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CUESTIONES

Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES
CUESTIONES
Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES

Manuel Gonzlez Oropeza


David Cienfuegos Salgado
Coordinadores

Mxico, 2011
Las caractersticas de esta coedicin son propiedad de:

2011 H. Congreso del Estado de Guerrero


LIX Legislatura
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Las opiniones y criterios contenidos en los ensayos que integran esta obra
colectiva no se corresponden necesariamente con las de las instituciones
editoras. Es responsabilidad de cada autor lo expresado en los ensayos.

Primera edicin, 2011

DR 2011, Manuel Gonzlez Oropeza y David Cienfuegos Salgado, por la coordinacin

Las caractersticas grficas de esta edicin son propiedad de los editores.


Queda prohibida la reproduccin parcial o total del texto de esta obra por
cualquier medio grfico o magntico sin permiso de los editores.

ISBN 978-607-7679-33-2

Impreso y hecho en Mxico


Made and printed in Mexico
ndice

Las cuestiones poltico-electorales en Mxico. Reflexiones


a manera de presentacin ................................................................13
David Cienfuegos Salgado

Prlogo .............................................................................................25
Xavier Dez de Urdanivia

Algunas reflexiones sobre el problema de la legitimidad ................33


Mara del Carmen Ainaga Vargas

Modelos de democracia y reeleccin de funcionarios en


Mxico ..............................................................................................43
Eduardo Alcaraz Mondragn

La prueba ilcita en materia electoral. Reglas de exclusin


diseadas desde la Constitucin......................................................55
Constancio Carrasco Daza

El juicio de revisin constitucional electoral.....................................75


David Cienfuegos Salgado

Temas y reflexiones para la prxima reforma electoral


en Mxico .........................................................................................147
David Cienfuegos Salgado

Reflexin sobre un caso de derrotabilidad del derecho de par-


ticipacin ciudadana en la regulacin municipal de Chilpancin-
go, Guerrero......................................................................................165
Juan Marcos Dvila Rangel
10

Justicia Alternativa Electoral .............................................................171


Ma. Macarita Elizondo Gaspern

La suspensin de derechos polticos por cuestiones penales


en Mxico .........................................................................................197
Manuel Gonzlez Oropeza, Carlos Bez Silva, David Cienfuegos
Salgado

Las mujeres indgenas frente a la Justicia Electoral. Retos


y perspectivas ...................................................................................247
Manuel Gonzlez Oropeza

Elecciones y legitimacin poltica gubernamental ...........................261


Romn Jaimez Contreras

Los retos de la democracia en San Luis Potos ...............................271


Oskar Kalixto Snchez

Marco normativo de los actos anticipados de campaa .................281


Armando Luna Canales

Las acciones por omisin legislativa como medio de control


constitucional en materia electoral ..................................................295
Ral Montoya Zamora

Neociudadana y derechos polticos emergentes ............................313


Guillermo Nieto Arreola

Candidaturas independientes: desafo constitucional .....................329


Luis M. Prez de Acha, Andrea Marvn Saltiel

La tutela jurisdiccional del principio histrico de separacin


Iglesia-Estado en el contexto de los procesos electorales ..............337
Jaime del Ro Salcedo

Reflexiones sobre encuestas y sondeos en materia electoral .........357


Hctor Rivera Estrada

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


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Elecciones locales en Guerrero: 2008. Condiciones de la


competencia Electoral ......................................................................369
Marcial Rodrguez Saldaa

Los sistemas electorales indgenas .................................................399


Roberto Rodrguez Saldaa

El control jurisdiccional del gasto electoral en los Estados


Unidos de Amrica ...........................................................................415
Carlos Manuel Rosales

Incompatibilidad sobrevenida de concejales electos en listas


de partidos disueltos ........................................................................429
Francisco Velasco Caballero

Los universitarios son servidores pblicos? A propsito de los


delitos electorales en Guerrero ........................................................435
Fernando Xochihua San Martn

Datos de autores ..............................................................................441

NDICE
Las cuestiones poltico-electorales en Mxico
Reflexiones a manera de presentacin

Deca Jos Francisco Ruiz Massieu, en uno de sus ltimos trabajos


acadmicos: una presentacin que hizo en 1993, en el marco del se-
minario organizado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas para
honrar los 100 aos de la muerte de Ignacio L. Vallarta, que el derecho
electoral era una de las materias ms dinmicas del derecho pblico
mexicano.1 En dicho trabajo hablaba de la necesidad de diversas res-
puestas normativas que atiendan la aceleracin democrtica, y contri-
buyan a una verdadera ingeniera para la democracia. Prevea (y pre-
vena) sobre la exigencia de que esas respuestas normativas fue-
ran congruentes con los principios e instituciones que dan sustento a
nuestra sistemtica jurdica, y sin perjuicio de innovaciones imagina-
tivas han de encontrar en nuestra slida tradicin jurdica su mejor
fundamento.
Cules eran las respuestas normativas a las que se refera? Las sin-
tetizaba en el siguiente listado:

- Reivindicacin de la jurisdiccin electoral por parte del Poder Judicial.


- Procedencia del juicio de amparo, en tratndose de actos emitidos por organismos
electorales.
- Profesionalizacin definitiva de la magistratura electoral, incluida su plena auto-
noma.
- Afianzamiento del principio de igualdad de condiciones en la competencia electo-
ral, sobre todo, por lo que hace a los aspectos de financiamiento y a los medios co-
lectivos de comunicacin.
- Racionalizacin de la intervencin de los representantes de partidos polticos en
los organismos electorales.
- Regulacin de la participacin de observadores y del uso de tcnicas de encuesta
de opinin.

1
Jos Francisco RUIZ MASSIEU, El derecho para la democracia, en A cien aos de la
muerte de Vallarta, Mxico, UNAM, 1994, pp. 191-204.
14

- Actualizacin de la poltica exterior de Mxico con relacin a las nuevas posturas


de organismos internacionales en materia electoral.
- Formacin de un derecho a la informacin electoral.
- Implantacin de un programa de educacin democrtica en la formacin del abo-
gado mexicano.
- Modernizacin de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso, dando
paso a nuevas modalidades de control poltico compatibles con el rgimen presi-
dencial.
- Vigorizacin del Senado en cuanto al control de las relaciones con el exterior con
motivo de la apertura y la firma de tratados de integracin econmica.
- Impulso al desarrollo del derecho democrtico en los estados y municipios a efec-
to de que armonicen su ritmo de cambio con la aceleracin democrtica nacional.
- Impulso prioritario a la reforma del aparato judicial dentro de un esfuerzo de refor-
ma integral de la justicia y la seguridad pblica.

Su asesinato un ao despus, en septiembre de 1994, le impidi ver


y participar en las transformaciones del derecho electoral mexicano.
Dieciocho aos despus, podemos afirmar claramente la pertinencia
de las propuestas que perge en la ponencia en comento. Vemos
como algunas se han convertido en realidad normativa del Estado
mexicano; en algunas se sigue trabajando y otras seguirn siendo una
aspiracin.
Sin embargo, queda claro que desde hace unas tres dcadas l@s
mexican@s estamos empeados en cuestionarnos y reflexionar en
torno a temas de naturaleza poltico-electoral. En el mbito jurdico, la
referencia debera complementarse con la idea que postulaba Ruiz
Massieu sobre un derecho para la democracia, el cual comprenda, en
una apretada sntesis, los sistemas electorales y la actividad de los
partidos polticos, los derechos polticos de los ciudadanos, el principio
de divisin de poderes, el federalismo y el municipio libre, la promo-
cin y salvaguarda de los derechos humanos, la libertad de expresin y
los medios colectivos de comunicacin. Una visin integral que no deja
fuera ningn aspecto de la res publica.
La referencia a Ruiz Massieu tiene que ver con su mltiple carcter
en la discusin contempornea: ciudadano, acadmico, poltico y go-
bernante. Una mezcla de visiones que le permita rebasar los estrechos
lmites que suelen caracterizar las visiones unvocas. Testigo de un
momento relevante en la construccin del Estado mexicano, la re-

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


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flexin que haca era acorde con las circunstancias que viva. Sin em-
bargo, en lo absoluto eran las nicas reflexiones.
Desde el siglo XIX la definicin poltica, incluyendo lo electoral, fue el
referente para entender las transformaciones sociales en Mxico: la
independencia slo se entiende con el trasfondo poltico suscitado por
las inconformidades que siguieron al reconocimiento en Amrica de
Jos I, luego de las conocidas como Abdicaciones de Bayona. De la
restauracin en el trono de Fernando VII a la Independencia mexicana,
estaran presentes tambin reivindicaciones sobre la singularidad de
los derechos de los criollos frente a los peninsulares.
Ms tarde, la discusin sobre los modelos polticos suscit nuevos
enfrentamientos: centralistas, federalistas, monrquicos, yorkinos, es-
coceses, liberales, conservadores, puros, moderados, son reflejos de
posicionamientos de naturaleza poltica con trascendencia en el mode-
lo electoral. La lucha contra Lpez de Santa Anna en 1854, a travs del
Plan de Ayutla, no hace sino reiterar la pretensin de evitar un modelo
poltico a favor de otro. Las cuestiones que tienen lugar antes de la
instalacin del Congreso Constituyente de 1856-1857, dan cuenta de
las circunstancias polticas de una nacin que se debate en la indefini-
cin. Ms tarde, la cuestin de la reeleccin juarista y la presidencial de
1876 sera otro momento de la discusin; sin descontar por supuesto
el periodo del segundo imperio mexicano.
Precisamente pensando en la discusin iniciada a la muerte de Igle-
sias,2 habr que recordar que frente a lo que pasa en la vida poltica
nacional, tambin circulan en las publicaciones de la poca las re-
flexiones de naturaleza poltica, que habrn de encontrarse vinculadas
con el surgimiento de un derecho social. La relacin entre condiciones
econmicas y polticas del pueblo se hace palpable, pues como re-
cuerda Gonzlez Oropeza

... es justo mencionar que las ideas de contenido social no comienzan con nuestra
Constitucin de 1917, sino que, por lo menos, provienen desde el liberal Congreso
Constituyente mexicano de 1856-1857 [...] durante este periodo se dieron posicio-
nes favorables a las minoras del pas: la circular del 22 de diciembre de 1855 expe-
dida por el secretario de Gobernacin, Jos Mara Lafragua, programando el fomen-

2
La cuestin presidencial en 1876 de la autora de Jos MARA IGLESIAS, sera publicada
hasta 1892, al ao siguiente de su muerte. Sobre su obra y pensamiento: Javier MOC-
TEZUMA BARRAGN, Jos Mara Iglesias y la justicia electoral, Mxico, UNAM, 1994.

REFLEXIONES A MANERA DE PRESENTACIN


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to de la instruccin pblica, especialmente la educacin primaria para revelarle a la


clase pobre sus derechos y sus obligaciones; el voto particular del constituyente
Ponciano Arriaga sobre el derecho de propiedad, presentado el 23 de junio de 1856
mediante el cual pugn por una distribucin equitativa de las tierras entre los ind-
genas y campesinos y se pronunci contra el latifundismo. Arriaga profetiz: Ese
pueblo no puede ser libre ni republicano, y mucho menos venturoso, por ms que
cien constituciones, millares de leyes proclamen derechos abstractos, teoras bell-
simas, pero impracticables, en consecuencias del absurdo sistema econmico de la
sociedad; el proyecto de Ley orgnica sobre el Derecho de Propiedad iniciado por
el constituyente Isidoro Olvera el 7 de agosto de 1856, por el cual se limita la pro-
piedad sobre grandes extensiones de tierra.3

En tal sentido hay que recordar que el Constituyente del 56-57 tendra
como referencia necesaria las obras y las ideas de las generaciones de
mexicanos que desde 1824 haban venido confrontndose en la consecu-
cin de un pas acorde a su ideologa y en la elaboracin de un sistema
constitucional que sirviera por igual a todas las causas. La discusin en el
seno de las asambleas Constituyente del siglo XIX da cuenta de la diversi-
dad de opiniones. Entre los autores nacionales que habrn de referirse a los
derechos contemplados en la Constitucin de 1857, y con especial referen-
cia a los derechos de naturaleza social, ser El Nigromante quien destaque.
Como lo menciona Gonzlez Oropeza:

Es, sin lugar a dudas, el constituyente Ignacio Ramrez quien ciertamente concentra
ms la atencin en la materia de los derechos de las minoras en la segunda mitad
del siglo pasado [XIX]. Los desposedos, los indgenas, las mujeres, los obreros y los
ciudadanos sometidos a prisin deberan ser defendidos con mecanismos estable-
cidos en la Constitucin en lugar de prometerles derechos abstractos y anunciarles
teoras impracticables. Para ello Ramrez explic todo un catlogo de derechos so-
ciales a travs de sus disquisiciones sobre la Instruccin pblica (1868), La Cons-
titucin y la economa poltica (1874), Sobre proteccionismo (1875) y principal-
mente en El trabajador y las fuerzas equivalentes (1875). En este ltimo ensayo,
Ramrez explica y exige para la clase obrera las condiciones mnimas de trabajo en
cuanto a una alimentacin adecuada, jornada mxima, habitacin, vestido, asocia-
cin de trabajadores y satisfaccin de otras necesidades incontestables.4

3
GONZLEZ OROPEZA, Manuel, La naturaleza de los derechos econmicos, sociales y
culturales. La posibilidad de definirlos jurdicamente, Anuario Jurdico 1985 [UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurdicas], Mxico, D. F., 1985, p. 120.
4
Ibdem, p. 122.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


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Como se ve, las reflexiones de naturaleza poltica encuentran en las pu-


blicaciones peridicas e incluso en el panfleto, el espacio y la atencin ade-
cuada para pugnar por transformaciones de largo aliento.
Y el siglo XX mexicano? Si bien inicia con el porfiriato en su esplen-
dor, tambin inicia con la rebelin en diversos puntos del pas. El Plan
del Zapote. Habr que dejar la febril pluma de los literatos para dar
cuenta de aquel pronunciamiento contra el gobierno de Daz:

El da 21 de abril, para institucionalizar su movimiento, hombres y mujeres montaron


a caballo y abandonaron la hacienda, con la finalidad de alejarse del peligro se diri-
gieron a la orilla sur del poblado, cabalgaron durante un rato fustigados por el calor y
los falanges del astro rey hasta que vislumbraron, erguido sobre una maciza e im-
ponente raz, un rbol de zapote prieto, de abundante copa y sombras generosas.
All se detuvieron y bajo su proteccin, comenzaron a redactar su histrico plan re-
volucionario que decidieron nombrar, en honor a ese rbol: el Plan del Zapote. Des-
pus de redactado, el plan fue firmado por don Rafael Castillo Caldern, don Ansel-
mo Bello como jefe de las armas en Mochitln, Eusebio S. Almonte, Juan, Felipe y
Gabino Garduo, Vicente, Ignacio y Eutimio Muoz, Alejandro Nava, Porfirio Jim-
nez, Cesreo Cuevas, Mximo de Jess, Luis Gutirrez, Jess, Epifanio, Wenceslao,
Mateo, Francisco y Juan Bello. Para darle lectura en voz alta, don Rafael se coloc a
la vista de todos, por un momento hizo una breve pausa antes de leer el documento
y mir a la muchedumbre. Al encontrar los rostros de Margarita, Luciana Jimnez,
Jos Aristeo Crdoba, Alejandro Castan, Miguel Romn, Quirino Memije, Manuel
Vzquez, Genaro Ramrez, Vicente Tapia, los hermanos Francisco y Ambrosio Figue-
roa, Faustino Garca, Aurelio Velsquez, Jove y Agustn Arcos, Manuel Sevilla Vlez,
Ignacio Sevilla, Esteban Soloche, Modesto Rentera, Juan Navarrete, Blas Aguilar y
Donaciano Gonzlez, entre otros; su alma redimension su valor y comenz a leer,
uno a uno, los puntos que contena el plan:
I. Desconocimiento del rgimen porfirista.
II. Reformas a la Constitucin de 1857 para adaptarla a las necesidades de los cam-
pesinos y obreros.
III. Reparto de tierras y haciendas de los latifundistas, comenzando con las de Tepe-
chicotln, San Miguel y San Sebastin (del distrito de Guerrero), y dems existentes
en el suelo mexicano.
IV. Acuerdo de la junta revolucionaria de pregonar el Plan, siendo deber de todos
defenderlo.
Todos juraron el plan y se pusieron en marcha para combatir a Victoriano Huerta.5

5
Mauricio LEYVA CASTREJN, El Plan del Zapote. La primera rebelin del siglo XX, Mxi-
co, Conaculta, Gobierno del Estado de Guerrero, 2009, p. 111.

REFLEXIONES A MANERA DE PRESENTACIN


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Luego vendra el inicio de la revolucin, la iniciada con el Plan de San


Luis, en el cual Madero hara ver que no slo era la cuestin poltica,
sino que el movimiento trascenda tal motivo:

[] Conciudadanos: Si os convoco para que tomis las armas y derroquis al go-


bierno del General Daz, no es solamente por el atentado que cometi durante las
ltimas elecciones, sino por salvar a la patria del porvenir sombro que la espera
continuando bajo su dictadura y bajo el gobierno de la nefanda oligarqua cientfica,
que sin escrpulos y a gran prisa estn absorbiendo y dilapidando los recursos na-
cionales, y si permitimos que continen en el poder, en un plazo muy breve habrn
completado su obra: habrn llevado al pueblo a la ignominia y lo habrn envilecido;
le habrn chupado todas sus riquezas y dejndolo en la ms absoluta miseria;
habrn causado la bancarrota de nuestras finanzas y la deshonra de nuestra patria,
que dbil, empobrecida y maniatada, se encontrar inerme para defender sus fron-
teras, su honor y sus instituciones []

El cuestionamiento est presente. La reflexin tendra que darse


tiempo despus. Pero era evidente que la visin normativa de lo elec-
toral era de especial pronunciamiento por las reivindicaciones del mo-
vimiento iniciado por Madero
Tocara a la XXV Legislatura del Congreso de la Unin debatir sobre
la ley electoral, aquella ley electoral que haba prometido Porfirio Daz
el 1 de abril, precisamente al presentarse la sesin del Congreso.
El todava Presidente de la Repblica haba prometido una nueva ley,
haba prometido la revisin de las leyes electorales, y deca que esa
revisin era para asegurar la participacin efectiva de los ciudadanos,
que fueran capaces de emitir su voto con plena conciencia.
La iniciativa de la ley electoral de 1911, hace 100 aos, servira para
las elecciones federales de 1912, tambin hace 100 aos. La iniciativa
fue presentada por el entonces Secretario de Gobernacin, Jorge Vera
Estaol, y en esa iniciativa llama la atencin que por primera vez en la
historia de nuestra normatividad electoral se incorporaba a los partidos
polticos. Por qu se incorporaba a los partidos polticos? En ese mo-
mento los partidos polticos eran la gran opcin frente a una autoridad
que para algunos resultaba autoritaria, arbitraria, que no daba certeza,
que no garantizaba la seguridad en el voto de los ciudadanos. En ese
escenario, los partidos polticos estaban orientados a garantizar que los
ciudadanos pudieran hacer efectivo su voto. La discusin que se iba a
llevar los meses siguientes en el seno de la Legislatura, especialmente

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


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en octubre de 1911, enfatizaban en la necesidad de buscar una alterna-


tiva al voto indirecto, para permitir que cada una de las personas que
eran ciudadanos pudieran ir de manera directa y depositar su voto para
elegir a los gobernantes. En la parte inicial del dictamen de la iniciativa
de ley electoral se seal lo siguiente:

La iniciativa del Ejecutivo transforma radicalmente el sistema actual y ella tiene por
objeto garantizar que el sufragio sea efectivo; se conseguir tal resultado con la ley
que se propone? Las leyes electorales, en todas partes, han sido las ms discutidas,
las que ms apasionan los ciudadanos y las que ms censuras acarrean los go-
biernos. Pretender que por medio de una ley se resuelva radicalmente la cuestin de
que el sufragio sea efectivo, es una quimera; si el pueblo no hace un esfuerzo, si los
ciudadanos siguen viendo con indiferencia las cuestiones polticas, si slo se apa-
sionan en los momentos, como el actual, de efervescencia, y despus dejan al go-
bierno amplia libertad para las elecciones, todas las leyes son malas. Pero para que
los ciudadanos tomen la participacin debida en la obra electoral, para que no vean
con indiferencia cuestiones de tanta trascendencia, para que en todo tiempo se
ocupen de la cosa pblica, precisa que se les den garantas, que sepan que su tra-
bajo no ser infructuoso, que sus derechos estn garantizados y que la ley los pro-
tege contra la violencia y el fraude. A dar estas protecciones y estas garantas tiende
la iniciativa presentada por el Ejecutivo y que este dictamen se refiere.

Ms tarde, el diputado Jos Natividad Macas, integrante de las co-


misiones dictaminadoras, al contestar la participacin del diputado
Moheno sealara:

Las leyes, seores diputados, sobre todo, las leyes electorales en un pas que se
considera ya regido por las instituciones republicanas y por el rgimen democrtico,
suponen que haya un pueblo compuesto de ciudadanos aptos en el ejercicio de sus
derechos y sobre todo para ejercitar el derecho ms importante de la vida de los
pueblos, que es el gobierno de la nacin por el pueblo mismo; de manera que la ley
electoral que se somete vuestra consideracin, parte del supuesto de que el pue-
blo mexicano est enteramente capacitado para ejercitar sus derechos y que ese
pueblo no se ha de cruzar de brazos el da que se le llame las urnas, para venir
decir cul es el ciudadano quien ha de confiar el ejercicio del poder pblico. Si ese
pueblo no est capacitado para ejercer la soberana en los actos ms importantes
de sufragar a favor de determinada persona para el ejercicio del poder pblico, las
leyes electorales ms perfectas salen sobrando, porque las leyes no pueden dar
los individuos una capacidad de que ellos mismos carecen; de manera que seores
diputados, si los mexicanos para quienes esta ley va ser expedida no han de tener
el valor bastante para ir los comicios para disputarle al poder pblico el que no va-
ya arrebatarle el derecho ms importante de la vida pblica, entonces, seores,

REFLEXIONES A MANERA DE PRESENTACIN


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tendremos que comenzar por decir que es enteramente intil, que ha sido ilusoria la
revolucin que acaba de conmover la Repblica.

Como puede verse el cuestionamiento y la reflexin electoral siguen


presentes, ello, porque lo narrado en los dos prrafos anteriores, pare-
cen ser de palpitante actualidad. Seguimos cuestionndonos sobre los
alcances de la materia electoral, sobre los lmites de lo electoral y so-
bre el mejor diseo de las instituciones.
Casi cien aos despus de la iniciativa que se discuta en 1911, el
presidente de la repblica envi en diciembre de 2009 una iniciativa de
reforma constitucional en materia poltica. La razn de la iniciativa que-
daba plasmada en la exposicin que se hizo, en la cual se recalc que
la democratizacin del pas gener expectativas que no se han visto
satisfechas por su funcionamiento. Las prescripciones normativas que
se buscaban introducir a la Constitucin tena por misin, garantizar
que el equilibrio entre poderes no se limite a la vigilancia y supervisin,
sino que considere la corresponsabilidad en la concrecin de acuerdos,
as como institucionalizar la eficiencia en la toma plural de decisiones,
de forma tal que las instituciones no slo garanticen las libertades fun-
damentales, sino que pongan en manos de los ciudadanos el poder
para exigir una proteccin eficiente de sus derechos. El nuevo esque-
ma constitucional, producto de la propuesta de reforma, tena como
objetivo fortalecer el vnculo entre la ciudadana y el sistema poltico.
Cules eran las propuestas presentes en dicha iniciativa?

- Permitir reeleccin consecutiva de legisladores federales. Eliminar prohibicin de


reeleccin de legisladores locales, integrantes de ayuntamientos y jefes delegacio-
nes. En todos los casos la reeleccin tendr como lmite periodos de 12 aos.
- Reduccin del tamao de la Cmara de Diputados (quedaran 400 diputados, 240
por el principio de mayora y 160 por el de representacin proporcional).
- Reduccin de la Cmara de Senadores (de 128 pasaran a 96). Modificacin
del mecanismo de integracin de la Cmara de Senadores, bajo los siguientes prin-
cipios:
Los partidos registrarn una lista con tres frmulas de candidatos. Los electores
emitirn un voto a favor de una de las frmulas de candidatos registradas. Todo par-
tido poltico tendr derecho a una senadura por cada 25% ms un voto del total de
los vlidamente emitidos en la entidad federativa correspondiente. Cuando los can-
didatos independientes obtengan al menos el porcentaje al que se refiere el prrafo
anterior, tendrn derecho a una sola senadura, con independencia de la votacin to-

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


21

tal que hubiese obtenido. Las senaduras que resten por ser asignadas sern distri-
buidas conforme al principio del resto mayor. Las senaduras obtenidas por los par-
tidos polticos sern asignadas a las frmulas que hayan obtenido ms votos
- Eleccin presidencial por mayora absoluta de votos vlidos emitidos. En su caso,
segunda vuelta.
- Incremento al 4% como umbral mnimo para que un partido poltico nacional con-
serve su registro y tenga derecho a que le sean asignados diputados por el principio
de representacin proporcional.
- Se incorporan las candidaturas independientes para todos los cargos de eleccin
popular.
- Se propone la iniciativa legislativa a los ciudadanos que representen al menos el
0.1% del padrn electoral y que satisfagan los requisitos que para el ejercicio del
voto establezca la ley. El Instituto Federal electoral validar las firmas para la iniciati-
va ciudadana. La resolucin del IFE podr ser impugnada en los trminos del artcu-
lo 99, fraccin III, de la Constitucin.
- Se otorga a la SCJN la facultad de iniciar leyes y decretos. Los proyectos debern
ser aprobados por mayora de al menos 8 ministros respecto de la LOPJF, Ley Re-
glamentaria del 105 y Ley de Amparo.
- Se le otorga al Presidente la iniciativa legislativa preferente (dos al inicio de cada
primer periodo ordinario de sesiones, es decir, 6 por legislatura, 12 por sexenio). En
caso de que el Congreso (es decir ambas cmaras) no se pronuncie en torno a la
iniciativa preferente (ya sea aprobndola en sus trminos o con modificaciones
o rechazndola), se introduce la aprobacin ficta. En caso de reformas constitu-
cionales introducidas mediante iniciativa preferente, se prev la convocatoria a re-
ferndum para su aprobacin.
- Veto parcial de leyes.
- Nueva regulacin de la aprobacin del presupuesto de egresos y de la ley de in-
gresos de la federacin:
se adiciona la facultad expresa del Presidente para vetar el proyecto de presupues-
to; en caso de no aprobacin del presupuesto (o de veto no superado), continuar
en vigor el presupuesto del ao anterior; si para el ltimo da de febrero del ao si-
guiente no ha sido aprobado el presupuesto, se prorroga la vigencia del presupues-
to del ao anterior por lo que resta del siguiente; se adiciona la facultad presidencial
de vetar, en todo o en parte, la ley de ingresos; en caso de que la ley de ingresos no
se aprobara o su veto no haya sido superado, operan las mismas reglas que para el
presupuesto de egresos.

