees inerentes ao ser humano e
ao seu direito de ser gente, sustentam-se na percepo de que
somos iguais em nossa integralidade e em nossos direitos, e somos
diferentes em nossas singularidades. Portanto, o valor da equidade
tanto como princpio e processo de compreenso e tratamento
da pluralidade 34, quanto princpio e processo de enfrentamento e
desconstruo das desigualdades precisa ser considerado pelas
polticas pblicas. 35
Para assegurar a universalizao dos direitos humanos,
atravs da execuo de polticas pblicas se faz necessrio
respeitar e garantir o acesso ao mnimo que permitam uma vida
digna.
O Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos
(2006) preconiza uma concepo contempornea de direitos
32 A democracia como ruptura da trajetria de uma sociedade estabelece a

discusso sobre os elementos culturais dessa mesma sociedade, tendo o
procedimentalismo origem na pluralidade das formas de vidas existentes nas
sociedades contemporneas.
33 CITTADINO, Gisele. Pluralismo, Direito e Justia Distributiva: elementos da filosofia
constitucional contempornea. 4 ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2009, p. 86.

34 No Brasil, para romper com as desigualdades sociais que marcam as condies
de vida dos grupos historicamente excludos e que so pertencentes s

camadas mais desfavorecidas economicamente, necessrio reconhecer a
pluralidade que marca a sociedade brasileira em suas diversas dimenses
tnico-racial, de gnero, classe social, regio, cultura, religio, orientao
sexual, identidade de gnero, gerao e deficincia sem perder de vista suas
particularidades. Apreender tais dimenses requisito incontornvel para a
construo dos direitos humanos.
35 Idem
humanos incorpora os conceitos de cidadania democrtica,

cidadania ativa e cidadania planetria, por sua vez inspiradas em
valores humanistas e embasadas nos princpios da liberdade, da
igualdade e da equidade e da diversidade. 36
Consideraes Finais
As transformaes ocorridas na forma de Estado
distanciaram o ser humano da busca do aperfeioamento das
virtudes em relao a outros seres humanos, principalmente, no
Estado Liberal.
Durante as lutas entre propriedades estabelecidas no
Estado Liberal, ocorreram os colapsos da civilizao ocidental, as
grandes guerras. Sendo necessria a transformao do Estado,
para buscar a efetividade da primazia da igualdade e,
consequentemente, estabelecer uma existncia digna para os
menos favorecidos.
Os direitos naturais progenitores dos direitos humanos
foram sendo tratados em documentos internacionais, que serviram
de denominador comum entre as correntes ideolgicas sobre os
direitos humanos nos diferentes ordenamentos jurdicos.
Na ps-modernidade, a discusso sobre os direitos
humanos sob o prisma da moral demonstra que o exerccio do
aprimoramento das virtudes, est na autonomia da vontade de no
tratar o Outro como meio. O ser humano ao criar sistemas
viciados pela ganncia (vcio do dio aos seres humanos) impe a
outros sacrifcios ilegtimos e a condio de meio, que contrrio
ao imperativo categrico Kantiano de agir de acordo com a
mxima que possa se tornar universal.
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Sociais: A Dcada das Conferncias. Braslia: Funag/Ibri,
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36 Comit Nacional de Educao em Direitos Humanos. Plano Nacional de Direitos

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CAPTULO XI
O acesso justia constitucional no Brasil e a

questo dos litigantes organizacionais
MANUELA BRAGA GALINDO 1

GIOVANNI MAGALHES PORTO 2
Introduo
Oliver Wendell Holmes Jr, juiz da Suprema Corte
Americana no incio do sc. XX, ensina que existe pretenso
daqueles que manipulam o direito de criar teoria da predio. Isto
, estudam a legislao e as decises anteriores para tentarem
prever o que pode acontecer em todos os demais litgios. Essa
teoria da predio desenvolvida pelo bad man, o jurista que
acredita que pode matematizar o direito e, com isso, apropriar-se
do direito de acordo com seus interesses.
As generalizaes so reduzidas a um nmero finito de
dogmas que servem para fundamentar as predies. Se um
estudioso do direito quer conhecer esses dogmas e nada mais, de
modo a predizer resultados, Holmes o chama de bad man. O good
man, por sua vez, encontra suas razes de conduta, seja fora ou
dentro do direito, em sanes da conscincia. O good man entende
que este deve ser encarado como um processo vivo e mutvel, em
que no se pode falar em predio.
Sua teoria dialoga fortemente com a questo do acesso a
justia e dos litigantes organizacionais, problema que se observa
no judicirio brasileiro. O judicirio do ponto de vista
constitucional pensado em termos de acessibilidade, isto , o
1 Mestre e Doutoranda em Direitos Humanos no Programa de Ps-Graduao

em Cincias Jurdicas do CCJ/UFPB. Email: manuelabraaga@gmail.com
2 Mestre e Doutorando em Direitos Humanos no Programa de Ps-Graduao
em Cincias Jurdicas do CCJ/UFPB. Email: giovannimaiporto@gmail.com
238 Manuela Braga Galindo Giovanni M. Porto
cidado brasileiro deve ter a confiana para contar com esse Poder
caso tenha direito violado, bem como que ele vai resolver a
demanda em tempo razovel.
No entanto, o que se observa com mais frequncia a
composio dos processos no Brasil quase sempre com os
mesmos personagens. Tanto no polo ativo quanto no passivo dos
processos possvel observar os mesmos litigantes. O interesse
dos sujeitos em se submeter a diversos processos se d para que
possam testar estratgias, garantindo maior expectativa de
resultados positivos no futuro. Com o maior numero de casos
tambm possvel diluir os custos dos processos. Da mesma
forma, possvel desenvolver relacionamentos dentro do sistema
judicirio. Alm da prpria experincia adquirida com o maior
numero de litgios. Assim, possvel dizer que a confiana e
conduta desses litigantes muito se coaduna com a teoria da
predio e do bad man de Holmes.
Pesquisa da AMB mostra esses litigantes habituais,
revelando que, muitas vezes, 50% das demandas judiciais so
iniciadas por uma dezena ou pouco mais de litigantes. Isso mostra
como os magistrados ficam afogados com nmero de mandas que
excedem suas capacidades e prejudica o acesso justia, criando
um sistema judicirio moroso.
Nesses termos, tem-se que a pergunta inicial do trabalho
o Judicirio brasileiro capaz de garantir o direito fundamental
de acesso justia? A anlise inicial da temtica indica que o
acesso justia prejudicado pelos litigantes organizacionais que
afogam o magistrado com demandas repetitivas, confiando-se e
aperfeioando sua capacidade de predio e representando o bad
man de Holmes.
Assim, no primeiro captulo vai-se apresentar o marco
terico da pesquisa, o jurista realista estadunidense Oliver Wendell
Holmes Jr. No segundo captulo necessrio desenvolver a ideia
do que acesso justia e o problema dos litigantes
organizacionais. Por fim, vai-se demonstrar como os litigantes
organizacionais prejudicam o acesso justia, contribuindo com a
morosidade, o que se faz atravs do relatrio da Associao dos
Magistrados Brasileiros de 2015.
O acesso justia constitucional no Brasil ...
1. Holmes, a teoria da predio e o papel do bad man

no acesso justia
Oliver Wendell Holmes Jr. um dos tericos de
referncia do realismo jurdico estadunidense. Considerado jurista
e filsofo, Holmes atuou como juiz da Suprema Corte norte-
americana, de 1902 a 1932, discordando freqentemente de
opinies formalistas, o que garantiu o apelido the great dissenter, ou,
prolatador de votos vencidos. Suas opinies foram com o tempo
confirmadas, analisando-se historicamente, portanto, Holmes
antecipou muitas das mudanas jurisprudenciais dos Estados
Unidos no sculo XX.
Viveu em Boston a maior parte da sua vida, pois seu pai
era professor da universidade de Harvard, por isso conviveu com
a elite do pensamento pragmtico filosfico norte-americano, a
exemplo de Charles Sanders Peirce e de William James, com quem
se reunia freqentemente, em agremiao filosfica que fundaram,
o Clube Metafsico. O Clube Metafsico era uma reunio de jovens
cticos, mais interessados em achar respostas palpveis aos
questionamentos, contrariando a ordem filosfica de discusses
abstratas 3.
O pragmatismo, a corrente filosfica fundada dessas
reunies, nasceu propriamente com a publicao Como tornar
nossas ideias claras, de Peirce. A inteno no era criar uma nova
filosofia, mas apenas trazer para o mundo o que j se discutia no
Clube Metafsico. Peirce intencionava puramente demonstrar
como as discusses metafsicas, baseadas em pensamentos
abstratos e afastados da realidade, no proporcionam concluso
nenhuma, apenas a infinidade do debate. Assim sendo, o
pragmatismo a medida exata, enquanto provvel, entre idealismo
e materialismo, se propondo a analisar ceticamente as experincias
e da tirar concluses que promovem uma compreenso clara da
realidade. Holmes assim fomentou o que viria a ser o realismo
jurdico, uma corrente filosfica marginal e dedicada a
experimentao ao invs do formalismo; incorporou as premissas
pragmticas no direito, fundando o realismo jurdico americano 4.
3 WAAL, Cornelis de. Sobre pragmatismo. Edies Loyola: So Paulo, 2007,

p.17.
4 FERNANDES, Manuela Braga. Uma anlise do princpio da segurana
Por causa da postura inovadora Holmes considerado

espcie de heri do direito estadunidense. Benjamin Cardozo,
outro importante nome do realismo jurdico, considerava-o o
jurista mais perfeito do seu tempo. Jerome Frank, magistrado e
tambm terico do realismo estadunidense, criou o termo juiz
maduro para se referir quele que conhece a lei, reconhece os
fatos e admite que tem diante de si, a depender das peculiaridades
do caso, uma oportunidade em que precisa legislar. Para ele essa
uma das responsabilidades de ser magistrado e apenas um,
Holmes, magistrado genuinamente conheceu e admitiu essa
responsabilidade, diz Frank 5.
A influncia de Holmes tambm alcanou o Law and
Economics, ou Direito e Economia, corrente terica que tem hoje
Richard Posner como um dos seus mais proeminentes nomes, que
tambm se viu influenciada por Holmes. Ele acreditava que a
interpretao do direito deve se dar luz de opes que
possibilitem a maximizao da riqueza. Holmes incitava aos juzes
a estudarem economia e estatstica, bem como pregava que as
motivaes polticas, sociais e econmicas das decises deveriam
ser claramente identificadas, comprovando a ideia de Frank de que
era efetivamente um juiz maduro.
Holmes criticou o formalismo ao afirmar que a deciso
judicial no a mera aplicao de um precedente. Holmes
repudiava a lgica e a utilidade na concepo e na prtica do
direito, observando que falcia se imaginar que o
desenvolvimento do direito seria o resultado da utilizao de
mtodos lgicos 6. Para Holmes, os juizes primeiro decidem; e
depois encontram a razo e a justificativa lgica para o julgamento
feito e para a deciso tomada 7. Para ele:
jurdica atravs do realismo de Jerome Frank: a aceitao da incerteza

no direito. 24/03/2015. 100p. Dissertao de mestrado. UFPB/Joo
Pessoa. P.70.
5 FRANK, Jerome. Courts on trial: myth and reality in american justice.
Princenton: Princenton University Press, 1973, p.157.

6 HOLMES JR., Oliver Wendell. The Essential
H olmes . Chicago: Chicago University Press, 1992, p.166.
7 Idem, 1991, p. xiii.
(...) A preparao de advogados um

treinamento em lgica. Os processos de
analogia, separao e deduo so
aqueles nos quais o advogado se sente
com maior familiaridade. A linguagem
das decises judiciais basicamente
uma linguagem lgica (...) Porm a
certeza lgica uma iluso e
certamente no marca do destino
humano. Por detrs da lgica reside
um juzo de relativo valor e
importncia, referente a leis e teses que
esto competindo, marcando com
freqncia um julgamento desarticulado
e inconsciente (...) Pode se dar para
qualquer concluso uma forma lgica.
Pode-se sempre se encontrar uma
condio implcita em um determinado
contrato. Mas, por que essa especfica
condio foi escolhida? 8.
Assim, Holmes parece concordar com a ideia da retrica

de que o direito relativo, a medida que depende de juzos de
argumentao, afastando a racionalidade apodtica aristotlica da
lgica e abraando a racionalidade retrica. Entre a racionalidade
lgica passvel de demonstrao e a pura arbitrariedade existe o
campo da razoabilidade. Assim, a tpica a racionalidade da
argumentao razovel ou provvel. No se trata de opinio ou
crena, pois essas so arbitrrias, mas de endoxia, ou boa opinio.
Que significa boa opinio? Trata-se da opinio que pode
convencer; aquela que, aceitas as premissas, torna-se razovel 9.
Dessa forma, Holmes admite que o direito no campo
da lgica, mas da dialtica, da discusso. A sua principal ideia
que o direito no lgica, experincia. Assim, o direito nasce

H olmes . Chicago: Chicago University Press, 1992, p.167.
9 ARISTOTELES. Tpicos. Trad. Levi Condinho. Lisboa: Imprensa Nacional
Casa da Moeda, 2007, p.234.
no apenas da norma escrita, mas da vivncia nesta atravs do

Judicirio.
No entanto, Holmes ensina que existe pretenso
daqueles que manipulam o direito de criar teoria da predio,
tentando torna-lo prprio da lgica. Isto , estudam a legislao e
as decises anteriores para tentarem prever o que pode acontecer
em todos os demais litgios. Essa teoria da predio
desenvolvida pelo bad man, o jurista que acredita que pode
matematizar o direito. Seguindo as ideias deixadas por Holmes, o
direito uma predio de uma possvel reao do Estado em
relao a uma conduta de um agente. A personificao do Estado
nos casos concretos se d na figura do magistrado, bem como a
reao do Estado vai se dar em relao aos fatos tomados no
processo ainda na primeira fase.
Holmes diz que quando se est estudando o direito est
estudando uma profisso. A razo pela qual a advocacia tornou-se
uma profisso, pela qual as pessoas pagam pelos servios
advocatcios, que o comando da fora pblica, do uso legtimo
da fora do Estado, est na voz dos juzes. As pessoas querem
saber ento de um especialista qual a gravidade do risco na sua
ao judicial ou se o litigante contrrio tem ou no um caso mais
forte. Dessa forma, transforma-se num negcio descobrir os
perigos e os atalhos das aes judiciais. Com essas reflexes
Holmes explica que seu objeto de estudo a predio, a previso
da incidncia da fora pblica atravs dos instrumentos judiciais.
A predio formulada atravs do estudo de todo
material jurdico produzido. A produo jurdica que pode
englobar jurisprudncia, legislao, principiologia e doutrina ,
assim, orculo da lei. Os esforos dos operadores legais so, dessa
forma, no sentido de tornar as profecias mais precisas 10.
Para isso, fazem-se generalizaes a partir do conjugado
de leis e jurisprudncia ou, no caso de Holmes, de precedentes,
demonstrando que, geralmente, diante do fato X tem-se o
resultado Y. Em seguida, num caso concreto, so levantados os
10 HOLMES, Oliver Wendell Jr. The path of the law [ebook]. Project
Gutenberg. Disponvel em http://www.gutenberg.org/files/2373/2373-h/2373-

h.htm. 2006.
fatos de natureza relevante para o direito, de modo que se tem um

modelo que pode ser alocado numa das generalizaes
anteriormente preparadas. Assim, o trabalho legal predizer que,
se um homem fizer ou deixar de fazer algo, ele poder ou no ser
levado a responder por isso por uma corte.
As generalizaes desses operadores do direito so
reduzidas a um nmero finito de dogmas que servem para
fundamentar as predies. Se um estudioso do direito quer
conhecer esses dogmas e nada mais, de modo a predizer
resultados, Holmes o chama de bad man. O good man, por sua vez,
encontra suas razes de conduta, seja fora ou dentro do direito,
em sanes da conscincia. O good man entende que este deve ser
encarado como um processo vivo e mutvel, em que no se pode
falar em predio 11.
O bad man est interessado nas consequncias prticas
que podem advir da violao da lei e em comum evitar que essas
consequncias sejam efetivamente institucionalizadas pelo
Judicirio naquele caso concreto. O termo bad man comumente
traduzido do ingls pelos estudiosos brasileiros como bandido.
Essa no traduo feita neste trabalho por trazer consigo uma
no que no parece correta. No que o bad man seja um
criminoso, ele apenas o individuo, advogado ou litigante, que
nos e importa com a tica ou noes abstratas de certo ou
errado. O bad man que Holmes se refere no exatamente aquele
que violou a lei, mas o que, dentro do litgio, usa das manobras
necessrias para dobrar o processo e garantir resultado positivo.
O bad man, portanto, tenta manipular o direito atravs
da predio. Com a experincia processual, mais que a teoria, ele
se posiciona na fronteira entre o legal e o ilegal, o certo e o errado,
sem necessariamente atravess-la. Ele se interessa apenas nas
consequncias que viver se violar a lei, nada mais. assim que
Holmes pensa o direito, portanto, o direito a prtica de tentar
conhecer o resultado da lide de antemo, como os juzes vo
julgar os casos. O juzo de previsibilidade por parte do advogado
11 HOLMES, Oliver Wendell Jr. The path of the law [ebook]. Project
Gutenberg. Disponvel em http://www.gutenberg.org/files/2373/2373-h/2373-

h.htm. 2006.
seria o ncleo de exerccio da profisso, um ofcio prtico como

outro qualquer, nada de cincia, de problematizaes metafsicas
ou de cogitaes transcendentes 12.
Holmes insistia que os parmetros de uma deciso so
puramente prticos, e que jamais poderiam ser apreendidos da
gramtica ou da lgica. No entanto, Holmes avisava do perigo de
se ter o Judicirio preenchido por bad men:
Pode se ver que um bad man tem tanta

razo quanto tem um homem correto
para evitar as foras pblicas, que
representam a justia, e disso
conseqentemente pode se deduzir a
importncia prtica da distino entre
moralidade e direito. Um homem que
no liga nada para uma regra tica
praticada por seus vizinhos,
provavelmente no ligar muito para
evitar ser forado a pagar alguma coisa
na tentativa de ficar fora da cadeia, se
isso conseguir 13 .
Nesses termos, Holmes compreendia a importncia da

moralidade no exerccio da prtica jurdica e, com isso o prejuzo
do bad man para o direito. Esse trabalho pretende, portanto,
identificar qual o problema para a concretizao do acesso
justia no Brasil tomando como parmetro a identificao desse
bad man e seu descaso com a tica e moralidade na pratica
processual. o que faz a partir do prximo captulo.
2. Os litigantes organizacionais como representao do

bad man
O conceito de acesso justia restou influenciado,
nos ltimos anos, pela evoluo dos direitos humanos, na medida

H olmes . Chicago: Chicago University Press, 1992, p. xi.
13 Ibidem, p.161.
em que as dimenses de igualdade e solidariedade social

impuseram modificaes aos ordenamentos jurdicos,
especialmente ao brasileiro, de modo a incluir em sua proteo os
direitos difusos e coletivos; notadamente, em relao a maior
garantia em favor dos consumidores e proteo ambiental, dentre
outros, que obrigatoriamente trouxeram necessidade de repensar o
Poder Judicirio e a advocacia, com vistas a efetivar tais direitos.
Nesse caminho por maiores efetividade e acesso
justia, vislumbra-se facilmente que o jogo do processo pode se
comportar como um jogo estritamente competitivo, isto , um
jogo de soma zero 14, onde a lealdade processual pode se resumir,
apenas, a um discurso retrico, pois alguns tipos de litigantes vo
utilizar suas armas e posies privilegiadas (economicamente,
estrategicamente) no para que a justia seja feita, mas para vencer
o pequeno litigante pelas deficincias que o mesmo possui em
reconhecer direito, custear o processo, esperar o deslinde da
matria. Ou seja, mesmo que no possua um bom direito o
litigante privilegiado poder facilmente dificultar o resultado final
da ao, potencializando perdas.
A predio a teria uma finalidade utilitarista, onde o
litigante poderia no apenas reconhecer bons direitos, mas at
mesmo vislumbrar a sua inexistncia; agindo a partir de tal
constatao, com todos os meios que possua para impedir o
resultado processual adverso. Observa-se, assim a personificao
do bad man de Holmes, que agiria para evitar os efeitos das
sanes externas, isto , de impedir a ocorrncia do resultado
finalstico do trnsito em julgado de uma deciso efetivadora do
acesso justia.
Contudo, para alguns, essa pele de cordeiro do bad
man, escovada pela coercibilidade da sano, com o passar do
tempo, poderia permitir a interiorizao de comportamentos
servindo para transform-lo em good man, como se observa das
seguintes citaes:
If I do live with others they tell
me that I must do and abstain
14 FIANI, Ronaldo. Teoria dos jogos para curso de administrao e

economia. 2 ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006, p173-174.
from doing various things or

they will put the screws on to
me. I believe that they will, and
being of the same mind as to
their conduct I not only accept
the rules but come in time to
accept them with sympathy and
emotional affirmation and begin
to talk about duties and rights. 15
The law is the witness and

external deposit of our moral
life. Its history is the history of
the moral development of the
race. The practice of it, in spite
of popular jests, tends to make
good citizens and good men.16
Essa utpica interiorizao comportamental, sob o

espectro analtico processual somente pode ser pensada no como
algo interno ao bad man, mas por foras externas, no apenas de
comando sancionatrio de norma secundria, mas pela regulao
do acesso justia protegendo-se os litigantes ocasionais dos
litigantes habituais. Para tanto, absolutamente necessrio
repensar o acesso justia no somente como o direito simples
distribuio do feito, mas como propositura, desenvolvimento e
efetivao do comando judicial.
A partir de tal contextualizao, possvel observar a
existncia de um problema epistemolgico no tocante a definio
do que realmente se pretende garantir de acesso aos cidados 17,
em uma mudana de paradigma de justia civil para justia cvica,
15 JIMENEZ, Marco. Finding the good in Holmess bad man. Fordham

Law Review. 2011. Vol. 79. p. 2117.
16 Ibidem, p. 2106.
17 ECONOMIDES, Kim. Lendo as ondas do Movimento de Acesso Justia:
epistemologia versus metodologia?.Cidadania, justia e violncia. Org.

Dulce Pandolfi (et al). Rio de Janeiro: Ed. Fundao Getulio Vargas, 1999,
p.63.
a qual exige o papel decisivo dos advogados em ir alm da

representao de pleitos civis individuais, para articular direitos
mais coletivos, tais como polticos, civis, sociais e econmicos.
Com base nesse entendimento pode-se afirmar que o
acesso justia depende da anlise micropoltica (atribuindo
relevncia ao posicionamentos dos atores: juiz e advogado), em
razo da qual a tica deve ser considerada 18:
(...) objetivo enfatizar que no

devemos nos confinar neste
nvel macropoltico,
considerando apenas as
aplicaes e significados da
justia distributiva ou corretiva,
termos geralmente definidos no
sentido aristotlico. Ao
contrrio, hora de examinar
tambm, no nvel micro, as
compreenses particulares de
justia alcanadas por membros
individuais da profisso jurdica:
o movimento contemporneo de
acesso justia precisa voltar sua
ateno para o novo tema da
tica profissional.
Note-se que esse texto correspondeu ao trabalho

publicado no Seminrio Internacional Justia e Cidadania,
realizado em 1997, no Rio de Janeiro, dezenove anos aps a
clssica obra de Mauro Cappelletti e Bryant Garth, intitulada de
Acesso Justia, de 1978, que comparou os sistemas judiciais de
pases europeus e Estados Unidos, objetivando mensurar o grau
de alcance da populao a uma prestao jurisdicional razovel e
satisfatria.
No estudo, conseguiu-se identificar pontos de
estrangulamento do sistema judicirio, precisamente:
18 Ibidem, p.63.
possibilidade das partes; valor da causa; custas e tempo de

tramitao, percebendo-se que para alguns litigantes o processo
no se constitui um incmodo, pois, ponderando sob a tica dos
custos e benefcios, a possibilidade de insucesso em percentuais de
demandas, observaria ser mais vantajoso incorrer nos mesmos
fatos que originariam as causas de pedir remotas, do que buscar
uma nova adequao comportamental que evitasse os litgios.
Pertinente, como observado por Cappelletti e Garth
(1988, p.7), foi a expresso possibilidade das partes que foi
utilizada, pela primeira vez, pelo Prof. Marc. Galanter, e repousa
na noo de que algumas espcies de litigantes gozam de uma
gama de vantagens estratgicas, em relao a um litigante
comum. Essas vantagens envolveriam trs caractersticas
primordiais, sendo a ltima, na verdade, decorrente das duas
primeiras. o que se passa a discutir a partir do prximo captulo,
demonstrando as ideias atravs dos relatrios de domnio pblico
oferecidos pela OAB, Associao Brasileira dos Magistrados e o
CNJ.
3. As vantagens do litigante habitual e o prejuzo ao

acesso justia advindo do domnio do bad man
Os litigantes organizacionais gozam de alguns
privilgios em relao aos demais litigantes que podem ir desde a
superioridade dos recursos financeiros at a experincia em
litgios. Essas vantagens permitem algumas observaes acerca do
acesso justia no Brasil.
3.1 A primeira vantagem estratgica: capacidade

econmica
A primeira das vantagens a disponibilizao de
recursos financeiros, aplicando-se aos entes estatais, pessoas ou
empresas, financeiramente fortes, que considerariam a
judicializao de uma questo como uma alternativa barata 19, e at,
muitas vezes, mais lucrativa que uma alternativa no judicial.
19 Nos EUA o custo de honorrios calculado por hora, variando de acordo

com a experincia profissional do patrono. BURDGE (2011, p.49),
apresentou um relatrio sobre o perfil dos escritrios de advocacia
especializados em Direito do Consumidor nos EUA, no perodo 2010-2011,
A ttulo de exemplo, poderamos citar o caso da

cobrana de uma tarifa de financiamento de veculo, onde apenas
um percentual dos celebrantes de contratos com clusulas
discutveis, demandar na justia, e deste total, apenas uma
pequena parte obteria xito no caminho at a ltima instncia,
sendo mais vantajoso para a instituio financeira a manuteno
da clusula discutida, vez que ter tido vantagem em todos os
outros contratos em que no houve demanda, ou no houve
sucesso para o consumidor.
Mesmo no tocante aos processos em que tenha
perdido, ante a fragilidade do sistema de precedentes no Brasil, ao
contrrio nos EUA, onde a existncia de aes na justia,
prejudica operaes de captao de recursos em bolsas de valores,
as instituies financeiras ainda tero vantagens, pois a correo
monetria e aplicao de juros legais infinitamente menor do que
os cobrados do mercado financeiro, do que se conclui que ser
demandado, para alguns, pode ser um bom negcio,
principalmente, quando se potencializa em um quadro de
passividade do julgador no tocante a colheita da prova.
2.2 Segunda vantagem estratgica: disposio

para litigar
A segunda vantagem a aptido para reconhecer um
Direito e propor uma ao ou sua defesa, isto , muitas pessoas
fsicas, rgos estatais ou empresas j contam com um
departamento jurdico permanente, tornando muito mais simples
as etapas de reconhecer direitos e ter aptido para judicializ-lo,
quando comparado com um cidado comum, que muitas vezes
no apenas por caractersticas histricas e sociolgicas teme at
comparecer perante um magistrado em uma demanda cvel.
Com efeito, outros pontos de estrangulamento do
sistema, tambm reconhecidos no Relatrio Florena, servem para
compreenso das limitaes impostas ao cidado comum em
apontando a ttulo de exemplificao que na Regio de New York a mdia da

taxa horria ficava acima de U$ 262,00, havendo, no entanto, 47,8% de
advogados que cobrariam acima de U$ 325,00, e 14,8 %, mais experiente,
que cobrariam acima U$ 425,00.
propor uma demanda, dos quais se destacam: o valor da causa,

custas judiciais e tempo de tramitao, que examinaremos a seguir.
2.2.1 Valor da causa e custas judiciais

O valor da causa se relaciona diretamente com os
custos processuais, de modo que em demandas pequenas o custo
pode no compensar a judicializao da matria objeto do
conflito. Por exemplo, o Relatrio Florena 20 indicou que na
Alemanha Ocidental (Repblica Federal Alem), uma causa de
valor de U$ 100.00 (cem dlares) possuiria um custo de U$ 150.00
(cento e cinquenta dlares), tornando invivel a busca pela justia.
O nosso sistema de sucumbncia, previsto no art.
20 e ss. do CPC, semelhante aos sistemas adotados na Inglaterra
e Frana, serve de desestmulo ao acesso justia, pois obriga o
vencido a reembolsar o vencedor no tocante s verbas adiantadas
pelo mesmo no curso do processo 21. No bastasse isso, o art.86,
da Lei n 13.105/2014, Novo Cdigo de Processo Civil, proibiu a
compensao de honorrio no caso de sucumbncia parcial ( 14)
e garantiu os honorrios aos advogados pblicos (19).
Ademais, as custas judiciais em alguns estados podem
atingir o patamar de quase 10% (dez por cento) do valor da causa,
como demonstra a tabela confeccionada com dados da OAB 22:
20 CAPPELLETTI GARTH, Bryant. Acesso justia. Trad. de Ellen Gracie

Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1988, p.19.
22 Dados divulgados no folder O acesso justia direito de todos. Facilitar o
acesso nosso dever entregue em 26 de outubro de 2005, pela OAB/PB,
na subseo de Campina Grande, por ocasio da visita do presidente
nacional da OAB, Bel. Roberto Bustato, posteriormente distribuda no
Frum Afonso Campos, da mesma cidade. (Tais valores, mesmo sem
atualizao, foram ratificados em documento da OAB/PB de 2010,
encaminhado ao Executivo, em que se discutiu a reduo das custas na
Paraba: Disponvel em:
http://www.pbagora.com.br/conteudo.php?id=20100902142202&cat=parai
ba&keys=pb-tem-custas-processuais-mais-caras-pais. Acesso em 21 set.
2015.
Tabela n. 01 Tabela de custas por Estado da Federao
ESTADO AO AO DE BUSCA AO DE AO
ORDINRIA DE E APREENSO REINTEGRAO EXECUTIVA
COBRANA COM VALOR DA DE POSSE COM EXTRAJUDICI
COM VALOR DA CAUSA DE R$ VALOR DA AL COM
CAUSA DE R$ 20.000,00 CAUSA DE R$ VALOR DA
30.000,00 15.000,00 CAUSA DE R$
50.000,00
3.091,58 2.061,38 1.486,39 5.391,57

B
617 437,1 347,1 4
E ,15 5 5 92,18
288 192,0 144,0 4
N ,00 0 0 80,00
663 524,2 451,5 9
L ,91 2 4 54,64
877 736,9 552,7
1.044,43
A ,31 6 1
678 607,0 607,0 6
E ,55 2 2 93,26
759,5 574,5
1.429,50 1.809,50
A 0 0
945,0 727,7
1.285,00 2.110,00
I 0 0
553 408,0 553,0 8
E ,00 0 0 48,00
900 600,0 450,0
1.500,00
C ,00 0 0
854,0
1.353,00 1.139,00 1.502,00
M 0
812,2 678,6
1.359,60 1.359,60
A 0 0
450 300,0 225,0 7
O ,00 0 0 50,00
170 5
95,00 95,00
R ,00 20,00
363 256,5 210,9 5
P ,25 2 6 52,35
720 550,0 420,0
1.200,00
O ,00 0 0
321 321,7 148,8 3
F ,75 5 8 21,79
592 289,9 357,9 9

O ,99 8 9 09,49
508 357,9 280,3 7
S ,60 8 8 31,20
611 590,0 590,0 7
T ,44 7 7 67,75
805 553,5 443,3 7
S ,24 6 3 69,81
462 307,3 215,1 5
G ,61 3 3 53,19
786 546,2
38,83 1.110,98
J ,89 8
300 200,0 150,0 5
P ,00 0 0 00,00
751 731,0 721,0 7
R ,00 0 0 91,00
610 500,0 400,0 9
S ,00 0 0 10,00
Fonte: Dados divulgados no encarte da OAB/PB: O acesso justia
direito de todos. Facilitar o acesso nosso dever.
Da anlise dos dados acima elencados, constata-se que

a Paraba possua, e ainda possui, um valor de custas que
ultrapassa o percentual de 10% (dez por cento), algo que vem de
muitos anos, sem melhoria significativa. Em razo disso em 2005,
o Presidente da OAB Nacional, Roberto Busato, comparou s
custas na Paraba a uma derrama,
[...] Ser que o povo da Paraba

tem recursos financeiros muito
maiores que o povo
pernambucano? E, alertando
para a necessidade de se efetivar
este direito arrematou:" Dando
acesso Justia a essas pessoas,
se garante a elas o mnimo de
seus direitos fundamentais. E
garantindo esses direitos, voc
acaba, realmente, promovendo a
diminuio dos ndices de
misria, dos ndices de

excluso 23.
Atualmente, o Conselho Nacional de Justia CNJ

busca uma padronizao das tarifas de modo a diminuir as
discrepncias entre unidades federativas as quais, como afirmado
pelo Conselheiro Jefferson Kravchychyn, muitas vezes variam de
R$ 2 mil para R$ 100 mil 24.
Os litigantes necessitados preferem suportar a violao
aos seus direitos, a investirem recursos que no possuem, no
pagamento de custas e despesas, ou no risco de terem negado seu
pedido de concesso de gratuidade, sobretudo quando o sistema
de juizados especiais, imaginado como soluo para esse
problema, h muito foi relegado a um papel secundrio nas
prioridades dos judicirios estaduais.
A Paraba, no entanto, continua com uma das custas
mais altas do Brasil, tanto que o Presidente da OAB Nacional,
Marcos Vinicius Furtado Colho, reiterou o apoio na luta pela
unificao das custas, afirmando que: "as custas judiciais no
podem ser inacessveis aos cidados, porque a Constituio da
Repblica assegura o direito de acesso Justia. Isso significa que,
tal qual a educao e sade, no podem ter um valor
exorbitante" 25.
2.2.2 Tempo de tramitao

Ao lado dos aspectos relativos onerosidade, tambm
se constitui como ponto de estrangulamento do sistema
processual a varivel que se denomina tempo de tramitao.
23 ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. CONSELHO FEDERAL.

Site. Disponvel em: <http://www.oab.org.br/noticia/5287/busato-custas-
na-pb-lembram-monarquia-derrama-e-confisco>. Acesso em 19 set.2015.
24 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA. Agncia CNJ de notcias. Site.
Disponvel em: http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/57584-custas-
processuais-serao-padronizadas-pelo-cnj. Acesso em 23.09.2015.
25 Disponvel em: http://www.migalhas.com.br/Quentes/17,MI226631,41046-
OABPB+recebe+apoio+do+Conselho+Nacional+por+unificacao+das+cu
stas
Informaes divulgadas pelo CNJ no Programa

Justia em Nmeros 26 indicam que somente no ano de 2010,
ingressaram no Poder Judicirio 24,2 milhes de processos, e no
mesmo perodo, pela primeira vez desde 2004, quando o ndice
passou a ser computado, foi registrado um nmero maior de
julgamentos, visto que foram julgados 25,4 milhes de feitos.
Comparado com o acmulo anual de 4,7 milhes de
feitos ao ano, que existia em 2004, no h dvida que o Judicirio
Brasileiro est bem mais gil, embora ainda exista um acervo
remanescente de 83,4 milhes de feitos espera de julgamento.
Somente no Poder Judicirio do Estado de So Paulo,
no final de 2009, havia 18.403.329 processos acumulados 27. J no
STF, a tramitao de um recurso dura, em mdia, 272 dias 28.
Diante de tais dados, indiscutvel que o tempo na
tramitao processual pressiona os hipossuficientes
economicamente a abandonarem suas causas ou a aceitarem os
acordos por valores muito inferiores a que teriam direito,
realimentando, negativamente, pelo descrdito, a confiabilidade do
sistema judicirio de modo a inibir o acesso das camadas menos
favorecidas da populao sem atender a caracterstica de um
Judicirio Responsivo.
Oportuno ressaltar que o Pacto de So Jos da Costa
Rica, promulgado pelo Decreto-Lei n 678/92 (BRASIL, 1992),
previu em seu art. 25, que:
Toda pessoa tem direito a um

recurso simples e rpido ou a
qualquer outro recurso efetivo,
perante os juzes ou tribunais
competentes, que a proteja
contra atos que violem seus
26 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA. ob. Cit.. Acesso em 21 set. 2015.

27 LEX. TJ tem novo presidente com plataforma modernizadora. Site.
Disponvel em:
<http://www.lex.com.br/ojurista/default.asp?noticia_id=54&edicao_id=7&
edicao_numero=03>. Acesso em 23.07.2006
28 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Site. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br/seminario/pdf/indg_justica_em_numeros.pdf.>
Acesso em 23.07.2006.
direitos fundamentais
reconhecidos pela Constituio,
pela lei ou pela presente
Conveno, mesmo quando tal
violao seja cometida por
pessoas que esteja atuando no
exerccio de suas funes sociais.
Importante destacar, que a promulgao do tratado se

deu antes do advento da Emenda Constitucional n 45, de
8.12.2004, que previu em seu art. 5, 3, (BRASIL, 1, p.) que os
tratados internacionais que versem sobre direitos humanos e
forem aprovados, por maioria de 3/5 nas duas casas, j ingressam
no ordenamento como emendas constitucionais. Do que se
conclui, que a conveno em comento ingressou como norma
infraconstitucional e supralegal.
A referida emenda, acrescentou o inciso LXXVIII, ao
art. 5, da CF (BRASIL), e a durao razovel do processo se
tornou direito fundamental, pois: a todos, no mbito judicial e
administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e
os meios que garantam a celeridade de sua tramitao.
2.3 Terceira vantagem: dos litigantes habituais

A terceira e ltima hiptese de vantagem estratgica,
na verdade decorre das duas ltimas anteriores, quer seriam a
distino feita por Galanter entre litigantes eventuais e
litigantes habituais, os primeiros, possuiriam demandas isoladas
e pontuais, j os ltimos, tambm chamados de organizacionais,
teriam muito mais encontros com o sistema judicial, em uma
litigncia em larga escala e, portanto, gozariam de vantagens
estratgicas, das quais se destacariam cinco: maior planejamento;
economia de escala; melhor relacionamento com os julgadores;
diluio de riscos e melhor possibilidade de teste de estratgias,
como dito:
(...) 1) maior experincia com o

Direito possibilita-lhes melhor
planejamento do litgio; 2) o
litigante habitual tem economia

de escala, porque tem mais
casos; 3) o litigante habitual tem
oportunidade de desenvolver
relaes informais com os
membros da instncia decisora;
4) ele pode diluir os riscos da
demanda por maior nmero de
casos; e 5) pode testar estratgias
com determinados casos, de
modo a garantir expectativa mais
favorvel em relao a casos
futuros. 29
No Brasil, este privilgio no apenas dos entes

federativos, mas dos bancos e instituies financeiras, que
podem pagar para litigar, por serem, muitas vezes,
conhecedores da inviabilidade de sucesso em demandas que
sustentam, mas preferem pagar juros processuais mdicos pela
demora processual, a deixar de investir seu capital no mercado
financeiro remunerado por taxas vinculadas a SELIC30.
O Conselho de Justia Federal, em maro de 2011,
divulgou a lista dos cem maiores litigantes do Judicirio Brasileiro,
alm de apresentar tambm os nomes dos cem maiores litigantes
por ramo de jurisdio, dos quais, nas dez primeiras classificaes
no quadro nacional, encontramos cinco instituies bancrias:
Caixa Econmica Federal CEF, Banco do Brasil S/A, Bradesco
S/A, Banco Ita S/A e Banco Finasa S/A, conforme tabela 31 a
seguir:
Tabela n. 02 Os dez maiores litigantes

30 SELIC - Taxa referencial do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia.
31 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA. 100 Maiores Litigantes Banco de
dados de maro de 2011. Disponvel em:

http://www.cnj.jus.br/images/pesquisas-
judiciarias/pesquisa_100_maiores_litigantes.pdf.
Nacional Justia Justia do Justia

Federal Trabalho Estadual
1 INSS- 22,33% IN 43,12% UNIO 16 E 7,73%
SS- ,7 S
3 T
% A
D
O
D
O
R
G
S
2 CEF 8,50% CE 18,24% INSS- 6, B 7,12%
F 41 A
% N
C
O
D
O
B
R
A
SI
L
S/
A
3 FAZ 7,45% FA 15,65% CEF 5, B 6,70%
END ZE 29 R
A N % A
NACI D D
ONA A E
L N S
AC C
IO O
N S/
AL A
4 UNI 6,97% U 12,77% GRUPO 5, I 5,95%
O NI CEEE 22 N
% SS
O
B. 4,24% A. 1,75% B.BRASIL 4, B. 5,92%

5 BRAS G. S/A 82 IT
IL U. % A
S/A
S/
A
6 ESTA 4,24% FU 0,79% TELEMAR 4, B 5,77%
DO N S/A 31 R
DO AS % A
RGS A SI
L
T
E
L
E
C
O
M
C
E
L
U
L
A
R
S/
A
7 BRA 3,84% IN 0,48% PETROBRS 3, B 4,08%
DES CR 80 A
CO A % N
S/A C
O
FI
N
A
S
A
S/
A
B. 3,43% E 0,47% FAZENDA 3, M 3,81%
8 ITA M NACIONAL 29 U
S/A G % N
EA IC
P
I
O
D
E
M
A
N
A
U
S
BRAS 3,28% IB 0,47% BANCO 2, M 3,76%
IL A ITA S/A 89 U
TEL M % N
9 ECO A IC
M P
CEL I
ULA O
R D
S/A E
G
O
I
N
IA
BAN 2,19% BA 0,39% BRADESCO 2, B 3,14%
10 CO CE S/A 81 A
FINA N % N
SA Ba C
S/A nc O
o S
Ce A
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al T
do A
Bra N
sil D
E
R
B
R
A
SI
L
S/
A
Como se observa, dos dez maiores litigantes

organizacionais no plano nacional, os Bancos pontuam em cinco
posies, superando at mesmo as concessionrias de servio
pblico.
Em 2015, a Associao dos Magistrado Brasileiros
AMB, objetivando analisar a sobrecarga de trabalho de seus
associados, divulgou um relatrio intitulado O uso da justia e o
litgio no Brasil, no qual aponta que apesar dos magistrados do
BRASIL, estarem na terceira posio de produtividade
internacional 32, ainda existe uma taxa de congestionamento
processual em torno de 70%, indicando que a cada cem novas
aes distribudas, somente trinta alcanaro o resultado final no
mesmo ano 33.
Percebeu-se, assim, que a poltica do CNJ de priorizar
a quantidade de decises (muitas vezes em prejuzo a qualidade),
chegou em um ponto de saturao, exigindo que outros fatores,
alm da conhecida escassez de juzes (no Brasil existem to
somente 8,3 juzes por grupo de cem mil habitantes, nmero
inferior mdia internacional de 14,5), deveriam ser considerados
para a busca de solues para uma prestao jurisdicional mais
clere e eficaz.
Neste caminho, so relevantes outros parmetros,
como por exemplo, o do nmero de advogados por grupo de cem
mil habitantes, que no Brasil de 330,4 (enquanto a mdia
internacional de 168). Ora, existindo tantos advogados, a
necessidade de mercado de trabalho faz com que se exagere no
nmero de demandas propostas, muitas sem qualquer
32 Julgaram uma mdia de 1684 processos em 2015, atrs, apenas, da Dinamarca

com 8075 e ustria, com 1848. (AMB, 2015, p.15).
33 AMB. Associao dos Magistrados Brasileiros. O uso da justia e o litgio no
Brasil. Disponvel em
<https://digital.inpressoficina.com.br/assets/files/placardajustica_o_uso_da
_justica_e_o_litigio_no_brasil.pdf> p.15-16.
plausibilidade jurdica, emperrando a mquina judiciria como se

pode exemplificar com a propositura de aes indenizatrias, cuja
causa de pedir remota seria a cobrana de taxas contratuais, em
uma clara vulgarizao do processo e banalizao do dano
moral.
Em busca de uma melhor compreenso para o
problema a AMB realizou uma pesquisa em 11 estados da
Federao objetivando identificar os cem principais litigantes no
perodo de 2010 a 2013, categorizando-os entre os maiores
litigantes ativos e maiores litigantes ativos e os estudando em
primeiro grau, segundo grau (tribunais e turmas recursais).
Entretanto, a causa de engessamento da justia
perceptvel ao cidado, no reside no polo ativo, dominado pelos
entes federativos nas poucas varas de fazenda, sempre
congestionadas, mas em varas cveis e juizados, onde instituies
financeiras ou bancos ocupam o primeiro lugar, dentre os
demandados, no Distrito Federal e em sete, dos onze estados
pesquisados pela AMB.
Por outro lado, mesmo desses cem maiores litigantes,
poucos, concentram quase 50% (cinquenta por cento) dos
processos demandados, o que indica que a predio vem sendo
utilizada no raciocnio do bad man, onde as instituies financeiras
transferem ao consumidor custos muitas vezes abusivos,
confiando na demora e na baixa remunerao da obrigao no
caso de sentena favorvel ao prejudicado, quando em
comparao a taxa de juro cobrada pelos mesmos em suas
agncias, o que indica uma situao anormal no replicada nos
demais pases, gerando, segundo avaliao do Presidente da AMB,
Joo Ricardo dos Santos Costa uma propenso ao litgio,
especialmente pelos principais setores identificados, cujas causas
devem ser examinadas em profundidade 34.
A coordenadora da pesquisa, a cientista poltica e
professora Maria Tereza Sadek, apontou que a concentrao de
processos em relao a poucos litigantes resulta em prejuzos ao

_justica_e_o_litigio_no_brasil.pdf> p.12.
acesso Justia e na qualidade dos servios judicirios prestados

sociedade em geral 35.
Os bancos e financeiras, denominados de setor
econmico, lideraram a pesquisa:
Tabela n. 03 Litigantes organizacionais, principais setores

por unidade da federao
ADM Setor de administrao pblica;
FIN - Setor financeiro;
TEL - Concessionrias de telefonia;
SERV - Setor de servios.
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
NO INF. Dados no informados.
BA DF ES MS PB RJ RO R S S S
S C E P
1 grau ADM ADM ADM ADM FIN FIN ADM A A F A
Polo ativo D D I D
M M N M
1 grau FIN FIN FIN FIN FIN FIN INSS A F A F
Polo passivo D I D I
M N M N
2 grau FIN FIN FIN FIN ADM NO FIN A F F A
Recte INF. D I I D
M N N M
2 Grau FIN FIN FIN FIN ADM NO FIN F F A F
Recdo INF. I I D I
N N M N
2 Grau FIN ADM FIN TEL FIN NO ADM T F F F
Especial INF. E I I I
Recte L N N N
2 Grau FIN ADM FIN FIN FIN NO ADM A F S F
Especial INF. D I E I
Recdo M N R N
V
Fonte: Dados divulgados no Relatrio AMB em 2015, O uso da
justia e o litgio no Brasil
Na Paraba, mais de 50% dos processos de primeira
instncia foram promovidos pelo setor financeiro e pela
administrao pblica, concentrando em 2013, 16.280 aes em
tramitao 36.
35 Ibidem, p.12.
J no polo passivo, em 2013 o setor financeiro com

37,5%, as empresas de telefonia com 25,5% e a Administrao
Pblica com 14,35%, representaram 77,35% do total das 58.599
aes em tramitao, isto , um nmero que representa em torno
de 45.326 aes 37.
Observe-se que esse nmero reduziu
significativamente, pois em 2012, esses trs litigantes somados
representavam 85,3% do total de 82.336, contabilizando cerca de
aproximadamente 70.232 processos. Tal nmero foi alcanado
pela poltica de mutires quase que permanentes do Poder
Judicirio Paraibano.
No Tribunal de Justia da Paraba, em 2013, os
percentuais dos trs principais litigantes organizacionais como
recorrentes, eram os seguintes: Administrao pblica estadual
com 37,8%, setor financeiro com 23,6% e cabia administrao
municipal a marca de 19,7%; totalizando somente eles o
percentual de 81,1% do total de processos, perfazendo o nmero
de 5.228 recursos 38.
J do total de recorridos no TJPB, em 2013, a
administrao pblica estadual figurou como recorrida em 31,9%
dos feitos, j o setor financeiro foi recorrido em 15%, e a
administrao pblica municipal em 13,5%, totalizando assim o
ndice de 60,4% do total de 3.246 recursos 39.
Por sua vez, nas turmas recursais, o setor financeiro
figurou no polo ativo em 75,1% dos recursos distribudos em
2013, totalizando 3187 recursos 40, praticamente monopolizando a
prestao jurisdicional em prejuzo de demandas obrigacionais e
relativas a questes de bens durveis.
Em relao a este nmero, preciso destacar que
comum se perceber nas referidas Turmas, que muitos desses
recursos propostos pelo setor financeiro so relativos a pequenas
condenaes e no chegam a representar sequer o qudruplo do
37 Ibidem, p.49.
38 Ibidem, p.50.
39 Ibidem, p.51.
40 Ibidem, p.52.
valor das custas a serem desembolsadas no recurso. Ora, no

havendo condenao, pela sistemtica da Lei n 9099/95 em
sucumbncia ao recorrido vencido, tm-se como clara a
impossibilidade de ressarcimento do valor adiantado a ttulo de
custas, afora despesas de honorrios contratuais advocatcios,
alm de despesas com prepostos, no se justificando,
financeiramente, o aludido procedimento, a no ser, como bons
litigantes habituais, litigarem por litigar, conhecedores que so que
a procrastinao dos direitos, desestimula o ingresso de novas
demandas.
No polo passivo das turmas recursais paraibanas, no
ano de 2015, o setor financeiro figurou como recorrido em 83,5%
dos recursos inominados e as empresas de telefonia e
comunicaes em 11,1 %, do que percebe-se que juntas, atingiram
a marca de 94,6% do total de recursos (5.362),o que representa
5072 recursos. Isto , apenas em 290 processos, essas duas
instituies no eram recorridas 41.
Os nmeros demonstram uma verdadeira
monopolizao da justia pelos litigantes organizacionais, que se
utilizam de suas vantagens estratgicas para se tornarem mais
eficientes do que os litigantes individuais, que por sobrevivncia
necessitaro de uma mudana de paradigma jurisprudencial para
que o acesso justia seja entendido em sua tripla dimenso:
propositura, desenvolvimento e efetivao, garantindo-se, seno a
paridade de armas entre os litigantes, ao menos um olhar
mitigador das diferenas existentes.
Concluses
Dessa forma, a questo do acesso justia no Brasil
sofre de srios problemas de concretizao, a medida que o Poder
Judicirio se v entregue a um procedimento custoso e moroso,
que no abraa o cidado, pequeno litigante.
Um dos maiores fatores contribuintes para essa
situao, como visto, a presena dos litigantes habituais. Seja na

figura da administrao pblica ou de grandes bancos, essas

organizaes tem recursos financeiros, setor jurdico montado e
experiente que entende que vale mais a pena correr o risco de ser
demandante que ou demandar que corrigir a raiz do problema da
demanda.
O perfil desse litigante que pouco se preocupa com o
valor do direito, a moral ou a tica constitucionais, mas apenas
com o resultado prtico de suas condutas denominado por
Oliver Holmes de bad man. O que se tem hoje no Brasil, portanto,
o sistema processual inundado de bad men.
Assim, esses litigantes inflam o sistema Judicirio que, j
debilitado pelo nmero insuficiente de magistrados em relao ao
tamanho da populao, se v afogado por processos repetitivos,
que servem mais aos demandantes que ao propsito de justia.
Como corrigir o problema? Adotando o sistema
americano de fixao de precedentes? Postura agressiva do estado
para resolver os problemas criados pelo sistema financeiro que
esto constantemente sendo levados ao Judicirio? No parece
haver, na verdade, apenas uma soluo para esse problema. O que
certo, no entanto, que a Administrao Pblica deve adotar
interveno efetiva, evitando a litigncia habitual atravs de
medidas de coibio da natureza das aqui apontadas.
Nesses termos, tem-se que a pergunta inicial do trabalho
o Judicirio brasileiro capaz de garantir o direito fundamental
de acesso justia?, para a qual se deu a hiptese inicial de que o
acesso justia prejudicado pelos litigantes organizacionais que
afogam o magistrado com demandas repetitivas, confiando-se e
aperfeioando sua capacidade de predio e representando o bad
man de Holmes, parece confirmada, a medida que foi possvel
demonstrar o perfil dos litigantes habituais brasileiros e como
insuflam o sistema processual nacional de acordo com seus
interesses.
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CAPTULO XII
A deep web e o direito informao: a

necessidade da defesa dos direitos
fundamentais e direitos humanos
ALLAN JONES ANDREZA SILVA 1

ROBSON ANTO DE MEDEIROS 2
1 INTRODUO
Atualmente o mundo vivencia um processo de
transformao das relaes sociais, protagonizadas pelos avanos
tecnolgicos em todo mundo, favorecendo o desenvolvimento de
um processo de globalizao, o que se deu incialmente por razes
mercadolgicas, ou seja, econmicas, mas com reflexos diretos
sobre outros mbitos, tal como o desenvolvimento humano e
social, por conseguinte no se pode obscurecer a incomensurvel
contribuio da evoluo nos campos da tecnologia da informao
e comunicao sobretudo ao romper as fronteiras dos Estados e
aproximar sociedades, culturas e economias distintas.
Notadamente, as distncias vm sendo minimizadas e as
informaes so transportadas em fraes de segundo, ligado a
isso constata-se a potencializao do conhecimento humano, pois
as pesquisas que outrora tinham uma publicizao restrita, por
vezes expressa em alguns livros enclausurados em bibliotecas
especficas, agora ganham maior publicidade e notoriedade,
1 Mestrado em Cincias Jurdicas, rea de Concentrao em Direitos Humanos
Programa de Ps-graduao em Cincias Jurdicas - PPGCJ/CCJ/ UFPB -

Universidade Federal da Paraba Brasil
2 Ps-doutorado em Direito pela Universidade de Coimbra Faculdade de
Direito, Professor Programa de Ps-graduao em Cincias Jurdicas -

PPGCJ/CCJ/ UFPB da Universidade Federal da Paraba - Brasil
270 Allan Jones A. Silva Robson A. de Medeiros
favorecendo a difuso em massa e constante de informaes,

acarretado um prodigioso desenvolvimento cientfico.
Tais avanos tem requerido do Direito um constante
processo de adaptao, verdadeiramente deve haver um esforo
contnuo para acompanhar a evoluo tcnico-cientfica, uma vez
que o mesmo constantemente chamado a intervir em
questionamentos sobre a validade, legitimidade e viabilidade de
tais conhecimentos para a vida prtica humana. Dentre estes,
algumas questes parecem ser fundamentais como aborto,
eutansia, clonagem, etc.
Constata-se que tais indagaes, notadamente levam os
legisladores e magistrados a aviltantes contendas, em boa parte das
vezes ocasiona posicionamentos discordantes, de tal sorte que o
exerccio exegtico da legislao no se mostra verdadeiramente
adequada para fundamentar tais pontos discusso porque na
maioria das vezes envolve o choque de bens considerados
igualmente importantes dentro da ceara em anlise. Assim, estas
temticas, sobretudo as incorporadas aos campos de discusso do
biodireito e da biotica, exigem uma ampliao do pensamento
terico do Direito a partir de uma matriz alopoitica, aos moldes
firmados por Castanheira Neves (1998), necessariamente capaz de
atentar no apenas aos preceitos normativos, mas tambm
considerar o aspecto axiolgico como responsvel por dar
substncia a letra fria da lei, retratando assim os interesses sociais
segundo uma realidade espacial e temporal especfica, numa
perspectiva essencialmente atenta aos Direitos Humanos.
Ciente destas circunstncias o presente artigo trata da
relao entre a tecnologia da informao e a tica, Biotica e o
Direito tomando como campo de observao a parcela
ciberespao intitulada de Deep Web. Para tanto, tem o espoco de
abordar duas questes fundamentais: a primeira, a relao que as
informaes produzidas pela Deep Web tem com a biotica e o
biodireito, ou seja, parte da verificao da utilizao deste espao
ciberntico para explorao de temticas conexas a estes dois
campos de anlise, sobretudo marcado pela utilizao da internet
para divulgao de violaes de direitos e da tica em vrios
pontos, principalmente o cometimento de delitos; num segundo
momento, vislumbra-se a necessidade de compreender o Direito
A deep web e o direito informao: a necessidade da defesa....
Informao de modo a consider-lo como um elemento que deve

ser essencialmente dotado de uma matriz tica e tambm
comprometida com a defesa dos direitos fundamentais e a garantia
e promoo dos Direitos Humanos a fim de torn-lo o ponto de
partida para nortear o uso adequado da internet.
Metodologicamente, este trabalho se utiliza de uma
pesquisa bibliogrfica para a compreenso da funcionalidade da
Deep Web e fixao da relao entre conceitos do campo
informtico, jurdico e tico. Outrossim, realiza uma anlise da
utilizao desta parcela do ciberespao, partindo de uma
verificao que tem como ponto central das atenes as prticas e
os valores amplamente disseminados neste ambiente, os tipos de
informaes acessveis pelo usurio e como tais questes afetam a
tica, a Biotica e o Direito.
Num segundo momento, verifica-se quais os
instrumentos jurdicos nacionais so aptos a tratar a disseminao
das informaes no ambiente da Deep Web, sobretudo quando
for constatada a explorao de contedo propcio a instigao e
divulgao de prticas de violao a preceitos ticos e jurdicos.
Ainda assim, este trabalho tem a preocupao de abordar como o
mundo tem olhado para tal questo, especificamente busca-se
observar como o Frum de Governana da Internet tem
considerado o uso da informao neste espao ciberntico. A
partir de ento, tenta-se descrever sumariamente uma formulao
do Direito Informao, norteado pela liberdade de expresso,
mas ao mesmo tempo compromissado com preceitos ticos,
bioticos e jurdicos, necessariamente compreendido como um
recurso adequado a promoo e difuso dos Direitos Humanos.
2 O QUE A DEEP WEB?

Os avanos tecnolgicos tm proporcionado a ligao
direta entre diversas partes do mundo, por intermdio de apenas
um click. Certamente, a revoluo informtica, marcada pela
criao e disseminao da internet tem estreitado o mundo.
Atualmente h uma grande quantidade de informaes em
circulao com valor incalculvel sob o ponto de vista comercial
(BRAGA; MARTINS, 2014, p. 405), mas tambm que podem ser
traduzidos como uma importante fonte de poder no apenas no
mbito econmico, mas tambm poltico, entre outros. Por

conseguinte, este espao tem sido alvo de vigilncia dos governos,
no apenas para controle sobre o contedo e prticas do seu
pblico interno, mas tambm para espionagem de outros Estados,
apesar de sua aparente expresso de liberdade.
Acontece que todo o contedo que est facilmente a
disposio dos usurios comuns apenas uma pequena parcela do
que dispe o ciberespao, existe outra parte que bem maior do
que o contedo facilmente acessvel, por no estar to facilmente
ao alcance de olhares leigos, justamente porque muitos sites no
esto indexados aos buscadores comuns (Google, Yahoo, Bing
etc.), razo pela qual tal parcela da internet considerado invisvel,
o que costumou-se a chamar de Deep Web.
Por questes tcnicas, Monteiro e Fidencio (2013, pp. 38-
39) apontam que a prpria linguagem computacional utilizada
para construo do site pode inibir o processo de pesquisa pelos
robs de busca, tornando o endereo eletrnico e toda ou parte da
informao contida neste no-indexvel.
Os motores de busca alimentam seus

ndices atravs dos Spiders, Crawlers, ou
Robots, termos cujo significado refere-se
a robs que efetuam uma varredura
procura de novas pginas na Web. Tais
robs trabalham com lgicas prprias
que, por motivos comerciais, nem
sempre esto acessveis, embora sua
funo bsica seja pesquisar, relacionar,
adentrar diretrios e subdiretrios na
Web e som-los aos ndices dos
buscadores para os quais operam. Leem
linguagens e instrues, as quais podem
ser escritas exclusivamente para eles
nos sites, no momento de sua
construo.
As instrues esto nos arquivos
robots.txt em operao com o Robots
Exclusion Protocol, arquivo preparado
pelo mantenedor de determinado site

especialmente para informar os robs
sobre a no indexao de determinada
pgina/recurso aos ndices dos
mecanismos. (MONEIRO;
FIDENCIO, 2013, pp. 38-39, grifos
dos autores).
Por questes poltica ou limitao tecnolgica Monteiro e

Fidencio (2013, pp. 39-40) relatam que a maior parte dos
mecanismos de busca tem dificuldade de indexar materiais que
no estejam em formato de Hypertext Markup Language (HTML),
tal como PDF ou Postscript (exceto Google), programas
executveis, material comprimido, entre outros 3.
Chama a ateno tambm a proteo de informaes, cuja
invisibilidade tambm est atrelada a uma questo tecnolgica
deliberada, pois h a limitao de acesso a determinados
contedos (sobretudo bancos de dados) por questes de
segurana, uma vez que h a necessidade de proteger
determinadas informaes (dar confidencialidade) por razes
diversas, como acontecem com os segredos comerciais ou
informaes dos documentos particulares de funcionrios, logo
tais dados acabam sendo criptografados, fazendo com que o seu
cesso exija alguns requisitos como login ou senha. Vislumbra-se tal
circunstncia, por exemplo, com a utilizao do sistema SIGAA
das universidades, o qual tem o endereo de acesso facilmente
disponvel para consulta da maioria dos sites de pesquisa (como
Google), no entanto o acesso a seu contedo (dados) exige
credenciais de usurio e senha.
3 Neste sentido Silva e Xavier (2015, p. 66) chamam a ateno para o fato que:
Muito do contedo que est na Deep Web, entretanto, no so dados e
informaes que deliberadamente deixaram de ser indexados, podemos citar,
por exemplo, contedo que foi criado de maneira dinmica, tais como:
pginas Web cujo contedo criado dinamicamente no momento do acesso,
pginas Web que no possui vnculos (links) com nenhuma outra pgina ou
contedo que gerado por scripts ou codificado em outros formatos que no-
HTML (Hypertext Markup Language), por exemplo, contedo criado e
codificado no formato Adobe Flash.
Assim, pode-se dizer que h uma diferenciao do

ambiente da internet em web visvel e invisvel, a primeira assim
tratada por causa da facilidade de seu acesso, possibilitado pelos
sites de busca convencionais, enquanto a outra, por uma mera
tcnica de contraposio, seria todo o contedo que no estaria
facilmente disponvel. Neste contexto, salienta-se que o termo
Web Invisvel foi criado pelo Dr. Jill Ellsworth em 1994
(VIGNOLI, 2014, p. 54), mas apenas veio a ser explorado a partir
da dcada de 2000, sobretudo pela repercusso dos trabalhos de
Michael K. Bergman (2001) e Chris Sherman e Gary Price (2003).
A compreenso da invisibilidade desta parcela da Web,
segundo Vignoli (2014, p. 55), deve-se partir de dois aspectos: o
primeiro pela falta de indexao de informaes que seriam
facilmente indexadas pelos mecanismos de busca; e o segundo no
ponto de vista do sujeito que literalmente no v ou no sabe que
informaes so suprimidas e que para ele se tornam dessa forma,
invisveis. Assim, considera-se a existncia de um contedo
acessvel a qualquer pessoa, ainda que no tenha conhecimentos
avanados sobre a tecnologia da informao, e outro no-
acessvel, que no est disponvel por intermdio de tcnicas
convencionais de busca, desta formar apesar da existncia de tais
informaes estarem dispersas na internet, estas aparentam ser
realmente invisveis ao usurio comum. Nesta perspectiva, Franco
(2013, p. 05) aponta:
H um universo paralelo na internet

onde a informao inacessvel para os
mecanismos de busca comuns como o
Google, por exemplo. O que
enxergamos equivale superfcie da
internet que, de acordo com
especialistas, corresponde apenas a 4%
de toda a web. [...] A Deep Web a
camada da internet que no pode ser
acessada atravs de uma simples
"googlada" [...]. A Deep Web
considerada a camada real da rede
mundial de computadores, comumente
explicada em analogia a um iceberg: a

internet indexada, que pode ser
encontrada pelos sistemas de busca,
seria apenas a ponta superficial, a
"surface web". Todo o resto a Deep
Web no toa o nome que, em ingls,
significa algo como rede profunda.
Ao tratar sobre o surgimento da Deep Web (FRANCO,

2013, p. 06), esclarece que a sua criao ocorreu, tal como
aconteceu com a prpria internet, para fins militares,
especificamente atravs do laboratrio de Pesquisas da Marinha
dos Estados Unidos, travs do desenvolvimento do projeto The
Onion Routing, posteriormente apelidada de TOR, cuja proposta
centrava-se na ideia do desenvolvimento de sistemas annimos de
comunicao.
No que diz respeito a relao de tamanho entre as partes
visvel e invisvel parece haver uma unanimidade entre os autores
de que aquela corresponde a apenas uma pequena parcela do
Ciberespao, uma quantidade de dados muito menor do que a
atualmente existente na Deep Web. Neste sentido, Bergman
(2001, p. 2) j expunha no incio do sculo XXI que o contedo
da Deep Web seria 400 ou 550 vezes maior do que a da Web.
Para Vignoli (2014, p. 61) a categorizao mais ampla da
Deep Web defendida por Monteiro e Fidencio (2013a, pp. 41-
44) 4, classificando-a segundo a profundidade e contedo em Web
Opaca, Web Privada, Web Proprietria, Web verdadeiramente
invisvel e Dark Web. A primeira, Web Opaca, seria a parte que
transita entre visvel e invisvel, porque composta por sites que
misturam arquivos e mdias em que alguns so indexveis,
enquanto outros so incompreensveis aos rastreadores, ou ainda
por questes de cunho tecnolgico dos mecanismos de busca,
como a profundidade do rastreador (crawler), nmero mximo de
resultados visveis, frequncia do rastreador, URL desconectadas
ou pginas que no tem links. Por Web privada, compreende-se as
4 Tal classificao corresponde a uma adaptao da adotada por Sherman e Price

(2003), incluindo apenas a categoria Dark Web.
pginas que so excludas dos mecanismos de busca, porque so

protegidas por senha, uso de no index ou arquivos robots.txt. J a
Web Proprietria normalmente detm contedo indexvel, mas
apenas visvel para assinantes ou colaboradores, uma vez que a
restrio do acesso se faz por seus mantenedores (rgos,
instituies, empresas etc.) que disponibilizam o acesso apenas
mediante registro (em muitos casos gratuitos), assinatura ou
pagamento de taxas. A Web verdadeiramente invisvel detm esta
condio principalmente em decorrncia da configurao de suas
prprias pginas, seja em decorrncia dos formatos (postscript, flash
etc.), por serem pginas dinmicas, por serem compostas de
informaes armazenadas em bancos de dados ou at mesmo por
uma mera poltica de excluso dos mecanismos de busca.
Do ponto de vista do contedo, na Deep Web possvel
encontrar um vasto material para pesquisa (livros, revistas etc.),
alm de ser uma forma de fugir do controle de governos
autoritrios e desenvolver a comunicao entre diversas partes do
mundo. No entanto, esta invisibilidade pode favorecer a utilizao
deste espao para prticas esprias, comprometidas apenas com a
divulgao da informao de forma livre, sem restries para os
usurios, verdadeiramente desatenta a preceitos ticos e jurdicos 5.
Este espao considerado por Monteiro e Fidencio (2013, p. 42)
como a Dark Web, cuja forma de invisibilidade foi possibilitada a
partir do programa FreeNet.
O FreeNet foi criado pensado na

liberdade de expresso e de contedo,
como o prottipo perfeito de
informao livre e sem restries -
principalmente judiciais -, para seus
usurios. Um usurio do FreeNet
5 de acordo com esta perspectiva que Braga e Martins (2014, p. 406), mesmo
no realizando uma diferenciao classificatria das camadas [ou,
conforme tratado por Monteiro e Fidencio (2013), das dobras] da Deep Web,
destacado neste artigo, os autores chamam a ateno para forma de sua
utilizao, tanto para prticas positivas, como recurso tecnolgico capaz de
possibilitar a privacidade e a comunicao livre de restries de governos
autoritrios, mas tambm pode ser instrumentalizada para aes negativas,
como a divulgao de crimes que deploram a dignidade humana.
compartilha, ao participar da rede, uma

parcela do seu disco rgido para
armazenar informaes criptografadas
que ele mesmo jamais saber do que se
trata. Basicamente, o FreeNet uma
Internet paralela dentro da prpria
Internet, para usurios que querem
privacidade sem rastreabilidade.
(MONTEIRO; FIDENCIO, 2013, pp.
42-43)
A confidencialidade e invisibilidade protagonizados pela

Dark Web, possibilita a prtica de delitos, entre eles
comercializao de armas, drogas, trfico de rgos e de pessoas,
como tambm a exposio e divulgao de aes que ferem
severamente a dignidade da pessoa humana, como a
experimentaes macabras com seres humanos vivos, bonecas
humanas para explorao sexual entre outros. nesse sentido que
Abreu e Nicolau (2014, p. 123) expem:
Diversos grupos beneficiam-se do

anonimato para compartilhar contedo
criminoso, carregando o espao com
pginas de pedofilia contendo imagens
e vdeos explcitos, pginas de
necrofilia, anncios de assassinos de
aluguel e suas tabelas de preos que
variam de acordo com a importncia
social da vtima, zoonecrofilia, fruns
de canibalismo, alm de uma espcie de
Mercado Livre onde se pode encontrar
desde drogas at armas e rgos.
Assim, importante compreender a Dark Web como uma

parcela mais perigosa da Deep Web, que se utiliza dos recursos
tecnolgicos para garantir seu anonimato e invisibilidade perante
os mecanismos de busca comuns. Nesta perspectiva, Vignoli e
Monteiro (2015, p. 152) chamam a ateno para a confuso gerada
entre os dois termos, quando na realidade so coisas distintas,

sobretudo ao considerar que o acesso a Dark Web apenas
realizado por intermdio de softwares especficos que garantem o
anonimato dos sujeitos que dela utilizam a partir de um processo
de camuflagem do IP (Internet Protocol).
importante ainda considerar que este um ambiente
propcio a lavagem de dinheiro, comercializao de armas, drogas,
entre outras prticas comerciais ilcitas, sobretudo porque se
utiliza de uma moeda prpria, o bitcoin. Este, conforme
destacam Braga e Martins (2013, pp.412-413) constitui uma
unidade monetria virtual, desvinculada de qualquer sistema
financeiro oficial, mas paralela a este, porque se utiliza de um
processo assegurado pela mais avanada tecnologia de
criptografia, possibilitando assim sua utilizao livre de
intermediao governamental ou bancria e, ao mesmo tempo,
segura haja vista utilizar-se do anonimato. Necessrio ainda
destacar que o valor de cada bitcoin estipulado por intermdio de
um sistema de cotizao.
Assim, conforme verificado, na Dark Web muitas
condutas ilcitas so passveis de acontecer, h verdadeiramente a
instrumentalizao do conhecimento informtico para a realizao
e, principalmente, divulgao de um contedo descompromissado
com preceitos ticos e jurdicos, assim vislumbra-se a falta de
limitaes para a liberdade de uso da informao, o que deve
realmente constituir uma preocupao global.
Conforme destacado por Nogueira (2015), o
conhecimento cientfico nem sempre esteve a servio de causas
nobres, que viessem a contribuir para o enriquecimento moral da
espcie humana, na realidade, os exemplos por ele elencados
(desenvolvimento da bomba atmica, uso de cobaias humanas
para experimentos, psicotortura, entre outros) demonstram a
necessidade de redimensionar a cincia para seu alinhamento com
a tica, Biotica e o Direito, tal como observado com a utilizao
da Deep Web, principalmente sua parcela sombria, a Dark Web.
3 BIOTICA, BIODIREITO E DEEP WEB

Conforme j observado, ao considerar a utilizao da Deep
Web, sobretudo do seu lado mais obscuro (Dark Web), e tambm
os direitos dos usurios da rede, pode-se remeter inicialmente a
uma srie de questionamentos: o que seria mais importante,
possibilitar uma ilimitada liberdade de expresso ou impossibilitar
a divulgao e desenvolvimento de prticas ilcitas por intermdio
da internet? No constituiria uma afronta aos direitos humanos
dos usurios a limitao ao acesso a conhecimentos tecnolgicos
informticos? H parmetros tericos claros que possam ser
desenhados para tratar tal problemtica, especificamente capazes
de garantir a utilizao da informao para fins eticamente
aceitveis?
As respostas a tais questionamentos perpassam por
consideraes que se vinculam as temticas abordadas pela
Biotica e Biodireito, uma vez que, tal qual vislumbrando nestes
casos, os avanos tecnolgicos protagonizaram um fundo de
divergncia avaliativo que ao final deve direcionar a humanidade
para anlise de possveis resultados obtidos por cada deciso e
apontar quais destes podem acarretar a evoluo (melhoria) das
condies de sobrevivncia humana ou proporcionar prejuzos de
tal monta que eleve o risco do aniquilamento da espcie.
Verdadeiramente, as reflexes desenvolvidas pela Biotica e o
Biodireito constituem um instrumento necessrio para um
processo decisrio complexo, que deve influir em meio a
divergncias de interesses a fim de estipular um norte para a
sobrevivncia humana, sem descartar os aspectos positivos dos
avanos tecnolgicos, nem muito menos desconsiderar os perigos
que desvios ticos e jurdicos podem provocar.
Assim, importante destacar que o termo biotica,
desde a sua criao pelo oncologista e bilogo norte-americano
Van Rensselder Potter, em 1971, era considerada como cincia
da sobrevivncia, cujo objetivo seria melhorar a qualidade de vida
do ser humano sem perder de vista o necessrio compromisso
com o equilbrio e preservao da sua relao com o meio
ambiente, contudo pouco tempo depois o termo comea a ganhar
novos contornos como tica da cincias da vida, ou mesmo da
biomedicina (DINIZ, 2007, p. 09).
Vislumbra-se nos anos subsequentes a sua criao uma

crescente importncia, decorrente da evoluo tecnolgica e
cientfica, sobretudo para anlise de tais avanos luz de uma
perspectiva tica, principalmente por definir a extenso favorvel
qualidade de vida humana num contexto planetrio deste
progresso 6. Desse modo, constata-se que, mesmo de forma no
expressa, desde sua criao, o termo biotica detinha o interesse
pela proteo da dignidade da pessoa humana e sua relao com o
meio ambiente, logo h a compreenso que existe um valor
fundamental que deveria nortear os avanos do conhecimento
humano, guiando-o para o desenvolvimento.
Acontece que as dissonncias econmicas, sociais e at
mesmo tecnolgicas, sobretudo nos pases pobres e em
desenvolvimento, fizeram com que a Biotica fosse tratada a partir
de uma nova perspectiva epistemolgica, ampliando sua
abrangncia conceitual de forma a incluir questes sanitrias,
sociais e ambientais (BARBOSA, 2010, p. 27), ao ponto de falar-
se em biotica de interveno, a qual detm tambm em suas
reflexes a necessidade de interveno poltica no quadro de
profundas e injustas assimetrias, as quais do mesmo modo
exercem influncias sob os dilemas morais que carecem da sua
apreciao (SOUSA JNIOR In: BARBOSA, 2010, p. 15) 7.
Por conseguinte, o Direito tambm no pode ser
dissociado de tal circunstncia, sobretudo ao considerar seu dever
de acompanhar a evoluo das relaes sociais e atender as
demandas sob sua apreciao, isto fez com que o termo
biodireito tambm ganhassem um contedo semntico
aproximado da biotica, sobretudo tomado pela imperativa
necessidade de garantir a dignidade humana, ainda que tenha que
6 Conforme anotam Garrafa e Pessini (2004, p. 11), Nos dias atuais, em que a
cincia e a tcnica adquiriram tamanha fora econmica e transformadora
sobre a vida humana e a natureza, o controle tico sobre as novidades passa a
representar uma iniciativa impostergvel.
7 Como exemplo, Reinaldo Pereira e Silva (2003, p. 38, destaque meu) ressalta
que, nas Filipinas, [...] so os pobres que vendem seu corpo [para o
processo de experimentao] e os ricos, pela lgica de mercado, so os
nicos beneficirios. Com efeito, no mercado, agora global, toda forma de
comrcio, inclusive o do corpo humano, possui o signo da desigualdade de
classe.
limitar a interferncia de fatores socioeconmicos, principalmente

em pases subdesenvolvidos. Por conseguinte, deve-se entender o
Biodireito como:
[...] a compreenso do fenmeno

jurdico enquanto conhecimento
prtico visceralmente empenhado na
promoo da vida humana. [...] o
empenho na promoo da vida humana
tambm impe ao biodireito a
incorporao em seu raio de
reivindicao de prerrogativas negadas
pela persistncia da pr-modernidade (a
fome e mortalidade infantil evitveis) e
de prerrogativas atropeladas pelo
advento da ps-modernidade (a
investigao do genoma humano e a
tcnica de clonagem). (SILVA, 2003, p.
31)
Vislumbra-se deste modo que a busca pela dignidade

humana seria a mola propulsora para a estipulao de outros
princpios que notavelmente iro nortear a temtica, tais como: da
autonomia, da beneficncia, da no-maleficncia e da justia.
Chama a ateno que o ordenamento jurdico brasileiro classifica a
dignidade humana como um dos fundamentos do Estado
Democrtico de Direito (Art. 1., inciso III, da Constituio
Federal de 1988), dada a sua relevncia e por constituir um fim da
sociedade e do Estado (DINIZ, 2007, p. 16).
A partir da compreenso de tais princpios como
norteadores da Biotica e do Biodireito, pode-se intentar a
seguinte reflexo: a instrumentalizao da Dark Web para a
comunicao e disseminao de informaes aptas a incentivar e
facilitar o trfico de rgos humanos e de pessoas,
comercializao de produtos ilcitos como armas e drogas,
experimentao com pessoas vidas, entre outros, tambm no
constitui uma afronta a dignidade humana? Certamente, a
positividade de tal resposta pode, de imediato, sugestionar crticas
e, seguramente, o posicionamento de alguns no s pelo combate

a tal prtica, mas tambm em favor ao recrudescimento do
conhecimento tecnolgico nesta rea, a fim de evitar sua utilizao
para fins bem mais nocivos, tal como ocorreu com o
conhecimento na rea nuclear que ensejou a criao de bombas
com o maior potencial nocivo j observado pela humanidade.
Desse modo, ao constatar que a Deep Web constitui um
espao, ainda que invisvel, utilizado para o avano da
comunicao e exerccio de liberdade de expresso frente a
regimes autoritrios, mas que de outro lado possibilita a circulao
de informaes e prticas eticamente e juridicamente reprovveis,
faz-se necessrio atentar as consideraes de Fukuyama (2003)
sobretudo quando este contrabalanceia os avanos
biotecnolgicos e os existentes ou possveis retrocessos ticos da
cincia, defendendo, a partir de ento, a necessidade de um
controle poltico, que deve tomar por baliza a dignidade da pessoa
humana, essencialmente fundada a partir da proposio da
garantia e exerccio dos direitos humanos.
Assim, a partir de tais consideraes, as respostas para as
questes inicialmente tratadas neste captulo situam-se num
posicionamento ponderado, uma vez que no se pode obscurecer
os avanos protagonizados pela internet, principalmente a
facilidade do acesso a informaes, caracterizados sobretudo pela
superao de barreiras espaciais, temporais e culturais, mas, por
outro lado, necessrio garantir que esse desenvolvimento
tecnolgico no seja desacompanhado da imperiosa necessidade
de proteo dos direitos humanos, uma vez que os parmetros
que devem ser elegidos diante do caso concreto tenham como fim
a garantia da dignidade humana, como tambm que os meios
utilizados sejam eticamente coerentes com este fim, portanto
importante que haja a difuso do acesso, especialmente da
liberdade de utilizao, mas que hajam limitaes para tal
centradas unicamente na defesa do valor humano.
4 O DIREITO INFORMAO NA INTERNET:

DEFESA DOS DIREITOS FUNDAMENTAOS E
DIREITOS HUMANOS
Vislumbrou-se at este ponto que o controle do contedo

que circula na internet necessita ser realizado luz de concepes
ticas e jurdicas e que detenha a dignidade da pessoa humana pelo
elemento basilar, o que possibilitado por intermdio da garantia
e promoo dos direitos humanos. Neste contexto, extrai-se que
normas nacionais e internacionais devem contemplar um Direito
Informao que seja configurado sob uma perspectiva
comprometida com a tica, Biotica e o Direito. Por conseguinte,
importante compreender como tal direito estabelecido
atualmente no ordenamento jurdico brasileiro e plasmado nos
tratados internacionais, sobretudo de modo a verificar quais os
novos contornos que devem ser adotados a partir da sua utilizao
pelos novos recursos tecnolgicos, em especial considerando o
contedo constante na Deep Web.
Observa-se que o Direito Informao assegurado
expressamente pela Declarao Universal dos Direitos Humanos,
que em seu art. 19 expe: Todo ser humano tem direito
liberdade de opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de,
sem interferncia, ter opinies e de procurar, receber e
transmitir informaes e ideias por quaisquer meios e
independentemente de fronteiras. (ONU, 1948, grifo nosso).
Nota-se a partir de ento que a informao vem ganhando
relevncia nas discusses modernas, pois detentora de relevncia
jurdica em face da rapidez de sua circulao e influncia no
desenvolvimento dos povos, o que lhe impe um valor e um
significado prprio, sobretudo no meio ciberntico (SILVA, 2007,
pp. 374 e 376).
No ordenamento jurdico brasileiro, tal direito exerce
papel fundamental para o exerccio de outros direitos 8 e, por
8 Neste interim, Oliveira (2013) destaca: Intimamente relacionado com a

dignidade da pessoa humana, o acesso informao de qualidade atua
positivamente na proteo e no desenvolvimento de toda a coletividade,
contribuindo para a realizao de outros direitos, tais como o direito sade,
educao, moradia, etc. Alm disso, o direito informao um princpio
diversos momentos, assegurado pela Constituio Federal de

1988, dentre os quais os incisos XIV ( assegurado a todos o
acesso informao e resguardado o sigilo da fonte, quando
necessrio ao exerccio profissional), XXXIII (todos tm direito
a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular [...]) e LXXII (conceder-se- habeas data: a) para
assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do
impetrante [...]) do art. 5, como tambm o 2 do seu art. 216.
Na legislao infraconstitucional tambm constata-se outras
formas de garantia do Direito Informao, como: O Art. 71 da
Lei n 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto de Criana e do
Adolescente), informa que a criana e o adolescente tm direito
informao, de maneira que esta respeite sua condio peculiar de
pessoa em desenvolvimento; O Art. 6, inciso III, da Lei n 8.078,
de 11 de setembro de 1990 (Cdigo de Defesa do Consumidor)
assegura como direito bsico do consumidor o acesso
informao adequada e clara sobre os diferentes produtos e
servios, com detalhes sobre suas especificaes, sobretudo riscos
que apresentem; O Art. 40 da Lei n 11.105, de 24 de maro de
2005 (Lei de Biossegurana) trata sobre a necessidade de
informao sobre o uso de Organismos Geneticamente
Modificados na composio de alimentos ou ingredientes
alimentares nos rtulos de produtos destinados ao consumo
humano ou animal; A Lei n 12.527/2011 regulamenta o direito
constitucional de obter informaes pblicas. Essa norma entrou
em vigor em 16 de maio de 2012 e criou mecanismos que
possibilitam a qualquer pessoa, fsica ou jurdica, sem necessidade
de apresentar motivo, o recebimento de informaes pblicas dos
rgos e entidades; O Art. 8. da Lei n 13.146, de 06 de julho de
2015 (Estatuto da Pessoa com Deficincia), assevera que dever
do Estado, da sociedade e da famlia assegurar pessoa com
deficincia, com prioridade, a efetivao do direito referente
informao, entre outros.
Constata-se a partir dos exemplos elencados que o Direito
Informao no ordenamento jurdico brasileiro est amplamente
bsico do controle social, por meio do qual o povo exerce algum controle
sobre a ao da Administrao, elaborando, acompanhando ou monitorando
as aes da gesto pblica.
consolidado, mas baseado basicamente em seis perspectivas: a)

o acesso a dados particulares; b) a transparncia governamental; c)
transparncia nas relaes comerciais; d) acessibilidade ao
conhecimento (tcnico-cientfico) e direitos autorais; e) segurana
no acesso s informaes; f) igualdade no acesso s informaes
constantes nos itens anteriores, sobretudo por pessoas com
deficincia.
Sobretudo em mbito penal, o Direito Informao sofre
mitigaes em decorrncia da tcnica de sua obteno, reproduo
ou contedo, principalmente porque sua ampla explorao pode
causar prejuzos a bens jurdicos relevantes, o que pode ser
verificado no Cdigo Penal nos tipos: divulgao de segredos (Art.
153 e subsequentes), incitao ao crime (Art. 286), apologia de
crime ou criminoso (Art. 287), insero de dados falsos em
sistemas de informaes (Art. 313-A), entre outros. Em 30 de
novembro de 2012, a Lei n 12.737 estipula a incorporao de
novos tipos penais ao referido cdigo visando reprimir a
instrumentalizao de recursos informticos para utilizao
desautorizada de dados e informaes alheias, e sobretudo a
partir desta norma que dada uma maior preocupao legislativa
sobre a utilizao da informao na internet, apesar da Lei n
8.137/1990 e da Lei n 9.983/2000 j terem dado alguns passos
importantes, sobretudo objetivando a no explorao dos sistemas
de informao para fins escusos, principalmente a desvirtuao do
processamento de bancos de dados de interesse governamental.
Atentando ainda a este respeito, no se pode obscurecer
que a ao ou omisso descrita por vrios tipos penais tambm
podem ser encontrados no ambiente informtico, sobretudo
marcados pela utilizao e difuso de informaes de maneira
incoerente com a tutela de bens jurdicos protegidos, logo
circunstncias desta natureza encontram amparo na estrutura
tpica convencional, na realidade o que muda a utilizao de
outro meio distinto do que inicialmente fora pensada a norma
penal, mas subsumvel ao caso concreto (CRUZ, 2006, p. 04).
Por conseguinte, importante destacar que a Lei n
12.965/2014 (Marco Civil na Internet) constituiu um grande
avano para o trato do Direito Informao no ambiente
temtico, pois em seu art. 2. indica que o uso da internet no
Brasil tem como fundamento basilar o respeito liberdade de

expresso, mas tambm o reconhecimento da escala mundial da
rede, os direitos humanos, o desenvolvimento da personalidade e
o exerccio da cidadania em meios digitais, a pluralidade e a
diversidade, a abertura e a colaborao, a livre iniciativa, a livre
concorrncia e a defesa do consumidor, alm de citar a finalidade
social da rede. No seu art. 3 estipula que a disciplina do seu uso
tem como princpios a liberdade de expresso, comunicao e
manifestao de pensamento, proteo da privacidade e dos dados
pessoais, preservao e garantia da neutralidade de rede 9,
responsabilizao dos agentes de acordo com suas atividades,
entre outros; e segundo o art. 4, tem como objetivos a promoo:
do direito de acesso internet a todos, do acesso informao, ao
conhecimento e participao na vida cultural e na conduo dos
assuntos pblicos, da inovao e do fomento ampla difuso de
novas tecnologias e modelos de uso e acesso, e da adeso a
padres tecnolgicos abertos que permitam a comunicao, a
acessibilidade e a interoperabilidade entre aplicaes e bases de
dados.
Constata-se que, por intermdio desta lei, o Direito
Informao ganha contornos mais amplos, sobretudo por
proporcionar uma ateno a perspectivas diferentes das
contempladas por outras normas nacionais, no apenas por sua
aplicabilidade num meio diverso (internet), mas principalmente
por sua ateno aos direitos humanos. Tambm importante
atentar as palavras de Rita de Cssia Lopes da Silva (2007, p. 376)
quando, ao tratar da informao no meio virtual, aponta a
ampliao de sua significao, podendo expressar-se como
patrimnio, liberdade individual, propriedade imaterial,
intimidade, honra, imagem entre outros, isso a faz um meio
verstil de bem jurdico, logo bem verdade que ela pode
9 Como esclarece Santos (2014, p. 01), A neutralidade da rede um princpio

que est no cerne do funcionamento da internet e diz respeito a uma gesto
de trfego de dados que no faz distino de pacotes de acordo com seu
contedo, plataforma ou site de origem, no privilegia determinados tipos de
contedo, sendo que a rede apenas transporta os pacotes de dados, deixando
para o usurio as decises em relao ao tipo de uso que far e aos dados que
acessar.
anunciar a promoo de outros direitos, com os quais deve estar

intimamente relacionada e necessariamente precisa ecoar tais
valores. Logo, quando observa-se a utilizao da informao para
fins escusos na Dark Web, vislumbra-se tal circunstncia com
preocupao, justamente por refletir um desacordo com a carga
axiolgica que a informao deve demonstrar.
No entanto importante ressaltar que a tcnica legislativa
utilizada pela legislao do Marco Civil, no apenas pela redao
dos artigos mas pela reiterada utilizao de uma proposio de
liberdade de expresso, seja direta ou tacitamente (quando, por
exemplo, prev uma neutralidade de interveno estatal na rede),
leva a considerar a estipulao desta liberdade como valor central
para o uso da rede, o que necessita ser criticado. Mesmo assim, tal
deficincia encontra sua superao no prprio pargrafo nico do
art. 3 o qual aponta que os princpios expressos na referida lei
no excluem outros previstos no ordenamento jurdico ptrio
relacionados matria ou nos tratados internacionais em que o
Brasil seja parte, logicamente isso faz dirigir a questo aos
preceitos constitucionais, os quais identificam a dignidade da
pessoa humana e cidadania como fundamentos do Estado
brasileiro, causando total reviravolta interpretativa e cravando, por
conseguinte, a imperiosa necessidade do Direito Informao ser
incontrovertidamente compenetrado com preceitos ticos,
bioticos e jurdicos, conforme anteriormente j tratado.
Tambm no se pode obscurecer que o Direito
Informao sob esta ltima perspectiva tratada, encontra amparo
internacional, sobretudo ao considerar que a Declarao Universal
sobre Biotica e Direitos Humanos, marcadamente compreende a
necessidade da instrumentalizao do seu contedo para fins
adequados a proteo da dignidade humana 10. Mesmo assim, h
uma crescente necessidade de fortalecer sua discusso em nvel
10 Como exemplo, a Declarao Universal sobre Biotica e Direitos Humanos

estipula: a) no art. 6. a necessidade de informao suficiente aos
participantes de pesquisas, incluindo a possibilidade de arrependimento; b)
no art. 9. a confidencialidade das informaes que dizem pessoalmente
respeito aos pacientes; c) no art. 15 declama que os benefcios resultantes de
qualquer investigao cientfica e das suas aplicaes devem ser partilhados
com a sociedade no seu todo e no seio da comunidade internacional, em
particular com os pases em desenvolvimento.
internacional, principalmente por considerar que as aes

criminosas que so desenvolvidas por intermdio da internet,
principalmente na Dark Web, notadamente podem causam
prejuzos em grandes escalas, que transpe as barreiras nacionais.
Neste sentido, Cruz (2006, p. 02) chama a ateno:
A grande repercusso produzida pela

criminalidade informtica fez com que
muitos pases comeassem a flexibilizar
a atuao da legislao nacional em prol
de uma possvel legislao penal
internacional que tratasse dessa nova
modalidade de crime. No entanto, no
s a adoo dessa medida como
tambm as solues apontadas pela
legislao penal vigente, no que se
refere aplicao da lei penal no
espao, podem fazer como que os
Estados nacionais percam sua
legitimidade para atuar na
regulamentao de tais condutas. Nesse
aspecto, preciso frisar que o conceito
de ciberespao no capaz de delimitar
o mbito territorial. Para conseguir
tutelar os bens jurdicos afetados pela
incorreta utilizao dos meios
informticos, o Direito Penal necessita
revitalizar alguns dos seus postulados
tericos.
Conforme observado nas palavras da ilustre professora,

h uma necessidade de constante readequao do Direito, em
especial do Direito Penal, a fim de atualizar sua postura frente as
prticas socialmente nocivas que vo se inovando operativamente
em decorrncia dos avanos tecnolgicos e, em especial, do meio
informtico que detm, sem sobra de dvidas, um vasto potencial
positivo, mas tambm pode causar um lastro incomensurvel de
prejuzos s relaes sociais. Neste sentido, a referida autora

retrata:
A insegurana social um dos maiores
problemas pelos quais passa o
ordenamento jurdico-penal
contemporneo. Uma das suas
principais causas o uso irrestrito das
tecnologias, de um modo geral, nas
relaes comerciais, na medicina, no
meio ambiente, etc. Isso acontece,
porque nem sempre possvel
determinar com razovel preciso, os
riscos provocados, em alguns casos,
pelo uso descontrolado dos meios
tecnolgicos avanados. (CRUZ, 2006,
p. 11).
Tal preocupao torna-se evidente ao considerar que a

eficcia dos mecanismos de controle do uso da rede,
especificamente dos recursos normativos, apenas podem ganhar
corpo se houver uma reflexo apropriada das questes atreladas
ao tema 11, em adequada consonncia com a implementao de
recursos tecnolgicos igualmente compatveis para o
desenvolvimento de investigaes sobre a utilizao ilegal. Neste
ponto, constata-se que mesmo que exista um corpo jurdico
repressor este s poder torna-se eficiente se conseguir alar seus
tentculos em toda a amplitude do ciberespao, principalmente
encarando a invisibilidade e o anonimato na Dark Web, alm de
tambm ter que se confrontar com mais outro obstculo que a
11 Neste sentido anota Bezerra (2014, pp. 1402-1403): O marco civil constitui
talvez uma das pedras fundamentais para a promoo da liberdade de
expresso, combate censura e promoo de direitos constitucionais da
internet, mas no encerra o debate, uma vez que preciso avanar em
termos tcnicos, polticos, legais e sociais. A efetividade de uma legislao
para a rede depende que se produza, em curto prazo, uma srie de
regulamentaes que instituiro os detalhes de como sero tratados temas
centrais do novo arcabouo jurdico, como liberdade de expresso, segurana
de dados e, especialmente, direitos de autor e copyright, que dependero de leis
ainda a serem criadas.
determinao do lugar da conduta tida como ilegal, o que

demonstra ser uma tarefa complexa frente a vastido do ambiente
ciberntico e dos entraves tecnolgicos.
Isto certamente demonstra a necessidade de esforos
internacionais para atuar em duas linhas: na defesa de um Direito
Informao coerente com preceitos ticos e jurdicos,
principalmente com os direitos humanos, em especial, a dignidade
humana; como tambm o desenvolvimento de recursos
tecnolgicos aptos a identificar as prticas incoerentes com tais
requisitos, apontar os responsveis e rastrear todas as
consequncias de suas aes de modo a individualizar suas
condutas, entre outras questes. Atento, a estas condies
atualmente observa-se a existncia do Frum Internacional de
Governana da Internet, o qual organizado pela ONU e rene
representaes de todo o mundo em prol de discutir temticas
relacionadas ao uso da Internet.
O Frum de Governana da Internet destinado para ser
um espao de dilogo e intercmbio de pontos de vista
multissetorial, imparcial e independente, e de compartilhamento
de conhecimentos e melhores prticas sobre polticas relativas
Internet, envolvendo, para tanto, representantes dos governos dos
pases do globo, iniciativa privada, entidades no-governamentais
e sociedade civil.
J em sua 10 edio, o ltimo encontro ocorreu na cidade
de Joo Pessoa, capital do Estado da Paraba, no Brasil, entre 10 e
13 de novembro de 2015. Este, detinha como interesse central
ressaltar o valor das Tecnologias da Informao e da
Comunicao (TIC) e da Internet no apoio a uma Sociedade da
Informao centrada nas pessoas e orientada para o
desenvolvimento sustentvel (ONU, 2015a). A proposio do
Frum, deste modo, constitui a materializao de um interesse em
diferentes nveis (nacional, regional e internacional) para a
construo de um ciberespao de acesso cada vez mais amplo,
capaz de promover a paz e a segurana internacionais, o
desenvolvimento sustentvel e em consonncia com o progresso
dos direitos humanos.
Um dos desafios discutidos no Frum, a ainda precria
acessibilidade internet em alguns pases, pois h uma grande
parcela da populao mundial ainda desconectada da rede. Mesmo

assim, os dados da ONU (2015b) apontam avanos:
[...] globalmente, j so 3,2 bilhes de

pessoas usando a Internet, das quais 2
bilhes so de pases em
desenvolvimento. A proporo de
domiclios com acesso Internet
aumentou de 18% em 2005 para 46%
em 2015.
Alm disso, a penetrao da Internet
cresceu de pouco mais de 6% da
populao global em 2000 para 43%
em 2015. E, ao final de 2015, haver
mais de 7 bilhes de assinantes de um
servio de telefone celular,
correspondendo a uma taxa de 97% de
penetrao, acima dos 738 milhes em
2000.
Apesar da atual acessibilidade, constata-se que o uso da

internet, encarado como direito dos cidados globais, constitui um
retrato da desigualdade social existente entre diferentes regies do
mundo, sobretudo ao constatar uma certa concentrao espacial
das outras 4 bilhes de pessoas desconectadas da rede.
Na frica Subsaariana, por exemplo,

menos de 21% da populao utiliza a
Internet, e nos pases menos
desenvolvidos esse nmero inferior a
10%. Os nveis mais baixos de acesso
Internet so encontrados
principalmente nesta regio, com
Internet disponvel para menos de 2%
das populaes na Guin, Somlia,
Burundi e Eritreia.
No mundo em desenvolvimento, as
mulheres tm acesso Internet cerca de
25% menos do que homens. Esta

diferena sobe para quase 50% em
algumas partes da frica Subsaariana
(ONU, 2015b).
Sob o ponto de vista econmico, a internet constitui hoje

um dos principais veculos para transaes econmicas no mundo,
alm de tambm constituir uma medida prtica de acesso a
informao e conhecimento, ocasionando reflexos diretos para o
desenvolvimento humano. Neste interim, a ONU (2015b) ressalta:
O desenvolvimento econmico no um assunto menor quando
se trata do potencial da Internet: para cada aumento de 10% na
penetrao da banda larga no mundo em desenvolvimento, o
produto interno bruto (PIB) aumenta em quase 2% em mdia.
Apesar do discurso central ser a ampliao do contato
com a internet atravs da criao de uma poltica de liberdade e
promoo de condies para acesso amplo da populao e de
neutralidade, outros temas ganharam relevncia como a
cibersegurana, economia na internet, incluso e diversidade,
aprimoramento de uma cooperao multilateral, internet e direitos
humanos, crticas aos recursos da internet e questes emergentes,
entre outras. Verdadeiramente, constituiu um espao de amplos
debates capaz de dar seguimento e desenvolver ainda mais os
avanos demonstrados pelo Encontro Multissetorial Global sobre
o Futuro da Governana da Internet, conhecido por
NETmundial, realizado nos dias 23 e 24 de abril de 2014, e que
aprovou a Declarao Multissetorial de So Paulo, a qual se
props em tratar de uma forma aberta e multissetorial os
princpios da Governana da Internet e o roteiro para a evoluo
futura do ecossistema de Governana da Internet.
Dentre os avanos constantes no 10 Frum, pode-se
considerar os debates sobre a importncia e os tipos de acesso e
como tais fatores impactam sobre a promoo dos direitos
humanos e desenvolvimento sustentvel, a proteo on-line da
criana e os direitos das pessoas com deficincia, regulao e
mitigao de comunicaes indesejadas, prticas de enfrentamento
ao abuso on-line e violncia de gnero contra a populao
feminina, entre outros (ONU, 2015c). Assim, tal como j tratado,
muitas das discusses apontaram para um certo consenso de que

o mundo ciberntico inseguro e isso impe a necessidade de
uma luta global contra o cibercrime, para tanto necessrio o
envolvimento do governo, setor privado, sociedade civil e outras
partes interessadas, para a proposio e compartilhamento de
possveis solues na rea da segurana ciberntica, sem tambm
desconsiderar o importante papel da educao em todos os nveis,
para capacitar os usurios e orient-los para a utilizao coerente
da internet com fins ticos e jurdicos adequados.
5 CONCLUSES
Conforme constatou-se, a internet detm uma face
invisvel aos usurios comuns, a Deep Web, que corresponde a
maior parcela do ciberespao, com um contedo diversificado no
apenas quanto a sua origem, mas principalmente quanto ao seu
valor agregado, especificamente trata-se assim dos conhecimentos
que so disseminados e das comunicaes possveis mesmo frente
as restries de regimes autoritrios, mas tambm h a
instrumentalizao deste ambiente para prticas ilegais,
inapropriadas do ponto de vista tico, como a exposio de
violaes a preceitos bioticos e a dignidade humana.
Logo, o ponto principal a ser considerado a informao,
especificamente como e o qu vinculado no ambiente da
Dark Web. Vislumbra-se que os usurios utilizam do anonimato
para a divulgao de um contedo descompromissado com
quaisquer preceitos e isto certamente afeta as relaes sociais em
carter internacional, o que impe uma preocupao sobre a
liberdade de utilizao da rede e principalmente sobre a extenso
do Direito Informao.
Atentando a defesa dos direitos fundamentais e direitos
humanos constataram-se um vasto rol de legislaes que apontam
a informao como um direito, tambm delimita a sua utilizao
para fins no-malficos, mas tal circunstncia ganha uma nova
dinmica a partir do Marco Civil na Internet que estipula preceitos
especficos para o uso da rede, sobretudo firmando seu
compromisso com a garantia dos direitos humanos. No mbito
internacional, o Frum de Governana da Internet constitui um
ambiente de discusso sob estes moldes, mas essencialmente mais
amplo, com muitos outros pontos de anlise, como a

instrumentalizao de tal recurso para o desenvolvimento humano
e o enfretamento a disseminao de informaes inapropriadas.
Mesmo assim, no se pode obscurecer a necessidade de
esforos contnuos para a criao de mecanismos capazes de
investigar e combater a utilizao do meio ciberntico para prtica
de delitos e outros fins eticamente reprovveis, mas sem perder de
vista a concesso de uma importante margem de liberdade, da
garantia do acesso informao e da sua utilizao para a
promoo de direitos humanos e desenvolvimento sustentvel,
certamente tal condio encontra dois bices: o primeiro, de
cunho tcnico, relativo a ainda precria existncia de recursos
tecnolgicos capazes de dar segurana ao ambiente num sentido
amplo (proteo contra ataques de hackers, no exposio de
dados confidenciais e de contedo eticamente inapropriado, sua
no instrumentalizao para prticas ilcitas, etc.) e o segundo de
cunho terico, h a necessidade de interpor limites a neutralidade
na rede, uma vez que esta no pode ser utilizada como meio para
prticas de delitos, sobretudo a exposio de contedo que afete a
dignidade humana, justamente o elemento basilar para relaes
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CAPTULO XIII
A Proteo dos Direitos Humanos e o Sistema

Interamericano de Direitos Humanos: Brasil e
o (des)cumprimento das decises da Corte
Interamericana de Direitos Humanos
FANCIELI FREITAS MEOTTI1

ALBANO BUSATO TEIXEIRA2
Universidade Joo Paulo II (Brasil)
1 INTRODUO
O presente artigo pretende trazer ao leitor um breve
apontamento do que so os direitos humanos e a forma que os
Direitos Humanos so trabalhados, analisando a existncia de
Sistemas Regionais de proteo desses direitos, possibilitando
demonstrar como que o Brasil vem visualizando o cumprimento
dessas decises.
Para que se possa compreender a importncia desta
abordagem, deve-se em um primeiro momento compreender o
surgimento dos Direitos Humanos, bem como a sua
transcendncia de um problema isolado nacionalmente para uma
questo universalizada. Ainda, traz-se ateno ao leitor a forma de
incorporao de tais direitos pelo sistema jurdico brasileiro,
especificadamente em duas hipteses: a) quando so propostos
1 Mestre em Direitos Humanos pela Universidade do Minho, Braga/Portugal.

Mestre em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul, Rio Grande do
Sul/Brasil. Professora de Direito das Faculdades Joo Paulo II, Passo
Fundo/RS Brasil.
2 Mestre em Autarquias Locais pela Universidade do Minho, Braga/Portugal.
Mestre em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul, Rio Grande do
Sul/Brasil. Advogado. Professor de Direito das Faculdades Joo Paulo II,
Passo Fundo/RS Brasil.
300 Francieli Freitas Meotti Albano B. Teixeira
pelo prprio legislador brasileiro e; b) quando so oriundos de um

tratado internacional assinado pelo Brasil.
A pesquisa tambm aborda o funcionamento da
Comisso Interamericana de Direitos Humanos, bem como a
Corte Interamericana de Direitos Humanos; o primeiro, trata-se
de um rgo responsvel tanto pela promoo quanto pela
proteo dos direitos humanos em todo o continente americano,
eis que possui poder para formular recomendaes Estados do
continente americano, sempre que se averiguar uma condio de
violao dos Direitos Humanos, visando sempre evitar que que
situaes similares ocorram novamente no futuro; o segundo um
rgo incumbido.
Aborda-se tambm a forma de se peticionar perante a
Comisso Interamericana, demonstrando como que as pessoas
podem realizar uma denncia perante o Sistema Interamericano,
como uma forma de ver seu direito reconhecido e concretizado
no campo internacional, j que seu pas violou o seu direito
humano.
Por fim, o presente trabalho traz ao leitor a forma em que
o Brasil, como pas soberano, trata as decises da Corte
Interamericana de Direitos Humanos em casos de condenao do
Estado brasileiro, tratando de forma breve sobre a visualizao
das sentenas internacionais no pas.
2 EVOLUO DA PROTEO DOS DIREITOS

HUMANOS
Os direitos humanos passam durante muito tempo por
inmeras modificaes e ainda no tempo atual, tenta-se
demonstrar para as pessoas a importncia do seu respeito e
desenvolvimento. Percebe-se que, atualmente ainda h a
necessidade de se falar em uma educao para os direitos
humanos, tendo em vista que alguns pases ainda desrespeitam
esse direito que intrnseco ao ser humano.
Gorczevski (2009, p. 103) aponta que h um acerta
unanimidade em se considerar que as razes filosficas dos direitos
humanos esto intimamente ligadas ao pensamento humanista,
pois esto na essncia desses direitos a sua ligao com a condio
humana e principalmente com a sua vivncia digna.
A Proteo dos Direitos Humanos e o Sistema Interamericano de ...
Esses direitos so essenciais da natureza humana, o

mnimo para se viver com dignidade, nesse sentido Bobbio (1992,
p. 5) j ressaltava que esses direitos para garantir serem garantidos
passaram por inmeras rejeies para se encontrar o que temos
hoje de proteo, principalmente nos pases ocidentais, por isso
podemos dizer que eles so histricos ou seja, nascidos em certas
circunstncias, caracterizados por lutas em defesa de novas
liberdades contra velhos poderes, e nascidos de modo gradual,
no todos de uma vez e nem de uma vez por todas.
Nota-se que esses direitos no nascem de um momento a
outro e de forma imediata, mas passam por um processo de
evoluo, e revolues das pessoas em busca de maiores
protees para sua vivncia com dignidade, momento em que so
positivados pelos Estados em suas Constituies para que possam
ser exigidos e garantidos, assim afirma Luo (1999, p. 48)
Los derechos humanos aparecen como

un conjunto de facultades e
instituciones que, en cada momento
histrico, concretan las exigencias de la
dignidad, la libertad y la igualdad
humana, las cuales deben ser
reconocidas positivamente por los
ordenamientos jurdicos a nivel
nacional e internacional.
No momento em que so positivados no ordenamento

jurdico dos pases esses direitos humanos podem ser
compreendidos, no entendimento de alguns autores, como
direitos fundamentais3 e nesse sentido o pensamento de Sarlet
(2005, p. 35) quando menciona que [...] o termo direitos
fundamentais se aplica para aqueles direitos do ser humano
reconhecidos e positivados na esfera do direito constitucional
positivo de determinado Estado.
3 No ser objeto desse trabalho fazer uma diferenciao minuciosa do que sejam
direitos humanos e direitos fundamentais, por isso os autores apenas fizeram
uma pequena diferenciao para que o leitor no confunda os termos direitos
humanos com direitos fundamentais.
Quando se trata de Tratados Internacionais os pases

devem ratifica-los para que possam ter validade normativa perante
aqueles que desejam pactuar com o que os tratados abordam, por
isso muitos pases abordam sobre os tratados em sua Constituio,
pois trata-se de decidir internamente se ele ser aplicado ou no.
Nesse sentido Gorczevski (2009, p. 150) menciona
Para torna-los vlidos e exequveis

devem ser ratificados. A ratificao no
matria do direito internacional, mas
de ordem constitucional de cada
Estado que estabelece competncia a
um de seus rgos para a assuno, em
nome do Estado, do compromisso
assumido.
Nem sempre se teve a proteo que se v hoje, pois os

direitos humanos foram violentamente violados e por isso se
demonstra a importncia de sua proteo para que no aconteam
atrocidades vistas antigamente. Embora esse assunto possa
parecer superado, ainda nos tempos atuais verificamos vrias
transgresses aos direitos essenciais ao homem.
Com o cristianismo pode-se dizer que se comea a pensar
no homem como um ser humano que possui valor, pois na
religio se encontrava a justificativa pela existncia do homem,
baseada na imagem e semelhana de Deus, embora ainda no se
pode falar em proteo ampla das pessoas e seus direitos
essenciais, foi nesse perodo que se comeam as manifestaes na
antiguidade para se falar sobre o assunto proteo do homem
(MIRANDA, 2000, p. 17).
Assim como a Igreja, os Estados que comeam a tomar
forma na Idade Mdia, respeitam os direitos das pessoas, mas no
so todos os tipos de pessoas que detm o reconhecimento para
que exista essa proteo, muitas classes no possuem visibilidade
para que sejam consideradas iguais as outras, o que levou a
manifestao de grupos isolados que estavam insatisfeitos com as
diferenciaes exercidas pelos reis.
A primeira manifestao no sentido de se proteger os

sditos e se garantir algum tipo de direito, a Carta Magna, datada
de 1215, foi um documento ingls que delimitou os poderes do
Rei Joo, na tentativa de se reduzir o seu poder absoluto, com o
devido respeito a questes de legalidade e segurana. Ainda assim
percebe-se que nessa poca h o direcionamento dos direitos a
determinados grupos, no tendo ainda os direitos humanos um
carter universal (COMPARATO, 2003, p. 71-80).
Nesse sentido desta Gorczevski (2009, p. 112) esse
documento, jurdico e poltico, considerado como o grande
totem de proteo dos direitos fundamentais, uma vez que
trouxe mudanas limitativas ao poder, sendo um instrumento
importante que os senhores feudais conseguiram em sua proteo
contra o rei.
Outra conquista inglesa que cabe mencionar a Petition of
Rights que segundo Gorczevski (2009, p. 112-113) requeriam ao
rei, dentre outras medidas, que nenhum homem livre fosse detido
ou aprisionado, nem despojado de seus bens, de suas liberdades e
garantias, nem posto fora da lei (...) seno em virtude de sentena
legal (...), medida essa que colaborou para o respeito das
condies primrias de liberdade.
Diante disso, observa-se uma mudana de
comportamento no sentido de questionamentos acerca do poder
absoluto dos Reis e sobre as regras postas aos cidados. Aps esse
perodo absolutista identifica-se o aparecimento de um Estado
Liberal, mais concentrado e com garantia principalmente voltada
para a proteo da liberdade individual, segurana e igualdade.
Existindo tambm nessa poca documentos importantes que
fizeram essa proteo passar a valer, todavia ainda no se podia
visualizar uma ampla proteo aos direitos humanos, pois apenas
algumas pessoas podiam usufruir dessa liberdade, igualdade e
segurana. ( COMPARATO, 2003, p. 86)
Quando se fala em aparecimento de uma maior proteo
dos direitos humanos e um processo de evoluo e visibilidade
para a garantia dos direitos essenciais do homem, no se pode
deixar de mencionar a importncia que tiveram duas Revoluo
para o progresso da defesa desses direitos, sendo elas a Revoluo
Americana e Revoluo Francesa.
Com a elaborao, em 1776, da Declarao de Direitos do

Bom Povo da Virgnia h um salto para a demonstrao do
comprometimento com a proteo dos direitos das pessoas, tendo
essas garantias, tais como proteo da vida, liberdade, felicidades
entre outras garantias, sendo a Virgnia o primeiro Estado
Estadunidense para a declarao de independncia da colnia
inglesa (GORCZEVSKI, 2009, p. 118).
Assim, em 1776, acaba sendo declarada a Independncia
dos Estados Unidos, sendo elaborada sua Declarao Americana
de que todos os direitos do homem so superiores aos direitos
polticos e garantia para que eles sejam respeitados, ratificando
muitos direitos que a Declarao de Virgnia havia posto
(COMPARATO, 2003, p. 49).
Aps longos perodos de violaes aos direitos inerentes
ao homem, nasce, em 1789, a Declarao dos Direitos do Homem
e do Cidado, decorrente da Revoluo Francesa, que acabou por
dar maior poder ao Poder Legislativo para proteger e representar
o povo, fazendo com que a atuao do Executivo ficasse mais
limitada e garantindo de uma forma mais universal e acessvel a
proteo dos direitos humanos (FERREIRA FILHO, 1998, p.
20).
Foi aps a Segunda Guerra Mundial que os direitos
humanos comearam a ter uma visibilidade internacional e com
discusso em todo o mundo, assim ressalta Bobbio (2000, p. 49)
o incio da era dos direitos reconhecido com o ps-guerra, j
que somente depois da 2 Guerra Mundial que esse problema
passou da esfera nacional para a internacional, envolvendo pela
primeira vez na histria todos os povos.
Com a centralidade do pensamento da dignidade da
pessoa humana e diante das atrocidades que foram vivenciadas
com a Segunda Guerra Mundial, desenvolve-se um pensamento
voltado para o ser humano na sua concepo para que no se
repitam os erros do passado e o cidado possa viver com
dignidade que lhe devida. Nesse sentido Comparato (1997, p.
10-11) aponta que o que significa que esse fundamento no
outro, seno o prprio homem, considerado em sua dignidade
substancial de pessoa, diante da qual as especificaes individuais
e grupais so sempre secundrias.
E consolidando esse entendimento, Gorczevski (2009, p.

160) aponta que a condio de pessoa o requisito nico e
exclusivo para a titularidade de direitos, ou seja, para se falar em
direitos humanos temos que ter como personagem principal a
natureza da pessoa e a sua essncia para que possamos
compreender a sua proteo.
Ainda ressalta Comparato (1997, p. 28-29) que:
Percebe-se, pois, que o fato sobre o

qual se funda a titularidade dos direitos
humanos , pura e simplesmente, a
existncia do homem, sem necessidade
alguma de qualquer outra preciso ou
concretizao. que os direitos
humanos so direitos prprios de todos
os homens, enquanto homens,
diferena dos demais direitos, que s
existem e so reconhecidos, em funo
de particularidades individuais ou
sociais do sujeito.
Piovesan (2006, p. 18) afirma que a Declarao Universal

dos Direitos Humanos abordou os direitos humanos de forma
ampla e direcionada a todos os pases, conceituando como
unidade indivisvel, interdependente e inter-relacionada, na qual
os valores da igualdade e liberdade se conjugam e se completam,
ou seja, os direitos humanos passaram a ter caractersticas
universais e relacionadas com vrios outros direitos para sua
proteo e garantia.
E ainda destaca:
(...) a Declarao Universal de 1948,

ainda que no assuma a fora de
tratado internacional, apresenta fora
jurdica obrigatria e vinculante na
medida em que constitui a
interpretao autorizada da expresso
direitos humanos constante dos arts. 1
(3) e 55 da Carta das Naes Unidas.

Ressalta-se que, luz da Carta, os
Estados assumem o compromisso de
assegurar o respeito universal e efetivo
dos Direitos Humanos. Ademais, a
natureza jurdica vinculante da
Declarao Universal reforada pelo
fato de na qualidade de um dos mais
influentes, instrumentos jurdicos e
polticos do sculo XX ter-se
transformado, ao longo dos mais de
cinquenta anos de sua adoo, em
direito costumeiro internacional e
princpio geral do direito internacional.
Ainda aps o surgimento da Declarao ainda houveram

outras Cartas que vieram para ratificar e dar firmeza e
especificidade na proteo dos direitos em suas diferentes
geraes/dimenses4. A sua promoo e concretizao ficou por
conta dos pases signatrios que se comprometeram de dar
efetivao a esses direitos.
No Brasil podemos falar em afirmao dos direitos
humanos aps a promulgao da Constituio de 1988, pois a
positivao de muitos direitos fundamentais na Carta Magna
Brasileira trouxe no apenas a garantia desses direitos, mas
tambm mecanismos que oportunizassem a sua proteo e
concretizao por meio da sociedade e do Poder Pblico.
Alm do mbito universal e internacionalizado, tem-se
tambm Cartas sobre Direitos Humanos em sistemas
regionalizados como a Conveno Americana sobre Direitos
Humanos, a Conveno Europeia de Direitos Humanos e Carta
Africana dos Direitos Humanos e dos Povos, que instituem
4 No ser objeto deste trabalho analisar as dimenses dos direitos humanos.

Sobre esse assunto ler SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa
humana e direitos fundamentais na Constituio Federal de 1988. 3. ed.,
atual. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado: 2004.
sistemas regionais para colaborar na concretizao dos direitos

humanos.5
com a 9 Conferncia Internacional Americana que
temos um grande passo para a abertura de um dos Sistemas de
proteo aos direitos humanos, o Sistema Interamericano de
Direitos Humanos, proclamando tambm a Declarao
Americana de Direitos e Deveres do Homem, pois para que a
defesa dos Direitos Humanos pudesse ser efetiva e concretizada
deveria haver um Tribunal que pudesse protege-los.
(GORCZEVSKI, 2009, p. 168 177).
Dessa forma, percebendo a importncia dos Sistemas que
visam garantir a segurana dos direitos humanos e notando o
quanto valioso o resguardo desses direitos, passa-se a analisar a
forma de atuao do Sistema Interamericano de Direitos
Humanos e a forma que se organiza para a defesa dessas garantias.
3 SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS

HUMANOS
Quando se fala em Sistema Interamericano de Direitos
Humanos tem se que abordar sobre dois rgos importantes,
Comisso6 e Corte7, que a compe e que fazem o papel principal
que de proteo e garantia em mbito internacional dos direitos
humanos quando a sua violao ocorre por parte dos pases que
fazem parte desse sistema.
O Sistema do qual trata-se aqui nasce juntamente com a
Declarao Americana de Direitos e Deveres do Homem, sendo
os direitos humanos a base para esse Sistema Interamericano de
Direitos Humanos e como mencionado foi com a 9 Conferncia
que se apresentam esses mecanismos.
5 No cabe nesse momento fazer a especificao de cada Sistema, mas sim falar
isoladamente em momento posterior sobre o Sistema Interamericano de
Direitos Humanos ao qual o Brasil signatrio.
6 Para mais informaes sobre o funcionamento da Comisso ler
<https://www.oas.org/pt/cidh/mandato/Basicos/RegulamentoCIDH2013.
pdf>
7 Sobre o Estatuto da Corte Interamericana de Direitos Humanos ler mais em
<https://www.cidh.oas.org/basicos/portugues/v.Estatuto.Corte.htm>
A Comisso Interamericana de Direitos Humanos foi

posta pela Declarao como o rgo principal desse sistema,
encarregado da promoo e proteo dos direitos humanos no
continente americano, ou seja, na Comisso que o indivduo
encontra o primeiro contato com os mecanismos que iro
proteger os seus direitos. (OEA, 2016)
Esse rgo , ainda um rgo consultivo da Organizao
dos Estados Americanos (OEA), visando sempre a proteo
daquelas pessoas que esto em situao de vulnerabilidade e de
discriminao. Atua sempre com o interesse do direito voltado
para o ser humano e sua proteo
De forma complementar, outros

conceitos formam seu trabalho: o
princpio pro homine - segundo o qual
a interpretao de uma norma deve ser
feita da maneira mais favorvel ao ser
humano -, a necessidade de acesso
justia, e a incorporao da perspectiva
de gnero em todas suas atividades.
A criao da Comisso data de 1959, mas somente em

1960 que se reuniu a primeira vez e em 1961 comearam a fazer
visitas em locais para verificar como era a condio dos direitos
humanos nos pases e costuma lanar informes sobre a situao
do pas que podem ser consultados no site da prpria Comisso.
Nesse sentido traz a cartilha de informaes da OEA
(2012)
A funo da Comisso promover a

observncia e a defesa dos direitos
humanos nas Amricas. Ela exerce essa
funo mediante a realizao de visitas
aos pases, atividades ou iniciativas
temticas, a preparao de relatrios
sobre a situao de direitos humanos
em um pas ou sobre um tema
determinado, a adoo de medidas
cautelares ou pedido de medidas

provisrias Corte IDH e o
processamento e anlise de peties
individuais, com o objetivo de
determinar a responsabilidade
internacional dos Estados por violaes
dos direitos humanos e emitir as
recomendaes que considerar
necessrias.
As pessoas que sofrem violaes aos seus direitos

humanos podem buscar a proteo mediante a Comisso, por
meio de apresentao de uma petio. A Comisso investigar o
caso e poder formular recomendaes ao Estado responsvel
para que se restabelea o gozo dos direitos na medida do possvel,
para que situaes similares no ocorram novamente no futuro e
para que os fatos ocorridos sejam investigados e reparados
(OEA, 2016).
A pessoa que tiver violados os seus direitos humanos no
ter a oportunidade de denunciar uma pessoa em especfico, mas
denunciar o pas que teve seu direito no garantido, lembrando
que apenas ser possvel isso, desde que a pessoa tenha esgotado
todas as instncias judiciais no pas em que se originou a violao,
conforme orientao do artigo 46, 1, a, da Conveno Americana
de Direitos Humanos.
A Conveno Americana de Direitos Humanos ainda
dispe, no mesmo artigo, de outros mecanismos que podem ser
possveis de serem aplicados quando h a obstruo do acesso
justia pelas pessoas, ento dispe que pode haver a dispensa da
situao supracitada quando:
(...)
a. no existir, na legislao interna
do Estado de que se tratar, o devido
processo legal para a proteo do
direito ou direitos que se alegue tenham
sido violados;
b. no se houver permitido ao
presumido prejudicado em seus direitos
o acesso aos recursos da jurisdio
interna, ou houver sido ele impedido de
esgot-los; e
c. houver demora injustificada na
deciso sobre os mencionados recursos.
O artigo 44 da Conveno Interamericana de Direitos

Humanos, aponta que qualquer pessoa que sentir a leso de seus
direitos humanos pode denunciar o pas violador perante a
Comisso: "Qualquer pessoa ou grupo de pessoas, ou entidade
no-governamental legalmente reconhecida em um ou mais
Estados membros da Organizao, pode apresentar Comisso
peties que contenham denncias ou queixas de violao desta
Conveno por um Estado Parte."
A cartilha informativa da OEA (2012), ainda destaca que
o pas que for denunciado pode responder sob trs hipteses: por
ao; por aquiescncia ou por omisso:
O Estado pode ser responsvel pela

violao de direitos humanos por:
ao como conseqncia de atos
do Estado ou de seus agentes;
aquiescncia (como conseqncia
do consentimento tcito do Estado ou
de seus agentes),
omisso (resultante do fato de que
o Estado, ou seus agentes, no atuaram
quando o deveriam ter feito).
Essa denncia ser realizada perante a Comisso, que no

poder responsabilizar uma pessoa em especfico sobre a no
concretizao do direitos humano. O que poder acontecer a
responsabilizao de um Estado membro e no a individualizao
por pessoa, valendo ressaltar que apenas os pases membros da
OEA podem ser responsabilizados (OEA, 2012).
Os pases podem ser responsabilizados por violar tanto a

Declarao Americana como a Conveno Americana,
dependendo de qual documento tiver ratificado e estiverem
submetidos, sempre lembrando que s poder versar denncia
sobre os pases membros da OEA (OEA, 2012).
Assim que receber a denncia a Comisso pedir
informaes ao pas denunciado, pode ainda decidir a Comisso
que a denncia realizada no procedente e declarar a
inadmissibilidade e improcedncia da petio, podendo at mesmo
chegar a uma soluo amistosa entre o pas violador e a pessoa
que peticionou (artigo 48, CONVENO AMERICANA DE
DIREITOS HUMANOS).
J quando falamos em Corte Interamericana de Direitos
Humanos fala-se em outro rgo importante do Sistema
Interamericano de Direitos Humanos. Esse organismo foi
instalado em 1979, e tem sua sede em So Jos, Costa Rica, tendo
como objetivo " interpretar e aplicar a Conveno Americana e
outros tratados interamericanos de direitos humanos, em
particular por meio da emisso de sentenas sobre casos e
opinies consultivas." (Cartilha de Informaes OEA, 2012).
Ao contrrio da Comisso que toda pessoa ou rgo
possui acesso, o contato com o Corte Interamericana ser
realizado apenas pelos Estados membros ou da prpria Comisso,
conforme ressalta o artigo 61 da Conveno Americana de
Direitos Humanos. J o artigo 63 traz algumas medidas que
podem ser tomadas pela Corte:
Artigo 63
1. Quando decidir que houve
violao de um direito ou liberdade
protegidos nesta Conveno, a Corte
determinar que se assegure ao
prejudicado o gozo do seu direito ou
liberdade violados. Determinar
tambm, se isso for procedente, que
sejam reparadas as conseqncias da
medida ou situao que haja
configurado a violao desses direitos,
bem como o pagamento de indenizao

justa parte lesada.
2. Em casos de extrema gravidade
e urgncia, e quando se fizer necessrio
evitar danos irreparveis s pessoas, a
Corte, nos assuntos de que estiver
conhecendo, poder tomar as medidas
provisrias que considerar pertinentes.
Se se tratar de assuntos que ainda no
estiverem submetidos ao seu
conhecimento, poder atuar a pedido
da Comisso.
Quando a Comisso compreender ser procedente a

denncia ela poder encaminhar para a Corte os casos quando se
estiver falando de pases que hajam ratificado a Conveno
Americana, sendo necessria tambm que haja o reconhecimento
do mesmo da competncia da Corte Interamericana, podendo
haver uma nica exceo no caso de um pas no signatrio
reconhecer a sua atuao para apenas um caso concreto em
especfico (OEA, 2012).
Nas situaes em que a parte deseje ajuizar o processo,
este no precisar de um advogado que o represente, nem mesmo
precisar pagar as custas do processo, tendo em vista que o
Sistema Interamericano de Direitos Humanos, visa possibilitar o
acesso justia que tambm um direito humano (OEA, 2012).
Visando o acesso amplo a proteo dos direitos humanos
a petio pode ser apresentada perante a Comisso pessoalmente,
via e-mail, via correio ou via fax, todas as informaes necessrias
para a apresentao e sua forma de peticionar podem ser
encontradas no site da OEA ou por meio de um formulrio
eletrnico na pgina www.cidh.org.
Quando o caso for para a Corte Interamericana, essa
emitir uma sentena, que ser fundamentada, tendo carter
definitivo sem possibilidade de ser apelvel, conforme determina o
artigo 67 da Conveno Americana de Direitos Humanos:
Artigo 67
A sentena da Corte ser definitiva e
inapelvel. Em caso de divergncia
sobre o sentido ou alcance da sentena,
a Corte interpret-la-, a pedido de
qualquer das partes, desde que o pedido
seja apresentado dentro de noventa dias
a partir da data da notificao da
sentena.
Apenas em 1992 o Brasil se tornou parte e assumiu a

Conveno Americana de direitos humanos, se submetendo a sua
jurisdio em 1998, quando se submetem a Conveno o Estado
acorda em cumprir as decises da Corte Interamericana, conforme
art. 68, o que acaba no acontecendo em alguns momentos,
situao que ser exposta no prximo ponto.
At o momento o pas possui cinco condenaes e mais
quatro casos que ainda sero sentenciados. O pas em muitos dos
casos geralmente paga suas indenizaes, mas quanto a
implementao de polticas pblicas que efetivamente cumpram o
restante das sentenas nem sempre cumprido, o que acontece
por exemplo com deciso sobre o caso da Guerrilha do Araguaia8.
A grande problemtica que gira em torno do tema
exatamente at que ponto os pases esto atrelados e devem
efetivamente cumprir as decises da Corte Interamericana. Assim
que o pas assume o compromisso e aceita a jurisdio do Sistema
Interamericano est ele submetido ao seu sistema, ocorre que em
muitos pontos pode-se no cumprimento da deciso se esbarrar na
soberania nacional e independncia que possui os poderes.
4 O BRASIL E O (DES)CUMPRIMENTO DAS

DECISES DA CORTE INTERAMERICANA DE
DIREITOS HUMANOS
8 Sobre o caso da Guerrilha do Araguaia e demais casos em que o Brasil seja

parte na Corte Interamericana de Direitos Humanos, acessar
<http://www.oas.org/pt/cidh/decisiones/demandas.asp>
Aps a promulgao da Constituio Federal de 1988,

viu-se a necessidade de ratificar o comprometimento do pas com
a proteo e efetivao dos direitos humanos, uma vez que o
Brasil havia passado por um perodo conturbado com a ditadura
militar. A Carta Magna Brasileira trouxe diversos mecanismos que
colaborassem para a concretizao dos direitos fundamentais da
prpria norma constitucional, mas tambm dos direitos que se
encontram postos na Conveno Americana de Direitos
Humanos.
Em 2004 conforme aponta Campos (2015, p. 84) tivemos
uma mudana significativa na Constituio Federal acerca do tema
Tratados de direitos humanos:
Com a emenda constitucional n 45, de

08 de dezembro de 2004, inclui-se o
pargrafo 3 ao art. 5, determinando
que os tratados de direitos humanos
que forem aprovados, em cada Casa do
Congresso Nacional, em dois turnos,
por trs quintos dos votos dos seus
membros, sero equivalentes a emenda
constitucional.
Estranhamente, o acesso Corte Interamericana de

Direitos Humanos mais simples que ao STF, corte
constitucional brasileira, eis que esta conhecida por adotar uma
jurisprudncia defensiva, responsvel por afastar muitas demandas
de forma preliminar por pequenos vcios de admissibilidade:
O maior paradoxo da decorrente, em

nosso Pas, que o indivduo que tenha
um direito fundamental violado por
uma deciso judicial pode alcanar a
jurisdio da Comisso Interamericana
de Direitos Humanos e da Corte
Interamericana de Direitos Humanos,
por fora da nossa adeso ao Pacto de
San Jos da Costa Rica, mas
possivelmente no conseguir levar o

seu pleito ao nosso Supremo Tribunal
Federal, tendo em vista os filtros
admissibilidade do recurso
extraordinrio, ampliados com a
introduo do pressuposto da
repercusso geral. (GRECO, 2015, p.
40).
O Cdigo de Processo Civil Brasileiro, trata a partir do

art. 960 de casos de homologao de deciso estrangeira e da
concesso do exequatur carta rogatria, incumbncia do Superior
Tribunal de Justia, contudo, conforme Campos (2015, p. 87) as
decises da Corte no estariam sujeitas a esse procedimento para
o ingresso no ordenamento brasileiro, sendo sua aplicao
imediata e podendo ser facilitada se existisse um procedimento
que facilitasse a sua aplicabilidade.
As decises deste Tribunal no necessitam de tal crivo
por previso expressa na lei de procedimentos brasileira (Lei
13.105/2015) em seus artigos 960 e 961, bem como na
Conveno Americana sobre Direitos Humanos em seu artigo 68:
Art. 960. A homologao de deciso

estrangeira ser requerida por ao de
homologao de deciso estrangeira,
salvo disposio especial em sentido
contrrio prevista em tratado.
[...]
Art. 961. A deciso estrangeira
somente ter eficcia no Brasil aps a
homologao de sentena estrangeira
ou a concesso do exequatur s cartas
rogatrias, salvo disposio em sentido
contrrio de lei ou tratado.
Artigo 68
1. Os Estados Partes na Conveno
comprometem-se a cumprir a deciso
da Corte em todo caso em que forem

partes.
2. A parte da sentena que determinar
indenizao compensatria poder ser
executada no pas respectivo pelo
processo interno vigente para a
execuo de sentenas contra o Estado.
Percebe-se que embora as decises sejam de

aplicabilidade imediata pouco se consegue fazer quando o Estado
no cumpre ou elabora as medidas adequadas, mas h um
mecanismo que costuma funcionar que a imposio de uma
indenizao que o Estado Brasileiro deve realizar frente vtima,
conforme orientaes da OEA.
Muito que se fala sobre essas decises dos Tribunais
Internacionais principalmente esses que tratam sobre os direitos
humanos, tem-se a questo da soberania nacional envolvida, pois
muitos Tribunais ainda apresentam resistncia em fazer cumprir as
decises em razo da soberania nacional.
Dallari (2010, p. 74) aponta que junto com a soberania
nacional ainda pode-se destacar como caracterizador do Estado o
povo e o territrio, sendo o poder que exerce o Estado dentro de
seu territrio no podendo outro Estado viol-lo. Possui o Estado
autonomia para governar-se e realizar suas demandas e de seus
administrados.
Se verifica, portanto, que a Corte Interamericana de
Direitos Humanos carente de um dos principais poderes da
jurisdio moderna, seno, vejamos:
Para a moderna doutrina, a jurisdio

compreende os seguintes poderes
jurisdicionais:
a) Poder de deciso Atravs desse poder,
o Estado-juiz afirma a existncia ou a
inexistncia de uma vontade concreta
de lei, por dois modos possveis e com
diferentes efeitos: afirma uma vontade
de lei concernente s partes, atravs de
uma sentena de mrito, reconhecendo

a uma delas um bem da vida, e
garantindo-o para o futuro, no mesmo
ou em outros processos, com efeito de
coisa julgada material; e, por outro lado,
afirma uma vontade de lei concernente
ao dever do juiz de pronunciar-se sobre
o mrito, julgando sobre a sua prpria
atividade, sem o feito de coisa julgada
material, com eficcia limitada ao
processo em que proferida, sem
obrigar em outros processos.
Esse poder de deciso, de dizer a ltima
palavra sobre o que e o que no o
direito, tpico da atividade jurisdicional,
com o que o juiz decide o mrito dos
conflitos, excluindo-o da apreciao de
qualquer outro rgo, pertencente aos
demais poderes do Estado.
b) Poder de coero Este poder se
manifesta com mais intensidade na
execuo, embora esteja presente
tambm no processo de cognio,
como no ato de notificao ou de
citao; em que se o destinatrio se
recusa a receber materialmente o
mandado, considera-se como se
tivesse sido entregue.
Em virtude desse poder, pode o juiz
determinar a remoo de obstculos
opostos ao exerccio de suas
funes; sujeitar ao seu poder os
presentes audincia (partes,
advogados, assistentes); admoestar
e afastar os infratores etc. A
testemunha, por exemplo, tem o
dever de comparecer, podendo ser
conduzida fora se se recusar a
colaborar com a Justia. O juiz pode

ainda requisitar a presena de fora
policial, para vencer qualquer
resistncia ilegal, das partes ou de
terceiros, no cumprimento das suas
decises.
c) Poder de documentao Este poder
resulta da necessidade de documentar,
de modo a fazer f, tudo o que ocorre
perante os rgos judiciais, como
termos de assentada, de audincia, de
instruo, certides de notificao, de
citao etc. (ALVIM, 2016, p. 83-84)
Alm do poder coercitivo, a jurisdio, para que seja

efetiva, tambm deve ser inevitvel:
[...] inevitabilidade: a funo

jurisdicional, tal como toda funo do
Estado, exercida com fundamento no
poder, como bem lembra Cndido
Dinamarco. Assim, como consequncia
da imperatividade inerente, no se pode
simplesmente subtrair-se jurisdio e
seus efeitos. Aquele que foi citado para
integrar uma relao processual pode
at deixar de contestar, ou mesmo de
praticar qualquer ato no processo,
abstendo-se por completo, mas a
jurisdio ir atuar normalmente, ainda
que sua revelia. (DELLORE, 2016, p.
127).
O que se v, portanto, que a jurisdio da Corte

Interamericana de Direitos Humanos carente de poder
coercitivo de suas decises de forma efetiva, eis que somente se
verifica cumprimento espontneo e efetivo do Brasil em
condenaes de obrigaes pecunirias, a problemtica se verifica
em eventuais condenaes de carter diverso do pecunirio (fazer,

no fazer e dar).
O Cdigo de Bustamante em seus artigos menciona que:
Art. 430. Quando se acorde cumprir a

sentena, a sua execuo ser
submetida aos tramites determinados
pela lei do juiz ou tribunal para as suas
prprias sentenas.
[...]
Art. 433. Aplicar-se- tambm esse
mesmo processo s sentenas cveis,
pronunciadas em qualquer dos Estados
contratantes, por um tribunal
internacional, e que se refiram a
pessoas ou interesses privados.
(CONVENO DE DIREITO
INTERNACIONAL PRIVADO
(Cdigo de Bustamante) Adotada na
Sexta Conferncia Internacional
Americana, reunida em Havana, Cuba,
e assinada a 20- 2-1928. Aprovada, no
Brasil, pelo Dec. no 5.647, de 8-1-1929
e promulgada pelo Dec. no 18.871, de
13-8-1929.
Tendo em vista que as decises da Corte de Justia em

questo, quando extrapolam o carter indenizatrio, no podem
ser encaradas meramente como decises de interesse privado, mas
sim de interesse geral e pblico, dessa forma, h de se criar
previses legais para que seja dado poder coercitivo para tais
decises.
Nesse sentido Ramos (2002, p. 331) declara que
(...) a reparao em sentido amplo pode

ser concretizada sob vrias espcies,
sendo a indenizao apenas uma delas.
Logo, as outras medidas reparatrias
no-pecunirias dependero
exclusivamente dos mecanismos
internos, sendo a sentena internacional
meramente declaratria.
Apesar de existirem nos tratados previses de que os

pases devem cumprir as decises do Sistema Interamericano de
Direitos Humanos, o Brasil em alguns pontos tem deixado de
cumprir alguns pontos, com a justificativa da soberania nacional e
com base em seu ordenamento jurdico.
Faz-se necessrio que o Brasil repense o sentido de fazer
do Sistema Internacional para a proteo dos direitos humanos e
crie mecanismos que facilitem com que os Tribunais, at mesmo o
Supremo Tribunal Federal acate as decises da Corte
Interamericana para que possa haver uma segurana jurdica
quanto a concretizao destes e uma reciprocidade enquanto
membro da Organizao dos Estados Americanos.
5 CONCLUSO
Os direitos humanos tiveram uma evoluo significativa
aps o perodo ps Segunda Guerra Mundial, onde se verificou
um movimento internacional no sentido de proteger a dignidade
da pessoa humana, tentando-se evitar que novos movimentos que
a ferissem pudessem surgir.
Aps esse perodo vrios pases comearam a adotar a
proteo desses direitos, trazendo a sua guarida para as
Constituies Federais e criando mecanismos que possibilitassem
a sua concretizao e efetivao, no sendo diferente com o Brasil
que em 1988 positivou vrios direitos humanos como direitos
fundamentais em sua Constituio.
Na esfera internacional foram elaborados diversos
tratados de proteo aos direitos humanos e tambm foram
criados Sistema Regionais permitindo aos Estados a submisso s
jurisdies destes, possibilitando s pessoas que tivessem seus
direitos violados que denunciassem seus pases ao Sistema para a
devida punio internacional.
Verifica-se que a proteo e efetivao dos Direitos
Humanos, especificadamente no Brasil, vem evoluindo desde a
sua primeira manifestao at a atualidade, contudo, quando se

trata de implementao de polticas pblicas (obrigaes de fazer),
ainda h timidez no que tange a fora coativa da Corte
Interamericana de Direitos Humanos.
A Comisso Interamericana de Direitos Humanos tem
exercido relevante papel diante das naes do continente
americano, contudo, quando se trata da Corte Interamericana de
Direitos Humanos, rgo integrante do Sistema Interamericano
de Direitos Humanos, h de se compreender que ainda h um
longo e relevante caminho a ser trilhado, uma vez que ainda h
lacunas e incertezas quando se trata em realizao, efetivao e
poder coercitivo das decises no campo material de decises de
implementao de polticas pblicas.
O Brasil demonstra compromisso com a concretizao da
deciso da Corte e indicaes da Comisso, mas em alguns
momentos no tem dado a concretizao necessria para as
sentenas. O pas precisaria criar mecanismos que possibilitassem
a coero para o cumprimento e concretizao efetiva dos direitos
humanos.
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5 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005.
CAPTULO XIV
O trabalho de imigrantes indocumentados latino-
americanos no Brasil: uma anlise da situao dos
trabalhadores em condio anloga de escravo e
seus efeitos jurdicos
ADRIANA WYZYKOWSKI 1
LORENA BEHRENS 2
Facultade Baiana de Direito (Brasil)
INTRODUO AO TRABALHO
O estudo da condio jurdica dos imigrantes
indocumentados encontrados em condio anloga de escravo e a
possibilidade da efetivao dos direitos fundamentais sociais a estes o
principal problema no qual se pretende debruar. Sero enfrentadas
barreiras em razo da condio migratria enquanto fato impeditivo para
o gozo de direitos. Estuda-se, ento, a viabilidade de contemplao de
garantias pelos imigrantes indocumentados em igualdade com aquelas
asseguradas aos nacionais do pas.
O recorte temtico do trabalho volta-se aos migrantes
econmicos, ou seja, queles indivduos que migram motivados por
melhores oportunidades de trabalho e, consequentemente, ascenso
financeira que garanta uma vida digna.
O objetivo da pesquisa consiste no estudo social dos direitos
pleiteados pelos imigrantes indocumentados no Brasil, dando foco
perspectiva trabalhista.
1 Mestre em Relaes Sociais e Novos Direitos pela Universidade Federal da

Bahia, Professora da Universidade Federal da Bahia, Universidade Estadual
do Estado da Bahia e Faculdade Baiana de Direito
2 Bacharela em Direito pela Faculdade Baiana de Direito
326 Adriana Wyzykowski Lorena Behrens
DISCUSSO E APRESENTAO DE RESULTADOS

O conceito de imigrante possui correlao com a noo de
nacional e estrangeiro, sendo extrado da perspectiva do pas que recebe
o indivduo advindo do exterior. Para Francisco Rezek 3, necessrio
fazer uma distino fundamental entre o imigrante (aquele que se instala
no pas com intuito de permanecer definitivamente) e o forasteiro
temporrio que aduz o carter passageiro da permanncia no pas, entre
eles: turistas e estudantes.
Logo, o termo imigrante utilizado no espectro do indivduo
que se desloca para um pas estrangeiro com objetivo de permanncia no
seu territrio, no qual sero estabelecidas relaes afetivas, culturais e
trabalhistas.
A admisso do estrangeiro no Brasil feita a partir de ttulos
de ingresso, que variam de acordo com as relaes internacionais
existentes entre o pas de origem e o de destino do indivduo e do tempo
de permanncia do sujeito no territrio do pas.
Valerio Mazzuoli 4 elucida que poder ser concedido ao
estrangeiro que pretende entrar no territrio nacional: visto de trnsito,
de turista, temporrio, permanente, de cortesia, oficial e diplomtico 5.
3 REZEK, Jos Francisco; Direito Internacional Pblico: curso elementar. 14 ed. rev.
aumen. e atual. So Paulo: Saraiva, 2013 p. 232 et. seq.
4 MAZZUOLI, Valrio de Oliveira; Curso de Direito Internacional Pblico. 7. ed. rev.,
atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, p. 746 et. seq.
5 As modalidades de visto que podem ser concedidas no Brasil so: Visto de
turista:estrangeiro em carter recreativo ou de visita, que no possui inteno imigratria

nem tampouco de estabelecimento de vnculo trabalhista (prazo de 90 dias prorrogveis
por mais 90 dias).
Visto temporrio: concedido em casos de viagem cultural ou misso de estudos, em viagens
de negcio, na condio de artista ou desportista, na condio de estudante, cientista,
professor, tcnico ou profissional de outra categoria, sob regime de contrato ou a servio
do Governo Brasileiro, na condio de correspondente de meios de comunicao e na
condio de ministro da confisso religiosa ou membro de instituto de vida consagrada e
de congregao ou ordem religiosa. Os prazos entre essas categorias variam entre 90 dias
e quatro anos.
Visto permanente: concedido queles que tem por objetivo fixar-se definitivamente no pas,
com interesse de trabalho e estabelecer famlia. A concesso de visto permanente poder
ficar condicionada por prazo no superior a cinco anos, ao exerccio de atividade certa e
fixao em regio determinada do territrio nacional. Para a obteno do visto
permanente, o estrangeiro precisa obedecer exigncias de carter especial e apresentar
todos os documentos necessrios para tanto.
Visto de trnsito: concedido aqueles estrangeiros que, para entrarem no pas de destino
O trabalho de imigrantes indocumentados latino-americanos...
Cumpre notar que a admisso do estrangeiro no Brasil perpassa pela

discricionariedade do Estado. Logo, o visto concedido pela autoridade
consular to somente uma expectativa de direito, na medida em que
no garante ao estrangeiro sua entrada no pas, possuindo o Estado a
prerrogativa para negar a concesso da mesma6.
Com relao ao Brasil enquanto Estado receptor de
migrantes, os fluxos migratrios provenientes da Amrica Latina se
fundam nas desigualdades econmicas dos pases que a formam,
motivando as pessoas a cogitarem a afastarem-se de seus territrios
nacionais em busca de conquistar melhores condies de vida. Devido
ao crescimento econmico brasileiro o pas tornou-se, no contexto
latino-americano, Estado receptor de um enorme contingente de latino-
americanos que migram motivados pela questo econmica de seus
pases de origem. O aumento expressivo do nmero de migrantes
relaciona-se diretamente com o contexto da globalizao. Assim, o
conhecimento de que existem novas realidades d esperana aos
indivduos que se encontram em ms situaes econmicas a
reinventarem suas vidas em outro pas 7.
A Constituio Federal prev em seu artigo 4 que a
Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica,
social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando a formao de
uma comunidade latino-americana de naes 8.
Houve uma mudana significativa tambm em relao aos
grupos sociais que optam por estabelecer a vida em outros pases. Se
inicialmente a grande massa de migrantes era formada por profissionais
precisam passar pelo territrio nacional. vlido por 10 dias e no exigvel de

passageiros que esto em viagem contnua.
Visto diplomtico: destinado aos representantes de soberanias estrangeiras.
Visto de cortesia: concedido a pessoas de reconhecido valor que so convidadas pela
autoridade brasileira.
Visto oficial: Destinado aos estrangeiros em misso oficial. PORTAL CONSULAR. Vistos
para estrangeiros. Disponvel em:
<http://www.portalconsular.mre.gov.br/estrangeiros/vistos-para-estrangeiros>. Acesso em:
15 maio 2016
6 MAZZUOLI, Valrio de Oliveira; Curso de Direito Internacional Pblico. 7. ed. rev.,
atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, p. 746

7FARENA, Maritza Natalia Ferretti Cisneros. Direitos Humanos dos Migrantes: Ordem
Jurdica Internacional e Brasileira. Curitiba: Juru, 2012, p. 45.

8 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em:
<www.planalto.gov.br/cf1988>. Acesso em: 20 dez. 2016

qualificados e de estabilidade financeira, posteriormente essa realidade

modificou-se, possibilitando que pessoas de baixa renda comeassem a
se deslocar pelo globo. O reflexo atual dessa mudana de paradigma est
na condio jurdica de irregularidade dos migrantes, pois a maioria deles
no preenche as exigncias feitas pelo Brasil para a concesso de visto.
Atualmente, com a massificao das informaes e o baixo custo de
deslocamento entre pases, tornou-se mais vivel a imigrao de
indivduos com baixa ou nenhuma qualificao profissional 9.
Passando por essas noes conceituais, faz-se necessrio o
estudo de alguns diplomas que tratam dos direitos dos migrantes. Para
tanto, foram selecionados para serem tratados no presente artigo a
Declarao Universal dos Direitos Humanos, no mbito internacional e
o Estatuto do Estrangeiro e Constituio Federal Brasileira, no mbito
nacional, pela relevncia dos mesmos. Contudo, no se afasta com isso a
importncia de outros diplomas pertinentes ao tema das migraes, tais
com as Convenes 97 e 143 da Organizao Internacional do Trabalho.
No mbito internacional, a Declarao Universal dos Direitos Humanos
marcada pela caracterstica da universalidade. Assim, os direitos nela
estabelecidos aplicam-se a todo e qualquer indivduo. O artigo 2
confirma essa aplicao universal na medida em que estabelece que todos
os indivduos so protegidos pelos direitos e liberdades nela
estabelecidos, sem distino alguma, nomeadamente de raa, de cor, de
sexo, de lngua, de religio, de opinio poltica ou outra, de origem
nacional ou social, de fortuna, de nascimento ou de qualquer outra
situao 10.
Considerando que os direitos humanos so efetivamente
universais, para que uma pessoa possua titularidade destes, somente se
requer um requisito: a condio de integrante da espcie humana. A
universalidade, ento, genuinamente diz respeito garantia de direitos
independentemente das situaes que os seres humanos vivenciem.
Quaisquer que sejam as circunstncias em que o ser humano esteja
9 FARENA, Maritza Natalia Ferretti Cisneros. Direitos Humanos dos Migrantes: Ordem
Jurdica Internacional e Brasileira. Curitiba: Juru, 2012, p. 47
10 FRANA. Declarao Universal dos Direitos Humanos. Disponvel em:
<http://www.dudh.org.br/wp-content/uploads/2014/12/dudh.pdf>. Acesso em: 30

dez. 2016.
inserido, o fato de ser biologicamente humano j o legitima como

detentor de direitos humanos 11.
Com relao aos diplomas nacionais, a Constituio Federal
de 1988 12 instaurou no Brasil o regime poltico democrtico, trazendo
consigo avanos na garantia dos direitos fundamentais. Alm disso,
preocupou-se em proteger os setores mais vulnerveis da sociedade
brasileira. O contexto de promulgao da Carta marcado pela transio
entre o regime ditatorial para o regime democrtico, fato que justifica o
cuidado com relao instituio de direitos sociais, mudando
essencialmente a poltica brasileira de direitos humanos.
evidente que os direitos fundamentais constituem
elementos imprescindveis para a concretizao do Estado Democrtico
de Direito, na medida em que exercem uma funo democratizadora.13
Dentre esses direitos, a igualdade aquele que merece destaque,
primeiramente por sua reiterada presena no texto constitucional e,
tambm, em razo de embasar o tratamento jurdico entre brasileiros e
estrangeiros.
O artigo 5 da Carta Magna prev a igualdade, determinando
em seu caput que todos so iguais perante a lei, sem distino de
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade. A interpretao desse
dispositivo ratifica a igualdade como sendo uma base slida que pauta
toda a Carta.
Dando prosseguimento aos diplomas nacionais que se
aplicam aos migrantes, chega-se o momento de anlise do Estatuto do
Estrangeiro. A Lei 6.815 de 19 de agosto de 1980 tem o condo de
definir a situao jurdica do estrangeiro no Brasil e criar o Conselho
Nacional de Imigrao 14.
11 MARNEZ PUJALTE, Antonio Luis. La universalidad de ls derechos humanos y la

nocin constitucional de persona. In: Justicia, Solidaridad, Paz. Valencia: Quiles, 1995,
p. 264.
12 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em:
<www.planalto.gov.br/cf1988>. Acesso em: 30 dez. 2016
13 PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o Direito Constitucional Internacional. 15.
ed. rev. atual. So Paulo: Saraiva, 2015, p. 92
14 BRASIL. Lei n 6.815. Disponvel em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6815.htm> Acesso em: 31 dez. 2016.
A primeira observao a ser feita diz respeito temporalidade

desta lei. Por ser anterior Constituio Federal de 1988 possui
fundamentos que no se compatibilizam com o Estado Democrtico de
Direito. norma infraconstitucional, submetendo-se interpretao
conforme a Constituio, com o objetivo de alinhar aos valores trazidos
pela Carta.
O grande desafio de compatibilizao entre a Constituio
Federal e o Estatuto do Estrangeiro diz respeito ao princpio da
igualdade. Base da Carta Magna, a igualdade tem que ser analisada no
plano concreto, tendo em vista dissonncia com a preferncia pelo
nacional (evidente no rigor trazido pelo Estatuto). Essa compatibilizao
de difcil alcance, j que o fator discriminante entre nacionais e
estrangeiros consiste a ideia de soberania nacional. No se nega a
importncia da soberania enquanto princpio, contudo, ressalta-se a
nocividade da mesma se aplicada sem limitaes. Assim, importante a
observncia do direito do estrangeiro de se sentir pertencente a uma
nao que adentrou com intuito definitivo 15.
O conceito de igualdade leva em considerao a existncia de
dois termos, na medida em que um valor que s pode ser estabelecido
por meio de uma comparao entre duas ou mais ordens de grandeza.
Liga-se diretamente ao princpio da no discriminao, ou seja, a partir
do reconhecimento de que todos so iguais perante a lei, passa-se ao
respeito da diversidade, impossibilitando que determinados grupos de
pessoas sejam excludos do exerccio de direitos comuns a todos 16.
A no discriminao deve ser entendida como o paradigma
para se analisar a questo do trnsito internacional de pessoas,
orientando as regulaes prticas e polticas da matria, funcionando
como o prprio valor principal ao se falar do tratamento jurdico
dispensado aos migrantes. A presuno da igualdade frente ordem
jurdica e sua consequente concretizao no plano dos fatos a nica
maneira de garantir a compatibilidade do resguardo dos direitos
15 LOPES, Cristiane Maria Sbalqueiro. O direito a no discriminao dos estrangeiros.

Boletim Cientfico ESMPU. a. 11, n. 37, p.37-61. Braslia, 2012, p. 42
16 FRISCHEISEN, Luiza Cristina Fonseca. Dicionrio de Direitos Humanos:
Igualdade. Disponvel em: <http://escola.mpu.mp.br/dicionario/tiki-
index.php?page=Igualdade> . Acesso em: 21 dez. 2016.
direcionados aos migrantes com a dignidade da pessoa humana, que

prevalece sobre qualquer condio migratria 17.
Cristiane Sbalqueiro Lopes estuda a necessidade de se pensar
numa compatibilizao do princpio da igualdade com a preferncia pelo
nacional. A autora, de pronto, aponta a dificuldade dessa lgica, tendo
em vista sua evidente oposio. Contudo, muito embora se admita que as
polticas migratrias de um pas sigam critrios baseados na soberania
nacional, necessrio diferenciar a lei dos fatos. At o momento em que
o estrangeiro no pisou em solo brasileiro, todas as restries para tanto
so vlidas, porque, contempornea ou no, a lei vigente trata dos
procedimentos de estadia e autorizao para viver no Brasil. Contudo, a
partir do instante que o estrangeiro j adentrou no pas, legal ou
ilegalmente, merece ter direitos respeitados 18. Esse entendimento
incorporado ao contexto trabalhista. Veja-se:
A partir do momento em que ocorre a
incorporao do estrangeiro no mercado
de trabalho, ainda que na economia
informal, no haver como se negar a
reconhecer a igualdade de direitos para
com o nacional, pois essa premissa de que
o estrangeiro uma pessoa ausente (e que,
portanto, as situaes no so
comparveis) se desvanece diante da
imigrao como fato (e no mera
hiptese) 19.
O fundamento trazido pela autora relevante ao tema dos
imigrantes indocumentados. A separao ntida entre fato e norma faz
com que seja possvel compreender a igualdade formal enquanto
hiptese normativa, convergindo para o momento em que o legislador
criou a lei. De outro lado, a igualdade material volta-se ao plano dos
fatos, que em nada se confunde com o que o que est descrito no papel.
O fato que a realidade da imigrao existe e se manifesta de inmeras
17 NICOLI, Pedro Augusto Gravat. A Condio Jurdica do Trabalhador Imigrante

no Direito Brasileiro. So Paulo: LTr, 2011, p. 51
18 LOPES. Cristiane Maria Sbalqueiro. O direito a no discriminao dos estrangeiros.
Boletim Cientfico ESMPU. Braslia, a.11 n. 37, p. 37-61, 2012, p. 42.

19 LOPES. Cristiane Maria Sbalqueiro. O direito a no discriminao dos estrangeiros.
Boletim Cientfico ESMPU. Braslia, a.11 n. 37, p. 37-61, 2012, p. 42.

formas, sendo uma das mais evidentes a forma irregular. Ignorar esse
contexto no resolve a problemtica dos imigrantes indocumentados, ao
contrrio, acentua o esteretipo do estrangeiro enquanto o outro,
distanciando-o da condio de sujeitos de direitos no Estado receptor.
Ademais, a defasagem do Estatuto do Estrangeiro
vislumbrada tambm na explcita diferena quantitativa entre as normas
que regulam a entrada do estrangeiro no pas e as normas que
contemplem os direitos sociais e de trabalho do imigrante. A
supervalorizao de normas que burocratizam a entrada do estrangeiro
no territrio nacional s comprova o tratamento dado a ele pelo
Estatuto, como um assunto de segurana nacional. Por outro lado, a
ausncia de normas que apreciem os direitos humanos d a lei vigente
notria necessidade de mudana, posta a inobservncia de valores
fundamentais trazidos pela Constituio Federal de 1988.
Em razo dessa discrepncia em relao aos direitos
humanos, atualmente tramita o Projeto de Lei 2516/15 que tem por
objetivo estabelecer uma Nova Lei de Migraes.
Com relao especificamente ao tema trabalhista dos
imigrantes indocumentados, o panorama trazido pelo Estatuto do
Estrangeiro de omisso. O diploma no se preocupou em regulamentar
as relaes trabalhistas estabelecidas por esses imigrantes no Brasil. Por
outro lado, o atual Projeto de Lei 2516/15 tambm no traz avanos ao
prever os direitos trabalhistas entre o rol das garantias que no podero
ser contempladas pelos imigrantes em situao de irregularidade
documental. Se a justificao do projeto de lei pautada nos direitos
humanos independentemente do status migratrio, logo em seu artigo 4
so elencados os direitos que podero ser exercidos pelos imigrantes
indocumentados em apartado daqueles garantidos aos imigrantes
documentados 20. Em verdade, denota-se a contradio prevista neste
projeto em tramitao, bem como a repetio de valores arcaicos no
tratamento dos direitos dos imigrantes indocumentados.
A situao de irregularidade dos imigrantes torna claro que na
prtica, a imigrao levantada como questo meramente poltica. A
interpretao da irregularidade pauta-se num vis estritamente punitivo.
A regularidade de um estrangeiro no Brasil fica condicionada ao
20 BRASIL. Projeto de Lei n 2516/15. Disponvel em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=1594910>.
Acesso em: 27 dez. 2016.
preenchimento de uma srie de requisitos, que em geral rechaam os

indivduos de baixa escolaridade e sem qualificao profissional,
admitindo como imigrantes regulares to somente os que venham a
somar no mercado interno e no representem uma ameaa economia 21.
O imigrante indocumentado aquele que no atende s
regras de admisso do pas de destino, seja porque entrou em territrio
estrangeiro sem autorizao para tanto ou porque permanece alm do
perodo para o qual estava autorizado 22. V-se que a situao de
irregularidade perpassa diretamente pela formalidade processual exigida
para uma pessoa adentrar em territrio que no seja o seu. Os limites
impostos a essa locomoo muito dizem sobre quem o pas quer receber
e com quais justificativas. Portanto, as migraes tambm devem ser
vislumbradas num espectro utilitarista, na medida em que as restries
legais refletem diretamente na seleo dos indivduos que podem ou no
adentrar no pas.
Canado Trindade tece crtica pertinente ao processo de
globalizao, considerando que o mesmo abriu as fronteiras para os
capitais, servios e bens e fechou para os seres humanos. A globalizao
que ideologicamente abarca a todos, no deixa de ser, em verdade, uma
forma de esconder a fragmentao do mundo moderno, o que significa a
marginalizao de seguimentos sociais crescentes 23.
Considerando a realidade e nmero crescente de imigrantes
indocumentados, as possibilidades de regularizao posterior entrada
no pas desses indivduos no so animadoras. Existem alguns entraves
que dificultam a celeridade desse processo. Primeiramente, a
burocratizao trazida pelo Estatuto do Estrangeiro dificulta o
procedimento, pois a estratgia governamental que permite a
regularizao falha. Isso uma consequncia direta da norma em vigor,
que resulta em condies no favorveis aos imigrantes, na medida em
21 NICOLI, Pedro Augusto Gravat. A Condio Jurdica do Trabalhador Imigrante no

Direito Brasileiro. So Paulo: LTr, 2011, p. 88
22 ORGANIZAO INTERNACIONAL PARA AS MIGRAES. Glossrio sobre
Migrao. [Mensagem pessoal]. Mensagem recebida por:
<cynthiamaral@yahoo.com.br>. Acesso em: 31 dez. 2016, p.47.
23 TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Voto In: CORTE INTERAMERICANA DE
DIREITOS HUMANOS. Condicin jurdica y derechos de los migrantes
indocumentados. Opinio Consultiva OC-18/03. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_18_esp.pdf>. Acesso em: 04 dez.
2016.
que so tratados no mbito da segurana nacional. Ademais, a ausncia

de secretarias especializadas em imigrao no pas bem como a
inexistncia de uma poltica migratria torna o processo de regularizao
moroso 24.
A condio de irregularidade submete os imigrantes a uma
situao que impossibilita o exerccio de seus direitos civis, polticos,
sociais, econmicos e culturais. Isso porque, o fato de no estarem
munidos dos documentos necessrios para a permanncia no pas
intimidador, na medida em que estimula o receio de serem localizados
pelas autoridades e terem que, obrigatoriamente, retornar ao pas de
origem.
Segundo Ana Paula Saladini, esse ambiente intimidador ao
imigrante indocumentado faz com que se gere um ciclo de excluso:
exatamente por acreditar que est totalmente desamparado de direitos,
submetido a trabalhos em condies irregulares. Caso denuncie a
situao, sofre o risco de ser deportado. Por outro lado, se no faz a
denncia, perpetua-se a violao de sua dignidade. Mesmo que
reconhecido o direito de propor ao trabalhista para receber os valores
que lhes so devidos, o acesso justia muitas vezes impossibilitado
em razo da prpria carncia econmica dos imigrantes, que muitas
vezes no possuem condies para se deslocarem at o local das
audincias agendadas 25.
Para que se compreenda o nexo existente entre os imigrantes
indocumentados e a condio anloga de escravo, faz-se necessria a
compreenso da escravido contempornea.
necessrio compreender a dificuldade de se estabelecer um
conceito universal para a escravido que pudesse explicar
satisfatoriamente momentos histricos diferentes, porque a escravido
no deve ser enxergada como um status, mas sim como um processo.
24 DUARTE, Luan Ernesto. Lei da ditadura e falta de estrutura dificultam a vida de

imigrantes. Caros Amigos. Nov./2015. Disponvel em:
<http://www.carosamigos.com.br/index.php/cotidiano/5639-lei-da-ditadura-e-falta-de-
estrutura-dificultam-vida-de-imigrantes>. Acesso em: 19 dez. 2016.
25 SALADINI, Ana Paula Sefrin. Direitos Humanos, Cidadania e o Trabalhador Imigrante
Ilegal no Brasil. Revista Eletrnica do Curso de Direito da UNIFACS. 2011.

Disponvel em <http://www.revistas.unifacs.br/index.php/redu/article/view/1440>.
Acesso 19 dez. 2016, p. 16
Logo, se est diante de um complexo em movimentao, devendo-se

estar atento sua fluidez 26.
H necessidade de desmistificao do indivduo escravizado
maneira como se estudada a histria tradicional. Os elementos que
constituem o trabalho escravo contemporneo passaram por um
processo de aperfeioamento. As mudanas ocorridas nas formas de
manifestao da escravido ao longo do tempo geram estranheza, j que:
se utilizarmos a tcnica de associao livre das palavras, as primeiras
imagens que vm mente quando se fala em escravido esto
relacionadas privao de liberdade, correntes, grilhes, chibatas e
correntes 27. Logo, a condio anloga de escravo diferencia-se do
modelo de escravido tradicional. Neste ltimo, o escravo era
considerado um objeto de direito ao qual se poderia dispor, em razo do
exerccio do direito de propriedade dos senhores de engenho.
O artigo 149 do Cdigo Penal Brasileiro, muito embora no
conceitue a condio anloga de escravo, estabelece elementos
fundamentais ao seu entendimento. Veja-se:
Art. 149. Reduzir algum a condio
anloga de escravo, quer submetendo-o a
trabalhos forados ou a jornada exaustiva,
quer sujeitando-o a condies degradantes
de trabalho, quer restringindo, por
qualquer meio, sua locomoo em razo de
dvida contrada com o empregador ou
preposto: Pena recluso, de dois a oito
anos, e multa, alm da pena
correspondente violncia.
1 nas mesmas penas incorre quem: i

cerceia o uso de qualquer meio de
transporte por parte do trabalhador, com o
26 REDE, Marcelo. Escravido e Antropologia. Disponvel em:

<http://www.historia.uff.br/tempo/artigos_dossie/artg6-1.pdf>. Acesso em: 02 jan. 2017,
p. 1
27 HADDAD, Carlos Henrique Borlindo. Aspectos penais do trabalho escravo. Revista de
Informao Legislativa. Disponvel em:

<https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/496971/000991306.pdf?sequence
=1>. Acesso em: 01 jan. 2017
fim de ret-lo no local de trabalho; II

mantm vigilncia ostensiva no local de
trabalho ou se apodera de documentos ou
objetos pessoais do trabalhador, com o fim
de ret-lo no local de trabalho.
2 a pena aumentada de metade, se o

crime cometido: i contra criana ou
adolescente; II por motivo de
preconceito de raa, cor, etnia, religio ou
origem.
Como observado, o tipo penal supracitado considera
hipteses de configurao crime de reduo condio anloga de
escravo: o trabalho forado, a servido por dvida, as jornadas exaustivas
e as condies degradantes. Esse dispositivo foi elogiado pela
Organizao Internacional do Trabalho, tendo em vista sua abrangncia
temtica representar um avano na proteo dos trabalhadores.
Entretanto, muito embora no plano normativo a previso penal parea
satisfatria, ainda comum serem noticiadas situaes de resgate de
indivduos encontrados em situaes precrias, totalmente submetidos
aos seus empregadores. Nesse panorama, os sujeitos de direito muitas
vezes so migrantes advindos da Bolvia, Paraguai ou Peru, que veem no
Brasil uma esperana para o seu sustento digno. Essas situaes de
explorao laboral demonstram uma afronta aos diretos humanos
mnimos, entre eles a liberdade e a dignidade. H o que se chama de
coisificao de pessoas vulnerveis social e economicamente, no se
confundindo com meras irregularidades trabalhistas 28
A compreenso da irregularidade migratria deve ser guiada
pelo princpio da igualdade material, tendo em vista a notria situao de
vulnerabilidade qual esto submetidos esses indivduos. Se a condio
de estrangeiro j remete noo daquele que est apartado da nao, o
status de irregularidade acaba por firmar ainda mais essa marginalizao.
Em razo da condio social dessas pessoas, a situao torna-se mais
28 NOGUEIRA, Christiane V.; KALIL, Renan. Trabalho escravo: risco de retrocesso.

Disponvel em: <http://reporterbrasil.org.br/2015/01/trabalho-escravo-risco-de-
retrocesso/>. Acesso em: 01 dez. 2016.
suscetvel realizao de trabalhos informais (j que para trabalhar

formalmente necessria documentao regularizada) 29. Nesse sentido:
Os migrantes, especialmente os que esto
em situao irregular ou desautorizados a
trabalhar, so, aos interesses das empresas
exploradoras, convenientemente
considerados como reserva ideal de
trabalho flexvel, aptos para trabalhar mais
horas por menos e com limitadas
possibilidades de solicitar benefcios ou
outra proteo. Por estarem margem da
proteo da segurana no trabalho, da
sade e de outras normas, so empregados
em geral em setores onde tais normas no
existem, no se aplicam ou simplesmente
no se respeitam 30.
A poltica migratria atual tem forte condo nacionalista, o
que acaba por inviabilizar um tratamento que garanta ao imigrante um
patamar de igualdade em comparao aos naturais do pas. Nesse
sentido, Baraldi ressalta que as polticas migratrias acabam por criar
problemas que teoricamente buscam rechaar: imigrao irregular,
explorao de mo de obra, violao dos direitos dos imigrantes e
conflitos sociais 31.
Em se tratando do nacionalismo exacerbado, Cristiane
Sbalqueiro Lopes elucida a fragilidade desse conceito, tendo em vista por
vezes representar um excludente aos migrantes. A autora evidencia o
perigo do nacionalismo se converter em um tratamento xenfobo aos
29 BBC Brasil. Estrangeiros resgatados de escravido no Brasil so ponta de iceberg.

Disponvel em:
<http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2013/05/130508_trabescravo_estrangeiros_fl>
. Acesso em: 04 dez. 2016.
30 FARENA, Maritza Natalia Ferretti Cisneros. Direitos humanos dos migrantes: ordem
jurdica internacional e brasileira. Curitiba: Juru, 2012, p. 131.

31 BARALDI, Camila Bibiana Freitas. Migraes internacionais, direitos humanos e
cidadania sul-americana: o prisma do Brasil e da integrao sul-americana. 2014.