Como lo demuestran estas propuestas, Jos Francisco Ruiz Massieu


no estaba tan equivocado cuando deca que el derecho electoral es
una de las ramas ms dinmicas del derecho pblico mexicano, pero
estoy seguro que aun as se qued corto. Estoy seguro que los prxi-
mos aos, especialmente el ao que viene, con numerosos procesos

REFLEXIONES A MANERA DE PRESENTACIN


22

electorales federales y locales, incluida la presidencial, nos van a de-


mostrar qu tan dinmico es el derecho electoral mexicano.
Tan slo en materia de derechos polticos, su proteccin ha evolu-
cionado notablemente en Mxico. Han bastado tres lustros para que
los ciudadanos vean garantizados la mayora de sus derechos polticos.
Se ha pasado de un criterio donde los derechos polticos, no tenan
especificado un recurso para su proteccin, a un estadio donde se crea
un mecanismo procesal, como son los juicios de proteccin de dere-
chos poltico-electorales, mismo que con la labor de tribunales locales
y federal, se ha ido consolidando.
Y de nueva cuenta estos hechos nos llevan a cuestionarnos y a re-
flexionar. Qu es lo que falta? Hasta dnde ha de llegar este proceso
evolutivo? Llegar hasta el punto de permitir algn da la impugnacin
de los procesos de naturaleza electiva, al interior de la Universidad o al
interior de los sindicatos? Hasta dnde el concepto de lo electoral va
a sufrir cambios en las prximas dcadas? Ser la naturaleza jurdica
de las instituciones, lo que sirva para justificar que los procesos electi-
vos al interior de ellas puedan ser revisados?
stos y otros temas son aqu revisados. Se trata de la reunin de un
grupo heterogneo de autores que nos ofrecen cuestionamientos y
reflexiones en torno a lo electoral, sin perder de vista el concepto de
democracia que subyace en aqul. Por ello nuestro agradecimiento a
todos ellos, porque nos permiten contar con insumos novedosos e
idneos para generar nuestras propias reflexiones en torno a temas de
inters compartido.
La presente obra colectiva est lejos de formar parte de los specula
principis de la baja Edad Media, pensados para modelar gobernantes
ideales; sin embargo no pierde un carcter didctico, toda vez que nos
sirve de referencia sobre los temas que siguen siendo de actualidad y
que constituyen el sustrato necesario para que los ciudadanos partici-
pen en la toma de decisiones. Los coordinadores agradecemos a todos
los colaboradores por su desinteresado apoyo para que esta obra viera
la luz.
No omito mencionar que el esfuerzo creativo de los autores y de
convocatoria por parte de los coordinadores, debe ser valorado en
concordancia con el esfuerzo que las instituciones editoras realizan
para que esta obra vea la luz. En tal sentido, no debe dejar de mencio-

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


23

narse la generosidad del Congreso del Estado Libre y Soberano de Co-


ahuila de Zaragoza, a travs del diputado Fernando de las Fuentes
Hernndez, a quien debe agradecerse el inters en que el proyecto se
concluyera idneamente.
Durango, otro territorio heredero de la representacin actual de lo
que fue la antigua Nueva Vizcaya, comparte la calidad de coeditor de la
obra. En este caso, ha sido el apoyo irrestricto del distinguido magis-
trado J. Apolonio Betancourt Ruiz, presidente del Tribunal Superior de
Justicia y del Consejo de la Judicatura de tal entidad, el que lleva a
buen trmino esta propuesta de reflexin acadmica en torno a temas
vinculados con nuestro modelo poltico-electoral.
Mencin similar es para el Mtro. Roberto Rodrguez Saldaa, director
de la Unidad Acadmica de Derecho de la Universidad Autnoma de
Guerrero, quien ha sumado al apoyo institucional su participacin en el
proyecto como autor de uno de los ensayos de la obra, con lo cual su
contribucin resulta doblemente agradecida.
De las mismas latitudes surianas es el apoyo del Mtro. Nelson Valle
Lpez, director del Instituto de Estudios Parlamentarios Eduardo Neri
del Congreso del Estado de Guerrero, a quien se le reconoce adems
de la participacin institucional el nimo personal que le ha llevado a
consolidar la institucin que dirige como una de las instancias de in-
vestigacin parlamentaria con mayor produccin editorial en el pas. El
reconocimiento en tal sentido se magnifica por el hecho de que con
una adversa situacin presupuestal ha privilegiado una abundante pro-
duccin editorial, que resulta adems nica en el pas.
Esta obra ha tenido un prlogo de lujo, dictado por la pluma del ami-
go y acadmico Xavier Daz de Urdanivia, quien generoso en sus con-
ceptos nos ofrece una rpida revisin de las disciplinas que se conjun-
tan en los ensayos que componen esta obra.
Por ltimo, nuestro agradecimiento al licenciado Enrique Huber Lazo,
director general de Editora Laguna, por el esmerado cuidado que se ha
puesto a la edicin de la obra, caracterstica que comparte el acervo
bibliohemerogrfico de esta casa editora; especialmente cuando se ve
como reflejo de una de las revistas jurdicas ms prestigiadas del pas:
Lex. Difusin y anlisis. La mencin no es gratuita, la calidad editorial es
reflejo esttico de la vocacin acadmica y de difusin que tiene nues-
tro distinguido amigo Enrique Huber Lazo.

REFLEXIONES A MANERA DE PRESENTACIN


24

Insistimos en que frente a la necesidad del debate, esperamos que


las reflexiones aqu contenidas sean el sustrato ideal para iniciar una
discusin que multiplique las inquietudes y genere ms y mejores re-
flexiones sobre las temticas aqu revisadas. Estamos seguros que lo
electoral, con su dinamismo, seguir teniendo una alta presencia en la
construccin y consolidacin de un mejor sistema de gobierno y de
participacin ciudadana, con un alto contenido democrtico.

David CIENFUEGOS SALGADO


Miembro del Sistema Nacional de Investigadores
Iguala, Gro., agosto de 2011.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


Prlogo

Escribir sobre poltica ser siempre pisar en terreno agreste; si


adems se agrega el ingrediente electoral, esa caracterstica del tema
se agudiza. En esas materias subyacen nociones como la de poder,
democracia, valores, representacin y muchas ms, siempre polmicas
y muchas veces poco comprendidas.
Por eso resulta siempre un desafo abordar esos temas, que por otra
parte, gracias al dinamismo de la poltica y de su necesario corolario
contemporneo, la democracia nunca se habr dicho la ltima pala-
bra. Aquel que crea lo contrario se arriesga a contentarse con ver cmo
pasa frente a l la historia, dando un contundente ments a su vana
pretensin de suficiencia.
En efecto, la historia es un flujo continuo de transformaciones, a ve-
ces sutilmente insensibles, en ocasiones drsticas y perceptibles, pero
siempre discurriendo en el sentido de la flecha del tiempo y los siste-
mas polticos no son ajenos a esa naturaleza dinmica, y como todo
sistema abierto, como lo es el poltico, est en buena medida condi-
cionado al tiempo en que tambin los condiciona a ellos por los
sistemas con los que interacta.
Creo por eso conveniente en este punto hacer mencin, as sea so-
mera, de las caractersticas de todo sistema poltico, como lo hace
David Easton al proponer las siguientes cuatro premisas generales para
fundar el anlisis poltico-sistmico:

a) Es til dice considerar la vida poltica como sistema de conducta.


b) Todo sistema se puede distinguir de su ambiente, pero est abierto a influencias
procedentes de l.
c) Las variaciones producidas en los procesos y estructuras internos de un sistema
poltico, pueden ser interpretados por los miembros del sistema como esfuerzos al-
ternativos constructivos o positivos para regular o enfrentar las tensiones, no impor-
ta si proceden de fuentes internas o de ambientales.
26

d) Un sistema poltico es capaz de subsistir ante una tensin, en funcin de la in-


formacin y dems influencias que retroalimentan a los actores de aqul y a quienes
en l toman las decisiones.1

En este punto, sin embargo, parece necesario discernir cundo es


que un conjunto de interacciones forma un sistema, a lo que habr que
responder que lo integra cuando las interacciones que lo componen
mantienen entre s una cohesin natural que los hace interdepen-
dientes.
Para los efectos del fenmeno poltico, por tanto, hay que tener
siempre en cuenta que es un conjunto de acciones interdependientes,
vinculadas entre s de tal manera que cualquier cambio que se produz-
ca en uno de ellos afectar en, menor o mayor medida, a los dems y
su desempeo.
En otros trminos, para definir un sistema poltico es necesario
atender al conjunto de actividades que en verdad interesan para la
comprensin de los problemas tericos que plantea un fenmeno con-
creto de esa naturaleza, desechando aquellas que sean ftiles, lo que
se consigue escogiendo las porciones de la vida poltica que sean rele-
vantes en la comunidad de la que se prediquen, muestren algn grado
de interdependencia y parezcan tener un destino comn, que estar
sealado por la funcin propia del sistema poltico de referencia.
Es imprescindible, por lo tanto, precisar cules, de entre todas las
que integran el sistema social, son las interacciones de contenido
poltico y, de entre ellas, las que son relevantes para su identificacin
y estudio.
Lo primero que importa definir es qu deber entenderse por polti-
co, puesto que el trmino mismo, en el lenguaje llano y hasta en aquel
que emplean los especialistas, suele ser equvoco y, a veces, hasta
confuso.
En el contexto doctrinario suele referrsele a cuestiones tan dismbo-
las como el Estado, el poder, el orden pblico, las polticas pblicas, la
adopcin de decisiones respecto de la cosa pblica, el monopolio del
empleo de la fuerza legtima, etc., etc.

1
EASTON, David. Esquema para el anlisis poltico. Sptima reimpresin de la primera
edicin en castellano (1969), Amorrortu editores, Buenos Aires, 1996, pp. 47 y ss.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


27

Por eso importa, en el prembulo de un libro sobre poltica, estable-


cer con claridad difana lo que por poltica habr de entenderse.
Para ese fin propongo seguir la perspectiva de Easton, quien creo
que acertadamente ha detectado que son polticas todas aquellas in-
teracciones orientadas predominantemente hacia la asignacin autori-
taria de valores para una sociedad, donde se entiende por autoritaria
la orientacin hacia un destino de conducta respecto de la cual aque-
llos a quienes se asigna se sienten obligados, accin que claramente
denota su vinculacin con la nocin de poder, que ser poltico cuando
tenga por vocacin y destino la funcin estructuradora de la sociedad,
que le da la calidad de poder organizado, como lo denomina Luhmann,
quien se aproxima al tema del poder abordndolo por su funcin socie-
taria y tomando como referencia al sistema social, que lo contiene, lo
que resulta vlido aun si la poltica y la ley se incluyen en la perspecti-
va, porque los sistemas poltico y jurdico son subsistemas del macro-
sistema social.2
Todo poder supone la existencia de opciones en quien lo tiene y en
quien es objeto de su ejercicio. Cumple su funcin transmisora (de
valores, como mviles de conducta) cuando es capaz de influir en la
seleccin de las acciones (u omisiones) asequibles.
En se sentido, el poder es mayor si es capaz de mantenerse incluso
a pesar de alternativas atractivas para la accin o inaccin, y slo pue-
de aumentarse si se aumenta tambin la libertad de quienes estn su-
jetos a l.
En un entorno democrtico, la reflexin anterior adquiere notoriedad
desde el momento inicial del ejercicio republicano para determinar la
integracin personal de los rganos institucionales, es decir, en el ejer-
cicio electoral, pero perdura durante toda la manifestacin funcional
del sistema, porque slo as podr mantenerse legtimo.
La sociedad es, en efecto, un todo sistmico, en el que el poder
cuenta con una funcin clara: mover a la voluntad de quien es objeto
del poder hacia la seleccin de una conducta predeterminada en su
sentido, escogindola de entre una gama de conductas posibles, con-
dicionadas por la propia configuracin del sistema social.

2
Cf. LUHMANN, Niklas. Poder. Universidad Iberoamericana y Anthropos, Mxico, 1995,
pp. 137 y ss.

PRLOGO
28

En la mejor tradicin democrtica siempre en formacin, siempre


inacabada el mejor desempeo de la autoridad es aquel que consi-
gue, desde su origen y en el desempeo cotidiano, conjugar el poder
poltico y el poder jurdico, que tiene su asiento ltimo en el poder por
antonomasia expresado en el seno del estado, que es la llamada sobe-
rana. Ambas nociones juegan, en el mundo civilizado, un papel pri-
mordial, porque han de ser simbiticas valga el smil si se quiere
alcanzar una eficacia que a la vez sea legtima, porque slo as se podr
mantener el rumbo mejor para el inters general.
Pero cmo identificar a ese inters general, cuya nocin puede di-
fuminarse en la vaguedad de las imprecisiones conceptuales? Es ne-
cesario, a mi juicio, como he sostenido antes y reiteradamente, consi-
derar que dicho inters general no puede tener otro sustento que la
preservacin armnica de los derechos y libertades fundamentales y,
si se quiere, hasta en su fomento para responder a los requerimien-
tos atemporales de la dignidad humana, desde que los seres humanos
son esencialmente iguales y libres.
Para eso hace falta un orden jurdico que provea una estructura sufi-
ciente para que, efectivamente, el sistema poltico encuentre las vas
necesarias para garantizar el equilibrio en el ejercicio del poder y un
adecuado funcionamiento de las instituciones democrticas, incluidas
la garanta de acceso a la jurisdiccin y la autonoma, sin cortapisas,
del Poder Judicial, todo ello con base en el reconocimiento a los dere-
chos humanos como piedra de toque de todo el sistema social.
Es claro que en todo ello subyace, ineludiblemente presente, el con-
cepto de valor, sin cuyo concurso podra pensarse siquiera en la
norma y, por lo tanto, en el sistema jurdico, lo que no deja de ofrecer
cierto grado de dificultad, porque al inscribirse los valores en el mbito
de los subsistemas normativo-culturales, su contenido se ver siempre
influido por las tradiciones, costumbres, creencias, religin y dems
elementos capaces de configurar patrones comunes de conducta o de
condicionar actitudes y reacciones sociales de semejante sentido en
una comunidad determinada.
Siempre, no obstante, se tratar de una motivacin profunda, por lo
que habr que incursionar en la neutral acepcin psicosociolgica del
concepto, es decir, entendindolo como fuerza, actividad, eficacia o
virtud de una accin para producir algunos efectos pretendidos y, por

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


29

tanto, como pauta general de conducta y motor de la accin social,


independientemente de la sustancia especfica que en cada caso con-
creto lo nutra.
Todava hay que decir, por si eso fuera poco, que esos valores pue-
den ser espurios, de poca monta, y en cambio los que se necesitan
han de ser excelsos. Tngase en cuenta que los valores no son metas,
sino motores de la conducta, impulsos para el comportamiento indivi-
dual y social de los seres humanos, y de la nobleza de aqullos depen-
der la del comportamiento de stos.
La democracia, que es ms que un proceso electoral, ms que un
mecanismo para designar a los gobernantes, consiste muy principal-
mente segn reza el artculo tercero de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos en un proceso continuo, un estilo de vida
fundado en el constante mejoramiento intelectual, espiritual y material
de todos los miembros de nuestra comunidad, mismo que descansa,
en ltima instancia, en el respeto y la promocin de los derechos y
libertades fundamentales de los seres humanos que la conforman.
Se ver que, desde esa perspectiva, se aprecia mejor la necesidad
comprensiva de la democracia ms cabal, en la que caben, tambin y
con voz propia y sonora, las minoras.
Si se parte de esa premisa, ser fcil identificar los fundamentos
axiolgicos que, a manera de trpode, sostienen el modelo poltico por
antonomasia de la modernidad, el estado, al menos en el hemisferio
occidental, particularmente en los das que corren: en lo poltico, la
democracia liberal; en lo econmico, el libre mercado y, en lo cultural-
normativo, la defensa de los derechos humanos fundamentales.
En eso consiste la civilidad, que trascendiendo la tolerancia pasiva
de quienes son diferentes o piensan distinto, los reconoce como igua-
les en esencia y compaeros de viaje.
Por eso, la oportunidad de redefinir el pacto social tcito al que
hizo referencia Hobbes es cotidiana; se construye cada da, en un trac-
to sucesivo y constante, y tiene el propsito de generar una vida social
armnica, equitativa y ordenada, apta para que todos contribuyamos a
edificar un futuro mejor y ms digno para cada uno y para el conjunto.
Independientemente de quien gobierne, el deber de todos es adoptar
actitudes y desarrollar conductas que conduzcan a alcanzar cada da
ms civilidad, para tener siempre un mejor futuro.

PRLOGO
30

De lo dicho se desprende que un sistema poltica, cualquiera que


sea, para poder reputarse legtimo, ha de ofrecer las siguientes carac-
tersticas:

a) Ser democrtico, no slo formal, sino tambin sustancialmente;


b) Estar estructurado por un sistema jurdico que recoja y refleje los valores social-
mente aceptados;
c) Reconocer, promover y proteger los derechos fundamentales;
d) Contar con un eficaz sistema de frenos y contrapesos, que no se cia a la sola
tradicional divisin de poderes, adems de un sistema expedito de rendicin de
cuentas y exigibilidad de responsabilidades.

Todo eso y ms est implcito en el volumen que est en sus


manos y que le permitir introducirse a este mundo complejo por la
que sea quizs la parte ms visible e inmediata: la que tiene que ver
con las cuestiones electorales, paso inicial, imprescindible, de la de-
mocracia, pero no el nico de sus aspectos, como ya se ha visto.
Es un tema siempre relevante, pero quizs lo sea ms en los tiem-
pos que corren, especficamente por el proceso de transformacin del
sistema poltico mexicano que se inici con el siglo.
Iniciar esa incursin de la mano de un par de expertos guas, aveza-
dos en la ocupacin de pensar, discurrir y aplicar esas capacidades al
estudio de tales temas, es un privilegio.
Antes aun de internarse en las pginas de esta obra puede intuirse
su calidad, porque el rigor, inteligente y disciplinado, de los doctores
Manuel Gonzlez Oropeza y David Cienfuegos Salgado, coordinadores
de ella, es bien conocido. Los precede el bien ganado prestigio que les
confiere el hecho de haber publicado otros trabajos que se cuentan ya
entre los ms destacados de la bibliografa propia del Derecho Consti-
tucional, la poltica y las cuestiones electorales.
Para abrir boca, este volumen se inicia con el ensayo de Mara del
Carmen Ainaga Vargas sobre un tema toral en tratndose de cualquier
reflexin sobre el poder: la legitimidad, que debe ser un atributo suyo
inexcusable, conectado por ello, en alguna medida, con el que se debe
a la pluma de Romn Jaimez Contreras, correspondiente a Elecciones
y poltica gubernamental, mismo que, adems, cuenta con el valor
agregado de introducir ese ingrediente inevitablemente dinmico,

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


31

ineludiblemente axiolgico en el fondo que es el de la poltica guber-


namental.
Entrambos, el trabajo de Eduardo Alcaraz Mondragn, que aborda
una interesante reflexin sobre los Modelos de democracia y reelec-
cin de funcionarios en Mxico, un ejercicio de poltica terica compa-
rada que permite confrontar los modelos hegemnicamente aceptados
de estructuracin parlamentaria de la representacin popular, con una
referencia especial a la debatible y debatida reeleccin, que entre no-
sotros ha cobrado gran relevancia y se ha vuelto un tpico casi inexcu-
sable en todo anlisis terico o prctico que sobre poltica tenga
lugar en Mxico.
Varios hay muy importantes que se ocupan de temas de inters
aparentemente local, pero que en el fondo tocan cuestiones que ata-
en, de manera general, a toda regin y estado del pas por la universa-
lidad de sus planteamientos. Tal es el caso de las colaboraciones de
Juan Marcos Dvila Rangel (Reflexin sobre un caso de derrotabilidad
del derecho de participacin ciudadana en la regulacin municipal de
Chilpancingo); Oskar Kalixto Snchez (Los retos de la democracia en
San Luis Potos), y Fernando Xochihua San Martn (Los universitarios
son servidores pblicos? en referencia a los delitos electorales en el
estado de Guerrero) Y que pasa con los concejales o regidores elec-
tos en listas de partidos disueltos? Aunque la referencia pudiera ser
hecha respecto de una demarcacin y hasta de un caso particular, sin
duda refleja una situacin de inters general, porque el fenmeno pue-
de ocurrir en cualquier latitud e impactar, por ejemplo, en cuestiones
de transfuguismo aparentesi se me permite la denominacin por
slo mencionar un aspecto.
Los hay adems no podra ser de otro modo en un volumen que
recoge reflexiones que se refieren a cuestiones de carcter ms ge-
neral, por su planteamiento mismo, o por la vocacin universal de su
objeto. Tal puede decirse de los ensayos suscritos por Gonzlez Oro-
peza y David Cienfuegos Salgado uno de ellos conjunto y, adems,
otro con Carlos Bez Silva: La suspensin de derechos polticos por
cuestiones penales en Mxico; tambin se aborda la cuestin de los
problemas relativos a los retos y perspectivas de la posicin de las mu-
jeres indgenas en la justicia electoral, que se inserta de lleno en el uni-
verso de los derecho fundamentales, como lo hace el ensayo acerca

PRLOGO
32

de Los sistemas electorales indgenas, debido a la pluma de Roberto


Rodrguez Saldaa.
Tambin, en ese mismo orden de nivel analtico, el ensayo sobre La
prueba ilcita en materia electoral. Reglas de exclusin diseadas des-
de la Constitucin, de Constancio Carrasco Daza, y el de Ral Monto-
ya Zamora, que se intitula Las acciones por omisin legislativa como
medio de control constitucional en materia electoral.
Se encontrarn tambin temas de avanzada: Neociudadana y dere-
chos polticos emergentes, el artculo de Guillermo Nito Arreola sin
duda lo es, y otros cuyo dejo histrico no les resta actualidad, como el
que se debe a la pluma de Jaime del Ro Salcedo y se refiere a la tutela
jurisdiccional del principio de separacin entre las iglesias y el estado,
especialmente en los procesos electorales.
No faltan las reflexiones sobre esos instrumentos de medicin que la
ciencia poltica emprica ha puesto en funcionamiento prolijamente,
tratado en la obra por Hctor Rivera, ni las referencias al derecho com-
parado, como lo atestigua el trabajo de Carlos Manuel Rosales.
Como se puede constatar, la obra cuya lectura est usted por iniciar
ofrece un basto sector de reflexin para quienes cuentan, entre sus
lneas de inters acadmico, profesional o cvico, los aspectos polticos
y electorales de nuestro pas y del mundo.
Ojal que esta obra cumpla con su vocacin natural la de todo es-
crito que pertenezca a su gnero de despertar inquietudes y estimu-
lar la produccin de otros trabajos y publicaciones que aporten al co-
nocimiento de lo poltico nuevos saberes y haberes, especialmente en
los das que corren, tan plenos de retos y desafos para los paradigmas
tradicionales en materia de poltica, sociedad y derecho.

Xavier DEZ DE URDANIVIA


Profesor-investigador de la Facultad de Jurispru-
dencia de la Universidad Autnoma de Coahuila

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


MARA DEL CARMEN AINAGA VARGAS

Algunas reflexiones sobre el problema de la legitimidad

1. LA DELIMITACIN DEL CONCEPTO DE LEGITIMIDAD


El problema de la legitimidad es entre otros, el problema de la justi-
ficacin del poder. Norberto Bobbio1 se expresa al respecto, en el sen-
tido de que si se admite que el poder poltico es el poder que dispone
del uso exclusivo de la fuerza en determinado grupo social, sera sufi-
ciente la fuerza para que lo acepten aquellos sobre los que sta se
ejercita, para inducir a sus destinatarios a obedecerla? Esta interrogan-
te puede tener dos respuestas, segn se entienda la relacin entre
poder y fuerza como efectividad, o si se plantea como una cuestin de
legitimidad, por la naturaleza de la investigacin debemos entenderla
en este ltimo sentido; el poder necesariamente requiere de justifica-
cin, y el reto consiste en encontrar una buena justificacin para su
existencia.
Se han mencionado distintos principios o bases de legitimidad. Bob-
bio alude a seis que derivan de la voluntad, de la naturaleza y de la his-
toria.2 Dos para cada grupo unificador.
Los dos principios de legitimidad que se remiten a la voluntad se ex-
presan as: los gobernantes reciben el poder de la voluntad de Dios, o
de la voluntad del pueblo.
Las doctrinas naturalistas, en su primer versin, sealan que el dere-
cho de mandar los unos y el de obedecer de los otros proceden de un
hecho inevitable, el de la naturaleza misma; en su segunda vertiente,
las doctrinas naturalistas, insisten en fundamentar el poder en un or-
den racional, esto es, en la capacidad del soberano de identificar y
aplicar las leyes naturales que son las de la razn.

1
BOBBIO, Norberto, Estado, Gobierno, sociedad, (Contribuciones a una Teora general
de la Poltica), Plaza Jans Editores. S.A., Barcelona, 1987, p. 95.
2
BOBBIO, Norberto, op. cit., pp. 98 y ss.
34

Remitirse a la historia para encontrar la legitimizacin del poder en


su autoridad, presenta dos divisiones, segn nos remitamos a la histo-
ria del pasado o del futuro. La remisin a la historia pasada es la base
de las teoras tradicionalistas, como la de la prescripcin histrica que
justifica el poder de los reyes.3 La remisin a la historia futura en cam-
bio, constituye uno de los criterios para la legitimacin del poder que
va a constituirse. Se trata del nuevo ordenamiento que el revolucionario
pretende imponer destruyendo el viejo esquema, puede justificarse si
se presenta como una etapa del devenir histrico, una etapa necesaria,
inevitable y ms avanzada que la anterior.4
Estas seis bases de la legitimidad conforman un universo de las dis-
tintas maneras que existen para justificar el poder, por lo que en estas
notas slo pretendo hacer hincapi, como ya lo expuse, en algunos
criterios de autores que me han parecido de inters, para tomarlos en
cuenta con relacin a la problemtica de la legitimidad y legitimacin, y
que pueden servirnos para entender, la problemtica de la realidad de
nuestro sistema.

2. LA LEGITIMACIN EN EL CAPITALISMO TARDO: JRGEN HABERMAS


Habermas considera que en capitalismo tardo, las normas polticas
son reemplazadas por las exigencias del saber tcnico. La democracia
ha perdido su sustancia clsica: en lugar de la voluntad poltica surge la
exigencia objetiva de un sistema autnomo dominado por la tecnolo-
ga, la economa y la administracin. La poltica abandona el mbito de
la esfera de la interaccin y la racionalidad comunicativa para deslizarse
hacia la accin instrumental, a la estrategia pura de inters.
Sin embargo la poltica tiene que seguir asegurando la legitimidad
del marco institucional, puesto que el marco poltico siempre est refe-
rido a cuestiones relacionadas con los fines prcticos, con la interpre-
tacin de las necesidades de la colectividad, con las relaciones de in-
teraccin y de bienestar, y en estos problemas se ubican necesaria-
mente dentro del espacio regido por las normas morales y, consiguien-
temente, pertenecen a la esfera prctica entregada a la discusin libre

3
BURKE, Edmund, Reflexiones sobre la Revolucin Francesa, Trad. y prlogo de E. TIER-
NO GALVN, Madrid, 1954.
4
PELLICANT, Luciano, Revolucin y legitimidad, en revista Sistema, Madrid, nm. 74,
1986, pp. 5 y ss.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


35

de los ciudadanos, a la interaccin, es decir, al ejercicio participativo y


responsable de la democracia. He aqu, pues: las contradicciones de la
legitimidad en el capitalismo tardo.5
La teora de la legitimidad de Habermas apunta a contenidos ticos.
Por eso la legitimidad para l entraa ... la pretensin que acompaa a
un orden poltico que es reconocido como correcto y justo..., puesto
que un orden legtimo merece el reconocimiento.6 Habermas sostie-
ne que slo los rdenes polticos pueden tener y perder legitimidad, y
slo ellos requieren legitimacin. A Habermas lo que le preocupa y
critica de las sociedades desarrolladas reside en cmo se puede disfru-
tar de forma injusta y, sin embargo, legitima la riqueza socialmente
producida. Es decir, las posibilidades de auto transformacin del capi-
talismo maduro.7 Sobre esto, opina que las necesidades de legitima-
cin insatisfechas puedan, no obstante, ser compensadas basndose
en coaccin o por medio de una mayor despolitizacin de las masas, lo
cual es caracterstico del capitalismo avanzado.
Expresa que la sustancia clsica de la idea de democracia ha cedido
ante un sistema que no es ms que el mtodo de seleccin de lderes
y en el que el discurso pblico ha sido sustituido por compromisos
entre las elites que detentan el poder.8 Las crisis de legitimidad, para
resolverse definitivamente precisan de la accin comunicativa, es de-
cir, de aquella forma de interaccin social en la cual los diversos planos
operativos estn coordinados a travs de un uso del lenguaje orientado
hacia la consecucin de un entendimiento racional. Racionalidad co-
municativa que no obedece a procedimientos tcnicos o estratgicos,
sino que se juzga desde la perspectiva moral prctica de acuerdo con
la posibilidad de justificacin de la norma de accin.
Podemos decir que la gran aportacin de Habermas a la Teora de
la legitimidad y de la democracia, radica en que propone una forma
de argumentacin racional a travs de discursos polticos, libres y
abiertos; discusiones que demandan la justificacin de las premisas
que la sustentan a partir de intereses generalizables desde los cuales
5
Cfr. HABERMAS, Jrgen, Problemas de la legitimacin en el capitalismo tardo, Trad.
Jos Luis ETCHERRY AMORROTU, editores, Buenos Aires, 1973.
6
HABERMAS, Jrgen, La reconstruccin del materialismo histrico, Ed. Taurus, Madrid,
1981, p. 243.
7
HABERMAS, Jrgen, op. cit., p. 54.
8
dem.

MARA DEL CARMEN AINAGA VARGAS


36

podemos dar cuenta a los problemas que aquejan al mundo contem-


porneo.

3. LEGITIMIDAD Y LEGITIMACIN DE CLAUS OFFE


Offe distingue entre la lealtad de masa, legitimidad y legitimacin.
Para l, la lealtad de masa consiste en la renuncia total a las exigencias
de legitimidad, esta lealtad implica la obediencia aptica al sistema
poltico. La legitimacin en cambio, se refiere ya no a la obediencia
aptica del sistema, sino a una obediencia basndose en razones de
validez generalmente reconocidas. Estas razones que propician la legi-
timacin contribuyen a la legitimidad.9
Offe sostiene que el Estado de bienestar, tiene un dficit de legiti-
macin, en tanto que los criterios de legitimidad de dicho Estado: De-
mocracia formal (participacin en las decisiones) y democracia material
(participacin en el bienestar social), no existen o no se colman de ma-
nera satisfactoria.
La democracia formal y sus mecanismos, son incapaces de expre-
sar, representar y proteger los intereses de todos. Existe un derecho
igual no hay discriminacin jurdica formal pero, como consecuen-
cia del funcionamiento efectivo del sistema econmico, y de las insti-
tuciones representativas existe de hecho una desigualdad material.10
La crtica de Offe se centra en el funcionamiento actual de los parti-
dos, que para l no constituyen verdaderos canales de participacin,
opina que el sistema de partidos presenta rasgos monopolistas, y que
las exigencias de la tctica electoral no dejan a los partidos de oposi-
cin, otra alternativa que la de luchar por los mismos objetivos que el
gobierno.
Esto, conduce a que no se tomen acuerdos sobre el fondo entre los
partidos, y que se ideologice una identidad propia respecto a diferen-
ciaciones muy superficiales. De aqu se desprende el porqu los parti-
dos de oposicin no cuestionan la legitimidad del sistema formal de-
mocrtico. Adems, los partidos se estructuran en su interior de mane-
ra burocrtica, y adoptan tcticas oportunistas para asegurarse un

9
OFFE, Claus, Partidos Polticos y nuevos movimientos sociales, Ed. Sistema. Madrid,
1998, pp. 7 a 24.
10
OFFE, Claus, op. cit., pp. 24, 25.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


37

mercado de votos amplsimo con lo que se obliga a asumir conductas


conservadoras y conformistas.11
La lucha por los votos provoca la atomizacin del elector, un instru-
mento ideal para el mantenimiento de la lealtad de masa. Para Offe el
nico factor que podr acelerar los conflictos y cuestionar a la demo-
cracia formal es el de los nuevos movimientos sociales, ecolgicos,
feministas, etc.
Sin embargo stos no han logrado resolver sus inconsistencias in-
ternas. Offe manifiesta al respecto:

El que las fuerzas que representan el nuevo paradigma superen o no su actual situa-
cin de poder marginal, aunque visible en gran extremo, y el viejo paradigma do-
minante de la poltica, va depender de hecho, ante todo, de si pueden resolver las
fisuras e inconsistencias internas que se dan entre la nueva clase media, la vieja
clase media y los elementos perifricos en el interior de los nuevos movimientos
sociales.12

Sobre la democracia material, Offe opina que el Estado asistencial


cubre slo la reproduccin simple de la fuerza de trabajo, y por lo tanto
la reproduccin ampliada del capital no se ve satisfecha de conformi-
dad a las necesidades y exigencias del capital. El conflicto entre repro-
duccin ampliada del capital y reproduccin simple de la fuerza de tra-
bajo se recrudece cada vez ms, puesto que los aumentos salariales
cuando son conquistados se recuperan por la inflacin o son anulados
por la reduccin planificada de los puestos de trabajo y consiguiente
aumento del desempleo.
Por lo tanto, lo que se requiere no es aumentar los salarios sino lu-
char por las condiciones de vida.
El escenario de la democracia representativa, segn Offe, no da hoy
por hoy, buenas razones de validez universal que hagan concluir en la
legitimidad de los sistemas polticos que sustenta. A la democracia
representativa le faltan las propuestas del nuevo paradigma poltico
para realizarse, si es que lo logra realizar. En todo caso, es ms viable
buscar formas de organizacin poltica e institucional que vayan ms

11
Ibidem., pp. 85 y ss, 94 y ss.
12
OFFE, Claus, op. cit., p. 228.

MARA DEL CARMEN AINAGA VARGAS


38

all de las posiciones tradicionales y que colmen las exigencias de la


democracia formal y material.
El cmo hacerlo, es para Offe, una tarea pendiente, en continua revi-
sin, y an frgil para pretender dar respuestas definitivas. Lo observa-
ble es la crisis del estado de bienestar, y la incapacidad de las cons-
trucciones terico-prcticas conservadoras para dar soluciones perma-
nentes, al menos, que en el caso de las ltimas, hablemos de repre-
sin de los nuevos movimientos sociales, o de su cooptacin y privati-
zacin,13 con lo que slo se conseguira postergar la crisis y aumentar
las contradicciones de los sistemas socio-polticos.

4. MAX WEBER: LEGALIDAD COMO LEGITIMIDAD


Hemos dejado en ltimo trmino la tesis Weberiana sobre el tema
de legitimidad, porque creemos que es la que ms se adecua a la ideo-
loga de nuestro sistema poltico; adems al decir de varios autores,
Elas Daz,14 entre otros, siempre que se habla de legitimidad debemos
referirnos a Max Weber.
El concepto de legitimidad que maneja Weber aparece siempre vin-
culado al concepto de orden, y al de dominacin, aclarando que se
trata de dominacin legtima y orden legtimo.
Weber distingue entre poder y dominacin. As, dice que poder im-
plica imponer la propia voluntad dentro de una relacin social contra
toda resistencia, y sin importar el fundamento que tenga que imponer
dicha voluntad. La dominacin en cambio consiste en la probabilidad
de encontrar obediencia a un mandato de determinado contenido. El
concepto weberiano de legitimidad est ms cerca del de poder.15
El concepto de orden y de dominacin, obviamente tienen que ver
con el derecho y con el Estado. Derecho para Weber es un rgano ga-
rantizado eternamente por la probabilidad de coaccin, ejercido por un
cuadro de individuos con la misin de obligar a la observancia de ese
orden, o de castigar su trasgresin. El Estado es un instituto poltico

13
OFFE, Claus, op. cit., p. 239.
14
DAZ, Elas, Legitimidad democracia y legitimidad ius-naturalista, Anuario de Derechos
Humanos, No.1, Universidad Complutense, Madrid, 1982, p. 51.
15
WEBER, Max, Economa y sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1979, pp.
170 y ss.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


39

que cuenta con el monopolio legtimo de la coaccin fsica para el


mantenimiento del orden vigente.16
Si el Estado y el derecho tienen que ver con la dominacin y el orden
legtimos, en dnde radica entonces esa legitimidad? Weber expresa
que reside en un mnimo de obediencia, o sea, del inters que los des-
tinatarios de las normas muestran en obedecerlas.17
La clasificacin de los distintos tipos de dominacin intenta dar las
respuestas a las razones de obediencia que tienen los gobernados para
obedecer. Weber clasifica en tres tipos puros de dominacin legtima:

De carcter racional, de carcter tradicional y de carcter carismtico.18

La importancia de la creencia en la legitimidad en estos tres tipos


puros es decisiva. El fundamento final de la legitimidad reside al fin de
cuentas en esa creencia. La obediencia ciertamente es importante,
pero sin la creencia en lo mandado de poco servira. Weber parece
que no repar mucho en esto. Para l la adhesin a lo mandado poda
fingirse por individuos y grupos, por razones de oportunidad, por inte-
reses materiales o aceptarse como algo irremediable en virtud de las
debilidades individuales.19
De sus tres tipos puros, fij su atencin con mayor agudeza y dete-
nimiento en la legitimidad racional. Por ser el tipo de legitimidad ms
perfecto, pues no obedece a las personas sino a las leyes. stas pare-
cen como objetivas y establecidas de acuerdo con los procedimientos
que el sistema jurdico establece.
La obediencia se dirige a las personas que determinan la ley, en los
trminos y condiciones que la propia ley precisa. Por eso, la domina-
cin racional se legitima por la legalidad. La legalidad engendra la legi-
timidad en virtud de su racionalidad eficientsima. Poco importan los
valores o el grado de justicia que un orden jurdico propicia para califi-
car la legitimidad del poder, de la autoridad o de la norma.

16
WEBER, Max, op. cit., pp. 1056 y ss.
17
Ibidem., pp. 30.
18
Ibidem., pp. 172 y ss, 704 y ss.
19
dem.

MARA DEL CARMEN AINAGA VARGAS


40

Esta posicin ha originado crticas,20 ya que Weber no realiz valora-


ciones sobre orden legtimo, no existe en su discurso intercambio co-
municativo entre los fundamentos y los motivos, un orden poltico es
digno de reconocimiento atendiendo a las razones o argumentos para
ser reconocido como correcto y justo.

5. COMENTARIO FINAL
El propsito de haber intentado realizar un somero anlisis, sobre los
criterios de los autores (Habermas, Offe y Weber), sobre los conceptos
de legitimidad, legitimacin y legalidad, ha sido con la idea de tener
un panorama ms claro sobre estos trminos y poder determinar de
qu manera son aplicados en los sistemas polticos sociales de los
Estados.
En los conceptos analizados (legitimidad, legitimacin y legalidad) se
encuentra diferenciacin, pero a la vez para que tenga funcionalidad
esa diferenciacin debe verse sin rupturas ni escisiones particularistas.
Por legalidad entendemos la norma e instituciones que forman parte
del ordenamiento jurdico, pero tambin con lo relativo a la legalizacin
de los valores, es decir la legitimidad legalizada.
La legitimacin se refiere al derecho eficaz, al derecho vivido, la legi-
timidad entendida como valores socialmente operantes; como cues-
tiones de estricta justificacin tica, es decir, las que tienen que ver
con el valor justicia.21 Lo ideal sera que en un sistema democrtico,
estos tres conceptos, as formulados se encontraran presentes en los
diferentes sectores del orden jurdico.
Por lo que se refiere a nuestro pas se ha dicho, que el proyecto de
los regmenes posteriores a la revolucin estuvo ms interesado en la
estabilidad de la legitimidad. A partir de la crisis del sistema; entre
1968 y 1988, la clase poltica ha vuelto sus ojos a los problemas gene-
rados por el dficit democrtico, confundiendo y no delimitando los
conceptos.

20
DAZ, Elas, De la maldad estatal y la soberana popular, Ed. Debate, Madrid, 1984, pp.
21 y ss.
21
DAZ, Elas, tica contra la poltica, Distribuidora Fontamara, S.A., Mxico 1993, pp. 14
y 15.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


41

En Mxico, se cuid ms el respaldo al rgimen de ciertos sectores,


sin inquirir si ese respaldo se obtiene y consolida a travs de mtodos
justos y morales. De ah la afirmacin: de que el rgimen perdi legiti-
midad porque el proyecto de la revolucin se agot, valdr la pena
examinarlo, pues ante todo, es necesario saber cul era el proyecto
revolucionario. Si ste era, y es la opinin de la mayora, rescatar a las
clases populares a los marginados de la pobreza y darles mayores nive-
les de vida.
Podemos decir que no est agotado, pues no se ha cumplido ca-
balmente. Lo que se requiere es culminarlo, pero no como hasta ahora:
sin democracia. Es necesario cumplir con la exigencia de la justicia
social a travs y por medio de la democracia.
Mxico est obligado a forjar un Estado eficiente, con capacidad dis-
tributiva a travs de medidas que van desde la intervencin econmica
controlada y democrtica, a la poltica fiscal y presupuestaria justa.
En pases como el nuestro, con grandes carencias, desigualdades y
polarizacin de la sociedad civil, que no realice una poltica distributiva,
no puede estimarse como Estado justo y democrtico. El proyecto de
Estado que la legitimidad demanda, precisa, por un lado, profundizar
en los mecanismos democrticos y a travs de ellos, incidir en la dis-
tribucin de la riqueza. Se trata del ideal de la justicia, de la sntesis
entre democracia formal y material, de la libertad con igualdad.

6. FUENTES DE CONSULTA
BOBBIO, Norberto, Estado, Gobierno, sociedad, (Contribuciones a una
Teora general de la Poltica), Plaza Jans Editores. S.A., Barcelona,
1987.
BURKE, Edmund, Reflexiones sobre la Revolucin Francesa, Trad. y
prlogo de E. TIERNO GALVN, Madrid, 1954.
DAZ, Elas, Legitimidad democracia y legitimidad ius-naturalista,
Anuario de Derechos Humanos, nm. 1, Universidad Complutense,
Madrid, 1982.
DAZ, Elas, De la maldad estatal y la soberana popular, Ed. Debate,
Madrid, 1984.
DAZ, Elas, tica contra la poltica, Distribuidora Fontamara, S.A.,
Mxico 1993.

MARA DEL CARMEN AINAGA VARGAS


42

HABERMAS, Jrgen, Problemas de la legitimacin en el capitalismo


tardo, Trad. Jos Luis ETCHERRY AMORROTU editores, Buenos Aires,
1973.
HABERMAS, Jrgen, La reconstruccin del materialismo histrico, Ed.
Taurus, Madrid, 1981.
OFFE, Claus, Partidos Polticos y nuevos movimientos sociales, Ed.
Sistema. Madrid, 1998.
PELLICANT, Luciano, Revolucin y legitimidad, en revista Sistema,
Madrid, nmero 74, 1986.
WEBER, Max, Economa y sociedad, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1979.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


EDUARDO ALCARAZ MONDRAGN

Modelos de democracia y reeleccin


de funcionarios en Mxico

INTRODUCCIN
La mitad del periodo del Presidente Felipe Caldern Hinojosa ha
transcurrido en medio de las ms diversas crticas de amplios sectores
de la sociedad, desde las declaraciones de un premio nobel de eco-
noma al trato que se le dio a la crisis econmica, hasta aquellas que se
originan da con da en las plticas cotidianas de todos los que habita-
mos este pas.
Frente a este panorama, el Titular del Poder Ejecutivo federal anun-
ci que propondr al Congreso de la Unin una serie de reformas es-
tructurales que abarcan los temas poltico, energtico, de telecomuni-
caciones, regulatorio y laboral. Por lo que respecta a la reforma poltica
destaca un tema que causa un amplio debate, esto es, la reeleccin de
legisladores y presidentes municipales.
En este aspecto, es preciso sealar que en la actualidad, muchas
son las voces que intentan determinar si los problemas polticos son
resultado de malas prcticas o costumbres democrticas. Se ha llega-
do incluso a pensar, que la democracia es una forma de gobierno que
ha quedado rebasada ante la realidad y los grandes avances, ya sea en
los aspectos econmicos, culturales y, en gran medida, los originados
como resultado del adelanto tecnolgico vivido durante el siglo pasado
y principios de ste.1

1
A propsito del descontento social de nuestra democracia, Luis Salazar ha sealado
que despus del 2 de julio y de un prolongado, confuso y artificioso conflicto post-
electoral, existe sin lugar a dudas malestar en y con nuestra democracia. Pero este
malestar tambin se ha presentado en otros pases, con democracias mucho ms
consolidadas. Por eso, vale la pena encuadrar las dificultades que sufre nuestra inci-
piente democracia con los problemas que enfrentan en diversos lugares del mundo las
sociedades democrticas. SALAZAR, 2007, p. 37.
44

En efecto, muchas de las actuaciones de los polticos, de las perso-


nas que toman las decisiones a nombre de la mayora, deben ser to-
madas de conformidad con un marco jurdico previamente constituido,
que muchas veces es reflejo de la forma de gobierno y de Estado exis-
tentes. Aunado a ello, en un rgimen de libertades, las actuaciones de
los polticos o grupos detentadores de poder, deben transparentar
sus acciones, permitiendo que la sociedad las califique.
En este aspecto, la rendicin de cuentas ha puesto sobre la mesa,
las fallas en la actuacin poltica: corrupcin, mal toma de decisiones,
prevalencia de intereses particulares sobre los generales, entre mu-
chos ms, creando una verdadera apata entre la ciudadana y la clase
gobernante.
Es as, que debe plantearse la pregunta de si realmente la forma
democrtica de gobierno es la causa de los problemas que aquejan a
los estados que se rigen bajo dicha forma de gobierno, o bien, sea
causa de una mala interpretacin o total desconocimiento de los mo-
delos de democracia.
Un modelo de democracia, puede ser definido como aquella con-
cepcin terica diseada para revelar y explicar los elementos clave de
una forma democrtica y la estructura o relaciones que le subyacen.
Un aspecto de la vida o un conjunto de decisiones slo pueden ser
adecuadamente entendidos en trminos de sus relaciones con otros
fenmenos sociales. Los modelos son, por consiguiente redes com-
plejas de conceptos y generalizaciones acerca de aspectos polticos,
econmicos y sociales.2
Como se puede observar, para la toma de decisiones en un rgimen
democrtico, conocer los modelos que se aplican es de especial rele-
vancia. De esta manera, en el presente ensayo se abordarn los mode-
los que opino guardan mayor relacin con nuestra realidad democrti-
ca: la democracia legal y el modelo sustancial, en especfico, el de
la democracia constitucional, representado por Ferrajoli.
Finalmente, se analizar un tema que es motivo de amplio debate,
ms en un pas con nuestra historia: la reeleccin como mecanismo
de responsabilidad poltica de los diputados (locales y federales),
senadores, presidentes municipales y dems miembros de ayunta-

2
(HELD, 1992, p. 21.)

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


45

mientos, a fin de determinar si dicha figura cumplir o no con los obje-


tivos planteados. Para ello, se analizarn los postulados de los modelos
elitista tecnocrtico de Schumpeter y el de la eleccin racional de
Downs.

I. EL MODELO DE LA DEMOCRACIA LEGAL Y EL MODELO SUSTANCIAL

1.1. Democracia Legal


A decir de Daniel Vzquez, el modelo de la democracia legal surgi a
raz de las fuertes tendencias a la consolidacin de un Estado de bien-
estar, toda vez que este ltimo se vea como una fuerte amenaza a la
libertad.3 Como consecuencia, el modelo en anlisis tiene como premi-
sa la proteccin de la libertad y la propiedad del ciudadano ante el go-
bierno, ubicndose en la tendencia procedimental elitista.
En este modelo, son premisas fundamentales la ampliacin del mer-
cado y el Estado mnimo, con la finalidad de que tanto la vida pblica
como la actividad econmica sean una cuestin de mera libertad e
iniciativa individual, sin ms coordinacin que el de los entes rectores
de la economa. Las fuerzas econmicas alcanzarn un equilibrio sin
que el poder estatal tenga injerencia alguna. En este aspecto, el go-
bierno debe garantizar, legalmente, que las premisas mencionadas
sean garantizadas.
Como se puede observar, el tipo de democracia legal apuesta todo a
un capitalismo a ultranza, en el que los medios de produccin se rijan
por s solos, aunado a que el Estado no puede intervenir en momento
alguno ms que para garantizar la libertad econmica.
De esta manera, opino que este modelo atiende slo a un lado de la
moneda, al advertir que el mercado, por s mismo garantizar el ejerci-
cio de la libertad, adems del derecho de propiedad; sin embargo, deja
por un lado las fuerzas que se contienen en la propia mecnica de
los diversos factores reales de poder que existen y coexisten dentro
de una democracia. Ms an, con la globalizacin existente hoy en
da, en el que grupos de particulares han alcanzado un poder que in-
cluso ha llegado a afectar los derechos individuales, entre ellos el de

3
VZQUEZ, 2008, p. 27.

CONSTANCIO CARRASCO DAZA


46

propiedad, como es el caso de las empresas trasnacionales o grandes


corporativos.

1.2. Modelo constitucional de la democracia


Siguiendo a Daniel Vzquez, para los seguidores del modelo sustan-
cial de la democracia (tendencia sustancial representativa), se pasa de
una democracia limitada a un proceso democrtico ms amplio y con
un mayor nivel de igualdad, no slo poltico sino tambin econmico y
social. ste es el fundamento de un importante grupo de liberales pol-
ticos con tendencias igualitarias o liberal-socialistas.4 Los principales
precursores del modelo en cita son Norberto Bobbio, Michelangelo
Bovero y Luigi Ferrajoli.
En el campo de los derechos humanos, un lugar importante lo ocupa
la teora de Luigi Ferrajoli, mediante el modelo constitucional de la
democracia. En dicho modelo, el autor en comento pone de manifies-
to que la democracia no puede ser entendida como un mero procedi-
miento, sino por el contrario, las decisiones que en un rgimen de-
mocrtico se tomen deben estar apegadas a un orden jurdico funda-
mental, en especial, de los derechos humanos. Caso contrario, impli-
cara una deslegitimacin de la decisin.5
De esta manera, como se puede apreciar, la finalidad primordial del
modelo constitucional de la democracia consiste en el respeto de los
derechos humanos en las decisiones adoptadas, en especial, cuando
stas provienen directamente del poder gubernamental.
Como se puede observar, el modelo legal de la democracia, en con-
traposicin del sustancial (en especial el constitucional de la democra-
cia), ha quedado rebasado por muchas deficiencias en su aplicacin. Si
bien, no entra en discusin el respeto que debe existir a los derechos
libertad y propiedad como se hace en el modelo legal, lo cierto es
que en todo caso el Estado debe garantizarlos, por lo que al permitir
que los ejes rectores de la democracia sean el libre mercado y un Es-
tado mnimo llevan a una desigualdad y, con ello, a una afectacin in-
cluso al derecho de propiedad.

4
VZQUEZ, 2008, p. 37.
5
FERRAJOLI, 2001, p. 13.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


47

Ahora bien, en la actualidad, no puede entenderse un rgimen de-


mocrtico en el que se violen derechos humanos, ms an, que dicha
violacin sea permitida por el sistema jurdico, ya sea por omisiones en
la regulacin o de manera expresa se permitan por alguna disposicin
constitucional, legal o reglamentaria, recurdese el caso del franquis-
mo, el nacional socialismo, entre muchos tantos ejemplos, en que las
violaciones a prerrogativas fundamentales se hacan al amparo de una
norma constitucional que podramos calificar, en la mayora de los ca-
sos, como ilegtima.

II. EL MODELO ELITISTA TECNOCRTICO DE SCHUMPETER Y EL DE LA


ELECCIN RACIONAL DE DOWNS
Dentro de los modelos de democracia, se encuentran los que perte-
necen a la corriente de la democracia procedimental. Los principales
exponentes de esta corriente son Joseph Schumpeter y Antonhy
Downs.
Para Schumpeter, quien sigue la perspectiva procedimental-
representativa, el ciudadano no es capaz de tomar por s solo decisio-
nes polticas, a lo mximo, debe decidir quin es la persona que las
deber tomar, por lo que la democracia se ve limitada tan slo a un
mecanismo de eleccin de un gobernante. De esta suerte, el papel
del pueblo es crear un gobierno o algn otro organismo intermediario,
el cual creara a su vez, un ejecutivo nacional o gobierno () mtodo
democrtico es aquel sistema institucional, para llegar a las decisiones
polticas, en el que los individuos adquieren el poder de decidir por
medio de una lucha de competencia por el voto del pueblo.6
El problema del modelo de democracia que propone Schumpeter ra-
dica en la irracionalidad completa que priva en el ciudadano comn y
corriente. Como bien apunta Daniel Vzquez, si el ciudadano es lo
suficientemente irracional para no lograr discernir la voluntad general o
el bien comn, por qu sera lo suficientemente racional para selec-
cionar al mejor gobernante?.7
Ahora bien, para Antonhy Downs, principal exponente del modelo de
la eleccin racional, la democracia sigue siendo un mtodo para selec-

6
SCHUMPETER, 1983, p. 333.
7
VZQUEZ, 2008, p. 26.

CONSTANCIO CARRASCO DAZA


48

cionar gobernantes; sin embargo, el ciudadano al ejercer su derecho


de voto, siempre es racional, incluyendo a las cuestiones polticas, por
lo que ste dar su apoyo al partido que ms convenga a sus intereses.
Con relacin a lo anterior, Downs apunta que todos los agentes
del modelo tanto individuos, como partidos o coaliciones priva-
dasactan siempre racionalmente; esto es, intentan conseguir sus
fines con un uso mnimo de recursos escasos, y emprenden nicamen-
te aquellas acciones cuyo rendimiento marginal supera a su coste
marginal.8
Vital importancia radica en el hecho de la informacin; sta constitu-
ye un elemento primordial para las decisiones polticas, en especial,
para las elecciones, por lo que quienes detentan una mejor informacin
tienen ventajas sobre los dems. De esta forma, surge el problema de
si las elecciones constituyen realmente un mecanismo eficiente para
controlar al poder gubernamental e, incluso, que las autoridades y de-
tentadores del poder respondan polticamente de sus actuaciones.
En este aspecto, en un rgimen democrtico, la transparencia juega
un papel de primer orden. A decir de Jacqueline Peschard, la transpa-
rencia es uno de los requisitos de un gobierno que no solamente aspi-
re a ser democrtico en cuanto a su origen, es decir, porque surgi de
un proceso electoral libre, justo y competido, sino en cuanto a su ope-
racin, o sea, por la manera en que desarrolla las distintas actividades
que tiene encargadas, la transparencia es una de las variables de la
ecuacin de la gobernabilidad democrtica.9
Como bien apunta Daniel Vazquez, siguiendo a Adam Przeworski y
Susan Stokes, una de las caractersticas fundamentales de la democra-
cia son las elecciones peridicas, las cuales permiten el control de las
decisiones gubernamentales segn la voluntad del pueblo. En este
aspecto, dos de los medios existentes para que las elecciones sean
mecanismos de representacin-responsabilidad, estn en el control
(rendicin de cuentas del partido que intenta reelegirse al momento de
la eleccin), y el mandato (cumplimiento de las polticas ofrecidas en la
eleccin).10

8
DOWNS, 1991, p. 269.
9
PESCHARD, 2007, p. 13.
10
VZQUEZ, 2008, pp. 31-32.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


49

En el primer caso, se tiene un punto de vista retrospectivo, ya que el


votante decidir de conformidad con las actuaciones que tuvieron los
gobernantes durante su gestin, en el segundo, se tiene a un votante
prospectivo que tomar sus decisiones con base en las expectativas
creadas durante las campaas.
De lo anterior, se puede concluir que para que exista un verdadero
control del desempeo gubernamental, es necesaria la existencia de
diversos partidos polticos que establezcan opciones distintas para
elegir; ciudadanos (entindase votantes) que tengan un ejercicio pleno
de su derecho de acceso a la informacin, y elecciones libres. Si se
cumplen estos requisitos, se podra hablar de la existencia de una ver-
dadera responsabilidad poltica ejercida por los ciudadanos a partir de
su ejercicio del derecho al voto, traducido ste, en elecciones libres y
competidas.
Ahora bien, la reeleccin de diversos servidores pblicos, tales como
los diputados locales y federales, senadores, presidentes municipales
y dems miembros del ayuntamiento funcionar o no como mecanis-
mo de responsabilidad poltica, depender de la aplicacin que de los
modelos analizados se haga.
En efecto, el modelo propuesto por Schumpeter no solucionara por
s solo el problema de la responsabilidad poltica, puesto que al ser el
electorado un ente que no es capaz de tomar decisiones de fondo que
repercutan en la vida poltica del lugar en que residan, no podr ni
tendr la capacidad de decidir si una autoridad actu o no conforme lo
debera haber hecho.
No obstante lo anterior, no se debe dejar de lado que entre las carac-
tersticas de la democracia, como se vive actualmente, se encuentra la
de la eleccin de gobernantes (democracia representativa), en la que la
funcin principal de los ciudadanos es la de elegir quines los repre-
sentarn y, por tanto, tomarn decisiones que afecten o impacten la
vida pblica del pas de que se trate.
Es aqu, donde opino que la teora de la eleccin racional juega un
papel fundamental. No se puede hablar de un ciudadano incapaz que
no pueda ni tenga capacidad de decidir sobre lo que le conviene o no,
sobre sus fines y convicciones. En este aspecto, Jacqueline Peschard
seala con razn que los procesos de transicin a la democracia
abrieron la puerta para que la agenda democrtica se extendiera ms

CONSTANCIO CARRASCO DAZA


50

all del mbito electoral, abordando los temas sustantivos de dicha


forma de gobierno que tienen que ver con la posibilidad de que los
ciudadanos tengan injerencia no slo en la eleccin de sus gobernan-
tes, sino en la orientacin y el rumbo de las polticas pblicas.11
En este aspecto, las formas principales de control ciudadano sera la
de premiar al gobernante que se haya conducido de conformidad con
la accountability, y el responsiveness (cumplimiento de las polticas
ofrecidas en la eleccin) con la reeleccin. Para ello, es condicin ne-
cesaria la existencia de un derecho de acceso a la informacin que
permitir una rendicin de cuentas por parte del ciudadano, con el
fin de que ste tome decisiones polticas independientes y responsa-
bles que llevarn indudablemente a orientar el rumbo de las polticas
pblicas.
Cabe sealar que la reeleccin de servidores pblicos no es una
cuestin nueva. En nuestro pas, el tema ha sido visto con recelo y
desconfianza, como resultado de una historia cuya democracia se ha
visto empaada por graves ataques como las dictaduras de presiden-
tes en el Mxico post-independiente, la existencia de un partido nico
en el poder durante 71 aos, conocida como la dictadura perfecta,
as como los diversos cacicazgos an existentes en muchas regiones
de nuestro pas.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta la cuestin de que la reelec-
cin de funcionarios, en un sistema democrtico con reglas claras y
previamente establecidas, podran incluso otorgar una mayor indepen-
dencia a los servidores pblicos en el que incluso se permitira una
mejor divisin de poderes. En este aspecto, coinciden diversos autores
mexicanos como Garca Naranjo, Estrada Iturbide, Christlieb Ibarrola,
Martnez Bez, Moreno Snchez, Mendoza Berrueto, Diego Valads,
Alonso Lujambio, entre otros.12
En el plano latinoamericano, el tema de la reeleccin ha cobrado un
especial auge. Como bien lo expresa Daniel Zovatto, Amrica Latina
vive una fiebre reeleccionista, toda vez que durante 2005 a 2006, el 63
por ciento de las elecciones presidenciales estuvo presente la figura de
la reeleccin, logrando el xito en el 86 por ciento de los casos (seis de
cada siete elecciones). A decir del autor en cita, Estos resultados ali-
11
PESCHARD, 2007, p. 13.
12
ESTRADA, 2006, p. 135.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


51

mentan el debate en la regin, desde el punto de vista de la conve-


niencia o el perjuicio de la reeleccin. Por un lado, los crticos sostie-
nen que la reeleccin expone al sistema poltico al riesgo de una dic-
tadura democrtica y refuerza la tendencia hacia el liderazgo persona-
lista y hegemnico inherente al presidencialismo, adems, que los
mandatos posteriores son por lo general de mala calidad. Los defenso-
res de la reeleccin, por el contrario, argumentan que sta permite
aplicar un enfoque ms democrtico, en la medida en que posibilita a
la ciudadana elegir con mayor libertad a su presidente y responsabili-
zarlo por su desempeo, ya sea premindolo o castigndolo segn sea
el caso.13 nfasis aadido.
Como se puede observar, la experiencia de la reeleccin de funcio-
narios no es necesariamente mala en s, y podra representar un medio
de control y participacin activa de la ciudadana en la poltica de su
pas, del lugar en que residan.
Trasladada la reeleccin a autoridades locales, y a representantes
populares directos (en especfico diputados, senadores, presidentes
municipales), la reeleccin podra ser un incentivo para la participacin
ciudadana y para una correcta actuacin de los servidores pblicos que
busquen un segundo mandato.
Es por lo anterior, que opino que las ideas elementales propuestas
en el modelo elaborado por Schumpeter, aunado al planteado por
Downs sobre la base de una ciudadana racional, con posibilidad de
controlar a sus gobernantes, mediante la accountability, y el responsi-
veness, la reeleccin de servidores pblicos podra beneficiar en mu-
cho el sistema democrtico nacional.