Tese. Orientadora: Profa. Dra. Deisy de Freitas Lima Ventura. (Doutorado em Relaes
Internacionais) - Universidade de So Paulo, So Paulo, p. 44
imigrantes. Ademais, defende que a nacionalidade do indivduo no

deveria ser impeditiva ao exerccio de direitos 32.
Para Timteo, a garantia dos direitos fundamentais do
trabalho no inviabilizada em razo da condio migratria do
indivduo, ou seja, no o status da migrao que vai determinar se o
sujeito poder ou no contemplar este ou aquele direito. Os direitos
laborais surgem da existncia de uma relao trabalhista prvia. Se a
relao existente, pouco importar se o migrante documentado ou
indocumentado 33.
Nesse sentido de amplificao das garantias trabalhistas aos
trabalhadores imigrantes indocumentados, faz-se importante um breve
estudo sobre a Opinio Consultiva n 18 da Corte Interamericana de
Direitos Humanos.
Em maio de 2002, o Mxico solicitou Corte Interamericana
de Direitos Humanos que proferisse um Parecer Consultivo tratando da
temtica do exerccio de certos direitos trabalhistas pelos migrantes
indocumentados. Em suma, o Mxico questionou a obrigao dos
Estados americanos de garantir os princpios de igualdade jurdica, no
discriminao e proteo igualitria e efetiva da lei consagrados em
instrumentos internacionais de proteo aos direitos humanos diante do
seu ordenamento jurdico ptrio. O ncleo da consulta consistiu no
questionamento de se esses princpios seriam aplicveis aos imigrantes
indocumentados 34.
Quanto aplicao do princpio da igualdade e no
discriminao aos migrantes, o carter de jus cogens 35 do parecer
32 LOPES, Cristiane Maria Sbalqueiro. Menos nacionalismo e mais direitos humanos: o

papel do MPT diante do trabalho do estrangeiro em situao irregular. Disponvel em:
<http://periodicos.unb.br/index.php/obmigra/article/view/12959>. Acesso em: 16
dez. 2016.
33 TIMTEO, Gabrielle Louise Soares. Direitos Fundamentais do trabalho no contexto do
projeto da nova lei de migrao brasileira. Revista PerCursos. V. 16, n. 32, p. 85-102,
set./dez. 2015. p. 97
34 CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Opinio Consultiva OC
18/03. Disponvel em:
2016.
35 Para Joo Grandino Rodas, o jus cogens exprime valores ticos, que s se podem impor
com fora imperativa se forem absolutos e universais. Uma norma de "jus cogens" pode
ser modificada por outra de mesma natureza, pois ele evolui em funo das
transformaes da situao scio-histrica da sociedade internacional e das modificaes
evidencia que so amplamente aplicveis aos migrantes indocumentados

os direitos trabalhistas questionados. Pondera-se, tambm que,
geralmente, a situao em que se encontram os migrantes de
vulnerabilidade em relao proteo dos direitos humanos. A Opinio
Consultiva indica que a desigualdade entre migrantes e nacionais
proveniente no s da lei, mas tambm das situaes de fato,
configurando desigualdades estruturais. Alm disso, chama ateno para
os preconceitos culturais sobre os migrantes, que reforam o contexto
de vulnerabilidade destes indivduos 36.
O tpico 133 da Opinio Consultiva resume muito bem o
posicionamento adotado pela Corte em relao ao reconhecimento dos
direitos trabalhistas aos imigrantes indocumentados. Veja-se:
133. Los derechos laborales surgen necesariamente
de la condicin de trabajador, entendida sta en su
sentido ms amplio. Toda persona que vaya a
realizar, realice o haya realizado una actividad
remunerada, adquiere inmediatamente la condicin
de trabajador y, consecuentemente, los derechos
inherentes a dicha condicin. El derecho del
trabajo, sea regulado a nivel nacional o
internacional, es un ordenamiento tutelar de los
trabajadores, es decir, regula los derechos y
obligaciones del empleado y del empleador,
independientemente de cualquier otra consideracin
de carcter econmico o social. Una persona que
ingresa a un Estado y entabla relaciones laborales,
adquiere sus derechos humanos laborales en ese
Estado de empleo, independientemente de su
situacin migratoria, puesto que el respeto y
garanta del goce y ejercicio de esos derechos deben
realizarse sin discriminacin alguna 37.
das concepes polticas, ticas, filosficas e ideolgicas. RODAS, Joo Grandino. Jus
cogens em direito internacional. Disponvel em:
<http://www.revistas.usp.br/rfdusp/article/view/66736>. Acesso em: 16 dez. 2016.

<http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_18_esp.pdf>. Acesso em: 30 dez. 2016.

Nesse sentido, no se pode admitir que um Estado aceite que

o trabalho de imigrantes indocumentados seja explorado por empresas,
sendo-lhes pagos valores abaixo da mdia do mercado. obrigao do
Estado garantir que os direitos laborais dos imigrantes no sejam
violados, no importando em que situao migratria os mesmos se
encontrem 38.
O fator da vulnerabilidade do trabalhador migrante,
principalmente daqueles que no esto regularizados no pas de destino,
um meio propcio para viabilizar o trabalho escravo contemporneo. O
empregador que se serve dessa mo de obra se beneficia do fato dos
imigrantes desconhecerem os seus direitos. Alm disso, a irregularidade
documental desses indivduos refora o medo das autoridades, fundado
no receio de serem deportados. Deve ser rechaado o argumento de que,
sendo o migrante proveniente de um contexto scio econmico anterior
desfavorvel, no mereceria o reconhecimento dos seus direitos, pois
isso seria legitimar a segregao por classes de cidados, possibilitando
entender uma classe como inferior e, por isso, passvel de explorao 39.
H uma ntida contradio entre o que est normatizado nos
diplomas internacionais de direitos humanos e a posio tomada pelos
pases, seja no mbito governamental, seja no universo das relaes
interpessoais no tratamento dos migrantes. Nas palavras de David Rubio:
El caso es que con el tema de la migracin se pone
a prueba la capacidad que los seres humanos
tenemos de ser solidarios y si de manera coherente
estamos dispuestos a tratar a nuestros semejantes
con dignidad. Pero lamentablemente y tal como se
estn desarrollando los acontecimientos, con la
inmigracin se nos presenta una de las paradojas
del discurso universalista de los Derechos
Humanos, asentado en un plano terico, valorativo
y discursivo maravilloso de inclusiones abstractas,

2016.
38PEREIRA, Antnio Celso Alves. A competncia consultiva da Corte Interamericana
de Direitos Humanos. Disponvel em:

<http://faa.edu.br/revistas/docs/RID/2014/RID_2014_01.pdf>. Acesso em: 31 dez. 2016.
39 COLOMBO, Marcelo. A vulnerabilidade do migrante trabalhador como instrumento para
o trfico de pessoas e o trabalho escravo. In: PRADO, Erlan Jos Peixoto do; COELHO,
Renata. Migraes e Trabalho. Braslia: Ministrio Pblico do Trabalho, 2015. p. 92
pero basado en un contexto prctico, de convivencia

y relacional abyecto de exclusiones concretas
cimentadas en sociabilidades desiguales y
discriminaciones raciales, etno-culturales, sexuales,
de gnero, clasistas y etarias. Cada da
comprobamos cmo Occidente y sus ideales de
dignidad humana se mueven enfermizamente en
una bipolaridad no solo psicolgica y
epistemolgica, sino tambin cultural y prctica 40.
A temtica das migraes, segundo Rubio, acertada para
que se analise a hipocrisia que circunda a forma dos pases ocidentais
compreenderem os direitos humanos. Se por um lado defendido o
discurso de universalidade dos direitos humanos, pautando-se nas
garantias para todos os cidados, de outro lado, so legitimadas aes
que ignoram a existncia de direitos a uma determinada classe de pessoas
vulnerveis que no atendem aos interesses dos Estados, invocando
razes de segurana nacional 41.
Em relao possibilidade de reconhecimento de vnculo
empregatcio aos imigrantes indocumentados, vislumbra-se uma
divergncia doutrinria e jurisprudencial brasileira.
Inicialmente, cumpre notar que a questo gira em torno da
incompatibilidade entre a Teoria Civilista de Nulidade de Contratos e a
Teoria Trabalhista das Nulidades. pacificado que a situao de
irregularidade do imigrante faz com que seja nulo o contrato de trabalho
celebrado no Brasil. O questionamento est nos efeitos dessa nulidade,
se seriam ex tunc, ou ex nunc. Se ex tunc, baseado no argumento de que
desde o incio o contrato est eivado de nulidade, denega-se a
possibilidade de reconhecimento de vnculo empregatcio aos imigrantes
indocumentados. Se ex nunc, reconhecer-se-ia todos os efeitos do
40 RUBIO, David Snchez. La inmigracin y la trata de personas cara a cara com la

adversidad y ls Derechos Humanos: xenofobia, discriminacin, explotacin sexual,
trabajo esclavo y precarizacin laboral. In: PRADO, Erlan Jos Peixoto do; COELHO,
Renata. Migraes e Trabalho. Braslia: Ministrio Pblico do Trabalho, 2015. p. 128-
129
41 RUBIO, David Snchez. La inmigracin y la trata de personas cara a cara com la
adversidad y ls Derechos Humanos: xenofobia, discriminacin, explotacin sexual,
trabajo esclavo y precarizacin laboral. In: PRADO, Erlan Jos Peixoto do; COELHO,
Renata. Migraes e Trabalho. Braslia: Ministrio Pblico do Trabalho, 2015, p. 129
contrato at o momento da decretao da nulidade, o que acarretaria

numa maior proteo ao trabalhador 42.
O cerne da incompatibilidade entre a teoria de nulidades civil
e o direito material do trabalho est no fato de que, no direito civil, o ato
tido como absolutamente nulo no produzir efeitos desde sua origem, o
que faz com que se tenha que desconsiderar todos os efeitos jurdicos
que j se manifestaram no plano ftico at o momento da decretao da
nulidade (efeito ex tunc). Nas palavras de Mauricio Godinho, no direito
do trabalho vigora o critrio da irretroao da nulidade decretada, a
regra do efeito ex nunc da decretao judicial da nulidade percebida. Ou
seja, a nulidade s passa a surtir efeitos a partir da sua decretao,
havendo um respeito situao ftico-jurdica j vivenciada 43.
Alice Monteiro de Barros descarta a hiptese de
reconhecimento de vnculo, pelo argumento de se tratar de contrato
proibido e, portanto, eivado de nulidade. No haveria que se falar em
relao de trabalho nem tampouco o trabalhador imigrante poderia ser
contemplado pelas leis trabalhistas brasileiras estando irregular no pas.
Nos casos de contrato proibido, s seria possvel o pagamento de
compensao em dinheiro, sem natureza salarial e com objetivo de evitar
enriquecimento ilcito por parte do empregador 44.
Mauricio Godinho, por outro lado, vislumbra uma noo
diferenciada dessa questo. Inicialmente, explica que existem duas
formas de aplicao da teoria das nulidades trabalhistas: elas podem ser
aplicadas de forma plena, ou seja, afastando por completo a teoria civil
ou de forma restrita, em que haver uma prevalncia do modelo
civilista 45.
O autor considera a situao do imigrante indocumentado
que tenha prestado trabalho no Brasil como uma hiptese de aplicao
da teoria de nulidades trabalhistas de forma plena. Muito embora
reconhea que a autorizao administrativa para o trabalho um dos
requisitos para que se formalize a relao de emprego, argumenta que a
42 DELGADO, Mauricio Godinho. Curso de Direito do Trabalho. 14 ed. So Paulo: LTr,

2015, p. 560
2015, p. 560
44 BARROS, Alice Monteiro de. Curso de Direito do Trabalho. 8 ed. So Paulo: LTr, 2012.
p. 414-417
2015. p. 562
irregularidade documental no fator impeditivo ao reconhecimento das

repercusses justrabalhistas em razo da Teoria das Nulidades do Direito
do Trabalho 46.
Acompanha-se o entendimento de Mauricio Godinho, na
medida em que se reitera a noo de que o trabalho que j foi
efetivamente prestado deve ser remunerado, independentemente da
condio migratria a qual esteja o imigrante. A ideia trazida por Alice
Monteiro de Barros leva muito em considerao a teoria civilista (efeitos
ex tunc), o que no se concilia com a regra geral do Direito do Trabalho
(efeitos ex nunc) em casos de decretao de nulidade.
Entende-se tambm que a compreenso dos direitos
humanos deve ultrapassar o plano terico, aprofundando-se no plano
normativo interno a necessidade de proteo, no to somente em
respeito s normas internacionais, mas assimilando que s ser possvel
preservar a dignidade humana dos indivduos se forem viabilizadas
garantias que os permitam concretizar essa realidade, caso contrrio
sero agravadas as disparidades entre os indivduos. No mbito
trabalhista a questo se complica ainda mais, porque como a relao
laboral j abrange em seus elementos a subordinao, sua essncia j se
baseia na desigualdade entre as partes.
Percebe-se que ausncia legislativa sobre o tema o direcionou
ao campo da insegurana jurdica, na medida em que no existem
critrios firmes para que os juzes possam se guiar em suas decises pela
possibilidade ou no de reconhecimento de vnculo empregatcio dos
imigrantes indocumentados no Brasil. Com relao especificamente aos
imigrantes submetidos condio anloga de escravo esse panorama se
agrava. Segundo Nicoli, muito embora no exista uma relao ontolgica
entre a escravido contempornea e a questo das migraes, esse um
dado real e que se fortalece na questo da vulnerabilidade social desse
grupo 47.
Existem alguns desafios contemporneos para efetivao dos
direitos dos migrantes. Esses obstculos so estudados por Flvia
Piovesan, destacando-se entre eles: compreenso das causas da migrao,
o combate xenofobia e outras prticas de intolerncia e,

2015. p. 563
47 NICOLI, Pedro Augusto Gravat. A condio jurdica do trabalhador imigrante no
Direito Brasileiro. So Paulo: LTr, 2011, p. 153

principalmente, o avano na cooperao internacional visando

proteo dos direitos dos migrantes. Quanto a esse, cumpre notar que
as polticas de migrao tm causas e consequncias transnacionais a
demandar a cooperao internacional no processo de implementao dos
migrantes. 48
Outro dificultador consiste na retrica sobre as migraes,
termo estudado por Lussi. Em suma, essa retrica a crena errnea e
prejudicial de que o Brasil um pas acolhedor para todos, discurso que
desfeito diante da legislao de ingresso ao territrio bem como em
relao falta de interesse estatal na regularizao documental desses
indivduos. Acreditar nessa retrica fechar os olhos para a realidade
social de xenofobia, o que silencia reivindicaes os entraves
enfrentados e as violaes sofridas pelos sujeitos em mobilidade atravs
da negao da escuta de seus relatos ou da impossibilidade de acesso aos
canais que podem divulgar e promover seus direitos 49.
Por fim, tratado como um entrave para o desenvolvimento
de polticas pblicas a chamada migratizao dos problemas sociais e
jurdicos. Para Lussi, isso consiste basicamente em atribuir a culpa de um
problema social aos movimentos migratrios. O exemplo dado pela
autora em tudo se compatibiliza com o tema do presente trabalho. Veja-
se:
O trabalho escravo violao de dignidade
humana, independente do fato da pessoa
ser migrante e ou no e violao de leis
trabalhistas, independente da condio
migratria dos sujeitos. Relacionar
problemas do pas ou mesmo do
municpio aos migrantes, quando os
migrantes no so a causa, e sim as vtimas
mais prejudicadas, migratizar os
problemas, a ineficincia da mquina
48 PIOVESAN, Flvia. Migrantes sob a perspectiva dos Direitos Humanos. Revista da

Universidade de So Paulo. mar-set/2013. Disponvel em:
<http://www.revistas.usp.br/diversitas/article/view/58380/61381>. Acesso: 05 dez.
2016. p. 141
49 LUSSI, Carmem. Formulao legal e polticas pblicas no trato das migraes nacionais e
internacionais. In: PRADO, Erlan Jos Peixoto do; COELHO, Renata. Migraes e
Trabalho. Braslia: Ministrio Pblico do Trabalho, 2015. p. 60
pblica e/ou negligenciar questes srias

de incoerncias prvias migrao, que a
migrao pode at revelar, mas no a
causa. Quando h migratizao de
questes no resolvidas a priori, o risco
intensificar processos de criminalizao das
migraes e agravar o problema, pois a
migratizao no facilita a resoluo dos
problemas, apesar das aparncias. a
teoria do bode expiatrio, em que se quer
que um ser externo ao tema, morrendo,
elimine o problema. Ele pode at morrer,
mas o problema permanece e se
reconfigura, normalmente, em modo mais
complexo 50.
Essa questo fundamental para entender os contornos do
tratamento da migrao no Brasil. A cultura brasileira de culpar o
externo por problemas que lhe pertencem no fica apartada da anlise
dos fluxos migratrios. Problemas sociais j existentes e no tratados por
uma srie de vontades polticas e interesses empresariais no podem ser
atribudos to somente aos migrantes. Brasileiros so escravizados
diariamente no pas e essa realidade no est distante dos grandes centros
urbanos.
Por ser um tema atual, a questo migratria precisa ser
dialogada. Esse dilogo deve envolver sociedade civil, governo,
organizaes no governamentais e entidades administrativas e jurdicas.
Todos devem estar alinhados num nico objetivo: a concretizao dos
direitos humanos para essas pessoas.
CONCLUSO
Ratifica-se o posicionamento de que o reconhecimento do
vnculo empregatcio aos trabalhadores imigrantes indocumentados
consiste em uma das medidas necessrias para garantir o trabalho digno
aos imigrantes. Isto porque, a situao de vulnerabilidade desse grupo
social atrela-se muito questo da impunidade dos exploradores, bem
50 LUSSI, Carmem. Formulao legal e polticas pblicas no trato das migraes nacionais e
internacionais. In: PRADO, Erlan Jos Peixoto do; COELHO, Renata. Migraes e
Trabalho. Braslia: Ministrio Pblico do Trabalho, 2015. p. 63
como inexistncia de um posicionamento firme que consolide os

direitos trabalhistas a estas pessoas.
A partir do momento em que o reconhecimento do vnculo
trabalhista se torna matria pacificada, alm de, por si s, garantir uma
maior proteo ao trabalhador migrante, tambm dificultar os caminhos
tortuosos dos exploradores de mo de obra, visto que estes estaro
avisados que, se flagrados no cometimento do crime de reduo
condio anloga de escravo, devero necessariamente realizar o
pagamento das parcelas trabalhistas queles explorados. No podero
mais pautar-se no argumento vazio de defesa, relativo impossibilidade
jurdica do reconhecimento do vnculo em razo do status migratrio,
justificativa essa que deixa evidente o interesse por parte dos
exploradores em se manter uma parcela social vulnervel, privada de
direitos e que, portanto, mais facilmente explorada.
Ademais, chegou-se concluso da extrema necessidade de
criao de uma Lei de Migraes que se compatibilize com a
concretizao dos direitos humanos. Muito embora o projeto proponha
alguns avanos, chegou-se a concluso que o atual projeto que pretende
instituir a Nova Lei de Migraes ainda caminha muito timidamente no
sentido de alcance concretizao dos direitos humanos por esse grupo
social. Isso porque permanece a lgica antiga, privando os migrantes
indocumentados de muitos direitos fundamentais, dentre eles a garantia
de cumprimento de obrigaes legais e contratuais trabalhistas e de
aplicao de normas de proteo ao trabalhador.
Conclui-se que o PL 2516/15, em verdade, apresenta um vis
segregacionista, extremamente prejudicial aos imigrantes submetidos ao
trabalho anlogo ao de escravo. Pela lgica empregada no diploma, o
contrato realizado entre empregador e empregado migrante
indocumentado seria nulo, a ponto de lhe serem furtadas as garantias
trabalhistas em razo da irregularidade documental.
Em consonncia com a Opinio Consultiva n 18 da Corte
Interamericana de Direitos Humanos, defende-se que os direitos
trabalhistas surgem necessariamente da condio de trabalhador, e no
perpassam a questo de regularidade documental ou no do migrante.
Diante disso, conclui-se que, se o migrante indocumentado labora no
Brasil, necessariamente adquire o direito de pleitear reconhecimento de
vnculo empregatcio, se presentes os requisitos para ser empregado
(pessoalidade, pessoa fsica, subordinao, habitualidade e onerosidade).
Nesse sentido, conclui-se pela aplicao da Teoria das Nulidades

Trabalhistas de forma plena aos casos dos trabalhadores imigrantes
indocumentados encontrados em situao anloga de escravo, o que
significa dizer, que os efeitos da nulidade s se propaguem da sua
declarao para frente (ex nunc), no alcanando o labor desempenhado
at ento, sobre o qual o trabalhador dever receber todas as parcelas
trabalhistas devidas.
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CAPTULO XV
A proteo jurdica contra a discriminao a

trabalhadores com enfermidade crnica no
direito brasileiro
GUILHERME LEVIEN GRILLO 1

Universidade Lisboa (Portugal)
INTRODUO
Segundo dados fornecidos pela Previdncia Social e
divulgados pelo Tribunal Superior do Trabalho 2, de 2004 a 2013,
houve um incremento da ordem de 1.964% para a concesso de
auxlios previdencirios s vtimas de afastamento por transtornos
psquicos vinculados ao trabalho. A preocupao com o crescente
exrcito de adoentados se justifica se considerados os dados
alarmantes da OMS. Na Europa, tem crescido o nmero de
pessoas desempregadas em idade ativa, porquanto enfermas, que
buscam o amparo da seguridade 3.
1 Doutorando em cincias jurdico-empresariais pela Faculdade de Direito da

Universidade de Lisboa, mestre em Direito pela Universidade Federal da
Bahia, professor de Direito do Trabalho e Legislao Social.
2http://www.tst.jus.br/es/noticias/-
/asset_publisher/89Dk/content/id/20408838
3 La expulsin de estas personas del mercado de trabajo incide
directamente en la reduccin de la poblacin activa, por lo que la
participacin de los enfermos crnicos en el mercado de trabajo, mediante la
adaptacin de su puesto a sus nuevas capacidades, resultar imprescindible
para el sostenimiento de los sistemas de Seguridad Social, ms an cuando se
prev que en 2030 Europa cuente con 20 millones menos de personas en
edad de trabajar. (MARTINEZ, 2015, p. 40).
La expulsin de estas personas del mercado de trabajo incide directamente
en la reduccin de la poblacin activa, por lo que la participacin de los
enfermos crnicos en el mercado de trabajo, mediante la adaptacin de su
puesto a sus nuevas capacidades, resultar imprescindible para el
sostenimiento de los sistemas de Seguridad Social, ms an cuando se prev
que en 2030 Europa cuente con 20 millones menos de personas en edad de
352 Guilherme Levien Grillo
Situa-se no cerne das discusses relacionadas ao

adoecimento laboral a condio ps-moderna de trabalho. Nesse
campo, coloca-se a insegurana, o crescente nvel de explorao
da mo-de-obra por mecanismos de gesto mais atrelados
competio e produtividade, causando o fenmeno do mal-estar
do trabalho, ao lado da diminuio da proteo normativa s
condies de trabalho, como a flexibilizao e a flexissegurana.
Em tal contexto est inserida a prtica discriminatria dos
sujeitos que no alcanam os patamares mnimos exigidos pelos
padres de competncia e produo. Busca-se anular as
diferenas, por meio de padres tayloristas, ao mesmo tempo em
que se exige dos trabalhadores competncias diversificadas ps-
toyotistas.
Nesse compasso, os direitos humanos, culturalmente
conquistados, impem o estatuto da diferena, mesmo diante da
ausncia de leis regulamentadoras nos mbitos nacionais, no que
se insere a proteo da pessoa com estado de sade na sua relao
de trabalho, independentemente da sustao contratual, pois o que
se est a enfrentar a tutela do trabalhador que sofre a diminuio
da sua capacidade laborativa por uma sequela oriunda da doena
sofrida e que sofre, no ambiente laboral, constante discriminao.
No Direito ptrio, a recente Smula n. 443 do TST, do
ano de 2012, o nico instrumento especfico de proteo contra
a discriminao, embora limitada doena grave que cause
estigma ou preconceito, e que confirma o momento de transio
de um paradigma essencialmente privatstico para a valorizao e
dignidade do trabalho. No menos verdadeira a verificao de
que a proteo da doena permanente no ambiente de trabalho
contra prticas discriminatrias igualmente recente nos pases
desenvolvidos europeus, como se depreende da Diretiva 78/2000
de 2013 da Comunidade Europeia, no Cdigo de Trabalho
Francs, por incorporao de lei protetiva de 2008, e no Cdigo
do Trabalho de Portugal, de 2009.
nesse contexto recente e frtil de dvidas que a
pesquisa se coloca, a fim de contribuir para o desenvolvimento do
instituto da proteo antidiscriminatria do trabalhador com
trabajar.
A proteo jurdica contra a discriminao a trabalhadores com ....
enfermidade prolongada no contrato de trabalho e os deveres do

empregador, com base no exame do direito comparado.
1. A CONDIO LABORAL NA PS-MODERNIDADE E

O DIREITO AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO
A era informacional tem produzido a degradao do trabalho
no sculo XXI (BRAVERMAN, 2012), conforme elucida Manuel
Castells, que coloca a sociedade informacional como causadora da
transformao do emprego, na flexibilizao do seu processo
relacional (CASTELLS, 2011). a mesma crtica formulada por
Luc Boltanski e ve Chiapello, no sentido da desconstruo do mundo
do trabalho, por meio de uma flexibilizao interna, baseada na
transformao profunda da organizao do trabalho e das tcnicas
utilizadas, e de uma flexibilizao externa, por meio de
subcontrataes e de jornadas flexveis (BOLTANSKI, 2009, p.
240). A flexibilizao interna situa no ltimo nvel da cadeia um
consumidor e um investidor virtual, que aloca os seus recursos
com intensa velocidade e mobilidade, pautando a atividade
empresarial, enquanto que na base da sociedade est o
trabalhador, ameaado pela cadeia de operaes que precarizam,
que esvaziam o sentido do trabalho 4.
Convm pontuar que a degradao do trabalho se
relaciona intensamente com a degradao ambiental, enquanto
respostas de um nico fenmeno, qual seja, a crise ecolgica
decorrente da insuficincia da tica liberal desenvolvimentista, do
liberalismo kantiano, inclusive do prprio Estado Social, que tem
alocado a sade, a educao e o trabalho como plataformas das
foras de mercado, notadamente nos pases perifricos,
patrocinadas por sujeitos poderosssimos que no se sentem
devedores de lealdade ou de responsabilidade para com nenhum
pas (SANTOS, 2013, p. 300), isto , grandes corporaes que
desafiam o poder do Estado enquanto instituio reguladora.
Exige-se, nessa quadra, situar a degradao do trabalho no
seio da crise ps-moderna (HARVEY, 2013), que dialoga com o
fracasso da tica liberal, pautada nas concepes individualistas de
4 No Brasil, a crtica formulada por: ANTUNES, 2009; DRUCK, Graa e

FRANCO, Tnia, 2007.
autonomia e autopossesso, para uma outra que situe o indivduo

em uma cadeia relacional, no interior da qual emanam linguagem e
cultura, donde emerge uma dignidade intersubjetiva,
comunicacional (HABERMAS, 1997), e, diga-se de passagem,
nesse aspecto, o sindicato se insere muito adequadamente no
procedimento discursivo habermasiano de legitimao do discurso
jurdico, no que ele denomina processo de institucionalizao
externa de participao no discurso jurdico. Nesse sentido,
assinala Norberto Bobbio, para quem a paz universal e a justia
social somente sero alcanadas pela democracia e pelos direitos
do homem (BOBBIO, 2004), historicamente construdos e
conquistados em dado espao.
Na mesma linha, acentua Aldacy Rachid Coutinho que o
modelo capitalista traduz uma contradio insupervel: a
dignidade do ser explorado ou o conflito capital/trabalho
(COUTINHO, 2014. p. 94-95), ou seja, sem libertao da lgica
privada, da explorao do sujeito enquanto valor de troca, no h
valorizao ou dignidade do sujeito. Prossegue a autora, que a
dignidade, na sua expresso trabalho, se situa nesse mbito de
demanda de reconhecimento pelo Outro da condio de ser
sujeito de direitos.
Com efeito, as revolues socialistas do sculo XIX
operaram a transio da igualdade formal igualdade substancial,
como dimenso necessria da dignidade humana (MORAES,
2003, p. 116 e ss.), ultrapassando-se a concepo ficcionista de
igualdade de todos perante a lei, j que mantidos os privilgios
sociais pelo Direito. A transio, portanto, se d ao redor de um
novo consenso acerca do papel do Estado, agora chamado a
estabelecer condies mnimas de igualdade material, para a
consecuo do bem comum, por meio de uma legislao
intervencionista, conhecida como segunda fase dos direitos
fundamentais ou, simplesmente, era dos direitos sociais (LIMA,
2006), donde se destaca a dimenso substancial do valor
igualdade.
com fundamento na realizao de um direito humano
igualdade substancial e no discriminao, que se coloca a
proteo da diferena do sujeito que depende do trabalho em face
do poder gerencialista, calcado na tica do resultado e que no
admite, pois simplesmente no h lugar, para a diferena, dentre

as quais as deficincias ou enfermidades fsicas ou psquicas
prolongadas, as quais, no raro, so produzidas pela prpria
gesto (GAULEJAC, 2007).
2. DIREITO FUNDAMENTAL A NO
DISCRIMINAO
A no discriminao decorre dessa dimenso substancial
do princpio da igualdade, que se coloca como valor moderno,
central na discusso de Estado Democrtico e na distribuio de
bens, mas que sempre remonta concepo aristotlica de justia
distributiva (RAWLS, 1997). Nesse sentido, o Estado
Democrtico de Direito impe a preservao dos interesses
minoritrios de grupos vulnerveis em face do poder dominante, a
partir da dignidade da pessoa humana, dos direitos fundamentais e
de um modelo hermenutico que possibilite uma adequada
soluo dos conflitos deles decorrentes.
Da mesma forma, impe-se realizar o valor social do
trabalho, que decorre da igualdade substancial e promove a
dignidade humana, e se encontra plasmado, enquanto princpio
poltico conformador da Repblica (CANOTILHO, 2007, p. 211),
de tipologia aberta A respeito da dificuldade em delinear o
contedo do princpio em anlise, ver BRANDO, Cludio
Mascarenhas. Os valores sociais do trabalho. (CANOTILHO,
2014, p. 130), no art. 1, IV 5, ao lado da livre iniciativa, e, no art.
170, enquanto processo de realizao da justia social 6. de
fundamental importncia a esse anteprojeto a conceituao
efetuada por Leonardo Raupp Bocorny, no sentido de que
valorizar o trabalho humano significa defender condies
humanas de trabalho, alm de se preconizar por justa
remunerao e defender o trabalhador de abusos que o capital
5 Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos

Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrtico de Direito e tem como fundamentos: IV - os valores sociais do
trabalho e da livre iniciativa;
6 Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na
livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os
ditames da justia social, observados os seguintes princpios: (...).
possa desarrazoadamente proporcionar (BOCORNY, 2003, p.

69), no que se inclui a discriminao de diversas matizes.
Igualdade, dignidade da pessoa humana e valor social do
trabalho confluem para um novo paradigma de sustentabilidade
do trabalho, vinculados a um meio ambiente do trabalho sadio e
equilibrado, que impe a preservao e preveno da sade fsica e
psquica do trabalhador, conforme sinaliza Jlio Rocha: surge um
sistema normativo do meio ambiente do trabalho como uma
racionalidade baseada na preveno ao dano e na precauo
(ROCHA, 2013, p. 227).
Na teoria dos direitos fundamentais, pode-se situar o
direito fundamental no discriminao por estado de sade nas
relaes de trabalho, enquanto norma atribuda pelo direito
fundamental ao meio ambiente sadio e equilibrado, alm do
prprio contedo fundamental da no discriminao, extrado da
isonomia, a partir da lio de Robert Alexy, para quem no so
normas de direitos fundamentais somente aquelas expressamente
enunciadas pelo texto constitucional, mas tambm aquelas
decorrentes de uma relao de refinamento do texto, desde que a
partir de uma correta fundamentao referida a direitos
fundamentais (ALEXY, 2008, p. 75-76).
A fundamentalidade material da norma facilmente
extrada, j que subsiste uma carncia apta a ser protegida pelo
direito, sem a qual atinge o ncleo essencial da autonomia
humana, causando-lhe grave sofrimento (ALEXY, 1999), caso da
proteo de pessoas que apresentam algum tipo de doena de
longo prazo contra prticas no ambiente do trabalho que a
discriminem injustificadamente por tal elemento diferenciador,
pois simplesmente anulam a subjetividade, o mrito, o valor e a
capacidade, o que viola a igualdade substancial. Dito de outro
modo, o adestramento fabril do corpo dcil de Michel Foucault
(FOUCAULT, 2003) ressignificado na reordenao da
subjetividade (HELOANI, 2010) pelo paradigma gerencialista,
pautados pelo culto da performance (BENDASSOLLI, 2007, p. 249),
excluem o sujeito diferente, que, no caso, possui doena que limita
a sua produo nos moldes de alta performance, da
multicapacidade e da competncia.
Nesse contexto ps-moderno de negao do cio, do

lazer e da desconexo do trabalho, atrelado a um aumento da
flexibilizao das relaes trabalhistas, se situa o nvel elevado de
adoecimentos prolongados, vinculadas ou no ao trabalho, mas
cujas consequncias com ele se relacionam, notadamente pela
eventual reduo da capacidade laboral. Trata-se de uma
alterao patolgica no reversvel que requer uma especial
reabilitao e um longo perodo de superviso, observao e cura
(TIRABOSCHI, 2015) 7, tais como doenas cardiovasculares e
respiratrias, desordens msculo-esquelticas, HIV, esclerose
mltipla, numerosas tipologias de tumor, diabetes, obesidade,
epilepsia, depresso e outros distrbios mentais.
Alm da problemtica relativa ao tratamento e
recuperao dessas doenas, geralmente graves, para o paciente e
sua famlia, outro problema se acentua aos que delas so
acometidos, qual seja, a discriminao e instabilidade no ambiente
do trabalho, pois no mais das vezes as pessoas precisam de
afastamentos, tm reduzida a sua capacidade laboral, sem falar na
necessidade de adequao da rotina de trabalho ao seu estado de
sade.
Convm situar a discriminao no ambiente de trabalho
por estado de sade fsico ou psquico, sobretudo, como prtica
que viola a concepo de sustentabilidade do trabalho, como
imperativo de um meio ambiente sadio e equilibrado, que situa o
paradigma da preveno como mecanismo de proteo a qualquer
prtica que contribua para a degradao desse ambiente, que
difuso.
7 Traduo livre: Senza entrare in complesse definizioni medico-scientifiche2,

con lespressione malattie croniche intendiamo qui riferirci ad alterazioni
patologiche non reversibili che richiedono una speciale riabilitazione e un
lungo periodo di supervisione, osservazione, cura. In via meramente
esemplificativa: malattie cardiovascolari e respiratorie, disordini muscolo-
scheletrici, HIV/AIDS, sclerosi multipla, numerose tipologie di tumori,
diabete, obesit, epilessia, depressione e altri disturbi mentali.
3. DISCRIMINAO POR ESTADO DE SADE NO

ORDENAMENTO PTRIO E ESTRANGEIRO
A legislao brasileira, especialmente da Lei 9.029/95, no
especifica a discriminao por estado de sade no rol do art. 1 da
mencionada lei, enquanto que no direito europeu, o nico pas a
mencionar expressamente em instrumento legal a proteo contra
a discriminao por estado de sade a Frana, no Article L1132-
1 do Code du Travail por meio do qual disciplina, dentre as diversas
espcies e formas, a discriminao en raison de son tat de sant ou de
son handicap 8.
A doena prolongada no se confunde com a deficincia,
e j h tempos catalogada como fator de discriminao nas
relaes de trabalho, contando com proteo expressa na
Constituio Federal (art. 7, XXXI), na Conveno n. 159 da
OIT, bem como na Conveno da ONU sobre direitos das
pessoas com deficincia de 2006. Desse modo, diante do
desenvolvimento jurdico mais recente, a discriminao por estado
de sade costuma ser associada proteo das pessoas com
deficincia, como o fez a legislao francesa (acima), sem falar da
incessante busca analogia legis, com a finalidade de buscar a
realizao do princpio substancial da igualdade e da no
discriminao. didtico, nesse aspecto, o caso ingls, cuja lei
antidiscriminatria, a Equal Act de 2010, no elenca o estado de
sade no rol dos critrios discriminatrios do Captulo I, item 4,
quais sejam: idade, deficincia, mudana de sexo, casamento e
unio civil, gravidez e maternidade, raa, religio ou crena 9. No
menciona, portanto, de forma expressa a discriminao por estado
8 Aucune personne ne peut tre carte d'une procdure de recrutement ou de

l'accs un stage ou une priode de formation en entreprise, aucun salari
ne peut tre sanctionn, licenci ou faire l'objet d'une mesure discriminatoire,
directe ou indirecte, telle que dfinie l'article 1er de la loi n 2008-496 du 27
mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire
dans le domaine de la lutte contre les discriminations, notamment en matire
de (...) ou en raison de son tat de sant ou de son handicap.
9 Age; disability; gender reassignment; marriage and civil partnership; pregnancy
and maternity; race; religion or belief; sex; sexual orientation.

de sade, conquanto seja equipara doutrinariamente by association

com a disability (pessoa deficiente) (EFFIOM, 2015) 10.
Diante da omisso legal e da necessidade de se buscar
equivalncia Diretiva 2000/78 do Conselho da Unio Europeia,
que determina a adaptao razovel da empresa no caso especfico
do trabalhador com deficincia, os conflitos enfrentados pela
jurisprudncia com base na violao ao princpio da isonomia tm
invocado por analogia o art. 5 da Diretiva, que assim dispe:
Para garantir o respeito do princpio da igualdade
de tratamento relativamente s pessoas
deficientes, so previstas adaptaes razoveis.
Isto quer dizer que a entidade patronal toma, para
o efeito, as medidas adequadas, em funo das
necessidades numa situao concreta, para que
uma pessoa deficiente tenha acesso a um
emprego, o possa exercer ou nele progredir, ou
para que lhe seja ministrada formao, excepto se
essas medidas implicarem encargos
desproporcionados para a entidade patronal. Os
encargos no so considerados
desproporcionados quando forem
suficientemente compensados por medidas
previstas pela poltica do Estado-Membro em
causa em matria de pessoas deficientes.
Houve resistncia do Tribunal da Unio Europeia em
admitir a equiparao do trabalhador com doena prolongada
quele com deficincia, para fins de adaptao razovel 11, o que se
10 EFFIOM, Sylvanus B. Disability Discrimination and Substantive Equality:
What Lessons Could Be Learden from the British Public Sector Equality Duty?
E-Journal of International and Comparative LABOUR STUDIES. Vol. 4, No 2,
May-June 2015. ADAPT University Press, 2015.
11 No ano de 2006, o Tribunal de Justia da Unio Europeia julgou importante
precedente a respeito do tratamento por analogia da discriminao por

estado de sade ao art. 5 da Diretiva 2000/78 que cuida da deficincia, o
caso Chacn Navas vs. Eurest Colect . No precedente, que cuida de ao
anulatria da dispensa com fundamento em dispensa discriminatria por
motivo de estado de sade, no qual a empregadora, no ato de dispensa,
reconheceu a irregularidade e oferecer de antemo a indenizao
correspondente, o Tribunal assentou que: (...) ao utilizar o conceito de
deu apenas em 11 de abril de 2013, no caso HK Danmark contra

Dansk almennyttigt Boligselskab (C335/11) 12. Em Portugal, o art. 85
equipara as doenas crnicas deficincia, nos seguintes termos:
Artigo 85. Princpios gerais quanto ao emprego
de trabalhador com deficincia ou doena crnica
1 - O trabalhador com deficincia ou doena
crnica titular dos mesmos direitos e est
adstrito aos mesmos deveres dos demais
trabalhadores no acesso ao emprego, formao,
promoo ou carreira profissionais e s condies
de trabalho, sem prejuzo das especificidades
inerentes sua situao.
Em viso panormica, esclarece Silvia Martinez
(MARTINEZ, 2015, p. 41) o tratamento normativo conferido por
alguns pases da comunidade europeia a respeito da proteo
contra a discriminao por estado de sade, assinalando que,
exceo da Frana, Espanha, Itlia, Reino Unido e Alemanha
possuem legislaes generalistas a respeito da discriminao no
ambiente de trabalho, as quais no contemplam a discriminao
por estado de sade.
3.1. O DEVER DE ADAPTAO RAZOVEL

Questo especfica presente pesquisa diz respeito seara
da responsabilidade pela adaptao razovel da empresa 13 em caso
de adoecimento prolongado dos seus empregados. Conforme
deficincia no artigo 1. da referida directiva, o legislador escolheu

deliberadamente um termo que difere do de doena. A equiparao
pura e simples dos dois conceitos est, pois, excluda.
12 (...) o conceito de deficincia visado pela Diretiva 2000/78 deve ser
interpretado no sentido de que inclui um estado patolgico causado por uma
doena clinicamente diagnosticada como curvel ou incurvel quando esta
doena gera uma limitao, que resulta, designadamente, de leses fsicas,
mentais ou psquicas, cuja interao com diferentes barreiras pode impedir a
participao plena e efetiva da pessoa em questo na vida profissional em
condies de igualdade com os outros trabalhadores, e esta limitao
duradoura. ECLI:EU:C:2013:222
13 Em verdade, o princpio da adaptao razovel surge no mbito da Equal
employment Opportunity Act de 1972, dos Estados Unidos da Amrica,
circunscrito ao plano da liberdade religiosa, determinando ao empregador a
adaptao de horrios de trabalho e jornada.
assinalado, o vigsimo considerando da Diretiva 2000/78 da CUE

dispe o seguinte:
necessrio prever medidas apropriadas, ou seja,
medidas eficazes e prticas destinadas a adaptar o
local de trabalho em funo da deficincia, por
exemplo, adaptaes das instalaes ou dos
equipamentos, dos ritmos de trabalho, da
atribuio de funes, ou da oferta de meios de
formao ou de enquadramento.
No Brasil, no h tal previso normativa, mxime o dever
de readaptao funcional, disciplinado no art. 461, 4 da CLT,
que no se confunde com a adaptao razovel por motivo de
sade. Nesse contexto, bom ressaltar que o modelo ptrio se
pauta apenas na suspenso do contrato quando o empregado no
est em condies de trabalho, isto , na fase aguda da doena, e
por uma dubiedade que se prope estanque: trabalhador sadio e
trabalhador doente.
A doutrina portuguesa acrescenta as seguintes medidas: a.
facilitao do acesso ao trabalho; b. adaptao das condies de
trabalho, como horrio de trabalho, trabalho noturno e
suplementar, observada a proporcionalidade; c. igualdade de
direitos aos demais trabalhadores (RAMALHO, 2012, p. 352).
De logo, importante frisar que a adaptao razovel, pois no
deve importar carga excessiva ao empregador. A prpria diretiva
comunitria traz em seu bojo que o tamanho da empresa, os
recursos financeiros, o volume dos negcios e a disponibilidade de
fundos pblicos constituem elementos que devem ser
ponderados.
A jurisprudncia espanhola tem observado que ante a
impossibilidade de adaptao razovel, no ficar o empregador
absolutamente obrigado a criar um posto especfico 14, quando
ento poder transferir o empregado ou mesmo modificar o
contrato de trabalho. Alm disso, no ser razovel alocar o
empregado em funo que ponha em risco a sua sade e a dos
14 Sentencia Tribunal Superior de Justicia Navarra de 25 marzo 2009 (n.

recurso 442/2008)
demais, tal como um empregado com problemas motores em uma

atividade de movimentao de cargas perigosas.
Em linhas conclusivas, portanto, o dever de adaptao razovel se
aplica no apenas ao poder pblico, no sentido de promoo de
polticas pblicas, como aos empregadores e tomadores de
servios em geral, nas relaes privadas de trabalho, sujeitando-o
prtica discriminatria em caso de inobservncia.
3.2. PROTEO CONTRA DISPENSA DISCRIMI-

NATRIA
Para alm do dever de adaptao razovel, discute-se na
doutrina europeia a garantia do empregado contra dispensas de
cunho discriminatrio por motivo de enfermidade crnica, no
interior do sistema de proteo ao trabalho da Conveno 158 da
OIT, no qual a dispensa deve ser motivada por questes
econmicas, tcnicas ou disciplinares.
No Brasil, como j assinalado, a Lei 9.029/95 contempla
hipteses de proteo da relao de emprego contra atos
discriminatrios, em especial, por motivo de sexo, origem, raa,
cor, estado civil, situao familiar, deficincia, reabilitao
profissional, idade, entre outros. Veja-se que a reabilitao
profissional hiptese contemplada expressamente pelo comando
normativo, j que o portador de enfermidade dever ser
requalificado pela empresa e passar a desempenhar funo
diversa na empresa, no podendo nessa condio sofrer
segregao.
Na jurisprudncia, o Tribunal Superior do Trabalho
editou a Smula n. 443, a qual protege o empregado em face da
dispensa de cunho discriminatrio 15, conforme esclarece o
Ministro Hugo Carlos Scheuermann (SCHEUERMANN, 2013, p.
225):
15 DISPENSA DISCRIMINATRIA. PRESUNO. EMPREGADO

PORTADOR DE DOENA GRAVE. ESTIGMA OU PRECONCEITO.
DIREITO REINTEGRAO - Res. 185/2012, DEJT divulgado em 25,
26 e 27.09.2012. Presume-se discriminatria a despedida de empregado
portador do vrus HIV ou de outra doena grave que suscite estigma ou
preconceito. Invlido o ato, o empregado tem direito reintegrao no
emprego.
certo que a Constituio confere ao

empregador, como regra geral, o poder de
despedir sem justa causa ou imotivadamente (art.
7, I), porque ainda no houve a edio de lei
complementar para que a relao de emprego seja
protegida contra a despedida arbitrria ou sem
justa causa. Nada obstante, o poder de despedir
sem justificar uma causa no autoriza todas as
formas de rupturas. O empregador detm a
prerrogativa de no justificar, mas no pode
utilizar desse poder para praticar ato
discriminatrio, pois, se assim for, o ato jurdico
nulo de pleno direito.
de fundamental importncia o precedente, pois
sintomtico de uma cultura arraigada no patrimonialismo
irresponsvel, o precedente TST - RR 1269-50.2011.5.09.0863 (2
T. - Rel. Min. Renato de Lacerda Paiva - DJe 27.11.2015), no qual
uma trabalhadora portadora de carcinoma no colo do tero foi
dispensada no dia exato do seu retorno ao trabalho, aps a alta
previdenciria. Registrou a 2 Turma do C. TST:
E mesmo que a trabalhadora se resignasse e no
tivesse se socorrido do Poder Judicirio, a simples
notcia dos eventos ocorridos causaria estranheza
ao homem mdio, ao cidado comum, mesmo o
leigo nas cincias jurdicas. que a conduta da
empresa, ao rescindir o contrato de trabalho da
empregada, justamente no dia de seu retorno ao
trabalho, aps padecer de molstia grave, que
importa, inclusive, em risco de vida, depe contra
noes bsicas de solidariedade e empatia.
Empatia, que, diga-se de passagem, nada mais
que a capacidade de se identificar com a outra
pessoa, de sentir o que ela sente, de enxergar nela
aquilo que nos distingue de outras espcies,
aquilo que nos torna os que somos: HUMANOS.
Com efeito, a Smula n. 443 do Tribunal Superior do
Trabalho, consigna uma presuno de dispensa discriminatria, a
qual, para ser verificada, pressupe o conhecimento do
empregador da doena que acomete o empregado, alm do que

sempre permitir a prova no sentido contrrio, ou seja, de que a
dispensa ocorreu por motivo no discriminatrio. V-se que no
se est a criar uma estabilidade, pois mantida est a possibilidade
de denncia vazia do contrato de trabalho, o que no se confunde
com um abuso do direito por ato discriminatrio.
A jurisprudncia, a princpio, tem entendido que a Smula
abrange no apenas o HIV, como toda doena grave que cause
estigma ou preconceito, tais como neoplasia maligna16, lpus 17,
transtornos psquicos 18, epilepsia 19, dependncia qumica 20,
alcoolismo 21, hepatite 22, dentre outras, j que comporta
interpretao aberta, como se confere no precedente TST - RR
129-19.2013.5.09.0666 (4 T. - Rel Min. Maria de Assis Calsing -
DJe 28.11.2014):
Entendo que a epilepsia, por si s, no seria
enquadrada como doena grave que suscitasse
estigma ou preconceito; todavia, no caso dos
autos, consoante se depreende da moldura ftica
delineada pela Corte a quo, possvel concluir que
foi a causa determinante da ruptura contratual
pela Empresa reclamada, fazendo, assim, ser
presumida a dispensa discriminatria do
Reclamante.
Anota o Ministro Hugo Carlos Sheuermann que,
acertadamente a Smula no esgota o rol de doenas, de modo
que a abertura tipolgica essencial para a proteo
16 TST - RR 1269-50.2011.5.09.0863 - 2 T. - Rel. Min. Renato de Lacerda Paiva -

DJe 27.11.2015
17 TST-RR-4408-09.2010.5.02.0000, Rel. Min. augusto Csar Leite de Carvalho.
18 TST - AIRR 0002232-54.2011.5.02.0313 - Rel. Des. Conv. Alexandre Teixeira
de Freitas Bastos Cunha - DJe 18.08.2015 - p. 626

19 TST - RR 129-19.2013.5.09.0666 - 4 T. - Rel Min. Maria de Assis Calsing -
DJe 28.11.2014
20 TST - RR 1749-26.2014.5.03.0140 - 3 T. - Rel. Min. Alexandre de Souza Agra
Belmonte - DJe 06.11.2015

21 TST - RR 1025-28.2011.5.02.0472 - 3 T. - Rel. Min. Mauricio Godinho
Delgado - DJe 09.10.2015

22 TST - RR 883-29.2012.5.04.0732 - 3 T. - Rel. Min. Mauricio Godinho
Delgado - DJe 19.02.2016

antidiscriminatria, e acrescenta a possibilidade de utilizao, por

analogia, da Lei n 7.713/88, que estabelece iseno de imposto de
renda, no art. 6, XIV, aos portadores de AIDS, alienao mental,
cardiopatia grave, cegueira, contaminao por radiao, ostete
deformante; doena de Parkinson, esclerose mltipla,
espondiloartrose anquilosante, fibrose cstica, hansenase,
nefropatia grave, hepatopatia grave, neoplasia maligna [cncer],
paralisia irreversvel e incapacitante, tuberculose ativa), bem como
a Lei n 8.036/90, do FGTS, que permite o levantamento do saldo
do fundo de garantia por tempo de servio para fazer frente ao
estgio terminal de doena grave, como neoplasia maligna (cncer)
ou AIDS/SIDA, ou outra doena em estgio terminal, desde que
identificada por laudo mdico e CID 23 (SCHEUEMANN, 2013,
p. 230).
necessrio, no particular, adequar a redao, de forma a
abarcar a proteo contra a discriminao, independentemente de
ser doena estigmatizada ou que cause preconceito, conforme
alude Estvo Mallet 24: a espcie de doena insista-se nesse
ponto no importa. A discriminao no decorre da maior ou
menor gravidade da molstia, mas do fato de ser ela a causa para a
dispensa do empregado (MALLET, 2013, p. 66). Em seguida,
chama a ateno o autor, que at mesmo a depresso pode ser tida
como causa de discriminao, como , diga-se de passagem,
comum no seio laboral.
CONCLUSO
Objetivou-se demonstrar que os novos paradigmas da
sustentabilidade do trabalho, vinculados a um meio ambiente do
trabalho sadio e equilibrado, que impe a preservao e preveno
da sade fsica e psquica do trabalhador, protegem o trabalhador
contra modelos de gesto atrelados condio ps-moderna do
trabalho, ao trabalho produtivo e competitivo.
23SCHEUERMANN, Hugo Carlos. A tutela antidiscriminatria e a Smula n.

443 do TST. Revista do TST, Braslia, vol. 79, n. 2, abr./jun 2013. p. 230.
24 MALLET, Estvo. Igualdade e discriminao em direito do trabalho. 1. ed.

So Paulo: LTr, 2013. p. 66.
O direito humano ao ambiente de trabalho sadio,

portanto, conduz, em ltima instncia, proteo dignidade do
trabalhador, e a uma nova concepo de responsabilidade social
das empresas. preciso situar, no Direito brasileiro, a proteo
jurdica infraconstitucional e jurisprudencial contra a
discriminao no ambiente de trabalho no paradigma preventivo
e, no, atrelado aos padres privatsticos, eminentemente
ressarcitrios, ou seja, no pautados pela concepo da preveno.
Identificou-se a existncia de tal categoria discriminatria, a
incidncia normativa de clusulas abertas de proteo contra a
discriminao nas relaes de trabalho ou como equiparao
proteo s pessoas com deficincia, nas relaes de trabalho,
promovida pelo Tribunal de Justia da Unio Europeia.
Por fim, extrai-se do comando normativo deveres
relativos aos particulares, especialmente o de adaptao razovel
do trabalho ao empregado com doena crnica ou mesmo a
vedao dispensa por essa razo, que se configura a prtica
discriminatria.
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CAPTULO XVI
El derecho al registro de nios nacidos mediante

gestacin por substitucin
APANGUELA SAMUCO 1
Universidad de Salamanca (Espanha)
1. INTRODUCCIN:
La maternidad por substitucin es una tcnica de
reproduccin humana que actualmente tiene gran relevancia social
porque permite minimizar los efectos de la infertilidad. Esta
tcnica posibilita superar los problemas de infertilidad que no
podran ser solucionados por los mtodos tradicionales de la
reproduccin humana asistida 2. No obstante, muchas veces la
ciencia va ms rpido que el derecho y hace que determinados
fenmenos sociales estn regulados de formas distintas por los
varios ordenamientos jurdicos. Es lo que ocurre con el fenmeno
de la maternidad por sustitucin, el cual est permitido en
determinados pases y en otros est prohibido.
En Espaa no es lcito celebrar este tipo de contratos y toda
la problemtica surge de la dificultad en reconocer al menor
nacido mediante la gestacin por sustitucin. Esta dificultad que
existe en reconocer los efectos de un contrato que se considera
nulo en Espaa tiene un efecto negativo en relacin a los
derechos fundamentales del menor, porque mediante este
reconocimiento queda limitado el establecimiento de la
paternidad, que condiciona la determinacin de otros derechos,
1 Doctoranda en Derecho privado en la Universidad de Salamanca, Espaa.

2 VELA SNCHEZ, ANTONIO J., Propuesta de regulacin del convenio
de gestacin por sustitucin o de maternidad subrogada en Espaa. El recurso a
las madres de alquiler (1): a propsito de la instruccin de la DGRN de 5 de
Octubre de 2010. Diario La ley, n 7621, seccin doctrina, 3 de mayo de 2011,
ao XXXII, editorial La Ley, pg.3.
372 Apanguela Samuco
como por ejemplo el derecho a la paternidad, el de tener

nacionalidad, el de la sucesin, el de ejercer la patria potestad y el
impedimento que surge de que sobre el nio no se podrn ejercer
derechos y deberes que nacen de la patria potestad, dejando al
menor en una situacin de acogimiento de hecho por parte de los
padres de intencin.
2. CONCEPTO DE GESTACIN POR SUSTITUCIN:

El artculo 10 de la ley 14/2006, de 26 de mayo sobre
Tcnicas de Reproduccin Humana Asistida prohbe los pactos o
contratos en los cuales una persona del sexo femenino cede o
presta su cuerpo para que en l nazca un ser humano que despus
de la gestacin es entregado al acreedor del contrato,
independientemente de que sea mediante un pago o de forma
gratuita.
En lo referente al contrato, la madre de gestacin abdica y
renuncia a la maternidad sobre el hijo que ella misma alumbra y
no le inscribe en el registro como suyo. De modo que, al
celebrarse dicho contrato, cuando el mismo sea cumplido, la
mujer que alumbra renuncia al hijo y este es registrado como
siendo hijo de las partes contratantes, a los que llamaremos, mas
adelante como padres de intencin.
3. DETERMINACIN DE LA FILIACIN:
3.1. MATERNIDAD:
Como hemos sealado, el artculo 10.2 de la ley 14/2006 de 26
de mayo sobre las tcnicas de reproduccin humana asistida
establece que la filiacin de los hijos nacidos por gestacin de sustitucin
ser determinada por el parto. Para la legislacin espaola, la
determinacin de la filiacin materna se asienta en el
alumbramiento. La ley no pone atencin a la procedencia del
vulo femenino que es empleado para la fecundacin, de modo
que no se hace diferencia entre que el vulo sea de la persona
embarazada o de una otra persona que cede el gameto, menos
relevancia tiene la consideracin de si la fecundacin es dentro o
fuera del cuerpo de la mujer.
El derecho al registro de nios nacidos mediante gestacin
En relacin a la mujer, la filiacin se constituye en funcin de

la verdad biolgica y no de la verdad gentica 3. La filiacin
materna se instituye mediante la veracidad en la gestacin, de
modo que, siempre que el embarazo se lleve por medio de vulos
que no sean de la gestante, el donante no podr reclamar la
filiacin. Aunque la madre de intencin done sus gametos para la
gestacin no tendr el derecho de reivindicar la maternidad en su
beneficio porque la maternidad se establece en funcin de la
verdad biolgica, y no de la verdad gentica. Es decir, en favor de
quien realiza la gestacin del hijo. Esta posicin ha sido reprobada
por un sector doctrinal que defiende que no se debera establecer
la maternidad exclusivamente por el parto. No obstante, cuando
el alumbramiento es realizado en un pas extranjero donde es lcita
la maternidad subrogada, la maternidad se establecer en
conformidad a las normas de dicho pas 4.
3.2. PATERNIDAD:
La paternidad del hijo que nace mediante la gestacin por
sustitucin se establece por medio de varios factores: por un lado,
la filiacin por medio de las tcnicas de reproduccin asistida ser
regida por las normas civiles, se exceptan las normas que vienen
previstas en el artculo 7.2. y 3. de la ley 14/2006, de 26 de mayo
sobre las Tcnicas de Reproduccin Humana Asistida, en el cual
su n 3 determina5 que: cuando la mujer estuviere casada, y no
separada legalmente o de hecho, con otra mujer, esta ltima podr
manifestar conforme a lo dispuesto en la Ley del Registro Civil
que consiente en que se determine a su favor la filiacin respecto
al hijo nacido de su cnyuge.
El hombre que done sus gametos para fecundar la madre de
gestacin contratada o a la persona que se le hace una fecundacin
in vitro, tiene el derecho, si as lo desea, de reivindicar la paternidad
3 HUALDE MANSO, TERESA, De nuevo sobre la filiacin de los nacidos

mediante gestacin contratada, Revista Doctrinal Aranzadi Civil Mercantil,
nm.10/2012 parte comentario, pg.2.
4 SELMA PENALVA, ALEJANDRA, Vientres de alquiler y prestacin por
maternidad. Revista doctrinal Aranzadi Social, nm.9/2013, parte doctrina, pg.8.
5 HUALDE MANSO, TERESA, De nuevo sobre la filiacin de los nacidos
mediante gestacin contratada, Revista Doctrinal Aranzadi Civil Mercantil, ob.
cit. pg.3.
a su favor, forme parte o no de una de los entes del contrato de

gestacin. Si la demanda es juzgada procedente, se establecer la
filiacin en relacin al referido hijo y a favor del padre reclamante.
Si bien, siempre que haya sido establecida la paternidad en
favor del hombre donante del esperma, la misma no deber ser
establecida posteriormente en beneficio de su compaero o
esposo (el donante del material gentico), es decir, la paternidad
ser establecida en relacin al padre biolgico y la condicin de
casado no conlleva a la fijacin de la paternidad en beneficio del
matrimonio homosexual masculino 6. El establecimiento de la
paternidad se har por medio de la paternidad biolgica y
posteriormente el menor podr ser adoptado por el compaero de
su padre biolgico, en el caso de que sea esta su intencin.
Al contrario, si los gametos utilizados para las referidas
tcnicas fueran de donantes annimos, estos no se podran
inscribir como hijos del padre reclamante en el registro civil. Sin
embargo, en casos de gestacin por sustitucin, siempre que el
material utilizado sea de un donante annimo, no ser posible la
determinacin de la filiacin paterna en relacin con ninguno de
los progenitores de intencin, pero s se tendrn que considerar
los efectos de la inscripcin registral hecha en el extranjero de
acuerdo con el contrato de maternidad subrogada 7. En
determinados ordenamientos jurdicos se admite que los
progenitores de intencin vean reconocida la filiacin del menor,
por medio de la transcripcin de la decisin judicial, inscripcin
del registro civil o adopcin, siempre que est en conformidad con
las normas extranjeras. 8
6 IBIDEM pg.4.
7 FLORES RODRGUEZ, JESS, filiacin gentica versus filiacin jurdica:
a vueltas con la maternidad subrogada. Comentario al auto del Tribunal Supremo
de 2 de febrero de 2015, Sala Primera, de lo Civil, rec.245/2012, La Ley
Derecho de familia, n 7, tercer trimestre de 2015, La Ley 4597/2015, pg.4.
8 En Europa, por poner algunos ejemplos, es el caso de Albania,
Espaa, Estonia, Georgia, Hungra, Irlanda, Holanda, Chequia, Reino Unido,
Rusia, Eslovenia y Ucrania. Eso mismo resulta posible en otros Estados en los
que la maternidad subrogada se encuentra prohibida o no se encuentra prevista
en la ley, como en Austria, Blgica, Filandia, Islandia, Italia (cuando al menos
existe un vnculo de filiacin paterno al ser el padre de intencin el padre
biolgico), as como en Malta, Polonia, San Marino, Suecia, Suiza y,
4. EL REGISTRO DE LOS HIJOS NACIDOS EN EL

EXTRANJERO POR MEDIO DEL CONTRATO DE
GESTACIN POR SUSTITUCIN
El contrato de gestacin por sustitucin en Espaa es nulo.
En estas situaciones, la dificultad reside en hacer reconocer los
efectos de un contrato de gestacin por sustitucin celebrado
vlidamente en otro territorio, donde los referidos contratos son
lcitos y la leyes nacionales permiten que los individuos celebren
libremente los referidos contratos.
La problemtica que se plantea a la hora de registrar al
menor nacido en el extranjero por medio de un contrato de
gestacin por sustitucin est en el hecho de que el mismo haya
nacido por intermedio de la utilizacin de vientres de alquiler,
tcnica de reproduccin humana que va en contra de los
principios elementales del orden jurdico espaol,
consecuentemente, no queda establecida su filiacin, paterna,
materna o ambas. Sin embargo, la jurisprudencia tiene defendido
que la admisin de la inscripcin del registro de un menor nacido
en el extranjero mediante el vientre de alquiler en Espaa no
perjudica la excepcin al orden pblico, y ello porque sigue
primando el inters de la proteccin de los menores, de su
identidad y de su familia. De forma que el orden jurdico espaol,
y teniendo en cuenta los principios e intereses invocados, tendr
que considerar los efectos de los contratos 9. Es lo que se afirma
en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalua de 15
de Septiembre, la instruccin de 5 de octubre de 2010, sobre rgimen
registral de la filiacin de los nacidos mediante gestacin por sustitucin est
plenamente vigente, por lo que debe seguir siendo aplicada por los Registros
Civiles espaoles a fin de determinar la inscribilidad del nacimiento y filiacin
en los casos que entran en su mbito de aplicacin, sin que la Sentencia de la
Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2014 constituya un
obstculo legal para ello (...) con independencia de las modificaciones de la Ley
eventualmente, Luxemburgo. FLORES RODRGUEZ, JESS, filiacin gentica

versus filiacin jurdica: a vueltas con la maternidad subrogada. Comentario al
Auto del Tribunal Supremo de 2 de Febrero de 2015, Sala Primera, de lo Civil,
rec.245/2012, ob. cit., pg.4.
maternidad. Revista doctrinal Aranzadi Social ob. cit., pg.8.
20/2011, de 21 de julio , del Registro Civil, que puedan tramitarse en la

materia a fin de dotarla de mayor seguridad jurdica.
Aunque el contrato de un vientre de alquiler no sea lcito en
Espaa, los juzgados espaoles estn reconociendo algunos de sus
efectos con fundamento en el inters del menor 10. Pues, a la hora
de interpretar las normas y de decidir qu inters es prevalente,
entre el inters del menor o la nulidad del contrato de maternidad
por sustitucin, debe atenderse el inters del menor. A nuestro
juicio se debe tener en cuenta el principio esencial conforme al
cual siempre que se trate de un asunto relacionado con un menor,
es su superior inters el que prevalece. Es el inters superior del
menor el que debe llevar a respetar su derecho a disfrutar
plenamente de su vida familiar y privada. De manera que, la
inscripcin en el Registro Civil consular de la certificacin
extranjera sobre filiacin se est superando porque de alguna
manera la ley del registro civil acogi el criterio mantenido por la
Resolucin de la DGRN de 18 de febrero de 2009.
La Direccin General de los Registros Y Notariado en su
resolucin de 18 de febrero de 2009 reconoci los efectos de un
acto practicado en el extranjero. A nuestro juicio, la DGRN no ha
infringido la ley, sino que dentro de sus competencias hizo una
interpretacin legal de las normas. Adems, entendemos como
acertado su posicionamiento al entender que el funcionario
encargado de la inscripcin debera verificar nicamente si el
documento era autntico y ordinario para que as tuviera las
garantas equivalentes a las requeridas por la legislacin espaola
conforme a lo establecido por el artculo 85 del reglamento del
registro civil 11. Lo que hizo la DGRN fue establecer una
comprobacin formal de la legalidad del documento, simplemente
exigi una inspeccin de la comprobacin de la autenticidad del
documento pblico emitido legalmente por un rgano competente
10 Sentencia 1201/2014 de 23 de diciembre, del tribunal superior de

justicia de Madrid (sala de lo Social, seccin 3), AS 2015/406.
11 DE VERDA Y BEAMONTE, JOS RAMN, Inscripcin de hijos nacidos mediante
gestacin por sustitucin (a propsito de la Sentencia del Juzgado de Primera

Instancia nmero de 15 de Valencia, de 15 de septiembre de 2010), Diario la ley,
n 7501, seccin Tribuna, 3 de Noviembre de 2010, ao XXXI, editorial La ley,
pg.1.
que tiene la competencia igual o semejante al rgano espaol. A

nuestro juicio, aunque la legislacin espaola prohba los contratos
de maternidad por sustitucin, el reconocimiento en Espaa de
los efectos del nacimiento de un menor por la referida tcnica no
va en contra del orden pblico, cuando es sabido que se trata de
un mtodo de reproduccin humana que est permitido en
determinados pases, y que por una opcin de poltica legislativa
no se admite en Espaa porque va en contra de los principios y
valores jurdicos del pas. Estas razones no bastan para justificar
el rechazo de la inscripcin de los hijos nacidos por los vientres de
alquiler.
La cuestin que se propone es 12: en primer lugar, saber si la
comprobacin registral del certificado de nacimiento extranjero
deber estar sometida a un control formal, aparte del control
formal se deber someter al control material que implica verificar
que el estabelecimiento de la filiacin est en conformidad con las
leyes del ordenamiento espaol; en segundo lugar, si la resolucin
de la Direccin General de los Registros y Notariados es
armonizable con las reglas y principios del sistema jurdico
espaol, ms propiamente, del inters superior del menor.
A nuestro juicio, no se trata de comprobar si los
progenitores son o no padres del menor, de lo que se trata es de
hacer la inscripcin de un nacimiento ocurrido en el extranjero
mediante una determinada tcnica de reproduccin humana. Y el
mximo que se poda hacer era verificar si la inscripcin estaba en
conformidad con la referida tcnica y no con el procedimiento
comn de estabelecimiento de la filiacin mediante un parto
natural. Lo que s se debera comprobar es que los progenitores de
intensin lo son de acuerdo con el modelo de maternidad
realizada para concebir al hijo. Si no hay contradiccin en esto, no
hay por qu rechazar el registro.
La ley 20/2011, de 21 de julio del registro civil establece
que el control de la legalidad de las certificaciones registrales
extranjeras debe comprender la confirmacin de que es un
12 DE VERDA Y BEAMONTE, JOS RAMN, Inscripcin de hijos nacidos

mediante gestacin por sustitucin (a propsito de la Sentencia del Juzgado de
Primera Instancia nmero de 15 de Valencia, de 15 de septiembre de 2010),
Diario la ley, n 7501, ob. cit. pg.2.
documento pblico autorizado por la autoridad extranjera

competente y que el documento pblico sea emitido por una
entidad registral que tiene las mismas competencias que el rgano
espaol competente13. Con la alteracin legislativa, la entidad
espaola va a determinar la filiacin de acuerdo con el registro
civil realizado en el pas extranjero. La filiacin ser determinada
de acuerdo con la legislacin extranjera.
La Instruccin de 5 de octubre de 2010 de la Direccin General
de los Registros y del Notariado, referente al rgimen registral de
la filiacin de los nacidos mediante gestacin por substitucin,
cambi su posicionamiento respecto a la resolucin del 18 de
febrero de 2009, ya que paso a exigir no solamente el simple
certificado registral de nacimiento, sino tambin que uno de los
requirentes sea espaol y que aporte una resolucin judicial
expedida por el pas de procedencia a la inscripcin de los hijos
nacidos por medio de la maternidad subrogada. 14.Este nuevo
requisito tiene como objetivo verificar el cumplimiento de las
condiciones de validez y de contenido del contrato de acuerdo
con la legislacin del pas de origen para garantizar la salvaguardia
de los intereses del menor y de la madre gestante. Esta nueva
exigencia posibilita la comprobacin de la plena capacidad jurdica
y de obrar de la mujer gestante, la licitud del consentimiento, de la
posible revocacin del consentimiento, o la comprobacin de la
inexistencia de una simulacin que oculte el trfico internacional
de menores, o de cualquier otro presupuesto exigido por la
legislacin del pas de procedencia. Para DE VERDA Y BEAMONTE,
esta solucin no se podr considerar acertada ni adecuada porque
estar protegiendo de manera administrativa el turismo
reproductivo que de alguna forma esquiva la aplicacin del
artculo 10 de la ley 14/2006 sobre las Tcnicas de Reproduccin
Humana Asistida.
13 VELA SNCHEZ, ANTONIO.J, soluciones prcticas para la eficacia en

Espaa de un convenio de gestacin por encargo. De nuevo a propsito de la
STS de 6 de febrero de 2014 Diario La ley, n 8309, ob. cit. pg.5.
mediante gestacin por sustitucin( a propsito de la Sentencia del Juzgado de
En situaciones en las que la filiacin es establecida pero

renunciada por uno de los progenitores, tambin se reconocen los
efectos del contrato de maternidad por sustitucin cuando existe
entre el menor y una de las partes un vnculo biolgico. Cuando se
dan estos hechos no se cuestiona el consentimiento libre,
voluntario e irrevocable para la realizacin del contrato de
gestacin por substitucin. Si las partes deciden cumplir el
contrato mediante la renuncia irrevocable atribuyendo al
progenitor biolgico todos los derechos y obligaciones referentes
a la paternidad no se deber cuestionar, a nuestro juicio, el valor
de la renuncia y de los derechos de la madre gestante de no querer
ejercer sus derechos referentes a la maternidad y su renuncia a
ellos en favor del progenitor. En estos supuestos no se renuncia a
la filiacin sino que se renuncia a ejercer los derechos referentes a
la determinacin de la filiacin porque esta podr estar
perfectamente determinada, lo que ocurre es que uno de los
progenitores se recusa a ejercer sus derechos correspondientes. La
constancia del registro de la madre es para que el menor tenga
conocimiento de sus orgenes biolgicos.
Establecida la filiacin, el derecho deber respetar la decisin
de la madre gestante de acuerdo con las normas de su pas, por las
cuales renuncia a sus derechos referentes a la maternidad y de
ejercer como gestante en el proceso de nacimiento de un ser
humano. La mujer, siempre que su legislacin lo permita, tiene la
autonoma y la responsabilidad, siempre y cuando d su
consentimiento, a celebrar un contrato de maternidad subrogada y
renunciar a sus derechos jurdicos referentes a la maternidad. La
madre de gestacin renuncia, no a filiacin, mas s a la titularidad
de la relacin jurdico parental y a sus derechos derivados de su
gestacin o maternidad biolgica a favor del padre biolgico.
Estas situaciones se diferencian de aquellas en las que la filiacin
no est determinada, cuando la madre gestante renuncia a la
maternidad, y no a los derechos a ejercer la maternidad, no
registra el hijo, aps el nacimiento se lo cede a los contratantes del
embarazo,
A mi juicio, la problemtica del reconocimiento de los
efectos de la filiacin de los hijos nacidos en un pas extranjero se
deberan formular como un problema de reconocimiento de la
autenticidad de una resolucin extranjera ms all de un problema

de derecho substantivo.
5. NEGACIN DEL REGISTRO DE LOS HIJOS NACIDOS POR

GESTACIN POR SUSTITUCIN
La problemtica del registro de los hijos nacidos por los
vientres de alquiler se ha levantado por la necesidad de un
reconocimiento en el registro civil de gemelos que han nacido en
los Estados Unidos mediante maternidad subrogada. El obstculo
ha surgido cuando la pareja de hombres ha intentado registrar los
menores gemelos, hijos de una ciudadana estadounidense, en el
consulado espaol de Los ngeles. Despus de la recusa del
consulado espaol en Los ngeles a efectuar el registro consular
de los menores, la Direccin General del los Registros y
Notariados ha expedido una resolucin de 18 de febrero de 2009
en la cual obligaba la inscripcin de los menos en el registro civil.
En conformidad a la resolucin se ha efectuado el registro.
Como hemos dicho, el contrato de gestacin por
substitucin no est permitido que sea celebrado en Espaa de
forma que las personas que pretenden generar descendencia por
esta va tendrn que irse a los Estados Unidos o a un pas donde
se les permita celebrar dicho contrato. En el caso particular de los
Estados Unidos, despus de nacer el hijo empieza un trmite en
el tribunal donde el mismo decreta una sentencia en la que seala
que los progenitores del menor son aquellos que han delegado la
gestacin por sustitucin 15. En dicha resolucin deber constar la
identificacin de la persona que se qued embarazada, aunque se
har referencia a la filiacin correspondiente, que de hecho ser
atribuida a las personas que han solicitado el embarazo y han
cubierto los costes del mismo. Despus del presente trmite en los
Estados Unidos, y una vez regresados a Espaa, los progenitores
tendrn que hacer la inscripcin de la certificacin registral
extranjera en el registro civil para que el nacimiento ocurrido en el
pas extranjero tenga efectos en Espaa.
15 BONILLO GARRIDO, LUIS, El reconocimiento y ejecucin de

sentencias de maternidad por sustitucin. Diario La ley, n 8070, seccin
Tribuna, 25 de Abril de 2013, Ao XXXIV, Editorial La Ley, pg.1.
Existen varios argumentos que tanto la doctrina como la

jurisprudencia han utilizado para rechazar dicho contrato. Por un
lado, se considera que dicho contrato va en contra a los bienes
jurdicos propios del ordenamiento jurdico espaol, a los valores
de la sociedad establecidos en las leyes y en los principios
informadores del derecho. Por otro lado, se entiende que
mediante ellos se podr abusar de la situacin de pobreza, de
familias desestructuradas o de medios problemticos por parte de
individuos con una buena posicin econmica. Por ltimo,
tambin se argumenta que la evolucin de las tcnicas de
reproduccin humana asistida vulneran la dignidad de la mujer
gestante y del menor, mercantilizado la gestacin y el hijo,
cosificando a la mujer gestante y al hijo, y permitiendo que
intermediarios hagan negocio sobre ellos posibilitando la
explotacin del estado de necesidad de la mujeres jvenes en
situacin de pobreza y creando una especie de ciudadana
censitaria donde solo quienes poseen altos medios econmicos
podrn crear relaciones de filiacin fuera del alcance de las dems
personas. Sin embargo, a parte de esta argumentacin de gran
contenido tico y moral, a nuestro juicio, existe un lado positivo,
que aunque va en contra de los principios ticos y morales de la
sociedad y de las normas del ordenamiento jurdico, lo cierto es
que, la maternidad por sustitucin presupone el derecho a
procrear para las personas que no podrn tener hijos de forma
gentica, siempre que el consentimiento de la madre sea dado ante
una autoridad judicial con exacto conocimiento de sus
consecuencias, pues no deja de ser un acuerdo voluntario y libre
por parte de quien lo lleva a cabo.
Como existe la prohibicin de la celebracin de los
contratos de maternidad subrogada en Espaa ser posible
transcribir dicha certificacin de nacimiento proveniente de un
pas extranjero? De acuerdo con BONILLO GARRIDO 16 se tendr
que hacer un trmite judicial de la sentencia estadounidense para
que la misma tenga efectos en Espaa. Para que este se lleve a
cabo, ser preciso que las mismas estn en conformidad con los
presupuestos impuestos por la ley espaola que son: sentencia
16 IBIDEM. pg.1 y 2.
firme, apostillada, traducida y el procedimiento deber ser

tramitado por un bogado y un procurador. Los Tribunales en
Espaa han empezado a homologar las sentencias extranjeras
referentes a los hijos nacidos en vientres de alquiler con
fundamento en el inters superior del menor y en el principio favor
filii 17.
A nuestro juicio, la nulidad del contrato de maternidad
subrogada no tiene por qu implicar la nulidad de la filiacin ni la
denegacin de la inscripcin registral de los hijos. Cuando se niega
el registro del menor no se est protegiendo el inters del menor,
se le est negando el derecho a tener una familia, ms si se deja al
menor en una posicin dbil olvidando la realidad, el hecho de
que el menor se encuentre con sus padres de intencin, que
constituyen una familia de hecho, y los progenitores pasan a tener
nicamente la posesin de estado sobre el menor. De modo que,
el no reconocimiento de los efectos del registro impide al hijo
tener una identidad.
Como ya hemos mencionado, la maternidad subrogada es
una tcnica de reproduccin humana que va en contra de los
principios fundamentales del ordenamiento jurdico espaol, el ser
humano no podr ser mercantilizado como objeto de comercio
por los hombres porque est fuera del trfico jurdico, adems,
debemos respetar la dignidad humana 18. El contrato de vientres de
alquiler es una causa ilcita, su objeto es ilcito porque su
contenido va en contra de las buenas costumbres y de la moral
(art. 1.275 del CC). El respeto que se debe tener por la dignidad de
la persona y el valor del ser humano son los elementos esenciales
que fundamentan la imposibilidad de celebrar contratos de
gestacin subrogada, y eso conlleva, consecuentemente el rechazo
del registro de los menores nascidos de estos contratos de siempre
que su filiacin no est determinada.
La inadmisin del registro en Espaa de los menores
nacidos mediante el vientre de alquiler implicara que los menores
permaneciesen sin registro de nacimiento e ira en contra del
artculo 3 de la convencin sobre los derechos del nio que
17 IBIDEM. pg.2.
maternidad. ob.cit. pg.3.
establece lo siguiente: En todas las medidas concernientes a los nios

que tomen las instituciones pblicas o privadas de bien estar social, los
tribunales, las autoridades administrativas o los rganos legislativos, una
consideracin primordial a que se atender ser el inters superior del nio.
La sentencia de 15 de septiembre de 2010 del juzgado de
primera instancia de Valencia argument al rechazar la inscripcin
de los menores el que hubieran sido inscritos como hijos de un
matrimonio homosexual espaol, su rechazo se basaba en admitir
la inscripcin del menor, y que no tena fundamento en la
condicin sexual de los progenitores de intencin sino en el modo
de concepcin de los nios, por ser mediante el contrato de
maternidad subrogada. La referida sentencia define el contrato de
maternidad por sustitucin como: aquel contrato, oneroso o gratuito,
a travs del cual una mujer consiente en llevar a cabo la gestacin, mediante
tcnicas de reproduccin asistida, aportando o no tambin su vulo, con el
compromiso de entregar el nacido a los comitentes, que pueden ser una persona
o una pareja, casada entre si o no, que a su vez pueden aportar o no sus
gametos
De acuerdo con la sentencia que invoca el artculo 10
de la ley 14/2006 de 26 de mayo de 2006, sobre las Tcnicas de
Reproduccin Humana asistida, el contrato de maternidad
subrogada es nulo porque va en contra del principio de la
indisponibilidad del cuerpo humano, ya que en estas recaen las
facultades reproductivas y de gestin de la madre, haciendo objeto
de comercio una funcin de la mujer tan elevada como es la
maternidad, la cual no puede ser objeto de trfico jurdico. La
maternidad por sustitucin se opone tambin al principio de la
indisponibilidad del estado civil, ya que trata de modificar las
normas que determinan la constitucin de la relacin jurdica
paterno-filial y la atribucin de la condicin jurdica de progenitor
e hijo. A nuestro juicio, estos argumentos son vlidos para
rechazar el contrato de maternidad por sustitucin pero no para
fundamentar el rechazo de la inscripcin de los nios nacidos en
vientres de alquiler. La referida sentencia tambin consider que la
maternidad se debe establecer por el parto, excepto si existe una
accin de reclamacin de la paternidad en relacin al padre
biolgico; por ese hecho se consider que exista una contrariedad
entre la ley espaola y el documento expedido en los Estados
Unidos para efectuar la inscripcin de la filiacin certificada por

las autoridades californianas. Como afirma la propia sentencia, la
necesidad de dar solucin a situaciones bastante complejas fue la
que ha llevado a la Direccin General de los Registros y Notariado
a dictaminar la Instruccin de 7 de octubre de 2010 donde prev
la posibilidad de inscribir a los menores nacidos en el extranjero
mediante el contrato de gestacin por sustitucin siempre que se
presente una resolucin judicial en la que est determinada la
filiacin, u otra situacin si la resolucin tiene el origen en un
procedimiento parecido a alguno de una jurisdiccin voluntaria de
Espaa, siempre y cuando se verifique que se haya respetado el
inters del menor y los derechos de la madre contratante.
La sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de
2014 ha revocado de forma implcita la instruccin de 5 de
octubre de 2010 de la direccin general de los registros y del
notariado en la cual ha hecho referencia al orden pblico y al
artculo 10 de la ley 14/2006, de 26 de mayo en materia de
tcnicas de reproduccin asistida, que establece la nulidad del
contrato de maternidad subrogada y establece la regla de
determinacin de la maternidad por medio del alumbramiento. El
Tribunal ha establecido que no debera ser el reconocimiento de
un dictamen extranjero el que consagre la filiacin de acuerdo con
el derecho interno del estado extranjero, sino que el requisito que
establece la sentencia para el reconocimiento pase a ser un
reconocimiento que no se oponga al orden pblico internacional
espaol.
Un sector de la doctrina 19 se ha planteado si, al considerar
nula la resolucin extranjera que concede el reconocimiento de los
hijos nacidos bajo el vientre de alquiler y llevar a estos nios a
estar bajo la guardia y proteccin de los servicios sociales para
que se les atribuya posteriormente la adopcin a terceras personas
distintas de los padres de intencin, se podra considerar que esta
decisin si est a favor del inters del menor?
19 FLORES RODRIGUEZ, JESS, Vientres de alquiler: ms cerca de su

reconocimiento legal en Europa. Comentario a la STEDH de 26 de junio de
2014, recurso n~65192/11. Diario La ley, n 8363, Seccin Tribuna, 28 de julio
de 2014, Ao XXXV. La ley 4710/2014, pg.2.
Lo que ocurre es que el rechazo del reconocimiento,

doble o singular de los hijos nacidos bajo el contrato de
maternidad subrogada por los progenitores de intencin,
exceptuando el vnculo biolgico que siempre se permite en
relacin a uno de los progenitores, crea un estado de indefensin
que lleva al desamparo jurdico del hijo. A nuestro juicio, el
rechazo del reconocimiento efectivo crea una situacin de
desamparo jurdico pero no de hecho del menor, y esto porque
aunque no les sea admitido a los padres de intencin el registro del
hijo, el menor no tiene por qu ir directamente a una institucin
de servicios sociales o ser adoptado por terceras personas distintas
de los padres de intencin. La prioridad tanto para la guardia de
hecho, la adopcin, tutela, o acogimiento familiar se quedar en
favor de los padres de intencin. Siempre que no exista una causa
legal que lo impida, no se deber entregar al menor en adopcin
a terceras personas distintas de los padres de intencin.
6. EL ORDEN PBLICO
El principio de la indisponibilidad del cuerpo
humano y del estado de las personas, la no admisibilidad de la
utilizacin del cuerpo de un individuo para complacer la voluntad
de otra persona de tener un hijo, el respeto a la vida privada y
familiar lleva a no consentir que una mujer que engendra un hijo
renuncie a l de forma gratuita o por un beneficio
econmico 20.Sin embargo, el orden pblico solo se deber utilizar
cuando va en contra el inters superior del menor y no se deber
considerar desde la perspectiva de la oposicin a la legislacin
interna.
El Tribunal Supremo en sentencia de 6 de febrero de 2014
aplica el orden pblico y deroga en parte la instruccin de 5 de
octubre de 2010 de la Direccin General de los Registros y
Notariado y aplica el artculo 10 de la ley 14/2006 de la ley sobre
las tcnicas de reproduccin humana asistida. En esta sentencia, el
tribunal ha considerado que no era suficiente el reconocimiento de

mediante gestacin por sustitucin( a propsito de la Sentencia del Juzgado de
la resolucin extranjera por la que se establece la filiacin de

acuerdo con el derecho nacional del estado donde se va a
reconocer. Segn el dictamen, el requisito para el reconocimiento
deber pasar a ser que no sea contrario al orden pblico
internacional espaol. Con estos argumentos el Tribunal ha
rechazado el registro del menor nacido por medio de la
maternidad por sustitucin.
El Tribunal ha fundamentado su decisin en el hecho de
que la proteccin del menor no podr ser alcanzada por medio de
la admisin de los efectos de un contrato de gestacin por
sustitucin que se considera nulo por el ordenamiento jurdico
espaol y que la filiacin se determine por medio de quien ha
encargado el embarazo. Segn el tribunal, el inters superior del
menor no podr ser analizado en la perspectiva de un contrato de
maternidad por substitucin y de un establecimiento de la filiacin
por parte de los padres de intencin, sino que deber ser analizado
desde la perspectiva de la ruptura de los vnculos con la madre que
dio el alumbramiento. Sin embargo, no compartimos la decisin
del Tribunal porque, a nuestro juicio, el inters superior del menor
se sobrepone al argumento de impedir el fraude a la ley.
7. NECESIDAD DE ATENUAR EL ORDEN PBLICO

La resolucin de la problemtica que se plantea en relacin
al reconocimiento de los hijos nacidos del contrato de maternidad
subrogada pasa, como afirma FLORES RODRIGUEZ 21, por la
adopcin de una posicin definitiva por parte del legislador que
suponga, o la inhibicin general de los embarazos mediante los
contratos de vientres de alquiler, o la manutencin de la inhibicin
de los contratos de vientres de maternidad subrogada aunque se
vaya reconociendo la filiacin, y consecuentemente se admite el
registro para el estabelecimiento de la filiacin, o la creacin de un
rgimen jurdico apropiado que discipline el procedimiento y los
efectos de la filiacin. . A nuestro juicio, teniendo en cuenta la
inexistencia de una normativa especfica que regule estos
procedimientos y el surgimiento cada ms creciente de la
21 FLORES RODRIGUEZ, JESS, Vientres de alquiler: ms cerca de su

reconocimiento legal en Europa. Comentario a la STEDH de 26 de junio de
2014, recurso n~65192/11. Diario La ley, n 8363, ob. cit. pg.2.
utilizacin de estas prcticas, que consecuentemente tienen un

efecto importante en la condicin jurdica del menor, la solucin
en este momento pasa por la atenuacin del orden pblico. O
sea, la inexistencia de una legislacin que regule de forma
definitiva los contratos de maternidad subrogada no deber ser la
excusa para que el menor se quede privado del derecho al registro.
De modo que, el orden pblico deber ser atenuado mediante la
admisin del registro del menor por los padres de intencin.
La resolucin de 18 de febrero de 2009, a mi juicio,
permiti solucionar una cuestin muy importante, la defensa de
los intereses del menor, mas propiamente su identidad. Aunque,
como argumentan algunos autores 22, que la instruccin va en
contra de lo dispuesto en el artculo 10 de la ley de Tcnicas de
Reproduccin Humana Asistida, a nuestro juicio, una cosa es la
nulidad del contrato de maternidad subrogada y otra son sus
efectos. La transcripcin del registro del menor nacido mediante
esta tcnica de reproduccin humana asistida y su contrariedad
con las normas y principios esenciales del ordenamiento jurdico
espaol no afectan el orden pblico espaol, y esto porque el
derecho a la identidad del nio o, el derecho a la proteccin del
menor y el derecho a tener una vida privada y una familia debern
ser respetados y salvaguardados. Como la filiacin es un elemento
fundamental en la identificacin del menor, se deber atenuar la
intervencin del estado cuando exista la necesidad de transcribir el
registro de los hijos nacidos mediante la maternidad por
sustitucin 23.
La atenuacin del orden pblico se justifica por la simple
razn de que la necesidad de identidad del nio limita el poder de
autoridad del estado. Si no existiese la atenuacin del orden
pblico, esto llevara a que el menor estuviera en una situacin de
incertidumbre jurdica y complicada para el ejercicio de sus
derechos como individuo dentro de la sociedad en la que estuviera
inserido. Por ejemplo, la dificultad de acceder a servicios pblicos,
22 FLORES RODRGUEZ, JESS, filiacin gentica versus filiacin jurdica:

a vueltas con la maternidad subrogada. Comentario al Auto del Tribunal
Supremo de 2 de Febrero de 2015, Sala Primera, de lo Civil, rec.245/2012,ob.
cit. pg.5.
23 IBIDEM. pg .4.
a ejercer derechos familiares y personales, la no concesin de la

nacionalidad a los padres de intencin del hijo, etc. toda una serie
de condicionantes afectaran a la vida el menor.
La necesidad de atenuar el orden pblico nace del hecho de
que en Espaa apenas se ejecutan los efectos del contrato de
gestacin por sustitucin celebrados en otro pas. El registro ser
un efecto del contrato de maternidad subrogada. En la situacin
inversa, si la cuestin hubiera sido planteada en Espaa y el
Tribunal o las autoridades espaolas tuvieran que solucionar la
cuestin de acuerdo con el derecho substantivo espaol; en estas
situaciones sera admisible que se aplicara el orden pblico de
forma absoluta, pero no es el caso, lo que estamos tratando en
concreto se basa en el reconocimiento de una decisin ya tomada
por una entidad extranjera con competencia para el mismo y que
atribuye la filiacin de conformidad a las leyes del pas.
A nuestro juicio, al no reconocer los efectos del rgano
extranjero se pondran obstculos a la globalizacin y a la libre
circulacin de las personas, pues esta tiene como consecuencia
que cada vez sean ms habituales las relaciones entre ciudadanos
de diferentes ordenamientos jurdicos y las autoridades nacionales,
tanto judiciales como administrativas de las partes envueltas, se les
plantea la problemtica del reconocimiento de decisiones, actos, o
negocios jurdicos proferidos por rganos extranjeros.
8. DERECHO A LA IDENTIDAD DEL HIJO

La identidad del individuo est relacionada con su persona y
es un requisito fundamental en la vida del sujeto. De modo que, la
misma identidad se crea a partir del estabelecimiento de la
paternidad. Es a partir del hecho de la filiacin que los individuos
crean la relacin de paternidad 24. Adems, el establecimiento de la
identidad del menor tiene un elemento psicolgico y sociolgico
con un componente jurdico que viene asociado a caractersticas y
atributos personales que facultan la identificacin de la persona a
nivel social.
El menor tiene derecho a incorporarse a una familia en la
que podr consolidar su identidad independientemente del
24 IBIDEM.
modelo familiar concreto. El hijo tiene el derecho a que se respete

su identidad independientemente de su modo de gestacin. Por
eso, cuando la Direccin General de los Registros y Notariado
aplica la resolucin de 18 de febrero se estn protegiendo los
intereses del menor, preservando su identidad. Aunque el contrato
sea ilcito en Espaa, es lcito en el pas en el que ha sido
celebrado, y esta realidad tiene efectos que se producen en
Espaa, y por ello mismo debern ser reconocidos ante los
rganos nacionales.
De acuerdo con el artculo 8 n 1 de la convencin
internacional sobre los derechos del nio, los Estados partes se
debern comprometer a respetar los derechos del nio y a preservar los
derechos del nio, incluidos la nacionalidad, el nombre y las relaciones
familiares en conformidad con la ley y las injerencias ilcitas. Ya el
artculo 8 n2 de la referida convencin impone que cuando el
nio sea privado ilegalmente de alguno de los elementos de su identidad o de
alguno de ellos, los estados partes debern prestar asistencia y proteccin
apropiada con mira a establecer rpidamente su identidad.
La identidad permite que el menor sea inserido en el
linaje familiar y permite la insercin en el respectivo ncleo
familiar. De forma que, la identidad permite que el individuo tenga
derecho al nombre, apellido, fecha de nacimiento, identificacin
de su sexo, lugar de nacimiento y nacionalidad. De modo que,
solo con estos datos se podr hacer la inscripcin del hijo en el
respectivo registro civil que le permitir su anexin de forma legal
a un clan familiar y social de acuerdo con un determinado eje
familiar 25. A nuestro juicio, la identidad del nio es un derecho
fundamental porque permite que el mismo tenga establecida la
relacin de filiacin con sus progenitores, de modo que la
identidad permite que exista una relacin entre el elemento
psicolgico y sociolgico, con el elemento jurdico 26.
De acuerdo con el pronunciamiento del Tribunal
Europeo de los Derechos del Hombre, en la sentencia de 26 de
junio de 2014, en el caso Mennesson Y Labasse c. Francia, el tribunal
25 FLORES RODRIGUEZ, JESUS, El derecho a la identidad del nio en las

nuevas formas de familia, La Ley Derecho de familia, 18 de Noviembre de 2014,
Editorial La Ley, pg. 1.
26 IBIDEM. pg.2.
consider que el derecho a la identidad personal integra el

concepto de vida privada, de modo que existe un vnculo entre la
vida privada de los menores nacidos en los vientres de alquiler y
el establecimiento de su filiacin. Adems, con la consagracin en
el artculo 8 de la CEDH (Convenio para la Proteccin de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales) que
impone el respeto por la vida privada y familiar; la nocin de la
vida familiar incluira las situaciones en las que los individuos
cuidan de los menores como verdaderos padres despus de que
ellos hubieren nacido, habitando en el mismo domicilio, de forma
que la vida que llevan en nada se diferencia de la vida familiar en
su sentido normal.
9. INTERS SUPERIOR DEL MENOR

Aunque la admisin de la gestacin por sustitucin sea
una posicin muy criticada por los siguientes argumentos: la
defensa de la dignidad de la persona, evitar el aprovechamiento de
personas necesitadas de medios econmicos, impedir la
negociacin de un beb y evitar el desamparo del nio
atribuyndole a una persona distinta que se encuentra en una
posicin contraria al inters superior del menor, por los efectos
psquicos y emocionales negativos que podran recaer sobre la
madre de alquiler, etc. Efectivamente, el contrato de maternidad
subrogada es moral y jurdicamente contestable porque recae
sobre un objeto ilcito prohibido para el trafico jurdico (1271 y
1275 del Cdigo Civil). No se puede admitir que haya un contrato
que tenga como bien u objeto un ser humano y mucho menos se
podr permitir o consentir que una mujer mediante un acuerdo
expreso o tcito, gratuito u oneroso, pacte generar un hijo para
que posteriormente a su nacimiento lo entregue a una tercera
persona. A mi juicio, es un negocio ilcito contrario al orden
pblico. Se trata de un contrato prohibido y una vez realizado
deber ser considerado nulo. Sin embargo, de acuerdo con el
artculo 3 de la Convencin sobre los Derechos del Nio, el
inters superior del menor atribuye al nio el derecho a una
identidad nica que le permite tener una filiacin igual en todos
los pases, y no que en un territorio se reconozca determinada
filiacin y en otro no, adems de que los progenitores sean

diferentes siempre que cambien de pas 27.
La invocacin del inters superior del menor podr ser
suficiente para superar el impedimento legal sobre la maternidad
subrogada. A nuestro juicio, el inters superior del menor no sirve
para eludir el impedimento sobre la maternidad subrogada sino
ms bien para dar solucin a un problema que nace de un
contrato que, aunque est prohibido en Espaa, es lcito en otros
pases y por eso el orden jurdico no puede recusar el reconocer
sus efectos. O sea, existe un menor que no podr estar sin
identidad porque haya nacido mediante un contrato que se
considera nulo en Espaa. El inters superior del menor impone
que se le atribuya una identidad, independientemente de su forma
de nacimiento, y exige que el estado cree mecanismos para
solucionar rpidamente dicha problemtica.
Lo que se pretende es que los derechos fundamentales
del menor estn protegidos y que los mismos derechos
prevalezcan sobre los dems derechos en conflicto, sobre todo
porque el menor no tiene capacidad por s mismo de defender sus
intereses en semejante situacin. Lo que lleva a considerar que
cuando una norma colisiona con el principio o clusula general del
inters superior del menor (derecho a la identidad) y con el de
igualdad (derecho a tener una familia), con independencia del
nacimiento (nulidad del contrato de gestacin por sustitucin), su
aplicacin (e incluso su neutralizacin) deben realizarse conforme
a las exigencias derivadas de un principio general prioritario, el del
inters superior del menor. Entre la aplicacin del principio
general de la norma que prohbe practicar el acto y la norma
esencial que representa el inters del menor, se deber escoger la
opcin ms beneficiosa para el hijo. En la situacin de los
registros de nacimiento por la gestacin por sustitucin, el
derecho al registro y a la identidad supone la opcin ms ventajosa
para el menor.

maternidad. ob. cit. pg.9.
10. CONCLUSIONES:
El registro es un efecto directo del contrato de maternidad
por sustitucin, por eso se podrn separar los efectos del
contrato-la filiacin-, del contrato en s mismo, que es el pacto en
el cual una de las personas es obligada a generar un hijo y a
entregrselo a los contratantes despus del nacimiento. Si el
ordenamiento jurdico espaol simplemente no reconoce al hijo
por haber nacido este mediante la gestacin por sustitucin, el
orden jurdico est vulnerando los intereses superiores del menor.
De manera que, la defensa del orden pblico no podr ser
invocada en contra del menor, sino que desde la normativa que
permite su atenuacin en situaciones de conflicto como estas. El
carcter ilegal de la filiacin no justifica que el mismo tenga que
tener un trato diferenciado.
Podemos decir que no se podr ignorar esta nueva
realidad social que presenta la maternidad por sustitucin, con la
que ciudadanos espaoles recurren a pases donde tales contratos
son lcitos y perfectamente admisibles, y que posteriormente a la
celebracin de dichos contratos regresan a sus pases de origen o
de residencia, en los cuales pretenden que sea reconocido el
registro del hijo nacido mediante esta tcnica de reproduccin
humana asistida, que es el contrato de maternidad subrogada. Lo
que si se deber hacer es buscar soluciones que sean favorables
para el menor y no dejarlos en una situacin de riesgo. Lo que
proponemos es que se haga un encuadramiento jurdico de estas
situaciones de hecho y permitir que se reconozca a nivel interno
una decisin que est en conformidad con las leyes del pas
extranjero donde se ha realizado el referido procedimiento,
siempre que el mismo sea similar al de los registros civiles
espaoles. Y en caso de que sea necesario, se deber reforzar el
control jurisdiccional, lo que no podr ocurrir en ninguna
circunstancia es dejar el menor sin el reconocimiento de la
filiacin, y esto porque privar al menor del registro sera ponerle
en una situacin de desproteccin y violar su inters superior,
perjudicando su situacin jurdica y dejndole en una situacin de
desamparo. El inters superior del menor se sobrepone a las
normas jurdicas y le da el derecho a tener una identidad
independientemente de su modo de concepcin.
CAPTULO XVII
Liberdade, segurana e alguns aspectos do
dever de colaborao do arguido no processo
penal portugus
ANA PAULA GUIMARES 1

1. Introduo
O regime legal das proibies de prova exige que a prova e os
meios da sua obteno sejam aceitveis e rigorosos pelo seu capital
interesse, utilidade e importncia no contexto de uma provvel acusao
e plausvel condenao. Por isso que no possam ser obtidas, utilizadas e
produzidas todas as provas convenientes e relevantes para o eficaz
combate criminalidade, to desejado pela populao em nome da sua
segurana e da satisfao das pretenses retributivas que a opinio
pblica reclama, com alguma insistncia, nomeadamente por fora do
esprito de descontentamento com a justia criminal a que se vem
assistindo e que, por sua vez, carrega uma reivindicao justicialista e
securitria.
A segurana e a defesa da ordem pblica so tarefas estaduais,
bem como a preveno da criminalidade. A consecuo deste desiderato,
conforme a histria se encarregou de nos demonstrar, capaz de
importar agresses graves a bens jurdicos de que o cidado titular. Da
que a operacionalidade das entidades competentes para a investigao
criminal, para a acusao e para o julgamento tenham de respeitar a
irrefragvel concepo da realizao legalmente possvel e humanamente comportvel
das diligncias probatrias necessrias, assente nas traves constitucionais de
um Estado de Direito democrtico e social.
Pode, ento, o arguido ser compelido realizao de diligncias
probatrias? Vejamos.
1 Doutora em Direito; docente de Direito Penal e de Processo Penal na

Universidade Portucalense e investigadora do Instituto Jurdico Portucalense,
na linha Dimensions of Human Rights, UPT/IJP, Rua Dr. Antnio
Bernardino Almeida, 541-619, 4200-072 Porto, Portugal; e-mail institucional
apg@upt.pt
394 Ana Paula Guimares
2. O dever de sujeio s diligncias de prova e medidas de

coaco previstas, ordenadas e realizadas por entidade competente
O art. 61, n 3, alnea d) do Cdigo de Processo Penal faz
recair sobre o arguido o dever de se sujeitar a todas as diligncias de
prova e medidas de coaco especificadas na lei e ordenadas e efectuadas
por entidade competente, a fim de se concretizar a finalidade ltima do
processo penal.
A Constituio da Repblica Portuguesa consagra o direito
presuno de inocncia at ao trnsito em julgado da sentena
condenatria e estabelece o direito segurana e liberdade pessoal, nos
artigos 32, n 2 e 27, respectivamente.
A lei reconhece a no obrigatoriedade de o arguido se
pronunciar sobre os factos que lhe so imputados, no artigo art. 61, n
1, al. d) do Cdigo de Processo Penal, resultante do direito ao silncio.
Por outra via, a doutrina confirma o privilgio no auto-incriminao,
em nome e homenagem autonomia pessoal.
O artigo 172, n 1 do Cdigo prescreve que qualquer pessoa
pode ser compelida, por deciso da autoridade judiciria competente, a
realizar exame ou a facultar coisa que deva ser examinada no caso de
pretender eximir-se ou obstar ao exame devido.
Em legislao complementar, o artigo 6 da Lei n 45/2004, de
19 de Agosto, que estabelece o regime das percias mdico-legais e
forenses, impe a obrigatoriedade de sujeio a exames mdico-legais
quando estes se mostrarem necessrios ao inqurito ou instruo de
qualquer processo, desde que ordenados pela autoridade judiciria
competente, nos termos legais.
A Lei n 5/2008, de 12 de Fevereiro, que aprova a criao de
uma base de dados de perfis de ADN para fins de identificao civil e
criminal, no artigo 8, prev a colheita compulsiva de vestgios
biolgicos. possvel a recolha de amostras biolgicas a arguido com
finalidades de investigao criminal e de constituio de base de dados de
ADN, que pode ser ordenada oficiosamente por despacho judicial, a
partir da constituio de arguido 2 e, quando no se tenha procedido
2 Em correspondncia com o preceituado nos artigos 57 e seguintes do Cdigo

de Processo Penal, trata-se de acto imposto a um cidado por um rgo da
administrao da justia penal ou a pedido do prprio sempre que estejam a
ser efectuadas diligncias destinadas a comprovar uma imputao que
pessoalmente o afectem. A partir da constituio de arguido na aco penal,
transita-se do procedimento criminal, que teve o seu incio com o
conhecimento por parte do Ministrio Pblico da existncia de uma
infraco criminal e subsequente abertura do inqurito (seguindo um
conjunto de regras e actos procedimentais), para o processo. O arguido
Liberdade, segurana e alguns aspectos do dever de ....
recolha da amostra nos termos indicados, ordenada mediante despacho

do juiz de julgamento e aps trnsito em julgado, a recolha de amostras
em condenado por crime doloso com pena concreta de priso igual ou
superior a trs anos, ainda que haja lugar a pena substitutiva.
Tambm o Acrdo de fixao de jurisprudncia, do Supremo
Tribunal de Justia, de n 171/12.3TAFLG.G1-A.S1, de 28/05/2014
(relator: Conselheiro Armindo Monteiro), veio decidir: Os arguidos que
se recusarem prestao de autgrafos, para posterior exame e percia,
ordenados pelo Exmo. Magistrado do M. P., em sede de inqurito,
incorrem na prtica de um crime desobedincia, previsto e punvel pelo
artigo 348., n. 1 b), do Cdigo Penal, depois de expressamente
advertidos, nesse sentido, por aquela autoridade judiciria. O Supremo
Tribunal de Justia reconheceu, deste modo, a legitimidade de o
Ministrio Pblico emitir uma ordem ao arguido no sentido de este
escrever pelo seu prprio punho determinadas palavras, com a finalidade
de subsequente de percia letra, conjugando vrios normativos do
Cdigo de Processo Penal, a saber, os artigos 60, 61, n. 1, alnea d), e
n. 3 alnea d), 171 a 173 e 125 e 126. A recolha de autgrafos, ainda
que no se encontre especificada na lei processual penal como diligncia
de prova, a verdade que no foi entendida como extorso de
declaraes ou de quaisquer actos processuais que no sejam expresso
da vontade livre do arguido e muito menos como um modo de auto-
contribuio para a prpria inculpao.
O arguido , como sabemos, um "sujeito" do processo. Nesse
sentido, no coisificvel ainda que em nome das dignas finalidades
prprias do processo penal.
Do estatuto do arguido e da consagrao constitucional do
princpio da presuno de inocncia, bem como do privilgio da no
auto-incriminao resultar que depende unicamente da vontade e
liberdade do arguido participar em diligncias de prova em um processo
de natureza criminal? A recusa do arguido de participao em diligncias
de prova legtima e impeditiva da correspondente recolha do meio de
prova em causa?
adquire o status activus/positivus processualis. Sobre o assunto, ver mais

pormenorizadamente Cunha, Jos Manuel Damio da, O caso julgado parcial.
Questo da culpabilidade e questo da sano num processo de estrutura acusatria,
Porto: Universidade Catlica (2002), pp. 331 ss. e 343, respectivamente.
3. Sobre a relevncia ou irrelevncia da vontade do arguido e a

exigibilidade de um comportamento passivo do arguido e
exigibilidade de um comportamento activo do arguido
Doutrinariamente so defendidas duas concepes sobre o
privilgio ou prerrogativa de no auto-incriminao.
Uma, com dimenso minimalista, que o reduz ao direito ao
silncio no que toca prova por declaraes do arguido,
consubstanciando-se no direito do arguido a no responder a perguntas
feitas, por qualquer autoridade, sobre os factos imputados (Livro III
Da Prova , Ttulo II Dos meios de prova , Captulo II Das
declaraes do arguido, artigos 140 e ss. do Cdigo de Processo Penal).
Da que o arguido, em caso algum, preste juramento e o seu silncio no
possa ser avaliado em seu desfavor. O legislador no obriga o arguido a
todas e quaisquer diligncias de prova, pelo que o exerccio do direito ao
silncio no o far nunca incorrer na prtica do crime de desobedincia
previsto e punido no art. 348, n 1, alnea b) do Cdigo Penal.
J assim no no que respeita s demais diligncias probatrias
coactivas em que, de acordo com a cominao legal, a recusa de
colaborao do arguido na descoberta da verdade, induzida pelo dever de
se sujeitar s diligncias de prova, nos termos do preceituado no art. 61,
n 3, alnea c) do Cdigo de Processo Penal, ter como consequncia,
conforme os casos, ou a prtica do crime de desobedincia, ou a sua
execuo forada ou imposta 3, mesmo que pelo uso da fora, desde que
dentro dos limites permitidos pelo artigo 126 que define os mtodos
proibidos de prova. O que se traduz, por outras palavras, em uma
obrigao para o arguido de colaborar com as entidades competentes
para o apuramento da verdade e a realizao do direito, desde que no se
esteja perante prova meramente declaratria 4.
3 A aplicao ao arguido de uma sano criminal pelo crime de desobedincia

poderia ser-lhe favorvel em face do risco da incriminao a que se furtaria
pela sua recusa. Ver, neste sentido, Prez Marn, M. ngeles, El ADN como
mtodo de identificacin en el proceso penal, Revista do Ministrio Pblico,
Ano 33, n 132, Out./Dez.(2012), p. 149.
4 Neste sentido a jurisprudncia do STJ de que damos alguns exemplos: o direito
ao silncio por parte do arguido, no sendo um direito ilimitado, incide sobre os

factos que lhe forem imputados e sobre o contedo das declaraes que acerca
deles prestar, ou seja, abrange apenas o interrogatrio substancial sobre a
factualidade integradora da acusao e declaraes sobre ela j prestadas e a
questo da culpabilidade; o silncio no pode prejudicar o arguido, mas dele no
pode retirar benefcios (Proc. n 07P3227 de 10/01/2008); o arguido no pode
ser obrigado, nem deve ser condicionado a contribuir para a sua prpria
incriminao, isto , tem o direito a no ceder ou fornecer informaes ou
Outra perspectiva, com amplitude maximalista, sustenta a no

obrigatoriedade de o arguido proporcionar s entidades competentes
prova por declaraes, prova documental ou de qualquer outra natureza,
defendendo o direito de este se recusar a participar activamente nas
diligncias de recolha de prova que o possam incriminar. Admite e
estende o privilgio da no auto-incriminao a todas as diligncias
probatrias em que a utilizao do arguido, do seu corpo ou partes do
seu corpo sirvam de meio de obteno de prova ou como meio de prova
contra si prprio, desde que se destinem a influenciar negativamente a
prova, no sentido de a dirigir contra si. A infinitizao da no auto-
incriminao pretende impedir que o arguido seja transformado em
simples objecto de prova, consubstanciando-se num direito a no ser
obrigado a fornecer prova (material, documental, declaracional, ou outra)
da sua culpabilidade 5, o que sucederia em relao s amostras biolgicas
nos casos em que a extraco pressupe alguma actividade por parte do
visado, cooperao e contribuio individual sem a qual a diligncia no
seria vivel, nem exequvel. O sucesso de grande parte das intervenes
corporais que consistem na recolha de material gentico depende de
condutas passivo/activas e de aces preparatrias e de
acompanhamento dos exames; no se trata verdadeiramente de uma
colaborao activa em que o arguido est obrigado a uma aco atravs
do fornecimento de prova, nem realmente uma simples colaborao
passiva em que o arguido est obrigado a suportar a diligncia
probatria, inactivo e indiferente.
Nesta ptica amplo o campo de possibilidades de recusa do
arguido. S casos de grave, elevada e excepcional necessidade probatria
admitiro que algum seja compelido realizao dessas diligncias. A
cooperao do arguido s poder ser imposta verificadas as condies de
legalidade, proporcionalidade e subsidiariedade. A recusa do arguido,
elementos que o desfavoream, ou a no prestar declaraes, sem que do silncio

possam resultar quaisquer consequncias negativas ou ilaes desfavorveis no
plano da valorao probatria e que sendo, porm, este o contedo do direito,
esto situadas fora do seu crculo de proteco as contribuies probatrias,
sequenciais e autnomas, que o arguido tenha disponibilizado ou permitido, ou
que informaes prestadas tenham permitido adquirir, possibilitando a
identificao e a correspondente aquisio probatria, ou a realizao e a prtica
e actos processuais com formato e dimenso prpria na enumerao dos meios
de prova, como a reconstituio do facto (Proc. n 04P3276 de 05/01/2005).
5 Pinto, Lara Sofia, Privilgios contra a auto-incriminao versus colaborao do
arguido: case study: revelao coactiva da password para desencriptao de

dados: resistance is futile?, Prova criminal e direito de defesa: estudos sobre teoria da
prova e garantias de defesa em processo penal, Coimbra: Almedina (2010), p. 109.
verificados estes princpios, ser valorada livremente pela entidade

investigatria ou pelo julgador, consequncia diametralmente oposta
valorao do silncio do arguido no que respeita s suas declaraes 6. O
alicerce desta interpretao vai buscar-se ao privilgio contra a auto-
incriminao enquanto construo formal de no obrigatoriedade de
auto-inculpao que no exige do arguido o dever geral de colaborar ou
coadjuvar o Estado na administrao da justia no que respeita aos
factos que lhe so imputados.
O Tribunal Constitucional, no que toca prerrogativa de no
auto-incriminao, decidiu, no Acrdo n 340/2013, de 11/11/2013
(Relator: Conselheiro Joo Cura Mariano) que tem sido reconhecido
que o direito no auto-incriminao no tem um carcter absoluto,
podendo ser legalmente restringido em determinadas circunstncias (v.g.
a obrigatoriedade de realizao de determinados exames ou diligncias
que exijam a colaborao do arguido, mesmo contra a sua vontade).
No se pode esquecer que o direito ao silncio, consagrado no
art. 61, n 1, alnea d) do Cdigo de Processo Penal, constitui uma
proteco do arguido face ao poder da administrao da justia penal.
Com efeito, a prova por declaraes esteve historicamente ligada a
metodologias de extorso da verdade / confisso e inerente barbrie e
crueldade da tortura infligida. Consequentemente o direito ao silncio
tem esta extenso que lhe inata: proibio de declaraes obtidas pela
fora, contra ou sem a vontade de quem as presta, sobre os factos
imputados.
Nesta medida, no tem o arguido o dever de com as suas
declaraes e atravs das suas declaraes colaborar com a administrao da
justia penal, precisamente porque a prestao de declaraes
depositria de um acto inseparvel da vontade de quem as presta. Logo,
a impossibilidade de declaraes compulsivas do arguido traz consigo a
no obrigatoriedade deste comportamento e, portanto, a no
obrigatoriedade de uma colaborao forada do arguido no mbito da
prova declaracional.
Aspecto diferente o resultante da utilizao de prova
resultante de declaraes prestadas pelo arguido no coactivamente, mas
recolhida informalmente pelos rgos competentes Qual o valor de
6 No como presuno ou indcio de culpabilidade mas justamente como

elemento a levar em considerao na formao da convico do julgador,
Prez Lpez, Jorge A., El derecho a la no autocriminacin y sus expresiones
en el derecho procesal penal, disponvel em:
http://www.derechoycambiosocial.com/revista017/autoincriminacion.htm
(acedido em 30 de Setembro de 2016).
eventuais declaraes verbais espontneas exteriorizadas fora do mbito

do prprio procedimento criminal v.g. antes de se iniciar formalmente o
interrogatrio? Poder-se- falar de colaborao activa voluntria do
arguido com os inerentes reflexos em sede probatria por no ter sido
obtida fora? Atento o princpio das proibies de prova, consagrado
no n 8 do art. 32 da Constituio da Repblica Portuguesa, a obteno
e subsequente utilizao deste meio de prova resulta proibida por
atentatria da integridade moral. A prestao de declaraes num quadro
situacional em que o arguido cuida legitimamente que no venham a ser
utilizadas, no pode converter-se em um acto concretizador de um
suplemento de prova contra si prprio. O n 8 do art. 32 da
Constituio e o art. 126 do Cdigo de Processo Penal cominam com a
nulidade (mais precisamente nulidade atpica, por outras palavras, um
vcio de Inutilizabilidade ou de inexistncia) as provas conseguidas por
meios desleais ou com recurso a artifcio ou astcia por parte de quem
prossegue a actividade investigatria. De resto, o Supremo Tribunal de
Justia 7 j se pronunciou no sentido da irrelevncia de todas as conversas
ou quaisquer outras provas recolhidas informalmente.
O arguido um sujeito processual e no um simples objecto ou
um mero meio de prova. Enquanto sujeito processual est dotado de
direitos e tambm incurso em deveres especficos. Nesta extenso de
sujeito sobre quem recaem obrigaes, ao longo do procedimento
criminal, o arguido aparece como objecto ou meio de prova em sentido
tcnico, de formas, graus, durao e ritmos variveis. assim mesmo
quando decide prestar declaraes sobre os factos que lhe so
imputados, quando objecto de reconhecimento, de prova pericial, de
7 No Proc. n 06P4593 de 15/02/2007. Nele se distinguem as provas obtidas

informalmente j no decurso de um inqurito com a constituio da pessoa
como arguido, pressuposto do exerccio do direito ao silncio, das recolhidas
informalmente no mbito da prtica dos actos necessrios e urgentes para
assegurar os meios de prova, como colher informaes das pessoas que
facilitem a descoberta dos agentes do crime ao abrigo do disposto no art.
249. do CPP, em que a actividade dos rgos de polcia criminal no se
dirige contra ningum em particular e ainda sem abertura de inqurito.
Afirmam os Senhores Conselheiros: Ainda que provenham de eventual
suspeito, essas informaes no so declaraes em sentido processual,
precisamente porque no h ainda processo. Completamente diferente o
que se passa com as ditas conversas informais ocorridas j durante o
inqurito, quando j h arguido constitudo, e se pretende suprir o seu
silncio, mantido em auto de declaraes, por depoimentos de agentes
policiais testemunhando a confisso informal ou qualquer outro tipo de
declarao prestada pelo arguido margem dos formalismos impostos pela
lei processual para os actos a realizar no inqurito.
revistas, de buscas, de exames, de intercepes telefnicas, entre outros.

Ou seja, meios de obteno de prova e meios de prova existem cuja
aquisio, utilizao e valorao no dependem da vontade ou do
consentimento do arguido. Elementar que a actividade probatria seja
conduzida e orientada no quadro dos limites legais que concedem
materialidade ao carcter constitutivo dos superiores princpios
constitucionais e de direito internacional nesta sede.
Passamos a uma das concretizaes possveis no sistema
processual penal portugus.
O estatuto processual do arguido impe-lhe a obrigatoriedade
de efectuar os exames ordenados com vista colheita de vestgios
biolgicos para determinao do seu perfil gentico e consequente
comparao com os deixados no local do crime. O no cumprimento da
deciso judicial pode dar lugar a responsabilidade criminal crime de
desobedincia previsto e punvel no art. 348, n 1, alnea b) do Cdigo
Penal. A cominao da pena de priso at um ano ou pena de multa at
120 dias a primeira consequncia jurdica a que se segue a cominao
jurdico-processual preceituada no art. 172, n 1 no sentido de conferir
efectividade ordem emanada para realizao da diligncia probatria
atravs do uso da fora, se necessrio. Havendo fundadas razes para
crer que o arguido se no apresentar voluntariamente, resistindo
submisso ao exame, poder ser detido para comparncia nos termos
dos arts. 254, n 1, alnea b) e 257, n 1, alnea a) do Cdigo de
Processo Penal.
Daqui resulta que a actividade indagatria e a eficcia da justia
imprescindveis para a descoberta da verdade factual e para a realizao
da justia no caso concreto pressupem a pessoa do arguido como meio
de prova, seja atravs das declaraes que voluntariamente decida prestar,
seja atravs de elementos que sobrevenham do seu corpo.
A ptica do arguido como sujeito meio de prova aponta para o
indivduo integrador dos valores comunitrios, portador de uma poro
de responsabilidade social na relao eu e o outro, inserido num modelo
societrio em que as razes da segurana colectiva interceptam a
formulao do valor liberdade individual.
Neste mbito, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem
tem estabelecido a distino entre provas obtidas dependentes de um
acto de vontade do prprio arguido e provas produzidas
independentemente da vontade do arguido.
As declaraes auto-incriminatrias cabem no primeiro tipo
porquanto a sua realizao se subordina necessariamente a um acto de
vontade do prprio. J a colheita coactiva de vestgios biolgicos de um
arguido, para efeito de determinao do seu perfil gentico, tem
cabimento no segundo tipo pois que a sua produo no pressupe um

acto de vontade do visado.
Defendendo a perspectiva de que o direito a no ser obrigado a
depor contra si mesmo direito ao silncio uma componente do
direito de defesa est Germano Marques da Silva. Nesse sentido as
declaraes prestadas pelo arguido () devem ser consideradas como
manifestao pessoal do direito de defesa do arguido, disponvel, por
isso, e no como meio de prova sujeita ao dever de verdade 8. A no
sujeio ao dever de verdade corolrio do direito de defesa. O exerccio
do direito da defesa no se destina a auxiliar o Ministrio Pblico a
acusar ou o julgador a condenar o arguido, por outras palavras, pode
comprometer a descoberta da verdade. De forma responsvel, no uso da
sua liberdade plena, ser sempre a vontade do arguido que determinar
se quer tomar posio sobre os factos que lhe so imputados e esclarec-
los. Caso assim pretenda, decidir a forma de o fazer sobre a
totalidade ou sobre parte deles e quando o fizer, elucidando os rgos
competentes sobre a sua participao ou no participao neles e os
termos da sua interveno, dando o seu contributo para a descoberta da
verdade nos precisos termos em que assim o pretenda. Em termos mais
claros, sendo o direito ao silncio renuncivel no impeditivo de o
arguido se pronunciar sobre os factos voluntria e conscientemente, no
uso da sua liberdade de expresso. No impede o arguido de se
comprometer com os factos nos limites do seu querer. J no assim no
que respeita a diligncias de prova que consistem na recolha de material
biolgico. Mesmo que realizadas contra a vontade do visado, a recolha
de saliva atravs de zaragatoa bucal no pressupe uma manifestao de
vontade do visado para a sua obteno. A recusa da colaborao ou a
recusa em permitir a recolha no afasta a sua realizao coactiva. A prova
assim obtida no prova apresentada pelo arguido, no prova por ele
fornecida directamente.
Por outras palavras, constituindo a livre realizao da
personalidade tica do homem um limite ao exerccio da actividade
punitiva, a nossa ordem normativa processual-penal no invalida que o
arguido, investido dessa posio processual, no possa ser tambm meio
de prova. Meio ou objecto de prova em sentido material quando presta
declaraes sobre os factos na medida em que sobre ele no recai a
obrigao de falar, no podendo ser coagido a faz-lo e, mesmo falando,
8 Silva, Germano Marques da, Curso de Processo Penal, III, Lisboa/S. Paulo, Verbo,
3 ed. revista e actualizada (2009), p. 238. O Autor justifica, com base neste
entendimento, que no se punam criminalmente as declaraes voluntrias
que no correspondam verdade sobre os factos.
no tem um dever de dizer a verdade porque no testemunha em causa

prpria e meio ou objecto de prova em sentido formal quando o seu
corpo e o seu estado corporal podem ser objecto de exames 9. Na
prossecuo dos interesses processuais importa que seja assegurada a
impossibilidade de obteno de declaraes coactivas ou a prtica de
outros actos processuais que impliquem confisso involuntria. Donde
as diligncias probatrias coactivas sejam rigorosamente circunscritas e
legalmente delimitadas. A sua admisso limitada e sujeita a restries
vrias. Acresce que a recolha de uma amostra biolgica constitui a base
para uma mera percia de resultado incerto, no contendo qualquer
declarao ou comportamento activo do examinando no sentido de
assumir factos conducentes sua responsabilizao 10.
Existe uma orientao que dominante, quer doutrinria, quer
jurisprudencial (do direito nacional e do Tribunal Europeu dos Direitos
do Homem) que entende estar o privilgio de no auto-incriminao
relacionado com o respeito pela vontade do arguido de ficar em silncio
quanto aos factos que lhe so atribudos. Este direito no se estender de
forma ampla e literal utilizao no processo penal de provas que
possam ser obtidas do corpo e com o corpo do arguido coercivamente,
de provas que existam independentemente da sua manifestao de
vontade. o que sucede quando, por exemplo, so recolhidas amostras
biolgicas para efeito de anlise de ADN em cumprimento de prvio
despacho judicial que as autoriza.
A aludida diferenciao entre os meios de obteno de prova
dependentes e os meios de obteno de prova no dependentes de acto de vontade do
arguido tem implicaes jurdico-processuais a nvel do princpio do
privilgio no auto-incriminao.
Entendem-se as provas obtidas independentemente da vontade
do arguido (v.g. documentos obtidos por meio de cumprimento de um
mandado de busca, colheitas de sangue, urina e outros tecidos corporais
destinados a anlise de ADN) como no dizendo respeito ao direito ao
silncio, estando excludas da prerrogativa da no auto-incriminao;
rejeita o entendimento do privilgio contra a auto-incriminao como privilgio de
no contribuir com o seu prprio corpo para a auto-incriminao, afirmando
estar excluda qualquer pretenso de o arguido determinar, pela sua
vontade, quais as provas que contra si podem ser apresentadas, resultado
9 No duplo sentido que lhe atribudo por Dias, Jorge de Figueiredo, Direito
Processual Penal, Coimbra: Coimbra Editora, reimpresso (2004), pp. 436 a
439.
10 Veja-se o Acrdo do Tribunal Constitucional n 418/2013, relativo ao Proc.
n 120/2011, de 15/07/2013.
a que se chegar pela aplicao de um amplo e injustificado

entendimento do privilgio 11. Veja-se o Acrdo de 11/10/2011,
proferido pelo Tribunal da Relao de vora, no Proc. n 101/09.0
GBMMN.E1. O centro de discusso neste Acrdo reside na questo de
saber se do ponto de vista substancial o direito no auto-incriminao
se aplica ao exame de sangue. Dele se extrai que a expressa recusa em
colaborar ou a permitir um exame de sangue no afasta a sua realizao
coactiva, que a prerrogativa da no auto-incriminao s aplicvel aos
casos em que o arguido obrigado apresentar prova contra si. O
fundamento encontra-se na inexistncia de um acto de manifestao de
vontade de quem tem de suportar a diligncia probatria. O exame
coactivo de sangue e o resultado da respectiva anlise, dizem os nossos
Tribunais superiores, no constitui uma verdadeira auto-incriminao
pois que a prova no facultada voluntariamente pelo arguido, no por
ele apresentada; ao contrrio, -lhe recolhida, ainda que fora. Isto , a
prova no est dependente de um acto de vontade do sujeito passivo,
por isso, a extraco coactiva de uma amostra de cabelo, de sangue ou de
outros fluidos corporais no se traduz, para o arguido, na
obrigatoriedade de apresentao de uma prova que pode ser auto-
incriminadora.
Por sua vez, o Acrdo do Tribunal da Relao de Lisboa, de
30/01/1990, no Proc. n 0004755 julgou no constituir crime de
desobedincia a recusa do arguido de intervir numa recolha de
autgrafos ordenada pelo Tribunal, em fase de julgamento, destinada a
apurar se determinado documento foi por ele assinado que se seguiu
recusa de prestar declaraes. Esta instncia fez equivaler a recolha de
autgrafos prestao de declaraes sobre a veracidade ou falsidade da
assinatura: equivale a um especial tipo de declaraes, no por via oral,
mas por escrita. Exactamente a mesma questo foi apreciada pelo
Tribunal da Relao do Porto, em Acrdo proferido em de
28/01/2009, no Proc. n 0816480, que ditou ser ilegtima a ordem dada
ao arguido pelo magistrado do Ministrio Pblico no sentido de escrever
pela sua mo determinadas palavras tendo em vista a percia letra, no
mbito de um inqurito instaurado pela prtica de um crime de
falsificao, com a cominao de que a recusa consubstanciaria um crime
de desobedincia. Foi confirmada a deciso do Tribunal de 1 instncia
da Comarca de Gondomar que havia absolvido o arguido do crime de
desobedincia de que vinha acusado por se ter recusado a prestar
autgrafos. O fundamento da absolvio assentou na considerao da
11 Disponvel em: www.dgsi.pt.

legitimidade da recusa por o arguido no ter de contribuir para a sua

incriminao.
A orientao jurisprudencial vai no sentido da obrigatoriedade
de o arguido se sujeitar s diligncias de prova ordenadas e especificadas
na lei e da no aplicabilidade do disposto no art. 61, n 1, alnea d) do
Cdigo de Processo Penal (direito a no responder a perguntas feitas) a
qualquer outra diligncia de prova a que o arguido tenha de submeter-se,
sob pena de esvaziamento do estipulado no art. 61, n 3, al. d) daquele
diploma.
A questo no tanto a de o arguido dispor da possibilidade de
escolher as provas que contra si sero produzidas dado que as provas
obtidas ou a obter pelas entidades competentes em ordem a acusar ou
condenar so produzidas independentemente da vontade daquele pois
que, de outro modo, com grande probabilidade, afastaria todas, na
medida que ningum pretender ser objecto de um procedimento
criminal. Por isso que quer a Constituio, quer o Cdigo de Processo
Penal estabelecem regras e limites relativos obteno e utilizao dos
meios de prova, definindo rigorosamente a relao entre os fins
pretendidos e os meios utilizados.
Com efeito, uma coisa o arguido ser obrigado a sujeitar-se
recolha de autgrafos ou colheita de ar expirado que implicam a
contribuio e atitude activa da sua pessoa e correspondente vontade de
escrever ou de soprar, respectivamente, outra, diferente, o arguido ver-
se constrangido a sofrer ou a suportar uma actividade sobre si mesmo,
ser sujeito a percias fsicas, psquicas e outras.
marcada a distino entre exigibilidade de um comportamento
passivo do arguido ou mera tolerncia passiva da actividade de terceiro na qual se
contam os reconhecimentos e alguns exames que decorrem da execuo
de uma deciso judicial que compele o arguido sua prtica e
exigibilidade de um comportamento activo do arguido ou uma aco positiva do
arguido contra a sua vontade. Enquanto os primeiros no bulem com o
direito do arguido a no colaborar ou contribuir para a sua incriminao,
j o mesmo no sucede com as diligncias que impliquem uma conduta
activa do arguido, como seja, por exemplo, a notificao do arguido para
apresentar documentos ou objectos (porventura a arma do crime) 12.
12 Tribunal da Relao do Porto, em Acrdo proferido em 28/01/2009, no

Proc. n 0816480, j atrs referenciado, disponvel em www.dgsi.pt. Estava
em causa uma diligncia ordenada ao arguido susceptvel de contribuir para a
sua incriminao pois que se exigia dele o comportamento activo de escrever,
a fim de se apurar a falsificao de um escrito. O acto de escrever exige que o
arguido o faa pelo seu prprio punho. O Ministrio Pblico, disse o
Tribunal, seguiu a via mais fcil. Este Acrdo pondera tambm haver uma
Da a defesa da ilegitimidade da ordem que imponha a

interveno activa do arguido na diligncia probatria de recolha de
autgrafos por lhe assistir o direito tanto constitucional, como infra-
constitucional de recusa. A compreenso da distino das provas
dependentes de uma aco positiva do arguido contra a sua vontade e
das provas no dependentes da sua vontade funda-se na associao dos
efeitos substanciais da no auto-incriminao com a origem histrica do
princpio que est ligado prestao de declaraes por meio de tortura.
Se o arguido no est obrigado a depor contra si prprio, a
testemunhar contra si mesmo, a confessar os factos, j o mesmo se
no poder afirmar relativamente a outros meios de prova que no a
declaracional dado que legalmente a eles ter de se sujeitar.
Existem meios de prova que sem a colaborao activa do
arguido no so praticveis. o que se passa com o meio de prova
declaraes do arguido e com a percia letra. O veculo verbal e o veculo da
escrita pressupem sempre um acto livre de vontade do prprio arguido,
sob pena de a sua falta descaracterizar o meio de prova em si. Ou a
palavra falada forada e pode no corresponder verdade, ou a palavra
escrita no traduz a verdadeira letra de quem a faz e ento nenhuma
delas servir para esclarecer com o mnimo de nitidez a verdade factual
que se pretende apurar, por ser susceptvel de ser viciada e distorcida
pela no verdade voluntria. H nestes meios de prova uma
interpenetrao entre o querer do arguido e a aco persecutria do
Estado. A negao do arguido torna o meio de prova inidneo e
inadequado. Nesta linha de pensamento, a produo pelo prprio punho
de amostras de escrita manual colide com a prerrogativa da no auto-
incriminao na medida em que se trata de um exame (e no percia,
sendo esta a fase subsequente) que consiste na obteno de elementos de
prova que serviro para sustentar a percia, ainda que determinada por
autoridade legalmente competente, mas cuja execuo pressupe a
colaborao activa do arguido. Todavia, no Acrdo de fixao de
jurisprudncia n 14/2014, publicado do Dirio da Repblica de
21/10/2014, o Supremo Tribunal de Justia considerou:
Os arguidos que se recusarem prestao de autgrafos, para
posterior exame e percia, ordenados pelo Exmo. Magistrado do
M. P., em sede de inqurito, incorrem na prtica do crime de um
diferena importante no que respeita natureza, entre o exame de recolha de

autgrafos do arguido e o teste de alcoolemia, dado ambos pressuporem uma
conduta activa e a lei no colocar disposio do arguido a liberdade de o
fazer ou no. Este ltimo tem natureza predominantemente preventiva,
enquanto o primeiro tem cariz exclusivamente probatrio.
crime de desobedincia, previsto e punvel pelo artigo 348, n 1

b), do Cdigo Penal, depois de expressamente advertidos, nesse
sentido, por aquela autoridade judiciria.
O Supremo Tribunal argumentou do seguinte modo:
O exame escrita, no aspecto da recolha de autgrafos, no
envolve qualquer leso integridade fsica, corprea ou psquica,
ofensa honra, dignidade, bom nome, reputao, tanto mais que
essa recolha, por regra, ocorre em regime fechado, com o recato
devido, apenas uma limitao da sua vontade, um agir num determinado
sentido que no o por si desejado, de no se prestar a escrever, mas
quando em confronto com o valor da administrao da
justia, por estar em causa a indagao da prtica de crime de
falsificao, cede, por se situar, na justa ponderao de interesses, na
coliso de interesses desiguais, num plano inferior, arts. 36 n
1, do CP e 335 n. 2, do CC. O valor da liberdade individual no
pode considerarse auto-limitado em grau to elevado que anule
o direito do Estado e a defesa dos cidados ao direito
perseguibilidade penal, conservando a ordem de fazer o escrito
sob cominao de desobedincia na hiptese de resposta
negativa, ainda, intocado o ncleo duro daquele direito, que
suporta, apenas, uma mnima restrio. Em todos os dias essa
compresso visvel em variados sentidos da vida humana e
nem por isso se diz ter sido abalado em grau insuportvel esse
direito fundamental.
E acrescentou:
Um Estado de direito no pode demitir-se do dever de
assegurar o valor-pilar da descoberta da verdade material,
salvaguardando, certo, os direitos do arguido, que no deixa de ser
pessoa por sobre ele impender um processo crime, impondo-lhe
tambm deveres, inconcebvel quando consagrado um estatuto
de distanciamento demasiadamente alongado, tornado chocante
e escandaloso, quanto ao ofendido.
Nos meios de obteno de prova e nos meios de prova
emergentes do corpo humano no se verifica a acima inscrita recproca
razo formativa da prova. Nestes a vontade do arguido ou a falta dela
no aponta no sentido da falta de autenticidade ou de veracidade da
prova. A recusa da realizao da diligncia de prova poder determinar
responsabilidade criminal pela prtica de um crime de desobedincia e
mas a falta da prova no pode ser interpretada ou valorada como
presuno de culpa, simplesmente no ser considerada para efeito da
formao da convico do julgador. Pelo que, nesta perspectiva, recai
sobre o arguido a obrigao legal de tolerar passivamente o exame, isto ,
a obrigao de se comportar como objecto de prova. O arguido no

colabora activamente na realizao das diligncias probatrias e objecto
de prova porque aqui no usa da faculdade de colaborar ou no, no
exerce a sua liberdade de opo. Este foi o pensamento proveniente do
Tribunal Constitucional, no Acrdo n 155/2007, de 10/04 (Relator:
Conselheiro Gil Galvo), segundo o qual o direito no auto-
incriminao se refere ao respeito pela vontade de o arguido em no
prestar declaraes, no abrangendo () o uso, em processo penal, de
elementos que se tenham obtido do arguido por meio de poderes
coercivos, mas que existam independentemente da vontade do sujeito.
Para os Conselheiros, a colheita de saliva no em si mesma nenhuma
declarao, constitui, sim a base para uma mera percia de resultado
incerto, que, independentemente de no requerer apenas um resultado
passivo, no se pode catalogar como obrigao de auto-incriminao.
4. Concluso
As preocupaes aqui trazidas entroncam no modelo de
processo penal onde o arguido assume o protagonismo corolrio dos
postulados de liberdade e de respeito pelos direitos fundamentais da
pessoa humana no sentido em o centro do procedimento, da
investigao e da condenao criminal. As declaraes e a confisso do
arguido no so, nem tm de ser a fonte de informao privilegiada da
investigao e sancionamento do facto punvel e transcendem o sentido
da operatividade probatria. Mais do que meio de prova 13, mais do que
fonte de prova, as declaraes do arguido consubstanciam uma
expresso do direito de defesa, um direito instrumental do inalienvel
direito de defesa.
O silncio constitui um dos modos possveis quanto forma,
tipo e contedo do exerccio do direito de defesa do arguido e um
evidente obstculo procura indistinta e incessante dos factos que se
pretende apurar no mbito da investigao. Apesar da tendencial
propenso para confundir o direito ao silncio e a prerrogativa de no
auto-incriminao, a verdade que existe uma diferena entre ambos,
sendo corrente apontar-se duas perspectivas desta ltima. Do direito ao
silncio decorre a garantia de no auto-incriminao por via declaratria
que compreende a liberdade de no testemunhar contra si prprio, a
13 Na sistematizao do nosso Cdigo de Processo Penal as declaraes do

arguido integram o Captulo II, Ttulo II destinado aos meios de prova. As
declaraes do arguido, na nossa ordem normativa, mais do que um
elemento probatrio, so uma verdadeira manifestao do exerccio do
direito de defesa e do correlativo direito ao contraditrio.
liberdade de no confessar e a consequente liberdade de no declarao

de culpabilidade. Sendo as declaraes do arguido consignatrias de um
acto de vontade que lhe intrnseco, traduzem-se em verdadeiro meio de
defesa, em efectivo instrumento de defesa, ou seja, manifestam-se, nem
mais nem menos, no direito do arguido ser ouvido. A garantia da no
auto-incriminao assegura ao arguido o gozo do direito ao silncio, mas
no lhe confere o direito irrestrito de no colaborao na descoberta da
verdade, no lhe atribui o direito livre escolha dos meios de prova a
coligir e utilizar em vista da pretenso punitiva do Estado, nem lhe
concede o direito a impedir ou a inviabilizar a realizao da justia penal.
No obstante a diviso de pticas do privilgio de no auto-
incriminao 8minimalista e maximalista), a verdade que o estado
actual do direito processual penal ainda no encontrou, de forma
definitiva, uma resposta para a indispensvel concordncia entre as
necessidades estaduais da descoberta da verdade factual e realizao da
justia criminal e a necessidade de preservao das garantias de defesa do
arguido, designadamente, no que toca com a questo da colaborao
deste com a administrao da justia.
Se bem que exista uma distino entre provas obtidas
dependentes de um acto de vontade do prprio arguido e provas
produzidas independentemente da vontade do arguido, com efeito, tem-
se verificado uma variabilidade de entendimento doutrinrio e
jurisprudencial de que demos conta quanto (i)legitimidade de recusa de
colaborao do arguido e no que respeita aos seus efeitos, em especial,
no que concerne integrao da factualidade tpica do crime de
desobedincia.
A resposta ter de passar por conciliar o poder/dever do
Estado de perseguio dos agentes criminosos, em nome da salutar
administrao da justia criminal, quando confrontado com outros
valores de dimenso jusconstitucional de que os cidados so titulares,
quer na qualidade de arguidos, quer na de vtimas. fundamental uma
ponderao moderada dos interesses conflituantes, com especial cuidado
para se evitar cair em solues limitativas insuportveis e irrazoveis por
via da adopo de tendncias extremistas, totalitrias, justicialistas e
securitrias. O Estado de Direito democrtico, proclamado no art. 2 da
Constituio da Repblica Portuguesa, requer do aparelho estatal uma
pose comprometida, nem maximalista, nem minimalista, em que o
Estado tem o dever de proteger os cidados e de garantir os valores
jusfundamentais, fundamental encontrar este equilbrio ao nvel da
actividade probatria no processo penal. Ponto que a operacionalidade
das entidades competentes para a investigao criminal, para a acusao e
para o julgamento respeitem a irrefragvel concepo da realizao legalmente
possvel e humanamente comportvel das diligncias probatrias necessrias, assente

nas traves constitucionais de um Estado de Direito democrtico e social.
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password para desencriptao de dados: resistance is futile?,
Prova criminal e direito de defesa: estudos sobre teoria da prova e garantias
de defesa em processo penal, Coimbra: Almedina (2010)
- Silva, Germano Marques da, Curso de Processo Penal, III, Lisboa/S. Paulo,
Verbo, 3 ed. revista e actualizada (2009)
CAPTULO XVIII
Os fluxos migratrios e os mulas na

perspectiva dos direitos humanos
MAIQUEL NGELO DEZORDI WERMUTH 1

GUILHERME A. SOUZA GODOY 2
Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Brasil)
Universidade do Porto (Portugal)
INTRODUO
O trabalho est estruturado em quatro captulos na
tentativa de reunir conceitos introdutrios essenciais para o
entendimento de temas que se relacionam na delimitao da
proposta de anlise. Aps dois captulos com os mencionados
conceitos, desenvolve-se o estudo a fim de abordar a esfera
criminal das migraes, nomeadamente sobre o trfico de drogas
cometido atravs dos indivduos designados de mulas. No
derradeiro captulo feita uma importante anlise na perspectiva
dos direitos humanos.
A migrao, individual ou coletiva, uma forma de
comportamento natural que caracteriza as sociedades humanas 3.
1 Doutor em Direito Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS).

Professor do Mestrado em Direitos Humanos da UNIJU Universidade
Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul Brasil. E-mail:
madwermuth@gmail.com
2 Doutorando e Mestrando em Criminologia pela Escola de Criminologia da
Univ. do Porto, Especialista em: Criminologia pela FDUP, Direito Penal e Proc.
Penal pela UFMT e em Direito Pblico pelo ICE-MT. E-mail:
drugscrim@gmail.com / http://bit.ly/guilhermegodoy
3 Segundo Malgesini e Gimnez (2000, p. 282), los movimientos migratrios
son el producto de una tendencia natural e histrica de las personas a

desplazarnos siempre con um mismo objetivo: mejorar nuestra situacin de
partida. Eso no significa que todo el mundo tenga la misma motivacin; por
el contrario, en ocasiones la meta puede ser la bsqueda ms elemental de la
supervivencia, escapar de los peligros o conseguir alimentos, y en otras, la
412 Maiquel A. Dezordi Wermuth Guilherme A. Souza
Godoy
O continente europeu, particularmente, foi o cenrio de

numerosos movimentos migratrios. Tanto que, em territrio
europeu, no existe un pueblo o una nacin que no sea heredero o
resultante de una gran migracin, pacfica o producto de la
dominacin blica. (MALGESINI; GIMNEZ, 2000, p. 281).
Ocorre que, na contemporaneidade, a caracterstica das migraes
contemporneas que mais inquieta e suscita o interesse por esta
pesquisa reside nas respostas que os atores institucionais esto
dando a este fenmeno, a qual se situa em uma perspectiva
diametralmente oposta abertura caracterstica de outros
momentos histricos, particularmente por conta do fato de que
referidos fluxos, alm de questes relacionadas ao terrorismo e ao
trfico de pessoas, tambm carregam consigo preocupaes
atinentes ao trfico de drogas por meio dos imigrantes utilizados
como mulas.
Em 2016 houveram inmeras alteraes legislativas no
sentido de regulao das drogas, principalmente nos Estados
Unidos, onde h legislaes autnomas em seus estados, onde
grande parte foi alterada nomeadamente em relao aos derivados
de cannabis, considerada em diversos estudos como uma droga
leve e, segundo o relatrio da Organizao Mundial de Sade
(2016), a mais consumida no mundo. Nesse sentido, pertinente
ao trabalho trazer os principais conceitos de regulao de drogas e
o exemplo de algumas recentes aplicaes das diferentes formas
de regulao, deixando uma questo ao longo do trabalho, qual
seja, guardando as devidas particularidades cultural, econmica,
social e poltica de cada nao, uma iniciativa no sentido da
regulao das drogas, teria um impacto positivo quanto ao trfico
de drogas na imigrao atravs dos mulas?
Aps a conceitualizao, comearemos por analisar a
forma como so apresentados os imigrantes e destrinchar as
formas legais e ilegais de imigrao, dando uma nfase aos
imigrantes que tem relao com o mercado das drogas, para, ao
final, demonstrar que as polticas migratrias assentadas no
paradigma da segurana e do afastamento contribuem para a
satisfacin de anhelos culturales o de aventura.

Os fluxos migratrios e os mulas na perspectiva
violao dos direitos humanos de todos os migrantes, e no

apenas daqueles envolvidos com o mercado de drogas.
OS FLUXOS MIGRATRIOS CONTEMPORNEOS

Na contemporaneidade os fenmenos da globalizao e
da desregulamentao da economia mundial fazem com que as
foras do capitalismo global impulsionem de forma nunca antes
vista os movimentos migratrios. Paralelamente a outros fatores
de expulso a exemplo da represso ideolgica e religiosa, das
catstrofes naturais e da pobreza, bem como dos conflitos
armados que se alastram pelo mundo contemporneo afora as
foras do capitalismo cada vez chegam a mais habitantes do
planeta, seduzindo-os com seus produtos e com o modo de vida
associado aos pases desenvolvidos.
Alm disso, outros fatores como os avanos no
transporte que reduzem a distncia fsica entre os pases e os
progressos nas tecnologias aliadas comunicao, o estreitamento
de relaes internacionais, a existncia de redes sociais que
estabelecem vnculos atravs dos pases, a acentuao da diferena
de crescimento demogrfico entre as regies desenvolvidas e em
vias de desenvolvimento, a demanda pelas economias dos pases
desenvolvidos de mo-de-obra estrangeira para determinados
setores, etc, podem ser vistos como fatores preponderantes para o
incremento dos movimentos migratrios, que alcanam patamares
outrora inimaginveis (MARTNEZ ESCAMILLA, 2007).
Diante de um quadro tal, Martnez Escamilla (2008, p. 2)
salienta que no se est exagerando cuando se afirma que los
actuales movimientos migratorios estn llamados a producir en
nuestra sociedad un impacto ms profundo y significativo que
cualquier otra cuestin social. Segundo dados da Comisso
Europeia sobre Migrao e asilo (2013, p. 3), dos cerca de 500
milhes de pessoas que vivem na Unio Europeia,
aproximadamente 20 milhes so cidados de pases que no
pertencem UE. Como consequncia, destaca Llinares (2008, p.
2) que, nos ltimos vinte anos nos pases centrais europeus, a
imigrao deixou o lugar minsculo que ocupava no ranking de
importncia social atribuda s distintas polticas pblicas para
praticamente encabear esta lista hipottica.
Godoy
A intensificao da imigrao irregular a partir da

fronteira martima no sul da Europa tem impregnado o debate
poltico europeu sobre o tema, o que tem contribudo para o
enriquecimento tanto da reflexo terica quanto da prtica poltica
sobre a imigrao irregular e os mecanismos de controle
migratrio. Isso porque o fenmeno em questo tem colocado em
primeiro plano vrios aspectos que so fundamentais para a
compreenso dos motivos que impulsionam a imigrao na regio:
as enormes desigualdades econmicas, a criao de uma espcie
de cultura da imigrao e da sada em diversos pases africanos,
as tenses crescentes na arena europeia entre os pases que so
fronteira exterior da rea denominada Espao Schengen 4 e os
que no so, bem como e principalmente as dificuldades de
controle/gesto da imigrao irregular.
Como asseveram Lpez Sala e Snchez (2010), a extenso
do controle migratrio tem se materializado de forma mais
saliente na prtica poltica na fronteira martima do sudoeste da
Europa comunitria, uma vez que a intensificao da imigrao
irregular por meio de embarcaes desde meados da dcada de
1990 at a Espanha, Itlia e Malta tem convertido esses pases em
objetivo excepcional das anlises que sobre esta dimenso se
realizam no campo das polticas pblicas comparadas.
Nesse rumo, salientam os autores (2010, p. 77) que la
vigilancia fronteriza y su externalizacin han sido los dos
elementos que mayor desarrollo han experimentado en los ltimos
aos. Na observao de Santiago (2010, p. 138), cada vez mais se
distinguem os espaos europeus dos no-europeus e a
abertura criada pelo Espao Schengen ad intra constrasta com as
restries que tem sido criadas ad extra.
4 Em 1985, a assinatura do Acordo de Schengen por cinco pases da Unio

Europeia (UE) assinalou o incio de uma cooperao destinada a eliminar as
fronteiras internas. Nos anos que se seguiram, a maioria dos pases da UE,
juntamente com alguns pases terceiros, aderiram a este movimento para
formarem o denominado espao Schengen, no mbito do qual os pases
participantes deixaram de fazer controlos ao longo das suas fronteiras
comuns. As pessoas podem assim circular livremente entre os pases do
espao Schengen sem terem de mostrar o passaporte. (COMISSO
EUROPEIA, 2013, p. 3).
Efetivamente, a busca pela eficcia no controle dos fluxos

migratrios tem transformado a ao poltica dos Estados por
meio de diversas prticas que, para alm do mero incremento da
vigilncia nas fronteiras, perpassa tambm pela extenso do
controle migratrio at mesmo para o exterior dos seus territrios.
Ao comentar essa poltica de externalizao de fronteiras,
Morice e Rodier (2010), destacam que, a partir desse momento, as
fronteiras externas do Espao Schengen acabaram sendo
consolidadas por meio de uma segunda linha de fortificao que
dependia da colaborao dos pases de origem, razo pela qual foi
denominada dimenso externa da poltica de imigrao e de
asilo pelo Programa de Haia de 2004 5, que definiu as dez
prioridades da Unio Europeia para os prximos cinco anos. Na
tica dos referidos autores, em ltima anlise, tratava-se de
entregar o nus do controle das fronteiras aos Estados no
europeus, dentro de uma parceria to pouco transparente quanto
injusta.
Essa externalizao do controle das fronteiras foi
ratificada pelo Pacto Europeu sobre a Imigrao e o Asilo 6,
celebrado pelos 27 pases da Unio Europeia em 2008, por
iniciativa da Frana (que exercia, poca, a presidncia da Unio).
Por meio desse Pacto, os pases de origem e de trnsito dos
migrantes com destino Unio Europeia so colocados na
posio de guardas de fronteiras, funo que, na tica de Morice e
Rodier (2010) mais se parece com uma obrigao, j que eles tem
o dever de proteger distncia os limites territoriais da Europa,
em troca de contrapartidas financeiras e polticas.
Segundo Lpez Sala e Snchez (2010, p. 83), as aes de
controle na origem tem por objetivo, em primeiro lugar, dissuadir
os imigrantes e, em segundo lugar, selecion-los. Esse controle
remoto se d por meio da poltica de vistos e dos programas de
recrutamento de trabalhadores, combinados com acordos
5 O texto integral do referido programa est disponvel em:

<http://europa.eu/legislation_summaries/human_rights/fundamental_right
s_within_european_union/l16002_pt.htm>. Acesso em: 22 dez. 2016.
6 O texto integral do referido Pacto est disponvel em:
<http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=PT&t=PDF&gc=true&sc=
false&f=ST%2013440%202008%20INIT>. Acesso em: 22 dez. 2016.
Godoy
bilaterais de vigilncia e readmisso que tem transformado os

pases de origem e de trnsito em guardies fronteirios de
territrios alheios. Alm disso, as medidas dissuasrias ocorrem
por meio de campanhas informativas que tem por objetivo
mostrar aos migrantes os perigos das travessias.
Somam-se a estas medidas de controle remoto aes de
dissuaso coercitiva no trnsito das travessias, as quais pretendem
impedir ou dificultar a sada ou o desenvolvimento de uma parte
da viagem. Destacam-se, aqui, medidas como a vigilncia conjunta
das costas africanas por parte da Guarda Civil espanhola e da
polcia da Maurinia e do Senegal, bem como as operaes
conjuntas coordenadas pela Frontex 7 no Mediterrneo e no
Atlntico (LPEZ SALA; SNCHEZ, 2010).
Como assevera Martnez Escamilla (2007, p. 16), dos
pilares fundamentales de cualquier poltica inteligente de
inmigracin, cuales son el desarollo de los pases emisores y la
integracin, parecen haber sido pasado a un segundo plano
incluso en la retrica de poltica europea de inmigracin. A
imigrao vista como uma ameaa, razo pela qual sua gesto
se d em nvel de segurana, com destaque para o controle das
fronteiras e para o reforo dos instrumentos jurdicos e meios
materiais que possam potencializar a luta contra os imigrantes
irregulares.
Pouco se cogita acerca do codesenvolvimento, tampouco
a integrao dos imigrantes. A partir do Conselho Europeu de
Sevilha, celebrado em junho de 2002 8, a imigrao passou a ser
7 A Frontex (Agncia Europeia de Gesto da Cooperao Operacional nas

Fronteiras Externas dos Estados-Membros da Unio Europeia) um
organismo da Unio Europeia tem por objetivo prestar assistncia aos pases
da UE na correta aplicao das normas comunitrias em matria de controles
nas fronteiras externas e de reenvio de imigrantes ilegais para os seus pases
de origem. Foi criada pelo Conselho (CE) n 2007, de 26 de outubro de
2004, cujo texto integral encontra-se disponvel em:
<http://frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/frontex_regulation_en.p
df>. Acesso em: 22 dez. 2016.
8 O texto integral do Conselho Europeu de Sevilha encontra-se disponvel em:
<http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2003:261E:0529:0533:P
interpretada e gestada a partir da ideia de segurana: o norte dos

debates passou a ser a lucha contra la inmigracin ilegal
mediante el refuerzo del control de fronteras, una estratgia nica
de asilo y la inclusin de la poltica de inmigracin como parte de
la poltica exterior. (MARTNEZ ESCAMILLA, 2007, p. 16) 9.
Em boa medida, a questo do trfico de drogas por meio da
utilizao dos imigrantes como mulas tem impulsionado essas
medidas, conforme anlise que ser feita na sequncia.
REGULAO DAS DROGAS E SUAS DEFINIES

Num breve histrico, vale ressaltar que o proibicionismo
quanto a produo, comrcio e consumo de drogas se
concretizou, em normativos internacionais, nas Conferncias de
Shangai (1909) e de Haia (1912), gerando, a partir da, adeso
crescente a esta vertente. No sculo XX, a Conveno nica
sobre os Estupefacientes (1961), a Conveno de Viena sobre os
Psicotrpicos (1971) e a Conveno das Naes Unidas contra o
Trfico Ilcito de Estupefacientes e Substncias Psicotrpicas
(1988) tm uma adeso praticamente universal. Consolidando-se a
idia de proibio com criao de mecanismos repressivos, num
sentido de guerra s drogas, oriunda do discurso da declarao
do presidente dos Estados Unidos, em 1971, Richard Nixon.
(Quintas, 2015)
Numa era cada vez mais anti-proibicionista, dentre os
principais modelos de regulao de drogas, alternativos
criminalizao, podemos destacar a descriminalizao, a
despenalizao e a legalizao. A descriminalizao uma
espcie de despenalizao, diferenciando-se pelo fato da sano
aplicada determinada ao perder o carter criminal, sendo
substituda por uma sano no penal, geralmente civil ou
administrativa, ou seja, quem foi apreendido no ter registro
T:PDF>. Acesso em: 22 dez. 2016.

9 Se insta a que los futuros acuerdos de cooperacin con terceros pases
incluyan una clusula sobre gestin comn de los flujos migratorios y sobre
readmisin obligatoria y se advierte que la colaboracin insuficiente en este
sentido podra dificultar una intensificacin de las relaciones entre esos
terceros pases y la Unin Europea. La cooperacin aparece, pues,
subordinada a la colaboracin com las restrictivas directivas europeas em la
materia. (MARTNEZ ESCAMILLA, 2007, p. 17).
Godoy
criminal. A despenalizao parecida, pode ocorrer em dois

nveis: deixando de haver uma pena e passando a haver apenas
sanes alternativas ou reduzindo o quantum de aplicao de pena
a determinada ao, no entanto, a simples despenalizao mantm
o carter criminal. A legalizao quando o tipo penal retirado
do cdigo penal ou lei penal especial, mas continua havendo um
controle sobre a ao (diferente de liberalizao), uma
regulamentao, em regra administrativamente, passando a ao a
ser controlada por rgo regulamentador (Pacula apud Pertwee,
2014; Quintas, 2015; MacCoun, 1993).
Esses trs modelos podem abranger diferentes esferas e
finalidades, podendo ser referentes ao comrcio, consumo e/ou
produo, de todas as drogas ou drogas especficas, para fins
recreativos ou medicinais. Para ilustrar cada um dos principais
modelos de regulao de drogas vejamos a seguir.
Em Portugal, segundo o professor AGRA (2015), a
descriminalizao do uso de drogas nos anos 90 constituiu um
evento muito importante. Em 1998, o governo portugus
estabeleceu um comit expert composto de acadmicos e
profissionais do campo em questo, para idealizar uma nova
estratgia de controle de drogas. Depois de um amplo debate, em
que a populao toda estava includa, o Parlamento votou por essa
proposta. A lei de descriminalizao foi publicada em 2000 e
entrou em vigor em 2001.
O Decreto-Lei n 30/2000 DESCRIMINALIZOU o
consumo de todas as drogas, em quantidades estipuladas na
Portaria n. 94/96, de 26 de maro, anexada ao Decreto-Lei n.
15/93, de 22 de janeiro.
O consumo de drogas passou a ser uma contra-
ordenao, quem apreendido consumindo, at a quantidade
estipulada na Portaria referida, encaminhado s Comisses para
Dissuaso de Toxicodependentes, onde oferecido um
tratamento. Se a pessoa se recusa ao tratamento ter que pagar
uma coima.
No Uruguai, entrou em vigor a Lei n 19.172, de 20 de
dezembro de 2013, que LEGALIZOU o consumo, cultivo e
comrcio de cannabis.
A lei foi regulamentada atravs dos Decretos 120/2014,

372/2014, 46/2015 e 128/2016, onde estipulou-se a criao de
um rgo que regulamenta, controla e fiscaliza as atividades que
passaram a serem lcitas, denominado Instituto de Regulao e
Controle da Cannabis (IRCCA).
Os usurios de drogas devem se cadastrar no mencionado
rgo e h uma quantidade mxima de consumo. Para cultivar,
tambm deve-se cadastrar e se submeter fiscalizao do rgo
regulamentador. A venda da cannabis tambm est sob as regras
controladas pelo respectivo rgo, atravs do Estado. (PARDO,
2014)
No Brasil, at 2006 a legislao de drogas previa pena
privativa de liberdade para consumidores de drogas (posse para
consumo). Com a lei n 11.343/2006 ocorreu uma
DESPENALIZAO uma vez que passou a haver medidas
substitutivas privao da liberdade como advertncia sobre os
efeitos das drogas, prestao de servios comunidade e medida
educativa de comparecimento a programa ou curso educativo,
para os agentes que tiverem sua conduta configurada como
usurio, ao serem apreendidos com drogas.
Nos Estados Unidos, os Estados so autnomos, cada
um possuindo legislaes prprias, podemos destacar os Estados
do Colorado e Washington, sendo que o primeiro legalizou o
consumo de cannabis, permitindo a sua venda condicionada, para
fins recreativos, o segundo aprovou tambm j a possibilidade de
regular e legitimar a produo, distribuio e uso, tambm apenas
da cannabis (Pardo, 2014).
Ainda nos EUA, em 2016, dentre as variadas formas de
regulao, foram aprovadas nos estados de Califrnia, Maine,
Massachusetts, Nevada (cultivo, comrcio e uso de cannabis para
fins recreativos) e Florida, Arkansas, Montana, Dakota do Norte
(cannabis medicinal).
Tambm em 2016, Chile autorizou e abriu o primeiro
clube de Cannabis medicinal, Frana autorizou e abriu a primeira
sala de consumo de Cannabis, Copenhagen autorizou e abriu a
maior sala de consumo de Cannabis do mundo, Austrlia legalizou
o consumo de Cannabis para fins medicinais, alm de outras
medidas no mesmo sentido prometidas por governos de diversos
Godoy
pases do mundo para serem implementadas em 2017. (Talking

Drugs, 2016).
FLUXOS MIGRATRIOS E OS MULAS

No artigo Drogas y Gestin del Conflicto Social en el
Cambio de Siglo: Nuevos sujetos, nuevos espacios de riesgo?
(Romani et al apud Agra et al 2003), feita uma anlise sobre o
controle das drogas, incluindo uma questo relacionada ao tema
em comento quando os autores se perguntam se uma das
principais justificativas para as polticas duras de controle e
segurana na imigrao, a presena das drogas e o terrorismo.
No desenvolvimento dos estudos os autores discorrem no
sentido da existncia de um crculo de terrorismo-droga-
imigrao, que desde a crise dos anos 70, pelo menos na Europa,
tem sido a justificativa das regulamentaes e discursos que
tendem a um controle intensivo de distintas populaes definidas
como potencialmente perigosas (nomeadamente imigrantes
pobres oriundos do chamado terceiro mundo).
Na parte emprica do estudo, onde os autores analisam o
trfico de drogas efetuado maioritariamente por imigrantes
marroquinos na Praa Real de Barcelona, concluem que em
consequncia da situao analisada formado um esteretipo com
a identificao de imigrantes como delinquentes, atribuindo a
esses uma cultura atvica e impossvel de integrar, termo que
segundo os autores totalitrio imposto ao que de fora da
cultura local, mas no tem que integrar o que j se encontra
dentro de uma sociedade, alm de se qualificar os fluxos
migratrios com metforas que sugerem perigo ou ameaa
(invaso, avalanche, etc).
Salt and Stein (1997) fazem uma anlise da imigrao,
dividindo-a entre legal e ilegal, por um lado estudantes e
profissionais regulares e, por outro, variadas formas de trfico -
um negcio milionrio (drogas, prostituio, bens roubados,
armas, lavagem de dinheiro), destacando uma das consequncias a
ocorrer com os indivduos: serem mulas (contrabandear drogas,
trazendo-as em seu corpo). Os autores analisam as formas e
estratgias de recrutamento, como sendo a primeira etapa desse
tipo ilegal de imigrao. A segunda etapa a rota, podendo ser

uma longa viagem atravs de diversificadas maneiras, podendo
acabar em tragdia. A ltima etapa analisada a insero e
integrao, onde os indivduos geralmente continuam trabalhando
na carreira das drogas ou prostituio e dependentes dos
traficantes.
Enquanto Salt and Stein analisaram o fluxo migratrio
europeu, Ortmeyer e Quinn (2012) analisam um dos maiores
fluxos migratrios bilaterais do mundo, a migrao dos
mexicanos para os Estados Unidos, caracterizada por ter pouca
durao, ser cclica e com altos custos e motivada tipicamente por
oportunidades financeiras e reencontros familiares. Com a
dificuldade na travessia, estudos apontam que muitos mexicanos
contratam contrabandistas (coyotes) para os ajudar. O estudo se
desenvolve verificando, atravs de uma anlise quantitativa de
dados estatsticos oficiais, os fatores envolvidos na durao da
travessia e preos cobrados pelos coyotes.
Destaca-se que os coyotes tambm esto envolvidos em
trfico humano e de drogas, usando migrantes como mulas,
podendo ter relao com o alto preo a pagar aos coyotes para
fazerem a travessia, principalmente na volta dos EUA para o
Mxico.
OS DIREITOS HUMANOS DOS IMIGRANTES E

EMIGRANTES PARA ALM DO REPRESSIVISMO
As polticas de controle de fluxos migratrios assentadas
na lgica referida acima (controle e externalizao de fronteiras)
tem ocasionado inmeras violaes de Direitos Humanos dos
migrantes. Em relao externalizao de fronteiras, Martnez
Escamilla (2009, p. 6) destaca as consequncias nefastas desse
processo:
este encargo a pases tan poco

respetuosos con los derechos humanos
como, por ejemplo, Libia, Marruecos o
Mauritania, se viene traduciendo en la
reiterada vulneracin de derechos
humanos por parte de la polica de
Godoy
estos pases, que se concreta en palizas,

desvalijamentos e incluso homicidios y
todo ello con el silencio cmplice de
Europa, que gasta ingentes cantidades
de dinero en militarizar las fronteras de
estos pases para evitar la inmigracin
pero se desentiende de cuestiones de
un humanitarismo bsico como facilitar
el retorno de los inmigrantes
interceptados quienes tienen que volver
a sus lugares de origen enfrentando las
mismas penalidades, peligros y abusos
que sufrieron en su intento de llegar a
Europa y ello ahora en um estado fsico
muy deteriorado y con importantes
traumas psicolgicos.
Efetivamente, no af de desempenhar seu papel no

controle migratrio rumo Europa, pases emissores tem
praticado verdadeiras atrocidades contra os migrantes irregulares.
Alm disso, convm referir que essa tendncia de externalizao
de fronteiras est diretamente relacionada a temores injustificados
de invases estrangeiras que tem sido historicamente utilizados
por imperadores, reis e lderes de governo para manter a unio
dos povos, fortalecendo, assim, o seu poder. No entanto, como
assinala Baggio (2010, p. 68), a histria tem ensinado que la
creacin de cinturones de seguridad en torno a los imperios,
reinos y estados no logr, en ltima instancia, salvarlos de la ruina.
Definitivamente, es ms conveniente construir puentes que
muros.
Ademais, os constantes acidentes que resultam em
morte de imigrantes em reas de trnsito, martimas ou terrestres
no tem servido para frear e tampouco criar uma atmosfera de
desalento entre aqueles que ainda pretendem migrar. Eles apenas
colocam em evidncia, para alm do descaso absoluto para com a
tutela dos direitos humanos dos migrantes, a ineficcia das
tcnicas de mera proibio que tem orientado as polticas
migratrias comunitrias. Alm disso, convm salientar que

justamente a dificuldade em aceder ao territrio comunitrio que
acaba por, reflexamente, incrementar a criminalidade organizada
no que diz respeito ao trfico de pessoas e, consequentemente,
drogas.
Paradoxalmente, todo o cerco criado para impedir acaba
por incrementar a imigrao irregular e, consequentemente, os
riscos assumidos pelas pessoas que pretendem transpor as
fronteiras, podendo-se falar em una relacin directa entre
incremento de las dificultades y nmero de muertes en el intento,
lo que hace especialmente patente en la frontera sur de Europa,
donde la intensificacin del control supuso la bsqueda de
travesas alternativas, ms largas y ms peligrosas. (MARTNEZ
ESCAMILLA, 2009, p. 7).
Outrossim, Baggio (2010, p. 62), ao comentar as diversas
formas de barreiras internalizadas contra imigrao dentre as
quais destaca a questo do estranhamento nsito figura do
migrante, a discriminao social (individual e tambm relacionada
a determinados grupos de migrantes) e laboral, e at mesmo a
discriminao intertnica10 assevera que a ideia de que existe
uma espcie de diferena ontolgica entre cidados e
estrangeiros utilizada em determinadas circunstncias para
justificar a explorao laboral dos trabalhadores migrantes, por
meio da ampliao ilegal da jornada de trabalho, da submisso dos
trabalhadores a condies abusivas no ambiente laboral, atrasos de
pagamentos, reduo de salrios, etc. Calavita (2004) menciona, a
propsito, a existncia de uma espcie de exrcito de reserva de
mo de obra constitudo pelos imigrantes irregulares, que seria
perfeitamente desejvel em virtude da ausncia de direitos
trabalhistas.
10 Segundo Baggio (2010, p. 61), a partir de estudos realizados na Itlia e por

meio de sua prpria experincia pessoal com diferentes comunidades de
migrantes em distintas partes do mundo, comum o estabelecimento, nos
pases de destino, de uma discriminao dos imigrantes recm chegados
em relao aos mais antigos: os que chegaram primeiro reclaman una
especie de ius primi occupantis (el derecho de quien llega primero) y parecen
hacer pagar a los recin llegados el precio de su difcil establecimiento en la
sociedad receptora.
Godoy
Essa explorao, no caso dos imigrantes em situao

irregular, maior, pois o labirinto de medo e desconfiana em que
vivem aumenta sobremaneira a sua vulnerabilidade. Com efeito,
os empregos precrios, mal-remunerados, em condies
ambientais nocivas ou perigosas, etc, no encontram entre os
habitantes nativos muitos candidatos at mesmo porque eles
aspiram a condies de trabalho superiores e as defendem por
meio de organizaes sindicais sabendo que, caso desempregados,
iro dispor de subsdios de desemprego estatais , mas despertam
o interesse dos trabalhadores estrangeiros, particularmente aqueles
que podem ser expulsos facilmente por meio de simples
denncias.
Com isso, cada vez mais se assiste a um processo de
estrangeirizao do imigrante: ao se negar as possibilidades de que
ele seja um migrante de verdade, livre em seu projeto
migratrio, acaba-se por estigmatiz-lo como diferente e a
consider-lo apenas como um trabalhador (in)til para o mercado
de trabalho (DE LUCAS, 2003) ou, ainda, uma fonte inesgotvel
de riscos e perigos para a populao do pas de destino.
CONCLUSO
A questo colocada na introduo desse trabalho no tem
uma resposta concreta, foi feita uma anlise das mudanas que
ocorreram e vem ocorrendo no mbito da regulao das drogas,
mas o trabalho comparativo, como o autor vem desenvolvendo,
bem complexo em razo de mltiplos fatores singulares de cada
um dos Estados analisados. No se pode concluir que uma
legislao que trouxe resultados positivos em determinada esfera
em um pas, possa dar o mesmo resultado quando implementada
igual em outro.
Na abordagem dos fluxos migratrios, na perspectiva da
estereotipizao e da etiquetagem generalizada dando uma m
imagem aos imigrantes por um lado e, por outro, da imigrao
ilegal traduzida em trfico de variadas formas, sendo destacada a
figura do mula. Analisamos diferentes pontos de vista (inclusive
com o mula fazendo parte do negcio rentvel, sendo vtima ou
pessoas em dvida) e podemos talvez concluir que a criminalizao
das drogas, de qualquer forma, colabora muito com um arriscado

e ganancioso mercado que envolve muitas vidas.
Impe-se, nesse contexto, uma nova perspectiva para
anlise do tema da questo da imigrao, que pressupe,
primeiramente, a superao da concepo equivocada de que os
migrantes so os principais vitimados pela nova ordem mundial e
ocupantes por excelncia dos no-lugares reservados aos
excludos da multido global. Na realidade, essas classes esto
includas na produo social: apesar da infinidade de mecanismos
de hierarquia e subordinao, eles esto constantemente
expressando uma enorme fora de vida e produo. (HARDT;
NEGRI, 2005, p. 175).
Para que se possa compreender isso, necessrio cambiar
as perspectivas de anlise do social. Antes de enxergar nos
migrantes apenas vtimas e/ou agentes de situaes conflitivas e
problemticas, preciso reconhec-los como agentes poderosos.
Sua excluso apenas parcial e quanto mais observarmos suas
vidas e atividades, mais constataremos sua enorme fora criativa e
o quanto fazem parte da produo social. E, cada vez mais
includos nesses processos de produo social, os migrantes
tambm se tornam parte da multido. Com efeito, a sua incluso
em vrias formas de prestao de servios, seu papel central na
economia de diversos pases, sua mobilidade em amplas
migraes, bem demonstram o quanto esse processo encontra-se
avanado em mbito mundial (HARDT; NEGRI, 2005).
Economicamente, h uma tendncia em considerar os
migrantes enquanto um mero exrcito industrial de reserva,
uma massa de trabalhadores industriais em potencial que se
encontram em uma condio temporria de desemprego mas que
podem a qualquer momento ser reintegrados produo
ocupando, por exemplo, postos subalternizados que no so
preenchidos pelos cidados qualificados. Esse exrcito de
reserva, ento, passa a ser concebido como uma ameaa constante
que pende sobre a classe operria existente: em primeiro lugar,
porque sua pobreza serve de exemplo assustador para os
trabalhadores do que pode eventualmente lhes acontecer; em
segundo lugar, porque a oferta excedente de mo-de-obra que essa
populao representa significa uma reduo do custo de mo-de-
Godoy
obra que acaba, assim, solapando o poder dos trabalhadores em

face dos empregadores (por exemplo, servindo como potenciais
fura-greves).
O ressurgimento dessas velhas teorias sobre o papel
negativo desempenhado pelo exrcito industrial de reserva
ocorre no contexto da globalizao, quando as grandes
corporaes tiram vantagem sobre enormes diferenas salariais e
de condies de trabalho em diferentes pases, por meio de uma
espcie de dumping trabalhista que adota a estratgia de
deslocamento de empregos pelo mundo afora para baixar seus
custos. Nesse contexto,
os operrios dos pases dominantes

vivem constantemente sob a ameaa de
que suas fbricas sejam fechadas e seus
empregos, exportados. Assim que o
sul global pobre aparece na posio de
um exrcito industrial de reserva,
manipulado pelo capital global contra
os trabalhadores no s no norte global
como tambm em outras reas do sul
global. (HARDT; NEGRI, 2005, p.
176-177).
Um cmbio de perspectiva na anlise da temtica requer,

ento, que os migrantes no mais sejam considerados enquanto
integrantes de um exrcito de reserva e que, por isso, apenas
oneram um Estado que cada vez mais se esvai. Pelo contrrio,
necessrio compreender que, mesmo os desempregados e
subempregados contemporneos so ativos na produo social,
sendo que as suas prprias estratgias de sobrevivncia diante da
escassez e da ausncia da tutela estatal exigem uma extraordinria
habilidade e criatividade.
Deve-se considerar, tambm, que a luta dos pobres contra
essa condio o que em grande parte representado pelos
movimentos migratrios no apenas uma poderosa arma de
protesto, mas sim uma afirmao do seu poder biopoltico,
revelando, assim, um ser que mais poderoso que o ter. Se ao

longo do sculo XX os movimentos dos pobres nos pases
dominantes superaram a fragmentao, o desnimo, a resignao e
at mesmo o pnico ocasionado pela pobreza, ao exigir dos
governos nacionais a redistribuio da riqueza, hoje esses
movimentos so potenciados, assumindo um carter mais geral e
biopoltico, pois colocados em nvel global. Suas linguagens se
misturam e interagem formando no uma linguagem unificada,
mas uma fora comum de comunicao e cooperao (HARDT;
NEGRI, 2005).
Essa produo de subjetividade e do comum formam,
ento, juntas, uma relao simbitica em forma de espiral. Quer
dizer, a subjetividade produzida atravs da cooperao e da
comunicao, e por sua vez esta subjetividade produzida vem a
produzir novas formas de cooperao e comunicao, que por sua
vez produzem nova subjetividade, e assim por diante. E, nessa
espiral, cada movimento sucessivo da produo de subjetividade
para a produo do comum uma inovao que resulta numa
realidade mais rica. Essa realidade mais rica, por sua vez, pode
ser compreendida como a formao do corpo da multido, um
tipo fundamentalmente novo de corpo, um corpo comum, um
corpo democrtico. (HARDT; NEGRI, 2005, p. 247-248).
Quer dizer: ao contrrio do que se afirma
majoritariamente, o exemplo dado pelos excludos da sociedade
globalizada pode ser compreendido justamente enquanto um
importante contributo para a revitalizao do tecido societal. A
virada paradigmtica proposta, ento, perpassa pela mudana de
compreenso do que so os migrantes: antes de qualquer
considerao meramente utilitarista, imprescindvel que se
desvele a sua dimenso humana. Em ltima anlise, preciso
libert-los do cumprimento de qualquer tarefa, de modo a permitir
a sua existncia mesma, mir-los enquanto potencialidades,
defendendo, incondicionalmente, seus direitos enquanto seres
humanos.
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CAPTULO XIX
A insero da proteo ao meio ambiente nas

polticas fiscais: instrumentos tributrios para
as cidades sustentveis no Brasil
CAROLINA MERIDA 1
RENATA DE ALMEIDA MONTEIRO 2
Universidade de Rio Verde/GO (Brasil)
INTRODUO
O direito a um meio ambiente saudvel e equilibrado,
apto a abrigar de maneira sustentvel as geraes presentes e
futuras, possui natureza de direito humano fundamental,
assegurado, no Brasil, pelo disposto no artigo 225 da Constituio
Federal de 1988, alm de consagrado em diversos diplomas
internacionais; dentre os quais, merece destaque a Declarao de
Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano, de 1972, por seu
pioneirismo.
Ocorre que fatores como o incremento populacional, a
acelerao do processo de urbanizao, o crescimento econmico,
o advento de novas tecnologias e o consumismo desenfreado,
ocorridos nas ltimas dcadas, desacompanhados da adoo de
medidas efetivas de sustentabilidade, resultaram no surgimento de
incontveis problemas ambientais, tais como o desmatamento de
1 Mestre em Direito, Relaes Internacionais e Desenvolvimento pela Pontifcia

Universidade Catlica de Gois, Especialista em Direito Empresarial pela
Fundao Getlio Vargas de So Paulo e em Direito Pblico pela Faculdade
Professor Damsio de Jesus, Professora Adjunta da Faculdade de Direito da
Universidade de Rio Verde/GO e Procuradora do Municpio de Rio
Verde/GO
2 Mestre em Direito, Relaes Internacionais e Desenvolvimento pela Pontifcia
Universidade Catlica de Gois, Especialista em Direito Tributrio pela
Pontifcia Universidade Catlica de Gois e em Direito Empresarial pela
Fundao Getlio Vargas, Professora Adjunta da Faculdade de Direito da
Universidade de Rio Verde/GO e Advogada.
432 Carolina Merida Renata de Almeida Monteiro
florestas, a reduo da biodiversidade, a poluio da gua e do ar,

crises hdricas e energticas, a degradao do solo; alm de
contribuir, sob o ponto de vista holstico, para o aquecimento
global e a destruio da camada de oznio.
Nesse contexto, a procura por solues alternativas aos
mecanismos convencionais de proteo ambiental e de ordenao
sustentvel das cidades uma preocupao que ocupa no
somente a agenda das principais organizaes internacionais
multilaterais, como tambm dos governos internos e da sociedade
civil em geral, posto que com a globalizao, as relaes entre os
fenmenos que ocorrem no interior dos Estados e os extraestatais
so cada vez mais constantes, profundas, complexas e
interdependentes.
Assim, ao despertar para a necessidade de melhor gesto
ambiental e planejamento adequado da ocupao das reas
urbanas, o homem passa a enfrentar o desafio pela busca de aes
multidisciplinares que promovam o desenvolvimento sustentvel.
Entre esses mecanismos, est a construo jurdica de polticas
fiscais que gerem, em seu fim, a proteo do meio ambiente. 3
A partir de tais consideraes, o presente artigo dedica-se
a discutir a importncia da utilizao de instrumentos tributrios
para a consecuo de cidades sustentveis, pautando-se na anlise
da legislao brasileira que regulamenta os institutos envolvidos na
discusso,
bem como a demonstrar que a insero da proteo ambiental nas
politcas fiscais dos pases pode contribuir para a efetivao do
direito humano fundamental ao desenvolvimento sustentvel e
para o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel
(ODS) da Organizao das Naes Unidas, em especial do
Objetivo 11 - Tornar as cidades e os assentamentos humanos
inclusivos, seguros, resilientes e sustentveis 4. 5
3 RIBAS, Ldia Maria Lopes Rodrigues. In TRRES, Heleno Taveira

(Org.). Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros. 2005.
4 Objetivo 11. Tornar as cidades e os assentamentos humanos
inclusivos, seguros, resilientes e sustentveis
11.1 At 2030, garantir o acesso de todos habitao segura, adequada
e a preo acessvel, e aos servios bsicos e urbanizar as favelas
A insero da proteo ao meio ambiente nas polticas fiscais:...
11.2 At 2030, proporcionar o acesso a sistemas de transporte seguros,

acessveis, sustentveis e a preo acessvel para todos, melhorando a segurana
rodoviria por meio da expanso dos transportes pblicos, com especial ateno
para as necessidades das pessoas em situao de vulnerabilidade, mulheres,
crianas, pessoas com deficincia e idosos
11.3 At 2030, aumentar a urbanizao inclusiva e sustentvel, e as
capacidades para o planejamento e gesto de assentamentos humanos
participativos, integrados e sustentveis, em todos os pases
11.4 Fortalecer esforos para proteger e salvaguardar o patrimnio
cultural e natural do mundo
11.5 At 2030, reduzir significativamente o nmero de mortes e o
nmero de pessoas afetadas por catstrofes e substancialmente diminuir as
perdas econmicas diretas causadas por elas em relao ao produto interno bruto
global, incluindo os desastres relacionados gua, com o foco em proteger os
pobres e as pessoas em situao de vulnerabilidade
11.6 At 2030, reduzir o impacto ambiental negativo per capita das
cidades, inclusive prestando especial ateno qualidade do ar, gesto de
resduos municipais e outros
11.7 At 2030, proporcionar o acesso universal a espaos pblicos
seguros, inclusivos, acessveis e verdes, particularmente para as mulheres e
crianas, pessoas idosas e pessoas com deficincia
11.a Apoiar relaes econmicas, sociais e ambientais positivas entre
reas urbanas, periurbanas e rurais, reforando o planejamento nacional e
regional de desenvolvimento
11.b At 2020, aumentar substancialmente o nmero de cidades e
assentamentos humanos adotando e implementando polticas e planos integrados
para a incluso, a eficincia dos recursos, mitigao e adaptao s mudanas
climticas, a resilincia a desastres; e desenvolver e implementar, de acordo com
o Marco de Sendai para a Reduo do Risco de Desastres 2015-2030, o
gerenciamento holstico do risco de desastres em todos os nveis
11.c Apoiar os pases menos desenvolvidos, inclusive por meio de
assistncia tcnica e financeira, para construes sustentveis e resilientes,
utilizando materiais locais
5 ONU. Assembleia Geral das Naes Unidas. Transformando Nosso

Mundo: A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentvel. 2015.
DISCUSSO E APRESENTAO DOS RESULTADOS

A crise do meio ambiente, no sculo XX, assim como a
complexidade e universalidade dos problemas ecolgicos
emergentes, guiam a humanidade na direo da criao de
instrumentos nacionais e internacionais capazes de assegurar a
sustentabilidade em suas diversas dimenses.
No que respeita s dimenses da sustentabilidade, Sachs 6
as enumera da seguinte forma, frisando que devem ser
consideradas em seu conjunto:
1. Social: que se refere ao alcance de um patamar
razovel de homogeneidade social; distribuio de renda
justa; ao emprego pleno e/ou autnomo com qualidade de vida
decente e igualdade no acesso aos recursos e servios sociais.
2. Cultural: relativas a mudanas no interior da
continuidade (equilbrio entre respeito tradio e inovao);
capacidade de autonomia para elaborao de um projeto nacional
integrado e endgeno (em oposio s cpias servis dos modelos
aliengenas) e autoconfiana combinada com abertura para o
mundo.
3. Ecolgica: relacionada preservao do potencial do
capital natural na sua produo de recursos renovveis e
limitao do uso dos recursos no renovveis.
4. Ambiental: trata-se de respeitar e realar a capacidade
de autodepurao dos ecossistemas naturais.
5. Territorial: atinente a configuraes urbanas e rurais
balanceadas (eliminao das inclinaes urbanas nas alocaes do
investimento pblico); melhoria do ambiente urbano; superao
das disparidades inter-regionais e a estratgias de
desenvolvimento ambientalmente seguras para reas
ecologicamente frgeis (conservao da biodiversidade pelo
ecodesenvolvimento).
6. Econmica: que inclui desenvolvimento econmico
intersetorial equilibrado; segurana alimentar; capacidade de
modernizao contnua dos instrumentos de produo; razovel
6 SACHS, Ignacy. Caminhos para o Desenvolvimento Sustentvel.