III. REFLEXIONES FINALES


La realidad poltica y social de nuestro pas pone de manifiesto la
existencia de un problema que podramos denominar como una mal-
trecha democracia. Ello, como consecuencia de diversas malas actua-
ciones de los servidores pblicos, una mala regulacin que lleva a una
falta total de seguridad jurdica para todos o la mayora de ciudadanos,
adems de una apata al gobierno.

13
ZOVATTO, 2008, p. 366.

CONSTANCIO CARRASCO DAZA


52

Asimismo, el manejo que los rganos estatales hicieron de las elec-


ciones presidenciales de 2006, han puesto en entredicho la eficacia de
las instituciones encargadas por velar el cumplimiento de las reglas
establecidas en el juego de las campaas electorales y en la califica-
cin de los resultados.
Sin embargo, los problemas anteriores no pueden ser definidos co-
mo resultado de una superacin de la democracia, muy por el contra-
rio, son consecuencia de una falta de consolidacin de dicha forma de
gobierno. Como mencion al principio, el desconocimiento del conte-
nido de los modelos de democracia, y la mala implementacin de los
mismos, han creado graves consecuencias en la agenda poltica tanto
de los gobernantes como de los gobernados.
Ahora bien, en nuestra joven democracia, se debe tener en cuenta
que el electorado no es el mismo que exista hasta hace unos pocos
aos, en especfico, en el rgimen presidencial prista. En efecto, como
acertadamente opina Peschard, uno de los datos positivos de la con-
trovertida eleccin de 2006 fue el asentamiento de un electorado ra-
cional, dueo de su derecho a decidir y consciente del poder de su
voto para colocar a un candidato en la presidencia, pero al mismo
tiempo, para evitar la concentracin del poder en una sola fuerza polti-
ca. No es casual que los gobiernos sin mayora hayan sido la pauta en
las ltimas cuatro elecciones federales que corresponden con la llega-
da de la democracia al pas.14
Al cambiar la sociedad, deben seguirse nuevos modelos de demo-
cracia, o al menos, deben adecuarse estos cambios a los modelos que
ya han estudiado dichas variantes. Especial relevancia encuentro en el
modelo de la eleccin racional de Downs, en el que supone a un elec-
torado ms y mejor informado, consciente de sus actuaciones y deci-
siones y que puede exigir a sus gobernantes resultados y, en su caso,
hacerlos sujetos de responsabilidad poltica.
Aunado a lo anterior, se debe sealar que en una democracia deben
existir reglas claras de respeto a los derechos humanos y muy en
especial, un sistema jurdico que los garantice a travs de derechos
fundamentales y de instituciones encargadas de velar por dicho cum-
plimiento.

14
Peschard, 2008, p. 270.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


53

En este aspecto, en nuestro pas, mucho se ha avanzado con la


creacin de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, las comi-
siones estatales de proteccin a derechos humanos, el Instituto Fede-
ral de Acceso a la Informacin Pblica y sus similares estatales, que
han permitido un mayor control en el respeto a derechos fundamenta-
les humanos y de acceso a la informacin. Sin embargo, est claro
que falta mucho por hacer: la creacin de mecanismos ms eficientes
para que las decisiones de dichas instituciones sean cien por ciento
obligatorias.
De esta forma, mediante el verdadero ejercicio de los derechos por
parte de los ciudadanos, como del respeto a los mismos por parte de
las autoridades y entes de poder, podremos hablar de una democracia
consolidada. Falta mucho por hacer, pero debemos luchar porque se
implementen mecanismos que hagan efectiva una vida democrtica,
ya que todos como ciudadanos tenemos el deber de exigir y responsa-
bilizarnos para que as ocurra.

BIBLIOGRAFA CITADA
DOWNS, Anthony. (1991). Una teora econmica de la accin poltica
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CONSTANCIO CARRASCO DAZA


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Amrica Latina. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constituciona-
les y Fundacin Carolina.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


CONSTANCIO CARRASCO DAZA

La prueba ilcita en materia electoral


Reglas de exclusin diseadas desde la Constitucin

I. LA FINALIDAD DEL PROCESO


Uno de los debates ms interesantes de la Teora General del Proce-
so se ha constituido a partir de la interrogante siguiente: cul es el
objeto del proceso en un Estado democrtico de Derecho?
Es un instrumento para alcanzar la verdad de los hechos? o su fi-
nalidad se satisface cuando se soluciona la controversia suscitada en-
tre las partes?
Para Michele Taruffo, catedrtico de la Universidad de Pavia, el pro-
ceso judicial tiene por objeto hacer justicia y no slo resolver conflic-
tos, o rectius est orientado a resolver conflictos por medio de una
solucin justa, no podemos hacer a un lado la verdad, como una con-
dicin de justicia, en la decisin de los casos.1
La interesante disyuntiva que ha motivado la inquietud de los proce-
salistas, puede sintetizarse del modo siguiente:
La primera postura reconoce que la bsqueda de la verdad es la fina-
lidad indiscutible del proceso. Esa corriente del pensamiento tiene su
origen en las teoras del proceso civil civil law, que privilegian la
aplicacin de la ley a los casos individuales, mediante la aplicacin de
criterios objetivos y buscando el inters general de la justicia. Bajo esta
perspectiva, una decisin legal y justa, se finca en una valoracin apro-
piada, exacta y veraz de los hechos relevantes del caso.
La principal crtica que puede hacerse a esta opinin consiste en
que, muchas veces, resulta sumamente difcil establecer, de modo
contundente cundo es que se ha logrado alcanzar, objetivamente, la
verdad de los hechos.

1
TARUFFO, Michele. La Prueba, Marcial Pons, Filosofa y Derecho, Madrid, 2008, p. 23.
56

La segunda posicin, se identifica con los sistemas jurdicos que de-


rivan del common law. En ella, el objetivo del proceso no se enfoca en
la inagotable bsqueda de la verdad de los hechos. Si bien, la verdad
se reconoce como un aspecto til, no constituye la meta del proceso.
Representa nicamente un subproducto o efecto colateral del proceso,
cuyo objetivo, en realidad, exige dar solucin a la controversia suscita-
da entre las partes.2
Desde ese ngulo, la prueba no es ms que un elemento dispositivo
o herramienta del proceso, manejable por las aspiraciones, destreza
procesal y capacidades de las partes.
Jeremas Bentham, jurista que revolucion el estudio de la prueba en
el derecho ingls expresaba: ... el arte del proceso no es esencialmen-
te otra cosa que el arte de administrar las pruebas.3
La dualidad conceptual que se ha explicado sobre los fines del pro-
ceso no tiene nicamente importancia en el campo de la filosofa del
Derecho Procesal, sino que incide de modo determinante en el sistema
legal.
Conocer cules son las finalidades y alcances de la prueba es un as-
pecto importante para calibrar si el sistema de que se trate ofrece ma-
yores o menores expectativas para obtener la satisfaccin social, a
travs de la justicia.
La prueba, vista as, puede definirse con base en el derecho subjeti-
vo que lleva implcito; es decir, por la importante dimensin que tiene
hacia las partes procesales. Es sin duda, el conducto por el cual, quie-
nes intervienen en el proceso, pueden postular la posicin individual
que tienen sobre la verdad.
El derecho a probar es un derecho personal o intersubjetivo funda-
mental, porque est envuelto en un mbito de proteccin conocido
actualmente como Debido Proceso.
Desde este punto de vista, la funcin de los medios de prueba con-
siste en llevar a la conviccin del juez, la certeza o no sobre la verdad
de los hechos, para dilucidar si en la especie se ha configurado el su-

2
Cfr. TARUFFO, Michele., ob. cit, p. 20.
3
BENTHAM, Jeremas. Tratado de las pruebas judiciales, Tomo I, Obra compilada por E.
Dumont y traducida por Manuel Osorio Flonit, Buenos Aires, EJEA, 1959, p. 10.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


57

puesto jurdico previsto en la norma y as aplicar la correspondiente


consecuencia jurdica.4

II. SISTEMAS DE VALORACIN DE LA PRUEBA


Tradicionalmente, se han reconocido por la doctrina los siguientes
sistemas de valoracin de la prueba, cuya clasificacin atiende al ma-
yor o menor rigor, con que los jueces pueden decidir el valor de la
prueba.
a. Apreciacin legalmente tasada. En este modelo, la ley prescribe
categricamente que la constatacin de la existencia fsica de un
fenmeno implica el reconocimiento de su existencia legal, sin que el
juez pueda entrar en consideraciones y valoraciones subjetivas sobre
su alcance. En estos casos, el ejercicio del arbitrio judicial se reduce al
mnimo, o incluso, se anula.
b. Apreciacin absolutamente libre o en conciencia. Esta forma de
valoracin suele entenderse como una decisin personal, ntima o sin-
gular de cada juez. El juez slo tiene que rendir cuentas a su concien-
cia. Los cuestionamientos hechos a este sistema consisten en que la
valoracin del juez debe estar sujeta, al menos, a las reglas inmanentes
de la razn.
c. Apreciacin libre con arreglo a la sana crtica. Cuando el legislador
utiliza esta expresin su intencin es indudable. Acepta el arbitrio judi-
cial pero pretende sujetarlo a un lmite. La referencia a la sana crtica
pretende encontrar reglas para que el juez se imponga a s mismo un
lmite mediante el respeto a reglas elementales del entendimiento
humano. En realidad, a travs de este sistema se busca un mtodo de
autocorreccin para evitar los excesos o arbitrariedades que pueden
ocasionarse con una valoracin absolutamente libre.5
En las nuevas tendencias que ha marcado la modernidad constitu-
cional como acontece con la propuesta que sostienen autores como
Alexy, Dworkin, Ferrajoli y Zagrebelsky, se ha puesto de relieve que
la valoracin probatoria debe dirigirse a esquemas de mayor libertad y

4
Cfr. GIACOMETTE FERRER, Ana. La Prueba en los procesos constitucionales, Porra,
Mxico, 2008.
5
NIETO, Alejandro. El arbitrio judicial, Editorial Arial. S.A, Barcelona, octubre, 2000, pp.
237 a 240.

CONSTANCIO CARRASCO DAZA


58

campo de accin para los operadores judiciales. La prueba, poco a


poco abandona un estricto apego a los principios de subsuncin y
busca introducir instrumentos ms flexibles para obtener una decisin
justa.
La exacerbacin del principio de la prueba reglada o tasada ha sido
objeto de un desplome general en la moderna percepcin del derecho.
Ante la necesidad de dotar de racionalidad, pero sobre todo, de legiti-
midad a las decisiones judiciales, se ha optado por hacer prevalecer el
principio de libre conviccin del juez.
Con el paulatino abandono del sistema de prueba tasada, se busca
liberar a los jueces de los cartabones utilizados tradicionalmente, pero
esto no ha llegado al extremo de aceptar que puedan actuar bajo un
mbito de discrecionalidad total.
Podemos hablar ms bien, evocando al procesalista italiano Michelle
Taruffo, de una discrecionalidad guiada, por las reglas de la ciencia, de
la lgica y de la argumentacin racional.6

III. LA VALORACIN DE LAS PRUEBAS DESDE LA REGULACIN CONSTITUCIONAL


Una vez que se ha aludido a los fines perseguidos por la prueba y
tomando en cuenta que sus efectos no slo consolidan en una senten-
cia, sino que trascienden ms all del proceso en s, surgen algunas
interrogantes sobre cmo deben normativizarse las reglas relacionadas
con su valoracin.
Corresponde al legislador ordinario en forma exclusiva, delinear los
principios de valoracin de la prueba? Es dable que el mbito probato-
rio, integrado por las pruebas permitidas y por las reglas de exclu-
sin estn previstos por la norma constitucional?
En general, esta clase de reglas estn previstas en las leyes ordina-
rias; lo cual, tiene su razn de ser, en que de conformidad con una co-
rriente jurdico-procesal hasta ahora aceptada, cada modelo de valora-
cin debe atender a las particularidades del mbito normativo de que
se trate.

6
TARUFFO, Michele. Conocimiento cientfico y estndares de la prueba judicial, Revis-
ta Justicia Electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, ao 2005,
No. 20., p. 65.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


59

Al margen de lo anterior, la norma fundamental puede trazar los


parmetros necesarios para que la actividad probatoria respete cabal-
mente los derechos fundamentales, exigencia indispensable para aspi-
rar a un Estado Democrtico de Derecho.
De ese modo, en las constituciones, con ese objetivo de respetar
los derechos fundamentales pueden fijarse algunos puntos cardina-
les para la valoracin de la prueba por los jueces ordinarios.

IV. LA PRUEBA ILCITA Y LAS REGLAS DE EXCLUSIN DE LA PRUEBA


De acuerdo a lo anterior, es posible establecer que en la Constitu-
cin se encuentra ese punto de interseccin entre la amplitud deseada
del Derecho a Probar y la necesidad de excluir los medios de prueba
que, en su obtencin, atenten contra el orden jurdico.
Slo a travs de ese equilibrio o sistema de ponderacin puede evi-
tarse que el proceso se vicie, y en su caso, anular o excluir todo ele-
mento que trastoque derechos fundamentales.
La Constitucin es entonces, el instrumento jurdico que puede de-
terminar, por supuesto, a manera de excepcin cules son los
medios de prueba que por apartarse de un esquema de garantas
mnimo, tienen que ser proscritos del proceso y sancionados con la
nulidad o ineficacia total.
Es por ello, que se ha acudido al concepto de la prueba ilcita, de
suma dificultad en su descripcin pero de incomparable utilidad para
la depuracin procesal desde una perspectiva constitucional.
Los esfuerzos de conceptualizar a la prueba ilcita han consolido en
las variables que enseguida se explican:

a. Las que encuentran relacin entre la licitud de la prueba y la digni-


dad humana.
Para esta corriente, la prueba ilcita es aquella que atenta contra la
dignidad de las personas; es decir, contra la dignidad humana.

CONSTANCIO CARRASCO DAZA


60

La dignidad de la persona constituye una pieza clave del concepto


de prueba ilcita: todo medio de prueba que la amenace o la degrade,
deviene ilcito y, por consiguiente, inadmisible.7

b. Los que destacan la intencionalidad en la obtencin de la prueba.


Otro posicionamiento doctrinal, considera que la prueba ilcita es
aquella que se encuentra afectada por una conducta dolosa en cuanto
a la forma como se allega por las partes. Bajo este criterio, prueba ilci-
ta es la que ha sido obtenida de forma fraudulenta a travs de una
conducta ilcita. En esta vertiente, se pone el acento en la forma dolosa
de obtencin de la fuente de la prueba, lo que determina su ilicitud y,
consecuentemente, su ineficacia, en virtud del principio general del
derecho consistente en que el dolo no aprovecha a la persona que lo
comete.8

c. Por su antijuridicidad.
Finalmente, otro sector, encabezado por Devis Echanda, considera
que la clave est en establecer un concepto de ilicitud nico que pueda
ser til para un orden jurdico general. Esta postura, se identifica con la
idea de violacin a la norma o contrariedad al derecho. La prueba ilcita
es toda aquella que se oponga a una norma de derecho, esto es, la que
es obtenida o practicada con infraccin de normas del ordenamiento
jurdico. El origen de la licitud de la prueba reside, precisamente, en
que la misma ha emergido al mundo material con violacin a normas
jurdicas, con independencia de la categora o naturaleza de estas lti-
mas: constitucionales o legales (procesales o no), o incluso de disposi-
ciones o principios generales.9
Este ltimo modelo revela mayor eficacia, puesto que permite identi-
ficar con objetividad qu prueba debe carecer de valor probatorio. Sin
embargo, su matizacin debe ser la ms pormenorizada, a efecto de

7
Cfr. MIRANDA ESTRAMPES, Manuel. El concepto de prueba ilcita y su tratamiento en el
proceso penal, Jos Mara Bosch Editor, Barcelona 1999, p. 17.
8
MONTN REDONDO, Alberto. Los nuevos medios de prueba y la posibilidad de su uso en
el proceso. Publicaciones de Derecho Procesal de la Universidad de Salamanca. Sala-
manca, 1977, pp 173 y ss.
9
MIRANDA ESTRAMPES, Manuel, Ibdem, p. 17.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


61

no provocar un acotamiento indiscriminado del mbito de la prueba,


con el consecuente sacrificio al derecho a probar.
Establecer de modo tajante que la ilicitud probatoria le resta todo va-
lor probatorio, puede en algunos casos, producir efectos contraprodu-
centes a bienes jurdicos de un alto valor.

V. EL ARTCULO 16 CONSTITUCIONAL
Nuestro sistema constitucional acoge la regla de exclusin probato-
ria por simple antijuridicidad, por tanto, su regulacin se ha situado en
el artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica-
nos, particularmente, en el marco del principio de legalidad.
El emblemtico precepto antes mencionado regula las rdenes judi-
ciales de aprehensin, las determinaciones de detencin por parte de
la autoridad encargada de las investigaciones, las visitas domiciliarias y
adicionalmente, las exigencias necesarias para solicitar las intervencio-
nes de comunicaciones.
Desde su primigenia versin de 1917, se regul el derecho a la pri-
vacidad y a la intimidad de las personas. Concretamente, en la versin
de inviolabilidad domiciliaria y de correspondencia.10
Fue hasta el 3 de julio de 1996, cuando el citado precepto constitu-
cional fue objeto de ajuste a los avances tecnolgicos que actualmente
posibilitan que una persona pueda ser objeto de intromisin, sin su
voluntad, en una comunicacin telefnica o radiotelefnica, o en algu-
na otra vertiente tecnolgica.
Con posterioridad a la enmienda constitucional, el texto de la Consti-
tucin qued de la manera siguiente:
10
En el plano del Derecho Internacional, esos aspectos, desde su origen han sido tute-
lados por los instrumentos siguientes:
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.
Artculo 17. 1. Nadie ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada,
su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y repu-
tacin.
Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos)
Artculo 11. Proteccin de la Honra y de la Dignidad
[...]
2. Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la
de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su
honra o reputacin.

CONSTANCIO CARRASCO DAZA


62

De la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.


Artculo 16.
[...]
Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley sancionar penalmente cual-
quier acto que atente contra la libertad y privaca de las mismas, excepto cuando
sean aportadas de forma voluntaria por alguno de los particulares que participen en
ellas. El juez valorar el alcance de stas, siempre y cuando contengan informacin
relacionada con la comisin de un delito. En ningn caso se admitirn comunicacio-
nes que violen el deber de confidencialidad que establezca la ley.
Exclusivamente la autoridad judicial federal, a peticin de la autoridad federal que
faculte la ley o del titular del Ministerio Pblico de la entidad federativa correspon-
diente, podr autorizar la intervencin de cualquier comunicacin privada. Para ello,
la autoridad competente deber fundar y motivar las causas legales de la solicitud,
expresando adems, el tipo de intervencin, los sujetos de la misma y su duracin.
La autoridad judicial federal no podr otorgar estas autorizaciones cuando se trate
de materias de carcter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni
en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor.

La exposicin de motivos de la referida modificacin constitucional


ilustra que las razones que la inspiraron fueron las siguientes:

La delincuencia organizada es, sin duda, uno de los problemas ms graves por los
que atraviesa Mxico y toda la comunidad mundial, que en sus diversas manifesta-
ciones, entre las que destaca el narcotrfico, afecta la vida de miles de seres huma-
nos y atenta contra los principios bsicos de la vida comunitaria y de la esencia del
Estado, generando descomposicin social e inestabilidad poltica. Se trata, adems,
de un fenmeno de carcter trasnacional, que plantea incluso una amenaza directa
para la estabilidad de las naciones y constituye un ataque frontal contra las autori-
dades polticas de los Estados.
Los mtodos y tcnicas que se utilizan en las formas modernas de delincuencia, as
como su realizacin cada vez ms violenta y su internacionalizacin, hacen que la
delincuencia organizada observe actualmente una mayor eficacia frente a los me-
dios tradicionales de control estatal, por lo que stos tambin deben modernizarse
para combatirla eficazmente. Si ello no ocurre, se debilita la capacidad efectiva del
Estado para proteger los derechos fundamentales del ser humano.
Como parte de una estrategia integral, que resultara ms eficaz para enfrentar este
fenmeno, el Ejecutivo Federal envi al Congreso de la Unin una iniciativa de re-
formas tanto al Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Comn, y
para toda la Repblica en Materia de Fuero Federal, as como al Cdigo Federal de
Procedimientos Penales.
[...]

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


63

Al analizar la posibilidad de regular la autorizacin de las intervenciones telefnicas


y de otros medios de comunicacin privada, se plantearon diversas alternativas: re-
formar el prrafo octavo del artculo 16 constitucional, que se refiere a los cateos, o
reformar el prrafo dcimo de dicho artculo, que establece la inviolabilidad de la co-
rrespondencia. Esta ltima alternativa implicaba, por una parte, ampliar esa garanta
a otros medios de comunicacin privada y, por otra, prever los casos en que dichos
medios de comunicacin podrn ser interferidos as como los requisitos para ello.
Se consider en cambio, que si hacemos alguna breve referencia histrica obser-
vamos que el contenido del actual prrafo dcimo del artculo 16 constitucional se
ha mantenido inalterado desde la Constitucin de 1857, en 1983, slo cambi de
ubicacin, pasando a formar parte del artculo 16, pero sin referirse a los modernos
medios de comunicacin que a la fecha se han alcanzado a raz de los extraordina-
rios avances tecnolgicos en esta materia. Puede admitirse que, si bien la intimi-
dad o la vida privada o privacidad es el bien jurdico que est de por medio y
por cuya razn se protege, por ejemplo, la correspondencia y se sancionan ciertas
conductas que la afectan, el Constituyente Permanente, no tuvo la intencin de pre-
verla a nivel constitucional, porque no le proporcion proteccin adecuada a la inti-
midad o vida privada frente a los nuevos medios de comunicacin; pudindose
pensar que, para los actos de molestia que implicara su aplicacin, se haya consi-
derado aplicable el prrafo primero del propio artculo 16 constitucional.
Es incuestionable que el desarrollo industrial y tecnolgico introduce descubrimien-
tos que facilitan grandemente el acceso a la vida privada, como es el caso de los
medios de vigilancia electrnica, frente a los cuales resulta intil todo intento de sal-
vaguardar la esfera privada de la persona mediante frmulas jurdicas tradicionales.
Por tal razn, hemos considerado conveniente proponer la adicin de un prrafo no-
veno al artculo 16 de la Constitucin, para regular expresamente las intervenciones
de medios de comunicacin privada, como la telefnica y la telegrfica, entre otros,
para que desde el plano constitucional se prevea la posibilidad de su uso para cier-
tos fines relacionados sobre todo con la justicia penal.

Ahora bien, el estado actual del citado dispositivo constitucional


arroja algunas premisas fundamentales sobre el tema:

- Las comunicaciones privadas son inviolables.


- La transgresin a ese principio de inviolabilidad tiene prevista por disposicin cons-
titucional una sancin de carcter penal, excepto cuando las comunicaciones priva-
das fueran aportadas por alguno de los particulares que participen en ellas.
- El carcter inviolable de cualquier comunicacin privada protege tanto a las comu-
nicaciones telefnicas como a las radiotelefnicas, y por supuesto, aquellas que se
obtengan como producto de los avances tecnolgicos.
- La restriccin en la valoracin de dichas pruebas no se estableci de modo absolu-
to, porque permite al juzgador que valore su alcance siempre y cuando contengan
informacin relacionada con la comisin de un delito. De ese modo, el diseo nor-

CONSTANCIO CARRASCO DAZA


64

mativo constitucional reconoci que en algunos casos, sera menester su valora-


cin, por estar en juego la efectividad de la persecucin penal.

De ese modo, el poder constituyente reconoci la posibilidad de


que, en algunos casos, pueda solicitarse la intervencin de una comu-
nicacin pero sujetando su otorgamiento a las exigentes reglas que
enseguida se enuncian:

- Que su otorgamiento slo pueda ser efectuado por la autoridad judicial federal.
(Pudiendo ser realizada a peticin de autoridad federal o bien por el titular del Minis-
terio Pblico de la entidad federativa correspondiente).
- La autoridad competente debe fundar y motivar las causas legales de la solicitud,
expresando adems el tipo de intervencin, los sujetos de la misma y su duracin.
- La valoracin de esta clase de pruebas slo es viable cuando la informacin de ella
obtenida tenga que ver con la comisin de un delito.

VI. POSICIN DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN


El mximo tribunal de nuestro pas ha enfrentado en dos momen-
tos destacados, el tema relativo a la intervencin de comunicaciones
privadas.

Amparo en revisin 2/2000.


A finales de 1999, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin recibi
el escrito correspondiente al recurso de revisin promovido por un ciu-
dadano, que combata la resolucin de un Juez de Distrito en materia
civil que desech de plano una demanda de garantas que promovi
contra una decisin de la Sala Familiar en su entidad federativa.
La Sala Familiar sealada como responsable haba dictado una sen-
tencia en la que ordenaba admitir y desahogar diversas comunicacio-
nes telefnicas en las que particip la esposa del inconforme,
aparentemente con sus amigas y que podan tener relevancia con
respecto al juicio de divorcio necesario iniciado por su esposo.
Los temas ms importantes que ocuparon el estudio de la Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en aquella ocasin,
fueron los siguientes:

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


65

1. Las circunstancias en que la ley permite la intervencin telefnica;


2. El derecho a la privacidad como garanta individual, y
3. Las consecuencias de la ilicitud constitucional de esas comunicaciones.

Los ministros integrantes de la Segunda Sala encontraron que en el


caso concreto, las comunicaciones ofrecidas en el juicio ordinario civil,
en efecto, haban sido obtenidas ilegalmente y por tanto, dispuso que
esa clase de intervenciones entraaban una ilicitud constitucional.
Consecuentemente, determin que esas pruebas no podan ser admi-
tidas ni valoradas en el proceso.
En su resolucin, explic que una intervencin llevada a cabo por un
particular, mediante una grabacin de una conversacin telefnica
de la que no formaba parte no poda ser admitida ni valorada por
autoridad alguna.
Del citado asunto, emanaron las tesis cuyos ttulos son los siguien-
tes: COMUNICACIONES PRIVADAS. LAS PRUEBAS OFRECIDAS DE-
NTRO DE UN JUICIO CIVIL, OBTENIDAS POR UN GOBERNADO SIN
RESPETAR LA INVIOLABILIDAD DE AQUELLAS, CONSTITUYEN UN IL-
CITO CONSTITUCIONAL, POR LO QUE RESULTAN CONTRARIAS A DE-
RECHO Y NO DEBEN ADMITIRSE POR EL JUZGADOR CORRESPON-
DIENTE,11 y COMUNICACIONES PRIVADAS. EL DERECHO A SU IN-
VIOLABILIDAD, CONSAGRADO EN EL ARTCULO 16, PRRAFO NO-
VENO DE LA CONSTITUCIN FEDERAL, ES OPONIBLE TANTO A LAS
AUTORIDADES COMO A LOS GOBERNADOS, QUIENES AL TRANS-
GREDIR ESTA PRERROGATIVA INCURREN EN LA COMISIN DE UN
ILCITO CONSTITUCIONAL.12
De esa manera, se apreci que la garanta de privacidad es exigible
tanto a las autoridades como a los gobernados, por lo que si un sujeto
en lo individual realiza la intervencin de alguna comunicacin priva-
da sin el consentimiento expreso e irrefutable de los que la entablan,
incurre en un ilcito constitucional y por tal motivo, las grabaciones ob-

11
IUS. Tesis CLXI/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gace-
ta, Novena poca, Tomo XII, diciembre 2000, p. 428.
12
IUS. Tesis CLX/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gace-
ta, Novena poca, Tomo XII, diciembre 2000, p. 428.

CONSTANCIO CARRASCO DAZA


66

tenidas sin autorizacin carecen de todo valor probatorio y deben ser


desechadas por el juez, por ser contrarias a derecho.13

Facultad de investigacin 2/2006.


Aos despus, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
cin, aunque en diversa va y en un contexto diferente tuvo la
oportunidad de abordar el tema constitucional antes citado.
Se trat del asunto relacionado con las agresiones que segn se
planteaba, fue objeto Lydia Cacho y que alcanzaron el dominio pbli-
co en Mxico cuando en los medios masivos de comunicacin, en par-
ticular, la radio y la televisin se transmiti el contenido de una conver-
sacin entre el gobernador del Estado de Puebla y un empresario del
ramo textil en el que aparentemente confesaba haberse coludido con-
tra la periodista.
El asunto tuvo como origen la publicacin de un libro por parte de la
periodista Lydia Cacho en el que denunciaba varias redes de pederas-
tia. El tema central en la facultad de investigacin fue la recepcin y
valoracin de la grabacin privada que fue aportada por una fuente
annima.
El proyecto elaborado por el Ministro Juan Silva Meza, sustentaba en
sntesis lo siguiente: a) que exista concierto de las autoridades de los
estados de Puebla y Quintana Roo para violar de manera grave los de-
rechos fundamentales de la periodista, transgrediendo adems los
principios democrticos de federalismo y divisin de poderes, en es-
pecial, el principio de independencia judicial; b) que exista la violacin
reiterada y sistemtica de derechos fundamentales en perjuicio de la
menor de edad, con motivo de los hechos de pederastia denunciados,
lo que poda establecer una crisis constitucional en el Estado; c) que
correspondera al Congreso de la Unin la decisin definitiva sobre la
procedencia o no del juicio poltico contra el gobernador del Estado de
Puebla, y d) que en cuanto a las responsabilidades de las dems auto-
ridades que actuaron en componenda con el empresario textil, sera la
legislatura estatal quien iniciara el procedimiento contra el magistrado

13
Cfr. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN. Inviolabilidad de las comunica-
ciones privadas en Decisiones relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
cin. Mxico 2005.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


67

Presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Puebla, as


como los procuradores generales de este estado y de Quintana Roo.
Luego de un interesante debate, el proyecto no fue aprobado en sus
trminos. A pesar de que la grabacin obtenida entre el gobernador
y el empresario era indispensable para calificar la gravedad de las
garantas a la periodista Lydia Cacho, la mayora de los ministros sos-
tuvieron que en esencia la grabacin no podra ser aceptada por consti-
tuir una prueba ilcita.
El citado asunto dio lugar a que el Pleno del ms Alto Tribunal de
nuestro pas estableciera el precedente intitulado: GARANTAS INDI-
VIDUALES. DIFERENCIAS DEL PROCEDIMIENTO EN LA AVERIGUA-
CIN PREVISTA EN EL SEGUNDO PRRAFO DEL ARTCULO 97 CONS-
TITUCIONAL, SOBRE LA VIOLACIN GRAVE DE ELLAS Y EL DEL JUICIO
DE AMPARO.14
Es patente que los dos precedentes aludidos con anterioridad uno
de eminente carcter jurisdiccional y otro desahogado en un esquema
de investigacin constitucional evidenciaron que la posicin de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin fue en el sentido de privilegiar
soluciones que tienden a excluir como medios de prueba a aquellos
que no hayan sido obtenidos en los trminos fijados constitucional-
mente.

VII. QU MODELOS DE VALORACIN NOS OFRECEN


OTROS SISTEMAS JURDICOS?
Es importante considerar que tanto en otros pases como en Dere-
cho Internacional existen paradigmas importantes.

En los Estados Unidos de Norteamrica


En ese pas se acu el trmino exclusonary rule, el cual, ha tenido
lugar una larga evolucin jurisprudencial desde finales del siglo XIX.
En efecto, en un primer momento se estableci una regla rgida de
inadmisibilidad de las pruebas ilcitas. Basados en la Cuarta y Quinta

14
Tesis P. LXXXVIII/96, consultable en la pgina 514, del Tomo III, del mes de junio de
1996, del Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta.

CONSTANCIO CARRASCO DAZA


68

Enmienda, se forj una teora de exclusin probatoria originalmente


ligada a la idea de no autoincriminacin.
A partir de esa regla surgi la interesante doctrina de los frutos del
rbol envenenado.15 sta consiste en que ante intervenciones telefni-
cas ilegales debe negarse toda posibilidad de aceptar el uso derivado o
los efectos reflejos de las informaciones encontradas.
Esa rigurosa regla se mantuvo sin excepciones durante casi ochenta
aos en los Estados Unidos. Fue durante el mandato del Presidente
Richard Nixon en que comenzaron a establecerse algunas excepciones
derivadas del balancing test.
A travs de dicha figura, comenzaron a ponderarse aspectos como
los siguientes: el inters del ciudadano a que se respeten sus dere-
chos fundamentales, la necesidad de la sociedad de acabar con el deli-
to, el valor que en cada caso se encuentre en juego; entre otros.
La ponderacin sobre la posibilidad de excluir pruebas permiti que
se analizara incluso, la eventual afectacin que pudiera implicar la apli-
cacin de la regla de exclusin sobre derechos de terceros.
Un caso relevante fue la sentencia dictada en el caso United States
Vs Len, de 1984, en el que se estableci que la inadmisin de la prue-
ba ilcita nicamente procede cuando los beneficios derivados de ello,
fuesen claramente superiores a sus consecuencias sociales.
Pero Cules fueron las excepciones a la regla de exclusin y qu ra-
zones las justificaron? Las teoras o doctrinas aceptadas fueron las
siguientes:

- De la fuente independiente (the independent source). Bajo esta teora se logra jus-
tificar la independencia causal entre dos pruebas aparentemente derivadas la una de
la otra. La regla de exclusin admite una excepcin cuando es posible justificar que
las pruebas obtenidas derivan de una fuente independiente.16
- Del descubrimiento inevitable (inevitable discovery). Se rompe la ilicitud de la
prueba si es posible admitir la inevitabilidad del descubrimiento por otros medios,
que en su caso, hubiesen sido legales, lo que justifica su admisin. Cabe sealar,

15
Caso Silversthorne Lumbre Co. Vs, United States (1920) y Caso Nardone vs United
States (1939).
16
Caso Wong Sun vs. US (1963) y Silversthorne Lumber Co Vs. US (1920).

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


69

que en este punto, se consider importante que la exclusin en su caso, no habra


17
producido un efecto disuasorio sobre la polica o los jueces.
- De la excepcin de la buena fe policial (good faith exception). Se trata de una ex-
cepcin residual o subsidiaria y no tuvo mucho efecto en la jurisprudencia nortea-
mericana, pero su naturaleza consiste en que se evidencie que la polica actu de
buena fe en la obtencin de pruebas directas relevantes para el proceso.18
- Del nexo causal atenuado (purged taint). Similar a la teora de la fuente indepen-
diente, se cre en 1978, a partir de un registro ilegal donde se consigui que un tes-
tigo declarara involuntariamente. Las pruebas se encontraban casualmente conec-
tadas, pero la ilicitud de las mismas se disipaba o atenuaba al haber mediado un
acto de voluntad en el testimonio inculpatorio.19
- Principio de proporcionalidad. En este supuesto, cuyo origen se encuentra bsica-
mente en el derecho europeo, la aplicacin de la exclusin probatoria se supedita a
la relacin existente entre: la importancia que tenga el acto ilegal y las consecuen-
cias negativas de su eventual eficacia.

Un precedente de Derecho Internacional


La Corte Europea de Derechos Humanos, emiti una destacada sen-
tencia el 12 de julio de 1988, en la que resolvi el caso Schenk versus
Suiza.

Concretamente, la Corte deba pronunciarse sobre la admisibilidad en un proceso


penal de una cinta, en la que se haba registrado una conversacin telefnica sin au-
torizacin judicial exigida por el Estado suizo demandado.
Los acontecimientos que dieron lugar al juicio ante las autoridades suizas fue el si-
guiente: El ciudadano Schenk haba contratado los servicios de una agencia de pu-
blicidad para que se difundiera en la prensa un anuncio solicitando los servicios de
un individuo con caractersticas especiales para llevar a cabo trabajos o misiones
ocasionales.
Como resultado de la publicacin del anuncio, el demandante escogi al seor Pau-
ty, con quien se reuni en diversas ocasiones, pagndole varias misiones que le
confi.
Al llegar a Suiza, el seor Pauty entr en comunicacin con la seora Schenk con-
fesndole que su marido le haba encargado que la asesinara. Despus de conside-
rar la posibilidad de matar al seor Schenk o de hacerle creer que su mujer haba
muerto, para poder as cobrar la cantidad pactada, ambos se dirigieron al juez de
instruccin narrndole los acontecimientos antes aludidos.

17
Nix Vs. Williams (1984).
18
United States Vs Leon (1984).
19
US Vs Ceccoloni (1978) y Dunaway Vs. New Cork.

CONSTANCIO CARRASCO DAZA


70

Lo anterior motiv una oportuna investigacin policial por tentativa


de homicidio. Mientras se llevaba a cabo dicha investigacin, el seor
Schenk llam por telfono al seor Pauty quien grab la conversacin
mantenida por ambos, entregndola a la polica que la incorpor a las
actuaciones judiciales.
El seor Schenk fue declarado culpable de un delito de tentativa de
induccin al homicidio, castigndole a diez aos de prisin. El Tribunal
tuvo en cuenta el contenido de la conversacin telefnica previamente
grabada por el seor Pauty.
En su demanda ante la Corte Europea de Derechos Humanos, el se-
or Schenk aleg que el registro de la conversacin telefnica y su
utilizacin como medio de prueba haban vulnerado el derecho que le
asiste a un proceso justo.
El Tribunal Federal Suizo, que convalid la sentencia del tribunal infe-
rior, admiti que la grabacin haba sido obtenida de forma contraria a
derecho, pero explic ante la Corte Europea que el inters pblico en
descubrir un delito sobre la muerte de una persona deba prevalecer
sobre el inters de Schenk, aunado a que mantener el secreto de una
conversacin telefnica que no afectaba a su intimidad.
La Corte desestim los alegatos del seor Schenk, al considerar que
el uso de la grabacin ilegal como prueba de conviccin, en realidad,
no le haba privado de un proceso justo.20
Estim a grandes rasgos que el Tribunal no puede excluir en princi-
pio y de forma abstracta e indiferenciada que se admita una prueba
conseguida ilegalmente. Dentro de su mbito de potestades, nica-
mente le corresponde averiguar si el proceso del seor Schenk, en su
conjunto, implic un proceso justo.
Tambin determin que resultaba importante que la conversacin
telefnica no fuera el nico medio de conviccin en que se fund la
condena.

20
En trminos de lo dispuesto por el artculo 61.1 del Convenio Europeo de Derechos
Humanos, cuyo texto es el siguiente:
Toda persona tiene derecho a que su causa sea oda equitativa, pblicamente y
dentro de un plazo razonable, por un Tribunal independiente e imparcial, establecido en
la ley, que decidir los litigios sobre sus derechos y obligaciones de carcter civil o
sobre el funcionamiento de cualquier acusacin en materia penal dirigida contra ella.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


71

VIII. LA EXCLUSIN PROBATORIA TRASLADADA A OTROS MBITOS JURDICOS


En un afn claramente protector del mbito individual de los ciuda-
danos, el poder reformador de la Constitucin, como se ha dicho, fij
normativamente lo siguiente: La autoridad judicial federal no podr
otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carcter
electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo.
La disposicin constitucional que prohbe la solicitud y otorgamiento
de comunicaciones privadas no se limit a la materia penal, sino que
redimension su prohibicin para incluir a ramas jurdicas sumamente
variadas.
Sin embargo, no nada ms se extendi la prohibicin de intervencin
de comunicaciones privadas en otras materias, sino que implcitamen-
te se redujo el mbito de valoracin de todas aquellas que quedaron
enunciadas en el texto del artculo constitucional aludido.
Se impusieron de algn modo, nuevos estndares de prueba que
obligan a todos los jueces cuya competencia verse sobre esas ma-
terias.
El principio de legalidad, en el tema, se redimension, porque impide
categricamente a los juzgadores de esas materias (electoral, civil,
mercantil, fiscal y laboral), valorar pruebas obtenidas en contravencin
a derechos fundamentales.
La extensin que se efectu hacia otros mbitos jurdicos no limit
el alcance de la exclusin de prueba al orden federal o local; no precis
tampoco, si nicamente estaba referida a alguna de las instancias
que componen el proceso; ni menos aun, hizo alusin a si la exclusin
poda ser ejercida nicamente por autoridades administrativas o judi-
ciales, o incluso rganos constitucionales autnomos cuando stos
ejercieran funciones de carcter jurisdiccional.
La nueva disposicin trazada por el constituyente goz de una inte-
gridad total, porque se refiri en sentido amplio a cualquier procedi-
miento relacionado con las materias que fueron enunciadas taxativa-
mente.
Es notorio que la tcnica legislativa utilizada desatendi que entre
esas materias existen importantes diferencias: Algunas de esas ramas
se ubican en el derecho privado y otras forman parte del derecho
pblico, pero adems, los bienes jurdicos que tutelan cada una de

CONSTANCIO CARRASCO DAZA


72

ellas son sumamente distintos: la preservacin del Estado democrti-


co, el patrimonio, el estado civil de las personas, las relaciones de co-
mercio, la efectividad del deber de tributacin, la relacin entre el capi-
tal, el trabajo y los factores de la produccin, entre otros aspectos.
Es incuestionable que la exclusin probatoria fue incorporada de
modo sumamente general.

IX. CONSECUENCIAS EN CUANTO A LA VALORACIN DE LA PRUEBA


EN MATERIA ELECTORAL
Destaca por su importancia que la clusula de exclusin probatoria
tambin involucr de un modo total al Derecho Electoral.
Por definicin, el Derecho Electoral es el conjunto de normas jurdi-
cas que regulan la eleccin por ciudadanos de los integrantes de los
rganos representativos del poder pblico.
El Derecho Electoral tambin puede ser concebido como el conjunto
de normas (constitucionales, legales, consuetudinarias, reglamentarias,
jurisprudenciales y administrativas) que permiten garantizar la demo-
cracia (representativa o semidirecta) y, en ese sentido de hacer efectiva
la soberana popular.21
De conformidad con el artculo 41 de la propia carta fundamental se
desprende que el pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes
de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los
Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos res-
pectivamente establecidos por la presente Constitucin federal y las
particulares de los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir
las estipulaciones del Pacto Federal. La renovacin de los poderes Le-
gislativo y Ejecutivo se realizar mediante elecciones libres, autnticas y
peridicas.
Por su parte, el artculo 116, fraccin IV, inciso b), referido a las legis-
laturas locales, ilustra con claridad sobre los principios rectores en ma-
teria electoral, al sealar que son los siguientes: certeza electoral, im-
parcialidad, independencia, legalidad y objetividad.

21
OROZCO ENRQUEZ, Jos de Jess y ARENAS BTIZ, Carlos. Derecho Electoral en Enci-
clopedia Jurdica Mexicana, Porra, Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Mxi-
co, 2002, p.102.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


73

La regulacin normativa en materia electoral est ntimamente vincu-


lada con uno de los ms preciados atributos del Estado, atinente a su
soberana.
Garantizar que en el desarrollo de los procesos electorales se pre-
serven los principios de legalidad, certeza, imparcialidad, independen-
cia y objetividad es una encomienda fundamental.
Es ptimo establecer en materia electoral, desde la cspide de la
Constitucin, una exclusin probatoria total para valorar los hechos que
son obtenidos a partir de intervenciones de comunicaciones privadas?
No se desconoce con ello que existe un elemento axiolgico desta-
cado en los procesos electorales consistente en preservar ante todo la
certeza electoral?
Estamos en presencia, sin duda, de un acotamiento formal y material
del mbito probatorio de la prueba ordenado por la propia Constitu-
cin. Es menester tomar en cuenta que en el Derecho Electoral tam-
bin existe un valor oponible igualmente trascendental que exigira re-
glas particulares de valoracin de la prueba, porque no parece idnea
una discriminacin absoluta e irreflexiva de la prueba.
En materia electoral, muchas veces, aparecen o se aportan elemen-
tos de conviccin cuya contundencia es determinante para demostrar
que el proceso electoral correspondiente estuvo afectado de un modo
esencial. A travs de ese medio, es posible descubrir alguna irregulari-
dad sustancial en la eleccin democrtica. Debe ser dable su deses-
timacin total o anulacin, a partir de su origen?
No se aprecia idneo efectuar una exclusin absoluta de esos me-
dios de prueba en razn de los bienes jurdicos en pugna; esto es, los
valores involucrados.
En todo caso, deviene relevante su justipreciacin conjunta con
otros medios de prueba, para tener mayores expectativas de alcanzar
la verdad.
El mandamiento constitucional tiene su razn de ser en el respeto al
mbito individual en un pas democrtico, sin embargo, ese valor no
puede desatender que existe una necesidad colectiva de que la verdad
sea alcanzable como una prerrogativa fundamental, tratndose de las
elecciones populares.

CONSTANCIO CARRASCO DAZA


74

X. PONDERACIN DE VALORES
La jurista uruguaya Bernardette Minvielle seala: ...en situaciones
excepcionales, el principio de inadmisibilidad de la prueba ilcita con-
trasta, choca o pone en riesgo otros valores o intereses cuya garanta y
aseguramiento en el marco de nuestro derecho tambin resultan rele-
vantes. Es decir, se produce una antinomia entre el derecho protegido
mediante la aplicacin de la regla de exclusin y aquel otro derecho
que tal regla lesiona.
Segn su perspectiva, una prueba obtenida por medios inconstitu-
cionales ser admisible cuando consista en el nico medio de evitar un
desastre de grandes proporciones.
Nos dice la autora, que la Corte Alemana ha puesto ejemplos de este
principio de proporcionalidad en la exclusin probatoria cuando ha de-
jado de admitir como prueba una conversacin privada ilegalmente
obtenida en un divorcio, y ha admitido la que se obtuvo de igual for-
ma ilegal, respecto de una amenaza con fines extorsivos, grabada por
la vctima.22
Es un claro ejemplo, de que la lgica de las reglas de exclusin no
puede ser absoluta, porque se desatendera el valor de los bienes jur-
dicos que estn en conflicto.

22
Cfr. HAIRABEDIN, Maximiliano. Eficacia de la prueba ilcita y sus derivadas en el pro-
ceso penal. Villela Editor, Buenos Aires, pp. 68 y ss.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


DAVID CIENFUEGOS SALGADO*

El juicio de revisin constitucional electoral

El gran punto debatido consista en fijar, si


las declaraciones de los colegios electorales
son de tal manera obligatorios, que a nadie
es lcito negarles la debida obediencia, aun
cuando sus actos adolezcan de vicios o nuli-
dades notorias. La publicidad de los docu-
mentos a que me he referido puso en cono-
cimiento del pas entero, que el Presidente
de la Corte de Justicia, opuesto a teora tan
elstica, sostena que los colegios electora-
les, incluso el primero de todos, formado por
el Congreso de la Unin, no son superiores a
la Constitucin de la Repblica.
Jos Mara Iglesias, La cuestin presidencial
de1876 [1892]

I. LA JUSTICIABILIDAD DE LAS CUESTIONES POLTICAS


DE LOS ESTADOS DE LA REPBLICA
Cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN), encabe-
zada por Jos Mara Iglesias, confirm la sentencia del Juez Ignacio
Merelo, quien haba fallado el conocido amparo Morelos, el exministro
Jos Mara del Castillo Velasco se apresur a publicar su inconformi-
dad con el criterio que se sostena en dicho asunto.1 El eje del ensayo
era la cuestin de si los tribunales federales tenan facultad para verifi-

*
El autor agradece el apoyo prestado por Carlos Gustavo Nez Alonso en la elabora-
cin de este ensayo, as como a Mara de los ngeles Vera Olvera y Sara Isabel Longo-
ria Neri, de la Coordinacin de Jurisprudencia y Estadstica Judicial del Tribunal Electo-
ral del Poder Judicial de la Federacin por la informacin proporcionada. Este ensayo
se incorpor originalmente en la obra de Eduardo de Jess Castellanos Hernndez,
coord., Temas de derecho procesal electoral, tomo II, Mxico, Secretara de Goberna-
cin, 2011, pp. 489-567.
1
Reflexiones sobre la cuestin de Morelos y las facultades de los tribunales federales,
Mxico, Imprenta del Federalista, 1874, 24 p.
76

car la revisin de los actos electorales en las entidades federativas. La


solucin correcta en opinin de Castillo Velasco, dado que la Constitu-
cin no facultaba al Poder Judicial federal para conocer de las cuestio-
nes electorales, era que slo corresponde a la soberana de los esta-
dos juzgar de la validez o nulidad de sus actos electorales.2
En realidad el exministro estaba equivocado, en el estudio y resolu-
cin del amparo Morelos la justicia de la Unin no se ocupaba de revi-
sar actos electorales, sino que se ocupaba, por un lado, de la constitu-
cionalidad de la reforma a la Constitucin local que permiti la reelec-
cin del gobernador Francisco Leyva y, por otra parte, de la integracin
del Poder Legislativo que aprob la Ley de Hacienda impugnada. El
elemento central de la argumentacin y de la resolucin queda com-
prendida en las cuestiones que resolvi la SCJN al revisar la sentencia
del juez Merelo, sealndose en especial las consideraciones en las
que se afirma: es de la esencia misma del sistema de gobierno, por
inters de la libertad electoral, el que los colegios electorales superio-
res califiquen la eleccin de sus miembros, el que esas calificaciones
sean irrevisables, y el que lo as hecho quede definitivamente legitima-
do, y as es como hoy debe estimarse la declaracin hecha [] que el
vicio que se le objeta por no haber obtenido los dos tercios de votos
del Estado, no es de estimarse por la justicia federal, por no ser ese
derecho de la esencia del sistema, sino propio del Estado, y de su ex-
clusiva responsabilidad.3
Ms all del tema de la sentencia, lo cierto es que este episodio
forma parte de una de las discusiones jurdicas y polticas ms intere-
santes que se dio en el ltimo tercio del siglo XIX: el generado por la
teora de la incompetencia de origen, que entraaba la posibilidad de
que los jueces revisaran en trminos del artculo 16 constitucional la
competencia de las autoridades, llegando al punto de revisar el ttulo
de legitimidad por el cual se ejerce autoridad y se es competente. El
criterio que habra de prevalecer fue el sostenido por otro presidente
de la SCJN, Ignacio L. Vallarta, quien preconizara la no justiciabilidad
de las cuestiones polticas.

2
Ibidem, p. 14.
3
GONZLEZ OROPEZA, Manuel y Eleael ACEVEDO VELSQUEZ, coords., El Amparo Morelos,
Mxico, Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de More-
los, Editora Laguna, 2002, pp. 165-169.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


77

Los criterios de Jos Mara del Castillo Velasco e Ignacio L. Vallarta


se reiteraran y terminaran siendo uno de los dogmas caractersticos
del juicio de amparo mexicano: las cuestiones polticas no pueden ser
resueltas por los tribunales va el juicio de amparo.4 En voto particular,
al resolver el amparo Len Guzmn, Vallarta habra de justificar su ac-
tuar en la finalidad de defender, lo dir en una palabra, la soberana de
los estados, consagrada en la Constitucin, contra una interpretacin,
que reputo infundada del artculo 16 de ese Cdigo, interpretacin que
ha creado a favor de la Corte, y en perjuicio de los estados una tutela
que yo creo subversiva del rgimen federal. El criterio, aislado en ese
caso, triunfara a partir del amparo Salvador Dond.
Ms tarde, al discutirse en 1916-1917 el nuevo texto constitucional
se estableci una va novedosa, relativa a la investigacin de violacio-
nes al voto pblico, en el artculo 97 CPEUM fue durante casi setenta
aos la nica referencia jurdica para que los tribunales pudieran cono-
cer de la conflictividad electoral. El texto primigenio del tercer prrafo
de dicho numeral constitucional estableci:
4
Como habra de escribir Fernando Vega al ocuparse de la ley de amparo en 1883:
Nada ms peligroso para la institucin que analizamos, que el consorcio de los inte-
reses de la poltica, siempre mudable, y constantemente voluble, con los intereses
sencillos de una cuestin constitucional. Por mucho tiempo hemos presenciado el
repugnante espectculo de una jurisprudencia constitucional inspirada por intereses
polticos ms menos bastardos, que llevaba impresa la volubilidad de su causa im-
pulsiva, en la misma heterogeneidad de sus decisiones, y solamente en la actualidad,
merced a la actitud severa e independiente que ha asumido el primer tribunal del para
s, la jurisprudencia ha sido eminentemente jurdica y esencialmente constitucional. //
Vivas estn en nuestro nimo, las dolorosas impresiones que produjeron varias ejecu-
torias que minaron nuestro sistema, bajo la sencilla forma de un juicio de amparo. //
Recordamos los amparos concedidos contra autoridades constituidas de hecho, pero
cuyo advenimiento al poder se calificaba de violento y usurpador. // Conferir al recurso
de amparo el omnmodo poder de pronunciar sobre la legitimidad de aquellas autori-
dades, fue tanto como armar a esta benfica institucin de la facultad de decidir sobre
la forma de gobierno, o sobre la legitimidad de una eleccin aceptada. Poder tan disol-
vente, fue insostenible, fue condenado, anatematizado por la monstruosidad de sus
propias consecuencias. // El amparo tiene un papel esencialmente diverso, y como dice
el publicista que he citado ya, su fin est precisamente encaminado a despojar las
discusiones constitucionales de un carcter poltico. Cuando este divorcio, cuando esta
segregacin son imposibles, la controversia no ser materia de amparo. // No puede
sintetizarse mejor el objeto esencial de nuestra institucin. Fernando Vega, Nueva Ley
de Amparo de Garantas Individuales orgnica de los arts. 101 y 102 de la Constitucin.
Comentarios acerca de sus disposiciones ms importantes. Ensayo crtico filosfico de
la Ley, Mxico, Imprenta de J. Guzmn, 1883, pp. 13-15.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


78

Podr tambin la Suprema Corte de Justicia de la Nacin nombrar magistrados de


Circuito y jueces de Distrito supernumerarios que auxilien las labores de los tribuna-
les o juzgados donde hubiere recargo de negocios a fin de obtener que la adminis-
tracin de justicia sea pronta y expedita; y nombrar alguno o algunos de sus
miembros o algn Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designar uno o va-
rios comisionados especiales, cuando as lo juzgue conveniente o lo pidiere el Eje-
cutivo Federal, o alguna de las Cmaras de la Unin, o el gobernador de algn Esta-
do, nicamente para que averige la conducta de algn Juez o Magistrado Federal o
algn hecho o hechos que constituyan la violacin de alguna garanta individual, o la
violacin del voto pblico o algn otro delito castigado por la ley federal.

ste fue el artculo que permiti la investigacin de violacin al voto


pblico en Len, Guanajuato, as como el envo de un comisionado a
Yucatn para que vigilara el respeto a las garantas individuales. En
estricto sentido, slo en el primer caso se trat del ejercicio de la facul-
tad consignada en el artculo 97 CPEUM.
Ante la inminente celebracin de los comicios el 4 de noviembre de
1917, para elegir gobernador en Yucatn, Vctor J. Manzanilla, presi-
dente del Partido Liberal Yucateco solicit a la SCJN amparo va tele-
grfica y entre otras cosas pidi el nombramiento de un representante
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin conforme al artculo 97,
tercer prrafo, constitucional. La SCJN en sesin del 2 de noviembre
de 1917, resolvi que no proceda la suspensin del acto reclamado.
No obstante, despus se aboc al problema de si caba o no el nom-
bramiento de un representante suyo para verificar los hechos alegados.
El acuerdo aprobado facultaba al magistrado del Octavo Circuito resi-
dente en Mrida nicamente para que averige la conducta del Juez
de Distrito de Yucatn o el hecho que especifique el denunciante y
constituyan la violacin de una garanta individual o algn otro delito
castigado por la ley federal, procurando en todo el respeto a la sobe-
rana del Estado. Las elecciones se celebraron y Carlos Castro Mora-
les fue electo gobernador, tomando posesin el 1 de febrero de 1918.
El siguiente 12 de marzo se declar una amnista general para los deli-
tos polticos y actos posiblemente delictuosos relacionados con el pro-
ceso electoral.5

5
Decisiones relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Mxico, Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, 2004, pp. 41-43. Vase tambin Lucio Cabrera Acevedo,
El problema electoral de Yucatn y la intervencin de la Suprema Corte, en La Su-

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


79

El asunto donde s se ejerci la facultad establecida en el artculo 97


CPEUM tuvo lugar en 1946, derivado de la eleccin municipal en el
municipio de Len, Guanajuato, y del ataque perpetrado por soldados
federales que dejaron numerosos muertos y heridos. En aquel caso, un
partido poltico, la Barra Mexicana de Abogados y los licenciados Tori-
bio Esquivel Obregn, Luis Araujo Valdivia y Xavier San Martn Torres,
dirigieron a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin una peticin para
investigar los hechos.6 El ministro Hilario Medina fue el ponente y con-
sider que haba materia de averiguacin. La comisin se integr por
los ministros Roque Estrada y Carlos L. ngeles, concluyendo que s
hubo violaciones de garantas individuales y del voto pblico.7
60 aos despus de expedida la CPEUM una reforma modific la
redaccin del tercer prrafo del artculo 97 y se cre un prrafo espe-
cial para regular la facultad de investigacin de violaciones del voto
pblico:

La Suprema Corte de Justicia est facultada para practicar de oficio la averiguacin


de algn hecho o hechos que constituyan la violacin del voto pblico, pero slo en
los casos en que a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el proceso
de eleccin de alguno de los Poderes de la Unin. Los resultados de la investigacin
se harn llegar oportunamente a los rganos competentes.