Rio de Janeiro: Garamond, 2002, p. 85-88.
nvel de autonomia na pesquisa cientfica e tecnolgica e

insero soberana na economia internacional.
7. Poltica (nacional): relativa a democracia definida em
termos de apropriao universal dos direitos humanos;
desenvolvimento da capacidade do Estado para implementar o
projeto nacional, em parceria com todos os empreendedores e
um nvel razovel de coeso social.
8. Poltica (internacional): baseada na eficcia do sistema
de preveno de guerras da ONU, na garantia da paz e na
promoo da cooperao internacional; num Pacote Norte-Sul
de co-desenvolvimento, baseado no princpio da igualdade (regras
do jogo e compartilhamento da responsabilidade de
favorecimento do parceiro mais fraco); nos controles
institucionais efetivos do sistema internacional financeiro e de
negcios e da aplicao do Princpio da Precauo na gesto do
meio ambiente e dos recursos naturais, da preveno das
mudanas globais negativas, da proteo da diversidade biolgica
(e cultural), e da gesto do patrimnio global, como herana
comum da humanidade e num sistema efetivo de cooperao
cientfica e tecnolgica internacional e eliminao parcial do
carter de commodity da cincia e tecnologia, tambm como
propriedade da herana comum da humanidade.
Portanto, para que a sustentabilidade seja alcanada,
exige-se a ao articulada e cooperativa entre os diversos atores
envolvidos Estados, organizaes internacionais governamentais
e no-governamentais, comunidade acadmica e sociedade, que
Freitas 7 denomina por Agenda da Sustentabilidade, a qual deve
ser convergente com os Objetivos do Desenvolvimento
Sustentvel da ONU 8 e com o Acordo de Paris sobre Mudanas
Climticas.
7 FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 3a. ed. Belo

Horizonte: Frum, 2016, p. 93.
8 O papel da Organizao das Naes Unidas, na qualidade de principal

organizao internacional intergovernamental da atualidade, se mostrou (e
permanece) de fundamental importncia na evoluo da tutela internacional do
meio ambiente, seja em funo da criao de comisses especializadas, quer por
meio de resolues adotadas no mbito da Assembleia Geral da ONU ou por
Entre as diversas medidas propostas pelo referido autor

para compor a Agenda da Sustentabilidade, merece destaque,
para os propsitos do presente estudo, a adoo de uma
tributao corretiva (sem finalidade arrecadatria), a par de
incentivos fiscais destinados a projetos comprovadamente
sustentveis9.
Entretanto, a fim de melhor sistematizar o
desenvolvimento do texto, cumpre iniciarmos a anlise do tema
proposto a partir da Constituio Federal Brasileira de 1988, que
tornou-se marco histrico na proteo constitucional ambiental
no Brasil, com vistas a se examinar, de um lado, a proteo
dedicada ao meio ambiente e, de outro lado, como contemplada
a ordem econmica. Somente ento possvel se verificar a
possibilidade de uso da tributao como meio de interveno na
economia em favor do desenvolvimento sustentvel e a
possibilidade desta atuao na esfera municipal.
Coadunando com esta busca, cumpre salientar que o
artigo 3 da Lei Fundamental tupiniquim elenca, dentre seus
objetivos fundamentais, a garantia de desenvolvimento nacional.
Tem-se, ento, que o desenvolvimento nacional deve ser buscado
paralelamente construo de uma sociedade livre, justa e
solidria, com menos desigualdades sociais, onde se promova o
bem de todos.
Adicionalmente, impende consignar que a ordem

econmica brasileira est fundada na valorizao do trabalho
humano e na livre iniciativa, ao buscar assegurar a existncia digna
para todos, conforme os ditames da justia social. Devem ser
igualmente observados, dentre outros, os princpios da defesa do
fomentar a realizao de conferncias internacionais, em especial sobre meio

ambiente e desenvolvimento.
9 FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 3a. ed. Belo

Horizonte: Frum, 2016, p. 19.
meio ambiente, da funo social da propriedade, da proteo do

consumidor, conforme reza o artigo 170 da Constituio 10.
A defesa do meio ambiente, assim, passa

obrigatoriamente a compor a agenda econmica pblica e privada
e, ainda, a se integrar com o desenvolvimento nacional. Por
consequncia, o conceito de desenvolvimento sustentvel mostra-
se presente de maneira implcita por meio da combinao dos
artigos 3 e 170 da Constituio 11.
Se o Estado o responsvel pela garantia dos princpios

traados pelo art. 170 da Constituio, dele, tambm, a
responsabilidade de intervir na economia para induzir ao
comportamento de proteo ambiental, ao passar a garantir que o
desenvolvimento econmico se d dentro de nveis aceitveis de
proteo ambiental, como tambm estabelece a Constituio em
seu art. 225 12.
Outrossim, por meio do supracitado dispositivo

constitucional, conferiu-se nova dimenso ao conceito de meio
ambiente como bem de uso comum do povo, e no de
propriedade do Poder Pblico, alando-o condio de direito
fundamental; bem como resultou na insero da funo ambiental
da propriedade 13.
10 AMARAL, Paulo Henrique do. Direito Tributrio Ambiental. So

Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.
11 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro.

12 RIBEIRO, Maria de Fatima; MAIDANA, Ana Paula Duarte Ferreira.

A Constitucionalidade da Tributao Extrafiscal Scio-ambiental:
Reflexos na interveno da Ordem Econmica e Social. In: mbito
Jurdico, Rio Grande, XIV, n. 93, out 2011. Disponvel em:
<http://www.ambito-
juridico.com.br/site/index.php?artigo_id=10523&n_link=revista_artigos_leitura
>. Acesso em 03 de outubro de 2013.
13 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro.

Na anlise sistmica dos arts. 3, 170 e 225 da

Constituio, Ribeiro e Ferreira 14 justificam:
O artigo 3 da Constituio Federal,
atravs do inciso II, assegura que o
Estado deve garantir o
desenvolvimento. E ao garantir o
desenvolvimento, deve o Estado
promover a combinao de
crescimento econmico com as
condies bsicas de vida, dentre as
quais a alimentao, a sade e
preservao ambiental. Referido
dispositivo deve ser analisado luz dos
artigos 170 e 225 da Carta
Constitucional.
Assim, o conceito jurdico de
desenvolvimento pode ser entendido
como sendo o princpio que informa as
demais regras do ordenamento jurdico,
no sentido de orient-las efetivao
dos direitos sociais, os quais encontram
sua base nas necessidades pblicas.
Desse modo, o Estado fica legitimado a intervir na

economia sempre que a proteo ambiental no estiver sendo
atendida no desenvolvimento de determinada atividade
econmica.
A interveno do Estado na economia pode ocorrer com
o intuito arrecadatrio ou desonerativo, de modo que a
interveno estatal estimule ou no determinadas atividades
econmicas. A arrecadao tributria, portanto, no reflete to
somente as fontes de riqueza do Estado, mas se apresenta
14 RIBEIRO, Maria de Ftima; FERREIRA Jussara S. Assis Borges

Nasser. In TRRES, Heleno Taveira (org.). Direito Tributrio Ambiental. So
Paulo: Malheiros. 2005, p. 656.
tambm como elemento regulador das atividades econmicas e

sociais 15.
A extrafiscalidade ocorre quando o emprego dos tributos
tem objetivos que ultrapassam a esfera meramente arrecadatria,
ou seja, o Estado se utiliza dos instrumentos tributrios para
alcanar finalidades regulatrias de condutas sociais, em matria
econmica, poltica, social ou ambiental 16.
Os parmetros e valores traados pelo art. 170 da
Constituio conferem o verdadeiro contedo do carter
extrafiscal dos tributos. Com base nesta extrafiscalidade, o
legislador cria redues de alquotas, benefcios fiscais e incentivos
s atividades econmicas, alm de ser o fundamento
constitucional para a interveno na economia por meio de
medidas tributrias.
Deve-se, assim, incentivar as atividades econmicas
menos impactantes, por meio de instrumentos tributrios e
econmicos, e desestimular as potencialmente causadoras de
significativo impacto ambiental, como forma de reorientar as
condutas dos agentes econmicos a adotarem tecnologias limpas
em seus processos de produo.
Ao agir dessa maneira, os custos sociais com a poluio
ambiental sero reduzidos e o nvel de bem-estar coletivo
aumentar, promovendo-se o desenvolvimento sustentvel.
Na busca de mecanismos para o alcance da proteo
ambiental por meio da interveno na economia, encontram-se os
tributos, que, conforme alerta Trres 17 para alguns, isso seria
15 RIBEIRO, Maria de Fatima; MAIDANA, Ana Paula Duarte Ferreira.

A Constitucionalidade da Tributao Extrafiscal Scio-ambiental:
Reflexos na interveno da Ordem Econmica e Social. In: mbito
Jurdico, Rio Grande, XIV, n. 93, out 2011. Disponvel em:
<http://www.ambito-
juridico.com.br/site/index.php?artigo_id=10523&n_link=revista_artigos_leitura
>. Acesso em 03 de outubro de 2013.
16 RIBAS, Ldia Maria Lopes Rodrigues. In TRRES, Heleno Taveira

(Org.). Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros. 2005.
17 TRRES, Heleno Taveira. In TRRES, Heleno Taveira (org.).

Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros. 2005, p. 105.
suficiente para a criao de impostos ecolgicos, na medida do

quanto possa justificar uma medida do tipo princpio do poluidor
pagador, posto ser esse um dever da coletividade, i.e., de
colaborar com a preservao do meio ambiente, inclusive pagando
tributos.
A advertncia quanto criao de imposto ecolgico vem
da construo feita pelo Princpio do Poluidor Pagador previsto
pelo Princpio 16 da Declarao do Rio/92, que determinou a
necessidade de internalizao dos custos socioambientais,
conforme segue18:
Princpio 16
As autoridades nacionais devem
procurar promover a internalizao dos
custos ambientais e o uso de
instrumentos econmicos, tendo em
vista a abordagem segundo a qual o
poluidor deve, em princpio, arcar com
o custo da poluio, com a devida
ateno ao interesse pblico e sem
provocar distores no comrcio e nos
investimentos internacionais.
A criao de impostos ecolgicos se mostra infundada no

direito brasileiro, ante os limites constitucionais tributrios, que
vedam a vinculao de receitas arrecadadas a rgo, fundo ou
despesa. A proibio de vinculao de receitas auferidas com
impostos somente autorizada nos casos de: i) repartio de
receitas tributrias entre os entes federativos; ii) destinao para
sade, ensino ou atividades da administrao tributria; iii) e
prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de
receita (art. 167, IV, CF).
Assim, impossvel a aplicao do Princpio do Poluidor
Pagador na instituio de impostos no Brasil; j que este impe
18 ONU. Rio + 20. Conferncia das Naes Unidas sobre

Desenvolvimento Sustentvel. 2012. Disponvel em:
<http://www.onu.org.br/rio20/alem-da-rio20-avancando-rumo-a-um-futuro-
sustentavel/> Acesso em 12 de fevereiro de 2014.
como requisito o uso do valor arrecadado na preveno e

recuperao de reas degradadas 19.
J no Direito espanhol, por exemplo, o Princpio do
Poluidor Pagador encontra guarida quando interpretado luz do
princpio da capacidade contributiva. A medida se justifica para
que os gastos pblicos com a proteo do meio ambiente sejam
cobertos por meio da arrecadao dos tributos ambientais. Neste
sentido so as palavras de Taboada 20:
El punto de contacto entre ambos

principios es que los dos sirven de
justificacin a tributos: el de capacidad
econmica a los tributos fiscales; el de
quien contamina paga a los tributos
ambientales. Aquellos tienen su
fundamento jurdico em la necesidad de
cubrir los gatos pblicos, stos en la
finalidad de proteger el medio
ambiente. Cada una de estas finalidades
es suficiente para legitimar
constitucionalmente la respectiva clase
de tributos; por ello no es necesario
integrar el principio quien contamina
paga en el de capacidad econmica
considerando la actividad contaminante
como uma manifestacin o ndice de
esta capacidad. Tal integracin, adems
de dogmticamente innecesaria, solo
puede hacerse a costa de deformar el
significado de la capacidad econmica,
que no es otro que el de capacidad de
pagar tributos.

Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005.
20 TABOADA, Carlos Palao. In TRRES, Heleno Taveira (org.).
Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros. 2005, p. 94.
Pelo entendimento consagrado no exterior, h uma

relao entre despesas com o meio ambiente e receitas geradas por
meio dos tributos e, pelo princpio da capacidade contributiva,
haveria, segundo Trres 21, o dever de todos a contribuir para a
despesa pblica, motivao suficiente para permitir o dever de
contribuir do particular. Contudo, tal posicionamento carece de
bases jurdicas no Brasil.
Entre ns, o emprego do Princpio do Poluidor Pagador
possvel na rbita de cobrana de multas por rgos de proteo
ambiental, na aplicao de penalidades criminais por crimes
ambientais cometidos, ou mesmo em sede de aes civis
ambientais que busquem a reparao do dano, mas no na
tributao brasileira.
Ao serem tecidos os esclarecimentos e crticas pertinentes
a esta construo tributria em torno do Princpio do Poluidor
Pagador, tem-se, de incio, que tal interpretao poderia legitimar
prticas poluidoras e danosas ao meio ambiente, pelo simples fato
de que o poluidor estaria arcando com o custo respectivo.
Todavia, nada impede que a internalizao dos custos
ambientais se d pelo mecanismo da extrafiscalidade - meio
indutor de determinado comportamento econmico.
Note-se, sob outro prisma, que o destino do produto
arrecadado no poderia servir de critrio para diferenciar as
espcies tributrias no Brasil. Por fora do artigo 4 do Cdigo
Tributrio Nacional 22, no a destinao das receitas que ir
justificar a natureza jurdica do tributo como sendo imposto, taxa
ou contribuio. Mas, de incio, esta anlise passa pela
classificao das espcies tributrias.
Segundo entendimento doutrinrio dominante, defende-
se a existncia de cinco espcies tributrias, luz da intitulada
teoria pentapartida ou quinquipartida. Esta teoria baseia-se na
distribuio dos tributos em impostos, taxas, contribuies de

Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 105.
22 BRASIL. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. Institui o Cdigo
Tributrio Nacional. Disponvel em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm>. Acesso em: 07 de
dezembro de 2016.
melhoria, emprstimos compulsrios e contribuies, sendo esta a

teoria adotada pelo Supremo Tribunal Federal (STF). Contudo, na
rbita municipal, as espcies tributrias que seriam passveis de
instituio e cobrana em prol do desenvolvimento sustentvel,
seriam os impostos, as contribuies de melhoria e os incentivos
fiscais dada a limitao legislativa constitucional.
Para os fins deste artigo, faz-se mister analisarmos, ainda,
as normas brasileiras que regulamentam o ordenamento das
cidades, destacando-se o exame dos artigos 182 e 183 da
Constituio Federal (Captulo II - Da Poltica Urbana Captulo,
do Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira), do Estatuto
das Cidades e Cdigos Tributrios Municipais.
A Constituio Federal, em seu artigo 182, 1, determina
que o Plano Diretor o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento urbano e, o Estatuto da Cidade, ao regulamentar
a elaborao desse plano, deixa de tratar sobre o planejamento de
reas verdes urbanas, reas urbanas a serem reflorestadas e da
tributao como instrumento voltado ao desenvolvimento
sustentvel na rbita municipal.
No Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001) verificam-se,
de um lado, diretrizes gerais amoldadas preservao, proteo e
recuperao do meio ambiente natural e construdo e, de outro
lado, instrumentos passveis de utilizao para o alcance das
diretrizes gerais, dentre os quais, o Plano Diretor.
Entre as diretrizes gerais da poltica urbana preconizadas
pelo Estatuto da Cidade, destaca-se o direito a cidades
sustentveis, consoante estabelece o artigo 2o, inciso I do referido
diploma legal 23:
Art. 2o. A poltica urbana tem por

objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da
cidade e da propriedade urbana,
mediante as seguintes diretrizes gerais:
23 BRASIL. Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts.

182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana
e d outra providncias. Braslia, DF: Senado Federal, 2001.
I garantia do direito a cidades

sustentveis, entendido como o
direito terra urbana, moradia, ao
saneamento ambiental, infraestrutura
urbana, ao transporte e aos servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras geraes; (sem
grifos no original)
No tocante ao Plano Diretor de cada municpio, dever

atender minimamente ao disposto no artigo 42 da Lei n
10.257/2001 24, que determina:
Art. 42. O plano diretor dever conter

no mnimo:
I a delimitao das reas urbanas
onde poder ser aplicado o
parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios, considerando a
existncia de infraestrutura e de
demanda para utilizao, na forma do
art. 5o desta Lei;
II disposies requeridas pelos arts.
25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III sistema de acompanhamento e
controle.
Quanto aos instrumentos tributrios e financeiros de

poltica urbana, o art. 4, inciso IV, da Lei n 10.257/2001, arrola
o IPTU (Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana),
um dos impostos passveis de instituio no Brasil pelos
Municpios; a contribuio de melhoria, de competncia dos
Municpios e demais entes federativos; e os incentivos e benefcios
fiscais e financeiros. O art. 47, por sua vez, determina que tributos
e tarifas devem ser diferenciados em razo do interesse social, mas
24 BRASIL. Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts.

182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana
e d outra providncias. Braslia, DF: Senado Federal, 2001.
no h a previso de diferenciao em razo da funo ambiental

da propriedade urbana.
Assim, se o Estatuto da Cidade como regramento geral a
ser seguido pelos Municpios no ordena que reas verdes sejam
mantidas, preservadas ou recuperadas, nem impele que a
tributao seja utilizada como instrumento voltado ao
desenvolvimento sustentvel, tais preceitos passam a ser
facultativos e includos no mbito dos interesses locais.
Fica, portanto, a critrio de cada Municpio estabelecer a
forma como ir utilizar de sua competncia legislativa em matria
tributria atravs da extrafiscalidade para incentivar os
proprietrios de imveis a adotarem comportamentos sociais que
se afinem com os objetivos de sua poltica urbana 25.
No mbito de atuao dos Municpios, a Constituio
Federal previu o uso da extrafiscalidade como mecanismo voltado
ao cumprimento da funo social da propriedade urbana (mas no
da funo ambiental da propriedade urbana), forte no art. 182,
4, II, que autoriza a instituio do IPTU progressivo no tempo,
como meio de punir o proprietrio que no a justificarem os
princpios j arrolados pelos artigos 3 promova o adequado
cumprimento da funo social da propriedade.
Apesar da possibilidade de uso da progressividade do
IPTU no tempo como mecanismo para coibir o no cumprimento
da funo social da propriedade urbana, no h previso, seja na
ordem constitucional, seja no regramento geral das cidades, que
determine o cumprimento da funo ambiental da propriedade
urbana.
Logo, quando a Lei n 10.257/2001 destaca a utilizao
de instrumento tributrios e financeiros, isto deve ser entendido
como um contraponto progressividade do IPTU, podendo o
municpio munir-se do aumento ou da diminuio tributria como
25 COSTA, Regina Helena. Instrumentos Tributrios para a Implantao

da Poltica Urbana. In DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio (coords.).
Estatuto da Cidade (Comentrios Lei 10.257/2001). So Paulo: Malheiros.
2014.
um instrumento de atuao urbanstica26. Somado a isso, os

artigos 3, 170 e 225, todos da Constituio Federal, reforam tal
premissa de interveno estatal na economia em prol do
desenvolvimento sustentvel.
Atualmente, a referida atuao estatal tem-se revelado por
meio do denominado IPTU Verde, que repousa no incentivo
tributrio consistente na reduo de alquotas ou na concesso de
isenes, desde que atendidas prticas sustentveis na ocupao
urbana das cidades pelos muncipes/contribuintes. Nesse sentido,
Dantas, Ferra, Freitas, Schmitt e Souza 27 destacam que:
Um timo exemplo dessa poltica o

chamado IPTU Verde, ou IPTU
Ecolgico, que vem sendo implantado
em diversos Municpios do pas. Essa
poltica se traduz em uma medida que
concede descontos no imposto aos
projetos que contemplem construes
que adotem tcnicas ou materiais mais
sustentveis ou at mesmo aos
particulares que de alguma maneira
contribuam para a reduo dos
impactos ambientais.
O IPTU Verde atualmente referenciado por 23 (vinte

e trs) Municpios, quais sejam: So Bernardo do Campo - SP;
Ubatuba - SP; Tiet SP; Guarulhos - SP; So Carlos SP;
Barretos - SP; Campos do Jordo - SP; Americana - SP;
Araraquara - SP; Sorocaba - SP; So Vicente - SP; Valinhos- SP;
Rio de Janeiro - RJ; Seropdica - RJ; Ipatinga - MG; Arax - RJ;
26 DALLARI, Adilson Abreu. Instrumentos da Poltica Urbana. In

DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio (coords.). Estatuto da Cidade
(Comentrios Lei 10.257/2001). So Paulo: Malheiros. 2014.
27 DANTAS, Marcelo Buzaglo; FERRA, Luiz; FREITAS, Maurcio
Dupont Gomes de; SCHMITT, Guilherme Berger; SOUZA, Guilherme Berger.
Mapeamento de Incentivos Econmicos para a Construo Sustentvel.
Braslia: Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC). 2015, p. 33.
Disponvel em: http://cbic.org.br/print/22467. Acesso em: 09/10/2016.
Salvador - BA; Goinia - GO; Curitiba - PR; Campo Largo - PR;

Lajeado - RS; Florianpolis - SC; e Cambori - SC 28.
De uma maneira geral, essas leis preveem a possibilidade
de concesso de benefcios fiscais aos proprietrios que
mantenham algum tipo de vegetao em seu imvel; que adotem
tecnologias sustentveis na edificao; ou que pratiquem aes
tendentes a reduzir rejeitos slidos.
Quanto aos benefcios fiscais concedidos pela
manuteno de rea verde no imvel, por seu turno, destacam-se a
Lei n 6.091/2010 de So Bernardo do Campo, Estado de So
Paulo, que concede desconto de at 80% para as propriedades
recobertas por vegetao, sendo que o abatimento proporcional
rea verde do imvel; e a Lei n 3.087/2009, de Tiet, Estado de
So Paulo, que concede redues que variam entre 22 e 100% do
IPTU aos proprietrios de imveis que possuam cobertura
florestal no terreno.
Ademais, no que tange adoo de tecnologias
sustentveis, citem-se os Municpios de Ubatuba SP (Lei n
3.501/2012, art. 1 e 2) e Ipatinga MG (Lei n 2.646/2009, art.
5), que autorizam reduo do IPTU para contribuintes que
utilizam tecnologias sustentveis no edifcio e/ou que mantenham
rea permevel no lote, dentre outras aes. Ganha destaque
tambm o municpio de Guarulhos - SP, que atravs da Lei n
6.793/2011, definiu como critrios para reduo do IPTU
metodologia que inclui, dentre outros: critrios de acessibilidade
nas caladas; arborizao; construo de reas permeveis;
sistemas de captao e reutilizao de gua; uso de sistema de
aquecimento hidrulico solar; edificao com materiais
sustentveis; utilizao de mecanismos alternativos de produo
de energia; adoo de vegetao em cima de telhados (telhado
vivo ou ecotelhado); e, para condomnios horizontais e verticais,
estabelece critrios de benefcio na separao de resduos slidos e
28 DANTAS, Marcelo Buzaglo; FERRA, Luiz; FREITAS, Maurcio

Dupont Gomes de; SCHMITT, Guilherme Berger; SOUZA, Guilherme Berger.
Mapeamento de Incentivos Econmicos para a Construo Sustentvel.
Braslia: Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC). 2015, p. 33.
Disponvel em: http://cbic.org.br/print/22467. Acesso em: 09/10/2016.
manuteno de reas verdes. Cada medida implementada garante

ao proprietrio descontos do IPTU que variam entre 2 e 20%.
Por fim, no tocante implementao de mecanismos
voltados reduo e tratamento de resduos slidos, o Municpio
de Barretos concede desconto de at 10% no IPTU 29, desde que
os contribuintes dos imveis beneficirios participem da coleta
seletiva de materiais reciclveis por meio do programa Lixo que
no lixo, em empreendimentos residenciais/comerciais e
naqueles prestadores de servios industriais ou de uso misto do
municpio. Alm disso, ainda prev a manuteno de horta que
ocupe, no mnimo, 60% (sessenta por cento) da rea total do
terreno no edificado, bem como o plantio de, ao menos uma
rvore na calada, devendo o terreno ser mantido sempre limpo e
roado.
CONCLUSES
O desenvolvimento deste trabalho levou concluso de
que a instituio do denominado IPTU Verde, baseado no
mecanismo da extrafiscalidade tributria (tributao sem finalidade
arrecadatria) e consistente na concesso de incentivo
tributrio/reduo das alquotas do Imposto Predial Territorial
Urbano nos Municpio brasileiros citados, desde que atendidas
prticas sustentveis na ocupao urbana das cidades pelos
muncipes/contribuintes, pode contribuir para uma melhor
qualidade de vida nas reas urbanas.
Em que pese somem um tmido total de 23 (vinte e trs)
Municpios, se considerado o universo de 5.561 (cinco mil
quinhentos e sessenta e um) cidades existentes no Brasil, a
iniciativa revela promissora contribuio municipal para a
preservao ambiental e o atendimento da Agenda da
Sustentabilidade.
Acredita-se que uma das maneiras de potencializao da
quantidade de cidades sustentveis no Brasil seria a previso, no
29 BARRETOS. Lei Complementar n 122, de 18 de dezembro de

2009. Dispe sobre o desconto de 10% no Imposto Predial e Territorial Urbano
IPTU, ao contribuinte que fizer adeso ao programa Municpio Verde.
Disponvel em: <http://leismunicipa.is/aigdm>. Acesso em: 06 de novembro de
2016.
Estatuto da Cidade (norma que estabelece as diretrizes gerais da

poltica urbana no Brasil), da obrigatoriedade de adoo, por
todos os municpios brasileiros, de critrios sustentveis na
tributao de imveis situados em suas respectivas reas urbanas.
Por fim, sob um prisma mais ambicioso, no se pode
ignorar que o exemplo aqui trazido digno de ser revelado como
uma possibilidade de aplicao no mbito de outros pases,
respeitadas as limitaes legislativas e a soberania de cada Estado-
Nao, posto que a insero da proteo ambiental nas polticas
fiscais dos pases pode colaborar para a efetivao do direito
humano fundamental ao desenvolvimento sustentvel e para o
alcance dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS) da
Organizao das Naes Unidas.
REFERNCIAS
AMARAL, Paulo Henrique do. Direito Tributrio Ambiental.
BARRETOS. Lei Complementar n 122, de 18 de dezembro
de 2009. Dispe sobre o desconto de 10% no Imposto
Predial e Territorial Urbano IPTU, ao contribuinte que
fizer adeso ao programa Municpio Verde. Disponvel
em: <http://leismunicipa.is/aigdm>. Acesso em: 06 de
novembro de 2016.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. Institui o Cdigo
Tributrio Nacional. Disponvel em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm
>. Acesso em: 07 de dezembro de 2016.
BRASIL. Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os
arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece
diretrizes gerais da poltica urbana e d outra
providncias. Braslia, DF: Senado Federal, 2001.
COSTA, Regina Helena. Instrumentos Tributrios para a
Implantao da Poltica Urbana. In DALLARI, Adilson
Abreu; FERRAZ, Srgio (coords.). Estatuto da Cidade
(Comentrios Lei 10.257/2001). So Paulo: Malheiros.
2014.
DALLARI, Adilson Abreu. Instrumentos da Poltica Urbana. In

DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio (coords.).
Estatuto da Cidade (Comentrios Lei 10.257/2001). So
Paulo: Malheiros. 2014.
DANTAS, Marcelo Buzaglo; FERRA, Luiz; FREITAS,
Maurcio Dupont Gomes de; SCHMITT, Guilherme
Berger; SOUZA, Guilherme Berger. Mapeamento de
Incentivos Econmicos para a Construo
Sustentvel. Braslia: Cmara Brasileira da Indstria da
Construo (CBIC). 2015. Disponvel em:
http://cbic.org.br/print/22467. Acesso em: 09/10/2016
FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 3a. ed.
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Dispe sobre o lanamento, arrecadao e fiscalizao do
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Executivo a estabelecer critrios para a implantao do
IPTU Verde no Municpio de Ubatuba. Disponvel em:
<http://www.camaraubatuba.sp.gov.br/documentos/leis
/2012/l_3501_2012.pdf> . Acesso em: 06 de novembro
de 2016.
CAPTULO XX
El caso apple y la necesidad de normas

especficas de competencia en el mbito de la
Unin Europea
JOO GLICRIO DE OLIVEIRA FILHO1

GABRIELA COSTA E SILVA 2
1. INTRODUCCIN
Este artculo tiene por intencin versar sobre una
cuestin prctica de significancia en la rama del derecho de la
competencia y regulacin del mercado, trayendo al estudio
aspectos relacionados a una reciente decisin de la Comisin
europea que obliga a Irlanda el cobro de impuestos no pagos por
la multinacional Apple al largo de varios aos en este pas, lo que
ocasion, en reflejo, ventajas econmicas selectivas a la empresa
en detrimento de sus competidores en el continente europeo.
Se van analizar entonces, los contornos jurdicos de esta
decisin, una vez que las partes afectadas no se ponen de acuerdo
cuanto a la correccin y validez de esta imposicin. As es que, en
el primer tpico se va discurrir sobre los contornos facticos del
caso concreto, la relacin tributaria establecida entre Irlanda y las
sucursales de Apple en este pas, mencionndose, incluso, que la
actitud considerada ilegal por el rgano regional ocurri con la
connivencia del gobierno irlands y sus leyes tributarias.
1 Doctor en Derecho Pblico por la Universidad Federal de Baha, Profesor de la

Universidad Federal de Baha
2 Maestranda en Derecho Pblico por la Universidad Federal de Baha, Profesor
de la Universidad Federal de Baha

454 Joo Glicrio de O. Filho Gabriela Costa e Silva
La crtica, entonces, gira en torno al supuesto conflicto

entre, de un lado, la legislacin nacional y la soberana de Irlanda;
y de otro lado, las normas de integracin de la Unin Europea y la
legitimidad de sus rganos de control y aplicacin normativa
presentados en este caso por la figura de la Comisin Europea.
Con estos presupuestos, entonces, se podr explayarse
sobre los efectos prcticos de esta decisin y de la repercusin de
la conducta sobre los actores sociales del Estado, de la Unin
Europea, de la incorporacin Apple y de sus concurrentes en el
mercado comn europeo, sin olvidarse, naturalmente, de las
repercusiones del caso junto a los consumidores de los productos
de la empresa, siendo presentadas, pues, las conclusiones a las
cuales se llegaron despus del establecimiento de este raciocinio.
2. CONTEXTO JURDICO
En 30 de agosto de 2016 la Comisin Europea, rgano
ejecutivo de la Unin Europea, concluy en el SA.38373 3 que la
corporacin americana Apple se benefici indebidamente de
ayudas fiscales concedidas por Irlanda durante aos a sus
sucursales en el pas. Por consiguiente, impuso a la empresa que
recuperase al Estado irlands el valor de 13 billones de euros,
incrementado con intereses, por la prctica considerada ilegal por
el parmetro de las normas sobre ayudas estatales de la UE.
En el comunicado de prensa emitido por la Comisin 4, la
Comisaria Margrethe Vestager, responsable por la poltica de
Competencia en el rgano, declar que:
La investigacin de la Comisin ha
permitido concluir que Irlanda
concedi a Apple ventajas fiscales
ilegales que le permitieron pagar, a lo
largo de varios aos, un importe en
concepto de impuestos
considerablemente inferior al de otras
<http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code
=3_SA_38373>
4 <http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2923_es.htm>
empresas. En efecto, en virtud de este

tratamiento selectivo, Apple
consigui pagar un tipo efectivo del
impuesto sobre sociedades del 1%
sobre los beneficios generados en
Europa en 2003 y que se redujo hasta el
0,005 % en 2014.
La decisin, por supuesto, repercuti no slo en la

multinacional afectada pero tambin en el pas en el cual se
concedi el beneficio fiscal. As es que, tanto Apple, cuanto
Irlanda, rechazaron pblicamente la posicin de la CE: la primera
argument que nada deba por pagar todos los impuestos debidos
en todos los pases en los cuales se ubica, mientras la segunda
aadi que la decisin obstaculizar las inversiones del grupo en el
pas, subrayando que Apple es uno de los mayores empleadores
del sector privado en Irlanda, poseyendo 5,5 mil trabajadores slo
en este pas 5.
Por estos motivos, ya en noviembre de 2016, el Estado
Irlands recurri de la decisin en el Tribunal de Justicia Europeo
por medio del caso T-778/16 6. La apelacin manejada, por su vez,
es reflejo de las numerosas repercusiones jurdicas que surgen
desde este caso concreto y en el contexto europeo de integracin.
Al sesgo objetivo, por ejemplo, hay la percepcin de la
existencia de un aparente conflicto normativo inter-espacial,
estando de un lado la legislacin tributaria de Irlanda y de otro las
normas de ayuda estatal de la Unin Europea, esta ltima
calificada como el fundamento jurdico de la decisin de la CE.
Tal conflicto revela la necesidad de analizar en primer
lugar si hay relacin de jerarqua entre los diplomas normativos
confrontados, y en caso afirmativo, si la decisin tomada es
5 <http://www.valor.com.br/empresas/4692239/apple-deve-pagar-13-bilhoes-
de-euros-em-impostos-irlanda-diz-ue>
6<http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?pro=&lgrec=en&nat=or&oqp=&dates=
&lg=&language=en&jur=C%2CT%2CF&cit=none%252CC%252CCJ%252
CR%252C2008E%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C
%252C%252Ctrue%252Cfalse%252Cfalse&num=T-
778%252F16&td=%3BALL&pcs=Oor&avg=&page=1&mat=or&jge=&for
=&cid=378631>
legtima en trminos de posibilidad de aplicacin del reglamento

regional por la Comisin Europea, que es un rgano de naturaleza
administrativa y no jurisdiccional.
Por ello es que se discurrir primeramente sobre los
aspectos materiales y objetivos de la decisin en este primer
tpico del artculo, para despus se sealar los aspectos subjetivos
de la decisin, cules sean, el cuestionamiento de violacin de
soberana de Irlanda y la legitimidad de la Comisin Europea para
adoptar el posicionamiento sub oculis. Slo despus de estas etapas,
se podr discutir sobre los efectos prcticos de la decisin y su
correccin, o no, ante los argumentos suscitados.
2.1. LA RELACIN TRIBUTARIA ENTRE IRLANDA Y

APPLE
Segn las razones expuestas por la Comisin Europea en
su decisin final sobre el caso 7, dos resoluciones fiscales de los
aos 1991 y 2007 emitidas por Irlanda, conteniendo el mtodo de
determinacin del ingreso neto de la empresa en acuerdo con
Apple, fueran responsables por reducir el montante de impuestos
pagos por dos sociedades mercantiles de esta corporacin
ubicadas en el dicho pas: la Apple Sales International (ASI),
responsable por las ventas de los productos Apple en Europa y la
Apple Operations Europe (AOE), encargada de la fabricacin de
ordenadores para el grupo.
A pesar de incorporadas en Irlanda, las dos compaas no
se consideraban con domicilio fiscal en este pas en virtud de
encuadrarse en la condicin de compaa relevante con actividad
comercial en Irlanda, pero administracin controlada fuera del
pas en los trminos de la Seccin 23A, ii de La Ley de
Consolidacin Fiscal irlandesa de 1997 8. La exencin, con todo,
no exiga que la compaa tuviese domicilio fiscal o fuera tributada
en otra jurisdiccin que no fuera Irlanda.
En provecho a esta excepcin, las dos sociedades
irlandesas de Apple formalmente se subordinaran a una
7 <
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/253200/253200_1851004
_666_2.pdf>
8 <http://www.irishstatutebook.ie/eli/1997/act/39/enacted/en/html>
administracin central que no posea cualquier sed fsica en

Irlanda o en otro pas europeo, ni al menos en Estados Unidos,
donde est la matriz de la corporacin, quedndose, entonces, una
gran parte de las operaciones manejadas en Irlanda y Europa,
como todo, exentas de impuestos por su desvinculacin territorial.
La existencia de esta administracin central era
meramente ficticia, y sus actividades se resuman a reuniones
ocasionales de la Junta Directiva. La oficina central no posea
cualquier presencia fsica o empleados en cualquier jurisdiccin
nacional. Esto significa que sus actividades no se tributaran en
Irlanda, ni siquiera en los pases de la Unin Europea o en los
Estados Unidos.
Adems, a pesar de presuponerse que esto sera un
problema interno de aplicacin de las leyes tributarias nacionales
de Irlanda, rest constatado que los beneficios concedidos por el
pas eran aplicados a todas las ventas de los productos Apple en el
territorio europeo, al paso que el registro de las operaciones en
todo sus pases sera, por obligacin contractual, vinculado a las
sucursales irlandesas de la empresa, y no en el sitio dnde ocurran
las respectivas operaciones.
Esto significa que el problema no est en las resoluciones
nacionales de Irlanda, sino en la conducta de Apple, que al revs
de registrar sus operaciones en el lugar donde efectivamente
ocurran los factos generadores del impuesto o al menos en las
sucursales irlandesas, lo haca vinculadas a esta administracin
central ficticia, lo que permiti de manera general la omisin de
pago de impuestos a los pases de la Unin Europea,
confrontando sus principios de la libre competencia garantizados
por las normas de ayuda estatal del grupo europeo.
Lo que se concluye, entonces, es que la decisin de la CE
no interfiere directamente en el ordenamiento jurdico irlands,
manutenindose la validad de las resoluciones tributarias de este
pas, una vez que de acuerdo con divulgacin de la propia
Comisin 9 Esta decisin no pone en tela de juicio el sistema
fiscal general de Irlanda, ni tampoco los tipos del impuesto sobre
sociedades que aplica.
9 <http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2923_es.htm>
De hecho, la decisin administrativa de la Comisin no

invalida las normas irlandesas por supuesta confrontacin a las
normas regionales, ni establece relacin de jerarqua entre ellas.
Sin embargo, la decisin solamente impuso una reparacin a
Apple por la conducta ilcita de la empresa ante las reglas de
competencia del mercado comn europeo, subrayndose que las
resoluciones en cuestin ya estn hasta mismo superadas por los
recientes Actos Financieros irlandeses de 2013 y 2014.
Eso explica, por ejemplo, por qu la penalidad se aplic
solamente a la empresa, y no al Estado irlands, que no ha tomado
parte, por lo menos directamente, en el cometimiento de este
ilcito. Explica, adems, que el inters de Irlanda en recurrir de la
decisin es meramente econmico y no jurdico, puesto que no
hubo violacin a su soberana como Estado Nacional por no
haber interferencia externa en el funcionamiento de su
ordenamiento jurdico, lo que se explicar ms propiamente en el
tercero captulo de este artculo.
2.2. STATE AID RULES: LOS FUNDAMENTOS

JURDICOS DE LA DECISIN
Las normas sobre ayudas estatales de la UE, fundamento
jurdico de la decisin de la Comisin Europea en el caso Apple,
tienen por funcin obstar que los Estados miembros concedan a
determinadas empresas ventajas fiscales que resulten en
tratamiento tributario diferenciado de unas sociedades en
detrimento de otras sin justificacin determinante para tal.
El artculo 107 del Tratado de Funcionamiento de la
Unin Europea 10 determina que:
Salvo que los Tratados dispongan otra

cosa, sern incompatibles con el
mercado interior, en la medida en que
afecten a los intercambios comerciales
entre Estados miembros, las ayudas
otorgadas por los Estados o mediante
10 <http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:12008E107&from=EN>
fondos estatales, bajo cualquier forma,

que falseen o amenacen falsear la
competencia, favoreciendo a
determinadas empresas o producciones.
Esta regla comporta algunas excepciones, a ejemplo de los

casos de ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por
desastres naturales o por otros acontecimientos de carcter
excepcional; ayudas que tengan por el propsito favorecer la
economa de determinadas regiones de Europa para compensar
desventajas econmicas circunstanciales; ayudas para el fomento
de proyectos importantes de inters comn europeo y aquellas
destinadas a promover la cultura y la conservacin del patrimonio
de la integracin regional.
En todo caso, con estas situaciones extraordinarias debe
estar de acuerdo la Comisin Europea, rgano ejecutivo de la
Unin Europea encargado de examinar permanentemente los
regmenes de ayudas existentes en los Estados miembros,
proponiendo a stos las medidas apropiadas para el desarrollo
progresivo o el funcionamiento del mercado interior, en los
trminos del artculo 108 del TFUE11.
El concepto de state aid - o ayudas estatales - es definido
en el sitio electrnico de la Comisin Europea12 como una ventaja,
en cualquier forma, conferida de forma selectiva a las empresas por las
autoridades pblicas nacionales. Sin embargo, para encuadrarse en
esta definicin, la ayuda estatal debe presentar algunas
caractersticas especficas.
En primer lugar, hay que se constatar la intervencin de
algn Estado en la economa de aquellos que reciben la ayuda que
se presenta en la forma de recursos estatales a ejemplo de intereses
y exenciones fiscales. Segundo, la intervencin otorgada deber
configurar una ventaja selectiva al beneficiario ante sus
concurrentes. Con ello si comprobar si la competencia en el caso
fue de hecho distorsionada y si la intervencin estatal es capaz de
afectar el comercio entre los Estados miembros.
11 http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:12008E108&from=EN
12 http://ec.europa.eu/competition/state_aid/overview/index_en.html
As, aplicados estos conceptos al caso Apple, es posible

vislumbrar que la poltica fiscal de Irlanda permiti que la empresa
tuviera estos beneficios selectivos sin que la empresa o la situacin
del Estado irlands se encuadrasen a las circunstancias
excepcionales previstas en el Tratado para la concesin legal de
estas ventajas.
Aadido a esto, se percibi an que estas ventajas
selectivas motivaran que Apple detuviese posicin de primaca
frente sus concurrentes, violndose, pues, los principios expuestos
en la norma pactada entre los Estados miembros del Mercado
Comn Europeo, entre ellos, el Estado irlands.
As es que, el hecho de no registrar debidamente sus
operaciones, hizo con que Apple pagase menos impuestos que sus
concurrentes en la UE, violando el Tratado oriundo de la
integracin europea y el principio de la plena competencia por el
garantizado.
Por fin, es necesario destacar que la decisin basada en las
normas de ayuda estatal de la UE no instituye sancin o penaliza
la empresa por su conducta. Lo que hace es solamente restablecer
el equilibrio de las relaciones de competencia, demandando que
Apple pague los impuestos omitidos por todos estos aos por su
maniobra fiscal, razn por la cual la Comisin califica su actuacin
como Recuperacin y no Penalizacin 13.
Dicho esto, y verificadas las razones materiales de la
Comisin Europea para la adopcin de este entendimiento, pasase
a analizar ms precisamente las crticas generadas por el Estado
irlands sobre la actuacin del rgano regional, concluyndose,
pues, acerca su legitimidad para imponer el deber de recuperacin
a Apple, mismo que no haya concordancia de Irlanda a cerca de
esto.
13 Por este motivo tambin se autoriz la reduccin de este montante debido si

otros pases de la Unin Europea exigieran a Apple el pago de impuestos
adicionales por los beneficios ya obtenidos por todos estos aos o si la
matriz americana tuviese que pagar importes adicionales en el financiamiento
de las actividades de investigacin y desarrollo de Apple. Disponible en:
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2923_es.htm
3. LOS LMITES DE LA INTERVENCIN SOBRE

LA SOBERANA NACIONAL
Cuando uno Estado integra determinada unin de pases
y vinculase a travs de documentos jurdicos a obligaciones
pactadas en mbito regional, es posible que surjan conflictos
polticos, econmicos y jurdicos entre el ente comunitario y los
pases que componen su estructura.
Tales conflictos, por supuesto, necesitan ser solucionados
en nivel supranacional, existiendo para ello no slo normas
materiales que guan la conducta de los pases del grupo europeo,
pero tambin instituciones responsables por aplicar las normas
internacionales en los casos concretos.
Sobre eso, Luigi Ferrajoli apunta en su artculo Pasado y
Futuro del Estado Constitucional 14 que la prdida de unidad y
coherencia de las fuentes y la convivencia y superposicin de
diversos ordenamientos concurrentes se sealan como factores
de crisis para el concepto actual de Estado de Derecho. Esta,
pues, es la realidad europea en tiempos de integracin regional, lo
que pudo ser bien ilustrado en la situacin concreta aqu
estudiada. En las palabras de Ferrajoli:
[el proceso de integracin de Europa] ha

situado fuera de los lmites de los
Estados nacionales gran parte de los
centros de decisin y de las fuentes
normativas, tradicionalmente
reservados a su soberana. As, se corre
el riesgo de que se produzca, en la
confusin de las fuentes y en la
incertidumbre de las competencias, una
doble forma de disolucin de la
modernidad jurdica: el desarrollo de un
incierto Derecho comunitario
jurisprudencial, por obra de
tribunales concurrentes y
14 FERRAJOLI, Luigi. Pasado y Futuro del Estado Constitucional in

Neoconstitucionalismo(s) org. CARBONELL, Miguel. 4 edicin. Editorial
Trotta: Madrid, 2009, pgs. 13-29.
confluyentes entre s, y la regresin al

pluralismo y a la superposicin de los
ordenamientos propios del Derecho
premoderno.
Una de las consecuencias de esta crisis de paradigma se

encuentra en el cuestionamiento cerca la legitimidad y
representatividad de los rganos comunitarios frente a los Estados
Nacionales. Esta realidad se puede sentir principalmente cundo la
aplicacin de reglamentos de mbito supranacional pone en
cuestin la legislacin de determinado Estado, nasciendo ah un
conflicto jurdico que podra representar riesgos a la soberana
nacional por colocar en duda la aplicacin de las leyes de uno
determinado ordenamiento jurdico. Por ello es que se dedican
dos tpicos especficos para cuidar de estas cuestiones
relacionadas al caso Apple-Irlanda-Unin Europea.
3.1. SOBERANA NACIONAL: EL ARGUMENTO DEL

ESTADO IRLANDS
La soberana nacional o el gobierno soberano es uno de
los elementos constitutivos del Estado para la ciencia poltica. Ella
significa, en el mbito interno, que hay un poder superior a otros
ncleos de poder que actan en el Estado como la familia y los
entes privados. Para fuera de los lmites de su territorio, en el
mbito externo, la soberana significa que los Estados nacionales
son independientes entre s, vedndose la intervencin de unos
sobre los otros en sus cuestiones internas 15.
Lo que pasa es que la adhesin de estos Estados a
determinados grupos regionales integrados, a ejemplo de Unin
Europea, hace con que el pas renuncie de parte de esta soberana
cuando acuerda en documentos formales condiciones aplicables a
todos los miembros de la aglomeracin de manera indistinta.
15 PORTELA, Paulo Henrique Gonalves. Direito internacional Pblico e

Privado: incluindo noes de direitos humanos e de Direito Comunitrio. 2
edio. Editora JusPodivum: Salvador, 2010, p. 154.
En los trminos de las disposiciones comunes del Tratado

de Funcionamiento de Unin Europea 16, ms precisamente, la
legislacin comunitaria se impone directamente a todos los
Estados miembros que deben cumplir las obligaciones derivadas
de los Tratados y la legislacin vinculante de la integracin. Con
todo, esto no implica necesariamente interferencia indebida del
grupo integrado en los Estados Nacionales por qu, segn el
artculo 5 del TFUE:
2. En virtud del principio de

atribucin, la Unin acta dentro de
los lmites de las competencias que le
atribuyen los Estados miembros en los
Tratados para lograr los objetivos que
stos determinan. Toda competencia
no atribuida a la Unin en los Tratados
corresponde a los Estados miembros.
As, considerase que la condicin de Irlanda como pas

miembro de la Unin Europea legitima la aplicacin de la norma
presentada en el dicho Tratado, debiendo el pas someterse a la
decisin emanada por el rgano de representacin de Unin
Europea. Sin embargo, estuvo en su liberalidad componer o no tal
agrupamiento de pases, y una vez comprometindose a integrarle
deber respetar las normas de Derecho Comunitario que deben
ser aplicadas uniformemente a todos los estados miembros por el
imperativo de seguridad jurdica en la integracin regional.
Lo que pasa es que, mismo en el curso de la
investigacin 17, Irlanda lleg a enviar en Febrero de 2016 una
Carta manifestndose contra las actividades da la Comisin
Europea, juzgando que su actuacin violaba las reglas
procedimentales y los derechos de defensa del pas.
16 http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/ES/TXT/HTML/?uri=OJ:C:2016:202:FULL&from=EN
17
<http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/253200/253200_185100
4_666_2.pdf>
Sin embargo, esta manifestacin desconsider que el pas

tuvo apertura para pronunciarse en varios momentos de la
averiguacin, lo que demuestra el ejercicio de la amplia defensa,
no slo por parte de Irlanda, pero tambin por parte de la
corporacin Apple que tambin se pronunci en diversos
comunicados antes de la emisin del decisum por la CE. En 18 de
Febrero de 2016, por ejemplo, Irlanda someti a la Comisin
informe hecho por la auditora de Pricewaterhouse Cooper
certificando que consideraban regular la poltica de distribucin de
beneficios por las sociedades de Apple en Irlanda.
De todo modo, aun que el Estado Irlands no est de
acuerdo con la decisin de la Comisin Europea, el sistema
europeo garantiza a su gobierno el derecho de recurrir de la
decisin, lo que ya lo hizo a travs del caso T-778/16 presentado
en el Tribunal de Justicia Europeo en noviembre de 2016. En ese
caso, entonces, no se observa cualquier perjuicio de la actuacin
supraestatal a la soberana del Estado irlands, no habiendo ni
siquiera penalidad o declaracin de invalidad de las disposiciones
normativas de su ordenamiento interno.
Por consiguiente, la ratificacin de Irlanda a las
convenciones vinculantes de la UE justifican sus obligaciones ante
todos los dems pases. En ese caso, entonces, no podr Irlanda
esquivarse de proceder a la Recuperacin, debiendo cumplir las
disposiciones de la Comisin de inmediato puesto que el recurso
judicial manejado en el Tribunal de Justicia Europeo no tiene
efecto suspensivo sobre la decisin administrativa. El mximo que
podr hacer, en este caso de discordancia, es consignar el importe
en cuenta hasta que el Tribunal emita su sentencia a ese respeto.
3.2. COMPETENCIAS DE LA COMISSIN EUROPEA Y

CONTROL DE PODERES EN UN SISTEMA LEGAL
INTEGRADO
La Comisin Europea, como referido en el primer tpico
de este artculo, es el rgano ejecutivo que representa los intereses
de la Unin Europea en conjunto, teniendo por funciones
principales las atribuciones de (i) proponer legislacin al
Parlamento Europeo y al Consejo de Ministros, (ii) gestionar y
aplicar las polticas de la UE y su presupuesto, y (iii) hacer cumplir

la legislacin europea, si preciso hasta mismo con la ayuda del
Tribunal de Justicia de la UE, entre otras 18.
Una de las reas de concentracin poltica de la UE es la
de competencia, estando la Comisin Europea encargada de
investigar casos noticiados de concesiones de ventajas selectivas
ilegales a empresas privadas por permisin del artculo 108 del
TFUE. En el curso de la investigacin, los interesados debern
presentar sus observaciones, conservndose, pues, el derecho de
manifestacin de las partes investigadas.
Esta condicin formal fue cumplida por la Comisin
durante todo el procedimiento administrativo, presentndose en el
Informe final de la investigacin 19 por orden cronolgica todos
los documentos y cartas ofrecidas por el Estado Miembro de
Irlanda y la compaa Apple desde su primera interpelacin.
La actuacin del rgano estuvo an atenta tambin a
otros lmites procedimentales en este caso. Por el aspecto
temporal, por ejemplo, la Comisin se limit a ordenar la
recuperacin de la ayuda estatal ilegal solamente en el periodo de
diez aos previo a su primera solicitud de informacin, que data
de Junio 2013, segn este mismo informe conclusivo.
Hay que decir que la Comisin en este caso tambin se
atent a la necesidad de manutencin de la seguridad en las
relaciones comerciales en el sistema europeo integrado, no siendo
esta la primera vez que se impuso a empresas privadas el pago
compensatorio de ventajas fiscales indebidas concedidas por
pases miembros de la Unin. As es que, a esta misma
investigacin se sometern las empresas Fiat y Starbucks que
recibirn ventajas fiscales selectivas en Luxemburgo y en los
Pases Bajos, respectivamente, como se ver en el prximo
captulo.
Llevando esto en consideracin, la CE invoca sus
intenciones de garantizar la igualdad y seguridad en el bloco
18 http://ec.europa.eu/about/index_es.htm#what-we-do
19
http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/253200/253200_1851004
_666_2.pdf
europeo con la siguiente afirmacin 20: Todo el trabajo

desarrollado por la Comisin descansa en el principio bsico de
que todas las empresas, ya sean grandes o pequeas, deben
tributar en el lugar donde obtienen sus beneficios.
Admitindose, entonces, la correccin formal y material
de la decisin, adems de la legitimidad de la Comisin Europea
para emitirla, se queda pendiente, solamente, justificar
dogmticamente la existencia de estos mecanismos de control de
poderes y aplicacin legislativa en el mbito del sistema integrado.
De este punto de vista, el anlisis de la cuestin puesta
relacionase tambin a la prdida de fuerza del Derecho pblico en
el contexto mundial de Globalizacin. Esto significa que en la
ausencia de reglamentos supranacionales de naturaleza pblica,
como a ejemplo de normas ms especficas de Derecho Tributario
y Financiero, habr libertad de aplicacin de pactos privados en
las relaciones de empresas transnacionales, desde que se respeten
los principios ya reconocidos en los Tratados pactados por los
Estados Miembros del Grupo.
El problema se agrava cundo los aspectos econmicos
internos intentan superponerse a obligaciones jurdicas
comunitarias, lo que apunta para la necesidad de creacin y
aplicacin de reglas internacionales de Derecho Pblico en el
mbito de la Unin Europea para que se refuerce la seguridad
jurdica como se demuestra en la idea reproducida por Ferrajoli:
[] el Derecho de la globalizacin
viene modelndose cada da ms, antes
que en las formas pblicas, generales y
abstractas de la ley, en las privadas del
contrato, signo de una primaca
incontrovertible de la economa sobre
la poltica y el mercado sobre la esfera
pblica. De tal manera que la regresin
neobasolutista de la soberana externa
(nicamente) de las grandes potencias
est acompaada de una paralela
20 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2923_es.htm
regresin neoabsolutista de los poderes

econmicos transnacionales, un
neoabsolutismo regresivo y de retorno
que se manifiesta en la ausencia de
reglas abiertamente asumida por el
actual anarco-capitalismo globalizado,
como una suerte de nueva grundnorm del
nuevo orden econmico internacional.
Esto significa que la integracin econmica del bloco

europeo debe ser aadida de una integracin jurdica y
institucional de mismo nivel, con formacin de reglas pblicas
ms especficas y de aplicacin jerrquicamente superior a las de
los estados nacionales, manutenindose el reconocimiento de la
competencia de los Tribunales judiciales y rganos
administrativos como la CE para hacer aplicar esta codificacin de
manera indistinta a todos los pases que integran el grupo.
4. EFECTOS PRTICOS DE LA DECISIN

Analizados los principales aspectos jurdicos de la
decisin que impuso a Apple el pago retroactivo de los impuestos,
es oportuna una breve investigacin de los efectos prcticos de
esta decisin. Debiese establecer, en otras palabras, en qu medida
los argumentos presentados por ambas partes, bajo un aspecto
jurdico formal, de hecho, representaran ganancias o prdidas
materiales para los agentes implicados.
Por supuesto, el eventual cumplimiento de la decisin
surtira efectos de diversas especies, que podran considerarse
positivos o negativos dependiendo de la finalidad de los sujetos
implicados. En este captulo, entonces, vamos tratar de evaluar, en
principio, las ventajas y desventajas indirectas de la decisin. A
continuacin analizamos el resultado sustantivo de lo que se ha
argumentado legalmente por la Comisin: los resultados nocivos
de la ventaja fiscal concedida a Apple en los trminos de la
competencia.
4.1. DESVANTAJAS Y VANTAJAS DEL BENEFCIO

FISCAL
A par de los argumentos utilizados por la Comisin
Europea y el Gobierno irlands, el cumplimiento de la imposicin
propuesta contra Apple tiene, por supuesto, consecuencias
materiales. En este sentido, es esencial tener en cuenta la forma
como los efectos indirectos de la decisin (posiblemente no
consideradas por las autoridades afectas) repercuten en la
poblacin de Europa - supuestamente los sujetos de proteccin
llevada a cabo por la Unin Europea.
El propsito de este sub-tema es evaluar con precisin
cmo la decisin podra trabajar a favor o en contra de los
intereses de los habitantes del bloque europeo. Evaluase, en este
sentido, dos aspectos opuestos que los beneficios fiscales tienen
ante la sociedad: las obvias prdidas recaudatorias, que implican en
el servicio ms pequeo o ms pobre por medio de las autoridades
administrativas del pas y el acceso de la poblacin a los
productos, facilitado por la disminucin la presin fiscal sobre los
productores.
4.1.1. Los prejuicios recaudatorios

Este es probablemente el efecto ms obvio de una posible
anulacin de un beneficio fiscal - especialmente cuando se
consideran sus efectos retroactivos: a priori, eliminase el perjuicio
recaudatorio resultante de la ventaja fiscal. De hecho, las prdidas
en la recaudacin son obviamente los principales perjuicios de las
concesiones tributarias de cualquier naturaleza 21.
En este caso concreto, la cantidad dispensada por el
gobierno irlands est lejos de ser despreciable. De acuerdo con la
Comisin Europea, la poltica fiscal de Irlanda frente a Apple
habra hecho que la compaa se omitiera de contribuir con ms
de trece mil millones de euros en impuestos 22. Si confirmada la
21 AMARO, Luciana. Direito Tributrio Brasileiro. 20 ed. So Paulo: Saraiva,

2014. P. 306.b
22 EUROPEAN COMMISION. State aid: Ireland gave illegal tax benefits to Apple
worth up to 13 billion. Disponvel em:<http://europa.eu/rapid/press-release_IP-

16-2923_en.htm>. Acesso em: 28 dez 2016.
obligacin de devolucin del importe, la multinacional estara

haciendo la mayor devolucin de impuestos de toda la historia23.
Verificase, de este modo, que las preocupaciones
sustanciales de la Comisin Europea no son vacas. Es indiscutible
que la cantidad ahorrada por la empresa podra tener una
significativa aplicacin en la provisin de servicios pblicos.
Considerado en trminos de efecto inmediato, el beneficio fiscal
parece representar un escenario de enriquecimiento de una gran
empresa, en detrimento de perjuicios sociales a los habitantes de la
Unin Europea.
De hecho, la sancin impuesta contra Apple busca
contrarrestar una prdida en la recaudacin que no est limitada a
Irlanda. En primer lugar, debido a que otras empresas fueron
sancionadas efectivamente en las mismas condiciones y por el
mismo motivo en otros lugares, aunque en cantidades
significativamente menores.
As es que, los Pases Bajos y Luxemburgo se vieron
obligados por la Comisin a recuperar treinta millones de euros de
Starbucks Corp. y de Fiat y Chrysler, respectivamente. Amazon Inc. y
McDonald Corp. son tambin las empresas que pueden verse
obligadas a devolver el dinero ahorrado con ventajas fiscales
concedidas por el Gobierno de Luxemburgo 24. La Alphabet Inc.,
corporacin ligada a Google tambin puede tener el beneficio de
ciento treinta millones de libras proporcionados por el Reino
Unido investigado 25. Por tanto, el caso de Apple es el ejemplo ms
robusto de una serie de otras medidas adoptadas por la Comisin
Europea.
Adems, el beneficio fiscal concedido por el gobierno
irlands a la compaa americana relacionase con los ingresos
fiscales en otros pases europeos debido a un segundo aspecto: el
mercado comn de la UE. Como dicho anteriormente, Apple
23 TIME. Apple vs. the E.U. Is the Biggest Tax Battle in History. Disponvel
em:<http://time.com/4472500/apple-eu-irish-tax-bill/>. Acesso em: 28 dez
2016.
24 BLOOMBERG. Apples $14.5 Billion EU Tax Rulling: What You Need to Know.
Disponvel em:<https://www.bloomberg.com/news/articles/2016-08-
30/apple-s-14-5-billion-eu-tax-ruling-what-you-need-to-know>. Acesso em:
28 dez 2016. XX
25 Ibidem.
registra todas las ventas efectuadas en el bloque en Irlanda -

circunstancia permitida por la legislacin comercial internacional
vigente en el continente. Por lo tanto, gran parte de los ingresos
obtenidos por la multinacional, incluso en otros pases, seran
gravados de acuerdo con las privilegiadas de Irlanda.
Bajo esta consecuencia, la ventaja fiscal concedida por el
gobierno irlands, por la concepcin de la Comisin, llevara a la
sed de Apple en los Estados Unidos, cantidades que deberan ser
sometidas a impuestos en Europa. De esto se deduce, por
supuesto, que menos recursos sern convertidos por los gobiernos
europeos - y la propia Unin Europea - en servicios y asistencia a
la poblacin del bloque.
Sin embargo, tambin hay aparentes compensaciones para
esta injusticia fiscal. A pesar del lobby empresarial explicar gran
parte de las decisiones del gobierno en cualquier parte del planeta,
es difcilmente creble comprender que el gobierno irlands est
renunciando deliberadamente a ingresos importantes al exclusivo
beneficio de Apple. Beneficios fiscales dan lugar a
compensaciones, mismo que mnimas, a la poblacin, que tambin
merecen ser analizadas.
4.1.2. Beneficios tributarios y acceso de la populacin a los

productos
El cobro de impuestos tiene implicaciones que van
mucho ms all de la simple recaudacin por el gobierno -
precisamente la razn por la cual el caso Apple gan contornos
complejos cuando se piensa en trminos de beneficios para la
poblacin. De hecho, a pesar de que representa el medio por el
cual el Estado paga sus funciones, los impuestos son un obstculo
para el sector privado en sus actividades productivas.
As, todo y cualquier encargo que el Estado impone a las
empresas es financiado, directa o indirectamente, por la actividad
empresarial: los costos de la tributacin son necesariamente
transmitidos al consumidor o absorbidos por la empresa. En
general, lo que ocurre es una mezcla de ambas situaciones parte
de la carga es inserida en el precio y otra parte se descuenta de las
ventas mediante la variacin de la proporcin de estas parcelas en

funcin de las condiciones del mercado 26.
En la medida en que la tributacin acta sobre el precio
de los bienes, las ventajas de la concesin de beneficios fiscales
son muy claras: cuanto menor es el precio del producto, ms
personas sern capaces de lograrlo. Es decir que el modelo fiscal
utilizado por el gobierno irlands hace que los dispositivos de
Apple sean ms asequibles, lo que permite que una mayor
cantidad de consumidores hagan uso de la tecnologa ofrecida por
la empresa.
En este sentido, la existencia de un mercado comn
implica que los individuos en muchos otros pases tambin
podran beneficiarse de las tarifas aplicadas por el Estado irlands.
Una vez que las ventas son, como se ha mencionado
anteriormente, registradas en Irlanda, los consumidores de otros
pases tambin pagan menos por los productos de la multinacional
americana en reflejo.
Incluso en relacin a la fraccin de los impuestos caen
directamente sobre la facturacin de Apple, es posible anticipar no
haber slo perjuicios de esto a la poblacin europea. Esto se debe
a que, aunque gran parte de los intereses sean transferidos a la
sede de la compaa en los Estados Unidos, no es razonable creer
que al menos una parte de los beneficios se reinvertirn
inevitablemente en las actividades de la corporacin en Europa.
Es decir que al menos parte de lo que se ahorra con los
impuestos terminar generando puestos de trabajo y moviendo la
economa causando el enriquecimiento indirecto de la poblacin
local. La generacin de puestos de trabajo y el calentamiento de
las relaciones comerciales, despus de todo, son objetivos
evidentes de ventajas fiscales concedidas por cualquier gobierno.
Una vez ms debido al mercado comn, estos hipotticos
beneficios se extienden a cualquier pas de la UE donde Apple
mantenga actividades comerciales.
Concluimos, por tanto, que la poltica fiscal de Irlanda
junto a Apple tiene efectos antagnicos sobre la poblacin
26MACKAAY, Ejan; ROUSSEAU, Stphane. Anlise Econmica do Direito. 2

ed. Traduo de Rachel Sztajn. So Paulo: Atlas, 2015. P. 102.
europea. Por un lado, habr menos recursos para la prestacin de

los servicios gubernamentales. Por otro lado, la poblacin tendr
un mayor acceso a los productos de la empresa beneficiaria - lo
que implica un mayor consumo y, por qu no decirlo? - se
beneficiarn de las inversiones eventualmente realizadas por la
multinacional en el continente.
4.2. EFECTOS DEL BENEFCIO FISCAL EN LA

CONCURRENCIA
Las ventajas mediatas de los beneficios fiscales, sin
embargo, son susceptibles de tornarse eclipsadas por supuestos
desequilibrios en el mercado. De hecho, las ventajas fiscales son
capaces de establecer un privilegio financiero para las partes
afectadas, lo que dificulta el proceso competitivo. En ltima
instancia, este escenario reduce el proceso mercadolgico de
descubrimiento 27, empobreciendo a la poblacin en general.
Como se ha explicado el ganador del Premio Nobel de Economa,
Friedrich A. Hayek:
La funcin de la competencia consiste

en justamente nos ensear quienes ser
til a nosotros: de cual confitera o
agencia de viajes, de cual tienda de
departamento o hotel, el cual mdico o
abogado podemos esperar que
proporcione la solucin ms
satisfactoria a cual sea el problema
personal que tengamos que hacer
frente28. (Nuestra traduccin).
Es que la competencia es parte de la "agregacin"

informacional del mercado, permitiendo a la gente el acceso a los
productos ms convenientes y ms baratos contribuyendo, de
27 FREEMAN, Chris; SOETE, Luc. A Economia da Inovao Industrial. Traduo

de Andr Luiz Sica de Campos e Janaina Oliveira Pamplona da Costa. Campinas:
Editora da Unicamp, 2008. P. 443
28 HAYEK, Friedrich A. The Meaning of Competition. Disponvel
em:<https://mises.org/library/meaning-competition>. Acesso em: 28 dez 2016.
este modo, para el acceso de los individuos a productos y a una

mejor calidad de vida. En este aspecto, sin embargo, el papel del
Estado que crea beneficios para algunos de los competidores es
capaz de traer desequilibrio al proceso competitivo, contribuyendo
a la formacin de oligopolios.
Es precisamente en este punto que se basa en el
argumento principal de la Comisin Europea: el tratamiento fiscal
otorgado por Irlanda a Apple violara las normas de ayuda estatal
del bloque europeo, creando una ventaja competitiva para la
empresa americana. Pudiera tratarse, entonces, de una injerencia
indirecta del gobierno irlands sobre la competencia en el pas y
en la UE, lo que favorece un competidor en detrimento de los
dems.
La ayuda fiscal de la cual goz Apple constitua un costo
comparativo para todas sus concurrentes que no cuentan con un
beneficio similar. Bajo esta consecuencia, la multinacional norte-
americana lleg a mantenerse en posicin de vanguardia en el
mercado, incluso sin practicar buenos precios o necesariamente
invertir en innovacin.
En otras palabras, la poltica fiscal aplicada por el
Gobierno irlands es capaz de, a primera vista, constituir una
ventaja comercial indebida a la compaa estadounidense. Por
tanto, el principal efecto prctico de la decisin de la Comisin
Europea puede ser, de hecho, el reequilibrio del proceso
competitivo en relacin al mercado en el cual opera Apple.
Oportuno esclarecer que nada de esto lleva a la
conclusin que la devolucin de las cantidades ahorradas por la
corporacin, por razones da la poltica fiscal irlandesa, es la
medida ms adecuada en el caso, a pesar de legtima y
fundamentada jurdica y prcticamente. Asimismo, no es posible
establecer las consecuencias prcticas de la imposicin. Lo que se
puede hacer es tan slo comprobar en qu medida acta la ley, en
el presente caso, para satisfacer los intereses de la poblacin
europea.
5. CONCLUSIN
Es evidente que, de acuerdo con lo que se dijo en el texto,
la cuestin resaltada tiene repercusiones ms all del tema de los
impuestos, sobre todo porque la prctica de este tipo de
comportamiento en este escenario puede causar lesiones
relacionadas con el derecho de la competencia. Adems, los
problemas que se plantean en el mbito de la legislacin fiscal, por
s mismo, ya sealan que el tema merece atencin por parte de los
reguladores.
En el mundo de hoy, sin duda, ha aumentado la fluidez en
las cuestiones relacionadas con el comercio que presentan
elementos transnacionales, poniendo de relieve a la necesidad de
establecer una orden normativa ms especfica sobre el tema; es de
conocimiento que la normalizacin existente hoy en el mbito
internacional - el tratado que prohbe el abuso de competencia en
trminos de principios - es insuficiente para la adecuada
regulacin de la materia.
En este campo, por lo menos, est claro que la intencin
de la propia Comisin Europea es establecer esas normas ms
especficas en el mbito de la UE, lo que se muestra vlido y
consistente, dadas las funciones del rgano en el sistema. Con eso
se espera que la regulacin actu de manera eficaz, a fin de
proteger los intereses de los Estados y, al mismo tiempo, guie a las
empresas en el mejor modo de proceder.
En el desarrollo de este trabajo tambin se tom en
cuenta la existencia del problema relacionado con la
desvinculacin territorial de las empresas en los estados, lo que
trae cierto impacto sobre la funcin social de la empresa. Las
empresas que no se basan en particular en determinado territorio
nacional, finalmente, acaban por se aprovechar de la falta de
regulacin del comercio transnacional no asumiendo la
responsabilidad de invertir parte de sus ganancias donde se
estableci en realidad, donde se queda su base tributaria, o,
incluso, en el lugar en que se hizo la transaccin, lo que dificulta
los estados del imperio del poder.
Otro resultado de este trabajo, tambin, es la conclusin
que el hecho de que el consumidor final compra el producto a un
precio inferior podra parecer una ventaja para l. Sin embargo, se
observa que cuando la empresa deja de ser tributada, la tendencia

es reducir el valor del producto, pero esta ecuacin no tiene en
cuenta los impuestos que son pagos por el consumidor, que por lo
general se centran en el producto final, una especie de valor
aadido en la mayora de los pases.
Este campo de investigacin es todava muy amplio. No
es la intencin de este trabajo el agotamiento de tema,
efectundose aqu solamente una breve anlisis de casos. Parece,
sin embargo, que la necesidad de buscar otros problemas
relacionados con el tema es muy importante para el desarrollo del
comercio internacional y la defensa de la competencia entre las
empresas en los diferentes Estados.
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Funcionamiento de la Unin Europea - TERCERA
PARTE : POLTICAS Y ACCIONES INTERNAS
DE LA UNIN - TTULO VII : NORMAS
COMUNES SOBRE COMPETENCIA,
FISCALIDAD Y APROXIMACIN DE LAS
LEGISLACIONES - Captulo 1 : Normas sobre
competencia - Seccin segunda : Ayudas otorgadas
por los Estados - Artculo 107 (antiguo artculo 87
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CAPTULO XXI
Um breve olhar sobre a situao das pessoas

com deficincia na Amrica Latina e no Caribe
e os desafios que esto colocados
CAIO SILVA DE SOUSA 1

EDNA RAQUEL HOGEMANN 2
Universidade Estcio de S (Brasil)
INTRODUO
O processo de redemocratizao do Brasil permitiu a
elaborao de uma constituio promulgada em 1988, que
segundo Bonavides (2004) por ter participao popular, recebeu a
alcunha de Constituio Cidad. Posteriormente, as presses de
setores organizados da sociedade pela regulamentao de diversos
direitos sociais estabelecidos levaram ampliao de direitos e ao
estabelecimento de meios ao devido financiamento de sua
1Mestrando em Direito Pblico e Evoluo Social pela Universidade Estcio de

S. Especialista em Direito Desportivo pelo Instituto A Vez do Mestre
Universidade Candido Mendes. Bacharel em Direito pela Universidade
Candido Mendes Campus Centro. Professor de Direito Constitucional,
Direito Processual Civil e Deontologia Jurdica na Faculdades So Jos.
Secretrio Geral da Comisso de Defesa de Direitos da Pessoa com
Deficincia da OAB/RJ. E-mail: caiosilvadesousa@gmail.com. Telefones:
(21) 2610-7465 e (21) 99797-0399. Lattes:
http://lattes.cnpq.br/4401534471793657
2 Ps-Doutora em Direito pela Universidade Estcio de S. Professora
pemanente do Programa de Mestrado e Doutorado da Universidade Estcio

de S. Coordenadora da Escola de Ciencias Jurdica da Universidade Federal
Do Estado Do Rio De Janeiro. Membro da Law and Society Association. E-
mail: ershogemamm@gmail.com. Telefone: (21) 995383223. Lattes:
http://lattes.cnpq.br/3237502473386597
480 Caio Silva de Sousa Edna Raquel Hogemann
implementao. Desde ento, o poder pblico encontra

dificuldades na poltica pblica voltada para as aes na esfera
social. Significativos avanos foram conseguidos, em quase todas
as reas setoriais, mas muito ainda precisa ser feito.
Na realidade a retirada da cidadania das pessoas com
deficincia um dos mais devastadores problemas sociais
enfrentados hoje. Infelizmente no faz parte do cotidiano da
sociedade buscar a mudana desse problema. Faz-se necessria
ento uma discusso ampla do problema, resultando assim na
convergncia de alguns aspectos distintos.
O presente estudo aborda as diferenas existentes entre
a situao brasileira e a de outros pases, com o objetivo principal
de esclarecer quais os aspectos relevantes na diferena entre as
polticas pblicas, bem como a sua aplicao em cada pas. Assim,
de extrema importncia conceituar e entender o que diz a nossa
legislao sobre pessoa com deficincia, afim de realizar uma
comparao.
1. BREVES CONSIDERAES SOBRE O

DIREITO SADE E AS PESSOAS COM
DEFICINCIA NO BRASIL
O Brasil, semelhana de outros pases como
Inglaterra, Chile e Cuba, conquistou um sistema de sade
universal, ou seja, que procura atender a todos os cidados; no
entanto, a sade de boa qualidade deve ser implementada atravs
de polticas pblicas bem fundamentadas e pensadas para o
modelo da cultura brasileira e por gestores competentes que
saibam aplicar, da maneira mais acertada, os recursos disponveis.
Os autores do presente trabalho reconhecem que as
condies de efetivao de um direito universal sade no so
apenas jurdicas so ao mesmo tempo sociais e polticas, em seus
mltiplos sentidos; discuti-las significa abordar uma srie de aes
empreendidas na perspectiva de tornarem cada vez mais efetivo
um direito fundamental especialmente complexo. Questo que
tem alcanado notvel densidade na conjuntura brasileira atual,
haja vista os problemas intrincados que se relacionam com a
gesto do Sistema nico de Sade (SUS), o qual, queiram ou no
Um breve olhar sobre a situao das pessoas com deficincia ...
os seus crticos mais veementes (ou at mesmo os seus detratores),

constitui uma conquista inegvel da democracia brasileira.
A definio de sade sustentada pela Organizao
Mundial da Sade (OMS) como um estado de completo bem-estar fsico,
mental e social e no apenas a ausncia de afeces ou de doenas, acena para
um avano nada desprezvel: em nossa poca, conquanto se viva
numa sociedade de risco global, o direito sade conta com um
desenvolvimento normativo, doutrinrio e jurisprudencial capaz
de contemplar um enfoque integral (ou unitarista) da sade. Neste
o desfrute do mximo nvel possvel de sade est determinado
no somente pela condio de sade fsica e mental da pessoa,
mas tambm pelos fatores socioeconmicos determinantes do
meio ambiente, tais como acesso a gua limpa e potvel e
condies sanitrias bsicas, condies ambientais apropriadas,
alimentao e nutrio, moradia e, ainda, condies de trabalho
seguras.
A perspectiva de compreenso terica da efetividade tanto
do direito sade, quanto do direito assistncia das pessoas
com deficincia, enquanto direitos fundamentais, adotada no
presente trabalho, assimila alguns pontos de vista ou teses que
gozam, na atualidade, de extenso respaldo doutrinrio. Dentre
esses vale lembrar a defesa incondicional dos direitos fundamentais,
assumida mesmo diante da identificao da crise do Estado Social
h tanto tempo elucidada pelo Professor Boaventura de Sousa
Santos (2010); a recusa do juridicismo entendido como tentativa de
compreender o direito separando a moral e a poltica; o
posicionamento crtico em relao s vises ingnuas e irrealistas
do direito, que se obstinam a reduzi-lo a um sistema de normas
(subestimando o peso dos princpios que a estas se somam em tal
conjunto); a confiana nas possibilidades do juiz como
responsvel por encontrar a resposta para o caso concreto; o
reconhecimento da racionalidade jurdica a ser mobilizada
sobretudo no domnio do Direito Processual como uma
racionalidade inegavelmente prtica; a viso mais preocupada com
o problema do que com o sistema, acolhida com amplo destaque
pela teoria do raciocnio tpico e pela teoria retrico-
argumentativa perelmaniana; a no-aceitao de uma ciso
absoluta entre o prisma descritivista e o prescritivista, a ser
especialmente sustentada no exame da positivao de todo direito

fundamental.
Por outro lado, o universo da pessoa com deficincia
pode ser interpretado em nossos dias como o espao onde se
corporificam algumas das principais questes da sociedade.
Direitos sociais, conscincia social, educao, sade, medicina,
tecnologia, produo e eficincia so alguns dentre tantos assuntos
que esto sempre perpassando a questo dessa parcela da
populao.
Dessa forma, debater os direitos das pessoas com
deficincia significa tratar sobre cidadania, igualdade, liberdade,
democracia, dentre outros. Esses temas exigem uma srie de
estudos que envolvem justia social e direitos humanos, devendo-
se considerar as imposies econmicas e sociais que fazem dessa
parcela da sociedade radicalmente excluda do meio social em que
vivem.
O grande desafio se d quanto observncia da
Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia da
ONU de 2007 (Decreto Federal n 6.949/09), pela ruptura do
modelo adotado no Brasil, que de certa forma estigmatizava a
pessoa com deficincia com a adoo de meios de efetiva incluso
da pessoa com deficincia na sociedade, garantindo a convivncia
entre os atores sociais com e sem deficincia.
Essa mudana paradigmtica exigiu uma completa
reformulao do sistema brasileiro, inclusive com a mudana do
modelo exclusivamente biomdico da deficincia. As
terminologias utilizadas na legislao e na rea mdica baseada
exclusivamente no Cdigo Internacional de Doenas CID 3, que
serve de referncia para as equipes multidisciplinares que emitem
os laudos mdicos nos atendimentos de pessoa com deficincia,
3 A sigla CID designa a Classificao Estatstica Internacional de Doenas e

Problemas Relacionados com a Sade (em ingls: International Statistical
Classification of Diseases and Related Health Problems ICD) e fornece cdigos
relativos classificao de doenas e de uma grande variedade de sintomas,
aspectos anormais, circunstncias sociais e causas externas para ferimentos
ou doenas.
foram alteradas para o Cdigo Internacional das Funcionalidades

CIF 4.
A aludida Conveno, conforme Resende (2008),
tambm introduz novo conceito de deficincia, considerando o
modelo social, baseado em direitos humanos. Assim, a deficincia
no mais se encontra somente na pessoa, mas ela aparece na
interao com fatores e barreiras existentes no ambiente, seno
vejamos.
Pessoas com deficincia so aquelas que tm
impedimentos de longo prazo de natureza
fsica, mental, intelectual ou sensorial, os
quais, em interao com diversas barreiras,
podem obstruir sua participao plena e efetiva
na sociedade em igualdades de condies com as
demais pessoas. (Artigo 1 da Conveno
grifou-se).
Cumpre destacar que a Conveno sobre os Direitos
das Pessoas com Deficincia da ONU de 2007, conforme dispe
o artigo 5, 3 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil
de 1988, por se tratar de Conveno Internacional sobre Direitos
Humanos, e sendo aprovada em cada casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos
respectivos membros, tem equivalncia emenda constitucional.
Neste ponto, cabe ressaltar que a Lei Brasileira de
Incluso LBI 5 utiliza redao semelhante e trata-se do primeiro
Projeto de Lei da Cmara dos Deputados a ser traduzido para
Libras (Lngua Brasileira de Sinais) durante sua discusso. Seu
texto preliminar ficou sob consulta pblica no portal e-
democracia, mantido pela Cmara dos Deputados, por cerca de
seis meses. Por meio deste canal foram encaminhadas cerca de mil
propostas. A consulta pblica virtual no portal e-democracia foi
4 A sigla CIF um sistema novo de classificao inserido na Famlia de

Classificaes Internacionais da Organizao Mundial de Sade (World Health
Organization Family of International Classifications WHO-FIC), constituindo o
quadro de referncia universal adotado pela OMS para descrever, avaliar e
medir a sade e a incapacidade quer ao nvel individual quer ao nvel da
populao.
5 Lei n 13.146/15.
feita de uma forma que pessoas com deficincia visual

conseguissem acessar e tambm pudessem contribuir.
A Lei Brasileira de Incluso foi sancionada no ano de
2015, aps 15 anos de tramitao, com vigncia a partir de 02 de
janeiro de 2016, com mudanas em vrias reas. um real avano
na incluso de pessoas com deficincia na sociedade. Um dos
principais pontos desta lei o seu objetivo de mudar a viso
sobre o conceito de deficincia, que deixa ento de ser atribuda
pessoa e passa a ser vista como consequncia da falta de
acessibilidade que no s o Estado, mas a sociedade como um
todo apresenta.
2. COMO CONSTRUIR A PARTIR DA

IGUALDADE E DIFERENA
Um dos aspectos mais claros do preconceito em torno
da deficincia o desconhecimento do significado e da
abrangncia do conceito, e at mesmo da palavra deficincia. No
necessrio buscar os mais complexos meandros dos contextos
que perpassam a questo, para verificar a grande frequncia de
erros na utilizao do conceito.
Entretanto, possvel descobrir que a construo da
alteridade na sociedade influenciar sua posio frente
deficincia e ser fator preponderante, no mundo de hoje, com
relao a discriminao desenvolvida em relao pessoa com
deficincia.
A discusso da ideia de que democracia e diferena,
igualdade e deficincia podem, em um determinado ponto da
histria, em uma determinada hora das preocupaes do
indivduo, mostrar que juntas identificam, e podem desenvolver,
pontos primordiais para a construo de um mundo novo de
fundamental importncia.
A grande questo a ser debatida como superar os
principais obstculos ao equacionamento da questo da pessoa
com deficincia, que no tem um opressor direto identificvel,
diferentemente da anlise de questes como homofobia e
machismo, onde o opressor facilmente identificado.
Pela correlao democracia-diferena passam
certamente importantes questes da atualidade em seus aspectos
mais variados. nessa diversidade de problemas e enfoques que

poderemos compreender a diversidade do indivduo e encontrar
um ponto de reflexo para novas formas de compreender o social.
O Socilogo Jrgen Habermas (2002) dispe que o
problema das minorias explica-se pelo fato de que os indivduos
no so abstratos, ou seja, no so amputados de suas relaes de
origem. De acordo com esse pensamento, uma minoria
discriminada s pode obter a igualdade de direitos por meio da
secesso, sob pena de velhos problemas ressurgirem com outros
sinais.
Entende ainda que a discriminao no pode ser abolida
pela independncia nacional, mas apenas por meio de uma
incluso que tenha suficiente sensibilidade para a origem cultural
das diferenas individuais e culturais especficas.
Nesse mesmo sentido, o Professor Boaventura de Sousa
Santos (2010) retrata claramente as questes da desigualdade e da
excluso, quando dispe que a primeira est ligada a uma questo
de integrao social e a segunda a um sistema dominado pela
segregao. Ainda segundo o Professor, os dois sistemas so tipos
ideias, uma vez que na pratica esses grupos sociais inserem-se
simultaneamente nos dois, em combinaes complexas.
Dessa forma, a discriminao manter o diferente
distncia, o deficiente longe, segregado. O local escolhido desde
sempre pela sociedade, est reservado ao diferente, ao deficiente,
o lugar do preconceito e do estigma, mantido durante sculos
atravs das posies assumidas de protecionismo e de
paternalismo, que na verdade perpetuam a discriminao e negam
a igualdade.
Assim, a falsa conscincia desenvolvida pela sociedade
em relao a pessoa com deficincia o define por uma absoluta
diferena, diretamente ligada ao preconceito, segregao,
discriminao. A igualdade negada pela falta atinge-o diretamente,
marcando-o pela concepo de uma falta absoluta, pela definio
de uma diferena insupervel, segrega definitivamente o diferente.
A construo do direito igualdade, do respeito e da
convivncia com as diferenas, deve encontrar a resistncia da
permanncia do paradigma, mas pode comear a ser efetuada, em
relao a deficincia, se discutida a no-conscincia existente na
sociedade e procurar entender as possibilidades de um processo

para sua conscientizao.
Poderia uma interveno no problema, atravs de um
trabalho de conscientizao, resultar na aceitao da diferena, na
conscincia da deficincia, no comeo do fim da marginalizao
da pessoa com deficincia?
Se houvesse conscincia da gravidade social do
problema da deficincia, suas dimenses seriam mais circunscritas
e a questo seria menos aguda. A no-conscincia e a falta de
conscincia so alguns dos dados constitutivos da natureza social
do problema da deficincia. Pode-se acreditar que se trata de uma
inconscincia, e uma inconscincia com enorme abrangncia,
perpassando a insensibilidade, o desconhecimento, o medo, o
preconceito, a falta de informao, a ocultao da realidade, o
paternalismo entre tantas outras atitudes.
A inconscincia permeia a sociedade e a tal ponto
comum que j no percebida como discriminao e
marginalizao concreta do deficiente. Ela est presente em toda
parte e a todo momento, na legislao, na arquitetura, no
dimensionamento do espao urbano, nos transportes, no ensino,
nos servios de sade, na organizao do mercado de trabalho
dentre outros. O resultado dessa inconscincia generalizada a
boa conscincia da cidade e do Estado, que assim tm oculto o
problema de cidadania presente na questo da deficincia.
Como um dos principais invlucros que fazem o
contorno da inconscincia em relao deficincia aparece o
desconhecimento do assunto, a falta de informao. A deficincia
de tal forma ignorada que mesmo seus conceitos mnimos
fogem grande maioria da sociedade.
A definio pela falta, a negao de qualidades, a
impreciso de abrangncia e objeto fazem com que a questo no
seja conhecida nem mesmo em seus aspectos fundamentais. E por
isso mesmo, por esse desconhecimento, a informao est em
falta. Ela no se faz necessria, ela suprflua em uma sociedade
onde o assunto no circula, formando uma relao eminentemente
negativa entre desconhecimento e falta de informao.
Outra face dessa questo da inconscincia formada
pelo preconceito. Basicamente apoiadas no desconhecimento, e
formadas pela construo do outro em uma sociedade onde a

busca da excelncia elimina a deficincia, essas duas projees da
inconscincia so fundamentais no entendimento da questo.
O preconceito conciliando desconhecimento e medo, a
sociedade buscando a proteo da conscincia s avessas,
legitimam a discriminao e constroem um mundo parte, com a
negao do deficiente e a barreira de segregao que possibilita a
no-convivncia e coloca o deficiente, o diferente, margem.
A insensibilidade por um lado e o paternalismo por
outro fecham o invlucro da inconscincia, ocultando a realidade
e criando um mundo onde a discriminao encontra justificativa.
Pela insensibilidade distancia-se o diferente, nega-se o outro. A
cidadania ferida em seu princpio de igualdade e a sociedade
reafirma a discriminao na inconscincia da questo. Pelo
paternalismo aceita-se o objeto, camuflando-o em diferena, em
falta, fraqueza a ser superprotegida.
So essas as principais questes que formam a
inconscincia sobre a questo da pessoa com deficincia. Elas
fazem com que a sociedade no perceba a inconscincia e no a
conhea como forma acabada da discriminao dirigida ao
deficiente. A banalizao da inconscincia torna possvel a
convivncia com a questo mesmo quando ela se transforma em
um problema de dimenses sociais profundas, porque ele est
colocado parte e a sociedade dele no participa, dele no toma
nem mesmo conhecimento.
3. COMO A VIDA DAS PESSOAS COM

DEFICINCIA NA AMRICA LATINA E NO CARIBE?
Desde a assinatura, em 2006, da Conveno sobre os
direitos das pessoas com deficincia esta questo tem sido
incorporada com maior intensidade agenda poltica e social de
todos os pases signatrios. A Conveno garante o direito das
pessoas com deficincia a viver na sociedade em igualdade de
condies com o resto da populao, inclusive garantindo o gozo
de seus direitos, requerendo assim a instalao de uma rede idnea
de assistncia pessoal e outros servios de apoio e ajudas tcnicas.
Analisando por esse prisma, apresenta-se aqui os
resultados da explorao das informaes disponveis sobre a
situao das pessoas com deficincia na Amrica Latina e no

Caribe. Cumpre destacar que os dados disponveis so variveis
entre os pases, pois as estimativas se modificam de acordo com o
grau das deficincias (leve, moderada e severa) consideradas nos
questionamentos dos diversos instrumentos de medio, sejam
censos ou pesquisas domiciliares e/ou especializadas.
Por outro lado, proporcionar uma viso regional das
necessidades geradas pelo crescimento de um grupo da populao
ao qual todos podem pertencer em algum momento do ciclo de
vida ou ao qual pode-se estar vinculado atravs do cuidado de
outra pessoa.
Parte-se ento da anlise das complexas necessidades e
implicaes, como a formulao de polticas pblicas com um
enfoque de direitos por exemplo, levando em conta que a poltica
voltada para as pessoas com deficincia pode ser o instrumento
para obter uma vida com autonomia e independncia para assumir
o controle dos processos de decises que envolvem suas
necessidades e constituir o mecanismo para assegurar o exerccio
de seus direitos e sua participao social.
Nos pases da Amrica Latina e do Caribe, a informao
obtida nos censos de 2000 e 2010 6 permite um clculo
aproximado do tamanho da questo. Entretanto, devido a uma
importante diferenciao nos critrios de medio, limitada a
comparao entre os pases, no sendo possvel traar um mapa
preciso da incapacidade na regio.
De todo modo, possvel estimar que atualmente cerca
de 12,0% da populao da Amrica Latina e do Caribe vive ao
menos com uma incapacidade, o que envolveria aproximadamente
66 (sessenta e seis) milhes de pessoas. Alm disso, prev-se que
esta proporo aumentar devido ao envelhecimento da
populao e as mudanas nos estilos de vida. Isto permite prever
uma presso crescente sobre o cuidado nas famlias, sobre as redes
6 Dados extraidos do Panorama social da Amrica Latina 2012 e disponibilizados

no endereo:
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/1246/S2012895_pt.p
df?sequence=1&isAllowed=y
disponveis e os limitados recursos e servios que o Estado destina

a esses fins. 7
Na maioria dos pases as mulheres registram uma taxa
de deficincia mais elevada que a dos homens, especialmente a
partir dos 60 (sessenta) anos. Isto poderia obedecer ao fato de que
a maior esperana de vida das mulheres aumenta a possibilidade
de ter uma deficincia gerada por um acidente ou uma doena
crnica.
Da mesma forma, as mulheres vivem essas etapas de
suas vidas em um contexto de maior vulnerabilidade econmica e
com altas expectativas de ficarem sozinhas, o que aumenta ainda
mais o risco de que qualquer problema de sade se transforme em
deficincia, devido falta de recursos que as impede de custear
servios de apoio e a ajuda tcnica necessria para minorar o
impacto das limitaes adquiridas com a idade.
Alm das mulheres, os grupos que apresentam maior
vulnerabilidade econmica e social tambm tm taxas mais altas
de incapacidade: os idosos, os habitantes das zonas rurais, os
povos indgenas e afrodescendentes e as pessoas com menores
rendas, conforme Mendez (2000). Esses grupos sofrem uma
maior incidncia de pessoas com deficincia (ou de maior
intensidade da incapacidade) por falta de ateno oportuna e por
no contar com os recursos e servios pertinentes, bem como
com polticas pblicas adequadas as suas necessidades.
No Chile, Costa Rica e Mxico as pesquisas dos ltimos
anos mostraram uma incidncia de incapacidade
proporcionalmente mais alta entre os mais pobres medida que
aumenta a idade. Embora a partir dos 40 (quarenta) anos a
desigualdade seja evidente, ela se torna especialmente notvel nas
pessoas de 60 (sessenta) anos ou mais.
Isto demonstra que existem fatores de contexto que vo
exercendo um efeito cada vez maior conforme se avana o ciclo
de vida, onde os recursos econmicos e sociais claramente pesam
7 A velocidade de expanso relativa da populao acima de 60 anos na Amrica

Latina, e especificamente da populao acima de 80 anos, apresenta desafios
enormes aos servios de cuidado e seu financiamento e ao tratamento da
sociedade, j que haver uma porcentagem claramente superior de pessoas
com deficincias por causa deste envelhecimento.
para poder antecipar-se a uma velhice com maior ou com menor

autonomia. Por tal razo, so ainda mais importantes as polticas
que possam contrabalanar estas diferenas de trajetrias segundo
o nvel de renda das pessoas.
A falta de recursos das famlias, o custo dos apoios
tcnicos e servios de cuidado e os obstculos gerao de renda
que enfrentam as pessoas com deficincia e os que cuidam delas
potenciam o impacto negativo das deficincias sobre a qualidade
de vida dos afetados, o que inclui seu empobrecimento.
A qualidade de vida das pessoas com deficincia
tambm est relacionada com o tipo de limitao que devem
enfrentar, tanto pelas dificuldades ocasionadas pelos prprios
tipos de deficincia (sensorial, intelectual ou fsica) como pelas
diferenas na resposta do ambiente a cada uma delas quanto
capacidade de autocuidado, adaptao do meio fsico, participao
social, oferta de oportunidades educativas e profissionais e
respeito do direito autodeterminao.
Segundo informao de 18 (dezoito) pases da regio,
prevalecem na Amrica Latina e no Caribe as limitaes visuais e
de mobilidade, seguidas pelas deficincias da audio na Amrica
Latina e das dificuldades relacionadas com a deficincia intelectual
no Caribe. A deficincia visual e a fsica so as que menos impacto
negativo tm no acesso educao e ao emprego, enquanto as
pessoas com deficincias cognitivas e intelectuais ou com pouca
capacidade de autocuidado so as que encontram mais obstculos
para integrar-se atividade econmica e social.
As dificuldades para atender s necessidades de cuidado
das pessoas com deficincia dependem de seu grau de autonomia
funcional e de independncia, que tem relao com as
caractersticas dos tipos de deficincia com os quais devem viver.
Por sua vez, o tipo de deficincia com a qual deve viver uma
pessoa influi de maneira acentuada em suas oportunidades de
participao social.
A informao sobre o auxlio escolar das pessoas com
deficincia de 13 (treze) a 18 (dezoito) anos em 17 (dezessete)
pases da Amrica Latina e do Caribe revela uma grande
dificuldade de acesso segundo o tipo de deficincia, tendo em
vista que o percentual de acesso vai desde 17% no caso das
pessoas com deficincia intelectual em El Salvador, at 100% no

caso das pessoas com deficincia auditiva nas Bermudas. Quanto
aos resultados educativos, a deficincia visual, a auditiva e a
dificuldade de locomoo so as limitaes que menos
atrapalham.
Seguindo essa linha, a atividade econmica das pessoas
com deficincia varia em funo do tipo de deficincia, uma vez
que em 14 (quatorze) pases observa-se que as pessoas com
deficincia visual so as que tm mais facilidade para incorporar-se
fora de trabalho, superando a participao econmica total das
pessoas com deficincia em todos os pases, com exceo de
Barbados e Santa Lcia.
As pessoas com deficincia auditiva e fsica tm mais
oportunidades que as pessoas com deficincia intelectual. Em
todos os casos, o percentual de pessoas de 15 (quinze) anos ou
mais com algum tipo de deficincia que so economicamente
ativas mais baixa que o das pessoas sem deficincia.
Segundo o primeiro Relatrio Mundial sobre
Deficincia da Organizao Mundial de Sade, publicado em
2011, as pessoas com deficincia necessitam de apoio e assistncia
para conseguir uma boa qualidade de vida e participar na vida
econmica e social em igualdade de oportunidades com as outras
pessoas.
Embora exista uma parcela de pessoas com deficincia
na Amrica Latina residindo sozinhas, a maioria recebe cuidados e
apoios por parte de membros da famlia com diversos sistemas de
convivncia. Esta situao tem um efeito importante no bem-estar
emocional e financeiro da famlia, o que evidencia a insuficincia
da oferta de polticas pblicas por parte dos Estados, do mercado
e das organizaes civis.
Contudo, o problema vem sendo pouco enfrentado nos
pases da regio, o que se reflete na expanso de programas
governamentais que oferecem apoio aos familiares, na concesso
de servios de cuidado domiciliares e de apoio vida
independente e na implementao de programas orientados a
impulsionar o gozo dos direitos econmicos e sociais por meio do
acesso educao inclusiva, emprego e cobertura de seguridade
social de pessoas com deficincias.
Os tipos de programas que os governos da regio

oferecem no incluem servios de ateno domiciliar para as
pessoas com deficincia e seus familiares, muito menos proviso
de ajuda tcnica, rtese e prtese, seja diretamente ou atravs de
financiamento para sua aquisio. No h adaptao de moradias
para as pessoas com deficincia, nem centros de cuidado e de
reabilitao.
A anlise mostra que uma minoria de pases da Amrica
Latina e do Caribe oferece benefcios no contributivos cuja
entrega independente da atividade laboral, enquanto a maioria
concede subsdios familiares, benefcios focalizados, penso
mnima garantida pessoa com deficincia ou a seus filhos com
deficincia.
CONCLUSO
A questo da ausncia de polticas pblicas hoje o
centro das discusses, mas s poder ser encaminhado com um
movimento de construo social no qual Estado e sociedade
trabalhem juntos os direitos de cidadania.
No Brasil, examina-se o fracasso do Estado em
desenvolver de forma centralizada esse trabalho e prope-se uma
tarefa conjunta que, harmonicamente, una as diferentes formas de
contribuio para poder obter resultados mais adequados,
transformadores e duradouros, atravs do apoio institucional do
Estado no cumprimento pleno de seus deveres e da sabedoria das
prticas da comunidade.
Essa tarefa extremamente difcil em um pas com
nossas caractersticas de pobreza, marginalidade e violncia, mas o
significado dessa aproximao altamente positivo e dele poder
resultar uma nova dimenso de encaminhamento para nossas
questes sociais.
Aqui a parceria Estado e Sociedade tem na questo da
pessoa com deficincia um significado diferente, que resulta de
omisso e descaso. O lugar da omisso e o vazio da
irresponsabilidade teve que ser ocupado pela comunidade das
pessoas com deficincia, por aqueles que, atravs da necessidade,
tiveram que encontrar solues imediatas, e por isso que no
Brasil grande parte de seu atendimento realizado precariamente

por instituies da sociedade civil.
As ajudas tcnicas e os mtodos e tcnicas de educao
e sade possibilitariam que essa populao vivesse perfeitamente
integrada e tivesse sua cidadania plenamente exercida, e isso que
acontece em outros pases mas no assim no Brasil.
Tambm em relao s rteses e prteses para o
deficiente fsico, aquele que tem dificuldades motoras, o mesmo
perfil desumano de concesso repetido. O Estado presta como
favor o que sua obrigao, ou a sociedade faz como caridade o
que obrigao do Estado. A Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988 e a Conveno da ONU asseguram
uma discriminao positiva s pessoas com deficincia: que elas
sejam privilegiadas e no excludos.
O movimento de pessoas com deficincia existe e
diferentes foram suas formas de nascer e sobreviver, mas todas
tiveram um sentido de necessidade e reivindicao comum:
enfrentar, com as infinitas e solitrias possibilidades do homem, o
vazio criado pela falta de conscincia generalizada do Estado e da
Sociedade no atendimento pessoa com deficincia.
O desconhecimento, o medo, o preconceito e o
paternalismo tornaram a discriminao de tal modo banal que em
toda parte encontramos seus sinais: nas ruas, no transporte, no
ensino, no mercado de trabalho, nos centros de sade. Essa
atitude permeia instituies pblicas e privadas e no percebida
como marginalizao.
E foi dessa inconscincia generalizada que se
transformou o que era direito e dever em favor.
E essa violncia faz parte do olhar da sociedade sobre a
pessoa com deficincia e como se os que trabalham com a
questo estivessem sob o mesmo estigma. O olhar do outro, o
olhar de quem se dispe a escutar o assunto o olhar de estar
frente a algo que constrange, como j se anunciasse o pedido de
esmola. E ningum gosta de pedir esmola.
O direito de cidadania dado como favor uma
violncia. A esmola do apoio suplicado a projetos e demandas
mnimas uma violncia. E a isso que a pessoa com deficincia
est sujeita: a conquistar seus direitos de cidadania pela vertente

do favor.
No de favores que essa parcela da populao precisa,
mas sim do cumprimento do dever do Estado de dar acesso aos
diferentes servios que formam e constroem a cidadania de cada
um dos cidados. O que se precisa do Estado, da Sociedade e de
cada comunidade um novo olhar de respeito e a efetiva incluso.
No se quer mais a violncia do favor para os milhes
de brasileiros que no tm cidadania e nem do Estado como favor
o que devido como obrigao.
Para tal se faz necessrio, a nosso vez, procurar
ultrapassar (em sua dupla acepo de passar por e transcender)
a chamada teoria liberal dos direitos fundamentais, e assumir o
desafio de proceder desconstruo dos argumentos defendidos,
na seara judicial, pelo Poder Pblico, sobretudo com o fito de
negar o fornecimento de um dado servio de sade e atendimento
s pessoas com deficincia. Eles podem ser assim sintetizados:
(a) que o art. 196 da nossa Carta Magna, que assegura a
todos o direito sade, neste reconhecendo um dever indeclinvel
do Estado, no tem o alcance nem a dimenso valorativa que lhe
vm sendo atribudos pelo Judicirio, sob a alegao de que se
trata de norma constitucional de eficcia contida ou limitada
ponto de vista amplamente derrotado pelos novos conceitos de
efetividade, Direitos Fundamentais e outros;
(b) que a Constituio Federal tem como princpio
norteador bsico a reserva do possvel, o que significa admitir que os
direitos ditos sociais s podem ser respeitados quando houver
recursos financeiros pblicos suficientes para tanto;
(c) que o Poder Judicirio no tem competncia para
decidir sobre a alocao e destinao de recursos pblicos.
Essas alegaes da Administrao, devem ser resultadas,
em defesa da vinculatividade normativo-constitucional prpria aos
direitos fundamentais do porte do direito sade e aos recursos
possibilitadores do atendimento aos deficientes ; isso se
sustenta num quadro histrico-poltico em que as principais
crticas construdas contra o sistema de direitos fundamentais
garantidos por nossa Constituio cidad se relacionam aos
direitos ditos sociais, entre os quais se costuma ainda alinhar
erroneamente o direito sade, que transitou, para o patamar de

um direito universal, individual, fortemente subjetivo e assim
que este se converte em objeto de ao no mbito judicial.
Nessa mesma linha de entendimento, assevera-se que,
em termos de Amrica Latina, Caribe e do Brasil, a efetividade do
direito dos deficientes e de outros direitos prestacionais de seu
porte no se alcana com a simples vigncia da norma e, por isso
mesmo, no se resolve no plano exclusivamente jurdico,
convertendo-se em um problema de uma verdadeira poltica dos
direitos fundamentais.
ASSIS, Olney Queiroz; POZZOLI, Lafayette. Pessoa Portadora
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Disponvel em:
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______. Decreto Legislativo n 186, de 2008. Aprova o texto da
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CAPTULO XXII
Compliance, Governana e Transparncia na

Administrao Pblica luz da Lei de Acesso
Informao Brasileira
ADRESSA CATTAFESTA DE OLIVEIRA 1

MARGARETH VETIS ZAGANELLI 2
Universidade Federal do Espritu Santo (Brasil)
1. INTRODUO
A administrao pblica brasileira respalda-se no texto
constitucional e em diversos diplomas normativos para a sua
organizao. Nesse cenrio, a incorporao de tcnicas de gesto e
controle, inicialmente implementadas na iniciativa privada,
coadunam-se atual dinmica social que requer transparncia,
adequada gesto dos recursos pblicos e a respectiva prestao de
contas, atendendo conformidade legal.
Nesse contexto, este artigo aborda a compliance, a
governana e a transparncia no mbito da administrao pblica,
especialmente focalizadas por meio da aplicao da Lei n
12.527/2011 - Lei de Acesso Informao (LAI). Com base em
seus conceitos estruturantes so apresentados cada um desses
institutos e, em sequncia, uma viso geral sobre a LAI.
O inter-relacionamento da compliance, governana e
transparncia com a LAI destaca a importncia da legislao,
1 Andressa Cattafesta de Oliveira (Mestranda em Gesto Pblica Universidade

Federal do Esprito Santo; Especialista em Direito Pblico - Faculdade Damsio;
Graduada em Direito Universidade de Vila Velha). E-mail:
Andressa.vix@hotmail.com.
2 Doutora em Direito Universidade Federal de Minas Gerais; Mestre em
Educao Universidade Federal do Esprito Santo; Estgio Ps-doutoral

Alma Mater Studiorum Universit di Bologna e na Universit degli Studi di
Milano-Bicocca; Professora Titular Universidade Federal do Esprito Santo). E-
mail: mvetis@terra.com.br.
500 Andressa Cattafesta de Oliveira Margareth Vetis Zaganelli
ressaltando a adoo desse paradigma legal do direito fundamental

de acesso informao no Estado brasileiro, salientando seus
princpios e ainda os papeis programtico, concretizador e
sancionador da LAI ao exercer o estmulo ao controle social e ao
desenvolvimento de boas prticas na administrao pblica.
2. CONCEITOS ESTRUTURANTES
2.1. Administrao Pblica Brasileira
A evoluo da Administrao Pblica brasileira leva em
considerao as diversas reformas administrativas que
resultamram em novas estruturas do Estado brasileiro,
repercutindo diretamente em suas prticas. De uma forma geral, a
evoluo estatal implica, mesmo que em diferentes graus, na
evoluo da administrao pblica, uma vez que a implantao de
reformas administrativas apresentaram como resultado a reduo
da atuao do Estado no papel de executor direto de servios,
mantendo-o, no entanto, no papel centralizador das suas funes
e como promotor e coordenador estratgico na busca pelo
desenvolvimento da sociedade (DIAS, 2012, p. 80).
O conceito fundamental de Administrao Pblica,
apresentado por Mazza (2014, p. 50), afirma que ela o conjunto
de rgos e agentes estatais no exerccio da funo administrativa,
independentemente do Poder a que pertenam. Compreendida
em seu sentido subjetivo, formal ou orgnico, a expresso
Administrao Pblica designa os entes que exercem a atividade
administrativa, compreendendo pessoas jurdicas, rgos e agentes
pblicos incumbidos de exercer a atividade estatal administrativa.
J o sentido objetivo, material ou funcional da expresso (grafada
com iniciais minsculas) designa a funo administrativa em si,
exercida na defesa concreta do interesse pblico (MAZZA, 2014,
p. 50).
A estrutura da Administrao Pblica Federal brasileira
foi definida por meio da norma do Drecreto-Lei n 200/1967,
sendo que alguns de seus conceitos foram incorporados
Constituio Federal de 1988, tal como a distino entre
administrao direta e indireta, que tambm se encontram
reproduzidos na esfera estadual, municipal e distrital. Nesse
diapaso, compreendem-se por Administrao Direta: aquela que
Compliance, Governana e Transparncia na Administrao Pblica ...
constituda pelos servios integrados na estrutura administrativa

do Poder Executivo; e por Administrao Indireta: as autarquias,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes
pblicas, que nesse caso so dotadas de personalidade jurdica
prpria (BRASIL, 1967).
Nesse mbito, cabe ressaltar tambm o conceito de rgo
e entidade, identificados na Lei n 9.784/1999 - Lei Federal do
Processo Administrativo, na qual rgo representa a unidade
de atuao integrante da estrutura da Administrao direta e da
estrutura da Administrao indireta e entidade representa a
unidade de atuao dotada de personalidade jurdica (BRASIL,
1999).
2.2. Compliance
O instituto da compliance, habitualmente conceituado
sob aspectos relacionados ao mbito empresarial privado, uma
expresso que se volta para as ferramentas de concretizao da
misso, da viso e dos valores de uma empresa (RIBEIRO;
DINIZ, 2015, p. 88), apresentando, no entretanto, um alcance
bem mais amplo, que no deve ser confundido apenas como o
cumprimento de regras. No mesmo sentido Caldeloro, Rizzo e
Pinho afirmam que a compliance um conjunto de regras,
padres, procedimentos ticos e legais, que, uma vez definido e
implantado, ser a linha mestra que orientar o comportamento da
instituio no mercado em que atua, bem como a atitude dos seus
funcionrios (2012, p. 30).
Por esse parmetro, a compliance geralmente apontada
como sinnimo de conformidade legal, deve ser encarada como
um mecanismo de controle dos riscos legais ou de regulao
governamental, envolvendo uma estratgia de gesto que pode ser
aplicada aos diversos tipos de organizao e na preveno de
possveis prticas criminosas, tais como a fraude em licitaes,
lavagem de dinheiro, apropriao ilcita de recursos pblicos, alm
de outras aes adstritas corrupo. A amplitude da compliance
engloba no s estudo do risco legal ou regulatrio ao se
verificar as possveis no-conformidades normativas tais como
definidas pelo Estado, como tambm o gerenciamento das
distines das suas funes, conflitos de interesse, adequao ao
mercado, adoo de medidas anticorrupo dentre outras. Este

arcabouo regulatrio tem como fonte leis, convenes do
mercado, cdigos e padres estabelecidos por associaes, rgos
regulatrios e cdigos de conduta (COIMBRA; ALESSI, 2010, p.
2).
Na administrao pblica, a definio de compliance est
vinculada s regras e normas que podem constar explcitas na
legislao ou sob a gide dos princpios constitucionais e
administrativos de cada pas, alm daquelas atreladas s decises
administrativas e at mesmo s impostas juridicamente. Dessa
forma, adaptando-se o estudo de Candeloro e Rizzo (2012, p. 37
38) administrao pblica, temos que a implantao de uma
poltica de compliance pode contemplar diversos objetivos, dentre
os quais: cumprir a legislao nacional e internacional, atender a
organismos de controle, incluindo o controle social; prevenir
demandas judiciais; dar transparncia administrao; evitar o
conflito de interesse entre atores diversos; ser uma ferramenta
anticorrupo; evitar o ilcito da lavagem de dinheiro; e ainda,
disseminar os valores de compliance na cultura organizacional.
Verifica-se, ainda, que o Estado brasileiro mantm em sua
estrutura diversas entidades atreladas finalidade regulatria,
intimamente relacionada com a prtica do compliance aqui
definida, tais como o Banco Central, a Comisso de Valores
Mobilirios (CVM), a Superintendncia Nacional de Previdncia
Complementar (Previc), a Controladoria-Geral da Unio (CGU) e
as agncias reguladoras - Agncia Nacional de guas (ANA),
Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac), Agncia Nacional de
Cinema (Ancine), Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel),
Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), Agncia Nacional
de Telecomunicaes (Anatel), Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios (Antaq), Agncia Nacional de Transportes Terrestres
(ANTT), Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) e
Agncia Nacional do Petrleo (ANP).
No aspecto normativo, pode-se destacar diversos
diplomas que abordam difusamente as orientaes que integrariam
o arcabouo normativo afeto implementao de programas de
compliance, envolvendo, direta ou indiretamente, a esfera pblica.
Dentre os mais representativos pode-se citar a Conveno das
Naes Unidas contra a Corrupo (2003), a Conveno

Interamericana contra a Corrupo (1996), a Conveno sobre o
Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em
Transaes Comerciais Internacionais (1997) referendadas no
Brasil, respectivamente pelos Decreto n 5.687/2006, Decreto n
4.410/2002 e Decreto n 3.678/2000, o Cdigo Penal (Decreto-
Lei n 2.848/1940) ao disciplinar os crimes praticados contra a
Administrao Pblica, a Lei n 6.385/1994 (Mercado de Valores
Mobilirios), a Lei n 8.027/1990 (Cdigo de tica dos Servidores
Pblicos), a Lei n 8.429/1992 (Improbidade Administrativa), a
Lei n 8.666/1993 (Licitaes), a Lei n 8.884/1994 (Proteo da
Ordem Econmica), a Lei n 9.613/1998 (Lavagem de Dinheiro),
a Lei n 12.529/2011 (Lei de Defesa da Concorrncia), a Lei
Complementar n 135/2010 (Lei da Ficha Limpa), Lei n
12.846/2013 (Lei Anticorrupo Empresarial) e a norteadora
deste estudo que a Lei n 12.527/2011 (Lei de Acesso
Informao).
Todavia, destaca-se, a viso legal apresentada na Lei n
12.846/2013 que, em seu artigo 7, inciso VIII, preconiza que os
programas de compliance constituem mecanismos e
procedimentos internos de integridade, auditoria, incentivo
denncia de irregularidades e a aplicao efetiva de cdigos de
tica e de conduta no mbito da pessoa jurdica. Conforme
Gabardo e Morettini e Castella (2015, p. 133) esclarecem, esse
dispositivo coaduna-se em grande parte ao disposto na
Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo no que diz
respeito adoo de medidas para preveno prtica da
corrupo e melhoria das normas contbeis e de auditoria,
referindo-se especificamente ao mbito privado, entretanto
perfeitamente aplicveis administrao pblica conforme
depreende-se deste estudo.
Nessa perspectiva, Breier (2015) ressalta que a Conveno
das Naes Unidas contra a Corrupo faz referncia [...]
necessidade de instituio de um programa de gesto pblica para
assuntos que digam respeito a temas como: bem pblico,
integridade, transparncia e controle das contas pblicas, alm da
implementao de Cdigos de Conduta para servidores pblicos,
que visam a combater preventivamente a corrupo, atravs do
desenvolvimento institucional de princpios relacionados

integridade, honestidade e responsabilidade do agente estatal.
Breier (2015) ainda destaca que a Conveno Interamericana
contra a Corrupo determina aos Estados signatrios que adotem
normas de conduta para o desempenho da funo pblica,
estabelecendo medidas e sistemas exigindo uma conduta ntegra
por parte dos agentes pblicos, com a finalidade de prevenir,
detectar e punir atos de corrupo.
2.3. Governana Pblica

A governana, inicialmente conceituada como governana
corporativa, est nas empresas privadas - desde a dcada de 1980,
relacionada tentativa de proteger os acionistas de abusos
cometidos pelos controladores societrios. Nesse cenrio, ela
preconiza a necessidade de a empresa disponibilizar informaes,
alm das obrigatoriamente estabelecidas por meio da legislao, ao
mercado e, especialmente, aos acionistas.
Com as adaptaes necessrias, a governana pblica vem
sendo apontada como um novo paradigma, destacando-se como
prtica facilitadora da troca de informaes entre governo e
sociedade (SCOLFORO; CARDOSO, 2015, p. 4344). Dessa
maneira, no mbito das cincias polticas e da administrao
pblica, a governana concebida como um modelo horizontal de
relao entre atores pblicos e privados, que tm ou deveriam ter
o direito de influenciar a construo das polticas pblicas (PISA,
2014, p. 103). Destaca-se, todavia, que a governana no setor
pblico se refere [...] capacidade do Estado de implementar as
polticas necessrias para o alcance dos objetivos comuns e
pressupe o aperfeioamento dos meios de interlocuo com a
sociedade, ao passo que sejam promovidas aes que garantam a
maior atuao do cidado e a responsabilizao dos agentes
pblicos (PISA, 2014, p. 18).
Nesse mesmo sentido, conforme ressaltam Scolforo e
Cardoso (2015, p. 48), a governana pblica est associada
dimenso sociopoltica do Estado e s polticas de
desenvolvimento sociais que se fundamentam em elementos
estruturais de gesto, responsabilidades, transparncia e legalidade
do setor pblico. Assim, a transparncia, no contexto da
governana pblica, amplamente citada como um de seus

princpios bsicos, ao lado da equidade, da prestao de contas
(accountability) e da responsabilidade corporativa. H que se
ressaltar, entretanto, que as informaes confidenciais tambm
requerem o gerenciamento especfico a ser adotado no mbito da
governana pblica.
Destaca-se, todavia, que na administrao pblica, a
integrao das novas tecnologias da informao favorece o
conceito de democracia, uma vez que aproxima o poder
governante e os governados e que a democracia est altamente
conectada com a informao, mas esta informao deve estar
acessvel e transparente, ... [para] que haja interao e
acessibilidade por parte dos cidados (FERNANDES; SANTOS;
SOCIAL, 2014, p. 3). A utilizao de tecnologias da informao e
comunicao torna-se, portanto, imprescindvel para o
desenvolvimento de mecanismos que permitam administrao
pblica oferecer maior transparncia e prestao de contas
sociedade, a fim de que sejam oferecidas as respostas s exigncias
sociais referentes ao emprego dos recursos e efetividade das
aes dos rgos e entidades pblicas (PISA, 2014, p. 18).
O Decreto n 8.638/2016 que institui a Poltica de
Governana Digital brasileira, no mbito dos rgos e das
entidades da Administrao Pblica federal direta, autrquica e
fundacional, ressalta que a administrao pblica deve dispor de
recursos de tecnologia da informao e comunicao como
mecanismos para melhorar a prestao de servios pblicos e a
disponibilizao de informao, alm de incentivar a participao
da sociedade no processo de tomada de deciso, aprimorando a
responsabilidade, transparncia e efetividade do governo. Dessa
forma, o Estado brasileiro reconhece a utilizao da tecnologia
como componente indispensvel promoo de servios pblicos
digitais, viabilizao do acesso informao e ampliao da
participao social, em razo do desenvolvimento de novas
tecnologias, do crescente volume de dados e da rapidez e
intensidade das inovaes sociais (BRASIL. MINISTRIO DO
PLANEJAMENTO, 2016, p. 7).
A Estratgia de Governana Digital (EGD) da
Administrao da Pblica Federal aprovada mediante a edio da
Portaria n 68/2016 (referente ao perodo de 2016 - 2019)

apontada pelo Governo Federal como o incio da implantao de
um novo paradigma na gesto pblica, [...] explorando,
potencializando e orquestrando sinergias que promovam maior
eficcia, eficincia, efetividade e economicidade do Estado
Brasileiro (BRASIL. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO,
2016, p. 7). Nessa diretriz, destacam-se, portanto, as aes de
governana relacionadas ao acesso informaes e transparncia
pblica adotadas pela Administrao Pblica Federal envolvendo
a disponibilizao de informaes por meio de portais eletrnicos.
Por esse enfoque, verifica-se que a utilizao da internet
para a disseminao de contedo de interesse pblico por parte do
Governo Federal ganhou novas propores a partir do
lanamento, em 2004, do Portal da Transparncia do Governo
Federal. Esse Portal, desenvolvido por iniciativa da Controladoria-
Geral da Unio (CGU) e formalizado por meio do Decreto n
5.482/2005, inicialmente, tinha por objetivo fornecer informaes
sobre os gastos pblicos, apresentando os gastos diretos do
Governo Federal, as transferncias feitas para os demais entes
federativos e entidades no governamentais e convnios firmados
envolvendo recursos pblicos. Com a instituio das Pginas de
Transparncia Pblica para os rgos do Governo Federal, por
fora da Portaria Interministerial n 140/2006, a publicao de
informaes complementares sobre a gesto dos recursos, em
especial aquelas sobre licitaes, contratos e despesas com
passagens e dirias, tambm passou a ser obrigatria.
Atualmente, o Portal da Transparncia, que pode ser
acessado por meio do endereo eletrnico
http://transparencia.gov.br, apresenta como objetivo aumentar a
transparncia da gesto pblica, permitindo que o cidado
acompanhe como o dinheiro pblico est sendo utilizado e ajude a
fiscalizar (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, [s.d.]).
Porm, visvel que o escopo do Portal se ampliou, extrapolando
a viso sobre o dinheiro pblico para uma viso sobre o emprego
de recursos pblicos. Alm das informaes sobre as despesas e
tambm receitas, o Portal informa sobre imveis funcionais,
quadro de servidores, incluindo a divulgao de salrios mensais,
pessoas e organizaes impedidas de fazerem contratos com a
administrao pblica, dentre outras informaes, muitas delas

atualizadas diariamente. Baseados na previso legal contida na Lei
n 101/200 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e ampliada
pela Lei n 131/2009 Lei Capiberibe ou Lei da Transparncia,
pginas de transparncia publicadas na internet foram
implementadas no s por rgos e entidades do Governo
Federal, mas tambm por estados, municpios e Distrito Federal.
De uma forma geral, o estudo das boas prticas de
governana apresenta quatro pilares fundamentais, quais sejam: a)
integridade tica vinculada aos objetivos das instituies; b)
transparncia das informaes que ser especificamente
abordado na seo seguinte deste artigo; c) prestao de contas e
responsabilizao resultando na adoo de melhores prticas
contbeis e de auditoria; e d) compliance conforme j
apresentada neste artigo.
2.4. Transparncia Pblica

O sentido atual da expresso transparncia surgiu na
dcada de 1970, como um contraponto cultura do segredo
estabelecida pelo modelo de administrao tradicional
(RODRIGUES, 2013, p. 423). reconhecida como a ao
daqueles que detm a informao e a ela faculta a sua
disponibilizao, visto que dar o conhecimento do contedo
informativo relacionado a acontecimento, fato, ao ou situao
o objetivo da transparncia (BARROS, 2008, p. 173).
Atualmente, difunde-se, de modo simplificado, o
entendimento de que a transparncia pblica se relaciona
publicidade das aes do Estado (CONTROLADORIA-
GERAL DA UNIO, 2014, p. 9). Entretanto, a transparncia
contempla um espectro mais amplo e [...] remete a uma prtica e
a um conjunto de dispositivos que permitiriam um controle mais
efetivo dos atos do governo, bem como a sua compreenso pela
sociedade [...] (RODRIGUES, 2013, p. 424). Em sentido oposto,
a inexistncia ou baixa transparncia reduz a credibilidade da
instituio, gerando uma maior percepo de que as informaes
pblicas continuam sigilosas e de difcil acesso no pas
(MONTEIRO, 2014, p. 27), nesses casos verifica-se
habitualmente a utilizao do termo opacidade em oposio ao

termo transparncia.
importante ressaltar, assim como o faz Monteiro (2014,
p. 14), que a transparncia est diretamente relacionada com a
prestao de informaes vinculadas aos gastos que esto sendo
realizados e de como as informaes pblicas esto sendo
disponibilizadas. No se trata to somente de saber para onde est
indo o dinheiro pblico, mas tambm dos impactos desses gastos,
da melhoria dos servios pblicos, de um atendimento com
qualidade ao cidado. Nesse mesmo sentido, a CGU destaca que:
A promoo da transparncia e do acesso informao
considerada medida indispensvel ao fortalecimento das
democracias modernas, uma vez que possibilita que o poder
pblico seja exercido de forma aberta e s vistas dos cidados, os
quais podem, dessa forma, acompanhar, avaliar e auxiliar no
controle da gesto daquilo que pblico (CONTROLADORIA-
GERAL DA UNIO, 2013a, p. 2).
Rodrigues (2013, p. 424) destaca ainda que o objetivo
principal da transparncia consiste em [...] informar os cidados
sobre os atos governamentais, bem como implic-los na vigilncia
e controle das decises, e que [...] manter os cidados
informados configura-se como uma prtica democrtica que
subentende um dilogo constante entre os diversos atores sociais
e o Estado. Freire (2014, p. 28) refora essa ideia ressaltando que
[...] a finalidade da transparncia s alcanada por meio da
converso da informao em instrumento de ao do cidado, de
forma que [...] encontrar e entender a informao que est sendo
publicada fundamental para que ela seja apropriada e utilizada
pela sociedade.
Nessa lgica, Monteiro (2014, p. 27) defende ainda que a
inexistncia ou baixa transparncia reduz a credibilidade da
instituio, gerando uma maior percepo de que as informaes
pblicas continuam sigilosas e de difcil acesso no pas e
Zancaner (2015, p. 30) complementa a questo salientando que o
Poder Pblico deve, tambm, colocar disposio dos
administrados todas as informaes necessrias para que estes
possam conhecer no apenas as informaes de interesse pblico,
mas a vida estatal em sua intimidade.
Em que pese a dispersa produo normativa relacionada

transparncia pblica no Estado brasileiro, contidas em textos
constitucionais, lei, decretos presidenciais e portarias do Poder
Executivo Federal, os diversos normativos sobre o assunto,
correspondem a diferentes aspectos que podem ser associados ao
iderio da transparncia pblica, sob abordagens diversas.
Dentre os normativos que mais expressam a mudana
cultural em relao transparncia pblica destacam-se a LRF, a
Lei Capiberibe e a LAI. A LRF ganhou destaque ao estabelecer
responsabilizao e sanes aos agentes pblicos em funo de
seu descumprimento, a Lei Capiberibe por ampliar as
caractersticas de transparncia da LRF e a LAI por consider-la
no somente como uma forma de inibir a prtica de ms condutas
e prevenir a corrupo, mas tambm como uma ferramenta
poderosa para a melhoria da gesto pblica e da qualidade dos
servios prestados aos cidados (CONTROLADORIA-GERAL
DA UNIO, 2013b, p. 15).
Destaca-se ainda que, paralelamente significao da
transparncia abordada neste estudo, existem movimentos de
transparncia em outros setores da sociedade e no somente no
que se refere ao governamental, tambm garantido por
instrumentos legais. Um exemplo a Lei n 12.741/2012 que
tambm recebeu o apelido por alguns de Lei da Transparncia,
entretanto, ela trata de assuntos correlatos ao Direito do
Consumidor, determinando que sejam informados os tributos
referentes venda de produtos e servios nas respectivas notas
fiscais, em todo o territrio nacional.
3. A LEI DE ACESSO INFORMAO BRASILEIRA

(LAI) LEI N 12.527/2011
A Lei n 12.527/2011, publicada em 18 de novembro de
2011 e vigente a partir de 16 de maio de 2012, uma lei ordinria
nacional, editada visando regulamentar o direito constitucional de
qualquer pessoa, fsica ou jurdica, de solicitar informaes de
interesse particular, coletivo ou geral, a rgos e entidades pblicas
brasileiras, de todas as esferas e poderes. Em seu texto,
encontram-se estabelecidas obrigaes para a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios do pas, abrangendo os poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio e as Cortes de Contas e

Ministrios Pblicos.
As empresas pblicas, as sociedades de economia mistas e
as prestadoras de servios pblicos tambm se subordinam LAI,
excetuando-se as interventoras no domnio econmico por
competirem em condio de igualdade com as empresas privadas.
Cabe aqui, ainda, esclarecer que as entidades privadas sem fins
lucrativos, que recebam recursos pblicos a qualquer ttulo,
tambm esto obrigadas, pela Lei da Transparncia, a prestar
informaes sobre o emprego e a utilizao desses
recursos(ZANCANER, 2015, p. 27), ficando, entretanto,
desobrigadas a demonstrar publicamente as contas que se referem
utilizao de recursos originrios da iniciativa privada.
Antes da vigncia da LAI, o direito ao acesso
informao era regido por diversos dispositivos dispersos, que
tratavam a questo apenas parcialmente (PAES, 2011, p. 441). O
histrico legislativo da LAI aponta a evoluo do direito da
informao, o qual foi ampliado para o controle e transparncia
pblica e ao acesso aos arquivos e informaes das atividades
desempenhadas pelo Estado (KRAMER; BERTOTTI, 2015, p.
373).
Ao regulamentar a questo do acesso informao em
poder do Estado, a LAI levou em considerao dois aspectos: o
que considera o direito informao sobre atos pblicos de
interesse geral, em carter permanente e submetidos a restries
apenas caso se refiram segurana da sociedade e do Estado e o
que considera o direito ao acesso s informaes sobre o
indivduo, referindo-se intimidade, honra, privacidade e seus
desdobramentos, tais como a proteo contra discriminaes,
segurana pessoal, etc.
A Lei n 12.527/2011 expressa, ainda, o compromisso do
Estado em fornecer informaes aos interessados, estabelece
diretrizes bsicas para a gesto da informao, define conceitos
essenciais sua exata compreenso e aplicao, delimita prazos e
procedimentos para o seu cumprimento e prev punies que
devem ser aplicadas aos servidores pblicos que se recusarem,
destrurem ou dificultarem o acesso s informaes pblicas.
A LAI tambm reviu os critrios e procedimentos para a

classificao de informaes e as regras para acesso a informaes
sigilosas e dados pessoais, que deve ocorrer de forma gratuita,
podendo haver cobrana apenas de custos de reproduo, como
fotocpias e impresses, desobrigando, entretanto, do pagamento
referente reproduo aquele que se declarar pobre nos termos da
Lei n 7.115/1983 (BRASIL, 1983).
4. DISCUSSO E APRESENTAO DE RESULTADOS

A compliance, conforme apresentada, constitui
fundamento basilar s boas prticas de governana. Depreende-se,
portanto, que o desenvolvimento de mecanismos de compliance
visa a preveno de ilcitos praticados em virtude do
descumprimento de comportamentos de boa conduta tanto no
ambiente interno como no externo aos rgos e entidades, sejam
elas pblicas ou privadas, alcanando os funcionrios (incluindo
os agentes pblicos), pessoas jurdicas e fsica (representadas pelos
forneceres e consumidores/usurios) e o prprio Estado.
A evoluo da legislao sobre o tema encontra na LAI a
marca da mudana do paradigma da administrao pblica,
destacando a importncia do direito ao acesso informao para
propiciar a transparncia requerida, gerando padres de gesto,
valendo-se de boas prticas para coibir atos associados
corrupo, cuja a aplicao as sanes administrativas, conforme
previsto na LAI, a destaca no contexto programtico,
concretizador e, porque no dizer, sancionatrio com o qual ela se
ocupa do tema.
Ao ressaltarmos na LAI o estmulo participao e
controle social, verificamos a criao de um canal confidencial
para o recebimento de denncias por meio do Servio de
Informaes ao Cidado (SIC), tal como funcionam as ouvidorias
(tambm reconhecidas como instrumento de participao social)
receptor dos requerimentos que em alguns casos podem gerar a
respectiva apurao e, se for o caso, o devido encaminhamento
alta direo para que providncias visando a adequao e, at
mesmo, a imposio de penalidades relacionados ao cumprimento
de eventual descumprimento de conduta. Nesse vis, a LAI
tambm estabelece responsabilizaes que alcanam aos agentes

pblicos no caso de desrespeito sua finalidade.
Destaca-se ainda que ao se implementar a LAI pratica
da compliance no que se refere ao acesso informao pblica,
um rol mnimo de diretrizes j resta estabelecido legalmente,
fazendo do acesso a regra e do sigilo a exceo. Dessa forma, os
recursos tendem a ser utilizados de forma mais eficiente e proativa
a exemplo da previso de atualizao das respostas s perguntas
mais frequentes em funo da recorrncia de questionamentos
recebidos via SIC. A divulgao dos programas e aes, conforme
estabelecido na LAI, propicia que eles sejam mais conhecidos e
consequentemente mais transparentes, qui todas as informaes
executivo-oramentrias a que se vinculam, dada a previso de
divulgao em tempo bem prximo ao real da ocorrncia de cada
atualizao ftica. A prpria disseminao dos estatutos e demais
informaes institucionais facilita a adaptao de novos servidores
cultura organizacional da instituio pblica, e todo esse
conjunto de informaes possibilita aos gestores pblicos
informaes qualificadas e teis ao processo decisrio e atuao
estratgica para o alcance de sua finalidade pblica.
Verifica-se nessa seara que, conforme adaptao dos
apontamentos realizados por Gabardo e Moretti e Castella (2015,
p. 134135), os programas de conformidade tambm esto ligados
denominada governana corporativa, ou seja, um sistema de
direo e organizao que abarcam mecanismos regulatrios, no
se limitando aos sistemas de controle internos da instituio para
prevenir a realizao de eventuais operaes ilegais e gerenciar
riscos, que podem acarretar prejuzos ao interesse pblico.
Enfatizando o carter de credibilidade e acreditao, mantendo
em voga o princpio do interesse pblico.
O acesso informao pblica necessita ser
compreendido como resultado do amadurecimento da teorizao
sobre governana democrtica e de uma concepo de cidadania
que avanou muito, mas que desafia meios de incorporao,
imbricada relao Estado/sociedade, de esteios de
responsabilidade estendida e de razoabilidade, ancorada em
limitaes impostas pelo desenho da realidade e conformada
segundo a medida das capacidades existentes, tal como tambm

asseveram Pires, Costa e Cordeiro (2013, p. 20) em seus estudos.
O exerccio do direito de acesso informao deve
balizar-se pelo princpio da boa-f e por um juzo de moderao a
ser observado nos processos de positivao e de aplicao-
interpretao da norma jurdica garantidora do acesso, com vistas
a evitar abusos e o desvirtuamento da teleologia do texto
constitucional e da vontade em essncia do constituinte: atender
aos anseios ps-modernos por democratizao da atuao estatal e
tutelar o interesse pblico, entendido como aquele que ampara a
demanda do cidado como parte de uma coletividade engajada na
construo de uma institucionalidade democrtica e legtima. Em
um cenrio democrtico ps-moderno, a interpretao de
postulados e institutos jurdicos que norteiam a relao
estatal/societal deve ser significada pelo constitucionalismo, mas,
essencialmente, por configuraes da realidade que regem o
prprio ordenamento jurdico. Um novo exerccio de democracia
necessita da construo coletiva da ideia de responsabilidade
compartilhada, a partir do pressuposto de que a governana no
se esgota na estatalidade: ao contrrio, robustece-se pela atuao
confluente de outros atores participantes do projeto democrtico
(PIRES; COSTA; CORDEIRO, 2013, p. 2021).
Para a implementao da governana, a Lei de Acesso
Informao atua como uma garantia estruturada para o
atingimento dos seus objetivos, ao buscar a realizao de servios
de qualidade e com a minimizao de riscos de ocorrncias de
desvios e corrupo, uma vez que no h previso de aes
veladas pela opacidade. O acesso s informaes pblicas
constitui-se como um dos fundamentos da base da boa
governana, visto que est intimamente relacionado ampliao
dos nveis de acesso s informaes, aproximando Estado e
sociedade (GRUMAN, 2012, p. 101).
Entender o que representa a governana na esfera
pblica, contribui para o atendimento do objetivo estipulado para
este artigo uma vez que a LAI tem a propriedade de contribuir
para o seu alcance. A compreenso a ser aqui adotada ressalta a
importncia do direito de influenciar as polticas pblicas,
contando com diversos atores de forma horizontal, voltando-se
diretamente s cincias polticas e Administrao Pblica e

afastando-se da acepo dada ao termo governana em outras
searas, tais como nas relaes internacionais, nas teorias de
desenvolvimento e especialmente na Administrao privada.
Dessa forma, a abordagem voltada gesto pblica imanta o
direito ao acesso informao no sentido de carecer dos
instrumentos dele advindos na concretizao da sua funo.
Com relao disseminao proativa e ao acesso passivo,
a LAI faz uso de duas abordagens: transparncia ativa quando a
administrao pblica divulga informaes sociedade por
iniciativa prpria, de forma voluntria, independentemente de
qualquer solicitao e transparncia passiva quando divulga
informaes sob demanda, em atendimento s solicitaes da
sociedade.
A anlise do imbricamento obtido da juno desses trs
conceitos (compliance, governana e transparncia) no setor
pblico, tem como amlgama a LAI ao tratar de forma clara os
aspectos de aceso informao pblica e estabelecer
procedimentos e responsabilidades quanto ao seu cumprimento
ou descumprimento. A adoo da transparncia ativa,
contemplando a utilizao de tecnologias de informao e
comunicao e tambm de formas sistematizada de atendimento
aos questionamentos como prerrogativa para o trato da
transparncia passiva, possibilitam aprimorara mecanismos de
controles internos e externos, atendendo ao princpio
constitucional da publicidade e aos demais relacionados
administrao pblica, tais como o da moralidade, eficincia e,
sobretudo ao da legalidade.
Ao nos apropriarmos dos princpios da Administrao
pblica que embasam a LAI, encontramos um fio condutor que
perpassa em larga escala pelos institutos em comento. A
compliance e sua vinculao direta moralidade administrativa,
tem por condo os princpios da eficincia e da proporcionalidade
como base para os programas de integridade e conformidade com
regras de conduta.
A atuao neoliberal do Estado o aproxima ainda mais do
modus operandi da administrao privada, refletindo-se tambm nos
aspectos reguladores em que ele atua. Como contraponto, verifica-
se que alm do princpio da legalidade, o princpio da supremacia

do interesse pblico sobre o interesse privado cada vez mais
destaca-se em todas as relaes jurdicas e econmicas. Os
institutos em voga, quais sejam a transparncia, a governana e a
compliance, portanto, relacionam-se s atividades do Estado, seja
no seu sentido social, tico ou de Direito e nele se apoiam para
seu desenvolvimento.
A caracterstica republicana do Estado Brasileiro, ressalta
que o Estado deve prestar servios pblicos e a Constituio
Federal de 1988 refora essa condio, destacando que a
administrao deve obedecer aos princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e efetividade e ainda ao
estabelecer a fiscalizao realizada por rgos de controle de
forma a verificar diversos aspectos tais como contbil financeira,
oramentria, operacional e patrimonial (BRASIL, 1988).
Fortemente embasada sob o princpio da legalidade, o acesso s
informaes pblicas essencial ao exerccio dessa fiscalizao
que, revestidas pelos princpios republicanos e democrticos,
propiciam que os cidados exeram mecanismos que possam
limitar o poder dos governantes por implementao da
governana pblica, visando a prestao de servios pblicos
adequados de forma a atender os interesses da sociedade.
Diversos desafios para a administrao pblica podem ser
apontados como exigncias boa governana, nesse
enquadramento, o dinamismo que envolve o cenrio poltico,
econmico, social, cultural e tecnolgico exigem aes de gesto
numa interdependncia com o acesso informaes qualificadas,
com vistas eficincia, equidade, justia social, ao
desenvolvimento sustentvel, ao combate da pobreza e
corrupo e promoo do desenvolvimento humano (ZORZAL;
RODRIGUES, 2015, p. 115).
5. CONCIEDERAES FINAIS
O acesso informao pblica matria de relevo no
debate democrtico brasileiro e deve demonstrar necessria
abertura discursiva prxis cotidiana do cidado, partcipe ativo
do processo de controle da atuao estatal, de forma a evitar
abusos e a consolidar o avano que a regulamentao desse
direito, constitucionalmente previsto, representou no processo de

evoluo da gesto pblica.
No cenrio pblico, entretanto, os institutos da
compliance, governana e transparncia requerem
amadurecimento. Os anseios sociais difundem-se diante do
conturbado contexto poltico e econmico vivenciados. O avano
das tecnologias de comunicao e informao incorporados na
gesto do estado disseminam-se em diversos frontes e tendem a
contemplar cada vez mais servios e processos de interesse
pblico.
Pelo exposto, afirma-se que a adoo de mecanismos de
boas prticas governana, com destaque transparncia e ao
compliance, representam grande avano para assegurar o
comportamento tico e confivel dos rgos e entidades pblicas,
contribuindo para a concretizao de diversas polticas pblicas e
adequado funcionamento estatal. Destaca-se ainda que tais
institutos visam garantir o cumprimento das regras e normas do
direito, seguindo a Constituio e a legislao nacional e
internacional aplicveis a essas questes, e ainda, s normas
institucionais, no que dizem respeito aos seus processos internos,
prevenindo e controlando os riscos envolvidos na administrao
da pblica. Par e passo, atendendo-se aos princpios
administrativos, seguindo as balizadas firmadas pela evoluo
legislativa, pautada inclusive em tratados e convenes
internacionais, que impulsionaram a criao da Lei 12.527/2011.
Por fim, com a adoo de prticas de compliance,
governana e transparncia pblicas, atendendo ao que estipula a
LAI, a Administrao Pblica, tende a obter maior confiabilidade
por parte da sociedade e maior efetividade na realizao das
polticas pblicas, uma vez que seus objetivos so passveis de
monitoramento social, resultando na obteno de altos nveis de
conformidade, trazendo benefcios a toda a sociedade,
apropriando-se da legislao vigente, da simetria informacional, da
tica e do relacionamento do poder pblico com a sociedade.
6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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20, n. 3, p. 113, 2015.
CAPTULO XXIII
O vrus Zika e os direitos sexuais e

reprodutivos das mulheres no Brasil
FERNANDA DE ANDRADE FREIRE LIMA 1

Universidade do Minho (Portugal)
O vrus Zika e os direitos sexuais e reprodutivos das

mulheres no Brasil
The Zika virus and the women's sexual and reproductive rights in Brazil
1. Introduo
de conhecimento pblico que o Brasil enfrenta,
desde o incio de 2015, um surto do vrus Zika. O pas o centro
da epidemia, embora a difuso do vrus tenha ocorrido por toda a
Amrica Latina, atingindo tambm de forma preocupante pases
como Colmbia e El Salvador.
O vrus Zika foi identificado, pela primeira vez, em
macacos no Uganda em 1947. Em 1952, o vrus foi detectado em
humanos, novamente no Uganda e na Repblica Unida da
Tanznia. No perodo entre 1960 e 1980, houve registro de
infeces humanas pelo vrus na frica e na sia, comumente
acompanhadas de doena ligeira. O primeiro grande surto da
doena foi identificado na ilha de Yap, nos Estados Federados da
Micronsia, na Oceania, em 2007. 2 Ocorreram, ainda, surtos na
Polinsia Francesa, em 2013, e na Ilha de Pscoa, no Chile, em
2014 3. Suspeita-se que o vrus tenha chegado ao Brasil com os
estrangeiros que foram ao pas assistir a Copa do Mundo de 2014.
1Mestranda em Direitos Humanos na Universidade do Minho.

2 Organizao Mundial da Sade (2016), Doena do vrus Zika, 2 de julho,
disponvel em <http://www.who.int/mediacentre/factsheets/zika/pt/>.
3 Ministrio da Sade (2016), Boletim Epidemiolgico, volume 47, n 37,
disponvel em
522 Fernanda de Andrade Freire Lima
O vrus Zika transmitido, principalmente, pelo

mosquito Aedes Aegypti, tambm transmissor de outras doenas,
como a dengue e a febre chikungunya. Segundo a Organizao
Mundial da Sade (OMS), o vrus pode ser igualmente transmitido
por relaes sexuais. Outras formas possveis de transmisso,
como por transfuso de sangue, esto a ser investigadas.
Em abril de 2015, a circulao autctone, isto ,
natural do vrus foi detectada no Brasil. Passado um tempo, a
mudana no padro de ocorrncia da microcefalia tornou-se
notvel, ou seja, comearam a nascer no Brasil muitas crianas
com microcefalia e os mdicos brasileiros comearam a suspeitar
de que havia uma relao entre os dois fatores, j que os bebs
nascidos com essa condio eram filhos de mes que tinham sido
infectadas pelo Zika. Em outubro de 2015, o Brasil comunicou,
oficialmente, a existncia de uma associao entre a infeco pelo
vrus Zika e a microcefalia. E em novembro do mesmo ano, o pas
declarou Emergncia em Sade Pblica de Importncia Nacional.
A microcefalia uma m-formao da cabea e do
crebro, que pode ser causada por drogas consumidas pela
gestante, ou por agentes biolgicos, como vrus, bactrias ou
radiao. Segundo a OMS, os casos de microcefalia so definidos
quando os recm-nascidos tm a circunferncia da cabea igual ou
menor que 32 cm. As consequncias da microcefalia so
deficincias mentais, limitaes na fala, na audio e nos
movimentos e, em casos extremos, pode levar morte.
No dia 13 de abril de 2016, a imprensa internacional
divulgou que o Centro de Preveno e Controle de Doenas dos
Estados Unidos da Amrica (CDC) confirmou a relao entre o
vrus Zika e o nascimento de crianas com microcefalia. A OMS
elogiou a declarao do centro norte-americano, pois tambm
acredita que no existem mais dvidas sobre a relao entre os
dois elementos e aproveitou a ocasio para classificar a epidemia
do vrus Zika como emergncia internacional de sade pblica 4.
<http://portalsaude.saude.gov.br/images/pdf/2016/novembro/15/2016_031-
Mulheres_publicacao.pdf>.
4 The Guardian (2016), Zika virus confirmed as cause of microcephaly birth
defect, CDC says, 13 de abril, disponvel em

O vrus Zika e os direitos sexuais e reprodutivos das mulheres no Brasil
O ltimo boletim divulgado pelo Ministrio da Sade
brasileiro, em 27 de julho de 2016, informa que, de outubro de
2015 a 23 de julho de 2016, foram confirmados 1.749 casos de
microcefalia e outras alteraes do sistema nervoso, sugestivos de
infeco congnita. No mesmo perodo, foram confirmados 106
bitos aps o parto ou durante a gestao (abortamento ou
natimorto) em decorrncia da microcefalia ou de outra alterao
do sistema nervoso central 5.
Desde o incio da epidemia, o Ministrio da Sade
recomenda s mulheres que no engravidem, que usem repelentes,
que mantenham portas e janelas fechadas e que usem cala e
camisa de manga comprida. As duas ltimas recomendaes so
absurdas, pois a epidemia est concentrada na regio Nordeste do
Brasil, na qual faz calor o ano inteiro. Segundo o
supramencionado boletim do Ministrio da Sade, at 23 de julho
de 2016, 1.494 casos de microcefalia foram confirmados no
Nordeste. Em seguida, o Sudeste, com 132 casos, o Centro-Oeste,
com 62 casos, o Norte, com 50 casos e o Sul, com 11 casos
confirmados 6.
2. O vrus Zika e a reiterada negao dos direitos sexuais e

reprodutivos das mulheres
O vrus Zika , de maneira geral, contrado por
mulheres pobres, jovens e negras do Nordeste do Brasil, que
vivem em reas onde o saneamento bsico precrio. No tm
acesso adequado informao e aos servios de ateno sade.
Elas tambm no tm quase nenhum acesso sade sexual e
reprodutiva: a obteno de contraceptivos irregular, a educao
sexual insuficiente e a interrupo voluntria da gravidez
ilegal 7.
<http://www.theguardian.com/world/2016/apr/13/zika-virus-confirmed-
cause-microcephaly-birth-defect-cdc?CMP=fb_gu>.
5 BOGAZ, Camila, Microcefalia: 1.749 casos confirmados no Brasil, Agncia
Sade, 27 de julho de 2016, disponvel em

<http://portalsaude.saude.gov.br/index.php/cidadao/principal/agencia-
saude/24769-microcefalia-1-749-casos-confirmados-no-brasil>.
6 BOGAZ, Camila, Microcefalia: 1.749 casos, op. cit.
7 MATHIAS, Mara, A populao de maior risco epidemia so mulheres
pobres e negras do Nordeste do pas , EPSJV/Fiocruz, 7 de abril de 2016,

Diante desse quadro, organizaes em defesa dos

direitos humanos e dos direitos das mulheres comearam a
posicionar-se no sentido de que a legalizao do aborto seria uma
das formas para lidar com a epidemia do vrus e com a
microcefalia. Isso porque o acesso ao aborto seria uma maneira de
garantir s mulheres que pudessem interromper suas gestaes,
caso no desejassem arcar com os riscos de serem mes de filhos
com microcefalia.
No Brasil, as hipteses de aborto ainda so
extremamente restritas. So apenas duas, segundo o Cdigo Penal:
(i) caso a gravidez seja resultado de estupro (violao) e (ii) caso a
gravidez apresente risco de vida para a me. Existe ainda uma
terceira hiptese, decorrente de deciso exarada pelo Supremo
Tribunal Federal (STF), em que permitida a realizao de aborto
caso o feto seja anencfalo.
A Comisso de Direitos Humanos da Organizao
das Naes Unidas (ONU) pediu aos Estados da Amrica Latina
afetados pelo Zika e que criminalizam o aborto que procedessem
a uma reviso da legislao para garantir s mulheres o pleno gozo
dos seus direitos sexuais e reprodutivos e do direito sade. O
representante da comisso declarou que as leis que restringem o
acesso ao aborto no esto de acordo com as obrigaes
decorrentes do respeito aos Direitos Humanos 8.
A mdica responsvel pela rea de microcefalia da
OMS declarou que os casos de Zika pressionam o debate sobre
direitos reprodutivos e que a interrupo da gravidez deve ser uma
deciso da mulher. Tambm afirmou que as mulheres mais pobres
esto mais expostas aos abortos clandestinos e inseguros e que
preciso separar religio de decises polticas que envolvam sade
pblica 9.
disponvel em <http://www.epsjv.fiocruz.br/noticias/entrevista/a-populacao-
de-maior-risco-a-epidemia-sao-mulheres-pobres-e-negras-do-nordeste>.
8 Reuters (2016), U.N. rights boss urges abortion right upheld in Zika outbreak,
5 de fevereiro, disponvel em <http://in.reuters.com/article/health-zika-rights-

idINKCN0VE1FJ>.
9 LAZZERI, Thais, O zika torna inevitvel o debate sobre o aborto, diz
Suzanne Serruya, da OMS, Revista poca, 30 de janeiro de 2016, disponvel em

<http://epoca.globo.com/vida/noticia/2016/01/o-zika-torna-inevitavel-o-
debate-sobre-o-aborto-diz-suzanne-serruya-da-oms.html>.
No mesmo sentido, a diretora executiva da ONU
Mulheres disse que a mulher deve ter o direito de escolher se e
quando deseja engravidar. Para isso, deve ter acesso
contracepo e tambm interrupo voluntria da gravidez.
Tambm afirmou que os poderes Legislativo e Judicirio tm um
papel fundamental nos casos em que as sades psicolgica, fsica e
social das mulheres esto em risco 10.
As organizaes religiosas posicionaram-se contra a
hiptese de legalizao do aborto e acusaram os defensores dessa
posio de promoverem uma eugenia, ou seja, uma seleo da
espcie humana. Alegaram que defender a descriminalizao do
aborto nesta situao equivale crena de que alguns tm mais
direito de viver do que outros em nome de um melhoramento
da raa humana. Compararam o contexto atual com a eugenia
ocorrida no regime nazista em que crianas deficientes eram
exterminadas 11. A Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
(CNBB) classificou a interrupo da gravidez como um
desrespeito ao dom da vida 12. O arcebispo de So Paulo disse que
as mulheres grvidas de bebs com microcefalia devem encar-los
como uma misso divina 13.
Falar em eugenia, no entanto, descabido e
exagerado, pois na situao atual no h nada de semelhante ao
que ocorreu no nazismo. No h Estado totalitrio, no h
10 UN Women (2016), Women must be at the centre of the response to the Zika
virus, says UN Women Executive Director, 29 de fevereiro, disponvel em
<http://www.unwomen.org/en/news/stories/2016/2/ed-statement-on-zika-
virus>.
11 Dirio de Pernambuco (2016), Especialistas e religiosos debatem aborto em
casos de microcefalia, 15 de fevereiro, disponvel em

<http://www.diariodepernambuco.com.br/app/noticia/brasil/2016/02/15/inte
rna_brasil,626966/especialistas-e-religiosos-debatem-aborto-em-casos-de-
microcefalia.shtml>.
12 MONTEIRO, Tania, "CNBB condena aborto em caso de microcefalia,
Estado, 4 de fevereiro de 2016, disponvel em

<http://saude.estadao.com.br/noticias/geral,conferencia-nacional-dos-bispos-
condena-aborto-em-caso-de-microcefalia,10000015030>.
13 SENRA, Ricardo, Zika e aborto: Camisinha deciso pessoal' e mes devem
encarar microcefalia como 'misso, diz arcebispo, BBC Brasil, 4 de fevereiro de

2016, disponvel em
<http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2016/02/160204_dom_odilo_zika
_rs_ab>.
mquinas de extermnio ou soluo final () 14. Nenhuma atitude

compulsria. Em nenhum momento foi sugerido que toda
mulher grvida, com receio de que seu beb nasa com
microcefalia ou j segura de que a criana que carrega em seu
ventre possui a m-formao, aborte. No h dvida de que
muitas mulheres escolhero prosseguir com a gravidez e cuidaro
dos seus filhos com microcefalia da melhor forma que puderem.
A questo premente o direito de escolha, o direito
autodeterminao.
No h eugenia, mas sim um clamor de mulheres
desamparadas pelo direito de ter autonomia, pelo direito de
decidir sobre o prprio corpo. A Zika uma doena nova no
Brasil, com graves repercusses para a sade pblica, e que causa
um dano injusto s mulheres e aos seus futuros filhos por
negligncia estatal. O Estado brasileiro foi capaz de eliminar o
mosquito por duas vezes, nas dcadas de 1950 e 1970.
Infelizmente, o descuidado fez com que o Aedes Aegypti voltasse,
mais forte, e agora portador de uma doena () cujas
consequncias so permanentes em futuras crianas () 15.
Ainda agora, aps a instalao da epidemia, o Estado
brasileiro continua a ser negligente, pois as medidas tomadas para
garantir saneamento bsico nas regies mais afetadas pela doena
continuam a ser insuficientes. Assim, a gravidez transformou-se
em uma espera dolorosa para as mulheres, que vivem uma tortura
psicolgica constante, afinal, so consideradas culpadas por todos
os ngulos possveis. Primeiro, o Estado recomenda que elas no
engravidem, mas no d acesso adequado contracepo e
educao sexual. Se engravidarem, devem fechar portas e janelas e
vestir roupas que cubram o corpo todo. Como j foi mencionado,
isso invivel devido ao calor. Por fim, se no conseguem impedir
a infeco pelo vrus, no tm acesso ao aborto legal e seguro.
Nesse ponto, cabe destacar a definio de sade
reprodutiva exposta na Conferncia Internacional do Cairo, em
14 DINIZ, Dbora, No Grite Eugenia: Oua as Mulheres, Folha de So Paulo, 4
de fevereiro de 2016, disponvel em

<http://agoraequesaoelas.blogfolha.uol.com.br/2016/02/04/nao-grite-eugenia-
ouca-as-mulheres/>.
15 DINIZ, Dbora, No Grite Eugenia, op. cit.
1994, na qual os direitos sexuais e reprodutivos foram
reconhecidos como direitos humanos. A sade reprodutiva no
uma mera ausncia de doena ou enfermidade, mas sim um estado
de completo bem-estar fsico, mental e social em todas as matrias
concernentes ao sistema reprodutivo e s suas funes e
processos.
No se pode desconsiderar, portanto, o sofrimento
psicolgico pelo qual as mulheres que vivem nas regies afetadas
pelo Zika esto passando. Por mais que a gravidez seja
considerada saudvel de um ponto de vista essencialmente fsico, a
angstia de no saber se o seu filho nascer sadio ou se at mesmo
sobreviver e tambm de querer interromper a gestao e no
poder deixa evidente o desrespeito aos direitos humanos, j que
no se pode falar em bem-estar mental dessas mulheres.
Nenhuma mulher que aborta uma assassina
essa uma acusao que ignora a delicadeza das escolhas
reprodutivas, a intimidade de seus sentidos, e o quanto melhor
para todos ns que a liberdade seja o fundamento da vida
conjunta 16. No caso das mulheres que desejam abortar em
consequncia do medo que a microcefalia provoca, importante
ter em conta que muitas dessas mulheres desejavam a maternidade
e no a esconderam. A epidemia as fragiliza, pois possvel que
elas tenham de rearranjar seus planos familiares e existenciais.
O ato de abortar, ao contrrio do que pensam
aqueles que intitulam-se pr-vida, leva sempre em considerao
o valor intrnseco da vida humana, no s a vida em gestao, mas
tambm qualquer vida que possa ser afetada pelo nascimento da
criana. comum que a mulher reflita, antes de tomar a deciso
final, sobre as consequncias daquele nascimento para a sua vida e
a vida da sua famlia. Igualmente, a mulher reflete sobre os efeitos
da prpria vida na vida da criana, se esta nascer. Como exemplo,
pode-se pensar em uma mulher com condies financeiras
insuficientes para criar uma criana. Esta mulher, por constatar
que a criana apenas sofreria em vida, j que no seria capaz de
16 DINIZ, Dbora, No Grite Eugenia: Oua as Mulheres, Folha de So Paulo, 4
de fevereiro de 2016, disponvel em

<http://agoraequesaoelas.blogfolha.uol.com.br/2016/02/04/nao-grite-eugenia-
ouca-as-mulheres/>.
garantir que ela tivesse acesso s necessidades bsicas, decide por

interromper a gravidez. E tal atitude demonstra respeito por
aquela vida em potencial 17. Neste ponto, vlido destacar o
entendimento de Ronald Dworkin:
Eu mesmo acredito que o
aborto moralmente
errado quando no
demonstra respeito pelo
valor intrnseco de toda
vida humana, em qualquer
estgio ou forma, e que a
justia ou a injustia do
aborto, portanto, depende
essencialmente de seu
motivo. O aborto
demonstra o devido
respeito pela vida humana,
em princpio, em duas
circunstncias: em
primeiro lugar, quando a
vida da criana, se levada
a cabo a gravidez, seria
uma vida frustrante, na
qual as aspiraes comuns
a todas as vidas normais,
entre as quais ausncia de
dor, ampla mobilidade
fsica, capacidade para ter
uma vida intelectual e
emocional e capacidade
para planejar e executar
17 LIMA, Fernanda de Andrade Freire, "O LEGISLATIVO RELIGIOSO

VERSUS O ESTADO SECULARIZADO: O ESTATUTO DO
NASCITURO, A LEGALIZAO DO ABORTO E OS DIREITOS
FUNDAMENTAIS DAS MULHERES, Universidade de Braslia, Braslia, 2014,
p. 28. Disponvel em
<http://bdm.unb.br/bitstream/10483/10115/1/2014_FernandaDeAndradeFrei
reLima.pdf.>.
projetos, s se pudessem
realizar, caso se
realizassem, em grau
reduzidssimo; em
segundo lugar, quando ter
um filho gere a
probabilidade, de maneira
previsvel, de
consequncias to
catastrficas sobre o xito
da vida de outrem - da
me e de outros filhos da
famlia, por exemplo - que
se possa crer que a
preocupao com o valor
intrnseco da vida destes
possam exceder em peso a
preocupao com a vida
do feto, no qual ainda no
se fez nenhum
investimento alm do
biolgico 18.
Nessa esteira, importante salientar que muitas mes

de filhos com microcefalia passaram a viver apenas por conta
deles, tiveram que abandonar seus empregos, em um contexto
social j de pobreza, devido aos cuidados intensos que eles
exigem. Alis, outro dado alarmante dessa situao o relato dos
mdicos sobre o crescente nmero de mulheres abandonadas por
seus companheiros, pois estes simplesmente no aceitam a
condio dos filhos e as consideram culpadas pela microcefalia 19.
Ocorre o que o movimento feminista chama de aborto
18 DWORKIN, Ronald, A virtude soberana: a teoria e a prtica da igualdade,

So Paulo, Martins Fontes, 2011, p. 615.
19 RESK, Felipe, Homens abandonam mes de bebs com microcefalia em
PE, Estado, 4 de fevereiro de 2016, disponvel em

<http://saude.estadao.com.br/noticias/geral,homens-abandonam-maes-de-
bebes-com-microcefalia-em-pe,10000014877>.
masculino 20. Este, em uma clara demonstrao do machismo que

permeia a sociedade e da discriminao de gnero que as mulheres
sofrem, no condenado to duramente e nem reprovado nas
mesmas propores.
A epidemia de Zika deixa em evidncia a
desigualdade de gnero quanto aos direitos reprodutivos. Dizer
que as mulheres devem evitar a gravidez sem oferecer informao,
educao, contraceptivos e acesso ao aborto legal e seguro no
uma poltica de sade adequada. Conforme estabelecido na
Conferncia Mundial sobre a Mulher de Pequim, em 1995,
reconhecer que todas as mulheres tm direito ao controle sobre
todos os aspectos de sua sade, particularmente sobre sua
fertilidade, fundamental para o alcance da igualdade, do
desenvolvimento e da paz.
O relatrio de monitoramento do Comit da
Conveno sobre a Eliminao de todas as Formas de
Discriminao contra a Mulher (CEDAW) da ONU sobre o
Brasil, publicado em 2014, indica que os abortos ilegais esto entre
as principais causas registradas de morte materna. Segundo o
relatrio, as mortes causadas por aborto so mortes maternas
evitveis e os esforos realizados pelo Brasil para impedi-las tm
sido insuficientes. Dessa forma, o pas continua a violar os direitos
humanos das mulheres sade e a servios obsttricos oportunos
e de qualidade, afirma o documento.
A Pesquisa Nacional do Aborto (PNA), divulgada
em 4 de dezembro de 2016, traz dados alarmantes sobre o aborto
no Brasil. A concluso da pesquisa que uma em cada cinco
mulheres aos quarenta anos j fez, pelo menos, um aborto. Logo,
4,7 milhes de mulheres j abortaram. Em 2015, portanto, mais de
meio milho de mulheres interromperam suas gestaes. A cada
minuto, uma mulher aborta no Brasil. Segundo os dados, 88% das
mulheres que abortam so religiosas e declaram-se catlicas,
20 LEO, Bruna, O Aborto Masculino Legalizado, No Me Kahlo, 18 de
fevereiro de 2015, disponvel em <http://www.naomekahlo.com/#!O-Aborto-

Masculino--Legalizado/c1a1n/54e3e21b0cf23137e87d3c60>.
evanglicas, protestantes ou espritas. A maioria dessas mulheres,
inclusive, j tem filhos 21.
No contexto atual, os mdicos relatam uma intensa
procura de mulheres, infectadas pelo vrus Zika, por profissionais
que realizem o aborto, antes mesmo de saberem se o feto tem a
microcefalia ou no, pelo simples fato de no desejarem filhos
nestas condies. Inclusive, so relatados casos de abortos
realizados no final da gravidez, pois a microcefalia s detectada
com certeza por volta da 28 semana de gravidez, apesar de um
prognstico inicial poder ser feito a partir da 16 semana.
Segundo o jornal Folha de So Paulo, trs mdicos
relataram casos de mulheres que optaram pelo aborto sem ter a
certeza sobre a m-formao cerebral dos fetos. Conforme o
relato dos mdicos, eram mulheres casadas, com educao de
nvel superior, com boas condies financeiras e que tinham
planejado a gravidez, mas optaram por interromp-la devido ao
medo instalado pela epidemia do vrus Zika. Os preos do
procedimento em clnicas particulares variam de cinco mil a
quinze mil reais, a depender do estgio da gestao 22.
Tal informao apenas deixa mais evidente a
desigualdade existente entre mulheres abastadas e mulheres
pobres quanto ao exerccio dos seus direitos sexuais e
reprodutivos. Em primeiro lugar, injusto em relao a qualquer
mulher penaliz-la por negligncia do Estado. Cabe a ele a
responsabilidade pelo surto de Zika. Contudo, a injustia torna-se
muito mais dolorosa de observar quando possvel constatar que
o peso de uma gravidez indesejada e, eventualmente, de um filho
que exige cuidados especiais distribudo de maneira totalmente
desigual entre as mulheres, a depender nica e exclusivamente da
sua classe social.
21 DINIZ, Dbora, A cada minuto uma mulher faz um aborto no Brasil, Carta
Capital, 5 de dezembro de 2016, disponvel em
<http://www.cartacapital.com.br/sociedade/aborto-a-cada-minuto-uma-
mulher-faz-um-aborto-no-brasil>.
22 COLLUCCI, Cludia, Grvidas com zika fazem aborto sem confirmao de
microcefalia, Folha de So Paulo, 31 de janeiro de 2016, disponvel em

<http://tools.folha.com.br/print?site=emcimadahora&url=http://wwas-
com-zika-fazem-aborto-sem-confirmacao-de-microcefalia.shtml>.
Essa disparidade entre as mulheres exprime a

necessidade de que a reflexo sobre a infeco pelo vrus Zika, o
aumento expressivo dos casos de microcefalia e a possibilidade de
realizao de um aborto seja feita sob uma perspectiva
interseccional, ou seja, levando em conta as relaes entre as
mltiplas dimenses e entre as modalidades de relaes sociais que
formam os sujeitos 23.
A interseccionalidade () busca capturar as
consequncias estruturais e dinmicas da interao entre dois ou
mais eixos da subordinao 24. Estes so o racismo, o
patriarcalismo, a opresso de classe, entre outros sistemas
discriminatrios que ensejam desigualdades. A interseccionalidade
tambm investiga () como aes e polticas especficas geram
opresses que fluem ao longo de tais eixos, constituindo aspectos
dinmicos ou ativos do desempoderamento 25.
No contexto que engloba Zika, microcefalia e
aborto, importante considerar que os efeitos dessa situao
atingem com mais gravidade mulheres pobres e negras, embora
qualquer mulher esteja sujeita infeco e as suas consequncias
durante uma gravidez. Se as circunstncias so entendidas apenas
como discriminao de gnero, incorre-se no erro de obscurecer
uma sucesso de violaes de direitos humanos, pois as
vulnerabilidades interseccionais dessas mulheres marginalizadas
so desconsideradas. Ocorre o que Kimberl Crenshaw define
como superincluso, isto , quando () um problema ou
condio imposta de forma especfica ou desproporcional a um
subgrupo de mulheres simplesmente definido como um
problema de mulheres26. O erro da superincluso que um
problema interseccional assimilado pela discriminao de gnero
sem considerar outros fatores que possam ter contribudo para a
23 MCCALL, Leslie, The Complexity of Intersectionality, in Journal of Women in
Culture and Society, 2005, vol. 30, n, 3, p. 1771.