La nueva redaccin dejaba fuera la posibilidad de que el rgano judi-


cial conociera de conflictos electorales en las entidades federativas,
con lo cual se cerr la nica puerta para hacer patente las posibles vio-
laciones electorales durante la celebracin de comicios locales.
Por otra parte, la discusin en torno a la procedencia del amparo pa-
ra proteger derechos polticos continu durante algn tiempo, antes de
que se definiera el criterio predominante desde fines del siglo XIX: la
va de amparo no es la idnea para dilucidar cuestiones de naturaleza

prema Corte de Justicia durante los aos constitucionalistas (1917-1920), Mxico, Su-
prema Corte de Justicia de la Nacin, 1985, t. I, pp. 27-29.
6
En la solicitud se hablaba de cincuenta muertos y ms de cuatrocientos heridos.
Vase La violacin del voto pblico, Mxico, Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
2006, pp. 71-82.
7
Decisiones relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, obra citada, nota
6, pp. 107-109.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


80

poltica tanto en el mbito de los municipios8 como de las controver-


sias polticas entre rganos del Estado.9
La otra institucin que no puede dejar de mencionarse es la relativa
a la facultad del Senado de la Repblica para declarar que han desapa-
recido los poderes de una entidad federativa, conforme con el artculo
76, fraccin V CPEUM.10 Institucin sta que constituye la competen-

8
Aqu llamamos la atencin hacia el amparo promovido por Jos Falcn y otros, en
1922 en contra de los decretos de la Legislatura local que los separaron como miem-
bros de la Asamblea Municipal de la ciudad de Zacatecas. En el fallo resultante se
concluy que el hecho de desempear el cargo de presidente municipal, regidor o
sndico, como resultado de una eleccin popular, genera derechos netamente polti-
cos, pero no debe creerse que esa situacin excluya a la persona electa de gozar de
otros derechos que ya ataen a todo individuo, sin importar cualidades accidentales.
Es decir, no porque una persona sea funcionaria deja de gozar de las garantas indivi-
duales. En la resolucin se advierte que s se haba configurado una violacin a los
artculos 14 y 16 CPEUM, toda vez que los quejosos haban sido electos para desem-
pear los cargos de muncipes en el ayuntamiento de Zacatecas para el periodo de
enero de 1922 a diciembre de 1923, de modo que se hallaban en sus puestos cuando
se expidieron y promulgaron los decretos que impugnaran. As era evidente que no se
haba configurado el supuesto del artculo 38, fraccin VI, de la Constitucin del Esta-
do, pues el Ayuntamiento de Zacatecas estaba en pleno ejercicio de sus funciones
cuando se le declar desaparecido [] pues la intervencin de la legislatura deba
limitarse a verificar la declaracin [] slo en el caso de que real y efectivamente, y por
actos ajenos a aqulla, no existieran autoridades municipales y a nombrar un presiden-
te municipal provisional en tanto se efectuaran nuevas elecciones. Ibidem, pp. 49-50.
9
Sera el caso de la Controversia Constitucional 3/41, entre el Congreso del Estado de
Nayarit y los poderes Ejecutivos y Judicial de dicha entidad. En dicho asunto la SCJN
consider que las relaciones entre los poderes del Estado, su integracin y organiza-
cin, as como los actos de alguno de ellos que vulneran derechos polticos de los
ciudadanos (como ocurri en la especie, al desconocerse a los quejosos el carcter de
miembros de la Legislatura), son de naturaleza eminentemente poltica, de ah que la
nica autoridad federal que poda intervenir era el Senado, al que el artculo 76, frac-
cin VIII (actualmente VI), de la Constitucin faculta para resolver las cuestiones polti-
cas que surjan entre los poderes de un Estado, cuando alguno de ellos ocurra con ese
fin al Senado. Ibidem, pp. 83-84.
10
El mencionado precepto constitucional dispone que es facultad exclusiva del Sena-
do: V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un
Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convo-
car a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nom-
bramiento de gobernador se har por el Senado a propuesta en terna del Presidente de
la Repblica, con aprobacin de las dos terceras partes de los miembros presentes, y
en los recesos, por la Comisin Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcio-
nario as nombrado, no podr ser electo gobernador constitucional en las elecciones

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


81

cia exclusiva del Senado ms controvertida y criticada, segn seala


Manuel Gonzlez Oropeza. Su ejercicio, de 1879 a 1975, contabiliz 63
declaraciones efectivas de desaparicin de poderes. Los estados ms
afectados: Guerrero y Morelos, con siete; Jalisco y Tamaulipas, con
cinco; Colima y Durango, con cuatro.11 Evidentemente no constituye un
mecanismo no jurisdiccional, pero s una va para arreglar conflictos de
naturaleza poltica.
A la distancia podemos incluso pensar que el cuestionamiento alu-
da en gran parte al modelo de organizacin federal que desde la Cons-
titucin de 1824 haba venido construyndose, donde la idea de un
rgimen interior autnomo pareca ser el baluarte del federalismo elec-
toral.12
De cualquier forma, la decisin adoptada por la SCJN en torno a la
incompetencia de origen y la no justiciabilidad de las cuestiones polti-
cas tendra una amplia andadura, que se consolidara con la Ley de
Amparo de 1936 que fij la improcedencia del amparo en materia elec-
toral. La doctrina de la no justiciabilidad de las cuestiones polticas se
mantendra hasta fines del siglo XX, cuando las circunstancias resultan-
tes de la vida poltica nacional hicieron patente la necesidad de meca-
nismos procesales que resolvieran los conflictos derivados de los pro-
cesos electorales, tanto en el mbito federal como en el local. Por su-
puesto, el amparo sigui siendo va vedada para tales asuntos. Ante la
nueva conflictividad que tena su razn de ser en los procesos comicia-

que se verifiquen en virtud de la convocatoria que l expidiere. Esta disposicin regir


siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso.
11
GONZLEZ OROPEZA, Manuel, Las facultades exclusivas del Senado de la Repblica,
Mxico, Senado de la Repblica, Editora Laguna, 2008, pp. 422 y 427. Vase tambin
GONZLEZ OROPEZA, Manuel, La intervencin federal en la desaparicin de poderes,
Mxico, UNAM, 1983.
12
Los artculos 40 y 41 CPEUM permiten tal interpretacin: el artculo 40 seala que la
Repblica se compone de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su
rgimen interior; pero unidos en una Federacin establecida segn los principios de
esta ley fundamental, mientras que el artculo 41 seala que el pueblo ejerce su so-
berana por medio de los Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de
stos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los
trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin federal y las parti-
culares de los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones
del Pacto Federal. Sin embargo, a ello habr que oponer la reforma constitucional de
noviembre de 2007 que modific tal pretensin al establecer lineamientos especficos
para el diseo de los sistemas electorales locales.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


82

les, hubo necesidad de una respuesta jurdica. Era el tiempo de la justi-


cia electoral.

II. EL JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL ELECTORAL (JRC)


El diseo de un sistema integral de medios de impugnacin en ma-
teria electoral es una de las caractersticas de la justicia mexicana, al
menos desde 1996, cuando se modific la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) para establecer tal sistema, basa-
do en el reconocimiento de una jurisdiccin especial para la resolucin
de los asuntos de naturaleza poltica. Tal situacin rompa con el para-
digma de la no justiciabilidad de los asuntos polticos, que haba deri-
vado de aquella clebre disputa jurdico-poltica de la incompetencia de
origen. Eso s, se mantuvo intocado el criterio de que la va de amparo
no era el mecanismo procesal idneo para cuestionar los conflictos de
tal naturaleza.13
Con la reforma de 1996 se reconoce constitucionalmente al Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF), sealndole atri-
buciones de control de legalidad y de constitucionalidad, mismas que
con pocas modificaciones han permanecido a lo largo de estos tres
lustros de vida institucional.
Si bien el sistema de medios de impugnacin en materia electoral se
integra tanto por medios de impugnacin que podramos considerar
como propios del control de legalidad, como por instrumentos de con-
trol constitucional. Al respecto, hay consenso en que son dos los ins-
trumentos que pueden considerarse como mecanismos de control
constitucional: el juicio para la proteccin de los derechos poltico-
electorales del ciudadano (JDC) y el juicio de revisin constitucional
electoral (JRC). Nos ocuparemos de este ltimo.
En primer lugar, debemos destacar en la exposicin de motivos, la
justificacin que se hace sobre el conocimiento de los conflictos elec-
torales locales por parte de una instancia federal como sera el TEPJF:

13
Un interesante trabajo que pretende dejar clara la distancia que media entre el juicio
de amparo y el juicio de revisin constitucional electoral es: ZENTENO ORANTES, Noe
Miguel, Juicio de revisin constitucional electoral y su homologa y fin jurdico-social
con el juicio de amparo, en OROZCO HENRQUEZ, J. Jess, comp., Justicia electoral en el
umbral del siglo XXI. Memoria del III Congreso Internacional de Derecho Electoral,
Mxico, UNAM, TEPJF, 1999, pp. 1277-1289.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


83

Las reformas que se someten a consideracin de esta soberana, se dirigen a la


consecucin de un sistema integral de justicia en materia electoral; de manera que
por primer vez, existan, en nuestro orden jurdico, los mecanismos para que todas
las leyes electorales se sujeten invariablemente a lo dispuesto por la Constitucin,
para proteger los derechos poltico-electorales de los ciudadanos mexicanos, esta-
blecer la revisin constitucional de los actos y resoluciones definitivos de las autori-
dades electorales locales []
Se propone tambin que el Tribunal Electoral conozca de aquellos actos o resolu-
ciones de autoridades electorales locales que vulneren los preceptos establecidos
en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y en congruencia, en
esta misma iniciativa, se establece un conjunto de principios y bases para los pro-
cesos electorales del nivel local.
Al respecto, la iniciativa plantea un mecanismo absolutamente respetuoso de nues-
tro sistema federal, al prever que esta nueva va slo proceder cuando haya viola-
ciones directas a la Constitucin General y en casos determinados que por su tras-
cendencia ameriten ser planteados ante esta instancia jurisdiccional.
Con lo anterior se pretende moderar aquellas situaciones que por su disparidad o
divergencia con el sentido de nuestro texto fundamental, atentan contra el Estado
de Derecho. De igual manera, con esta va se aspira a superar los debates sobre la
legalidad de los procesos locales, cerrando el camino a decisiones polticas sin fun-
damento jurdico que pudieren afectar el sentido de la voluntad popular expresada
en las urnas.14

Si bien se advierte que la reforma pretenda que este juicio procedie-


ra slo cuando se violara algn precepto constitucional, al final la re-
daccin que se aprob no hizo mencin de tal circunstancia. As, des-
de la reforma constitucional de agosto de 1996, qued regulada la figu-
ra del JRC como medio para impugnar los actos y resoluciones de au-
toridades locales.15

14
Exposicin de motivos a la reforma constitucional de 1996. En http://cronica.dipu
tados.gob.mx/ Consulta del 23 de septiembre de 2010.
15
Con la nica salvedad de que para el proceso electoral de 1997 por disposicin
legal, no hubo posibilidad de que se interpusiera esta va respecto a las elecciones de
Jefe de Gobierno, de Diputados Locales a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
as como respecto a los titulares de los rganos poltico-administrativos del Distrito
Federal. Esto fue materia del ejercicio de una accin de inconstitucionalidad [AI 8/96]
por parte del Partido verde Ecologista de Mxico, por considerar que las normas transi-
torias limitaban para ese ao de 1997, la procedencia del juicio de revisin constitucio-
nal; a lo cual el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin seal no ser viola-
torio de los artculos 13, 41 fracciones I y IV y 99 fraccin IV de la Ley Fundamental, por
ser una disposicin transitoria hasta en tanto se emitiera la reglamentacin local res-
pectiva. Adems se sostuvo que con los otros recursos que en forma anloga se auto-

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


84

Hoy da, el artculo 99 CPEUM reconoce al TEPJF como mxima au-


toridad jurisdiccional en la materia y rgano especializado del Poder
Judicial de la Federacin, cuyo funcionamiento de carcter permanen-
te se realiza a travs de una Sala Superior y cinco salas regionales.
En lo que interesa al estudio de las cuestiones poltico-electorales de
las entidades federativas, debe decirse que el propio artculo 99, prra-
fo cuarto, fraccin IV, seala que al TEPJF le corresponde resolver en
forma definitiva e inatacable:

IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autorida-


des competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios
o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar de-
terminantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elec-
ciones. Esta va proceder solamente cuando la reparacin solicitada sea material y
jurdicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fe-
cha constitucional o legalmente fijada para la instalacin de los rganos o la toma
de posesin de los funcionarios elegidos.

La prescripcin constitucional se complementa con una remisin a la


legislacin aplicable, que en el caso son la Ley orgnica del Poder Ju-
dicial de la Federacin (LOPJF) y la Ley General del Sistema de Medios
de Impugnacin en materia electoral (LGSMIME).
En el primer caso, la LOPJF seala en su artculo 186, fraccin III, in-
ciso b), que el TEPJF es competente para resolver en forma definitiva e
inatacable, las controversias que se susciten por actos y resoluciones
definitivos y firmes de las autoridades competentes para organizar,
calificar o resolver las impugnaciones en los procesos electorales de
las entidades federativas, que puedan resultar determinantes para el
desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de las
elecciones. Esta va proceder solamente cuando se viole algn pre-
cepto establecido en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, la reparacin solicitada sea material y jurdicamente posible

rizan para impugnar dichos actos, se cumple con los fines constitucionales y legales
que tutelan los preceptos fundamentales y dan seguridad jurdica a los interesados,
por lo que se resolvi en consecuencia que dicha accin era procedente, pero infunda-
da, y se reconoci la validez de las normas legales impugnadas. ELIZONDO GASPERN,
Ma. Macarita, El juicio de revisin constitucional, en Estudio terico prctico del sis-
tema de medios de impugnacin en materia electoral, 2 ed., Mxico, Tribunal Electo-
ral del Poder Judicial de la Federacin, 1999, pp. 321-322.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


85

dentro de los plazos electorales, y sea factible antes de la fecha consti-


tucional o legalmente fijada para la instalacin de los rganos o la toma
de posesin de los funcionarios electos.
Puede apreciarse que en esta disposicin legal s se alude a la viola-
cin de un precepto establecido en la CPEUM, como requisito a cum-
plir en presentacin de la impugnacin. Lo cual, en cierto sentido, va
ms all de lo que establece la propia CPEUM, aunque se entiende que
este requisito sea acorde con la idea de un rgano de control de cons-
titucionalidad. Sobre este mismo punto, debe sealarse que la Sala
Superior del TEPJF ha mantenido el criterio de que el conflicto que se
establece entre una disposicin legal local y la propia Constitucin lo-
cal, cuando es de conocimiento del TEPJF no entraa un control de
constitucionalidad sino de legalidad.16

16
La Sala Superior consider que el conflicto debe resolverse en favor de la norma
constitucional, atendiendo al principio general del derecho de que ante la contradic-
cin de normas generales debe atenderse a la de mayor jerarqua y, en caso de ser de
igual jerarqua, se estar a lo mandado en la norma especial, en el entendido de que la
solucin al conflicto de normas, no significa, en manera alguna, que la norma legal
quede excluida del sistema, porque, para ello, el nico mecanismo constitucionalmen-
te establecido es la accin de inconstitucionalidad [] Lo anterior es as, porque la
solucin de un conflicto normativo, entre lo dispuesto en una Constitucin de una
entidad federativa y una ley local, cuando una autoridad local emite un acto concreto
de aplicacin, debe considerarse como control de la legalidad y no de la constituciona-
lidad, toda vez que este ltimo supone la confrontacin o cotejo de la norma jurdica en
que se basa el acto de autoridad, con las normas y principios contenidos en la Consti-
tucin federal [] En este sentido, un tribunal electoral de una entidad federativa tiene
atribuciones que le devienen desde la Constitucin federal, para revisar la legalidad de
los actos y resoluciones electorales, como sucede cuando determina si la decisin de
una autoridad electoral vulnera la Constitucin local al estar apoyada en una norma
legal local que se encuentra en contravencin con aqulla. Asimismo, la revisin que la
Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin haga de las
decisiones de un rgano jurisdiccional electoral local, sera un control de la legalidad,
porque la solucin de un conflicto entre normas de carcter local, atendiendo a la je-
rarqua de las mismas, en manera alguna implica un pronunciamiento sobre la consti-
tucionalidad de una ley, en tanto que en ningn momento se estara confrontando sta
con la Constitucin federal. Tesis S3EL 006/2004, de rubro: CONFLICTO ENTRE UNA DISPO-
SICIN LEGAL LOCAL Y LA CONSTITUCIN DE LA RESPECTIVA ENTIDAD FEDERATIVA. EN EL MBITO
NACIONAL, SU SOLUCIN CONSTITUYE CONTROL DE LA LEGALIDAD Y NO DE LA CONSTITUCIONALIDAD.
Compilacin Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, Mxico, Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin, 2005, pp. 449-451. [En lo sucesivo Compi-
lacin Oficial]

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


86

Esta labor de control ha sido considerada como control de legalidad


de segundo grado.17
La referencia analizada se complementa con el contenido del artculo
189, fraccin I, inciso e) LOPJF, que seala que la Sala Superior tendr
competencia para conocer y resolver en forma definitiva e inatacable
las controversias que se susciten por:

Los juicios de revisin constitucional electoral, en nica instancia y en los trminos


previstos en la ley de la materia, por actos o resoluciones definitivos y firmes de las
autoridades competentes para organizar, calificar o resolver las impugnaciones en
los procesos electorales de las entidades federativas, que pudiesen ser violatorios
de los preceptos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y de-
terminantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de
las elecciones de gobernador y de Jefe de Gobierno del Distrito Federal;

Como puede advertirse se reitera la referencia a la posibilidad de que


la impugnacin se refiera a una posible vulneracin de preceptos de la
CPEUM, mencin que, como vimos, se obvi en la redaccin final
aprobada por el rgano revisor de la Constitucin en 1996.
Con la reforma constitucional de noviembre de 2007, que estableci
el carcter permanente de las salas regionales, el modelo de resolu-
cin de las impugnaciones sobre cuestiones locales, se complementa
con lo sealado en el artculo 195, fraccin III LOPJF, relativo a las
competencias que corresponden a las salas regionales, en el mbito en
el que ejerzan su jurisdiccin:

Los juicios de revisin constitucional electoral, en nica instancia y en los trminos


previstos en la ley de la materia, por actos o resoluciones definitivos y firmes de las
autoridades competentes para organizar, calificar o resolver las impugnaciones en
los procesos electorales de las entidades federativas, que pudiesen ser violatorios
de los preceptos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y de-
terminantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de
las elecciones de diputados locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
as como de ayuntamientos y de los titulares de los rganos poltico-administrativos
en las demarcaciones territoriales del Distrito Federal.

17
Vase tal denominacin en NAVA GOMAR, Salvador, Control constitucional de leyes y
actos en materia electoral, en Justicia Constitucional en Mxico. Memoria del Primer
Congreso Nacional, Mxico, Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2008, p. 219.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


87

Estas impugnaciones solamente procedern cuando habindose agotado en tiempo


y forma todos los recursos o medios de defensa que establezcan las leyes por los
que se pueda modificar, revocar o anular el acto o resolucin impugnado, la viola-
cin reclamada ante el Tribunal Electoral pueda resultar determinante para el desa-
rrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones, y la re-
paracin solicitada sea material y jurdicamente posible dentro de los plazos electo-
rales, y ello sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la
instalacin de los rganos o la toma de posesin de los funcionarios electos.

Ms adelante, al estudiar lo relativo a la competencia, nos ocupare-


mos de la argumentacin que en torno al concepto de competencia
originaria y competencia residual para conocer del JRC elabor la
Sala Superior al resolver el SUP-JRC-17/2009.
Por otra parte, el segundo ordenamiento citado, la LGSMIME se
ocup, como su nombre lo indica, de reglar las vas para la solucin de
las impugnaciones electorales, lo que ser desarrollado puntualmente
ms adelante. Quedaba as configurado el mecanismo que sera va
para que la justicia electoral federal pudiera resolver en ltima instancia
sobre los procesos electorales locales y, en general, las controversias
de las que conocieran las autoridades electorales en las entidades fe-
derativas. Slo como cuestin acuciante para nuestra renovada fe en el
federalismo electoral, qu tanto conocemos de los procesos electora-
les en las entidades federativas? Habr que hacer eco de lo que la doc-
trina ha escrito en los ltimos aos al respecto, en aras de que los ins-
trumentos jurisdiccionales funcionen ms eficazmente.18 La materia
electoral local se parece a la materia federal? Evidentemente s, pero
nunca sern lo mismo.

18
Manuel Gonzlez Oropeza, Principios constitucionales de las elecciones en las enti-
dades federativas, en Ral Calvo Barrera y David Cienfuegos Salgado, coords., Dere-
cho electoral de las entidades federativas mexicanas, Mxico, Tribunal Electoral del
Estado de Guerrero, Fundacin Acadmica Guerrerense, 2006, pp. 21-84; Jacqueline
Peschard, coord., El federalismo electoral en Mxico, Mxico, Miguel ngel Porra,
UNAM, Cmara de Diputados, 2008; David Cienfuegos Salgado, coord., Las elecciones
de gobernador en Mxico 2002-2007, Mxico, Editora Laguna, UNACH, ELDS, y otras
instituciones, 2009; Rafael Loyola Daz, coord., La disputa del reino. Elecciones para
gobernador en Mxico 1992, Mxico, FLACSO, Juan Pablos Editor, UNAM, 1997;
Vctor Alejandro Espinoza Valle, coord., Las rutas de la democracia. Elecciones locales
en Mxico, Mxico, Ediciones En, Centro de Estudios de Poltica Comparada, 2007,
por citar algunas obras.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


88

Aqu debemos sealar, a manera de avance conceptual que el con-


cepto de lo electoral en el derecho mexicano ha tenido una interesante
evolucin. Tempranamente, considerando la reforma constitucional de
diciembre de 1994, la SCJN defini, al resolver la accin de inconstitu-
cionalidad 1/95, los alcances de lo electoral. As, al referirse en la ejecu-
toria a las normas de carcter general que tienen como contenido la
materia electoral, prohibidas de ser examinadas por la Suprema Corte
de acuerdo con el mencionado artculo constitucional, estim que
eran aquellas que establecen el rgimen conforme al cual se logra
la seleccin o nombramiento, a travs del voto de los ciudadanos y
dentro de un proceso democrtico, de las personas que han de fungir
como titulares de rganos de poder representativos del pueblo, a nivel
federal, estatal, municipal o del Distrito Federal.19
Despus, al resolver la controversia constitucional 114/2006, se hizo
una distincin entre la materia electoral directa y la indirecta, siendo
aqulla la asociada con el conjunto de reglas y procedimientos relacio-
nados con la integracin de los poderes pblicos mediante el voto
ciudadano, regidos por una normativa especializada, e impugnables
en un contexto institucional tambin especializado; por la segunda
indirecta, debe entenderse la relacionada con los mecanismos
de nombramiento e integracin de rganos mediante decisiones de
otros poderes pblicos los cuales, por regla general, involucran a suje-
tos muy distintos a los que se enfrentan en los litigios tcnicamente
electorales.20
La idea de lo electoral ha suscitado diversos debates. Incluso ha sido
ampliamente cuestionado al adoptarse algunas decisiones por el
TEPJF, lo cual se advierte en las posiciones asumidas en votos particu-
lares, donde se cuestiona la competencia del propio TEPJF para cono-
cer y resolver determinados asuntos que exceden, en opinin de la
disidencia, sus atribuciones por no estar relacionados con la materia
electoral. Esta discusin puede advertirse en la emisin de la tesis
X/2009, de rubro REFERNDUM O PLEBISCITO COMO INSTRUMENTOS DE
DEMOCRACIA DIRECTA. LOS ACTOS RELACIONADOS CON STOS SON IMPUGNA-
BLES A TRAVS DEL JUICIO PARA LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS POLTICO
ELECTORALES DEL CIUDADANO, en la cual la Sala Superior sostuvo que

19
SJFG9, t. II, diciembre de 1995, p. 237. Tesis P. CXXVI/95. Registro: 200177.
20
SJFG9, t. XXVI, diciembre de 2007, p. 1280. Tesis: P./J. 125/2007. Registro: 170703.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


89

cuando la legislacin atinente reconozca la prerrogativa ciudadana de


sufragio no slo en la eleccin de funcionarios de los Poderes Ejecuti-
vo, Legislativo y de los Ayuntamientos, sino adems que la extienda al
ejercicio del derecho de voto en los procedimientos de plebiscito o
referndum, debe entenderse que stos se encuentran comprendidos
en la materia electoral, porque constituyen mecanismos que permiten
el ejercicio directo de derechos poltico electorales, de sufragio y parti-
cipacin en los asuntos polticos del pas, al someter al voto de la ciu-
dadana una propuesta de accin pblica, o bien, la creacin, reforma,
derogacin o abrogacin de determinada disposicin normativa.21
Sin embargo, como puede advertirse, el criterio se refiere al juicio
para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano,

21
Criterio derivado del SUP-JDC-229/2008 y de los SUP-JRC-127/2008 y SUP-JDC-
508/2008 acumulados, asuntos que siguen de alguna forma la tesis S3EL 18/2003,
derivada a su vez del SUP-JRC-118/02, de rubro PLEBISCITO Y OTROS INSTRUMENTOS DE
DEMOCRACIA DIRECTA. PROCEDE SU IMPUGNACIN A TRAVS DEL JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIO-
NAL ELECTORAL, en cuya argumentacin se sostiene que en el artculo 99 CPEUM, que
comprende las bases del mencionado juicio de revisin constitucional electoral, los
conceptos genricos comicios y elecciones, utilizados por el precepto, no slo deben
entenderse referidos a los procesos relacionados con la eleccin de representantes
populares, sino a los dems procesos instaurados para la utilizacin de los instrumen-
tos de democracia directa, a travs de los cuales el pueblo ejerce, mediante sufragio,
su poder soberano originario en decisiones o actos de gobierno, toda vez que los ins-
trumentos o procesos de democracia directa quedan comprendidos dentro de la mate-
ria electoral, por lo siguiente: el origen y evolucin de la democracia como forma de
gobierno, revelan que ha operado de manera unitaria, sin haberse dividido, con la pecu-
liaridad de que en las primeras experiencias era esencialmente a travs de actos de
participacin directa de los ciudadanos, especialmente en la formacin de leyes o en
los actos ms importantes, mientras que esta intervencin directa fue disminuyendo
en la medida en que las personas que integraban la ciudadana fueron creciendo, ante
lo cual necesariamente se increment la actividad indirecta de la comunidad, por me-
dio de la representacin poltica, el que por necesidad se ha convertido prcticamente
en absoluto; lo que hace patente que no han existido diversas democracias, sino slo
una institucin que, dependiendo del grado de participacin directa del pueblo, suele
recibir el nombre de democracia directa o representativa; esto es, que ambas denomi-
naciones nicamente expresan las variables de comunidades democrticas, y no for-
mas excluyentes, de modo que una democracia calificada jurdicamente en el derecho
positivo como representativa, no rechaza como parte de s misma la posibilidad de
prever procesos de participacin directa, sino slo destaca la influencia decisiva de la
representacin poltica. Ver Compilacin Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes
1997-2005, 2 ed., Mxico, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, 2005,
pp. 775-777.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


90

no al JRC, con lo cual queda el cuestionamiento atinente sobre la


mesa.