24 CRENSHAW, Kimberl, Documento para o Encontro de Especialistas em
Aspectos da Discriminao Racial Relativos ao Gnero, in Revista Estudos

Feministas, 2002, p.177.
25 CRENSHAW, Kimberl, Documento para o Encontro, op. cit., p. 177.
26 CRENSHAW, Kimberl, Documento para o Encontro de Especialistas em
Aspectos da Discriminao Racial Relativos ao Gnero, in Revista Estudos

Feministas, 2002, p. 174.
existncia daquela opresso, como o racismo ou desigualdade de
classe.
A conjuntura em anlise pode ser definida como
subordinao interseccional estrutural, na qual uma srie de
condies em que as polticas (ou falta delas) intersectam-se com
as estruturas bsicas de desigualdade, culminando numa variedade
de opresses para vtimas especialmente vulnerveis 27. A falta de
uma poltica eficiente de saneamento bsico em reas pobres faz
com que o mosquito se prolifere. O vrus transmitido pelo
mosquito afeta especialmente mulheres grvidas ou em idade
frtil. Essas mulheres, pobres e sem acesso sade e
informao, so, em sua maioria, negras. O acesso ao aborto legal
e seguro no garantido pelo Estado. O acesso ao aborto ilegal,
mas relativamente seguro, exige uma capacidade financeira que
essas mulheres no tm. Obrigadas a ter um filho com
necessidades especiais e a abandonar seus empregos, essas
mulheres, que j tinham pouco, agora tm menos ainda. Algumas
so abandonadas por seus companheiros. E o ciclo de violao de
direitos humanos por parte do Estado perpetua-se.
3. Consideraes finais
Deciso do Comit de Direitos Humanos da ONU,
publicada no dia 9 de junho de 2016, considerou que uma cidad
irlandesa, grvida de um feto com deformao grave e que,
portanto, morreria antes de nascer ou logo ao nascer, impedida de
realizar um aborto devido criminalizao da prtica na Irlanda,
foi submetida a tratamento cruel, desumano e degradante e
tambm foi vtima de discriminao de gnero. O Comit
inclusive recomendou Irlanda que modifique sua legislao para
que seja possvel a realizao da interrupo voluntria da
gravidez, incluindo tal dispositivo na Constituio irlandesa, se
necessrio.
Os pases que ainda tm uma legislao muito
restritiva em relao ao aborto esto inegavelmente na contramo
do que considerado adequado pelas organizaes de direitos
humanos. No caso do Brasil, infelizmente, o conservadorismo
ligado religio est cada vez mais presente no poder legislativo e,
27 CRENSHAW, Kimberl, Documento para o Encontro, op. cit., p.179.

a curto prazo, as expectativas de avano so praticamente nulas.

Apesar de existir uma proposta de um novo Cdigo Penal em
anlise, na qual consta a legalizao da interrupo voluntria da
gravidez, a ala conservadora do Congresso Nacional faz o possvel
para conter qualquer avano. Ao contrrio, elabora projetos de leis
que tornam mais difcil pr em prtica as pouqussimas hipteses
de aborto legal j mencionadas.
O projeto de Lei n 4.396/2016, que prev o
aumento da pena quando o aborto for realizado em razo da
microcefalia ou qualquer outra anomalia do feto, uma reao,
nas palavras do seu criador, deputado Anderson Ferreira,
tentativa de um movimento feminista, que quer se aproveitar de
um momento dramtico e de pnico das famlias, para retomar a
defesa do aborto em nosso pas 28. Contudo, como demonstrado,
a legalizao do aborto no s uma demanda do movimento
feminista, mas sim uma demanda da prpria Organizao das
Naes Unidas, que j deixou isso muito claro nas suas
conferncias, nos seus relatrios e nas decises dos comits.
A legalizao da interrupo voluntria da gravidez
no nenhuma novidade quando a anlise recai sobre os pases
classificados como desenvolvidos. A maioria dos pases da
Europa, os Estados Unidos da Amrica e o Canad j
descriminalizaram o aborto por vontade da mulher e alguns
apresentam hipteses bem flexveis de abortamento quando o
prazo para interrupo voluntria cessa.
Em Portugal, por exemplo, a interrupo da gravidez
por opo da mulher pode ser efetuada durante as primeiras dez
semanas da gestao. Contudo, caso o feto apresente m-
formao, o prazo alargado para vinte e quatro semanas. Se ficar
provado que o feto invivel, a legislao portuguesa permite a
interrupo a qualquer momento. A legislao de Portugal poderia
ser muito til como guia para as modificaes que so necessrias
no Brasil.
28VERDLIO, Andreia, Projeto de lei prev aumento de pena para aborto em

caso de microcefalia, Agncia Brasil, 12 de maro de 2016, disponvel em
<http://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2016-03/nao-e-com-aborto-
que-se-resolve-os-problemas-da-sociedade-diz-deputado>.
Existe uma tenso muito clara entre o Judicirio e o
Legislativo. O primeiro, afinado com as demandas de direitos
humanos e fazendo o seu papel de defender e aplicar os princpios
constitucionais, defende a legalizao do aborto e o direito
autodeterminao da mulher. Um juiz, do Estado de Gois, ao
falar sobre microcefalia, pronunciou-se no sentido de que, se fosse
provado que a deformao cerebral to grave que o beb no
tem chances de sobrevivncia, o aborto deveria poder ser feito a
qualquer tempo 29.
No mesmo sentido, o procurador-geral da Repblica
defendeu a legalizao do aborto para mulheres infectadas com o
vrus Zika. O procurador encaminhou um parecer ao Supremo
Tribunal Federal (STF) no qual afirma que a criminalizao do
aborto nesse contexto de epidemia do vrus viola direitos
fundamentais das mulheres, como o direito autonomia
reprodutiva, direito sade e direito integridade fsica e
psquica 30.
Em agosto de 2016, a Associao Nacional de
Defensores Pblicos props uma ao no STF requerendo que
grvidas afetadas pelo vrus Zika e que estejam em grande
sofrimento mental tenham direito ao aborto. A ao tambm pede
que as mulheres tenham acesso contracepo e a repelentes e
que s crianas com microcefalia seja garantida a reabilitao 31.
Em deciso surpreendente, no dia 29 de novembro
de 2016, a primeira turma do STF entendeu que praticar aborto
nos trs primeiros meses de gestao no crime. A deciso
vlida apenas para o caso especfico que os ministros julgavam,
mas, embora no tenha efeito vinculante, abre jurisprudncia para
29 SENRA, Ricardo, Juiz defende direito a aborto em casos de microcefalia com

risco comprovado de morte, BBC Brasil, 26 de janeiro de 2016, disponvel em
<http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2016/01/160121_microcefalia_ab
orto_zika_rs>.
30 PORTINARI, Natlia, "Procurador-geral defende legalidade de aborto em
grvidas com zika, Folha de S. Paulo, 7 de setembro de 2016, disponvel em

<http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2016/09/1811136-procurador-geral-
defende-legalidade-de-aborto-em-gravidas-com-zika.shtml>.
31 COLLUCCI, Cludia, Grupo aciona Supremo por direito a aborto se mulher
tiver zika, Folha de S. Paulo, 24 de agosto de 2016, disponvel em

<http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2016/08/1806311-grupo-aciona-stf-
por-direito-a-aborto-se-mulher-tiver-zika.shtml>.
que outros juzes sigam o mesmo entendimento. A justificativa

dos ministros para decidirem dessa forma que a criminalizao
do aborto incompatvel com a Constituio 32.
Por outro lado, o Legislativo foi tomado pela
expanso dos movimentos fundamentalistas cristos que ocorreu
no mundo. Os neopentecostais fazem parte da bancada mais
influente e conservadora do Congresso Nacional e isso explica o
porqu, nas ltimas eleies, () o debate eleitoral tenha estado
centrado na questo do aborto, e no em temas como a economia,
a habitao ou a educao () 33. Os fundamentalistas
consideram que () a sociedade moderna liberalizou a famlia, a
educao e o aborto, o que considerado uma traio aos valores
cristos 34. Eles querem uma legislao que proteja a famlia da
interveno estatal, que encoraje o restabelecimento da unidade
familiar, da autoridade parental, do clima de autoridade tradicional
e que recupere as relaes clssicas entre marido e mulher.
Tambm querem que as estruturas do Estado sejam cristianizadas,
como a educao, e que a Bblia volte a ser reconhecida como fio
condutor das polticas estatais 35.
Contudo, todos os objetivos dos fundamentalistas
cristos esbarram nos princpios constitucionais que garantem a
laicidade do Estado, a igualdade, a liberdade e a dignidade da
pessoa humana. O Estado pode e deve mostrar aos seus cidados
que a deciso de abortar muito sria e deve ser tomada com
responsabilidade. O aborto no pode ser visto com leviandade ou
considerado como um mtodo contraceptivo. Por outro lado, o
Estado no pode impor uma viso nica sobre o incio da vida,
essencialmente relacionada religio, sendo que a laicidade um
dos valores fundamentais dos Estados democrticos. Tomando
emprestadas as lies de Dworkin novamente, vale colacionar o
seguinte trecho:
32 Folha de So Paulo (2016), Entenda a deciso do STF que reabriu debate sobre
criminalizao do aborto, 4 de dezembro, disponvel em

<http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2016/12/1838292-entenda-a-
decisao-do-stf-que-reabriu-debate-sobre-criminalizacao-do-aborto.shtml>.
33 SANTOS, Boaventura de Sousa, Se Deus Fosse um Activista dos Direitos
Humanos, Coimbra, Almedina, 2013, p. 71.

34 SANTOS, Boaventura de Sousa, Se Deus Fosse, op. cit., p. 65.
35 SANTOS, Boaventura de Sousa, Se Deus Fosse, op. cit., p. 66.
Existem trs situaes em

que um estado no pode
diminuir a liberdade
pessoal a fim de proteger
um valor intrnseco: (1)
quando as decises que
ele probe so
compromissos pessoais
assumidos dentro de um
campo essencialmente
religioso; (2) quando no
h acordo, dentro da
comunidade, acerca de
qual a melhor maneira
de proteger o valor em
questo; e (3) quando a
deciso tem um impacto
muito grande, at mesmo
desproporcional, sobre a
pessoa que fica ento
impedida de decidir 36.
O direito autonomia na procriao deve ter como

base o princpio da dignidade da pessoa humana, pois cada um
tem o direito e a responsabilidade morais de decidir sobre as
questes que so mais essenciais para o sentido e o valor de sua
prpria vida. As decises devem ser tomadas de acordo com as
suas convices e a sua conscincia 37.
Se a sociedade fora uma mulher a ter um filho que
ela no deseja, isso significa que ela j no tem domnio sobre o
prprio corpo. Dessa forma, seu corpo est sendo usado para uma
finalidade com a qual ela no concorda e trata-se, assim, de uma
escravido parcial. Ter um filho indesejado pode destruir a vida de
muitas mulheres, que ficam impedidas de viver segundo suas
36 DWORKIN, Ronald, O direito da liberdade: a leitura moral da Constituio

norte-americana, So Paulo, Martins Fontes, 2006, p. 165.
37 DWORKIN, Ronald, O direito da liberdade, op. cit., p.180.
preferncias. Obrigar uma mulher a ter um filho cuja vida ser

limitada por uma deficincia significa for-la a ir contra suas
prprias crenas sobre o que o respeito pela vida humana 38.
Optar pelo aborto nunca uma deciso fcil, pois ela
envolve diversos fatores, responsabilidades e questionamentos. E
por isso uma deciso que cabe apenas mulher e deve ser
indiscutivelmente respeitada. Assim, () quando a nica
justificativa do Estado para proibir o exerccio de uma liberdade
importante for a proteo de um valor independente com
dimenso religiosa, ento o Estado no tem o direito de proibir,
seja qual for o motivo em questo 39.
O controle da reproduo condio sine qua non da
capacidade das mulheres para viverem como iguais 40. A liberdade
para que as mulheres exeram seus direitos sexuais e reprodutivos,
determinando, portanto, se desejam e quando desejam a
maternidade, condio indispensvel para que elas possam viver
como iguais na sociedade. A particularidade da mulher de ser a
nica capaz de gerar uma vida, por meio da gestao, nunca deve
ser desconsiderada quando o assunto aborto. Por isso, para que
a liberdade das mulheres possa ser genuinamente exercida
necessrio que se faa um recorte de gnero na igualdade 41.
Se apenas a mulher engravida, apenas ela pode saber
dos seus anseios, das suas condies de vida, dos seus desejos e
dos fardos que ter de carregar caso leve a gravidez at o final. O
caso do vrus Zika, da microcefalia e de todos os entraves postos
para que as mulheres de fato exeram seu direito autonomia s
mais uma demonstrao de que ainda h muito a fazer. A
38 DWORKIN, Ronald, O direito da liberdade, op. cit., pp. 159-160.

39 DWORKIN, Ronald, A virtude soberana: a teoria e a prtica da igualdade,
So Paulo, Martins Fontes, 2011, p. 615.
40 LAW, Sylvia A., Rethinking Sex and Constitution, University of
Pennsylvania Law Review, vol.132, 1984, p.1028.

41 LIMA, Fernanda de Andrade Freire, "O LEGISLATIVO RELIGIOSO
VERSUS O ESTADO SECULARIZADO: O ESTATUTO DO

NASCITURO, A LEGALIZAO DO ABORTO E OS DIREITOS
FUNDAMENTAIS DAS MULHERES, Universidade de Braslia, Braslia, 2014,
p. 45. Disponvel em
<http://bdm.unb.br/bitstream/10483/10115/1/2014_FernandaDeAndradeFrei
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legalizao do aborto voluntrio o caminho mais acertado para
que as mulheres no Brasil tenham de fato o controle das suas
vidas, dos seus destinos e dos seus corpos.
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03/nao-e-com-aborto-que-se-resolve-os-problemas-da-
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CAPTULO XXIV
A (neuro)poltica criminal de David Eagleman:

o que o garantismo penal tem a dizer sobre
isso?
GALVO RABELO 1
Universidade de Minas Gerais (Brasil)
INTRODUO
O notvel desenvolvimento tecnolgico do sculo XX
produziu profundas transformaes nas cincias naturais, que tm
avanado em ritmo acelerado. No tocante s cincias do crebro,
o ltimo quartel do sculo passado foi especialmente marcante, j
que as novas tcnicas de imageamento cerebral possibilitaram uma
verdadeira exploso de novas informaes sobre o crebro
humano. A neurocincia, desde ento, est no topo da pauta
cientfica e, por seu carter elementar em relao a tudo que
humano, promete se relacionar com outros campos do saber,
inclusive com a tica e o direito.
O neurocientista norteamericano David Eagleman um
dos pesquisadores que tem trabalhado com a interface entre
neurocincia e direito penal. Suas pesquisas tm procurado
promover um dilogo dos recentes estudos acerca da estrutura e
do funcionamento do crebro humano com os saberes que tratam
do comportamento e, especialmente, do comportamento criminal
(criminologia).
Eagleman, entretanto, no se limita a esclarecer o
comportamento humano e o processo de tomada de deciso a
partir do discurso neurocientfico (discurso descritivo da natureza
1 Mestre em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais

PUC Minas e Doutorando em Direito pela Universidade Federal de Minas
Gerais UFMG.
544 Galvo Rabelo
humana). Ele adentra, de forma explcita, no difcil mbito

prescritivo da poltica criminal e, partindo to somente de suas
concluses cientficas, prope polticas pblicas voltadas para a
reduo da criminalidade.
Como se sabe, nos modernos Estados Constitucionais
qualquer proposta de poltica pblica precisa passar pelo filtro da
normatizao constitucional. No caso especfico das polticas
penais, o modelo garantista de direito penal proposto por Luigi
Ferrajoli e consubstanciado nos dez axiomas do garantismo penal
representa o modelo mais adequado aos valores e s exigncias de
um Estado Constitucional e Democrtico de Direito.
Como as propostas poltico-criminais de Eagleman se
apoiaram apenas em pesquisas biolgicas, sem qualquer
argumentao de ordem constitucional, preciso levantar o
seguinte questionamento: o modelo de direito penal proposto por
Eagleman, a partir de concluses neurocientficas, se adequa a um
modelo garantista de direito penal apropriado para os modernos
Estados Constitucionais?
O objetivo principal do presente artigo, portanto, consiste
em avaliar o modelo de sistema jurdico-penal proposto por
Eagleman luz dos princpios fundamentais do direito penal,
assumindo, como critrio para a avaliao, o garantismo penal de
Ferrajoli.
Como se ver, Eagleman repete, em novos termos,
algumas teses centrais da Escola Positiva do sculo XIX, que, em
termos histricos, serviram para informar modelos autoritrios e
expansivos de direito penal, o que o afasta de um modelo jurdico-
penal limitador da violncia inerente ao poder punitivo estatal.
A abordagem proposta neste artigo se justifica tendo em
vista o enorme interesse que as pesquisas neurocientficas,
especialmente em sua interface com o crime, tm despertado no
apenas no mbito da criminologia, mas, sobretudo, junto ao
pblico leigo em direito penal. Quando tais pesquisas
desembocam em modelos penais que se afastam do garantismo,
elas podem somar-se, de forma politicamente perigosa, aos
anseios populares/miditicos de expanso do direito penal.
Incumbe, sobretudo, aos juristas denunciar a incompatibilidade
dessas abordagens com um modelo garantista de direito penal.
A (neuro)poltica criminal de David Eagleman: o que o ...
Para atingir o objetivo proposto, o artigo ser dividido em

trs sees. A primeira ser dedicada a uma breve apresentao do
marco terico, isto , das linhas gerais de um modelo garantista de
direito penal como foi proposto por Luigi Ferrajoli. Na segunda,
as ideias poltico-criminais de Eagleman sero apresentadas
resumidamente e, na ltima seo, ser desenvolvida uma crtica
garantista a alguns aspectos de sua proposta.
1. O GARANTISMO PENAL DE LUIGI FERRAJOLI

COMO MODELO NORMATIVO DE DIREITO PENAL
Desde a publicao de Direito e Razo, em 1989, o
termo garantismo passou a se referir, na teoria do direito, obra
de Luigi Ferrajoli (SANCHS, 2011, p. 19-20; ABELLN, 2009,
p. 21). Nessa obra, Ferrajoli no apenas desenvolveu uma teoria
do garantismo penal, como tambm esboou os traos
fundamentais de uma teoria geral do garantismo, na qual se
vislumbra, como bem assinalou Ibez, uma tcnica geral de
tutela de todos os direitos fundamentais (IBEZ, 2009, p. 60).
Segundo Ferrajoli, o garantismo pode ser compreendido
em trs acepes diversas, embora conectadas entre si. Pode
entendido como: i) filosofia poltica; ii) modelo normativo de
direito e iii) teoria do direito (FERRAJOLI, 2014, p. 785).
Como filosofia poltica, o garantismo exige que o Estado e o
direito sejam justificados de um ponto de vista externo
justificao heteropoitica (FERRAJOLI, 2014, p. 787). Para o
autor, a existncia do Estado e do direito s podem ser justificadas
por seu carter instrumental em relao tutela de direitos vitais. O
direito (penal) assim como o Estado um artifcio, estabelecido
de maneira convencional para a proteo de direitos
fundamentais. Estes ltimos so, portanto, prvios e prioritrios
em relao ao prprio Estado, servindo, alm disso, como critrio
externo de justificao da prpria existncia do direito
(FERRAJOLI, 2014, p. 811-817).
Como modelo normativo de direito, o garantismo requer que
se estabelea um tipo de direito limitador do poder, que peculiar
ao moderno Estado Democrtico de Direito (FERRAJOLI, 2014,
p. 789-800). O garantismo penal resgata, assim, da ilustrao uma
546 Galvo Rabelo
espcie de filosofia da suspeita em relao a toda forma de

poder (SANCHS, 2011, p. 46). Como esclarece Abelln,
a teoria geral do garantismo arranca da

ideia j presente em Locke e em
Montesquieu de que do poder se
deve sempre esperar um potencial
abuso que preciso neutralizar fazendo
do direito um sistema de garantias, de
limites e vnculos ao poder para a tutela
dos direitos 2 (ABELLN, 2009, p. 22).
a necessidade de limitar o poder que justifica a

elaborao de um sistema que estabelea limites materiais e
procedimentais ao seu exerccio. Em uma de suas acepes,
portanto, o garantismo se confunde com aquele modelo limite ou
ideal de direito, que estabelece uma srie de limites e
condicionamentos para o exerccio do poder estatal.
Por fim, garantismo designa tambm uma teoria jurdica
que se baseia no paradigma metodolgico da separao entre
ser e dever ser. A distino entre o ponto de vista prescritivo
e o ponto de vista descritivo habilita o terico do direito com um
instrumental adequado para denunciar a divergncia (divaricazioni)
entre validade (normatividade) e efetividade (realidade) do
direito (FERRAJOLI, 2014, p. 786).
Para Ferrajoli, a vocao garantista para a tutela de
direitos fundamentais s pode ser realizada quando o jurista
assume uma postura metodolgica que mantm separadas as
esferas do ser e do dever ser (ABELLN, 2009, p. 22-23).
nesse sentido que se afirma que Ferrajoli um herdeiro da
tradio juspositivista (VIANNA, 2007, p. 176). Segundo o autor:
A doutrina iluminista da separao entre

direito e moral elaborou, a um s tempo,
2 No original: la teora general del garantismo arranca de la idea presente ya em

Locke y en Montesquieu de que del poder hay que esperar siempre un
potencial abuso que es preciso neutralizar haciendo del derecho un sistema
de garantas, de lmites y vnculos al poder para la tutela de los derechos.
o pressuposto necessrio de qualquer teoria

garantista e de qualquer sistema de direito
penal mnimo, enquanto as vrias
doutrinas pr e ps-iluministas da
confuso [entre direito e moral] viram-
se colocadas na origem de culturas e
modelos penais substancialistas e
variadamente autoritrios
(FERRAJOLI, 2014, p. 216, grifamos).
Para os propsitos deste artigo, o garantismo ser

compreendido, sobretudo, como um modelo normativo de direito. No
mbito jurdico penal, esse modelo corresponde ao da estrita
legalidade do sistema garantista (FERRAJOLI, 2014, p 785-786),
que exige a implementao dos dez axiomas que Ferrajoli recolhe
na tradio jurdico-penal: A1) no h pena sem crime (carter
retributivo da pena); A2) no h crime sem lei (princpio da
legalidade); A3) no h lei (penal) sem necessidade (princpio da
ultima ratio); A4) no h necessidade sem leso (princpio da
lesividade); A5) no h leso sem conduta (princpio da
materialidade da ao); A6) no h conduta sem culpa (princpio
da culpabilidade); A7) no h culpa sem processo (devido
processo legal); A8) no h processo sem acusao (princpio do
sistema acusatrio); A9) no h acusao sem prova (princpio do
nus da prova para a acusao); e A10) no h prova sem defesa
(princpios do contraditrio e da ampla defesa) (FERRAJOLI,
2014, p. 91).
Esse modelo garantista de direito penal, o nico
efetivamente adequado s exigncias normativas do Estado
Democrtico de Direito, deve nortear tanto a elaborao das
normas dos sistemas jurdico-penais concretos, quanto a prtica
efetiva das agncias penais no interior desse sistema. Em outras
palavras, os sistemas jurdico-penais e a prtica das referidas
agncias precisam observar as garantias penais e processuais
penais.
No entanto, Ferrajoli reconhece que nenhum sistema
jurdico concreto consegue implementar esse modelo de forma
integral e perfeita: sua realizao sempre aproximativa e existe
548 Galvo Rabelo
sempre um certo nvel de ilegitimidade no sistema jurdico e na

prtica institucional, que pode ser maior ou menor. Por essa razo,
no se deve raciocinar em termos de um binmio garantismo vs.
no-garantismo, mas sim procurar identificar, nos sistemas
normativos e na prtica jurdica, os diversos graus de garantismo
(FERRAJOLI, 2014, p. 786).
Isso no significa bom esclarecer que as garantias
penais e processuais penais sejam princpios jurdicos sujeitos
ponderao ou flexibilizao. Ferrajoli, na verdade, no descura
da natureza peremptria do sistema de garantias, isto , do carter
inegocivel ou infalvel dos axiomas formulados pelo modelo
garantista de direito penal.
Em sua defesa do constitucionalismo garantista ou
juspositivista, Ferrajoli (2012) rejeitou expressamente a ideia de
ponderao de princpios, sustentando que a prpria
contraposio entre regras e princpios, do modo como foi
formulada por Dworkin e Alexy, representa um inaceitvel risco
para a normatividade dos direitos fundamentais:
No se trata de um jogo de palavras. A

contraposio, a meu ver inconsistente,
instituda, indistintamente, entre regras
e princpios tem relevantes implicaes
prticas. O seu aspecto mais insidioso
o radical enfraquecimento do valor
vinculante de todos os princpios,
sobretudo se de nvel constitucional
(FERRAJOLI, 2012, p. 41).
O autor defende, portanto, que os direitos fundamentais

so infalveis: podem ser legitimamente observados ou ilegitimamente
inobservados na legislao e na prtica institucional, mas nunca
submetidos a um modelo de ponderao jurdica que
justifique/legitime seu descumprimento total ou parcial.
Esse carter inegocivel ou infalvel dos direitos
fundamentais e, consequentemente, das garantias jurdico-penais
ser tambm fundamental para explicar como a passagem direta e
irrefletida do discurso cientfico de David Eagleman para o nvel
poltico criminal desconsidera as garantias inerentes a um modelo

garantista de direito penal.
2. A POLTICA CRIMINAL NEUROCIENTFICA DE

DAVID EAGLEMAN
As cincias do crebro vivenciaram um extraordinrio
desenvolvimento no final do sculo passado. Quando as novas
tcnicas de neuroimagem possibilitaram a anlise do
funcionamento cerebral em tempo real, proporcionando uma srie
de novas informaes a respeito do crebro humano, o
entusiasmo em relao a essa rea cresceu exponencialmente.
Paralelamente, possvel observar tambm um forte incremento
no nmero de pesquisas neurocientficas relacionadas ao crime, as
quais, como pontou Walsh, dificilmente podero continuar sendo
desconsideradas por juristas e criminlogos (WALSH, 2009, p.
86).
David Eagleman, neurocientista norteamericano, um
dos pesquisadores que tem trabalhado na interseo entre a
neurocincia e as cincias criminais. Sua proposta promover um
dilogo profcuo entre os recentes estudos sobre o crebro
humano e as disciplinas ligadas ao fenmeno criminal, a saber, a
criminologia3, a poltica criminal e o direito penal.
Em seu livro Incgnito, de 2011, o Eagleman formula a
sua tese nuclear de que a conscincia consiste apenas em uma
pequena parte da totalidade de nossa estrutura cerebral. Segundo o
3 Um trabalho interessante de Eagleman e seus colegas no campo da

criminologia quantitativa o desenvolvimento de uma nova base de dados de
registro criminal, o Criminal Record Database (CRD) que pretende superar
algumas deficincias do Uniform Crime Reports (UCR). O UCR uma base
oficial de registro criminal muito utilizada em pesquisas criminolgicas
(SIEGEL, 2011, p. 30-34). O FBI responsvel pela elaborao do UCR, a
partir dos dados que lhe so repassados pelas instncias de aplicao do
direito penal. A base de dados (CRD) proposta por Eagleman e seus colegas
do Centro de Direito e Cincia de Houston (Texas) obviamente bem
menos abrangente e possui um sistema de dupla categorizao: i) uma
categorizao mais detalhada (com 152 categorias), que oferece mais dados
sobre o crime, o processo e o criminoso do aqueles que so fornecidos pelo
UCR; e uma categorizao mais ampla (com 32 classificaes) que
homogeiniza a terminologia criminal e possibilita a comparao de dados
entre diferentes jurisdies (ORMACHEA et al, 2015).
550 Galvo Rabelo
autor, h no crebro humano uma espcie de atuao de

bastidores que, na maior parte dos casos, dirige a ao e o
pensamento de forma oculta (incgnita), isto , sem que o
processo chegue a se tornar consciente para o agente
(EAGLEMAN, 2012a, p. 1-19). Segundo ele, na verdade, quase
tudo o que acontece em nossa vida mental no est sob nosso
controle consciente [...] (EAGLEMAN, 2012b, p. 16).
O autor compara o impacto das descobertas
neurocientficas com a teoria astronmica de Coprnico: assim
como a terra perdeu a sua centralidade no universo com a teoria
copernicana, ns tambm fomos derrubados de nossa posio no
centro de ns mesmos (EAGLEMAN, 2012b, p. 20), a partir do
instante em que se comea a perceber a existncia de uma
estrutura inconsciente no maquinrio cerebral, isto , de uma parte
inacessvel de nossa mente (EAGLEMAN, 2012a, p. 12-19). A
questo colocada por Eagleman que as pessoas tm pouca
capacidade de deciso ou de explicar suas aes, motivaes e
crenas, e que o leme conduzido pelo crebro inconsciente,
modelado por inumerveis geraes de seleo evolutiva e uma
vida inteira de experincias (EAGLEMAN, 2012b, p. 203).
No h absolutamente nada a pontuar sobre o trabalho de
divulgao cientfica e sobre as pesquisas estritamente
neurocientficas desenvolvidas por Eagleman. O que se questiona
o que ele chamou de consequncias sociais das concluses
neurocientficas (EAGLEMAN, 2012a, p. 190). Em outros
termos, o problema surge quando, a partir de seu discurso
cientfico sobre a natureza humana e o funcionamento cerebral, o
autor salta diretamente para o problema poltico criminal de como
deve ser um sistema jurdico-penal que pretenda adequar-se s suas
concluses cientficas.
Como observaram criticamente Miranda e Cardoso,
Diversos pesquisadores [em

neurocincia], partindo de determinada
descrio do comportamento humano
e do funcionamento cerebral, se
aventuram a realizar prescries em
mbito jurdico, e, de modo especial, na
rea criminal. Muitas destas incurses

dos neurocientistas na seara do direito
penal, entretanto, embora compatveis
com premissas deterministas,
desconsideram completamente a
evoluo da dogmtica penal ao longo
da histria, ignorando ainda suas
possveis consequncias polticas
(MIRANDA; CARDOSO, 2016, p. 72-
73).
preciso, portanto, analisar o que Eagleman sugere como

modelo ideal de direito penal. Uma das preocupaes centrais do
autor rechaar a concepo corrente de que explicar
biologicamente o comportamento criminoso importa em isentar o
agente de punio. Como a ideia de culpabilidade surgiu, no bojo
da doutrina clssica oitocentista, atrelado concepo moral de
livre arbtrio, pode-se inferir que, estando o comportamento de
algum predeterminado por fatores biolgicos, no seria possvel
reprov-lo moral e juridicamente 4.
Eagleman, entretanto, refuta a necessidade dessa
inferncia. Para ele, o fato de se considerar que o livre-arbtrio
uma iluso ou uma intuio moral cientificamente injustificada
no leva necessariamente exculpao dos criminosos. Como o
prprio autor esclarece, a compreenso biolgica do
comportamento humano no importa impunidade: isentar todos
os criminosos de culpa no o futuro nem o objetivo de uma
compreenso melhor. Explicao no equivale a iseno
(EAGLEMAN, 2012b, p. 184). O que existe, portanto, uma
interpretao equivocada de que
4 Isso amplamente reconhecido, por exemplo, no caso de comprovao de

doena mental no momento da realizao da conduta. No direito penal
brasileiro, a doena mental afasta a culpabilidade ao excluir a imputabilidade
do agente. Nos termos do art. 26 do Cdigo Penal brasileiro, isento de
pena o agente que, por doena mental ou desenvolvimento mental
incompleto ou retardado, era, ao tempo da ao ou da omisso, inteiramente
incapaz de entender o carter ilcito do fato ou de determinar-se de acordo
com esse entendimento (BRASIL, 1940).
552 Galvo Rabelo
uma compreenso maior da biologia do

comportamento das pessoas e das
diferenas internas implique o perdo a
criminosos e que no os tiraremos mais
das ruas. Isso uma inverdade. A
explicao biolgica no isentar os
criminosos (EAGLEMAN, 2012b, p.
204).
Na viso do neurocientista, alis, a discusso sobre a

existncia do livre-arbtrio que, segundo ele, ainda um
problema cientfico vlido, relevante e em aberto no tem
importncia para efeitos de aplicao de pena aos criminosos: a
resposta questo do livre arbtrio no importa pelo menos no para
fins de poltica social [...] (EAGLEMAN, 2012b, 182). Consoante
o que Eagleman denominou princpio do automatismo suficiente, o
livre-arbtrio, se existir, apenas um pequeno fator no alto de uma
enorme maquinaria automatizada (EAGLEMAN, 2012b, p. 183).
Desse modo, existindo ou no existindo, sendo relevante ou no
para a tomada de deciso humana, o livre-arbtrio no determina a
resposta poltica questo criminal (EAGLEMAN, 2012a, p. 170-
171; EAGLEMAN, 2012b, p. 183).
Mas o que justificaria, ento, a responsabilidade penal?
Em termos surpreendentemente simples, Eagleman ir sustentar
que a justificao do direito penal repousa na defesa social, isto ,
na necessidade que a sociedade sempre possuir de retirar os
malfeitores das ruas 5 (EAGLEMAN, 2012a, p. 171, traduo
livre).
Na viso do neurocientista, alis, a questo da
responsabilidade penal (imputabilidade) est atualmente mal
formulada. A responsabilidade penal hoje baseia-se, segundo ele,
na inexistncia de fatores biolgicos determinantes do
comportamento humano. O problema que somente so
considerados para esse fim os determinantes biolgicos
atualmente detectveis pelo instrumental tecnolgico disponvel.
Assim, a linha que separa delinquentes inimputveis com um
5 No original: Societies will always need to get bad people off the streets.
problema biolgico dos delinquentes imputveis sem problemas

biolgicos uma funo da capacidade de deteco dos meios
tecnolgicos atuais (EAGLEMAN, 2012a, p. 174-176). Com o
desenvolvimento tecnolgico e cientfico Eagleman prognostica
novos fatores determinantes do comportamento humano se
tornaro identificveis, ampliando os elementos do conjunto dos
inimputveis, isto , alterando a atual linha demarcatria entre
imputveis e inimputveis (EAGLEMAN, 2012a, p. 175-176 e p.
190):
No pode fazer sentido que a

culpabilidade seja determinada pelos
limites da tecnologia atual. Um sistema
de justia que declare uma pessoa
imputvel no incio de uma dcada e
inimputvel no final dela no um
sistema em que a culpabilidade tenha
um significado claro (EAGLEMAN,
2012b, p. 189).
Ainda segundo ele:
O cerne do problema que no faz

mais sentido perguntar: at que ponto
foi por sua biologia e at que ponto foi
ele? A questo no faz mais sentido
porque agora compreendemos que
ambas so a mesma coisa. No h uma
distino significativa entre a biologia e
a tomada de deciso de uma pessoa.
Elas so inseparveis (EAGLEMAN,
2012b, p. 189-190).
preciso, portanto, partir para uma concepo alternativa

de responsabilidade penal. Na formulao de seu novo conceito
jurdico-penal de responsabilidade, entretanto, Eagleman ir
554 Galvo Rabelo
ressuscitar os velhos paradigmas da anormalidade dos

delinquentes 6 e do conceito biolgico/substancial de crime:
O ponto principal do argumento que

os criminosos sempre devem ser
tratados como incapazes de ter agido
de outra maneira. A atividade criminosa
em si deve ser tomada como prova de
anormalidade cerebral,
independentemente de podermos situar
os problemas atualmente mensurveis
(EAGLEMAN, 2012b, p. 190).
Partindo dessa premissa, Eagleman formula uma questo

eminentemente poltico-criminal: o que fazer, a partir de agora,
com os delinquentes-anormais (EAGLEMAN, 2012a, p. 177)?
Em resposta, o autor ir rechaar, inadvertidamente, o carter
retributivo da pena como se se tratasse apenas de um impulso
punitivo/vingativo e defender, exclusivamente, um modelo
preventivo voltado para a defesa da sociedade (EAGLEMAN,
2012a, p. 178-180).
Embora as sociedades possuam

impulsos arraigados para a punio, um
sistema de justia prospectivo estar
mais preocupado em servir sociedade
a partir de hoje. Aqueles que infringem
os contratos sociais precisam ser
isolados, mas neste caso o futuro tem
maior importncia do que o passado
(EAGLEMAN, 2012b, p. 191).
6 Para fazer justia ao autor, importante esclarecer que, na nota 24 do captulo

6, ele explica que o conceito de anormal utilizado em um sentido
meramente estatstico e refere-se ao desvio em relao maneira
normal/comum de se comportar. Segundo ele, possvel, por exemplo,
supor com segurana que h algo anormal no crebro daquelas pessoas que
atiram aleatoriamente nas vtimas, por ser este um comportamento estranho,
que quase ningum pratica (EAGLEMAN, 2012a, p. 177 e 248).
Alm disso e de modo coerente com seus pressupostos, o

autor prope a quebra do critrio retributivo na dosimetria da
pena, ao sustentar que a pena deve ser medida pelo prognstico
de reincidncia, e no pela gravidade do fato (EAGLEMAN,
2012b, p. 191). Postula, portanto, na perspectiva da defesa social,
a funo exclusivamente preventiva da pena 7. A maior ou menor
quantidade de pena deve, segundo ele, ser determinada pela maior
ou menor probabilidade de reincidncia no caso concreto:
As penas de priso no precisam mais

se basear na vingana, mas podem ser
calibradas segundo o risco de
reincidncia. Um insight biolgico mais
profundo do comportamento permitir
uma compreenso melhor da recidiva
isto , quem sair e cometer mais
crimes. [...] algumas pessoas precisam
ser retiradas das ruas por um tempo
maior, porque a probabilidade de
reincidncia alta; outras, devido a uma
variedade de circunstncias atenuantes,
tm uma probabilidade de reincidncia
menor (EAGLEMAN, 2012b, p. 191).
E, embora reconhea que o comportamento humano

nunca ser totalmente previsvel, o autor sustenta que
neurocincia poder produzir melhores prognsticos do que os
atuais prognsticos subjetivos lavrados por especialistas
(EAGLEMAN, 2012a, p. 179):
7 Eagleman e seus colegas sustentam que preveno geral do crime e a preveno

especial positiva (tratamento individualizado) andam de mos dadas, porque
uma grande parte dos crimes praticada por reincidentes. O sistema deve,
portanto, segundo a concepo dos autores, privilegiar a reabilitao
individual, a fim de reduzir o crime agregado (ORMACHEA et al, 2016, p.
246).
556 Galvo Rabelo
Os cientistas jamais podero prever

com alto grau de certeza quem
reincidir, porque isso depende de
vrios fatores, inclusive circunstncia e
oportunidade. Todavia, possvel fazer
boas conjecturas, e a neurocincia as
far melhor (EAGLEMAN, 2012b, p.
193).
A viso do autor sobre os fins da pena e o lugar central

ocupado pela reincidncia em seu sistema poltico-criminal explica
a motivao para o seu projeto de desenvolver ferramentas mais
adequadas para a avaliao do risco de recidiva criminal.
O autor juntamente com alguns de seus colegas da
iniciativa em Neurocincia e Direito do Baylor College of Medicine
tm pesquisado formas mais objetivas de avaliar a probabilidade
de reincidncia dos criminosos. O grupo tem trabalhado no
desenvolvimento de um software capaz de realizar testes
psicomtricos de traos cognitivos do agente, traos que, segundo
o grupo de pesquisadores, esto diretamente relacionados
reincidncia, como agressividade, empatia, planejamento, funo
executiva, controle de impulsividade etc. Ao final do teste, o
software retorna uma pontuao como resultado da avaliao.
Essa pontuao consistiria em uma mensurao mais direta e
objetiva da propenso reincidncia, apta a auxiliar os agentes do
sistema penal na aplicao do direito (ORMACHEA et al, 2016, p.
244-245).
Por outro lado, ao assumir o paradigma da anormalidade
do delinquente, o autor chega, como os autores da Escola Positiva
do sculo XIX, ideia da necessidade de tratamento compulsrio
(medida de segurana) para quem pratica o ilcito penal:
Uma justia prospectiva explorar a

compreenso biolgica em reabilitao
customizada, vendo o comportamento
criminoso como compreendemos
outros problemas mdicos como a
epilepsia, a esquizofrenia e a depresso
problemas que agora permitem a

procura e administrao de auxlio
(EAGLEMAN, 2012b, p. 194).
E tendo em vista que o fraco controle dos impulsos a

caracterstica marcante da maioria dos criminosos no sistema
carcerrio (EAGLEMAN, 2012b, p. 195), a proposta de
tratamento estatal para os criminosos formulada por Eagleman o
que ele denominou de treinamento pr-frontal (prefrontal
workout). Esse workout consiste no treinamento dos lobos frontais,
com assistncia de tcnicas de neuroimagem que proporcionam
feedback em tempo real, a fim de desenvolver a capacidade de
controlar impulsos em vista de objetivos de longo prazo. Como
explica o autor, nossa estratgia de reabilitao dar aos lobos
frontais a prtica na represso dos circuitos de curto prazo
(EAGLEMAN, 2012b, p. 196). Eagleman nos oferece um
exemplo:
Imagine que voc gostaria de resistir

melhor ao bolo de chocolate. Neste
experimento, voc olha fotos de bolos
de chocolate durante uma varredura do
crebro e os pesquisadores
determinam as regies de seu crebro
envolvidas no desejo. Depois a
atividade nessas redes representada
por uma barra vertical na tela do
computador. Seu trabalho fazer a
barra descer. [...] Voc olha a barra e
tenta faz-la descer. [...] voc
experimenta diferentes recursos
mentais at que a barra comea a descer
lentamente. Quando desce, significa
que voc recrutou com sucesso o
circuito frontal para reprimir a atividade
das redes envolvidas no desejo
impulsivo. [...] Ainda olhando as
imagens de bolo de chocolate, voc
558 Galvo Rabelo
pratica fazer a barra descer

repetidamente at que fortalea estes
circuitos frontais (EAGLEMAN,
2012b, p. 196).
Dessa maneira, o agente poder adequar seu

comportamento s necessidades da sociedade, sem que haja
necessidade de uma intromisso estatal mais intensa em seu
crebro (EAGLEMAN, 2012a, p. 182-186): para ajudar um
cidado a se reintegrar na sociedade, o objetivo tico mud-lo o
mnimo possvel a fim de que seu comportamento se coadune com as
necessidades da sociedade (EAGLEMAN, 2012b, p. 195).
Seguindo essa trilha, Eagleman postula que a ideia de
punio deve incorporar o propsito da modificao
comportamental (EAGLEMAN, 2012a, p. 188). Em outras
palavras, a ideia de imputabilidade penal deve ser substituda pela
de modificabilidade comportamental: a ideia ser castigar apenas
quando o comportamento pode ser modificado (EAGLEMAN,
2012b, p. 202). Do contrrio, a punio seria intil e cruel. A pena
deve basear-se, portanto, apenas na noo biolgica de
neuroplasticidade 8 (EAGLEMAN, 2012a, p. 188-189).
Volta, entretanto, nesse ponto, outro antigo problema:
nem todos os sentenciados respondero positivamente ao
tratamento estatal em termos estatsticos, haver sempre os
incurveis. Seguindo essa linha de raciocnio, duas respostas
estatais devem ser adotadas: para aquelas pessoas cujo
8 Segundo a hiptese da plasticidade cerebral, as conexes neurais (o

funcionamento cerebral) podem ser alteradas pela experincia. Como explica
Kandel, as sinapses qumicas so funcional e anatomicamente modificadas
por meio da experincia e do aprendizado tanto quanto durante o
desenvolvimento precoce. Alteraes funcionais e mudanas fisiolgicas so
geralmente de curto prazo e resultam em alteraes na efetividade das
conexes sinpticas existentes. As alteraes anatmicas so, em geral, de
longo prazo e consistem no crescimento de novas conexes sinpticas entre
neurnios. essa plasticidade funcional dos neurnios que caracteriza cada
um de ns como seres individuais (KANDEL el al, 2014, p. 33). Eagleman
acredita que, no futuro, a sociedade poder estabelecer um indicador para
medir a neuroplasticidade (EAGLEMAN, 2012a, p. 189).
comportamento pode ser alterado, aplica-se a pena/tratamento; j

para os incorrigveis, resta apenas a incapacitao.
No caso dos incorrigveis, alis, Eagleman sustenta que o
encarceramento totalmente justificvel como instrumento de
incapacitao do delinquente, com vistas defesa social. Segundo
ele, se no se puder modificar um criminoso condenado de
forma til mediante punio, ele simplesmente deve ser isolado
(EAGLEMAN, 2012b, p. 202). E, mais adiante, sentencia: o juiz
deve agir em prol da segurana da sociedade (EAGLEMAN,
2012b, p. 205) e se a punio no for til, ento coloque a pessoa
sob o controle do Estado para os fins de incapacitao, e no de
castigo (EAGLEMAN, 2012b, p. 205).
O problema que, como veremos na prxima seo, a
sua proposta poltico-criminal repete, no essencial, algumas
concepes da velha Escola Positiva italiana do sculo XIX,
concepes que informaram cientificamente modelos autoritrios
ou no-garantistas de direito penal.
3. AVALIAO GARANTISTA DE ALGUNS ASPECTOS

DA POLTICA CRIMINAL DE DAVID EAGLEMAN
As propostas poltico-criminais de David Eagleman
levantam uma srie de problemas. Neste artigo sero abordados
alguns deles, procurando mostrar como o autor resgata, em
diversos momentos, concepes ultrapassadas do positivismo
criminolgico novecentista. Isso ocorre, por exemplo, quando
Eagleman defende o paradigma da anormalidade do delinquente e
quando prope a substituio do paradigma retributivo por uma
concepo exclusivamente preventiva voltada para a reabilitao
ou para a incapacitao.
Assim como ocorreu em relao Escola Positiva do
sculo XIX, Eagleman cai em algumas falcias naturalistas ao
propor uma passagem, direta e sem intermediao normativa
adequada, do nvel descritivo das cincias do crebro para o nvel
prescritivo da poltica criminal 9. Toda formulao de polticas
9 A impossibilidade lgica de evoluir de premissas descritivas para concluses
prescritivas a chamada falcia naturalista est na base da epistemologia do

garantismo juspositivista de Ferrajoli (VIANNA, 2007, p. 175; FERRAJOLI,
2014, p. 205). Como observou Ferrajoli, no sculo XIX a doutrina da separao
560 Galvo Rabelo
pblicas no Estado Democrtico de Direito contemporneo

precisa respeitar, tanto na forma quanto no contedo, os preceitos
constitucionais. O que se pretende, portanto, nesta seo, avaliar
as propostas de Eagleman luz de um modelo garantista de
direito penal, que nada mais do que o modelo normativo de
direito prprio dos Estados Constitucionais modernos.
3.1. A unilateralidade da noo de defesa social
A base terica de toda a construo poltico-criminal de

Eagleman repousa em uma concepo demasiadamente pobre e
unilateral sobre a misso do direito penal. Segundo ele, o direito
penal e o sistema judicirio servem, exclusivamente, para a defesa
da sociedade. Esse tipo de concepo, muito forte tambm na
Escola Positiva do sculo XIX, obviamente favorece a ampliao
da violncia inerente aos sistemas penais tudo justificvel
quando se trata de proteger a sociedade...
O modelo garantista de direito penal, ao contrrio, se
caracteriza como uma tcnica de tutela idnea a minimizar a
violncia e a maximizar a liberdade [...] (FERRAJOLI, 2014, p
786). O garantismo penal de Ferrajoli justifica a existncia da pena
em sua capacidade de reduzir a violncia, tanto a violncia
representada pelo crime, quanto a violncia relacionada com a
reao social ao delito e a atividade punitiva do Estado. A ideia
unilateral de defesa social conduz ideologicamente expanso
desarrazoada do sistema penal. O direito penal no apenas protege
a sociedade da violncia representada pelo crime, mas tambm
protege o criminoso da violncia estatal e dos meios no-
institucionais de punio (FERRAJOLI, 2014, p. 308-314).
nesse sentido que Ferrajoli sustenta que a lei penal a lei do mais
fraco: protege a sociedade que mais fraca no momento do
entre direito e moral viu-se ofuscada. No plano filosfico tal acontecimento se

deu pelo fato de que a distino aqui efetuada entre o seu uso assertivo,
correspondente a teses cientificamente verdadeiras, e o seu uso prescritivo,
equivalente a opes polticas, nem verdadeiras nem falsas, sobre os limites do
direito, em particular do direito penal, jamais foi totalmente clara (FERRAJOLI,
2014, p. 210).
delito e protege o acusado que mais fraco no momento da

reao social ao crime.
O objetivo geral do direito penal, tal

como resulta da dupla finalidade
preventiva ora ilustrada, pode ser, em
uma palavra, identificado com o
impedimento do exerccio arbitrrio das
prprias razes, ou, de modo mais
abrangente, com a minimizao da
violncia na sociedade. [...]. claro que,
visto sob este prisma, o objetivo do
direito penal no passvel de ser
reduzido mera defesa social dos
interesses constitudos contra a ameaa
que os delitos representam. Este , sim,
a proteo do fraco contra o mais forte:
do fraco ofendido ou ameaado com o
delito, como do fraco ofendido ou
ameaado pela vingana (FERRAJOLI,
2014, p. 311).
Essa dupla funo do direito penal proposta pelo

garantismo totalmente negligenciada pela ideologia da defesa
social. E, como esta velha e autoritria ideologia que norteia o
pensamento poltico-penal de Eagleman, ele no consegue evitar
que sua teoria padea dos mesmos problemas que afligiram os
grandes mestres da criminologia positivista italiana do sculo XIX.
3.2. A anormalidade do delinquente

Eagleman repete tambm os passos da Escola Positiva
do sculo XIX ao romper, perigosamente, com o paradigma da
normalidade do delinquente. Como se sabe, esse paradigma foi
fundamental para a formulao poltico-liberal de um modelo de
direito penal adequado aos princpios da legalidade e da
materialidade. Considerando que o crime simplesmente o
resultado de uma conveno social (a lei penal), o paradigma
liberal sustentou e sustenta que qualquer pessoa, em algum
562 Galvo Rabelo
momento de sua vida, pode descumprir uma determinao penal.

Em um tal cenrio, no to relevante o ser da pessoa que
pratica o fato, mas sim o prprio fato definido como crime pela lei
penal.
O paradigma da normalidade do delinquente pode ser
relacionado com o convencionalismo penal. Como esclarece Ferrajoli
(2014), o convencionalismo penal indica que o fato-crime aquilo
e somente aquilo que a lei penal define como tal. No existe
um conceito ontolgico ou substancial de crime que preexista
definio legal. O crime simplesmente uma conveno criada
pela autoridade jurdica e toda forma de substancialismo penal
doutrina que busca um conceito substancial de crime a porta
de entrada para modelos autoritrios de direito penal, uma vez que
desvaloriza o papel constituidor da lei penal. O juiz que se orienta
por uma concepo substancial de crime dificilmente se limitar
definio legal do delito ao concluir por sua existncia concreta.
Antes, tender a impor lei sua concepo substancial de crime.
Com isso, viola-se um dos axiomas mais fundamentais do
garantismo penal, a saber, o princpio da legalidade, segundo o
qual no pode haver crime sem lei penal (nullum crimen sine lege).
Somente por conveno jurdica, e no

por imoralidade intrnseca ou por
anormalidade, que um determinado
comportamento constitui delito; e a
condenao de quem se tenha
comprovado ser responsvel no um
juzo moral nem um diagnstico sobre a
natureza anormal ou patolgica do ru
(FERRAJOLI, 2014, p. 41-42,
grifamos).
No sculo XIX, a Escola Positiva partiu da premissa de

que o delinquente sempre um anormal, cujo impulso para
delinquir est muitas vezes fora de seu controle 10. Quando se
10 Como ressaltou Zimmermann, a concepo da anormalidade do delinquente e

a viso de que o criminoso um doente, a marca do surgimento dos
estudos biolgicos sobre o crime nos sculos XVIII e XIX
parte dessa premissa, chega-se, inevitavelmente, naturalizao do

conceito de crime, o qual passa a ser explicado como um ente
biolgico e pr-jurdico (um dado ontolgico), isto , como algo
que existe no criminoso independentemente da lei penal.
Garfalo, por exemplo, teve como uma de suas principais
linhas de pesquisa a busca de um conceito de crime natural, um
conceito de delito que pudesse transcender as especificidades
legislativas de cada Estado e tornar-se uma concepo universal de
crime 11. fcil perceber que, com essa abordagem, o criminlogo
italiano deixou para atrs o cerne do convencionalismo penal.
Garfalo busca algo como o ser do crime, e, sem dvida, essa
viso ontolgica de crime enfraquecer o poder confiado ao
legislador para definir, dentro de certas balizas constitucionais, o
que o crime, alm de investir o juiz com um poder, que no foi
constitucionalmente confiado a ele, de determinar a existncia
concreta do crime alm e independentemente da lei. Certamente
esse tipo de concepo serviu e ainda tem servido como base
terica para a formulao de polticas criminais que fragilizam o
carter convencionalista do princpio da legalidade penal.
E exatamente essa concepo de crime como ente
biolgico que, no essencial, repetida por Eagleman ao afirmar
que o crime seja l o que for que ele queira designar com este
termo sempre um sinal de externo de anormalidade cerebral 12.
(ZIMMERMANN, 2011, p. 28-48). Essa ideia aparece, por exemplo, em

Cesare Lombroso. Para o mdico italiano, o crime, tal como a demncia
moral, tem sempre um fundo neurolgico, isto , sempre uma parada
do desenvolvimento de algumas faculdades que permanecem no estado
infantil (LOMBROSO, 2007, p. 220). O criminoso , portanto, na viso de
Lombroso, biologicamente distinguvel dos no-criminosos. Alm disso,
sendo o criminoso algum que se encontra em um estgio evolutivo anterior
em relao aos homens normais, ele est fatalmente fadado reiterada
violao da lei (RAFTER, 2009, p. 74).
11 Como explica Anitua, o delito natural, segundo Garfalo, consiste na violao
de dois sentimentos pelo menos, da forma como estes sentimentos se

desenvolveram na cultura europeia: os dois sentimentos bsicos e naturais
seriam a piedade e a probidade. [...] Os delitos que lesam a piedade so
aqueles que afetam a vida ou a sade. E os que lesam a probidade ou
justia a so aqueles que atentam contra a propriedade (ANITUA, 2008,
p. 314).
12 Pode-se, no entanto, questionar: seria realmente anormal uma pessoa que viola
564 Galvo Rabelo
Outro problema que deriva da concepo da

anormalidade dos delinquentes sua incompatibilidade com o
modelo de direito penal do fato. Ver o criminoso como um crebro
anormal, fadado reiterada violao da lei o que explica, alis, a
obsesso de Eagleman pelo tema da reincidncia , retira o foco
do evento criminoso (do fato-crime) e o coloca na pessoa por trs do
crime. O criminoso passa a ser visto como um crebro doente,
ainda que sua anomalia no possa ser determinada com os meios
tecnolgicos atualmente disponveis. O risco poltico comea
quando o crime deixa de ser o pressuposto fundamental da pena e
passa a ser visto como o simples sintoma de uma personalidade
criminosa que deve ser alterada ou neutralizada (BATISTA, 2011,
p. 45). O acusado passa a ser julgado por ser criminoso e no
por ter praticado um fato definido como crime13.
Esse tipo de viso sobre o delinquente, bem presente no
positivismo criminolgico novecentista, dar ensejo a uma srie de
transformaes histricas no direito penal fortemente
fragilizadoras do princpio da materialidade ou da exterioridade da
ao (nulla injuria sine actione). Consoante esse princpio, s pode
ser considerado delito aquilo que se materializa em um
comportamento especfico, pontual e suscetvel de descrio
emprica. Como afirma Ferrajoli:
De acordo com este princpio, nenhum

dano, por mais grave que seja, pode-se
estimar penalmente relevante, seno
como efeito de uma ao. Em
consequncia, os delitos, como
pressupostos da pena, no podem
consistir em atitudes ou estados de
direitos autorais na internet, que se envolve em uma briga ou discusso, que

fala mal de algum com um colega ou que pratica uma leso corporal
culposa? o Estado que define o que normal ao tipificar as condutas?
13 Em um determinado momento, Eagleman faz a seguinte pergunta: o que
faremos, daqui em diante, com um criminoso acusado? (EAGLEMAN,
2012b, p. 190; EAGLEMAN, 2012a, p. 177). interessante notar que, nessa
passagem, o autor rotula o sujeito como criminoso antes mesmo do
julgamento, j que o crime, em sua concepo, mais um evento biolgico
do que o resultado de convenes humanas.
nimo interiores, nem sequer,

genericamente, em fatos, seno que
devem se concretizar em aes
humanas materiais, fsicas ou
externas, quer dizer, empiricamente
observveis passivas de serem
descritas, enquanto tais, pela lei penal
(FERRAJOLI, 2014, p. 440).
E exatamente isso que se perde quando se deixa de

pensar em termos de fato-crime e de comportamento
externalizado para se pensar em crebros criminosos. Desliza-
se, facilmente, para um modelo de direito penal do autor. Como
explica Ferrajoli, concepes como estas, contribuem para a
ampliao da violncia penal:
A referncia ontolgica externa - seja

ela a pecaminosidade intrnseca do
delito ou a anormalidade antropolgica do
ru -, concebida, nestes casos, como
suficiente quer para a definio terico-
jurdica do delito, quer para a
justificao tico-poltica da sua
punio, com efeito, no desenvolve
nenhuma funo de limitao ou de
deslegitimao do direito positivo,
valendo para endossar seus contedos,
e para solicitar-lhe a extenso pelo
maior nmero possvel de desviaes
morais ou naturais, segundo projetos
pampenalistas de saneamento moral e
de controle disciplinar da sociedade
(FERRAJOLI, 2014, p. 213-214). 14
14 Tem razo, portanto, Vera Maluguti ao observar que, enquanto a filosofia da

ilustrao serviu para fundamentar a limitao do poder punitivo do Estado,
o positivismo criminolgico serviu para legitimar a sua expanso (BATISTA,
2011, p. 44).
566 Galvo Rabelo
A concepo de que delinquentes so seres anormais

perturba, portanto, o modelo garantista de direito penal, uma vez
que a simples assuno dessa ideia acarreta a flexibilizao de duas
garantias substanciais do direito penal, a saber, as garantias da
legalidade e da materialidade 15.
3.3. O abandono do paradigma retributivo

Eagleman prope ainda que se abandone a ideia de que a
pena tenha carter retributivo o que ele atribui a nossos
impulsos punitivos para colocar, em seu lugar, a ideia de
tratamento/reabilitao dos criminosos modificveis e de
incapacitao dos criminosos no-modificveis. Na verdade, a
noo de anormalidade dos delinquentes, que, como se viu, um
trao comum s propostas de Eagleman e da Escola Positiva do
sculo XIX, refora significativamente a concepo de defesa
social, j que, se o criminoso apenas um crebro anormal,
muitas vezes imodificvel, resta sociedade defender-se dele com
os meios de que dispe: tratamento para os curveis e
neutralizao dos incurveis.
Apesar de apresentar sua proposta de destruio do
conceito de imputabilidade como algo necessrio para um direito
penal que olhe para o futuro, a proposta em si mesma no nova,
consistindo, na verdade, em uma nova roupagem para velhas
alternativas historicamente dolorosas ao modelo garantista de
direito penal 16.
15 Um exemplo histrico interessante pode ser retirado do direito penal socialista

do sculo XX. Como se sabe, o direito penal socialista foi muito influenciado
pela escola positiva italiana, especialmente por Ferri. bem conhecida a
crtica socialista ao princpio burgus da legalidade e a formulao da ideia
alternativa de legalidade socialista. Independentemente do mrito terico
que possa ter tido, o certo que a proposta teve como efeito prtico a
flexibilizao da garantia da legalidade, o que facilitou a perseguio de
adversrios polticos pelo regime. O momento mais dramtico da queda do
princpio da legalidade representado pelo Projeto Krylenko de 1930, cuja
caracterstica mais marcante era a ausncia de uma parte especial que
definisse os crimes e previsse as penas (SALES, 2005, p. 45-84).
16 Pachukanis, um dos grandes tericos do direito sovitico, j havia criticada o
conceito de imputabilidade, que ele considerou um conceito no-cientfico e

totalmente dependente de uma concepo no-determinista do crime: do
ponto de vista do encadeamento das causas que determinam um evento
Veja-se, por exemplo, a descrio da teoria penal de Ferri

feita por Anitua, a fim de perceber a sua proximidade, no
essencial, com as propostas penais de Eagleman:
Ferri propunha, de fato, substituir a

categoria clssica de responsabilidade
moral pela positiva de
responsabilidade social. O delito no
podia imputar-se, segundo ele, a um ato
livre de vontade, mas sim a um
comportamento individual concreto e
causado: a reao lgica da sociedade
ser, mirando o futuro, a de impedi-lo.
Essa reao ser uma medida de
legtima defesa tanto depois de um
comportamento delitivo quanto
tambm antes dele, para o qual Ferri
proporia os substitutivos penais e as
medidas pr-delituais. Todas elas no
teriam somente um valor para a
sociedade ao excluir, mas tambm
pretenderiam incluir, atravs do
tratamento curativo ou reeducador.
Isso dependeria do tipo de autor, e
no do fato, e tambm do tratamento
considerado mais idneo. Da se
deduziria a durao do castigo, a qual,
para sua maior comprovao, tenderia
pena indeterminada (ANITUA, 2008,
p. 313).
qualquer, no h a menor razo para que se privilegie uma certa cadeia causal
em detrimento de qualquer outra. As aes de um homem psiquicamente
anormal (irresponsvel) so to determinadas por uma srie de causas
(hereditariedade, condies de vida, meio etc.), como as aes de um homem
inteiramente normal (completamente responsvel) (PACHUKANIS, 1988,
p. 129).
568 Galvo Rabelo
Mas, o que gostaramos de destacar aqui o fato de

Eagleman defender que a dosimetria da pena deve ter por base o
risco ou a probabilidade de reincidncia (preocupao com o
futuro) e no a retribuio ao crime j cometido (preocupao
com o passado). A quebra do carter retributivo da pena d ensejo
a um modelo autoritrio de direito penal, pois significa o
abandono de uma importante limitao ao poder punitivo estatal:
a noo de proporcionalidade. Antes de se tratar apenas de um
impulso pessoal de vingana em relao ao crime, como sustentou
Eagleman, a ideia de retribuio tambm uma garantia penal que
estabelece que a quantidade e a intensidade da pena no podem
ultrapassar, em nenhuma hiptese, o grau de gravidade do delito
apenado. Quando a proporcionalidade entre o crime e pena deixa
de ser um limite ao poder de punir e a pena passa a ser fixada
apenas com base em consideraes meramente preventivas,
chega-se facilmente como chegou Ferri s medidas
indeterminadas ou mesmo como imaginou Garfalo
neutralizao do delinquente pela pena capital, que a
incapacitao por excelncia do criminoso perigoso 17. Qualquer
espcie de delito, no importando a gravidade, poderia servir de
pretexto para as penas mais violentas, longas e arbitrrias.
de se considerar, ainda, que a concepo de que o crime
um sintoma da doena que o provoca, pode dar ensejo a uma
das piores espcies de poltica criminal imaginvel: aquela que
viola o princpio elementar da retributividade. Segundo a garantia da
retributividade no pode haver pena sem a prvia existncia de um
crime (nulla poena sine crimine). Mas se o crime no um tipo de
comportamento que qualquer pessoa pode praticar, mas a ao
sintomtica de um anormal, fcil concluir embora Eagleman
no tenha dito isto que no existe razo suficiente para exigir
que o Estado espere a ocorrncia do crime para a neutralizao do
17 Garfalo propunha a pena de morte para os indivduos desprovidos do

sentimento de piedade, os quais, em sua viso, seriam irrecuperveis. Como
descreveu Anitua, para ele, seria agravar o sofrimento das vtimas que elas
tivessem de pagar, com seus impostos, o sustento dos condenados na priso;
por isso ele se apunha segregao atravs da priso perptua, preferindo a
pena capital (ANITUA, 2008, p. 315). Como acentua Garfalo, quando se
trata de delinquentes incorrigveis a nica frmula segura de eliminao a
morte (GARFALO apud ANITUA, 2008, p. 315).
delinquente. Uma vez identificado o criminoso-doente, a poltica

criminal mais eficiente, em termos de defesa social, seria antecipar a
interveno penal, desvinculando-a de qualquer prtica prvia de
um delito. Nesse momento, o conceito de periculosidade (temerit)
que, segundo Anitua, foi inventado por Garfalo (ANITUA,
2008, p. 314) colocado no centro do direito penal como
gatilho deflagrador da pena, no lugar antes ocupado pelo conceito
de crime, fazendo roer os pilares mais bsicos de um modelo
garantista de direito penal 18.
A proposta de Eagleman passa por todas essas questes:
desafia o carter limitador da garantia da proporcionalidade penal,
alm de possuir em si o grmen da ruptura com a garantia da
retributividade da pena (nulla poena sine crimine).
CONCLUSO
A neurocincia certamente fornecer subsdios muito
valiosos para uma melhor compreenso da natureza humana, o
que inclui a tomada de deciso e o comportamento humano e,
possivelmente, a sua contribuio ser decisiva no que tange
reforma de diversos sistemas e institutos jurdicos. Mas preciso
ter cautela. Especialmente no mbito do direito penal que
comumente lida com relaes intensamente violentas de um
lado, a violncia representada pelo crime; de outro, aquela que
resulta da reao estatal ou informal a ele.
O prprio Eagleman, na nota 26 do captulo 6 de
Incgnito, reconhece que preciso ter cuidado diante dessas
questes:
A cautela de importncia, porque as

histrias biolgicas do comportamento
humano foram mal utilizadas no
passado em apoio a certos programas.
Porm, o uso imprprio no passado
18 assim que em Ferri a pena aparece como uma represso necessria para
defender o organismo social, no contra decises a-sociais, mas sim contra o
estado perigoso de alguns indivduos. O delito era simplesmente o sintoma, o fato que revela
a personalidade perigosa. O recurso pena teria como objetivo exatamente
transformar essa personalidade (ANITUA, 2008, p. 311).
570 Galvo Rabelo
no implica que os estudos biolgicos

devam ser abandonados; implica apenas
que devem ser aprimorados
(EAGLEMAN, 2012b, p. 260).
De um ponto de vista garantista, entretanto, a utilizao

poltico-criminal dos estudos biolgicos levada a cabo por
Eagleman em nada aprimoram ou superam esses problemas
histricos, mas antes fazem ressurgir muitos de nossos fantasmas
do passado. O neurocientista repete, de forma assustadora,
propostas poltico-criminais novecentistas historicamente
experimentadas, fracassadas e dolorosas propostas que,
inclusive, inspiraram a construo de um modelo jurdico
garantista e de sistemas minimalistas de direito penal.
Na viso de Eagleman, como vimos, a prtica do crime
prova suficiente da anormalidade cerebral do agente ainda que
esta no possa ser atualmente detectada. Isso faz com que o
indivduo anormal, uma vez detectado, passe a ser tratado como
indivduo biologicamente criminoso. O crebro criminoso tem
boas chances de reincidir, j que o problema cerebral, que
anteriormente determinou o comportamento criminoso do agente,
permanece l. Mas isso no significa, segundo Eagleman, que a
sociedade ir abrir mo da faculdade de se defender dos crebros
criminosos. A sociedade ir, portanto, oferecer tratamento a quem
pode ser tratado e incapacitar aqueles que no podem.
Essa retomada da antiga compreenso de que os
delinquentes no passam de pessoas anormais, ora modificveis,
ora incorrigveis, catalisa concepes unilaterais de defesa social
em face do criminoso-doente, biologicamente destinado
reincidncia. Alm disso, vulnera o convencionalismo penal, ao
favorecer a criao de um conceito biolgico de crime totalmente
descolado da garantia de mera legalidade, e fragiliza a garantia da
materialidade, por proporcionar a construo de sistemas penais
mais preocupados com o autor do crime do que com o fato-crime.
Pode, por fim, dar ensejo a propostas eminentemente autoritrias
de antecipao da tutela penal atravs da ruptura com o carter
retributivo da pena. Por fim, a proposta formulada por Eagleman
de que a dosimetria deve se basear no risco de reincidncia e no
na gravidade do crime atinge em cheio a garantia da

proporcionalidade penal.
O problema que parece perpassar toda a proposta do
neurocientista situa-se no fato de que ele promove uma transio
simplista e no-refletida de argumentos do mbito do ser para
argumentos prescritivos tpicos do mbito do dever ser. Sua
proposta consiste fundamentalmente em adequar o sistema penal
a suas concluses neurocientficas, como se no houvesse nada
mais a ser considerado. No contribui, portanto, para o
fortalecimento de um modelo garantista de direito penal.
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CAPTULO XXV
Mutilacin genital. Una solucin ibrica

diversa, a un problema transnacional de
derechos humanos
MARCO RIBEIRO HENRIQUES 1

DANIELA SERRA CASTILHOS 2
INTRODUCCIN
Por relevarse una temtica de eminente actualidad e
importancia, optamos por caracterizar en esta sede, los datos y,
por consiguiente el objeto de nuestro problema por ahora. En una
extensin que queremos sinttica y mayoritariamente expositiva
del fenmeno de la Mutilacin Genital, como problema de
derechos humanos, por referencia a su afectacin global y
predominancia acerca del gnero femenino. Datos recientes de la
Organizacin Mundial de Salud (OMS), refieren que cerca de 140
Millones de mujeres en el mundo, habrn sido sometidas a
prcticas de Mutilacin Genital Femenina (MGF), no
medicamente recomendada.
De estas, segn los datos de 2012, publicados por la
UNICEF, cerca de 4 millones sucedieron en el continente
africano, en pases como Nigeria, Etiopia o Egipto. La MGF es
1 Investigador del Instituto Jurdico Portucalense, Jurista pro bono y

Coordinador del Grupo de Juristas de la Amnista Internacional - Portugal, y
Jurista Relator pro bono del Observatorio de los Derechos Humanos.
Correo Electrnico: mrh.ijp@uportu.pt
2 Professora Auxiliar do Departamento de Direito de la Universidade
Portucalense Infante D. Henrique (UPT), Doctora en Derechos Humanos
por la Universidad de Salamanca. Cordinadora Asociada del Grupo de
Investigacin Internacional "Dimensions Of Human Rights" del Instituto
Jurdico Portucalense. Miembro y investigadora del Centro de Estudios de la
Mujer (CEMUSA) de la Universidad de Salamanca. Correo Electrnico:
dcastilhos@upt.pt.
576 Marco Ribeiro Henriques Daniela Serra Castilhos
reconocida internacionalmente como una grave violacin de los

derechos humanos, de las mujeres, pero tambin de los nios,
provocando danos irreparables. Se trata de una prctica
discriminativa en funcin del gnero, profundamente arraigada en
las desigualdades y asimetras de poder entre hombres y
mujeres, en determinadas zonas del globo. La MGF coloca en
crisis los derechos humanos ms fundamentales como la igualdad,
la dignidad y la integridad fsica e intelectual de las mujeres.
Pero, y desde luego, su inalienable derecho a la vida e irreductible
derecho a vivir libre de tortura o tratamiento cruel, deshumano
o degradante.
Recientemente, Portugal y Espaa, han ratificado la
Convencin de Estambul, y a par de los restantes Estados
signatarios se oblig a establecer medidas en el combate a la
violencia de las mujeres. Adversidad, que engloba tanto de
transversal como de contemporneo.
El Parlamento Europeo calcula que cerca de 500.000
mujeres sometidas a la MGF, viven actualmente en Europa, e ms
de 180.000 chicas estn en riesgo de ser sometidas anualmente a
esta prctica cultural, dentro de las fronteras europeas. Sobre todo,
en lo ya perfilado; Turismo para la Mutilacin Genital
Femenina. En ese sentido, Portugal, siguiendo el movimiento
legislativo Europeo, encerr en el ltimo verano, una slida e
constructiva discusin normativa, que culmin en el proceso
legislativo concretizado en la 38 Revisin del Cdigo Penal
(CP) aprobado por la ley 400/08 de 23 de septiembre.
Por consiguiente, a la reciente Ley 83/2015 de 5 de
agosto, a par de la creacin de los crmenes de persecucin y
casamiento forzado y alteracin de los crmenes de violacin,
coaccin sexual e importunacin sexual, cumple el dispuesto en la
Convencin de Estambul, con la afirmacin legal de tipicidad
normativa exclusiva, que hoy criminaliza de forma clara, la
conducta y la causalidad, atribuyendo un sentido de crimen
pblico a la mutilacin genital femenina.
Ya en el plano de la legitimidad territorial, Estambul, vino
enaltecer el carcter urgente en abolir fronteras de punicin
jurdico- territoriales. Portugal no es una excepcin. Al acoger un
mosaico multicultural, aglutinador de personas oriundas de toda
Mutilacin genital. Una solucin ibrica diversa, a un.
parte del globo, Portugal enfrenta ahora nuevas concepciones y

costumbres culturales diversas, en un fenmeno que conduce a un
renovado proceso de interculturalidad.
En este proceso, nuevos usos y costumbres sern
asimilados, pero habr otros que tendrn de ser perentoriamente
banidos, a favor de los principios basilares de un Estado de
Derecho Democrtico y en la direccin de la tradicin humanista
del viejo continente. En este sentido y en lo dispuesto de esta
afirmacin jurdica inequvoca, cuyo tipo legal ya no ofrece
dudas, subsisten reservas cuanto al proceso de aplicacin de la
norma, por referencia al dominio de la investigacin,
particularmente de las cuestiones atinentes a la denuncia y
bsqueda de pruebas.
En el presente ejercicio de caracterizacin del fenmeno
de la MGF, desenvolveremos el contenido de nuestra
investigacin, por referencia a una metodologa de observacin y
descripcin normativa.
Nuestros resultados sern aqu presentados,
subdividiendo nuestra exposicin en tres grandes momentos
nucleares. Primeramente a travs de una caracterizacin del
problema, a la que encadenaremos con una visin panormica a
cerca de la evolucin normativa de la solucin legal, y por fin
concluiremos nuestra breve exposicin, presentando algunos
resultados de nuestra investigacin, bien como las crticas
constructivas y dems propuestas, que entendemos pertinentes
tejer, en sede de conclusin. Partiendo del paradigma
Internacional para el caso Portugus, este trabajo se propone
discurrir sobre las implicaciones de la mutilacin genital femenina,
desde el plano de su realidad local, para el paradigma internacional
del problema, a la luz de las obligaciones ratificadas por los
Estados, parte de la Convencin de Estambul. Particularmente
para el Estado Portugus, en materia de combate a la adversidad
humanitaria, ante el cual colocamos la tnica de la mutilacin
genital por razn no mdica, en nuestra exposicin.
1. Una cuestin de derechos humanos

La Mutilacin Genital Femenina (MGF), viene definida
en la literatura, consubstancindose en cualquier procedimiento
que envuelva la remocin total o parcial de los rganos genitales

femeninos externos y/o que provoque danos infligidos a los
mismos por motivos no mdicos. La prevalencia de esta
costumbre reporta para millones de mujeres en todo el mundo. La
mayora de las sociedades, defiende que esta prctica es necesaria
para la educacin de una chica y preparacin para su vida adulta y
como ritual de preparacin para el casamiento.
Tradicin, que es cumplida en nombre de la religin o de
la cultura, pero adems de todo, en nombre del exacerbado
machismo, que adems de sobreponerse a la propia ley, se
regenera irremediablemente de tiempos a tiempos, en un
paradigma de manutencin de las asimetras en funcin de gnero,
en algunas zonas del mundo.
Datos de la Organizacin Mundial de Salude, de la UNICEF, y
acompaados por la UNFPA, la Mutilacin Genital Femenina
se encuentra documentada en veinte y ocho pases 3.
La MGF, consiste en un ritual de iniciacin 4 que es del
foro comn en algunas zonas del continente Africano 5, pero
3 La Organizacin Mundial de Salud (OMS) estima que entre 100 millones y 140
millones de mujeres y chicas en todo o mundo fueron sujetas a la MGF, de
estas, cerca de 91.5 millones de chicas con edad inferior a 9 aos, en frica,
viven con las consecuencias de la MGF y que, todos los aos, 3 millones de
chicas estn ante la amenaza de ser sujetas a esta prctica. Datos disponibles
en www.cig.gov.pt, consultados en octubre de 2015.
4 () La prctica de la circuncisin masculina remonta a los egipcios, rabes (ismaelitas,
moabitas e amonitas) y se piensa que a los fenicios. Sirios y Filisteos no la practicaban por
lo que, a ests ltimos los judos denominaban, despreciativamente, de incircuncisos. ()
En el Egipto, a travs del papiro de Ebers (1500 a.C.), se sabe de la prctica de la
circuncisin, que tendra lugar a los 14 aos de edad. Era igualmente practicada en chicas,
conforme informacin presente en papiros mdicos egipcios anteriores al tiempo de Cristo.
() Con el adviento del tiempo de Jess Cristo, la circuncisin fue siendo
progresivamente abandonada, prevaleciendo no obstante entre los cristianos de origen
judaica. Despus de la queda de Jerusaln, la operacin fue definitivamente abandonada
por los catlicos. En este sentido, cfr. MATINGO, Carla, O corte dos genitais
femininos em Portugal, o caso das Meninas Guineenses Estudo exploratrio, ACIDI:
Lisboa, 2009, p. 94. Ests Ritos de iniciacin en la pubertad son prcticas
antiqusimas e muchas veces estn asociados a un significado sacrificial,
traducen la visn de esas comunidades acerca del lugar ocupado por la mujer
en la sociedad (transversal a la vida cultural, social, poltica y religiosa) y
acerca de la propia sexualidad y fertilidad femeninas. En este sentido, cfr.
JURISTAS, Grupo de, Mutilacin genital femenina, la cuestin de la tipificacin penal,
tambin en Asia y Medio Oriente existen relatos de esta

prctica. Ms recientemente, tienen llegado al conocimiento
pblico, casos aunque muy contados, de la prctica de mutilacin
genital en grado considerado relevante, en el continente
europeo.
Fruto sobre todo del actual mosaico cultural, que deriva
de las corrientes migratorias que Europa conoce desde meados del
siglo pasado 6. Tcnicamente, la prctica de mutilacin genital
consiste en la incisin a travs de un corte, aunque incompleto,
llevado a cabo en los rganos genitales femeninos. Habitualmente,
esta prctica es clasificada por la comunidad cientfica
internacional 7, de entre 4 tipos distintos. En el tipo 1, tambin
denominado por clitoridectomia, corresponde objetivamente a la
extirpacin de los cltoris o de la piel que lo cubre.
La MGF del tipo 2, viene referida como la amputacin
que corresponde a la extirpacin del cltoris, as como de la
totalidad o parte de los pequeos labios vaginales con o sin corte
de los grandes labios. Por su turno, la MGF de tipo 3 o
infibulacin, correspondiente a la extirpacin del cltoris
igualmente de los pequeos labios y, al corte de los grandes labios
y subsecuente saturacin, la cual busca, de entre la ritualista
inherente, cerrar casi todo el orificio vaginal 8.
Por ltimo, la MGF de tipo 4, aglutina las restantes
prcticas que no conseguimos encuadrar en los tres tipos
anteriormente, contemplando aun, todas las dems intervenciones
s.n.: Lisboa, 2008, p.5, disponible en www.amnistia-internacional.pt,

consultados en octubre de 2015.
5 En este sentido, cfr. JURISTAS, Op. Cit., p.5 () Es igualmente importante tener en
consideracin que adems de no se tratar solo de una prctica africana, tambin no es

exclusiva de los musulmanes.
6 En este sentido, cfr. JURISTAS, Op. Cit. p.5: () El fenmeno creciente de la
igracin ha hecho aumentar el nmero de chicas y mujeres que mismo viviendo fuera do su
pas de origen, fueron sujetas o estn en riesgo de ser sometidas a esa prctica.
7 Clasificacin segn la OMS, in II Programa de Ao para a Eliminao da Mutilao
Genital Feminina - Relatrio Intercalar de Execuo 2012 (2013), documento de la

responsabilidad de la Comisin para la Ciudadana e Igualdad de Gnero (CIG) en
el mbito do II Programa de accin para la eliminacin de la mutilacin genital
femenina, disponible en www.cig.gov.pt, consultado en octubre de 2015.
8 Llega a atingir 10% a 15% de las vctimas e es la forma ms grave de MGF.
abusivas, a cerca de los rganos genitales femeninos por razones

no mdicas 9.
Ya cuanto a los efectos de la mutilacin genital femenina,
podemos clasificarlos diversamente, a travs de una enumeracin,
al nivel fsico y psicolgicos, pero tambin por referencia a la
libertad y autodeterminacin sexual. No obstante, los podremos
abruptamente connotar por comportamientos nefastos y
perversos. Como consecuencia inmediata, enunciamos desde
luego el dolor por el que pasan las vctimas de la MGF, las
hemorragias decurrentes de las prcticas invasivas y el trauma
asociado, bien como las consecuentes dificultades en orinar, las
infecciones localizadas decurrentes de lesiones en los tejidos
genitales y en algunos casos, infecciones generalizadas, septicemias
y la muerte.
Ya a largo plazo, son verificables en estas vctimas,
determinadas consecuencias fsicas, tales como el dolor
crnico, las infecciones plvicas, as como infecciones crnicas del
trato urinario y por consiguiente la incontinencia urinaria,
sangramiento intermitente, danos en los riones, hinchazn y
pequeos tumores benignos en el nervio y lceras genitales. Por
otro lado, ya al nivel de la libertad y autodeterminacin sexual,
son frecuentes los casos de ausencia de placer sexual 10 o
dolores durante la penetracin.
Existen an relatos de stress pos-traumtico 11 e infecciones
en el trato reproductor por obstruccin del corrimiento menstrual,
bien como de infertilidad 12. Por norma, los instrumentos usados
9 Adelantamos como ejemplo el punzn, la perforacin, la incisin o corte, la

escarificacin y la cauterizacin.
10 Verificamos aun la prdida o diminucin de la sensibilidad sexual de forma
permanente y prcticamente irreversible, no obstante, haber ya especialistas

ginecolgicos que se proponen reconstruir la vulva, restaurando las
ligaciones nerviosas y recuperando el tejido remaneciente ante la cicatriz. En
este sentido, Cfr. MATINGO, Op. Cit. p.99.
11 Algunas de estas mujeres, relatan un trayecto sexual asociado al dolor, y que la
menstruacin llega a ser tan dolorosa cuanto su experiencia de mutilacin.

12 No caso de la infibulacin, pueden aun verificarse complicaciones
adicionales, una vez que las relaciones sexuales y el parto solo pueden ter
lugar si los tejidos rasgaren o la mujer sean cortados los labios vaginales
cerrados, en este sentido Cfr. OLIVEIRA, Filipa Andreia Vagos, Mutilao
Genital Feminina: Cultura ou Crime? s.n.: 2012, artculo disponible en
en la ritualista13 Inherente a la prctica de la MGF, son cuchillos,

pedazos de vidrios o lminas, hielo, y mismo pequeos troncos de
rbol o espinos. Se deprende que esos mismos instrumentos no
son esterilizados. Y como si esto ya no fuera suficientemente
grave, sirven para varios procedimientos de corte subsecuentes.
Ests comportamientos, llevan, no raras veces, a la
propagacin de enfermedades sensuales como sean el ttano, la
hepatita B o VIH/SIDA. Es tambin por eso muy frecuente, que
ocurran infecciones, que provoquen danos serios en la salud
reproductiva de la mujer, como mejor se refiri anteriormente.
Podemos aun destacar algunas complicaciones a nvel psicosocial,
provocadas en la direccin de este problema.
Dado que, la MGF es normalmente realizada en chicas no
informadas, son muy frecuentemente precedidas de actos de
intimidacin 14 y de violencia de origen sobre todo parental, pero
tambin oriundas de personas prximas de la familia. Para
algunas de estas chicas, la mutilacin es una ocasin marcada por
el miedo, por la completa sumisin 15 a la hierarqua del
patriarcado/matriarcado de la comunidad, bien como, por la
inhibicin y supresin de especiales sentimientos.
www.psicologia.pt, consultado en octubre de 2015.

13Tanto a circunciso masculina como o corte dos genitais femininos tm,
igualmente, subjacentes razes de higiene sendo, quer o homem como a
mulher circuncidados, considerados limpos. As diferenas entre as duas
prticas advm, sobretudo, do carcter religioso conferidas a cada uma delas.
Enquanto a circunciso masculina definida como um preceito religioso, nas
mulheres o corte uma sunna, ou seja, atribudo tradio e no tem um
carcter obrigatrio, apenas recomendvel. Este carcter de obrigatoriedade e
de no obrigatoriedade faz com que todos os homens muulmanos sejam
circuncidados, e o mesmo no sucedendo com as mulheres.
14 En algunos casos, los nios son obligados a asistir a la mutilacin genital de
otros nios, normalmente de amigos, lo que puede por s solo, causar
problemas psicosociales bastante graves.
15 Muitas destas crianas e mulheres expressam sentimentos de humilhao, inibio e medo
que acabam por fazer parte das suas vidas. Com outras torna-se difcil ou mesmo
impossvel falar da sua experincia pessoal mostrando contudo, uma grande ansiedade e um
estado de tristeza to profundo que reflete bem a sua dor emocional. En este sentido,
Cfr. SILVA, Edna estevo da, Discurso e Representaes sobre a prtica de Mutilao
Genital Feminina na Comunidade Guineense em Portugal, s.n.: Lisboa, 2012, p. 9.
(Traduccin libre.)
Esta situacin las acompaar durante la vida adulta. Se

trata inequvocamente, de un marco en su desenvolvimiento
mental y de una memoria que les quedara para siempre 16. Con el
crecimiento, estas mujeres desenvuelven sentimientos de baja
autoestima, de depresin, de ansiedad crnica, fobias, pnico y
desordenes psicticas. Cierto es, que muchas sufren una vida
entera en silencio.
Por otro lado, las chicas que no fueron en tiempo,
sometidas al ritual inicitico de la MGF, llegan a ser socialmente
estigmatizadas y por consiguiente, son rechazadas en sus
comunidades, que entre otras, las impiden de casar con miembros
de la comunidad.
El Fanado como expresin en idioma criollo, se
refiere al ato ceremonial que emancipa los chicos y las chicas, pero
tambin mujeres adultas. Entre varios enseamientos,
considerados como esenciales para la vida de los extirpados, en la
comunidad local, la religin o etnia a la que pertenezcan como
adultos, se encuentra principalmente la circuncisin masculina y la
mutilacin genital femenina.
Los chicos son mutilados antes de la pubertad, teniendo
en su virilidad y garanta de descendencia la principal razn
invocada por la tradicin, para la realizacin del acto 17.
Ya las chicas mientras son pequeas, sobre todo, por
cuestiones que se prenden con la preservacin de su virginidad.
Habitualmente el Fanado es realizado en la Barraca de Fanado,
local, donde los extirpados permanecen durante todo el proceso.
Esta ceremonia envuelve costos acrecidos a nivel financiero.
16 La MGF resulta posteriormente en una crisis de confianza a largo plazo. Para algunos de
los nios y mujeres, este tipo de experiencia puede tener implicaciones psicolgicas
semejantes a una violacin. () La MGF ha venido a ser asociada a un vasto nmero de
disturbios psicosomticos (asociados a los hbitos de dormir, comer y a las alteraciones de
humor, insomnios, pesadillas, prdida de apetito, prdida de peso, gano excesivo de peso,
ataques de pnico, dificultad de concentracin y aprendizaje y otros sntomas de stress pos-
traumtico). (Traduccin libre) En este sentido Cfr. CRIANA, Instituto de
Apoio , Info Cedi, Boletim do Centro de Estudos, Documentao e Informao sobre a
Criana, n 40, Noviembre y Diciembre de 2013, Instituto de Apoio
Criana: Lisboa, p.5.
17 En este sentido Cfr. SILVERMAN, Eric K, Anthopology and Circumcision,
Anual Review of anthropology Vol. XXXIII, s.n.: USA, 2004, p. 419.

Adems de tratar de la alimentacin de los educandos y

de todo el elenco de cuidadores, que se encuentran durante todo
el perodo de duracin del ritual asegurando la logstica del
proceso, son los familiares los responsables por el pagamiento de
las actividades festivas, entre otros inherentes al ritual. Ambos los
fanados, el femenino y el masculino, son ceremonias colectivas 18,
que juntan chicos o chicas de varias etnias y de diferentes
grupos religiosos. Normalmente en barracas diferentes,
revistiendo igualmente, algunas reglas diferentes segn el sexo del
extirpado.
El proceso del fanado femenino, es dividido en dos
grandes fases. Por un lado el Fanadusinhu o Fanado de Cinimira,
entre nosotros clasificado como el Fanado Pequeo, consiste
solamente en el corte de los genitales. Es fundamentalmente el
acto de llevarse al nio o mujer para una habitacin o divisin
de la casa, donde se procede despus al ritual del corte. Ya el
nombrado Fanadu Garandi o Fanado de Cunumira, entre nosotros
Fanado Grande, se trata de una fase primaria al proceso, en el cual
las chicas pasan por un proceso de aprendizaje.
Una especie de emancipacin de la familia y de la vida
mientras ellas son pequeas. Las chicas, aprenden los trabajos
domsticos, aprenden a comportarse como personas maduras,
siendo muy frecuentes las humillaciones y agresiones fsicas
como forma de moldar sus personalidades para la vida adulta.
Cuanto a las matriarcas, a quien es atribuido el poder para
realizar el corte de los genitales, son las llamadas de Fanatecas.
Estas por norma, son personas con alguna edad que heredan el
cuchillo de corte de sus antepasados.
En su comunidad, son personalidades muy respetadas y
admiradas, y por eso mismo, son brindadas con regularidad
por parte de la populacin de la comunidad local, dada su
posicin y muy particularmente, despus de una ceremonia del
fanado. Aqu llegados, podemos ahora culminar nuestra
caracterizacin, por los critrios atinentes a los factores
sociales y demogrficos, en razn de la edad, de la educacin, de la
religin, o de la etnia y de los rituales, que alteran las tajas de
18 Cuando practicados en las barracas de fanado, no en casa a ttulo individual.

prevalencia de mutilacin genital femenina. Esta prctica, incide

sobre todo, en el intervalo etario de los 4 y los 14 aos de edad.
Por otro lado, la prevalencia de la MGF, es
razonablemente mayor entre mujeres con menor nivel
educacional en algunos pases 19. La MGF es una prctica regular
en varias religiones del globo, incluyendo la religin Catlica, la
musulmana o la Judaica. Aunque, sea identificada una mayor
prevalencia de esta prctica en la religin Musulmana.
En nuestro entendimiento, la etnia parece ser la variable
ms significativa en la prctica de la mutilacin genital. La
relevancia de los aspectos ceremoniales asociados a la MGF, est
aun as disminuyendo en muchas comunidades, no obstante,
siguen muy asociados a ceremonias en que son brindados con
regalos, dinero y comida.
La gran mayora de las nias e de las mujeres vienen a ser
sometidas a la MGF, por miembros ms viejos de la comunidade
siendo como se dice, normalmente mujeres; las Fanatecas. En
gran parte de los pases donde prevalece la MGF, los profesionales
de salud no estn envueltos en la prctica de la extirpacin. Con la
excepcin del Egipto, donde en 2000 se estimaba que 61% de los
casos fueron realizados por profesionales de salud 20 y en centros
mdicos de la rede pblica del Estado.
Hablamos de un procedimiento, que normalmente es
aplicado sin anestesia. La mujer o el nio son amarrados en
posicin ginecolgica y brutalmente inmovilizada contra su
voluntad por otras personas. En algunas ciudades, como es el caso
del Cairo, este procedimiento es hecho con anestesia, no obstante,
en gran parte de los lugares rurales no est disponible.
Despus del procedimiento, muchas de las Fanatecas
prescriben un perodo de reposo a la vctima de la MGF. Otros,
sobre todo en los medios ms rurales, ligan los tobillos de las
vctimas a sus caderas para mejorar el proceso de cicatrizacin.
Se inicia un largo perodo de luto.
Durante este tiempo, nadie queda autorizado a
permanecer cerca de las vctimas extirpadas. En un proceso
19 Particularmente en algunos pases de frica central, pero tambin en el norte

Magreb.
20 Datos publicados em CRIANA, Op. Cit., p.4.
que se pretende de purificacin de los seres humanos, as

refinados de todos los males.
Como ya lo dijimos, la MGF, no escasas veces es un
prerrequisito para el casamiento 21. Por lo que todas aquellas
mujeres que no se conforman con las normas de la sociedad son
excluidas de la comunidad y no pueden casar con miembros
pertenecientes a esta 22.
Pero la motivacin para la realizacin de la MGF es de
mucha importancia. Desde luego e a la cabeza, aparecen las
razones socioculturales 23 y de integracin, pero tambin e
higiene 24 y de salud. Por otro lado, encontramos aun algunas
justificaciones ms espirituales 25 o religiosas 26, y aun
psicosexuales 27.
Surge de nuestra exposicin, un automatismo emprico de
clasificar la prctica de la mutilacin genital femenina,
21 En ciertos locales, la MGF es mantenida por asegurar la virginidad de la mujer,

siendo este un prerrequisito para el casamiento en la comunidad.
22 Acreditan que al ser infibulada, asociado al facto de ter el orificio vaginal ms
apretado, aumenta el placer sexual del hombre, previniendo el divorcio y la

infidelidad. Por otro lado, las mujeres que no consiguen tener fijos, al ser
sometidas a la MGF, acreditan resolver su problema de infertilidad.
23 Los motivos socioculturales dependen de algunas comunidades que creen que
las chicas, no se harn mujeres maduras y por eso no tendrn el derecho a

juntarse a las chicas de su edad, mientras no sean sometidas a la MGF.
24 Las comunidades que realizan MGF, creen que los rganos genitales externos
son hechos y puercos y van a crecer si no los cortan. As, al remover esas
estructuras el nio va a mantenerse limpio. Las personas que realizan la
mutilacin genital creen que ponen al nio guapo.
25 Las comunidades que realizan MGF, creen que los rganos genitales externos
son hechos y puercos y van a crecer si no los cortan. As, al remover esas
estructuras el nio va a mantenerse limpio. Las personas que realizan la
mutilacin genital creen que ponen al nio guapo
26 Pretenden sobretodo mantener la chica espiritualmente limpia. Importa aun
referir, que ni la Biblia ni el Coro, suscriben las prcticas de la MGF,

no obstante las comunidades que incorporan esta prctica en sus
tradiciones y ritualista espiritual, particularmente las musulmanas, creen que
hace parte de su religin.
27 Las razones psicosexuales que sustentan la MGF, derivan de la confianza que
las chicas que no son extirpadas apuran un deseo sexual incontrolable, y as

siendo, tienen una mayor probabilidad de perder la virginidad
prematuramente y consecuentemente no se podrn venir a casar dentro de la
comunidad a la que pertenecen.
genricamente como una violacin al principio de la dignidad de la

persona humana28, de su libertad y por consiguiente una
limitacin obtusa de su condicin humana ms dignificante.
Diremos a este respecto, que una vez apartados de la
direccin demasiado amplia de la dignidad de la persona humana,
observamos la MGF, antes como grave violacin del derecho
fundamental a la vida, a la libertad, a la seguridad, a la igualdad
entre hombres y mujeres, a la no-discriminacin y a la integridad
fsica y mental de la mujer y naturalmente de los nios. En buena
verdad, todos ests, encuentran consagracin legal en diversos
instrumentos legislativos internacionales. Poseen por eso, un
carcter vinculatorio intrnseco en el mbito del ordenamiento
interno del Estado Portugus. Del cual no podemos distanciar,
mientras dimensin democrtica y de derecho.
Como referimos, existen actualmente diversos
instrumentos de carcter internacional que tratan detalladamente
la expurgacin de los actos de mutilacin genital femenina, como
una prctica nefasta, que es, a la condicin de ser humano y que
necesita por eso de ser abolida. Ejemplo paradigmtico, de lo que
aqu referimos es desde luego la Declaracin Universal de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano. Aunque utilice mucho la
matriz Universal, la DUDHC, no se tiene mostrado suficiente
28 La dignidad humana orienta toda la defensa de los Derechos Humanos,

por lo que los conceptos fundamentales deben regir la moldura legal
internacional, prohibiendo la prctica de conductas abusivas y violadoras de
esas prerrogativas bsicas tendentes a la realizacin de la sustentabilidad de la
vida humana. En este sentido, Cfr. JURISTAS, Op. Cit. p. 3: () Largely
through the ongoing work of the United Nations, the universality of human rights has been
clearly established and recognized in international law. Human rights are emphasized
among the purposes of the United Nations as proclaimed in its Charter, which states that
human rights are "for all without distinction". Human rights are the natural- born rights
for every human being, universally. They are not privileges. As if to settle the matter once
and for all, the Vienna Declaration states in its first paragraph that "the universal
nature" of all human rights and fundamental freedoms is "beyond question". The
unquestionable universality of human rights is presented in the context of the reaffirmation
of the obligation of States to promote and protect human rights. The legal obligation is
reaffirmed for all States to promote "universal respect for, and observance and protection of,
all human rights and fundamental freedoms for all". It is clearly stated that the obligation
of States is to promote universal respect for, and observance of, human rights. Not selective,
not relative, but universal respect, observance and protection. (...).
para orientar el Hombre en la concretizacin de la ciudadana

plena, y que por eso mismo, ha venido, como que a fragmentarse,
en diversos instrumentos normativos de especial y particular
sentido normativo.
En el caso de la mutilacin genital, asistimos en
Estambul, a las puertas de frica, a la concretizacin humanista
ms reciente de este dominio legislativo. Fruto, sobre todo de la
dedicacin de la Unin Europea, arraigada en los valores
humanistas del viejo continente, pero tambin en una necesidad
emergente y muy evidente de los Estados miembros, en combatir
este fenmeno transnacional 29.
2. El advenimiento de Estambul
Ms recientemente, en 2013, Portugal ratific la
Convencin del Consejo de Europa para la Prevencin para el
Combate a la Violencia contra las Mujeres y la Violencia
Domstica 30.
As, a la luz de Estambul, Portugal mientras Estado-
Miembro, tendr ahora que adoptar medidas legislativas y otras
que se revelen necesarias a asegurar la criminalizacin de la
conducta de quien intencionalmente practica mutilacin genital.
En abono de la verdad, Portugal muy orgullosamente aprob el
control de este movimiento de ratificacin a la Convencin de
Estambul. Desde luego, quedando as el primer Estado de la
Unin Europea a ratificar este instrumento legislativo
internacional.
Como explicamos, la veracidad particular de que se
reviste cada uno de los tipos de mutilacin genital, especialmente
la MGF de tipo 1 y 4, no reuna en s misma, los presupuestos de
29 En este sentido cfr. la Resolucin de la Asamblea Parlamentar 1247 del

Consejo de Europa acerca de la MGF, de 2001, la Resolucin del Parlamento
Europeo acerca de la MGF de 20 de Septiembre de 2001, el artculo 2 de la
Convencin acerca de la Eliminacin de la Discriminacin contra las Mujeres, el
artculo 2 (a), la Declaracin para la Eliminacin de la Violencia contra las
Mujeres, el artculo 5 del Protocolo Relativo a la Carta Africana de los
Derechos del Hombre y de los Pueblos acerca de los Derechos de la Mujer
en frica (ms conocido por Protocolo de Maputo).
30 Convencin de Estambul.
desempeo del tipo legal previsto en el artculo 144, inciso b) del

Cdigo Penal Portugus.
nica norma hasta ese momento, ms prxima de la
probabilidad cuanto a una veracidad efectivamente tpica y
autnomamente punible. Naturalmente que sin la certeza jurdica
imprescindible a la punicin de los hechos, o encuadramiento en
la veracidad tpica consubstancia en el tipo legal del crimen, del
artculo 144 del CP, se revel no escasas veces muy difcil y,
muchas veces, imposible de persecucin penal. Si retenemos, que
en la gran mayora de las veces, la resolucin criminosa es llevada
a efecto, en localizaciones remotas del mundo y los exmenes
periciales vienen a ser realizados meses o aos ms tarde 31,
31 Como en el ejemplo que nos relata, MATINGO, Op. Cit. p. 140, al reportarse
al caso de las chicas guieneses: () En octubre de 2010, el Tribunal de Familia y
Menores del Seixal comunic al Departamento de Investigacin y Accin Penal de Lisboa
la sospecha de que Mariam, de siete aos, habra sido llevada para la Guin-Conacri y
sometida a la mutilacin genital femenina. La Seguranza Social ya acompaaba a la
familia, por motivos ajenos a esta cuestin, y el comportamiento del nio despert sospechas.
La comunicacin dio origen a una encuesta por sospechas de ofensa a la integridad fsica
grave. Hubo lugar a examen pericial, hecho por el Instituto de Medicina Legal, donde el
nio explic haber sido herida en la vagina, con tijeras, lo que origin dolores y dificultades
al orinar. La mdica confirm la ausencia del capuz de los cltoris y de la mitad de los
pequeos labios debido a traumatismo corto-contundente, pero consider que las lesiones no
se encuadraban en el artculo 144 del Cdigo Penal. Como no fue herido el cltoris, no
habra sido afectada la fruicin sexual, ni habra elementos que llevasen a presumir la
ocurrencia de peligro para la vida de la menor. En diciembre de 2011, y con base en el
resultado del examen, la procuradora archiv la encuesta. Estando en causa, en abstracto,
un crimen de ofensa a la integridad fsica simples, a la ley portuguesa, in casu, por fuerza
del principio de la territorialidad, no podra aplicarse al crimen practicado fuera del pas.
(Traduccin libre) En este caso en concreto, la prueba reunida en sede de
encuesta, detalladamente el examen mdico-legal realizado por el Instituto de
Medicina Legal, excluyo la existencia de afectacin grave de la fruicin sexual
por el facto de no haber constado escisin total del cltoris, pero apenas del
capuz del cltoris. Bueno, si en abstracto hasta si podra considerar estar en
causa en el punto d) del mismo artculo, por haber potencialidad de amenaza
a la vida de la vctima, esa amenaza tendr de ser siempre verificada en
concreto, o que tambin se revelar difcil o prcticamente imposible. Si
consideramos no se tratar de ofensas a la integridad fsica grave, podramos
optar, por lo menos en tesis, por la prctica de un crimen de ofensa a la
integridad fsica simples, previsto y punido en los trminos del artculo 143
del CP. Aunque, una vez que ni la vctima ni el agresor son ciudadanos
nacionales portugueses, y visto que los actos habrn ocurrido fuera del
territorio portugus, los mismos solo seran punibles si integrasen el tipo
fcilmente se desmonta una fundamentacin inequvoca, para la

alteracin de este paradigma, enfermo de eminente dignidad
penal. En este sentido, y de molde a dar concretizacin
jurdicamente a la mutilacin genital femenina, sealamos desde
ya, la necesidad, de los agentes del foro competente, de que tengan
un amplio conocimiento de la dinmica fatdica, y desde luego de
la tecnicidad del factor cultural, que envuelve y est subyacente a
toda la prctica de la resolucin criminosa.
El propio hecho de la vctima, que es sujeta a esta
prctica, poder por si solo constituir peligro para su propia vida
deber ser elemento substantivo en la ponderacin procesual.
Aqu llegados, somos compelidos a observar, ante la proteccin de
la accin conocida de los OPC`s 32 y del Ministerio Pblico, si
ests encuentran preparacin para partir de ests presupuestos e
identificar precozmente los casos de MGF, o si por otro lado, solo
se limitan a las conclusiones de los exmenes periciales. Lo que, en
nuestra opinin, en ciertos casos podr significar una menor
diligencia, inversa a aquella que sera expectable y en tantas otras
situaciones, redundar en absoluciones sin conviccin antes con
dudas, que el espacio de prueba y de una tipicidad, clara, cierta y
previa, a la luz de lo que se entiende ser razonable en uno Estado
de Derecho.
Para ya, solo nos detendremos en la duda, dejando
mejores consideraciones para sede prxima, en el decurso de la
investigacin que llevamos a efecto ante esta temtica.
Aplaudimos, la medida ya aprobada en 2012, consubstanciada en
la gua de procedimientos para rganos de polica criminal. Lo que
clasificamos inequvocamente, mientras progreso merecedor de
destaque 33.
legal previsto en el artculo 144 del CP.

32 rganos de Polica Criminal.
33 En este sentido Cfr. JUDICIRIA, Escola de Polcia, in Guia de Procedimentos
para rgos de polcia criminal Mutilao Genital, PJ: Loures, 2012, p. 7,

disponvel em www.pj.pt () Al profesional de polica cabe una responsabilidad
acrecida en la prevencin de la prctica del crimen, debiendo estar consciente que ciertas
prcticas, aparentemente justificadas por la tradicin o por otra razn, son prohibidas por
la ley portuguesa y que deben ser impedidas y condenadas. Se encuentran enraizados en
esta prctica estereotipos alicersados en la subordinacin de la mujer en el contexto familiar
y social, por lo que la MGF constituye una de las formas ms graves de violencia y
Caminando en la aproximacin a la realidad Portuguesa,

referimos aun los mecanismos alternativos, particularmente los de
sealizacin, que en nuestra opinin, no han sido suficientemente
utilizados. Creemos que mecanismos de esta importancia habran
que ser accionados va de regla, como forma de lograrse la
prevencin y, una represin, totalmente eficaces.
Por otro lado, sealamos de este modo y con igual
agrado, que ya haya sido aprobado y colocado en el terreno en
Junio de 2014, el Manual de Procedimientos para las CPCJ`s, que
dispone de un vasto manantial de orientaciones tcnicas 34,
que podrn servir de apoyo, a los tcnicos de las Comisiones de
Nios y Jvenes en Riesgo, previniendo y sealizando los casos
de MGF.
Cierto tambin es, que muchas comunidades inmigrantes,
residentes en Portugal, siguen promoviendo una fraude a la ley y a
los principios del Estado Portugus, en una tentativa de
segregacin de los valores sociales y cvicamente aceptables, para
discriminacin contra las mujeres. Razones de ndole social y cultural y argumentos como
intromisin en cuestiones de cultura, religin, familia y privado no pueden
justificar la no accin. La Polica es, muchas veces, la primera entidad a tomar
conocimiento de ciertos factos, por ser fcilmente identificable y encontrarse a la disposicin
de los cuidados. La identificacin de una vctima o potencial vctima exige de la polica
una actuacin firme y consecuente, que no depende de la presentacin de queja, por ser un
crimen pblico. (Traduccin libre). Consultado en octubre de 2015.
34 Neste sentido Cfr. CNPCJ, Mutilao Genital Feminina Manual de Procedimentos
para comisses de proteo de crianas e jovens, s.n.:2014, p. 9, disponvel em
www.cig.gov.pt. () Dados los interdictos socioculturales y de identidad que rodean
las situaciones asociadas a la MGF no ser fcil que lleguen sealizaciones de peligro o
hasta meras informaciones de situaciones de riesgo de la prctica de la MGF a las
Comisiones de Proteccin. Adems, el conocimiento de situaciones de peligro, o de simples
riesgo, puede llegar a travs de profesionales de los servicios de salud, principalmente de la
medicina familiar, de la salud escolar, pediatra, salud materno-infantil, entre otras, o ser
detectadas en el jardn-de-infancia/ escuela, en funcin de charlas de los nios / jvenes con
educadoras/es de infancia/docentes u otros miembros del personal escolar, o a travs de
contactos con personas de referencia o grupos comunitarios. () Por eso la importancia de
los miembros de las CPCJ trabajaren en rede con entidades como las unidades de salud, los
jardines-de-infancia / escuelas, la polica, las ONG / asociaciones y grupos informales de
inmigrantes y proyectos relativos a la MGF implementados en el terreno, para partilla de
informaciones de forma sistemtica, planearon acciones de prevencin, bien como la
intervencin en situaciones de peligro.. () (Traduccin libre). consultados en
octubre de 2015.
la convivencia cultural, en razn de sus races. Aunque, segn

datos ms recientes publicados por el EIGE, son los miembros de
la segunda y tercera temporada, los ms preocupados con esta
materia 35, y que ms tienen trabajado en la sensibilizacin y
aproximacin de sus realidades culturales, a los valores de los
derechos humanos. Aun as, datos de 2015 de este Instituto
Europeo, apuntan que en el caso portugus, a corto plazo existen
cerca de 1300 nias en riesgo de mutilacin genital. Ya en largo
plazo, estas cifras conocen una diminucin para unos dramticos
267 hipotticos nuevos casos de mutilacin genital femenina 36.
Las alteraciones legislativas introducidas en 2007, y salvo
mejor opinin, no tienen solo por si probado ser eficaces. La
modificacin en el panorama jurdico- penal portugus, incito al
tipo criminal en anlisis, principalmente de la referencia hecha a la
afectacin grave de la fruicin sexual para haber ofensas a la
integridad fsica grave, no nos parece poder evitar que los actos de
35 Neste sentido, Cfr. EIGE, in Estimation of girls at risk of female genital mutilation in
the European Union Report Gedimino, ONU: Vilnius 2015, p. 64: () In
general, participants from both generations seem to be aware of the Portuguese egal
framework prohibiting female genital mutilation. The existence of a law was considered to
be positive (both in Portugal and in Guinea-Bissau) in terms of reducing the practice. As
pointed out in the focus groups, the abandonment of the practice might be influenced by
the existence of a legal framework, by awareness-raising initiatives, and by the effect of
living in a country where female genital mutilation is not a cultural tradition. In general,
participants believe that the law diminishes the practice. Nonetheless, reporting family
members to authorities poses a moral problem to the male group as they do not feel
comfortable with denouncing their own wives, mothers, sisters or grandmothers. One
participant confronted the group saying that an example must be set in order to change the
practice and the mentalities. Participants in all groups mentioned that awareness-raising
initiatives were taking place via the radio, in schools, and in the national parliament in
Guinea-Bissau, particularly in the capital. .
36 Dados recolhidos no Relatrio do EIGE, Op. Cit. p. 65. () High Scenario: In
2011, a total number of 5 835 girls aged 0-18 originating from FGM risk countries
(born in the country of origin or in Portugal) were residing in Portugal, of which 1 365
girls were likely to be at risk of female genital mutilation. Proportionally, 23 % of girls
aged 0-18 originating from FGM risk countries (born in the country of origin or in
Portugal) were at risk of female genital mutilation. Low scenario: In 2011, a total number
of 5 835 girls aged 0-18 originating from FGM risk countries (born in the country of
origin or in Portugal) were residing in Portugal, of which 269 girls were likely to be at risk
of female genital mutilation. Proportionally, 5 % of girls aged 0-18 originating from FGM
risk countries (born in the country of origin or in Portugal) were at risk of female genital
mutilation.
la MGF de tipo 1 o tipo 4, puedan ser practicados impunemente,

desde que tengan lugar fuera del territorio nacional.
De este modo, somos compelidos a referir que esta
alteracin que fue pensada para reforzar la punicin de la
mutilacin genital, sin que el legislador tenga optado por
crear un tipo legal especfico, acab por no conseguir la elasticidad
necesaria a relacionar todas las formas conocidas de estas
prcticas, cuando la veracidad tpica ocurre fuera de puertas del
territorio nacional.
Por otro lado, y en el plano de la garanta y seguridad
jurdico-penal, nos parece que la falta de previsin penal
especfica, relativa a la MGF podr funcionar contra el principio
nullum crimen nulla poena sine lege certa. Pero, teniendo en
cuenta todo el encuadramiento del problema sub judice, y
habiendo ya resonancia de la experiencia en tribunales extranjeros,
de casos en que los padres ignoraban por completo el carcter
prohibitivo de la mutilacin genital y desde luego el sentido de
esa prohibicin, desde temprano nos profiri la adecuada
inclusin en el cdigo penal portugus, un tipo objetivo
especfico, que prohba est veracidad con las especificidades y
seguridad, que ella se reviste. Por otro lado, los problemas que se
nos presentan, dicen respecto sobre todo, a la punibilidad de
algunos casos concretos del acuerdo con el principio de la
territorialidad.
De acuerdo con este principio, tal significa que la
conducta tipificada prevista en el normativo legal, solo ser
punible, si, y en la medida en que venga a tener concretizacin en
territorio nacional. Existen aun as casos, en que podemos
movilizar otros principios o criterios subsidiarios, que concurren
con aquel principio, haciendo la conducta punible en el mbito del
competente proceso judicial, en los tribunales portugueses, mismo
cuando practicada fuera de fronteras.
La aplicacin de ests criterios de extraterritorialidad a la
MG ha sido ampliamente defendida, como forma de dar mayor
eficacia a la proteccin penal. En el ordenamiento jurdico
portugus, el criterio de extraterritorialidad, para que la
conducta sea punible solo opera en el mbito del artculo 144, e
ya no en la direccin del artculo 143.
El Parlamento Europeo, en su Resolucin 2001/2035

(INI) de 2001 acerca de la mutilacin genital, vino especificar que
los Estados-Miembros de la Unin Europea, deben en el
contexto de las medidas que adopten en el combate a la prctica
de la MGF, tener en cuenta los actos que son cometidos fuera de
sus fronteras, para que de este modo, puedan punir el surgir del
turismo para la mutilacin genital femenina, en los mismsimos
trminos en que lo haran, cuando esta prctica ocurre entre
puertas.
Los Pueblos que migran para un plano cultural diferente,
son generalmente confrontados con un sistema de normas,
tambin ellas diferentes de las vigentes en sus ordenamientos
jurdicos de origen. Las tentativas de plena integracin de ests
seres humanos en las sociedades de acogimiento, podrn
colocarlas igualmente en una situacin de gran vulnerabilidad.
Esta vulnerabilidad, a que nos referimos, es elevada por
prevalencia de mujeres y nios, desde luego por la situacin de
especial dependencia y fragilidad socioeconmica. Si nos fijamos
en la MGF como una prctica marcadamente cultural, esto implica
que su prevalencia en las comunidades expatriadas tenga por
tendencia no disminuir, en relacin a sus pases de origen 37.
Esta especial vulnerabilidad de algunos miembros, en
nuestro entender, particularmente entre mujeres y nios, les retira
va de regla, la capacidad de decidir libremente a cerca de este tipo
de prcticas culturales. Por tratarse de nios, la situacin es
especialmente ms grave en la medida en quien est siempre y,
necesariamente apartada, la autonoma decisoria o el hipottico
consentimiento para la lesin 38. Sabemos que la tentativa de
resolver penalmente un problema de contornos marcadamente
culturales, como es el caso de la mutilacin genital, no se nos
figura linear.
37 En este sentido vide MIGRACIONES, Organizacin Internacional para las,

s.n.: USA, 2015, disponible en www.iom.int () la difcil integracin de las
comunidades migrantes resulta frecuentemente in a () mark a distinction from the host
society (). Consultado en octubre de 2015.
38 Que no tendra cualquier validad jurdica, como nos ensea el Seor Profesor
Manuel da Costa Andrade, por falta de un requisito de validad y seguridad
del consentimiento prestado, principalmente cuanto a la irreversibilidad del
dao provocado.
Cierto, es que el derecho penal deber intervenir tambin

en esta esfera, asegurando los presupuestos imprescindibles de la
existencia comunitaria de todos los ciudadanos, tratando de punir
conductas que afecten los bienes jurdicos indispensables a esta
coexistencia entre los Hombres. Aun aqu, el derecho a la
identidad cultural, condicin de una lectura strico sensu del
multiculturalismo, no se nos figura comprometida.
Desde luego, porque tambin en los pases de origen a
la que corresponden las mayores comunidades residentes en
Portugal, que sabemos practicantes de la MGF, esta prctica es
tambin crimen 39, lo que retira el carcter discriminatorio
en cierta medida, en los pases de acogimiento. Aunque aqu,
mejores y ms amplios considerndolos se nos hacen necesarios.
Los cuales remetemos para sede posterior. Despus, porque la
cultura, salvo mejor entendimiento, no deber ser observada de un
modo binario. O porque, se est dentro, o en otros momentos se
est fuera. Los individuos tienen que poder hacer ese camino
libremente, observados que estn, los presupuestos axiolgicos de
su conducta, pero sobre todo teniendo en cuenta la normatividad
de la orden jurdica y la valoracin social de lo que debe o no ser
acepte por la comunidad.
Lo que puede tambin significar, que los miembros ms
vulnerables del ncleo cultural, tienen de poder encontrar
proteccin en el Estado, en relacin a prcticas que atenten contra
su inminente dignidad, libertad y autonoma. Y que desde luego,
que se existan tipificadas en la orden jurdica del Estado. A este
propsito, existi puntos que nos merecieron reservas, en lo que
se refiere a las iniciativas legislativas, que se discutirn en los
preparos de la Ley n 83/2015, de 05 de agosto y, que se
concretizaran en la 38 alteracin al CP. Todas las propuestas, se
afataran de forma intencional de la tipificacin o inclusin del
crimen de mutilacin genital femenina en el mbito del actual
artculo 146, porque hacen el entendimiento, y a nuestro ver bien,
que este crimen, no debe beneficiar de las circunstancias
39 Nos Referimos principalmente a pases como Gui- Bissau, Guinea-Conakri,

Egipto, y muy recientemente el caso de Nigeria y de Gana.
atenuantes all previstas, en virtud de constituir una violacin

hedionda a los derechos humanos.
As, tratndose de una prctica cultural enraizada en los
pases de origen de los agentes y vctimas, estamos muchas veces,
delante de una efectiva diminucin de la culpa del agente que
comete el crimen, especialmente cuando este agente se trata de un
miembro de la familia de la vctima. En la realidad, culturalmente
la mutilacin genital es entendida como una forma de hacer el
mejor por la fijas, por las nietas o por las sobrinas. Es la forma,
que ciertas comunidades encuentran, para dar razn a la salud
materna de la mujer extirpada.
Del ejercicio del culto o de celebracin comunitaria.
Igualmente en un abordaje cultural, sabemos que el margen de
decisin de algunos miembros de la familia en relacin a sus nios
es mnima o casi nula, en fase de presin ejercida por la
comunidad local.
Ignorar este paradigma cultural, es ignorar por completo
todo el encuadramiento real de los casos de mutilacin genital
femenina. Lo que por s solo, puede significar llegar a soluciones
inicuas y culturalmente miopes. As, entendemos que esta prctica
cultural, no debe ser normalizada en la direccin del relativismo
cultural que le es intrnseco. Sabiendo nosotros, conocedores en
gran medida del sufrimiento y constante peligro para la vida
humana que de ella advn. Razn por la cual, y con todo el debido
respeto por la diversidad cultural en anlisis, entendemos que la
mutilacin genital, infringe gravemente la dignidad de la persona
humana, violando groseramente todos los padrones, aceptes
universalmente como preventivos de los derechos humanos.
Remontando al camino, secular 40, en pro de los derechos de las
40 La primera referencia que encontramos, es la tentativa de Marie de Gouges

1748-1793, na prepositura a la Asamblea Nacional Francesa, salida de la
revolucin de 1789 a 1799, de la Declaracin de los Derechos de la Mujer y
de la Ciudadana, 1791. La autora, era fija de unos mercadores del Sul de
Francia, adopto el nombre de Olympe de Gouges para firmar sus panfletos y
peticiones en una grande variedad de frentes de lucha, que incluy la
esclavitud. Batalladora, en 1791 propuso la Declaracin de Derechos de la Mujer
y de la Ciudadana para que fuese posible igualarse a otra declaracin, que
visaba solo el hombre individualmente considerado, aprobada por la
Asamblea Nacional. Girondina convicta, acabo por se oponer abiertamente a
mujeres, no podemos por eso ignorar la existencia de la MGF,

justificndola por el consentimiento de alguien que es socialmente
presionada a una prctica con contornos tan horribles y dolorosos.
O sea, cuya opcin no es libre ni auto determinada.
Ests rituales desobedecen a la consideracin de la
inviolable concepcin de la mujer como ser humano, llevando a la
objetivacin de la mujer y de su cuerpo, por ser considerada una
prctica en pro de la higiene, o por la persecucin de la idea, de la
mujer como un medio, que tiene por fin a su disponibilidad
forzada a dar placer sexual a un hombre. Una visn de
patriarcado inconcebible a la luz, de lo que sabemos constituir el
ncleo inviolable y cimentar de los derechos humanos.
La comprensin de este derecho cultural, deber ser
siempre inmediato para responder a intuitos preventivos, pero
tambin lo es, en la conformacin de las disposiciones legales que
vengan a ser aprobadas. Por s solo, una iniciativa legislativa
que tenga en vista la creacin autnoma del crimen de mutilacin
genital femenina, no puede ser vista como una amenaza a la
identidad cultural de las comunidades en que la prctica tiene
lugar.
Felicitamos por todo esto, la creacin del artculo 144-A,
de acuerdo con el epgrafe Mutilacin Genital Femenina. Hoy, es
posible condenar con entera certeza jurdica, un agente mutilador,
en los trminos de nuevo incluso del cdigo penal portugus. El
reciente tipo legal 41, es verdaderamente innovador y, comprende
una tipicidad abundante y descriptiva, que no deja lugar a reservas
o dudas, de conducta o de tipicidad de tipo objetivo.
Cuanto a la moldura de la pena, diremos que, tratndose
de un tipo ilcito, cuya veracidad tpica es exclusiva, pero de
Robespierre e por eso acabo por ser guillotinada en 1793, condenada por
crimen de contra revolucin.
41 Artculo 144.- La Mutilacin genital femenina 1 - Quien mutilar genitalmente, total o
parcialmente, persona del sexo femenino a travs de clitoridectomia, de infibulacin, de
escisin o de cualquier otra prctica lesiva del espacio genital femenino por razones no
mdicas es punido con pena de prisin de 2 a 10 aos. 2 - Los actos preparatorios del
crimen previsto en el nmero anterior son punidos con pena de prisin hasta 3 aos.
(Traduccin libre)
carcter muy prximo de la materialidad de la conducta a que se

refiere el artculo 144 del CP 42.
Por esta razn y, sin mayores retrasos, que guardaremos
para una explanacin ms exhaustiva en sede posterior, al mismo
tiempo de la concretizacin de los datos que ahora se compilan,
nos parece adecuada la moldura de 2 a 10 aos.
CONCLUSIONES
Caminando ya para las palabras finales de nuestra
exposicin, muy sinttica, en lo que se refiere al problema de
derechos humanos en anlisis y, que ahora empezamos a analizar,
somos compelidos a formular algunas conclusiones, decurrentes
del anlisis panormico, que nos fue posible conducir para el
presente ejercicio de caracterizacin de la mutilacin genital
femenina como problema de derechos humanos. Desde luego
clasificamos al lector de esta exposicin, a la MGF como un
problema que ultrapasa las fronteras del Estado Portugus,
hacindose en un problema de trnsito global.
Cuanto a su reciente encuadramiento jurdico-penal,
criticamos a su primitiva tentativa de inclusin a la luz de la
veracidad tpica positivada en el artculo 144 inciso b) del CP,
desde luego por no mostrarse bastante, para dar respuesta a todas
las potenciales situaciones de mutilacin genital femenina, con la
certeza jurdica, intrnseca a cualquier ordenamiento jurdico de
derecho.
En realidad, por aplicacin del artculo 143 del mismo
diploma, en lo que las agresiones simples se conciernen, no sera
posible incluir todas las situaciones, no cubiertas por la letra del
artculo 144. Tambin por la imposibilidad de encuadrar la
veracidad, cuando se trate de actos practicados fuera del territorio
nacional, en la medida en que no se encuentra contemplado en la
42 Artculo 144. - Ofensa a la integridad fsica grave Quien ofender el cuerpo o la salud de
otra persona de forma a: a) Prvalo de importante rgano o miembro, o a desfigralo grave
y permanentemente; b) Tirarle o afectarle, de manera grave, la capacidad de trabajo, las
capacidades intelectuales, de procreacin o de fruicin sexual, o la posibilidad de utilizar el
cuerpo, los sentidos o el lenguaje; c) Provocarle enfermedad particularmente dolorosa o
permanente, o anomala psquica grave o incurable; o d) Provocarle peligro para la vida; es
punido con pena de prisin de dos a diez aos.
inciso d) del nmero 1 del artculo 5, del mismo diploma,

principalmente cuanto al criterio de territorialidad y competencia.
En esta medida, incumbe al Estado Portugus, legislar en la
medida de sus obligaciones internacionales, a la luz de la
Convencin de Estambul y a par de sus pares europeos, para que
se complete el espacio jurdico-criminal que aqu ya describimos y,
ante la cual tejemos consideraciones en momento anterior. En
esta sede, el incluso artculo 144-A del cdigo penal, vino dar
propsito al ttulo de nuestro escrito, como que en modo de
adviento en la vigencia de la Convencin de Estambul.
El papel positivo y pertinente, de este confuso de
normas de derechos humanos, a la luz de Estambul, encuentra
ahora verdadero apogeo normativo, en diversos estadios
nacionales, de entre los Estados miembros de la Unin Europea.
En nuestro entender, permanece un vaco y algn
desconocimiento generalizado, de entre los profesionales del foro
jurdico a propsito de las conductas que tuvieron por base la
alteracin del artculo 144 en 2007, y que se reconducen a no ms
que solo, uno de los tipos de mutilacin genital femenina. Lo que
en nuestro entender, se hace manifiestamente insolvente como fin
de la norma, si nos fijamos en el espirito del legislador de 2007.
El Estado Portugus, ya en la vestimenta de juzgador, no
parece tener fallado en su actuacin, una vez que el aplicador del
Derecho tiene de encontrar apoyo primordialmente en la letra de
la ley, revelo los criterios interpretativos en un carcter meramente
subsidiario. Desde luego, como forma de garanta de la
constitucionalidad de las decisiones, en la concretizacin de las
premisas referentes a un Estado de Derecho Democrtico.
Ya en la cualidad de legislador, el Estado Portugus,
detuvo un carcter urgente de su vinculacin inmediata a las
normas de Estambul, confiriendo primitivamente, fase a otros
Estados, un carcter penal a la mutilacin genital femenina, en
todas sus formas, variantes y tipos conocidos. Otorgando
simultneamente, mayores garantas a los agentes, principalmente
cuanto a la certeza jurdica de las nuevas condenaciones, lo que
por s solo deber ser entendido como un significativo progreso
de criminalizacin y simultneamente de defensa de la
matriz humanista, que aqu nos ocupa.
La presente alteracin legislativa, de entronizacin

de un tipo autnomo de mutilacin genital femenina, debe por
eso ser recibida con aplauso, sobre todo porque parece ir en
el sentido de colmatar las faltas de tipicidad,
diagnosticadas en sede procesual anterior y, donde hoy
encuentran ayuda legal, conferido mayor garanta y
proteccin a las vctimas de mutilacin genital, a la luz del
Adviento de Estambul.
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CAPTULO XXVI
Os contratos eletrnicos e os novos formatos de

negcios no quadro europeu
FERNANDA REBELO1
1. Introduo
O impacto dos contratos electrnicos na praxis
empresarial e os seus reflexos na criao e desenvolvimento de
novos formatos de negcios tm um efeito escala global que se
faz sentir de modo especial na circulao de servios na sociedade
da informao. A conexo com mais do que um ordenamento
jurdico coloca problemas de determinao da lei aplicvel e de
jurisdio competente, bem como questes sobre a
responsabilidade dos prestadores de servios da sociedade da
informao e o regime aplicvel. Por fim, acrescem os problemas
respeitantes aos entraves legais e operacionais contratao
electrnica. O estudo que levmos a cabo e os dados obtidos
permitem-nos concluir que os contratos eletrnicos podero
constituir um importante veculo para a instaurao de modelos de
negcios mais audaciosos e promissores escala planetria,
contribuindo assim para a evoluo e modernidade do direito
mercantil.
2. Os contratos eletrnicos e a prestao de servios
no quadro europeu e no plano nacional
Do regime jurdico do comrcio eletrnico contido na
Diretiva 2000/31/CE 2 e no DL 7/2004, de 7 de janeiro 3, que a
1 Doutora em Direito Privado pela Universidade Portucalense e Professora no

Departamento de Direito da Universidade Portucalense, Investigadora e
Coordenadora-Adjunta do Grupo de Trabalho Capital, Labour, Tax and
Trade do Centro de Investigao IJP - Instituto Jurdico Portucalense
2 Diretiva 2000/31/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de Junho
de 2000, relativa a certos aspectos legais dos servios da sociedade de
informao, em especial do comrcio electrnico, no mercado interno
(Diretiva sobre o comrcio electrnico). So utilizadas as seguintes
602 Fernanda Rebelo
transps para o direito nacional, podemos extrair alguns princpios

gerais fundamentais que dividimos em dois conjuntos: um
conjunto de princpios destina-se essencialmente a regular o
funcionamento dos servios da sociedade da informao; e o
segundo conjunto rege a celebrao de contratos por via
eletrnica.
A Diretiva 2000/31/CE teve como objetivo principal
contribuir para o correto funcionamento do mercado interno,
garantindo a livre circulao dos servios da sociedade da
informao entre os Estados-Membros 4. Para atingir este
objetivo foi necessrio promover o desenvolvimento das
tecnologias da informao e da comunicao e incrementar a
segurana jurdica e a confiana do consumidor 5, alcanando
assim um ambiente favorvel ao crescimento do comrcio
eletrnico no seio das empresas 6.
Nesta conformidade, foram adotadas como polticas

comunitrias o desenvolvimento pleno das liberdades de estabelecimento
e de prestao de servios e o princpio do controlo do pas de origem 7. Um
dos pilares em que assentou a Diretiva foi justamente o
princpio da equiparao ao comrcio real daquilo que passou a
chamar-se o virtual: desde a loja ou empresa virtual at aos
abreviaturas e siglas: art. artigo; cit. citada; Cfr. Confrontar; DL

Decreto-Lei; n. - nmero; n.-nota de rodap; p./pp pgina/pginas;
3Alterado pelo Decreto-Lei n. 62/2009, de 10 de maro, e pela Lei n. 46/2012,
de 29 de agosto Comrcio electrnico.

4 Cfr. o Considerando 3) e o artigo 1., n.1, da Diretiva 2000/31/CE.
5 Pretende-se combater a situao de inferioridade em que se encontra
o consumidor, nomeadamente, atravs do aprofundamento dos deveres de

informao que recaem especificamente sobre os prestadores de servios da
sociedade da informao.
6Cfr. o Considerando 7).
7 Cfr. a Comunicao Uma iniciativa europeia para o comrcio eletrnico cit;
Considerando 3) in fine: estabelecer um real espao sem fronteiras internas
para os servios da sociedade da informao; o Considerando 8): criar um
enquadramento legal destinado a assegurar a livre circulao dos servios da
sociedade da informao entre os Estados-Membros; e o art. 1., n. 3, da
Diretiva.
Os contratos eletrnicos e os novos formatos de negcios ....
contratos por via eletrnica, que so equiparados aos contratos

celebrados por meios comuns 8. A Diretiva traou um quadro
geral, abarcando alguns aspetos legais do comrcio eletrnico no
mercado interno, ainda que sem grande homogeneidade nas
matrias abordadas, como salienta Jos de Oliveira Ascenso 9.
A impossibilidade da soluo da harmonizao total
para atingir os objetivos da Diretiva levou o legislador
comunitrio a combinar a soluo da harmonizao parcial com
um mecanismo determinante da competncia para controlar a
prestao de servios da sociedade da informao 10, mecanismo
que ficou designado na Diretiva como a clusula do mercado
interno 11. O resultado desta combinao, justamente, reflete a
estrutura da Diretiva que composta por dois elementos
essenciais: a clusula do mercado interno e a harmonizao de certas
matrias.
As disposies da Diretiva dividem-se por duas reas
principais: uma delas, dando cumprimento clusula do mercado
interno, veio estabelecer um domnio coordenado, que abrange as
normas respeitantes ao acesso e desenvolvimento de atividades
em linha pelos prestadores de servios, fixando-se o princpio do
pas de origem (lugar do estabelecimento) quanto ao controlo do
cumprimento dessas regras. Pela outra rea de interveno, a
Diretiva harmonizou certas questes especficas que levantam problemas
livre circulao de servios na sociedade da informao 12,
8 "Prefcio". In ANACOM- O Comrcio Eletrnico em Portugal - Quadro Legal e o

Negcio. 2004, p. 7.
9 ANACOM- O Comrcio Eletrnico em Portugal - O Quadro Legal e o Negcio. 2004, p.
124.
10 Alexandre CRUQUENAIRE- "Transposition of the E-Commerce Directive:
Some Critical Comments". In APDI - DSI. 2004. Vol. V, pp.100-101.

11 A fim de garantir a eficcia da livre circulao de servios e a segurana
jurdica para os prestadores e os destinatrios, esses servios devem estar

sujeitos, em princpio, legislao do Estado-Membro em que o prestador
estiver estabelecido. Cfr. o Considerando 22) e o art. 3. da Diretiva
2000/31/CE.
12 Nos termos do Considerando 6), os obstculos ao bom funcionamento do
mercado interno devem ser abolidos, atravs da coordenao de determinadas

legislaes nacionais e da clarificao, a nvel comunitrio, de certos conceitos
legais, na medida do necessrio para atingir os referidos objetivos. Ao tratar
apenas de certas questes especficas que levantam problemas ao mercado
604 Fernanda Rebelo
cobrindo embora as etapas essenciais da cadeia econmica,

desde as matrias relativas ao estabelecimento do prestadores de
servios, aos deveres de informao e responsabilidade dos
prestadores intermedirios dos servios, at aos problemas
relacionados com autorregulao e a resoluo extrajudicial e
judicial de conflitos, passando pelas comunicaes comerciais e
pela contratao por meios eletrnicos.
Quanto determinao da lei aplicvel aos servios da
sociedade da informao, devemos entender que um servio
prestado atravs da Internet oriundo de um prestador de
servios estabelecido num determinado Estado-Membro pode
ser dirigido a qualquer pessoa que se encontre em qualquer outro
Estado. Este facto resultante da natureza extraterritorial da
Internet veio colocar o problema da determinao da lei aplicvel
aos servios da sociedade da informao.
Duas teorias antagnicas procuram dar resposta a este
problema13. Uma teoria assenta no princpio do controlo no destino.
Segundo este princpio a prestao de um servio da sociedade da
informao fica submetida legislao do Estado onde se
encontra o destinatrio desse servio, independentemente de qual
tenha sido o local de origem. Esta teoria apresenta duas vantagens
significativas. A primeira o reforo do nvel de proteo do
consumidor destinatrio do servio prestado em linha, dado que
assim este beneficia das mesmas garantias que tem em face da
prestao de quaisquer outros servios no seu pas atravs dos
outros meios de comunicao. A segunda vantagem da aplicao
deste princpio a de evitar que os prestadores de servios da
sociedade da informao escolham para se estabelecerem os
interno, a Diretiva est a ser coerente com a necessidade de respeitar o princpio

da subsidiariedade, enunciado no art. 5. do TUE. Cfr. os Considerandos 6) e
10) e o art. 1., ns. 1 e 2, da Diretiva. Sobre este aspeto, v. com
desenvolvimento, Gema Alejandra BOTANA GARCA- "Nocin de Comercio
Eletrnico". In Badenas Carpio- Comercio Eletrnico y Proteccin de los Consumidores.
2001, pp. 35 ss. Quanto ao mbito de aplicao da Diretiva, v. Miguel
ngel MORENO NAVARRETE- Contratos eletrnicos 1999, pp. 14 ss.
13 Anxo TATO PLAZA- "Aspetos Jurdicos de la Publicidad y de las
Comunicaciones Comerciales en Internet". In Jos Antonio Gmez Segade

(Dir)- Comercio Eletrnico en Internet. 2001, pp. 196 ss.
ordenamentos jurdicos que ofeream menor proteo ao

consumidor 14.
Em contrapartida, a aplicao desta teoria representa um
to grande obstculo ao desenvolvimento do comrcio eletrnico
nas transaes transfronteirias que levou a que fosse afastada.
Efetivamente, os prestadores que pretendessem utilizar a
Internet para desenvolverem a sua atividade econmica
encontrariam tantas legislaes aplicveis quantos os pases onde
potencialmente essa atividade seria recebida. Como sabido, os
regimes jurdicos diferem bastante entre si, o que na prtica
conduziria impossibilidade com algum grau de segurana quanto
sua licitude da utilizao deste meio de comunicao 15.
A segunda teoria aplica o princpio do controlo do pas de
origem. Este princpio determina que deve ser aplicvel aos servios
da sociedade da informao a legislao do pas onde tm origem.
Como bvio, esta teoria altamente favorvel aos prestadores
que desenvolvem a sua atividade para alm da fronteira dos seus
pases, conferindo-lhes a segurana jurdica de conhecerem com
preciso o regime jurdico que lhes ser aplicvel; mas, no reverso
da medalha, vem diminuir consideravelmente o nvel de proteo
dos destinatrios dos servios, em especial os consumidores 16.
Sobre este problema, Anxo Tato Plaza defende que a
consequncia da aplicao da teoria pode ser minorada com a
colaborao do prprio consumidor. Os modelos de
comportamento do consumidor e a sua mentalidade perante a
Internet tm de mudar radicalmente. necessrio que o
consumidor adote uma atitude de maior responsabilidade e
diligncia, seja sensato, atento e informado perante os novos
desafios do mercado global da Internet. A grande transformao
14 Este fenmeno frequentemente referido de forum shopping, i. e., a
escolha da lei mais vantajosa pela parte mais forte na relao contratual.
15 Para serem lcitas, as atividades econmicas desenvolvidas na Internet teriam
como evidente de respeitar toda e qualquer legislao dos pases de destino.

16 Sobre o princpio do pas de origem e os seus efeitos na reduo dos
padres normativos de proteo dos consumidores praticados nos Estados-

Membros, v. Alexandre Dias PEREIRA- "A Proteo do Consumidor no
Quadro da Diretiva sobre o Comrcio Eletrnico". In EDC, n. 2. 2000, pp. 82
ss.
606 Fernanda Rebelo
provocada pela Internet tambm a mudana radical nos hbitos

de vida dos cidados. Os consumidores devem aprender a
descriminar a informao de merece a sua confiana e que devem
desprezar, sem prejuzo evidente do controlo das autoridades
pblicas que deve sempre ser exercido sobre os contedos
inseridos na rede17.
Como se percebe facilmente, foi a segunda teoria a
adotada pela Diretiva 2000/31/CE. A Diretiva pretendeu criar
um enquadramento legal que assegurasse a livre circulao de servios,
mediante a eliminao do que considerava serem os obstculos
legais decorrentes, quer das divergncias legislativas nacionais
relativamente a determinados servios quer da insegurana jurdica
em resultado da extenso do controlo que cada Estado-Membro
poderia exercer sobre servios provenientes de outro Estado-
Membro 18.
O legislador comunitrio entendeu que a harmonizao
das legislaes nacionais e, bem assim, o nvel de proteo dos
consumidores deveriam ceder, ou serem secundados, perante a
aplicao em primeira linha do princpio da livre circulao de servios 19.
No que concerne clusula do mercado interno, para atingir o
objetivo primordial de garantir aos prestadores de servios a
liberdade de prestao de servios num ambiente jurdico seguro, a Diretiva
estabelece no seu art. 3. a chamada clusula do mercado
interno. O preceito encontra-se dividido em trs partes: os
princpios (ns. 1 e 2), as derrogaes gerais (n. 3) e as derrogaes
especiais (ns. 4 a 6).
17 Anxo TATO PLAZA - "Aspectos Jurdicos de la Publicidad y de las

Comunicaciones Comerciales en Internet", cit., p. 198., considera que, para
reforar a sua segurana, recomendvel que os consumidores estejam
particularmente atentos a certos sinais indiciadores dos nveis de segurana
do site visitado, tais como: o pas de origem da informao, a presena de
selos de segurana, a adeso a Cdigos de Conduta, entre outros.
18 Cfr. o Considerando 5).
19 Neste sentido, Adelaide Menezes LEITO - "Comrcio Electrnico e Direito
do Consumo". In Liber Amicorum Mrio Frota. A Causa dos Consumidores. 2012.,

p. 32, salienta que em rigor, a Diretiva insere-se no quadro do Direito do
mercado interno, sendo a sua trave-mestra a liberdade de circulao de servios
da sociedade da informao.
Esta clusula torna-se efetiva atravs da consagrao do

princpio do pas de origem (n. 1) e do princpio do reconhecimento mtuo
(n.2). A clusula do mercado interno um elemento
verdadeiramente estruturante do regime jurdico do comrcio
electrnico, tendo sido criada com a finalidade de coordenar as
diferentes legislaes nacionais 20. Encontra-se acolhida nos arts.
4. e 5. do DL 7/2004.
O princpio do controlo do pas de origem tem significativa
importncia no quadro dos problemas que aqui discutimos. A
frmula encontrada para assegurar um tratamento homogneo
dos servios da sociedade da informao foi a de delimitar
um conjunto de matrias, relativas atividade dos prestadores de
servios, que devero constar uniformemente na legislao
nacional de cada Estado-Membro.
Este conjunto de matrias denomina-se domnio
coordenado 21e diz respeito s exigncias que todo o prestador de
servios tem de observar relativamente aos servios da sociedade
da informao 22.
O controlo do cumprimento deste domnio coordenado cabe
ao Estado-Membro em que se encontre estabelecido o prestador
de servios. o que se designa por princpio do controlo do pas de
origem 23. O pas de origem onde o prestador de servios tem o
seu estabelecimento. Para este efeito, entende-se por estabelecimento
efetivo o local onde esto centradas as suas atividades de prestao
de servios da sociedade da informao e no propriamente a
localizao formal da sede 24.
20 ANACOM - O Comrcio Eletrnico em Portugal - O Quadro Legal e o Negcio, cit., p.

132; Alexandre CRUQUENAIRE - "Transposition of the E-Commerce
Directive: Some Critical Comments". In DSI, Vol. V, 2004, pp. 101 ss.
21 Definido no art. 2., al. h), da Diretiva 2000/31/CE.
22 Aplica-se a lei do lugar do estabelecimento ao domnio coordenado. Pertencem ao
domnio coordenado de cada pas os requisitos legais impostos aos prestadores

de servios da sociedade da informao, quanto s prprias habilitaes,
autorizaes e identificao e quanto qualidade e contedo dos servios,
publicidade e aos contratos. Cfr. o art. 5., n. 1, als. a) e b), do DL 7/2004.
23 Art. 3., n. 1, da Diretiva 2000/31/CE.
24 A Diretiva 2000/31/CE define o que entende por prestador de servios estabelecido
no art. 2., al.c), e o DL 7/2004 no art. 4., ns. 2 e 3. A interpretao deste

conceito deve fazer-se em conformidade com o disposto no Tratado e com a
jurisprudncia do TJUE.
608 Fernanda Rebelo
Dada a natureza dos servios, tem-se defendido que o

controlo pode ser exercido mais rpida e eficazmente no Estado-
Membro em que o prestador est estabelecido e a partir do qual
explora a sua pgina web25.
Mas o pas de origem tem ainda competncia para
estabelecer o regime jurdico bsico aplicvel aos prestadores de
servios em rede nele estabelecidos. Com efeito, a Diretiva
sobre o comrcio eletrnico, no se limita a atribuir ao Estado-
Membro de origem do prestador de servios o controlo dos
servios da sociedade da informao, indica tambm que ser esse
ordenamento jurdico que ditar as regras aplicveis aos servios a
controlar, ou seja, no apenas indica que Estado tem o poder de
controlar os servios da sociedade da informao mas tambm
que lei lhes aplicvel.
O sistema de controlo do pas de origem parte do
pressuposto de que ao prestador estabelecido num Estado-
Membro se aplica a legislao nacional desse Estado. O ponto de
conexo para a aplicao da legislao de um Estado concreto o
lugar do estabelecimento. Portanto, os prestadores de servios estabelecidos
em Portugal ficam sujeitos lei portuguesa relativa atividade que
exercem, mesmo que diga respeito a servios prestados noutro
Estado-Membro 26.
Tambm o princpio do reconhecimento mtuo tem um lugar de
relevo que no podemos deixar de salientar neste enquadramento
e deve ser encarado como um pilar decisivo para a compreenso e
o desenvolvimento do impacto da circulao de bens e servios
no mercado globalizado. Surge em complemento ao princpio do
pas de origem, vindo obrigar o Estado-Membro do destino do
servio a aceitar os servios procedentes de outros Estados que
sejam conformes com as legislaes a vigentes e a confiar que
tenha sido a (na origem) efetuado o devido controlo 27.
Este princpio implica que os outros Estados-Membros
no podem restringir (por razes derivadas do domnio
25 ANACOM - O Comrcio Eletrnico em Portugal - O Quadro Legal e o Negcio, cit., p.

133.
26 Art. 4., n. 1, do DL 7/2004.
27 Cfr. Comunicao da Comisso Europeia, Comrcio Eletrnico e Servios
Financeiros COM (2001) 66, 07.02.2001.

coordenado) a prestao de servios da sociedade da informao

procedentes de um prestador estabelecido num Estado-Membro
da EU 28 , salvo os casos legalmente previstos.
Assim, os servios da sociedade da informao so
regulados pela lei do pas onde est estabelecido o prestador de
servios; podem ser livremente fornecidos em todo no espao da
Unio Europeia por um prestador de servios, desde que o
mesmo respeite as regras e regulamentaes em vigor no Estado-
Membro em cujo territrio se encontra estabelecido; e os
Estados-Membros de destino dos servios no podem restringir
ou impedir a livre circulao desses servios.
3. As excees e derrogaes liberdade de

circulao de bens e servios e de contratao
electrnica. Os resultados apurados no confronto
entre os novos modelos de negcios, a praxis
mercantil e a preservao de valores
fundamentais
As temticas do comrcio eletrnico e dos contratos
celebrados atravs da Internet so relativamente recentes e,
atendendo ao meio tecnolgico que lhes serve de veculo, podem
levantar um sem nmero de questes e problemas 29. As
implicaes de cariz contratual 30 prendem-se com o meio que
28 Art. 3., n. 2, da Diretiva 2000/31/CE.

29 Nomeadamente: como avaliar a capacidade das partes quando no sabemos a
identidade da pessoa com quem contratamos? Como se manifestam as
declaraes de vontade neste ambiente eletrnico? Qual a sua validade formal e o
seu valor probatrio? Como enquadrar o documento eletrnico e a assinatura
eletrnica? Como qualificar a publicitao de um produto numa pgina Web ou
oferta em linha de bens e servios? Outros problemas dizem respeito
determinao do momento e do lugar da concluso do contrato eletrnico, com
a finalidade de fixar os seus efeitos, a lei aplicvel e a jurisdio competente.
Sobre as questes que a temtica da contratao eletrnica apresenta, v.
Alexandre Dias PEREIRA, "A Via Electrnica da Negociao (Alguns
Aspectos)". In Estudos de Direito do Consumo, n. 8. Coimbra: Centro de Direito do
Consumo, 2006/2007, pp. 275 ss; e Jos de Oliveira ASCENSO, Direito Civil -
Vol. II. 2. ed., 2003, pp. 473 ss.
30 Para Alexandre Dias PEREIRA, O Comrcio Electrnico na Sociedade da Informao:
Da Segurana Tcnica Confiana Jurdica, Coimbra: Almedina 1999, p. 15, trata-se

de uma nova forma de transmisso de declaraes negociais que se concretiza
610 Fernanda Rebelo
utilizado visto como mercado e como canal de distribuio -,

com a natureza de tais transaes, a sua admissibilidade legal, bem
como o grau de certeza das transaes e os nveis de segurana
tcnica exigveis, entre outros 31.
As excees ao princpio da livre circulao do servios so de
vria ordem. A livre circulao de servios da sociedade da
informao pode ser restringida, verificando-se alguma das
derrogaes previstas na lei clusula do mercado interno nos
arts 6. e 7. do DL7/2004.
A clusula do mercado interno admite apenas dois tipos de
derrogaes sua aplicao: as derrogaes de carter geral,
expressamente previstas no art. 6., que afastam a aplicao do
princpio do pas de origem 32, e as derrogaes especiais, que
atravs do processamento e da transmisso eletrnica de dados. Podem enviar-

se mensagens eletrnicas de contedo contratual, designadamente, aceitar uma
proposta contratual de um profissional que apresentada numa pgina da
Internet, com um simples clique no ecr do computador ou de um outro
dispositivo mvel eletrnico, ainda possvel a celebrao de contratos realizada
exclusivamente entre computadores, os quais transmitem declaraes negociais
introduzidas por pessoas fsicas que programam os computadores.
31 Neste enquadramento, de considerar a importante problemtica da proteo
jurdica do consumidor, matria que, por extravasar os limites impostos ao presente

texto, no poder ser aqui tratada. Por conseguinte, apenas diremos que a
consagrao de um regime jurdico de proteo do consumidor na contratao
electrnica encontra a sua justificao no aumento da fraqueza do consumidor
no mercado virtual, cada vez mais tcnico, onde a celebrao de um contrato
requer uma certa segurana na manipulao das ferramentas tecnolgicas e no
domnio perfeito das vicissitudes da rede aberta. Como reconhecido, no
comrcio eletrnico atravs da Internet o consumidor pode encontrar-se numa
posio ser ainda mais fragilizada do que sucede nas restantes relaes de
consumo. Cfr. Elsa Dias OLIVEIRA, A proteo dos consumidores nos contratos
celebrados atravs da Internet, pp. 29-30.
32 Este artigo transpe o Anexo da Diretiva 2000/31/CE. As matrias excludas
da aplicao do princpio do pas de origem dizem respeito propriedade intelectual,

emisso de moeda eletrnica, publicidade realizada por um organismo de
investimento coletivo em valores mobilirios, atividade seguradora, quanto a
seguros obrigatrios, matria disciplinada por legislao escolhida pelas partes
no uso da autonomia privada, aos contratos com consumidores no que respeita
s obrigaes deles emergentes, validade dos contratos em funo dos
requisitos legais de forma, em contratos relativos a direitos reais sobre bens
imveis e permissibilidade do envio de mensagens publicitrias no
solicitadas por correio eletrnico. Sobre as razes da excluso de certas
constituem excees ao princpio do reconhecimento mtuo.

Ambas consistem na adoo pelos Estados-Membros de
medidas que impedem a circulao de um determinado servio da
sociedade da informao, proveniente de outro Estado-Membro,
em caso de leso ou ameaa grave de leso de certos valores
fundamentais 33 e desde que obedeam a formalismos e critrios
expressamente determinados no art.7. 34 . .
Entre as derrogaes gerais, destacaremos os contratos
celebrados com consumidores, no que respeita s obrigaes deles
emergentes e a permissibilidade do envio de mensagens publicitrias
no solicitadas por correio eletrnico (spam) 35. Nas derrogaes de
carter parcial, salientaremos, entre outras, a possibilidade de um
Estado-Membro restringir a circulao de um servio se este lesar
ou ameaar gravemente os consumidores, incluindo os
investidores 36.
As derrogaes gerais compreendem, desde logo, o envio
de comunicaes publicitrias no solicitadas por correio
eletrnico. A problemtica da permissibilidade do envio de
mensagens publicitrias no solicitadas complexa e goza de um
regime e compromisso entre a liberdade de iniciativa econmica,
reconhecida pela Constituio da Repblica portuguesa aos
agentes econmicos e operadores da publicidade, e o direito
fundamental, tambm protegido constitucionalmente,
privacidade e reserva da intimidade da vida privada e dos dados
matrias aplicao do princpio do pas de origem, v. ANACOM - O Comrcio

Eletrnico em Portugal - O Quadro Legal e o Negcio, cit., pp. 134 ss.
33 Os valores fundamentais a preservar so, nos termos do art. 7. do DL
7/20004, os relativos: dignidade humana ou ordem pblica, incluindo a

proteo de menores e a represso do incitamento ao dio fundado na raa, no
sexo, na religio ou na nacionalidade, nomeadamente por razes de
preveno ou represso de crimes ou de ilcitos de mera ordenao social;
sade pblica; segurana pblica; e aos consumidores, incluindo os investidores.
34 Esto reguladas nos arts. 7. a 9. DL 7/2004 (correspondem ao art. 3.,
n. 4, da Diretiva 2000/31/CE). Mas s as medidas restritivas, que forem

compatveis com o disposto no diploma, que podero ser aplicadas, devendo
ser adotadas casuisticamente e em relao a um servio especfico. Cfr.
ANACOM - O Comrcio Eletrnico em Portugal - O Quadro Legal e o Negcio, cit.,
p.135.
35 Als. f) e h), respetivamente, do art. 6. do DL 7/2004.
36 Al. d), do n. 1, do art. 7. do DL 7/2004.
612 Fernanda Rebelo
pessoais de todos os cidados. O regime especial do envio de

spam, de que j nos ocupmos em outros estudos, insere-se no
mbito do princpio da proteo da privacidade no comrcio
eletrnico e tem muito interesse prtico, mas no poder ser aqui
desenvolvido por no constituir o cerne do tema do presente
trabalho.
Neste contexto, apenas diremos que um Estado-Membro
poder restringir ou proibir o envio de publicidade no
solicitada atravs de correio eletrnico dirigida a pessoas
residentes nesse Estado, podendo prever a aplicao da sua lei,
ainda que tal envio seja lcito no Estado de origem do prestador
de servios [art. 6., al. h)]. A derrogao do princpio do pas de
origem fundamenta-se no respeito pela regulamentao que nesta
matria adotada pelo Estado-Membro.
Considera-se que nesta situao no concorrem as
circunstncias que justificam a aplicao daquele princpio do
controlo do pas de origem, pois nada impede que o operador
econmico selecione os destinatrios aos quais pretende enviar
a comunicao no solicitada por correio eletrnico, evitando
desse modo o envio de publicidade a destinatrios com residncia
ou domiclio em Estados onde essa prtica proibida ou
restringida 37.
Pode, no entanto, levantar-se a questo de saber se a
derrogao do princpio do pas de origem, no caso de
comunicaes no solicitadas por correio eletrnico (spam),
extensvel s comunicaes publicitrias no solicitadas difundidas
atravs de meios diferentes (embora equivalentes) do correio
eletrnico. A interrogao tem cabimento atendendo grande
disparidade de meios eletrnicos que podem ser utilizados
para este fim, desde o telefone, atravs de aparelhos de chamada
automtica e de telecpia, s SMS, EMS, MMS e outras aplicaes
similares 38.
Em todos estes meios os interesses a tutelar so comuns
ainda que o meio seja varivel. Em ltima instncia esto em
causa quer a proteo dos dados pessoais quer a privacidade

Comunicaciones Comerciales en Internet", cit., pp. 201-202.
38 Cfr. o art. 13.-A da L. 41/2004.
dos destinatrios das referidas comunicaes no solicitadas.

Pensamos que a derrogao limitada utilizao do meio
correio eletrnico fica aqum do que seria desejvel e no tem
na devida conta a proteo da privacidade dos destinatrios das
mensagens publicitrias, que so geralmente consumidores.
Parece-nos que as razes da exceo do princpio do pas
de origem no caso de envio e comunicaes no solicitadas por
correio eletrnico devem ser extensveis aos restantes meios
eletrnicos referidos, no sendo o meio utilizado um factor que
interfira na alterao dos bens ou valores dignos da proteo legal.
certo que poder contrapor-se que a opo, digamos,
restritiva do legislador comunitrio encontra o seu
fundamento no facto de que, por questes econmicas, nas
campanhas publicitrias de telemarketing coincidem, na maioria dos
casos, o pas de origem do prestador de servios com o pas do
destinatrio. E concedemos que na prtica (a experincia
mostra-nos) as mensagens publicitrias no solicitadas que so
recebidas, provenientes de outros pases chegam-nos
normalmente pela via que implica menores custos o correio
eletrnico - e no por telefone.
De todo o modo, esta situao est a mudar. A
tecnologia mvel avana a uma velocidade estonteante e no se
compadece com um Direito impreparado e alheado dessa
evoluo. Basta pensar nas atuais plataformas digitais mveis com
acesso Internet (por exemplo, os smartphones) e com as suas
mltiplas aplicaes e funcionalidades, j para no falar das redes
sociais e do seu enorme potencial neste domnio, que permitem
aos anunciantes atingir os seus alvos preferenciais, a todo o
tempo e em qualquer lugar, sem recorrerem necessariamente ao
correio eletrnico.
Refira-se a finalizar que o princpio da neutralidade tecnolgica,
que informa o regime do comrcio eletrnico na sociedade da
informao, encontra a sua razo de ser justamente nesta linha de
evoluo permanente das tcnicas de comunicao a distncia.
A segunda derrogao geral relativa aos contratos
celebrados com consumidores, no que respeita s obrigaes deles
emergentes. O princpio do pas de origem que aqui salientamos
tem grandes implicaes no domnio da proteo do consumidor
614 Fernanda Rebelo
e diz respeito no aplicao da lei do lugar do estabelecimento

do prestador de servios s obrigaes emergentes dos contratos
celebrados com consumidores [cfr. o art. 6., al. f), do DL
7/2004]. Quanto a estes, vale o regime particular dos contratos
celebrados com consumidores, previsto no Regulamento (CE)
n.593/2008 (Roma I) aplicvel s obrigaes contratuais 39.
Portanto, a lei do pas de origem do prestador de
servios substituda pela lei que seria aplicvel por fora do
normal funcionamento das normas de conflito que, no caso
presente caso, a lei do pas de residncia habitual do
consumidor, nos termos do art. 6. do Regulamento.
O regime especial visa a proteo do consumidor
mas estabelece certas condies: a lei aplicvel a lei do pas
de residncia do consumidor, desde que este seja tambm o
pas no qual o profissional exerce as suas atividades ou para o
qual as suas atividades esto direcionadas 40. No obstante,
segundo o princpio da liberdade de escolha, as partes podem
tambm aplicar outra lei, desde que esta proporcione o mesmo
nvel de proteo ao consumidor que a lei do pas de residncia
deste.
Esta derrogao significa que a Diretiva no pretende
afetar a legislao aplicvel s obrigaes contratuais relativas a
39 Cfr. o art. 6. do Regulamento (CE) n. 593/2008, do Parlamento Europeu e

do Conselho, de 17 de junho de 2008, sobre a lei aplicvel s obrigaes
contratuais (Roma I). Sobre a relao entre normas de aplicao imediata de
proteo do consumidor e a Conveno de Roma de 1980, v. Elsa Dias
OLIVEIRA- "Lei Aplicvel aos Contratos Celebrados com os Consumidores
Atravs da Internet e Tribunal Competente". In EDC, n 4 (2002), pp. 316-319.
40 Na verdade, no Ttulo II, Captulo III O princpio da proteo do
consumidor na contratao eletrnica, estabelece-se as condies, de que faz

depender a aplicao da lei da residncia do consumidor, nas als. a) e b), do
n.1, do art. 6. do Regulamento Roma I: 1. Sem prejuzo do disposto nos
artigos 5. e 7., os contratos celebrados por uma pessoa singular, para uma
finalidade que possa considerar-se estranha sua atividade comercial ou
profissional (o consumidor), com outra pessoa que aja no quadro das suas
atividades comerciais ou profissionais (o profissional), so regulados pela lei do
pas em que o consumidor tem a sua residncia habitual desde que o profissional:
a) exera as suas atividades comerciais ou profissionais no pas em que o consumidor tem a
sua residncia habitual, ou b) por qualquer meio, dirija essas atividades para este ou vrios
pases, incluindo aquele pas, e o contrato seja abrangido no mbito dessas
atividades.
contratos celebrados pelos consumidores. E assenta na ideia de

que a Diretiva no pode ter como resultado privar o consumidor
da proteo que lhe concedida pelas disposies compulsivas
relativas s obrigaes contratuais, constantes da legislao do
Estado-Membro em que este tem a sua residncia habitual 41.
Ainda que a licitude de uma obrigao contratual seja
aferida em funo da legislao do Estado do estabelecimento do
prestador de servios, a relevncia contratual daquela obrigao
num contrato celebrado com um consumidor poder ser calibrada
em conformidade com a legislao do Estado onde o contrato
foi recebido e onde tenha domiclio o consumidor. Ilustremos
com um exemplo: a integrao da publicidade nos contratos
celebrados com consumidores.
Da conjugao do disposto no art. 7., n. 5, da Lei de
Defesa do Consumidor (LDC) 42 com a derrogao prevista no
art. 6., al. f), do DL 7/2004 resulta que o contedo das
mensagens publicitrias ser exigvel, e far parte integrante do
contrato (caso venha a ser concludo), se a lei do Estado de
destino reconhecer tal imposio, mesmo que no Estado de
origem do anunciante (onde se encontra estabelecido o
proponente) no se reconhea a integrao publicitria no
contrato.
Por fim, so de mencionar as medidas restritivas especiais
de proteo dos consumidores. Os Estados-Membros podem
adotar medidas restritivas circulao de um determinado servio
da sociedade da informao proveniente de outro Estado-
Membro se o servio lesar ou ameaar gravemente os consumidores,
43
incluindo os investidores .
41 Cfr. o Considerando 55) da Diretiva 2000/31/CE.

42 Recorde-se o teor da norma citada no texto: As informaes concretas e
objetivas contidas nas mensagens publicitrias de determinado bem, servio ou
direito consideram-se integradas no contedo dos contratos que se venham a
celebrar aps a sua emisso, tendo-se por no escritas as clusulas contratuais
em contrrio.
43 Al. d), do n. 1, do art. 7.. A lei no fornece qualquer definio de investidores
mas devem ser aqui abrangidos os que se inserem na definio de

consumidor. V. ANACOM - O Comrcio Eletrnico em Portugal - O Quadro
Legal e o Negcio, cit., p. 136, n. 77.
616 Fernanda Rebelo
Muitas matrias podem ser cobertas por esta restrio,

desde logo, as relativas publicidade dado que praticamente
todo o regime jurdico da publicidade tem como objetivo a
proteo do consumidor 44. Em princpio, um Estado-Membro
poder impedir a divulgao no seu territrio, atravs da Internet,
de uma comunicao publicitria lcita, segundo o ordenamento
jurdico do pais de origem, mas enganosa ou agressiva e por
isso lesiva do interesse do consumidor, luz da lei do pas de
receo dessa mensagem. Por exemplo, as solicitaes
persistentes e no solicitadas por telefone, fax, e-mail ou qualquer
outro meio de comunicao a distncia, previstas no elenco de
prticas comerciais agressivas em qualquer circunstncia 45.
Poder estar nesta derrogao ao princpio do reconhecimento
mtuo uma outra via para resolver o problema (que enunciamos
supra) relativo s comunicaes no solicitadas atravs de meios
eletrnicos diferentes do correio eletrnico, dado que a legislao
relativa publicidade no solicitada tem por base tambm a
proteo do destinatrio consumidor. As mensagens publicitrias
eletrnicas ficam, em princpio, submetidas possibilidade de o
legislador do Estado-Membro onde forem recebidas adotar
medidas restritivas circulao de um determinado servio,
independentemente do pas de origem ou do lugar do
estabelecimento do prestador, desde que o contedo destas
mensagens possa lesar ou ameaar gravemente os
consumidores 46.
4.Concluses
Resulta do exposto que a regulamentao da Unio
europeia teve em vista, por um lado, tornar mais fcil as
transaes transnacionais e assegurar a livre circulao dos
servios da sociedade da informao e, por outro lado, impedir os
entraves contratao eletrnica.
Deste modo, os servios da sociedade da informao so
regulados pela lei do pas onde est estabelecido o prestador de

Comunicaciones Comerciales en Internet", cit., p. 203.
45 Cfr. o art. 12., al. c), do DL 57/2008.
46 Art. 7., n. 1, al. d), do DL 7/2004.
servios, prevendo a lei a liberdade de fornecimento desses

servios em todo o espao da Unio Europeia por um prestador
de servios, na condio de que este respeite integralmente as
regras em vigor no Estado-Membro em cujo territrio se encontra
estabelecido. Os Estados-membros de destino dos servios esto
ainda impedidos de restringir ou impedir a livre circulao desses
bens.
Na vertigem da escalada tecnolgica, cruzam-se os
desafios da nova era - a economia-digital -, baseados na criao
exponencial de lojas virtuais e na adoo de renovadas
estratgias de marketing; mas tambm so facilitadas as transaes
transfronteirias e proclamado o princpio da proteo do consumidor.
A proclamada Sociedade da Informao e do
Conhecimento, baseada justamente nos servios e nas novas
Tecnologias de Informao e Conhecimento, tomou
decisivamente o lugar da sociedade industrial outrora dominante,
sendo neste contexto que se desenvolvem os denominados
servios da sociedade da informao e, mais amplamente, os
negcios no quadro do moderno comrcio eletrnico.
Estamos assim perante novos formatos de comrcio,
assumindo o direito mercantil a vanguarda nas transaes de bens
e servios na sociedade globalizada dos nossos dias.
As implicaes desta nova via de realizao de negcios e
transaes so de vria ordem, como vimos supra, e prendem-se
com o meio que utilizado - como mercado e como canal de
distribuio -, com a natureza de tais transaes, a sua
admissibilidade legal, bem como com os nveis de segurana
tcnica exigveis, entre outros.
Como compreensvel, no fcil analisar e abarcar com
certeza e segurana e em toda a sua extenso os impactos e os
reflexos do fenmeno da contratao eletrnica nos novos
formatos de comrcio, em constante evoluo; e somos, por isso,
continuamente desafiados a buscar, hoje e sempre na praxis como
na lei, as respostas que em cada momento a realidade nos revela.
5. Referncias bibliogrficas
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Negcio. 2004.
618 Fernanda Rebelo
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Comrcio Eletrnico em Portugal - Quadro Legal e o Negcio.
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do Consumo". In Liber Amicorum Mrio Frota. A Causa
dos Consumidores. 2012, pp. 32 ss.
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OLIVEIRA, Elsa Dias - "Lei Aplicvel aos Contratos Celebrados
com os Consumidores Atravs da Internet e Tribunal
Competente". In EDC, n 4 (2002), pp. 316 ss.
PEREIRA, Alexandre Dias - "A Proteo do Consumidor no
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SMITH, G.J.H. - Internet Law and Regulation. London: Sweet &
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TATO PLAZA, Anxo - "Aspetos Jurdicos de la Publicidad y de
las Comunicaciones Comerciales en Internet". In Jos
Antonio Gmez Segade (Dir) - Comercio Eletrnico en

Internet. 2001, pp. 196 ss.
CAPTULO XXVII
Regulao internacional de energia nuclear:

problema ou soluo? Fatores que
influenciaram e influenciam o processo
PATRICIA ANACHE 1
1. Introduo
A energia nuclear, cujo fundamento de produo de
eletricidade decorre da gerao de uma enorme quantidade de
energia em virtude de fisso ou fuso nuclear do urnio ou trio,
tem sido cogitada (apesar das mais diversas polmicas polticas,
ambientais e econmicas) em substituio de outros tipos de
matrizes energticas alimentadas pelo fornecimento de
combustveis fsseis. A exemplo disso, o recente plano
energtico nuclear Chins, com construo e implantao de 80
reatores nucleares para fornecimento de energia eltrica em cadeia
nacional e internacional. Desde sua primeira atuao, em 1954,
essa forma de produo energtica tem sido uma das maneiras
mais eficazes de contribuio ao desenvolvimento sustentvel,
uma vez que sua produo no emite poluentes na atmosfera, isto
, zero carbono. No obstante, h quem diga que essa matriz
energtica tem alto teor de periculosidade ao meio ambiente, eis
que o fator de risco de ionizao e lixo radiolgico ainda no
foram superados pela cincia.
Apesar dos inmeros benefcios decorrentes da
utilizao da matriz energtica nuclear, sobretudo por ser um meio
1 Doutoranda em Direito Pblico, meno Direito Internacional Pblico pela

Universidade de Coimbra (FDUC). Mestre em Direito Internacional Pblico
e Europeu (FDUC). Visiting Researcher na Universidade de Granada/Espanha.
Visiting Researcher na Universidade Livre de Bruxelas/Blgica. Research
Assistant em matrizes energticas limpas na Amrica Latina pelo Centro de
Direito Internacional CEDIN/Brasil. Email: pateanache@gmail.com.
622 Patrcia Anache
de produo de energia limpa, enfatizados em razo da

necessidade de reduo da emisso dos nveis de carbono e da
demanda crescente no suprimento de energia em propores
mundiais, sua insero no mix energtico de um Estado requer
uma anlise ponderada em relao consonncia da estrutura
interna institucional, legislativa, tcnica e cientfica com os
desafios inerentes ao uso da energia nuclear.
Por ser um meio de produo que exige elevada tcnica
e perfeio em seu funcionamento para que seus altos riscos
radiolgicos sejam minimizados, o desenvolvimento da indstria
energtica nuclear exige cuidado por parte no apenas do pas em
que dela se utiliza, como tambm de todos os atores nela
envolvidos, haja vista que os efeitos altamente nocivos da
radioavidade ou da radiao ionizante que por ventura venha dela
decorrer, atingem no s o meio ambiente, como a toda
coletividade, e se estendem a curto, mdio e longo prazo o alcance
local, nacional e transfronteirio.
Levando-se em considerao que ainda no h no
ordenamento jurdico internacional um regulamento padro ou
conjunto de juscongens que sirvam de standarts mnimos a serem
respeitados na atuao da referida matriz energtica, urge
questionar a respeito de ser imperioso e urgente que um corpo de
normas internacionais sirvam como base regulatria nuclear. De
modo a garantir plena eficcia a esse meio de produo energtica,
de se considerar que o futuro da energia nuclear somente
avanar atravs de uma estrutura jurdica global, robusta e
concentrada, que garanta no s o direito informao,
transparncia de atuao das usinas nucleares, uma ativa
administrao pblica supervisora a inspecionar e revelar atos que
eventualmente possam trazer riscos de funcionamento ou perigos
em sua atuao, mas que principalmente, seja garantidora de uma
eficincia energtica com riscos minimizados, com standards
internacionais padronizados e vinculativos, e que esteja totalmente
alinhada com a sustentabilidade ambiental?
Regulao internacional de energia nuclear: problema ou soluo? ...
2. Perspectiva Geral das Atividades Energticas Nucleares

O desenvolvimento sustentvel, enquanto
desenvolvimento que visa satisfazer as necessidades do presente
sem prejudicar a capacidade de satisfao das necessidades das
geraes futuras apresenta-se como o desafio global das
sociedades hodiernas. Por seu turno, o crescente consumo de
energia e a alarmante crise ecolgica que o mundo atravessa na
atualidade, alertam-nos para urgncia de se criar polticas
energticas que visem beneficiar as fontes de energias limpas em
prol as matrizes energticas habituais, finitas e altamente
prejudiciais, tanto para meio ambiente como para o prprio ser
humano.
A energia a fora motora das civilizaes modernas, e
os servios energticos so essenciais no s para contriburem a
incrementar a estabilidade social mediante a melhoria na qualidade
de vida, mas tambm a rentabilidade econmica. O setor
energtico ocupa um lugar importante na economia mundial e,
precisamente com a crise do cmbio climtico, h um revival de
possibilidades da matriz energtica nuclear como fonte de energia
alternativa, j que altamente lucrativa e apresenta vantagem
inolvidvel de, alm dos custos de construo e manuteno das
centrais nucleares, no implicar emisso de qualquer tipo de
poluio (LOVERLOCK, 2004).
A energia nuclear, cujo funcionamento consiste, de forma
simples, na energia liberada dos ncleos atmicos (do urnio ou
trio) que se desintegram radioativamente num cenrio de fisso
ou fuso, foi utilizada para fins pacficos pela primeira vez em
1954, quando ento entrou em operao a estao comercial de
gerao de energia nuclear Obnisk, na antiga Unio Sovitica.
Desde ento, em razo da instabilidade no fornecimento de
combustveis fsseis, pases como Inglaterra, Estados Unidos,
Canad, Austrlia, Frana, Japo e Rssia iniciaram programas
nucleares, que posteriormente foram paulatinamente ampliados.
Contudo, tendo em vista que da ascendente produo energtica
nuclear advieram acidentes nucleares nas estaes de Tree Miles
Island (Estados Unidos/1979), Chernobyl (Ucrnia/1986) e, mais
624 Patrcia Anache
recentemente, em Fukushima (Japo/2011) 2, as perspectivas

vindouras da matriz energtica nuclear figuraram como objeto de
uma srie de questionamentos pautados na segurana e proteo
nuclear das correspondentes instalaes e atividades dessa
produo de energia (BRYCE, 2010).
Na tentativa de evitar que mais insucessos como os
acidentes supracitados sobreviessem, tendo em conta que no
havia ainda nenhuma orientao normativa a ser seguida pelo
setor que ora se comenta, as diversas centrais nucleares espalhadas
no mundo uniram-se com o escopo de se autorregularem,
estabelecendo um padro e controle mtuo entre si a serem
respeitados (PONTIER, 2013) 3.
Isso porque, bem sabiam que uma indstria nuclear era
refm da outra, e sem o estabelecimento de um padro normativo
a ser respeitado e seguido pelas diversas centrais nucleares, o
eventual acidente nuclear em uma central prejudicaria
sistematicamente as demais, como reao em cadeia ocasionada
por falta de criteriao e standarts mnimos de confiabilidade e
segurana, o que poderia minar todo o mercado do setor
energtico nuclear da arena global. Desta feita, dessa unio
estabeleceu-se um organismo regulador privado, em 1980,
denominado Institute of Nuclear Power Operations, que em 1989 se
transformou em ente regulador privado global denominado World
Association of Nuclear Operators WANO (PLAZA, 2011).
Que as atividades nucleares so atividades especialmente
conflitantes algo cuja demonstrao requer pouco esforo. No
obstante, percebe-se que, embora haja riscos impostos pelo uso da
2 Para maiores informaes a respeitos de ambos acidentes nucleares, confira

respectivamente: <http://www.worldnuclear.org/info/Safety-and-
Security/Safety-of-Plants/ThreeMile-Island-accident/ e http://www.world-
nuclear.org/info/Safety-and-Security/Safety-of-Plants/Chernobyl-
Accident/>. Acesso em 15 de setembro de 2016.
3 A obra de Pontier agrega vrios contributos que analisam, atravs de diferentes
e enriquecedoras perspectivas, a relao entre a democracia e o direito da

energia nuclear, concluindo, de forma sucinta, que o desenvolvimento deste,
e do respectivo corpo normativo, influencia positivamente o melhor
desenvolvimento possvel da democracia ao pugnar, por exemplo, uma
participao ampla dos cidados, no quadro de uma discusso aberta, na
construo do referido corpo normativo.
energia nuclear, e concretizados pelos acidentes passados, afora

minorias contrrias, o cenrio nuclear da atualidade busca se
superar, e sobrevive com integrantes que ratificam suas posies
quanto manuteno das respectivas centrais nucleares, aos quais
so somados novos participantes com planos de incio, expanso
ou retomada de projetos de gerao de energia nuclear
(LOVERLOCK, 2004).
Atreladas vantagens de ordem ambiental, viabilizando o
alcance das metas fixadas pelos Protocolos de Kyoto e Paris 4, o
interesse em salvaguardar a produo energtica nuclear tem se
baseado em trs premissas principais: segurana energtica,
oportunidade de deter uma matriz cujo enorme fornecimento de
eletricidade requer uma pequena quantidade de combustvel, e
dinamizao econmica (SILVA, 2014).
A realidade contempornea da energia nuclear traz
indicativo de que aproximadamente 20% da energia consumida
mundialmente de origem nuclear, provenientes de 442 5 reatores
distribudos por mais de 30 pases que produzem eletricidade
nuclear de forma segura, fivel e com impacto ambiental bem
abaixo da mdia comparado com outras fontes geradoras de
energia. De fato, essa uma porcentagem considervel, tendo-se
em conta que se trata de uma alternativa energtica recente. No
obstante, esses dados poderiam ser ainda maiores, no fossem as
complexidades de aceitao social e os desafios em relao
estruturao internacional institucional, legislativa e tcnica
inerentes ao uso da energia nuclear (COLVIN, 2004).
O desenvolvimento da indstria nuclear exige por parte
no apenas do pas que dela alimenta sua fonte energtica e
respectivos operadores, como tambm de todos os atores nela
envolvidos, ausncia imprescindvel de falhas na sua
4 Tratam-se respectivamente dos Protocolos assinados na Conferncia das Partes

dos anos de 1997 e 2015. Vide:
<http://www.unece.org/fileadmin/DAM/cefact/recommendations/kyoto/wel
come.htm> e <http://www.unece.org/sustainable-development/climate-
change/unece-at-cop21.html>. Acesso em 15 de setembro de 2016.
5 Fonte: Eletrobrs/Eletronuclear. Panorama da Energia Nuclear Edio 2016
. Disponvel em:
<http://www.eletronuclear.gov.br/LinkClick.aspx?fileticket=SG_9CnL80wM%
3d&tabid=406>. Acesso em: 02 jan. 2017.
626 Patrcia Anache
operacionalizao. Isso porque, os efeitos altamente nocivos

causados pela radioatividade ou radiao ionizante, em
decorrncia de liberao de material radioativo, causada por erros
tcnicos no procedimento energtico nuclear, em relao sade e
a vida humana, bem como ao meio ambiente, estende-se a curto,
mdio e longo prazo, e so de alcance local, nacional e
transfronteirio (LEAL, 2016).
3. Instrumentos Internacionais: desafios normativos

A imprescindibilidade na determinao de critrios de
proteo e segurana nuclear em carter geral, principalmente
aps os acidentes nucleares supracitados, implicou na edio de
uma srie de instrumentalidades normativas e reguladoras
internacionais, sem que estas, no entanto, tivessem fora
impositiva, mas apenas com carter de orientao e incentivo
internacional, isto , no prev mecanismos coercitivos e
sancionatrios quanto ao seu cumprimento por parte dos Estados
signatrios, imputando obrigaes e responsabilidades aos
Estados, em cuja jurisdio utilizada a produo de energia
nuclear, as quais denotam a necessidade de estabelecimento de
padres de elevado nvel de proteo e segurana nuclear na
referida matriz energtica por parte de todos os envolvidos, ainda
que preceitos se dirijam diretamente aos pases (LEAL, 2016).
Como carter ilustrativo, referencia-se a alguns acordos
que se concretizaram desde ento: Conveno sobre a notificao
rpida de um acidente nuclear, ocorrida em 1986, Conveno
sobre assistncia em caso de acidente nuclear ou emergncia
radiolgica, ocorrida em 1987, Conveno sobre proteo fsica de
materiais nucleares, tambm em 1987 com significativas
emendas em 2005, Conveno sobre segurana nuclear, ocorrida
em 1996 e na Conveno conjunta sobre a segurana da gesto do
combustvel irradiado e a segurana da gesto dos resduos
radioativos, ocorrida em 2001 6.
Com essas Convenes, o cumprimento, bem como o
aprimoramento por parte dos Estados signatrios de seus
6 Para maiores informaes, vide Treaties, Conventions and Agreements Related to the
IAEA's Work: <https://www.iaea.org/publications/documents/treaties>.
Acesso em 21 de setembro de 2016.
respectivos preceitos, tais como a obrigao de desenvolvimento

de uma estrutura legislativa e regulatria interna, que incorpore as
disposies de proteo nuclear elencadas acima, como tambm a
criao de um organismo regulador internacional com efetiva
independncia aos demais rgos responsveis pela promoo de
energia nuclear, passou a ser verificado atravs de revises anuais
e especializadas chamadas peer reviews (WASHINGTON, 1997).
Pode-se dizer que se tratam tais revises de reunies
periodicamente realizadas pelas partes contratantes e secretariadas
pela Agncia Internacional de Energia Atmica (International
Atomic Energy Agency IAEA) 7, cujo escopo a anlise quanto ao
cumprimento pelos signatrios dos dispositivos da Conveno,
por meio dos relatrios apresentados por cada qual acerca das
medidas implementadas nesse sentido. Em contrapartida, so
realizadas recomendaes de aprimoramento por parte dos demais
signatrios, cujo standarts sinalizam consenso internacional
(WASHINGTON, 1997).
De fato, a realizao de revises especializadas viabiliza
no somente a observncia das disposies da Conveno,
desenvolvendo quadro interno de proteo em matria nuclear
por parte dos Estados, mas tambm promove dinmica ao
prprio texto do instrumento ao permitir propostas de
implementao de medidas no sentido de aprimor-lo, obstando,
contudo, a sua constante alterao 8.
7 A Agncia Internacional de Energia Atmica foi criada em 1957 em resposta

aos profundos temores e expectativas gerados pelas descobertas e usos diversos
da tecnologia nuclear. A gnese da Agncia foi o discurso do presidente dos
EUA, "tomos para a Paz", Assemblia Geral das Naes Unidas em 8 de
dezembro de 1953. A ratificao do Estatuto pelo Presidente Eisenhower, em 29
de julho de 1957, marca o nascimento oficial da Agncia Internacional de
Energia Atmica, cujo objetivo principal est fortemente ligado tecnologia
nuclear e s suas aplicaes controversas, quer como uma arma, quer como uma
ferramenta prtica e til. Para maiores informaes e detalhes, vide:
<https://www.iaea.org/about/overview/history>.
8 A par de tais instrumentos, em matria de proteo nuclear foram editados
outros, como a Conveno de Viena sobre responsabilidade civil por danos

nucleares e a Conveno de Paris sobre responsabilidade de terceiros no
domnio de energia nuclear.
628 Patrcia Anache
Muito embora haja consenso internacional nessas

orientaes normativas, e de fato pode-se afirmar que as medidas
de fiscalizao e incentivo muito colaboram para evitar
discrepncias no cenrio energtico nuclear, h que se informar
e isso sim critrio preocupante que existem complexidades no
cumprimento desses padres, uma vez que a falta de investimento
ou manuteno em tecnologias utilizadas nas centrais nucleares
induzem determinadas centrais ao descaso, levando-a incorrer aos
potenciais riscos consequentes dessa inrcia que pode ser tanto
por parte do Governo como por falta de incumprimento
contratual.
Como se pode observar, h um desafio normativo
regulamentador internacional no mbito da matriz energtica
nuclear, cujo manifesto da importncia do direito e da
administrao pblica devem tender ao desenvolvimento e
viabilidade do mercado nuclear, sobretudo no que se trata de
segurana nuclear e padres de confiabilidade no pleno
funcionamento dessa matriz energtica. Para que haja
prosperidade no referido setor, esse desafio deve convencer a
coletividade com argumentos maduros e concisos de que h
segurana no mecanismo de produo energtica nuclear e
consequentes atos, devendo-se tambm assegurar que se oferece
toda a informao a respeito dos riscos com a mxima
transparncia (LOVERLOCK, 2004) 9.
Tendo em conta que a desregulamentao no setor
potente causadora de crises, sem olvidar, h urgente necessidade
de se introduzir mecanismos de previso e precauo normativa
que sejam capazes de analisar os valores dos riscos e as
possibilidades dos diversos danos radiolgicos (assim como a
incidncia social e ambiental) que a matriz energtica nuclear pode
desencadear caso no haja standarts mnimos internacionais a
9 Sobre a questo normativa e a defesa da energia nuclear, pode-se citar

LOVERLOCK, que defende que os riscos potenciais do uso da energia
nuclear no tem fora perante os danos causados pela poluio do ar e do
aquecimento global. Ademais, reconhecendo a importncia da transparncia
e da participao do pblico, veja o instrumento europeu relevante:
<http:??www.nuclear-transparency-wacht.eu/>
serem cumpridos e respeitados como fora normativa vinculante

(RODRIGUES, 2016).
No mbito dessa temtica, entende-se que uma das
possveis solues para criteriao do procedimento
regulamentador ordinrio intensificado na escala internacional de
normativas nucleares, pautar-se na interveno administrativa de
um rgo internacional dotado de poderes suficientemente
capazes de equivaler a orientao normativa em carter de juscogens
e standart internacional, cujas diretrizes devero ser robustas e
slidas na constante busca de, atravs de normativas positivas, e
fiscalizao intrnseca, minimizar os riscos que se implicam nesta
atividade, respeitando os critrios adotados pelas companhias
privadas.
No ponto, essa questo merece ser ratificada com a ideia
de que, primeiramente, a estrutura interna legislativa e regulatria
seja moldada a partir de trs conceitos de padro internacional:
safety, security e safeguards, isto , proteo nuclear, segurana nuclear
e salvaguarda (IAEA, 2005).
A definio de safety, fundamental para o entendimento da
construo do regime nuclear internacional, nomeadamente na
temtica tratada, atrelada aos riscos da radioatividade. Isso,
porque consiste na proteo do ser humano e do meio ambiente
face aos riscos da radiao ionizante, bem como em um elevado
nvel de proteo nuclear das instalaes e consequentes
atividades que do ensejo a tais riscos, cuja presena se d em
circunstncias normais e anormais, ou seja, em consequncia
desses riscos. Deste modo, as medidas de proteo nuclear,
devidamente inseridas na legislao e regulao interna, sero
destinadas a prevenir tais incidentes e a mitigar os efeitos dele
decorrentes.
Quanto ao conceito de security, este dever nortear a
preveno, deteco e resposta de atos de sabotagem, roubo,
acesso no autorizado, transferncia ilegal ou a outro ato
malicioso que envolva material nuclear, substncias radioativas ou
at mesmo respectivas instalaes que colocam em risco ou
potencialmente possam causar danos ao ser humano.
Em relao a safeguards, trata-se estritamente a respeito do
uso pacfico do combustvel nuclear, devendo-se consistir em
630 Patrcia Anache
medidas de verificao por parte do IAEA acerca do

cumprimento dos standarts (dos compromissos firmados) por parte
dos Estados que os obsta de utilizarem material nuclear no
desenvolvimento de armas ou arsenais nucleares e dispositivos
explosivos (IAEA, 2005).
Esta viso da atuao de um rgo regulamentador
internacional no domnio administrativo da matriz energtica
nuclear da arena global alcana um status primordial, quando se
cogitam temticas transversais questo do desenvolvimento
sustentvel, socioeconmico e cultural de uma nao que adota
vis da matriz energtica nuclear, tais como: rentabilidade
econmica, poltica industrial, desenvolvimento cientfico e
tecnolgico, sustentabilidade financeira e ambiental, entre tantas
outras (FEDERICO, 2011).
Este fenmeno estrutural, fruto da ps-modernidade
vivenciada em rede, permite minimizar vetores causadores da crise
regulatria, papel de ameaa permanente ainda na sociedade que
carece de informaes a respeito dos inmeros benefcios e
vantagens que se extrai da matriz energtica nuclear quando esta
se encontra fundamentalmente pautada em diretrizes normativas
robustas e fiveis, e tenha como seus principais reflexos a prpria
acelerao do processo de globalizao normativo internacional e
a ampliao do pluralismo jurdico tanto no mbito interno dos
Estados como tambm transnacional.
Nesta propositura, um dos objetivos da regulamentao
internacional de energia nuclear justamente o de despertar o
debate sobre a importncia da lgica do Nuclear Governance, no
contexto de cooperao entre Estados, operadores, reguladores,
pesquisadores, fornecedores e demais organizaes, exigida na
operacionalizao de todo o ciclo de instalaes e atividades
nucleares, especialmente de normativas e regulamentos das
estaes de gerao de energia nuclear (KOOIMAN, 2003).
Na verdade, a Nuclear Governance, inerente ao
desenvolvimento da indstria nuclear, constitui a prpria interao
estabelecida entre as partes nela envolvidas, que permeada pela
cooperao, transparncia e confiana mtua, direcionada a
solucionar problemticas, suscitadas no mbito nuclear,
envolvendo uma das reas inseridas nos conceitos de safety, security

e safeguards (IAEA, 2012).
Isso posto, a outra temtica que compe ncleo do
debate, qual seja, encontrar uma resposta aos desafios impostos
pela escassez de recursos energticos, pela crescente dependncia
externa e pelos problemas ambientais, pode-se argumentar que,
em sede de energias limpas, a poltica da matriz energtica nuclear
assume trs objetivos estratgicos, quais sejam: garantia da
segurana no aprovisionamento da energia, no intuito de reduzir a
dependncia face a fontes de energias poluentes da atmosfera, ou
dependentes exclusivamente de foras da natureza, promoo de
uma poltica ambiental responsvel e, por fim, mas no menos
importante, alcanar uma matriz energtica inovadora, capaz de
captar novos investigadores e ajustar a produo e consumo de
energia aos ideais propostos, de modo a superar os principais
entraves ao desenvolvimentos desta energia: segurana, resduos
radioativos e o risco dos acidentes e dos conflitos armados
nucleares.
4. Notas Conclusivas
A partir das premissas supracitadas, possvel sistematizar
que, tendo em vista que no regime nuclear global visa, em
especial, direcionar-se proteo, segurana e salvaguarda nuclear,
e constitudo por uma srie de instrumentos e standarts
internacionais, cdigos de conduta e orientaes normativas cujo
cumprimento preponderantemente voluntrio por parte dos
atores internacionais nele inseridos, o principal e mais central
ponto a ser levantado que o cenrio nuclear mundial est
pautado nas deficincias do prprio regime que ensejaram tal
evento.
Levando-se em conta a evoluo normativa e conceitual
nuclear, pautando-se no desenvolvimento significativo que se
sucedeu aps os gravames ocasionados pelos principais acidentes
nucleares mundiais, denota-se ainda que tal estrutura normativa
demanda de um constante aprimoramento, de modo a refletir o
cumprimento dos elevados nveis de proteo nuclear que
precisam ser considerados e respeitados e, por conseguinte, de
segurana e salvaguarda nuclear, de modo a assegurar a tutela do
632 Patrcia Anache
ser humano e do meio ambiente face aos abominveis riscos

causados pela radioatividade.
Com esse pressuposto, verifica-se que necessrio se faz o
entendimento da regulamentao internacional de energia nuclear
numa dupla dimenso, enquanto conceito de vis poltico-
institucional e na vertente normativa internacional, em que a
Global Nuclear Governance em seu papel institucional internacional
dever assumir a responsabilidade de ser o ente internacional
orientador e originrio de normativas internacionais vinculativas
aos Estados que se utilizam da matriz energtica nuclear, que por
sua vez devero ser respeitadas, cumpridas e operacionalizadas
mediante um conjunto coordenado de polticas pblicas internas e
transfronteirias.
Em verdade, referidas pretenses subestimam as
exigncias que implicam o incio e o desenvolvimento de um
programa nuclear bem sucedido, tais como a necessidade de uma
slida infraestrutura em termos de recursos humanos, educao,
pesquisa, indstria, tecnologia, cooperao internacional e
capacidades financeiras e regulatrias, bem como a garantia da
disponibilidade de suporte tcnico e de fornecimento de
equipamentos e servio de qualidade durante todo o ciclo de vida
de uma central nuclear.
Em face da supracitada dimenso instrumental normativa
internacional, responsvel pela dinmica regulamentar das
normativas internacionais a respeito da energia nuclear, a
problemtica que se deslinda que, afora a carncia na disposio
de elementos essenciais implementao de uma indstria nuclear
que siga risca o padro convencionado internacionalmente,
outro fator que prejudicaria o cumprimento por parte dos atores
internacionais, em especial os padres de proteo nuclear, seria
seu carter de soft law.
Isso porque o contexto em que tais princpios e toda a
extenso da ordem nuclear so erigidos permeada pela
governana nuclear na qual a soluo de questes como a
definio de nveis de proteo nuclear, manifestos por
parmetros internacionais se d a partir de um consenso entre as
partes, que por ela decida e seja dotada de poderes coercitivos e
sancionatrios. Inclusive pelo fato de participarem no processo de
formulao e tomada de decises que sua tendncia ao

adimplemento voluntrio das obrigaes assumidas muito
maior.
Traadas tais consideraes, insta-se a propositura de uma
Global Nuclear Governance, cujo escopo ir promover o
desenvolvimento de meios para mitigar os atuais riscos existentes
na produo de energia nuclear, o aprofundamento da dimenso
endgena ou procedimental do estudo em questo, tambm tende
a abordar o desafio global da sustentabilidade.
Tendo em vista que todas as problemticas suscitadas no
cenrio nuclear internacional perpassam pela nuclear governance, a
fim de serem eventualmente solucionadas, nela que dever restar
todo o suporte normativo de um regime nuclear direcionado
tutela do ser humano e do meio ambiente face os riscos da
radioatividade, sendo pois, endereado nas trs reas que integram
o conceito de mitigar riscos: proteo, segurana e salvaguarda
nuclear. Logo, a coordenao e cooperao de esforos na
dinamizao e evoluo da ordem nuclear internacional implicam
no aprimoramento da prpria instrumentalizao institucional
desse ente, isto , na incorporao harmnica dos standarts
internacionais com os princpios de good governance, promovendo
progresso atravs da utilizao pacfica da energia nuclear atravs
da cooperao internacional dos pases terceiros e organizaes
internacionais.
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ANEXO 1
Atores Internacionais em matria de Energia Nuclear:

I. Organizaes Internacionais
European Commission (EC): www.europa.eu.int

European Atomic Energy Community (EURATOM):
https://ec.europa.eu/programmes/euratom
International Atomic Energy Agency (IAEA):
www.iaea.or.at/worldatom
Nuclear Energy Agency (NEA): www.nea.fr
Nuclear Energy Institute (NEI): www.nei.org
Organization for Economic Co-operation and
Development Nuclear Energy Agency (OECD/NEA):
http://www.oecd-nea.org/
The Independent Global Nuclear News Agency
(NUCNET): www.worldnuclear.org
The World Nuclear Association (WNA):
http://www.world-nuclear.org/
World Association of Nuclear Operations (WANO):
http://www.wano.info/en-gb
World Energy Council (WEC): www.wec.co.uk
World Information Service on Energy (WISE):
https://wiseinternational.org/
II. Principais Autoridades Reguladoras no Mundo
Autorit de Sret Nuclaire Franoise (ASN):

http://www.asn.fr/
Atomic Energy Commission of Japan (AEC):
http://www.aec.go.jp/jicst/NC/eng/index.htm
Atomic Energy Regulatory Board in India (AERB):
http://www.aerb.gov.in/
Canadian Nuclear Safety Commission (CNSC):
http://www.nuclearsafety.gc.ca/
Comisso Nacional de Energia Nuclear no Brasil
(CNEN): http://www.cnen.gov.br/
640 Patrcia Anache
Comisso Reguladora para a Segurana das Instalaes

Nucleares em Portugal (COMRSIN):
http://www.comrsin.pt/pt/comrsin
Consejo de Seguridad Nuclear Espaol (CSN):
https://www.csn.es/
European Nuclear Safety Regulators Group (ENSERG):
http://www.ensreg.eu/
Federal Service for Environmental, Technological, and
Nuclear Supervision in Russia (ROSTECHNADZDOR):
http://www.en.gosnadzor.ru/
Global Research for Safety in Germany (GRS):
http://www.grs.de/
Nuclear Regulatory Authority of the Slovak Republic
(NRA SR): http://www.ujd.gov.sk/
Office for Nuclear Regulation in UK (ONR):
http://www.onr.org.uk/index.htm
Slovenian Nuclear Safety Administration (SNSA):
http://www.ursjv.gov.si/
United States Nuclear Regulatory Commission (US.NRC):
http://www.nrc.gov/
ANEXO 2
Relao de Tratados e Acordos Internacionais em matria

de Energia Nuclear desde 1986:
26 de Setembro de 1986: Convention on Early Notification of a
Nuclear Accident;
26 de Setembro de 1986: Convention on Assistance in the Case
of a Nuclear Accident or Radiological Emergency;
21 de Setembro de 1988: Joint Protocol Relating to the
Application of the Vienna Convention and the Paris
Convention;
17 de Junho de 1994: Convention on Nuclear Safety;
5 de Setembro de 1997: Joint Convention on the Safety of Spent
Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste
Management;
12 de Setembro de 1997: Protocol to Amend the Vienna
Convention on Civil Liability for Nuclear Damage;
12 de Setembro de 1997: Convention on Supplementary

Compensation for Nuclear Damage;
12 Fevereiro de 2004: Protocol to Amend the Convention on
Third Party Liability in the Field of Nuclear Energy of 29
July 1960, as Amended by the Additional Protocol of 28
January 1964 and by the Protocol of 16 November 1982;
12 de Fevereiro de 2004: Protocol to Amend the Convention of
31 January 1963 Supplementary to the Paris Convention
of 29 July 1960 on Third Party Liability in the Field of
Nuclear Energy, as Amended by the Additional Protocol
of 28 January 1964 and by the Protocol of 16 November
1982;
8 de Julho de 2005: Amendment to the Convention on the
Physical Protection of Nuclear Material.
CAPTULO XXVIII
Atos processuais por meio eletrnico: uma

porta para celeridade no poder judicirio
LUCIANA MARA CORREA GOMES 1

Universidade Estcio de S (Brasil)
Introduo
O direito processual tornou-se constante objeto de
estudo, em especial, quando observado a partir da seara dos
direitos humanos e dos direitos fundamentais. Seja por sua
importncia no ideal de paz social e bem estar do individuo que
necessita obter do Estado uma deciso capaz de trazer para o seu
problema uma acomodao social capaz de impedir a perpetuao
da leso a sua esfera de interesses, seja por fazer parte das
atividades contratadas do Estado, o processo civil tem sido
reconhecido como um modelo mnimo da atuao estatal.
Seguindo este pensamento, o estudo do processo civil, por vezes,
rompe a barreira da cincia processual, para unir-se a sociologia
uma vez que atravs de uma leitura da organizao do Poder
Judicirio, ir compreender as suas prticas e as suas rotinas, onde
vrios agentes so envolvidos na soluo do conflito que reflete
em toda estrutura da sociedade, vezes com lastro maior, vezes
com raio menor.
Neste desenvolvimento, devem-se considerar os trs
nveis de direitos fundamentais inerentes ao processo que trazem
1 Mestre em Direito Pblico e Evoluo Social pela Universidade Estcio de S.

Bacharel em Cincias Jurdicas e Cincias Sociais pela Universidade Federal
do Rio de Janeiro. Professora no Centro Universitrio Augusto Motta e
Faculdade Mercrio.
644 Luciane Mara Correa Gomes
debates academia: o acesso justia; o acesso prestao

jurisdicional efetiva e o acesso defesa. Em todos os nveis
mencionados h interferncia direta no processo, em especial na
modalidade digital, inserido no ordenamento jurdico brasileiro
pela Lei Federal 11.419 de 19 de dezembro de 2006, tomou como
meta a reduo de problemas estruturais, de recursos humanos,
mas tambm preciso lanar um olhar sobre um impasse que
pode comprometer o bom funcionamento do acesso digital que
o aspecto cultural.
Com a reforma da legislao processual, a Lei Federal n.
13.105, de 16 de maro de 2015, consolidando as diretrizes da
legislao especial, trouxe para a sociedade a prtica de atos
processuais por meio eletrnico, cujo objetivo trazer celeridade
ao processo, como meta de romper a morosidade do Poder
Judicirio em entregar a prestao jurisdicional em consonncia
com a preleo constitucional de razovel durao do processo,
que, em algumas situaes, no se oferta o servio efetivo e eficaz
para o indivduo por razes plrimas.
Por seu turno, cumpre pontuar que a tutela de direitos
no se d exclusivamente no campo individualista, no s pelo
fato de ser o processo civil uma norma de ordem pblica, como
tambm ter reflexos para alm da relao de direito privado nas
quais os indivduos em coliso de interesses esto envoltos. Uma
das principais conquistas do sculo XXI, no campo da sociologia
das organizaes, tornar o Poder Judicirio mais dinmico,
atravs da leitura dos resultados por ele apresentados, tomando
como diretriz a estrutura do tribunal e os agentes sociais. Com a
insero do mundo digital em todos os eixos da sociedade civil,
no seria foroso concordar que o Poder Judicirio ao incorporar
o processo eletrnico precisa criar projetos e programas
destinados a facilitar o acesso de todos os envolvidos em
demandas judiciais. Se por um lado, o Brasil, com suas dimenses
continentais, tem um vasto territrio, o que implica dizer
Atos processuais por meio eletrnico: uma porta para celeridade ....
diversidades estruturais, necessrio esclarecer que h mltiplas
caractersticas, pendendo para cada unidade federativa com sua
estrutura regional. Por esta razo, a pesquisa delimita seu
contedo temporal, a partir da vigncia do Cdigo de Processo
Civil, em 16 de maro de 2016, para analisar as polticas
implementadas para o acesso digital e a realizao dos atos
processuais por meio eletrnico.
Como a legislao processual una, restando a cargo da
Unio Federal, em competncia privativa atribuda pela
Constituio Federal, legislar sobre a matria, deve-se pensar um
paradigma aplicvel em toda a extenso territorial, considerando
os aspectos regionais e culturais da populao, para a implantao
do processo eletrnico e a prtica dos atos processuais. Contudo,
ante as dificuldades apresentadas pelos tribunais de justia, o
problema que leva a reflexo exatamente a efetividade desta
prtica, uma vez que o sistema ainda no comporta a igualdade de
tratamento a todos os indivduos e apontando falhas na
implantao do referido sistema.
Desta forma, pretende-se analisar a utilizao do sistema
para a prtica dos atos processuais por meio eletrnico pelos
tribunais de justia. Cabendo, especificamente, observar a
proteo ao princpio da igualdade aos indivduos; observar o
processo eletrnico e a eventual celeridade aos processos judiciais;
estudar a preservao do princpio da igualdade, atravs da
realizao de polticas pblicas de incluso digital e estudar a
realidade brasileira, comparando com alguns casos j ocorridos em
direito processual civil comparado, para compreender a
possibilidade de ser um meio efetivo no caso brasileiro.
Uma das variveis que ser aplicada a verificao da
existncia ou no de enunciados do Frum Permanente de
Processualistas Civis, com a finalidade de orientar os operadores
do Direito na ausncia de julgados e sumulas sobre a matria, isto
por que a legislao processual civil est em vigncia h menos de
um ano, no sendo possvel identificar o posicionamento dos

Tribunais Superiores sobre a matria. Alm disto, diagnosticar a
existncia de polticas pblicas destinadas a promover a incluso
digital dos indivduos e operadores do Direito para assumirem um
processo civil informatizado, num pas onde a maioria dos acessos
a internet feito pela populao mais jovem.
Pauta este trabalho, o suporte nas obras de Humberto
Dalla Bernardina de Pinho, Leonardo Greco e Nelson Nery
Junior para os conceitos necessrios a observao do processo
eletrnico que vem corroborar com Nelson Nery Junior e Rosa
Maria Andrade Nery as variveis do direito comparado para a
estrutura da pesquisa, com a finalidade de verificar em Luiz
Guilherme Marinoni a existncia de estrutura do Poder Judicirio
para a prtica dos atos processuais por meio eletrnico,
verificando ainda se viola o princpio da igualdade ao acesso
justia, a prestao jurisdicional ou a defesa; ou ainda, ao exigir a
prtica preferencial deste meio, vem a causar para uma das partes
desigualdade de armas, por condies culturais ou econmicas.
A pesquisa se opera na metodologia de pesquisa
bibliogrfica onde ir recorrer aos autores contemporneos uma
anlise do direito processual civil, para esclarecer a possibilidade
dos atos processuais poderem ser praticados por meio eletrnico e
diagnosticar a sua funcionalidade para o campo judicirio. Ainda
fazendo parte do trabalho, a pesquisa documental onde analisa
casos onde a prtica de atos processuais por meio eletrnico foi
funcional e assegura a celeridade da demanda judicial tanto no
mbito do direito interno, quanto no mbito do direito
comparado.
2 ANALISANDO A IGUALDADE NOS ATOS
PROCESSUAIS POR MEIO ELETRNICO
2.1 A igualdade das partes e a atividade jurisdicional
Dois pontos devem ser norteadores da analise da
igualdade das partes no processo, o primeiro deve levar a
considerado que a legislao deve repelir distines arbitrrias e
o segundo paradigma deve estar amparado no fato de que as
partes tenham oportunidades assimtricas ao longo do processo.
No primeiro ponto est voltado para a utilizao de critrios
legtimos para distino entre pessoas e situaes no processo e
quanto ao segundo voltado s tcnicas para promover a
igualdade ao longo do processo.
Da capaz de a diretriz da codificao processual violar
o princpio da paridade de armas e, para tanto, precisa-se
estabelecer um conceito para identific-la e emitir uma posio
acerca da pratica dos atos de modo eletrnico garantir a igualdade
aos litigantes. Para fixar um posicionamento, recorrer a Marinoni,
Arenhart e Mitidiero (2015, p. 105).
O direito igualdade processual
formal e material o suporte do
direito paridade de armas no processo
civil (Waffengleichheit, parit delle
armi, galit des armes). O processo s
pode ser considerado justo e as partes
dispem das mesmas oportunidades e
dos mesmos meios para dele participar.
Vale dizer; se dispem das mesmas
armas, se dispem de paridade de
tratamento. Trata-e de exigncia que
obviamente se projeta sobre o
legislador sobre o juiz: h dever de
estruturao e conduo do processo
de acordo com o direito igualdade e
paridade de tratamento. Como

facilmente se percebe, a igualdade e a
paridade de tratamento e de armas nela
implicada constitui pressuposto para
efetiva participao das partes no
processo e, portanto, requisito bsico
para plena realizao do direito ao
contraditrio (art. 7, in fine, CPC).
Uma questo a ser levantada na prtica de atos

processuais preferencialmente por meio eletrnico uma aparente
e ostensiva violao ao princpio da igualdade. No s como
garantia constitucional, mas tambm como clusula de tratado
internacional que foi assumida pelo Brasil na sua ratificao.
Explica-se: o Brasil ao assinar o Pacto de San Jos da Costa Rica e
ratific-lo em mbito interno comprometeu-se a dar proteo igual
da lei, a todas as pessoas, sem discriminao alguma, conforme
redao do artigo 24 do mencionado tratado. Outro compromisso
assumido em mbito internacional pelo Brasil garantir na esfera
processual a razovel durao do processo, cuja preleo
assegurada no artigo 8 do Paco de San Jos da Costa Rica,
assinado na dcada de 60 e ratificado atravs do Decreto 678, de
06.11.1992 (GIGLIO JUNIOR, 2012, p 188).
Para estabelecer a conexo com a temtica ser
importante enquadrar a expresso prazo razovel, possvel
conceber que um dos pilares para a introduo do processo
eletrnico no Brasil compreender que o processo ser mais til
se acolher o desenvolvimento de suas fases em um prazo razovel
sem muitas dilaes e aplicar a concepo da expresso cunhada
na Declarao Universal dos Direitos Humanos, adotada e
proclamada pela Resoluo 217 A (III) da Assembleia Geral das
Naes Unidas, em 10.12.1948 (GIGLIO JUNIOR, 2012, p 186).
Desta forma, suficiente fincar o marco da razovel durao do
processo para o desenvolvimento das fases processuais sem as
barreiras burocrticas que dificultam a realizao dos atos
processuais dentro dos prazos entabulados pelo legislador na
codificao processual civil.
Necessrio trazer o posicionamento de Marinoni,
Arenhart e Mitidiero (2015, p. 171) que como direito fundamental
a durao razovel do processo um princpio que impe um
estado de coisas que deve ser promovido pelo Estado e no
comuna consequncias jurdicas ao seu no atendimento. Desta
forma, para explicar a referida expresso deve-se ter em conta que
ela representa o acesso livre justia, pois est conferindo maior
presteza na resposta da Justia ao pedido do necessitado, sem que
haja a consumao de tempo desarrazoado para a prestao
jurisdicional justa e sem dilaes desnecessrias, reportado a
redao do artigo 6, pargrafo primeiro da Conveno Europeia
para proteo dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais
de 1950 (GIGLIO JUNIOR, 2012, p 187). Nesta linha de
raciocnio, imperioso compor a ideia acima deduzida com a
posio de Marinoni, Arenhart e Mitidiero (2015, p. 167) que o
processo civil e estruturado a partir dos direitos fundamentais que
compem o direito fundamental ao processo justo, o que significa
dizer que o legislador infraconstitucional tem o dever de desenh-
lo a partir do seu contedo. Em outras linhas, o processo civil
justo quando o legislador organiza o contedo da norma a fim de
cumprir a Constituio e, por conseguinte, os direitos
fundamentais aos quais o Brasil se comprometeu na esfera
internacional.
A questo do processo eletrnico remonta a dificuldade
do Estado entregar uma prestao jurisdicional clere, por
diversas circunstncias, uma delas, a barreira burocrtica presente
no campo judicirio, evidencia a sua dificuldade em desempenhar
o servio pblico com qualidade e para compensar, presta um
acesso justia pela via digital. No est no nmero de demandas
judiciais distribudas o problema da morosidade do Poder

Judicirio, mas sim em tcnicas de administrao e de gesto,
problemtica j exposta por Leonardo Greco (2015, p. 70).
(...) a imposio de filtros cada vez mais
restritivos a esse acesso, para conter o
crescimento da demanda num ritmo
muitas vezes superior capacidade de
sua administrao pela mquina
judiciria. Se do lado de fora, eles vo
buscar outros meios de soluo de
conflitos, que podem at ser meios
margem da lei, contrrios lei ou por
ela ignorados, correndo o risco de
voltar aos tempos primitivos, com o
uso da fora.
pontual a posio de Humberto Dalla Bernardina de

Pinho (2015, p.417) ao reconhecer a importncia da
informatizao da atividade judiciria na sociedade hodierna,
ressaltando que o Direito no pode e afastar das novidades
trazidas pela modernidade, recorrendo das novas tecnologias em
busca da melhor prestao jurisdicional. Devendo ainda levar em
considerao que as transformaes tecnolgicas tm modificado
com velocidade extrema, conduzindo a uma sociedade de massa,
padronizada e globalizada, estes avanos tecnolgicos contribuem
para maior efetividade em um tempo menor. Por que razo no
deveria o legislador resolver o problema dos processos que se
perpetuam no Poder Judicirio, levando o meio virtual para o seu
campo e inserir a dinmica na sistemtica processual, com o fim
de ceifar os entraves formais e burocrticos que demandam tempo
e tornam o processo lento.
No levando a guisa de argumentao o grau de
complexidade da disputa de interesses, muito menos a existncia
ou no de norma a regulamentar o objeto do litgio, uma vez que
no est nos objetivos desta pesquisa a anlise deste aspecto das
demandas judiciais, mas sim os procedimentos para a entrega da
prestao jurisdicional de forma clere. que, evidenciado por
estatsticas do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, o
volume de processos pendentes ultrapassa oito milhes (Anurio
de Justia, 2015, p.10).
No sendo os atos processuais praticados dentro dos
prazos fixados em lei, possvel concluir que a atividade
jurisdicional, em alguma fase, foi falha, o que levou o legislador a
ponderar que migrar as demandas judiciais do meio fsico para o
meio eletrnico, atrai a necessidade de alterar a estrutura do Poder
Judicirio, uma vez que a lentido traz consequncias desastrosas
para a sociedade, por este raciocnio Humberto Dalla (2015,
p.421) expe que a pretenso promover mudanas em toda a
estrutura processual e fsica do Judicirio em busca a efetivao do
direito Justia. Importa trazer ao debate a questo da
morosidade no julgamento da prestao jurisdicional por que
reveste de incertezas, afeta a segurana jurdica e cria no indivduo
ao retardar a sentena definitiva alm dos danos de origem
material uma agonia e descrena no trabalho dos tribunais,
posio pautada nas impresses de Giglio Junior (2012, p. 177).
Diante desta posio, possvel elucidar que a mazela no
est no papel, muito menos no excesso de processos judiciais,
poder ser diagnosticado na engrenagem do Poder Judicirio, que
mantm o quantitativo de recursos humanos aqum do necessrio
para a gesto e, na conjuntura atual, com o problema de recursos
financeiros das unidades federativas, a dificuldade em se ampliar o
nmero de servidores, uma provvel esteira para caminhar a uma
sada o recurso aos mecanismos alternativos de resoluo de
conflitos.
Neste exato ponto que se enquadra um dos pontos que
levam a esta pesquisa, se de um lado h nos processos fsicos a
lentido capaz de contrariar o significado de justia, quando se

atribui ao exerccio da prestao jurisdicional a execuo por meio
eletrnico tambm h dissenso por no suprir o processo
eletrnico a todos os indivduos. Recorrendo-se a proteo ao
princpio da igualdade perante a lei como um dos pilares
estruturantes dos direitos fundamentais e dos direitos humanos,
afirmando que nenhuma diferena deva ser capaz de trazer
privilgios ou ser fonte de perseguies (GOMES, MAZZOULI,
2010, p. 187).
Deve ainda levar em considerao que a prtica eletrnica
de atos processuais no pode importar em violao dos direitos
fundamentais que compem o direito ao processo justo
(MARINNONI, ARENHART e MITIDIERO, 2015, p. 246).
Nesta linha de raciocnio, deve haver um limite entre o tempo que
o Poder Judicirio demanda para entregar a prestao jurisdicional
e a preservao ponderada da igualdade entre os litigantes, mas
que no haja violao de quaisquer princpios sob pena de tornar
falho o agir do Estado na soluo de conflitos.
2.2 Incluso digital e o processo eletrnico: barreiras

estruturais e culturais
O trabalho recebe recorte para avaliar a necessidade de
insero digital da populao, com o cuidado de que ao por em
vigncia uma norma que estabelea o acesso justia por meio
eletrnico, no haja o afastamento do indivduo da prestao
jurisdicional efetiva. Principalmente se este indivduo no
conseguir o acesso digital necessrio ao pleno exerccio da
jurisdio, j que se o autor tem o direito de acesso justia, que
deve ser o mais amplo possvel, de outro, o ru tem o direito de se
defender e de influir nas decises do juiz (GRECO, 2015, p. 516).
Imperiosa seria que o Estado adotasse polticas pblicas
destinadas incluso digital para que o excludo possa estar hbil a
execuo dos parmetros mnimos de acessibilidade, dinamizando
o acesso de todos a modernizao do Poder Judicirio.
O processo no pode se modernizar
apenas nas leis ou nas atitudes dos seus
operadores; preciso materializar de
forma fsica e palpvel o seu
desenvolvimento No mundo
globalizado e dinmico, as novas
tecnologias da informao so
essenciais, por isso, o processo
eletrnico veio com o objetivo de
contribuir com o acesso de todos a uma
ordem jurdica justa.
A informatizao do Judicirio
contribui de forma proficiente para que
todas as ondas de desenvolvimento do
aceso Justia se efetivem. A
digitalizao melhora a comunicao de
atos em mbito nacional e a defesa de
interesses supraindividuais. A exemplo
disso temos que h uma maior
celeridade, na medida em que os atos
de cartrio deixam de tomar o tempo
das varas;um menor valor das custas ou
impostos uma vez que o processo
eletrnico mais barato e,
principalmente, celeridade da resoluo
do conflito. (PINHO, 2015, p. 421-
422).
Importante considerao a despeito da condio do

excludo digitalmente feita por Bruno Pires Malaquias (2003, p.
2), em especial no que tange a condio daquele que no domina o
acesso rede mundial de computadores e est em situao de

marginalizado nas demais esferas da vida social, condio
impregnada do conceito de qualidade de vida, ante a possibilidade
de acesso informao.
Hoje, "navegar" imprescindvel,
sobretudo, dominar as tecnologias de
informao. Sem embargos, informao
poder. Diante de tais circunstncias, o
j estreito funil da excluso ficou mais
apertado. de incontroverso saber que
a Internet e o computador so
ferramentas imprescindveis para quem
quer se inserir no mercado de trabalho.
Isto porque, desde o balconista do
supermercado at o dentista ou o
advogado, a todos se impe o uso da
informtica. Qualquer profissional
precisa dominar as tecnologias de
informao, seja ele quem for, esteja ele
onde estiver. Hodiernamente, sem
informao no h comunicao, o que
resulta em excluso, marginalizao.
Em pesquisa realizada pela Fundao Getlio Vargas

(NERY, 2012, p. 36) possvel afirmar que o acesso tecnologia
est vinculado no s a acumulao de capital humano do
indivduo como tambm a facilidade de uso das tecnologias,
apontando ainda que entre a populao mais idosa e a populao
mais jovem a distncia grande. a este pblico que o legislador
deve destinar alternativas ao acesso tecnolgico ao processo, vez
que um valor numrico expressivo. A despeito da incluso
digital e o analfabetismo, William Lofy (2016, p.2) explicita por
analise a algumas estatsticas o patamar da populao brasileira
que digitalmente excluda:
Falando em nmeros, podemos citar
algumas estatsticas para comprovar
que grande parte da populao
brasileira digitalmente excluda. Se
no vejamos: 18,5 milhes de pessoas
com mais de 16 anos,
aproximadamente 10%, acessa a
Internet de qualquer local casa,
trabalho ou escola. Quando
focalizamos na questo renda, a
excluso fica mais explcita: 80% da
populao das classes A e B tm acesso
Internet. J na classe C, este
percentual cai para 23%, enquanto nas
classes D e E, temos nfimos 6%.
Um problema apontado por Leonardo Greco (2015, p.

315) a despeito da implantao do processo eletrnico guarda
estreita relao com a possvel desigualdade entre os operadores
do Direito.
Sobre a implantao do processo
eletrnico, cabem as ressalvas
anteriormente realizadas no estudo das
citaes quanto autenticidade dos
documentos eletrnicos e quanto
possvel elitizao da advocacia, bem
como, aqui mesmo no captulo as
intimaes, sobre as incertezas criadas
pela sua implantao nos diversos
tribunais e pelas perplexidades trazidas
pelo Cdigo de 2015, com disposies
que introduzem algumas regras que

complementam e modificam as da Lei
n. 11.419 e muitas apresentam
dificuldade de harmonizao com o
regime de intimaes herdado do
Cdigo de 1973.
O temos justificvel, pois, no Estado
do Rio de Janeiro, h estatsticas que
atestam que possivelmente mais da
metade de todos os processos
existentes na justia fluminense so
patrocinados pela Defensoria Pblica,
que, at onde me dado conhecer, no
dispe de equipamentos eletrnicos
suficientes para atender a esse volume
de demanda.
Distante dessa realidade, o Superior
Tribunal de Justia, a partir de 03 de
maro de 2008, publica seus atos
judiciais e administrativos no Dirio de
Justia Eletrnico (DJe), em
substituio ao peridico impresso.
No seu stio, o STJ orienta os
interessados sobre esse novo meio de
comunicao dos atos processuais
(www.stj.jus.br).
O Tribunal de Justia do Rio de Janeiro
instituiu na justia estadual o Dirio de
Justia eletrnico por meio da
Resoluo n. 10/2008, do seu rgo
Especial, e o processo eletrnico
atualmente regulado na Resoluo n.
16/2009.
No se deve deixar de observar que na prtica dos atos

processuais no poder impedir a participao efetiva das partes
no processo nem deduzir quaisquer outras dinmicas de acesso:
(...) os sistemas de automao
processual devem respeitar a
publicidade dos atos, o acesso e a
participao das partes e de seus
procuradores, inclusive nas audincias e
sesses de julgamento, respeitas as
garantias da disponibilidade,
independncia da plataforma
computacional, acessibilidade e
interoperabilidade dos sistemas,
servios, dados e informaes que o
Poder Judicirio administre no
exerccio de suas funes.
(MARINONI, ARENHART e
MITIDIERO, 2015, p. 247).
necessrio avaliar se o Estado ao pensar em incluir o

processo eletrnico como preferencial no Brasil promoveu alguma
conveno atitudinal no sentido de capacitar os usurios do
servio prestao jurisdicional aos mtodos e procedimentos
por ele preconizados, ainda que sob a forma de polticas pblicas
de acessibilidade. Oportuno se faz estabelecer o que se pretende
delinear como poltica pblica promovida pelo Estado para
ampliar o acesso ao processo eletrnico, sendo importante a voz
de Ana Paula de Barcellos (2007, p. 600).
A combinao de um conjunto
normativo adequado, uma regulao
eficiente, uma poltica de fomento bem
estruturada e aes concretas do Poder
Pblico poder conduzir os esforos

pblicos e as iniciativas privadas para o
atingimento dos fins considerados
valiosos pela Constituio e pela
sociedade.
Nesta reflexo, deve ser considerado o projeto Fique

Digital, capitaneado pela Ordem dos Advogados do Brasil e
disponvel na pgina da entidade na rede mundial de
computadores (www.oabrj.org.br) com destinao ao treinamento,
assessoramento de advogados, regularmente inscritos, para
atribuir a capacitao profissional aos advogados, como poltica
pblica do conselho da categoria profissional. No obstante o
programa aqui apontado, deve-se levar a considerao que outros
operadores esto envolvidos na estrutura do poder judicirio
como as defensorias pblicas e advogados que atuam de forma
autnoma, assim como aqueles indivduos que buscam
isoladamente os juizados especiais cveis em causas no superiores
a vintes salrios mnimos, hiptese que dispensa a atuao do
advogados. Importante destacar a posio de Leonardo Greco
(2015, p. 299-300) sobre a virtualizao do processo que pode
violar a igualdade de armas.
Essa virtualizao do processo e a
imposio de exigncias custosas para
que os advogados exeram o patrocnio
judicial tero o nefasto efeito da
elitizao da advocacia. A meu ver,
apenas alguns grandes escritrios de
advocacia, que estaro aparelhados
tecnologicamente, podero cumprir
todos os requisitos exigidos pela lei e
atuar com eficcia no processo
eletrnico.
Assim, os demais advogados e
escritrios de pequeno porte tero
grande dificuldade de acesso ao
contedo dos processos, que no
existiro mais na forma de papel, no
tero mais realidade fsica.
Desta forma, possvel posicionar-se no sentido de ser a

populao mais jovem e mais hbil no acesso internet, todavia,
como no h uma estatstica no poder judicirio brasileiro
indicando a distribuio por faixa etria, no h como prever se o
manejo do processo eletrnico excludente para os mais idosos.
No entanto, possvel identificar que a partir da vigncia do
Cdigo de Processo Civil Lei Federal n. 13.105 de 16 de maro
de 2015 a prtica de atos processuais por meio eletrnico, por
preferncia, encontra algumas barreiras de natureza estrutural e
cultural, como varivel a celeridade processual que pretendida
com o processo eletrnico. Pode-se afirmar que o sucesso do
processo judicial eletrnico est condicionado s polticas pblicas
implantadas para minimizar os efeitos sobre as classes econmicas
menos favorecidas.
3 A REALIDADE PROCESSUAL BRASILEIRA COM A

INSERO DE ATOS PROCESSUAIS POR MEIO
ELETRNICO
A Lei Federal n. 13.105, de 16 de maro de 2015, trouxe
modificaes para o processo civil brasileiro que almeja tornar as
fases processuais mais cleres. O objetivo fazer com que a
prestao jurisdicional seja transcorrida num razovel prazo de
durao, como proposto pela Emenda Constitucional n. 45, de 8
dezembro de 2004, que promoveu a reforma do Judicirio. Com a
regulamentao do processo eletrnico, atravs da Lei n.
11.419/2006, importante inovao foi inserida no direito
processual, com a meta de torn-lo mais clere e, assim sendo,

mais efetivo com a informatizao do processo e dos atos
praticados. Importante apontar que em alguns juzos no h
mais processos fsicos; em outros, processos fsicos coexistem
com processos eletrnicos e ainda existam juzos que tenham
exclusivamente fsicos, indicando que esta situao no linear em
todas as organizaes judicirias, indicando que se necessita avaliar
a informatizao do processo.
Para tanto, necessrio delinear o conceito de meio
eletrnico estabelecido pelo legislador infraconstitucional
indicados nos artigos 246 e 270 da codificao, a partir do que
dispe a Resoluo CNJ n. 185/2013 como o ambiente de
armazenamento ou trfego de informaes digitais. Diante desta
definio, compreende-se que a transmisso eletrnica ser toda
forma de comunicao distncia com a utilizao de redes de
comunicao, preferencialmente a rede mundial de computadores
(MEDINA, 2015, p. 389).
Deve-se compreender a metodologia do processo
eletrnico no Brasil cuja autenticao dos documentos eletrnicos
Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira (ICP-Brasil)
(GRECO, 2015, p. 109). Este sistema visa no s garantir a
autenticidade, mas tambm a integridade e validade jurdica de
documentos em forma eletrnica, em prol da segurana jurdica,
uma vez que em se tratando do Brasil, no h muita confiana nos
sistemas de comunicao, visualizando que erros no envio de
peties podero gerar problema ao acesso justia, repassando
para os rgos do Poder Judicirio a adoo de medidas a evitar
problemas tcnicos no sistema de tramitao do processo.
Um problema que deve ser considerado a acessibilidade
digital no Brasil, pas de inmeras desigualdades culturais e com
tribunais que so desprovidos da estrutura capaz de conferir aos
usurios e profissionais envolvidos nos servios da prestao
jurisdicional os instrumentos hbeis para uma tramitao
eletrnica plena. Marcelo Abelha (2016, p. 356) tece relevantes
observaes a despeito da informatizao do processo e dos atos
praticados que endossam a posio anteriormente assumida.
Milita em desfavor da aplicabilidade e
da operatividade dessa informatizao
a abissal diferente entre as unidades da
Federao no tocante ao acesso aos
meios eletrnicos da era digital. Em
tempos de acesso justia,
imprescindvel que o mecanismo
proposto seja realmente acessvel a
todos e no traduza apenas a realidade
de almas unidades da Federao. De
qualquer forma, crtica parte no
so poucas -, essa lei permitiu a
informatizao de todos os processos
judiciais (civis inclusive juizados
especiais -, penais e trabalhistas), e, em
especial, a transmisso das peas
processuais e a comunicao de atos
(citao, intimao etc. artigo 1 e
seu 1), at mesmo quando a Fazenda
Pblica for litigante (6 do artigo 5,
artigo 6 e artigo 9).
Deve-se, portanto, destacar que os atos de comunicao

processual tm a funo de que algo se operacionalizou no
processo e os interessados devero adotar alguma posio,
atravs desta medida que o princpio do contraditrio ao
participarem do processo, influenciando na movimentao
processual e no seu desfecho. Neste aspecto, so divididos em
mltiplos efeitos, sendo que devem estar protegidos para que no
se tenha a necessidade de repetio. Quanto citao por
endereo eletrnico pondervel vislumbrar a adequao que os

tribunais devero promover a fim de evitar atos que devero ser
repetidos futuramente. Nery Junior e Nery do nfase aos crimes
de informtica que so perpetrados, ensejando um combate aos
falsificadores e assegurar que as mensagens sejam recebidas e
tenha o Poder Judicirio a comprovao do seu envio, no
bastando ser uma simples mensagem eletrnica.
preciso que a mensagem tenha
mecanismos de confirmao do
recebimento que no dependam de ato
do destinatrio, pois, do contrrio, h
o risco de o ru/executado manipular
a confirmao de recebimento como
melhor lhe aprouver. Sendo assim,
atns de obrigar determinadas pessoas
jurdicas a manter endereo de e-mail
especfico para citaes e intimaes, o
legislador deveria levar em conta esses
fatores, subordinando a eficcia da
norma regulamentao precisa da
questo. (2016, p.860).
Inserir na codificao os meios de transmisso de cartas,

citaes e intimaes eletrnicas j era uma posio esperada do
legislador, tendo em vista a realidade digital do mundo hodierno,
no s por ser adequado, como tambm por ser discrepante da
realidade, onde at mesmo revolues so organizadas pelas redes
sociais (ABELHA, 2016, p. 351). Todo o zelo deve-se em face da
utilizao de outros meios de citao e intimao quando por
motivo tcnico for invivel o uso de meio eletrnico o que
corresponde a uma preocupao do legislador no apenas no
sentido de no haver acmulo de papis mas tambm as hipteses
de no ser o endereo eletrnico uma via de acesso de todos os
brasileiros, alm das probabilidades de caixas de entrada cheias,
encerramento de conta no informado, falsificao de emails
(NERY JUNIOR e NERY, 2016, p. 860).
Ademais, no excessivo apontar que o endereo
eletrnico dever ser sempre atualizado pelas partes ou seus
advogados, sendo aplicvel tanto para citaes quanto para
intimaes. Deve-se levar a contar que a citao por meio
eletrnico necessita de um sistema unificado, posio que
capitaneada pelo Conselho Nacional de Justia. Algumas
consideraes so formuladas por Cunha, Bochenek e Cambi
(2016, p. 482-483) no que diz respeito ao desenvolvimento de tais
tcnicas.
Embora o Conselho Nacional de
Justia ainda trabalhe para a unificao
e o aperfeioamento dos respectivos
sistemas, o processo eletrnico j uma
realidade em vrios ramos do Poder
Judicirio e tem contribudo para a
facilitao e a rapidez no desenrolar dos
processos, porque conta com vantagem
inegvel que a diminuio do tempo
para a prtica dos atos processuais. No
Estado do Paran, por exemplo,
atualmente, todos os processos no
mbito do primeiro grau de jurisdio
j se iniciam pelo sistema eletrnico do
Projudi (Processo Judicial Digital).
Trata-se de sistema de informtica que
reproduz todo o procedimento judicial
em meio eletrnico, substituindo o
registro dos atos processos realizados
no papel por armazenamento e
manipulao dos autos em meio digital.
Para o procedimento da prtica de atos processuais por

meio eletrnico, a legislao especial vislumbra a sua possibilidade
para aqueles cadastrados na forma fixada no instrumento
normativo, dispensando a publicao no rgo oficial, inclusive o
eletrnico, como prelecionado no artigo 5 da Lei n. 11.419/2006.
Medina (2015, p.401-402) identifica esse acesso pela parte como
auto-intimao, que pressupe a adeso das partes e dos
advogados, com a realizao da consulta eletrnica do teor da
intimao ou em dez a contar do seu envio.
A previso do legislador ao estabelecer uma ordem de
preferncia em relao ao modo de realizar a intimao perpassa
pela eficincia do ato com a reduo de tempo, alm do vis
financeiro, o que torna o meio eletrnico prioritrio para o
Cdigo de Processo Civil (ABELHA, 2016, p. 360). O que traz
recorte mais importante que com a prtica dos atos por meio
eletrnico, como preconizado pelos artigos 246, inciso V e 270 da
Lei n. 13.105, haver reduo nos custos seja para os tribunais seja
para os envolvidos no processo, posio referendada por Cunha,
Bochenek e Cambi (2016, p. 483).
Dentro desse contexto, nada mais
salutar do que o novo Cdigo de
Processo Civil prever a possibilidade da
citao por meio eletrnico, que
tambm contribui para o barateamento
do custo processual e a agilidade da
prtica deste importante ato processual.
A legislao a que faz referncia o
dispositivo, hoje, a Lei 11.419, de 19
de dezembro de 2006, que dispe sobre
a informatizao do processo judicial
no Brasil, para a citao por meio
eletrnico, da referida Lei, importam os
arts 2 e 9.
Em lio complementar, Leonardo Greco (2015, p. 314)

j salientou que a implantao desses sistemas de intimao virtual
seguiu, inicialmente, o da justia federal, contudo, quanto
celeridade tem variado de uma para outra organizao judiciria,
por meio de estruturao de sistemas no mbito dos diversos
tribunais, aos quais tm acesso juzes, serventurios e advogados
por meio de senhas de identificao e presumvel autenticao dos
atos que praticam (2015, p. 110).
A citao, como ato pelo qual se aperfeioa a relao
processual, de vital importncia para instaurar o indispensvel
contraditrio no processo (THEODORO JUNIOR, 2015, p.
538), impele a implantao de sistema adequado para viabilizar os
atos processuais por meios eletrnicos pelos rgos do Poder
Judicirio.
Ao tratar da citao por meio eletrnico, chama a razo
Humberto Theodoro Junior (2015, p. 553) ao sinalizar que no
so quaisquer citandos que podero receber a citao por esta
modalidade, mas apenas aqueles que anteriormente j se achem
cadastrado no Poder Judicirio, para esse tipo de comunicao
processual, posto que o seu trao marcante o sistema de
autocomunicao, onde o destinatrio considerado citado no
momento em que acessa o stio eletrnico do tribunal e nele toma
conhecimento da demanda, Leonardo Greco (2015, p. 298) faz
algumas ponderaes a respeito da dinmica a ser desenvolvida
para hiptese.
Qualquer pessoa que queira passar a ser
citada por meio eletrnico evitando,
assim, diante do nmero muito elevado
de processos, que, por exemplo, os seus
representantes ou procuradores sejam
frequentemente molestados por oficiais
de justia, vem com possveis extravios
de cartas registradas pelo correio -,

deve cadastrar-se previamente no portal
do tribunal.
Para evitar esse cadastro, o tribunal
exigir dos usurios uma identificao
eletrnica, a fim de ficar sabendo
sempre quando um deles acessar o
portal. Era uma utopia pensar que
aqueles que so procurados pela justia
passariam a busc-lo voluntariamente,
para fazer parte de aes movidas em
seu desfavor.
Alm disso, o processo eletrnico, que
ser desencadeado com a citao,
exigir equipamentos de informtica
com grande capacidade e,
consequentemente, de custo elevado,
tanto pelos tribunais quanto pelos
usurios, assim como sistemas
operacionais e programas que
compatibilizem as informaes dos
diversos rgos para que os processos
possam transitar eletronicamente por
todos os rgos jurisdicionais, dos
diversos graus de jurisdio.
Assim, pode-se programar duas vertentes para o processo

eletrnico, a primeira diz respeito ausncia de igualdade de
armas para as partes e para os envolvidos no desenvolvimento da
demanda. A segunda, celeridade que pressuposto do processo
eletrnico, uma vez que os demandados devem ter consigo o
princpio da colaborao, vindo a cooperar atravs da
autocomunicao, fato que no ser uma realidade no judicirio
brasileiro.
Um ponto que merece considerao estabelecer a
distino dos atos processuais praticados, posto que a intimao,
estampada no artigo 269 do cdigo de processo civil, o mtodo
pelo qual h cincia dos atos e os termos do processo a quem
deve tomar conhecimento. Sendo a redao do artigo 270
destinada a prestigiar o meio eletrnico, uma vez que a direo
para a qual caminha o processo a informatizao. Ponderado o
comentrio de Cunha, Bochenek e Cambi (2016, p. 502), a
despeito das prticas da intimao eletrnica, como via de
comunicao do ato processual, situao regulamentada pela Lei
n. 11.419/2006.
Ao tratar da informatizao do
processo judicial, a Lei 11.419/2006
criou regras para duas formas de
comunicao do ato processual.
Prevista no seu art. 4, a primeira delas
estabelece a comunicao pelo Dirio
da Justia Eletrnico, a ser crido pelos
tribunais e disponibilizado em stio da
rede mundial de computadores, para
publicao de atos judiciais e
administrativos prprios e dos rgos a
eles subordinados, em como
comunicaes em geral. Essa
publicao eletrnica substitui qualquer
outro meio e publicao oficial, para
quaisquer efeitos legais, exceo dos
casos que, por lei, exigem intimao ou
vista pessoal. Considera-se como data
da publicao o primeiro dir til
seguinte ao da disponibilizao da
informao. Alm disso, os prazos

processuais tero incio no primeiro dia
til que seguir ao considerado como
data da publicao. Prevista no seu art.
5, a segunda forma de intimao feita
no prprio mbito do processo judicial
eletrnico, em nome do advogado
cadastrado no sistema eletrnico
utilizado pelo tribunal. Nesse caso,
considera-se realizada a intimao no
dia em que o intimando efetivar a
consulta eletrnica ao teor da
intimao, certificando-se nos autos a
sua realizao. Caso a consulta se d em
dia no til, a intimao ser
considerada realizada no primeiro dia
til seguinte. Essa consulta deve ser
feita em at dez dias contados da data
do envio da intimao, sob pena de
considerar-se a intimao
automaticamente realizada na data do
trmino desse prazo. As intimaes
feitas dessa forma, inclusive da Fazenda
Pbica, consideram-se pessoais.
Para a facilitao dessas intimaes por
meio eletrnico, que so consideradas
pessoais, o pargrafo nico do
dispositivo estabelece que o Ministrio
Pblico, a Defensoria Pblica e a
Advocacia Pblica devem se cadastrar
nos respectivos sistemas de autos
eletrnicos exatamente como estabelece
a disposio contida no art. 246, 1, do
novo Cdigo de Processo Civil.
Jos Miguel Garcia Medina (2015, p.400) nos ressalta que

a codificao francesa 2 possui disposio similar, assim o Cdigo
de Processo Civil espanhol 3, o que seria cabvel sempre que
possvel no direito ptrio. Salientando o autor que nada impede
que aqueles que no se sujeitam ao cadastro, a exemplo das
microempresas e empresas de pequeno porte, possam realiz-lo
facultativamente, habilitando o amplo acesso ao interior teor da
petio inicial e integra dos autos (2016, p. 423).
Para complementar o alcance e funcionalidade da citao
por meio eletrnico, reporta-se o trabalho ao comentrio de
Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery (2015, p. 790)
no que tange a autorizao pela High Court da Inglaterra e do Pas
de Gales para citao do ru pelo Facebook, em uma ao cvel
por se tratar de ru de difcil localizao. No obstante a regra
processual autoriza alm da citao pessoal e postal, aquela por
meios eletrnicos e por qualquer outro mtodo autorizado pela
Corte. Reporta ainda que no ano de 2006, a High Court autorizou
2 Les envols, remises et notifications des actes de procedure, des pices, avis,
acrtissements ou convocations, des rapports, des procs-verbaux ainsi que des
copies et expeditions revnues de la formule ecutiore des dcisions
juridictionnelles peuvent tre effctus par voie lectronique dans les conditions et
selon les modalites fixes par le prsent titre, sans prjudice des dispositions
spciales imposant lusage de CE mode de communication (art. 748-1).
3 Cuando las Oficinas judiciales y las artes o los destinatrios de los actos de
comunicacin dispusieren de mdios electrnicos, telemticos,

infotelecomunicaciones o de outra clase semejante, que permitan el envio y la
recepcin integras y del momento em que se hicieron, los actos de comunicacin
podrm efectuarse por aquellos mdios, com el reguardo acreditativo de su
recepcin que proceda. (Ley 1/200, art. 162)
a citao por via do Twitter, tendo em vista que o ru era

conhecido apenas por seu codinome virtual.
No Brasil, a regulamentao j se faz presente no mbito
do Superior Tribunal de Justia, que pela Resoluo STJ n. 10 de 6
de outubro de 2015, publicada no Dirio de Justia da Unio
Eletrnico (DJUE) de 07 de outubro de 2015, regula questes
sobre o funcionamento do sistema e-STJ, credenciamento,
transmisso eletrnica de dados, peticionamento eletrnico,
consultas de autos e intimaes (NERY JUNIOR, NERY, 2016,
p. 881).
Diante do que aqui exposto, deve ponderar que ainda
existem falhas estruturais a serem cumpridas para que o processo
eletrnico seja um mtodo de entrega da prestao jurisdicional
mais clere. Muito embora a legislao preconize a instalao em
todos os tribunais de dirios de justia eletrnico, considera-se que
no haja varas exclusivamente eletrnicas, bem como a provvel
reduo do tempo com a prtica de atos processuais, no seja
capaz de solucionar o entrave na outra ponta do processo, que o
nmero elevado de processos em cada uma das serventias.
louvvel a atitude do legislador, contudo, como acima
exposto, ainda necessita revestir o Poder Judicirio de condies
estruturais para a plenitude do processo eletrnico, alm de inserir
culturalmente o acesso digital a uma considervel camada da
populao que usuria do servio do Poder Judicirio, mas, ao
mesmo tempo, distante da rede mundial de computadores.
Concluso
O direito processual no est isolado na cincia do direito
havendo estreita comunicao com a sociologia, em especial a
sociologia das organizaes, onde o campo judicirio exerce suas
peculiaridades e merece a ateno da academia por ser o desaguar
dos conflitos sociais. Como tambm por guardar estreitos laos
com o direito constitucional recebe influncia direta dos Direitos
Humanos, uma vez que a vida digna que a pessoa humana almeja
aquela onde o Estado execute suas programaes e atenda as
necessidades individuais e coletivas.
No que tange ao Brasil, a Constituio de 1988 inseriu na
senda dos direitos fundamentais itens destinados ao processo
como meio de garantir uma prestao jurisdicional eficaz e que
possa saciar a fome e sede de justia daquele que tem seu direito
em rota de coliso ou ameaa, tanto o que a durao razovel do
processo foi transmutada de diversos tratados internacionais para
a esfera constitucional com o fim de tornar o resultado prtico
pretendido pelo individuo que recorre ao Poder Judicirio
tangvel.
Com todas as modificaes sociais ocorridas nas ltimas
dcadas, em especial, a partir de 1980, a sociedade encontra-se
massificada e estruturada a comandos repetitivos, inovadores e
cada vez mais sob influncia de novas tecnologias, refletido
tambm no Poder Judicirio que passou a receber um volume
maior de demandas para serem solucionadas. Nesta estrutura, o
acesso Justia restou prejudicado com a morosidade na
tramitao dos processos, por existirem estruturas frgeis diante
da acessibilidade e da operosidade, vez que o resultado da lide
diante do volume exacerbado de demandas tem sua utilidade e sua
proporcionalidade prejudicadas.
Para desembaraar esta conflituosidade, identificou-se
atravs de pesquisas que um dos pilares da morosidade est da
extrapolao dos prazos legais para os atos de comunicao
processual, o que compromete a entrega da prestao
jurisdicional, por vezes, havendo a repetio destes atos. Aponta-
se aqui para mazelas de ordem estrutural, pois a cada ato o
processo fsico se torna mais volumoso e o desperdcio de tempo
com processamento, despacho e publicaes, bem como as de
ordem humana, ao consumir dos recursos humanos a
disponibilidade para a realizao de outros atos.
O legislador introduziu a Lei de Informatizao do

Judicirio e dez anos depois o Cdigo de Processo Civil tornou a
prtica dos atos processuais preferencialmente por meio
eletrnico, mas sem atentar para duas celeumas: a falta de
acessibilidade da populao ao meio virtual e o limitado sistema de
informatizao dos tribunais.
A falta de acessibilidade da populao ao meio virtual
indica que no Brasil a populao est aprendendo a navegar na
rede mundial de computadores, mas ainda no atingiu patamares
de alfabetizao digital que o permita manusear os sistemas de
processo judicial eletrnico dos tribunais. Esta condio poder
ser suprimida com a realizao de polticas pblicas no s para os
operadores do Direito, mas tambm a populao, sem que viole o
principio da paridade de armas e da igualdade formal e material. A
doutrina tem indicado que neste aspecto caminha a passos lentos
e que a mudana na estrutura processual e fsica do Judicirio deve
ser acompanhada do acesso de todos a uma ordem jurdica justa.
A precariedade dos sistemas de comunicao gera um
nus para o Poder Judicirio, pois a execuo dos atos processuais
de forma eletrnica pode ser prejudicada por problemas tcnicos e
que influenciam na sua tramitao. Estas mazelas so de ordem de
segurana como tambm de transmisso de dados, assim como a
autenticidade e preservao dos documentos para garantir o
amplo acesso jurisdio.
Desta forma, toda cautela deve ser tomada no sentido de
no afastar as partes e os operadores do Direito da informatizao
dos processos para que no haja a implantao da desigualdade,
uma vez que os sistemas dos tribunais de justia no habilitam a
qualquer um navegar com facilidade. No repetitivo frisar que
no basta a mudana na legislao, preciso estabelecer uma
cultura massificada para o acesso virtual j que a extenso
territorial do Brasil conduz a multiculturalidade e situaes
regionalizadas para cada uma das organizaes judicirias. O
processo judicial eletrnico, atravs do desempenho de todos os
agentes sociais envolvidos na estrutura, ser uma porta para a
entrega de prestao jurisdicional eficaz, eficiente e efetiva.
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I. 56 a edio revista, atualizada e ampliada. Rio de
Janeiro: Forense, 2015.
CAPTULO XXIX
A Resoluo 1373 da ONU e a influncia na

normatizao regional antiterrorista
PAULO AUGUSTO DE OLIVEIRA 1

LUNA TAINARA DOS SANTOS CORRA 2
Introduo
A luta contra o terrorismo , evidentemente, um dos
maiores desafios do sculo XXI. A sociedade internacional v-se,
assim, diante da necessidade de criao de mecanismos eficientes
para a proteo da segurana e paz dos Estados, e principalmente,
da vida das pessoas.
Efetivamente, papel do Estado proteger seus nacionais e
aqueles que nele se encontram, todavia, o Direito Internacional e
as Organizaes internacionais possuem papel fundamental na
luta contra os pensamentos extremistas e aes de terror.
Diante desse contexto, a ONU se apresenta no papel de
protagonista, agindo, notadamente, por seu conselho de
Segurana, por intermdio das suas resolues de carter
legislativo vinculante. Tem-se, nesse cenrio, a adoo da
Resoluo 1373, lanada logo aps os ataques terroristas de 11 de
setembro de 2001, com o mister de criar diretrizes, gerais e
abstratas, acerca do combate ao terrorismo.
1 Doutorando em Direito Pblico pela Faculdade de Direito de Coimbra

(FDUC), Mestre em Direito Constitucional pela Faculdade de Direito de
Coimbra (FDUC) e Professor da Faculdade Baiana de Direito e Gesto -
BA/Brasil.
2 Graduanda pela Universidade Federal da Bahia (UFBA).
678 Paulo Augusto de Oliveira Luna Tainara dos Santos Corra
a par desse contexto ftico e jurdico que que est inserido o

objeto de anlise desse paper, o estudo da Resoluo 1373 e anlise
da influncia dos seus preceitos nas legislaes de combate ao
terrorismo, principalmente pelas organizaes regionais de
Estados, a europeia e a americana.
Nesse supedneo, buscou-se, em um primeiro momento,
uma anlise, em termos gerais, da luta contra o terrorismo numa
perspectiva global, de modo a explicitar os principais rgos e
instrumentos que visam auxiliar o combate grupos extremistas e
seu modo de atuao. Em sequncia, um exame mais detalhado
do comportamento da Organizao das Naes Unidas frente s
ameaas paz e a segurana dos Estados.
Por fim, uma anlise da Conveno Europeia contra o
Terrorismo e da Conveno Interamericana para a Supresso do
Terrorismo, principais documentos regionais no contexto
ocidental, no esquecendo, em razo da pertinncia temtica, de
voltar o olhar ao ordenamento jurdico brasileiro e a sua nova Lei
Antiterrorista.
1. Contextualizao temtica
Tem-se, hodiernamente, uma ascenso cada vez maior de
grupos radicais extremistas e, consequentemente, um constante
estado de terror na sociedade contempornea, o que impe aos
ordenamentos jurdicos, nacionais e internacionais, a positivao
de instrumentos e mecanismos mais eficazes na luta contra o
terrorismo.
Diferentemente do que ocorre em contextos de guerra, a
luta contra o terrorismo revela-se imprescindvel, principalmente
longe de campos de batalha. Afinal, os grupos intitulados de
terroristas no surgem de maneira espontnea, mas de um longo
processo de articulaes e planejamentos que culminam nos
atentados.
A luta contra o terrorismo , assim, um dos maiores
desafios do sculo XXI. Todavia, apesar de j existirem, antes dos
acontecimentos ocorridos no dia 11 de setembro de 2001 3,
3 Entre os anos de 1926 e 1935 a Associao Penal Internacional realizou uma

srie de conferncias internacionais que tiveram a ameaa do terrorismo como
uma de suas pautas. Na oportunidade, foi elaborado um esboo do que seria o
A Resoluo 1373 da ONU e a influncia na normatizao ...
instrumentos que visavam sua preveno e punio, o 11/09 ,

efetivamente, o marco na histria da luta contra o terrorismo.
Diante desse novo contexto de ameaa segurana
internacional, h o surgimento de rgos internacionais
especializados na luta contra o terrorismo que, aliados aos tratados
e convenes, internacionais e regionais, visam a vincular os
Estados criao de medidas (instrumentos, mecanismos,
legislaes, dentre outros) de combate ao terrorismo, e legislaes
nacionais especficas adaptadas a cada realidade.
O fator mais emblemtico desse contexto a Resoluo
1373, adotada pelo Conselho de Segurana da Organizao das
Naes Unidas, que se pretende ver exteriorizada suas diretrizes
no mbito do direito interno dos Estados membros da ONU.
2. Organizao das Naes Unidas e o terrorismo

Dentre as principais atribuies da ONU esto a busca
pela paz e segurana internacional, a promoo de direitos
humanos e o desenvolvimento da boa relao entre seus Estados-
membros. Destarte, no seu aparato jurdico e estrutura
encontram-se importantes diretrizes, instrumentos e mecanismos
destinados ao combate ao terrorismo. Nesse tpico, sero
abordados queles que esto estreitamente ligados a efetivao
desse mister.
2.1. Carta da ONU

A Carta da ONU traz, ainda que no de forma direta,
certos preceitos que devem ser interpretados e utilizados no
combate ao terrorismo.
No primeiro captulo os propsitos das Naes Unidas e os
princpios a serem seguidos para atingi-los, no artigo 1o, por
crime de terrorismo, criminalizando, poca, atos direcionados a Chefes de

Estados ou membros de um dos trs Poderes em circunstncias que causam
terror comunidade. Em 1970, por sua vez, adotou-se a primeira medida
internacional de combate ao terrorismo, com a Conveno de Haia Sobre
Represso ao Apoderamento Ilcito de Aeronaves. Aps o perodo da Guerra
Fria, o significado de manter a segurana e paz internacional ganhou um novo
rumo e, com isso, a dicotomia capitalismo x comunismo deu lugar, no sculo
XXI, preocupao com as ideologias religiosas extremistas.
exemplo, esto as normas vinculantes por fora costumeira:

proibio de agresso e outras violaes paz, autodeterminao
dos povos, respeito pelos direitos humanos e direitos iguais.
O terceiro captulo, especificamente o artigo 7, apresenta
os principais rgos que compem a ONU: a Assembleia Geral, o
Conselho de Segurana, o Conselho Social e Econmico, o
Conselho de Direitos Humanos, a Corte Internacional de Justia e
o Secretariado 4.
O sexto captulo traz instrues aos Estados-membros
quanto resoluo pacfica de conflitos atravs de negociao,
mediao, conciliao, disputa judicial, dentre outras. Por ser uma
norma costumeira, a resoluo pacfica de conflitos se aplica
Estados no vinculados ONU, entretanto, no se refere
conflitos puramente nacionais que no ameacem a paz
internacional.
O nono captulo intitulado Cooperao internacional
econmica e social. Nele, os Estados-membros reconhecem que,
baseados em direitos iguais e autodeterminao dos povos,
estabilidade e bem-estar so essenciais para estabelecer relaes
pacficas e amigveis entre naes. Para alcanar tal objetivo,
prescreve o artigo 55 que necessrio promover:
a. nveis mais altos de vida, trabalho efetivo e
condies de progresso e desenvolvimento
econmico e social;
b. a soluo dos problemas internacionais
econmicos, sociais, sanitrios e conexos; a
cooperao internacional, de carter cultural e
educacional; e
c. o respeito universal e efetivo raa, sexo, lngua
ou religio.
4 No h o que se falar em hierarquia entre esses rgos, especialmente aps o

que estabeleceu a CIJ em second Advisory Opinion on admission of States to the UN .
Nesse caso, a Corte proclamou que o Conselho de Segurana no est
subordinado Assembleia Geral e que os dois so rgos principais das Naes
Unidas.Competence of the General Assembly for the Admission of a State to the United
Nations (Advisory Opinion) [1950] ICJ Rep 8.
2.2. O Conselho de Segurana da ONU

O Conselho de Segurana possui, efetivamente, grande
parcela de poder e independncia em sua atuao, podendo se
valer, inclusive, de utilizao da fora.
A primeira resoluo adotada pelo Conselho de Segurana
a tratar de terrorismo internacional foi em 1989, na qual condenou
qualquer ato que interferisse ilegalmente na segurana de voos
civis e chamou todos os Membros a adotarem medidas de
combate a esse tipo de ataque. Alm, claro, da Resoluo 1373,
objeto do presente estudo, que mudou o curso do combate ao
terrorismo.
2.2.1. Captulo VII da Carta da ONU

O stimo captulo da Carta da ONU d ao Conselho de
Segurana o direito de impor obrigaes aos Estados, de maneira
vinculante. Todas as resolues criadas a partir do captulo VII
impem que os Estados abracem as medidas apresentadas em
suas legislaes nacionais. Nos primeiros 45 anos de existncia, o
Conselho de Segurana utilizou o carter vinculante do Captulo
VII para a resoluo de situao de ameaa apenas em duas
ocasies: impondo sanes econmicas contra o regime racista
minoritrio na Rodsia do Sul, em 1966 5 e sanes militares
contra o regime de apartheid na frica do Sul, em 1977 6. Hoje,
apesar de concentrado nas mos de apenas 5 naes, j se
reconhece a importncia do poder legislativo do Conselho de
Segurana. A atuao mais relevante das Naes Unidas sob os
5 A Resoluo 216 condenou a declarao unilateral de independncia do
Imprio Britnico feita pela minoria racista na Rodsia do Sul e aconselhou

Estados a no apoiarem tal declarao ou dar qualquer tipo de assistncia ao
grupo. S/RES/216 (1965) Disponvel em:
<http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/216(1965)>
Acesso em 6 Dez 2016.
6 A Resoluo 418 imps um embargo obrigatrio frica do Sul e foi revogada
em 1994, com a ocorrncia de eleies democrticas no pas. S/RES/418 (1977)

Disponvel em:
<http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/418(1977)>
Acesso em 6 Dez 2016.
poderes do Captulo VI foi a ISAF - Fora Internacional de

Assistncia para Segurana (International Security Assistance Force),
uma misso de segurana no Afeganisto liderada pela OTAN,
que atuou de 2001 at 2014 7. 8
2.3. Assembleia Geral

Presente no Captulo IV da Carta da ONU, a Assembleia
Geral tem como objetivo discutir quaisquer questes ou assuntos
que estiverem dentro das finalidades da Carta ou que se
relacionam com as atribuies e funes de qualquer dos rgos
nela previstos e poder fazer recomendaes aos Membros das
Naes Unidas ou ao Conselho de Segurana. Tal rgo tem papel
importante na luta contra o terrorismo.
Conforme disposto no artigo 11 da Carta da ONU, a
Assembleia poder considerar os princpios gerais de cooperao
na manuteno da paz e da segurana internacionais e poder
solicitar a ateno do Conselho de Segurana para situaes que
possam constituir ameaa paz e segurana internacional. No
entanto, as discusses da Assembleia Geral tm carter
meramente opinativo, no estando os Estados-Membros
vinculados a adotarem os conselhos externados.
A primeira resoluo adotada pela Assembleia Geral
tratando de terrorismo foi em 1985: Measures to Prevent
International Terrorism which Endangers or Takes Innocent Human Lives
or Jeopardizes Fundamental Freedoms, and Study of the Underlying Causes
of Those Forms of Terrorism and Acts of Violence which Lie in Misery,
Frustration, Grievance and Despair and which Cause Some People to
Sacrifice Human Lives, Including Their Own, in an Attempt to Effect
Radical Changes. A extenso do ttulo um indicativo do quanto a
comunidade internacional encontrava dificuldade na discusso do
tema, o que se estende at os dias presentes.
7 Todas as resolues adotadas para regulamentao da misso a autorizava

utilizar quaisquer meios para atingir a sua finalidade, incluindo uso de fora.
8 Ressalta-se, todavia, que antes de adotar qualquer medida o Conselho de
Segurana dever reconhecer a existncia de qualquer ameaa paz, ruptura
da paz ou ato de agresso (Artigo 39). H, entretanto, um alto grau de
discricionariedade na identificao dessas situaes, resultado da autonomia
dada ao rgo
Esse problema parece ter sido solucionado em 1994,

quando a Assembleia adotou a Declarao sobre Medidas para
Eliminar o Terrorismo Internacional, explicitando que atos
terroristas so aqueles pretendidos ou calculados para provocar
um estado de terror no pblico em geral, num grupo de pessoas
ou em indivduos para fins polticos so injustificveis em
qualquer circunstncia, independentemente das consideraes de
ordem poltica, filosfica, ideolgica, racial, tnica, religiosa ou de
qualquer outra natureza que possam ser invocadas para justific-
los.
Em 2006, a Assembleia Geral adotou a Estratgia Global
Contra o Terrorismo (Global Counter-Terrorism Strategy), que rene
esforos nacionais, regionais e globais no combate ao terrorismo.
Essa resoluo pautada em 4 pilares principais: apontar as
condies favorveis propagao do terrorismo; medidas de
preveno e combate ao terrorismo; medidas para proporcionar
aos Estados condies de prevenir e combater o terrorismo e
reforar o papel das Naes Unidas nesse campo; e medidas para
garantir o respeito aos direitos humanos para todos e o Direito
como base fundamental na luta contra o terrorismo.
2.4. Tratados em matria de Terrorismo

Os tratados e convenes internacionais, quando em
fora e ratificados, vinculam os Estados signatrios a adotar as
medidas ali expostas. Os instrumentos que se adressam ao
terrorismo so uma realidade muito recente e ganham fora e
importncia aps o 11 de Setembro.
Em 1997 entrou em vigor a Conveno Internacional
para a Supresso de Atentados Terroristas a Bomba. O propsito
principal desse instrumento focar a cooperao internacional
contra condutas terroristas que se utilizam de bombas ou artefatos
mortferos, prtica cada vez mais recorrente e de acesso facilitado
pelos grupos. Para isso, a Conveno traz como objeto principal
os atos direcionados ao uso de explosivos contra lugares pblicos
ou governamentais, com a inteno de causar mortes, feridos ou
destruio que resulte em grande perda econmica. Por isso,
observa-se que essa Conveno no se preocupa com os atos
terroristas de maneira abstrata.
Em 1999, a Assembleia Geral elaborou a Conveno

Internacional para Supresso do Financiamento do Terrorismo,
que se aventurou, pela primeira vez, em elaborar uma definio
para terrorismo. O artigo 2(1)(b), ainda de maneira abstrata, se
arriscou em dizer que terrorismo consiste em:
Qualquer outro ato com inteno de causar a
morte de ou leses corporais graves a um civil,
ou a qualquer outra pessoa que no participe
ativamente das hostilidades em situao de
conflito armado, quando o propsito do referido
ato, por sua natureza e contexto, for intimidar
uma populao, ou compelir um governo ou uma
organizao internacional a agir ou abster-se de
agir.
Alm da definio, a Conveno prope medidas para
obstar e neutralizar o financiamento de terroristas e organizaes
terroristas, seja ele direto ou indireto, mas intencionalmente.
Tem-se, ainda, a Conveno Internacional para a Represso
dos Atos de Terrorismo Nuclear de 1999. O uso de material
radioativo em atos terroristas pode ter resultados excessivamente
prejudiciais e colocar a segurana mundial em perigo. Com isso, a
Conveno chama os Estados a implementarem suas leis e
polticas nacionais a fim de prevenir e punir qualquer ataque com
materiais de natureza nuclear.
Todos esses instrumentos tm, em comum, o combate aos
meios mais comuns de propagao do terrorismo, mas no se
utilizam de uma definio comum do termo.
3. A Resoluo 1373
Antes dos atentados de 11 de setembro, o Conselho de
Segurana j havia criado resolues acerca do terrorismo de
forma geral ou especfica, como no caso de terrorismo
patrocinado por Estados. Todavia, foi a partir de ento que a
Organizao endereou uma resoluo que tinha por objetivo
corresponder aos anseios globais por medidas de combate ao
terrorismo, principalmente quanto s formas de preveno. O
foco preventivo do Conselho de Segurana segue o disposto no
art. 39 da Carta da ONU, como meio de manter a paz e segurana

internacional.
No encontro do Conselho de Segurana nmero 4453, o
Chefe do Comit Antiterrorismo proclamou que a Resoluo
1373 impunha obrigaes vinculantes a todos os Estados-
Membros. O que confirmou a tese de que a Resoluo possua
carter legislativo. O Conselho no mais se dirigia a determinados
Estados, mas passava a vincular todos os Estados e exigir-lhes
tomada de aes positivas para suprimir e combater a mais nova
grande ameaa segurana e paz internacionais. Com isso,
aumentar-se-ia o nvel de performance contra terrorismo por parte
dos governos de forma global, o que significa melhorar a
capacidade das operaes legislativas e executivas das naes.
A Resoluo de importncia indescritvel e sem
precedentes, pois nenhum instrumento do Direito Internacional
havia sido, at ento, to incisivo e claro quanto aos meios a serem
adotados a fim de suprimir atividades ligadas a grupos terroristas.
O Conselho de Segurana da ONU ganhava, ento, um papel de
legislador protagonista no cenrio do Direito global.
A Resoluo 1373 estabelece como metas principais
impedir o financiamento do terrorismo, criminalizar a coleta de
fundos para este fim e congelar imediatamente os bens financeiros
dos terroristas. O que, todavia, no tem sido uma tarefa simples
para os Estados, pois a maior parte dos fundos utilizados por
terroristas so obtidos em locais fora da jurisdio de pases
ameaados, muitas vezes financiados por grandes fortunas.
Outrossim, o terrorismo se relaciona, direta ou indiretamente,
outras ameaas globais, como o crime organizado e o trfico de
armas. Acabar com o financiamento do terrorismo tambm
bloquear os meios ilegais de aquisio de armas e o patrocnio a
grupos que se organizam fora das clulas terroristas. Por essa
razo, as Naes Unidas e o Conselho de Segurana devem
manter o direcionamento cooperao entre os Estados e as
diversas Organizaes.
A Resoluo tambm exige que os Estados neguem asilo
a indivduos envolvidos em atividades terroristas, assegurem que
atos terroristas sejam criminalizados e que indivduos ligados aos
atos sejam levados justia.
Ademais, fronteiras devem ser severamente controladas a fim de

impedir a livre movimentao de terroristas, inclusive com
medidas anti fraude de documentos.
Em relao a esse aspecto, salienta-se que os Estados
Unidos j possuem uma forte poltica de controle de fronteira,
tanto terrestre quanto area. J a Unio Europeia tem enfrentado
um grande problema relacionado circulao de terroristas no
territrio. Uma das polticas do bloco a livre movimentao de
pessoas entre os pases, existindo pouco ou nenhum controle de
fronteiras terrestres 9.
Uma importante medida posta pelo Conselho de
Segurana a intensificao e acelerao das trocas de
informaes relacionadas ao terrorismo entre os Estados, assim
como o incentivo criao e ratificao de documentos bilaterais
e multilaterais. Essa medida pressupe uma cooperao entre os
Estados, condio fundamental para efetivar os esforos no
mbito nacional.
A Resoluo cita como exemplo de documento
multilateral a Conveno Internacional para a Supresso do
Financiamento do Terrorismo que, como j mencionado, mantm
seu foco nos meios de represso e preveno da captao de
fundos por grupos e agentes terroristas. Um grande exemplo de
documento em consonncia com a Resoluo foi o documento
que o Grupo do Rio, em 1992, (predecessor da Comunidade de
Estados Latino-Americanos e Caribenhos) elaborou pouco tempo
depois, condenando qualquer ato de terrorismo e explicitando a
inteno dos Estados em ratificar os documentos elaborados pela
ONU. O texto falha, entretanto, em dar notabilidade
importncia de se ter uma cooperao no sentido de Estados mais
bem estruturados prestarem apoio queles pases que no tem
condies socioeconmicas de cumprir com a Resoluo,
principalmente nas reas de treinamento e tecnologia.
A Resoluo 1373 possui duas outras falhas que
dificultam a implementao das suas medidas pelos Estados.
9Ressalta-se que aps o ltimo atentado terrorista ocorrido em Berlim realizado

por um imigrante residente na Itlia em dezembro de 2016, cresceu a discusso
sobre a manuteno da poltica de fronteiras na UE.
Enquanto o texto clama que os Estados criminalizem o

fornecimento ou captao deliberados de fundos por seus
nacionais ou em seus territrios (...) para praticar atos terroristas,
no h, por sua vez, definies do que a fundos ou atos
terroristas.
3.1. Comit Antiterrorismo

A Resoluo 1373 estabeleceu a criao do Comit
antiterrorismo, composto pelos 15 membros do Conselho de
Segurana, com o objetivo de supervisionar a aplicao dela e de
outras resolues pelos Estados-Membros da ONU.
A atribuio do rgo d-se em 12 reas distintas:
gerenciamento de fronteiras, combate violncia extremista,
terroristas estrangeiros, direitos humanos, tecnologia da
informao e comunicao, aplicao da lei, legislao, foco
regional, pesquisa, papel da mulher no combate ao terrorismo e
violncia extremista e financiamento do terrorismo.
3.2. As resolues do Conselho de Segurana como fonte

do Direito Internacional
Alm da Resoluo 1373, podemos identificar outras trs
recentes resolues do Conselho de Segurana de carter
legislativo: a Resoluo 1540, que exige adaptaes em legislaes
nacionais a fim de adotar medidas para evitar a proliferao de
armas de destruio em massa; e as Resolues 1422 e 1487, que
preveem imunidade por 12 meses renovveis a pessoas envolvidas
em operaes de paz das Naes Unidas em pases que no fazem
parte do Tribunal Penal Internacional. Os dois instrumentos tm
por meta preencher a falta que havia no Direito Internacional de
normas sobre combate e preveno ao terrorismo.
Contrariados com o alcance dessas Resolues, alguns
autores expressam que, ao editar resolues de carter legislativo,
o Conselho de Segurana estaria agindo ultra vires (HAPPOLD,
2003), implicando que tais resolues ultrapassam os poderes
concedidos ao rgo. Um dos argumentos usados pelos
defensores desse pensamento que o grau de vinculao das
resolues contraria a ideia primria do Direito Internacional, que
se baseia no consentimento dos Estados.
Opinio que, apesar de muito bem fundamentada,

discordamos! As Resolues 1373 e 1540 representam, em
verdade, aes positivas e impositivas urgentes no combate s
ameaas reais segurana global. No Captulo VII, ademais, no
traz qualquer limitao quanto ao contedo ou propsito das
resolues. Destarte, limitar a vinculao das resolues seria
limitar a eficincia da atuao da ONU na manuteno da paz e da
segurana mundial.
Entretanto, deve-se deixar claro que nenhum dispositivo
da presente Carta autorizar as Naes Unidas a intervirem em
assuntos que dependam essencialmente da jurisdio de qualquer
Estado ou obrigar os Membros a submeterem tais assuntos a
uma soluo, nos termos da presente Carta; este princpio, porm,
no prejudicar a aplicao das medidas coercitivas constantes do
Captulo VII (Art. 2(7)).
4. As medidas regionais antiterrorismo

O Conselho de Segurana possui uma preocupao
tambm com aspectos de segurana regionais que podem incorrer
em ameaas paz mundial. Assim, torna-se imprescindvel que
organizaes regionais se ajustem aos preceitos impostos pela
Resoluo 1373, de maneira a possibilitar uma sintonia entre os
meios de luta contra o terrorismo.
A par disso, o estudo segue com uma anlise comparativa entre os
principais instrumentos regionais antiterrorismo e a Resoluo
1373.
4.1. Conveno Europeia para a Preveno do

Terrorismo
O primeiro instrumento de combate ao terrorismo, de
natureza vinculante ao pases europeus, foi a Conveno Europeia
para a Supresso do Terrorismo de 1977. Entretanto, at os
atentados de 11 de Setembro no havia medidas concretas que
tratassem sobre o terrorismo. O episdio, apesar de ter acontecido
no continente americano, serviu de ponto de partida para a
Europa comear a se preocupar com a elaborao de
instrumentos mais incisivos.
Hoje, o principal foco europeu nos dias atuais prevenir

o terrorismo. Desse modo, o Conselho Europeu adotou a
Conveno Europeia para a Preveno do Terrorismo em 2005,
com o objetivo de aumentar a efetividade de textos internacionais
e o combate ao terrorismo na regio. Essas palavras constam no
resumo da Conveno, e por elas j se subentende que a
Resoluo 1373 um dos textos internacionais citados e que
dever dar efetividade.
Logo no prembulo, o texto expressa a inteno se usar a
Conveno para prevenir e combater o terrorismo nas suas
formas de provocao pblica, recrutamento e treinamento.
O Artigo 2 mostra uma preocupao do diploma regional
europeu em relao aos direitos humanos, no sentido de
aprimorar os esforos na preveno do terrorismo levando em
conta os efeitos negativos a direitos humanos como o direito
vida. Desse modo, a Conveno enfrenta o desafio de garantir a
consistncia e efetividade na implementao das medidas contidas
no texto. Considerando a situao atual da Europa Ocidental,
parte do continente se v diante do balancear o desafio de
combater e erradicar o terrorismo extremista islmico com a crise
migratria que parte de pases africanos islmicos em direo aos
Estados europeus.
A Resoluo 1373 faz nfima meno aos direitos
humanos apenas quando se refere concesso de asilo e refgio,
no se preocupando com as violaes que resultam das medidas
contra terrorismo. Esse dispositivo est diretamente ligado ao
Artigo 13, que prev proteo, compensao e suporte para as
vtimas de terrorismo. O Conselho de Segurana est de tal
maneira focado nos agentes terroristas que no se atenta ao fato
de que, uma vez que suas medidas falham na preveno de
ataques, cidados se tornam vtimas que no so citadas nos
principais instrumentos internacionais.
Um outro contraponto entre os diplomas normativos
antiterroristas refere-se que a preocupao da Resoluo 1373
com os modos de impedir a arrecadao de fundo pelos
terroristas. A Conveno Europeia traz, em seu artigo 3, a
preocupao em tomar medidas no s no campo do Direito, mas
tambm na educao, cultura, informao e mdia, sempre tendo
em mente o respeito aos direitos humanos. Isso mostra a

preocupao que os Estados possuem em combater o terrorismo
atravs de execuo de leis, como tambm sabem que manter a
populao informada e educada tambm contribui para a
erradicao do radicalismo terrorista. Para alm, o mesmo artigo
incentiva os Estados a promoverem a tolerncia religiosa e dilogo
entre diferentes culturas a fim de prevenir tenses e
comportamentos radicais. Esse dispositivo pode parecer sem tanta
importncia a princpio, mas os acontecimentos recentes em
territrio europeu mostram que na verdade ele representa um dos
caminhos mais simples e eficazes de impedir atentados por parte
de residentes.
Evidentemente, a intolerncia religiosa e cultural faz
emergir um sentimento de no pertencimento naqueles que no se
encaixam no padro esttico e cultural de determinado lugar,
sentimento esse que d lugar pensamentos extremistas e a busca
por uma comunidade que lhes seja mais familiar, como aconteceu
com alguns nascidos em solo europeu mas com origem islmica,
que se recrutaram ao Estado Islmico. Ter cidados confiantes
nos institutos e seguros de uma vida decente, o recrutamento
pelos terroristas ser enfraquecido, assim como perder apoio da
sociedade como um todo
Todavia, deve-se ressaltar que o Conselho Europeu
falhou ao no elaborar uma definio prpria para a aplicao da
Conveno, ficando esta vinculada s definies que so dadas em
outros instrumentos internacionais. Vale a ressalva que dentre os
textos listados, no h um que se molde especificamente s
necessidades europeias, uma vez que todos so de aplicao em
contextos especficos, como a Conveno para Supresso do
Financiamento do Terrorismo. Dessa forma, a Conveno
Europeia segue a posio do Conselho de Segurana em se manter
inerte quanto elaborao de uma definio abstrata do termo
terrorismo.
4.2. Conveno Interamericana contra o Terrorismo

A Conveno Interamericana contra o Terrorismo foi
adotada pelos pases membros da Organizao dos Estados
Americanos (OEA), em 2002 e entrou em vigor em Julho de
2003. Essa data de grande importncia, pois mostra que os

Estados americanos se preocuparam em seguir rapidamente a
recomendao da Resoluo 1373 de criar documentos
multilaterais que versassem sobre medidas antiterroristas.
O diploma regional, outrossim, tem por objetivo estreitar
a cooperao regional na luta contra o terrorismo de diversas
maneiras, entre elas: troca de informaes, troca de experincia e
treinamento, cooperao tcnica e assistncia legal mtua.
Importante ressaltar a meno ao respeito a direitos humanos e
fundamentais presente no artigo 15 da Conveno, assim como a
garantia do respeito aos direitos e garantias presentes nas
legislaes nacionais. A conveno no se preocupa, entretanto,
em discorrer sobre um conceito de terrorismo, se limitando a
referir-se instrumentos internacionais j existentes.
O texto da conveno no dedica grande espao aos
assuntos presentes na Resoluo 1373, inclusive no o fazendo
presente no rol de instrumentos internacionais aplicveis. O
primeiro pargrafo do artigo 4 elabora um conjunto de medidas
contra o financiamento de terroristas, de maneira detalhada,
inclusive determinando que os Estados criem uma unidade de
inteligncia financeira que seja o centro nacional para coleta,
anlise e divulgao de informaes relevantes sobre lavagem de
dinheiro e financiamento do terrorismo. Esse tipo de
detalhamento da norma serve de incentivo sua efetivao, uma
vez que no comporta espao para interpretao.
Uma das mais expressivas inovaes trazidas pela
Conveno a assistncia judiciria mtua, presente no artigo 9.
De acordo com tal preceito, os Estados Partes prestar-se-o
mutuamente assistncia judiciria com relao preveno,
investigao e processo dos delitos e dos processos a eles
relativos. Apesar de inovadora, essa norma deve ser observada
com cautela de modo a evitar que pases tentem interferir no
Poder Judicirio de um outro pas. O crime de terrorismo ainda
no um crime internacional e, por isso, seus agentes
perpetradores devem ser julgados em tribunal nacional, de acordo
com as leis nacionais, situao reforada no Artigo 19 da
Conveno, que probe o exerccio de jurisdio de um Estado em
outro.
4.3. Terrorismo no ordenamento jurdico brasileiro

Ainda em relao ao mbito regional americano, bem
como pela pertinncia temtica que se evidencia, dedicamos uma
pequena parte desse estudo para analisar a influncia da Resoluo
1373 do Conselho de Segurana no mbito do direito interno
brasileiro.
O ordenamento jurdico brasileiro, j na Constituio
Federal de 1988, faz meno ao crime de terrorismo em dois
momentos, nos artigos 4, VII e 5, XLII. Entretanto, faltava no
Brasil a tipificao desse ato e respectiva lei que regulamentasse a
matria. A Lei de Segurana Nacional, de 1983 (Lei n 7.170), era
a nica norma a tratar do tema, j se revelava ultrapassada e no
abarcava com a devida eficincia as necessidades da sociedade
brasileira diante dos recentes episdios globais e da ateno que o
pas atrairia com a realizao das Olimpadas. Em razo disso, o
Brasil estava sendo pressionado pela comunidade internacional a
atualizar a sua legislao. O que foi (re)afirmado pelo Supremo
Tribunal Federal, em 2014, quando aludiu que tratando-se do
delito de terrorismo, inexistiria, quanto a ele, no sistema de direito
positivo nacional, a pertinente definio tpica.. O mesmo
informativo faz aluso ONU e aos seus instrumentos
internacionais que regulamentam as prticas que devem ser
consideradas pelos ordenamentos nacionais.
O resultado dessa cobrana foi a promulgao da Lei n
13.260, publicada em maro de 2016. De acordo com a referida
lei, o ato de terrorismo est assim tipificado:
Art. 2 O terrorismo consiste na prtica por um
ou mais indivduos dos atos previstos neste
artigo, por razes de xenofobia, discriminao ou
preconceito de raa, cor, etnia e religio, quando
cometidos com a finalidade de provocar terror
social ou generalizado, expondo a perigo pessoa,
patrimnio, a paz pblica ou a incolumidade
pblica.
1o So atos de terrorismo: I - usar ou ameaar
usar, transportar, guardar, portar ou trazer
consigo explosivos, gases txicos, venenos,
contedos biolgicos, qumicos, nucleares ou

outros meios capazes de causar danos ou
promover destruio em massa;
II (VETADO);
III - (VETADO);
IV - sabotar o funcionamento ou apoderar-se,
com violncia, grave ameaa a pessoa ou
servindo-se de mecanismos cibernticos, do
controle total ou parcial, ainda que de modo
temporrio, de meio de comunicao ou de
transporte, de portos, aeroportos, estaes
ferrovirias ou rodovirias, hospitais, casas de
sade, escolas, estdios esportivos, instalaes
pblicas ou locais onde funcionem servios
pblicos essenciais, instalaes de gerao ou
transmisso de energia, instalaes militares,
instalaes de explorao, refino e
processamento de petrleo e gs e instituies
bancrias e sua rede de atendimento;
V - atentar contra a vida ou a integridade fsica de
pessoa:
Essa descrio est em consonncia com a Resoluo

1373 10, incluindo no que tange generalidade das definies. A
expresso terror social ou generalizado d margem para que
aplicadores do Direito cometam excessos e arbitrariedades, o que
pode gerar uma insegurana jurdica. De modo anlogo, paz
pblica no recebe um conceito que auxilie na interpretao da
norma.
O artigo 5 apresenta uma grande inovao, que aparece
como uma espcie de desvio de percurso no Direito Penal
10 A Resoluo 1373 foi recepcionada pelo ordenamento jurdico brasileiro

atravs do Decreto n 3.976. Quando o Direito Internacional se aplica todo ou
em parte em algum sistema nacional, significa que existe uma norma dentro
desse sistema que d efeito norma internacional (CRAWFORD, 2012).
Portanto, essa forma de recepo importante no s pelo reconhecimento do
instrumento, mas principalmente porque atravs do Decreto o Estado brasileiro
est vinculado constitucionalmente a seguir os preceitos expressos na Resoluo.
brasileiro, uma vez que tipifica a ao de realizar atos

preparatrios de terrorismo com o propsito inequvoco de
consumar tal delito. H a tipificao de crimes tentados no
ordenamento jurdico brasileiro, mas esses crimes pressupem a
inicializao da execuo, diferente do que ocorre na Lei
Antiterrorista. Apesar da inovao, a criminalizao de atos
preparatrios est prescrita em quase todos os instrumentos
internacionais e nacionais, uma vez que interceptar a preparao
de um ataque a forma mais eficiente de lutar contra o
terrorismo.
O artigo 6 da Lei, por sua vez, dialoga de maneira mais
especfica com a Resoluo 1373 e com a Conveno
Internacional para Supresso do Financiamento do Terrorismo ao
condenar e incentivar represso movimentao de recursos
financeiros conectados a atos terroristas 11.
Ressalta-se, por outro lado, que o texto tipificado no traz
na sua definio os atentados contra o Estado, suas instituies e
pessoas jurdicas em geral. Em outras palavras, se ocorrer um
atentado diretamente contra o Estado brasileiro ou um de seus
rgos com a finalidade de provocar terror, ele no ser tipificado
como um atentado terrorista. Atentamos tambm ao fato de que a
Lei no traz procedimentos prprios; a investigao, processo e
julgamento dos crimes previsto na Lei sero regulados pela Lei
sobre o Crime Organizado 12.
Atentamos, tambm, ao fato do Brasil possui uma
legislao especfica que trata do terrorismo e no se mostra mais
na retaguarda da normatizao global acerca do tema.
11 Art. 6o: Receber, prover, oferecer, obter, guardar, manter em depsito,

solicitar, investir, de qualquer modo, direta ou indiretamente, recursos, ativos,
bens, direitos, valores ou servios de qualquer natureza, para o planejamento, a
preparao ou a execuo dos crimes previstos nesta Lei.
12 BRASIL. Lei N 12.850, de 2 de Agosto de 2013. Disponvel em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2013/lei/l12850.htm>.
Concluso
Por muito tempo no houve, no Direito Internacional,
um instrumento que representasse a frente de batalha da luta
contra o terrorismo. Aps os atentados de 11 de Setembro em
Nova York, se mostrou urgente a criao de tal instrumento. A
Resoluo 1373 do Conselho de Segurana representa um marco
na histria do combate ao terrorismo e, a partir dela, novas
medidas foram criadas e aperfeioadas tanto nacional quanto
globalmente. Entretanto, conseguimos identificar dois grandes
lapsos legislativos no seu texto: a falta de definio do que
terrorismo para as Naes Unidas e o pobre tratamento que
dado proteo dos direitos humanos na luta contra o terrorismo.
Hoje, com a rapidez de comunicao e a dificuldade de se
monitorar os acontecimentos nos meios digitais, preciso que as
normas e as formas de aplicao dessas normas se adaptem nova
realidade.
Nesse desiderato, os documentos regionais possuem
extrema importncia na efetivao dos preceitos internacionais
pelos Estados, principalmente no que concerne cooperao
internacional.
Por conseguinte, o Conselho de Segurana deve se
adaptar s novas formas de proliferao do terrorismo, como a
captao de seguidores extremistas de todas as partes do mundo
atravs da Internet, crescente nos ltimos 5 anos. No entanto,
deve-se atentar sempre garantia dos direitos humanos e aos
valores de uma sociedade justa e protetora.
Os ataques recentes Nice e Berlim em 2016 mostram
que as clulas terroristas no hesitam em encontrar novas formas
de espalhar terror no Ocidente e, por isso, as Organizaes
globais e regionais mencionadas neste trabalho devem se manter
na vanguarda do Direito Internacional. Restam, ainda, muitos
passos para se atingir um contexto em que as legislaes so
eficazes o suficiente para eliminar a ameaa global do terrorismo.
Um dos caminhos mais eficazes , efetivamente, a cooperao
entre os Estados na troca de informaes e implementao de
medidas reconhecidas internacionalmente.
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CAPTULO XXX
A mobilidade de trabalhadores dentro da Unio

Europeia e do Brasil e seus efeitos na
previdncia complementar dos trabalhadores
FBIO AUGUSTO JUNQUEIRA DE CARVALHO 1

Universidade Presbiteriana Mackenzie (Brasil)
1. Um olhar diferente acerca do problema da mobilidade de

trabalhadores dentro da Unio Europeia e do Brasil e seus
efeitos na previdncia complementar dos trabalhadores
Um dos problemas que vem atormentando a Unio
Europeia a questo dos fluxos de trabalhadores entre os
Estados-Membros, e o seu reflexo na previdncia destes
trabalhadores, seja as denominadas penses obrigatrias ou as
penses complementares, que sero objeto do presente trabalho.
Joaquim Hirsch, em sua obra Teoria Materialista do
Estado i (Hirsch, 2010), traz um olhar diferente daquele adotado
pelo establishment mundial sobre a globalizao e seus efeitos nas
relaes sociais. E essa nova perspectiva trazida por Hirsch pode
contribuir para uma melhor compreenso da realidade hodierna e,
assim, contribuir para a adoo de alternativas para alguns dos
impasses atualmente existentes na previdncia complementar.
Hirsh lana mo da teoria de regulao ii para explicar a
dinmica da sociedade capitalista, sua crises e os processos de
transformao ligados a elas, demonstrando que do feixe de
relaes sociais de fora, das instituies, do contexto cultural e
das orientaes polticas, que se entender a sociedade capitalista e
1 Mestre em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais e Doutorando da

Faculdade de Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie
700 Fbio Augusto Junqueira de Carvalho
o Estado, apoiados pelas duas principais variveis regime de

acumulao e modo de regulao (HIRSH, 2010, pag. 104 e seg.).
No campo das relaes internacionais, a
dominao/dependncia tambm resultado do binmio modo
de acumulao e modo de regulao, o qual, por sua vez,
decorrente das relaes entre pases, sendo que, quando mais
slido, cerrado e relativamente independente for o contexto de
acumulao e regulao nacional, mais exitoso ele ser
internacionalmente (HIRSH, 2010, pag. 125/126).
Estas relaes internacionais e o modelo de capitalismo
foram drasticamente alteradas aps a crise iniciada no fim dos
anos 60 e que teve seu auge em meados aos anos 70. Desta crise
do capitalismo denominado fordista iii, marcada pela adoo de
polticas neoliberais e flexibilizao das conquistas sociais e
caracterizada pela globalizao, podem ser identificados os
seguintes modos de regulao ps-fordista:
a) Nova estrutura de poder internacional

Trade;
b) Regulao da concorrncia sai a estatal-
intervencionista e usa-se a penetrao do
capitalismo em amplas esferas sociais,
mercantilizao do conhecimento e da natureza;
c) diferenciao espacial e internacionalizao;
d) Transformao e internacionalizao do Estado
Ampliado PPP e redes estatal-privadas;
e) Transformao do Estado e dos sistemas de
Estados embora no impliquem no fim do
Estado. Ele continua sendo a instncia que pode
assegurar os processos de produo e valorizao
capitalista, agora com menos interveno na
circulao do dinheiro, mas necessrio para dar
garantia para o capital internacional.
Esta nova formatao do capitalismo marcado por uma

Estado Competitivo Internacional, no qual os pases lutam para
atrair investimentos dos conglomerados multinacionais, que
deixam de ter foco na conquista de um mercado local, buscando
A mobilidade de trabalhadores dentro da Unio Europeia e ....
conquistar o maior nmero de mercados. Para tanto, estas

multinacionais podem escolher aonde produzir cada parte da sua
mercadoria, sempre buscando a melhor relao entre os custos de
remunerao, regras ambientais, qualificao dos profissionais e
das relaes polticas.
Resultou desta equao um enfraquecimento do poder de
negociao dos sindicados, pois agora os empregados devem,
junto com o Estado, buscar atrair os investimentos. A luta agora
deixa de ser por melhores condies salariais e sim pela instalao
da fbrica em um determinado local para gerar empregos.
A poca do capitalismo fordista, marcado por uma ao
Estatal intervencionista e protecionista, com relevante atuao das
empresas estatais, inclusive com caractersticas monopolistas
acaba, e o Estado deixa de intervir na economia, privatizando suas
empresas.
Hirsch (2010, pag. 167) demonstra o reflexo deste novo
modelo de acumulao na previdncia, inclusive a complementar:
No por ltimo, a desmontagem dos

sistemas estatais de seguridade e
assistncia sociais abrem novos campos
para o capital desde os fundos de
penso, passando pelas seguradoras at
os servios privados de assistncia
mdica.
Importante ressaltar que mesmo neste contexto da

globalizao e internacionalizao do capital, o Estado-nacional
continua a existir e possui uma margem de ao prpria, ainda que
altamente diferenciada. Ele continua sendo a instncia que pode
assegurar os processos de produo e valorizao capitalista, agora
com menos interveno na circulao do dinheiro, mas necessrio
para dar garantia para o capital internacional.
Relao intensificada e ainda mais complexa entre Estado
e sociedade civil, tambm conhecido como Estado Ampliado, j
que neste novo modo de regulao ocorre uma maior interao
entre os agentes, seja nas PPP, sistema de negociao estatais-
privados, ou mesmo nas questes envolvendo meio ambiente.
claro que os grandes conglomerados multinacionais esto atuando

de forma relevante neste processo.
Todo este cenrio agravado por processos polticos
decisrios polticos menos transparentes e responsabilidade
poltica voltil. Nunca os partidos foram to frgeis e sem
ideologia, tornando-se o Poder Legislativo um mero homologador
das decises tomados pelo Estado Ampliado. Hirsch (2010,
pag.249) discorre sobre este tema:
Deste modo, a aparelhagem

democrtica de cada Estado partidos
e parlamentos , converte-se, mais e
mais, em uma instncia que ratifica
descises j tomadas, buscando
implement-las e legitim-las perante os
afetados por elas. Especialmente o
deslocamento de processos de deciso
para o nvel internacional revela ser um
meio antidemocrtico elementar. Um
exemplo disto a Unio Europia, que
com os acordos de Maastricht
sancionou princpios neoliberais e
esvaziou os processos democrticos de
formao da vontade popular.
Detectar o que est ocorrendo e como as decises

acabam sendo tomadas fundamental para entender o problema
do reflexo do fluxos dos trabalhadores na previdncia
complementar e buscar propor solues que sejam adequadas para
proteger o interesse dos participantes dos regimes
complementares de previdncia.
O reflexo na previdncia complementar dos fluxos de

trabalhadores na Unio Europeia
A previdncia complementar reconhecida na Unio
Europeia como um mercado a ser apoiado e incentivado pela
legislao comunitria e dos seus Estados-Membros, seja pelas
dificuldades cada vez maiores dos Estados pagarem as penses
obrigatrias, situao esta agravada pelo contnuo aumento da

expectativa de vida dos cidados, seja pela capacidade do
segmento de atuar nas economias como um poderoso agente
catalizador da atividade produtiva e do mercado financeiro.
Uma das contradies existente no modo de regulao
ps-fordista exatamente decorrente do fato que no mbito da
financeirizao do processo de acumulao ps-fordista ocorre
inevitavelmente um choque entre os clculos financeiros de curto
e longo prazo (HIRSCH, 2010, pag. 190). Isso porque as empresas
buscam atualmente resultados imediatos, e privilegiam
investimentos de curto prazo, diferentemente da atuao estatal,
cujas polticas devem ser de longo prazo. Da mesma forma, os
regimes de previdncia complementares acabam por buscar
investimentos cujo retorno de longo prazo, enquanto o mercado
financeiro comum sempre busca as aplicaes de curto prazo e
tem apetite por investimentos de natureza especulativa.
No Brasil, assim como ocorre com os direitos
fundamentais e com os direitos abrigados pela seguridade social
que apesar do discurso, acabam sendo relevados para segundo
plano, e no so adotadas medidas efetivas para sua proteo, a
percepo da importncia da previdncia complementar bem
inferior quela verificada na Unio Europeia, assim como quase
inexistente a ao governamental na direo do crescimento e
impulso deste mercado.
Um dos principais pontos que precisam ser tratados pela
legislao a questo da proteo dos direitos inerentes relao
de previdncia complementar dos trabalhadores e assistidos em
trnsito pela Comunidade Europeia e, para fins desde trabalho,
tambm os trabalhadores do Brasil.
A necessidade de regulamentar e proteger estes direitos j
estava prevista na Recomendao 92/442/CEE, de 27 de Julho de
1992, relativa convergncia dos objetivos e polticas de proteo
social iv, na qual o Conselho recomendou aos Estados-membros
que sempre que necessrio, favoream o ajustamento das
condies de obteno dos direitos s penses de reforma,
designadamente s penses complementares, para eliminar
quaisquer obstculos mobilidade dos trabalhadores
assalariados.
A primeira norma que efetivamente tratou da proteo

dos trabalhadores e assistidos do regime de previdncia
complementar foi a Diretiva n 98/49/CE v do Conselho da
Unio Europeia, de 29 de junho de 1998, relativa salvaguarda
dos direitos penso complementar dos trabalhadores
assalariados e independentes que se deslocam no interior da
Comunidade.
Por esta Diretiva ficou assegurado aos trabalhadores e
beneficirios:
1) o direito de recebimento pelos beneficirios dos

benefcios de penso complementar, sem
qualquer tributao pelo fato do pagamento ter
origem em outro Estado-Membro;
2) a continuao do pagamento das contribuies
para um regime complementar de penso
estabelecido num Estado-membro, quando o
trabalhador inscrito em um regime de previdncia
complementar estiver destacado para trabalhar
noutro Estado-membro.
3) quando um trabalhador estiver vinculado a um
regime complementar de penso num Estado-
membro, e l estiver efetuando aportes, este
trabalhador destacado e, se for caso, o seu
empregador, ficaro isentos da obrigao de
pagar contribuies para um regime
complementar de penso noutro Estado-
membro.
claro que apesar de ter sido um avano, nem todos os

direitos dos trabalhadores e beneficirios referentes a um regime
de previdncia complementar receberam tratamento pela Diretiva
n 98/49/CE, sendo tal situao objeto de considerao na
Diretiva 2003/41/CE vi do Parlamento Europeu e do Conselho da
Unio Europeia, que relativa s atividades e superviso das
instituies de realizao de planos de penses profissionais.
Em trs dos seus itens (6; 36 e 37) a Diretiva
2003/41/CE refere-se s operaes de previdncia complementar
que envolvem mais de um Estado-Membro e alerta para a

necessidade de se permitir que as instituies exeram actividades
transfronteirias, seja mediante a possibilidade de prestarem os
seus servios noutros Estados-Membros e de poder aceitar a
contribuio de empresas situadas noutros Estados-Membros e
gerir planos de penses com membros em mais do que um
Estado-Membro, bem como do direito de uma instituio gerir,
num Estado-Membro, um plano de penses profissionais
contratado noutro Estado-Membro, sendo que tais medidas
conduziro potencialmente a economias de escala significativas
para estas instituies, melhorar a competitividade da indstria
comunitria e facilitar a mobilidade da mo-de-obra.
Percebeu-se que, mesmo tendo a Diretiva n 98/49/CE
tratado de pontos muito importantes para a os regimes de penso
complementar, estes regimes, bem como a forma com que as
empresas e seus trabalhadores se relacionam, so muito mais
complexos, com o agravante de que esta nova forma de se
relacionar importa em uma constante circulao de pessoas e
capitais, sendo a livre circulao de pessoas e capitais um dos
valores mais caros Unio Europeia.
Em 2010 foi publicado Livro Verde: Regimes europeus
de penses adequados, sustentveis e seguros vii, no qual a Unio
Europeia registrava a sua preocupao com a questo das penses,
diante de um quadro de crise econmica, aumento contnuo da
expectativa de vida e a dificuldade dos Estados-Membros arcarem
com seus compromissos com a seguridade social.
Novamente a previdncia complementar foi apontada
como um instrumento para o auxlio deste problema, tendo sido
feito o alerta da necessidade de ser aprimorada a legislao nas
questes envolvendo a mobilidade dos trabalhadores para os
regimes de penso complementares, seno vejamos:
Estes regulamentos esto limitados a

regimes legais e profissionais de
penses em que os direitos tm por
base a lei: as recentes reformas
nacionais j mencionadas no presente
documento podero assim exigir um
alargamento dos regulamentos de

coordenao e normas mnimas
para melhorar o acesso dos
trabalhadores mveis aos direitos a
penso complementar nos Estados-
Membros e entre estes. Em 2005, a
Comisso apresentou uma proposta de
directiva destinada a estabelecer normas
mnimas para a aquisio, conservao
e transferibilidade dos direitos a penso
complementar. A mobilidade interior
estava contemplada nessa proposta
porque se afigurava impraticvel uma
distino entre mobilidade interior e
mobilidade exterior. A Comisso reviu
essa proposta em 2007 no intuito de
deixar de fora os aspectos ligados
transferibilidade aos quais algumas
partes se opuseram por os
considerarem tecnicamente difceis de
pr em prtica, potencialmente
morosos e susceptveis de abuso. Desse
modo, a nfase recai na aquisio de
direitos de penso em tempo til e na
sua manuteno subsequente. Contudo,
ainda no foi possvel alcanar a
unanimidade necessria no Conselho
para adoptar a directiva. urgente dar
novo mpeto busca de uma
soluo para todos os trabalhadores
mveis. No mercado de trabalho
actual, a enfrentar dificuldades
acrescidas decorrentes da crise
financeira e econmica, as pessoas
devem poder mudar facilmente de
emprego ao longo da sua vida activa e
os empregadores devem poder recrutar
a pessoa certa com as competncias
certas. A necessidade de aco torna-se

ainda mais premente devido ao
crescimento da importncia das
penses por capitalizao nas suas
diversas formas, o que logo suscita a
questo do mbito de aplicao: por
exemplo, deveriam os regimes de
penses por capitalizao legais e
obrigatrios ser contemplados pelas
medidas da UE? Alguns Estados-
Membros tm em funcionamento
servios de rastreio de penses, que
ajudam as pessoas a acompanhar os
seus direitos a penso de diferentes
fontes no interior desse Estado-
Membro. Dado a crescente mobilidade
da mo-de-obra e o recurso mais
frequente a um grupo mais largo de
fontes pblicas e privadas de
rendimentos de reforma, um sistema de
rastreio a nvel da UE poderia ajudar os
trabalhadores mveis a acompanhar a
situao dos seus direitos a penso.
(grifo nosso)
Dando sequncia ao assunto de penses, porm com um

enforque maior na previdncia complementar, a Comisso
Europeia, em 16 de fevereiro de 2012, tornou pblico o chamado
"Livro Branco: uma estratgia para aposentadorias adequadas,
seguras e viveis", onde fez uma anlise ampla dos regimes das
penses e complementares de penses do continente e as aes a
serem tomadas.
Acerca da questo da mobilidade dos trabalhadores e da
manuteno dos seus direitos de penso latentes, no Livro Branco
a Comisso foi bem mais incisiva ao recomendar:
33. Nota a heterogeneidade

significativa dos regimes de penses no
conjunto da UE, salientando embora a

importncia de que se reveste para os
trabalhadores a possibilidade de mudar
de posto de trabalho no interior dos
respetivos Estados-Membros ou entre
estes ltimos; salienta a necessidade de
garantir que os trabalhadores possam
adquirir e manter os seus direitos de
penso profissional; concorda com a
abordagem defendida pela Comisso de
se concentrar na garantia da aquisio e
manuteno dos direitos de penso e
exorta os Estados-Membros a
assegurarem que os direitos de
penso latentes dos trabalhadores
mveis sejam tratados em
consonncia com os direitos dos
beneficirios ativos do regime ou
dos reformados; nota o importante
papel que a Comisso pode
desempenhar na supresso dos
obstculos livre circulao,
incluindo os que entravam a
mobilidade; considera que, alm das
barreiras lingusticas e consideraes
familiares, a mobilidade no mercado de
trabalho prejudicada pelos longos
prazos para atribuio de direitos e
restries de idade inaceitveis, e insta
os Estados-Membros a procederem a
uma reduo esses prazos e restries;
salienta que quaisquer medidas,
tomadas por parte dos empregadores,
que visem a mobilidade devem ser
equilibradas, do ponto de vista da
relao custo-eficcia, relativamente aos
regimes complementares de penses, e
devem ter em conta a natureza dos

regimes de penses; (grifo nosso)
Neste sentido de proteo dos direitos latentes de penso,

recomenda que seja adotado o rastreamento de informaes (itens
35 e 36) e a supresso de obstculos fiscais e contratuais
transfronteiras para investimentos em penses, que ainda existem
na Unio Europeia (itens 67 e 68).
Em artigo em se que analisa o projeto de reforma das
penses na Unio Europeia, Carvalho (2014, pgs 09 e 10) viii,
discorre sobre a aplicao das recomendaes da Comisso, em
especial do rastreamento de informaes para os regimes
complementares de penso:
Ainda h que notar que uma maior

dependncia dos regimes
complementares de penses poder
ter como consequncia que as
pessoas que vo viver para outro
Estado-Membro percam uma parte
significativa dos seus direitos de
penso. Os seus direitos em matria de
segurana social so garantidos pela
legislao da Unio Europeia (em
especial o Regulamento (CE) n
883/2004, de 29 de abril de 2004,
relativo coordenao dos sistemas de
segurana social), mas os regimes
privados ficam de fora do mbito de
aplicao desse regulamento. Resulta
assim importante adotar medidas
que impeam os regimes
complementares de penses de
constiturem obstculos
mobilidade profissional e
flexibilidade do mercado de
trabalho, que contribuem diretamente
para o aumento do crescimento
econmico da UE, sem que se

verifique um impacto adverso sobre
a prestao global das penses
complementares.
Por outro lado, os cidados que
trabalham noutro Estado-Membro
precisam no apenas de preservar os
seus direitos de penso a acumulados,
mas tambm de saber com clareza
quais so os seus direitos de penso
acumulados no mbito de regimes de
penses legais e profissionais. A
soluo aventada passa pela criao
de servios de rastreamento de
penses em toda a UE. Seria assim
possvel demonstrar aos cidados as
vantagens de trabalhar mais tempo e de
constituir poupanas-reformas
complementares, de modo a manter um
rendimento adequado na reforma. Uma
harmonizao mnima das principais
caratersticas dos servios de
rastreamento a nvel nacional permitir-
lhes-ia ficar interligados e formar uma
rede europeia de servios de
rastreamento.
Procurando tratar com mais fora estes entraves

existentes nas operaes transnacionais que ocorrem nos regimes
complementares de penso, o Parlamento Europeu e o Conselho
editaram, em abril de 2014, a Diretiva 2015/50/UE ix, que versa
exatamente sobre requisitos mnimos para uma maior mobilidade
dos trabalhadores entre os Estados-Membros, mediante a
melhoria da aquisio e manuteno dos direitos a penso
complementar.
Este normativo tenta enfrentar todos os problemas ainda
existentes com destaque para:
a) definio de condies mnimas para aquisio de

direitos;
b) manuteno dos direitos latentes de penso e/ou
seus valores, no s para os trabalhadores, mas
tambm para seus dependentes;
c) assegurar que os membros ativos de um regime
possam solicitar e obter informaes acerca das
eventuais consequncias da cessao da relao
laboral para os seus direitos penso
complementar, bem como assegurar que os
beneficirios obtenham informaes sobre os
direitos latentes de penso e/ou seus valores;
Ainda que os Estados-Membros tenham at 21 de maio

de 2018 para se adaptar Diretiva 2015/50/EU, e que em seu
corpo existe a previso da manuteno das legislaes internas,
sempre que essas forem mais favorveis aos participantes,
percebe-se que a Unio Europeia est de fato no caminho de
adotar um regramento uniforme para a previdncia complementar
no continente, como bem detectado por Barra x (2016, pags 50-
51):
Caminha a Recomendao no sentido

de que em matria de previdncia
complementar necessrio evoluir
para um mercado nico, estvel de
normas e regras, uma vez que hoje as
legislaes dos Pases-membros
possuem grandes disparidades, o que
impede um melhor desenvolvimento
destes sistemas de proteo do segundo
pilar. A UE pode reforar o seu quadro
regulatrio para apoiar regimes
profissionais (fundos de penso) no
regime geral de aposentadorias dos
Estados-membros e contribuir para a
reduo do custo das aposentadorias
pblicas. E no sem razo que a
Diretiva n 2003/41 (Institutions for

Occupational Re- tirement Provision - IORP)
est em trmite de reviso para facilitar
as atividades transfrontires e modernizar
o seu monitoramento, tendo em conta
os diferentes tipos de instituies
existentes nos Estados-membros2.
colocada, por fim, a importncia de
se adotar medidas que impeam
que os regimes de previdncia
complementar sejam entraves na
mobilidade profissional (livre
circulao de pessoas) e na
flexibilizao do mercado de
trabalho. Para a Comisso, tanto a
mobilidade profissional quanto certos
aspectos da flexibilizao do mercado
de trabalho podem contribuir
diretamente para o crescimento
econmico da UE sem que os efeitos
negativos recaiam sobre o sistema
complementar
O reflexo na previdncia complementar dos fluxos de

trabalhadores no Brasil
No Brasil, a previdncia complementar tem fundamento
constitucional, e uma Lei Complementar que regulamenta os
regimes de previdncia complementar, alm de contar com uma
vasta legislao infralegal. Porm, um trao essencial que marca
estes regimes a contratualidade. Assim, os regulamentos dos
planos de benefcios so livres para transacionarem o que melhor
entenderem, desde que esteja em consonncia com a legislao.
Como foi alertado, a Constituio Federal de 1988, a
partir da alterao do artigo 202 pela Emenda Constitucional n
20 de 1998, determinou que a regulamentao da previdncia
2 Consultar a proposio de diretiva do Parlamento e do Conselho referente

s atividades e superviso das instituies de realizao de planos de
penses profissionais de 27 de maro de 2014, Doc. COM (2014).
complementar fosse feita atravs de Lei Complementar. Em 2001

foi editada a Lei Complementar n 109, que, em seu art. 14,
estabelece que os regulamentos dos planos de benefcios devero
prever os institutos do benefcio proporcional diferido (vesting),
portabilidade, resgate e autopatrocnio (este somente para fundos
de penso), sempre que ocorrer a perda de vnculo entre o
participante e seu patrocinador/instituidor. A instrumentalizao
desses institutos se deu com a Resoluo CGPC n 06/2003 para
os fundos de penso xi.
Desta forma, o oferecimento dos institutos obrigatrios
nos regulamentos dos planos de benefcios um direito dos
Participantes. Neste cenrio, os regulamentos dos planos de
benefcios, ao tratar dos institutos obrigatrios, somente podero
impor requisitos e condies que forem autorizados pela
legislao.
Para fins deste artigo, o instituto legal que ser analisado
o da portabilidade, j que ele versa sobre a transferncia do direito
acumulado pelo participante de um plano de benefcios para outro
plano de benefcios.
Desde j importante destacar que a legislao brasileira
no traz nenhuma regra especfica sobre a portabilidade de
direitos/reserva para regimes de previdncia localizados no
exterior ou sobre o recebimento destes valores, devendo ser
aplicado o princpio basilar do direito privado segundo o qual
tudo que no proibido permitido.
Assim sendo possvel afirmar que em matria de
portabilidade no Brasil:
a) A legislao brasileira no versa sobre as questes

de mobilidade de pessoas entre seus direitos ou
de valores entre entidades brasileiras e aquela
localizadas em outros Pases e trata apenas dos
regimes complementares (abertas e fechadas);
b) Podero os regulamentos dos planos de
benefcios versar sobre o tratamento a ser
aplicvel para o trabalhador em trnsito, devendo
apenas atender a regra regulamentar e no
diferenciar, na essncia, o tratamento entre o
trabalhador em trnsito e o participante que seja

um trabalhador nacional;
c) Inexiste qualquer vedao para que um grupo
empresarial e o prprio trabalhador em trnsito
efetuem as suas contribuies para uma entidade
de previdncia complementar localizada no
territrio brasileiro, sendo apenas necessrio que
o empregador seja um patrocinador ou instituidor
do plano de benefcios;
d) Inexiste qualquer vedao para que uma entidade
de previdncia complementar pague benefcios
para um participante ou seu assistido que esteja
localizado em outro pas;
e) O tempo de vinculao do trabalhador em uma
empresa fora do pas pode contar como tempo
de vinculao ao plano de benefcios.
Se por um lado a inexistncia de regulamentao

positiva pois d liberdade as partes ao criar as regras do plano de
benefcios, por outro acaba por ser negativa, pois alguns pontos
importantes deixam de ser tratados, tais como:
a) O regime de tributao incidente sobre benefcios

e resgate no diferencia o fato do participante ou
beneficirio serem tributados no pas de
residncia, ou seja, no h norma para evitar a bi-
tributao;
b) No h previso de tratamento para o direito
acumulado que o trabalhador em trnsito possui
em seu pas de origem, podendo o regulamento
do plano de benefcios estipular regras, desde que
no sejam discriminatrias.
c) Inexiste qualquer regra de rastreamento de
informaes entre as entidades de previdncia
localizadas fora do Brasil e suas similares no
Brasil.
Concluses sobre reflexo na previdncia complementar dos

fluxos de trabalhadores
A reflexes que Hirsch (2010) traz sobre o capitalismo
ps-fordista, globalizao e o novo Estado ampliado, podem
no ser capazes de reverter o cenrio atual, porm jogam novas
luzes sobre o problema e permitem que se busquem solues que
pelo menos venham a privilegiar o incentivo aos sistemas de
previdncia complementar e, principalmente, a proteo aos
interesses dos participantes (trabalhados e aposentados).
Ainda existem diversos pontos a ser aprimorados na
legislao de previdncia complementar na Unio Europeia, em
especial na questo da mobilidade de seus trabalhadores, que a
Diretiva 2015/50/EU tenta abordar, entretanto, a questo da
manuteno dos direitos destes trabalhadores que trocam de
pases continua difcil de ser vencida.
A adoo de normas similares s adotadas pela legislao
brasileira, para o instituto da portabilidade, pode servir de
referencial. Para tanto, dever valer a regra na qual o membro
ativo do regime ir escolher em qual regime (Estado-Membro) ir
desejar estar vinculado, desde que:
a) Seja um Estado-Membro que ele tenha

trabalhado e tenha participado como membro
ativo de um regime; ou
b) Seja o pas no qual reside, ainda que na condio
de beneficirio para fins de recebimento da
penso complementar.
Para que tal proposta seja aceita, necessria a adoo de

alguns requisitos que esto direta ou indiretamente tratados na
Diretiva 2015/50/EU, tais como:
1) Ausncia completa de tributao na transferncia

de reservas/valores de um regime para outro
regime;
2) Manuteno dos direitos adquiridos e dos direitos
latentes de penso auferidos pelo membro efetivo
quando o mesmo se transfere para outro regime;
3) Apesar da manuteno dos direito adquiridos e

dos direitos latentes de penso, devero ser
aplicados para fins do clculo da penso, o direito
e a prtica nacionais do regime receptor;
4) A tributao dos benefcios de penso
complementar ser a do regime receptor que
aquele que far o pagamento dos benefcios;
5) Acesso s informaes pelos rgos de
fiscalizao e regulamentao.
Neste cenrio, a atuao dos rgos das atividades de

previdncia complementar, para fins de superviso e
regulamentao fundamental e o Estado precisa ser um agente
ativo, no podendo ser tal atividade privatizada.
Outra questo importante que devem ser privilegiados
os regimes fechados de previdncia complementar, os chamados
fundos de penso, que atuam sem finalidade lucrativa e esto
desvinculados das instituies financeiras.
i HIRSCH, Joachim, Teoria Materialista do Estado. Rio de Janeiro: Editora
Revan, 2010
ii No confundir com regulamentao que est diretamente ligada a regulatrio
iii O fordismodesigna a configurao histrica do capitalismo, que desde o fim
da II Guerra Mundial at os anos setenta, foi determinante para as condies

globais sociais, econmicas e polticas no apenas na parte capitalista do
mudo.(HIRSH, 2010, pag. 138)
iv http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/PT/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.1992.245.01.0049.01.POR&toc=OJ:L:199
2:245:TOC acesso em:06 de novembro de 2016
v http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex:31998L0049
acesso em: 06 de novembro de 2016
vi http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex%3A32003L0041
acesso em: 06 de novembro 2016
vii http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0365:FIN:PT:PDF
acesso em 07 de novembro de 2016
viii Carvalho, Ana Sofia; et. all. A Reforma da Penses na Unio Europria; Revista
Electrnica de Direito, fevereiro 2014 n1; Porto 2014. Disponvel em

06 de novembro de 2016 em: http://www.cije.up.pt/content/reforma-
das-pens%C3%B5es-na-uni%C3%A3o-europeia
ix http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A32014L0050 acesso em: 07 de novembro
2016
x Barra, Juliano Sarmento. A Previdncia Complementar na Unio Europeia: uma
Introduo ao Direito Institucional da Unio Europeia e Responsabilidade

Administrativa dos Administradores de Entidades de Previdncia Complementar
e Fundos de Penso; Revista Sintese de Direito Previdencirio n 70 Jan-
Fev/2016 . So Paulo : Sintese, 2016
xi CGPC o rgo Normativo dos Fundos de Penso, atualmente se chama
CNPC. Para as entidades abertas e seguradoras o rgo se chama SUPEP.

CAPTULO XXXI
A transparncia e publicidade das contas na

administrao pblica brasileira
MAYKEL PONONI 1
Universidade Presbiteriana Mackenzie (Brasil)
INTRODUO
As grandes manifestaes no Brasil contra o governo
demonstraram a insatisfao da populao com a gesto pblica,
que infelizmente tem uma tradio de ms administraes.
Observa-se tambm que nos ltimos anos, o governo tem
buscado transformaes para tornar a gesto pblica mais
eficiente e transparente.
A Administrao Pblica 2 de acordo com o princpio da
continuidade do Estado, necessita prever, organizar, coordenar e
1 Mestranda em Direito Poltico e Econmico na Universidade Presbiteriana

Mackenzie, doutora em Cincia Jurdicas e Sociais pela Universidade Museo
Social Argentino, especialista em Direito Pblico pela Universidade Gama
Filho - RJ, servidora efetiva na Unidade Setorial de Correio do Governo
do Estado de Mato Grosso, atua como presidente de processo
administrativo e presidente da Junta de Julgamento do Consema/MT,
diretora de estudos jurdicos da Rede Internacional de Excelncia Jurdica
seo So Paulo, pesquisadora da Academics Stand Against Poverty (ASAP).
E-mail: maykel.p@hotmail.com
2 A expresso administrao pblica tem vrios sentidos, no sentido subjetivo ou
orgnico, aparece como sinnimo de organizao administrativa, um sistema

de rgos, servios e agentes do Estado, bem como das demais pessoas
coletivas pblicas, que em nome da coletividade satisfazem as necessidades
coletivas de segurana, cultura e bem-estar; no sentido objetivo ou material, a
administrao pblica sinnimo de atividade administrativa e funo
administrativa e no sentido formal designa o modo prprio de atuao dos
organismos pblico; nesse sentido o exerccio do poder administrativo.
(FONSECA, I. C. M. Direito das Organizao Administrativa. Coimbra:
Almedina, 2011, p. 25.)
720 Maykel Pononi
controlar os atos da Administrao, com base nos princpios

constitucionais.
Cabe ao administrador pblico gerir os recursos do
Estado, sem qualquer tipo de desvio ou uso inadequado. Deve
tambm manter as condies que evidenciam a boa prtica
administrativa, e permitir por meio dos rgos de fiscalizao e
controle interno, controle externo e social, a comprovao de que
agiu de forma correta e eficiente.
A necessidade de transparncia das contas dos entes
pblicos e seus rgos componentes, nas administraes direta e
indireta obrigatria. A Constituio Federal de 1988 (CF/88),
estabelece de forma expressa que a Administrao Pblica
brasileira deve prestar contas do uso dos recursos pblicos e
respeitar os princpios da publicidade, transparncia entre outros
princpios constitucionais.
Partindo desta premissa, surge o interesse em abordar o
tema, pois nota-se que hoje, os inmeros desafios na gesto
pblica, direcionam para a necessidade de buscar maneiras e
solues de gerir os recursos pblicos e, simultaneamente,
oferecer servios de qualidade sociedade.
Por isso, o gestor pblico no pode separar o controle
interno de suas aes, e tem como resultado a proteo dos
recursos pblicos contra os erros, as fraudes, a corrupo, os
desperdcios e qualquer irregularidade.
Constitui-se um tema de relevante importncia social e de
governana, que vem recebendo maior destaque em leis
posteriores a promulgao da Constituio Federal de 1988, com
destaque para o surgimento da Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF (Lei n. 101/2000) e a Lei n. 9.755/98.
A pesquisa adotou uma abordagem qualitativa e quanto
aos objetivos, trata-se de uma pesquisa exploratria com reviso
de literatura visando formar a base conceitual e legal para a
abordagem do problema.
O estudo estruturado em quatro sees, nas quais so
discutidos o princpio constitucional da publicidade e prestao de
contas, a transparncia e gesto fiscal responsvel, o controle
interno como ferramenta de gesto pblica, estratgias de
A transparncia e publicidade das contas na administrao ....
divulgao das contas pblicas por meio digital e por fim as

consideraes finais.
Nota-se que a Constituio Federal de 1988 reforou os
poderes das instituies de controle interno, externo e social, tidos
como defensoras da legalidade e probidade na gesto pblica, o
que desencadeou processo gradativo de modernizao das
estruturas organizacionais desses rgos, tendo em vista melhor
qualific-los para suas atribuies constitucionais. 3
Foi criada em 28 de maio de 2003, com a publicao
da Lei n 10.683, a Controladoria-Geral da Unio - CGU para
alm de atuar no controle de irregularidades e da corrupo,
tambm participar do processo de monitoramento das polticas
pblicas, envolvendo-se na promoo do desempenho e
eficincia das polticas.
Tais questes tm sido hoje, mais do que nunca,
objeto de preocupao e a AGU tornou-se oficialmente, em
maio de 2016, o Ministrio da Transparncia, Fiscalizao e
Controle (MTFC), por meio da Medida Provisria n. 726,
editada pelo Presidente da Repblica em exerccio, Michel
Temer. A mudana de nomenclatura do rgo, no entanto, no
altera as suas funes.
Espera-se com essas discusses, verificar as funes e os
entendimentos do princpio da transparncia, derivado do
principio da publicidade, aplicados as contas pblicas.
1. O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA
PUBLICIDADE E A PRESTAO DE CONTAS
O Estado, ente abstrato responsvel pelo bem comum
dos cidados que, delegaram tal responsabilidade, materializado
a partir da Administrao Pblica sob as orientaes de governo
num determinado territrio.
Neste sentido, a Administrao Pblica pode ser
entendida como a criao de rgos encarregados de exercer
atribuies especficas de acordo com a estruturao das trs
3 Conforme o artigo 70 da Constituio de 1988, o controle divide-se em externo

e interno: o primeiro efetuado pelo Congresso Nacional, com o auxlio do
Tribunal de Contas da Unio, e o segundo est a cargo do sistema de
controle interno de cada poder.
722 Maykel Pononi
esferas de governo (Estado Federal, a Unio, os Estados

federados, o Distrito Federal e os Municpios). 4
Para que os objetivos do governo sejam alcanados e os
servios pblicos garantidos de forma integral e legal, necessrio
que a Administrao Pblica se atente aos princpios
constitucionais, definidos no art. 37 da Constituio Federal: [...]
A administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia. 5
Detalhada em seu 1:
A publicidade dos atos, programas,
obras, servios e campanhas dos rgos
pblicos dever ter carter educativo,
informativo ou de orientao social,
dela no podendo constar nomes,
smbolos ou imagens que caracterizem
promoo pessoal de autoridades ou
servidores pblicos.
Assim, revela a preocupao da assembleia constituinte

em relao a compreensibilidade das informaes publicadas, para
o controle social.
Extrai-se do principio da publicidade que, a populao
tem o direito de ter conhecimento dos atos praticados na
administrao pblica, em todos os passos, para o exerccio do
poder democrtico, no qual o controle social indispensvel.
Consta no artigo 70 da Constituio Federal de 1988, em
seu paragrafo nico, definio de quem tem a obrigao de prestar
contas:
4 GASPARINI, D. Direito Administrativo. 16. ed. So Paulo: Saraiva, 2011.

5 BRASIL, Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias. Presidncia da Repblica. Casa Civil.
Braslia, 5 de outubro de 1988. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.h
tm. Acesso em: 10 dez. 2016.
qualquer pessoa fsica ou jurdica,

pblica ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores
pblicos ou pelos quais a Unio
responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigaes de natureza
pecuniria.
De forma complementar, o ordenamento jurdico

brasileiro prev vrias normas que disciplinam a prestao de
contas dos gestores pblicos ao poder pblico e comunidade em
geral.
Quanto a discusso de qual rgo competente para
julgar as contas dos prefeitos, se a Cmara de Vereadores ou o
Tribunal de Contas, em 10 de agosto de 2016 o Plenrio do
Supremo Tribunal Federal (STF) por maioria de votos decidiu, no
julgamento do Recurso Extraordinrio 848826, que
exclusivamente da Cmara Municipal a competncia para julgar as
contas de governo e as contas de gesto dos prefeitos, cabendo ao
Tribunal de Contas auxiliar o Poder Legislativo municipal,
emitindo parecer prvio e opinativo, que somente poder ser
derrubado por deciso de 2/3 dos vereadores.
No julgamento do Recurso Extraordinrio 729744, o
Plenrio decidiu, tambm por maioria de votos que, em caso de
omisso da Cmara Municipal, o parecer emitido pelo Tribunal de
Contas no gera a inelegibilidade prevista no artigo 1, inciso I,
alnea g, da Lei Complementar 64/1990. 6
Conforme expresso no voto do relator do recurso,
quando se trata de contas do chefe do Poder Executivo, a
6 Este dispositivo, que teve sua redao dada pela Lei da Ficha Limpa, aponta
como inelegveis aqueles que tiverem suas contas relativas ao exerccio de
cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel que
configure ato doloso de improbidade administrativa, e por deciso
irrecorrvel do rgo competente, para as eleies que se realizarem nos oito
anos seguintes, contados a partir da data da deciso, aplicando-se o disposto
no inciso II do artigo 71 da Constituio Federal. Disponvel em: <
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=3227
06> Acesso em: 17 dez. 2016.
724 Maykel Pononi
Constituio confere Casa Legislativa, alm do desempenho de

suas funes institucionais legislativas, a funo de controle e
fiscalizao de suas contas, em razo de sua condio de rgo de
Poder, a qual se desenvolve por meio de um processo poltico-
administrativo, cuja instruo se inicia na apreciao tcnica do
Tribunal de Contas.
Assim, no mbito municipal, o controle externo das
contas do prefeito tambm constitui uma das prerrogativas
institucionais da Cmara de Vereadores, que o exercer com o
auxlio dos Tribunais de Contas do estado ou do municpio, onde
houver. 7
Por conseguinte, os entes pblicos devem acatar o
princpio da publicidade e prestar contas ao Poder Legislativo e
sociedade.
Caso no efetue a prestao de contas, passvel de
multas e responder ao civil de improbidade administrativa.
Esse aspecto destacado no artigo 5, inciso XXXIII, da
CF/88 nos seguintes termos:
todos tm direito a receber dos
rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que sero prestadas
no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas
cujo sigilo seja imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado.
Foram previstas excees obrigao de publicidade no

inciso LX do artigo 5 da Constituio Federal de 1988, expressos
da seguinte forma: a lei s poder restringir a publicidade dos
atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse
social o exigirem.
Nesse caso, outros interesses pblicos poderiam estar
concretamente ofendidos.
7 Nos termos do artigo 71, inciso I, da Constituio Federal.

No texto do inciso XXXIII artigo 5 da CF/88, h uma

disposio limitadora do direito informao: "ressalvadas aquelas
cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do
Estado".
Tal exigncia concede abertura para anlise do contedo
do direito informao.
Destaca-se tambm a existncia de outros princpios
informativos em Direito Administrativo aplicveis
Administrao Pblica, tais como: princpio da finalidade,
continuidade, indisponibilidade, autotutela, igualdade, motivao,
razoabilidade. 8
Ainda, embora no expressos, salienta-se os princpios da
supremacia do interesse pblico sobre o privado e da
indisponibilidade, pela Administrao, desses interesses
pblicos, eis que o interesse pblico se sobressai enquanto
principal trao do regime jurdico-administrativo. 9
O principio da publicidade, quando voltado
Administrao Pblica, um dever de exigir, de maneira que esta
torne pblico os seus atos, permitindo ao cidado, inclusive obter
o conhecimento claro do contedo dos dados.
No entanto, o texto constitucional ressalva o direito de
sigilo, como j mencionado. Nasce ento o conflito: o direito ao
sigilo versus o direito informao.
Nota-se que nessa situao no h propriamente um
choque entre direitos, mas condio de exceo
constitucionalmente definida.
2. A TRANSPARNCIA COMO PRINCPIO DA GESTO

FISCAL RESPONSVEL
Conforme supramencionado, a Constituio Federal de
1988 estabeleceu a publicidade como um dos vrios princpios da
Administrao Pblica brasileira, visando alcanar a transparncia
8 GASPARINI, D. Ob. Cit.

9 MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 29. ed. So Paulo: Malheiros,
2012.
726 Maykel Pononi
governamental, bem como a participao popular no Estado

democrtico.
Neste sentido, a Administrao Pblica deve prestar
contas de forma transparente e compreensvel.
A exigncia de transparncia recebeu um novo reforo no
mbito estatal brasileiro, a partir da publicao da Lei
Complementar n. 101/2000, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF).
A qual possui um captulo intitulado de Transparncia,
Controle e Fiscalizao (artigos 48 a 59), e sua 1 seo versa
sobre a Transparncia da Gesto Fiscal.
Essa Lei trata a transparncia na gesto fiscal como um
princpio de gesto, que tem por finalidade entre outros aspectos,
proporcionar ao cidado o acesso a informaes relativas s
atividades financeiras do Estado e desencadear de forma clara e
previamente estabelecida, os procedimentos necessrios
divulgao dessas informaes. 10
A transparncia, como princpio da gesto fiscal
responsvel, pressupe a publicidade e a compreensibilidade das
informaes.
Importante enfatizar que o princpio da transparncia
mais amplo que o da publicidade, porque a simples divulgao de
dados sem tornar o contedo compreensvel, utilizvel para os
cidados no pode ser considerado transparncia.
Da mesma forma que a informao mesmo que
compreensvel, sem a necessria divulgao tambm no atende
aos princpios constitucionais da Administrao Pblica.
O FASB (Financial Accounting Standards Board) expe que a
informao divulgada nos relatrios financeiros deve ser
compreensvel para os que possuem um conhecimento razovel
de negcios e atividades econmicas e esto dispostos a estudar a
informao com diligncia razovel. 11
10 CRUZ, F. et al. Lei de responsabilidade fiscal comentada: Lei Complementar no 101,

de 4 de maio de 2000. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2001.
11 HENDRIKSEN, E. S.; VAN BREDA, M. F. Teoria da contabilidade. 5. ed. So
Paulo: Atlas, 1999, p. 515.

Assim sendo, as fontes supracitadas consideram que o

usurio tambm responsvel pela compreenso da informao, e
caso necessrio, deve estar disposto a estudar o tema.
No entanto, o principal responsvel pela
compreensibilidade das informaes a entidade que as divulga.
Nesse contexto o termo divulgao tem o mesmo
sentido de evidenciao:
a mais comumente utilizada dessas
expresses a divulgao adequada,
mas isso pressupe um volume mnimo
de divulgao compatvel com o
objetivo negativo de evitar que as
demonstraes sejam enganadoras.
Divulgao justa e divulgao completa
so conceitos mais positivos. A
divulgao justa subentende um
objetivo tico de tratamento eqitativo
de todos os leitores em potencial.
Divulgao completa pressupe a
divulgao de toda informao
relevante. 12
Vale ressalvar no que tange informao completa, que

deve evitar o excesso de informaes, pois prejudicial ao
entendimento. J que informaes sem importncia podem
ocultar as que realmente interessam aos usurios.
No basta publicar as prestaes de contas, fundamental
que seja compreensvel para a sociedade.
Assim, a divulgao das contas pblicas pressupe que
sejam fornecidas as informaes confiveis e relevantes aos
interesses dos cidados, para auxiliar no processo decisrio
participativo.
Neste contexto, emerge a transparncia como um meio
para a sociedade tomar conhecimento das contas e aes
governamentais. Dessa maneira, a normatizao inseriu o
12 HENDRIKSEN, E. S.; VAN BREDA, M. F. Ob. Cit., p. 515.

728 Maykel Pononi
princpio da transparncia como condio essencial a gesto fiscal

responsvel.
3. CONTROLE INTERNO COMO FERRAMENTA DE

GESTO PBLICA
J abordado desde 1964, o controle interno como
ferramenta de gesto pblica, quando foi editada a Lei n. 4.320,
que trata a respeito do Direito Oramentrio e Financeiro,
abordou a abrangncia e forma de atuao deste tipo de controle.
Atualmente, o sistema de controle interno pblico
regulamentado pela Constituio Federal de 1988, nos artigos 70 e
74, pela Lei Federal n. 4.320/1964, artigos, 75 a 80 e pela Lei
Complementar n. 101/2000, artigo 59.
Este controle tem como principal objetivo atuar em todas
as reas e setores da organizao, a fim de resguardar seus
interesses, a confiabilidade e a preciso dos relatrios contbeis,
financeiros e operacionais, o estmulo eficincia operacional e a
adeso s polticas existentes.
A palavra controle remonta ao ano de 1600, derivado
do latim contrarotulus, que significava cpia do registro de dados,
atualmente h vrios conceitos sobre controle interno nas
organizaes. Migliavacca 13 define como o planejamento
organizacional e todos os mtodos e procedimentos adotados, a
fim de salvaguardar os ativos, verificar a adequao e o suporte
dos dados contbeis, promover a eficincia operacional e
encorajar a aderncia s politicas definidas pela direo.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos e do
Cidado, em 1798 estabeleceu que A sociedade tem direito de
solicitar prestao de contas a cada agente pblico da sua
administrao.
Mostra-se atual o entendimento da necessidade do
controle, expresso por Montesquieu em 1748 quando publicou a
obra Do Esprito das Leis que todo aquele que tem o poder
13 MIGLIAVACCA, P. N. Controle interno nas organizaes: um estudo abrangente

dos princpios de controle interno: ferramentas para avaliao dos controles
internos em sua organizao. 2. ed. So Paulo: Edicta, 2004.
tende a abusar dele [...]. O poder vai at onde encontra limites. S

o poder controla o poder, 14
O Departamento do Tesouro Nacional, conceitua
controle interno como:
O conjunto de atividades, planos,
mtodos e procedimentos interligados
utilizado com vistas a assegurar que o
objetivo dos rgos e entidades da
administrao pblica sejam
alcanados, de forma confivel e
concreta, evidenciando eventuais
desvios ao longo da gesto, at a
consecuo dos objetivos fixados pelo
Poder Pblico. 15
O controle interno o controle que o poder executivo e

os outros rgos administrativos dos demais poderes tem sobre
suas prprias atividades, tem como inteno a legitimidade de seus
atos, mant-los dentro da lei, a defesa dos direitos dos
administrados e a conduta adequada de seus agentes. 16
So expresses sinnimas, o controle interno, os
controles internos e sistema ou estrutura de controle(s) interno(s).
Utilizadas para o processo composto pelas regras de estrutura
organizacional e pelo conjunto de polticas e procedimentos
adotados por uma organizao. Tais estruturas tem o objetivo de
vigiar, fiscalizar e verificar, que possibilita a preveno, observao
e gesto dos eventos que possam interferir1 na realizao de seus
objetivos. 17
14 MONTESQUIEU, C. S. Do esprito das leis. Traduo Roberto Leal Ferreira.

So Paulo: Martin Claret, 2010. p. 167-168.
15 Disponvel em:
<http://www.unb.br/administracao/auditoria_interna/artigos/conceito_e_inter
pretacao_de_co ntrole_interno> Acesso em 17 dez. 2016.
16 ALEXANDRINO, M.; PAULO, V. Direito Administrativo, 11 Ed. Rio de
Janeiro: Impetus, 2006.