III. DEFINICIN Y NATURALEZA JURDICA DEL JRC


Qu es el juicio de revisin constitucional electoral? El propio TEPJF
seal en una publicacin, previa a la reforma de noviembre de 2007,
que el JRC es el medio de impugnacin con que cuentan los partidos
polticos para garantizar la constitucionalidad de los actos y resolucio-
nes de las autoridades estatales dictados durante la organizacin,
calificacin y resolucin de impugnaciones en las elecciones de gober-
nadores, jefe de gobierno del Distrito Federal, diputados locales, dipu-
tados a la asamblea legislativa del Distrito Federal, autoridades munici-
pales y titulares de los rganos poltico-administrativos del Distrito
Federal.22
Por su parte, Flavio Galvn Rivera nos ofrece una definicin formal
de lo que es el JRC: va, constitucional y legalmente establecida, a
favor de los partidos polticos, para controvertir la constitucionalidad y
legalidad de los actos, resoluciones y procedimientos de naturaleza
electoral, definitivos y firmes, emitidos por las autoridades administra-
tivas, jurisdiccionales y legislativas, de las entidades federativas, com-
petentes para preparar, organizar, realizar y calificar los procedimientos
electorales previstos en la legislacin local o, en su caso, para resolver
las controversias de intereses, de trascendencia jurdica, emergentes
de las elecciones, siempre que sean determinantes para el desarrollo
del procedimiento electoral o para el resultado final de la eleccin y sea
material y jurdicamente posible la reparacin del agravio, antes de la
fecha de instalacin de los rganos colegiados o de la toma de pose-
sin de los funcionarios electos.23
Cabe mencionar que esta definicin, previa a la reforma de 2007, se
ve matizada por el propio comentario de Galvn Rivera, en el sentido
de que resulta insuficiente e incongruente con la diaria prctica juris-
diccional, puesto que sus alcances ya no se encuentran acotados con
lo sealado en la legislacin aplicable, sino que su funcin actual con-

22
Instructivo de medios de impugnacin jurisdiccionales, Mxico, Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federacin, 2000, pp. 46-49.
23
GALVN RIVERA, Flavio, Derecho procesal electoral mexicano, 2 ed., Mxico, Porra,
2006, p. 735.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


91

siste en garantizar la vigencia del principio de legalidad y de constitu-


cionalidad en materia electoral local, aun cuando el procedimiento
electoral, con el cual se pueda relacionar el litigio, est recin conclui-
do o de que el prximo se vea un poco lejano.24
En trminos llanos, el JRC es un mecanismo de control constitucio-
nal, pero debe enfatizarse que dicho mecanismo es ante todo un me-
canismo de naturaleza federal, toda vez que es la va especial para
cuestionar la constitucionalidad de los actos y resoluciones de los
rganos electorales locales. As, puede afirmarse que el JRC como
medio de control constitucional est destinado al escrutinio de los ac-
tos de autoridades locales electorales, que sean contrarios a algn
precepto constitucional; esto con el fin de que su actuar se efecte
bajo los principios fundamentales que rigen la materia electoral,
adems de que, en principio, se circunscribe en el mbito de resolu-
cin de conflictos judiciales de la democracia directa, pues su ejecu-
cin se da en el mbito de los procesos encaminados a la renovacin
de los rganos de gobierno, sin que ello sea un obstculo para la revi-
sin de procesos de participacin poltica ciudadana, como lo veremos
ms adelante.
Para entender esta concepcin debe atenderse al contenido del art-
culo 116 CPEUM, fraccin IV, inciso b), que seala que debe garanti-
zarse en la normativa local que en el ejercicio de la funcin electoral, a
cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de
certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad. De ah,
que la exigencia implcita para las autoridades locales es que su actuar
se apegue a tales principios, que son el parmetro para determinar la
constitucionalidad del acto o resolucin impugnados. En este sentido,
no debe pasar desapercibido que en el JRC el TEPJF se limita a decidir
respecto de la cuestin relativa a la validez de la sentencia del juzga-
dor natural, razn por la cual en la instancia de revisin constitucional
nicamente pueden ser materia de anlisis aquellos aspectos que
hayan sido objeto de controversia en la instancia previa.25

24
Idem.
25
PERSONERA EN EL JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL. NO CABE OBJETARLA SI SE TRATA DE LA
MISMA PERSONA QUE ACTU EN LA INSTANCIA PREVIA. Tesis S3EL 112/2001. Compilacin ofi-
cial 2005, pp. 765-767.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


92

Por cuanto hace a su naturaleza jurdica, el JRC es un verdadero jui-


cio o proceso y no un simple recurso procesal, adems de ser uniins-
tancial. Como menciona Galvn Rivera, no obstante que procede para
controvertir sentencias dictadas por los tribunales electorales locales,
en juicios uniinstanciales o biinstanciales, no constituye una instancia
ms dentro del mismo proceso, es un juicio nuevo y diferente que slo
puede surgir a la vida jurdica una vez que han sido agotadas todas las
instancias ordinarias, administrativas o jurisdiccionales o de ambas
especies, previstas en la legislacin de la entidad federativa.26
Como se desprende del hecho de que su conocimiento corresponde
en exclusiva al TEPJF, estamos ante un medio jurisdiccional, toda vez
que dicho rgano judicial ejerce su competencia en el asunto que se le
plantea para su conocimiento y decisin. Es un proceso constitucional,
pues adems de establecerse en la CPEUM, va a velar justamente por-
que no se cometan vulneraciones en perjuicio de aqulla.
Adems, es un instrumento procesal de plena jurisdiccin, lo cual
implica, siguiendo a Antonio Mercader Daz de Len, que adems de
ser sus resoluciones definitivas e inatacables, puede sustituir incluso a
la autoridad responsable de la vulneracin del derecho poltico-
electoral infringido, o bien, mediante el reenvo del expediente ordenar-
le que se pronuncie sobre el fondo de una litis en caso de desecha-
miento o sobreseimiento, o por cualquier otra causa.27
Se considera que es un instrumento procesal extraordinario, en vir-
tud de que, como en el juicio de amparo, no se encuentra en las leyes
que contemplan los medios de impugnacin ordinarios.28 En tal senti-
do, habra que matizar que la naturaleza extraordinaria que se le da
no se genera por encontrarse en la LGSMIME, sino porque la proce-
dencia del mismo no se considera sino a partir del cumplimiento de
una serie de requisitos que dificulta su instauracin, lo que no ha im-
pedido que el uso de este medio de impugnacin se haya generalizado
en los ltimos aos, como se ver ms adelante, al revisar los datos
estadsticos de la prctica del JRC en el TEPJF.

26
Ibidem, p. 736.
27
DAZ DE LEN, Antonio Mercader, Derecho electoral mexicano: el juicio electoral ciu-
dadano y otros medios de control constitucional, Mxico, Porra, 2006, p. 389.
28
Idem.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


93

Se considera que el JRC es un medio de impugnacin de estricto de-


recho, dado que en el artculo 23.2 LGSMIME se le excluye de la posi-
bilidad de que al resolverse la sala competente pueda suplir las defi-
ciencias u omisiones en los agravios cuando los mismos puedan ser
deducidos claramente de los hechos expuestos, como s ocurre en
otros medios de impugnacin en materia electoral. Slo le resulta apli-
cable lo sealado en el artculo 23.3 LGSMIME relativo a que si se
omite sealar los preceptos jurdicos presuntamente violados o se ci-
tan de manera equivocada, el rgano competente del Instituto o la Sala
del Tribunal Electoral resolvern tomando en consideracin los que
debieron ser invocados o los que resulten aplicables al caso concreto.
Que el JRC sea de estricto derecho lleva aparejada la necesidad de
que los motivos de inconformidad o agravios que se hagan valer, de-
ben expresar con claridad la causa de pedir, detallando la lesin o per-
juicio que ocasiona el acto o resolucin impugnado y los motivos que
originaron ese agravio, para que con tales argumentos expuestos por
el enjuiciante, dirigidos a demostrar la ilegalidad o inconstitucionalidad
en el proceder de la autoridad responsable, las salas que conozcan de
dicho medio de impugnacin se ocupen de su estudio, con base en la
normatividad jurdica aplicable. Esta caracterstica, es preciso reiterarlo,
impide a las salas del TEPJF, al decidir la controversia, enmendar o
complementar los argumentos expresados como agravios en forma
deficiente, quedando aqullas constreidas a resolver con sujecin
a los motivos de inconformidad expuestos por el actor, en cuyo anli-
sis deber regirse por las disposiciones establecidas en la legislacin
aplicable.
El que sea de estricto derecho, tambin implica, en parte, que los
agravios novedosos resulten inoperantes, por estar referidos a situa-
ciones de hecho o de derecho que no se hicieron valer ante la autori-
dad responsable. Lo anterior porque las razones distintas a las seala-
das en la demanda primigenia, no pueden ser introducidas en la litis
planteada en el JRC, porque constituyen aspectos que no tienden a
combatir, conforme a derecho, los fundamentos y motivos estableci-
dos en el acto o resolucin que se impugna, por sustentarse en la in-
troduccin de nuevas cuestiones que no fueron ni pudieron ser abor-
dadas por la autoridad responsable.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


94

IV. COMPETENCIA PARA RESOLVER EL JRC


Como vimos, la LOPJF seala cul es la distribucin competencial de
las salas del TEPJF para conocer, en nica instancia, de los diversos
asuntos planteados en el JRC. En el caso de la LGSMIME, el artculo 87
reitera tal distribucin competencial ordinaria, al sealar que la Sala
Superior ser competente para resolver los JRC, tratndose de actos o
resoluciones relativos a las elecciones de gobernador y de Jefe de Go-
bierno del Distrito Federal, mientras que las salas regionales, lo sern
respecto de las violaciones cometidas en el mbito territorial en que
ejerzan jurisdiccin, cuando se trate de actos o resoluciones relativos a
las elecciones de autoridades municipales, diputados locales, as como
a la Asamblea Legislativa y titulares de los rganos poltico-
administrativos en las demarcaciones del Distrito Federal.
Debe recordarse que la jurisdiccin de la Sala Superior se corres-
ponde con la totalidad del territorio nacional, mientras que las salas
regionales ejercen jurisdiccin en los mbitos territoriales que com-
prenden las circunscripciones plurinominales en que se divide el pas.
As, conforme con la actual divisin, el mbito territorial que corres-
ponde a cada una de las salas regionales, es el siguiente:29

1a Circunscripcin. Con sede en la ciudad de Guadalajara, comprende los estados


de Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango, Jalisco, Nayarit, Sinaloa
y Sonora.
2a Circunscripcin. Con sede en la ciudad de Monterrey, N.L., comprende los esta-
dos de Aguascalientes, Coahuila, Guanajuato, Nuevo Len, Quertaro, San Luis Po-
tos, Tamaulipas y Zacatecas.
3a Circunscripcin. Con sede en la ciudad de Jalapa, Veracruz, comprende los esta-
dos de Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatn.
4a Circunscripcin. Con sede en la Ciudad de Mxico o Distrito Federal, comprende
las entidades federativas siguientes: Distrito Federal, Guerrero, Morelos, Puebla y
Tlaxcala.

29
El 31 de julio de 2008 se public en el Diario Oficial de la Federacin, el Aviso por el
que se hace del conocimiento pblico la integracin, instalacin, sede y domicilio de
las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, as como
las facultades de las Salas del propio Tribunal. En la misma fecha, se dict el Acuerdo
General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin
nmero 7/2008, relativo a la remisin de asuntos de la competencia de las Salas Regio-
nales, presentados ante la Sala Superior.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


95

5a Circunscripcin. Con sede en la ciudad de Toluca, Mxico, comprende los esta-


dos de Colima, Hidalgo, Mxico y Michoacn.

Por otra parte, no debe pasar desapercibido que a partir de la refor-


ma constitucional de 2007 y la correspondiente reforma legal de 2008,
junto con la definicin de la permanencia de las salas regionales
se introdujeron algunas figuras novedosas, relacionadas con el trmite
de los asuntos. En efecto, el noveno prrafo del artculo 99 CPEUM
seala:

La Sala Superior podr, de oficio, a peticin de parte o de alguna de las salas regio-
nales, atraer los juicios de que conozcan stas; asimismo, podr enviar los asuntos
de su competencia a las salas regionales para su conocimiento y resolucin. La ley
sealar las reglas y los procedimientos para el ejercicio de tales facultades.

El rgano revisor constitucional introdujo as la posibilidad de la fa-


cultad de atraccin y el reenvo o delegacin, respecto de los medios
de impugnacin que son del conocimiento de las salas del TEPJF.
La regulacin legal se encuentra en la fraccin XVI, del artculo 189
LOPJF, que seala que es facultad de la Sala Superior ejercer la facul-
tad de atraccin, ya sea de oficio, o bien, a peticin de parte o de algu-
na de las Salas Regionales, para conocer de aquellos asuntos que por
su importancia y trascendencia as lo ameriten, de acuerdo con lo pre-
visto en el artculo 189 Bis de esta ley. Mientras que el artculo 189-Bis
LOPJF, prescribe lo siguiente:

La facultad de atraccin de la Sala Superior a que se refiere la fraccin XVI del artcu-
lo anterior, podr ejercerse, por causa fundada y motivada, en los siguientes casos:
a) Cuando se trate de medios de impugnacin que, a juicio de la Sala Superior, por
su importancia y trascendencia as lo ameriten.
b) Cuando exista solicitud razonada y por escrito de alguna de las partes, fundamen-
tando la importancia y trascendencia del caso.
c) Cuando la Sala Regional que conozca del medio de impugnacin lo solicite.
En el supuesto previsto en el inciso a), cuando la Sala Superior ejerza de oficio la fa-
cultad de atraccin, se lo comunicar por escrito a la correspondiente Sala Regional,
la cual, dentro del plazo mximo de setenta y dos horas, remitir los autos originales
a aqulla, notificando a las partes dicha remisin.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


96

En el caso del inciso b), aquellos que sean partes en el procedimiento del medio de
impugnacin competencia de las Salas Regionales debern solicitar la atraccin, ya
sea al presentar el medio impugnativo; cuando comparezcan como terceros intere-
sados, o bien cuando rindan el informe circunstanciado, sealando las razones que
sustenten la solicitud. La Sala Regional competente, bajo su ms estricta responsa-
bilidad, notificar de inmediato la solicitud a la Sala Superior, la cual resolver en un
plazo mximo de setenta y dos horas.
En el supuesto contenido en el inciso c), una vez que el medio de impugnacin sea
recibido en la Sala Regional competente para conocer del asunto, sta contar con
setenta y dos horas para solicitar a la Sala Superior la atraccin del mismo, mediante
el acuerdo correspondiente, en el que se precisen las causas que ameritan esa soli-
citud. La Sala Superior resolver lo conducente dentro de las setenta y dos horas si-
guientes a la recepcin de la solicitud.
La determinacin que emita la Sala Superior respecto de ejercer o no la facultad de
atraccin ser inatacable.

La Sala Superior ha reiterado en diversas sentencias que la doctrina


nacional coincide en definir a la facultad de atraccin, como la aptitud
o poder legal para que un rgano jurisdiccional terminal atraiga hacia
s, el conocimiento y resolucin de un medio de impugnacin, cuya
competencia originaria recae en un rgano jurisdiccional distinto [SUP-
SFA-17/2009].30
El Reglamento interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin (RITEPJF),31 establece en sus numerales 92 a 96 las reglas
que rigen para estas dos facultades. El artculo 92 RITEPJF, en su se-
gundo prrafo, seala que a fin de privilegiar el pronto despacho de
los asuntos, la Sala Superior podr emitir lineamientos y mecanismos
para la expedita recepcin y envo de los asuntos en los cuales se soli-
cite el ejercicio de la facultad de atraccin.

30
En la sentencia de la SUP-SFA-17/2009, se citan los siguientes criterios de la SCJN:
FACULTAD DE ATRACCIN. REQUISITOS PARA SU EJERCICIO, SJFG9, t. XXVII, abril de 2008, p.
150. Tesis: 1./J. 27/2008. No. Registro: 169,885; ATRACCIN. PARA EJERCER ESTA FACUL-
TAD EN AMPARO EN REVISIN, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN DEBE TOMAR EN
CUENTA LAS PECULIARIDADES EXCEPCIONALES Y TRASCENDENTES DEL CASO PARTICULAR Y NO SOLA-
MENTE LA MATERIA, SJFG9, t. XXIV, noviembre de 2006, p. 195. Tesis: 2./J. 123/2006.
No. Registro: 173,950; FACULTAD DE ATRACCIN. EL INTERS Y TRASCENDENCIA QUE JUSTIFICAN
SU EJERCICIO SON DE NDOLE JURDICA, SJFG9, t. XXIV, octubre de 2006, p. 335. Tesis: 2./J.
143/2006. No. Registro: 174,097.
31
Diario Oficial de la Federacin, 9 de octubre de 2009.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


97

Respecto de la valoracin casustica que realizan los juzgadores elec-


torales, el artculo 93 RITEPJF seala que La determinacin que dicte
la Sala Superior en ejercicio de la facultad de atraccin se realizar
ponderando las particularidades de cada caso. No obstante, podr dic-
tar acuerdos generales en los que establezca aquellos supuestos
en los cuales deber hacer uso de esa potestad, los que en ningn
caso podrn hacer nugatoria de manera permanente, las facultades
concedidas a las Salas Regionales para conocer de los asuntos de su
competencia.
Asimismo, se prev, en el artculo 94 RITEPJF que las notificaciones
de las resoluciones dictadas respecto de las solicitudes de ejercicio de
la facultad de atraccin, se realizarn por el medio que resulte ms
expedito y eficaz, con el objeto de hacerlas del conocimiento de los
interesados a la mayor brevedad.
Respecto de la facultad de delegacin, la LOPJF en su artculo 189,
fraccin XVII, seala que es competencia de la Sala Superior:

Remitir para su resolucin a las Salas Regionales del Tribunal, con fundamento en
los acuerdos generales que dicte, los asuntos de su competencia en los que hubiere
establecido jurisprudencia, atendiendo a un principio de racionalidad que privilegie
la pronta y expedita imparticin de la justicia electoral. Dichos acuerdos surtirn
efectos despus de publicados en el Diario Oficial de la Federacin. La determina-
cin que emita la Sala Superior respecto de ejercer o no la facultad de delegacin
ser inatacable

A diferencia de la facultad de atraccin, la LOPJF no hace mayor re-


ferencia a la figura. Por su parte el TITEPJF en su artculo 96, seala
que en los trminos del artculo 189, fraccin XVII, LOPJF, la Sala Supe-
rior podr delegar a las Salas Regionales para su resolucin, aquellos
asuntos de su competencia en los que hubiere dictado jurisprudencia,
siempre que ello no provoque una demora en los asuntos que implique
la consecuente irreparabilidad de la violacin reclamada, de lo contra-
rio, deber resolverlos.
Por ltimo debe mencionarse que el artculo 95 RITEPJF menciona
que la Coordinacin de Jurisprudencia y Estadstica Judicial deber
integrar al sistema de captura, los datos y resoluciones que se dicten
en los expedientes relativos a la facultad de atraccin y de delegacin.
Al respecto debe mencionarse que en el ao 2008 se resolvieron siete

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


98

solicitudes de facultad de atraccin (SFA); en 2009 el nmero de SFA


lleg a 5277, mientras que en 2010, al dos de diciembre de 2010, se
haban resuelto 24 SFA. Hasta noviembre de 2010, no se haba presen-
tado ningn caso en que la Sala Superior hubiera ejercitado la facultad
de delegacin antes mencionada.
El nmero de JRC respecto de los cuales se presento SFA es, hasta
noviembre de 2010, de 67. De ellos slo en siete casos se estim pro-
cedente que la Sala Superior ejerciera la facultad de atraccin:

Sala de origen Total SFA procedente


Sala Guadalajara 16 4
Sala Monterrey 4 --
Sala Xalapa 22 -1-32
Sala Distrito Federal 14 2
Sala Toluca 11 --

Sealamos algunos de los argumentos vertidos al ejercer la facultad


de atraccin en cada uno de los casos mencionados:

A. SUP-SFA-7/2008. Ayuntamiento de Acapulco [SDF-JRC-55/2008 y


SDF-JRC-58/2008]
En el caso se impugnaba la validez de la eleccin de Ayuntamiento
de Acapulco, Gro. Se estim trascendente el asunto porque los temas
planteados implican la interpretacin de algunas de las disposicio-
nes constitucionales reformadas mediante decreto publicado en el
Diario Oficial de la Federacin el trece de noviembre de dos mil siete,
es decir, la atribucin de significado a enunciados constitucionales,
tales como los artculos 41 base III, apartados A y C, as como 134,
prrafos octavo y noveno, referentes a la prohibicin a personas fsicas
o morales, de contratar propaganda en radio y televisin, dirigida a in-
fluir en las preferencias electorales de los ciudadanos, a la prohibicin
de difundir propaganda electoral, con expresiones que denigren o ca-
lumnien a las personas y, por ltimo, a la obligacin de los funcionarios
pblicos de aplicar con imparcialidad los recursos pblicos para no
influir en la equidad en la competencia electoral y la prohibicin de uti-

32
Vase ms adelante el SUP-SFA-17/2009, cuyo JRC originario termina siendo del
conocimiento de la Sala Superior, pero con la desestimacin de la SFA.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


99

lizar en la propaganda gubernamental nombres, imgenes, voces o


smbolos que impliquen promocin personalizada de cualquier servidor
pblico, respectivamente. [...] Por consiguiente, la resolucin que al
respecto se emita implica tambin, en su caso, el anlisis de la reper-
cusin de la violacin de esas prohibiciones constitucionales en la cali-
ficacin de la validez de la eleccin controvertida.[] La trascendencia
jurdica del caso se evidencia tambin, porque el contenido de las dis-
posiciones constitucionales indicadas ha sido objeto de un intenso
debate, tanto entre los actores polticos, como en la doctrina nacional,
y en general en la opinin pblica, lo cual justifica que esta Sala Supe-
rior como mxima autoridad jurisdiccional en la materia establezca cri-
terios orientadores para casos futuros. [] Por otro lado el inters o
la importancia del caso, se deriva de la gravedad que puede represen-
tar, ya sea por la afectacin o alteracin de valores sociales, polticos o,
en general, de estabilidad de las instituciones del Estado. [] En cuan-
to a la relevancia poltica del medio de impugnacin, se tiene en cuenta
que toda controversia planteada ante las Salas de este Tribunal tiene
connotacin poltica. Sin embargo, en el caso, la relevancia radica en
que se trata de la renovacin de un ayuntamiento de notoria importan-
cia para la vida econmica y social de una entidad federativa, pues es
un hecho notorio que el desarrollo de la ciudad de Acapulco es funda-
mental para el Estado de Guerrero. Por tanto, es patente que la reno-
vacin del Poder Ejecutivo de dicha localidad es una circunstancia es-
pecialmente trascendente para la vida poltica de la entidad.
En dicha sentencia se estableci adems que con el fin de evitar
la posible emisin de fallos contradictorios entre la Sala Regional an-
tes mencionada y esta Sala Superior, lo procedente conforme a dere-
cho es que se ejerza la facultad de atraccin respecto de todos los
asuntos involucrados con la renovacin del Ayuntamiento de Acapulco,
Guerrero.
El flujograma que se encuentra disponible en la pgina Web del
TEPJF (http://www.te.gob.mx) es el siguiente:33

33
http://200.23.107.66/siscon/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm Consulta del
30 de noviembre de 2010.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


100

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


101

B. SUP-SFA-41/2009. Ayuntamiento de Gmez Faras, Jalisco [SG-


JRC-182/2009]
En el caso se impugnaba la declaracin de que los votos obtenidos
por la coalicin actora se consideraban para los candidatos no regis-
trados, declarndose la validez de la eleccin y expidindose la cons-
tancia de mayora a la planilla registrada por el Partido Accin Nacional,
el que haba obtenido menos votos.
La Sala Superior estim que tal situacin se deriva de ser una cues-
tin novedosa, el hecho de que los sufragios emitidos a favor de los
candidatos de la Coalicin "Alianza por Jalisco", cuyo registro fue can-
celado, se haya determinado trasladarlos al rubro de candidatos no
registrados, por lo que, se estima necesario que esta Sala Superior, fije
el criterio necesario para casos posteriores Esto se entiende as,
toda vez que el criterio que pueda emitirse en relacin a lo acontecido
en la eleccin municipal de Gmez Faras, Jalisco, no slo opera para la
misma sino que tal circunstancia puede darse en procesos comiciales
tanto a nivel estatal como federal, toda vez que el apartado de candida-
tos no registrados es un elemento comn en todas la actas de cmpu-
to de dichas elecciones.

C. SUP-SFA-42/2009. Ayuntamiento de San Cristbal de la Barranca,


Jalisco [SG-JRC-181/2009]
El problema planteado fue similar al caso del Ayuntamiento de
Gmez Faras, Jalisco, en el SG-JRC-182/2009. Los argumentos de
aquel se reiteraron en ste.

D. SUP-SFA-82/2009. Ayuntamiento de Gmez Faras. [SG-JRC-


231/2009 y otros]
En esta solicitud de facultad de atraccin se acumulan las solicitudes
SUP-SFA-840/2009 al SUP-SFA-2386/2009, relacionadas con los jui-
cios para la proteccin de los derechos poltico-electorales de los ciu-
dadanos SG-JDC-4414/2009 al SG-JDC-5960/2009 (un total de 1547
asuntos).
Se seala como una de las razones para atraer el caso, la convenien-
cia de que la Sala Superior emita un pronunciamiento en relacin a la
posicin concreta que asumi el tribunal electoral local, respecto a lo

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


102

acontecido en la eleccin municipal de Gmez Faras, Jalisco, porque


podra ser necesario analizar los temas relativos a la falta de certeza en
el resultado de la eleccin, por la cancelacin del registro de una plani-
lla un da antes de la jornada electoral, as como el traslado de los vo-
tos emitidos a favor de la planilla de la coalicin Alianza por Jalisco al
regln de candidatos no registrados, lo que constituira, en un momen-
to dado, una violacin a los principios electorales establecidos en la
Constitucin. Adems se agrega como una de las razones especiales
que justifican la posicin de este tribunal para atraer los asuntos deriva
del hecho de que la cancelacin del registro de la planilla que a la pos-
tre tuvo el mayor nmero de votos en la eleccin en cuestin, se pre-
sent un da antes de la eleccin, lo cual hace que el juicio en torno a
las consecuencias jurdicas resulten ms complejas de determinar.
Asimismo, se seala que la sala regional de origen deber remitir a
esta Sala Superior todos los medios de impugnacin que reciba en
lo subsecuente y que estn vinculados con la eleccin de miembros
del ayuntamiento de Gmez Faras, Jalisco, dado el ejercicio de la
facultad de atraccin y a fin de evitar la existencia de resoluciones
contradictorias.

E. SUP-SFA-83/2009. Ayuntamiento de San Cristbal de la Barranca,


Jalisco [SG-JRC-232/2009]
En esta solicitud de facultad de atraccin se acumulan las solicitudes
SUP-SFA-84/2009 al SUP-SFA-839/2009, relacionadas con los juicios
para la proteccin de los derechos poltico-electorales de los ciudada-
nos SG-JDC-3658/2009 al SG-JDC-4413/2009 (un total de 756 asuntos).
El problema planteado fue similar al caso del Ayuntamiento de
Gmez Faras, Jalisco, en el SG-JRC-232/2009. Por ello, los argumentos
de esta SFA reiteran los contenidos en la SUP-SFA-83/2009.