17 Estudo tendo como designado o servidor Antonio Alves de Carvalho Neto,
tem por objetivo subsidiar a discusso para elaborao de anteprojeto de

proposta legislativa com a finalidade de estabelecer critrios gerais para
controles internos na administrao pblica brasileira. (Tribunal de Contas da
730 Maykel Pononi
As aes do Estado so pautadas por leis oramentrias

que direcionam os gastos do governo.
Por isso, a participao popular no processo oramentrio
de extrema relevncia, j que o governo se utiliza desses
instrumentos jurdicos para executar seus objetivos.
No que tange esfera governamental, a corrupo pode
ser vista como o mau uso do poder delegado ao agente pblico,
que o usa em busca de uma vantagem indevida para si ou para
outrem, esquecendo de resguardar o direito da coletividade.
Nesse contexto, a improbidade administrativa, os
desperdcios, os desvios de investimentos, podem aumentar o
descrdito e comprometer a eficincia do servio pblico.
Vale ressaltar ainda que, a legislao brasileira, isso
consoante o disposto no artigo 5 e seguintes da Lei n
8.429/1992, prev a possiblidade de reparar os danos, caso de fato
se consumem, sendo responsveis os agentes pblicos ou pessoa
fsica ou jurdica privada, respeitando os princpios constitucionais
tais como, devido processo, contraditrio e ampla defesa.
A atuao dos rgos de controle tem um importante
papel, tanto preventivamente, como tambm ao acompanhar a
execuo, a anlise das prestaes de contas e se necessrio,
quando comprovado o dano, viabilizar aps devido procedimento
o deparo dos danos e retorno ao errio os recursos
inapropriadamente despendidos.
4. ESTRATGIAS DE DIVULGAO DAS CONTAS

PBLICAS POR MEIO DIGITAL
Amplamente discutido na atualidade, os diferentes
espaos e mecanismos para a participao da sociedade civil no
controle da gesto pblica. Em busca de aprofundar a democracia
e introduzir os cidados nas discuties dos diversos problemas
que surgem na sociedade, as possveis solues e a forma como
tais solues se traduzem em polticas pblicas.
Ganhou destaque na chamada Constituio Cidad
(CF/88) os espaos participativos, como resultado de um perodo
Unio. Critrios gerais de controles internos na administrao pblica um

estudo das normas disciplinadoras em diversos pases. 2009, p. 4.)
de redemocratizao. Ocorreram mudanas na participao social

com as novas tecnologias de informao e comunicao. 18
Posteriormente as Constituies Estaduais e as Leis
Orgnicas dos Municpios, em todo o Brasil incorporaram vrios
preceitos estabelecidos pela Constituio Federal de 1988, o que
desencadeou inovaes.
Podem ser citados diversos espaos e mecanismos de
participao social como, por exemplo, conselhos de polticas
pblicas, oramentos participativos (OP), comisses de legislao
participativa, conferncias, audincias pblicas, entre outros.
Os defensores da democracia participativa, sustentam que
a sociedade civil adote um papel de ativismo poltico, e os mais
radicais dentro da corrente defendem que a sociedade no se
limite a apenas influenciar aqueles que esto no poder, mas que a
sociedade deve tambm participar do processo de tomada de
deciso junto ao Estado. 19
Neste contexto, as novas tecnologias de informao e
comunicao podem contribuir bastante, por permitir populao
a participao nas discusses que, por motivos de tempo, espao e
recursos financeiros, no conseguem normalmente participar.
Dessa forma, aproxima os cidados ao processo de
tomada de deciso.
O governo eletrnico, e-gov, e-democracia, e-
participao, e-governana so diferentes denominaes para uma
srie de iniciativas que envolvem o uso de tecnologias de
informao e comunicao na relao entre Estado e cidados. 20
Destaca-se a importncia da utilizao de meio digital
para a divulgao de dados e informaes sobre as contas
pblicas, com a publicao da Lei n. 9755/98, a qual determinou
ao Tribunal de Contas da Unio a criao de homepage na rede de
computadores Internet, com o ttulo "contas pblicas".
18 MAIA, M., DINIZ, E. O conceito de Esfera Pblica Interconectada e o site

Webcidadania no Brasil. Gesto & Regionalidade, v. 29, p. 97-111, 2012.
19 DAGNINO, E. Civil society in La n America. In: EDWARDS, M. (Ed.). The
Oxford handbook of civil society. New York: Oxford University Press, p.122-133,
2011.
20 PINHO, J. A. G. Sociedade da informao, capitalismo e sociedade civil: reflexes sobre
poltica, internet e democracia na realidade brasileira, Revista de Administrao de
Empresas, v. 51, n. 1, p. 98-106, 2011.
732 Maykel Pononi
Para divulgao dos dados e informaes relacionadas

aos montantes de cada um dos tributos arrecadados pela Unio,
pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, os
recursos por eles recebidos, os valores de origem tributria
entregues e a entregar e a expresso numrica dos critrios de
rateio, que devem estar disponveis na homepage at o ltimo dia do
segundo ms subsequente ao da arrecadao.
Tambm divulgar os relatrios resumidos da execuo
oramentria da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, que devem estar disponveis na homepage at sessenta
dias aps o encerramento de cada bimestre.
Alm do balano consolidado das contas da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, suas autarquias e
outras entidades, bem como um quadro estruturalmente idntico,
baseado em dados oramentrios.
Estes devem estar disponvel na homepage at o ltimo dia
do terceiro ms do segundo semestre do exerccio imediato quele
a que se referir, e o quadro baseado nos oramentos, at o ltimo
dia do primeiro ms do segundo semestre do prprio exerccio.
Bem como devero estar disponveis na homepage at 31 de
maio, e os balanos do exerccio anterior, at 31 de julho de cada
ano, os oramentos do exerccio da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios e os respectivos balanos do
exerccio anterior.
Da mesma forma que os resumos dos instrumentos de
contrato ou de seus aditivos devem estar disponveis na homepage
at o quinto dia til do segundo ms seguinte ao da assinatura do
contrato ou de seu aditivo e as comunicaes ratificadas pela
autoridade superior at o trigsimo dia de sua ocorrncia.
At o ltimo dia do segundo ms seguinte quele a que se
referirem necessrio publicar as relaes mensais de todas as
compras feitas pela Administrao direta ou indireta.
O governo eletrnico consiste na utilizao de novas
tecnologias de informao e comunicao para prestao de
servios e informaes para cidados. 21
21 MENEZES, A. M. F; FONSECA, M. J. M. Governo eletrnico: um novo caminho

para a administrao pblica? Bahia Anlise e Dados, vol. 15, n. 2-3, p. 333-341,
2005.
Quando o tribunal executa as atribuies que lhe foram

conferidas pela Lei n. 9.755/98, sobre a criao da Homepage
Contas Pblicas, seguindo as regras para a sua implementao e
funcionamento, de acordo com a Instruo Normativa TCU n
028/1999, no fiscaliza, no julga e no condena. Apenas presta
um servio a sociedade, atuando para coordenar e gerenciar as
informaes disponveis nas trs esferas de governo em uma nica
pgina da Internet.
No site do Tribunal de Contas da Unio disponibilizado
o acesso s informaes pblicas em cumprimento Lei n.
12.527, sancionada pela Presidente da Repblica em 18 de
novembro de 2011. De forma a garantir ao cidado brasileiro o
acesso s informaes pblicas sob guarda do Estado, previsto na
Constituio Federal.
A Lei n. 12.527 tornou possvel uma maior participao
popular e consequentemente facilita o controle social das aes
governamentais. No TCU, a referida Lei foi regulamentada pela
Resoluo n. 249/2012.
O acesso informao pblica tem sido, cada vez mais,
reconhecido como um direito. As informaes sob a guarda do
Estado so, usualmente pblicas, por isso deve o acesso a elas ser
restrito apenas em casos especficos.
Isso significa que a informao produzida, guardada,
organizada e gerenciada pelo Estado em nome da sociedade um
bem pblico.
Deste modo o acesso a esses dados, documentos,
arquivos, estatsticas um dos fundamentos para a consolidar a
democracia por meio do fortalecer a participao dos cidados de
modo efetivo da tomada de decises que os afetam.
O Brasil dispe de um site Governo Eletrnico
disponvel em https://www.governoeletronico.gov.br, um portal
que est sendo adaptado para o contedo da Estratgia do
Governana Digital, visa contribuir para a promoo do acesso s
informaes, a melhoria dos servios pblicos digitais e a
ampliao da participao social.
Atravs do governo-eletrnico, permite-se o
acompanhamento dos governos locais pelos cidados e a
734 Maykel Pononi
participao em processos decisrios, por intermdio de passos

visveis e transparentes. 22
Segundo a definio da Open Knowledge Foundation, 23
os dados so considerados abertos quando disponvel o acesso e
qualquer pessoa pode livremente us-los, reutiliz-los e redistribui-
los, estando sujeito a, no mximo, a exigncia de creditar a sua
autoria e compartilhar pela mesma licena.
Os requisitos so geralmente satisfeitos pelas publicaes
dos dados em formato aberto e sob uma licena aberta. Devem
estar disponveis de forma conveniente, modificvel e incluindo a
mistura com outros conjuntos de dados.
Em 2009 o especialista canadense em polticas pblicas e
ativista dos dados abertos David Eaves 24 props as seguintes
leis que regem os dados abertos governamentais e aceitas pela
comunidade e pelo W3C 25:
1. Se o dado no pode ser encontrado
e indexado na Web, ele no existe;
22 FUGINI, M. G; MAGGIOLINI, P; PAGAMICI, B. Por que difcil fazer o

verdadeiro governo eletrnico. Revista Produo, v. 15, n. 3, p. 300-309, 2005.
23 A Open Knowledge International uma rede mundial sem fins lucrativos de
pessoas apaixonadas pela abertura, que usam advocacia, tecnologia e
treinamento para desbloquear informaes e permitir que as pessoas
trabalhem com ela para criar e compartilhar conhecimento. Tem como
misso: ver sociedades iluminadas em todo o mundo, onde todos tenham
acesso a informaes essenciais e a capacidade de us-lo para entender e
moldar suas vidas; Onde instituies poderosas so compreensveis e
responsveis; E onde informaes vitais de pesquisa que podem nos ajudar a
enfrentar desafios como pobreza e mudanas climticas esto disponveis
para todos. Disponvel em: <https://okfn.org/opendata/ > Acesso em: 17
dez. 2016.
24 ativista do governo aberto e especialista em negociao, assessora vrios
governos sobre dados abertos e aconselha empresas e organizaes sem fins
lucrativos sobre estratgias e gesto comunitria. Ele afiliado ao Centro
Berkman para Internet e Sociedade na Universidade de Harvard, onde analisa
questes relacionadas poltica de dados, bem como a teoria da negociao
pode ajudar a melhorar a gesto da comunidade on-line. Disponvel em:
<https://eaves.ca/about-david/> Acesso em: 17 dez. 2016.
25 O World Wide Web Consortium (W3C) uma comunidade internacional que
desenvolve padres abertos para garantir o crescimento a longo prazo da
Web. Disponvel em: <https://www.w3.org>. Acesso em: 17 dez. 2016.
2. Se no estiver aberto e disponvel

em formato compreensvel por
mquina, ele no pode ser
reaproveitado; e
3. Se algum dispositivo legal no
permitir sua replicao, ele no
til.
Em 2007, um grupo de trabalho do Open Government

Data 26 reuniu-se na Califrnia, Estados Unidos da Amrica, para
definir os princpios dos Dados Abertos Governamentais.
Chegaram num consenso sobre os seguintes 8 princpios:
1. Completos. Todos os dados
pblicos so disponibilizados.
Dados so informaes
eletronicamente gravadas,
incluindo, mas no se limitando a,
documentos, bancos de dados,
transcries e gravaes
audiovisuais. Dados pblicos so
dados que no esto sujeitos a
limitaes vlidas de privacidade,
segurana ou controle de acesso,
reguladas por estatutos.
2. Primrios. Os dados so
publicados na forma coletada na
fonte, com a mais fina
granularidade possvel, e no de
forma agregada ou transformada.
3. Atuais. Os dados so
disponibilizados o quo
rapidamente seja necessrio para
preservar o seu valor.
26 Em 7-8 de dezembro de 2007, trinta defensores do governo aberto reuniram-

se em Sebastopol, Califrnia, e escreveram um conjunto de oito princpios de
dados de governo aberto. Disponvel em: <https://opengovdata.org>
736 Maykel Pononi
4. Acessveis. Os dados so
disponibilizados para o pblico
mais amplo possvel e para os
propsitos mais variados
possveis.
5. Processveis por mquina. Os
dados so razoavelmente
estruturados para possibilitar o seu
processamento automatizado.
6. Acesso no discriminatrio. Os
dados esto disponveis a todos,
sem que seja necessria
identificao ou registro.
7. Formatos no proprietrios. Os
dados esto disponveis em um
formato sobre o qual nenhum ente
tenha controle exclusivo.
8. Livres de licenas. Os dados no
esto sujeitos a regulaes de
direitos autorais, marcas, patentes
ou segredo industrial. Restries
razoveis de privacidade,
segurana e controle de acesso
podem ser permitidas na forma
regulada por estatutos.27
Alm de estabelecer os princpios, o grupo de trabalho

afirmou que a conformidade com esses princpios precisa ser
verificvel e uma pessoa deve ser designada como contato
responsvel pelos dados.
O acesso as informaes pblicas sobre gastos do
governo e processos administrativos, fortalecem a capacidade dos
cidados nas discusses sobre polticas pblicas, na fiscalizao
dos gastos e na atuao dos funcionrios pblicos.
27 Disponvel em: < https://www.governoeletronico.gov.br/eixos-de-

atuacao/cidadao/dados-abertos> Acesso em: 17 dez. 2016.
Considerando que o cidado o ator principal de todas as

nossas aes governamentais, as tecnologias de informao e
comunicao podem ser utilizadas para divulgar o conhecimento
sobre os instrumentos e polticas de governo.
Desta forma, melhorar a relao e o dilogo entre o
cidado e o governo, aumentar da transparncia, o controle social
das aes e a promoo da cidadania.
Portanto, as tecnologias de informao e comunicao
so ferramentas, que podem auxiliar os governos a destinar de
forma mais eficiente os recursos pblicos com a participao
social.
CONSIDERAES FINAIS
Por tratar-se de um tema que inspira tantos outros pela
sua caracterstica multidimensional e interdisciplinar, este estudo
no tem a pretenso e nem condies de exaurir a discusso
acerca do assunto.
Ratifica-se que o sistema de controle interno enquanto
mecanismo de acompanhamento e avaliao de procedimentos
administrativos nas diferentes esferas de governo, propicia
benefcios gesto pblica.
Por meio do controle possvel gerenciar a legalidade dos
atos e o cumprimento das polticas pblicas, analisar as prestaes
de contas e o controle social.
Verifica-se que a funo de controle interno da
administrao pblica deve possuir a devida autonomia e
impessoalidade em suas aes para realizar as atividades de forma
isenta.
Entende-se que por intermdio do controle social,
derivado do princpio democrtico, instrumentalizado pelo acesso
das informaes transparentes e compreensveis, coloca-se em
prtica o direito de o cidado conhecer os atos da gesto pblica e
exercer a participao cidad.
A Constituio Federal de 1988 estabelece normas que
disciplinam a prestao de contas dos gestores pblicos ao poder
pblico e a sociedade de forma geral.
Percebe-se que os rgos de controle so cada vez mais
propulsores do aprimoramento da gesto pblica. Isso porque, a
738 Maykel Pononi
sociedade est mais consciente de seus direitos, e de forma

crescente exigindo da Administrao Pblica resultados e
transparncias nas aes e na destinao dos recursos pblicos.
No que diz respeito s parcerias entre Estado e
organizaes privadas, discute-se a necessidade de que as parcerias
sejam embasadas na legislao. De forma que, a interao entre os
entes estatais e os privados, visem o interesse pblico, com a
devida prestao de contas das alocaes dos recursos pblicos,
seguindo os princpios constitucionais em especial ao da
transparncia e eficincia.
Os princpios da publicidade e da transparncia esto
interligados, ambos fornecem algumas das condies essenciais
para o exerccio do controle social e da participao popular,
como instrumentos de manuteno do Estado democrtico.
REFERNCIAS
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Rio de Janeiro: Impetus, 2006.
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abrangente dos princpios de controle interno:
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740 Maykel Pononi
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CAPTULO XXXII
O planeamento fiscal (abusivo?), o Decreto-lei

29/2008 e a aplicao do princpio da
proporcionalidade em Portugal
LUCIANA PACFICO DE ARAJO SPONQUIADO 1

Universidade Autnoma de Lisboa (Portugal)
I Introduo
Fatores do cenrio atual como a globalizao da
economia e a evoluo dos meios tecnolgicos e digitais
permitiram a circulao de uma infinidade de negcios atravs
das mais variadas formas de reduo de custos de logsticas,
administrativos e fiscais.
As regulaes de direito tributrio internacional
existentes se tornaram cada vez mais ineficientes no combate as
perdas de receitas oriundas dessas multifacetadas operaes
envolvendo no apenas os ditos parasos fiscais mas inmeros
engendrados operacionais mirabolantes, criados para a
comercializao de produtos e servios com o menor custo
possvel pelos seus gestores.
Mecanismos com a finalidade de obter uma maior
transparncia na circulao de capitais, assim como o uso mais
intensificado da assistncia mtua entre as administraes
fazendrias dos pases, passaram a assumir uma forte papel na
1 Advogada Tributarista. Mestranda em Cincias Jurdicas na Universidade
Autnoma de Lisboa Portugal. Ps Graduada em Direito Tributrio pela

Escola de Ps Graduao em Economia da Fundao Getlio Vargas Rio de
Janeiro Brasil. Ps Graduada em Direito Processual pela Universidade Federal
de Alagoas Brasil.
742 Luciana Pacfica de Arajo Sponquiado
busca do controle das operaes que visem a poupana fiscal,

dentre elas, o planeamento fiscal.
O presente esboo pretende realizar uma abordagem
sobre um desses instrumentos que a comundade jurdica (a
princpio, internacional) encontrou para enfrentar os
malabarismos que as empresas multinacionais tm se apropriado
na perseguio da minimizao da carga fiscal na conduo dos
seus negcios, reforando a histrica relao conflituosa que
existe entre os interesses da administrao em arrecadar e os
interesses do contribuintes em implementar uma poupana fiscal.
Quanto aos mtodos encontrados para facilitar o
trabalho rduo das administraes descatamos no referido
Decreto-Lei no. 29/2008. Pretendemos analisar dois aspectos: o
primeiro, a normatizao da prestao de informao
(antecipada, quando engendrada por terceiro/ promotor; e
imediata, quando elaborada pelo prprio contribuinte/utilizador)
que se parece ligada ao plano das ideias do contribuinte e no
atos efetivamente praticados e, o segundo, o uso da forma
genrica para alcanar uma infindade de planeamentos,
ampliando sobremaneira o conceito de planeamento fiscal a ser
perseguido.
Para a anlise desses dois aspectos atravs de pesquisa
legislativa e doutrinria - abordaremos como o Decreto-Lei no.
29/2008 tratou da matria, face liberdade de gesto inerente
atividade empresarial, com o objetivo de demonstrar que no
houve um respeito no apenas a essa liberdade como tambm
segurana jurdica que deve permear a relao do contribuinte
com a administrao fiscal.
Aps alguns conceitos e contextualizaes pertinentes, a
proposta do presente trabalho ser trazer tona a necessria
aplicao equilibrada dos princpios que garantem a atuao
fiscal e, concomitantemente, a atuao do contribuinte, tudo em
cumprimento ao comando decorrente do prprio Estado de
Direito que a proporcionalidade.
O planeamento fiscal (abusivo?), o Decreto-lei 29/2008 e a ....
1. Consideraes sobre o planeamento fiscal

1.1. Contextos para o planeamento fiscal
No representa novidade o homem, historicamente, ter
se utilizado de alguma estratgia de proteger seu patrimnio de
formas mais rudimentares de tributao, consoante se constatou
que, na Idade Mdia, os povos conquistados se convertiam ao
islamismo, para aproveitar iseno que alguns chefes conferiam
na converso 2, mostrando que essa resistncia no representa
uma inovao dos tempos atuais 3.
De mecanismo de defesa contra a expropriao do seu
patrimnio essa resistncia atingiu um patamar de evoluo to
sofisticado ao ponto de passar alm da cultura da autoproteo e
massivamente atingiu uma plataforma diversa, ou seja, a de
buscar a verdadeira eliminao da carga fiscal atravs dos mais
variados artifcios.
As motivaes para essa pretenso de reduo ou
supresso da carga fiscal so inmeras, alm da tenso natural
existente nessa seara4, a maioria decorrente da globalizao da
economia, da deslocao acelerada dos capitais, inexistncia de
uma norma global obrigatria, assim como as diferenas entre os
2 SOUSA, Carlos Cunha de O planeamento fiscal abusivo. O Decreto-Lei

29/2008 de 25 de Fevereiro e os esquemas de planejamento fiscal abusivo. p. 1.
3 SOUSA, Carlos Cunha de O planeamento fiscal abusivo. O Decreto-Lei
29/2008 de 25 de Fevereiro e os esquemas de planejamento fiscal abusivo. p. 1.

4 SANTOS destaca a existncia de uma verdadeira tenso na relao entre
autoridade fiscal e contribuinte, lembrando alguns pontos relevantes, por

exemplo, no quadro da administrao, a existncia de uma ideologia
corporativa a qual se v, em regra, caracterizada por um secretismo
acrescido, por uma insuficiente transparncia das prticas administrativas
e pela desconfiana em relao aos contribuintes, vistos muitas vezes como
potenciais inimigos defraudadores do errio pblico, pondo em causa a ideia
de neutralidade da ao administrativa. Por outro lado, aduz, ainda, ao
chamar o tema da fiscalidade de rido e cinzento, recorda que ideologias
antifiscais campeiam como forma de reduzir o papel do Estado, de
circunscrever o permetro do Estado mnimo, de reduzir drstica e
indistintamente a despesa pblica, de libertar os contribuintes (leia-se os mais
abonados) do fardo fiscal. In SANTOS, Antnio Carlos As cincias
sociais e humanas e a fiscalidade: o olhar da Cincia Poltica. In SANTOS,
Antnio Carlos dos; LOPES, Cidlia Maria da Mota, coord. Fiscalidade:
outros olhares. p. 33.
sistemas 5 - desde ordenamentos fiscais sufocantes a jurisdices

fiscais de baixa ou nula tributao - dentre outros fatores advindos
das inovaes tecnolgicas.
Nesse cenrio, majoraram-se os problemas de perdas
fiscais pelo mundo, tendo o Relatrio da OCDE, de 2013,
constatado que essas perdas arrecadatrias relativas aos impostos
sobre as sociedades estariam entre 4 e 10% da arrecadao global,
ou sejam, significariam entre 100 e 240 milhes de dlares ao
ano 6, surgindo, dentre outras campanhas, atravs do G20, aliado
OCDE, o Plano de Ao de combate Base Erosion and Profit
Shifiting abreviado em BEPS -, trazendo sugestes para
solucionar o problema dessas perdas fiscais aviltantes.
Apontou-se que as perdas decorreriam de distintas aes,
incluindo-se - entre elas - as estratgias de planeamento fiscal
agressivo (ou abusivo) arquitetadas por empresas multinacionais
que se expandem geograficamente para o alm das fronteiras
dificultando sobremaneira - o alcance das administraes fiscais
e, por consequncia, contribuindo para a ineficcia do sistema
fiscalizatrio internacional.
Desse modo, a ao no. 12 (Mandatory Disclosure Rules)
pretende agir diante da falta de informao existente nas
administraes fiscais acerca das operaes complexas elaboradas
envolvendo mais de uma jurisdio fiscal, vindo a incentivar a
criao de sistemas que permitam a obrigatoriedade da declarao
sobre esses planeamentos, de forma tempestiva, a ponto de a
autoridade fiscal acompanhar seu andamento com mais afinco e,
paralelamente, dentre outras medidas, que houvesse uma
penalidade pelo seu no cumprimento 7.
5 O termo ser utilizado nesse trabalho embora a terminologia sistema esteja

mais relacionada Cincia do Direito. Ver CARVALHO, Paulo de Barros.
Curso de Direito Tributrio. p. 145.
6 OCDE (2016), Proyecto BEPS - Nota explicativa: Informes Finales 2015,
Proyecto de la OCDE y del G-20 sobre la Erosin de la Base Imponible y el

Traslado de Beneficios, ditions OCDE, Paris. p. 5. [Em linha]. [Consul. 19 Set.
2016. ]. Disponvel em http://dx.doi.org/10.1787/9789264263567-es
7 OCDE (2015), Mandatory Disclosure Rules, Action 12 2015 Final Report ,
OCDE/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OCDE Publishing. [Em linha]
Paris. [Consult. 6 Agosto 2016] Disponvel em
1.2. Um olhar sobre os conceitos de planeamento fiscal.

Sobre a classificao conhecida que diferencia o
planeamento fiscal em intra legem, extra legem e contra legem,
ANTUNES 8 considera este ltimo como sendo marcado pela
ilicitude do comportamento do contribuinte, a traduzir-se num
crime fiscal ou contraordenao administrativa, o qual no
objeto da presente anlise, ficando claro que os primeiros
estariam fora dessa zona de ilicitude.
Podemos citar SANTOS para o qual os atos de reduo
ou eliminao da carga fiscal podem ser considerados lcitos, por
no representarem nem crime nem contraordenao mas se
encontrem na zona fronteira, porque no representam agresso
esfera penal nem contraordenacional, mas pode ferir outros
contedos normativos e, portanto, devem receber o sinal
amarelo 9, tendo se convencionado denomin-lo de planeamento
fiscal agressivo ou abusivo, por se desvirtuar da verdadeira
finalidade do negcio.
Define DOURADO, o planeamento fiscal agressivo, em
geral, como o comportamento adotado pelas multinacionais para
explorar as oportunidades existentes para reduzir a carga fiscal
como resultado da globalizao e da interao das regras fiscais
dos diferentes ordenamentos jurdico. Dada a vaguidade do
conceito, podemos concluir que o planeamento fiscal agressivo
um conceito-chapu quem pode referir-se a situaes de eliso
fiscal (eventualmente, at, de evaso) ou a um mero planeamento
fiscal, consoante o contexto 10.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264241442-en ISBN 978-92-64-24144-2 p. 18-

19.
8 Apud AFONSO, Cludia Beatriz Morais - O Planeamento Fiscal:
Consideraes no mbito das Relaes Jurdicas Familiares.

Universidade do Minho, 2015. p. 30.
9 SANTOS, Antnio Carlos - Planeamento Fiscal, Evaso Fiscal, Eliso Fiscal: o
fiscalista no seu labirinto. Revista do Programa de Ps Graduao em

Direito da Universidade Federal do Cear, Vol. 30, no. 2 (Jul./Dez.
2010). p. 230.
10 DOURADO, Ana Paula Direito Fiscais. Lies. p. 255.
Por seu turno, CALDAS bem resume de modo simples

que no limbo dos atos extra e intra legem que se poder encontrar
o planeamento fiscal agressivo 11.
Veremos, outrossim, como o tema tem sido tratado
luz da legislao portuguesa.
2. O planeamento fiscal no sistema portugus atual

2.1. O contexto da implementao do planeamento fiscal
pelo DL no. 29/2008
No cenrio legislativo portugus, tendo como base as
linhas propostas na Conferncia realizada em Seul 12, em 2006, foi
editada a Lei 53-A/2006 13, autorizando a instituio das medidas
preventivas sobre a obrigao de prestao de informaes fiscais
administrao tributria, acerca de esquemas, operaes ou
transaes que visassem vantagens fiscais.
A implementao do sistema mais moderno com as
exigncias discutidas pela comunidade fiscal internacional foi
efetivada atravs do Decreto-Lei 29/2008 14, o qual trouxe uma
viso diferente do esperado por alguns no plano normativo,
recebendo crticas severas que merecem algum destaque,
realando desde logo a partir dos prprios conceitos
utilizados, o qual, ainda em seu prembulo j adota os termos
sem nenhum critrio - agressivo e abusivo, ou mesmo
planeamento fiscal abusivo ou esquema no seu contedo
normativo.
Essa confuso terminolgica tem sido lembrada por vasta
doutrina portuguesa, lembrando-se que, no sentir de SANCHES
11 CALDAS, Marta O conceito de planeamento fiscal agressivo: novos

limites ao planeamento fiscal? p. 17
12 Apesar de no constar na ata da Declarao Final a presena de representante
de Portugal. Cf. OCDE (2006) Declaracin Final de Sel. Tercera Reunio del
foro OCDE sobre administracin tributaria,14-15 Septiembre 2006 Sel, Corea.
[Em linha]. [Consult. 14 Out. 2016]. [Em linha].
https://www.oecd.org/korea/37417459.pdf
13 Lei n. 53-A/2006, de 29 de Dezembro Procuradoria Geral Distrital de
Lisboa. [Em linha]. [Consult. 06 Abril 2016]. Disponvel em

http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=904&tabela=leis&
so_miolo=
14 Decreto-Lei 29/2008, de 25 de Fevereiro - Portal das Finanas do Governo.
o paroveitamento de benefcios fiscais pouco ponderados pode

conduzir ao planeamento fiscal agressivo e no abusivo 15, longe
de existir unanimidade quanto conceituao.
DOURADO destaca a impropriedade alertando que as
expresses esquemas artificiais abusivos no deixa claro se esto
a se referir ao abuso fiscal ou no. 16
Inobstante a questo terminolgica, o ponto da
antecipao da prestao da informao merece ser melhor
debatido, isso porque aps a Conferncia de Seul (Terceira
Reuniao do Foro OCDE sobre administrao tributria), em
2006, a qual citada expressamente em seu prprio texto como
inspirao para a criao do Decreto-Lei no. 29/2008 17, houve a
realizao da Quarta Reunio do Foro da OCDE sobre
administrao tributria, na frica do Sul, estando presente o
representante de Portugal, no qual se reforou que las
administracines tributarias respondem de distintas maneras tambm
quanto a divulgacin temprana de modelos fiscales agresivos 18. A
concluso de que para poder gestionar el riesgo con eficacia es necesario
disponer de informacin actualizada, pertinente y fiable, y es el propio
contribuyente la mejor fuente de dicha informacin . Habida
cuenta de esta realidad, el informe analiz la manera de hacer prosperar una
relacin entre la administracin tributaria y el contribuyente basada tanto en
la comunicacin temprana de posibles cuestiones de ndole fiscal como
en la transparencia. Por fim, destaca que:
Dicha relacin ser mas fructfera si las administraciones
tributarias, en sus relaciones con el contribuyente y los
intermediarios, pueden demostrar que su actuacin se basa en las
siguientes caractersticas:
- Comprensin fundada en conocimientos del mundo de la
empresa
- Imparcialidad
15SANCHES, J. L. As duas Constituies - nos 10 anos da clusula geral

antiabuso. Consult. 20 Nov. 2016 Disponvel em
http://www.saldanhasanches.pt/As-duas-Constituicoes.pdf p. 43
16DOURADO, Ana Paula Direito Fiscais. Lies. p. 256.
18OCDE (2008) - Comunicado del Cabo. Cuarta Reunin del Foro del OCDE de
Administrao Tributria , Enero, 10-11-2008, Cabo, frica do Sul.

- Proporcionalidad
- Transparencia
- Agilidad
Estas caractersticas son esenciales en cualquier administracin
tributaria y deben sustentar todas sus relaciones con el
contribuyente.19 [grifo nosso]
A inspirao para a criao de um sistema de maior

transparncia, com a maior participao do contribuinte tem o
cuidado de que essa relao cooperativa seja baseada em la
cooperacin y la confianza.
Dois aspectos merecem melhor anlise quanto ao esprito
dos estudos ali propugnados: a no exigncia absoluta - de que a
prestao da informao deveria ser prestada de forma antecipada
e, ainda, que nessa instalao se buscasse uma soluo permeada
pela proporcionalidade e pela confiana.
A ttulo ilustrativo da sensibilidade do tema, no caso da
implementao desse sistema de inspirao na OCDE/G20
(Projeto Beps), no Brasil, foi editada uma Medida Provisria em
2015, instituindo um modelo de declarao de planeamento
agressivo (denominando negcios jurdicos que acarretassem
supresso, reduo ou diferimento de tributo) em que essa
prestao de informao se daria at 30 de Setembro de cada ano,
inclusive sobre negcios ainda no ocorridos 20. Aps calorosas
discusses no mbito do Legislativo, o Senado Federal rejeitou o
modelo se baseando, dentre outros argumentos, na segurana
jurdica que estaria posa em causa.
O Decreto-Lei no. 29/2008, deve ser lido luz dos seus
arts. 7. e 10., sendo aquele determinando o dever de
comunicao - pelos promotores do planeamento fiscal - quando
da proposta do mesmo ao cliente, dando-se cincia autoridade
fiscal, at os 20 (vinte) dias subsequentes ao termo do ms em que
em que o esquema ou actuao de planeamento fiscal tenha sido
proposto pela primeira vez. Ao passo que no art. 10., especifica-
19 OCDE (2008) - Comunicado del Cabo. Cuarta Reunin del Foro del OCDE
de Administrao Tributria, Enero, 10-11-2008, Cabo, frica do Sul.
20 MEDIDA PROVISRIA N 685, de 21 de Julho de 2015. Presidncia da
Repblica. Casa Civil.
se que no havendo proposta ou acompanhamento por um

promotor, ou no sendo o mesmo estabelecido em Portugal, o
prprio utilizador (contribuinte) proceda sua comunicao
autoridade tributria, o que deve ser realizado at ao fim do ms
seguinte ao da respetiva adopo 21.
Vejamos que por estar pisando em terreno nebuloso, o
prprio Decreto criou um regime envolto em curvas, ou seja, o
promotor no ser obrigado a informar os dados do contribuinte
envolvido no pretenso esquema, tentando proteger o sigilo
profissional daquele operador do planeamento.
Doutra sorte, quanto obrigao imposta para o
contribuinte prestar a informao, determinou que este o fizesse
aps a sua adoo, e no antecipadamente. Vejamos que a regra da
antecipao foi imposta apenas ao promotor.
Duas observaes prticas merecem ser feitas: a medida,
ainda que poupe o promotor de informar o nome do contribuinte,
em muitas das situaes ir deixar todas as pistas necessrias ao
acesso, pelo fisco, dessa informao, o que denota um falso
contorno da proteo do sigilo entre contribuinte e profissional
promovedor da estratgia. Ademais, a imposio do dever de
informar at o fim do ms tambm mostra uma tentativa em
driblar o contorno liberdade de gesto, isso porque, na grande
maioria das vezes, os esquemas visando a reduo ou supresso da
carga tributria, sero orquestrado por pessoal tecnicamente
instrudo, restando raros os casos que o contribuinte o realiza sem
o devido apoio especializado.
2.2. Uma viso do sistema fiscal constitucional

portugus: alguns princpios
O art. 103. da Constituio da Repblica prev a
satisfao das necessidades financeiras do Estado e uma repartio
justa dos rendimentos e da riqueza 22, sendo seguido pela Lei Geral
Tributria a qual determina que alm de visar quelas
necessidades, promove a justia social, a igualdade de
oportunidades e as necessrias correes das desigualdades na

22 MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui Constituio Portuguesa Anotada,
Tomo II, p. 2013.
distribuio da riqueza e do rendimento, respeitando os

princpios da generalidade, igualdade, legalidade e justia
material 23.
Ainda, o art. 61., 1, da CRP, emana o princpio da livre
iniciativa econmica privada ao determinar que a iniciativa
econmica privada exerce-se livremente nos quadros definidos
pela Constituio e pela lei e tendo em conta o interesse geral 24.
Em se tratando dos mecanismos utilizados pelo
legislador portugus para aprimorar a fiscalizao dos
comportamentos considerados uma verdadeira arquitetura
empresarial, vrios so os princpios passveis de discusso no
intuito de proteger a ao do contribuinte, tornando uma via
crucis encontrar o ponto onde os interesses privados e o fiscal
possam estar em equilbrio.
Acerca dos princpios, CARVALHO especifica que
eles aparecem como linhas diretivas que iluminam a
compreenso de setores normativos, imprimindo-lhes carter de
unidade relativa e servindo de fator de agregao num dado feixe
de normas 25.
As impropriedades quanto ao planejamento abrangido no
decreto-lei em comento, portanto, evidenciam uma agresso
segurana jurdica haja vista que esta, de origem no princpio do
Estado de Direito, exigindo preciso, incluindo a terminolgica,
no se lhe adequando a introduo nas leis fiscais de conceitos
indeterminados 26.
A ausncia de clareza e definio terminolgica, aliada
exigncia da intromisso na esfera da liberdade empresarial de
conduzir seus negcios, indica uma violao estabilidade que
deve permear as relaes negociais. Essa estabilidade se interliga
diretamente segurana jurdica, conforme veremos.
Para MELLO, o princpio da segurana jurdica coincide
com uma das mais profundas aspiraes do homem: a segurana
23 Lei Geral Tributria Decreto-Lei 398/98, de 17 de Dezembro. Cdigos

Tributrios. p. 34.
24 CONSTITUIO da Repblica Portuguesa de acordo com a reviso de 2005.
p. 56.
25 CARVALHO, Paulo de Barros Curso de Direito Tributrio. p. 158.
26 PIRES, Manuel; PIRES, Rita Calada Direito Fiscal. p. 123-124.
em si mesma, a da certeza possvel em relao ao que o cerca,

sendo esta uma busca permanente do ser humano. a insopitvel
necessidade de poder assentar-se sobre algo reconhecido como
estvel, ou relativamente estvel, o que permite vislumbrar com
alguma previsibilidade o futuro; ela, pois, que enseja projetar e
iniciar, consequentemente e no aleatoriamente, ao mero sabor
do acaso , comportamentos cujos frutos so esperveis a mdio e
longo prazo. Dita previsibilidade , portanto, o que condiciona a
ao humana. Esta a normalidade das coisas. 27
Quanto ao contedo terminolgico, gera dvidas e
imprecises que dificultam a ao do contribuinte em identificar
os caminhos que pode seguir na eleio das suas decises
empresariais.
Quanto aos meios velados utilizados, visto que ao pedir
informaes ao promotor do chamado esquema nada mais faz do
que procurar indcios e pistas para seu procedimento de
investigao fiscal. Para que houvesse a completa impossibilidade
de a autoridade fiscal no fazer a correlao entre o promotor e
seus clientes contribuintes, haveria que o promoter apenas ser
contratado um nica vez para tal mister.
Quanto ao contedo temporal, a regra que se imiscui na
feitura da atividade empresarial, exigindo informaes antecipada
ou imediatamente, viola a estabilidade temporal, trazendo
empecilho, vez que o contribuinte necessita de uma verdadeira
bno da administrao tributria na conduo e necessita busc-
la para a implementao das suas estruturais empresariais.
Para se ter uma ideia, at a verificao, pelo fisco, sobre
a legitimidade ou no da medida utilizada pelo contribuinte pode
no ser realizada a contento, haja vista que se a informao for
prestada antes da implementao (pelo promotor) ou logo no ms
em que for efetivada (pelo contribuinte), sequer ocorrem as
condies para conferir os requisitos, por exemplo, do art. 38.2 28,
27 Apud BARROS, Rodrigo Janot Monteiro - Parecer da Procuradoria Geral da

Repblica na Ao Direta de Inconstitucionalidade no. 5.366/66. Supremo
Tribunal Federal.
28 Dispe o art. 38.. 2, da Lei Geral Tributria so ineficazes no mbito
tributrio os actos ou negcios jurdicos essencial principalmente dirigidos, por
meios artificiosos ou fraudulentos e com abuso das formas jurdicas, reduo,
da Lei Geral Tributria portuguesa (clusula geral antiabuso)

quanto aos efeitos gerados (abuso da forma e fim exclusivamente
fiscal 29).
Ora, por oportuno, lembramos que a rigor, a prpria
regra geral antiabusiva, por sua abertura, contraria a legalidade,
porque esse princpio, na sua modalidade estrita, estabelece a
necessidade de que a lei adventcia traga no seu bojo os elementos
descritores do fato jurdico e os dados prescritores da relao
obrigacional 30 mas dada a impossibilidade de as normas
antiabuso especficas elencarem todas as possibilidades de abuso,
sua implementao se mostra totalmente necessria ao direito
fiscal 31.
Desse modo, essa qualificao pela autoridade tributria,
to precoce (ou at mesmo anterior) parece agredir frontalmente a
segurana do contribuinte, visto que a atuao fiscal est sendo
voltada para o nada jurdico tributrio, mais parecendo uma
atitude fiscal holstica desprovida de concretude alguma.
Evitamos, nessa abordagem, uma exaltao do princpio
da legalidade, principalmente sob a gide da tipicidade tributria
visto que entendemos que de facto os novos anseios sociais
eliminao ou diferimento temporal de impostos que seriam devidos em

resultado de factos, actos ou negcios jurdicos de idntico fim econmico, ou
obteno de vantagens fiscais que no seriam alcanadas, total ou parcialmente,
sem a utilizao desses meios, efectuando-se ento a tributao de acordo com as
normas aplicveis na sua essncia e no se produzindo as vantagens fiscais
referidas. Lei Geral Tributria Decreto-Lei 398/98, de 17 de Dezembro.
Cdigos Tributrios. 11. ed. p. 44.
29 Acerca da clusula geral antiabusiva CAMPOS ressalta que mesmo que
entendamos que vale a pena deixar em aberto um princpio geral correctivo,
sempre se perguntar se este compatvel com o princpio da segurana das
relaes jurdicas, seno ser uma bomba atmica que a Administrao fiscal
ter sempre sobre a cabea dos contribuintes, no resistindo esta a
experincia em aplic-la em todos os casos com os quais no concorda, por o
contribuinte ter feito uma preveno fiscal. Concluindo o autor que essa
correlao justia efectiva/injustia potencial, muito desfavorvel justia,
considerando tais normas como inconstitucionais por violarem o princpio da
liberdade ou da segurana jurdica. Cf. CAMPOS, Diogo Leite - As trs fases de
princpios fundamentantes do direito tributrio. Revista da OAP.
31 Sem trazer aqui a discusso acerca do uso abusivo da clusula geral antiabuso
pelo fisco.
necessitam de alguma alterao nos paradigmas tradicionais, at

porque uma fixao pela tipicidade no permitiria que medidas
adequadas aos novos tempos fossem utilizadas nos casos de todos
artificialismos mirabolantes articulados pelas megaoperaes das
multinacionais institudas margem de qualquer compromisso
social, muito menos, fiscal. Por isso tendemos a focar as
discusses nos excessos, porque no partimos de proposies
absolutas na aplicao dos princpios.
Ao que parece, no houve a inteno de uma
cooperatividade entre as partes envolvidas, isso porque no
podemos falar em cooperatividade de mo nica.
3. O princpio da proporcionalidade no direito fiscal

portugus.
3.1. O equilbrio entre os princpios.
Inobstante haver o princpio da proporcionalidade
exsurgido para equilibrar a aplicao dos direitos fundamentais
importa salientarmos a sustentao de MIRANDA para o qual a
ideia de proporcionalidade conatural s relaes entre as
pessoas: a reao deve ser proporcional ao 32 e partindo do
princpio de que o Direito proporo, copiando a expresso de
VILLEY33.
Imperativo, outrossim, que no sistema fiscal portugus
seja fortalecida a proporcionalidade, no por presso doutrinria
ou jurisprudencial, mas sim por expressa determinao da
prpria Constituio da Repblica, a qual prev que a lei s
pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos
expressamente previstos na Constituio, devendo as restries
limitar-se ao necessrio para salvaguardar outros direitos ou
interesse constitucionalmente protegidos e, especialmente,
preconiza que as leis restritivas de direitos, liberdades e
garantias tm de revestir carcter geral e abstracto e no podem
32 MIRANDA, Jorge Manual de Direito Constitucional. Parte IV

Direitos Fundamentais. p. 302
33 Apud MIRANDA, Jorge Manual de Direito Constitucional. Parte IV
Direitos Fundamentais. p. 302
ter efeito retroactivo nem diminuir a extenso e o alcance do

contedo essencial dos preceitos constitucionais34.
Indiscutvel sua aplicabilidade na seara tributria e, aqui,
especialmente, atravs do seu subprincpio da racionalidade
(proporcionalidade stricto sensu), visto que no se pode vislumbrar
que os atos da administrao fiscal sejam desprovidos dessa
chamada justa medida, sendo mister uma anlise ponderada dos
interesses protegidos.
Em sentido prtico, PIRES explica leciona que a
proporcionalidade seria um subprincpio da proibio do excesso
sendo este tudo que no necessrio para atingir os mesmos fins
cuja consecuo proposta ou tudo que no necessrio para
atingir os mesmos fins, implicando a necessidade do
estabelecido 35.
Na lio de BARROSO, a ponderao encontra-se
intrinsicamente ligada proporporcionalidade, sendo uma tcnica
de deciso jurdica, aplicveis a casos difceis, em relao aos quais
a subsuno se mostrou insuficiente, esta que se deve ao fato de
existirem normas da mesma hierarquia indicando solues
diferenciadas, cujo processo pode ser ser resumido em trs
etapas: na primeira, cabe detetar no sistema as normas relevantes
para a soluo do caso, identificando os conflitos existentes, ou
seja, uma comparao dos elementos normativos em jogo. Na
segunda, cabe analisar os factos e as circunstncias concretas e a
sua interao com elementos normativos, sendo onde os
prncpios e as regras saem do mundo abstrato e passam a ter real
sentido. E na terceira etapa que deixa de haver a mera subsuno
e passa por um processo distinto, pois os princpios podero ser
aplicados com maior ou menos intensidade, dependendo das
circusntncias, sendo apurados os pesos que devem ser atribudos
aos diversos elementos em disputa. E a tal processo intelectual o
autor destaca que tem como fio condutor o princpio da
prporcionalidade ou razoabilidade 36 37.
34 CONSTITUIO da Repblica Portuguesa de acordo com a reviso de

2005. p. 31.
35 PIRES, Manuel; PIRES, Rita Calada Direito Fiscal. p. 125.
36 BARROSO, Lus Roberto - Curso de Direito Constitucional
Contemporneo. Os conceitos fundamentais e a construo do novo
3.2. Aplicao da proporcionalidade no mbito da Unio

Europeia
Quanto utilizao da proporcionalidade
(proporcionalidade em sentido estrito, necessidade e adequao),
o Tribunal de Justia da Unio Europeia j se pronunciou
favorvel a sua aplicabilidade, como aponta a doutrina em
Ampafrance e Sanofi 38 e no caso Sosnowska39 (ambos relativos
discusso sobre IVA), e no case precursor Marks & Spencer 40
(fiscalidade direta) em que estava em discusso o regime especial
de deduo de prejuzos no mbito dos grupos de sociedades
(dedues de grupo), vigente no Reino Unido, nos termos do qual
se permitia s sociedades residentes de um grupo proceder entre si
modelo, 5. ed. p. 374-375.

37 O autor destaca que a utilizao da ponderao no isenta de crtica: a
ponderao, embora preveja a atribuio de pesos diversos aos fatores
relevantes de determinada situao, no oferece referncias materiais ou
axiolgicas para a valorao a ser feita. No seu limite mximo, presta-se ao
papel de oferecer um rtulo para voluntarismos e solues ad hoc, tanto as
bem-inspiradas como a nem tanto. BARROSO, Lus Roberto - Curso de
Direito Constitucional Contemporneo. Os conceitos fundamentais e
a construo do novo modelo. p. 376.
38 o TJUE recordou que para que um ato comunitrio relativo ao sistema do
IVA esteja em conformidade com o princpio da proporcionalidade, as
disposies que ele contm devem ser necessrias para a realizao do
objetivo especfico que ele prossegue e afetar o menos possvel os objetivos e
os princpios da Sexta Diretiva. COSTA, Paulo Nogueira da - O princpio
da proporcionalidade na Fiscalidade Internacional: o seu relevo no
contexto da Unio Europeia. p. 325.
39 no qual o Tribunal de Justia afirma que incompatvel com o Direito da
Unio [mais precisamente, com a norma contida no art. 18., n. 4, da Sexta
Diretiva14 (atual art. 183. da Diretiva IVA15)], por violar o princpio da
proporcionalidade, a legislao de um Estado-Membro (no caso, a Polnia)
que, com fundamento na necessidade de proceder aos controlos necessrios
para evitar a fraude e a evaso fiscais, prorroga, de 60 para 180 dias, a contar
da data da apresentao da declarao de IVA, o prazo de que a
Administrao Fiscal dispe para reembolsar o imposto pago em excesso a
uma certa categoria de sujeitos passivos,16 a menos que os mesmos prestem
uma cauo de 250.000 PLN (zltis). COSTA, Paulo Nogueira da - O
princpio da proporcionalidade na Fiscalidade Internacional: o seu
relevo no contexto da Unio Europeia, p. 325.
40 COSTA, Paulo Nogueira da - O princpio da proporcionalidade na
Fiscalidade Internacional: o seu relevo no contexto da Unio
Europeia. p. 333.
a uma compensao dos seus lucros e prejuzos, mas as

sociedades-mes com domiclio fiscal no Reino Unido estavam,
contudo, impedidas de deduzir ao seu lucro tributvel neste
Estado os prejuzos sofridos noutros, tendo as administraes
fiscais envolvidas argudo trs razes justificativas para a medida
em causa: garantir uma equilibrada repartio do poder tributrio
entre os Estados-membros; risco de dupla utilizao dos
prejuzos; risco de evaso fiscal mas o TJUE decidiu considerar
as trs justificaes em conjunto e sujeit-las ao princpio da
proporcionalidade, que , deste modo, erigido a critrio angular de
deciso. 41
ALEXY alerta sobre a estreita ligao existente entre a
teoria dos princpios e o princpio da proporcionalidade a
natureza dos princpios implica o princpio da proporcionalidade e
vice-versa 42.
II- Notas conclusivas.

CAMPOS ressalta que mesmo que entendamos que
vale a pena deixar em aberto um princpio geral correctivo,
sempre se perguntar se este compatvel com o princpio da
segurana das relaes jurdicas, seno ser uma bomba atmica
que a Administrao fiscal ter sempre sobre a cabea dos
contribuintes, no resistindo esta a experincia em aplic-
la em todos os casos com os quais no concorda, por o
contribuinte ter feito uma preveno fiscal. Concluindo o autor
que essa correlao justia efetiva/injustia potencial, muito
desfavorvel justia, considerando tais normas como
inconstitucionais por violarem o princpio da liberdade ou da
segurana jurdica. 43
Vejamos os fundamentos utilizados pelo prembulo do
Decreto-Lei, mencionam a inteno de melhorar a transparncia
41 Apud COSTA, Paulo Nogueira da - O princpio da proporcionalidade na

Fiscalidade Internacional: o seu relevo no contexto da Unio
Europeia. p. 333
42 Apud COSTA, Paulo Nogueira da - O princpio da proporcionalidade na
Fiscalidade Internacional: o seu relevo no contexto da Unio Europeia. p.

322
43 CAMPOS, Diogo Leite - As trs fases de princpios fundamentantes do
direito tributrio.
e a justia do sistema fiscal, visando objectivos de promoo do

interesse nacional em ateno ao papel fundamental que a
liquidao e cobrana das receitas tributrias devidas nos termos
da lei assume para o desenvolvimento econmico e social, bem
assim destaca a importncia de os cidados tenham plena
conscincia e assumam na prtica que representa um essencial
dever de cidadania que cada um pague todos os impostos que so
devidos e, por fim, sejam atendido o princpio de justia e
solidariedade. 44
Ora, o Estado Portugus tem como suporte financeiro
os impostos, rejeitando-se, desta forma, as figuras do Estado
patrimonial e do Estado empresarial, historicamente ligadas a
regimes de carcter absoluto ou de carter socialista e ainda, que
apesar da nossa Constituio no fazer qualquer referncia
expressa a este carter fiscal do Estado Portugus, as suas
referncias estejam presentes num variado nmero de expresses
que determinam a opo clara pelo Estado Fiscal 45, contudo, a
qualidade de Estado Fiscal no lhe retira o condo de Estado
Democrtico de Direito.
Recorre-se ao princpio da proporcionalidade,
principalmente, face s mltiplas funes que ele exerce no
sistema jurdico, pois que a conduta do legislador deve pautar pela
sua aplicabilidade na feitura das regras como j exposto no
entendimento do Tribunal Constitucional Portugus, para o qual
[...] no pode contestar-se que o princpio da proporcionalidade,
mesmo que originariamente relevante, sobretudo no domnio do
controlo da atividade administrativa, se aplica igualmente ao
legislador. Dir-se- mesmo como o comprova a prpria
jurisprudncia deste Tribunal que o princpio da
proporcionalidade cobra no controlo da atividade do legislador
um dos seus significados mais importantes. 46
No prprio BEPS, h referncia dos princpios-chave a
serem seguidos, como a necessria clareza nas regras (sob pena de
gerar insegurana jurdica e resistncia pelos prestadores e at
mesmo uma m qualidade das informaes). Em segundo lugar, o

45 VENTURA, Andr Lies de Direito Fiscal. p. 17.
46 MIRANDA, Jorge Manual de Direito Constitucional. p. 306.
equilbrio dos custos adicionais dessa conformidade - pelos

contribuintes - face aos benefcios absorvidos pela administrao
fiscal. 47
Importa lembrarmos que os cuidados com a aplicao das
propostas elaboradas pela OCDE, no mbito dos direitos
internos, est diretamente relacionado aos demais objetivos de
cada sistema jurdico. No caso do Projeto BEPS, apesar do
sucesso da sua popularidade, no nos descuidamos da lio de
XAVIER, para o qual [...] o certo que pouco ou nenhuma
relevo se deu s garantias jurdicas dos contribuintes contra os
riscos de intervenes abusivas dos Estados ao abrigo deste
Plano. 48
Nas palavras de CARVALHO, a segurana nas relaes
jurdicas indissocivel do valor justia, e sua realizao concreta
se traduz numa conquista paulatinamente perseguida pelos povos
cultos 49.
Ao fim e ao cabo, a coliso de interesses entre a
perseguio pela eficincia econmica da atividade empresarial e a
perseguio pela eficincia arrecadatria que sempre pautou as
relaes fiscais, no ser enfrentada a contento enquanto houver,
por parte das administraes fiscais, a tendncia to somente em
atender aos princpios jurdicos que lhe sejam favorveis. Nesse
caso especfico do planeamento fiscal abusivo, os abusos
perpetrados pela norma objeto de anlise, por si mesmos, parecem
indicar que haver uma intensificao na tcnica especializada em
driblar o fisco. A resposta abusiva s prticas abusivas no
representa uma soluo que parea visar ao encontro da justia
fiscal.
47OCDE (2015), Mandatory Disclosure Rules, Action 12 2015 Final

Report, OCDE/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OCDE Publishing. [Em
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20.
48Apud BATISTA, Michel Siqueira Comentrios ao Relatrio Pblico para
discusso (discussion draft) sobre a Ao 12. In A Tributao Internacional

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CAPTULO XXXIII
El principio de estado social en la constitucin

chilena 1
RODRIGO ANDRS POYANCO BUGUEO 2

Universidad de los Andes (Chile)
1. Que es el principio de estado social

El principio de estado social es una idea cuya primera
formulacin es usualmente atribuida al jurista Herman HELLER 3.
Desarrollado en primer lugar por la doctrina alemana y luego
atendida la recepcin expresa de este principio en el art. 20.1 de la
Ley Fundamental, por la jurisprudencia constitucional de ese
pas, ese postulado ha tenido amplia y expresa recepcin en otros
ordenamientos constitucionales como el espaol 4 y el
colombiano 5. De forma implcita, tambin se encuentra en
1 Trabajo realizado en el marco de los estudios conducentes al grado de doctor
por la Universidad de Santiago de Compostela, bajo la direccin del profesor

Antonio Carlos PEREIRA MENAUT
2 Profesor de la Universidad de los Andes, Chile. Abogado y Licenciado en
Derecho por la Pontificia Universidad Catlica de Valparaso. Magster en

Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Mail:
rodrigopoyanco@gmail.com .
3 En ese sentido, vase LPEZ PINA (1985, p. 339) y MODERNE (2002, p.
510). HELLER (1985, p. 287) estimaba que la bsqueda de lo que denomin

democracia social era el resultado inevitable de la organizacin y participacin
poltica creciente de la masa del proletariado en la democracia del estado de
derecho formal.
4 Art. 1.1 de la Constitucin
5 Art. 1 de la Constitucin
766 Rodrigo Andrs Poyanco Bugueo
constituciones como la italiana 6 y la portuguesa 7, la brasilea 8 y la

peruana 9. Como veremos, Chile, en cambio, carece de tal
principio.
Los fundamentos de este principio son las ideas de
procura existencial y la dependencia de las personas del estado,
provocada por la reduccin del espacio vital de subsistencia a
disposicin de aquellas. Recogiendo las ideas de FORSTHOFF,
GARCA-PELAYO sostiene que la necesidad de utilizar bienes y
servicios sobre los que se carece de poder de ordenacin y
disposicin directa, produce la menesterosidad social, es decir, la
inestabilidad de la existencia. Ante ello, le corresponde al Estado,
como una de sus principales misiones, la responsabilidad de la
procura existencial de sus ciudadanos, es decir, llevar a cabo las
medidas que aseguren al hombre las posibilidades de existencia
que no puede asegurarse por s mismo 10.
BENDA, en tanto, afirma la necesidad de que el estado intervenga
configurando el orden social, pues los problemas sociales no se
resuelven por s mismos:
[] En otros tiempos [] se estaba

dispuesto a pagar el precio de la permanencia
de condiciones sociales gravosas porque pareca
ms importante la libertad. Pero un Estado
corresponsable de las condiciones sociales y
competencialmente habilitado para actuar no
puede reproducir las pautas de accin pblica
del liberalismo originario. El Estado social de
6 Lo que se concluye usualmente a partir de los arts. 1 a 3 de esta
carta. Ver al respecto MODERNE (2002, p. 499); y CARETTI y TARLI

BARBIERI (2005, p. 192193).
7 Art. 2 de la Constitucin y, en general, el catlogo de derechos
sociales (arts 80 a 83). Vase MARTNEZ ESTAY (1997, p. 50)

8 A partir del prembulo de la Constitucin, los arts. 1 y 3 y en
general, diversas normas que se preocupan expresamente del combate a la

pobreza como objetivo constitucional. Vanse WOLFGANG SARLET (2012);
AFONSO DA SILVA, Jos (2005, p. 125); y MAIA JNIOR (2012).
9 A partir del art. 43 de la Constitucin y las normas relativas a
derechos sociales. Vase RUBIO (2013, p. 206); ESPINOSA-SALDAA

BARRERA (2015, p. 20) y la jurisprudencia que all se cita.
10 GARCA-PELAYO (1977, p. 2728)
El principio de estado social en la constitucin chilena
Derecho est obligado y dispone de
justificacin para configurar el orden social 11.
As visto el problema, la razn fundamental de un
principio de estado social reconocido a nivel constitucional es
entregar una habilitacin al estado para efectuar intervenciones
legislativas en materias sociales y redistribucin de recursos
pblicos. As lo seala BENDA cuando afirma que, en Alemania,
la jurisprudencia de los tribunales que cita han interpretado el
postulado del Estado social no solamente como una exigencia
programtica, sino como una habilitacin al legislador para que
configure un orden social orientado al establecimiento y a la
garanta de la justicia social, as como a la eliminacin de
situaciones sociales de menesterosidad 12. FORSTHOFF, por su
parte, seala que el Estado social, a diferencia del Estado
autoritario y del Estado liberal de Derecho, es un Estado que
garantiza la subsistencia y, por lo tanto, es Estado de prestaciones
y de redistribucin de riqueza 13.
2. El principio de estado social y la obligacin de

consagrar derechos sociales
Sin embargo, particularmente en Latinoamrica, alguna
doctrina va un poco ms all. De la consagracin de un principio
de estado social o, directamente, de derechos sociales a nivel
constitucional, no se espera slo una habilitacin al estado,
sino la imposicin directa de verdaderas obligaciones a las
autoridades polticas, bajo la forma de derechos sociales que gocen
de la misma exigibilidad que los derechos civiles y polticos.
ABRAMOVICH denomina a esto como el enfoque de

derechos humanos en relacin con las polticas sociales.
Apelando al derecho internacional de los derechos humanos,
sostiene este autor que ese enfoque apunta esencialmente al
otorgamiento de poder a los sectores pobres y excluidos por la va
11 BENDA (2001, p. 534)

12 BENDA (2001, p. 530531)
13 FORSTHOFF (1986, p. 49). En sentido similar, MODERNE (2002,
p. 504)
del reconocimiento de derechos. El punto de partida utilizado

para la formulacin de una poltica no se limita a reconocer la
existencia de ciertos sectores sociales que tienen necesidades no
cubiertas, sino que se traduce fundamentalmente en derechos que
tienen las personas para exigir o demandar del Estado ciertos
comportamientos y, por consiguiente, en el establecimiento de
mecanismos de tutela, garanta o responsabilidad 14. En el mbito
del derecho constitucional brasileo, en tanto, PIOVESAN y
STANZIOLA VIEIRA concluyen que la carta brasilera de 1988
que reconoce como fundamentales a los derechos sociales
enumerados en su artculo 6 acab por extender las tareas del
Estado, incorporando fines econmicos sociales positivamente
vinculantes, de naturaleza jurdica, que limitan la libertad
reconocida hasta ahora a la actividad poltica 15.
Consecuentemente, al utilizar el lenguaje de los derechos,

los reclamos antes sealados estn dirigidos fundamentalmente a
la actividad del juez. Se espera que sea ste y no el legislador el
que, directamente, a travs de sus sentencias, lleve a cabo el
mandato constitucional de justicia social, en el caso de que las
autoridades legislativas no lo atiendan adecuadamente, o no lo
atiendan en el grado y forma que esa doctrina espera.
ABRAMOVICH y COURTIS sealan que
[] la adecuacin de los mecanismos

procesales para hacer que el Estado cumpla con
derechos econmicos, sociales y culturales por
va judicial requiere un esfuerzo imaginativo que
involucre nuevas formas de utilizacin de mecanismos
procesales tradicionales, la expandida consideracin de
los derechos econmicos, sociales y culturales como
derechos, un cierto activismo judicial, que incluya una
dosis de creatividad pretoriana []. [N]o existe
derecho econmico, social o cultural que no
presente al menos alguna caracterstica o faceta que
14 ABRAMOVICH (2006, p. 23)

15 PIOVESAN y STANZIOLA VIEIRA (2006, p. 132)
permita su exigibilidad judicial en caso de
violacin 16
FERRAJOLI, por su parte, reconoce las dificultades que
encuentra la garanta de los derechos sociales, pero agrega que
[e]llo no quiere decir que nunca se

hayan elaborado tcnicas de garanta para estos
derechos, y menos an que sea irrelevante, no
vinculante o puramente programtico su
reconocimiento constitucional como derechos.
[]. En general, la calificacin constitucional
de estas expectativas como derechos no
supone slo la obligacin constitucional del
legislador de llenar las lagunas de garantas con
disposiciones normativas y polticas
presupuestarias orientadas a su satisfaccin, sino
adems el establecimiento de otras tantas directivas
dotadas de relevancia decisiva en la actividad
interpretativa de la jurisprudencia ordinaria y sobre todo
en la de los Tribunales supremos 17.
3. La imposicin de determinadas polticas

Pero adems, la doctrina partidaria de los derechos sociales tiende
a establecer de antemano contenidos concretos que debieran
caracterizar el cumplimiento de los deberes de justicia social que
se demandan del estado. Las necesidades sociales no slo deben
ser satisfechas como derechos, sino que deben serlo de una forma
determinada, cualesquiera sean las circunstancias que usualmente
influyen en otras polticas sociales, incluyendo la existencia o falta
de recursos econmicos 18:
16 ABRAMOVICH y COURTIS (2002, p. 4647). Destacados

nuestros.
17 FERRAJOLI (1999, p. 109). En Chile, vase tambin BUSTOS
BOTTAI (2009, p. 241)

18 Cuestin central, desde luego, en el tema que nos ocupa. Vase
MARTNEZ ESTAY (2010, p. 133134); y BENDA (2001, p. 557558), quien

En el plano tcnico nada autoriza a

decir que los derechos sociales no sean
garantizables del mismo modo que los dems
derechos []. Ante todo, hay que afirmar que
esta tesis no vale para todas las formas de
garanta ex lege que, a diferencia de lo que ocurre
con las prcticas burocrticas y potestativas
propias del Estado asistencial y clientelar,
podran muy bien realizarse mediante prestaciones
gratuitas, obligatorias e incluso automticas: como la
enseanza pblica gratuita y obligatoria, la asistencia
sanitaria asimismo gratuita o la renta mnima
garantizada 19.
En un sentido ms general, ABRAMOVICH y COURTIS
sealan que, an en un contexto de relativa escasez econmica, la
asuncin de obligaciones sociales supone una autolimitacin de la
discrecionalidad del Estado en materia de disposicin
presupuestaria20. KARTASHKIN, por su parte, seala que, si bien
la regulacin internacional de los derechos econmicos, sociales y
culturales no apunta a una estandarizacin de la legislacin o un
determinado sistema poltico o social entre diferentes pases, se
estableceran en cambio un contenido mnimo de los derechos
remarca que, frecuentemente, se olvida que los servicios sociales han de ser
pagados por los ciudadanos. Por eso, un sistema de bienestar requiere de una
sociedad de alto rendimiento econmico, lo que slo puede darse en una
economa privada generadora de prosperidad.
19 FERRAJOLI (1999, p. 6465). Destacado nuestro. En Chile,
VIERA LVAREZ (2014, p. 476477) seala aquellos sectores de la economa,

que, como resultado de un eventual reconocimiento del principio de estado
social en Chile bien pueden sustraerse de la competencia y no tendr impacto en los
indicadores macroeconmicos y, aseguro, que significar una elevacin del PIB, niveles de
integracin social, desarrollo humano, etc. Y las reas a las que me refiero son transporte
pblico, regulacin eficaz de la industria de farmacias, educacin, sistema de salud y previsin
social.
20 ABRAMOVICH y COURTIS (2002, p. 3637).
sociales y objetivos de bienestar a ser logrado por los estados,
cualquiera sea su sistema o circunstancias 21.
Otros autores recurren frecuentemente a lo sealado por

el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas, que, como es sabido, ha dictado una serie de
Observaciones Generales desarrollando una particular visin de lo
que debe implicar el cumplimiento de los derechos sociales. A
nuestro juicio, en no pocas oportunidades esas observaciones
traspasan el lmite de la interpretacin del contenido del Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
(PIDESC) para pasar a una verdadera redefinicin de los derechos
sociales all reconocidos. As por ejemplo, mientras ese Pacto se
limita a mencionar una vez el derecho a la vivienda entre un
conjunto de otros derechos destinados a proporcionar un nivel
de vida adecuado a sus destinatarios, el Comit respectivo,
deduce en su observacin General n 4 22, una serie de caracteres
que deben acompaar a la vivienda adecuada, tales como
seguridad jurdica de la tenencia; disponibilidad de servicios,
materiales, facilidades e infraestructura; gastos soportables; lugar;
adecuacin cultural, etc. Pero adems, en el pargrafo 12 de este
documento, el citado Comit estima que el problema se soluciona
mediante el establecimiento de una poltica, detallando cmo sta
debe definirse 23.
El problema que esto plantea no es, en s, la preferencia

por un determinado sistema socioeconmico. El problema es
presentar esa alternativa como el resultado de un razonamiento
jurdico e intentar su imposicin con la fuerza del derecho, eliminando del
debate a todas aquellas posiciones polticas o de otro tipo, que no
21 KARTASHKIN (1982, p. 113). El autor mantiene esta afirmacin
reconociendo que el PIDESC lo que impone es la realizacin progresiva de los

derechos sociales.
22 Citada y analizada en Chile, por ejemplo, por ESPEJO YAKSIC
(2010, 53 y ss.)
23 Se seala, por ejemplo, que debe adoptarse una estrategia nacional
de vivienda, que debe reflejar una consulta y participacin de las personas

afectadas, e incluir medidas de coordinacin entre los ministerios involucrados,
etc.
se ajusten a lo sostenido por la doctrina en examen; aunque estas

ltimas puedan, de hecho, ser ms efectivas en el combate contra la injusticia
social. Pero son los juristas y no la sociedad y sus
representantes, los que deben definir la forma en que deben
enfrentarse problemas sociales como la pobreza?
4. Existe una sola forma de combatir la pobreza?

Parece difcil creer que los acadmicos del derecho del
siglo XXI sean capaces de definir exitosamente, recurriendo slo
al derecho y las limitadas herramientas que proporciona nuestra
formacin, la forma especfica en que ha de conseguirse la justicia
social, cuando, an hoy, economistas, cientistas polticos y otras
disciplinas que, en comparacin a nosotros, muestran muy
superiores capacidades en el estudio de la pobreza y otros
problemas sociales, discrepan acerca de cmo enfrentar este
flagelo. Por otro lado, ms all de la teora, la insistencia en un
modo especfico de combatir la pobreza en general, prestaciones
materiales a cargo del estado olvida cuestiones tales como la
multiplicidad de tipos de estado de bienestar, no todos los cuales dejan la
cuestin social, enteramente, en las manos del poder pblico 24; la
posibilidad de que sea la sociedad y no el estado la que
enfrente total o parcialmente el tema de la desigualdad social 25; y
24 Una obra clsica al respecto es ESPING-ANDERSEN, Gsta
(1990): The three worlds of welfare capitalism. Princeton, N.J: Princeton University
Press.
25 Al respecto, GLENDON (1992, 534-535) propone un complemento
mutuo entre la experiencia norteamericana, que enfrenta la pobreza a travs de

un modelo subsidiario, que permita la intervencin voluntaria en esta materia de
entidades privadas; y el sistema europeo de estados de bienestar, para aliviar los
problemas que aquejan a cada sistema: la desproteccin de los ms dbiles y la
sobrecarga fiscal, respectivamente. Por otro lado, datos publicados por la OCDE
en 2014 demuestran que, en materia de Producto Interno Bruto destinado a
servicios sociales, cuando se considera la estructura de impuestos y el rol de los
beneficios sociales privados, el pas que sube segundo puesto mundial en niveles
de gasto social, despus de Francia, es Estados Unidos. Ver al respecto
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos. Social spending is
falling in some countries, but in many others it remains at historically high levels:
Insights from the OECD Social Expenditure database (SOCX), November
2014. Disponvel em: <http://www.oecd.org/social/expenditure.htm>. Acesso
em: 24 set. 2016.
la existencia de muchas variantes ideolgicas que escapan al
binomio estatismo-liberalismo 26.
Desde un punto de vista especficamente constitucional,

adems, hay un tema que nos preocupa de manera especial: el
ineludible problema del derecho de nuestros conciudadanos para
escoger o alejarse, de forma librrima y con la proteccin del derecho
constitucional, de determinados modelos polticos y sociales, an de
aquellos favorecidos por la doctrina. Existe ms de un enfoque y
ms de una solucin al problema de la pobreza, o al menos as lo
piensa, de manera completamente legtima, un significativo
nmero de personas. Es lo que evidencia ROSENKRANTZ
cuando recuerda el pluralismo de nuestras sociedades y el hecho
de que
[n]inguna teora de la justicia

distributiva ha ganado suficiente apoyo en las
democracias constitucionales modernas. No hay
ninguna distribucin de recursos que se haya
convertido en una verdad poltica
incontrastable. Consecuentemente, desde el
punto de vista colectivo y poltico, no sabemos
qu es lo que es de cada uno en el contexto de
una cooperacin justa entre individuos que
participan de la empresa de la vida social
[] 27.
Si creemos de verdad en la democracia, no vemos porqu
la opinin de algunos ilustres y reputados acadmicos de derecho
en favor de un determinado modelo social, pero impuesta con la
fuerza de lo jurdico, ha de limitar el derecho constitucional del
ms humilde habitante de nuestros pases, de elegir o descartar
26 As por ejemplo, de acuerdo a HEYWOOD (2010, p. 244), la
"tercera va", y que se plasm, por ejemplo, en la sustitucin de las subvenciones

de la educacin superior con un sistema de prstamos a estudiantes que ahora se
emplea en un nmero creciente de pases, incluidos los Estados Unidos, Australia
y el Reino Unido, y la implantacin de costes de docencia. El autor concluye que
"los estudiantes tienen el deber de pagar por su educacin; no se limitan a tener
el derecho de acceso a ella".
27 ROSENKRANTZ (p. 89).
una determinada tendencia poltica o forma de estado que no

contemple los derechos sociales que los autores desean ver
realizados; o que los materialice, pero de una manera distinta a la
esperada por ellos 28.
5. El sentido de la clusula de estado social en la teora:

la deferencia hacia el legislador
Es por eso que la interpretacin del principio de estado
social, en su origen, es mucho ms modesta y acotada. Como dice
BENDA, la doctrina y jurisprudencia alemana sealan, casi de
forma conteste, que el principio de estado social no obsta a que,
precisamente en lo que concierne a la administracin de
prestaciones, el legislador disponga de considerable margen de
maniobra. Slo de forma excepcional puede inferirse de ese
principio una expectativa jurdica directamente invocable ante la
jurisdiccin ordinaria o incluso mediante recurso de amparo ante
el Tribunal Constitucional. La Ley Fundamental no contiene un
programa de encargos concretos al legislador y la Constitucin
confa a los responsables decidir polticamente, segn las
condiciones y las necesidades sociales de cada momento, cmo
debe traducirse el postulado del Estado social 29. MAURER, por
su parte, sostiene que la procura existencial 30 no consiste en un
concepto jurdico del que puedan derivarse consecuencias
jurdicas concretas (como el derecho de los ciudadanos a obtener
determinadas prestaciones). Con l se pretende ms bien designar
una funcin estatal esencial en un Estado Social de derecho; una
funcin, ante todo, de la administracin, que es quien debe
28 Se argumenta usualmente que, por el contrario, los derechos sociales
son requisitos de la verdadera libertad poltica. Sobre ello nos remitimos a

nuestro artculo: Los derechos sociales y la libertad: un anlisis problemtico.
Derecho Pblico Iberoamericano, n. 9, p. 4179, 2016. Disponvel em:
<http://www.derechoiberoamericano.cl/wp-
content/uploads/2016/10/RODRIGO-POYANCO.pdf>
29 BENDA (2001, p. 530537)
30 En el original alemn, de acuerdo al traductor de este libro,
MAURER se refiere al concepto de Daseinsvorsorge.

suministrar tales prestaciones, pero tambin del legislador,
obligado a elaborar la regulacin correspondiente 31.
La jurisprudencia constitucional alemana ha seguido el

mismo derrotero. El Bundesverfassungsgericht, que en la sentencia
Numerus Clausus, de 1972 32 reconoci la necesidad de presupuestos
materiales mnimos para el ejercicio de los derechos civiles y
polticos 33, y que en la sentencia Hartz IV 34, de 2010, junto a lo
anterior, declar como derecho subjetivo de origen constitucional
el derecho a un mnimo vital (recurriendo expresamente al
fundamento del principio de estado social del art. 20.1 de la Ley
Fundamental de 1949), ha sido clarsimo en sealar que el referido
principio del estado social, aunque con un importante valor
interpretativo, no produce efectos directos 35; que la exigencia de
los derechos sociales est sujeta a la reserva de lo posible 36; y,
finalmente, que la configuracin de los derechos sociales,
incluyendo el derecho al mnimo vital, corresponde al legislador, y
no al juez 37.
31 MAURER (2012, p. 8)
32 BVerfGE 33, 303
33 De acuerdo a la transcripcin de SCHWABE (2009, p. 353), en lo
que interesa a este trabajo, el tribunal seal que la libre eleccin de la

educacin tiene por naturaleza como objetivo el libre acceso a las instituciones; la
libertad, sin el presupuesto efectivo de poder ejercerla, carecera de valor. Por esta razn, el
proyecto de una ley marco para las universidades, parte del derecho que tiene
todo alemn de poder ingresar a la universidad que elija, cuando est en
capacidad de certificar las calificaciones requeridas para ese estudio.
34 BVerfGE 125, 175
35 Vanse al respecto PREZ ROYO (1984, p. 166); bon (1992, p. 50);
MAURER, op. cit., p. 8; ABENDROTH (1986, pp. 2830); y PEREIRA

MENAUT (2003, p. 34)
36 En tanto que los derechos de participacin tampoco se encuentran
restringidos de antemano a lo existente, se encuentran, sin embargo, bajo la

reserva de lo posible en el sentido de lo que el particular puede exigir en forma
razonable de la sociedad (sentencia Numerus Clausus, de acuerdo a la traduccin
contenida en Schwabe, 2009, p. 354355)
37 En el pargrafo n 138 de la sentencia Hartz IV se seala que, si bien
el beneficio del mnimo de subsistencia ha sido establecido en la Constitucin

como derecho fundamental, su alcance en trminos del tipo de necesidades a
satisfacer, y los medios necesarios para ello, no pueden ser derivados
directamente de la Carta Fundamental. La evaluacin respecto de qu es lo que
6. El efecto prctico del principio de Estado Social y de

los derechos sociales
Por otro lado, la realidad de las cosas demuestra que no
hay una relacin directa entre la consagracin o no de un principio
de estado social o derechos sociales, y la existencia de un estado
de bienestar o prestaciones sociales ms o menos satisfactorias.
Consideremos al respecto, en primer lugar, el trabajo de
MARTNEZ ESTAY, que efecta una relacin de los ms
reputados y admirados estados de bienestar que existen a nivel
mundial, en situaciones en que en los ordenamientos
constitucionales respectivos no se consider y en algunos casos,
an no se considera referencia alguna a un principio de estado
social o derechos sociales 38. En la propia Alemania, la
constitucionalizacin del derecho al mnimo vital se limit a elevar
a rango constitucional un derecho que ya exista por va legal. Sin
perjuicio de ello, de acuerdo a BENDA, se estima unnimemente
que las expectativas respecto de la accin social del Estado fueron
asumidas hace ya tiempo [por el legislador], especialmente, a
travs de la Ley de Asistencia social 39.
Al contrario, la vigencia casi centenaria de los derechos

sociales consagrados en la famosa Constitucin mexicana de 1917
presentada como uno de los tres grandes hitos en la historia del
constitucionalismo social 40, no ha impedido que en ese pas la
pobreza afecte a ms del 50% de la poblacin; y la miseria, a un
20% 41. Ya en 1992, GLENDON notaba que la generosa
es necesario aqu, en relacin a los mltiples factores que indicen en la materia,

corresponde a la legislatura parlamentaria, que cuenta con un margen de
apreciacin para determinar el alcance y contenido de los beneficios necesarios
para asegurar el sustento individual. Ese margen ser ms estrecho en la
evaluacin de lo necesario para la existencia fsica, y ms amplio cuando se trata
del alcance y la posibilidad de participar en la vida social.
38 MARTNEZ ESTAY (2008, p. 276278) se refiere a los casos de
Gran Bretaa, Suecia, Francia y Canad.

39 BENDA (2001, p. 531)
40 Los otros dos ejemplos tuvieron corta vida y triste recuerdo: la
Constitucin espaola de 1931 y la Constitucin de Weimar de 1919

41 Mxico, uno de los tres pases donde creci la pobreza: Cepal,
Diario Exclsior, 23 de febrero de 2016. Disponible en lnea:

consagracin constitucional de los derechos sociales en algunas
constituciones europeas se relacionaba poco con el respectivo
gasto presupuestario nacional en materia de derechos
prestacionales 42. Actualmente, las normas constitucionales sobre
estado social y derechos sociales, no han impedido que los estados
europeos, afectados por la crisis econmica en desarrollo, hayan
recortado en ocasiones, de manera dramtica derechos y
prestaciones de orden social 43.
Pero an hay ms. Dado que los juristas partidarios de los

derechos sociales estn recurriendo, en definitiva, al lenguaje de los
derechos factor de reconocida potencialidad para aumentar el
activismo judicial 44, el resultado ha sido, en algunos pases de
Amrica Latina, la judicializacin masiva de demandas sociales.
Sin embargo, la evidencia muestra que esa judicializacin no ha
favorecido a los pobres, como se advierte en la jurisprudencia de pases
como Brasil, Colombia e incluso Chile45. Especialmente en los
http://www.excelsior.com.mx/nacional/2016/03/23/1082333 [fecha de
consulta: 3 de enero de 2017]
42 GLENDON (1992, p. 531)
43 Nos referimos fundamentalmente a leyes de recorte de beneficios de
seguridad social. En algunos casos, esas leyes han sido desafiadas ante los
tribunales constitucionales o incluso ante el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, con resultados variables. En todo caso, para ello nunca se ha recurrido
al lenguaje de derechos sociales. Para un anlisis de sentencias recientes del
TEDH en materia de medidas anticrisis, vase nuestro trabajo: El Tribunal
Europeo de Derechos Humanos y los beneficios de seguridad social en tiempos
de crisis: cuando la ponderacin no protege las prestaciones sociales. En I.
Portela, R. Miranda Gonalves, & F. Da Silva Veiga (Eds.), O direito
constitucional e o seu papel na construo do cenrio jurdico global
(pp. 269282). Barcelos, Portugal: Instituto Politcnico do Cvado e do Ave.
44 GLENDON (1998, p. 84)
45 En Chile, las sentencias roles Ns. 976, 1218, 1273, 1287 y 1770, del
Tribunal Constitucional chileno, relativas al derecho a la salud y al derecho a la

seguridad social, han favorecido al 16% ms rico de la poblacin chilena, que es
el que puede utilizar el sistema privado de seguros de salud vigente en Chile (el
sistema de Instituciones de Salud Previsional o ISAPRES). El porcentaje de
usuarios del sistema de salud citado puede encontrarse en LARRAN, Luis.
Financiamiento del Sistema de Salud, Anlisis de las Propuestas. Santiago
de Chile, 2011. (Propuestas de la Comisin Presidencial de Salud: Un anlisis
desde las Universidades y Centros de Estudios). Disponvel em:
<http://www.supersalud.gob.cl/568/articles-6703_recurso_5.pdf>. Acesso em:
pases en donde la responsabilidad primaria del cumplimiento de

los derechos sociales pertenece al estado, la litigacin en este
campo reduce la cuestin de su exigibilidad, tal como sugiere la
doctrina, a la disputa entre dos intereses contrapuestos: por un
lado, el estado y sus alegaciones presupuestarias; por otro, el
interesado y sus necesidades sociales, expresadas en la forma de
derechos irrenunciables. Pero as, se ignoran mltiples factores
que inciden en una cuestin de la complejidad de la pobreza;
incluyendo, sorprendentemente las necesidades de los pobres que no
litigan!
Por esto, la litigacin basada en el discurso de los

derechos sociales ha favorecido de forma masiva a las capas
medias y altas de la poblacin, que son las que tienen el capital
material y cultural para litigar. El dinero que paga las sentencias
que les favorecen, en tanto, sale de los presupuestos destinados a
pagar las polticas que estaban destinadas a atender las necesidades
de las personas carentes de recursos 46.
13 ago. 2015; y UNGER, Jean-Pierre; PAEPE, Pierre de; SOLIMANO

CANTUARIAS, Giorgio; ARTEAGA HERRERA, Oscar. Chile's Neoliberal
Health Reform: An Assessment and a Critique. PLOS Medicine, v. 5, n. 4, p.
e79, 2008. doi:10.1371/journal.pmed.0050079
46 Hemos explicado en detalle porqu sucede esta cuestin en nuestro
trabajo: POYANCO BUGUEO, Rodrigo Andrs; ROMERO GOMES,

Camila. El derecho a la salud en Chile y Brasil: Los jueces como Hroes de la
Justicia Social? Revista Internacional CONSINTER de Direito, I, I, p. 149
172, 2015. doi:10.19135/revista.consinter.00001.08. En el caso brasileo, vase
adems, MOTTA FERRAZ, Octavio Luiz. Harming the Poor Through Social
Rights Litigation: Lessons from Brazil. Texas Law Review, v. 89, n. 7, p. 1643
1668, 2011. Disponvel em: <http://www.texaslrev.com/89-texas-l-rev-1643/>.
Acesso em: 28 set. 2013. En el caso colombiano, vase PARRA VERA, Oscar.
Derecho a la salud: elementos preliminares para una aproximacin comparada.
In: Corte Suprema de Justicia de la Nacin (Org.). Tendencias de los
Tribunales Constitucionales de Mxico, Colombia y Guatemala: Anlisis de
sentencias para el control de convencionalidad, Mxico D.F., 2012. xxiv, 232.
ISBN 9786074684483, p. 85145.
7. Un principio de estado social en la Constitucin
Chilena?
Como adelantamos al comienzo, no existe un principio de
estado social expreso en la Constitucin chilena, siendo imposible
tampoco deducirlo de otras normas o principios constitucionales
de esa carta fundamental, como s sucede en las otras
constituciones latinoamericanas y europeas que aqu hemos
mencionado.
Por cierto, algunos autores se han referido a la posible

existencia de un principio de estado social en esta carta
fundamental. Es as como, por ejemplo, CEA EGAA seal, en
su momento, que lo que denominaba como la democracia social
es decir, el estado social de derecho est consagrada de forma
imperfecta en la Constitucin 1980 y slo puede llevarse a cabo
de forma subsidiaria, merced a la accin solidaria de la sociedad y
el Estado 47. SOLARI ALLIENDE, por su parte, intenta
fundamentar la existencia de un estado social en la Constitucin
chilena de 1980, recurriendo a la preeminencia del art. 1 de la
Constitucin, ledo desde un enfoque social-cristiano, en
particular, los incisos 4 y 5 de esta norma, que dicen
respectivamente:
El Estado est al servicio de la

persona humana y su finalidad es promover el
bien comn, para lo cual debe contribuir a crear
las condiciones sociales que permitan a todos y
a cada uno de los integrantes de la comunidad
nacional su mayor realizacin espiritual y
material posible, con pleno respeto a los
derechos y garantas que esta Constitucin
establece.
Es deber del Estado resguardar la
seguridad nacional, dar proteccin a la
poblacin y a la familia, propender al
fortalecimiento de sta, promover la integracin
47 CEA EGAA (1983, p. 1415)

armnica de todos los sectores de la Nacin y

asegurar el derecho de las personas a participar
con igualdad de oportunidades en la vida
nacional.
En base a esos preceptos, sostiene ese autor, el poder
pblico tendra una responsabilidad derivada de las consecuencias
sociales que emanan de la dignidad humana, a travs de la
promocin de la justicia en los diversos mbitos de la sociedad. A
esa responsabilidad estatal corresponden unos derechos de las
personas de ver satisfechas las necesidades fundamentales. Un
Estado as configurado, guiado por una subsidiariedad en sentido
positivo, no tiene relacin ni con una planificacin centralizada de
la economa ni con un abstencionismo que relega al estado a
ocuparse slo de proteger y asegurar la libre concurrencia
econmica. Dado que el mandato constitucional de integracin
armnica puede aplicarse, entre otras alternativas, a la
sectorizacin socioeconmica, [l]a configuracin socialmente
igualadora aparece aqu claramente mandada 48.
Sin embargo, parece difcil extraer de la literalidad del

texto constitucional vigente alguna conclusin en este sentido,
incluso considerando que la actual Constitucin reconoce
derechos sociales 49 e incluso, consagra la funcin social de la
propiedad 50. Los derechos sociales contenidos en la Constitucin
de 1980 son reconocidos no tanto desde el punto de vista de lo
que debe hacer el estado en materia prestacional, sino ms bien de
las libertades reconocidas a los particulares en materia de prestar y
escoger los servicios respectivos 51.
Por otro lado, puede compararse el tenor de los incisos 4

y 5 del art. 1 antes citado, con lo expuesto por los numerales 16
48 SOLARI ALLIENDE (1993, p. 339340)

49 Los derechos a la salud, educacin y seguridad social (numerales 9,
10 y 18 del art. 19, respectivamente)
50 Art. 19 n 24, en particular el inciso 1.
51 Lo que se deduce, fundamentalmente, de lo dispuesto en el art. 19 n
20, que regula lo que en Chile se conoce como el recurso de proteccin, es

decir, el amparo de derechos fundamentales.
y 17 del art. 10 de la Constitucin de 1925, en el texto fijado por
una reforma constitucional del ao 1971. Estas normas sealaban
que [e]l Estado adoptar todas las medidas que tiendan a la satisfaccin
de los derechos sociales, econmicos y culturales necesarios para el libre
desenvolvimiento de la personalidad y de la dignidad humanas, para la
proteccin integral de la colectividad y para propender a una
equitativa redistribucin de la renta nacional (N 16); y que [e]l
Estado deber remover los obstculos que limiten, en el hecho, la libertad e
igualdad de las personas y grupos, y garantizar y promover su acceso
a todos los niveles de la educacin y la cultura y a los servicios
necesarios para conseguir esos objetivos, a travs de los sistemas e
instituciones que seale la ley (N17) 52.
En su texto actual, sin embargo, la Constitucin de 1980

no vincula de forma directa la consecucin de la libertad, igualdad
o dignidad de las personas con la actividad prestataria del estado;
argumento que, de otro modo, hubiera sido una poderosa razn
para reconocer un estado social en Chile, al modo tradicional. La
actual preocupacin constitucional es resguardar la libertad y
derechos de las personas, incluso en el mbito de los derechos
sociales 53.
Esto es coherente con la incidencia de un segundo e

importantsimo factor que tambin est presente en la Carta
fundamental en examen: el principio de subsidiariedad y el
entendimiento del papel que corresponde a la propia sociedad en
el cumplimiento de las metas que libremente se imponga. En este
sentido, el principal idelogo del principio de subsidiariedad,
Jaime GUZMN, sostena que
52En ambos casos, destacados nuestros.

53 Otro interesante argumento a favor de derechos sociales, que no
podemos tratar aqu, dice relacin con una posible incidencia del derecho
internacional de los derechos sociales, a partir de lo dispuesto por el inciso
segundo del art. 5 de la Carta Fundamental. Por ahora, bstenos sealar que
compartimos la posicin de aquellos que sostienen que el derecho internacional
de los derechos humanos limita la soberana, pero no tiene rango
supraconstitucional. En consecuencia, ha de sujetarse al modelo constitucional
impuesto por la Carta Fundamental, entendida en trminos sistemticos. Para un
desarrollo de estas posiciones, vase ZIGA URBINA (2008, p. 826) y PEA
TORRES (2011, p. 111112)
Lejos de considerar que el Estado se

menoscaba por disminuir su tamao o su
actividad [], quienes postulamos el principio
de subsidiariedad creemos que tal realidad
beneficia al pas, y tambin favorece un Estado
ms eficiente en sus trascendentales tareas
propias e indelegables []. Siempre que no se trate
de una funcin exclusiva e indelegable del Estado (y ni
las prestaciones de servicios educacionales o de salud lo
son), la responsabilidad estatal debe entenderse
subsidiaria o supletoria54.
En el mismo sentido, BERTELSEN seala como
tendencia de fondo de la Constitucin de 1980 una orientacin
doctrinal comn, en virtud de la cual, al Estado corresponde un
papel subsidiario, lo que se traduce en un reconocimiento amplio
de los derechos y libertades fundamentales de modo que cada
persona pueda decidir su vida, y en una participacin del sector
privado en las prestaciones destinadas a hacer efectivos los
derechos sociales. Si bien se reconoce el derecho a la educacin, el
derecho a la proteccin de la salud y el derecho a la seguridad
social, el Estado slo controla, protege el ejercicio del derecho y
garantiza la ejecucin de ciertas acciones, pero no asume como
ocurra anteriormente una responsabilidad casi exclusiva en el
logro de las finalidades que la Constitucin persigue 55.
El propio SOLARI ALLIENDE seala que, si bien la

promocin estatal del bien comn encuentra su correlato en unas
pretensiones subjetivas en orden a la mejor realizacin posible (a
cada momento) de las condiciones sociales que permitan a toda
persona su mayor realizacin espiritual y material, no hay un
sujeto que est en situacin de exigir jurdicamente la realizacin
de dichas prestaciones [], porque su satisfaccin pende [] de
las capacidades econmicas que tiene el Estado a cada momento.
La tabla de las garantas constitucionales propicia notoriamente,
54 Senado de la Repblica de Chile (1990, Intervencin del Senador
Jaime GUZMN, p. 15). Destacados nuestros.

55 BERTELSEN REPETTO (1987, p. 5961)
en el campo econmico, la libre expansin individual y la
contencin estatal, haciendo suyas las pretensiones bsicas del
liberalismo econmico 56. VIERA LVAREZ, en tanto, estima
que la Constitucin no reconoce ni derechos sociales ni un estado
social. De ah que los derechos sociales no cuenten con proteccin
reforzada y devengan en anhelos y propsitos deseables, pero sin
exigibilidad directa al deber de actuacin que corresponde al
Estado 57.
A mayor abundamiento, las sentencias del Tribunal

Constitucional de Chile 58 que, ms all de sus notorias deficiencias
tcnicas 59 reconocieron, al fin, la existencia de derechos sociales
vinculantes en Chile, lo han hecho no para exigirlos del estado,
sinopara exigirlos de otros particulares. Como dice
MARTNEZ ESTAY:
[La mayora del Tribunal

Constitucional dio] una nueva interpretacin al
principio de subsidiariedad, al sealar que no
slo los rganos del Estado deben respetar y
promover los derechos consustanciales a la
dignidad de la persona humana, sino que esa
obligacin recae tambin en los particulares,
aunque sea subsidiariamente, puesto que el
Cdigo Supremo asegura la intangibilidad de
tales atributos en toda circunstancia,
cualesquiera sean los sujetos que se hallen en la
necesidad de infundir vigencia efectiva a lo
proclamado en sus preceptos [], por
aplicacin del principio de efecto horizontal de
los derechos [] 60.

57 VIERA LVAREZ (2014, p. 473474)
58 Las sentencias roles Ns. 976, 1218, 1273, 1287 y 1770.
59 Para un completo anlisis crtico de esas sentencias, nos remitimos a
MARTNEZ ESTAY, J. I. (2010). Los Derechos Sociales de Prestacin en la

Jurisprudencia Chilena. Estudios Constitucionales, 8(2), 125166.
doi:10.4067/S0718-52002010000200006
60 MARTNEZ ESTAY (2010, p. 149150)
8. Prohbe hoy la Constitucin de 1980 una mayor

proteccin de los derechos sociales?
Nuestra opinin es que la actual ordenacin negativa de la
constitucin de 1980 no se opone realmente a una mayor
intervencin prestacional del estado en materia de derechos
sociales. Ello fue notado por el propio SOLARI, en su anlisis
antes citado. Dice este autor que
Esto es evidente en los incisos 2 del

N 21 y 1 del N 22 del art. 19 [de la
Constitucin]. En efecto, el primero de ellos
habla derechamente de la actividad empresarial
del Estado, si bien la limita y regula
rigurosamente. Y el segundo, aunque aparente
ser plenamente liberal, tiene una enorme
virtualidad desde el punto de vista del Estado
social. La norma dispone que el trato dado por
el Estado y sus organismos en materia
econmica no puede implicar una
discriminacin arbitraria. Entonces, discriminar,
que es diferenciar una cosa de otra, no es lo que
en s reprocha la Constitucin; lo de veras
prohibido es discriminar con arbitrariedad []
Esto es muy importante, pues caracteriza al
Estado social la discriminacin constante (no
arbitraria, por cierto), arraigada en y orientada
por el mandato social y econmico dirigido al
Estado []. Estas dos normas, en
consecuencia, permiten afirmar que las
garantas econmicamente liberales son
perfectamente compatibles con las tareas
sociales y econmicas de un Estado social 61.
En el mismo sentido, FERMANDOIS en Chile, uno de
los ms notorios defensores del orden pblico econmico
consagrado en la Constitucin de 1980, estima

que la Carta Fundamental actual no
contiene una formulacin neoliberal en el
tratamiento de ciertos derechos clsicos
libertad, propiedad, trabajo, salud, tributos,
que no sea en lo referido al recurso de
proteccin, como tambin que la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional ha recogido con
intensidad la vertiente social de estos derechos.
[]. [Estas conclusiones] privan o al menos
moderan uno de los argumentos ms
comnmente utilizados para llamar a una nueva
constitucin y para reemplazar o modificar
significativamente la actual 62.
En la prctica, el propio Tribunal Constitucional
(sentencia Rol 2781-15) ha estimado recientemente que el deber
progresivo y gradual de instaurar una educacin gratuita 63,
contenido en una ley recientemente promulgada 64, importa
implementar un sistema de financiacin completa que es
compatible con el artculo 19, numeral 10, de la Constitucin 65.
Otro ejemplo prctico en esta materia que, de paso,

confirma que los derechos sociales no dependen de su
consagracin en la Constitucin es el derecho a la vivienda en
62 FERMANDOIS (2014, p. 213)

63 La minora vencida alegaba, en cambio, que el deber constitucional
de gratuidad es inmediato. Ver el voto disidente de los Ministros Ivn Arstica
Maldonado, Mara Luisa Brahm Barril y Cristin Letelier Aguilar. Cabe observar,
por otro lado, que la generalidad de la doctrina partidaria de los derechos sociales
rechaza este sentido de la progresividad: no se trata de excusar al estado en sus
obligaciones prestacionales, sino de obligarlo de forma progresiva al mayor y
siempre creciente cumplimiento de los derechos sociales
64 La actual ley 20.845, que entre otras cosas que elimin el
financiamiento compartido y prohibi el lucro en establecimientos educacionales

que reciben aportes del Estado.
65 Tribunal Constitucional de Chile (21 dez. 2015, Considerandos 19
20). Vanse tambin los considerandos 24 y 25 de esta sentencia. Sin perjuicio

de lo expresado, creemos que el Tribunal Constitucional no analiz
adecuadamente el aspecto relativo a la libertad de enseanza envuelto en esta ley,
cuestin que aqu no podemos desarrollar.
Chile, no considerado en la carta fundamental 66. No obstante sus

reconocidos xitos 67, el sistema chileno de subsidios
habitacionales es decir, subsidios a la demanda no existe ni
siquiera a nivel legal. Las normas que regulan los beneficios
respectivos son...reglamentarias 68.
Sin perjuicio de lo sealado, estimamos que sera un error

considerar al principio de subsidiariedad reconocido en la
Constitucin de 1980 como enemigo de una mayor accin
prestacional del estado. El principio de subsidiariedad busca
simplemente proteger y realzar la libertad y responsabilidad de la
propia sociedad en el cumplimiento de sus fines, frente a los
extremos del colectivismo estatista y el liberalismo extremo: [el]
principio de subsidiariedad implica para cada grupo menor una
exigencia de esforzada autonoma e iniciativa privada. No se
puede pedir ayuda al grupo mayor cuando en realidad no se
necesita, pues se impone a los grupos menores y a la persona
humana el deber de responsabilidad69. En el mismo sentido,
66 Cuestin frecuentemente criticada por los autores, como por
ejemplo PINCHEIRA HILL (2014, p. 89); y SCHNSTEINER et al (2016, p.

107), estos ltimos en relacin a las soluciones habitacionales destinadas a gente
que vive en campamentos (nombre chileno de las poblaciones miseria o favelas).
RAJEVIC MOSLER (2010, p. 257) estima que esta omisin no quita relevancia
constitucional a ese derecho.
67 Desde luego, con luces y sombras. Una importante reduccin del
dficit de viviendas, por un lado, y por otro el cuestionamiento por la calidad de

las obras y el aumento de la segregacin urbana. Vase, por ejemplo, RUBIO
VOLLERT, Rodrigo. Lecciones de la poltica de vivienda en Chile. Bitcora
Urbano Territorial, v. 1, n. 10, p. 197206, 2006. Disponvel em:
<http://www.revistas.unal.edu.co/index.php/bitacora/article/download/18722
/19619>
68 Una relacin de ellas puede consultarse en:
http://www.minvu.cl/opensite_20061113165715.aspx. Acesso em: 30 dez. 2016
69 SAN FRANCISCO REYES (1992, p. 530). Vase tambin el
desarrollo de la misma idea en D'ORS (1979, p. 219221). Por esto consideramos

un gravsimo error que evidencia el mismo SAN FRANCISCO REYES el
utilizar al principio de subsidiariedad, sea en su versin constitucional, sea en su
versin social-cristiana, como arma arrojadiza, reduciendo su utilidad a un
argumento partisano, sea para justificar el libre mercado y una visin
economicista de la sociedad, sea para estimular la ocupacin de lo social por el
estado.
BENDA seala que existe una reciprocidad entre las obligaciones
pblicas de ofrecer ciertas prestaciones indispensables resultantes
del postulado de Estado social de Derecho y la actividad social
orientada a los mismos fines por propia iniciativa:
El principio de la solidaridad puede

propiciar una regulacin legal que distribuya
entre muchos las cargas necesarias para
despliegue de la tarea pblica, haciendo aqullas
llevaderas para el individuo. El principio de
subsidiariedad apunta a una mayor continencia
del Estado mientras las fuerzas sociales
parezcan capacitadas en la misma medida.
Constitucionalmente no consta prioridad para
uno u otro principio; habr que resolver en
funcin del caso concreto []. En ningn caso
resulta del postulado del Estado social que el
legislador haya de prever para la realizacin de
tal meta nicamente medidas de las autoridades
pblicas: nada impide al legislador prever
asimismo la asistencia de organizaciones
privadas []. [D]emasiadas veces se pretende
identificar al Estado social con una
Administracin de servicios y una previsin
absolutas. Esta no dejara margen para la
iniciativa individual y para la libre actividad de
las fuerzas sociales. La burocratizacin de la
existencia, unida forzosamente a la plena
responsabilizacin por el Estado, se ha
evidenciado, all donde ha sido llevada a la
prctica, como reductora de la libertad, y no por
ello ms efectiva 70.
9. Conclusiones
Hemos sealado en el esquema constitucional actual, no existe un
principio de estado social en la Constitucin de 1980. Hemos
70 BENDA (2001, p. 545546)

agregado a lo anterior que los juristas estn pobremente

calificados para determinar y para imponer- lo que una sociedad
necesita, en trminos socio-econmicos; que la
constitucionalizacin de estas materias no tiene una relacin
directa con la existencia de un mejor o peor sistema de bienestar
social; que existen casos concretos, y en nuestro continente, en
que la judicializacin de lo social ha trado consecuencias nefastas
para los pobres que, tericamente, se dice defender; y, finalmente,
que la Constitucin de 1980 no impide una mayor proteccin de
los derechos sociales. Frente a este panorama, puede cuestionarse
cual sera realmente el aporte de una consagracin constitucional
expresa de un principio de estado social o de derechos sociales, en
una constitucin como la chilena.
Si lo que realmente queremos es combatir la pobreza y

no caer en la tentacin de usar el derecho como herramienta de
imposicin de un determinado modelo social parece mejor que
estas cuestiones no sean resueltas por los juristas, sino por la
sociedad y sus representantes, a travs del proceso poltico
democrtico, con la asesora de los que realmente saben de estos
temas. Proponemos, por tanto, reservar prudentemente el papel
del derecho constitucional para lo que sirve: limitar el poder
poltico en beneficio de la libertad y derechos de todas las
personas, incluyendo aquellas de escasos recursos.
-o-
10. Referncias
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spacio.uned.es/fez/eserv.php?pid=bibliuned:DerechoPoli
tico2008-23&dsID=pdf>. Acesso em: 11 mai. 2015.
Jurisprudncia citada
a) Tribunal Constitucional de Chile.

- Sentencias Roles 976, 1218, 1273, 1287,1770 y 2781-15.
Disponvel em: www.tribunalconstitucional.cl
b) Tribunal Constitucional alemn
- Sentencia Numerus Clausus, BVerfGE 33, 303
- Sentencia Hartz IV, BVerfGE 125, 175
CAPTULO XXXIV
Refugiados, a Unio Europeia e suas fronteiras

Breve discurso
PATRCIA SUSANA BAA DA COSTA COLAO MACHADO 1

ALEXANDRE RICARDO MACHADO 2
Universidade Catlica de Santos (Brasil)
1. Introduo
O problema que aqui se coloca a questo dos
refugiados, e no uma questo de ontem, nem de h um ano,
tem muitos anos de histria. Esta temtica especifica que aquela
em que nos sentimos mais vontade para falar tem por vnculo os
pases do Maxereque. Tem a ver com o Mdio Oriente e um
assunto onde ainda no existe muita produo cientfica, muito
trabalho feito sobre estas questes, no s pelo facto de haver
muito recato em torno das mesmas, como tambm pelo facto de
estarmos a lidar com uma sociedade com realidades em
permanente mudana, e isto torna muito difcil esta mesma
avaliao.
Lidando com a questo dos refugiados, h um conjunto
de coisas que nos entram todos os dias pelos meios de
comunicao, e que, embora muito filtradas, normalmente,
tendem a dar-nos a reconhecer trs questes fundamentais:
a) A questo dos nmeros: quotidianamente temos que
lidar com nmeros e assim que se olha tendencialmente para o
1 Jurista, ps-graduada em Direito Martimo e doutoranda na Faculdade de

Direito da Universidade de Coimbra na especialidade de Direito Pblico.
2 Professor, Consultor e Advogado Especializado em Direito do Petrleo e Gs,
Doutorando em Direito Ambiental Internacional pela Universidade Catlica

de Santos. Bolsista CAPES.
796 Patrcia Machado Alexandre Machado
problema dos refugiados. Numa lgica eurocntrica de olhar para

a perspetiva dos refugiados, h sempre um limiar para tentar
perceber o que so nmeros sustentveis e insustentveis.
Estamos muito presos a algumas imagens nas quais
somos uma espcie de atores que simplesmente observam, mas
que no se assumem como partes integrantes nestes problemas
que vo emergindo. Apesar da instabilidade se dever a razes de
escolha politicas, de vontade politica, continua-se a perspetivar o
problema no domnio das fronteiras. Para muitos se ele est nas
fronteiras no temos que lidar com ele!
Aconteceu assim com os fluxos de frica Subsaariana 3 e
agora com os fluxos do Mdio Oriente ou pases do Maxereque, e
em particular a questo Sria, que tambm tem ajudado a tapar
muitas outras situaes que so igualmente dramticas.
Sabemos que hoje temos 60 milhes de refugiados no
mundo, que a populao de refugiados srios ultrapassou a maior
populao de refugiados que conhecamos na histria, que era a
Palestiniana, e sabemos que hoje j ultrapassa os 6 milhes de
refugiados.
Isto o que ns apuramos com as narrativas e a
linguagem que nos oferecida.
Na realidade os refugiados srios se quisermos chamar-
lhes refugiados, no so somente 6 milhes, so bem mais do que
isso. S dentro do prprio territrio e aqui no so refugiados
sero deslocados, temos 8 milhes de pessoas, o que consiste em
dizer que tudo isto merece algum debate e alguma reflexo.
Comeou a ser verdadeiramente um problema quando
houve gente em nmero a chegar s fronteiras europeias.
b) A questo dos fluxos: outra lgica de enquadramento
ser a dos fluxos, quais so os fluxos, quais as massas de
populao que se vo deslocando e em que direo;
c) A questo das trajetrias: perceber quais so as
expresses que existem para as sociedades em funo das suas
3 Wood, Tamara, Expanding Protection in frica? Case Studies of the Implementation of

the 1969 African Refugee Convention`s Expanded Refugee Definition, International
Journal of Refugee Law, Vol. 26, n. 4, 2014, pgs. 555-560;
trajetrias e em cada momento da histria nestes fluxos de

refugiados.
Estas so mais ou menos as trs linhas que temos e pouco
mais se explora. Alm disto, o que vamos conhecendo numa
perspetiva quantitativa, ignorando completamente, a diversidade,
as razes, as causas, as responsabilidades que esto associadas.
Portanto, do ponto de vista de quem faz pesquisa e do
ponto de vista de quem est no campo a procurar fazer trabalho
sistemtico nesta matria, faltam tambm de forma muito precisa
outras dimenses.
Para o caso, falta o enquadramento desta realidade numa
dimenso qualitativa para percebermos estes fenmenos
migratrios. uma dimenso dispendiosa no apenas na sua
vertente metodolgica de estudo, como tambm, de trabalho, seja
em que rea for e onde esteja.
A dimenso das metodologias, ou mtodos usados,
referem-se a como nos chega a informao, quais os critrios, as
variveis e quais os indicadores.
Temos uma srie de dados fornecidos por atacado, e
isso que nos oferecem todos os dias, ignorando-se completamente
uma situao que neste contexto uma questo essencial, que a
questo das mudanas sociais inerentes a cada um destes
processos, e que normalmente, so traduzidas como uma espcie
de naturalizao.
Ainda assim, conseguimos ter alguma imagem, ainda que
fotogrfica, da mudana social e dos impactos nas sociedades,
quando olhamos para casos muito especficos. Por exemplo, se
pensarmos no caso do Lbano, uma espcie de pas exceo, mas
ao mesmo tempo tambm corresponde a um padro para
analisarmos estas questes.
Permite-nos olhar para aquilo que so impactos
imediatos, contudo, acabamos por no ter nenhuma anlise de
fundo sobre mudanas socias a mdio termo ou a longo termo.
Pura e simplesmente isto no existe.
As mudanas imediatas so percetveis quando
visualizamos casos concretos, como o do Lbano, do caso
europeu, ou da unio europeia que outra coisa diferente.
O Lbano percetvel porque falamos de um pas que do

ponto de vista da reorganizao territorial e da organizao
propriamente dita em termos das suas infraestruturas (sistema
escolar, de sade ou da prpria administrao pblica) pequeno.
Tem 19 comunidades religiosas, uma populao dividida entre
metade catlicos e a outra metade muulmanos e tem uma
democracia muito peculiar do ponto de vista da definio do
poder, em que o Presidente da Repblica algum sempre
catlico, o Primeiro- Ministro sempre algum sunita e o
Presidente da Assembleia da Repblica sempre algum xiita.
Portanto, uma sociedade multicultural, que tem modelos de
organizao muito especficos e que por isso, tem condies
muito especficas na receo dos refugiados.
Assim, quando analisamos o caso referenciado,
conseguimos entender mais ou menos algumas das implicaes
que a entrada de refugiados tem para as sociedades, uma vez que
o pas do mundo que tem o maior nmero de refugiados.
Quando falamos em termos proporcionais, falamos de
um pas que tem pouco mais de 4 milhes de habitantes e que
neste momento tem seguramente volta de 2,5 milhes de
refugiados. Portanto, uma relao de um para dois. Se formos
analisar os registos oficiais, a relao de 50%. Ou seja, os
registos no cobrem toda a populao refugiada que chega ao
Lbano, e, portanto, comeasse a discutir as questes das
mudanas sociais.
Perguntamos: Como que um pas como este, que quer
equilbrios estveis, passa a ser instvel no momento que mais de
metade da populao maioritariamente refugiada de srios? Mas
tambm composta de uma percentagem muito grande de
refugiados palestinianos, e onde de repente se percebe a
incapacidade de responder a esta quantidade de fluxos.
Ainda assim, as pessoas recebem maioritariamente os
refugiados nas suas casas, obedecendo a uma razo histrica de
rejeio de campos de refugiados, ao contrrio de outros pases.
Esta razo histrica tem a ver com os refugiados palestinianos que
ab initio seriam temporrios, mas que contudo, e com o tempo
viriam a tornar-se definitivos. Por isso, nem a sociedade, nem as
autoridades libanesas aceitam a instalao de campos.
Quando de repente se tem um fluxo massivo de

populao, comeasse a perceber o porqu de uma sociedade com
limitaes na absoro de refugiados. Sendo este fluxo
maioritariamente sunita, entende-se que ao entrar numa sociedade
heterognea do ponto de vista da composio religiosa, e
habituada a viver com os seus equilbrios, se depare com um
conjunto de problemas na sua receo e mesmo aceitao.
Isto tudo, para sucintamente se dizer, que a maior
dificuldade que temos, ter excesso de nmeros e uma
extraordinria ausncia de anlise qualitativa, para alm da
ausncia at mesmo das questes mais bsicas de metodologia,
que nos levaria seguramente a um melhor entendimento de como
nos chegam os nmeros na atualidade e porque no chegam
outros.
Seja em que contexto for e quando analisamos a realidade
dos refugiados, devemos ter sempre em conta quais os
mecanismos de produo que esto inerentes informao a
dados que se recebe. Igualmente os factos classificatrios
assumem aqui um papel predominante. No descuremos que estas
classificaes no so inocentes, nunca o foram, no ser agora
que o iro ser.
Entende-se a ideia dos factos classificatrios na questo
dos refugiados, quando por exemplo entramos no Lbano e
criamos incidentes diplomticos de cada vez que usamos a palavra
refugiados. Observe-se que neste territrio a palavra que deve ser
usada a de deslocados e no refugiados. Entra-se numa
questo no apenas de semitica mas tambm numa questo
cultural enraizada, e por isso, para alm de todas as definies
jurdicas que possamos ter, leva-nos ao impedimento de
dissociarmos daqui as questes culturais e de vivncia em
sociedade, nomeadamente de como estas sociedades interpretam e
como assimilam estas populaes.
Interrogamo-nos novamente, o que que faz a distino
entre um refugiado e um deslocado? Ser atravessar a fronteira?
Independentemente da questo jurdica, uma vez que esta
nos obriga a pensar que refugiado aquele que requerer asilo, a
maior parte destas pessoas nem requerem rigorosamente nada,
fogem simplesmente. Portanto, se no ficarmos vinculados a uma
definio jurdica muito restrita, conseguimos uma outra

dimenso, que como as sociedades percecionam e assimilam
estes fluxos de populao 4.
Uma das batalhas que se trava permanentemente entre as
autoridades libanesas e as autoridades europeias, a prpria
questo da classificao das populaes em questo. Depois
existem outras questes que tm a ver no apenas com estas
massas de populao mas tambm com as especificidades dentro
de cada uma das comunidades, e da imensa heterogeneidade que
existe no contexto da populao refugiada.
Desde logo, ns no estamos habituados a olhar para o
Mdio Oriente5 e ver comunidades catlicas, estamos sim,
habituados, a olhar para o Mdio Oriente e ver uma massa de
populao muulmana. Neste plano, podemos at falar de uma
disputa de linguagem relativamente s minorias, que se verifica
nomeadamente quando falamos sistematicamente nos cristos do
Oriente (que nos causa alguma impresso) dos orientais cristos
(j aqui no nos cria tanta interrogao e dvida).
A fragmentao das prprias comunidades crists do
Iraque (se estamos a falar de pessoas ou de uma comunidade
inteira) e como as mesmas so entendidas, tambm constitui outro
exemplo de subjetividade lingustica e interpretativa de valores e
conceitos.
Outro paradigma a ser analisado no presente trabalho a
poltica de tratamento dos refugiados em qualquer pas da Unio
Europeia. Se abandonarmos a ideia dos pases do Maxereque e
4 Regulamento (CE) n. 562./2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15
de Maro de 2006, que estabelece o cdigo comunitrio relativo ao regime de

passagem de pessoas nas fronteiras (Cdigo das Fronteiras Schengen).
http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32006R0562:PT:HTML;
5 International Journal of Refugee law, vol. 27, n. 4, 2015, pgs. 531 a 571;
Younes, Ilham, Le Statut des rfugis pslestiniens, Les Cls du Moyen-Orient,

artigo publicado em 2014; Chatelard, Graldine e Dorai, Mohamed Kamel, Les
Irakiens en Syrie et en Jordanie, 2015;
nos centrarmos neste procedimento europeu, constatamos que

invariavelmente esta questo tratada como se de fluxos de
populao composta por sujeitos passivos se tratasse.
muito fcil analisarmos isto de uma perspetiva que nem
sequer intencional, mas como os factos o comprovam, a poltica
europeia reveste-se de um carater de aceitao ou rejeio dos
refugiados, que em casos extremos, integra uma componente de
superioridade face s comunidades que se deslocam. como se
no tivessem vontades, se no tivessem histria, se no tivessem
sexo, idade, se no tivessem famlia, e contexto.
A maior dificuldade quer do ponto de vista analtico, quer
do ponto de vista de interveno politica, o facto de
desconstruirmos sistematicamente a ideia de que as politicas ou as
anlises devem ser desenhadas tendo nossa frente ou ao nosso
lado sujeitos que so to ativos como ns e que no se trata de
populaes passivas.
Se ns assumirmos que no lidamos com sujeitos
passivos, se assumirmos que so cidados como qualquer cidado,
teremos ento que pensar num conjunto de questes que nunca
so pensadas, as questes de interveno politica e de muita da
anlise a ser feita. Por exemplo, nunca se coloca a questo de
como que so formulados os processos de tomada de deciso de
quem decide sair. Teoricamente quem foge de uma situao de
guerra ou outra, nunca decide nada. Por muitos, at considerada
como uma espcie de fenmeno natural, uma interveno divina.
E ns lidamos com isto!
como se ningum decidisse rigorosamente nada, no
tivesse nenhum processo de tomada de deciso relativamente
sada ou sua vida.
Como estamos habituados a olhar para nmeros, fluxos e
trajetrias (que so as dimenses que nos do todos os dias),
depois olhamos para a situao dos refugiados ignorando
sistematicamente o papel das redes sociais nestas populaes.
Quando falamos em redes sociais falamos das redes familiares,
profissionais, comunitrias, tribais, entre outras.
Pode-se olhar para um imenso nmero de perspetivas
mas h uma ausncia total de redes sociais e do papel das redes
sociais quando olhamos para os refugiados.
Depois, ignora-se tambm, as decises e as escolhas,

porque se sabe de antemo (e bem!) que estas decises e escolhas
esto normalmente dependentes das circunstncias. Contudo a
questo : pelo facto de existirem circunstncias especficas e
haver uma sujeio a constrangimentos, no quer dizer com isto,
que as escolhas e as decises no sejam tomadas no contexto onde
claramente existem constrangimentos e onde h circunstncias
especficas.
Outro ponto importante, quando se ignora que estamos
a falar de pessoas que tm aspiraes na vida como qualquer
pessoa. E, mais silenciada ainda, a questo da estratgia.
Nenhuma destas pessoas tem uma definio de estratgia para a
sua vida como qualquer comum dos mortais. A estratgia uma
coisa que est eliminada a partir do momento que decidem deixar
o seu territrio e abandonar a sua casa, seja porque circunstncia
ou por que razo for.
H muitas perguntas possveis num mar de perguntas que
deveriam ser sistematicamente colocadas quer do ponto de vista
da investigao ou da pesquisa, quer do ponto de vista de quem
faz trabalho politico.
Desde logo, perceber nestas comunidades por muito
numerosas que sejam, dado que so heterogneas e diferenciadas,
se estas se compem de realidades diferentes, e em que medida as
pessoas ou os grupos que as integram, podem ou no podem
exercer uma escolha no que toca no s temporalidade (destino
de chegada, seja ele temporrio ou definitivo) como tambm
deciso que tomada.
No ajuda em nada a forma como os prprios mdia
constroem os fluxos, seja em resultado daquilo que uma
interveno direta das instituies pblicas, seja mesmo os
caminhos que so pr-definidos ou de certa forma condicionados
pelas organizaes internacionais que esto no territrio, tais
como a ACNUR 6, UNICEF, entre outras.
6ACNUR, Manual de Procedimentos e Critrios para Determinar o Estatuto de

Refugiado sob a Conveno de 1951 e do Protocolo de 1967 relativo ao Estatuto
dos Refugiados, Janeiro de 1992, HCR / IP / 4 / Eng / Rev.1, disponvel
em:http: //www.refworld.org/docid/3ae6b3314.html, para. 28; Alto
Comissariado da ONU para os Refugiados (ACNUR), salvamento no mar,
Predomina aqui um conjunto de fatores que nunca so

tidos em conta, nomeadamente como se opera a escolha do
destino num contexto de guerra, quais os tipos de alteraes que
existem, ou como so as relaes existentes do ponto de vista das
relaes de gnero e das relaes intergeracionais. Se afetam ou
no as decises das pessoas, ou como que elas so alteradas em
funo das decises que so tomadas. Tambm como que as
relaes de gnero intergeracionais afetam os prprios
movimentos das pessoas, das famlias ou das comunidades.
2. Unio Europeia
A Unio Europeia, o conjunto de economias mais
abastadas do mundo, cuja razo de ser foi a solidariedade e
interdependncia, vai dando respostas em tempo e generosidade
muito diferentes 7.
passageiros clandestinos e Maritime Interception: dezembro de 2011, 2nd

Edition, disponvel em: http://www.refworld.org/docid/4ee087492.html;
Frontex Annual Risk Analyses 2014. pgs. 6-10.
http://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Anal
ysis_2014.pdf;
7Agenda Europeia da Migrao (COM (2015) 0240. Disponvel em http://eur-
lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=COM:2015:0240:FIN; Comit
Executivo do Programa do Alto Comissrio, 18 Reunio do Comit Permanente
(CE / 50 / SC / CPR.17), 09 de junho de 2000 disponvel em
http://www.unhcr.org/excom/EXCOM/3ae68d144.pdf; Comisso Europeia,
Comunicao da Comisso ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o
trabalho da Fora-Tarefa do Mediterrneo, em Bruxelas, 2013/04/12, COM
(2013) 869finalhttp://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-
;COMUNICAO CONJUNTA AO PARLAMENTO EUROPEU E AO
CONSELHO para um domnio martimo global aberto e seguro: elementos para
uma estratgia da Unio Europeia em prol da segurana dos mares/
JOIN/2014/09 final. Disponvel em http://eur-lex.europa.eu/; Comunicao
da Comisso ao Parlamento Europeu, Conselho, Economico e Social Europeu e
ao Comit das Regies a Agenda Europeia sobre Migrao, COM (2015) 240
final. http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-
agenda-; Conselho da Unio Europeia, 2005, ponto 21; Conselho Europeu
(1999) Concluses da Presidncia - Conselho Europeu de Tampere, 15 e 16 de
Outubro de 1999. http://www.dgpj.mj.pt/sections/relacoes-
internacionais/anexos/2003-170-jai-; Conselho Europeu (2004) Programa de
Haia - Reforar a Liberdade, a Segurana e a Justia na Unio Europeia. In:
Conselho Europeu de Bruxelas, 4 e 5 de Novembro de 2004, Concluses da
Presidncia.https://infoeuropa.eurocid.pt/files/database/000021001-
Do nosso lado, sobredeterminamos o desfecho mesmo

que no encontremos nenhuma soluo para os problemas. No
precisamos de ter nenhuma resposta, nenhuma soluo para
sobredeterminar aquele que vai ser o desfecho de muitas histrias,
seja ele temporrio ou definitivo.
Sobredeterminamos o desfecho em funo de vrias
questes, nomeadamente em funo dos regimes que vigoram nos
pases de entrada/receo. O facto de se ter ou no ter legislao
ou estatutos consagrados de refugiado, ou estatuto de asilo, ou
seja o que for, faz toda a diferena, antecipa ou pode forar um
desfecho que s um meio de caminho, mas pode forar esse
desfecho.
A forma como os regimes polticos do lado dos pases de
acolhimento vigoram e se organizam, caso do Lbano, da Jordnia,
da Grcia, da Macednia, da Dinamarca, ou da Sucia, e apesar de
podermos encontrar padres que nos sejam comuns, determinam
tambm se vo ser criadas diferenciaes ou no, se vo criar mais
hierarquizaes ou no, bem como a forma como sero
percecionadas as comunidades e as populaes que nos procuram.
Ao criar diferentes categorias de migrantes, e isto uma
coisa que comum a todos os pases recetores,
independentemente da sua cultura e do regime politico, a verdade
que todos criam estas categorias e impem diferenciaes entre
000022000/000021694.pdf ; Conselho Europeu (2004b) Programa de Haia -

Reforar a Liberdade, a Segurana e a Justia na Unio Europeia; Conveno
sobre o Direito do Mar, 10 de Dezembro de 1982:
http://www.refworld.org/docid/3dd8fd1b4.html; Conselho Europeu,
Concluses do Conselho, em Bruxelas 25 de outubro de 2013, EUCO
169/13.http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-169-2013-
INIT/pt/pdf;
o que so os refugiados, os deslocados, os econmicos, e por a

adiante.
Qualquer categoria que seja feita uma categoria que
acaba por produzir novas formas de estratificao e diferenciao
social. Sabemos que nas comunidades de acolhimento ou de
rejeio, infelizmente h uma regularidade social, ou seja, so
aquelas que tm menos condies econmicas que tm que se
adaptar mais s regras que so impostas, e que tm que desistir
mais dos seus projetos migratrios.
Esta teoria prevalece porque no consideramos que
independentemente da condio socioeconmica possa existir um
projeto de vida das populaes refugiadas. Para os esmagadores
pensamentos quem no tem dinheiro no tem vcios.
A Europa faz esta diferenciao continuamente, e
reproduz um conjunto de divises que j existem na sociedade, e
que no deixam de existir, mesmo quando no estamos a lidar
com comunidades que esto deslocadas ou que so refugiadas em
resultado de contextos de guerra ou de privao total de
condies materiais.
3. Questo Jurdica
No meio disto tudo, entra sempre a questo jurdica,
andamos sempre com a burocracia ao lado, o que timo. Ainda
melhor eurocracia, porque ajuda sempre a apanhar tempo para
no fazer nada, e para ter todas as desculpas para a inrcia.
Perdemos muito tempo a debater coisas, e nisto estamos
a falar de asilo, ou percurso temporrio, ou de trnsito (h muitos
pases que so de transito e no so de acolhimento). H
definies mltiplas de trnsito, onde se incluem as definies dos
prprios autores, dos prprios agentes que se deslocam, e ainda as
definies dos pases onde chegam as pessoas.
Se no tivermos uma ideia comum, princpios mnimos
comuns que permitam ter ferramentas para lidar com estas
situaes, iremo-nos sempre deparar com uma situao como
aquela que vivemos atualmente, em que a esmagadora maioria
desta populao considerada refugiada e entendida como tal,
quanto mais no seja por definio.
Podemos at no ter uma base jurdica ou outra para

aceitarmos a maior parte desta populao, contudo dever existir
um estatuto comum, perante o qual, haja um reconhecimento e
condies especficas de sobrevivncia para este tipo de
populao.
A realidade mostra-nos o inverso. A sua situao
permanentemente reversvel.
Este carater reversvel de refugiado que justifica-se pela
ausncia de ferramentas, instrumentos, definies concretas, sejam
boas ou ms. At podamos criticar o estatuto europeu de asilo 8,
ou o estatuto europeu de refugiado, mas infelizmente no o
podemos fazer, porque no existe. Portanto, no existindo
definies concretas que permitam a porosidade dos prprios
conceitos, das terminologias, das classificaes que ns fazemos
das pessoas, originamos uma faa uma cama perfeita para o medo.
A reversibilidade do estatuto de refugiado, de tal ordem,
que ns no temos nenhum pudor em achar normal que se possa
confundir o debate entre refugiados e terroristas. A falta de
porosidade vai at esse ponto e a reversibilidade do estatuto
tambm.
Se no h direitos associados, se no h o mnimo de
direitos, de condies para que os possamos questionar ou no,
toda a fronteira estar aberta para mudar de uma categoria outra,
consoante seja o discurso dominante ou a verdade do discurso
dominante.
4. Questo poltica e instituies

A oposio clara que se comeava a manifestar em 2011
com a Primavera rabe 9, derrubando vrios regimes ditatoriais no
Mdio Oriente, contraposta aos equilbrios existentes na prpria
8 Triandafyllidou, Anna, em Muiti levelling and externalizing migration and asylum:
Lessons from the southern European Islands, Island Studies Journal, Vol. 9, N. 1,
2014, pgs. 7-22. Disponvel em
http://www.islandstudies.ca/sites/islandstudies.ca/files/ISJ-9-1-
Triandafyllidou.pdf
9 http://expresso.sapo.pt/actualidade/primavera-arabe-aumentou-imigracao-
ilegal=f683261
sociedade sria advindos da diversidade e heterogeneidade que lhe

so inerentes, permitia ainda assim o convvio entre vrios
sectores: o sector da sociedade laica; dos movimentos feministas,
existentes em poucos pases da regio.
Por isto, se pensava que na altura, os conflitos se tivessem
resolvido por si mesmos, atravs de uma resoluo encontrada
dentro da prpria Sria pelos diferentes atores, de forma
democrtica.
Um pas assente num regime democrtico, que no
muito comum, em que se tem um Presidente legitimado por
eleies, havendo manifestaes, havendo oposio, tudo nos
levava a crer que se poderia resolver de forma democrtica.
Contudo, as instituies europeias com o intuito
meramente obsessivo e ideolgico, acabaram por concentrar na
Sria todos os problemas, e da a primeira deciso e a mais
fundamental no processo da Sria foi a deciso europeia de enviar
oramento para todos os grupos de oposio, desvalorizando
completamente o carater desses grupos de oposio, e aqui claro
est, que houve um processo de ingerncia direto.
No foi criada uma guerra no sentido tradicional, mas foi
criada uma guerra civil por outros meios, denunciando desta
forma, a total irresponsabilidade na forma como decises umas
atrs das outras foram tomadas no sentido de armar as chamadas
foras democrticas srias ou de oposio democrtica.
Acabou-se, por se armar as ditas foras de oposio
democrtica como tambm os grupos que vinham do Iraque e que
se haviam deslocado do Iraque, e que, por sua vez, estavam
concentrados na Sria. Atualmente se encontram concentrados na
Jordnia e na Lbia.
Atravs de uma lgica de califado, estes grupos tinham
interesse em fazer uma disputa territorial muito para alm daquilo
que ns conhecemos, tendo acabado por dar origem a conflitos
direcionados para as prprias populaes.
Elencamos a ttulo de exemplo o ISIS um grupo militar
jihadista, que se aproveitou da confuso politica e social para
ganhar fora e poder.
Motivados pelo objetivo de criar um califado islamita,

totalitrio, rapidamente se tornou num dos grupos terroristas com
maior impacto dos ltimos tempos.
Utilizando com mestria as modernas tcnicas de
propaganda, publicita as torturas, execues em massa e
sucessivos ataques letais e civis, criando uma onda de terror e
ganhando enorme visibilidade.
Face a isto facilmente chegamos concluso que fomos
os maiores promotores da criao do auto proclamado Estado
Islmico, armmos estes grupos quando eles tinham a fora, a
vontade, a estratgia e o plano, mas no tinham armamento
necessrio.
Depois tambm acabmos por armar at a prpria Al
qaeda do Levante e a Al-Nusra, um grupo que tem o mesmo tipo
de interveno que tem o Estado Islmico ou o auto proclamado
Estado Islmico.
Do que se pensou, que poderia supostamente ser
resolvido por vontade e determinao do povo srio, acabou por
se tornar numa enorme guerra civil, qual, se veio a juntar,
posteriormente, a ocupao de grande parte do terreno dos
grupos terroristas.
A populao da Sria ficou encurralada entre o exrcito do
regime de Assad, grupos radicais e extremistas.
Com uma populao de quase 22 milhes de pessoas em
2011, assistiu desde essa data deslocalizao de mais de 12
milhes de pessoas, sendo que dessas, mais de 4 milhes foram
foradas a abandonar o pas, ao que se soma 95% dos refugiados
que fugiram para os pases vizinhos: Turquia 1,5 milhes; Lbano
1,1 milhes; Jordnia 600 mil e o Egito com 142 mil.
Confrontados com o enorme fluxo de refugiados 10,
muitos pases europeus recusam-se a aceitar e fecham os olhos
situao que eles prprios criaram.
10 Parlamento Europeu, Resoluo de 23 de outubro de 2013 sobre os fluxos

migratrios no Mediterrneo, com especial ateno para os trgicos
acontecimentos de Lampedusa, 2013/2827 (RSP), de 2013.
http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=en&refer
ence=2013/2827(RSP)
Em 2014, toda a Unio Europeia aceita 420 mil

refugiados. No incio de 2015 a Alemanha face crise que tinha
entre mos, aceitou receber 800 mil refugiados, contudo, e s no
final de setembro deste mesmo ano, que se chegou finalmente a
acordo (sem unanimidade) para receber cerca de 120 mil
refugiados.
Aprova-se tambm o investimento no apoio aos pases
vizinhos da Sria, e o reforo com cerca de mil milhes de euros
para o ACNUR e Programa Mundial Alimentar, para fazerem
frente ao drama humanitrio.
Em 2016, os lderes da Unio Europeia chegaram a
acordo com a Turquia sobre o mecanismo de apoio a refugiados.
Todos os migrantes que entrassem ilegalmente na Grcia
regressariam Turquia.
A agncia de refugiados da ONU diz que um acordo
provisrio fechado entre a Turquia e a Unio Europeia para por
fim migrao descontrolada para a Europa violaria leis
internacionais.
Sob o acordo, a Turquia receberia de volta migrantes
ilegais 11 chegando a ilhas gregas, em troca, a Unio Europeia
acolheria refugiados srios que estivessem em campos na Turquia.
A implementao deste acordo viria a comear posteriormente
Amnistia Internacional ter levantado o dedo s autoridades turcas,
com a acusao das mesmas estarem a enviar srios de volta para o
seu pas em guerra, transformando tudo isto numa clara e grave
violao do direito internacional.
Por sua vez, o governo turco no seguimento do seu
acordo com a Grcia j garantiu que todos os refugiados que no
fossem srios seriam reenviados, enquanto os srios seriam
colocados em campos de refugiados, permanecendo a,
aguardando a integrao na Unio Europeia do chamado plano
um-por-um. Ou seja, em troca do acolhimento das referidas
pessoas, a Turquia viu a ajuda financeira europeia ser aumentada e
at subscreveu a possibilidade de se reabrir as negociaes a
propsito da sua adeso Unio Europeia.
11
http://www.bbc.com/portuguese/videos_e_fotos/2016/03/160311_aprenda_r
efugees_vale
5. Princpio do Non refoulement luz do ltimo

acordo
A anlise do princpio do non refoulement 12 no processo
deste ultimo acordo com a Turquia: direito vida e integridade
fsica, colocado em causa.
Este princpio que encontra assento expresso no Direito
Internacional (Jus Cogens), prev a obrigao de todos os Estados
consagrarem, garantirem e protegerem os direitos humanos 13 de
todos os indivduos que se encontrem sob a sua jurisdio, sejam
eles cidados nacionais, ou cidados de pases estrangeiros
incluindo migrantes - independentemente do seu estatuto, bem
como refugiados, e probe a transferncia14 de uma pessoa para
um pas onde existam razes de acreditar que ser sujeita a tortura
ou a tratamentos e penas cruis, desumanos ou degradantes. Foi
oficialmente consagrado na Conveno Relativa ao Estatuto
dos Refugiados (CRSR) em 1951 15 e por fora da sua origem
jusinternacional non refoulement e de acordo com o artigo 19., n.
2 da CDFUE, ningum pode ser afastado, expulso ou extraditado para
um Estado onde corra srio risco de ser sujeito a pena de morte, tortura ou a
outros tratos ou penas desumanas ou degradantes
12 Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, a jurisdio extraterritorial da

CEDH julho de 2011, disponvel em
http://www.refworld.org/docid/4e31312d0.html
;http://direitoshumanos.gddc.pt/acordaos/GuiaPAdmissibilidade_Indice.pdf;
Corte Europeia de Direitos Humanos (TEDH).Caso Hirsi Jamaa e outros v.
Italy (Aplicao n. 27765/09), pargrafos 85, 87, 90, 139, 140 e 141; Supremo
Tribunal dos Estados Unidos. Caso Shaughnessy v Mezei, 345 US 206 (1953), 23
de setembro de 1953, disponvel em:
http://www.refworld.org/docid/4152e10024.html.
13Regulamento da Conveno Internacional de Direitos do Homem
http://www.cidh.oas.org/basicos/portugues/u.Regulamento.CIDH.htm;
14 REGULAMENTO (UE) n. 516/2014 DO PARLAMENTO EUROPEU E
DO CONSELHO de 16 de abril de 2014 institui a asilo, migrao e Fundo para

a Integrao, que altera a Deciso 2008 / 381 / CE e que revoga as
Diretiva 2008/115 / CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de
Dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos nos Estados-Membros
para o regresso de nacionais de pases terceiros comuns em situao irregular.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex:32008L0115;
15 Conveno Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 28 de Julho de 1951, das
Naes Unidas, disponvel em:

http://www.refworld.org/docid/3be01b964.html;
A CRSR fornece a base para o tratamento de refugiados,

e o seu artigo de maior relevncia o artigo n. 33., n.s 1 e 2 que
refere: 1. Nenhum dos Estados Contratantes expulsar ou
reconduzir ('refouler') um refugiado sob qualquer forma, para as
fronteiras dos territrios onde a sua vida ou liberdade sejam
ameaadas em virtude da sua raa, religio, nacionalidade, pertena
a um determinado grupo social ou opinio poltica.
Face lentido de processos polticos ainda que ineficazes
para encontrar uma soluo, o apoio dos refugiados tem sido
impulsionado pelas sociedades civis dos Estados. Entre os
Estados-membros no h acordo em criar estratgias mais
eficientes devido tambm situao mercantil com os refugiados
e aos concorrentes interesses e compromissos histricos dos
diferentes pases europeus em relao a frica. A Inglaterra no
participa na Frontex 16.
6. Consideraes finais
Por isto, num quadro das respostas urgentes, em primeiro
lugar est obviamente a premissa de que temos que perceber
questes muito bsicas do funcionamento da Humanidade.
Nenhuma arma que matou seja em Londres, Bagdad,
Beirute, Damasco, Alepo, Frana (), uma arma que no seja
16 Annelise, Baldaccini, , Extraterritorial Border Controls in the EU : the Role
of Frontex in Operations at Sea, em B.Ryan and V. Mitsilegas (eds.),

Extraterritorial Immigration Control : Legal Challenges, Leiden, Nijhoff, 2010, pgs.
229-256; Arias Fernndez, G., Frontex and Illegal Immigration in the European
Union, in J.M. Sobrino Heredia (ed.), Sret Maritime et Violence en Mer = Maritime
Security and Violence at Sea, Bruxelles, Bruylant, 2011, pp. 29-46; Baldaccini, A.,
Extraterritorial Border Controls in the EU : the Role of Frontex in Operations
at Sea, em B.Ryan and V. Mitsilegas (eds.), Extraterritorial Immigration Control :
Legal Challenges, Leiden, Nijhoff, 2010, pp. 229-255; http://antonio-
justo.eu/?p=3119; REGULAMENTO (UE) n. 656/2014 DO PARLAMENTO
EUROPEU E DO CONSELHO de 15 de maio de 2014, que estabelece regras
para a vigilncia das fronteiras martimas externas no contexto da cooperao
operacional coordenada pela Agncia Europeia para a Gesto da Cooperao
Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da Unio Europeia.
http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/pt/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2014:189:FULL&from=EN;
de marca europeia ou americana. Talvez aqui esteja a raiz mais

urgente do problema que ningum quer lidar com ele.
A outra questo urgente tem a ver com o prprio papel
da Turquia neste processo. Ns podemos falar com as diferentes
autoridades destes pases e at com muita regularidade, sejam
autoridades do ponto de vista organizao do territrio do Estado,
sejam autoridades religiosas, que todas elas diro Afastem l a
ideia de que isto uma guerra dos Muulmanos contra os outros,
ou dos Muulmanos contra os catlicos ou cristos.
Portanto, uma guerra que no se pode dizer que seja de
potncias regionais, est mais generalizada dado que cada uma das
potncias regionais tem os seus aliados, e onde a Turquia
desempenha um papel fundamental, nomeadamente de agente
duplo no escoamento do crude que explorado por 12 poos de
petrleo situados na Sria e no Iraque pelo auto proclamado
Estado Islmico, e que obviamente a seguir ao armamento, a
maior fonte de financiamento.
Os pases europeus compram este crude a preos
baixssimos e contribuem dessa forma para o financiamento.
Outra urgncia, passa pelo acolhimento das pessoas que
nos procuram. Quando comeamos a questionar se temos ou no
temos capacidade na Unio Europeia, em 28 pases, para acolher
um milho de refugiados, porque j perdemos o cho na maior
parte das coisas. Nem sequer em termos comparativos se pode
justificar a falta de capacidade de absoro. O Lbano tem 2
milhes de pessoas, e se ns fossemos a fazer a comparao em
termos da populao, seria a mesma coisa que ter 5 milhes em
Portugal. Ou se fossemos a fazer a comparao em termos da rea
do territrio era a mesma coisa que ter 20 milhes de refugiados
em Portugal.
Portanto, j nem pela questo territorial ou pela questo
da populao ou de comparao com estes pases que tudo se
justifica. A Jordnia tem 30%, o resto volta no existe
(convnhamos), a Turquia que tem quase 3 milhes de refugiados
mas que uma populao maior e mais diluda, no tem o mesmo
peso como tem a sociedade libanesa ou jordana. De facto, a
questo em causa e qual se deve dar ateno, ao processo que
de fronteiras que est fechado. A Unio europeia tem de perceber
que a esmagadora maioria das pessoas que sai, sai para fugir
guerra, ao terrorismo, ou at para tentar encontrar uma soluo de
vida, no tendo nenhum gosto em ser estranho na terra dos
outros, porque ningum os quer, a verdade esta.
O acordo ltimo da Turquia sob este ponto de vista,
absolutamente vergonhoso, porque a assuno clara por escrito
e formal, que no os queremos e portanto os recambiamos para a
Turquia, que por sua vez faz jogo duplo, e ainda pagamos para
isto.
Pagamos e gastamos muito mais do que gastaramos a
receber os refugiados em condies minimamente dignas, esta
que a questo.
A fatura que se paga Turquia muito mais elevada do
que essa do referido acolhimento, a primeira tranche de trs mil
milhes de euros, a segunda mais trs mil milhes. Ou seja,
pagamos todos para recambiar para Turquia. Para um pas que
no tem nenhuma obrigao em respeitar os direitos humanos. A
nica obrigao que tem em matria de respeito pelos direitos
humanos para refugiados, prende-se com os refugiados europeus,
sendo a nica Conveno assinada.
Assim, ns crimos dentro do espao europeu uma
espcie de Guantanamo, para o qual, viramos a assumir o
pagamento para a sua existncia. grande a hipocrisia para no
aceitarmos estes refugiados com o lema de ou fica na Turquia ou
recambiado origem, vo l morrer longe, desde que no
vejamos est tudo em ordem!.
Esta hipocrisia to grande que a no-aceitao de um
milho de pessoas, tem em troca, a flexibilizao de oitenta
milhes dos vistos para os cidados turcos poderem circular na
Europa como cidados europeus. A falsidade dos poderes
dominantes chega a este ponto, conseguem convencer as pessoas
do despacho de um milho de pessoas, que constituem uma
ameaa, e que por isso, preferem flexibilizar os vistos de oitenta
milhes do que receber um milho nos pases da Unio Europeia.
Nesta fase, o que aqui se associa imagem de ameaa e terrorismo
so os refugiados no so os turcos.
Em relao s questes humanitrias, infelizmente
continuamos a fazer exatamente o que sempre fizemos, que
outsourcing. Fizemos outsourcing em relao aos migrantes da frica

Subsaariana quando tnhamos amigos espetaculares no Norte de
frica Benali, Kadafi. Mubarak, e portanto concretizava-se as
compras de outsourcing. Atravs destas, no se calculava quantas
pessoas eram mortas, as que no chegavam ao outro lado, e como
eram tratadas. Desde que fossem contidas no Norte do
Mediterrneo para os europeus estava tudo bem. Havia de vez em
quando alguns problemas, nomeadamente quando algum tinha a
ousadia de se atirar ao Mediterrneo e muita gente perdia a vida
neste mar. Paralelamente continua-se a perder.
Com o fim destes regimes ditatoriais estamos na realidade
a dar continuidade ao sistema da espcie de outsourcing com base
nas organizaes internacionais. Desde que se segurem os 2
milhes no Lbano, 1 milho na Jordnia, o lema transferir o
mximo possvel de apoios comunitrios a todas as organizaes
que operam no terreno, mesmo que as pessoas j no consigam
viver no meio do lixo, da falta de gua, da falta do mnimo de
condies. E, estamos a falar de pases bastante mais pobres do
que qualquer pas da Unio Europeia. Portanto, desde que se
segurasse as pessoas nestes territrios estaria tudo bem, o
problema, foi quando de facto estes territrios comearam a ficar
esgotados. Este problema surgiu por questes de esgotamento do
prprio territrio e da capacidade de absoro, e as organizaes
internacionais no sabem viver bem com isto, nem lidam bem
com isto. Criou-se uma lgica de profissionalizao e de
dependncia da catstrofe e do desastre, para a sobrevivncia das
organizaes. No se fala com os dirigentes das organizaes
internacionais, seja a UNRA que lida com os refugiados
palestinianos, seja a ACNUR, seja a UNICEF, e contudo,
ningum est contente com a presente situao.
Toda esta tragdia humanitria pressupe ter uma
resposta de urgncia, temporria, limitada no tempo e limitada no
espao. No suposto imperar a permanncia, sendo certo que o
que existe, o estado de permanncia, do caos humanitrio.
O que falta aqui a vontade politica e mais do que esta
rever basicamente os acordos internacionais que foram feitos, no
sentido, de os pr em prtica, e que supostamente devam vigorar
relativamente ao respeito pela vida, pela dignidade humana. Tudo
muito esquecido porque h sempre negcios que falam mais alto

do que o respeito por estas premissas, desvaloriza-se o que
relativo ao ser humano respeito pelo ser humano.
Em relao s fontes de informao possvel a
manipulao das redes. No devemos ser provocatrios mas de
facto o medo verdadeiro dever ser tendencialmente mais dirigido
aso mdia do que manipulao feita pelas redes sociais. O que
passa pelas redes sociais, pelo menos, no tem a chancela de dizer
que a informao oficial rigorosa, e que tem que corresponder a
um conjunto de padres.
O que nos deve assustar mais na boa verdade, a
manipulao organizada e esta muito mais esmagadora, dado
que nos permite aceitar numa lgica de medo, que o acordo que
mexe com a Turquia, razovel. praticamente a mesma
manipulao que aceitou votar o encerramento do Espao
Schengen. Quando falamos de refugiados e de deslocados,
associa-se a um problema de segurana, de um problema de
terrorismo, e deduzimos Vamos l fechar fronteiras.
No entanto, este procedimento que aceite pelas pessoas
como sendo uma medida essencial no combate ao terrorismo, no
tem evitado nenhum atentado terrorista no espao europeu.
Como contrassenso ao cerrar de fronteiras no Espao
Schengen 17, falemos da manipulao de informao que aceita o
registo de passageiros areos (votado e aprovado) e que constitui
uma coisa inacreditvel. Todos ns iremos passar pela figura de
suspeitos de sermos terroristas. Perdemos nossas liberdades, um
conjunto de direitos e a capacidade de mobilidade que temos. A
livre circulao de pessoas passa ser uma fantasia, e, quando se
fazem sondagens de opinio, por exemplo, sobre o Passanger Name
Record (PNR) Registos dos Passageiros, a maioria das pessoas
favorvel a este sistema.
17 Deciso do Conselho, de 26 de Abril de 2010, que completa o Cdigo das
Fronteiras Schengen no que diz respeito vigilncia das fronteiras martimas

externas no contexto da cooperao operacional coordenada pela Agncia
Europeia de Gesto da Cooperao Operacional nas Fronteiras Externas dos
Estados-Membros da Unio Europeia.
Isto aceite socialmente ficando para trs todos os voos

privados, os charters e os voos das grandes companhias, porque
de facto entre gente rica no h quem faa terrorismo, nem
lavagem de dinheiro, nem corrupo, como todos ns sabemos!
Vamos gastar, no sabemos ao certo, quantos milhes de
euros num registo, que nos tolda as liberdades e que nos tolda a
privacidade em nome do combate ao terrorismo. Tudo que for em
nome do combate do terrorismo, vende-se.
Outro ponto importante e que merece ateno, o facto,
de que, todos temos conhecimento das situaes que se esto a
passar no territrio europeu, sabemos da quantidade de refugiados
que est a ser colocada em campos de concentrao. Sabemos o
que se est a passar na Macednia de coserem a boca s mulheres
e crianas, porque estas como toda a gente sabe, gritam muito e
pedem muitas coisas. Sabemos do confisco das joias na
Dinamarca, sabemos do confisco de tudo o que so bens na
ustria. Sabemos da selva em Cal no corao de Frana e da
situao dos refugiados, onde as pessoas vivem na lama, e no
fazemos nada em concreto para alterar todas estas situaes.
Estas situaes tm uma dimenso geopoltica muito
forte, por um lado temos de pensar no conflito srio e nas
negociaes do processo de paz, nas conversaes de Genebra e a
rotura das mesmas, e por outro que as fronteiras esto a estreitar-
se por causa das questes geopolticas e de geoestratgia. Do lado
europeu as fronteiras esto-se a fechar, do lado srio tambm se
cerram mas por razes geopolticas e geoestratgicas.
Visualizamos o Lbano que pequeno e as suas fronteiras
esto fechadas, porque como j se analisou, a sua capacidade,
esgotou-se. Depois temos Israel, a Jordnia com as fronteiras
esto fechadas porque 30% da populao j refugiada. A norte
temos os bravos curdos e temos a Turquia que acabou de assinar
um acordo com a Unio Europeia, e mesmo assim tem quase 3
milhes de refugiados.
Por isto, comeam a chegar Europa. O Iraque est ainda
em guerra, e tem mais refugiados do que tem a Unio Europeia no
seu conjunto.
Por sua vez, o Iro tem duas misses neste momento: 1)
reposicionar-se em termos geopolticos a partir do acordo nuclear
que assinou com os EUA, e portanto, longe de se meter em

grandes complicaes. Este reposicionamento resitua-se no
contexto da comunidade internacional, e assim, no intervm
grande coisa. Vai tentando e enquanto ningum v, destruir
algumas bases. Utiliza-se dessa lavagem de imagem, desse
reposicionamento, mantendo obviamente ligaes com o regime
de Bashar Al assad. Ainda recentemente nas eleies para o
Parlamento srio no dia 13 de maio de 2016, no foi
surpreendente que o partido de Al Assad tivesse tido 80% dos
votos (70% de participao dos territrios que esto livres).
Se formos para a Pennsula Arbica e nestes termos se
falarmos da Arbia Saudita, ou se falarmos dos Emirados rabes
Unidos Qatar a ttulo de exemplo, constatamos que so o
caminho, que traz as armas da Frana, da Inglaterra e dos EUA, e
as faz chegar ao Estado Islmico e aos Russos.
Os refugiados por causa deste jogo duplo, comeam a vir
para a Europa, no tm mais para onde ir, e portanto o conflito a
ser de algum tipo um conflito regional com ramificaes
mundiais. por isto que no h polticas comuns europeias a este
nvel. Os prprios pases europeus esto divididos nas suas
vinculaes regionais e nas opes que tomam, e neste contexto
difcil encontrar alguma soluo a no ser que haja vontade
politica e uma posio de fora em relao a quem pode lidar com
as causas e com as consequncias.
E sobretudo no fazer como a Frana fez na semana dos
atentados, atribuir o equivalente ordem do Infante ao prncipe
saudita. Razo: deveu-se ao aumento significativo da colaborao
comercial entre os dois pases nos ltimos dois anos, tendo por
base a eventual venda de armamento e que permitiu equilibrar de
certa forma, a balana comercial francesa.
Por outro lado e sob uma viso eleitoral, na Europa radica
uma base social de apoio da extrema-direita francesa, que muito
feita, pelas comunidades de imigrantes. Temos tido um desvio do
ponto de vista ideolgico, de tal forma, que se aproxima cada vez
mais das cedncias de uma direita conservadora mas que no
tradicionalmente xenfoba e racista para tratar evitar o
crescimento desta corrente, e assim esta cresce e a outra no.
Destroem-se no entanto outros setores de pensamento da

sociedade.
Nos espaos de deciso escala europeia, h uma
ausncia crnica da democracia, e que preciso resgatar. No h
nenhuma legitimidade na tomada de decises, no h nenhuma
transparncia. A poltica um facto consumado, e os rgos que
tm mais poder, so cada vez mais degenerncias dos rgos que
compem a arquitetura europeia. Falamos do Eurogrupo e do
Banco Central Europeu, nomeadamente quando este ltimo atua
fora do seu mandato, tem muito mais poder do que o Parlamento
ou Comisso Europeia. Isto um mecanismo muito perverso que
cria dependncia e assim quem est no poder no tem interesse
em devolver esse poder a quem deve estar, nas mos das pessoas e
dos cidados.
Concluindo, continuamos imbudos numa lgica
securitria, de no-aceitao e de construo mais fcil e agilizada.
neste cenrio que a Unio Europeia deve tomar a
iniciativa (autoproteora) de persuadir os principais atores da cena
poltica internacional, com diferentes e por vezes divergentes
interesses na regio, para a emergncia de uma interveno
conjunta no sentido de pacificar e desenvolver o continente
africano sob pena de agudizao dos conflitos. E no criar
acordos absolutamente ilegtimos do ponto de vista da dignidade
humana, com o fim nico de atender aos demais interesses
legtimos dos lobbies polticos.
REGERENCIAS BIBLIOGRFICAS: POLTICAS, FILO-

SOFICAS, DIREITO
Abreu, Alexandre, AS MIGRAES INTERNACIONAIS E O

DESENVOLVIMENTO DOS PASES DE ORIGEM -
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Decreto lei n. 185/2014 de 29 de dezembro;
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extraterritorial da CEDH julho de 2011, disponvel em
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e outros v. Italy (Aplicao n. 27765/09), pargrafos 85,
87, 90, 139, 140 e 141;
Supremo Tribunal dos Estados Unidos. Caso Shaughnessy v

Mezei, 345 US 206 (1953), 23 de setembro de 1953,
disponvel em:
http://www.refworld.org/docid/4152e10024.html.
REFERENCIA A REVISTAS JURDICAS

International Journal of Refugee law, vol. 27, n. 4, 2015, pgs.
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Younes, Ilham, Le Statut des rfugis pslestiniens, Les Cls du
Moyen-Orient, artigo publicado em 2014;
Chatelard, Graldine e Dorai, Mohamed Kamel, Les Irakiens en
Syrie et en Jordanie, 2015;
Triandafyllidou, Anna, em Muiti levelling and externalizing migration
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Studies Journal, Vol. 9, N. 1, 2014, pgs. 7-22.
Disponvel em
http://www.islandstudies.ca/sites/islandstudies.ca/files/I
SJ-9-1-Triandafyllidou.pdf;
CAPTULO XXXV
O transplante da clusula da reserva do possvel

da jurisprudncia constitucional alem para a
jurisprudncia constitucional brasileira
THIAGO SANTOS ROCHA 1

Universidade de Lisboa (Portugal)
INTRODUO
No Brasil, a crescente judicializao de questes relativas
a direitos sociais, por parte daqueles que entendem serem falhas as
prestaes estatais na promoo de polticas pblicas, tem sido
acompanhada, de outro lado, pela argumentao dos entes estatais
pautada na escassez de recursos, muitas vezes valendo-se da
clusula da reserva do possvel.
Assim, cada vez mais cidados que entendem que seus
direitos a educao, a sade, a moradia, dentre outros, so
violados, batem porta do Poder Judicirio para solicitar que este
determine que os Poderes Legislativo e/ou Executivo
implementem os atos necessrios satisfao de suas pretenses.
Por sua vez, o Poder Judicirio no pode deixar de se
manifestar sobre as questes que lhe so apresentadas sendo que,
o primeiro cuidado a ser tomado, o referente no interferncia
na competncia constitucional dos outros Poderes.
Frise-se que o Estado Social, em situao de normalidade,
marcado pela escassez moderada, mas no absoluta, de recursos.
Desse modo, a reserva do possvel implica, mesmo ao Estado
mais comprometido com a realizao dos direitos sociais, em uma
1 Mestrando em Direito e Cincia Jurdica Especialidade de Direitos

Fundamentais, pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
Graduado em Direito pela Universidade Federal de Uberlndia. Consultor
jurdico ad hoc para Direito Pblico da Ernst & Young. E-mail:
tsrocha@gmail.com
822 Thiago Santos Rocha
poltica de prioridades. 2 Em outros termos, haver sempre

limitado dinheiro para realizao de ilimitadas demandas dos
cidados, cabendo ao Estado definir, respeitados os termos
constitucionais, a destinao dos recursos.
Neste contexto, a clusula da reserva do possvel,
originariamente concebida na jurisprudncia constitucional alem,
tem sido elemento presente nos pedidos apresentados pelos
rgos pblicos, bem como nas decises do Supremo Tribunal
Federal (STF).
Desta forma, grande relevncia assume a compreenso
dos elementos jurdicos e fticos que envolveram a origem e
evoluo da reserva do possvel na Alemanha. A partir disto,
pode-se melhor compreender alguns aspectos caractersticos das
referncias a tal clusula na jurisprudncia brasileira.
1. Origem e evoluo da clusula da reserva do possvel na

jurisprudncia constitucional alem
A clusula da reserva do possvel tem sua criao
atribuda jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal
Alemo (TCF) que, no acrdo Numerus Clausus (BVerfGE 33,
303), proferido em 18 de julho de 1972, analisou, por via de
controle concreto, a constitucionalidade de normas de direito
estadual que regulamentavam a admisso aos cursos superiores de
medicina nas universidades de Hamburgo e da Baviera nos anos
de 1969 e 1970.
Antes de se adentrar nos principais componentes do
acrdo Numerus Clausus, importante descrever alguns aspectos
relevantes do contexto no qual tal deciso fora proferida.
No final da dcada de 1960 houve considervel salto no
nmero de interessados em cursos superiores na Alemanha, em
especial aos cursos de medicina, no estando a estrutura das
universidades apta a absorver este sbito aumento de demanda.
Em razo do exaurimento da capacidade de admitir todos
os interessados aos cursos superiores de medicina, foram
2NOVAIS, Jorge Reis. Direitos Sociais Teoria Jurdica dos Direitos Sociais enquanto
Direitos Fundamentais. Coimbra Editora: Coimbra, 2010, p. 91.
O transplante da clusula da reserva do possvel da jurisprudncia ...
estabelecidas limitaes absolutas de admisso (Numerus Clausus)

s universidades. As vagas foram distribudas, basicamente,
seguindo os critrios de desempenho no ensino mdio (Abitur) e
tempo de espera pela vaga. Como consequncia, 71% dos
interessados viram frustrado seu interesse em acesso aos cursos de
medicina. 3
Esta questo foi levada ao judicirio pelos indivduos que
entendiam que tais limitaes afrontavam o seu direito previsto no
artigo 12, I, da Lei Fundamental Alem (Grundgesetz), que trata da
liberdade profissional e dispe que todos os alemes tm o
direito de livremente escolher profisso, local de trabalho e de
formao profissional.
Ao julgar, o Tribunal Constitucional Federal decidiu que
pela constitucionalidade da legislao relativa ao Numerus Clausus
absoluto para ingressante na universidade, desde que ele atenda
determinados requisitos, conforme exposto na ementa:
1. Sobre a avaliao constitucional de limitaes
absolutas de admisso para
calouros de uma determinada especializao (aqui:
Numerus Clausus absoluto para o curso de medicina),
pelo exaurimento da capacidade total de ensino.
2. Do direito livre escolha profissional e dos locais de
ensino, garantido no Art. 12 I 1 GG c. c., o princpio
geral da igualdade e o princpio do Estado social, decorre
um direito admisso ao curso universitrio. Esse direito
pode ser limitado por meio de lei ou com base em uma lei.
3. Limitaes absolutas de admisso para calouros de uma
determinada
especializao so constitucionais, somente se:
3 GAIER, Reinhard. Pretenses Positivas Contra o Estado e a Reserva do
Possvel na Jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal, in CONSELHO

DA JUSTIA FEDERAL, II Seminrio Internacional Brasil-Alemanha, Thompson
Flores, Cadernos do Centro de Estudos Judicirios, 27, 2011, p.14, disponvel em
http://www.cjf.jus.br/cjf/
CEJ-Coedi/gd/documentos/seriecadernoscej-27brasil-alemanha.pdf, ltimo
acesso em 06 de dezembro de 2016.
a) elas forem determinadas nos limites do estritamente

necessrio, depois do
uso exaustivo das capacidades de ensino disponveis, e
b) houver escolha e distribuio dos candidatos, segundo
critrios racionais,
com uma chance para todo candidato qualificado para o
ensino superior e com o respeito, na maior medida do
possvel, da escolha individual do lugar de ensino.
4. O legislador quem deve tomar as decises essenciais
sobre os requisitos da determinao [ato administrativo] de
limitaes absolutas de admisso e sobre os critrios de
escolha a serem aplicados. As universidades podem ser
autorizadas regulamentao de demais particularidades
dentro dos limites estabelecidos.
5. O 17 da lei universitria de Hamburg de 25 de abril
de 1969 incompatvel
com a Grundgesetz, quando o legislador, de seu lado, no
fixou, para o caso de limitaes absolutas de admisso,
regras sobre o modo e a relao hierrquica dos critrios de
escolha. 4
Ao fundamentar sua deciso, considerando o acima

transcrito direito previsto no art. 12, I, da Lei Fundamental Alem,
o TCF considerou no estar apenas perante um postulado original
da garantia de direito fundamental da liberdade em face do
Estado, mas tambm diante da exigncia complementar pela
outorga de direito fundamental da participao (grundrechtliche
Verbrgung der Teilhabe) em prestaes estatais. Isto porque o
acesso ao ensino e formao profissionais, por mais que estejam
relacionados com a liberdade de escolha da profisso, com esta
no se confunde.
4 Considera-se a traduo da deciso disponvel em SCHWABE, Jrgen.

Cinquenta Anos de Jurisprudncia do Tribunal Constitucional Alemo.
Organizao e introduo por Leonardo Martins. Montevidu: Konrad-
Adenauer-Stiftung, 2005, p. 656-667. Para conferir no idioma original, v.
http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv033303.html.
Assim, o que demandavam os postulantes era que o

Estado cumprisse um dever de promoo do direito fundamental,
um dever de agir positivo (fazer), consistente na construo de
estruturas que permitissem a ampliao do nmero de vagas de
modo a permitir integralidade dos interessados o acesso ao curso
superior de medicina. No se tratava apenas de o Estado atender
seu dever negativo de respeito ao direito fundamental, o que
restaria caracterizado pelo no fazer, ou seja, pela no
imposio de estruturas lesivas liberdade de escolha de profisso
do indivduo, o que lesaria o direito de resistncia (Abwehrrechte) do
cidado contra o Estado.
Ao se opor opinio geral de que o direito de acesso ao
curso universitrio deve se limitar s vagas e cursos e j existentes,
o TCF deixou claro que, se a anlise constitucional se restringisse
participao naquilo que j existe, no haveria qualquer
dificuldade a dirimir.
Em se tratando de participao nos benefcios do Estado
Social, notadamente aqueles que de alguma forma envolvam
vantagens financeiras, consequncias posteriores de uma limitao
aos meios disponveis podem ser razoavelmente redistribudas.
Todavia, o Numerus Clausus absoluto conduziria gritante
desigualdade de que parte dos candidatos tudo recebe, enquanto a
outra parte nada recebe, ao menos por um perodo que pode ser
decisivo para a tomada de deciso profissional.
Seguindo em sua fundamentao, o TCF pela primeira
vez refere-se ideia da reserva do possvel (Vorbehalt des Mglichen),
nos seguintes termos:
Mesmo na medida em que os direitos sociais de
participao em benefcios
estatais no so desde o incio restringidos quilo existente
em cada caso, eles se encontram sob a reserva do possvel,
no sentido de estabelecer o que pode o indivduo,
racionalmente falando, exigir da coletividade. Isso deve ser
avaliado em primeira linha pelo legislador em sua prpria
responsabilidade. Ele deve atender, na administrao de
seu oramento, tambm a outros interesses da coletividade,
considerando, conforme a prescrio expressa do Art. 109
II GG, as exigncias da harmonizao econmica geral.
A ele compete tambm a deciso sobre a extenso e as

prioridades da expanso
do ensino superior, devendo se atentar para o fato de que
ampliao e novas construes de instituies de ensino
superior fazem parte, consoante o Art. 91a GG, das
tarefas em prol da coletividade a serem cumpridas em
atuao conjunta da Unio e dos Estados-membros. (...)
Por outro lado, um tal mandamento constitucional no
obriga, contudo, a
prover a cada candidato, em qualquer momento, a vaga do
ensino superior por ele desejada, tornando, desse modo, os
dispendiosos investimentos na rea do ensino superior
dependentes exclusivamente da demanda individual
frequentemente flutuante e influencivel por variados
fatores. Isso levaria a um entendimento errneo da
liberdade, junto ao qual teria sido ignorado que a
liberdade pessoal, em longo prazo, no pode ser realizada
alijada da capacidade funcional e do balanceamento do
todo, e que o pensamento das pretenses subjetivas
ilimitadas s custas da coletividade
incompatvel com a ideia do Estado social.
Diante do exposto, algumas relevantes consideraes

devem ser expostas sobre a clusula da reserva do possvel, tal
como originalmente preconizada no Acrdo Numerus Clausus:
a) A reserva do possvel aplica-se aos direitos sociais de
participao, ou seja, queles que impem ao Estado
um dever positivo de promoo. A contrariu sensu, no
seria aplicvel quando se tratem de direitos que
impem ao Estado deveres negativos, de respeito ou
proteo;
b) Os direitos sociais de participao no esto restritos
ao acesso s estruturas existentes em cada caso. Disto
depreende-se que, em tese e a depender da
observncia de outros critrios, seria possvel
demandar ao Poder Judicirio que determine aos
outros poderes a criao de estruturas para efetivao
de direitos sociais de participao;
c) A reserva do possvel recai, antes de qualquer anlise

sobre aspectos financeiros de sua exequibilidade,
sobre a racionalidade do pedido. Em outros termos, a
primeira anlise a ser feita sobre se aquilo que o
indivduo demanda do Estado/sociedade racional e
razovel;
d) do Poder Legislativo a competncia para definio
da lei oramentria, buscando a harmonizao
econmica geral, no podendo, todavia, eximir-se da
promoo das polticas pblicas constitucionalmente
definidas (no caso concreto, a expanso das estruturas
de ensino);
e) Deixar a execuo da poltica pblica merc da
varivel demanda individual, leva a equivocado
entendimento da liberdade, haja vista o pensamento
das pretenses subjetivas ilimitadas s custas da
coletividade ser incompatvel com a ideia do Estado
Social.
Aps o Acrdo Numerus Clausus, a clusula da reserva do

possvel ganhou grande relevncia na jurisprudncia do Tribunal
Federal Alemo, sobretudo em temas envolvendo a prestao
social do Estado, tais como nos casos exemplificativos a seguir.
Tal clusula fora levantada como fundamento para
diversas decises do Tribunal sobre, por exemplo, a amplitude da
assistncia devida pelo Estado a famlias com crianas, em
demandas levadas ao Poder Judicirio com fundamento no art. 6,
inciso 1 da Lei Fundamental Alem, que dispe que o
matrimnio e a famlia esto sob a proteo especial da ordem
estatal.
Em acrdo de 1990, sobre a reduo do auxlio-criana
para pais abastados, o Tribunal Federal Alemo decidiu que
prestaes financeiras do Estado de incentivo famlia tambm
devem observncia reserva do possvel. Como critrio
delimitador, estabeleceu-se que determinada prestao estatal
estaria fora do alcance da reserva do possvel caso se tratasse uma
inadequao evidente para promoo do direito
constitucionalmente previsto.
J em 1992, ao manifestar-se sobre pretenso igualmente

fundada no art. 6, inciso 1, da Lei Fundamental Alem, que
intentava incluir o tempo sem contribuio previdenciria
dedicado aos cuidados dos filhos na contagem para fins de
aposentadoria, mais uma vez o Tribunal pautou sua deciso na
clusula da reserva do possvel. Todavia, nesta oportunidade,
acrescentou aos fundamentos da deciso o carter da
autolimitao judicial da reserva do possvel, ou seja, considerou
tal clusula uma forma da Corte Constitucional reconhecer que
no pode intervir na rea reservada pela Constituio livre
conformao poltica. 5
Em 2004, mais uma vez o Tribunal Federal Alemo
mencionou a clusula da reserva do possvel, desta vez ao analisar
a constitucionalidade da lei que tratava de auxlio a vivos e vivas
das vtimas de morte violenta que estivessem cuidando de filhos
comuns. Questionava-se a no concesso de tal auxlio nos casos
de pai e me de filhos ilegtimos. Na oportunidade, embora tenha
reconhecido a inconstitucionalidade da lei por ferir o princpio da
igualdade, o Tribunal destacou a clusula da reserva do possvel
para lembrar que no dever do Estado compensar todo e
qualquer gravame financeiro do cnjuge remanescente.
2. Introduo e evoluo da clusula da reserva do possvel

na jurisprudncia constitucional brasileira
No Brasil, a primeira referncia direta teoria da reserva
do possvel na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (STF)
ocorre no voto do Ministro Gilmar Mendes, no julgamento da
IF470-5, cujo pedido era a interveno federal no Estado de So
Paulo, tendo em vista o no pagamento de valor requisitado em
precatrio.
5 GAIER, Reinhard. Pretenses Positivas Contra o Estado e a Reserva do

Possvel na Jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal, in
CONSELHO DA JUSTIA FEDERAL, II Seminrio Internacional Brasil-
Alemanha, Thompson Flores, Cadernos do Centro de Estudos Judicirios, 27, 2011,
p.19, disponvel em http://www.cjf.jus.br/cjf/
CEJ-Coedi/gd/documentos/seriecadernoscej-27brasil-alemanha.pdf, ltimo
acesso em 06 de dezembro de 2016.
Aps mencionar o Acrdo Numerus Clausus do Tribunal

Federal Alemo como uma referncia no mbito da reflexo sobre
o impacto da proteo dos direitos fundamentais e da reduo das
desigualdades sociais, o Min. Gilmar Mendes expe que:
"Com efeito, no se pode exigir o pagamento da totalidade dos
precatrios relativos a crditos alimentares sem que, em
contrapartida, se estabelea uma anlise sobre se tal pagamento
encontra respaldo nos limites financeiros de um Estado zeloso
com suas obrigaes constitucionais. Tanto verdade que, ainda
que ocorra uma interveno no Estado de So Paulo, o eventual
interventor ter que respeitar as mesmas normas constitucionais
e limites acima assinalados pelo referido Estado, contando, por
conseguinte, com apenas 2% das receitas lquidas para
pagamento dos precatrios judiciais. Ao interventor tambm
ser aplicvel a reserva do financeiramente possvel. (STF -
IF: 470 SP, Relator: Min. MARCO AURLIO, Data de
Julgamento: 26/02/2003, Tribunal Pleno, Data de
Publicao: DJ 20-06-2003 PP-00058 EMENT VOL-
02115-01 PP-00007)
Frise-se que, ao fundamentar seu voto, o Ministro Gilmar

Mendes se ateve apenas ao aspecto financeiro da reserva do
possvel sendo que, inclusive, ao referir-se fundamentao do
Acrdo Numerus Clausus, valeu-se de expresso que sequer est
literalmente presente naquela deciso, qual seja, reserva do
financeiramente possvel (Vorbehalt des finanziellen Mglichen).
Conforme j exposto acima, o Acrdo do Tribunal
Federal Alemo menciona em sua fundamentao a reserva do
possvel (Vorbehalt des Mglichen), remetendo tal anlise em
primeiro momento racionalidade do pedido, e s aps aos
aspectos relativos sua exequibilidade financeira.
Importante notar que, alm do caso acima citado, h
diversos outros julgados do Supremo Tribunal Federal em matria
de pedido de interveno federal por no pagamento de
precatrios 6. Mesmo no se tratando de questo que envolva
6 A titulo de exemplificao: IF-AgR-ED 1012/SP; IF-AgR 506/SP; IF-AgR

2081; IF-AgR 3124;; IF 164/SP; IF-AgR 3977/SP; IF 2127/SP; IF 2737/SP;
IF 2805/SP; IF 2909/SP; IF 2975/SP; IF 3046/SP; IF 3773/RS; IF 171/SP;
diretamente direitos sociais, em todos estes acrdos h referncia

reserva do possvel, notadamente nos votos do Ministro Gilmar
Mendes.
Em abril de 2004 houve importante manifestao do STF
sobre o tema em anlise, no mbito da Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADF) n. 45, ajuizada
contra o veto do Presidente da Repblica sobre o 2 do art. 55 da
Lei de Diretrizes Oramentrias. Alegava o autor que o veto
presidencial configurava desrespeito a preceito fundamental
decorrente da Emenda Constitucional n. 29/2000, a qual foi
promulgada para garantir recursos financeiros mnimos a serem
aplicados nas aes e servios de sade. Como, posteriormente, o
Presidente da Repblica enviou ao Congresso Nacional projeto de
lei que restaurou integralmente o dispositivo vetado, a ADPF foi
julgada prejudicada.
No entanto, o voto do Ministro Relator Celso de Mello,
teceu importantes consideraes sobre a clusula da reserva do
possvel. Antes, o Relator destacou a competncia excepcional do
Poder Judicirio para formular e implementar polticas pblicas
nos casos em que os rgos estatais competentes (Poderes
Legislativo e Executivo), por descumprirem seus encargos
poltico-jurdicos, comprometerem a eficcia e a integridade de
direitos individuais e/ou coletivos constitucionalmente
assegurados, ainda que por normas programticas, frustrando e
inviabilizando o estabelecimento e a preservao de condies
materiais mnimas de existncia aos cidados.
Na sequncia, expos que:
(...) a clusula da reserva do possvel - ressalvada a
ocorrncia de justo motivo objetivamente afervel - no pode
ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se
do cumprimento de suas obrigaes constitucionais,
notadamente quando, dessa conduta governamental
negativa, puder resultar nulificao ou, at mesmo,
aniquilao de direitos constitucionais impregnados de um
IF 317/SP; IF 492/SP; IF 1317/SP; IF 1952/SP; IF 2257/SP; IF 449/SP; IF

237/SP; IF 1466/SP; IF 1690/SP; IF 2194/SP; IF 444/SP; IF 2915/SP; IF
298/SP; IF-AgR 2117/DF; IF-AgR 2663/RS; IF-AgR 4174/RS; IF-AgR
4176/ES.
sentido de essencial fundamentalidade. (...) (STF -

ADPF: 45 DF, Relator: Min. CELSO DE
MELLO, Data de Julgamento: 29/04/2004, Data de
Publicao: DJ 04/05/2004)
Ao resumir seus fundamentos, o Ministro Celso de Mello

analisou o contedo da reserva do possvel no sob a tica
estritamente financeira, mas com binmio que guarda fidelidade
em relao ao que fora originalmente preconizado pelo Acrdo
Numerus Clausus, do Tribunal Constitucional Federal Alemo:
(...) Ve-se, pois, que os condicionamentos impostos, pela
clusula da reserva do possvel, ao processo de
concretizao dos direitos de segunda gerao - de
implantao sempre onerosa -, traduzem-se em um
binmio que compreende, de um lado, (1) a razoabilidade
da pretenso individual/social deduzida em face do Poder
Pblico e, de outro, (2) a existncia de disponibilidade
financeira do Estado para tornar efetivas as prestaes
positivas dele reclamadas. (...)
(STF - ADPF: 45 DF, Relator: Min. CELSO DE
MELLO, Data de Julgamento: 29/04/2004, Data de
Publicao: DJ 04/05/2004)
Em julgamento do final de 2005 o Ministro Celso de

Mello retomou suas consideraes sobre a clusula da reserva do
possvel expostas na ADPF n. 45. Tal Ministro atuou como relator
do Recurso Extraordinrio (RE) n. 410.715, em demanda que
envolvia o direito educao 7, com origem em Ao Civil Pblica
apresentada pelo Ministrio Pblico do Estado de So Paulo
visando obrigar o Municpio de Santo Andr a, com fulcro no art.
208, IV, da Constituio da Repblica, providenciar vaga a criana
em creches e pr-escolas prximas de sua residncia.
7 Posicionamento semelhante viria a ser adotado pelo Supremo Tribunal Federal

em diversos julgamentos envolvendo o direito educao, dentre os quais
pode-se destacar AG. REG. no AI n. 455.802, Rel. Min. Marco Aurlio, DJ
17/08/2007; AG. REG. no RE n. 411. 518, Rel. Min. Marco Aurlio, DJ
26/04/2007; AG. REG. no RE n. 401.673, DJ 17/08/2007.
Na oportunidade, aps retomar sua argumentao j

exposta na ADPF n. 45, o Relator acrescentou que:
(...) a ineficincia administrativa, o descaso
governamental com direitos bsicos do cidado, a
incapacidade de gerir os recursos pblicos, a
incompetncia da adequada implementao
da programao oramentria em tema de educao
pblica, a falta de viso poltica do administrador na justa
percepo do enorme significado social de que se reveste a
educao infantil e a inoperncia funcional dos gestores
pblicos na concretizao das imposies constitucionais
estabelecidas em favor das pessoas carentes no podem nem
devem representar obstculos ao adimplemento, pelo Poder
Pblico, notadamente pelo Municpio (CF, art. 211,
2) da norma inscrita no art. 208, IV,
da Constituio da Repblica, que traduz e impe, ao
Estado, um dever de execuo inafastvel, sob pena de a
ilegitimidade dessa inaceitvel omisso governamental
importar em grave vulnerao a um direito fundamental
da cidadania (...).
(STF - RE: 410715 SP, Relator: Min. CELSO DE
MELLO, Data de Julgamento: 22/11/2005, Segunda
Turma, Data de Publicao: DJ 03-02-2006 PP-
00076, sem grifos no original)
Frise-se que tal argumentao est em consonncia com a

segunda observao feita no incio deste estudo sobre o contedo
do Acrdo Numerus Clausus, no sentido de que os direitos sociais
de participao no esto restritos ao acesso s estruturas
existentes em cada caso, podendo Poder Judicirio determinar aos
outros poderes a criao de estruturas para efetivao de direitos
sociais de participao, em cumprimento ao previsto pela Carta
Magna.
Ademais, ao contrrio do que se observa no julgamento
da Corte Alem, que reconhece os esforos do Estado no sentido
de cumprir com as polticas educacionais constitucionalmente
determinadas, no julgamento do RE n. 410.715 do STF tem-se
claramente caracterizado aquilo que o Tribunal Federal Alemo
denominou, em seus julgados da dcada de 1990, como

inadequao evidente para promoo do direito
constitucionalmente previsto.
O STF voltou a enfrentar a questo relativa reserva do
possvel em 2007, no julgamento da Ao Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) n. 3.768, que questionava a
constitucionalidade do art. 39 da Lei no 10.741/2003, denominada
Estatuto do Idoso, que assegura gratuidade dos transportes
pblicos urbanos e semiurbanos aos que tm mais de 65 anos. Ao
julgar, o STF decidiu pela constitucionalidade da norma
impugnada, que reproduzia o previsto no art. 230, 2, da
Constituio da Repblica, o qual possui eficcia plena.
Dentre outros argumentos, a autora da ADI n. 3.768
defendia que a gratuidade do transporte pblico a idosos constitui
direito social de uma parte da populao, sendo assim um direito
de segunda gerao, ou mesmo um direito de solidariedade ou
fraternidade, pertencente denominada terceira gerao. Isso seria
suficiente para inferir que sua implementao pelo poder pblico
municipal sempre deveria envolver prestaes positivas onerosas,
submetendo-se reserva do possvel.
Em seu voto, aps afirmar a irrelevncia de a qual gerao
seria o direito em questo pertencente, a relatora, Ministra Cmen
Lcia, exps dentre os fundamentos de seu voto:
(...) 8. A gratuidade do transporte coletivo representa
uma condio mnima de mobilidade, a favorecer a
participao dos idosos na comunidade, assim como
viabiliza a concretizao de sua dignidade e de seu bem-
estar, no se compadece com
condicionamento posto pelo princpio da
reserva do possvel .
Aquele princpio haver de se compatibilizar com a

garantia do mnimo existencial , sobre o qual
disse, em outra ocasio, ser o conjunto das condies
primrias scio-polticas, materiais e psicolgicas sem as
quais no se dotam de contedo prprio os direitos
assegurados constitucionalmente, em especial aqueles que se
referem aos fundamentais individuais e sociais ... que
garantem que o princpio da dignidade humana dota-se de

contedo determinvel (conquanto no determinado
abstratamente na norma constitucional que o expressa), de
vinculabilidade em relao aos poderes pblicos, que no
podem atuar no sentido de lhe negar a existncia ou de no
lhe assegurar a efetivao, de densidade que lhe concede
contedo especfico sem o qual no se pode afastar o
Estado. (...)
(STF - ADI: 3768 DF, Relator: CRMEN
LCIA, Data de Julgamento: 19/09/2007, Tribunal
Pleno, Data de Publicao: DJe-131 DIVULG 25-10-
2007, sem grifos no original)
Frise-se que, embora no tenha realizado uma descrio

analtica dos elementos necessrios para a aplicao da clusula da
reserva do possvel, tal qual fizera o Ministro Celso de Mello na
ADPF n. 45, a Ministra Carmen Lcia sequer adentrou na
discusso sobre o aspecto financeiro do tema, considerando o
direito em questo fora da margem de alcance de tal reserva, uma
vez que est diretamente ligado garantia do mnimo existencial.
Em 2008 a questo da reserva do possvel foi amplamente
analisada pelo Ministro Celso de Mello, em seu voto que abriu
divergncia ao voto da relatora, Ministra Ellen Gracie, e conduziu
a deciso do Tribunal no Agravo Regimental na Suspenso de
Tutela Antecipada n. 223 Pernambuco (STA 223-Agr-PE).
O que se discutia na STA 223-Agr-PE era o direito
sade de vtima que ficara tetraplgica a partir de ferimento em
assalto ocorrido em regio do Estado de Pernambuco, ao qual se
atribua omisso no desempenho da obrigao de oferecer
populao local nveis eficientes e adequados de segurana
pblica. O autor pleiteava que o STF afastasse deciso de sua
Presidente, Ministra Ellen Gracie, que suspendeu a eficcia da
antecipao de tutela concedida pelo Desembargador Relator do
processo no Tribunal de Justia do Estado do Pernambuco,
concedida em favor do postulante na causa principal.
Ao final, e com base nos fundamentos levantados no voto
do Ministro Celso de Mello, o acrdo restou assim ementado:
(...) A QUESTO DA RESERVA DO

POSSVEL : RECONH ECIMENTO DE
SUA INAPLICABILIDADE, SEMPRE QUE
A INVOCAO DESSA
CLUSULA PUDER COMPROMETER O
NCLEO BSICO QUE QUALIFICA O
MNIMO EXISTENCIAL ( RTJ 200/191-197)
O PAPEL DO PODER JUDICIRIO NA
IMPLEMENTAO DE POLTICAS
PBLICAS INSTITUDAS PELA CONSTIT
UIO E NO EFETIVADAS PELO
PODER PBLICO A FRMULA DA
RESERVA DO
POSSVEL NA PERSPECTIVA DA
TEORIA DOS CUSTOS DOS
DIREITOS: IMPOSSIBILIDADE DE SUA
INVOCAO PARA LEGITIMAR O
INJUSTO INADIMPLEMENTO DE
DEVERES ESTATAIS DE
PRESTAO CONSTITUCIONALMENTE
IMPOSTOS AO PODER PBLICO A
TEORIA DA RESTRIO DAS
RESTRIES ( OU DA LIMITAO DAS
LIMITAES) CARTER COGENTE E
VINCULANTE DAS NORMAS
CONSTITUCIONAIS, INCLUSIVE
DAQUELAS DE CONTEDO
PROGRAMTICO, QUE
VEICULAM DIRETRIZES DE POLTICAS
PBLICAS, ESPECIALMENTE NA REA
DA SADE ( CF , ARTS. 6, 196 E 197) A
QUESTO DAS ESCOLHAS TRGICAS
A COLMATAO DE OMISSES
INCONSTITUCIONAIS COMO
NECESSIDADE INSTITUCIONAL
FUNDADA EM
COMPORTAMENTO AFIRMATIVO DOS
JUZES E TRIBUNAIS E DE QUE
RESULTA UMA POSITIVA CRIAO

JURISPRUDENCIAL DO DIREITO
CONTROLE JURISDICIONAL
DE LEGITIMIDADE DA OMISSO DO
PODER PBLICO : ATIVIDADE DE
FISCALIZAO JUDICIAL QUE SE
JUSTIFICA PELA NECESSIDADE DE
OBSERVNCIA DE
CERTOS PARMETROS
CONSTITUCIONAIS (PROIBIO DE
RETROCESSO SOCIAL, PROTEO AO
MNIMO EXISTENCIAL, VEDAO DA
PROTEO INSUFICIENTE E PROIBIO
DE EXCESSO) DOUTRINA
PRECEDENTES DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL EM TEMA DE
IMPLEMENTAO DE POLTICAS
PBLICAS DELINEADAS NA CONSTITUI
O DA REPBLICA ( RTJ 174/687
RTJ 175/1212-1213 RTJ 199/1219-1220)
RECURSO DE AGRAVO PROVIDO .
(STF - STA: 223 PE, Relator: Min. Presidente
Ellen Gracie, Data de Julgamento: 12/03/2008,
Data de Publicao: DJe-049 DIVULG
17/03/2008 PUBLIC 18/03/2008)
A ementa bem resume o voto do Ministro Celso de Mello

e mostra que, alm de retomar os argumentos j expostos para
afastar a incidncia da reserva do possvel na ADPF n. 45, ele
trouxe novos e significativos elementos doutrinrios para sua
deciso, como a teoria da restrio das restries, e a questo das
escolhas trgicas.
Em linhas gerais, a teoria da restrio das restries busca
estabelecer limites s restries aos direitos fundamentais, de
modo que aquelas sejam vlidas e no anulem estes. No presente
caso, buscou-se restringir a restrio imposta pela reserva do
possvel ao direito fundamental sade.
J a questo das escolhas trgicas, residiria no dilema

instaurado pelo caso concreto que levava os julgadores do
Supremo Tribunal Federal a manifestarem-se sobre a tenso
dialtica entre, de um lado, a necessidade do Estado tornar
concretas as aes e prestaes de sade em favor de determinado
cidado e, de outro, as dificuldades governamentais de viabilizar
os sempre escassos recursos financeiros.
Em 2010, o tema da efetivao do direito sade
novamente veio a ser confrontado com a clusula da reserva do
possvel perante o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do
Agravo Regimental na Suspenso de Liminar n. 47 (SL 47-
AgR/PE), requerido pelo Estado de Pernambuco e relatado pelo
Ministro Gilmar Mendes.
No caso, tratava-se de pedido de suspenso de liminar,
proferida pelo ento Presidente do STF, Ministro Nelson Jobim,
em desfavor do Municpio de Petrolina, para que este adotasse
oito providncias administrativas para a melhoria imediata do
atendimento no Hospital Dom Malan, e em desfavor do Estado
de Pernambuco e da Unio, para que estes adotassem todos os
meios necessrios para auxiliar o Municpio de Petrolina do
cumprimento das medidas.
O relator, em seu voto, destacou que a questo dos
direitos fundamentais sociais enfrenta, em determinados regimes
constitucionais, desafios que no se colocam ao ordenamento
constitucional brasileiro. Isto porque, ao contrrio do que ocorre
com a Constituio da Repblica do Brasil de 1988, que possui
um amplo e detalhado rol de direitos sociais, h Estados com
Constituio Federal que praticamente no contm direitos
fundamentais sociais de maneira expressa, como o caso da
Alemanha.
Nesse sentido, segundo o relator do julgamento em
questo, diversos dispositivos do texto constitucional (arts. 5, 1,
6, 196, 201, 203, 205, 215 e 217) demonstram que a Constituio
de 1988 acolheu os direitos sociais como autnticos direitos
fundamentais, restando claro que as demandas que visam a
efetivao de prestaes de sade devem ser resolvidas a partir do
contexto e das peculiaridades do ordenamento constitucional
brasileiro.
O voto do Ministro Gilmar Mendes ainda traz o

importante dado, constatado no decorrer de debates ocorridos na
Audincia Pblica-Sade promovida pelo STF, de que na quase
totalidade dos casos que so levados ao Poder Judicirio
envolvendo o direito sade, o que se pleiteia no a criao ou
implementao de polticas pblicas, mas apenas a determinao
judicial do efetivo cumprimento de polticas pblicas j existentes.
Isto afastaria do argumento de que o Poder Judicirio, ao julgar
tais casos, estaria interferindo na esfera de competncia dos
Poderes Legislativo e Executivo.
Importante frisar que, ao mencionar a relao da clusula
da reserva do possvel com o tema sob julgamento, o Ministro
Gilmar Mendes enfatizou a tenso de tal clusula com a ideia do
mnimo existencial, citando tambm as ideias de Claus-Wilhelm
Canaris sobre a proibio de proteo insuficiente. Eis o trecho:
As divergncias doutrinrias quanto ao efetivo mbito de
proteo da norma constitucional do direto sade
decorrem, especialmente, da natureza prestacional desse
direito e da necessidade de compatibilizao do que se
convencionou denominar mnimo existencial e reserva do
possvel (Vorbehalt des Mglichen).
Como tenho analisado em estudos doutrinrios, os direitos
fundamentais no contm apenas uma proibio de
interveno (Eingriffsverbote), expressando tambm um
postulado de proteo (Schutzgebote). Haveria, assim,
para utilizar uma expresso de Canaris, no apenas uma
proibio de excesso (bermassverbot), mas tambm uma
proibio de proteo insuficiente (Untermassverbot)
(Claus-Wilhelm Canaris, Grundrechtswirkungen um
Verhltnismssigkeitsprinzip in der richterlichen
Anwendung und Fortbildung desPrivatsrechts, Jus, 1989,
p. 161).
(STF - SL: 47 PE, Relator: Min. Gilmar Mendes
Presidente, Data de Julgamento: 17/03/2010, Tribunal
Pleno, Data de Publicao: DJe-076 DIVULG 29-04-
2010)
Ao final, o STF, seguindo o voto do relator, decidiu pela

manuteno da liminar, utilizando a ponderao como frmula
para solucionar problemas concretos de tenso entre a efetivao
de um direito social, em todas as perspectivas que ele envolve, e a
limitao financeiro-oramentrio, considerando os conflitos entre
direitos individuais e bens coletivos.
3. O estgio atual da reserva do possvel na jurisprudncia

constitucional brasileira
A partir da evoluo jurisprudencial em torno da reserva
do possvel, e observando suas recentes decises 8 envolvendo
amplo leque de direitos sociais, tais como direito sade, direito
moradia e educao, alm de questes envolvendo a dignidade
8 A ttulo de exemplificao, veja-se ARE: 745745 MG, Relator: Min. CELSO

DE MELLO, Data de Julgamento: 02/12/2014, Segunda Turma, Data de
Publicao: DJe-250; AI: 598212 PR, Relator: Min. CELSO DE MELLO, Data
de Julgamento: 25/03/2014, Segunda Turma, Data de Publicao: ACRDO
ELETRNICO DJe-077; RE: 763667 CE, Relator: Min. CELSO DE MELLO,
Data de Julgamento: 22/10/2013, Segunda Turma, Data de Publicao: DJe-246;
AI: 764969 RS, Relator: Min. CELSO DE MELLO, Data de Julgamento:
19/11/2013, Segunda Turma, Data de Publicao: ACRDO ELETRNICO
DJe-250; RE: 581352 AM, Relator: Min. CELSO DE MELLO, Data de
Julgamento: 29/10/2013, Segunda Turma, Data de Publicao: ACRDO
ELETRNICO DJe-230; ARE: 727864 PR, Relator: Min. CELSO DE
MELLO, Data de Julgamento: 04/11/2014, Segunda Turma, Data de
Publicao: ACRDO ELETRNICO DJe-223; ARE: 941690 RR -
RORAIMA, Relator: Min. MARCO AURLIO, Data de Julgamento:
04/02/2016; ARE: 639337 SP, Relator: Min. CELSO DE MELLO, Data de
Julgamento: 23/08/2011, Segunda Turma; ARE: 935345 RJ - RIO DE
JANEIRO, Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento:
24/02/2016; RE 642.536-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de
27.2.2013; RE 815.003, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 19.11.2015; ARE 925.641-
AgR, Rel. Min. Crmen Lcia, DJe 11.12.2015, e ARE 923.810, Rel. Min. Luiz
Fux, DJe 26.11.2015; ARE: 948163 RJ - RIO DE JANEIRO, Relator: Min.
EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 24/02/2016, Data de Publicao: DJe-
037 29/02/2016; ARE: 947823 RS - RIO GRANDE DO SUL 0017429-
89.2012.8.21.0004, Relator: Min. EDSON FACHIN, Data de Julgamento:
24/02/2016, Data de Publicao: DJe-036 26/02/2016; RE: 933641 SC -
SANTA CATARINA 5001035-88.2011.4.04.7205, Relator: Min. ROBERTO
BARROSO, Data de Julgamento: 29/02/2016, Data de Publicao: DJe-040
03/03/2016
humana dos reclusos em penitencirias, nota-se que o Supremo

Tribunal Federal, com algumas variaes, reiteradamente
manifesta-se no sentido de que:
a) A inaplicabilidade da reserva do possvel deve ser
reconhecida sempre que a invocao de tal clusula
puder comprometer o ncleo bsico que qualifica o
mnimo existencial;
b) O Poder Judicirio pode determinar a implementao
de polticas pblicas institudas pela Constituio e
no efetivadas pelo Poder Pblico;
c) No se pode invocar a reserva do possvel, mesmo na
perspectiva da teoria dos custos dos direitos, para
legitimar o injusto inadimplemento de deveres estatais
de prestao constitucionalmente impostos ao poder
pblico;
d) Deve-se aplicar a teoria da restrio das restries (ou
da limitao das limitaes), reconhecendo o carter
cogente e vinculante das normas constitucionais,
mesmo as de contedo programtico que veiculam
diretrizes de polticas pblicas;
e) Coloca-se aos julgadores a questo das escolhas
trgicas, sendo a colmatao de omisses
inconstitucionais uma necessidade institucional
fundada em comportamento afirmativo dos juzes e
tribunais e da qual resulta uma positiva criao
jurisprudencial do direito.
Lembre-se ainda que, afora os casos em que envolvem
direitos sociais, e com uma construo argumentativa distinta da
acima detalhada, a clusula da reserva do possvel fora levantada
como fundamento vlido para negar pedidos de interveno
federal com fulcro no no pagamento de precatrios, conforme j
exposto neste estudo.
CONSIDERAES FINAIS
A clusula da reserva do possvel surge como formulao
do Tribunal Constitucional Federal Alemo ao proferir, em 1972,
o Acrdo Numerus Clausus, admitindo que a implementao de
direitos que envolvam um dever positivo de promoo por parte
do Estado pode ficar condicionada racionalidade do pedido e

disponibilidade financeira para sua execuo.
J na dcada de 1990, a jurisprudncia do Tribunal
Constitucional Federal Alemo estabeleceu que a prestao estatal
estaria fora do alcance da limitao imposta pela reserva do
possvel caso se tratasse uma inadequao evidente para promoo
do direito constitucionalmente previsto.
Lembre-se que a clusula da reserva do possvel fora
concebida pela Corte Constitucional da Alemanha, um Estado
Social consolidado que h muito no enfrenta problemas
primrios relativos a preocupaes com a garantia de necessidades
bsicas para sobrevivncia de seus cidados.
Ademais, a Lei Fundamental Alem, ao contrrio da
Constituio da Repblica do Brasil de 1988, no possui em seu
texto um descritivo analtico de direitos sociais. Disto surge a
necessidade de uma ampla e complexa fundamentao terica e
principiolgica da extenso dos direitos sociais e,
consequentemente, de suas restries.
Ao transplantar para a jurisprudncia constitucional
brasileira a clusula da reserva do possvel, inclusive com expressa
referncia sua origem germnica, o Ministro Gilmar Mendes, do
Supremo Tribunal Federal, emitiu seu voto com dois aspectos
que, quando comparados construo do Acrdo Numerus
Clausus, merecem especial ateno: a) a aplicao em uma
demanda no diretamente relacionada a um dever positivo de
promoo por parte do Estado, uma vez que a demanda versava
sobre pedido de interveno federal no Estado de So Paulo pelo
no pagamento de precatrios; e b) a anlise ignorou o aspecto
primrio relativo razoabilidade do pedido e incidiu apenas sobre
a sua exequibilidade financeira.
A partir de ento, nota-se que a jurisprudncia do STF se
desenvolveu em dois sentidos diversos: um de aplicao da
reserva do possvel para negar pedidos de interveno federal e
outro de no aplicao da reserva do possvel em temas ligados a
direitos sociais, observadas determinadas circunstncias.
No que tange aos casos envolvendo direitos sociais, h de
se frisar que o Brasil Estado com condies socioeconmicas
bastante dspares daquelas observadas no bero da reserva do
possvel. A escassez de recursos pblicos, aliada e ampliada por

sua m-gesto, so elementos recorrentes nos diversos nveis
federativos brasileiros.
Analisando-se os aspectos fticos envolvidos em algumas
das decises citadas neste estudo, verifica-se que, enquanto na
Alemanha a discusses constitucionais que originaram a clusula
da reserva do possvel giravam em torno, por exemplo, do acesso
ao estudo no curso superior de medicina ou da contagem do
tempo de cuidado dedicado aos filhos para fins previdencirios,
no Brasil as demandas envolvem o acesso a medicamentos ou
tratamentos essenciais sobrevivncia ou ao direito de uma me
e/ou pai deixar seu filho em uma creche prxima sua casa
enquanto trabalha.
Ademais, a Constituio de 1988 possui em seu texto um
rol analtico de direitos sociais, bem como definies de polticas
pblicas para sua implementao, que, por si s, vinculam
juridicamente os atos dos Poderes Executivo e Legislativo.
Em tal contexto, a jurisprudncia constitucional do STF
tem se desenvolvido no sentido de que, no mbito dos direitos
sociais, a clusula da reserva do possvel no pode ser invocada
quando se trate de implementao de direito que componha o
ncleo bsico do mnimo existencial ou quando se verifique
injusto inadimplemento de deveres estatais de prestao
constitucionalmente impostos ao poder pblico.
BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios

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Janeiro: Renovar, 2009.
CAPTULO XXXVI
Fanfiction , obra derivada,

Novas tecnologias e estado cultural
CARLA EUGENIA CALDAS BARROS 1

Universidade Federal de Sergipe (Brasil)
Toda obra literria necessariamente uma procura.. (...)

Romance, autobiografia, ensaio, no existe obra literria
vlida que no seja esta procura. (Simone de Beauvoir)
I. INTRODUO
Novos equilbrios se impem na sociedade civil e no
Estado com o surgimento de vrias mutaes sociais surgidas com
as novas tecnologias, com as novas mdias. O estado precisa
desempenhar atividade estratgica para facilitar a harmonia, a
integrao, a cooperao entre os atores envolvidos na difuso da
cultura, na sua transmisso, na sua divulgao, na segurana
jurdica dos direitos autorais. A partir da apresentao do direito
constitucional liberdade de expresso artstica, do conceito de
arte e seu conceito aberto, vamos construindo uma anlise das
obras derivadas de fanfiction ( obra de f).
II. DESENVOLVIMENTO
2.1. O que fanfiction ?
O vocbulo fanfiction, proveniente da lngua inglesa, a
unio de duas outras palavras: Fan (f) e fiction (fico). A origem
de fiction o radical latino fict, que confere s formas verbais o
sentido de "criar ou inventar" (CAVALIERI, 2011. p. 22). Por sua
vez, fan (diminutivo de fanatic: fantico, do latim fanaticus) foi
1 Professora aposentada da graduao e Ps graduao em Direito da

Universidade Federal de Sergipe/UFS
846 Carla Eugenia Caldas Barros
utilizado primeiramente no final do sculo XIX, pelos meios

jornalsticos, para descrever os seguidores de times esportivos
profissionais (JENKINS, 2013. Cap. 1, p. 12-16). 2
Traduzida livremente, a expresso
designa uma "fico de f" ou "criao
de f". A prtica envolve a produo de
textos literrios por admiradores de
determinada obra (livro, filme, srie
televisiva, quadrinhos, dentre outros)
ou de celebridade. Estes escritos do
continuidade, preenchem lacunas ou
incorporam novos pontos de vista s
obras originrias; ou ento, podem
abordar de forma ficcional a vida de
pessoas reais (no caso de celebridades). 3
Quando a Internet cresceu e a

tecnologia se tornou mais acessvel, as
listas
se proliferaram e se tornaram ainda mai
s especficas. Com o One.List , e Groups,
e Yahoo.com, qualquer um podia ter a
sua prpria lista. O surgimento do
escner, do vdeo digital e da tecnologia
do compartilhamento facilitou
imensamente o acesso s produes
japonesas (anime, manga e yaoi) aos de
2 JENKINS, Henry. Textual poachers: television fans and participatory culture -

updated 20th aniversaryed.(ebook)New York: Routledge, 2013, apud
PLACIDO, Izabel , A funcionalizao do direito autoral frente s fanfictions
Disponvel em
https://www.academia.edu/15588594/A_FUNCIONALIZA%C3%87%C3
%83O_DO_DIREITO_AUTORAL_FRENTE_%C3%80S_FANFICTIO
NS, Acesso em 17 out 2016, p.14.
3PLACIDO,Izabel , A funcionalizao do direito autoral frente s fanfictions,
Disponvel em
https://www.academia.edu/15588594/A_FUNCIONALIZA%C3%87%C3
%83O_DO_DIREITO_AUTORAL_FRENTE_%C3%80S_FANFICTIO
NS, Acesso em 17 out 2016, p.14.
Fanfiction, obra derivada, Novas tecnologias e estado cultural ...
lngua inglesa -tanto o acesso ao
material quanto s tradues. Logo, a
expanso permitiu a comunicao entre
fs, a traduo e adaptao dos termos,
formas e prticas de f. Produz-se mais
" fanlabel" (feito de f) do que nunca:
no apenas os fs escrevem fanfictions,
mas fazem vdeos e vdeos de msica
(vidding), arte ( fanart ) e uma infinidade
de variaes permitidas pela
tecnologia. 4
Do porqu da escolha da Obra Harry Potter 5 para falar de

fanfiction? Porque esta obra representa no nosso tempo toda a
mutao do direito do autor face a Internet. Porque a partir desta
obra e seu personagem central Harry Poter e em face a revoluo
digital, vrias obras foram surgindo em derivao obra originria,
dando-lhe novas feies que no as originrias e outros autores
vo dando sua personalidade a esta obra derivada.
2.2. O fanfiction no contexto Constitucional: uma

apresentao do Estado Cultural
Hacia 1982 desarroll la teora de la
Constitucin como cultura, o dicho de
otro modo, del principio cientfico-
cultural. K. Popper fue esclarecedor
para m solamente con respecto a su
concepto de la sociedad abierta, es
decir, el rechazo de todos los sistemas
totalitarios como el nacional socialismo,
el fascismo, el marxismo y el leninismo.
PLACIDO, Izabel, op. Cit,. P.20-21.

4
O FanFiction.Net no exibe informaes diretas de quantos usurios possui

5
ou de quantos arquivos armazena. Todos os dados mostrados so

fragmentados de alguma forma (por categoria ou por mdia, por exemplo).
No entanto, possvel abstrair alguns exemplos prticos. Por exemplo, de
todas as categorias do grupo fanfiction que se encontra neste site , o
nmero absoluto de arquivos o de
Harry Potter, na categoria "livros" Ibem, idem, p.23.
No comparto su crtica a Platn,

porque, como es sabido, segn una
observacin ingeniosa de Whitehead,
todo pensamiento es una cita a pie de
pgina a la obra de Platn. A diferencia
de Popper intento fundamentar la
sociedad abierta a partir del principio
cientfico-cultural. Y hasta donde yo s,
esto no es lo que pretende Popper. Sin
cultura el ser humano, a pesar toda la
apertura, caera a un precipicio. Por lo
dems, hoyenda no existen, en mi
opinin, tres mundos. Existe solamente
un mundo, aunque por supuesto se
trata de mundo con grandiversidad
cultural. Tampoco comparto la idea de
primer mundo, segundo mundo y
tercer mundo, porque tiende a una
cuestin valorativa que no es correcta.
El primer mundo, es decir la as
llamada vieja Europa, an hoy puede
aprender mucho del tercer mundo.
Esto es especialmente vlido para el
derecho constitucional. Pinsese por
ejemplo en la figura del defensor del
pueblo en Amrica Latina, a la cual
aport especialmente Mxico. Peter
Haberle.
A Ciencia da Cultura na Constituio, teoria abraada por

Peter Haberte, muito embora para muitos doutrinadores
constitucionalistas no considerem o Prembulo como parte
desta, vem de forma transversal, recepcionar a diversidade cultural
tanto homenageada, ao declinar que a sociedade brasileira uma
sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos. O que de uma
forma recepciona o direito fundamental da liberdade de expresso
artstica sem amarras, sem avaliao.Completo o raciocnio com
as palavras de Gonzalz: O direito curvo um paradoxo. (...) O
Direito Curvo no abandona a forma em seu estado mais puro,
porm no se origina no equvoco da purificao jurdica do
kelseanismo a partir da hipertrofia ocorrida no formalismo
ocidental. (..) Observo que o direito se empena, se arqueia , se
curva e que se ondula..O Direito curvo no pice, cpula; no
vrtice, circularidade. Numa palavra: no frontalidade, mas
revoluo. 6 Ento conclui-se que muito embora a raiz de direito
vem do latim REX-REGIS que significa rei: aquele que dirige,
quem manda, de modo direito, reto, atualmente quem manda tem
que ser curvo.
Prembulo da CF de 1988.
Ns, representantes do povo brasileiro,

reunidos em Assemblia Nacional
Constituinte para instituir um Estado
Democrtico, destinado a assegurar o
exerccio dos direitos sociais e
individuais, a liberdade, a segurana, o
bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justia como valores
supremos de uma sociedade fraterna,
pluralista e sem preconceitos, fundada
na harmonia social e comprometida, na
ordem interna e internacional, com a
soluo pacfica das controvrsias,
promulgamos, sob a proteo de Deus,
a seguinte CONSTITUIO DA
REPBLICA FEDERATIVA DO
BRASIL 7.
O pensamento de Haberle sobre a
ciencia da constituio com cultura e o
6 GONZALZ, Jos Calvo. Direito Curvo, Trad. Andr Karam

Trindade, Porto Alegre: Editora livraria do Advogado, 2013, p.30.
7 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia.
DF. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.h
tm. Acesso em 07 de janeiro de 2017.
estado cultural est bem expresso, o

texto a seguir:
La Constitucin no es solamente un
orden jurdico para juristas que ellos
interpretan segn viejas y nuevas reglas;
ella tiene uma eficacia esencial tambin
como gua para los no juristas: para los
ciudadanos. La Constitucin no es
solamente un texto jurdico ni tampoco
una acumulacin de normas superiores,
es tambin expresin de un estado de
desarrollo cultural, un medio de
autorrepresentacin de un pueblo, un
espejo de su herencia cultural y un
fundamento de sus nuevas
esperanzas.8
La pluralidad de las culturas nacionales

y regionales se considera
contemporneamente,por lo general,
herencia cultural. Clusulas parecidasa
la herencia cultural se encuentran a
nivel mundial en Constituciones ms
recientes de Estados nacionales y
suempleo por Europa como totalidade
hace necesario descifrar este afortunado
trmino. 9
La constitucin del pluralismo que caracteriza el Estado

constitucional.
Lo puramente jurdico no abarca todo

lo que La Constitucin es. La
Constitucin de un pueblo es la imagen
8 HABERLE, Peter . La Constitucion como Cultura, p.193

9Ibem, idem, p. 192
de una sociedad concebida como
idnea en un tiempo y lugar
determinados. Esa imagen es aquello
que esa sociedad aspira a ser, la propia
comunidad se crea esa imagen a seguir;
acuerda perseguirla no slo como un
club social, sino como una meta seria,
tan seria que su poder soberano es
depositado y utilizado con ese objetivo.
La verdad no pierde su valor cientfico
ni socio-poltico, por el contrario, se
vuelve un elemento fundamental del
Estado constitucional y de la disciplina
que lo observa y conforma, y se
reconceptualiza, alejada del
fundamentalismo epistmico. Las
instituciones cientficas y jurdico-
polticas deben tener como premisa y
objeto la proteccin de estas libertades
en tanto que constituyen culturalmente
a cada miembro de la humanidad;
garantizarlo es el principal objetivo del
Estado constitucional. Esto significa
entender la Constitucin como cultura
y a la disciplina que la estudia como
ciencia de la cultura. 10
Con una gran honestidad intelectual
Hberle realiza un verdadero inventario
de las teoras de la verdad. Enumera
verdades lgicas, lingsticas,
experimentales, por correspondencia, a
travs de los juegos del lenguaje
(Wittgenstein), verdades en la ciencia,
en el arte y en la poesa, mltiples
10MARTNEZ ,Pedro Daniel Gonzlez Rivas , An approach to the

iusculturalismof Peter Hberle Disponvel em
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-
91932012000200006, Acesso em 23 dez 2016.
pretensiones de verdad de los

diferentes textos, cientficos, artsticos,
jurdicos (Gadamer). Verdad como
capacidad de consenso de los
participantes de la comunicacin libre y
universal (Habermas). (...) El jurista
dice Hberle- debera sentirse animado,
echar mano del inventario, incorporar a
sua signatura y horizonte de estudiolos
textos y contextos que sobrepasan el
problema de la verdad. Concebir el
Estado constitucional como ciencia de
la cultura es absolutamente necesario
cuando se enfrenta el problema de la
verdad en los Estados
constitucionales. 11
No deixa de ser uma leitura sociolgica, jurdica do Estado

Cultural para o qual estamos todos nos dirigindo. Com o Estado
Cultural poderemos ver a integrao de atividades pblicas no
mercado sendo executadas progressivamente por entes privados
incumbidos de uma atividade pblica, de interesse pblico. O
Estado Cultural avocaria para suas funes, reas estratgicas
enquanto que, as suas atividades operacionais seriam repassadas
para os entes privados. O papel do Estado Cultural estratgico
seria o de ser o elo de cooperao entre as foras de uma
eficcia concorrencial e o princpio da livre iniciativa privada de
mercado. E, assim, o crescimento da anlise econmica do direito
de autor os coloca para decidir, para balancear o interesse pblico
e o interesse privado.
Autour de La propriet intelectuelle se

joue la bataille des nouvelles formes
dappropriation prive des
connaissances et desa frontrires
mouvantes entretenues avec Le
11 HBERLE, Peter, Verdad y Estado constitucional, op. cit. p. 12 apud

domaine La libre disposition Du
public ou pas. 12
Pode algum praticar o fanfiction e esta atingir a propriedade

de outrem, no caso, o autor da obra originria, Esta obra literria
derivada est includa e protegida pelo direito constitucional de
expresso artstica! Mais do que correto afirmar que se aplica
integralmente o direito constitucional expresso artstica,
consubstanciada no inciso IX, do art. 5 da CF de 1988, abaixo
transcrito.
5 - Todos so iguais perante a lei, sem

distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida,
liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
IX - livre a expresso da atividade
intelectual, artstica, cientfica e de
comunicao, independentemente de
censura ou licena;
Nesse sentido, merece destaque a doutrina de Leonardo Martins

(2013, p.3) acerca do tema:
Trata-se do direito fundamental

definido pelo constituinte brasileiro
no art. 5, IX, da CF, segundo o qual
o exerccio da atividade artstica
deve ser livre. Como primeira
aproximao escolha terminolgica
do constituinte, pode-se dizer que a
liberdade subjetiva do exerccio da
atividade artstica equivale liberdade
enquanto bem jurdico-constitucional objetivo
12 BENHAMOU, Francoise et al . Droit dauteur et copyright. , Paris: La

dcouverte, 2007, p.114.
(direito constitucional) da expresso

artstica. Igualmente correto
entender que este abrange aquele.
Entendido em seu contexto (sistema)
normativo, o direito constitucional
expresso artstica um direito
fundamental liberdade artstica
que engloba as mencionadas
dimenses jurdico-subjetiva e
jurdico-objetiva. 13
Trata-se de questo doutrinria

defendida por Dimitri Dimoulis sobre
a bidimensionalidade natureza
jurdica do direito fundamental
constitucional liberdade e expresso
artstica. 14
Afinal o que arte? A hermenutica constitucional de

escol, ao interpretar o inciso IX do art. 5 da CF, nos declina
que a atividade considerada livre ser a restrita ao sujeito o
qual se volta, se dedica arte e, por conseguinte, liberdade
artstica.
V-se ento, quo sensvel para o Constituinte, quer
brasileiro, quer alemo, garantir a autonomia da arte. Com a
figura jurdica declinada em doutrina constitucionalista de
escol de Estado-rbitro da arte, indagar-se-ia se a arte em seu
conceito no ficaria restrita , no qual se passaria a excluir
quaisquer outras modalidades de arte que vm surgindo com a
contemporaneidade. Afinal, proteger o que no se conhece ou
o que no se sabe se vir a existir um dilema. Dentro de um
conceito aberto de arte, o limite da interpretao
13 MARTINS, Leonardo.Direito Constitucional expresso-liberdade artstica in

Direito da Arte, So Paulo: Atlas,2013, p.3.
14 O constituinte alemo foi muito mais alm ao incluir tambm ao crculo da tal
liberdade tanto a arte, a cincia, a pesquisa e o ensino, levando

jurisprudncia e judicirio alemes interpretao de que liberdade artstica
direito pblico subjetivo.
constitucional no que tange arte o de no ter limites a
qualquer violao da ordem jurdico-constitucional a respeito
do tema arte. Poder-se-ia falar, assim, em neutralidade esttica
do Estado. 15
A nossa Constituio Federal de 1988 diante deste
dilema no clara em relao a limites ao conceito de
liberdade de expresso artstica como o faz em outros locais
que trata de liberdade de imprensa, de expresso e etc,fato que
dificulta a interpretao do que efetivamente protegido
constitucionalmente ou no. O Estado rbitro poder
interagir com o artista para se auto regularem neste conceito
de arte, pois a personalidade do artista ali est presente, alm
de outros parmetros pois a arte tem aspectos multifacetados.
Uma vez assegurado que o conceito

formal no induza ao equvoco de
entender a liberdade artstica como
sendo essencialmente um instituto ou
elemento integrante do suposto
instituto matriz liberdade de
comunicao, ele pode servir de
primeiro norte ao operador jurdico-
constitucional. As espcies
tradicionais de arte configuram,
destarte, um rol exemplificativo e no
taxativo. A busca pelo titular do direito
fundamental liberdade artstica pelo
rompimento de fronteiras formais
comportamento pelo menos prima facie
protegido pela norma do art. 5, IX, da
CF. Seu carter ou sua dimenso
jurdico-objetiva pode complement-lo,
15 Muitos doutrinadores falam em neutralidade tica do estado e no neutralidade

esttica do Estado. Conceito mais aberto da arte, no qual ela prpria se auto
reconhece, se auto entende, no pensamento filosfico constitucional de Peter
Haberle e Morlok. Para Peter Haberle definir arte bem como sua proteo a
nvel constitucional, vale afirmar que a deciso dever ser partilhada entre os
atores envolvidos.
mas no relativiz-lo. As hipteses de

restrio do direito fundamental em
pauta no podem ser procuradas nos
chamados limites imanentes ao
prprio direito fundamental, to
tenazmente defendidos pelos adeptos
de uma teoria institucionalista dos
direitos fundamentais. 16
Diz ainda Martins:
O teor do art. 5, IX CF no faz tal

restrio. Assim, todo aquele que
realizar pela primeira e talvez nica
vez uma atividade artstica, sendo
brasileiro ou estrangeiro residente (art.
5, caput, da CF) ser titular desse
direito fundamental, podendo imp-lo
judicialmente. Em face da referida
pluralidade conceitual sobre a arte e das
dvidas reinantes, sua definio deve
permanecer em princpio aberta,
resolvendo-se o problema da fixao
do alcance da rea de proteo com a
anlise do contexto no qual se praticou
aquilo que o indivduo titular do direito
fundamental entenda ser arte. Por isso,
o primeiro fator relevante que o
titular em potencial acredite que esteja
fazendo arte, que ele parta, portanto, de
uma motivao artstica, sendo que
critrios de qualidade so absolutamente
proibidos Toda expresso artstica que
cair na rea de proteo ser
16 MARTINS, Leonardo, op. Cit, p.11.

protegida pelo direito fundamental ora
estudado. 17
No entanto, o que poder ocorrer se em uma obra de

fanfiction, um determinado personagem com determinado perfil
na obra originria passa a ter outro perfil por vezes com
carter delituoso, contra as regras e bons costumes?
Pode-se melhorar, modificar obra existente sem autorizao
do autor da obra originria? plgio, contrafao? Como fica a
liberdade artstica diante da criao de obra derivada?
O que se protege afinal a rea da criao da obra ou a
rea da exposio e efeito da obra? Ambas so protegidas.
Tanto a obra literria originria como a obra derivada, no
caso, a obra fanfiction.
Porm, essa unidade insolvel entre criao e efeito
pertinente rea de proteo normativa do art. 5, IX da CF
em razo do significado comunicativo da arte no impede que
a identificao das tpicas condutas e fatos que fazem parte do
momento (rea) da criao revele, primeiro, que as potenciais
colises com outros bens jurdicos relevantes e, por vezes, com
dignidade constitucional so quantitativamente inferiores
quando comparadas quelas latentes na rea do efeito e,
segundo, que como j aludido, a intensidade de uma
interveno estatal nessa parte da rea de proteo seja, em
regra, superior quando comparada intensidade de intervenes
estatais que recaiam to somente na rea do efeito da obra
artstica. 18
A outra face da moeda que a rea de efeito o o
setor em que arte pode cair de fato em conflito com interesses
[jurdicos, constitucionais] contrapostos.19
Leciona ainda Martins, sobre o conceito aberto de arte:
Segundo o conceito aberto, arte seria,

portanto, tudo o que puder ser
interpretado de diversas formas,
17Ibid, p.13.
18Ibid, p.15-16
19 Pernice, 2004: 701 Apud Leonardo Martins, op. Cit. P. 17
resultando em uma riqueza ou

pluralidade de significados. Por isso,
no sem razo que alguns autores
preferem chamar tal conceito de
conceito de arte orientado
semanticamente (bedeutungsorientierter
Kunstbegriff). Arte como processo de
comunicao est no seu cerne e
deve seu lastro terico e
metodolgico semitica. A obra
artstica entendida como meio
(significante) em um processo aberto
de comunicao, dependente da
intersubjetividade dos comunicantes e,
por isso mesmo, essencialmente
diferente da obra cientfica. 20
Enfim no h dvida quando se escuta uma sinfonia de

Bach, assiste-se a um filme de Glauber Rocha, l-se Ariano
Suassuna, e no nosso caso em tela, l-se uma fanfiction derivada da
obra Harry Potter que estamos diante de uma obra bem definida
em todos seus olhares multifacetados. E, sob o ponto de que
quando uma autoridade judiciria tiver que enfrentar anlise
jurdica sobre a possibilidade de ter ocorrido plgio, contrafao
de uma obra, no cabe a esta entrar no mrito se a obra ruim,
mal escrita, mal dirigida, mal desenvolvida, porque como j foi
dito anteriormente, a obra reflete a personalidade de seu autor e
todo o conjunto de caractersticas que o envolvem. A anlise pela
autoridade judiciria dever ser totalmente neutra, livre de
amarras e buscando na foca do direito a soluo para o caso. A
partir do momento que autoridade consegue eliminar todas as
variveis possveis do jogo econmico e jurdico e se remontar a
verdade nua, ou seja, se remontar ao momento da criao, a sim
poder se organizar toda a estrutura da obra.
20 Ibid. p.12
Ainsi, fallait-il rsoudre La question
suivante: quy a t-il dirrductible dans
loeuvre de lesprit! O se situe sa
naissance. En quoi consiste son noyau
dur. Cette irrductibilit, Le droit l a
designee par le concept de creation. La
creation, en premire approche, nest
rien dautre que leffort intellectual
fourni par une personne pour fomaliser
une conception littraire ou artistique. 21
E dentro do conceito, abrangncia da obra de esprito, l

onde se encontra o autor.
Em schmatisant lxtreme, on peut
definir lauteur selon deux approches
radicalement diffrentes: soit on estime
que loeuvre cest lui mme, La plus
belle expression de soi mme, soit
quelle esat um produit de son travail
intellectuel : danas Le premier systme-
celui Du droit dauteur loeuvre doit
tre respecte, comme on respecte
lhomme qui la conue: dans Le
seconde systme celui Du copyright
louevre se dtache de lauteur,
sautonomise, comme nimporte quelle
chose fabrique. 22
2.3. Fanfiction e o Direito de Autor: a figura do Autor e a

Obra em perspectiva.
2.3.1. O Autor
Ao mesmo tempo que se protege o homem em toda sua
personalidade ao proteger tambm a obra, conclui-se que o autor
alm de criar, poder fruir, gozar, usar de sua obra, como um
21 EDELMAN, Bernard. La propriet littraire et artistique, Paris: Presses

Universitaires,4 edition, 2015, p.14-15
22 Ibidem, p.26.
objeto de propriedade. Picard, jurista belga, j nos apresentava

que existia uma categoria especial na propriedade, que seria a dos
bens intelectuais, bens imateriais.
Os direitos do autor sobre sua obra ento esto no direito
moral, pois une-se obra a sua prpria personalidade, por isto se
diz que a obra ligada ao autor, tornando-a indivisvel. No
entanto, existe uma diferena entre o bem imaterial e seu discurso,
e o bem imaterial e o seu corpo mecnico que o produto
oriundo da arte, estes direitos sero os direitos patrimoniais
decorrentes da utilizao da obra.
Em sua conformao
infraconstitucional os direitos morais
do autor abrangem os direitos de
paternidade, comunicao, integridade
e acesso. So caracterizados como
inalienveis e irrenunciveis. So
igualmente regulamentados o seu
exerccio post mortem e o exerccio
especfico com relao s obras
audiovisuais e aos projetos
arquitetnicos. Aponta-se tambm para
as condies do exerccio dos direitos
de modificao e retirada de circulao,
faculdades pessoais includas
respectivamente nos direitos de
integridade e comunicao. O vnculo
entre o criador e sua expresso, na
forma de obras protegidas pelos
direitos autorais, igualmente
reconhecido no plano internacional, em
especial pela Conveno de Berna em
seu artigo 6 bis, onde so assegurados
os direitos pessoais de paternidade e
integridade, ainda que neste ltimo seu
exerccio seja condicionado aos danos a
sua reputao ou honra. Assevera-se
sua observncia at pelo menos o
tempo de durao mnimo dos direitos
patrimoniais, mas, ao mesmo tempo,
permite que os pases que no hajam
concedido proteo post mortem a estes
direitos no o faam. 46 LDA, art. 22:
Pertencem ao autor os direitos morais
e patrimoniais sobre a obra. 23
Tambm podemos afirmar que os direitos os quais o autor

investido tero repercusso penal e por conseguinte, sua obra
recebe proteo contra os ataques quer seja na rea da
contrafao, quer seja na rea do plgio. Convenhamos que o
direito do autor na era digital tem sofrido algumas modificaes
que em decorrncia dessas, passamos a no reconhec-lo como
tal.
As novas tecnologias tm a fora de tudo mudar, criam-se
novas obras com novas mdias, criam-se novos meios de difuso,
sobretudo com a revoluo trazida com a internet. Vislumbram-se
assim modificaes at mesmo da noo do que seja obra do
esprito face a novos modos de criao, de fabricao, de
explorao surgidos com o mundo virtual, digital. O direito de
autor no deixa de ser o espelho no qual se refletem todas as
mutaes sociais.
Complementariamente se deve ainda

rejeitar a autoria por obras de terceiros
em razo do direito de paternidade de
terceiro - pois estaria aceitando uma
falsa atribuio. Este direito assegura
tambm ao autor a possibilidade de
impedir que terceiros atrelem seus
nomes s tuas obras, ilicitude
denominada de plgio. Contudo, a
condenao do plgio no pode, em
23 SOUZA, Allan Rocha, Direitos morais do autor, civilistica.com || a. 2. n. 1.

2013 || 1, p. 09, Disponvel em http://civilistica.com/wp-
content/uploads/2015/02/Souza-civilistica.com-a.2.n.1.2013.pdf, Acesso
em 05 nov 2016.
nosso entendimento, ser considerado

um exerccio negativo do direito de
paternidade, mas um exerccio positivo,
pois implica na reivindicao de autoria
e no na sua negao. Por fim, a
prpria denominao da obra deve ser
entendida. 24
Os fanfiqueiros no anunciam seus textos como sendo de

autoria deste ou daquele autor: e sim a ele pertencentes,
originrios, creditados (o crdito, como visto no primeiro captulo
muito importante nestas comunidades). O senso comum,
quando no as prprias regras, presente no locus destas atividades,
determina que os escritos so inspirados na obra precedente -
variando o grau de proximidade com esta - sendo, no entanto,
fruto do acrscimo imaginativo do fanfiqueiro. O auxlio do
conceito de "autor" e "escritor" ajudaria nessa diferenciao.
Nara Marques Soares, utilizando-se do pensamento de
Michel Foucalt, define "autor" como sendo aquele que foi
legitimado por instituies do regimento da escrita (como as
instituies literrias). O escritor, no entanto, est em outro
patamar em relao a estas instituies, "[...] principalmente se
pensarmos que o escritor no o sujeito que necessariamente quer
publicar uma obra; que queira inclusive ter ou fazer uma obra".
(2011, p. 58).
O direito, no entanto, no cria uma diferenciao de classes
entre estas duas funes, limitando-se a proteger o autor, tendo-o
pura e simplesmente como o criador intelectual de uma obra. J a
contrafao (cuja face mais conhecida a "pirataria"), a
publicao ou reproduo abusiva da obra de outrem. Diz Carlos
Alberto Bittar, que o elemento presuntivo a falta de
consentimento do autor, no importando a forma externa que
toma ou a finalidade da violao. Segundo este autor, pode ser
total ou parcial, incluindo-se a derivao sem consentimento, visto
que sempre visa ao aproveitamento econmico da obra. (2013,
p.164).
24Ibem idem, p. 15
Portanto, na contrafao o direito atingido no a
paternidade da obra, mas o direito de disposio patrimonial
exclusiva da propriedade intelectual (ainda que por derivao).
Logo, conclui-se que, tanto por no ser simples reproduo da
obra originria e, principalmente, por no possuir fins
econmicos, a fanfiction. 25
2.3.2. A Obra
Ao tratar do conceito da fanfiction e do conceito de Obra
dentro do direito de autor, importante se faz entender o que
constitui uma obra derivada. Para tanto, destacamos o
entendimento de Bercovitz (2015, p.70-71) abaixo transcrito::
obra nueva que incorpore uma

preexistente sin la colaboracin del
autor de esta ultima, sin perjuicio de
los derechos que a ste correspondam y
de sua necessria autorizacin. (...) la
obra derivada es fruto de la
transformacion de uma obra
preexistente, como hemos dicho, pero
h de reunir los mismos requisitos
exigidos para todas las obras por el art.
10 em su prrafo inicial: h de tratarse
de uma creacin original. (...) Ambas
as obras son originales. La
contraposicion debe ser entre obra
derivada y obra originaria o
preexistente.26
25PLACIDO,Izabel , A funcionalizao do direito autoral frente s fanfictions,

Disponvel em
https://www.academia.edu/15588594/A_FUNCIONALIZA%C3%87%C3%83
O_DO_DIREITO_AUTORAL_FRENTE_%C3%80S_FANFICTIONS,
Acesso em 17 out 2016, p.60.
26BERCOVITZ, Rodrigoin Tema 2 , Manual de Propiedad Intelectual, Valencia:
TirantLBlanche, 2015, p.70-71

Direito de transformao 27 o direito exclusivo de

modificar e transformar uma obra existente.
um tema crucial par la explotacion del

derecho de transformacion es el de su
relacion com el derecho moral de
integridade que es irrenunciable e
inalienable. Por definicion uma
transformacin es uma alteracin de la
obra origina. Y si em alguns casos em
princpio se pretender ser fiel a la obra
original (adaptacin), em otros,
simplesmente se pretender tomar o
incorporar algunos elementos de la
obra original, alterando el resto (por
exemplo tomando solo el personaje).28
A transformao produz necessariamente uma obra

diferente. Passa a existir o regime da dupla autorizao Ainda
que muitas prximas, as regras so distintas. A obra derivada ou
composta s ser obra nova se o autor derivado tiver obtido
expressa e previamente a autorizao do titular originrio 29
Nesse sentido, a doutrina internacional vai de acordo com
o entendimento de Pontes Neto acima mencionado:
Cuando varias obras derivan de uma
originaria nica , cada uma delas estar
basada en la correspondiente
autorizacion de transformacin de esa
nica obra originaria. 30
27 A conveno de Berna traz esta discusso no art. 9.2.

28 ALVAREZ, GermnBercovitzin Derechos de explotacion , Manual de
Propiedad Intelectual, Valencia: TirantLoBlanche, 2015, p.97.
29 PONTES NETO, Hildebrando,Aspectos sobre Plgio, in Propriedade
Intelectual em perspectiva, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.p. 136.

30RODRIGUES CANO, Rodrigo Bercovitz, A obra in Manual de Propriedad
Intelectual, Valencia: TirantLoBlanch, 2015, p. 73.

Ainda sobre as obras derivadas, destacamos o entendimento de
Denis Barbosa (2013, p. 495-497):
A questo da proteo em face de obra

derivada se centra no fato de que elas
estendem o monoplio do autor em
mercados alm do mercado da obra
original. Assim, o titular dos direitos se
assegura do controle sobre os usos de
sua obra que no servem como
substitutos para a obra original. 31
Na Constituio Federal de 1988, alm das disposies

relacionadas ao direito de autor, podem ser relacionado
produo de obras derivadas o disposto no art. 5, VIII e IX,
abaixo transcritos:
Art. 5 Todos so iguais perante a lei,

sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida,
liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
(...) VIII - ningum ser privado de
direitos por motivo de crena religiosa
ou de convico filosfica ou poltica,
salvo se as invocar para eximir-se de
obrigao legal a todos imposta e
recusar-se a cumprir prestao
alternativa, fixada em lei; (...) IX -
livre a expresso da atividade
intelectual, artstica, cientfica e de
31BARBOSA, Denis Borges,Direito de autor: questes fundamentais de direito

de autor, Rio de Janeiro: Lumen juris, 2013, p. 495-497.
comunicao, independentemente de
censura ou licena;
Obra derivada liga-se ad eternum obra originria. O autor

da obra derivada tambm um autor. Teremos ento
sobreposio de direitos na obra derivada: um decorrente do
direito de autor da obra originria e o outro do autor da obra
derivada.
S no poder ter a explorao sem a autorizao do autor
da obra originria que estiver sob domnio privado ainda. Para
tanto, deveria estar a obra derivada dentro da seara das limitaes
ao direito do autor j que matria de direito excepcional
limitaes ao direito de autor devero estar expressas no texto
legal.
Limitaes aos direitos autorais (campo

de iseno) aquele em que o uso da
obra protegida independe da
obrigatria autorizao prvia dos
autores ou titulares de direitos, em
situaes especficas previstas em lei. 32
2.4. Fanfiction , limitaes e o fair use .

Estaria o autor-fanfiction dentro do Fair use uso justo
limitaes autorizadas em lei.
Fala-se frequentemente de limitaes
ao direito de autor. Elas abrangeriam
tudo aquilo que impede que o direito
de autor tenha carter absoluto. Toda
regra negativa seria uma limitao ao
direito de autor. No h propriedade
absoluta, ento no se deve falar em
direito autoral ilimitado. 33
32 ABRO, Eliane in O sistema autoral: do surgimento s novas mdias ,

Propriedade Intelectual, So Paulo: RT,2013, p. 95.
33 Ascenso, Jos Oliveira, Direito Autoral, Rio de janeiro: Renovar, 2000, p.254
Viria a ser um recurso criativo, um critrio para estabelecer
uma limitao a mais no rol das limitaes aos direitos autorais?
Seria esta a melhor opo? A questo envolve subjetividade.
Dever, como vem se demonstrando neste artigo, ocorrer
um redimensionamento do direito de autor face a sociedade da
informao. O direito de autor nas novas tecnologias, com suas
novas feies. A tecnologia cria seus prprios meios de controle e
como tambm de empoderamento de empreendedores-
investidores do mercado cultural.
O autor de fanfiction se utiliza das regras dos trs passos 34 do
direito autoral? Para tanto, seria necessrio:
a) Que a reproduo em si no seja o objetivo
principal da obra nova;
b) Que a reproduo no prejudique a explorao
normal da obra reproduzida;
c) Que a reproduo no cause um prejuzo
injustificado aos legtimos interesses dos autores;
Ento podemos falar em Uso justo fair use pelo fanfiction?

Seguem abaixo alguns entendimentos que podem contribuir para
uma reflexo acerca desse debate:
De lado, ou existe a criatividade (
critrio usado igualmente pelo direito
industrial) e a proteo concedida, ou
ela inexiste, ressaltando que o critrio
da originalidade, prprio do direito do
autor, j comporta subjetividade
suficiente ( ao contrrio da novidade,
analisada na rea da criao utilitria35
34 Denis Borges Barbosa lembra que, na esfera internacional se aplicam as

chamadas "Regra dos Trs Passos"(Conveno de Berna, artigo 9.2, e
Acordo TRIPS, art. 13). Estes acordos internacionais admitem que os pases
permitam limitaes ou restries: [1 Passo] diante decasos
especiais(restritos e definidos); [2 Passo] que no afetem a explorao
normal da obra ; e [3 Passo] que no prejudiquem injustificadamente os
interesses legtimos do particular. BARBOSA, Denis Borges, Direito do
Autor, Rio de janeiro: Lumen juris, 2013. p. 496-497
35 MORATO,Antonio Carlos in As obras derivadas na sociedade da Informao,
, Propriedade Intelectual, So Paulo: Rt, 2013, p. 59.

Para Denis Borges Barbosa, a

personagem, como parte de uma obra
literria, artstica, audiovisual, dentre
outros, protegida pelo direito autoral
quando expressiva,ou seja, quando
elemento de um universo constructo .
Ressalta o autor que existem
personagens inexpressivos, incapazes
de se destacarem da obra na qual se
inserem. "A objetivao da
personagem crucial para se
transformar em objeto singular de
direitos". (2013, p. 397). So estes
personagens, segundo o mencionado
autor, personagens-constructos; e os
personagens inexpressivos, meros
personagens-ideias . A distino, diz
Barbosa, citando Andr Andrade e
Carolina Tinoco Ramos, que da
personagem-construto podem ser feitas
obras derivadas (no mera derivao de
imagens, mas da personagem como um
todo). A personagem protegida ,
ento, o conjunto de suas
caractersticas, no apenas a sua
imagem (que protegida no direito
autoral como desenho) ou o seu nome.
O conjunto das caractersticas de uma
personagem o "[...] seu modo de se
comportar, de se vestir, de se relacionar
com outros, de agir de determinada
maneira diante de determinadas
condies, seus sentimentos, suas
caractersticas fsicas etc.[...]. 36
36BARBOSA, Denis Borges,op. cit. p. 399

2.5. A internet como catalisador do fanfiction e as suas
influncias no direito de autor.
E agora est a a Internet...
Novas mdias impactando o direito autoral,violao do
ineditismo, obra derivada de obra ainda em domnio privado,
inovaes no conceito de autoria. Passa-se a existir contrapontos
entre o direito natural em oposio noo utilitarista da
propriedade intelectual.
Passaram a ocorrer alteraes, modificaes ou mutilaes
de obras com maior facilidade com as novas mdias software,
com os computadores. Cada vez mais o sentido econmico de
direito patrimonial do autor passou a se configurar sob vrias
nuances que outrora no se imaginaria. Vrias outras formas de
negociaes e transaes comerciais vo surgindo. Os bens
produzidos pelo homem passam a ser considerados de uso
ilimitado por serem direitos culturais, direitos fundamentais do
homem.
Assim, os cabos, os chips, os dados, os
dados, a caixa, os elementos materiais e
os componentes eletrnicos dos
aparelhos de armazenamento,
produo, tratamento, reproduo de
informaes, imagens e sons de
computadores, CDs, DVDs, enfim
todo o instrumental apto ao tratamento
de informaes, vibraes sonoras e
sinais grficos, constituem suporte da
cultura. 37
Denis Borges Barbosa diz que esta construo, a exemplo

das literrias, possui limitaes (mesmo para aqueles que a
considerem um direito da personalidade). E as limitaes
especficas do direito autoral tm seu cerne no interesse pblico.
(2013, p. 788-793). 38
37 BENETI, Sidnei,Direitos autorais: explorao de contedo nas novas mdias,

Propriedade Intelectual, So Paulo: Rt, 2013, p.238.
38 BARBOSA, Denis Borges, op. Cit. p.788-793.
Quem criou ento a internet, criou uma desordem...

Revolucionou..
Interesse pblico, gratuidade, obras derivadas, como iro
conviver neste momento de novo direito autoral surgindo e se
consolidando? Como poderemos falar em cultura livre, gratuidade,
interesse pblico em obra derivada de uma grande obra conhecida
internacionalmente?
Porque ento os autores da obra originria concordam que
suas obras sejam continuadas, suas idias sejam prolongadas e que
sejam postas gratuitamente disposio do pblico. No deixa de
ser um fato de que ao utilizar a rede de computadores (foi a partir
da filosofia de compartilhamento, do movimento do livre que se
desenvolveu no seio dos computadores, daqueles que trabalhavam
em computadores) o autor promove a obra e pode se beneficiar
com os efeitos da promoo, de se servir da cultura livre que
estar disponvel ao pblico daquele que criou a obra derivada.
Com a internet, surgiu a cultura da livre circulao de
conhecimento e da liberdade de expresso e este fato tem
oportunizado que as obras derivadas obras fanfictions se
consolidassem e o espao de divulgao tornou-se pblico.
No domnio cultural, a filosofia do compartilhamento d o
suporte para a cultura livre.
Le travail de cration sinspire et se

demarque des travaux prcdents, de
mme quun matire dinnovation . (...)
Toute une litrature atteste du caractere
cumulatif Du processus de cration
artisitique, et des penseurs tel Pierre-
joseph Proudhon sy rfrent afin de
rejeter la pertinence de linstauration
dum droit de propriet des auteurs.
Pour eux toute cration est une
production, non une propriet; avec La
publication dum ouvrage et as vente,
lauteur perd La propriet de son
oeuvre qui appartient dsormais la
colletivit. Loeuvre devenue publique
entre dans le fonds des oeuvres o
dautres viennent puiser une part de
leur inspiration. 39
Com a internet se acentuaram as interdependncias das

criaes, criando pontes de acelerao de livre circulao das
obras entre os autores originais, os consumidores e tambm com
os criadores sucessivos das idias de suas obras, como no caso do
fanfiction que faz com que surja uma nova forma autoral
intermediria entre a criao clssica (aquela conhecida antes da
internet) e a forma de recepo, de divulgao que favorece a
criao de obras com formas renovadas.
A histria ensina que os interesses econmicos dominam a
consolidao da propriedade intelectual.
Le copyright a t une des conditions

du dveloppement du capitalisme: il
constitue une veritable arme destine a
renforcer le pouvoir conomique et
politique des pays et des entreprises
(Bettig, 1996). 40
O pensamento do Prof. Denis Barbosa, expresso no

pargrafo abaixo, no deixa de ser bastante atual.
H uma concentrao de riqueza de

grandes incorporaes titulares de
direitos autorais e conexos, que apesar
de to decantada pirataria nunca
quebrou, no hora e tempo de tornar
bem mais barato o acesso aos bens
protegidos?? 41
Porque se torna necessria uma nova ordem jurdica?

Justamente para poder compatibilizar o conhecimento produzido
39 BENHAMOU, Franoise, op. Cit. P.93-94.

40 BEBHAMOU, Franoise, op. cit. p.97.
41 ABRAO, Eliane, op. Cit. P.104.
com o conhecimento protegido, em prol do bem coletivo. E, esta

partilha, uma forma de cooperao entre a humanidade e a
reduo de impostos para dar melhor acesso aos bens protegidos
tambm.
Essa ideia de cooperao bastante desenvolvida nas ideias
de Vargas (2005, p. 21), ao definir que: Os autores de fanfiction
dedicam-se a escrev-las em virtude de terem desenvolvido laos
afetivos to fortes com o original, que no lhes basta consumir o
material que lhes disponibilizado, passando a haver a
necessidade de interagir, de interferir naquele universo ficcional,
de deixar a sua marca de autoria.
No deixa de ser uma constante busca, procura de algo, de
si mesmo.
E, o autor originrio ao autorizar que sites aceitem vender
obras derivadas de sua obra legitima a extenso no autorizada
expressamente de histria oficial ( obra de f) que contada
atravs de novas mdias. Fato que no se deixa de corroborar com
o pensamento de Simone de Beauvoir que uma obra literria
sempre uma busca, uma procura. E esta procura que d os
novos contornos da obra esculpida agora com a personalidade de
outro autor, com sua personalidade. Pois cada obra no deixa de
ser um ponto de partida para outros caminhos, para outras
bifurcaes, para outros eus e segundo Gadamer: no existe a
primeira palavra: e nem a ltima.
CONCLUSO
Liberdade artstica constitucional contemplada no nosso
direito constitucional e essa no dever ser avaliada, no dever
passar por nenhum crivo qualitativo pois o processo artstico
criativo individual ou coletivo no poder ser cerceado por
questes internas.
Poder-se-ia admitir que por questes de polticas pblicas,
editais do Estado Cultural podem vir a ser especficas, sem que
com isto se fale em avaliao do processo criativo.Este
pensamento tem supedneo na Teoria Constitucional da
Constituio como Cultura de Peter Haberle e sendo a
constituio cultura, a obra derivada, a fanfiction obra do esprito
e tem efeitos patrimoniais.
A Ponderao de direitos fundamentais direito moral,
patrimonial do criador da obra originria x criador da obra
derivada, derivada de criao de f, a fanfiction. Interesse
pblico/informao/cultura x interesse privado e obra derivada
enquanto envolve direito fundamental a regra a ser seguida .
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CAPTULO XXXVII
Regime jurdico do contrato de estabe-

lecimento mercantil instalado em centro
comercial
LUCIO CARLOS AFONSO FERRAZ 1

AMANDA MARA DA SILVA 2
Universidade de Santiago de Compostela (Espaa)
Universidade do Minho (Portugal)
1. Introduo
O presente trabalho visa desenvolver a discusso e estudo
acerca do regime jurdico dos contratos de estabelecimentos
mercantis instalados em centros comerciais, tendo em vista que
estes, apresentam-se na atualidade como uma das principais
inovaes e tendncias mercadolgicas do comrcio, em franco
crescimento e receptividade por parte do pblico consumidor.
Para tanto, no desenvolvimento do presente estudo,
sero abordados temas relacionados ao assunto central, utilizando-
se a citao de renomados doutrinadores, magistrados, bem como
recursos de ordem jurisdicional, como o Cdigo Civil, Portarias,
Decretos e Leis que disciplinam, regulam e trazem grandes
ensinamentos baila jurdica.
Nesse prospecto, o trabalho versar sobre o contexto
histrico de surgimento e desenvolvimento dos centros
1Doutorando em Direito Privado pela Universidade de Santiago de Compostela,

Espanha, Mestrado em Direito de Contratos e Empresas pela Universidade
do Minho, Portugal, Especialista em Direito Tributrio pela Uniderp, Brasil,
Bacharel em Direito pela Pontificia Universidade catlica de Minas Gerais,
Brasil, Advogado.
2 Mestranda em Direito Judicirio pela Universidade do Minho, Portugal,
Especialista em Direito do Trabalho pela Faculdade Newton Paiva, Brasil,

Bracharel pela Pontificia Universidade Catlica de Minas Gerais, Brasil,
Advogada.
878 Lucio Ferraz Amanda Mara da Silva
comerciais, sobre as suas finalidades e objetivos, sobre o seu

conceito legal, sobre as partes contratantes, bem como os direitos
e obrigaes a elas relativas, sobre os requisitos e caracteristicas
singulares e imprescindveis dos contratos, assim como o
tratamento juridico-positivo que a legislao, doutrina e
jurisprudncia garante aos contratos de instalao e utilizao
celebrados entre os gestores comerciais e os lojistas. Nessa
perspectiva, em breve tpico, sem intuito de esgotar o tema,
abordar-se- acerca dos centros comerciais sob a perspectiva
brasileira.
Conforme explanado, segue abaixo o estudo sumrio dos
temas:
2. Breves Consideraes Sobre os Centros Comerciais

2.1. Origem H istrica e Objetivos dos Centros Comerciais
Inicialmente, para um melhor entendimento do tema
abordado, torna-se necessrio traar breves consideraes acerca
da origem e objetivos dos centros comerciais, demonstrando a sua
influncia no mercado consumidor, bem como sua maior
dinamizao ao longo dos anos.
Hobsbawm, nos ensina que desde a Revoluo
Industrial, a histria do desenvolvimento econmico tem
apontado, de uma forma cada vez mais acelerada, na direco de
uma diviso mundial do trabalho e de uma rede de fluxos e
intercmbios crescentemente complexa e especializada. 3
Nesse mesmo sentido, Ana Isabel da Costa Afonso,
asservera que ao longo dos tempos, temos assistido ao
desenvolvimento de frmulas de cooperao e integrao dos
comerciantes cada vez mais perfeitas e complexas, dentro das
quais se dilui a sua individualidade e autonomia. Na verdade, o
sistema de economia de mercado caracteriza-se pela contnua
mudana e procura de uma melhor posio competitiva. 4
3 FERREIRA, ANA FILIPA MARQUES FIGUEIREDO, Limites Limites

transmisso da posio contratual do lojista em centros comerciais, 2012, p.
15 apud E. HOBSBAWM, 1995. A Era dos Extremos: O Breve Sculo XX
1914-1991. So Paulo: Companhia das Letras.
4 AFONSO, ANA ISABEL DA COSTA, Os contratos de instalao de lojistas
em centros comerciais: qualificao e regime jurdico, 2003, Editora

Regime jurdico do contrato de estabelecimento mercantil.....
O que se verifica, a luz do pensamento exposado, que a

necessidade de mudanas na forma de produo e
comercializao, propiciou o aprimoramento das tcnicas de
comrcio em virtude das crescentes exigncias do mercado
consumidor, revelando-se os centros comerciais, como
verdadeiras estruturas especalizadas e competitivas, capazes de
suprir em um nico lugar as necessidades dos seus clientes,
garantindo-os, dentre outros, praticidade e conforto.
Os centros comerciais, no atual formato que conhecemos,
nasceram nos Estados Unidos (por isso a nomenclatura de
shopping centers), essencialmente em meados da dcada de 1950,
aps o trmino da segunda guerra mundial, devido ao aumento do
poder aquisitivo da populao americana e ao desenvolvimento
dos vrios setores produtivos da indstria, que propiciou a
expanso para as zonas mais afastadas e perifricas da malha
urbana.
As cidades europeias, por sua vez, apenas na dcada de
1960, comearam a desenvolver seus centros comerciais, tendo
em vista, que aps o trmino da segunda guerra mundial viveu um
lento e intenso perodo de reconstruo, marcado pelo baixo
crescimento demogrfico, social e econmico, com um mercado
consumidor debilitado e incompatvel com os requisitos essenciais
para a constituio dos centros comerciais.
O mercado consumidor revolucionou em virtude da
criao e expanso dos centros comerciasis, sendo estes uma das
manifestaes comerciais mais importantes e dinmicas de todo o
mundo, capaz de influenciar e criar tendncias, oferecer enormes
vantagens, garantias, qualidades e facilidades de consumo, capazes
de reunir em um nico espao diversos estabelecimentos
comerciais, no qual permite-se ao consumidor realizar compras
diversas, de vesturio alimentao, acesso a entretenimento,
como salas de jogos e cinemas, alm de contar com esquema de
segurana privada e comodidade de estacionamento para os
veculos, tornando-se, indiscutivelmente um lugar privilegiado
para o comrcio"5.
Coimbra, p.11.
5 VARELA, ANTUNES, Anota ao Acrdo do STJ de 26 de Abril de 1984,
RLJ, ano 122, n 3780, p.83.
Em Portugal, especificamente, verifica-se que de acordo

com relatrio de 2008 da Associao Portuguesa de Centros
Comerciais, apesar da conjuntura internacional desfavorvel
registrada, sobretudo associada ao aumento dos custos da energia
e subida dos preos das matrias primas, a abertura de novos
centros comerciais em Portugal manteve uma evoluo positiva e
em conformidade com os projetos anunciados. 6
Subsume-se do exposto, a tendncia mundial de os
consumidores optarem por realizar suas compras nos centros
comerciais, face ao conforto e comodidade, fato que, por via de
conseqncia, causa um gradual enfraquecimento e
desaparecimento do tradicional comrcio de rua.
2.2. Definio / Conceito Legal dos Centros Comerciais

No que tange ao conceituao jurdica, Ana Isabel da
Costa Afonso, define os centros comerciais como complexo
imobilirio constitudos por lojas e espaos comerciais,
destinados a explorao de atividades de comrcio e retalho, e por
espaos comuns, concebidos e organizados de modo a tornar o
centro um local aprazvel para o comrcio.7
A definio apresentada, no possui, contudo,
embasamento legal, tendo em vista que at a presente data, os
legisladores portugueses no estabaleceram o conceito jurdico do
que so os centros comerciais, cabendo a doutrina e a
jurisprudncia, estabelecer a definio atualmente adotada a partir
da legislao esparsa e precria presente no ordenamento jurdico
portugus, em especial na Portaria n 424/85, de 05 de Julho, no
Decreto Lei 21 / 2009, de 29 de janeiro e na Lei n 12 / 2004, de
30 de maio.
A ausncia de legislao acerca da matria em comento,
ocorreu devido ao fato de os centros comerciais caracterizarem
uma realidade tcnica e econmica at ento desconhecida, de
6 PEREIRA, MARGARIDA e TEIXEIRA, JOSE AFONSO, Centros

Comerciais em Portugal - Evoluo favorvel num contexto adverso,
disponvel em http://www.apcc.pt/centros/evolucao.aspx.

Coimbra, p.29.
exponencial crescimento e expanso global, no acompanhada, na

mesma velocidade, pelo plano legislativo e jurdico dos Estados.
3. Da Celebrao dos Contratos

3.1. Dos Sujetos Contratantes: Direitos e Obrigaes
Os contratos celebrados para o estabelecimento mercantil
instalado nos centros comerciais, so marcados pela figura de trs
sujeitos principais, quais sejam, os proprietrios dos espaos, os
gestores dos centros comerciais e os lojistas.
Os proprietrios dos espaos, so em regra um grupo de
investidores, que aps a construo do complexo imobilirio
comercial celebram contrato com empresa de gesto comercial,
que ser a partir de ento a responsvel por colocar no mercado
imobilirio as fraes dos espaos a serem comercializados.
Os gestores dos centros comerciais, possuem como
obrigaes o dever de zelar pelo funcionamento dos centros
comerciais, garantindo organizao, publicidade, segurana,
unidade de gesto, iluminao e limpeza, dentre outros servios,
que garantam o sucesso do empreendimento.
So tambm os responsveis por celebrar os contratos de
instalao e utilizao dos espaos comerciais com os lojistas, o
que ocorre sem a interveno dos proprietrios, recebendo, para
tanto, remunerao varivel conforme os rendimentos angariados
pelo investimento comercial.
No que tange as suas prerrogativas, os gestores
comerciais, podem resolver os contratos por falta de pagamento
ou mora no cumprimento das obrigaes pelos lojistas, podem
cobrar multas, de acordo com as clusulas penais fixadas no
contrato e, ainda, ceder a sua posio contratual a terceiros.
Os lojistas, escolhidos intuitu personae, so os responsveis
diretos por comercializar produtos e servios e desenvolver o
ponto comercial, pagando ao gestor comercial uma retribuio
varivel (fixada em funo das vendas do estabelecimento,
acompanhada de uma retribuio fixa mensal). Alm desta
retribuio varivel, os lojistas devem pagar ainda um valor de
ingresso no centro comercial antes mesmo de iniciar as suas
atividades.
Respondem tambm pela fiscalizao da contabilidade

levada a cabo pelo gestor do centro comercial e pela observncia
do regulamento interno, que define entre outros, os horrios de
funcionamento, as datas e percentuais de promoo, as regras de
decorao, bem como a manuteno e conservao da unidade
imvel alugada.
O pensamento de que os centros comerciais tratam-se de
um mero amontoado de lojas revela-se pequeno e distante da
realidade ftica, uma vez que tratam-se de espaos multiusos, com
estrutura fsica e jurdica complexa, que engloba alm do
comrcio, espaos de lazer e diverso, que funcionam como
atrativo ao potencial cliente. A originalidade dos centros
comerciais reside na existncia de um conjunto de comrcio que
concebido e oganizado como uma unidade. 8
4. Do Tratamento Jurdico-Positivo dos Centros Comerciais

4.1. Das Caractersticas e dos Requisitos dos Contratos
Logo que surgiram, os centros comerciais trouxeram
enormes controvrsias em mbito jurdico, devido ao fato de se
tratar de uma nova realidade econmica e social, com
especificidades caractersticas, em virtude da natureza
desconhecida dos contratos celebrados e relacionamento entre as
partes, suscitando, via de consequncia, a ocorrncia de novos
problemas jurdicos.
Na rbita jurdica portuguesa, no existe definio legal
do que so os centros comerciais, apenas definies precrias que
se aproximavam de sua real definio, cabendo a doutrina e
jurisprudncia, junto a Portaria n 424 / 1985 de 05 de Julho, da
Secretaria de Estado do Comrcio Interno, revogada
posteriormente pelo art. 07 do Decreto Lei n 48 / 96, de 15 de
Maio, estabelecer os requisitos bsicos necessrios para
constituio dos mesmos.
Pela anlise da Portaria n 424 / 1985, de 05 de Julho,
verifica-se que para a constituio de um centro comercial se faz
necessrio quatro requisitos bsicos, quais sejam, um nmero
8 AFONSO, ANA ISABEL da COSTA, Os contratos de instalao de lojistas

Coimbra, p.18 e s.
mnimo de 12 estabelecimentos comerciais e uma rea mnima

bruta de 500 m2, destinada a atividades comerciais; as lojas
devero estar instaladas em um nico edifcio ou em edifcios
contguos interligados; o empreendimento ter que possuir uma
unidade de gesto, responsvel pela implementao, direo e
coordenao dos servios comuns e, por fim, o funcionamento
dos estabelecimentos dever ser comum (horrio de abertura e
encerramento). 9
Dos quatro requisitos exigidos pela portaria, destaca-se
como sendo o mais relevante a unidade de gesto, que abarca a
adminsitrao unitria dos servios comerciais e comuns dos
centros comerciais e, ainda, a fiscalizao e o cumprimento do
regulamento interno. Em relao aos demais elementos, lhe so
conferidos menor relevncia tendo em vista serem formais e
negociveis.
No que tange a importncia do requisito da unidade de
gesto, Pedro Gomes da Cunha afirma que o bom
funcionamento de um Centro Comercial depende da existncia de
uma gesto profissional comum que se responsabilize no s pela
disponibilizao de servios colectivos, mas tambm pelo
funcionamento integrado e harmnico das diversas unidades
comerciais ou de prestao de servios que o compem. 10
91. Entende-se por centro comercial o empreendimento comercial que rena

cumulativamente os seguintes requisitos: 1) Possua uma rea bruta mnima de
500 m2 e um nmero mnimo de 12 lojas, de venda a retalho e de prestao de
servios, devendo estas, na sua maior parte, prosseguir atividades diversificadas e
especializadas; 2) Todas as lojas devero ser instaladas com continuidade num
nico edifcio ou em edifcios ou pisos contguos e interligados, de molde a que
todas usufruam de zonas comuns privativas do centro pelas quais
prioritariamente o pblico tenha acesso s lojas implantadas; 3) O conjunto do
empreendimento ter de possuir unidade de gesto, entendendo-se por esta a
implementao, direo e coordenao dos servios comuns, bem como a
fiscalizao do cumprimento de toda a regulamentao interna; 4) O perodo de
funcionamento (abertura e encerramento) das diversas lojas dever ser comum,
com exceo das que pela especificidade da sua atividade se afastem do
funcionamento usual das outras atividades instaladas.
10 CUNHA, PEDRO GOMES DA, SOUSA, PEDRO TEIXEIRA DE, Breves
notas sobre o regime jurdico da rede nacional de plataformas logisticas,

Em relao aos contratos de utilizao celebrados entre

o gestor comercial e os lojistas, Ana Isabel da Costa Afonso,
esclarece que a convergncia dos interesses do empreendedor e
do lojista um e outro empenhados no mximo sucesso da
atividade deste, que simultaneamente potencia e depende do
sucesso do centro comercial, globalmente considerado afasta-
nos dos esquemas convencionais em que o lucro dos investidores
assegurado pela venda ou pelo puro e simples arrendamento dos
imveis. 11
Depreende-se do trecho em epgrafe, portanto, que o
sucesso dos empreedimentos comerciais est relacionado ao
contrato estabelecido entre os empreendedores e os lojistas, uma
vez que os lojistas pagam aos empreendedores dois valores pela
utilizao dos espaos comerciais, sendo um valor fixo e outro
varivel, aferido de acordo com faturamento, afastando-se, por
conseguinte, dos esquemas convencionais de aluguel, adotado nos
contratos de arrendamento de imveis.
Ao iniciar as atividades comerciais, os lojistas necessitam,
outrossim, celebrar trs convenes distintas com o gestor
comercial, sendo estes, o contrato de instalao e utilizao dos
espaos comerciais (contrato principal) e anexos a este, o
regulamento interno (destinado a disciplinar de forma unitria o
funcionamento, utilizao e administrao do centro comercial), e
a adeso a associao dos lojistas (finalidades variadas, sobretudo,
o relacionamento e cooperao entre os comerciantes), garantindo
o funcionamento do centro comercial.
Passamos agora, a anlise da qualificao jurdica do
contrato de instalao e utilizao dos espaos do centro
comercial.
Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, n. V, 2008.

Coimbra, p.16.
4.2. Da Qualificao Jurdica dos Contratos

Os contratos celebrados entre os gestores dos centros
comerciais (promotores) e os lojistas so chamados de contratos
de utilizao e constituem o elemento regulador essencial na
relao entre as partes contratantes. Alm do contrato de
utilizao, cada lojista assina tambm, dois documenos anexos a
este, quais sejam o regulmento interno de funcionamento e
utilizao do centro comercial e a associao dos lojistas.
Os contratos de utilizao caracterizam-se como
contratos de adeso, elaborados unilateralmente pelos gestores e
apresentados aos lojistas, que obrigam-se a respeitar as clsulas
gerais do contrato, sem possiblidade de negociao ou
modificao destas, caracterizando-se, nesse prospecto como
contratos de adeso. Nesse caso, os lojistas apenas possuem a
liberdade contratual de celebrar ou no o contrato para ingresso
no centro comercial, ou ainda, a liberdade de negociar clsulas
particulares, relativas a remunerao, durao do contrato e venda
dos produtos ao qual se predispem a vender.
Alm de caracterizarem-se como contratos de adeso, os
contratos de utilizao so tambm caracterizados como contratos
atpicos, uma vez que no se englobam em nenhuma das espcies
contratuais existentes e reguladas por lei. A questo da atipicidade
do contrato considerado um problema ultrapassado, tendo em
vista que hodiernamente, a doutrina e jurisprudncia so unnimes
em considerar e aceitar a atipicidade deste contrato.
Cabe aos princpios da autonomia das partes e da
liberdade contratual, regulada pelo artigo 405 do Cdigo Civil 12,
garantir o equilbio contratual na composio dos interesses das
partes, funcionando como um mecanismo eficaz e indispensvel a
resoluo de eventuais lides contratuais e aos seus novos e
constantes desafios.
No que diz respeito a atipicidade dos contratos de
utilizao, Pedro Gomes da Cunha aduz que os contratos de
12 Art. 405. (Liberdade contratual) 1. Dentro dos limites da lei, as partes tm a

faculdade de fixar livremente o contedo dos contratos, celebrar contratos
diferentes dos previstos neste cdigo ou incluir nestes as clusulas que lhes
aprouver. 2. As partes podem ainda reunir no mesmo contrato regras de dois ou
mais negcios, total ou parcialmente regulados na lei.
utilizao so qualificados maioritariamente pela doutrina e pela

jurisprudncia portuguesa como contratos atpicos - isto , no
correspondentes a nenhum dos tipos contratuais regulados por lei
- que so celebrados ao abrigo do princpio da liberdade
contratual. A disponibilizao de espaos em Centros Comerciais
no obedece, assim, na presente data, a um regime jurdico
especfico. 13
Conforme se denota do exposto, os contratos de
utilizao dos centros comerciais, so contratos de adeso e
atpicos, formados pela unio de vrias espcies de contratos,
possuindo, por essa razo, caractersticas singulares, que requerem
solues especficas aos casos concretos, uma vez que as suas
clusulas so diferentes daquelas que norteiam outras espcies de
contratos com regime juridicos prprios.
Pedro Gomes da Cunha complementa afirmando que
atendendo natureza das relaes que se estabelecem entre
Promotor e os Lojistas, estes contratos apresentam, de fato,
caractersticas dspares de outros regulados por lei (como o caso
do arrendamento para comrcio) e exigem a adoo de solues
especficas e diversas daquelas que disciplinam outras relaes
contratuais. Note-se, no entanto, que se encontra em preparao
um regime jurdico aplicvel aos Contratos de Utilizao, o que
poder trazer alteraes significativas quanto atual liberdade
contratual das partes na celebrao destes contratos. 14
Analisando a estrutura e procedimentos adotados na
celebrao dos contratos de utilizao, nota-se a presena de
fortes traos dos contratos de arrendamento comercial, sendo as
caractersticas destes predominantes, mas no absolutas, uma vez
que o princpio da liberdade contratual entre as partes impera na
celebrao do contrato, podendo conter clusulas diversas,
enquanto no houver um regime jurdico prprio a ser aplicado a
estes contratos.

Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, n. V, 2008,
passim.
14 CUNHA, PEDRO GOMES DA, SOUSA, PEDRO TEIXEIRA DE, op.cit.,
passim.
A despeito do assunto, Pedro Gomes da Cunha, finaliza

expondo que a prtica de mercado desenvolveu um elenco
exaustivo de estipulaes contratuais que, regra geral, esto
presentes na generalidade dos Contratos de Utilizao celebrados
em Portugal e que constituem uma importante ferramenta de
gesto do Centro Comercial. Refira-se que as relaes contratuais
entre Promotor e Lojistas so tambm disciplinadas por outros
instrumentos, que em regra constituem anexos dos Contratos de
Utilizao. o caso do Regulamento Interno do Centro
Comercial, do Regulamento de Condomnio ou dos Estatutos da
Associao de Lojistas. 15
No que tange a forma do contrato, a jurisprudncia tem
entendido que devem aplicar-se as exigncias formais de um
contrato escrito, mesmo que se trate de um contrato atpico,
sujeito ao principio da liberdade contratual e da autonomia das
partes. No que concerne a durao do contrato, verifica-se que
este possui um carter temporrio e com durao determinada,
que pode ser renovado ou denunciado, no final do prazo por
qualquer uma das partes, desde que observado o prazo de aviso
prvio.
Conclui-se, assim, portanto, que face ausncia de norma
reguladora e observados os princpios da autonomia das partes e
da liberdade contratual imperar na celebrao dos contratos de
utilizao, no h um rol taxativo / exclusivo de clusulas que
devem constar obrigatoriamente nos contratos. A prtica
mercadolgica, todavia, encarregou-se de desenvolver um elenco
exaustivo de clusulas contratuais reiteradamente presentes na
celebrao dos contratos de utilizao, que funcionam como
clusulas norteadoras e disciplinadoras na gesto dos contratos
celebrados.
5. Centros Comerciais sob a perspectiva brasileira

Seguindo a vertente de um universo globalizado e em
franca expanso, os centros comercias, chamados frequentemente
de Shopping Center no Brasil, ganharam impulso e notoriedade a

Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, n. V, 2008.
partir da dcada de 1960 e expandiu exponencialmente por todo o

pas. Foram construdos nos mesmos moldes Estadounidenses,
sendo eleito pelo pblico consumidor como um local privilegiado
de compras e lazer, caractrizados pela segurana 16, comodidade,
modernidade e praticidade.
Os proprietrios dos centros comerciais so
normalmente grandes grupos de investidores, holdings ou
construtoras 17, assim como nos Estados Unidos e Europa; a
promoo, manuteno, gerenciamento e funcionamento dos
centros comerciais em sua grande maioria esto a cargo de
empresas gestoras, marcada inclusive pela presena de grupo
adminsitradores estrangeiros.
No Brasil, assim como ocorre em Portugal, os contratos
de locao das unidades comerciais em centros comerciais so
entendidos como contratos atpicos, e, embora no possua
previso legal expressa, utiliza-se, de forma oportuna e razovel,
nos termos aos quais se aplica, a lei do Inquilinato (Lei
8.245/91) 18, recepcionada a matria por meio dos (arts. 52, 2 e
art. 54) da mencionada lei, em que o legislador reconheceu que
embora se tratem de locaes, estas revestem-se de caractersticas
nicas que lhe so peculiares e no se confundem com as
tradicionais locaes de comrcio de rua.
16 A obrigao em prover segurana aos lojistas e consumidores atribuda aos

empreendedores dos centros comerciais, tratando-se de um servio
complementar, diga-se, remunerado de maneira indireta, imbutido no preo
das mercadorias. titulo informativo no que concerne a segurana dos
veculos nos estacionamentos, o Superior Tribunal de Justia brasileiro
pacificou entendimento de que a responsabilidade de guarda provm,
embora no formalizado o negcio jurdico, de um contrato de depsito
celebrado entre as partes, nos termos da Sumula 130 STJ que determina que:
A empresa responde, perante o cliente, pela reparao de dano ou furto de
veculo ocorridos em seu estacionamento. (Smula 130, SEGUNDA
SEO, julgado em 29/03/1995, DJ 04/04/1995 p. 8294), disponvel em
http://www.stj.jus.br/SCON/sumanot/toc.jsp, consultado na data de
23.12.2016.
17 PADILHA, VALQURIA. Shopping Center (Centro comercial) a catedral das
mercadorias. So Paulo: Editora Boitempo, 2006.
18 BRASIL, Lei do Inquilinato n 8245/91, disponvel em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8245.htm, consultado na data de
28.12.2016.
Em atendimento aos princpios da boa-f, da funo

social do contrato, aos entedimentos doutrinrio e jurisprudencial
subsume que devero imperar nas relaes entre os lojistas e os
empreendedores dos shoppings centers, as condies livremente
pactuadas nos contratos de locao, atendendo ainda as
disposies procedimentais previstas na lei do inquilinato.
O Superior Tribunal de Justia brasileiro, nessa mesma
pespectiva entendeu por meio de seus julgados que o controle
judicial das clusulas contratuais constantes de contrato de locao
de espao em Shopping Center deve ser estabelecido a partir dos
princpios reitores do sistema de Direito Empresarial, partindo-se,
naturalmente, do disposto no art. 54 da Lei de Locaes (Lei
8245/91). 19
6. Reflexes finais:
Pela anlise detida do trabalho, foi possvel compreender
de forma sintetizada e esquemtica questes pertinentes a origem
e desenvolvimento dos centros comerciais, originrio dos Estados
Unidos na dcada de 1950 e chegado a Europa apenas uma
dcada depois, observado o cenrio poltico e social do ps guerra
e de reconstruo pelo qual o velho continente passava.
Especificamente em Portugal, os centros comerciais
chegaram apenas partir da dcada de 1970 e, apesar da crise que
assola o pas, segundo dados da Associao Portuguesa de
Centros Comerciais este um setor em franca e constante
expanso, que garante movimentao e rentabilidade ao comrcio,
bem como gerao de emprego e renda aos trabalhadores,
caracterizando-se como uma realidade diferente do comrcio
tradicional de rua.
Inicialmente, quando surgiram os Centros Comerciais foi
gerada grande controvrsia doutrinria, jurisprudencial e legislativa
19 BRASIL, Superior Tribunal de Justia, Recurso Especial n 1.409.849 PR
(2013/0342057-0) disponvel em
http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?processo=2013%2F034205
70+ou+201303420570&&tipo_visualizacao=RESUMO&b=ACOR&thesaurus=
JURIDICO&p=true, consultado em 27.12.2016.
pelo fato de o Contrato de Utilizao caracterizar-se como uma

nova modalidade de contrato, que no se englobava em nenhuma
das espcies contratuais existentes e reguladas por lei, sendo, por
essa razo, nominados como contratos atpicos, apesar de possuir
fortes traos jurdicos do contrato de arrendamento, mas no
absolutos, tendo em vista que podem conter clusulas diversas.
A questo dos Contratos de Utilizao dos centros
comerciais serem de adeso e atpicos so considerados
pacificados nos ordenamentos luso-brasileiro, visto que
hodiernamente, a doutrina e a jurisprudncia consideram e
aceitam de forma unnime a atipicidade destes, contendo,
inclusive, inmeras decises dos tribunais nesse sentido; cabe aos
princpios da autonomia das partes e da liberdade contratual,
outrossim, garantir o equilbio na composio dos interesses das
partes e eventuais lides que venham a surgir.
Conclui-se, por fim, que a prtica mercadolgica
desenvolveu um elenco exaustivo de estipulaes contratuais que,
regra geral, esto presentes nos Contratos de Utilizao
celebrados, constituindo-se em uma importante ferramenta
norteadora e disciplinadora na celebrao dos contratos,
ressaltando-se, contudo, que apenas se trata de um rol
exemplificativo e no limitativo, uma vez que o cerne central da
celebrao dos contratos entre os gestores comerciais e os lojistas,
pauta-se no principio da liberdade contratual entre as partes.
Referncias Bibliogrficas:
AFONSO, ANA ISABEL DA COSTA, Os contratos de
instalao de lojistas em centros comerciais: qualificao e
regime jurdico, 2003, Editora Coimbra.
BRASIL, Lei 8.245, 18 de outubro de 1991, dispe sobre as
locaes dos imveis urbanos e os procedimentos pertinentes,
disponvel em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8245.htm,
consultado na data de 03.01.2016.
Superior Tribunal de Justia, Sumula 130, disponvel em
http://www.stj.jus.br/SCON/sumanot/toc.jsp, consultado na
data de 27.12.2016.
Superior Tribunal de Justia, Recurso Especial n 1.409.849 PR

(2013/0342057-0) disponvel em
http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?processo
=2013%2F03420570+ou+201303420570&&tipo_visualizacao
=RESUMO&b=ACOR&thesaurus=JURIDICO&p=true,
consultado em 27.12.2016.
Cdigo Civil, disponvel em:
http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_main.php., consultado em
18.12.2016.
Decreto / Lei n 12 / 2004, de 30 de maio, disponvel em:
18.12.2016.
Decreto / Lei 21 / 2009, de 29 de janeiro, disponvel em:
18.12.2016.
CUNHA, PEDRO GOMES DA, SOUSA, PEDRO TEIXEIRA
DE, Breves notas sobre o regime jurdico da rede nacional de
plataformas logisticas, Revista da Faculdade de Direito da
Universidade do Porto, n. V, 2008, disponvel em
http://www.uria.com/pt/publicaciones/buscador-
publicaciones., consultado em 18.12.2016.
FERREIRA, ANA FILIPA MARQUES FIGUEIREDO,
Limites transmisso da posio contratual do lojista em
centros comerciais, 2012, p. 15 apud E. HOBSBAWM, 1995.
A Era dos Extremos: O Breve Sculo XX 1914-1991. So
Paulo: Companhia das Letras.
PADILHA, VALQURIA. Shopping Center (Centro comercial)
a catedral das mercadorias. So Paulo: Editora Boitempo,
2006.
PEREIRA, MARGARIDA e TEIXEIRA, JOSE AFONSO,
Centros Comerciais em Portugal - Evoluo favorvel num
contexto adverso, disponvel em
http://www.apcc.pt/centros/evolucao.aspx., consultado em
18.12.2016.
Portaria n 424/1985 de 05 de Julho, disponvel em:
18.12.2016.
VARELA, ANTUNES, Anotao ao Acrdo do STJ de 26 de
Abril de 1984, RLJ, ano 122, n 3780.

Artigo de leitura complementar, consultado em 21.12.2016,
DUARTE, RUI PINTO, O penhor de estabelecimento comercial,
Comemoraes dos 35 anos do Cdigo Civil e dos 25 anos da
reforma de 1977, Volume III, Direito das Obrigaes, Ed.
Coimbra, 2007, p. 63 a 77.
Artigo de leitura complementar, consultado em 21.12.2016,
disponivel no site:
http://www.abreuadvogados.com/xms/files/05_Comunicaca
o/Artigos_na_Imprensa/Artigo_JCV_Regime_Juridico_dos_
Contratos_de_Utilizacao_de_Loja_em_Centro_Comercial_in_
Revista_Confidencial_Imobiliario_Outubro_2007.PDF
CAPTULO XXXVIII
A busca domiciliar e o crime permanente no

Brasil: uma soluo no princpio da presuno
de inocncia
HUGO ROGRIO GROKSKREUTZ
1 Do princpio da presuno de inocncia.

A Repblica Federativa do Brasil por se constituir
em um Estado Democrtico trouxe em seu bojo uma srie de
Direitos Fundamentais e reconheceu vrios Direitos Humanos
considerados de 1 (primeira) gerao/dimenso, que impem de
forma imediata ao Estado vrias obrigaes negativas, ou seja,
obstam o Poder Pblico de realizar determinados
comportamentos sob pena de lesar alguns dos Direitos
Fundamentais/humanos que legitimam a Dignidade da Pessoa
Humana, valor mximo de um ordenamento jurdico brasileiro
(art. 1, inciso III da CF).
Os direitos fundamentais de primeira
gerao/dimenso so aqueles decorrentes das revolues liberais,
marcados pelo individualismo, so direitos de cunho negativo que
impe abstenes ao Estado (v.g. vida, liberdade, presuno de
inocncia) (THEODORO, 2002, p. 28-29), e ampliam o domnio
da liberdade do particular em relao ao Estado, vedando assim, a
interferncia do ente pblico na rbita individual, salvo para
resguardar a prevalncia desta mesma liberdade (WEIS, 1999, p.
38).
E dentre o rol de direitos fundamentais e humanos
brasileiros se encontra o princpio da presuno de inocncia, que
sem dvida uma das maiores conquistas da humanidade no que
tange e se refere ao Direito Penal e ao Direito Processual Penal,
uma vez que rompeu paradigmas e imps ao Estado o dever de
provar a conduta ilcita de outrem antes de aplicar qualquer
894 Hugo Rogrio Grokskreutz
espcie de sano ou tratamento que possa denotar sua hipottica

culpa. Como a prpria terminologia indica o princpio da
presuno de inocncia faz com que todas as pessoas sejam
consideradas inocentes at que se prove o contrrio, significa dizer
que todo e qualquer procedimento processual ou
administrativo/investigatrio deve partir da premissa de que o
agente no autor, coautor ou partcipe de uma conduta ilcita.
No Brasil a presuno de inocncia encontra-se
estampada no inciso LVII do art. 5 da Lei Maior que assim
dispe: ningum ser considerado culpado at o trnsito em
julgado de sentena penal condenatria. Da mesma forma a
Conveno Americana de Direitos Humanos tambm conhecida
como Pacto de San Jos da Costa Rica (no Brasil Decreto n.
678/1992) estipula em seu art. 8 item n 2 que toda pessoa
acusada de delito tem direito a que se presuma sua inocncia
enquanto no se comprove legalmente sua culpa [...]. Outra no
a previso do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos de
1966 (no Brasil Decreto 592/1992) que em seu art. 14, item 2 ipses
litteris dispe: Toda pessoa acusada de um delito ter direito a que
se presuma sua inocncia enquanto no for legalmente
comprovada sua culpa.
Em verdade o Direito Constitucional e
Convencional supracitados apenas confirmam o que j era
previsto pela Declarao Universal de Direitos Humanos de 1948
adotada pela Resoluo 217-A da Assembleia Geral da
Organizao das Naes Unidas - ONU que estabeleceu em seu
art. XI item 1: Todo ser humano acusado de um ato delituoso
tem o direito de ser presumido inocente at que a sua
culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em
julgamento pblico no qual lhe tenham sido asseguradas todas as
garantias necessrias sua defesa.
Contudo, no se trata de um instituto jovem ou
recente, pelo contrrio, o princpio em comento decorre
diretamente da clusula do devido processo legal, que remonta a
Carta Magna de 1215, passando pela Constituio Americana de
1787 (emenda n. 5) (SILVEIRA, 2001, p. 345), e encontrou
reconhecimento na Declarao dos Direitos do Homem, em 1789,
seu marco ocidental, segundo o qual se presume a inocncia do
A busca domiciliar e o crime permanente no Brasil...
acusado at prova em contrrio reconhecida em sentena

condenatria definitiva (ROSA, 2014, p. 98).
A Declarao dos Direitos do Homem,
d poca da Revoluo Francesa de
1789, previu, no art. 9., que todo
homem se presume inocente at ser
declarado culpado; se se julgar
indispensvel prend-lo, todo o rigor
que no seja necessrio guardar da sua
pessoa dever ser severamente
reprimido pela lei (FERRARI, 2011, p.
686).
A presuno de inocncia remonta ao Direito
romano (escritos de Trajano), mas foi seriamente atacada e at
invertida na inquisio da Idade Mdia. Basta recordar que na
inquisio a dvida gerada pela insuficincia de provas equivaleria
a uma semiprova (LOPES JR, 2013, p. 225), em que pese ser
reconhecido j no Direito Romano, foi com a Revoluo Francesa
que o princpio passou a ser compreendido no sentido de entre a
condenao de um inocente e a absolvio de um culpado, a
segunda hiptese preferida (FERRARI, 2011, p. 686).
A presuno de inocncia pode ser considerada
como uma das vigas mestras do Direito Penal, e
consequentemente, do Direito Processual Penal, visto que
enquanto o acusado no tiver contra si uma sentena penal,
devidamente transitada em julgado, ele no poder ser
considerado culpado e no se submete ao status de condenado
(FACHIN, 2008, p. 290), em outras palavras:
Como se v, embora possam expressar
a mesma ideia, o princpio em questo
pode ser denominado de dois modos:
como presuno de inocncia e como
presuno de no culpabilidade. Isto :
quando se trata da presuno de no
culpabilidade, se quer dizer que,
enquanto no houver condenao
definitiva, no se pode afirmar a
culpabilidade do acusado; j a
presuno de inocncia tem o sentido

de que o imputado deve ser tratado
como inocente no processo e fora dele
(FERRARI, 2011, p. 686).
De outro lado:
De acordo com a escolha dos termos
feita pelo legislador no culpado ou
inocente depreende-se uma
presuno de no-culpabilidade ou de
inocncia. A ambiguidade acerca de ser
a presuno ou de inocncia ou de no-
culpabilidade, se existe, reside no fato
de ter sido combinada, em nica
frmula, uma regra de tratamento e
uma regra de julgamento [...].
Doutrinria e jurisprudencialmente, os
termos inocente e no-culpado so
equivalentes, e constitui preciosismo
extrair disparidade baseada apenas na
preferncia legislativa pelas palavras
que compem o preceito
constitucional. Relevante saber at
que ponto o princpio oferece garantias
para o acusado no processo penal
(HADDAD, 2009, 79-80).
Denotasse que independentemente da terminologia

utilizada, todos os atores envolvidos na persecuo penal, seja na
etapa administrativa/pr-processual de investigao, cumprimento
de cautelares ou no ato de acusar, seja na etapa
processual/jurisdicional, devem partir da premissa de que o agente
inocente e goza da presuno de inocncia e de no
culpabilidade. Integra-se ao princpio da prevalncia do interesse
do ru (in dubio pro reo), garantindo que, em caso de dvida, deve
sempre prevalecer o estado de inocncia, absolvendo-se o
acusado (NUCCI, 2008, p. 82), por este motivo o ru no tem o
dever de provar sua inocncia, cabe ao acusador comprovar sua
culpa (MIRABETE, 2008, p. 23), por isso, no curso da
investigao e do processo penal, no so admissveis

providncias discriminatrias que sejam adotadas como
antecipao da punio ou que visam estigmatizao do
indivduo (GRINOVER, 2009, p. 12) e mais:
Pela presuno de inocncia, as
medidas cautelares durante a
persecuo esto a exigir redobrado
cuidado. Quebra de sigilo fiscal,
bancrio, telefnico, busca e apreenso
domiciliar, ou a prpria exposio da
figura do indiciado ou ru na imprensa
atrs de apresentao da imagem ou de
informao conseguidas no esforo
investigatrio podem causar prejuzos
irreversveis sua figura (TAVORA;
Em outras palavras, tanto a autoridade Policial,

quanto o rgo acusador e o Poder Judicirio devero observar e
respeitar o contedo do princpio da presuno de inocncia
como forma de controle do prprio Estado e proteo dos
administrados/jurisdicionados, cabe s autoridades policiais
indicarem elementos mnimos quanto materialidade e autoria do
crime antes de qualquer medida repressiva ou restritiva da
liberdade, ao Parquet o nus de comprovar estes mesmos
elementos para se pleitear a condenao criminal de outrem ou a
incidncia de qualquer medida cautelar, e o Estado-juiz presumi-lo
inocente em suas decises caso no haja provas cabais da autoria e
materialidade delitiva.
Ora, se verdade que os cidados esto ameaados
pelos delitos, tambm o esto pelas penas arbitrrias, fazendo com
que a presuno de inocncia no seja apenas uma garantia de
liberdade e de verdade, seno uma garantia de segurana (ou de
defesa social) (LOPES JR, 2013, p. 225). E por ser um princpio
de tamanha envergadura patente que qualquer condenao ou
restrio aos seus direitos devem se basear em provas, e no em
ilaes ou conjecturas completamente desconexas ou meramente
opinies pessoais, e sequer crvel se falar em dados estatsticos,

uma vez que:
Na verdade, pouco importa se a
inocncia do acusado, na maior parte
das vezes, infirmada. No se trata de
presuno hominis, que se funda na
experincia de vida, naquilo que
normalmente acontece, mas se cuida de
presuno legal, estatuda por lei para
suprir vazios probatrios e decisrios
[...]. Presuno ilao que se extrai de
um fato conhecido para chegar
demonstrao de outro desconhecido.
Presunes so instrumentos
normativos que injetam alguma crena
no mundo real com a perspectiva de
que a realidade esteja prxima do que
se fez crer como verdadeiro. Alguns
postulados quando incorporados na lei,
so conhecidos como presunes
legais. Estas so mandados legislativos
em virtude dos quais se determina o
dever de aceitar proposies sempre
que outra proposio encontre-se
devidamente provada. A funo bsica
da presuno possibilitar a superao
de situao de impasse do processo
decisrio, em razo da ausncia de
elementos de juzo e favor ou contra
determinada proposio (HADDAD,
2009, p. 80-81).
Neste diapaso crvel asseverar que a presuno

de inocncia impe um verdadeiro dever de tratamento (na
medida em que exige que o ru seja tratado como inocente), que
atua em duas dimenses: interna e externa (LOPES JR, 2013, p.
230), incidindo tanto pelo Magistrado no momento de proferir
qualquer deciso, quanto pela autoridade policial ou pelo rgo

acusador em meio a persecuo penal pr-processual.
Todo o acima exposto sintetizado por Nicolitt
quando este assevera que o princpio incide em trs dimenses
distintas, quais sejam, regra de tratamento, regra de julgamento e
regra de garantia:
O princpio da presuno de inocncia
atua em dimenses distintas, como j o
dissemos. Primeiramente, atua como
uma regra de tratamento; assim,
embora recaiam sobre o imputado
suspeitas de prtica criminosa, no curso
do processo deve ele ser tratado como
inocente, no podendo ver-se
diminudo social, moral nem
fisicamente de outros cidados no
sujeitos a um processo [...]. No se
esgotando na dimenso suprarreferida,
o princpio em exame emite comando
em relao ao campo probatrio,
agindo como regra de distribuio do
nus da prova e regrada de julgamento,
em seu desdobramento in dubio pro reo
[...]. Por fim, v-se ainda na presuno
de inocncia uma regra de garantia [...]
quando se diz que toda pessoa acusada
de delito tem direito a que se presuma
inocente quanto no se comprove
legalmente sua culpa. (NICOLITT,
2009, p. 57-59).
Significa que toda e qualquer deciso proferida pelo

Delegado de Polcia no inqurito policial, qualquer postulao
pelo Ministrio Pblico, ou qualquer deciso judicial no processo
de cunho penal devero se pautar na presuno de inocncia, e
qualquer afirmao ou entendimento em sentido contrrio deve
ser baseado em provas ou atos investigativos de razovel
concretude que s retiraro por completo tal presuno aps o
esgotamento de todas as vias recursais e a incidncia da coisa

julgada, visto que a sua presuno se aloca entre a presuno iuris
tantum e a presuno iuris et iure conforme assevera Haddad:
O princpio da presuno de inocncia
coloca-se no meio do caminho entre as
duas categorias. presuno iuris
tantum porque admite que seja
desconstituda. presuno iuris et de
iure porque a simples produo de
provas em juzo e eventual condenao
no so suficientes para infirm-la. A
ocorrncia do trnsito em julgado
afigura-se indispensvel (HADDAD,
2009, p 82).
Todo o modus operandi desempenhado na fase

investigativa, a opo pela acusao na fase postulatria, e o
momento decisrio pelo Poder Jurisdicional devero
imperativamente se estruturar em elementos que indiquem a
ocorrncia de um crime e os agentes envolvidos na hipottica
empreitada criminosa, sendo expressamente vedada qualquer
interpretao ou ilaes em sentido contrrio. O fato de haver
previso expressa de presuno de inocncia ou de no-
culpabilidade preenche qualquer lacuna interpretativa ou legal, e
impe de forma compulsria a todo e qualquer representante do
Estado a obrigao de primeiro acreditar que a pessoa inocente,
e somente aps uma farta colheita de atos investigativos no
inqurito policial e de provas no processo penal que confirmem as
primeiras, lhes permitido afirmar o oposto.
Por tais razes, atos de interveno direta na vida
privada, liberdade, inocncia da pessoa humana tais como
indiciamento, buscas e apreenses em imveis ou corporais,
prises cautelares ou assecuratrias patrimoniais de cunho penal,
denncias, queixas-crime, delaes premiadas, etc., devero
aguardar a indicao mnima de autoria e materialidade sem
prejuzo da necessidade que lhes so inerentes -, caso contrrio,
tais figuras no passaro de medonhas medidas antidemocrticas e
de verdadeiro abuso de autoridade.
No se trata de uma mera opo ou faculdade dos

agentes estatais, mas sim, de um Direito Humano e Fundamental
de 1 (primeira) gerao/dimenso que foi criado justamente com
o desiderato de obstar arbitrariedades por parte daqueles que
atuam em nome do Estado em matria Criminal, trata-se de
preceito informador pelos valores de respeito dignidade e
liberdade da pessoa humana, que deve ser observado em todas as
atividades relacionadas a persecuo criminal do Estado
(GRINOVER, 2009, p. 11) e conforme leciona Badar:
A presuno de inocncia uma
garantia poltica do cidado. O
processo penal um microcosmos no
qual se refletem a cultura da sociedade
e a organizao do sistema poltico.
No se pode imaginar um Estado de
Direito que no adote um processo
penal acusatrio e, como seu
consectrio necessrio, a presuno de
inocncia. A presuno de inocncia
fundamento sistmico e estrutural do
processo penal acusatrio, que surgiu
como uma reao ao sistema
inquisitrio. O princpio da presuno
de inocncia reconhecido, atualmente,
como componente basilar de um
modelo processual penal que queira ser
respeitador da dignidade e dos direitos
essenciais da pessoa humana
(BADAR, 2009, p. 114).
Desta forma, resta evidenciado que o princpio da

presuno de inocncia ou da no-culpabilidade um direito
fundamental e humano de contedo cogente que no apenas
impe ao Estado o nus probatrio no sentido de comprovar a
autoria e a materialidade do crime, como tambm garante ao
cidado o direito de ser tratado em qualquer esfera administrativa
ou judicial como inocente at que se tenha uma sentena
condenatria com trnsito em julgado, e qualquer afirmao em
contrrio manifesta e inquestionavelmente carente de arrimo

constitucional e convencional.
DO CRIME PERMANENTE
Imergir em uma anlise mesmo que superficial
quanto ao conceito de crime mostra-se imprescindvel antes de
adentrar nas discusses em torno da classificao doutrinria do
denominado crime permanente.
Quid est crime? A resposta a esta
pergunta, diz Battaglini, envolve a
resoluo de ponto fundamental para a
construo cientfica de conceitos
essencialssimos, na sistematizao
dogmtica do Direito Penal. No
abraa a doutrina entendimento
uniforme sobre a extenso e mbito do
conceito de crime. Alguns pretendem
confin-lo nos estreitos limites de
definio exclusivamente formal de
tcnica jurdica. Outros propugnam por
uma noo de carter substancial que se
cristalize o sentido finalstico dos
preceitos penais. Uma terceira corrente
procura dar do delito uma dupla
conceituao: a material e a formal. H
ainda os que acrescentam mais um
elemento a essa definio.
Simultaneamente formal e material,
para que se tenha tambm, no conceito
de crime, um trao sintomtico que
abranja, por isso mesmo, em seu
contedo, a personalidade do agente
(MARQUES, 2002, p. 01).
O conceito de crime pode variar de acordo com a
conceituao utilizada, e parte de uma anlise formal ou nominal,
anlise material ou substancial, e por fim de um conceito analtico
ou dogmtico. Segundo Prado o delito definido sob o ponto de
vista do Direito positivo, isto , o que a lei penal vigente incrimina
(sub specie jris), fixando seu campo de abrangncia funo de

garantia (art. 1, CP) (PRADO, 2002, p. 206-207), em seu
aspecto formal ou nominal somente crime aquilo previsto em
lei, h, portanto, uma anlise superficial em torno da conduta e
uma grande dependncia ao aspecto legalista de delito,
evidentemente que tal adequao tpica imprescindvel em
qualquer Estado Democrtico de Direito.
Por outro lado, o crime ainda pode ser visto sob o
conceito material ou substancial, que para Prado diz respeito ao
contedo do ilcito penal carter danoso da ao ou seu desvalor
social -, quer dizer, o que determinada sociedade, em determinado
momento histrico, considera que deve ser proibido pela lei
penal (PRADO, 2002, p. 206-207). Neste ponto o conceito de
crime leva em considerao os valores e as leses causadas aos
bens jurdicos relevantes para determinada coletividade
juridicamente organizada e em determinada poca, e sem adentrar
no debate doutrinrio e terico o crime pode ser analiticamente
conceituado como um fato tpico, antijurdico e culpvel:
Tipo o conjunto de elementos do fato
punvel descrito na lei penal. O tipo
exerce uma funo limitadora e
individualizadora das condutas
humanas penalmente relevantes. uma
construo que surge da imaginao do
legislador, que descreve legalmente as
aes considera, em tese, delitivas. Tipo
um modelo abstrato que descreve um
comportamento proibido.
(BITENCOURT, 2010, p. 303).
Na sequncia:
A antijuridicidade, por sua vez, uma
qualidade dessa forma de conduta, mais
precisamente a contradio em que se
encontra com o ordenamento jurdico.
Todas as matrias de proibio,
reguladas nos diversos setores do
Direito, so antijurdicas para todo o
ordenamento jurdico.
(BITENCOURT, 2010, p. 346).
A culpabilidade seria uma forma de avaliao e
reprovao da conduta do agente criminoso, que nas palavras de
Bitencourt seria uma justificativa mais clara possvel do porqu e
para qu da pena. (BITENCOURT, 2010, p. 385), uma vez que:
Toda accin antijurdica reposa sobre una
resolucin del altor en el sentido de la
voluntariedad de mover el cuerpo, o de
dejarlo quieto, de lo contrario, no habria
accin alguna. Pero la disposicin anmica
del altor, lon relacion al contenido ilcito de la
accin, puede ser muy distinta, y conforme
com ello se resuelve si el actor es reprobable y,
em caso afirmativo, en que medida (VON
BELING, 2002, p. 72).
Nesta tica no basta o delito estar tipicamente
previsto, o mesmo deve proteger valores importantes para a populi
e ser notoriamente reprovvel, todos os seus pressupostos devem
estar simultaneamente presentes, caso contrrio, estar-se- na
presena de uma conduta no criminosa, segundo Vargas:
A conduta penalmente ilcita, por
questo de segurana jurdica, deve ser
ajustvel, subsumvel, enquadrvel em
um tipo legal de crime. Esse tipo
descreve o que proibido, exatamente
porque ilcito (matar, furtar, roubar,
causar leso corporal, extorquir, etc.),
ajustando-se, pois, descrio legal, a
ao tpica, mas ainda no basta. A
conduta punvel s se completa com a
presena da reprovao, que,
eventualmente, possa recair sobre ela e
seu agente. Se no houver censura, ou
reprovao, ou culpabilidade, no h
crime. O crime, portanto, uma ao
tpica, ilcita e culpvel. Claro que o
crime um todo: quando praticado,
concorrem, de uma s vez, todos os

seus elementos constitutivos, ou seja,
ao, tipicidade, ilicitude e culpabilidade
(VARGAS, 1997, p. 158).
Portanto, o crime pode ser conceituado como uma
conduta tpica, antijurdica e culpvel, contudo, como qualquer
outro instituto cientfico o crime igualmente objeto de uma
classificao doutrinria, os operadores do direito pesquisaram e
chegaram concluso de que h vrias formas de crime. E dentre
as classificaes existentes se encontra quela pertinente ao
momento da consumao do delito, remetendo assim aos
denominados crimes instantneos e os crimes permanentes, ou
seja, levando-se em considerao o critrio da consumao os
crimes podem se consumar em um nico ato ou se protrarem no
tempo.
O crime instantneo segundo Prado aquele que
consuma-se em um nico instante ou momento determinado
(PRADO, 2002, p. 210), significa dizer que o crime instantneo
o inverso do crime permanente.
A principal caracterstica dos crimes permanentes
gira em torno da extenso de sua consumao, a mesma no cessa
aps o incio dos atos executrios, muito pelo contrrio, uma vez
iniciada a execuo este comea a se consumar at que o bem
jurdico seja definitivamente extinto ou colocado em segurana. A
execuo se prolonga por um lapso temporal indefinido, uma vez
que durante toda a realizao da conduta o crime estar se
consumando, em outros termos, durante cada minuto em que
determinada comportamento se amolda ao tipo penal este estar
se consumando, estando assim em uma constante situao de
execuo, e consequentemente, de flagrncia, independentemente
da poca ou do momento em que os atos executrios se iniciaram.
A doutrina costuma conceituar o crime permanente
de forma sucinta e muito semelhante, para Silva no crime
permanente a sua consumao se prolonga no tempo e o bem
jurdico continuamente agredido (SILVA, 2002, p. 80), segundo
Geraldo da Silva a situao de dano ou perigo se protrai no
tempo (SILVA, 2002, p. 148), o bem jurdico continuamente
agredido. A sua caracterstica reside em que a cessao da situao
ilcita depende apenas da vontade do agente (CAPEZ, 2002, p.

233).
Os exemplos mais comuns desta modalidade
delituosa so os crimes de trfico de drogas, posse de arma de
fogo, sequestro, enfim, so vrios os crimes cuja execuo se
prolonga no tempo, e o iter criminis se paralisa e se dilata na
consumao. No crime de trfico de drogas o agente consuma
este delito durante todo o tempo em que permaneceu com a droga
em sua posse para fins de traficncia, o mesmo se diz quanto a
posse ilegal de arma de fogo e durante o tempo que uma vtima de
sequestro teve sua liberdade restringida, enfim, em todos os
crimes permanentes, haver uma prolongao de sua consumao.
Basta analisar os exemplos acima elencados para se
observar que em todos o agente criminoso iniciou a execuo, ou
seja, comeou a praticar o verbo incriminador que
automaticamente estar se consumando e gerando efeitos em
meio ao ordenamento jurdico. Aps cogitar e se preparar para a
conduta ilcita o agente inicia sua execuo e neste mesmo instante
consuma a conduta delituosa que se desdobra durante todo o
tempo em que o bem jurdico ficou em perigo concreto ou foi
efetivamente lesado. Em sntese, o crime permanente tpico por
haver uma incriminao legal, antijurdica por violar um bem
jurdico relevante para a sociedade, e se trata de uma conduta em
geral reprovvel e, portanto, culpvel.
Essa espcie de crime impe ao Poder Pblico e
permite aos particulares realizarem a priso em flagrante do agente
criminoso a qualquer momento, visto que a consumao
permanente destes delitos inexoravelmente acarreta um estado de
flagrncia constante e igualmente permanente. Tais hipteses
podem gerar desdobramentos gravssimos em relao ao Direito
Processo Penal, pois, at mesmo a privacidade e a inviolabilidade
domiciliar podero ser desconsiderados em razo da constante
flagrncia destes delitos.
Em meio ao processo penal brasileiro um dos
institutos de maior destaque a priso em flagrante, trata-se de
uma modalidade administrativa, precria e pr-processual de
priso que pode ser executada por qualquer pessoa e deve ser feita
por qualquer Autoridade de segurana pblica ou relacionada a
persecuo penal. O destaque deste instituto decorre da

possibilidade imediata de restrio do direito de liberdade quando
um determinado crime estiver sendo executado, j se executou e
h indcios de que o agente acabou de consum-lo. Segundo
Smanio o flagrante delito aquele que est sendo praticado
(SMANIO, 2000, p. 58), diz-se que uma pessoa se encontra em
flagrante quando ela est numa das circunstncias previstas no art.
302 do Cdigo de Processo Penal (FEITOZA, 2010, p. 878), que
por sua vez dispe:
Art. 302. Considera-se em flagrante
delito quem:
I - est cometendo a infrao penal;
II - acaba de comet-la;
III - perseguido, logo aps, pela
autoridade, pelo ofendido ou por
qualquer pessoa, em situao que faa
presumir ser autor da infrao;
IV - encontrado, logo depois, com
instrumentos, armas, objetos ou papis
que faam presumir ser ele autor da
infrao.
Observa-se que a figura dos crimes permanentes se
amolda a hiptese abstratamente prevista no inciso I do art. 302
do CPP, uma vez que a execuo e consumao do crime
permanente se estendem por todo o lapso temporal em que a
conduta estava sendo praticada, estando assim, inteiramente em
estado de flagrncia. A hiptese em testilha ainda prevista pelo
art. 303 do CPP segundo o qual nas infraes permanentes,
entende-se o agente em flagrante delito enquanto no cessar a
permanncia.
De outro lado os limites das buscas domiciliares
esto previstas pela prpria Constituio Federal que em seu
artigo 5, inciso XI consignou que a casa asilo inviolvel do
indivduo, ningum nela podendo penetrar sem consentimento do
morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para
prestar socorro, ou, durante o dia, por determinao judicial.
Enquanto no cessar a permanncia, a
priso em flagrante poder ser realizada
a qualquer tempo (art. 303, CPP),

mesmo que para tanto seja necessrio o
ingresso domiciliar. Como a Carta
Magna, no art. 5, inciso XI, admite a
violao domiciliar para a realizao do
flagrante, a qualquer hora do dia ou da
noite, em havendo o desenvolvimento
de crime permanente no interior do
domiclio, atendido est o requisito
constitucional (TAVORA;
Enfim, o crime pode ser considerado como uma
conduta tpica, antijurdica e culpvel, que dentre a sua
classificao possui a figura do crime permanente, que por sua
vez, o iter criminis se prolonga no tempo durante a sua execuo
estando assim em constante estado de flagrncia e em tese
permitindo a realizao de buscas e apreenses.
DA BUSCA E DA APREENSO
Em que pese estarem atrelados e andarem juntos no
Direito Processual Penal brasileiro, tanto a busca como a
apreenso so institutos diversos, e como tais devem ser
analisados de maneira individualizada.
Como a prpria nomenclatura sugere a apreenso
uma consequncia de um ato antecedente que a busca, no
possvel encontrar e apreender algo ou algum se o objeto ou a
pessoa apreendida no estiver sendo buscado ou procurado.
No mbito jurdico a busca consiste em um ato
material realizado por um agente pblico que se valendo de uma
autorizao legal ou de uma ordem judicial fundamentada adentra
em determinado local em prol de encontrar provas, objetos ou
pessoas e assim consignar o resultado de tal empreitada junto
algum procedimento investigatrio ou processo judicial. Nucci
conceitua a busca como sendo o movimento desencadeado pelos
agentes do Estado para a investigao, descoberta e pesquisa de
algo interessante para o processo penal, realiza-se em pessoas ou
lugares (NUCCI, 2008, p. 511), a procura feita pela autoridade
competente, ou por ordem desta, para os fins declarados em lei. J
a apreenso vem a ser a medida que se sucede busca; uma vez

procurada a pessoa ou coisa, proceder-se- sua apreenso
(TOURINHO FILHO, 2001, p. 464-465).
Como cedio todo e qualquer instituto possui uma
natureza jurdica prpria que reflete em sua compreenso no
mundo ftico e jurdico, por este motivo imprescindvel tecer
algumas consideraes em torno da natureza jurdica da busca e
da apreenso, a natureza jurdica pode ser entendida como a
localizao em que determinado instituto ocupa em meio ao
ordenamento jurdico, delimitando assim, a forma com que ser
aplicado pelos operadores do direito. Nesta toada busca deve ser
entendida como um instituto de natureza jurdica mista, uma vez
que poder ser utilizada como uma medida assecuratria ou como
um dos meios de prova disponibilizados no Cdigo de Processo
Penal.
So medidas de natureza mista.
Conforme o caso, a busca pode
significar um ato preliminar apreenso
de produto de crime, razo pela qual se
destina devoluo vtima. Pode
significar, ainda, um meio de prova,
quando a autorizao dada pelo juiz
para se proceder a uma percia em
determinado domiclio. A apreenso
tem os mesmos ngulos. Pode
representar a tomada de um bem para
acautelar o direito de indenizao da
parte ofendida, como pode representar
a apreenso da arma do delito para
fazer prova (NUCCI, 2008, p. 512).
Salienta-se que tal hibridez permite severas crticas,

uma vez que, ocorreu uma miscigenao entre um instituto
cautelar que deve ser pautado na necessidade e adequao e outro
de cunho probatrio que deveria ser nus da acusao e que no
possui os mesmos requisitos, neste sentido:
A sistemtica do CPP no ,
tecnicamente, a melhor, pois mistura
uma medida cautelar com meios de

prova e, ainda, sob uma mesma
designao, dois institutos diversos
(busca de um lado e a apreenso de
outro) [...]. Inicialmente, h que se
distinguir os dois institutos, como bem
assina Bastos Pitombo: Busca: uma
medida instrumental meio de
obteno da prova que visa encontrar
pessoas ou coisas. Apreenso: uma
medida cautelar probatria, pois se
destina garantia da prova (ato fim em
relao busca, que o ato meio) e
ainda, dependendo do caso, para a
prpria restituio do bem ao seu
legtimo dono (assumindo assim uma
feio de medida assecuratria)
(LOPES JR, 2011, p. 688-689).
Diante do contedo supramencionado a busca pode
ser entendida como um meio de se obter uma prova, enquanto
que a apreenso pode adquirir roupagens diversas, as vezes para
cautelarmente resguardar a prova encontrada, para salvaguardar a
vtima de um delito, bem como para restituir um bem ao seu
legitimo proprietrio ou para resguardar uma eventual indenizao
pelo crime cometido.
O procedimento se inicia pela conduta de buscar,
procurar ou vasculhar um local certo e determinado ou revistar
uma pessoa, e uma vez havendo xito, podero ser colhidas todas
as informaes e bens mveis teis para a instruo processual,
restituio ou indenizao, significa dizer que sem busca no h
apreenso. Trata-se de uma anlise no apenas jurdica, mas sim
lgica, visto que um procedimento que naturalmente
consequncia de uma conduta antecedente no poderia se
concretizar se o primeiro no tivesse se concludo. O cdigo de
processo penal brasileiro traz uma srie de hipteses que
autorizam a utilizao da busca e a consequente apreenso.
Art. 240. A busca ser domiciliar ou
pessoal.
1 Proceder-se- busca domiciliar,

quando fundadas razes a autorizarem,
para:
a) prender criminosos;
b) apreender coisas achadas ou obtidas
por meios criminosos;
c) apreender instrumentos de
falsificao ou de contrafao e objetos
falsificados ou contrafeitos;
d) apreender armas e munies,
instrumentos utilizados na prtica de
crime ou destinados a fim delituoso;
e) descobrir objetos necessrios prova
de infrao ou defesa do ru;
f) apreender cartas, abertas ou no,
destinadas ao acusado ou em seu poder,
quando haja suspeita de que o
conhecimento do seu contedo possa
ser til elucidao do fato;
g) apreender pessoas vtimas de crimes;
h) colher qualquer elemento de
convico.
2 Proceder-se- busca pessoal
quando houver fundada suspeita de que
algum oculte consigo arma proibida
ou objetos mencionados nas letras b a f
e letra h do pargrafo anterior.
Sendo assim possvel sintetizar que a busca uma

medida cautelar e um ato que instrumento da apreenso que por
sua vez tem cabimento como medida probatria, assecuratria e
restituitria, quando houve respectivamente uma prova a ser
colhida em determinado local ou com determinada pessoa,
quando algum bem deve ser apreendido com o desiderato de
garantir uma indenizao civil em decorrncia do crime cometido,
ou para restituir determinado bem ao seu legtimo proprietrio.
De acordo com os elementos j apresentados restou
evidenciado que uma das espcies de busca aquela realizada
junto ao domiclio do investigado ou acusado, e que tal medida

permite aos agentes do Poder Estatal ingressar no mbito de
privacidade destes. Contudo, importante encontrar mesmo que
de forma sinttica os limites e o conceito de domicilio em meio ao
ordenamento jurdico ptrio, para tanto uma anlise conjunta do
Cdigo Penal e do Cdigo Civil deve ser realizada.
O Cdigo Penal brasileiro no trouxe a definio de
domicilio, mas de forma anloga indicou nos incisos do 4 de seu
art. 150 o conceito de casa, em verdade, houve um equvoco
legislativo, j que o numen iuris deste delito justamente a invaso
de domicilio, neste prisma, o conceito de casa poder facilmente
ser entendido como conceito de domiclio. De acordo com o
dispositivo acima aludido a expresso "casa" compreende
qualquer compartimento habitado, aposento ocupado de
habitao coletiva, ou compartimento no aberto ao pblico, onde
algum exerce profisso ou atividade.
Por outro lado o Cdigo Civil prev de seu art. 70 ao
art. 78 que o domiclio da pessoa natural o lugar onde ela
estabelece a sua residncia com nimo definitivo, se, porm, a
pessoa natural tiver diversas residncias, onde, alternadamente,
viva, considerar-se- domiclio seu qualquer delas, tambm
domiclio da pessoa natural, quanto s relaes concernentes
profisso, o lugar onde est exercida, e se a pessoa exercitar
profisso em lugares diversos, cada um deles constituir domiclio
para as relaes que lhe corresponderem.
Domiclio o lugar em que a pessoa se
fixa com vontade de a permanecer em
definitivo. Vemos que a definio de
domiclio nos conduz a dois elementos,
um objetivo, como, alis, na definio
de residncia (lugar em que a pessoa se
fixa), o outro, subjetivo: vontade de
permanecer em definitivo. O elemento
subjetivo denomina-se animus manendi,
ou vontade de permanecer. Domiclio
o local escolhido pela pessoa para ser a
sede de sua vida (FIUZA, 2008, p. 164).
Tal afirmao ainda complementada pelos

ensinamentos de Aury Lopes Jr:
O primeiro problema que surge na
anlise da busca domiciliar definir o
que se entende por casa. Tal conceito
deve ser interpretado de forma ampla,
muito mais abrangente que o conceito
do Cdigo Civil brasileiro, deve
abranger: a) habitao definitiva ou
moradia transitria; b) casa prpria,
alugada ou cedida; c) dependncias da
casa, sendo cercadas, gradeadas ou
muradas (ptio); d) qualquer
compartimento habitado; e) aposento
ocupado de habitao coletiva em
penses, hotis, motis etc.; f)
estabelecimentos comerciais e
industriais, fechados ao pblico; g) local
onde se exerce atividade profissional,
no aberto ao pblico; h) barco, trailer,
cabine de trem, navio e barraca de
acampamento; i) reas comuns de
condomnio, vertical ou horizontal
(LOPES JR, 2011, p. 692-693).
Uma vez entendida a extenso do conceito de

domiclio ao Poder Estatal permitido ingressar na privacidade da
pessoa e proceder a busca domiciliar e realizar uma eventual
apreenso. Tal espcie de busca encontra-se prevista no j citado
art. 240, 1 do Cdigo de Processo Penal que em uma de suas
partes prev que a busca domiciliar ter cabimento quando
fundadas razes a autorizarem.
Da leitura deste dispositivo exsurge um srio
problema a ser observado, e consiste no grande teor de abstrao
inserto na expresso fundadas razes. O dispositivo legal em
questo pode ser visto como uma das mais ntidas hipteses de
interveno do Estado em dois dos direitos fundamentais
previstos pela Carta Poltica, a privacidade e a inviolabilidade
domiciliar. Tal artigo peca gravemente ao trazer uma elevada carga

de subjetividade em seu bojo que permite ao agente pblico
ingressar em qualquer domiclio apenas com espeque em ilaes
decorrentes de sua anlise pessoal e at mesmo desconexa de
qualquer prova ou ato investigativo que indique uma fundada
razo, j que sequer h uma definio do que fundada razo.
Versa-se sobre uma falha significativamente grande
da legislao processual penal brasileira, uma vez que, em meio a
um Estado Democrtico de Direito como este no se mostra
plausvel que direitos fundamentais e humanos sejam afastados
apenas com base em critrios pessoais de agentes pblicos no
momento em que mentalmente escolhem o que ou no
fundada razo. A subjetividade e a impreciso dos termos
fundadas razes acarreta um srio risco para o Estado
Democrtico de Direito ao afastar a inviolabilidade domiciliar e a
privacidade nos casos em que o agente pblico atuante na
persecuo penal se depara com um crime permanente cuja
flagrncia no latente ou devidamente demonstrada.
Por tais motivos surgiram vrias conjeturas a
respeito do momento em que tal procedimento dever ser
realizado, para alguns, mesmo sendo um conceito jurdico
indeterminado, basta haver fundadas razes, para outros deve
haver uma certa ponderao em torno da existncia de indcios
para se ingressar no domiclio, j para uma terceira e acertada
corrente, a busca domiciliar somente poder ser realizada se
precedida de um mandado judicial proveniente de uma deciso
judicial fundamentada em atos investigativos ou em provas.
Conivente com a primeira situao segundo a qual a
busca domiciliar poder ser realizada sem mandado judicial e
desde que haja fundadas razes Mirabete preleciona que:
A busca domiciliar permitida quando
fundados razes a autorizarem (art.
240, 1). Como se trata de uma
medida de exceo, constrangedora,
que fere a liberdade individual, deve ser
empregada com cautela e moderao,
ou seja, quando se fundarem em
suspeitas srias de que a pessoa ou
coisa procurada se encontra na casa em

que a busca deve ser feita e na
necessidade indiscutvel da medida
(MIRABETE, 2008, p. 321).
Por sua vez Barros mostra-se favorvel a segunda

hiptese e aduz que somente quando houver certeza da ocorrncia
do delito ou do ingresso de uma pessoa que tiver que ser presa
que ser prescindvel a existncia de um mandado judicial:
A realizao de priso no interior de
casa, quando necessrio efetuar-se
busca, em no havendo autorizao do
morador para nela se ingressar,
depende de mandado judicial especfico
ou a presena do juiz, salvo quando
ocorrer perseguio e houver certeza de
que ali se esconde aquele que tiver de
ser preso (BARROS, 2002, p. 24).
Corroborando com a terceira hiptese Elmir Duclerc

aduz que qualquer busca domiciliar dever ter arrimo em um
mandado oriundo de uma deciso judicial devidamente
fundamentada:
Tem-se, portanto, que qualquer
diligncia voltada para a obteno de
prova, seja no mbito do inqurito
policial ou de ao penal j instaurada,
depender, sempre, de autorizao
judicial devidamente fundamentada, o
que, alis, j era previsto de modo mais
tmido pelo prprio CPP (art. 240 e
segs.), antes mesmo de promulgada a
CF de 1988 (DUCLERC, 2004, p. 149).
Levando-se em considerao que a busca domiciliar

realizada de forma abrupta e inesperada, bem como, que o
Estado acaba por invadir no apenas o domiclio da pessoa, mas
tambm a sua privacidade, que tal procedimento pode facilmente
violar a dignidade humana, e constituir uma prova ilcita capaz de

violar o devido processo legal no h dvidas de que a presuno
de inocncia ser o fator relevante neste momento.
CONFRONTO TEMTICO.
Conforme j apontado os crimes permanentes se
caracterizam por possurem um estado de flagrncia que se
estende pelo mesmo lapso temporal em que o atinente crime est
a se consumar, fato este que autorizaria em tese a violao da
privacidade e da integridade domiciliar, no entanto, uma indagao
deve ser realizada: a dvida quanto ocorrncia de um crime
permanente autoriza o ingresso de agentes pblicos no interior de
um domiclio e a mitigao da inviolabilidade domiciliar e da
privacidade?
Como qualquer outro instituto jurdico a busca e a
eventual apreenso devem pautar-se nos ditames constitucionais e
convencionais de direitos humanos. O constitucionalismo balizou
o sistema jurdico mundial e trouxe a sua superioridade e a sua
supremacia como critrios para a interpretao segundo a
Constituio. Logo, por ser processo penal uma vrtebra do
sistema espinhal jurdico institudo pela Constituio e pelos
tratados internacionais de Direitos Humanos, patente que todos
os seus institutos processuais devem imperativamente respeitar os
direitos humanos e fundamentais, pois, caso contrrio a
constituio no ter efeitos concretos como alerta Guerra Filho:
Assim sendo, considerando serem os
direitos fundamentais o contedo
essencial de uma Constituio como, a
exemplo da que temos atualmente, as
que se apresentam para fundar um
Estado Democrtico de Direito,
contedo este ao qual se agrega a
condizente organizao institucional do
Estado e da sociedade civil, para que se
tenha, tudo somando, a Constituio
em sentido substancial (GUERRA
FILHO, 2007, p. 578).
Significa dizer que uma anlise do Direito

Fundamental e Humano da presuno de inocncia dever ser
realizada para que uma busca domiciliar seja autorizada, cabe ao
agente pblico comprovar que um crime permanente est se
consumando em determinado domiclio, para ento pleitear junto
ao Poder Judicirio a concesso de um mandado judicial para o
ingresso na privacidade de outrem. Haja vista que, se o agente
tiver plena certeza de que um crime permanente est se
consumando naquele local, razovel concluir que o mesmo
possui provas neste sentido, e por tal razo no h motivos fticos
ou jurdicos para no se apresentar tais atos investigativos para
que o Estado-Juiz possa dar uma deciso fundamentada para
tanto, caso contrrio, estar-se- realizando uma presuno de
culpa.
Da releitura do modelo ilustrado extrai-
se um sistema garantista de direito
penal (e de processo penal), ou seja, um
modelo composto por diversos
axiomas, positivados na maioria das
Constituies das naes ocidentais, e
que funcionam uns como condies de
efetividade dos demais, e, todos eles,
como requisitos indispensveis para
que algum possa vir a sofrer uma pena
criminal. justamente dessas garantias
que vo ser extradas as linhas mestras
para a construo de toda a dogmtica
da prova no processo penal, nos seus
diversos captulos ou momentos. Em
suma, a verdade, no processo penal,
para muito alm do mito autoritrio da
verdade real, depende,
fundamentalmente, da observncia das
garantias processuais (DUCLERC,
2004, p. 172).
E considerando que o constitucionalismo trouxe

consigo a superioridade da Constituio que por sua vez
reconhece os Direitos Humanos e imps a todos o dever de

interpretar o direito de acordo com tais preceitos, no restam
dvidas de que a busca e apreenso em casos de crimes
permanecentes devem tambm se pautar na presuno de
inocncia, caso contrrio, o agente pblico estar fazendo uma
interpretao contrria Constituio, visto que a presuno de
inocncia conforme alhures asseverado, um dos critrios de
tratamento, de julgamento e de garantia que incidem de forma
cogente no Direito Processual Penal brasileiro.
O Estado no pode agir e intervir do domiclio
estruturado na presuno de culpa e na ausncia de mandado
judicial, sob pena de construir uma prova ilcita, que retirar a
igualdade processual e ir impedir o correto exerccio da ampla
defesa, do contraditrio e do devido processo legal. Ora, se h
fundadas razes, evidentemente haver elementos mnimos de
autoria e materialidade do delito que podero ensejar uma deciso
fundamentada e afastar qualquer vcio que poderia surgir em torno
da busca e apreenso realizados pelo Poder Estatal, ou nas
palavras de Aury Lopes Jr:
Deve o juiz exigir a demonstrao do
fumus comissi delicti, entendendo-se por
tal, uma prova da autoria e da
materialidade com suficiente lastro
ftico para legitimar to invasiva
medida estatal. A busca domiciliar deve
estar previamente legitimada pela prova
colhida e no ser o primeiro
instrumento utilizado. Para controle da
observncia desse requisito, a
fundamentao da deciso judicial o
segundo ponto a ser destacado. Ao
contrrio do que se costuma ver, a
busca domiciliar no pode ser
banalisada, deve ter uma finalidade
clara, bem definida e estar previamente
justificada pelos elementos da
investigao preliminar (LOPES JR,
2011, p. 692).
Neste prisma, mostra-se adequado afirmar que a

presuno de inocncia desautoriza qualquer busca e apreenso
domiciliar fundada apenas na vontade do agente pblico e em suas
fundadas razes que no estejam estruturadas em atos
investigativos formalizados que possam ser analisados em uma
deciso judicial fundamentada.
CONCLUSO
Diante de todos os fundamentos expostos possvel
concluir que a presuno de inocncia um dos principais
Direitos Humanos e Fundamentais que repousam no quadro de 1
(primeira) gerao/dimenso, acarretando assim uma regra de
julgamento, tratamento e de garantia, expandindo e irradiando
seus efeitos sobre todo e qualquer procedimento administrativo
ou judicial da persecuo penal.
De outro lado o crime pode ser analiticamente
definido como uma conduta tpica, antijurdica e culpvel, que por
sua vez foi doutrinariamente classificado em crime permanente
quando sua execuo e consumao de dilatam ao longo do
tempo, permitindo assim, um constante estado de flagrncia e
permitindo em tese a realizao de buscas e apreenses
quando houver fundadas razes, porm, se h fundadas razes
que demonstrem que um determinado crime permanente est se
consumando, no h dvidas de que estes dados podem ser
formalizados em um caderno investigativo ou at mesmo em um
processo penal que permitem uma deciso judicial fundamentada.
Da mesma forma crvel asseverar que o agente
pblico pode realizar buscas e apreenses em caso de flagrante
delito, e neste momento de deciso entre adentrar na esfera
privada do domiclio ou pleitear um mandado judicial o mesmo
ter que realizar um juzo de valor, e exatamente neste momento
que a presuno de inocncia ir incidir e delimitar a deciso do
agente pblico, que dever ter certeza da ocorrncia do crime
permanente, caso no tenha certeza, sua deciso no passa de
mera e inaceitvel presuno de culpa.
Portanto, plausvel concluir que a busca e
apreenso em casos de crimes permanecente somente podero ser
realizadas quando houver a mais clara e pura certeza da ocorrncia

do delito, se houver qualquer dvida por mais simples que seja, o
princpio da presuno de inocncia dever ser observado pelo
agente pblico e ato de busca afastado, sob pena de haver a j
aludida presuno de culpa, que repudiada em qualquer Estado
Democrtico de Direito.
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CAPTULO XXXIX
O direito sade: uma anlise constitucional do direito

efetivao
GABRIELLE KOLLING 1
UNISINOS(Brasil)
Introduo
Na sociedade hodierna, o sistema do direito tem que dar
respostas que ultrapassam seus objetivos iniciais, assim,
percebemos que novas demandas sociojurdicas vo surgindo e o
Direito fundamentado na perspectiva dogmtica no responde s
demandas da sociedade. Esses problemas novos s podem ser
afrontados atravs de uma anlise da complexidade tpica da
sociedade moderna, a qual permite observar e desvelar os seus
paradoxos. Efetivar o Direito Sade tambm realizar a
democracia, que uma luta cotidiana, um processo de
construo, visto que a sade um direito fundamental.
No mbito de uma anlise sistmica, o sistema jurdico
assume um lugar especial no sistema social. Diante disso, deve-se
compreender o fenmeno jurdico contemporneo no apenas
como um puro fenmeno dogmtico, mas como uma
positividade imersa no processo de evoluo, portanto,
modificao, do fenmeno social. O direito, na sociedade
complexa, passa a ser visto em permanente evoluo, no s na
perspectiva meramente legislativa, mas sim na perspectiva dos
prprios sistemas sociais que predefinem o sentido das estruturas
de dever no que tange funo do direito. Essas estruturas
1 Doutoranda em Direito Pblico (Unisinos, Bolsista CAPES); Mestre em

Direito Pblico (Unisinos); Especialista em Direito Sanitrio (Unisinos e
Universidade de Roma Tre); Bacharel em Direito (Unisinos). Professora
Adjunta da Universidade Luterana do Brasil, de Torres (Ulbra). Contato:
koll.gabrielle@gmail.com
924 Gabrielle Kolling
podem ser identificadas, transmutadas, por meio da norma ou da

jurisprudncia, que do sentido nova positivao.
Assim, com o presente ensaio, pretende-se abrir espao
para a discusso acerca dos novos rumos e paradigmas de estudo
da teoria do direito, especialmente a partir de uma matriz terico-
sistmica, para analisar o direito sade nesse novo contexto,
dando enfoque a sua efetividade no mbito das polticas pblicas.
A pretenso no trazer solues imediatas, mas sim estabelecer
um debate acerca disso, possibilitando o desvelar dos paradoxos,
para a partir de ento, tentarmos compreender o alcance da
problemtica e discuti-lo de modo a compreend-lo como
afirmao da cidadania.
O Direito sade e as Constituies: contexto histrico e a

Constituio Federal de 1988
Este trabalho procurar abordar a problemtica da
efetivao 2 do Direito Sade no tocante ao papel da
Constituio, alm de analisar a relao que se estabelece entre o
Sistema do Direito e o Sistema Sanitrio, bem como o Sistema da
Poltica. Trata-se de uma leitura sistmica do fenmeno jurdico,
cuja captao se d num plano bastante alargado, isto , uma
realidade plural de mltiplos sistemas sociais e do surgimento de
seus respectivos projetos de organizao poltica.
Com a evoluo da sociedade temos concomitantemente
o aparecimento de novas demandas sociais bem como polticas
pblicas, que acabam por se inserirem nesse movimento de luta
social, como um pensamento alternativo, eis que nesse contexto
que se faz repensar a problemtica ora exposta.
Dentre as vrias definies de sade, trabalharei com a de
AITH , que define a sade como um bem jurdico relacionado de forma
3
indissocivel com o maior bem jurdico que existe, a vida. A sade, longe de
ser apenas a ausncia de doenas ou enfermidades, configura-se no estado de
bem-estar fsico, social e mental.
2 Entenda-se aqui que efetivao (efetividade) diferente de eficcia, pois aquela

est atrelada ao mundo dos fatos, da aplicabilidade da norma, enquanto esta
est no plano de validade da regra jurdica.
3 AITH, Fernando Mussa Abujamra. Curso de Direito Sanitrio: a proteo do direito
sade no Brasil. So Paulo: Quartier Latin do Brasil, 2007. p. 394.

O direito sade: uma anlise constitucional do direito efetivao
a partir dessa definio que se deve pensar o direito

sade como demanda jurdica voltada incluso social, para que
tal direito seja pauta de discusso de direitos mnimos, exigindo-se
no s a ampliao da tutela jurisdicional, mas sim das polticas
pblicas de sade, de sorte que a relao entre o Sistema do
Direito e da Poltica possa resultar em Polticas Pblicas de Sade
realmente eficazes.
Tal direito enquadra-se nos chamados direitos de segunda
gerao, que surgiram por meio dos movimentos sociais do sculo
XIX, sendo que o Estado passa a ter um papel mais ativo, ou
melhor, positivo, com o intuito de assegurar tambm os direitos de
igualdade 4. O processo de ampliao de direitos (geraes de
direitos) fruto de uma demanda da cidadania, que acabou por
fomentar a interveno do Estado no domnio econmico e
social, realidade evidenciada a partir do sculo XX, uma face 5.
No mbito constitucional, o direito sade passou por
uma longa trajetria de descaso: as Constituies de 1824 e 1891
no tratavam de tal temtica, entretanto, o cunho social do texto
constitucional de 1934 expressou preocupao com a questo do
direito sanitrio, eis que fez previso de medidas legislativas e
administrativas referentes diminuio da mortalidade infantil,
alm de higiene social 6.
Durante esse perodo ditatorial vivido pelo Brasil, a
Europa passava por um processo de Reforma Sanitria, um
verdadeiro modelo de reverso de pensamentos, enquanto o
Brasil vivia um verdadeiro dficit democrtico e de cidadania. No
Brasil, a principal preocupao dos regimes ditatoriais era
justamente manter a ausncia de doenas, bem como a
necessidade de garantir que os trabalhadores continuassem com
as mnimas condies de trabalho, a fim de manter a mo de obra
e, fundamentalmente, a ausncia de contaminao em relao aos
patres. Nota-se que a sade estava atrelada a um sistema social
4 COSTA, Luiz Fernando Gaspar. Listagem de medicamentos e a deciso proferida na

STA n. 59-STJ. A justiciabilidade dos direitos sociais. Revista Direito Sanitrio.
So Paulo, v. 5, n. 1. 2004. p. 124.
5 Ibidem, p. 5.
6 DALLARI, Sueli Gandolfi. O Direito Sade. So Paulo: Revista de Sade
Pblica, 1988, n. 22. p. 57-63.

nos moldes de seguro, visto que somente poderiam ter acesso a

esse sistema, os trabalhadores formais que contribuam
regularmente.
A Reforma Sanitria e o Movimento Sanitarista no Brasil:

influncias no Processo Constituinte de 1988
Este processo de Reforma Sanitria, vivido na Europa,
teve reflexos no Brasil. Frente articulao do Movimento
Sanitrio brasileiro e ao processo de legitimao pelo qual esse
movimento passou, outros atores sociais integraram-se a ele, tais
como sindicatos e centrais sindicais, movimentos populares da
sade e alguns parlamentares. As principais reivindicaes eram
referentes construo de uma poltica de sade eminentemente
democrtica, face ao momento histrico vivido na poca: sada de
um regime ditatorial e transio para um processo de
(re)democratizao.
Esse pleito (poltica de sade democrtica) estava focado
na participao popular, por meio da sociedade civil organizada,
alm da descentralizao e universalizao das aes e servios de
sade. Ou seja, a proposta de uma verdadeira reforma no setor,
centrada em uma nova concepo de Estado, especialmente
focada em alguns aspectos, tais como: cooperao, integrao e
solidariedade, redefinindo, assim, as tarefas das esferas de
governo.
Durante o perodo de ditadura militar, nas dcadas de 60
e 70, ocorreu um processo de privatizao da assistncia mdica,
que foi institucionalizada por meio da captura de despesas sociais
por determinados grupos sociais, motivados por interesses
econmicos. Pode-se dizer que se operou uma verdadeira
compra e venda dos servios mdicos, onde o vendedor era o
Estado e o comprador era o Setor Privado. Como conseqncia,
o direito sade, com a pretenso de ser universal, ficou adstrito
s possibilidades econmicas, dificultando efetivamente o acesso
a esses servios.
Como conseqncia desse contexto, surge um novo ator
social, especificamente um ator poltico, com objetivo distinto
desse movimento de privatizao da sade. Esse ator pleiteava
influncias na organizao da sade pblica no Brasil. Eis o
Movimento Sanitarista! A relao entre esses dois atores grupos

privados e o Movimento Sanitarista representava oposio um
ao outro, pois se tratava de polticas antagnicas, passariam a
influenciar fortemente o desenvolvimento da poltica de sade
brasileira.
O ano de 1985 um marco histrico no processo de
universalizao da ateno sade, pois iniciou a luta por esse
processo. No ano seguinte, houve a pr-constituinte da sade, que se
realizou por meio de uma Conferncia Nacional de Sade, a
oitava conferncia, especificamente. Nessa conferncia foram
consagrados os princpios que norteiam a organizao do Sistema
nico de Sade 7. Diante de tal quadro que se estabeleceram os
principais eixos, inter-relacionados, objeto de discusso poltica
acerca da sade no Brasil, especialmente na dcada de 80. Os
eixos foram: privatismo x sanitarismo; centralizao x
descentralizao e universalizao x segmentao.
A dcada de 80 tambm foi marcada por uma transio
poltica, pois o ator social Fernando Collor props algumas
rupturas, dentre as quais, romper com um modelo implementado
pelo Governo Vargas, cujo modelo paradigmtico era
econmico-desenvolvimentista. Essa ruptura e o conjunto de
medidas-estratgias utilizadas pelo governo Fernando Henrique
Cardoso (1994-2002), visando implementar polticas pblicas,
acabaram por ensejar uma nova estrutura da poltica de sade do
Brasil. Ou seja, mais uma vez demonstra-se a relao e a
relevncia existentes entre os sistemas do direito, da poltica e
sanitrio.
Note-se o paradoxo estabelecido na sociedade brasileira
hodierna, pois na medida em que tivemos um processo pr-
constituinte voltado, dentre outras atenes, sade, vivencia-se
duas dcadas depois, um processo de privatizao da sade, seja
no mbito dos hospitais, planos da sade ou dos demais servios
de sade. Isso se d em funo da falta de efetividade deste
direito. Entretanto, os paradoxos no param por a, pois temos
uma medicina esttica avanadssima, que referncia mundial,
todavia, os ndices de mortalidade infantil ainda so
7 MORAIS, Jos Luis Bolzan de. El derecho a la salud. Situacin en Brasil. p. 37.
extremamente altos, em contra partida, os ndices de brasileiros

que tem acesso a saneamento bsico so demasiadamente baixos 8.
notvel o atraso histrico do Constitucionalismo
brasileiro em reconhecer o direito sade como um direito
fundamental e elemento da cidadania do povo brasileiro, pois foi
necessrio que a sociedade brasileira esperasse quatro dcadas,
aps o reconhecimento da Declarao Universal dos Direitos do
Homem, que j reconheceu a sade como um direito.
No que tange ao Direito Sanitrio, leciona a professora
DALLARI 9, que este um conjunto de normas jurdicas cuja
finalidade maior a promoo, preveno e recuperao da sade
coletiva, um direito regulatrio por excelncia, haja vista que a
sade pblica precisa de regulamentao e proteo. Cabe
salientar que essa regulamentao tambm do sistema sanitrio.
O texto constitucional recepcionou o conceito de sade
como completo bem-estar, entretanto, no deixou de lado a
concepo da sade como mera ausncia de doena. Posto que a
sade e o equilbrio ambiental consagram o bem-estar do ser
humano, a sade deve ser analisada sob dois prismas: o individual
(subjetivo) e o coletivo, onde notvel a sua interface com a
sociedade, onde os limites so impostos ao sujeito para que todos
possam usufruir tal direito. A liberdade individual deve estar em
consonncia com a igualdade do referido direito social. Veja-se o
que DALLARI 10 diz acerca disso:
A Lei Maior da Repblica estipulou
para que a sade seja corretamente
8 Situao atual da Mortalidade Infantil por Regio (ano base 2007, por mil
nascidos vivos): regio Norte 21,7%; regio Nordeste 27,2%; regio Centro-
Oeste 16,9%; regio Sudeste 13,8% e regio Sul 12,9%. Fonte: Ministrio da
Sade, disponvel em
portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/iesus.vol7_4_mortalidade_infantil.
pdf. Acessado em 09/03/2009. No tocante aos ndices de brasileiros que tm
acesso saneamento bsico, a situao ainda pior: 60% da populao
brasileira no tm acesso rede de esgoto; 69,6% dos municpios brasileiros
recorrem a lixes para o armazenamento do lixo, que tem reflexos diretos
sobre a sade (malria, hepatite, dengue, etc.), conforme estatsticas do
IBGE. ATLAS do Saneamento. Correio Brasiliense, 23 mar. 2004. p. 15-16.
9 DALLARI, Sueli Gandolfi. Direito Sanitrio. In Direito Sanitrio e Sade Pblica.
Braslia: Editora MS, v I, 2003, p. 39-64.

10 Ibidem, p. 49.
determinada em seu texto. Assim,

vinculou sua realizao s polticas
sociais econmicas e ao acesso s
aes e servios destinados, no s, a
sua recuperao, mas tambm, a sua
promoo e proteo. Em outras
palavras, adotou-se o conceito que
engloba tanto a ausncia de doena,
quanto o bem-estar (...)
H que se dizer que se deve vislumbrar o direito sade

como um direito universal, pois na sociedade democratizada 11 o
status de cidado no pode ser confundido com o de pessoa, pois
tal direito, dotado de universalidade, atinge a pessoa. Essa tica
nos faz retornar ideia que FERRAJOLI 12 traz ao tecer crtica ao
conceito de cidadania, no que diz respeito a sua deformao. Veja-
se o que o autor diz:
Em La base de esta operacin hay uma
deformacin del concepto de
ciudadania, entendido por Marshall
no como un especifico status subjetivo
aadido al de la personalidad, sino
como el presupuesto de todos los
derechos fundamentales, incluidos los
de la persona, a comezar por los
derechos civiles que, en todos los
ordenamientos evolucionados y a
pesar de su nombre, conciernen a los
sujetos no en cuanto ciudadanos sino
nicamente en cuanto personas.
11 Entenda-se sociedade democratizada na perspectiva da proposta de Hberle, ou

seja, nesse contexto, a democracia do cidado est muito prxima da idia que concebe
a democracia a partir dos direitos fundamentais e no a partir da concepo segundo povo
soberano limita-se apenas a assumir o lugar do monarca. (HBERLE, Peter.
Hermenutica Constitucional: a sociedade aberta dos intrpretes da Constituio
contribuio para a interpretao pluralista e procedimental da Constituio. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris Editora, 1997. p. 38.)
12 FERRAJOLI, Luigi. Los Fundamentos de los Derechos Fundamentales. Madrid:
Tronta, 2001. p. 41.

No que tange prestao positiva do Estado, uma parte

do binmio referido anteriormente, o Estado Democrtico de
Direito absorve parte do Welfare State, no que se refere aludida
prestao estatal. Essa pretenso (prestao positiva- Welfare State)
produz, simultaneamente, um processo de incluso/excluso,
posto que na medida em que visa incluir, ou seja, proporcionar ao
maior nmero de pessoas a universalidade desse direito, acaba por
gerar um processo de excluso, pois como bem pontua BOLZAN
de MORAIS13:
(...) a frmula includente do Estado
Social vem substituda por estratgias
individuais ou corporativas de
proteo contra perigos e riscos, sendo
que aqueles outros os excludos- no
tm chance de se assegurarem contra
os mesmos, ficando sujeitos s
prestaes pblicas de carter
subsidirio.
Essa relao de paradoxalidade tambm pode ser vista

sob outro prisma: a relao de prestao (positiva estatal) e a
relao de dependncia que se estabelece. Ou seja, h a produo
de complexidade, no modelo Welfare State, na medida em que a
pretenso era a reduo dessa complexidade.
Entretanto, no se deve esquecer que a sade tem o
prisma positivo e o negativo, no que tange atuao do Estado:
dever de atuao do Estado, bem como dever de absteno. No
dizer de CANOTILHO e MOREIRA 14, nota-se a clara distino
dos referidos prismas: o direito sade no impe ao Estado apenas o
dever de actuar pra construir o Servio Nacional de Sade e realizar as
13 MORAIS, Jos Luis Bolzan de. O Estado Social e seus limites. Condies e
possibilidades para a realizao de um projeto constitucional includente. In:
Caderno de Direito Constitucional (mdulo 5). Porto Alegre: TRF 4
Regio, 2008.p. 55.
14 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; MOREIRA, Vital. Fundamentos da
Constituio. Coimbra: Editora Coimbra, 1991. p. 197.
prestaes de sade, antes impe-se igualmente que se abstenha de actuar de

modo a prejudicar a sade dos cidados.
A proposta do Estado de Bem-Estar Social foi incorporar
a questo social, o que lhe acarretou um carter eminentemente
finalstico, propondo-lhe um carter interventivo e promocional.
Assim, o Estado Social passa a assumir funes atreladas
diretamente ao seu principal ator: o indivduo. Com o
desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social desaparece essa
caracterstica assistencialista e essas funes assumem o status de
direito, prprios da cidadania, da dignidade humana, integrando
assim, a cidadania 15.
O sculo XX foi marcado por uma mudana de
paradigma: a atribuio norma constitucional o status de norma
jurdica. O modelo europeu foi superado, modelo este em que a
constituio era um documento meramente poltico, tratava-se,
ento, de um mero convite atuao do Poder Pblico, a
concretizao das propostas ficava adstrita, condicionada, ao
aceite de tal convite. O Poder Judicirio no exercia nenhum papel
na realizao, interpretao, do texto constitucional. Com o status
de norma jurdica, a Constituio desfruta de imperatividade, o
que acarreta, nos casos de inobservncia, um mecanismo de
cumprimento forado, alm de ganhar um carter
hierarquicamente superior 16.
Atualmente, possvel conceber a sade pblica como
um conjunto de aes e servios de responsabilidade do Poder
Pblico, efetuados de forma impessoal, contnua, permanente e
com eficincia, tendo como objeto a preveno de doenas, bem
como a reduo das limitaes fsicas, mentais e sociais, voltadas
coletividade, com o intuito de manter os indivduos em condies
de integrarem um estado de bem-estar fsico, mental e social 17.
15 MORAIS, Jos Luis Bolzan de. As crises do Estado e da Constituio e a

transformao espacial dos direitos humanos. p. 34-35.
16 BED, Fayga Silveira; BONAVIDES, Paulo; LIMA, Francisco Grson
Marques de. Constituio e Democracia. Estudos em homenagem ao
Professor J. J. Canotilho. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 440-441.
17 COSTA, Franklin Rodrigues da. O Caos da Sade Pblica: Efeitos do
Descumprimento da Constituio e das Leis. Braslia; Mimeo, 2002. p. 6-7.
Para trabalhar com tal conceito, deve-se recorrer a uma

teoria tambm complexa, tal como a teoria dos sistemas, j que a
sade est inserida num processo de evoluo e mutao, frente s
novas tecnologias, ao risco.
Essas mudanas, cuja velocidade extremamente alta, so
vislumbradas, por exemplo, no descobrimento de novas doenas,
bem como a sua propagao. Esse fator faz com que seja
praticamente impossvel encontrar uma soluo nica para o
problema do direito sanitrio. Isso faz com que se rompa com o
paradigma de um conceito fechado de sade, abrindo espao,
assim, para um novo conceito de sade, que leve em considerao
as caractersticas hodiernas da sade, bem como do sistema social.
As Polticas Pblicas e a sua relevncia para o Direito

Com j dito anteriormente, o direito e a poltica guardam
uma relao permeada pelos valores deste ultimo sistema, visto
que essa acaba por ser uma caracterstica do fenmeno jurdico,
especialmente do ramo do direito pblico. Hodiernamente, a
definio de polticas pblicas como sendo um campo do estudo
jurdico, abre espao para a interdisciplinaridade, pois o direito
acaba estabelecendo relaes com outras reas do conhecimento,
as quais, de certo modo, foram excludas desde os primrdios do
positivismo 18. Ou seja, a sociedade requer um novo olhar s
demandas sociais, dentre elas as demandas de sade.
Outro ponto deveras importante dentro do direito, a
mudana de paradigma, no que tange aos direitos sociais. A
postura anterior do Estado era abstencionista, entretanto, passa a
assumir um papel de prestador, cujo enfoque recai sobre a
caracterstica da obrigao de fazer que surge com o advento e a
positivao dos direitos sociais.
Compreender as polticas pblicas como uma categoria
jurdica, atende necessidade de busca de
concretizao/efetivao dos direitos humanos, dentre os quais os
sociais, especificamente o direito sade 19. A evoluo da
18 BUCCI, Maria P. Dallari. O conceito de poltica pblica em direito. In: Polticas

Pblicas. Reflexes sobre o conceito jurdico. BUCCI, Maria P. D. (Org.). So Paulo:
Saraiva, 2006. p. 1-2.
19 Ibidem, p. 5.
temtica da fruio e gozo desses direitos dotada de

complexidade, pois demanda do Estado uma srie de
providncias, medidas concretas, de modo a criar mecanismos
para neutralizar, na medida do possvel, os males da fora
excludente do capitalismo, de modo a incentivar o
desenvolvimento humano.
O instrumento de efetivao do direito sade a poltica
pblica, que pode ser definida como um programa de ao
governamental, ou seja, um conjunto de medidas coordenadas,
com o objetivo maior de movimentar a mquina estatal para
concretizar um direito, no caso em tela, a sade. O prprio artigo
196 da Constituio, como j referido, dispe que A sade direito
de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas
(...) acesso universal e igualitrio s aes e servios (...). Note-se que a
prpria Constituio j estabelece a estruturao das prestaes
em matria de sade, pois alm de estabelecer as polticas sociais,
estabelece tambm nos artigos 198 a 200, de forma indita, o
Sistema nico de Sade.
Nesses moldes, o Sistema nico de Sade no aparece
como um programa que visa simplesmente resultados, mas sim
como uma nova conformao, cuja finalidade maior a
coordenao da atuao governamental em todos os nveis
federativos
As polticas pblicas no so uma categoria instituda pelo
direito, mas sim atividade do sistema poltico, lato sensu, e strictu
sensu da administrao pblica. Nessa tica, o Direito assume um
papel de conformador entre as instituies que realizam as
polticas pblicas. Trata-se, em ltima anlise, da comunicao
entre o legislativo, o governo, a administrao pblica (burocracia)
e o direito (regramento), ou seja, comunicao entre o sistema da
poltica, incluindo aqui os seus subsistemas e o sistema do direito.
Essa relao da poltica e do direito d-se mediante a
comunicao que se estabelece entre esses sistemas, como j
referido. A partir disso, pode-se dizer que cumpre ao direito
conferir a expresso formal ao propsito da poltica,
transformando-o em legislao, ou seja, especificamente normas
de execuo, pois como sabido a administrao pblica age
mediante a habilitao legal adequada. A real problemtica surge
justamente a partir da necessidade de operacionalizar um conceito

advindo da poltica dentro do direito vigente, objetivando uma
construo futura20. Assim, a poltica pblica trata-se, ento, de
um programa de ao, visto que na perspectiva kelseniana, ela
assumiria uma dimenso da eficcia social, a chamada efetividade.
Segundo SOLA 21, o processo de formao de polticas
pblicas fruto de uma dinmica de fatores sociais, econmicos,
polticos e ideolgicos, cuja caracterstica a complexidade. Nesse
cenrio demasiadamente complexo que se tem o processo de
desenvolvimento do Brasil, cujo fundamento so as decises
polticas 22. O desenvolvimento nacional pode ser considerado
como poltica pblica principal, harmonizando as demais, visto
que o fundamento das polticas pblicas a necessidade de
concretizao de direitos atravs de prestaes positivas do
Estado 23.
Desvelar esses paradoxos, conhecer os problemas do
Estado brasileiro, bem como os obstculos atuao estatal, so
essncias para a busca de alternativas, na tentativa de super-los,
para ento, podermos promover a democracia e, antes de mais
nada, a cidadania do povo, entendendo o povo como sujeito da
soberania
Diante dessas consideraes necessrias para a
compreenso das polticas pblicas, pode-se denominar segundo
AITH 24 que se considera poltica pblica a atividade estatal de elaborao,
planejamento, execuo e financiamento de aes voltadas consolidao do
20 COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o juzo de constitucinalidade de polticas

pblicas. In; Estudos em homenagem a Geraldo Ataliba (Org.) Celso Antnio
Bandeira de Mello. So Paulo: Malheiros, 1997, v 2.
21 SOLA, Lourdes. Idias econmicas, decises polticas: desenvolvimento, estabilidade e
populismo. So Paulo: EDUSP/FAPESP, 1998. p. 36-39.

22 IANNI, Octavio. Estado e capitalismo. 2 ed. So Paulo: Brasiliense, 1989. p. 214-
215.
23 COMPARATO, Fbio Konder. A organizao constitucional da funo planejadora.
In: Desenvolvimento econmico e interveno do Estado na ordem constitucional estudos

jurdicos em homenagem ao professor Washington de Souza. (Org.) Ricardo Lucas
Camargo. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 1995. p. 82-83.
24 AITH, Fernando. Polticas pblicas de Estado e de governo: instrumentos de consolidao
do Estado Democrtico de Direito e de promoo e proteo dos direitos humanos. In:

Polticas Pblicas. Reflexes sobre o conceito jurdico. (Org.) Maria Paula Dallari
Bucci. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 232.
Estado Democrtico de Direito e promoo e proteo dos direitos humanos.

Nessa atividade, o sujeito ativo o Estado, seja por meio da
Administrao Pblica Direta ou Indireta.
De qualquer sorte, pode-se dizer que, indubitavelmente, a
efetivao do direito sade est de modo intrnseco ligada
realizao de polticas pblicas. A Constituio Federal fez
previso desses instrumentos realizadores do direito sade e
exatamente nesse contexto que se faz importante destacar o papel
do Sistema nico de Sade SUS. uma poltica pblica que est
em permanente processo de construo, evoluo.
A sociedade e o sistema poltico

O sistema poltico, enquanto sistema de guia e controle da
sociedade, desempenha uma funo de extrema importncia,
especialmente sob a tica do direito sade, no tocante a sua
efetivao. Por isso, necessria a anlise da sua relao para com
a sociedade.
sabido que, em ltima anlise, a funo dos sistemas
reduzir a complexidade do ambiente. Quando se fala em sistema
poltico, at plausvel pensar-se que o Estado corresponde ao
sistema poltico. Entretanto, tal premissa errnea, pois o Estado
corresponde a um subsistema de um nico sistema poltico. Ao
tentar reduzir a complexidade, o sistema da poltica diferenciou-se
em diversos subsistemas, tais como: a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios.
A reduo da complexidade tambm funo do sistema
poltico. Nesse caso, pode-se comparar essa complexidade ao
Leviat, imaginado por Hobbes, onde todos so contra todos,
sendo que cada indivduo movido por suas paixes e o caos
impera. Se no houver a reduo da complexidade, o caos
tambm imperar, como em Hobbes. Para evitar esse caos, os
homens cedem o seu poder ao soberano e tem-se a figura do
Estado.
O sistema poltico selecionar informaes no ambiente
para manter o governo, ou seja, que faam com que as decises
polticas continuem sendo obedecidas. Entretanto, o sistema
poltico no pode ignorar as comunicaes do ambiente, tais
como as necessidades da sade pblica no Brasil atualmente, que
so inmeras. Infelizmente, tem-se na atualidade uma rede de

servios pblicos de sade (sistema sanitrio) que se comunica de
modo deficitrio com os demais sistemas da sociedade.
No mbito da sade, esse acoplamento estrutural de
extrema relevncia, pois a partir dos dispositivos constitucionais,
que permeiam o sistema do direito, que o sistema da poltica
poder agir, algumas vezes, por exemplo, por meio de polticas
pblicas de sade, como no caso do SUS.
Essa comunicao entre esses dois sistemas importante,
pois o sistema do direito, por si s, no consegue dar conta da
efetividade da sade, frente complexidade do ambiente,
contingncia, evoluo social, etc. Da mesma forma o sistema da
poltica por si s no resolveria o problema, pois ficaria
engessado, visto que uma necessidade existir esse
acoplamento estrutural.
Todavia, quando acontece o acoplamento estrutural entre
dois sistemas isso no significa que existe uma fuso entre ambos,
j que o que h entre eles uma espcie de coordenao estvel
das operaes respectivas 25, pois caso ocorresse tal fuso, haveria
a corrupo dos sistemas, gerando o caos.
Um fator que influencia muito essa estreita relao entre
esses sistemas a positivao do direito e a democratizao da
poltica. Essa relao estreita, como j dito, entretanto, so
sistemas livres de coincidncias e fechados no seu operar. nessa
esteira que possvel dizer-se que a democratizao da poltica
precisa de mais proteo jurdica ao particular, especialmente no
que consiste ao mbito do direito constitucional 26.
Deve-se excluir, de modo definitivo, a premissa de que a
poltica concebida como uma mera interpretao ordinria de
uma Constituio fixada juridicamente. Apesar de as metas
polticas, dentre outras coisas, insistirem na produo de dilogo,
conversa e colocarem isso por meio de artigos constitucionais -
como o caso da sade-, por exemplo, pode-se conceber a
25 CORSI, Giancarlo; ESPOSITO, Elena; BARALDI, Claudio. Glosario sobre la

teora social de Niklas Luhmann. Trad. Miguel Prez y Carlos Villalobos.
Mxico: Anthhropos Editorial del Hombre, 1996. p. 20.
26 LUHMANN, Nicklas. El derecho de la sociedad. Mxico: Universidad
Iberoamericana, 1998. p. 483.
efetivao do direito sade como uma tarefa estatal, j que as

resolues jurdicas se orientam pelos fins pretendidos pela
poltica, isso porque o dito sistema poltico denomina-se Estado.
Essa relao dar-se- mediante a comunicao, elemento base da
sociedade.
A partir disso, possvel identificarmos a relao que se
estabelece entre o sistema da Poltica, do Direito e o Sanitrio, na
medida em que o Direito Sanitrio a expresso da poltica
pblica de sade, que logicamente uma poltica social, com o
objetivo de proporcionar a integrao social. E dentro do
Sistema Poltico, na perspectiva das relaes de poder, que se
estabelecem as estruturaes dessas polticas pblicas sociais de
sade, a partir, claro, dos acoplamentos estruturais j referidos.
A integrao social faz-se necessria frente concepo
fluda e cambiante da sade, pois so constantes as inovaes
tecnolgicas, bem como as oportunidades econmicas e jurdicas
de acesso sade, o que acarreta mudanas significativas dentro
do contexto da sade.
Consideraes finais
A partir do presente estudo, pode-se dizer que o olhar
sobre a dogmtica atual mostra-se ineficiente diante do contexto
ora apresentado. Nota-se que necessrio discutir a teoria do
direito, bem como a dogmtica, frente ao fenmeno jurdico atual,
pois a complexidade constante enfrentada atravs da verdade, e
o direito, sutilmente, faz essa se mostrar como um problema.
Weber j dizia que a verdade pode ser usada como critrio de
observao, mas a questo da verdade ser contextualizada
(pragmatismo).
Assim, a verdade trocada pela racionalizao. Os fins
tm que ser suscetveis de serem conhecidos pelos outros. A
racionalidade, depois do sculo XX, a efetividade: racionalidade
conseguir alcanar seus objetivos, racional aquilo que tem
efetividade, que atinge os fins desejados. Destarte, pode-se dizer
que o problema do direito, hoje, a efetividade. Por isso
necessrio observar o direito a partir de uma matriz terica
sofisticada, tal como a sistmica, que uma teoria construtivista,
capaz de enfrentar a problemtica atual do direito: a efetividade.
No que tange sade, esse problema de efetividade torna-

se mais claro ainda. Entretanto, deve-se dizer que a evoluo
social permitiu sade adquirir status constitucional. Isso conferiu
ao direito sanitrio a condio de rea especfica do direito, devido
aos princpios insculpidos na seara constitucional, visto que a
sade pblica eminentemente matria constitucional desde a
criao do Estado Constitucional.
Assim, temos que a sade um direito
constitucionalmente assegurado, mas politicamente no garantido,
pois a sua efetivao depende diretamente da atuao estatal, seja
por meio do poder legislativo legislando sobre normas atinentes
sade , seja pelo judicirio apreciando questes voltadas a
leses ao direito sade , e pelo executivo implantando
polticas pblicas de sade. Todavia, no que concerne ao poder
judicirio, deve-se cuidar para no acabarmos dando incentivo aos
ativismos judiciais, sob pena de estarmos interferindo no princpio
da separao de poderes.
ntida a deficincia da poltica pblica nacional de sade
SUS -, bem como a judicializao da sade, fomentada por
meio dos referidos ativismos judiciais, que so crescentes na
sociedade hodierna, frente insatisfao com as promessas no
cumpridas de um Estado Social. deficiente a comunicao
entre os sistemas do direito, da poltica e sanitrio, pois se percebe
a falha nessas comunicaes, o que gera a inefetividade do direito
sade.
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projeto constitucional includente. In: Caderno de
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SOLA, Lourdes. Idias econmicas, decises polticas:
desenvolvimento, estabilidade e populismo. So
Paulo: EDUSP/FAPESP, 1998.
CAPTULO XL
La dimensin del inters general en el cambio

de las estructuras administrativas del estado
espaol.
ODILIA MACHADO HOSKEN 1

Universidade do Porto (Portugal)
1. Introduccin: La comprensin del inters general como

categora central del Derecho Administrativo
En general, los grandes principios son formulaciones
bastante indeterminadas como en lo principio de inters general
para la Administracin Pblica.
Lo que pasa es que es difcil de definir el inters general.
Si opera, opera, pero es difcil de definir. Como ha dicho el Prof.
Guillermo Andrs Muoz:
Un poco con el inters
pblico, pasa como con el
amor: quin no se anima a
decir que ha sentido que
conoce lo que es el amor,
que sus venas han latido a
travs del amor, que el
ritmo de su pulso se ha
movido a travs de esa
cosa ancestral que es el
amor? Sin embargo,
cuando al amor se lo
quiere definir, es como si
desapareciera, como si
1 Master en Derecho Administrativo por la Universidad del Oporto, Portugal

942 Odilia Machado Hosken
perdiera fuerzas, como se

perdiera todo. 2
Todava, es cierto que a pesar de ese carcter difcil de
aprehender, difcil de asir, el inters pblico sigue preocupando
hoy, de diversas maneras y por mltiples motivos, en distintos
sectores culturales de occidente.
El inters pblico existe como un principio conformador
del ordenamiento jurdico. Y sabemos que el ordenamiento
jurdico y la jurisprudencia lo utiliza en forma totalmente
promisca y muchas veces indiferenciada, a veces s a veces no,
una serie de trminos similares: inters pblico, inters general,
utilidad pblica, bien comn, inters general del Estado, inters
general de la sociedad. No se sabe si son sinnimos o si tienen
sentidos precisos y diferenciados, ni tampoco hay una divisin
clara en la doctrina que pudiera aclarar la cuestin de forma
sencilla.
Lo que importa es que la Constitucin espaola en su
artculo 103. 1 3 ha dicho sobre el inters general. Cuando se
estaba debatiendo el texto, primero se habl de intereses
colectivos, despus de otro tipo de intereses y se lleg a la
conclusin de que los verdaderos intereses colectivos, eran los
intereses generales o lo inters pblico, usndolos como
sinnimos. Pero como quedaba feo reproducirlo hacia una cierta
cacofona, administracin pblica e intereses pblicos, entonces
iban a elegir intereses generales. Por una coquetera gramatical,
cambiaron inters pblico por intereses general. Eso demuestra
que el uso es absolutamente, o en casi todos los casos bastante
indiscriminado. 4
Pero la idea del inters general o pblico no ha sido
creada junto al Derecho Administrativo y ni tampoco tena una
2 MUNZ, Guillermo. l interes Pblico es como el amor. In: Direito Adsministrativo e

Interesse Publico. Belo Horizonte: Forum, 2010.p. 30
3 Artculo 103.1. La Administracin Pblica sirve com objetividad los interesses
generales y acta de acuerdo com los princpios de eficcia, jerarquia,

descentralizacin, desconcetracin y coordinacin com sometimiento pleno a
la Ley y al Derecho.
4 MELIN Gil, Jos Luiz. Intereses Generales e Inters Pblico desde la perspectiva Del
Derecho Pblico espaol. In: Direito Administrativo e Interesse Pblico. Belo

Horizonte: Forum, 2010. p.71
configuracin dada por l. Ya lo tena antes del Derecho

Administrativo sea un ramo autnomo del derecho en el siglo
XVIII y le emprest su fuerza para servir como base de su
estructura.
El surgimiento del inters generales distintos y superiores
al inters privado o individuales tiene origen en la antigedad
greco-romana.
Segn las lecciones de Noberto Bobbio, la formulacin
del primado del pblico se desarroll como una reaccin contra la
concepcin del Estado Liberal y demuestra que la irreductibilidad
de los bienes comunes contra la suma de los bienes individuales,
y que el individuo debe renunciar a su propia autonoma. Es como
decir que vive la siguiente sentencia: el todo viene antes de las
partes. 5
An, segn Noberto Bobbio, que menciona Aristoteles y
Hegel: la totalidad tiene finales que no se disminuyen de ante a la
suma de los finales de los miembros singulares que la componen
y, el bien comn, cuando alcanzado, cambiase para un bien de las
partes, o, en otras palabras, la contribucin de cada uno en
conjunto con los dems solidariamente al bien comn segn las
reglas de toda la comunidad, se impone por su rganos
democrticos. 6
Noberto Bobbio ensea que Aristoteles, en su libro
Politica, defiende como criterio decisivo entre las formas buenas y
malas del gobierno, el inters comn o inters personal; las formas
buenas son las que quieren el inters comn y las malas, que
buscan el inters personal. Si los individuos se han reunido en las
ciudades o comunidades s porque queran vivir bin; y para
esto, es necesario que los ciudadanos miren por el inters comn
por intermedio de sus gobernantes.
En la Edad Media, surgi la idea del poder soberano que
era justificado con la defesa por un reto gobierno de muchas
personas (una comunidad poltica orgnica) y de sus inters
comunes. Entonces, un gobierno no slo proporciona bienes
5 BOBBIO, Noberto. Estado, governo e sociedade: para uma teoria geral da

poltica. So Paulo: Paz e Terra, 1987. P 24-25.
6 Idem, ibidem.
materiales, ms y tambin la concretizacin de valores como por

ejemplo la justicia que es una tarea del poder soberano.
Por influencia del cristianismo, en especial por los escritos
de la Summa Theologica de San Toms de Aquino, en la Edad Media
haba la concepcin de que la solidaridad social justificaba las
comunidades polticas, y los hombres se unen para conseguir el
bien comn que s lo que desean de la vida como el bien material,
moral, espiritual e intelectual. 7
De otra forma, las tesis liberales y contractualistas de los
siglos XVII y XVIII alteran este sentido de bien comn.
Para Locke, la base de la sociedad poltica no se encuentra
en factores comunes a todos los hombres, pero en las necesidades
y aspiraciones individuales. Los hombres tienen como el objetivo
cundo se asocian su propio inters privado y no la proteccin del
inters pblico. Al principio, los hombres buscan la adquisicin de
bienes materiales y con la vida en sociedad s ms fcil alcanzar
este intento, que en la vida en anarqua. 8
Con la Revolucin Francesa, el individualismo llega a su
consagracin. La doctrina individualista reconoca la existencia de
derechos indisociables da la condicin humana y por eso,
inalienables e imprescriptibles que son la inspiracin para los
postulados de la igualdad y libertad, bases del derecho del siglo
XVIII.
Considerando la escuela del derecho natural que
influenci el liberalismo, todos los hombres nascen libres e
iguales. Entonces, todos deban ser iguales por la ley y tener
plenitud de libertad para hacer lo que queran. Y es por eso que la
Declaracin de los Derechos de los Hombres y de los Ciudadanos
de 1789 proclama en su artculo 1 que los hombres nacen
libres, casi repitiendo la frase de Rousseau en el inicio del
Contracto Social. 9
7 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. O princpio da Supremacia do Interesse Pblico

Sobrevivncia diante dos ideiais do Neoliberalismo. In: Direito Administrativo e Interesse
Pblico. Belo Horizonte: Forum, 2010. P. 207.
8 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. O princpio da Supremacia do Interesse Pblico .
In: Sobrevivncia diante dos ideiais do Neoliberalismo en Direito Administrativo e
Interesse Pblico. Belo Horizonte: Forum, 2010. P. 209.
9 In Contrato Social, libro 1 de Jean-Jacques Rousseau: El hombre nace libre, pero
en todos lados est encadenado.
Para Rousseau, si el ser humano permanece aislado ejerce

una libertad plena individual, pero como la libertad est hecha
para ser ejercida en comunidad, cuando el ser humano llega a
habitar en sociedad esta plena libertad individual se ve reducida
para dar paso a una libertad social. Pero esta ya no es plena
porque ahora hay que respetar ciertas normas en esa comunidad;
por lo tanto el hombre vive encadenado en todas partes porque
nunca se puede desprender de la sociedad, pues el concepto de
Hombre no se puede dar individualmente de la sociedad.
Luego, la solidaridad social dej de ser la causa de la
unin de los hombres en sociedad. Las finalidades de la sociedad
eran asegurar la libertad natural del hombre siendo la ley la
expresin de la voluntariedad de todos, y no como una opresin
siendo una garanta de la libertad.
La necesidad de garantizar la subsistencia de la sociedad
llev la teora del contractualismo a tener como base el deseo
individual como su fuente de soberana. No era ms el bien
comn la base de la orden social que fuera sustituida por una idea
utilitarista. Los hombres se juntaban en sociedad porque esto les
era ventajoso. De esta forma, se cambia la idea de bien comn,
llena de dados morales e ideolgicos por la idea del inters general
que tiene una visin utilitarista.
En la leccin de Rivero y Clement el bien comn seria la
perspectiva filosfica del inters general y esa filosofia an
explica que: el bien est en el nivel de las finalidades honestas y el
inters en el mismo nivel de los propsitos tiles. 10
Para Hobbes, el inters general s la suma de los intereses
individuales y el soberano tena que satisfacer el inters comn
que consiste solamente en satisfacer los intereses individuales
juntos.
Y hoy s evidente los inconvenientes de un poder
especificado en un plano utilitarista. La utilidad no lo es un bien
en si o significa la presencia del inters general, principio
formador de las actividades del Estado. En verdad, la utilidad la
10 PIETRO, Maria Sylvia Zanella. O princpio da Supremacia do Interesse Pblico . In:

Sobrevivncia diante dos ideiais do Neoliberalismo en Direito Administrativo e Interesse
Pblico. Belo Horizonte: Forum, 2010. P. 206
que parezca para muchos s una seal de un verdadero abuso de

la democracia.
Rousseau desarrollo la idea de inters general distinta de la
suma de los intereses individuales. Para l, cada uno de nosotros
concede en comn una parte de su persona e todo su poder para
la suprema direccin de la voluntad general, y nosotros recibimos
cada parte de este cuerpo como un todo nico y indivisible. 11 Y
por eso, el inters general s el fundamento del Poder Estatal, y
este encarna el deseo de todos, el consentimiento se transmuta en
la fuente de legitimidad del Poder. La voluntad general
manifestase a travs de la ley, y encuentra su fundamento en la
razn desvinculada de contenido axiolgico. La ley s la expresin
de una voluntad general.
El principio de legalidad conduce a la formacin de la
relacin jurdica entre los actos administrativos, por un lado, el
sistema legal (definicin amplia) o de la ley en sentido formal
(definicin restringida) por el otro. De hecho, hay dos posiciones
doctrinales sobre los trminos de la relacin entre los enfoques
jurdicos. En un sentido amplio, est el principio acuando por
Maurice Hauriou que considera el acto administrativo conectado
al bloque de legalidad (leyes, reglamentos, principios generales,
costumbres). De otro lado, tiene Merkl, que ensea que la
perspectiva del principio de legalidad de Administracin se
reserv el principio de legalidad a una relacin formal con la ley.
La solucin ampliativa aumenta la amplitud de la incidencia de
principio de legalidad. Por su parte, postula la restrictiva garantiza
otros principios al lado de lo principio de legalidad. 12
En la doctrina francesa, alude a el bloque de legalidad"
como una sustancia del principio de legalidad que abarca normas
jurdicas de distintas jerarquas como la Constitucin y las leyes
escritas. Segn Jean Michel de Forges: "El gobierno no puede
funcionar de una manera arbitraria, debe cumplir con la ley, debe,
en otras palabras, obedecer el conjunto de normas que forman el
11 Jean-Jacques Rousseau en El contrato Social. Visualizado en:

https://googledrive.com/host/0B2v_Q_IfemH8WDhwWVZaQ1hNclE/Ju
an%20J.%20Rousseau%20-%20El%20Contrato%20Social.pdf
12 GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Reflexiones sobre la ley y los principios
generales del derecho.Civitas, Madrid, 1986.
bloque de legalidad. Este es el contenido del principio de

legalidad. 13
Para Sylvia Maria Zanella di Pietro y Jos Joaquim Gomes
Canotilho el principio de legalidad se plantea en un enfoque
restrictivo en el que las administraciones pblicas slo realiza lo
que est permitido por la ley: "En consecuencia, el Gobierno no
puede, por el simple acto administrativo, conceder derechos de
cualquier clase, crear obligaciones o prohibiciones impuestas a los
ciudadanos; por tanto, depende de la ley. 14
Canotilho entiende la legalidad como el principio de la
supremaca y prevalencia de la ley y el principio del derecho de
reserva. Separa los campos de la constitucionalidad y legalidad. La
unin de Administracin del sistema constitucional sigue el
principio de constitucionalidad y no el principio de legalidad. 15
Por lo tanto, la referencia a la Constitucin espaola es
interesante ejemplo de lo que se afirma en este tema: la
Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses
generales" a actuar "con la ley, con toda sujecin a la ley" la
realizacin de los intereses pblico exige la obediencia a los
principios de la legalidad y del bloque de legalidad, aunque adopte
una u otra concepcin (restrictiva o ampliativo).
Jess Gonzlez Prez cita el artculo 103. 1 de la
Constitucin espaola de 1976 como base de la argumentacin de
que el principio de legalidad no es el nico responsable de unin
de la actividad administrativa, sino tambin el principio de la
buena fe. Concluye que la legalidad no agota el fenmeno de la
regulacin de la actividad administrativa, que funciona como una
condicin inicial. 16
Para Grman Fernndez Farreres, la buena fe equivale a la
confianza que fundadamente se puede haber depositado en el
13 FORGES, Jean Michel de. Droit administratif. Paris: Presses Universitaires de

France, 1993. P. 225. Traducin libre.
14 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13 ed. So Paulo:
Atlas, 2001. P. 61
15 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 6 ed. Coimbra:
Almedina, 1995. p. 371
16 PREZ, Jess Gonzalez. El principio general de la buena fe en el derecho
administrativo. Madrid: Civitas, 2004, p. 33
comportamiento ajeno y que impone el deber de coherencia en el

comportamiento da Administracin17
Entonces, no le basta a Administracin Pblica actuar
conforme la ley y toda la legislacin, sino tambin perseguir el
inters pblico a travs de un comportamiento que no lo sea
contrario a las expectativas de los ciudadanos.
An ensea Germn Fernndez Farreres sobre la buena
fe: Por ello, la operatividad de este principio de proteccin de la
confianza legtima tiene que desplegarse, en conjuncin con los
principios de seguridad jurdica y de legalidad de la accin
administrativa, a partir de actuaciones, o alteraciones de
actuaciones administrativas previas, que, no siendo en s mismas
contrarias al ordenamiento (desde luego, no arbitrarias), suponen
o determinan un cambio de criterio o de decisin imprevisto o
insospechado que frustan legtimas expectativas y producen
efectivos perjuicios a sus destinatarios. 18
Por fin, sobre la discusin sobre la terminologa y lo
significado de la expresin inters general afecta uno de los
tpicos ms caros en la actualidad para el Derecho
Administrativo. Su comprensin es importante para delimitar y
evaluar la legitimacin y los lmites de una reforma en las
estructuras administrativas del Estado actual. Lo que pasa es que si
intenta cambiar el sentido del inters general como base de la
actuacin administrativa o, ms o menos, como darle otra forma
ms moldeable para configurar finalidades menos pblicas o
generales.
Ninguna duda cabe de
que los cambios en los
fines y funciones de
Estado terminan
incidiendo en las tcnicas
y, en ltima instancia, en
la propia configuracin
estructural de la
17 FERNNDEZ FARRERES, Germn. Sistemas de Derecho Administrativo.

Civitas, Madrid, 2012 p.p. 175
Administracin y Derecho
Administrativo. Lo lgico
es que as sea, pero, en no
pocas ocasiones, esa
incidencia se magnifica,
incurrindose en notables
excesos. Crindose
degradaciones del sistema
jurdico. 19
Despus de la tesis individualista del inters general,
especialmente con la gravosa situacin de la Revolucin Industrial
que causo profundas desigualdades sociales, en el Estado Social de
Derecho volvi la concepcin de que el inters pblico seria igual
la idea de bien comn, perdiendo su carcter utilitarista y
retornando con sus aspectos axiolgicos. Una nueva concepcin
que muestra la preocupacin con la dignidad de la persona
humana.
Esta concepcin se incorpor a la Ley Fundamental de la
Republica Federal Alemana de 1949, que hay puesto en relieve en
su introduccin publicada por el Departamento de Prensa del
Gobierno Federal de Bonn en 1966 que:
sus normas no se agotan
con los principios sobre
estructura y funcin de la
organizacin pblica. La
Ley fundamental s
mucho ms que esto, es
un ordenamiento de
valores que reconoce en la
defesa da libertad y de la
dignidad humana su ms
alto bien jurdico. Su
concepcin del hombre,
todava, no lo s de un
individuo autocrtico,

Civitas, Madrid, 2012 p.p.39
pero de la personalidad
integrada en la comunidad
y a esta vinculada de
mltiples formas. Como
expresin que sea tarea
del Estado servir al ser
humano, los derechos
fundamentales abren la
Ley Fundamental. 20
Por tanto, aunque el Derecho Administrativo haya
surgido como ramo autnomo en el Estado Liberal con una
caracterstica individualista, l hay trado unos trazos de
autoritarismo, de supremaca del individuo con finalidad de
consecucin del inters pblico. Y por eso decir que el principio
de inters general desarrollo en el Estado Social del Derecho,
creciendo la actuacin del Estado en todos los sectores de la vida
con el objetivo de corregir las desigualdades sociales tradas por el
liberalismo.
En el Estado Social de Derecho, el Estado ha ganado una
dimensin amplia para prestacin de los servicios pblicos
esenciales que propiciaron el desarrollo da la actividad individual
en todos sus aspectos. Por otro lado, el nuevo Estado prestador
de los servicios pblicos podra limitar el ejercicio de los derechos
individuales en beneficio del bien-estar colectivo de acuerdo con
la ley. El Derecho Administrativo tiene como fin proteger las
libertades individuales como instrumento de tutela del bien-estar
general.
E la indeterminacin del concepto de inters general no
es causa del impedimento para aplicacin de las normas
constitucionales de proteccin de la persona humana. Tiene que
garantizar el desarrollo de su vida digna. La vigencia del principio
del inters general no pone en riesgo los derechos fundamentales,
solamente los asegura de acuerdo con la concepcin amplia del
principio de legalidad, base del sistema jurdico administrativista.
20 DESWARTE, Marie-Pauline. Intrt gnral, bien commun. Reve du droit public et

de la science politique en France et ltranger, Paris, n. 5, sep/oct. 1988.
Traduccin libre.
21El inters general debe ser aplicado no solo por la apreciacin de
la Administracin Pblica, sino tambin de acuerdo con la ley y
todos los principios administrativos, en especial, lo de la legalidad
y razonabilidad.
2. La sobrevivencia del inters general en los das actuales
La determinacin de lo que sea inters general hoy se

realiza primariamente en la Constitucin de un modo directo por
lo que se refiere a los derechos fundamentales o habilitando el
Parlamento o el Gobierno para que actu de acuerdo con los
supuestos previstos.
Es de la Constitucin que deriva las leyes estatal o
autonmicas que concretaran los principios rectores de la poltica
social y econmica (captulo III del Ttulo I), que informarn
tambin la prctica judicial y la actuacin de la Administracin
como poder pblico (art. 53.3).
La ley puede establecer lo que es de inters general en un
determinado sector remitiendo a la Administracin su desarrollo y
concrecin. Y tambin podemos decir, que su estructuracin a
travs de organismo y fundaciones deben seguir una forma que
mejor se adapte a este desarrollo y concrecin.
Los preceptos de la Constitucin analizados con
anterioridad permiten deducir que la apelacin al inters pblico
como categora jurdica ha perdido virtualidad para garantizar la
legalidad de la organizacin y actuacin administrativa.
La consideracin del derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva ha supuesto una apreciacin ms ajustada de lo
que sean intereses generales. Esos no tienen que ser identificados
con el principio de ejecutividad del acto administrativo, que
encuentra su fundamento constitucional en el de la eficacia con la
que la Administracin hubiera de servir a los intereses generales,
21 Sobre la notable imprecisin de lo que sea interesses generales,

FERNNDEZ FARRERES, Germn. Sistemas de Derecho Administrativo.
Civitas, Madrid, 2012 p.p. 56, y la siguiente citacin A.NIETO GARCA. La
Administracin com objetividad los intereses generales. En vol. Col.
Estudios sobre la Constitucin Espaola. Homenaje al profesor e. Garca
Enterra. T. III Civitas, Madrid, 1991.
normalmente inherentes a toda decisin administrativa. En la

confrontacin de estos con los intereses particulares es preciso
algo ms. 22
Para impedir la suspensin no basta alegar su repercusin
en el inters general.
El principio del inters general est en la base de todas las
funciones del Estado y no slo en la funcin administrativa. Y por
esto constituye fundamento esencial de todos los ramos del
derecho pblico.
En Derecho Administrativo est en la base de cuatro
tipos de actividades que se comprehenden en el concepto de
funcin administrativa: fomento, polica y servicio pblico. 23
En relacin al servicio pblico, es posible decir que es
pblico, en dos sentidos: primariamente porque su titularidad es
del Estado y porque es prestado para el atendimiento del inters
pblico que representa las necesidades colectivas esenciales. Tanto
es verdad que, para definirlo, es comn apuntar tres aspectos: el
subjetivo (titularidad del Estado), el objetivo (atendimiento al
inters general) y el formal (sumisin a las normas del rgimen
jurdico pblico).
Ntese que en dos momentos histricos se refrieron a
una crisis de la nocin del servicio pblico, y no en su elemento
objetivo lo que corresponde al inters general. Criticase el
elemento subjetivo y el formal, por lo reconocimiento de que
siempre el servicio pblico prestado directamente por el Estado
puede ser prestado por particulares, bajo el rgimen privado.
Y actualmente, el elemento subjetivo sufre ataques
porque an hay una falsa idea de que, la existencia de las
actividades de titularidad exclusiva del Estado es incompatible con
los principios de la libertad de iniciativa y libre competicin.
22 COLAO ANTUNES, Luis Filipe. A Teoria do Acto e Justia Administrativa. O

novo Contrato Natural. Almedina, Coimbra, 2006. Traduccin libre.
23 Segn Germn Fernndez Farreres: La actividade que la Administracin
despliega, si bien lo sea desde una perspectiva ms estructural que material,
acogiendo en lo essencial la clssica trilogia de polica, fomento y servicio
pblico, que, sin perjuicio, claro es, de otras formas y del sentido finalidade
de las mismas, que han ido ampliando el espectro de su actuacin, creo que
sigue siendo de gran utilidade pedaggica. Op. Cit. Pp. 45-46.
Ocurre que la prevalencia del principio del inters general,

la idea que inspiro el instituto del servicio pblico es que
determinadas necesidades colectivas tienen que ser prestadas con
carcter de universalidad, gratuidad, continuidad, an que ejercidas
por particulares.
No s aceptada como vlida la idea de la existencia del
servicio pblico exclusivo del Estado conflictua con los principios
de libre iniciativa o de la competicin. Es perfectamente posible la
convivencia, en mbito constitucional. Es una opcin del
legislador constituyente que decide cuales son las actividades que,
por su relevancia o economa o por la propia estructura del
Estado.
El principio del inters general tambin constituye el
fundamento de la actividad del fomento, por la cual el Estado
subsidia, incentiva y ayuda la iniciativa privada, porque considera
que el privado est para ejercer actividades que contemplan las
necesidades colectivas, paralelas al Estado.
Tambin para la actividad de regulacin, la idea de
proteccin del inters general est presentada y se puede definir
como la implementacin de reglas para la actividad econmica
destinadas a garantizar el funcionamiento equilibrado de acuerdo
con los objetivos pblicos.
La defensa del inters pblico corresponde al propio fin
del Estado. El Estado tiene que defender los intereses de la
colectividad. Tiene que estructurarse y actuar para favorecer el
bien-estar. Para esta finalidad, tiene prioritariamente satisfacer el
inters general y no el individual, en las hiptesis del
ordenamiento jurdico. Negar la existencia del principio de la
supremaca del inters general es negar al propio Estado.
3. Inters general como motivo o justificacin para los

cambios de las estructuras administrativas pblicas del
Estado Espaol.
El Estado, a travs de sus aparatos administrativos, se ha

convertido en un agente decisivo para el progreso y bienestar de
las sociedades nacionales a travs de la provisin a los ciudadanos
de bienes y servicios que slo el Estado se encuentra en
condiciones de garantizar en trminos de equidad para el conjunto

de la sociedad y as perseguir los intereses generales. 24
Todava, a vista de lo que viene ocurriendo desde el inicio
de la crisis, que hay trado el crecimiento de la deuda del Estado y
un dficit pblico que degrada la economa y a veces no permite
que el Estado sea un prestador eficiente de los servicios pblicos,
se impone reflexionar sobre la pertinencia de embridar las
tendencias a la creatividad organizativa de los gobiernos y por
medio de ese instrumento de racionalizacin objetiva y justa que
debe ser la ley.
Por reclamar una necesaria salvaguarda de los derechos
fundamentales y constitucionales que pueden resultar amenazados
o preteridos por estar implicados en el rgimen a que se sujetan
unos u otros tipos de organizaciones instrumentales de la
Administracin Pblica.
Para Germn Fernndez Farreres: En cualquier caso, lo
cierto es que la doctrina iuspublicista sigue insistiendo en la
necesidad de reajustar la Administracin y el Derecho
Administrativo a los nuevos tiempos. Tanta es la insistencia que
algunos no han dudado en hablar de cambio de paradigma. 25
Las opciones organizativas de la Administracin y de su
actuacin no pueden ser ajenas, en el Estado de Derecho, a la
exigencia del cumplimiento del inters pblico de acuerdo con las
disposiciones constitucionales que ste comporta en cuanto a la
relacin entre el Poder Pblico y los ciudadanos. El
debilitamiento del Estado frente a las grandes corporaciones no
digamos ya frente a ese concepto quasimstico de los mercados
y que la crisis econmica que nos embarga ha puesto tan en moda
viene acompaado del potenciamiento de las instancias
supranacionales de todo tipo; unas instancias supranacionales que,
24 SAINZ MORENO, Fernando. La reforma administrativa en Espaa. In: VIII

Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de
Administracin Pblica, Panam, Octubre 2003.
Civitas, Madrid, 2012 p.p. 40. Con la misma compreensin: LAGUNA PAZ.
La renuncia de la Administracin al Derecho Administrativo. Revista de
Administracin Pblica. P. 216. Y tambin: COLAO ANTUNES, Luis
Filipe. Direito Administrativo sem Estado, Crise ou Fim de um Paradigma?.
Almedina, Coimbra, 2008
a la postre, aparecen como el nico contra freno posible a la

expansin del poder de las corporaciones y, sobre todo, de los
mercados financieros. (...) Asimismo, el Estado est perdiendo
protagonismo en beneficio de la sociedad y, en especial, en
beneficio del mercado.26
De todo modo, no estn al margen, de la garanta
constitucional del Derecho Administrativo de cundo la
Constitucin requiere en orden al efectivo sometimiento a la ley y
al Derecho de todo lo que sustantiva y formalmente debe ser
reconocido como Administracin pblica. Lo que ocurre adems
es que la falta de ajuste a las exigencias del Estado de Derecho en
su proyeccin institucional puede daar la consecucin del inters
general en su forma ms objetiva y conforme la satisfaccin de los
derechos fundamentales.
Quizs con la crisis econmica actual y mundial, hay una
doctrina que si tiene por innovadora e intenta por un fin en el
contenido del inters pblico, lo que parece lo mismo que negar
las finalidades del Estado. Ellos defienden los efectos nocivos del
principio para la economa estatal, y luego, aparecen como
salvaguarda de los derechos fundamentales. 27
Sin embargo, estos defensores olvidan que los derechos
fundamentales son reconocidos y existen en la Constitucin junto
al principio del inters general. Y que el Derecho Administrativo
est sostenido en un binomio de autoridad y libertad que conviven
en equilibrio con ayuda de la razonabilidad.
El principio de la razonabilidad no niega la necesidad de
observancia del inters general, en cuando solamente es un
instrumento de ponderacin y adecuacin de las actividades del
Estado, su organizacin, finalidades y medios. 28
De momento, en suma, para retornar al rigor en los
criterios organizativo del Poder administrativo en cuanto
comportan modos distintos de someterse a Derecho en su toma

27 PIETRO, Maria Sylvia Zanella. O princpio da Supremacia do Interesse
Pblico Sobrevivncia diante dos ideiais do Neoliberalismo en Direito
Administrativo e Interesse Pblico. Belo Horizonte: Forum, 2010. p.p.216
28 Ibidem, op. Cit. pp.217.
de decisiones, en la determinacin y ejecucin de sus polticas, en

las condiciones y requisitos jurdicos de su actuacin y del gasto
que implique en el rgimen de su personal, de sus bienes y de su
contratacin. Algo que es responsabilidad constitucional principal
del Estado en sentido estricto, como es visto en el artculo 149, 1,
18 de la Constitucin que hay reservado la competencia y por
tanto el deber y no slo la facultad relativa a las bases del rgimen
jurdico de las Administraciones pblicas () que, en todo caso,
garantizarn a los administrados un tratamiento comn ante ellas. 29
Y con los fines de adaptacin a las caractersticas propias
segn el momento temporal, a las necesidades a las que responde
y la organizacin u organizaciones pblicas implicadas en el
cambio, a largo de su historia la Administracin del Estado
Espaol ha conocido numerosos procesos de reforma.
Despus de la consolidacin de la Constitucin de 1978,
en la dcada de los aos noventa, empieza a desarrollar una nueva
visin del administrado, en consonancia con lo que ya haba
ocurrido en otros pases europeos, basada en la tcnicas y en la
experiencia privada que considera al ciudadano como un usuario
que utiliza los servicios de la Administracin, al que sta debe
servir satisfactoriamente y sobre el que debe girar toda su
actividad. 30
A partir de 1996 y junto a la consolidacin del Estado
autonmico con los traspasos competenciales en educacin y
sanidad y el impulso del Pacto Local y la denominada segunda
descentralizacin -, las actuaciones en materia de reforma y
modernizacin se han orientado en torno de una estructura
organizativa flexible, gil y eficaz; y de impulsar la eficacia y la
calidad en la prestacin de los servicios, que son estrategias que
hasta hoy se buscan.
29 MARTNEZ LPEZ-MUIZ, J.L. Necesidad de una regulacin bsica de las

modalidades organizativas de las Administraciones Pblicas, In: vol. col. Estructuras
administrativas y racionalizacin del gasto pblico. Actas del VII Congreso
de la Asociacin Espaola de Profesores de Derecho Administrativo, INAP,
Madrid, 2012, pp. 297 ss.
30 SAINZ MORENO. Fernando. La reforma administrativa en Espaa. In VIII
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de
Administracin Pblica, Panam, Octubre 2003.
El resultado ms importante del proceso de reforma

organizativa lo constituy la aprobacin en 1997 de la Ley de
Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del
Estad (LOFAGE) y la Ley de Organizacin, Competencia y
Funcionamento del Gobierno. 31
En la actualidad, tenemos la reforma administrativa del
Estado Espaol ante la crisis, que se hay originado de la Comisin
de la Reforma de las Administraciones Pblicas - CORA creada
por el Consejo de Ministros por un acuerdo, pues dentro del
Programa de Reformas del Gobierno, una parte esencial se refiere
a la reforma de las Administraciones Pblicas. Para el gobierno
actual, Espaa necesita una Administracin Pblica austera y
eficiente que sea un valor competitivo para el pas. Para ellos, es
necesario, en consecuencia, racionalizar estructuras,
procedimientos y recursos. Y as comprende la reforma una
racionalizacin del sector pblico, supresin de rganos y
entidades duplicadas, y supuestamente serian ineficientes o no
sostenibles.
Ocurre que el trmino de reforma administrativa ha
aludido a mltiples realidades que no slo la crisis. El papel de las
Administraciones Pblicas contina siendo esencial para el
progreso y las sociedades, las diferentes transformaciones que han
tenido y tienen lugar en su entorno hacen que sea preciso
introducir cambios en la organizacin y funcionamiento de los
aparatos pblicos para responder a los desafos y las
oportunidades que se plantean en la actualidad.
La reforma administrativa implica un extenso y gradual
proceso de adaptacin que presenta caractersticas propias segn
el momento temporal en que se produce, las necesidades a las que
responde y la organizacin u organizaciones pblicas implicadas
en el cambio.
31 La LOFAGE consagr la divisin funcional en departamentos mnisteriales,

para los cuales estabelece una estrutura mnima y comn, y encarga la gestin
territorial a las Delegaciones de Gobierno en las Comunidades Autnomas,
de acuerdo con los princpios de integracin territorial y economia y eficcia.
Adems impulso la profesionalizacin de los directivos pblicos y supuso la
racionalizacin de la Administracin instrumental del Estado que se hallaba
dispersa en la Ley de Rgimen Jurdico de 1957 y en el Texto Refundido de
la Ley General Presupuestaria de 1988.
En Espaa, las necesidades percibidas de la reforma

pueden destacarse la urgencia de acometer procesos de
desconcentracin funcional, la reconversin de la Administracin
del Estado hacia funciones de planificacin y coordinacin, la
consistencia en el actuar administrativo, la racionalizacin de la
funcin pblica, la reduccin administrativa o la mejora de las
relaciones con los ciudadanos.
Desde sus primeras actuaciones en diciembre de 2011, la
reforma de las Administraciones Pblicas emprendida por el
Gobierno de la Nacin se inspira en los siguientes principios:
1- La disciplina presupuestaria y transparencia publica;
2- Racionalizacin del sector pblico y supresin de
rganos y entidades duplicadas, ineficientes o no
sostenibles.
Y como resultado de ese anlisis, se han planteado las

medidas en el mbito de la Administracin General del Estado
que se convierten en verdaderos cambios de la estructura
administrativa espaola con una diminucin de entidades,
organismo y fundaciones para equilibrar los presupuestos del
Estado.
A ejemplo:
Organismos autnomos que se suprimen, integrndose
sus medios en la organizacin ministerial
Organismos autnomos que se fusionan e integran en
otros existentes, con fines ms generales y que aportan
mayor volumen de recursos y actividad.
Organismo autnomo que asume las funciones y medios
de un Centro directivo adscrito hasta el momento a la
organizacin ministerial
Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad
Social que se fusionan en una nica entidad:
Supresin de entidades mancomunadas de las mutuas de
accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
Consorcios que se suprimen
Fundaciones que se suprimen
Fundaciones que dejan de tener la consideracin de

fundaciones publicas
Fundacin que cambia de Ministerio de adscripcin
Fundacin que se convertira en organismo pblico
Entidad pblica que se suprimen, integrndose sus
medios en la organizacin ministerial
Sociedades mercantiles que se extinguen
Es cierto que el planeamiento elaborado por los informes

trimestrales elaborados por CORA ocupan un lugar central en
reforma administrativa y tras entendimiento sobre los cambios y
perspectivas ms importantes que son adoptados por el Gobierno
espaol en el mbito de la reforma administrativa.
Observase que todas estas transformaciones se pueden
visualizar, entre otros muchos aspectos, en los planteamientos
acerca de la organizacin administrativa. Las demandas de una
mayor flexibilidad organizativa, tambin de un adelgazamiento de
la Administracin, que si viene sucediendo desde hace ya
dcadas. 32
Estas transformaciones reflecten un movimiento de
privatizacin de no pocas funciones pblicas y no slo en su
dimensin normativa. Determinados poderes de inspeccin y
control, de verificacin y gestin, no estn ya al alcance del
tradicional aparato administrativo y, consiguientemente, la
Administracin necesita contar con colaboradores privados de
manera creciente. Incluso, yendo an ms lejos, ha hecho acto de
presencia con toda intensidad el fenmeno de la
externalizacin 33, consistente, sin ms en que la propia gestin
de los asuntos responsabilidad de las Administraciones Pblicas se
encomiendan a empresas privadas por va contractual, o por la
va de la aparicin de una constelacin de nuevas entidades

Civitas, Madrid, 2012 p.p.40.
33 Ms sobre el assunto: FERNNDEZ FARRERES, Germn. La
Administracin Pblica y las reglas de la "externalizacin" In:. Justicia
administrativa : Revista de Derecho Administrativo. 2006. 33. p. 5-27.
instrumentales, como por la de la creciente sujecin de la

Administracin al Derecho Privado. 34
Pero, es importante no olvidar que la Constitucin de
1978 pone en relieve el inters general incluso en las estructuras y
actuaciones de la Administracin Pblica, incluso sus relaciones.
art. 103.1. De inters nacional y de inters general en relacin con
la estructura y funcionamiento del Estado compuesto que es el
autonmico (art. 144 y arts. 150 y 155) y en ese sentido para
delimitar competencias del Estado y de las Comunidades
autonmicas. Al inters general est subordinada toda la riqueza
del pas (art. 128, 1) o por exigencias de ese inters puede
acordarse por ley la intervencin de empresas, adems de reservar
al sector pblico recursos o servicios esenciales (art. 128, 2). 35
CONCLUSIONES
Para Jos Luis Melin Gil, los derechos fundamentales

son intereses generales permanentes. Los intereses permanentes
como obligacin primaria a garantizar por la Administracin,
cualquiera que sea la participacin de los particulares en su
consecucin.
La consecucin del inters general requiere, en definitiva,
una relacin de Estado y sociedad que no se encuentre perturbada
por el radicalismo de uno u otro sentido.
A superar la contraposicin dialctica pblico-privada
ayuda la consideracin de intereses supraindividuales y sociales
que procuran la realizacin del inters general sin necesidad de
integrarse directa o indirectamente en la estructura orgnica de
una Administracin Pblica.
Los cambios y las reformas propuestas por el Informe
CORA se producen ante la modificacin de la estructura del

Civitas, Madrid, 2012 p.p.41-42
35 MARTNEZ LPEZ-MUIZ, J.L. Necesidad de una regulacin sica de las
modalidades organizativas de las Administraciones Pblicas, In: vol. col.
Estructuras administrativas y racionalizacin del gasto pblico. Actas del VII
Congreso de la Asociacin Espaola de Profesores de Derecho
Administrativo, INAP, Madrid, 2012, pp. 297 ss.
Estado espaol, con la creacin y la extincin de los organismos

institucionales, mayor influencia del derecho privado en la gestin
de la administracin pblica, y la contratacin de entidades
privadas, lo que caracteriza un movimiento que se ha iniciado en
la ltima dcada para combatir la crisis. Estos representan una
respuesta a las siguientes causas: la complejidad y especializacin
de las funciones y prestaciones administrativas; y la bsqueda de
una mayor eficacia en la gestin de esas funciones y
prestaciones 36. Sin embargo, el resultado perseguido con estos
cambios y reformas es la flexibilizacin de la estructura y
actuacin administrativa, sin perder de vista la consecucin del
inters pblico en juego.
Importante es que la Administracin Pblica debe actuar
de acuerdo con el principio de legalidad, lo que corresponde en un
Estado social y democrtico de Derecho en el que la participacin
de los ciudadanos y el pluralismo. Supone una relacin esencial
entre la sociedad y el Estado y la negacin de una asuncin
monopolista y excluyente de los intereses generales por la
Administracin o por entes privados.
Debemos volver a la nocin del bien comn mencionada
al principio como idea integradora de intereses pblicos y privados
mientras se elaboran las reformas de la estructura de la
Administracin. Si el Estado se desentendiese del inters general,
no sera social, si lo monopolizarse no sera democrtico.
BIBLIOGRAFA
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geral da poltica. So Paulo: Paz e Terra, 1987. P 24-25.
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REVISTA:
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la Administracin- OPERA, Informe de seguimento de
septiembre de 2013. Visualizado en:
http://www.lamoncloa.gob.es/NR/rdonlyres/BDCE2E62-
85EE-4D59-B72B-79888906B581/0/InformeCORAPDF.PDF
LEGISLACIN:
Constitucin Espaola de 29 de diciembre de 1978.
LOFAGE: Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del
Estado.
INTERNET:
https://googledrive.com/host/0B2v_Q_IfemH8WDhwWVZaQ
1hNclE/Juan%20J.%20Rousseau%20-
%20El%20Contrato%20Social.pdf
CAPTULO XLI
Reflexes sobre o julgamento do habeas corpus

126.292/SP a partir do bloco de
constitucionalidade
MARINA FRANCO LOPES MAVROS FILIZZOLA 1
Universidad de Salamanca (Espanha)
1 INTRODUO
Em fevereiro de 2016, o julgamento do habeas corpus
126.292/SP pelo Supremo Tribunal Federal (STF) relanou a
discusso sobre presuno de inocncia ao voltar a se posicionar
favoravelmente execuo antecipada da pena. O fato gerou
controvrsias jurisprudenciais e protagonizou diversos debates, o
que torna indispensvel revisitar o conflito entre estado de
inocncia e execuo antecipada da pena sob a perspectiva do
bloco de constitucionalidade vigente e do modelo constitucional
de processo, com o objetivo de verificar se a posio adotada pelo
STF guarda harmonia com a interpretao da questo pela Corte
Interamericana de Direitos Humanos.
Para tanto ser feita reviso bibliogrfica, a fim de
estabelecer mencionados marcos tericos e delinear como o
estado de inocncia deve ser compreendido, bem como pesquisa
da jurisprudncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos
para selecionar casos que tratem do assunto e exame do julgado
do STF, para ento verificar como se d o dilogo entre ambos.
A anlise ser feita, inicialmente, esclarecendo os
contornos do novo constitucionalismo, que confere fora
constitucional s normas materialmente constitucionais, expressas
ou no na Constituio. Em seguida, ser brevemente delimitada a
noo de processo dentro da qual o estado de inocncia se
1 Doutoranda em Direito na Universidade de Salamanca. Mestre e especialista em

Penal pela Direito Universidade de Salamanca. Especialista em Cincias
Criminais pelo Instituto de Educao Continuada da Pontifca Universidade
Catlica de Minas Gerais. Professora na Universidade de Itana/MG
966 Marina Franco Lopes M. Filizzola
encontra como garantia. Partindo dessas bases, se proceder

necessria distino entre priso cautelar e antecipao da
execuo, encerrando os traos do arcabouo terico que
embasar o confronto da deciso prolatada no julgamento do HC
126.292/SP pelo STF com decises proferidas pela Corte
Interamericana de Direitos Humanos tangenciando o debate sobre
execuo antecipada da pena e estado de inocncia. Ao final,
pretende-se verificar se esse dilogo revela consonncia ou
dissonncia nos posicionamentos do STF e da CIDH sobre o
estado de inocncia, no que diz respeito antecipao da pena.
2 CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E NOVO

CONSTITUCIONALISMO
O fim da Segunda Guerra Mundial ensejou a definio de
direitos inerentes ao homem em escala global, dando incio
consolidao do direito internacional e da noo de direitos
humanos, os quais ganharam ainda mais fora com globalizao, o
que fez com que o Estado Nacional em seu modelo tpico da
modernidade perdesse protagonismo.
Nesse cenrio de nada adiantaria tratar da implementao
dos Direitos Humanos a partir de uma estratgia meramente
constitucional, ainda que seja inevitvel a correspondncia entre
eles e a democracia, sendo necessrio criar um pensamento
universal democrtico a partir da lgica humanitria, uma vez que
os espaos para seu exerccio se multiplicaram, ultrapassando os
limites geogrficos do Estado Nao. (BOLZAN DE MORAIS,
2004, p. 125-133)
Como consequncia, no cabe mais falar em
constitucionalismo estatal fechado, autista: nas sociedades
contemporneas, as constituies devem, respeitada a soberania,
estar abertas a aprendizado e influncias mtuos, no chamado
transconstitucionalismo (SARMENTO, 2016, p. 110).
Entende-se que, embora as normas internas e as
constantes em tratados tenham bases diversas, elas se integram
reciprocamente compondo o chamado bloco de
constitucionalidade definido como conjunto de normas a que
se reconhece hierarquia constitucional num dado ordenamento.
Reflexes sobre o julgamento do habeas corpus 126.292/SP ...
Tais normas, ainda que no figurem no documento constitucional,

podem ser tomadas como parmetro para o exerccio do controle
de constitucionalidade. (SARMENTO, 2016, p. 112)
evidente que todas as normas positivadas no texto
constitucional integram o bloco de constitucionalidade. Contudo,
alm delas, devem ser includos os princpios implcitos, que
podem ser conhecidos por meio da atividade interpretativa, assim
como outros que tenham contedo constitucional, como
estabelece expressamente a prpria Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988 em seu artigo 5o, 2o: Os direitos e
garantias expressos nesta Constituio no excluem outros
decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos
tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil
seja parte. Portanto, devem ser entendidas como normas
constitucionais todas aquelas que, expressas ou no no texto da
Constituio, tenham contedo materialmente constitucional.
Nesta medida, inconteste o valor constitucional dos
Direitos Humanos previstos em tratados internacionais de que o
Brasil seja signatrio, dentre os quais se destacam as garantias do
devido processo, que compem o bloco de constitucionalidade.
3 BLOCO DE CONSTITUCIONALIDADE E MODELO

CONSTITUCIONAL DE PROCESSO
H muito se discute uma concepo de processo que o
torne eficiente na orientao da atividade jurisdicional e efetivao
dos direitos e garantias fundamentais. Flaviane de Magalhes
Barros, revisitando a teoria do processo, adverte que possvel, a
partir da noo do processo como garantia, defender a proposta
de uma teoria geral do processo, compreendida por meio da
definio de um modelo constitucional de processo, isto , da
possibilidade de se definir uma base principiolgica unssona para
a compreenso do processo, seja ele jurisdicional, administrativo,
arbitral, ou, em outras palavras, para o processo constitucional.
(BARROS, 2009, p. 10).
A ampla e concatenada principiologia processual
encampada no texto da Constituio brasileira (BRETAS, 2012, p.
92) permite entender o processo como instituio garantidora de
princpios como o contraditrio, a ampla argumentao, a

fundamentao da deciso, o terceiro imparcial...interpretados sem
desconsiderar a presuno de inocncia e as liberdades individuais
(BARROS, 2008).
Na perspectiva do bloco de constitucionalidade essa base
principiolgica est tanto na Constituio Federal quanto nas
demais normas materialmente constitucionais, como os tratados
internacionais de Direitos Humanos. Dentre esses princpios que
sustentam o processo penal se encontra o estado de inocncia,
sobre o qual Aury Lopes Jr. Adverte: o princpio que primeiro
impera no processo penal o da proteo dos inocentes (dbil),
ou seja, o processo penal como direito protetor dos inocentes (e
todos os a ele submetidos o so, pois s perdem esse status aps a
sentena condenatria transitar em julgado) (LOPES JR., 2013,
p. 64). Desta feita, evidente a relevncia do estado de inocncia
para o processo constitucional, ainda mais quando se trata de
processo penal apto a, no final, impor as mais severas sanes
previstas no ordenamento jurdico.
3.1 Estado (presuno) de inocncia

O principal marco histrico do estado de inocncia
remonta Europa continental, no final do sculo XVIII, em
decorrncia da Revoluo Francesa e da Declarao dos Direitos
do Homem e do Cidado em 1789. A Declarao prev em seu
artigo 9o que todo homem deve ser considerado inocente at que
seja reconhecido como culpado e se julgue indispensvel sua
priso. (RANGEL, 2015, p. 23-24).
No ordenamento jurdico brasileiro, tem previso
expressa no artigo 5o, LVII, da Constituio e no artigo 8.2 do
Pacto de So Jos da Costa Rica, que dispem, respectivamente:
LVII - ningum ser considerado

culpado at o trnsito em julgado de
sentena penal condenatria;
2. Toda pessoa acusada de delito

tem direito a que se presuma sua
inocncia enquanto no se comprove
legalmente sua culpa. Durante o

processo, toda pessoa tem direito, em
plena igualdade, s seguintes garantias
mnimas [...]
Quanto ao seu contedo, entende-se que o ser humano

nasce e deve permanecer inocente at que o Estado lhe afaste esse
estado, por meio do devido processo constitucional, assim,
estado de inocncia, na perspectiva de essncia do ser, com
caractersticas induvidosas, diferentemente da presuno, a qual
no passa de uma hiptese, permanecendo at a sentena final
tanto na dimenso de culpado quanto de inocente..
(GIACOMOLLI, 2016, p. 114)
Pode-se dizer, ento, que o princpio estabelece uma regra
de tratamento a ser dispensado ao acusado durante o processo: o
acusado no pode ser equiparado ao culpado e em decorrncia
disso, vedam-se prises processuais automticas e arbitrrias
(BADAR, 2015, p. 58), devendo o estado natural de inocncia
prevalecer at que seja legitimamente afastado com o trnsito em
julgado da condenao. O estado de inocncia pode tambm se
concretizar por outros meios relativos, por exemplo, ao encargo
probatrio e ao uso de algemas, mas aqui delimita-se a anlise da
relao da garantia com a priso.
4 EXECUO ANTECIPADA E CAUTELARIDADE

Isso posto, para entender a dimenso do conflito que se
pretende apreciar, indispensvel esclarecer do que se trata a
execuo antecipada da pena, ressaltando suas diferenas com
relao a priso cautelar. Ambas devem ser entendidas sob os
preceitos do bloco de constitucionalidade e processo
constitucional, o que impe que toda priso de natureza penal,
salvo em situaes excepcionais como o flagrante delito, deve
decorrer de deciso fundamentada da autoridade jurisdicional
competente, cabendo a ela, pois, a determinao da priso como
sano penal ou como cautelar, nas linhas do ordenamento
jurdico brasileiro 2.
2 A Constituio Federal de 1988 estabelece em seu artigo 5o que: LIV - ningum

Priso cautelar nada mais seno a mais severa das

medidas destinadas tutela do processo (LOPES JR., 2013),
sendo vlido memorar que a concepo dessas medidas no
processo civil e no processo penal no se confundem: enquanto
naquele pode ser verificada pela leso grave ou de difcil
reparao, nesta vista como verdadeira excepcionalidade, sendo
indispensveis previso legal e autorizao judicial nos limites e
hipteses previstos, j que pode determinar privao no direito de
liberdade (BARROS, 2008, p. 21).
Embora o presente trabalho no pretenda se aprofundar
no assunto, vlido destacar que a cautelaridade no processo penal
no pode ser tratada nos moldes do processo civil, pautando-se
pelo fumus comissi delicti e o periculum libertatis. Em todo caso, sabido
que a priso cautelar nada tem a ver com sano ou antecipao
da pena, j que esta se executa apenas quando se torna definitiva:
somente pode ser determinada a priso como pena quando a
condenao no mais puder ser alterada ou revertida, o que ocorre
quando ela se acoberta pela coisa julgada.
Assim, cabe priso como sano to somente aps o
trnsito em julgado da condenao, quando se afasta o estado de
inocncia pela consolidao da formao da culpa. Logo, contrario
sensu, s se pode falar em priso antes da condenao como
medida cautelar! Nesse sentido, seria plenamente impossvel a
execuo provisria ou antecipada da pena privativa de liberdade
no Brasil. 3
ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; LVII
- ningum ser considerado culpado at o trnsito em julgado de sentena
penal condenatria; LXI - ningum ser preso seno em flagrante delito ou
por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciria competente, salvo
nos casos de transgresso militar ou crime propriamente militar, definidos
em lei. O Cdigo de Processo Penal (CPP), por meio de reformas, reafirma
essas garantias na nova redao dos artigos 283 (Ningum poder ser preso
seno em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada da
autoridade judiciria competente, em decorrncia de sentena condenatria
transitada em julgado ou, no curso da investigao ou do processo, em
virtude de priso temporria ou priso preventiva. E 387, 1o (O juiz
decidir, fundamentadamente, sobre a manuteno ou, se for o caso, a
imposio de priso preventiva ou de outra medida cautelar, sem prejuzo do
conhecimento de apelao que vier a ser interposta.).
3 Complementando e aclarando: A Lei n. 11.719/2008, que entrou em vigor em
Registre-se que nada impede que na ocasio de prolao

ou confirmao em segundo grau da condenao seja determinada
a priso, desde que seja feito excepcionalmente, em deciso
jurisdicional fundamentada que indique a necessidade da priso
cautelar. Ocorre que, nesse caso, haveria determinao de medida
processual que, conforme exposto, prescinde da condenao, haja
vista seu objetivo de resguardar o prprio processo alheio ao
juzo de formao de culpa.
Nesse esteio, a determinao de priso como medida
cautelar antes do trnsito em julgado se v largamente distante da
execuo antecipada da pena, uma vez que esta teria como
objetivo precipitar a imposio da sano, o que no se admite. 4
Isto posto, insta verificar qual a concepo de execuo
9/8/2008, trouxe nova redao ao art. 387, pargrafo nico, sobre a priso
imposta na sentena penal condenatria recorrvel, expurgando, de uma vez
por todas, a discusso sobre sua natureza jurdica que sempre sustentamos
ser de uma execuo provisria da pena. Agora, a Lei n. 12.403/2011
sepultou definitivamente a discusso acerca da natureza da priso em
decorrncia da sentena penal condenatria recorrvel, pois foi revogado o
art. 393 do CPP. Priso, na sentena, somente preventiva. [...] Nesse sentido,
priso na sentena penal condenatria da qual ainda caiba recurso somente
ser imposta preventivamente, se estiverem presentes os motivos que a
autorizam. Desaparece a chama execuo provisria da pena. [...] a natureza
da priso imposta na sentena cautelar e no mais, como sempre
sustentamos, execuo provisria da pena. Desaparece a execuo provisria
da pena do ordenamento jurdico. Os tribunais tero que rever seus
posicionamentos. (RANGEL, 2015, p. 835-837).
4 Apesar do ora exposto, no se pode negligenciar que a execuo provisria
se tornou praxe, inclusive com normas disciplinando a expedio das devidas
guias. Trata-se de entendimento favorvel ao acusado, uma vez que, sem
afastar o carter de medida cautelar da priso, considera-se iniciada a
execuo da pena para fins de aplicao dos institutos despenalizadores
previstos no ordenamento jurdico, tais como contagem de prazo para
progresso de regime ou para obteno do livramento condicional, nos casos
em que ocorre o trnsito em julgado para a acusao. Tecnicamente, no se
trata de execuo provisria, mas to somente da aplicao dos institutos
previstos na LEP aos presos provisrios. (BADAR, 2015, p. 58). Em
sendo essa a compreenso dada execuo antecipada, no sentido de
provisoriedade apenas para que possam incidir os benefcios da execuo
cabveis para aqueles que se encontram presos provisoriamente
evidentemente desde que presentes os requisitos e pressupostos relativos
cautelaridade, no h ofensa ao estado de inocncia.
antecipada adotada no julgado em anlise, como ela se relaciona

com a presuno de inocncia (mbito interno), bem como esta
compreendida nas cortes supranacionais.
5 DILOGO ENTRE CORTES: INTERPRETAO

DADA AO ESTADO DE INOCNCIA PELA CORTE
INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS E
PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Pontuados os principais aspectos tericos da discusso,
ressalta-se a importncia do dilogo entre normatividades, Cortes
e fontes de conhecimento diferentes para que seja alcanada a
melhor viso dos institutos. E mais: no contexto da globalizao,
essa ponte seguramente precisa ultrapassar as fronteiras
territoriais, no apenas para ampliar o mbito cognitivo, mas
sobretudo para poder criar mecanismos mais consistentes de
efetivao dos Direitos Humanos. 5 o que se pretende por em
marcha com o confronto da interpretao dada garantia do
estado de inocncia pela Corte Interamericana de Direitos
Humanos e pelo Supremo Tribunal Federal, que se faz a seguir.
5.1 O entendimento da Corte Interamericana de Direitos

H umanos
Em pesquisa de casos julgados pela Corte, verifica-se que
h diversas condenaes cujas razes determinantes orbitam a
violao do estado de inocncia, nas suas distintas manifestaes 6.
5 Para tanto, deve-se ter presente que pensar um novo modelo de jurisdio e de
processo, abertos cooperao e ao dilogo, exige espritos livres que
estejam preparados para eventuais derivas que venham a seguir. Talvez essa,
ao primeiro olhar, seja uma perspectiva inquietante, mas no menos
interessante, para todos aqueles que se dediquem a pensar profundas
mudanas no sistema da prestao da jurisdio, considerando a necessidade
de construo de novas frmulas metodolgicas para a elaborao de
respostas estatais aos conflitos que constituem as relaes sociais, ante aos
interesses tensionados ineres a uma sociedade democrtica. Considere-se, em
especial, que a jurisdio, como expresso especializada do poder estatal,
deve guardar compatibilidade com a principiologia poltico-constitucional
que veicula formal e substancialmente a metodologia de tomada de
decises. (BOLZAN DE MORAIS e outros, 2009, p. 115).
6 O caso Cantonal Benavides vs. Peru, de 2000, por exemplo, trabalha a garantia
na perspectiva da impossibilidade de condenao com provas insuficientes.

Dentre eles, destacou-se o caso Ricardo Canese vs. Paraguai para

demonstrar a interpretao dada pela Corte priso cautelar que
caracterize antecipao da pena e, assim, viole o estado de
inocncia.
5.1.1 Caso Ricardo Canese vs. Paraguai

No caso Ricardo Canese contra Paraguai, a Comisso
submeteu Corte demanda contra o Estado do Paraguai em
12/06/2002, em razo de denncia recebida na sua Secretaria em
02/07/1998, objetivando que a Corte se pronunciasse sobre a
violao, do artigo 8, dentre outros dispositivos da Conveno
Americana de Direitos Humanos. Teriam sido violados os direitos
de Ricardo Nicols Canese Krivoshein, que, quando se candidatou
presidncia do Paraguai teve sua idoneidade questionada por
outro candidato, Carlos Wasmosy. Isso porque Ricardo declarou
que Wasmosy teria praticado atos em seu interesse pessoal e em
interesse de terceiros quando era diretor do Consrcio de
Empresas Paraguaias (CONEMPA), responsvel pelo
desenvolvimento do complexo hidreltrico binacional de Itaipu, o
que levou em 1992, Wasmosy e outros diretores da empresa a
ajuizar ao penal contra Ricardo em razo da prtica de crime
contra a honra. Ricardo foi condenado por difamao a uma pena
de dois anos de priso e multa. Com a condenao em primeira
instncia, em 1994, foi determinada medida cautelar: Ricardo teve
sua liberdade restringida, sendo-lhe necessrio solicitar autorizao
judicial para sair do pas. Como recebia inmeros convites para
Ainda no contexto probatrio, no caso Herrera Ulhoa vs. Costa Rica, de

2004, a Corte reconheceu violao presuno de inocncia em razo de
inverso no nus probatrio: o acusado foi condenado porque no
demonstrou sua inocncia, enquanto que no caso J. vs. Peru, de 2013, a
violao se relacionava com o in dubio pro reo. Num outro enfoque, no
caso Lpez Mendonza vs. Venezuela, de 2011, a Corte asseverou que as
garantias do devido processo devem ser observadas sempre que exercida
funo materialmente jurisdicional, de modo que no processo administrativo
sancionador tambm deve ser respeitada a presuno de violncia. Por fim,
se aproximando da temtica do presente trabalho, no julgamento do caso
Bulacio vs. Argentina (2003), a Corte deliberou que h violao da presuno
de inocncia quando so determinadas medidas cautelares sem que haja
necessidade.
eventos em outros pases, formulou diversos pedidos, na maioria

negados mesmo sem condenao definitiva. Essa situao
perdurou at 2002, quando a condenao foi anulada pela
Suprema Corte do Paraguai, com a absolvio de Ricardo.
No que tange ao artigo 8, a Comisso alegou, em linhas
gerais, que o processo durou quase 10 anos e, como consequncia
do julgamento em primeira instncia, foi submetido a restrio do
direito de circulao (liberdade de ir e vir), como medida
preventiva, em tese, adotada para permitir o cumprimento de
sano definitiva que viesse a ser imposta. Segundo a Comisso,
essa medida se mostrou desnecessria e desproporcional por
diversas razes, especialmente porque no havia risco de fuga.
Embora a pena a que o ru poderia sofrer fosse apenas de 2 meses
de priso e multa, a medida cautelar se prolongou por 8 anos,
convertendo-se assim em sano penal antecipada e excessiva,
violadora da presuno de inocncia. No mesmo sentido as
alegaes da vtima da violao. Por seu turno, o Estado do
Paraguai alegou, em sua, que foram conferidas ao acusado todas as
garantias do devido processo para sua defesa. Em sentena de
31/08/2004, a Corte reconheceu violao ao artigo 8.2 da
Conveno, que impe que o respeito presuno de inocncia
at que uma sentena que determine a responsabilidade quede
firme, isto , transite em julgado, j que, na prtica, a restrio
imposta significou antecipao da pena.
Outros tantos casos confirmam esta abalizada posio da
Corte no sentido de que a presuno de inocncia somente pode
ser afastada quando h condenao definitiva e que, at que isso
ocorra, a priso que no atenda sistemtica da cautelaridade (seja
pelos fundamentos, durao desproporcional etc.) antecipao
de pena e, portanto, viola o estado de inocncia.
5.2 A posio do STF

No mbito interno, a princpio, o CPP previa a priso
como efeito automtico da sentena condenatria recorrvel, nos
termos dos artigos 393 7, 594 8 e 669 9 alm dos casos relativos ao
7 Art. 393. So efeitos da sentena condenatria recorrvel: I - ser o ru preso ou

conservado na priso, assim nas infraes inafianveis, como nas afianveis
enquanto no prestar fiana; II - ser o nome do ru lanado no rol dos
procedimento do jri, que no sero abordados, visto que seguem

o mesmo rumo. O STF entendia que tais dispositivos tinham sido
recepcionados pela Constituio Federal de 1988, o que inclusive
levou edio das Smulas 716 e 717 em 2003:
Sumula 716: Admite-se a progressao de

regime de cumprimento da pena ou a
aplicacao imediata de regime menos
severo nela determinada, antes do
transito em julgado da sentenca
condenatoria.
Sumula 717: Nao impede a progressao
de regime de execucao da pena, fixada
em sentenca nao transitada em julgado,
o fato de o reu se encontrar em prisao
especial.
Contudo, a posio favorvel execuo antecipada

precisou ser revista, especialmente porque o artigo 669 foi
revogado pela Lei 7.210/84 e a Lei 11.719/2008 alterou o
procedimento comum ordinrio trazendo nova redao ao artigo
283 e afastando os artigos 393 e 594.
Assim, em 2009, no julgamento do HC 84.078/MG, o
Pleno reconheceu a incompatibilidade da execuo antecipada
com a presuno de inocncia 10.
culpados.
8 Art. 594. O ru no poder apelar sem recolher-se priso, ou prestar fiana,
salvo se for primrio e de bons antecedentes, assim reconhecido na sentena
condenatria, ou condenado por crime de que se livre solto.
9 Art. 669. S depois de passar em julgado, ser exeqvel a sentena, salvo: I -
quando condenatria, para o efeito de sujeitar o ru a priso, ainda no caso

de crime afianvel, enquanto no for prestada a fiana; II - quando
absolutria, para o fim de imediata soltura do ru, desde que no proferida
em processo por crime a que a lei comine pena de recluso, no mximo, por
tempo igual ou superior a oito anos.
10 EMENTA: HABEAS CORPUS. INCONSTITUCIONALIDADE DA
CHAMADA "EXECUO ANTECIPADA DA PENA". ART. 5, LVII,

DA CONSTITUIO DO BRASIL. DIGNIDADE DA PESSOA
HUMANA. ART. 1, III, DA CONSTITUIO DO BRASIL. 1. O art. 637
do CPP estabelece que "[o] recurso extraordinrio no tem efeito suspensivo,

e uma vez arrazoados pelo recorrido os autos do traslado, os originais
baixaro primeira instncia para a execuo da sentena". A Lei de
Execuo Penal condicionou a execuo da pena privativa de liberdade ao
trnsito em julgado da sentena condenatria. A Constituio do Brasil de
1988 definiu, em seu art. 5, inciso LVII, que "ningum ser considerado
culpado at o trnsito em julgado de sentena penal condenatria". 2. Da
que os preceitos veiculados pela Lei n. 7.210/84, alm de adequados ordem
constitucional vigente, sobrepem-se, temporal e materialmente, ao disposto
no art. 637 do CPP. 3. A priso antes do trnsito em julgado da condenao
somente pode ser decretada a ttulo cautelar. 4. A ampla defesa, no se a
pode visualizar de modo restrito. Engloba todas as fases processuais,
inclusive as recursais de natureza extraordinria. Por isso a execuo da
sentena aps o julgamento do recurso de apelao significa, tambm,
restrio do direito de defesa, caracterizando desequilbrio entre a pretenso
estatal de aplicar a pena e o direito, do acusado, de elidir essa pretenso. 5.
Priso temporria, restrio dos efeitos da interposio de recursos em
matria penal e punio exemplar, sem qualquer contemplao, nos "crimes
hediondos" exprimem muito bem o sentimento que EVANDRO LINS
sintetizou na seguinte assertiva: "Na realidade, quem est desejando punir
demais, no fundo, no fundo, est querendo fazer o mal, se equipara um
pouco ao prprio delinqente". 6. A antecipao da execuo penal, ademais
de incompatvel com o texto da Constituio, apenas poderia ser justificada
em nome da convenincia dos magistrados --- no do processo penal. A
prestigiar-se o princpio constitucional, dizem, os tribunais [leia-se STJ e
STF] sero inundados por recursos especiais e extraordinrios e
subseqentes agravos e embargos, alm do que "ningum mais ser preso".
Eis o que poderia ser apontado como incitao "jurisprudncia defensiva",
que, no extremo, reduz a amplitude ou mesmo amputa garantias
constitucionais. A comodidade, a melhor operacionalidade de funcionamento
do STF no pode ser lograda a esse preo. 7. No RE 482.006, relator o
Ministro Lewandowski, quando foi debatida a constitucionalidade de
preceito de lei estadual mineira que impe a reduo de vencimentos de
servidores pblicos afastados de suas funes por responderem a processo
penal em razo da suposta prtica de crime funcional [art. 2 da Lei n.
2.364/61, que deu nova redao Lei n. 869/52], o STF afirmou, por
unanimidade, que o preceito implica flagrante violao do disposto no inciso
LVII do art. 5 da Constituio do Brasil. Isso porque --- disse o relator --- "a
se admitir a reduo da remunerao dos servidores em tais hipteses, estar-
se-ia validando verdadeira antecipao de pena, sem que esta tenha sido
precedida do devido processo legal, e antes mesmo de qualquer condenao,
nada importando que haja previso de devoluo das diferenas, em caso de
absolvio". Da porque a Corte decidiu, por unanimidade, sonoramente, no
sentido do no recebimento do preceito da lei estadual pela Constituio de
1.988, afirmando de modo unnime a impossibilidade de antecipao de
Esse entendimento prevaleceu at 17/02/2016, quando o

STF em apertada votao (6 votos a 5) voltou a entender ser
possvel a execuo antes do trnsito em julgado da condenao.
O debate se deu no julgamento do HC 126.292/SP.
Trata-se de paciente que foi condenado em primeiro grau
a pena de 5 anos e 4 meses de recluso em regime fechado pela
prtica de roubo majorado (157, 2o, I e II, CP), sem que tivesse
sido determinada sua priso. Irresignada, a defesa apelou e o
Tribunal de Justia de So Paulo negou provimento ao recurso e
determinou expedio do mandado de priso. Foi, ento,
impetrado o HC 126.292/SP no qual a defesa alegou
constrangimento ilegal na determinao da segregao imediata do
paciente sem motivao para decretao da preventiva, j que a
priso prescindia de trnsito em julgado.
A sntese da deciso do Pleno do STF se deu nos
seguintes termos:
EMENTA: CONSTITUCIONAL.
HABEAS CORPUS. PRINCIPIO
CONSTITUCIONAL DA
PRESUNCAO DE INOCENCIA (CF,
ART. 5o, LVII). SENTENCA PENAL
CONDENATORIA CONFIRMADA
POR TRIBUNAL DE SEGUNDO
GRAU DE JURISDICAO.
EXECUCAO PROVISORIA.
POSSIBILIDADE.
qualquer efeito afeto propriedade anteriormente ao seu trnsito em julgado.

A Corte que vigorosamente prestigia o disposto no preceito constitucional
em nome da garantia da propriedade no a deve negar quando se trate da
garantia da liberdade, mesmo porque a propriedade tem mais a ver com as
elites; a ameaa s liberdades alcana de modo efetivo as classes subalternas.
8. Nas democracias mesmo os criminosos so sujeitos de direitos. No
perdem essa qualidade, para se transformarem em objetos processuais. So
pessoas, inseridas entre aquelas beneficiadas pela afirmao constitucional da
sua dignidade (art. 1, III, da Constituio do Brasil). inadmissvel a sua
excluso social, sem que sejam consideradas, em quaisquer circunstncias, as
singularidades de cada infrao penal, o que somente se pode apurar
plenamente quando transitada em julgado a condenao de cada qual Ordem
concedida. (destacamos).
1. A execucao provisoria de acordao

penal condenatorio proferido em grau
de apelacao, ainda que sujeito a recurso
especial ou extraordinario, nao
compromete o principio constitucional
da presuncao de inocencia afirmado
pelo artigo 5o, inciso LVII da
Constituicao Federal. 2. Habeas corpus
denegado.
ACORDAO
Vistos, relatados e discutidos estes
autos, acordam os Ministros do
Supremo Tribunal Federal, em Sessao
Plenaria, sob a Presidencia do Ministro
RICARDO LEWANDOWSKI, na
conformidade da ata de julgamentos e
das notas taquigraficas, por maioria, em
denegar a ordem, com a consequente
revogacao da liminar, nos termos do
voto do Relator. Vencidos os Ministros
Rosa Weber, Marco Aurelio, Celso de
Mello e Ricardo Lewandowski
(Presidente). Falou, pelo Ministerio
Publico Federal, o Dr. Rodrigo Janot
Monteiro de Barros, Procurador-Geral
da Republica.
Vale pontuar que o mencionado artigo 5o, inciso LVII, da

Constituio, como dito anteriormente assegura expressamente o
direito de ser considerado no culpado at o trnsito em julgado
de sentena penal condenatria. O texto no d margem
interpretao que se afaste da noo de que, at que a condenao
seja firme, o acusado presumidamente inocente, logo, no pode
ser sancionado! A deciso gerou controvrsias jurisprudenciais e
protagonizou diversos debates no meio acadmico e na prpria
sociedade, levantando as grandes crtica s deciso: como
sancionar quem (presumidamente) inocente? Como executar
sano que no decisiva? Como prender um inocente seno

cautelarmente?
As discusses se acirraram porque, em seguida, foram
propostas pelo Partido Nacional Ecolgico (PEN) e o Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) as aes
diretas de constitucionalidade (ADCs) 43 e 44 com o intuito de
ver declarada a constitucionalidade do artigo 283 do Cdigo de
Processo Penal (CPP) 11, cuja redao impede a execuo
antecipada da pena, com pedido de concesso de medida cautelar
que suspendesse a execuo antecipada da pena nas decises
proferidas em segunda instncia. Em 01/09/2016, o Ministro
Marco Aurlio, relator das aes, concedeu a cautelar mas em
05/10/2016 a questo foi apreciada pelo Pleno, tendo prevalecido
o entendimento de que o dispositivo no impede o incio da
execuo da pena aps deciso de segundo grau e consequente
esgotamento das vias recursais ordinrias. Assim, embora a
deciso do HC no tivesse efeito vinculante, com a posio
adotada no mbito das ADCs, aes tpicas de controle direto da
constitucionalidade, ela passou a irradiar seus efeitos para os
demais casos, o que traz mais temeridade situao.
5.3. Confronto dos posicionamentos (resultado)

Como se v, apesar de o texto da Conveno Americana
de Direitos Humanos prever o estado de inocncia em redao
semanticamente mais ampla do que a Constituio Brasileira, j
que fala em formao legal da culpa, ao passo que esta usa a
expresso trnsito em julgado, a interpretao feita pela Corte
inequvoca no sentido de que tal estado somente pode ser
11 Art. 283. Ningum poder ser preso seno em flagrante delito ou por ordem
escrita e fundamentada da autoridade judiciria competente, em decorrncia
de sentena condenatria transitada em julgado ou, no curso da investigao
ou do processo, em virtude de priso temporria ou priso preventiva.
1o As medidas cautelares previstas neste Ttulo no se aplicam infrao a que
no for isolada, cumulativa ou alternativamente cominada pena privativa de
liberdade.
2o A priso poder ser efetuada em qualquer dia e a qualquer hora, respeitadas
as restries relativas inviolabilidade do domiclio.
afastado pela firmeza da condenao, isto , com o trnsito em

julgado.
Nesta medida, tendo em vista as normas que estabelecem
o estado de inocncia como garantia, bem como a vinculao do
Brasil jurisdio da Corte, cuja cultura jurdica de commom law
(e, portanto, pautada na sistemtica de precedentes), a posio
adotada pelo STF em 2016 se revela no apenas dissociada da
posio da Corte, como tambm afastado da ordem jurdica
vigente.
Ora, como amplamente demonstrado e j preceituado em
outros tempos pelo prprio STF, apenas a condenao definitiva
pode afastar o estado de inocncia, autorizando a execuo da
sano penal imposta. Isso porque antes do trnsito em julgado o
acusado presumidamente inocente e portanto a sua priso
somente poder ser determinada cautelarmente. Nesse sentido,
totalmente descabido o entendimento do STF, at porque
A necessidade de recolhimento ao
crcere, antes do trnsito em julgado,
sempre foi assegurada pela priso
preventiva (processual). A culpa se
torna indiscutvel aps o trnsito em
julgado de uma sentena penal
condenatria e no aps a confirmao
da condenao pelo segundo grau
jurisdicional. Neste, poder esgotar-se o
exame da materialidade, da autoria e
das provas acerca da responsabilidade
criminal. Contudo, o ordenamento
jurdico permite a utilizao do Recurso
Especial e do Recurso Extraordinrio,
com reais possibilidades de modificao
do julgado (dados da FGV-RJ
Direito, de 2014, revelam que 8,27%
dos habeas corpus e recursos em
habeas corpus foram deferidos pelo
STF, de 2008 a 2012. No STJ este
nmero chega a 27,86%).

(GIACOMOLLI, 2016, p. 134).
Por fim, importante mencionar, com relao ao dito

necessrio equilbrio entre a presuno de inocncia e a
efetividade da jurisdio penal, que reiteradamente vem tona
nesse contexto, que no se pode suprimir garantias do devido
processo sob o pretexto da efetividade da jurisdio penal. Em
verdade, a jurisdio penal somente ser efetiva quando
concretizarem as normas (materialmente) constitucionais que
preveem direitos e garantias fundamentais caracterizadoras do
modelo constitucional de processo! No se pode esquecer que,
assim como a punio dos delinquentes e o controle da
criminalidade, de interesse pblico a no ocorrncia de abusos
nas punies e a consequente observncia dos limites impostos
pelo ordenamento jurdico.
Neste sentir, Aury Lopes Jr. destaca:
Argumento recorrente em matria

penal o de que os direitos individuais
devem ceder (e, portanto, serem
sacrificados) frente supremacia do
interesse pblico. uma manipulao
discursiva que faz um maniquesmo
grosseiro (seno interesseiro) para
legitimar e pretender justificar o abuso
de poder. Inicialmente, h que se
compreender que tal reducionismo
(pblico-privado) est completamente
superado pela complexidade das
relaes sociais, que no comportam
mais essa dualidade cartesiana.
Ademais, em matria penal, todos os
interesses em jogo principalmente os
do ru superam muito a esfera do
privado, situando-se na dimenso de
direitos e garantias fundamentais
(portanto, pblico, se preferirem). Na
verdade, so verdadeiros direitos de

todos e de cada um de ns, em relao
ao (ab)uso do poder estatal. (LOPES
JR., 2013, p. 63).
Como se v h dissonncia entre o entendimento exposto

no HC 126.292 e o defendido pela Corte Interamericana de
Direitos Humanos e pela prpria doutrina. Deste modo, cumpre
questionar a atual interpretao feita pelo STF sobre a
possibilidade de execuo antecipada da pena que, luz da ordem
jurdica vigente (bloco de constitucionalidade e processo
constitucional), que parece caracterizar inovao legislativa, visto
que desprovida de qualquer respaldo legal.
Vlido registrar, por derradeiro, que se verifica resistncia
por parte do STF em reconhecer a importncia das interpretaes
feitas pela Corte e de sua vinculao essas decises, ainda que o
Brasil no figurasse como parte nos casos, haja vista o carter
eminentemente interpretativo e orientador decorrente da essncia
do common law ali presente.
6 CONSIDERAES FINAIS
Foi feita uma reflexo crtica sobre a mudana de
entendimento do STF quanto possibilidade de execuo
antecipada da pena na oportunidade do julgamento do HC
126.292, a fim de verificar se o novo posicionamento adequado
ordem jurdica vigente e se guarda harmonia com o tratamento
dado questo pelas cortes internacionais.
Para tanto, inicialmente foi delineado o cenrio da
discusso verificando-se que nas democracias atuais a ordem
constitucional no est formada apenas pelas normas
constitucionais expressas, mas tambm pelos tratados
internacionais de direitos humanos dos quais o Estado seja
signatrio. Nesta medida, para que sejam legtimas, a legislao
infraconstitucional, os atos do executivo e as decises
jurisdicionais devem estar de acordo com a ordem constitucional
(no sentido de normas constitucionais expressas) e convencional
(sendo essas entendidas como, complementarmente quelas,
integradoras de um bloco aglutinador de direitos e garantias

inafastveis).
Em seguida, foi feito um trabalho de reviso bibliogrfica
com o fim de elucidar os principais parmetros tericos, para
ento identificar o tratamento dado pela Corte Interamericana de
Direitos Humanos presuno de inocncia. Notou-se que,
embora os casos fossem distintos, a fundamentao de diversos
julgados entende que, no mbito da Corte, prevalece a
compreenso de que somente se afasta a presuno de inocncia
com o trnsito em julgado da condenao. Por fim, apreciou-se o
(novo) posicionamento do STF com relao matria, analisando
de maneira crtica os argumentos apresentados pelos Ministros
para defender suas posies.
Diante do confronto, pde-se inferir que a posio que
voltou a ser adotada pelo STF, pela execuo antecipada da pena,
no deve prevalecer, uma vez que contraria norma expressa no na
Constituio Federal, no Pacto de So Jos da Costa Rica e na
legislao infraconstitucional, alm de ser contrria ao tratamento
que vem sendo dado pela Corte Interamericana de Direitos
Humanos, revelando dissonncia no tratamento da questo.
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CAPTULO XLII
Alguns aspectos da justia civil de menores

como um direito fundamental e seus quadros
atuais na Unio Europeia
KILDARE DE MEDEIROS GOMES HOLANDA 1

MARIA JOS OLIVEIRA CAPELO PINTO DE RESENDE 2
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (Brasil)
1 INTRODUO
O quadro das transformaes sociais e exigncias
coletivas no aspecto de melhorias legislativas no mbito da justia
cvel tm colaborado para um estudo capaz de observar dinmicas
jurdicas envolvendo os sujeitos e suas relaes com os direitos
fundamentais.
Alinhado ao tema da constitucionalizao do processo,
muitos doutrinadores esto fazendo um percurso investigativo no
sentido de aproximar os direitos e garantias fundamentais a um
sistema mais democrtico e participativo da jurisdio. Os
aspectos principiolgicos tm colaborado sensivelmente para
aproximar ramos jurdicos novos, como o caso dos direitos
materiais que possuem como destinatrio os menores.
A justia civil de menores desponta exatamente no eixo de
convergncia envolvendo a constitucionalizao do processo,
enquanto elemento de democratizao do acesso justica; e, da
intergrao horizontal dos tribunais, que para alm de suas
funes jurdicas tambm atende como um instrumento balizador
1Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Rio Grande do

Norte, Doutorando em Cincias Jurdico-Processuais na Universidade de
Coimbra, Bolsista Capes Processo BEX n. 1711/15-6
2 Doutora em Cincias Jurdico-Processuais pela Universidade de Coimbra,
Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra.

986 Kildare de Medeiros G. Holanda Maria J. O. C. P. de Resende
da no discriminao em razo do sexo, raa ou origem tnica,

religio ou crena, deficincia, idade ou orientao sexual.
O ncleo terminolgico adotado neste trabalho foi direito
comunitrio. Apesar da grande discusso acerca da terminologia
mais adequada, se direito comunitrio ou direito da Unio, a utilizao
do primeiro no se restringe apenas e to somente para reportar-
se a antiga Comunidade Europeia. Afasta-se o debate acerca do
convencionalismo terminolgico e estabelece-se direito comunitrio
para as normas que so produzidas no mbito da Unio Europeia.
As contribuies do direito internacional e do direito
comunitrio so os instrumentos com que alcanaro algumas
possibilidades de dilogo para a concretizao da justia civil de
menores, como um direito fundamental ainda em fase de
amadurecimento. Evidentemente que as contribuies esto se
consolidando atravs da jurisprudncia e no somente da lei.
Os tribunais como pontos de partida , instrumentos
necessrios para desenvolver uma atividade com objetivo
determinado constitucionalmente. A experincia jurisdicional
aponta para uma abertura e participao nas demandas que
envolvem os menores, que surge da relao de insuficincia da
representao processual.
Afinal, que significado deve ser atribuido a audio da
criana pelo tribunal? Quem define o alcance do superior
interesse dos menores? Questionamentos necessrios para atingir
um estgio inicial de reflexo quando demandas judiciais
envolvem diretamente o direito de menores.
Um salto necessrio do olhar punitivo para o da garantia
dos direitos fundamentais cveis formar uma inicializao bsica
dentro e fora da Unio Europeia , e exigir uma observao
mais direta em direo aos tratados, convenes, regulamentos e
outros quadros legais nos ordenamentos jurdicos que trabalham
direta e autonomamente com o direito dos menores.
Com a possibilidade da construo de uma justia civil de
menores estes j no encontrar-se-o submetidos aos parmetros
da infantilizao da justia ou da adultizao dos menores.
Estabelecido a vigncia de um espao de acesso justia os seus
direitos fundamentais constituiro a pedra angular de uma
realidade sem discriminao.
Alguns aspectos da justia civil de menores como um direito ...
2 A CONSTITUCIONALIZAO DO PROCESSO E A
INTEGRAO HORIZONTAL NA UE COMO
GARANTIA DO DIREITO FUNDAMENTAL DE
ACESSO JUSTIA
Os aspectos da cooperao judiciria em matria civil 3
esto assinalados no Tratado sobre o funcionamento da Unio
Europeia [TFUE]. Neste contexto possvel observar um
processo em curso para uma espcie de constitucionalizao da
Unio Europeia [UE] a partir destes estmulos de preservao do
acesso justia como direito fundamental comunitrio.
H o incio de uma integrao dos tribunais europeus
no que tange as matrias de natureza cvel , sem contudo
desconsiderar a fora interna jurisdicional nos pases que
compem a comunidade europeia.
Verifica-se, antes de qualquer outra anlise
pormenorizada, a necessidade de adoo de uma cooperao
transfronteiria mas mais do que qualquer ideia de colaborao
possvel visualizar um percurso de constitucionalizao do
processo 4 em matria civil na UE.
3 Destaca-se neste mister o diploma legal TFUE, art. 81., nos 1 e 2, que
estabelece o sistema de cooperao judiciria na UE e define os parmetros do
seu alcance normativo no direito comunitrio. Cf. QUADROS, Fausto de.
Direito da Unio Europeia. 3. ed. Coimbra: Almedina, 2015, p. 189, quando
defende que a partir do Tratado de Lisboa tem-se uma elevao do grau de
valorizao dos direitos fundamentais no mbito da UE.
4 O Tribunal de Justia tem desempenhado, no exerccio das competncias que
lhe foram cometidas, um papel de transcendente importncia []: no se

limitou, com efeito, a interpretar de forma rotineira e a aplicar
mecanicamente, quando tal solicitado, as disposies do antigo Direito
Comunitrio e do atual Direito da Unio Europeia; antes, atravs de uma
jurisprudncia ousada que poderamos, no melhor sentido da expresso,
chamar de progressista , que conseguiu definir e impor um conjunto de
princpios fundamentais no direito da Unio: os princpios da autonomia e da
especialidade, os princpios da aplicabilidade direta, da primazia e da
uniformidade de interpretao e tantos outros que, reforando e
completando o sistema jurdico institudo pelos primitivos Tratados de Paris
e de Roma, permitiram edificar uma verdadeira ordem jurdica comum aos
Estados-Membros da Unio, agora vertida pelo Tratado de Lisboa no
Tratado da Unio Europeia (TUE) e no Tratado sobre o Funcionamento da
Unio Europeia (TFUE). Como instrumento que tem sido da criao de um
certo federalismo jurdico europeu, o Tribunal de Justia da Unio Europeia
Segue-se que este percurso de produo de normas

comunitrias caminha para uma fase de integrao da UE, um
estreitamento que aproxima cada vez mais os seus Estados-
Membros.
De notar com real destaque as transformaes pelas quais
o direito comunitrio passou desde o incio da vigncia do TFUE,
principalmente no que concerne ao perfil jurisdicional
colaborativo e integrativo ou, nas palavras de Habermas 5, uma
constitucionalizao do direito internacional que vem ocorrendo ao longo
dos anos na UE.
Quadros 6 anota que esta evoluo ou mesmo alargamento
de valorizao e tendncia a uma espcie de constitucionalizao
ocorreu a partir da proteo dos direitos fundamentais como valor da
Unio. Assinalando uma observao do TFUE como soluo de
compromisso, Machado 7 destaca este tratado como sendo mitigador
situa-se na vanguarda das Instituies que pelo seu discernimento e ousadia

mais tm favorecido o processo de integrao europeia. A sua contribuio
para o desenvolvimento da poltica agrcola comum, da poltica social e do direito da
concorrncia; a valorizao que operou do papel das Instituies da Unio; a
forma por que, atravs da sua definio do regime de partilha de
competncias entre os Estados-Membros e a Unio, conseguiu reforar a
posio desta em face daqueles e do mundo exterior; o modo por que tem
conseguido, sem atritos ou resistncias sensveis, impor aos Estados-
Membros o respeito dos princpios da aplicabilidade direta e da primazia da
ordem jurdica da Unio Europeia; o bem-sucedido esforo que ao longo dos
tempos realizou para transformar os nacionais Estados-Membros em sujeitos do direito
da Unio e, mais do que isso, em cidados da Unio Europeia; a persistncia
esclarecida com que definiu e imps o princpio da no discriminao em razo da
nacionalidade ou do sexo e a valorizao que assim operou da condio da
mulher no quadro jurdico da Unio tudo isto, para referir apenas alguns
exemplos, traduziu, da parte do Tribunal, um incessante e produtivo trabalho
de criao pretoriana de direito, extraordinariamente enriquecedor da ordem
jurdica instituda pelos Tratados e sem o qual a Unio Europeia seria por
certo bem diferente daquela que atualmente conhecemos. (Grifos do
original) CAMPOS, Joo Mota de, PEREIRA, Antnio Pinto, CAMPOS,
Joo Luiz Mota de. O direito processual da unio europeia: contencioso
comunitrio. 2. ed. Lisboa: Fundao Caloute Gulbenkian, 2014, p. 29-30.
5 HABERMAS, Jrgen. Ensaio sobre a constituio da Europa. Trad. Marian Toldy e
Tereza Toldy. Lisboa: Edies 70, 2012. p. 61 ss.

6 QUADROS, Fausto de. Direito da Unio Europeia. 3. ed. Coimbra: Almedina,
2015. p.
7 MACHADO, Jnatas. Direito da Unio Europeia. 2. ed. Coimbra: Coimbra
das pretenses constitucionais e que regressa ao mtodo de

integrao gradual da UE.
Delineia-se, ento, com a vigncia do TFUE e da Carta
de Direitos Fundamentais um alicerce de carter constitucional
para estabelecer uma horizontalidade integrativa de acesso
justia, principalmente no que pertine aos direitos fundamentais
dos menores.
Esta integrao horizontal pertence a um projeto europeu
desenvolvido a partir do TFUE. Somente a partir deste marco
legal que pode-se pensar em cooperao judiciria com o
pensamento voltado ao desenvolvimento de um espao europeu
de justia.
O direito de menores inclui-se nesta perspectiva europeia a
partir de uma srie de conjecturas legais que tm incio nos
tratados e convenes internacionais , que para Habermas 8 est
circunscrito naquilo que denominou de constitucionalizao do direito
internacional.
De fato h necessidade em destacar este raciocnio do
pensador alemo, principalmente por considerar que sua linha de
raciocnio adota uma sistematizao daquilo que a UE resolveu
adotar como parametro de organizao legal ao integrar sua
legislao e o mtodo de interpretao das suas normas
comunitrias.
Na construo doutrinria de Moura Ramos 9 o carter
constitucional se estabelece apenas quanto ao funcionamento das
Editora, 2014, p. 29-30. Neste aspecto, o autor elabora uma relao

importante entre a Carta de Direitos Fundamentais e o TFUE, para quem a
primeira se incorpora com a segunda norma para elevar-se dignamente a uma
categoria elementar de natureza constitucional mesmo no se utilizando
da nomenclatura constitucional, tendo em relao a posio da Frana e
Holanda frente ao Projeto de Tratado Constitucional Europeu, nos
referendos realizados naqueles pases.
8 Op. cit., p. 61.
9 MOURA RAMOS, Rui Manoel. Estudos de direito internacional privado da Unio
Europeia. Coimbra: Imprensa da Universidade de Coimbra, 2016, p. 13. A

linha de raciocnio adotada pelo autor considera dos seguintes pontos: [...]
assim que no DC poderemos distinguir um perfil institucional, de natureza
pblica, mesmo constitucional, pois que preside estruturao das entidades
comunitrias, aspecto este que se encontra de todo ausente do DIP; mas, em
simultaneo, ele tambm conhece sem sombra de dvida uma dimenso
Comunidades e da UE enquanto direito comunitrio e, em pontos

de convergncia, o direito internacional em muito contribui para
influenciar o direito comunitrio nas consequentes normas de
direito processual em matria civil.
importante ressaltar o papel do TJUE no alinhamento
das decises no espao europeu , que constantemente
aproximou os tratados como uma carta constitucional 10 com o
intuito nuclear de resuluo dos enfrentamentos jurdicos e das
questes postas em conflito na UE. Aspectos mnimos para
estabelecer um vnculo organizativo jurisdicional e legitimar suas
decises nos territrios estaduais.
Ao afirmar a necessidade de criao de um espao de
liberdade, segurana e justia assinalando o desenvolvimento
de uma cooperao judiciria em matria civil e penal , quis o
legislador comunitrio aproximar-se de um espao europeu de justia.
Certamente que esta ideia de desenvolvimento de um espao
europeu de justia carece de uma base constitucional europeia
que assegure o respeito pelos direitos fundamentais dos
jurisdicionados.
Em seu carter fundamental as decises do TJUE tm
contornado as dificuldades do direito comunitrio no aspecto
constitucional e dentro do mbito territorial da UE , quando na
ausncia da Lei Fundamental utiliza os princpios constitucionais
material, constituda pela regulamentao das relaes que entram no campo

de aplicao dos tratados. (Grifos nossos)
10 Cf. QUADROS, Fausto de. Direito da Unio Europeia. 3. ed. Coimbra:
Almedina, 2015, p. 107-108: A Unio Europeia assenta em alguns princpios
fundamentais. Por isso, chamamos-lhe princpios constitucionais da Unio.
So princpios estruturantes do conjunto da Unio e do seu sistema jurdico e
por isso se deve entender que integram o patrimnio constitucional europeu
e fazem parte do ncleo da Constituio material da Unio. Como j se disse,
se evidente que a Unio no tem uma Constituio formal, no menos
certo que ela possui uma Constituio material. verdade que o TJ cedo comeou a
caracterizar os Tratados institutivos das Comunidades como Carta Constitucional ou
Carta Constitucional de uma Comunidade de Direito, como Constituio
interna da Comunidade ou Constituio da Comunidade e que a doutrina
cedo passou a encontrar nos Tratados a Constituio econmica das
Comunidades quando a integrao europeia se limitava s Comunidades e
estas perseguiam objetivos meramente econmicos. (Grifos do original e
nossos)
implcitos nas normas comunitrias para garantir os direitos

fundamentais dos cidados. Nesta linha de raciocnio o TJUE
avoca jurisprudncia uma observncia que caracteriza os direitos
fundamentais 11 como estando presentes em linha direta no seu
quadro de normas jurdicas.
Concretamente h que considerar uma forte vitalidade em
estabelecer a constitucionalizao do processo com o vis
democrtico de acesso justia, ainda considerando os
instrumentos jurdicos garantidores da participao dos menores
como direito fundamental.
Ao desenvolver seu raciocnio neste sentido, Canaris 12
apresenta uma fulcral relao entre o direito material privado e o
direito adjetivo como instrumento resultante da norma
constitucional dos direitos fundamentais , que nasce desta
relao denominada de imperativos de tutela dos mencionados
direitos. De tal modo o autor ainda categrico quando afirma:
[...] que os tribunais cveis tambm se encontram sujeitos
vinculao dos direitos fundamentais no plano jurdico-
material 13.
Nesta relao de proximidade que se encontra o direito
fundamental de acesso justia e como via de concretizao
dos direitos , a justia civil de menores se apresenta como
mecanismo jurdico-constitucional que dialoga com uma
11 [] para o TJ o mbito os direitos fundamentais que o Direito da Unio tem

de salvaguardar, forma um sistema global e coerente, e ditado pelas
tradies constitucionais comuns dos Estados-membros e por todos os
instrumentos internacionais sobre Direitos do Homem nos quais os Estados-
membros sejam partes (inclusivamente, portanto, a Declarao Universal dos
Direitos do Homem e os Pactos das Naes Unidas de 1966 e demais
tratados multilaterais e bilaterais) ou com os quais cooperem (no estando
este vocbulo esclarecido mas tambm no sendo isso relevante),
destacando-se, entre eles, a CEDH. Op. cit., p. 175.
12 Deve, porm, conceder-se que as normas de direito privado tambm podem
servir de concretizao de imperativos de tutela de direitos fundamentais, e,

mesmo, que elas representam, muitas vezes, ambas as coisas simultaneamente:
intervenes nos direitos fundamentais de uma parte e garantias de proteo
dos direitos fundamentais de outra. (CANARIS, Claus-Wilhelm. Direitos
fundamentais e direito privado. Trad. Ingo Wolfgang Sarlet e Paulo Mota Pinto.
Coimbra: Almedina, 2012, p. 34.
13 Op. cit., p. 41.
sociedade em dinmica transformao e apresenta uma linha de

integrao horizontal como gratantia de acesso. Ao mesmo tempo
em que democratiza a participao dos menores na jurisdio,
elabora um espao adequado que produz efeitos transformadores
na coletividade.
A proposta de modelo que atende a ideia da justia civil
de menores parte da premissa constitucional de acesso justia
, contudo no se limita unicamente a este ponto, tendo em vista
a necessidade de aprofundar os mecanismos processuais capazes
de instrumentalizar esta funcionalidade integrativa destes
menores 14.
14 Genericamente debate-se acerca da necessidade de adequao dos espaos

fsicos nos tribunais destinados ao atendimento de menores. Consideram os
defensores deste raciocnio que a soluo estaria concretizada com esta
adequao fsica para receber aqueles que procuram os tribunais. Cf.
BRANCO, Patrcia. Os tribunais como espaos de reconhecimento, funcionalidade e de
acesso justia. Porto: Vida Econmica, 2015, p. 68: Os tribunais so espaos
das pessoas, sendo os espaos onde as pessoas buscam a resoluo dos seus
conflitos. Pelo que so, assim, espaos de conflitualidade e,
consequentemente, espaos de vulnerabilidades, na medida em que
encontramos diferentes tipos de pessoas e de partes envolvidas, entre
litigantes, vtimas, testemunhas, vindos de diferentes estratos
socioeconmicos e com diferentes nveis de instruo, bem como de
diferentes idades. Existe assim, da parte dos utilizadores, uma expectativa em
relao aos tribunais enquanto espao de auxlio, ao invs de espaos
punitivos. Se pensarmos, por exemplo, nos Tribunais de Famlia e Menores,
isso bem visvel, j que as pessoas envolvidas (crianas em risco ou
envolvidas em processos de responsabilidades parentais, jovens delinquentes,
famlias em conflito) esto, na maioria das vezes, a sofrer conflitos
psicolgicos muito dolorosos (Vasconcelos, 2010), encontrando-se numa
situao de vulnerabilidade, pelo que entrar num tribunal pode ser stressante,
os utilizadores podem sentir-se confusos e no perceber os sinais, as
instrues ou avisos. De facto, existem emoes fortes em jogo, que so
disciplinadas pelo design fsico do espao, pelas regras processuais, pela
racionalidade do direito e pela expresso de seriedade dos profissionais
envolvidos (Dahlberg, 2009: 183). Em outra perspectiva doutrinria
possvel alcanar parmetros de tribunais de atendimento aos menores, Cf.
BORDALLO, Galdino Augusto Coelho. O poder judicirio. In: MACIEL,
Ktia Regina Ferreira Lobo Andrade (coord.). Curso de direito da criana e do
adolescente: aspectos tericos e prticos. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2014, p. 517
, que define um modelo de magistratura em que: Para o exerccio do
cargo de Juiz de Direito da Infncia e da Juventude, no basta o
conhecimento do Direito que tm que possuir todos os magistrados, sendo
3 JUSTIA CIVIL DE MENORES COMO UM

DIREITO FUNDAMENTAL
O debate na atualidade acerca do direito de menores
ocorre na mesma proporo que ele se mostra autnomo frente as
suas peculiaridades jurdicas e o direito de famlia. No que
compete ao tema, o direito internacional inaugurou a exponencial
autonomia desse ramo do direito, ao passo que tambm definiu
uma agenda e dilogo internacional inserindo-o no quadro
analtico da jurisdio civil 15.
A exemplo do direito internacional, o direito comunitrio
tomou por emprstimo os exemplos bem sucedidos na tentativa
de assegurar os avanos j alcanados quer seja no carter
jurisprudencial, quer nos ordenamentos dos Estados-Membros. E
ser no direito comunitrio que localizar-se- o esforo substancial
em apresentar os avanos significativos do direito processual que
preserva o princpio do superior interesse dos menores.
Essa autonomia do direito de menores frente o direito de
famlia que ora investigada e analisada academicamente ,
necessrio que o profissional se muna de um plus. Este plus a sensibilidade

que dever ter para lidar com as graves situaes comportamentais e de crises
familiares e para tratar com as crianas e os adolescentes, sempre pautando
sua atuao e suas decises em benefcios destes. [] Dever ele, em muitas
situaes, abandonar a imponncia e a severidade que o cargo impe e voltar
a ser criana, a ser adolescente, para poder entender os anseios, as
necessidades e as angstias pelas quais passam. Estas propostas de Branco e
Bordallo so bastante restritivas e no contemplam a amplitude da justia civil
de menores , que se torna mais ampla do que a arquitetura dos tribunais e
uma postura intelectual infantilizada para dialogar com os menores quando
estes so partes em processo judicial. Mas no se pode deixar de alcanar a
importncia destes debates quando se encontra em evidncia o direito de
menores, ainda considerando a necessidade de aprofundamento da temtica
da capacidade judiciria e da competncia jurisdicional desse modelo de
justia civil , que bem mais ampla do que a linguagem e arquitetura dos
tribunais em presena desses menores.
15 O presente momento bastante significativo para o debate acerca da justia
civil de menores. At ento todos os esforos voltavam-se para a justia penal e
as medidas scioeducativas. Tornou-se importante visualizar o perfil de uma
investigao no mais voltada para o jovem em conflito com a lei ,
contudo estabelecer uma linha de investigao capaz de desenvolver um
parametro jurdico de garantia dos direitos fundamentais, em special, o
acesso justia e seus instrumentos democrticos de participao efetiva.
parte de um ponto inicial de dilogo: a interdisciplinaridade

jurdica. Ao trabalhar com a temtica da autonomizao do
direito das crianas, Sottomayor 16 apresenta essa
interdisciplinaridade jurdica quando demonstra a interrelao e o
percurso que atravessa as fronteiras das categorias acadmicas e
outros ramos do direito, a saber: direito constitucional e os
direitos humanos, penal, processual penal, civil e processual civil,
dentre vrios outros.
No campo da relao autnoma no h que apresentar o
direito de menores com uma amplitude maior do que outros
ramos do direito. Apenas verifica-se que no campo poltico-
jurdico existe uma caracterstica muito ignorada num passado
muito recente: um ramo do direito que possibilite dar visibilidade
a criana como indivduo, no somente como membro da famlia.
Isso no desfaz a vinculao com a parceria jurdico-
familiar, contudo no afasta sua autonomia do campo analtico-
prtico. Alis, verifica-se que a autonomia no invalida o dilogo
com outros ramos jurdicos, mas coloc-lo na dependncia do
direito de famlia diminuir as possibilidades de um avano na
concretizao de direitos. Quando impera os efeitos da
invisibilidade no direito de menores resta a impresso de que
como sujeitos de direito esses menores no possuidores de uma
identidade jurdica capaz de manterem-se autnomos como tal.
Assim, o campo da autonomia do direito de menores
acaba por abrir um captulo prprio dentro do ordenamento
jurdico comunitrio quer pela sua dinmica comunitria, quer
pelo quadro contemporneo que viabiliza um amadurecimento do
legislador, quando reconhece que os menores no podem viver
integralmente sombra dos direitos convencionais.
Para alcanar o princpio do superior interesse dos
menores preciso compreender que eles deixaram de ser objeto
de proteo assistencial para uma titularidade de direitos
subjetivos 17.
16 SOTTOMAYOR, Clara. Temas de direito das crianas. Coimbra: Almedina, 2014,

p. 43-44.
17 AMIN, Andra Rodrigues. Evoluo histrica do direito da criana e do
adolescente. In: MACIEL, Ktia Regina Ferreira Lobo Andrade. Curso de direito da
criana e do adolescente: aspectos tericos e prticos. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2014,
Na dico de Sottomayor 18 h um elemento finalstico

para materializar o interesse dos menores numa regulao entre
esses menores, a famlia, a sociedade e o Estado no af de
constituir critrios de deciso relativamente a todos os litgios
judiciais em que estejam envolvidos.
Na concepo conceitual do princpio do superior
interesse dos menores 19 existe uma indeterminao prtica na
execuo da lgica e referncia de aplicabilidade imediata. Para
tanto torna-se necessrio um aprofundamento em legislaes
esparsas e/ ou direito internacional para alcanar a materializao
dos seus direitos o que gera uma grande complexificao na
aplicao prtica, pois alguns justificam dificuldades em localizar o
eixo jurdico-processual-normativo legal de aplicao especfica e
outras distncias oriundas de um modelo adulto de ignorar
sentimentos e vontades dos menores.
A construo desse espao que resguarda a autonomia do
direito de menores na UE est paulatinamente sendo
concretizado. Nessa direo caminha a jurisprudncia, os
regulamentos e a aplicao de uma lgica que preserve os menores
em seus vrios aspectos: sentimentais, da vontade, biolgico,
psicolgico, educacional, no campo do crime, familiar e civilmente
p. 51.
18 SOTOMAYOR, Clara. Temas de direito das crianas. Coimbra: Almedina, 2014, p.
49.
19 O princpio do interesse superior da criana e o princpio do respeito pelas opinies da
criana. Dois princpios que se firmam como base para a construo de um

processo civil aplicado ao direito do menor. Deve-se estudar o efeito vinculante
da opinio do menor, sua influncia e valorizao jurdica pelo magistrado
bem como sua aplicao na sentena. No aspecto processual pode-se estabelecer
uma vinculao analtica acerca dessa relao do interesse superior da criana e as
possveis consequncias diretas nas aes de paternidade (presumida ou no). O
campo dessas relaes jurdicas e o desfecho da sentena podem alterar as
relaes de filiao. Em sua obra Interesse processual e legitimidade singular nas
aces de filiao, Capelo (1996) questiona o efeito da sentena da ao de
investigao se se trata de uma preteno meramente declarativa ou
constitutiva? Esses elementos em questo tambm traveste-se de real
importncia quando se dialoga entre os direitos substantivos e processuais, desse
modo implica necessrias abordagens e questionamentos jurdicos a fim de
contribuir doutrinariamente com os avanos legislativos e, consequentemente,
jurisdicionais.
identificado como sujeito de direito.

Qual a peculiaridade mais acentuada do princpio da
supremacia do interesse dos menores? H razes jurdicas para
manuteno dessa garantia? Frente os desafios de fases to
necessrias para o desenvolvimento de crianas e adolescentes
tornam-se imperiosas todas as causas que promovam garantias
jurdicas substanciais e processualmente cleres.
Os Estados-Membros da UE sabem da importncia de
jovens na renovao cclica de suas geraes humanas. A
supremacia do interesse dos menores no se localiza na extenso
de sua vontade pessoal, mas de outro modo na consecuo do
desenvolvimento bio-psico-social. As conquistas legislativas em
defesa e garantia de preservao saudvel dos menores passa por
um sistema jurdico-processual que se empenhe nas consequncias
imediatas sem o que no haver realizao de futuro com uma
gerao que se degrada e degradada.
Antes a visibilidade que os menores conseguiam partia de
atividades envolvendo o direito penal e processo penal. Outras
vertentes jurdicas aceleram suas atividades no campo protetivo
desses jovens, a exemplo do direito civil e processual civil,
consumerista, previdencirio, educacional, autoral e novos ramos
de direito que assegurem o desenvolvimento das fases etrias
desses jovens at sua emancipao.
3.1 A autonomia processual de menores

O processo civil que durante muito tempo se ocupou apenas
e to somente das matrias patrimoniais e relativas ao cotidiano
dos adultos, agora se volta a observar zelosamente outros aspectos
jurdicos da vida em sociedade.
As limitaes esto sendo vencidas pela experincia da
necessria aplicao jurdica especializada. Em garantir a
materializao de direitos substantivos como forma de promoo
da pacificao processual no direito comunitrio.
Uma legislao comunitria que teve incio com normas
de carter substantivo acompanhando uma lgica do direito
internacional, passou a tambm atuar em seu carter processual.
Nos Regulamentos Internos e de Processo 20 a UE busca com essa

produo legal uma melhor condio para que haja uma unidade
integradora capaz de, atravs dos instrumentos jurdico-
processuais adequados atuar equilibradamente na comunidade de
direito, com uma interpretao e aplicao uniformes.
Afirmativamente, como corolrio da potencializao
dessa autonomia processual dos menores na UE, encontram-se as
normas comunitrias. O que refora a ideia de que o direito
comunitrio caminha para reconhecer cada vez mais uma
legislao pontual, temtico-processual-especializada e necessria a
uma abertura ao direito dos menores. Historicamente 21 existe uma
abertura que se consolida por etapas, quando gradualmente
provoca uma abertura jurdico-normativa a fim de reconhecer o
protagonismo dos menores e aplicar regras jurdicas condizentes
aos seus destinatrios.
20 De forma ainda muito tmida os menores j tm uma participao nos
regulamentos. Em se tratando de processo da UE, esse regulamento prev em

seu art. 79. [debates porta fechada] no intuito de preservar os menores, quando o
caso assim exigir tal medida de segurana. Nesse aspecto h uma proibio em
divulgar publicamente o contedo dos debates oferecidos na audincia.
21 Estes exemplos podem tornar mais clara a construo no mbito da UE acerca
da evoluo histrica do direito dos menores sendo viabilizado no direito comunitrio:

(i) Conveno de Bruxelas de 27 de setembro de 1968, que trata da competncia
judiciria e da execuo de decises em matria civil e comercial; (ii)
Regulamento n. 44/2001 do Conselho da UE, datado de 22 de dezembro de
2000, que trata da competncia judiciria, ao reconhecimento e execuo de
decises em matria civil e comercial; (iii) Regulamento n. 1347/2000 do
Conselho da Unio Europeia, datado de 29 de maio de 2000, relativo
competncia, ao reconhecimento e execuo de decises em matria
matrimonial e de regulao do exerccio do poder paternal em relao aos filhos
comuns do casal; (iv) Regulamento n. 2201/2003 do Conselho da Unio
Europeia, datado de 27 de novembro de 2003, que trata da competncia,
reconhecimento e execuo matrimonial e em matria de responsabilidade
parental; (v) Regulamento n. 4/2009 do Conselho da Unio Europeia, relativo
competncia, lei aplicvel, ao reconhecimento e execuo das decises e
cooperao em matria de obrigaes alimentares; (vi) Regulamento (UE) n.
1259/2010 do Conselho, de 20 de dezembro de 2010, que cria uma cooperao
reforada no domnio da lei aplicvel em matria de divrcio e separao judicial;
(vii) Regulamento (UE) n. 1215/2012 do Parlamento Europeu e do Coselho de
12 de dezembro de 2012, relativo competncia judiciria, ao reconhecimento e
execuo de decises em matria civil e comercial.
Os princpios acesso aos tribunais e o contraditrio

so desenvolvidos sem que os menores tenham oportunidade para
exercer diretamente a sua participao pessoal. O modelo
processual que limita a participao processual direta dos menores
desperta vrios questionamentos: pode os menores exercer
diretamente o acesso aos tribunais e o contraditrio?
Integralmente, no. Mas a presente proposta visa abrir espaos
para fruns de dilogo jurdico acerca dessas possibilidades e das
formas de atuao desses menores nos tribunais.
Essas peculiaridades jurdicas do direito dos menores
durante muito tempo ficaram apenas vinculadas a rea do direito
penal, silenciando os relevantes aspectos jurdico-processuais civis
a que carecem de participao na investigao cientfica. Com o
debate reformista do direito material e processual segue uma larga
possibilidade de trazer a lume as discusses jurdicas necessrias s
mudanas e seus possveis efeitos prticos. Em vrios momentos
possvel visualizar a escassez de ateno dos legisladores, do
Estado-juiz e de outras instituies jurdicas, a exemplo do
Ministrio Pblico, no que diz respeito ao tema processual
proposto no campo da justia cvel.
A proposta de um processo civil aplicado ao direito de
menores vincula tambm seu vis crtico com relao ao direito de
famlia demarcando um debate na comunidade jurdica
internacional para a necessidade de enxergar um outro aspecto do
direito substantivo, considerando que a sua aplicabilidade tende a
ser considerada do ponto de vista processual. Assim, essas
consideraes almejam de ponto a ponto levar o entendimento de
reforma processual necessria para que haja transformaes na
prtica jurisdicional. Para tanto tem-se a necessidade do debate
acerca das reformas processuais e sua tramitao legislativa, sem o
que seria incua a relao almejada para os resultados desejados
como forma de pacificao das demandas jurisdicionais. Ligado a
essa proposta e, tendo como ponto de partida a proposta italiana
de valorizao de um espao jurisdicional com competncia
especializada 22, tem-se em conta a necessidade de observao do
22 [] lesigenza di una riforma che consenta di unificare le competenze oggi

distribuite tra Tribunale per i minorenni, giudice ordinario e giudice tutelare cos
direito processual civil aplicado ao direito de menores numa

relao dialgica a considerar seus imperativos normativos
quer sejam comunitrios e/ou internacionais , visando atingir
integralmente sua proposta de autonomizao.
Eis que a discusso que envolve direito processual civil e
menores acaba por engendrar numa teia complexa no
contemporneo quadro jurdico. Oriunda de uma tendncia que se
amplia aps certo distanciamento do direito de famlia, o direito de
menores afigura-se como modelo capaz de ganhar cada vez mais
autonomia tendo em vista que esta mesma sociedade ganhou
novos espaos para que a temtica se estabelecesse com tamanha
dimenso.
Esses sujeitos antes enquadrados juridicamente como
limitados na capacidade judiciria passaram de um processo de
invisibilidade, de silncio e de distanciamento em sua participao
scio-jurdica para um estgio onde opinies, comportamentos e
direitos conflussem com um novo modelo de participao
democrtica na coletividade. Da invisibilidade para o
protagonismo processual h um caminho em constante
transformao e rupturas, onde a jurisdio lentamente est se
obrigando a substituir a antiga pela nova lgica de
interpretao das decises , que estabelece um liame processual
com esse ramo do direito substantivo.
No arco doutrinrio italiano Pomodoro, Giannino e
da evitare inutili duplicazioni di giudizi, rischi di contrasti interpretativi e tempi

processuali inaccettabili; una riforma che sappia condurre a una maggiore
razionalizzazione delle risorse, creare una forte specializzazione degli operatori in
materia di diritto dei minori e della famiglia e migliorare lefficacia della risposta
di giustizia in detta materia. Le linee del cambiamento non possono derogare ad
alcuni principi fondamentali per la tutela dei diritti dei minori, dettati in ambito
nazionale e internazionale, che hanno guidato lesercizio della giurisdizione nella
lunga esperienza dei Tribunali per i minorenni; essi devono informare le scelte
organizzative/ordinamentali dellistituendo Tribunale per la persona, i minorenni
e le relazioni familiari. DONATI, Donatella. Il tribunale per la persona, i
minorenni e le relazioni familiari: una riforma necessaria per una democrazia
evoluta. La Magistratura, Roma, Anno: LXIII, n. 3-4, p. 95, Luglio-Dicembre,
2014. Disponvel em : <http://bit.ly/2ionxHY> Acesso em: <10 janeiro 2017>.
Avallone 23 apresentam o escopo histrico das transformaes

poltico-sociais que respaldaram o surgimento das reais condies
jurdicas que condicionaram a criao de uma organizao
judiciria especializada para instituir o tribunal de menores com
competncia territorial nas reas penal, civil e administrativa. Com
sinalizao argumentativa da importncia de tais fatores sociais,
esta doutrina apresenta as caractersticas jurdicas do diritto dei
menori que respaldam a ideia de sua construo e
desenvolvimento com a devida autonomia. Alm de apontar as
ramificaes tericas que impregnam de importncia os
raciocnios jurdicos que justificam essa autonomia, tambm
incluem Il processo penale minorile com o mesmo vigor que a
temtica tratada em vrios ordenamentos internacionais.
Deslocar-se no fluxo inverso investigao da poltica penal de
menores para o processo civil aplicado ao direito dos menores
o desafio que se mostra necessrio como forma de remeter a
devida importncia ao tema jurdico e a pauta das reformas
urgentes.
3.2 Os limites processuais entre famlia e menores

As investigaes no mbito processual dos menores ainda
bastante permeado de avanos e recuos. Em considervel frao
da literatura jurdica, quer seja comunitria ou internacional, esse
ramo jurdico permanece ainda atrelado ao direito de famlia , que
trata o direito de menores como se no tivesse autonomia suficiente
para desenvolver-se com identidade prpria e nem fora jurdica o
suficiente para alavancar tamanho dilogo no espao da justia cvel.
H uma insistncia na poltica legislativa em fazer
permanecer o direito civil dos menores inseparvel do direito de
famlia. fcil encontrar argumentos de quem defende esta
permanncia dos dois ramos jurdicos e justificam esta defesa
apontando o instituto processual da representao como
suficiente para que o direito substantivo dos incapazes processuais
possa ser exercido em juzo.
Ainda muito pouco explorado do ponto de vista do
23 POMODORO, Livia, GIANNINO, Paolo, AVALLONE, Piero. Manuale di

diritto di famiglia e dei minori. Torino: UTET, 2010, p. 264 ss.
direito comunitrio e obras doutrinrias mais destacadas segue que

no h muita distino entre famlia e menores 24.
Ancorado nos postulados de uma tradio que primeiro
vem a famlia (matrimnio) para depois vir os filhos menores
que se constitui toda uma construo jurdica. A base
antropolgica da famlia despertaria um estudo bastante
interessante para um sentido lgico da investigao, contudo na
impossibilidade de atingir esse mister imperioso observar o
carter jurdico da famlia para alcanar uma resposta razovel
nesse contexto de vinculao que engloba direitos substantivos e
adjetivos.
Em seu art. 7. e 9., a Carta de Direitos Fundamentais
da Unio Europeia traa algumas poucas linhas que podem
iniciar o entendimento acerca do fato constitutivo destes
dispositivos legais comunitrios.
A verdade que no tecem monumentais regramentos
acerca do direito de famlia, seno apenas escolta essa garantia de
existncia no ordenamento jurdico.
O art. 7. trata do respeito a vida privada e familiar; o
art. 9. do direito de contrair casamento e de constituir famlia.
No art. 24.-3, relativo ao Direito das crianas, o efeito jurdico
de dependncia ao direito de famlia. nesse ltimo artigo que
existe a ligao com a famlia e ao mesmo tempo registra-se uma
exceo de no manter contato direto com seus progenitores,
se contrrio aos seus interesses.
Assenta-se primeiramente em vnculos biolgicos, quando
a previso civilista inicia o ttulo que abriga o direito de famlia
tratando exatamente do casamento. Para seguir-se com o
24 Em Portugal h um aspecto que refora essa juno dessa complexa definio
dual famlia-menores no territrio da competncia judiciria. A Lei n. 62/2013,

de 26 de agosto, que trata da Organizao do Sistema Judicirio, em seu art.
122. referente a competncia relativa ao estado civil das pessoas e famlia,
seces de famlia e menores uma completa lacuna a estes ltimos, apenas
fazendo prevalecer questes de ordem ligadas ao direito de famlia. Repete-se na
organizao judiciria portuguesa a mesma lgica que ao longo do tempo tem se
reproduzindo ininterruptamente em vrios outros ordenamentos. Em que pese
os arts. 123. e 124. promoverem uma pulverizada construo legal acerca dos
menores, h ntido carter de apenas mant-los sob o domnio de um poder
familiar.
divrcio e, somente depois, da vinculao com questes que

atendem ao carter jurdico da filiao.
O modelo jurdico de famlia tem mudado
constantemente, quer seja na UE ou em outros Estados
Internacionais, ocasio em que prevalece o direito de menores.
A partir de ento verifica-se que no importa as mudanas
do estado civil dos genitores, pois a relao de superior interesse
dos menores permanecer inalterado. Significa dizer que a
autonomia nuclear desse ramo do direito mantm-se mesmo
quando por fora jurdica os laos matrimoniais dos genitores
deixa de existir com a consumao do divrcio.
Os conflitos de interesses quando ocorre entre famlia e
menores resolver-se- pelo ngulo do princpio do superior
interesse do menor, quando a soluo jurdica possa advir de um
resultado em que o prcipio supracitado possa resolver o conflito
fazendo prevalecer o benefcio ao menor envolvido. Questo
importante a ser colocada exatamente esta: a justia cvel est
preparada para sopesar que deciso estar contemplando o superior interesse
do menor? Estes limites ainda esto distantes de serem definidos de
tal modo que o direito de menores tenha resguardados sua estreita
ligao com os direitos fundamentais desses sujeitos.
O vis de entrelaamento jurdico dos menores at
obteno da sua emancipao bastante complexo. Isso no
significa afirmar que existem razes para reunir famlia e
menores num s cdex fixando este ltimo sob a sombra do
primeiro.
4 ATULIDADES NO DIREITO COMUNITRIO E AS

POSSIBILIDADES DE APROXIMAO DA JUSTIA
CIVIL DE MENORES
No campo do debate jurdico-processual os menores vm
ganhando espao na consecuo da defesa e do exerccio de seus
direitos. A conquista desse espao visa atingir o fim da regra da
(in)capacidade judiciria. Atualmente existem vrias propostas em
vias de concretizao e, destaca-se, uma que estabelece graduao
dessa incapacidade variando de acordo com a maturidade de
cada sujeito e sua faixa de idade.
Essa constante busca de atualizao e reformas na
legislao, quer interna de cada Estado-Membro ou comunitria,

fez com que o direito europeu iniciasse questionamentos acerca
do princpio da incapacidade de exerccio de direitos 25. Nesse
diapaso jurdico a UE desloca-se do modelo de representao
dos menores para uma proposta de substituio, a partir de certa
faixa etria, para um perfil de assistncia jurdico-processual.
O campo do direito comunitrio tem evoludo
consideravelmente e adotado um perfil mais participativo. Essa
concepo transformadora tem sofrido influncia tambm do
direito internacional e seu modelo protetivo, inclusive na auto-
determinao que vem alcanando ao longo das duas ltimas
dcadas. As ferramentas educacionais e tecnolgicas vm
transformando o campo consciencial desses sujeitos que no
atingiram ainda a idade legal para atuarem com capacidade
processual plena, mas que j atingiu um grau qualquer de
maturidade.
A viso jurdica da UE tambm est sendo afetada a partir
de uma drstica mudana de comportamento dos tribunais acerca
dessa realidade contempornea dos menores. So atores da
atualidade que em boa parte das demandas judiciais possuem uma
certa lucidez naquilo que o direitos lhe garante.
A partir desse novo cenrio a viso tradicional do processo
civil envolvendo menores no mbito da UE vem se modificando
com grandes perspectivas de xito. Os avanos tm ocorrido com
maiores frequncias no direito substantivo. desse direito material
que as mutaes ocorrem com substancial destaque. Pela fora de
tratados e convenes estas mudanas atingem o instrumento
processual que visa garantir a concretizao desses direitos.
Contudo, no rol dessas conquistas do direito de
menores h que se esclarecer que as modificaes tanto na
legislao comunitria, quanto nas normas processuais 26 ainda
25 SOTTOMAYOR, Clara. Temas de direito das crianas. Coimbra: Almedina, 2014,

p. 58.
26 Relativamente s formas de suprimento das incapacidades, a doutrina defende
um sistema ternrio que divide a menoridade em trs fases: 1) A infncia, desde o

nascimento at os sete anos, em que vigoraria o regime da representao legal; 2)
a pr-adolescncia, dos sete aos catorze anos, em que o instituto seria o da
representao legal mas mitigada pelo poder-dever dos pais de promoverem a
carecem de vrias outras mudanas de paradigmas, no

provocando saltos desproporcionais que desequilibrem o sistema
jurdico-social-comunitrio.
Autonomizar o processo civil de menores no torn-
lo independente a ponto de diferir completamente do modelo
processual vigente. De outro modo, constituir a instncia
processual de modo a melhor exercer a concretizao dos direitos
inerentes aos jovens. E mais, dotar uma justia cvel capaz de
respoder as demandas dos menores , e no somente faz-los
diminudos frente uma justia cvel que viabiliza decises
considerando to somente as partes compostas por adultos.
Ao permitir essa abertura de dilogo entre o processo
civil e o direito de menores o campo jurdico-normativo
comunitrio da UE estar demonstrando sua capacidade em
reconhecer as transformaes ocorridas na sociedade, quando
busca envolver esses jovens nos melhores resultados e decises
jurisdicionais ao mesmo tempo em que determina a
uniformizao jurisprudencial quando do distanciamento
jurisdicional dos Estados-Membros dos regulamentos do
parlamento da UE.
4.1 Audio de menores nos tribunais

A participao dos menores como parte processual nos
tribunais sempre se manteve ligada atravs da representao.
Contudo, o modelo de representao processual continuamente
impulsionou uma no participao direta ou seja, um
envolvimento distanciado da realidade processual.
Muitos tribunais ignoram a possibilidade de audio dos
menores em juzo, ou quando aceitam sua participao promovem
uma relao dialgica desconectada das peculiaridades em relao
faixa etria, a liguagem adequada e o grau de maturidade desses
sujeitos. H casos em que se verifica a audio dos menores no
tribunal apenas como cumprimento de mera formalidade para
participao e a audio da criana; 3) a adolescncia, entre os catorze e os

dezoito anos, perodo em que seria aplicvel o instituto da assistncia, segundo o
qual a iniciativa para o acto caberia ao adolescente, mas com o consentimento
dos pais ou dos tutores, que actuariam ao lado dos filhos, mas no em
substituio ou em nome destes. (Op. cit., p. 62)
atender o que estabelece a lei. Um caso tpico em que os menores

so completamente ignorados, quando do divrcio dos pais no
so chamados a se pronunciar acerca da preferncia com relao
guarda.
Ribeiro 27 abre uma perspectiva de investigao acerca dos
menores como testemunhas no tribunal, com destaque para uma
possibilidade ignorada nesses tribunais quando esses fatores
podem maximizar o nvel de informao processual e que os
menores possuem sobre os fatos.
Atrelado a fatos voltados para a investigao criminal no
obsta que essa construo possa vir a ser utilizada como
parmetro de aplicabilidade no processo civil. Um fator relevante
destacado por Ribeiro se liga ao fato como esses menores
visualizam o cenrio judicial 28. Define de outro modo um
percurso onde habitam a expectativa, a natureza dessa
participao e os contornos de vertente experiencial e subjetiva
desses menores em juzo.
Contribuio importante para o enlace temtico que se
pretende alcanar, de onde a audio de menores em juzo reduza
os prejuzos que poderiam causar com uma sentena desfavorvel,
porque no injusta, quando o direito comunitrio da UE ignorasse
a audio desse menor que geralmente tambm parte em juzo.
A atividade jurisdicional do TJUE no se desenvolve de
forma impositiva frente os tribunais internos dos Estados-
Membros, tendo essencialmente o carter integrador da
jurisprudncia da UE. As demandas jurdicas a serem apreciadas
pelo tribunal se revelam como integradores da interpretao das
normas comunitrias, que o impede de desenvolver uma atividade
ab intio dos processos cveis envolvendo cidados da UE.
Existem normas internas no TJUE que regulamentam a
representao dos menores em demandas processuais. Importa
destacar que, como o tribunal unicamente aprecia questes
prejudiciais, forte a indicao de que pouco ou quase nunca esse
27 RIBEIRO, Catarina. A criana na justia: trajectrias e significados do processo

judicial de crianas vtimas de abuso sexual intrafamiliar. Coimbra: Almedina,
2009, p. 83.
28 Op. cit., p. 85.
recurso de audincia de menores ser pelo tribunal utilizado.

Estampado no art. 79 dos Regulamentos Interno e de
Processo, TJUE prev a possibilidade de debates porta
fechada 29 deixando de mencionar detalhes procedimentais
dessa audincia. O que no impede de uma das partes, dentre eles
o menor, ser ouvido pelo juiz-presidente. No existe
impedimento, mas tambm inexiste previso imperatividade desta
audincia de menores. Apenas o destaque para, caso necessrio, os
debates ocorrer porta fechada em busca da preservao e
segurana dos Estados-Membros ou proteo dos menores.
Muitas lacunas ainda devero ser preenchidas pelo
legislador da UE em se tratando de uma construo de integrao
jurisdicional. Os regulamentos so alvo de estudos a partir da
jurisprudncia do TJUE, que tem atuado sobremaneira com
muitas regras e experincias processuais desenvolvidas nos
Estados-Membros. Nessas lacunas o trabalho do legislador
comunitrio encontrar fortes impulsos para o estudo e a
mudanas necessrias, no desejo de aperfeioar o sistema
jurisdicional 30 do TJUE, contribuindo dessa forma para um
29 Essa fase processual no TJUE ocorre logo em seguida a fase de instruo.
Nesse mister cumpre esclarecer que poder o juiz-presidente reconhecer a

importncia da audincia do menor e promov-la caso haja possibilidade
material para faz-lo. O ato de realizao da audio do menor no incorreria
processualmente em nenhum fato que viesse a prejudicar o bom andamento
processual, pois que este instrumento processual no funciona to somente
como nico meio de convencimento do juiz, apesar de representar um espao
importante onde o menor envolvido possa utilizar como meio de expressar o seu
pensamento. Para tanto, tal procedimento exige o sigilo dos debates buscando
proteo dos envolvidos.
30 O parlamento aprovou o Regulamento (UE) N. 1382/2013 do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que cria o Programa

Justia para o perodo de 2014 a 2020. O Programa Justia, dentre outras
justificativas, objetiva [...] apoiar os objetivos especficos e as iniciativas
emblemticas da Estratgia Europa 2020 e para facilitar a criao de
mecanismos destinados a promover o crescimento, dever ser desenvolvido
um espao judicirio europeu que funcione corretamente e no qual sejam
eliminados os obstculos nos procedimentos judiciais transfronteirios e no
acesso justia em situaes transfronteirias. Isto representa uma busca do
parlamento europeu em desenvolver uma atividade jurisdicional integradora
e unificada em torno de suas decises comunitrias. neste programa que
d-se incio ao desenvolvimento do que designou-se por integrao
modelo integrador mais eficiente.
4.2 A representao processual de menores na Unio Europeia

A manuteno do modelo tradicional de representao
ainda vige com bastante evidncia nos tribunais da UE.
Caracterstica de dois fatores: (i) ausncia de norma comunitria
que regule o tema; (ii) possivelmente pela ausncia de uma
demanda que justifique a adoo e aprofundamento normativo
processual.
Nos regulamentos da UE h ausncia de regulamentao
especfica com relao representao dos menores.
Concretamente a previso legal adotada bastante genrica, quer
seja para os genitores ou representantes do menor, quer para os
seus Advogados. Neste aspecto, o TJUE possui uma linha de
raciocnio em seu regulamento que se utiliza do modelo
processual vigente em grande parte dos ordenamentos jurdicos
dos Estados-Membros.
Reala desta maneira o perfil tradicional e imperativo do
direito de famlia, como que exigir representao como ausncia
de capacidade processual dos menores. Desenvolve uma tendncia
de impossibilitar ou mesmo dificultar ao mximo o acesso direto
aos tribunais, por parte desses menores, na busca de seus prprios
interesses.
Um exemplo recente de representao processual no TJUE
pode ser observado no caso Carlos Garcia Avello contra o
Estado Belga 31, quando os genitores representaram os filhos
menores na defesa de seus direitos e perseguiram no tribunal um
resultado favorvel que respeitasse as normas do direito
comunitrio.
5 CONCLUSO
A possibilidade de efetivao dos direitos fundamentais se
concretiza a partir de um quadro legal consolidado e das
construes interpretativas impressas nas decises dos tribunais. E
horizontal que dentre os seus objetivos encontra-se a promoo dos

direitos das crianas.
31 Acrdo do Tribunal de 2 de outubro de 2003 Processo C-148/02.
isto significa que torna-se imperioso o acesso aos tribunais como

forma de alcanar os objetivos jurdicos perseguidos.
No seu aspecto jurdico a justia civil de menores representa
a concretizao de um direito fundamental de acesso justia.
Desse modo no se limita apenas e to somente a audio da
criana no tribunal, ou mesmo a utilizao de uma arquitetura
que se adeque a faixa etria do sujeito.
O debate acerca da relao dos menores como parte nos
tribunais ainda est restrito a detalhes que se circunscrevem a
objetivos distanciados do verdadeiro significado de uma
participao efetiva nas decises jurisdicionais. H uma
necessidade em aprofundar criticamente os objetos de
investigao no corpus da capacidade judiciria e da competncia
judicial.
Questes que se colocam em evidncia quando se
desencadeiam raciocnios acerca da constitucionalizao do
direito internacional, da convergncia de um painel de
cooperao judicial e dos instrumentos constitucionais dos
direitos fundamentais como imperativos de tutela na relao
com o direito material privado.
Esses instrumentos esto reunidos em certa medida no
percurso realizado no direito comunitrio. O Regulamento (UE)
N. 1382/2013 aponta na direo que reconhece os menores
como sujeitos detentores de um perfil que no devem ser
ignorados no processo de integrao horizontal da justia.
Ao avanar na perspectiva da justia civil de menores as
questes da autonomia deste ramo jurdico despontam como reais
condutoras de valorizao constitucional, quando permite no
somente democratizar o acesso justia , mas al-la a condio
de vinculao ao elemento finalstico dos direitos fundamentais
em sua essncia.
Limitar o dilogo sobre a participao dos menores nos
tribunais apenas a sua audio ou, em outro aspecto, debater a
importncia de perparar uma sala visualmente adequada
distanciar-se do real propsito de acesso justia.
A autonomia do direito de menores desponta no somente
no direito material, mas este impulsiona mecanismos de sua
prevalncia com caractersticas e procedimentos prprios para um
modelo efetivo de jurisdio. Sem o que os efeitos paliativos de

uma busca que desconsidera os princpios constitucionais apenas
reforar os quatros jurdicos tradicionais, onde todas as questes
sero decididas a partir dos parmetros do direito de famlia.
Em que reste significativo a quantidade crescente de
normas comunitrias que tenta enfrentar estas questes, ainda no
se pode afirmar que j existe um desenho em que os Estados-
Membros se apoie na concretizao desse modelo de tribunal. As
expectativas de um exerccio contnuo que possam lev-los a
ampliar os efeitos dos direitos fundamentais num grau capaz de
apresentar meios jurisdicionais para alcanar os objetivos para
uma concretizao da justia civil de menores.
Avanos e recuos neste modelo de justia cvel tm
impulsionado investigaes na direo de provocar criticamente
os questionamentos de uma plataforma jurisdicional que
transponha os direitos fundamentais dos menores da cartilha
jurdica de vinculaes com o direito de famlia e passe a execut-
la de forma autnoma.
6 REFERNCIAS
Acrdo do Tribunal de 2 de outubro de 2003, Processo C-148/2,
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______. Regulamento (UE) N. 1382/2013 do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que
cria o Programa Justia para o perodo de 2014 a 2020.
Jornal Oficial da Unio Europeia. Luxemburgo, 28 dez. 2013,
p. L 354/73-L 354/83. Disponvel em:
<http://bit.ly/2ioIJxu> Acesso em: <10 jan. 2017>.
Captulo XLIII
EXECUO FISCAL NO DIREITO COMPARADO
Ramon Rocha Santos1
RESUMO
O presente trabalho tem por escopo analisar a Execuo Fiscal no Direito Comparado com
vistas a uma reflexo acerca do modelo brasileiro de cobrana dos crditos tributrios
plasmado na Lei n 6.830/80. Sem a pretenso de esgotar o tema, analisa-se o modelo
brasileiro de cobrana dos crditos tributrios a partir da anlise dos diferentes modelos
adotados em alguns pases (Espanha, Argentina, Chile, Peru, Venezuela, Bolvia, Mxico,
Estados Unidos, Frana e Portugal), na tentativa de compreender os problemas atualmente
existentes e motivar o debate sobre possveis novos rumos para a execuo fiscal no Brasil,
oferecendo propostas alternativas para, a um s tempo, otimizar a cobrana dos crditos
pblicos e solucionar um dos principais gargalos da Justia brasileira.
Palavras-chave: Execuo. Fiscal. Direito Comparado.
FISCAL PERFORMANCE IN COMPARATIVE LAW
ABSTRACT
This work has the scope to analyze the Tax Enforcement in Comparative Law with a view to a
reflection on the Brazilian model for the collection of tax credits enshrined in Law No. 6,830 /
80. Without pretending to exhaust the topic, it analyzes the Brazilian model for the collection
of tax credits from the analysis of the different models adopted in some countries (Spain,
Argentina, Chile, Peru, Venezuela, Bolivia, Mexico, United States, France and Portugal), in an
attempt to understand the currently existing problems and motivate the debate on possible
new directions for tax enforcement in Brazil, offering alternative proposals, at the same time,
optimize the collection of public debts and solve one of the major bottlenecks Brazilian Justice.
Keywords: Execution. Tax. Comparative Law.
1Doutorando em Direito pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Mestre em Direito pela
Universidade Federal de Sergipe (UFS). Graduado em Direito pela Universidade Salvador (2003).
Especialista em Direito Tributrio pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributrios - IBET (2006).
Especialista em Direito Constitucional pela Universidade Anhanguera-Uniderp (2011). Especialista em
Direito Pblico pela Universidade Anhanguera-Uniderp (2012). Procurador do Municpio de Aracaju.
Advogado. Auditor do Pleno do TJD/SE. Professor do curso de Direito da Faculdade Pio Dcimo desde
2012. Professor Substituto do Departamento de Direito da Universidade Federal de Sergipe UFS.
Coordenador da Ps-graduao em Direito Tributrio da Universidade Tiradentes (UNIT).
1 INTRODUO
A ideia de redao de um texto sobre a Execuo Fiscal no Direito Comparado surgiu

a partir da necessidade de uma anlise aprofundada acerca do modelo brasileiro de cobrana
dos crditos tributrios plasmado na Lei n 6.830/80.
De acordo com dados obtidos do relatrio Justia em Nmeros 20162, os processos
de execuo fiscal so os grandes responsveis pela alta taxa de congestionamento do Poder
Judicirio, tendo em vista que representam aproximadamente 39% do total de casos
pendentes e apresentaram congestionamento de 91,9%, o maior dentre os tipos de processos
analisados neste relatrio.
Entretanto, apesar da sua expressividade e do grande impacto sobre o
congestionamento judicial, o nosso modelo de execuo fiscal no costuma ser objeto de
pesquisas e estudos mais aprofundados.
Sem a pretenso de esgotar o tema, o objetivo do presente trabalho refletir acerca
do modelo brasileiro de cobrana dos crditos tributrios a partir da anlise dos diferentes
modelos adotados em alguns pases (Espanha, Argentina, Chile, Peru, Venezuela, Bolvia,
Mxico, Estados Unidos, Frana e Portugal), na tentativa de compreender os problemas
atualmente existentes e motivar o debate sobre possveis novos rumos para a execuo fiscal
no Brasil, oferecendo propostas alternativas para, a um s tempo, otimizar a cobrana dos
crditos pblicos e solucionar um dos principais gargalos da Justia brasileira.
2 CNJ. Justia em Nmeros 2016. Braslia: Conselho Nacional de Justia, 2016.

2 EXECUO FISCAL NO BRASIL
No Brasil, a cobrana dos crditos tributrios encontra-se regulada pela Lei n

6.830/80 (Lei de Execuo Fiscal). Trata-se de um modelo centrado exclusivamente na
atuao do Poder Judicirio.
O procedimento executivo no Brasil tem incio com o ajuizamento da execuo fiscal,
que pressupe a existncia de um crdito lquido e certo consubstanciado em uma certido
de dvida ativa. Aps o ajuizamento, o devedor citado para pagar o dbito ou oferecer
garantias execuo (art. 8). Havendo o pagamento, encerra-se o procedimento executivo,
com a extino do crdito tributrio. Garantida a execuo, o executado poder opor
embargos para discutir a cobrana judicial (art. 16, 1). Se no houver pagamento nem
garantia da execuo, ser procedida a penhora de bens suficientes para saldar a execuo,
por determinao do juzo (art. 10).
Este , em linhas gerais, o procedimento da execuo fiscal no Brasil. Na prtica,
entretanto a cobrana judicial revela-se bastante tormentosa e, no mais das vezes, infrutfera.
Vrias so as razes. A prpria fase prvia de concluso do processo administrativo de
constituio do crdito tributrio, com o esgotamento das instncias administrativas e os
procedimentos ulteriores de apurao da liquidez e certeza do crdito que iro redundar na
inscrio em dvida ativa demandam um tempo considervel para que possa ser ento
ajuizada a execuo fiscal.
O longo lapso temporal entre a ocorrncia do fato gerador e o efetivo ajuizamento da
execuo fiscal torna bastante difcil a realizao das duas etapas fundamentais para o
sucesso dos executivos fiscais: a localizao do devedor para que ocorra a sua citao e a
identificao de patrimnio em valor suficiente para quitao das obrigaes tributrias.
Alm disso, o congestionamento e a morosidade do Poder Judicirio contribui
decisivamente para o fracasso do nosso modelo de cobrana dos crditos tributrios.
De acordo com pesquisa realizada pelo IPEA em parceria com o CNJ3, do
ajuizamento da ao de execuo fiscal simples autuao do processo transcorrem, em
mdia, 117 dias. Da autuao ao despacho inicial so necessrios mais 66 dias. Do despacho
at que se ordene a citao, mais 28 dias. A partir de ento, gasta-se, em mdia, mais 1.287
dias em tentativas para se encontrar o executado. Em seguida, so necessrios mais 540 dias
at que se localize o patrimnio do devedor e seja realizada a penhora.
3CNJ. Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal. Braslia: Conselho
Nacional de Justia, 2011.
Em suma, o nosso modelo judicial de execuo fiscal, consome em mdia trs anos
e meio para se localizar o devedor e, mais aproximadamente um ano e meio para se encontrar
o seu patrimnio.
Isto, sem levar em considerao outras etapas da ao de execuo fiscal nos casos
em que so apresentados os embargos execuo. O julgamento dos referidos embargos
consome, em mdia, 1.566 dias. Cada recurso interposto, mais 507 dias. O leilo, por sua
vez, outros 743 dias4.
Somadas essas e outras etapas, a durao mdia de um processo de execuo fiscal
de 2.989 dias ou, seja, mais de 8 anos. Considerando todo esse tempo e os altos custos
ligados estrutura do Poder Judicirio, cada ao consome, em mdia, R$ 4.685,395.
Some-se a isso o fato de que os processos de execuo fiscal representam,
aproximadamente, 39% do total de casos pendentes e 75% das execues pendentes no
Poder Judicirio. Os processos desta classe apresentam alta taxa de congestionamento,
91,9%, ou seja, de cada 100 processos de execuo fiscal que tramitaram no ano de 2015,
apenas 8 foram baixados.6
Estes dados, por si s, revelam a falncia do nosso modelo judicial de execuo fiscal
que precisa ser urgentemente revisto. Para tanto, procuraremos compreender a experincia
do direito comparado, com anlise de modelos administrativos e semi-judiciais de cobrana
do crdito tributrio.
4 CNJ. Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal. Braslia: Conselho
5 CNJ. Custo Unitrio do Processo de Execuo Fiscal na Justia Federal. Braslia: Conselho

6 CNJ. Justia em Nmeros 2016. Braslia: Conselho Nacional de Justia, 2016.
3 EXECUO FISCAL NO DIREITO COMPARADO
A opo por uma anlise comparada do processo de execuo fiscal decorre da

necessidade de se estabelecer um parmetro do que seria um processo eficiente de cobrana
dos crditos tributrios.
De acordo com THURONYI7, o estudo comparado do direito tributrio extremamente
relevante para analistas de polticas pblicas e legisladores na medida em que permite o
aprimoramento do modelo nacional a partir conhecimento do contexto internacional. A
experincia comparada importante para analisar propostas de reformas de sistemas locais.
Ainda de acordo com o referido autor, uma abordagem comparativa permite aprender
sobre novas possibilidades pelo estudo de prticas reais, ou seja, convencer pelo exemplo.8
Dessa forma, na medida do possvel, faremos uma descrio sumria dos diversos
modelos de cobrana dos crditos tributrios para, ao final, concluir por possveis
contribuies que esses exemplos possam dar ao direito brasileiro.
3.1 ESPANHA
Na Espanha, a execuo fiscal (procedimento de apremio) regulada por uma Lei

Geral Tributria9 (Ley General Tributria) notadamente os artigos 160 a 172 - cujo contedo
temtico guarda algumas semelhanas com o nosso Cdigo Tributrio Nacional por
estabelecer normas gerais e definidoras em matria tributria.
A execuo fiscal, entretanto, se processa exclusivamente na esfera administrativa,
cabendo Administrao Tributria apreciar e resolver todos os incidentes relacionados
cobrana do crdito tributrio.
expressamente vedado o processamento judicial da execuo fiscal, que tambm
no poder ser cumulada com outros procedimentos de execuo.
O processo de cobrana contempla duas fases: uma primeira fase, chamada de
perodo voluntrio, na qual o contribuinte recolhe voluntariamente o que a Administrao lhe
exige, nos termos da legislao; e uma segunda fase, denominada de perodo executivo, em
que o devedor ainda pode recolher espontaneamente os valores exigidos pela Administrao
ou submeter-se a um procedimento administrativo de execuo fiscal - procedimento de
apremio.
7THURONY, Victor. Comparative tax law. Londres: Kluwer Law International, 2003, p. 1.
8THURONY, Victor. Comparative tax law. Londres: Kluwer Law International, 2003, p. 3.
9 Todos os textos legais estrangeiros aqui estudados esto disponveis na rede mundial de
computadores e foram acessados a partir do site <www.lexadin.nl>.

A legislao espanhola confere amplos poderes e prerrogativas autoridade fiscal
para a cobrana do crdito tributrio. O agente fiscal possui livre acesso a documentos que
guardem relao com o objeto da investigao podendo, inclusive, adotar medidas cautelares
no interesse do fisco.
3.2 ARGENTINA
Na Argentina, a execuo fiscal regulada pelo Decreto n 821/98, que aprova o

contedo da Lei n 11.683/78. No se trata de um diploma normativo que cuide
exclusivamente da execuo fiscal, tal como ocorre no Brasil.
O modelo de execuo fiscal argentino possui duas fases: uma administrativa e outra
judicial, com preponderncia nos atos da Administrao. Existe ainda a previso de um
Tribunal Fiscal, com competncia para a apreciao de matrias em grau de recurso.
A execuo fiscal proposta no mbito administrativo pelo prprio agente fiscal, que
possui amplos poderes para a realizao de penhora, citao e adoo de medidas cautelares
que se revelem necessrias. conferida ainda a prerrogativa de fechamento de
estabelecimentos por parte da autoridade fiscal quando houver indcios de que no haver o
recolhimento do tributo.
A defesa do executado realizada tambm na esfera administrativa, sendo limitadas
as matrias passveis de arguio. O Tribunal Fiscal aprecia as matrias em grau de recurso,
sendo-lhe vedada a apreciao de constitucionalidade de lei.
assegurada ainda a possibilidade de ajuizamento de uma ao ordinria por parte
do contribuinte para discutir o crdito tributrio que est sendo cobrado.
Trata-se, portanto, de um modelo hbrido (semi-judicial), com procedimentos
realizados tanto na esfera judicial quanto na esfera administrativa, com preponderncia desta
ltima.
3.3 CHILE
O modelo de execuo fiscal chileno (cobro ejecutivo de las obligaciones tributarias

de dinero), caracteriza-se pela existncia de duas fases bem distintas: uma administrativa e
uma judicial.
Em um primeiro momento, a cobrana realizada no mbito administrativo pelas
agncias fiscais (Servicios de Tesoreras), a quem so conferidos amplos poderes para
realizar a cobrana forada mediante penhora e posterior leilo dos bens, podendo ainda
requerer procedimentos especiais, inclusive relativos restrio de liberdade do contribuinte
devedor.
Em um segundo momento, a execuo processada pela via judicial, sendo
conduzida por advogados pblicos (abogados provinciales). Na esfera judicial, a matria
regulada pelo Cdigo Tributrio chileno, aplicando-se subsidiariamente o Cdigo de Processo
Civil.
A execuo fiscal instruda, ainda no mbito administrativo, por um ttulo executivo
extrajudicial que consiste em documento de cobrana confeccionado pela autoridade
fazendria (Tesorero Comunal). autoridade fazendria mxima (Tesorero General de la
Repblica) compete a articulao de um conjunto de aes e diligncias administrativas no
interesse do fisco, a quem conferida ainda a discricionariedade para dispensa de execues
de pequeno valor ou cuja cobrana seja considerada imprestvel a partir de uma anlise de
custo e benefcio em deciso fundamentada.
A execuo fiscal conduzida na esfera administrativa pelo agente fiscal local, que
atuar como juiz presidente do feito. ele que notifica pessoalmente o devedor, no
havendo necessidade de notificao mediante oficial de justia. A penhora ampla,
admitindo-se, inclusive, a penhora do salrio do executado dentro de certos limites que
assegurem ao devedor o mnimo necessrio para a sua sobrevivncia.
assegurado ao executado o direito de contestar administrativamente a execuo
junto ao rgo local competente, no prazo de 10 dias contados a partir da notificao para o
pagamento. A esta defesa d-se o nome de oposio sendo identificadas algumas
semelhanas com o nosso modelo de embargos execuo que se opera, entretanto, apenas
no mbito judicial. As matrias de defesa que podem ser deduzidas so limitadas, aplicando-
se, neste particular, o Cdigo de Processo Civil chileno.
Ao apreciar a oposio, a autoridade administrativa somente poder acolh-la ou
inferi-la. Em caso de acolhimento, encerra-se o procedimento, nos termos da pretenso do
opoente; acaso no seja acolhida a pretenso, no poder sobre ela se manifestar, devendo
encaminhar o processo ao advogado provincial (representante do fisco), a quem cabe dar
continuidade ao feito, a partir de ento na esfera judicial.
Passados 5 dias aps o recebimento dos autos, o advogado provincial que possui
competncia para atuar em todos os feitos envolvendo matria tributria dever encaminhar
a execuo fiscal para a autoridade judiciria (Juiz de Letras), que equivale, no direito
brasileiro, primeira instncia da justia comum. Em caso de recurso, dever haver o depsito
de 25% do valor da execuo e a matria ser apreciada em segunda instncia pela Corte de
Apelao competente.
O referido depsito, entretanto, no representa condio para o processamento do
recurso. Acaso no seja realizado, a apelao ser processada normalmente, entretanto sem
suspender a execuo, que correr de modo provisrio.
3.4 PERU
O Peru adota o modelo administrativo de cobrana dos crditos tributrios,

assegurando-se ao executado recorrer ao Poder Judicirio aps o esgotamento das
instncias administrativas.
A matria encontra-se regulada no Cdigo Tributrio peruano, sendo a execuo
fiscal de competncia da Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administracin
Tributria (SUNAT). A execuo proposta e conduzida por um ejecutor administrativo,
bacharel em Direito que, a um s tempo, atua como representa a fazenda pblica e julgador,
dispondo de auxiliares denominados de auxiliares coativos.
O procedimento de cobrana administrativo instrudo com documentos
demonstrativos do dbito, no se exigindo necessariamente uma certido da dvida ativa, tal
como ocorre no direito brasileiro.
O ejecutor possui amplos poderes para conduzir o feito (realizao de penhora; leilo;
interveno na empresa executada; reteno de bens, valores, fundos, saldos de contas
correntes e depsitos), podendo, inclusive, implementar medidas cautelares no interesse do
fisco como o arrombamento das instalaes do devedor.
Tambm assegurado ao ejecutor a dispensa do procedimento de cobrana de
determinados dbitos, justificada por motivo de economia processual.
A deciso em ltima instncia na esfera administrativa compete a um Tribunal Fiscal
e, esgotada a discusso na esfera administrativa, facultado ao contribuinte provocar o Poder
Judicirio.
3.5 VENEZUELA
Na Venezuela, apesar da existncia de um modelo de contencioso administrativo, a

execuo fiscal processada basicamente no mbito judicial, de forma semelhante ao modelo
brasileiro. A matria encontra-se regulada no Cdigo Tributrio Orgnico, de 24 de maio de
1994, que disciplina todo o modelo tributrio venezuelano, em suas linhas gerais, a exemplo
do que ocorre no Brasil, cujas normas gerais esto previstas substancialmente no Cdigo
Tributrio Nacional.
A execuo fiscal instruda com um ttulo executivo, que pode ser qualquer
documento que faa prova dos crditos que a Administrao pretende receber, exigindo-se,
todavia, o preenchimento de alguns requisitos, em modelo que lembra o art. 3 da Lei de
Execuo Fiscal brasileira (Lei 6.830/90).
O procedimento de cobrana se inicia com uma petio inicial na qual j possvel
o requerimento de penhora. Em seguida, realizada audincia na qual conferido ao devedor
o prazo de 5 dias para recolhimento do valor que o fisco entende como devido. No mesmo
prazo, o devedor poder impugnar a execuo, sendo que as matrias de defesa constituem
um rol limitado.
A inrcia do devedor d ensejo realizao de leilo dos bens penhorados, sendo
que a hasta pblica sempre precedida de avaliao na qual ofertada a possibilidade de
impugnao por parte do fisco e do executado.
assegurado ao fisco a adoo de medidas cautelares (mediante autorizao
judicial) antes mesmo do ajuizamento da execuo fiscal, em um modelo semelhante ao
cautelar fiscal do direito brasileiro. As referidas medidas possuem prazo de durao: 90 dias
prorrogveis por igual perodo.
Ao contribuinte assegurada ainda uma ao prpria (accin de amparo) para
questionar e discutir eventual demora ou ilegalidade do fisco.
3.6 BOLVIA
A Bolvia adota o modelo administrativo de cobrana dos crditos tributrios. A

matria encontra-se regulada no Cdigo Tributrio Boliviano (Lei n 2.492/2002), que traz as
normas gerais em matria tributria naquele pas.
A execuo fiscal possui rito prprio. A supremacia do executivo fiscal no permite
que a execuo fiscal seja processada conjuntamente com outras cobranas ou feitos
judiciais. A execuo fiscal tambm no se suspende em funo da tramitao de outros
processos judiciais.
A Administrao Tributria possui competncia para apreciar todos os incidentes do
processo administrativo, possuindo amplos poderes, estando, inclusive, autorizado a tomar
medidas preparatrias de coao (proibio de negociao ou transferncia de bens por parte
do executado, reteno de pagamentos efetuados por terceiros, proibio de negociao com
a Administrao Pblica, fechamento do estabelecimento do executado, entre outras).
So vrios os documentos capazes de qualificar um ttulo executivo (auto de infrao,
deciso administrativa no mais passvel de reforma, deciso judicial), sendo certo, porm,
que a execuo fiscal ser processada sempre na via administrativa, mesmo quando o ttulo
executivo for uma deciso judicial.
O Ministrio da Fazenda, devidamente provocado pelas agentes da Administrao,
pode estabelecer quantias mnimas que dispensam o manejo da execuo fiscal por razes
de economia processual.
Ao devedor, assegurado o direito de impugnao (sempre na esfera
administrativa), sendo que as matrias de defesa passveis de arguio so bastante
limitadas.
3.7 MXICO
No Mxico, a execuo fiscal processada na via administrativa (procedimento

administrativo de ejecucion) e encontra-se regulada por trs textos normativos bsicos: o
Cdigo Fiscal da Federao, a Lei Federal de Procedimento Administrativo e a Lei Orgnica
Federal de Justia Fiscal e Administrativa.
No modelo mexicano, a autoridade fiscal possui amplos poderes, sendo possvel,
inclusive, a penhora provisria (embargo precautorio) sobre bens do contribuinte em relao
aos crditos fiscais ainda no exigveis quando a juzo da autoridade fazendria, houver
perigo iminente de manobra tendente a evadir-se do cumprimento da obrigao tributria.
A autoridade fiscal tambm est autorizada a indisponibilizar administrativamente os
bens do devedor em circunstncias especficas (irregularidades, desaparecimento do devedor
ou recorrente falta de colaborao).
Os incidentes e recursos so apreciados pela prpria Administrao. Tambm
facultada Administrao deixar de cobrar os de dbitos tributrios sempre que o custo da
cobrana atingir 75% do crdito perseguido.
A execuo fiscal administrativa tem incio 45 dias aps a notificao regular do
devedor, sendo este prazo reduzido para 15 dias em se tratando de contribuies patronais
ou de contribuies de seguro social. Em caso de no pagamento, haver a possibilidade de
penhora e leilo pela prpria Administrao
Em caso de recurso, a matria apreciada pelo Tribunal de Justia Fiscal
Administrativa, que no integrante do Poder Judicirio, fixando-se como corte administrativa.
3.8 ESTADOS UNIDOS

Nos Estados Unidos da Amrica, a cobrana dos crditos tributrios pode ser feita
tanto pela via administrativa (administrative collection procedure) quanto pela via judicial
(foreclosure action). Na prtica, entretanto, adota-se o modelo administrativo por revelar-se
mais clere, gil, eficiente e menos custoso.
Neste modelo, existe uma grande margem de discricionariedade por parte dos
agentes fiscais que, na busca do equilbrio entre custo e benefcio, podem abdicar da
cobrana de determinados crditos e concentrar a sua atuao em face daqueles mais
relevantes ou cuja recuperao se revele mais factvel.
A autoridade fazendria possui amplos poderes constritivos e a legislao penal
norte-americana fomenta a cobrana pela via administrativa, na medida em que estabelece
penas severas para o no recolhimento do tributo.
Vinga nos Estados Unidos o conceito de Voluntary Compliance de maneira que o
recolhimento do tributo configura-se como uma obrigao que qualifica o dever fundamental
do cidado. O lanamento tributrio revela-se, portanto, como ato perfeito e acabado,
raramente sendo objeto de discusso em juzo.
O procedimento se inicia com a inscrio do dbito (assessment of tax) que consiste
na anotao da dvida em uma lista oficial de devedores. Aps a referida inscrio, o fisco
tem o prazo de 60 dias para notificar o contribuinte para o pagamento do tributo no prazo de
10 dias, estando a fazenda pblica a penhorar administrativamente contas bancrias, salrios
ou bens do devedor em caso de no pagamento e, eventualmente, realizar a venda em leilo.
A lei confere um prazo de 10 anos para cobrana dos crditos tributrios,
administrativa ou judicialmente. A cobrana dos crditos tributrios pela via judicial, apesar de
possvel, bastante rara nos Estados Unidos em virtude da j aventada celeridade e eficincia
da execuo administrativa. A propositura da ao judicial (foreclosure action) depende de
expressa autorizao do secretrio do tesouro, sendo o feito conduzido pelo procurador-geral
ou por algum por ele designado.
3.9 FRANA
Na Frana, a cobrana dos crditos tributrios tambm processada essencialmente

administrativo. A execuo fiscal conduzida diretamente pelas autoridades tributrias, cuja
competncia, funo e alcance esto definidos em um Cdigo de Procedimento Fiscal (Livre
de Procedures Fiscales).
O modelo francs supe que o recolhimento de tributos voluntrio e espontneo,
aproximando-se da ideia do voluntary compliance do sistema norte americano. O no
recolhimento do tributo, entretanto, demanda uma atuao enrgica e contundente por parte
do fisco.
A execuo fiscal administrativa na Frana funda-se em ttulos executivos (titres
excutoires) confeccionados pela prpria Administrao. Os referidos ttulos, a exemplo do
que ocorre nos demais pases, valores possuem presuno (juris tantum) de liquidez e
certeza. A legislao francesa prev um rol taxativo de documentos passveis de instruir a
execuo fiscal: ordens administrativas (arrts, tats), certides indicativas de dvida fiscal
(roles) avisos de cobrana (avis de mise en recouvrement) e determinao de ente pblico
para a cobrana de receita de que titular (titres de perception ou de recettes).
O procedimento de cobrana se inicia com a notificao de inscrio (avis
dimposition) que deve ser enviado em envelope fechado ao devedor com a especificao do
tributo, valores e data limite para pagamento). Aps a notificao, se no houver o
recolhimento do tributo no prazo assinalado ou a apresentao de impugnao, o auditor fiscal
(comptable du Trsor) dever encaminhar ao contribuinte uma carta de lembrana (lettre de
rapel), reiterando a existncia do dbito.
Passados 20 dias do recebimento da carta de lembrana sem que tenha havido o
pagamento do tributo, o agente fiscal dar incio ao procedimento de penhora, nos termos do
Cdigo de Processo Civil francs, que , na hiptese, o instrumento normativo aplicvel.
As medidas constritivas so realizadas no mbito administrativo por agentes
devidamente habilitados que exercem funes semelhantes s desempenhadas pelo oficial
de justia do direito brasileiro e a defesa do contribuinte tambm se processa na esfera
administrativa.
3.10 PORTUGAL
Em Portugal, a cobrana dos crditos tributrios regulada por trs diplomas

normativos: uma Lei Geral Tributria, um Cdigo de Procedimento Tributrio e um Estatuto
dos Tribunais Administrativos Fiscais.
No modelo portugus, o rito da execuo fiscal desenhado pelo Cdigo de
Procedimento Tributrio, atribuindo-a uma feio eminentemente administrativa, no obstante
a previso contida no art. 103 da Lei Geral Tributria que indica que o processo de execuo
fiscal possui natureza judicial.
outorgado ao fisco um amplo conjunto de providncias cautelares na proteo de
crditos de natureza duvidosa, havendo resqucios do princpio inquisitrio, uma vez que
todas as diligncias so realizadas pela prpria Administrao, que exerce
concomitantemente as competncias relativas ao andamento, julgamento e desdobramento
das execues fiscais.
A execuo fiscal, denominada de cobrana coercitiva, pode ser instruda com outros
documentos alm da certido de dvida ativa. Desdobra-se em dois ambientes burocrticos:
os rgos de fiscalizao e os tribunais tributrios.
ofertada ao executado a possibilidade de contestao da cobrana por meio de
oposio. O representante da Fazenda Pblica possui o prazo de 10 dias que pode ser
prorrogado para 30 dias para contestar a oposio.
O julgamento em 1 instncia realizado pelos rgos denominados de perifricos e
regionais. Acima deles, existem os tribunais tributrios de 1 instncia. Os recursos so
encaminhados e julgados pelos tribunais administrativos, que composto por trs rgos
superiores: os Tribunais Tributrios, o Tribunal Central Administrativo e o Supremo Tribunal
Administrativo, sendo este ltimo o rgo superior na hierarquia dos tribunais da jurisdio
administrativa e fiscal.
5 CONCLUSES
No presente trabalho, foram analisados os modelos de cobrana dos crditos

tributrios no Brasil e em dez pases eleitos para pesquisa: Espanha, Argentina, Chile, Peru,
Venezuela, Bolvia, Mxico, Estados Unidos, Frana e Portugal.
Da comparao com os pases analisados, notou-se que o Brasil o nico que adota
o modelo judicial de cobrana. Em todos os outros, a execuo fiscal administrativa ou semi-
judicial (uma fase administrativa e outra judicial).
Diante desta constatao, considerando a pouca efetividade do nosso modelo e os
dados constantes do relatrio Justia em nmeros elaborado pelo CNJ em 2016, no sentido
de que os processos de execuo fiscal so os grandes responsveis pela alta taxa de
congestionamento do Poder Judicirio, a primeira concluso a que chegamos a de que
necessria a desjudicializao da execuo fiscal no Brasil, o que demandaria a elaborao
de uma nova legislao a respeito.
A propsito, tramita na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei n 2.412/2007, de
autoria do deputado Rgis de Oliveira, que altera o regime de execuo fiscal no Brasil para
transform-lo em um modelo de execuo administrativa. A este projeto foram oferecidos trs
substitutivos do Poder Executivo (PL 5.080/2009, 5.081/2009 e 5.082/2009) que dispem,
respectivamente, sobre a cobrana administrativa da dvida ativa, o oferecimento de garantias
na cobrana e a transao em matria tributria.
Ainda tomando como referncia os modelos do direito aliengena, revela-se como
necessria, para fins de otimizao da arrecadao, a modificao da legislao de maneira
a permitir a dispensa do ajuizamento da execuo fiscal na hiptese de ausncia de
patrimnio do devedor (ajuizamento inteligente) e nas hipteses em que o valor a ser cobrado
aproximar-se do prprio custo decorrente da cobrana (ajuizamento racional).
Diante desta nova perspectiva, torna-se necessria a criao de um Tribunal
Administrativo com competncia para processar e julgar os feitos executivos fiscais, a
exemplo do que ocorre nos demais pases que adotam o modelo administrativo ou semi-
judicial de cobrana.
Estas so apenas algumas concluses adotadas no presente trabalho, limitadas pelo
cote temtico realizado, de maneira que no se revelam incompatveis com outras sugestes
de aprimoramento da cobrana do crdito tributrio, a exemplo das audincias de conciliaes
prvias em execues fiscais e do protesto da dvida tributria que j se apresenta como uma
realidade na Unio e em alguns Estados e Municpios.
REFERNCIAS
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THURONY, Victor. Comparative tax law. Londres: Kluwer Law International, 2003.
A globalizao est a gerar profundas mudanas na estrutura econmica, poltica e
social dos Estados. O direito, ao igual que outras disciplinas, no est exento destas
mudanas e, por isso, necessrio se actualizar e encontrar respostas que
contribuam a fazer frente s diferentes questes que afectam ao mundo em geral e
tambm a seus cidados.
Nesta obra, dirigida pelos professores Rubn Miranda Gonalves e Fbio Veiga e
coordenada pela professora Irene Portela, participaram numerosos autores de
diferentes Universidades de Brasil, Espanha, Portugal etc. Nela se analisam
diferentes questes de Direito Actual que do soluo a muitas das perguntas que se
propem hoje em dia.

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O Direito Atual

e as Novas Fronteiras Jurdicas

Fbio da Silva Veiga

Rubn Miranda Gonalves

Os Diretores e a coordenadora no so responsveis pelas opinies,

Rubn Miranda Gonalves (Dir.)

Com trabalhos de superior classificao, o I SINDA

Para alm da anfitri Universidade de Santiago de

Agradecemos ainda, os nossos parceiros institucionais:

Parabenizamos todos os autores do I SINDA-USC,

Rubn Miranda e Fbio Veiga

Santiago de Compostela, 2017

Justia restaurativa no domnio dos crimes

ANDR FERREIRA DE OLIVEIRA 1

1 Doctorando en Ciencias Jurdico-Criminales e Mster en Ciencias Jurdico-

3 Sobre a Concepo e os princpios do Direito Penal Econmico in Direito

Assinale-se tambm que o n 3 daquela norma exclui a

4 Valor superior a 5100,00, nos termos do disposto no artigo 202 a) do Cdigo

Cdigo Penal portugus.

7 A Justia Restaurativa (Um modelo de reaco ao crime diferente da Justia

aplicabilidade de solues restaurativas, desde logo porque

8 Veja-se, a ttulo de exemplo:

Sendo um Estado atingido (pense-se na derrocada de

9 Huikahi Restorative Circles: Group Process for Self-Directed Reentry Planning

Senior Seminar, Resource Material Series n. 63, Tokyo, 2004.

11 A Justia Restaurativa (Um modelo de reaco ao crime diferente da Justia

degradao dos elementos estatuto e respeito seriam, por si s,

12 Veja-se, a este ttulo, John Braithwaite, Restorative Justice and Corporate

amide, contribuir muito mais para uma efetiva apreenso das

desviando milhes de Euros, porque no trabalhar com os

Aos agentes que operacionalizem as concretas prticas

14 Restorative Justice and Corporate Regulation In From Restorative Justice in

- Braithwaite, John; Restorative Justice: Theories and

- Coldren, James; Transnational Crime and Restorative

JESSICA HIND RIBEIRO COSTA 1

1 Doutoranda e Mestra em Relaes Sociais e Novos Direitos pela Universidade

3 Estimativa publicada pelo jornal parisiense Libration. Disponvel em:

pretendiam reforar as instituies republicanas, sobretudo o

1 TEORIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS

1.1 A (IN)EXISTNCIA DE UMA TEORIA GERAL DO

Aos naturalistas, por outro lado, por basearem suas

temos que tanto o excesso quanto a inexistncia de crimes em

1.2 A (IN)EXISTNCIA DE UMA TEORIA GERAL DOS

Seja fundamentado em uma lgica jurdico-positiva, seja

fundamentais que ela prega e que devem, necessariamente, ser

2 A ADEQUAO DA CARTA DOS DIREITOS

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cometidas pelos regimes comunistas. Da mesma forma que os

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4 Programa de pesquisa desenvolvido pela Comisso Europeia para fornecer

2 LIBERDADE RELIGIOSA E LIBERDADE DE

multicultural, multitnico e multireligioso, sempre demonstrando

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LAGO, Pedro Corra do. O Sculo XIX nos Documentos

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ANDR RICCI DE AMORIM 1

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disponvel para o consumo, pois o restante da gua potvel no

I. O DIREITO HUMANO DE ACESSO GUA

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Os direitos humanos, mais que direitos