F. SUP-SFA-17/2009. Dirigencias estatal y municipales de Conver-


gencia en Veracruz. [SX-JRC-4/2008]
En esta solicitud de facultad de atraccin, la Sala Superior estudia la
peticin formulada para que conozca de manera extraordinaria del JRC
promovido por un partido poltico nacional en contra de una determi-
nacin emitida por un tribunal electoral local, el cual se encuentra rela-

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


103

cionado con el proceso de eleccin de dirigentes estatales y municipa-


les de dicha partido en la entidad federativa en cuestin.
Debe mencionarse que en estricto sentido, la solicitud de facultad
de atraccin no resulta procedente, sino que la Sala Superior advierte
que es de su competencia la materia del JRC, por lo cual lo que hace
es encargarse de su conocimiento. Del estudio que se realiza, la Sala
Superior concluye que es competente para conocer y resolver las con-
troversias planteadas por los partidos polticos nacionales, en cuanto
entes legitimados para promover un medio de impugnacin extraordi-
nario, como es el juicio de revisin constitucional electoral, en las cua-
les controviertan actos o resoluciones de las autoridades administrati-
vas o jurisdiccionales de las entidades federativas que tengan relacin
con los procesos de eleccin e integracin de las dirigencias estatales
y municipales de dicho partido en una determinada entidad federativa.
As, al ser de su exclusiva competencia, se seala que respecto de
este asunto no existe la posibilidad de ejercer la facultad de atraccin,
puesto que la misma exige como requisito sine qua non que el cono-
cimiento y resolucin corresponda sin gnero de duda a las Salas
Regionales, situacin que no acontece en el presente caso, por lo
cual no ha lugar a acordar de conformidad la facultad de atraccin
solicitada.
En esta sentencia SUP-SFA-17/2009, se advierte la argumentacin de
la Sala Superior para distinguir entre la competencia que corresponde a
sta, como distinta de la que tienen las salas regionales. En el caso de
la Sala Superior se estima existe competencia de naturaleza originaria y
residual:

En el juicio en que se acta, el fondo de la litis versa sobre el tema relativo al proce-
so de eleccin de dirigentes estatales y municipales de Convergencia en el Estado
de Veracruz.
Por ende, es claro que en forma alguna se trata de un asunto comprendido en el
mbito de competencia de las Salas Regionales de este Tribunal Electoral, al no en-
contrarse relacionado con alguna de las materias cuyo conocimiento y resolucin
les corresponda.
En efecto, el desarrollo histrico del juicio de revisin constitucional electoral permi-
te advertir que, en la reforma electoral mencionada de mil novecientos noventa y
seis, la competencia para conocer de ese medio de impugnacin fue conferida ex-
clusivamente a la Sala Superior del Tribunal Electoral y que, posteriormente, con la
reforma constitucional electoral del ao dos mil siete, se otorg competencia ex-

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


104

presa, para el conocimiento y resolucin de ese juicio constitucional, a las Salas Re-
gionales del propio Tribunal, pero nicamente para los supuestos precisados en los
prrafos precedentes.
De lo antes sealado, puede advertirse, que el legislador ordinario al precisar las
competencias que corresponden a la Sala Superior y regionales, no hizo mencin
expresa respecto a la que resulta competente para conocer de las impugnaciones
de resoluciones va juicio de revisin constitucional electoral, relativas a las dirigen-
cias estatales y municipales de los partidos polticos nacionales.
Al respecto, este rgano jurisdiccional considera que la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin constituye el rgano competente para
conocer de este tipo de impugnaciones, por corresponderle la competencia origina-
ria en materia electoral y para lo cual debe tomarse en cuenta lo siguiente. []
De ah que en virtud de la reforma constitucional en materia electoral de mil nove-
cientos noventa y seis se estableci la competencia de este rgano jurisdiccional
para conocer y resolver todos los juicios de revisin constitucional electoral que se
promuevan en contra de los actos y resoluciones, definitivos y firmes, que puedan
resultar determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resul-
tado final de las elecciones.
Con la reforma constitucional de dos mil siete, la competencia relativa al juicio de
revisin constitucional electoral se distribuy entre la Sala Superior y las salas regio-
nales, de tal forma que mientras la competencia de estas ltimas se encuentra cir-
cunscrita a los supuestos previstos por el legislador; la correspondiente a la Sala
Superior tiene una naturaleza originaria y residual.
Originaria, porque es a la Sala Superior a la que corresponde, por atribucin conocer
de los asuntos relacionados con los actos y resoluciones emitidos por las autorida-
des electorales locales relativos a la integracin de los rganos de direccin a nivel
local de los partidos polticos nacionales, cuando tal situacin sea impugnada va
juicio de revisin constitucional electoral
Residual, porque es a este rgano jurisdiccional al que le compete conocer de aque-
llas controversias que encuadren en la materia y que no sean competencia exclusiva
de alguna de las Salas Regionales, en razn de que es, precisamente, esta Sala Su-
perior, la facultada por el legislador para conocer de los conflictos competenciales
que se susciten en las Salas Regionales del propio Tribunal, en trminos de lo dis-
puesto en el artculo 189, fraccin XIII, de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la
Federacin.
En ese orden de ideas, la competencia de la Sala Superior para conocer de los jui-
cios de revisin constitucional no se limita nicamente a los que se encuentran rela-
cionados con la eleccin de determinadas autoridades, sino que, a fin de establecer
un sistema integral de justicia electoral, dicha competencia abarca necesariamente
todos aquellos actos que puedan incidir en forma determinante en el desarrollo del
proceso electoral, con excepcin de los que sean materia del conocimiento de las
salas regionales.
Es importante destacar que con la reforma constitucional en materia electoral del
dos mil siete, en forma alguna se puede considerar que el propsito del legislador

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


105

constituyente de mil novecientos noventa y seis, consistente en establecer un sis-


tema integral de justicia en materia electoral, haya sido eliminado.
Lo anterior, porque del anlisis de los trabajos legislativos que constituyen dicha re-
forma se advierte que sta fue planteada con el objeto de establecer pasos adicio-
nales en el fortalecimiento del sistema democrtico, uno de cuyos pilares lo consti-
tuye precisamente la justicia especializada en la materia, e incluso se hace referen-
cia a una tercera generacin de reformas electorales, por lo que se entiende que en
forma alguna se quiso eliminar los avances y logros obtenidos, si no simplemente
perfeccionar ese sistema.
De hecho con la ltima reforma se otorg al Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federacin la facultad de inaplicacin de leyes cuando contravengan el texto
constitucional, con lo que obviamente se pretende instaurar un sistema de justicia
de carcter integral y completo, para garantizar que los principios de constitucio-
nalidad y legalidad se observen en todos los actos, resoluciones y procesos electo-
rales.
Acorde con lo expuesto, se justifica que esta Sala Superior tiene competencia para
conocer y resolver el presente juicio de revisin constitucional.

Queda as definido el mbito competencial en aquellos casos que


aparentemente no estn expresamente contemplados en la normativa
constitucional y legal.
Por otra parte, los tres lustros de justicia constitucional han dado
oportunidad de advertir que hay algunos casos, vinculados con cues-
tiones polticas locales que carecen de naturaleza electoral, tal sera el
caso del nombramiento de los gobernadores interinos. Sobre tal asun-
to, la Sala Superior estim lo siguiente al resolver en enero de 2001, el
SUP-JRC-2/2001:

El procedimiento de nombramiento del titular del Poder Ejecutivo local en forma in-
terina, ante su falta absoluta, ocurrida en los dos primeros aos del periodo respec-
tivo, previsto en el artculo 47 de la Constitucin Poltica del Estado de Tabasco, no
tiene relacin con el proceso electoral para la renovacin del titular del rgano de
representacin popular conocido como gobernador constitucional, as como tampo-
co con la integracin de alguno de los rganos expresamente facultados por la ley
para la organizacin y calificacin de las elecciones. En este tenor, el juicio de revi-
sin constitucional electoral no resulta procedente para impugnar el nombramiento
aludido, pues si bien no existe duda sobre el carcter materialmente administrativo
de la determinacin adoptada por el Congreso de la entidad federativa, la circuns-
tancia de que el mismo se haya erigido en Colegio Electoral, no le confiere, parad-
jicamente, un contenido electoral a tal acto, ni a la autoridad emisora el carcter de
autoridad responsable para los efectos de dicho medio de defensa legal, toda vez
que, del artculo 9 de la Constitucin local, se desprende que la renovacin del Po-

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


106

der Ejecutivo en la entidad, se realiza mediante elecciones libres, autnticas y peri-


dicas, a travs del sufragio ciudadano, por lo que no existe base jurdica alguna, para
estimar que el nombramiento de mrito constituye una eleccin indirecta o un acto
de preparacin a un proceso electoral extraordinario, sino que es producto del ejer-
cicio de una atribucin conferida por el orden constitucional local.34

Sobre el particular se ha escrito en el sentido de considerar la proce-


dencia del JRC,35 sin embargo, el criterio del TEPJF sigue firme. Este
tema como muchos otros tienen que ver con los alcances y lmites que
tienen los medios de impugnacin en materia electoral y, en especfi-
co, lo que debe entenderse por materia electoral, como lo vimos al
inicio.

34
GOBERNADOR INTERINO. SU NOMBRAMIENTO NO ES DE NATURALEZA ELECTORAL, POR LO QUE NO
PROCEDE EN SU CONTRA EL JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL ELECTORAL (Legislacin de Ta-
basco). Tesis S3EL 067/2001. Compilacin oficial 2005, p. 604.
35
RAMOS SOBARZO, Arturo, El juicio de revisin constitucional electoral contra la desig-
nacin de gobernador provisional, interino y sustituto, en CALVO BARRERA, Ral y CIEN-
FUEGOS SALGADO, David, coords., Derecho electoral de las entidades federativas mexica-
nas, Mxico, Tribunal Electoral del Estado de Guerrero, Fundacin Acadmica Guerre-
rense, 2006, pp. 267-314. El autor concluye en su trabajo: 1. La designacin realizada
por un congreso local respecto a un gobernador interino, provisional o sustituto tiene
contenidos electorales porque se est eligiendo a alguien por un rgano erigido en
colegio electoral, el cual tiene la mayor representatividad popular de cualquier otro
poder local o federal. // 2. La designacin del gobernador interino y provisional puede
entenderse como parte del proceso electoral, ya que la ocupacin del cargo est con-
dicionada a una eleccin extraordinaria posterior. // 3. La designacin ya aludida puede
entenderse como una eleccin indirecta, puesto que los ciudadanos de una entidad
federativa al elegir a sus diputados les confieren todas las facultades que como poder
legislativo tiene (finalmente la soberana radica en el pueblo y se manifiesta a travs de
los poderes constituidos) siendo una de esas facultades elegir al gobernador en los
casos y supuestos que cada Constitucin local indique. Dicho de otra manera, el ciu-
dadano elige a sus diputados para que stos, a su vez, en el momento que sea necesa-
rio elijan a un gobernador. Entenderlo as, es atender a la concepcin que tuvieron los
creadores de la Constitucin de 1917. // 4. La idea de esta propuesta se hace en virtud
de proteger un acto de vital importancia para la ciudadana de un Estado y hacer respe-
tar la Constitucin federal cuando sea necesario, todo conforme con el espritu de la
reforma de 1996. // 5. Contra la designacin realizada por un congreso local de gober-
nador interino, provisional o sustituto debe proceder el juicio de revisin constitucional
electoral (pp. 313-314).

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


107

V. REGLAS DE PROCEDENCIA EN EL JRC


Las reglas comunes aplicables a los medios de impugnacin con-
tenidas en los artculo 6-33 LGSMIME le resultan aplicables al JRC.
Este rgimen general no merecer mayor abundamiento en este traba-
jo, por ser materia de otro ensayo, y nos ocuparemos slo de las reglas
que ostentan un carcter especfico, reguladas en los artculos 86-93
LGSMIME. Sin que esto sea obstculo para indicar algunas de esas
reglas generales aplicables en la tramitacin del JRC.
El artculo 86.1 LGSMIME seala que el JRC slo proceder para
impugnar actos o resoluciones de las autoridades competentes de las
entidades federativas para organizar y calificar los comicios locales o
resolver las controversias que surjan durante los mismos, siempre y
cuando se cumpla con determinados requisitos. El estudio de estos
requisitos de procedibilidad nos permitir advertir los caracteres que
hemos referido al ocuparnos tanto de la definicin como de la natura-
leza jurdica del JRC.
Los requisitos que se establecen en el artculo 86 LGSMIME son: a)
que los actos o resoluciones impugnados sean definitivos y firmes; b)
que con ellos se viole algn precepto de la CPEUM; c) que la violacin
reclamada pueda resultar determinante para el desarrollo del proceso
electoral respectivo o el resultado final de las elecciones; d) que la re-
paracin solicitada sea material y jurdicamente posible dentro de los
plazos electorales; e) que la reparacin solicitada sea factible antes de
la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalacin de los
rganos o la toma de posesin de los funcionarios electos, y f) que
se hayan agotado en tiempo y forma todas las instancias previas esta-
blecidas por las leyes, para combatir los actos o resoluciones electora-
les en virtud de los cuales se pudieran haber modificado, revocado o
anulado.
Por su parte, el artculo 86.2 seala como causa de desechamiento
de plano en el JRC, el incumplimiento de cualquiera de tales requisitos.
De ah la relevancia de conocer a detalle cada uno de ellos.
A continuacin estudiaremos en el orden propuesto en el menciona-
do numeral, los requisitos de procedencia del JRC.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


108

A. Definitividad y firmeza del acto o resolucin impugnado


En el artculo 86.1.a) LGSMIME el legislador incorpor como requisi-
to de procedibilidad el que los actos o resoluciones que emitieran las
autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y
calificar los comicios locales o resolver las controversias que surjan
durante los mismos, fueran definitivos y firmes.
De acuerdo con la Real Academia Espaola (RAE), lo definitivo es
aquello que decide, resuelve o concluye, acepcin que se entiende
en el mundo jurdico al referirnos a una sentencia definitiva. De Santo
se refiere a lo resolutorio, lo decisivo.36 As, lo definitivo es aquel acto
de cualquier rgano que concluye un determinado procedimiento, pro-
ceso o etapa de trmite.
La exigencia de la definitividad radica en la pretensin de que los ac-
tos impugnados no puedan ser modificados, y que por ese solo hecho
causen agravio a quien los impugna, en el caso particular del JRC los
partidos polticos.
La RAE seala como acepciones principales de lo firme, aquello que
resulta estable, fuerte, que no se mueve ni vacila, as como lo ente-
ro, constante, que no se deja dominar ni abatir. En lo que nos inte-
resa, la firmeza reside en la imposibilidad de que los actos o resolucio-
nes que se impugnan sean modificados, revocados o anulados por
algn instrumento jurdico en el mbito local.
Esto nos lleva a sealar que sobre la dualidad de los requisitos esta-
blecidos en el artculo 86.1, incisos a) y f) LGSMIME la Sala Superior
del TEPJF ha considerado que en realidad se trata de un solo requisito
que reconoce como razn lgica y jurdica el propsito, claro y mani-
fiesto, de hacer del juicio de revisin constitucional electoral un medio
de impugnacin excepcional y extraordinario, al que slo se pueda
ocurrir cuando el acto o resolucin de que se trate no sea susceptible
de revocacin, nulificacin o modificacin, ya sea porque no se pueda
hacer oficiosamente por parte de la propia autoridad emisora, de su
superior jerrquico o de alguna otra autoridad local competente para
ese efecto, o porque no existan ya medios ordinarios para conseguir la
reparacin plena de los derechos o prerrogativas en los que se hubie-

36
DE SANTO, Vctor, Diccionario de derecho procesal, 2 ed., Buenos Aires, Argentina,
Editorial Universidad, 1995, p. 91.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


109

ran visto afectados, sea porque no estn previstos por la ley, porque
los contemplados en ella sean insuficientes para conseguir cabalmente
ese propsito reparador, o porque los previstos y suficientes hubieran
sido promovidos o interpuestos sin xito para el afectado. En opinin
de la Sala Superior, tal razonamiento se desprende del texto del artcu-
lo 86.1.f) LGSMIME en donde no slo se exige que se agoten oportu-
na y formalmente las instancias previas establecidas por las leyes para
combatir los actos o resoluciones electorales, sino que expresa y enfa-
tiza que esas instancias previas deben ser aptas para modificar, revo-
car o anular los actos o resoluciones lesivos de derechos.37
Sobre el particular, Leonel Castillo Gonzlez seala que la definitivi-
dad exigida como requisito de procedibilidad se satisface cuando el
acto o resolucin combatido resuelve la materia de que se trate o
concluye de cualquier modo, sin posibilidad de mera impugnacin o
modificacin oficiosa ante autoridades locales, con lo que incluye las
resoluciones de fondo y las que no lo deciden por falta de requisitos
formales.38
La razn de esta exigencia estriba en el propsito de corresponder a
la calidad de extraordinario que posee este medio de impugnacin, al
que slo se puede ocurrir cuando ya no existan al alcance de los justi-
ciables, medios ordinarios para conseguir la reparacin de los dere-
chos o prerrogativas en los que se hubieran visto afectados, sea por-
que no estn previstos por la ley, porque los contemplados en ella re-
sultaren insuficientes para conseguir cabalmente ese propsito repa-
rador o en su defecto, porque los previstos hubieran sido promovidos
sin xito para el afectado; constituye un juicio extraordinario porque
procede slo en casos excepcionales y limitados, dado que no forma
parte del proceso del que proviene el acto o resolucin que se comba-
te ni se sigue ante la misma instancia.39
Al respecto la Sala Superior del Tribunal Electoral ha considerado
que el principio de definitividad es rector del trmite en el JRC, y que
dicho principio se cumple, cuando se agotan previamente a la promo-
37
DEFINITIVIDAD Y FIRMEZA, CONSTITUYEN UN SOLO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DEL JUICIO DE
REVISIN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. Tesis S3ELJ 023/2000. Compilacin Oficial 2005, pp.
79-80.
38
CASTILLO GONZLEZ, Leonel, Reflexiones temticas sobre el derecho electoral, Mxico,
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, 2006, p. 82.
39
Ibidem, p. 83.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


110

cin de aqul, las instancias que renan las dos siguientes caractersti-
cas: a) que sean las idneas, conforme a las leyes locales respectivas,
para impugnar el acto o resolucin electoral de que se trate, y b) que
conforme a los propios ordenamientos sean aptas para modificar, re-
vocar o anular a stos.40 Como se advierte este principio tiene relacin
tambin con el requisito contenido en el artculo 86.1.f) LGSMIME que
dispone que se hayan agotado en tiempo y forma todas las instancias
previas establecidas por las leyes, para combatir los actos o resolucio-
nes electorales en virtud de los cuales se pudieran haber modificado,
revocado o anulado.
La Sala Superior estim que el principio de definitividad se inobser-
va, para efectos del JRC, si entre otras hiptesis, antes de la promo-
cin del referido juicio, no se hace valer la instancia prevista en la ley
para privar de efectos jurdicos un determinado acto o resolucin, o
bien, si tal promocin se realiza cuando no ha concluido esa instancia
previa mediante resolucin firme, o bien, cuando de acuerdo a la ley
local, el medio de impugnacin ordinario que se promueve no es el
idneo o no es el apto para modificar, revocar o anular el acto o reso-
lucin impugnados, etctera. Por otra parte, lo descrito en los incisos
mencionados conduce a que exista la necesidad legal de acatar dicho
principio, cuando la ley local prev una instancia con las caractersticas
indicadas respecto a un acto o resolucin electoral.41
No debemos olvidar que tal exigencia quedar exceptuada en el ca-
so de que el agotamiento de los medios ordinarios de impugnacin
implique o produzca un menoscabo para los derechos sustanciales del
justiciable, sean contrarios a sus derechos sustanciales o por que los
trmites a realizar impliquen una merma de las pretensiones plantea-
das; por lo que bajo dichas circunstancias los promoventes estn rele-
vados del agotamiento u observancia del principio de definitividad, an-
te lo cual podrn interponer su demanda con base en el principio de
per saltum.42

40
JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. OBSERVANCIA DEL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD.
Tesis S3ELJ 18/2003. Compilacin Oficial 2005, pp. 157-158.
41
Idem.
42
Sobre esta figura puede revisarse: Carlos Bez Silva y David Cienfuegos Salgado, El
per saltum en el derecho procesal electoral federal, Boletn Mexicano de Derecho
Comparado, Mxico, DF, nm. 126, septiembre-diciembre de 2009, pp. 1201-1236.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


111

En este ltimo punto se sigue el criterio de la Sala Superior del


TEPJF que seala que

el actor queda exonerado de agotar los medios de impugnacin previstos en la ley


electoral local, en los casos en que el agotamiento previo de los medios de impug-
nacin, se traduzca en una amenaza seria para los derechos sustanciales que son
objeto del litigio, porque los trmites de que consten y el tiempo necesario para lle-
varlos a cabo puedan implicar la merma considerable o hasta la extincin del conte-
nido de las pretensiones o de sus efectos o consecuencias, por lo que el acto elec-
toral se considera firme y definitivo. En efecto, la razn que constituye la base lgica
y jurdica para imponer al justiciable la carga de recurrir previamente a los medios
ordinarios, antes de acceder a la justicia constitucional federal, radica en la explica-
cin de sentido comn de que tales medios de impugnacin no son meras exigen-
cias formales para retardar la imparticin de la justicia, obstculos impuestos al go-
bernado con el afn de dificultarle la preservacin de sus derechos ni requisitos ino-
cuos que deben cumplirse para conseguir la tutela efectiva que les garantiza la
Constitucin federal, sino instrumentos aptos y suficientes para reparar, oportuna y
adecuadamente, las violaciones a las leyes que se hayan cometido en el acto o re-
solucin que se combata; y al ser as las cosas, se impone deducir que, cuando ese
propsito o finalidad no se puede satisfacer en algn caso concreto, ya sea por las
especiales peculiaridades del asunto, por la forma en que se encuentren regulados
los procesos impugnativos comunes, o por las actitudes de la propia autoridad res-
ponsable o de la que conoce o deba conocer de algn juicio o recurso de los aludi-
dos, entonces se extingue la carga procesal de agotarlos, y por tanto se puede ocu-
rrir directamente a la va constitucional, pues las situaciones apuntadas imposibilitan
la finalidad restitutoria plena que por naturaleza corresponde a los procesos impug-
nativos, lo que se robustece si se toma en cuenta que en la jurisdiccin electoral no
existen medidas o procesos cautelares, ni es posible fctica ni jurdicamente retro-
traer las cosas al tiempo pasado en que se cometieron las violaciones, mediante la
reposicin de un proceso electoral.43

Resultan numerosas las variedades de casos en los cuales se ha


hecho uso de la figura del per saltum, lo cual representa una cuestin
relevante acerca de la eficacia de que se ha dotado a la justicia electo-
ral federal al introducirse esta figura.

43
DEFINITIVIDAD Y FIRMEZA. SI EL AGOTAMIENTO DE LOS MEDIOS IMPUGNATIVOS ORDINARIOS IMPLICA
LA MERMA O EXTINCIN DE LA PRETENSIN DEL ACTOR, DEBE TENERSE POR CUMPLIDO EL REQUISITO.
Tesis S3ELJ 09/2001. Compilacin Oficial 2005, pp. 80-81.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


112

B. Violacin a un precepto constitucional


Por otro lado, es requisito indispensable que los actos o resolucio-
nes que sean materia de impugnacin en el JRC violen algn precepto
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Si bien debe matizarse este requisito, pues como lo hemos sealado
antes, no se encuentra expresamente contemplado en el texto consti-
tucional. Sin embargo, hay consenso en considerar que ello resulta
implcito de la facultad encomendada al TEPJF relativa al anlisis de la
constitucionalidad de los actos o resoluciones electorales, esto es, su
probable contraposicin directa o indirecta con algn precepto de la
Constitucin y por lo mismo, declarar la inaplicacin del precepto tilda-
do de inconstitucionalidad con el fin de garantizar el principio de su-
premaca constitucional.
Sobre el cumplimiento de este requisito, la Sala Superior del TEPJF
ha sealado que

debe entenderse en un sentido formal, relativo a su establecimiento como requisito


de procedencia, y no al anlisis propiamente de los agravios esgrimidos por el parti-
do impugnante, toda vez que ello supone entrar al fondo del juicio; por lo tanto, di-
cho requisito debe considerarse que se acredita cuando en el escrito correspon-
diente se hacen valer agravios debidamente configurados, esto es, que stos preci-
sen claramente los argumentos o razonamientos enderezados a acreditar la afecta-
cin del inters jurdico del promovente, derivado de la indebida aplicacin o inco-
rrecta interpretacin de determinada norma jurdica en el acto o resolucin impug-
nado, por virtud de los cuales se pudiera infringir algn precepto constitucional en
materia electoral, toda vez que ello supondra la presunta violacin de los principios
de constitucionalidad y legalidad electoral tutelados en los artculos 41, prrafo se-
gundo, fraccin IV, y 116, prrafo segundo, fraccin IV, de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos; o sea, que de los agravios esgrimidos se advierta la
posibilidad de que se haya conculcado algn precepto constitucional en la materia,
resultando irrelevante que se citen o no los artculos constitucionales presuntamen-
te violados, ya que, de conformidad con el artculo 23, prrafo 3 de la ley general ci-
tada, en la presente va este rgano jurisdiccional, ante la omisin de los preceptos
jurdicos presuntamente violados o su cita equivocada, resuelve tomando en consi-
deracin los que debieron ser invocados o los que resultan aplicables al caso con-
creto. Por lo anterior, la omisin o cita errnea de los preceptos constitucionales

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


113

presuntamente violados no tiene como consecuencia jurdica el desechamiento del


juicio de revisin constitucional electoral.44

Este criterio fue adoptado tempranamente, en 1997, de la lectura se


advierte la referencia slo a la violacin de los principios de constitu-
cionalidad y legalidad electoral tutelados en los artculos 41, prrafo
segundo, fraccin IV, y 116, prrafo segundo, fraccin IV, de la Consti-
tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Sin embargo, aos
despus, al resolver la impugnacin que resultaba de la violacin al
derecho de peticin consagrado en el artculo 8 constitucional, la Sala
habra de matizar tal criterio, al aprobar que su competencia no se res-
tringa slo a las normas constitucionales con un contenido electoral,
sino que de la interpretacin de diversos numerales

se desprende la posibilidad de que la Sala Superior conozca de violaciones a pre-


ceptos constitucionales que no guarden relacin con la materia electoral, es decir,
cualquier acto de autoridad, positivo o que implique una abstencin, podr comba-
tirse a travs del medio de impugnacin que corresponda, con independencia del
precepto constitucional que se estime violado, siempre y cuando se cumpla con los
requisitos genricos de procedencia y especiales establecidos en el propio ordena-
miento legal. Lo anterior en razn de que para proteger y mantener el orden consti-
tucional, se dispone de un sistema de control que permite garantizar su observancia
ante la posibilidad de ser infringida o vulnerada por las autoridades, es decir, mien-
tras la supremaca constitucional consiste en que ninguna autoridad, ley federal o
local pueden contravenir la Ley Fundamental, el control constitucional hace efectivo
dicho principio al otorgar los mecanismos necesarios para garantizar que la Consti-
tucin sea respetada. En efecto, para el pleno ejercicio de ese control, se requiere
que los medios de defensa y las autoridades competentes para conocerlos, estn
expresamente regulados en la Ley Fundamental. As pues, en la materia electoral,
esta exigencia se satisface plenamente, toda vez que los artculos 41, fraccin IV y
99, prrafo IV, de la Constitucin federal, prevn que el establecimiento del sistema
de medios de impugnacin en la materia, garantizar los principios de constituciona-
lidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, y que el Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federacin tiene competencia para conocer y resolver, en
forma definitiva e inatacable, entre otras, de las impugnaciones de actos y resolu-
ciones de las autoridades electorales federales y de los Estados, que violen normas
constitucionales o legales. Los preceptos constitucionales antes citados se regla-
mentan en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Elec-
toral, la que en su conjunto acota los mecanismos para garantizar que todos los ac-

44
JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. INTERPRETACIN DEL REQUISITO DE PROCEDEN-
CIA PREVISTO EN EL ARTCULO 86, PRRAFO 1, INCISO B), DE LA LEY DE LA MATERIA. Tesis S3ELJ
02/97. Compilacin oficial 2005, pp. 155-157.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


114

tos y resoluciones de las autoridades electorales se sujeten, invariablemente, a los


principios de constitucionalidad y de legalidad, y se establece que el juicio de revi-
sin constitucional electoral se constituye como un medio de control constitucional
en la materia, que procede contra los actos o resoluciones de las autoridades admi-
nistrativas o jurisdiccionales electorales locales, que violen cualquier precepto de la
Ley Suprema; que el sistema de medios de impugnacin en materia electoral, tiene
por objeto garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y
resoluciones electorales, mientras se sientan las bases para que el Tribunal Electoral
desempee el carcter de rgano de control constitucional. As las cosas, es incues-
tionable que, a travs del juicio de revisin constitucional electoral se puedan cono-
cer posibles violaciones al derecho de peticin previsto en los artculos 8 y 35,
fraccin V de la Constitucin federal, siempre y cuando: a) quien alegue la violacin
constitucional lo sea un partido poltico, a travs de su representante legtimo y b)
que el acto de omisin provenga necesariamente de una autoridad local, administra-
tiva o jurisdiccional, de carcter electoral.45

En el SUP-JRC-033/98, la Sala Superior del TEPJF resolvi que el art-


culo 23 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Chiapas que sea-
laba: Los regidores propietarios no podrn ser electos para el mismo
cargo pero s para otro diferente, era contrario al artculo 115, fraccin
I, prrafo segundo, CPEUM, que establece:

Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electos


popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para el periodo inmedia-
to. Las personas que por eleccin indirecta, o por nombramiento o designacin de
alguna autoridad desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que
sea la denominacin que se les d, no podrn ser electas para el periodo inmediato.
Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de propieta-
rios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de suplentes,
pero los que tengan el carcter de suplentes s podrn ser electos para el periodo
inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

As, en el caso, se estim que el sistema jurdico nacional descansa


en la aplicacin de las leyes y stas obedecen a un orden jerrquico
que tiene como cima la Carta Magna, las leyes que de ella emanen y
los tratados internacionales que celebre el Presidente de la Repblica,
con aprobacin del Senado; todas las normas del pas, locales o fede-
rales, deben subordinarse a aqullas y en caso de que exista algn

45
COMPETENCIA DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FE-
DERACIN.LA TIENE PARA CONOCER DE POSIBLES VIOLACIONES A NORMAS CONSTITUCIONALES NO
ELECTORALES. Tesis S3ELJ 22/2002. Compilacin Oficial 2005, pp. 55-57.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


115

conflicto en la aplicacin de ambas por regular el mismo hecho, como


en la especie en que se contrapone el artculo 23 de la citada ley org-
nica a las normas referidas de la Constitucin General de la Repblica y
la del Estado de Chiapas, que establecen el postulado de la no reelec-
cin, deben prevalecer las de naturaleza constitucional por tratarse de
normas jerrquicamente superiores.

C. Violacin determinante para el desarrollo del proceso electoral


respectivo o el resultado final de las elecciones
La determinancia es una figura creada por el derecho electoral mexi-
cano. La exigencia de la violacin a un precepto constitucional sea de-
terminante trae como consecuencia el que se le atribuya a los actos o
resoluciones electorales impugnados, la capacidad para que por su
importancia y trascendencia pudieran afectar e incluso cambiar el re-
sultado obtenido en la eleccin de que se trate; lo que significa que si
las transgresiones o violaciones imputadas no resultan de tal magnitud
vuelven improcedente la solicitud de revisin constitucional intentada.
La Sala Superior ha sealado que dicha exigencia se tiene por cum-
plida si de ser fundados los agravios aducidos se pudiera obtener
la revocacin de la declaracin de validez de la eleccin, para dejar
sin efectos la del candidato, frmula o planilla reconocidos como triun-
fadores para hacerla a favor de uno distinto; la inelegibilidad de algn
candidato victorioso; la modificacin de la asignacin de diputa-
dos locales o regidores elegidos por el principio de representacin
proporcional, esto es, que se advierta la trascendencia de la violacin
aducida.
La violacin reclamada ser determinante para el desarrollo del pro-
ceso electoral cuando la infraccin tenga la posibilidad racional de cau-
sar o producir una alteracin sustancial o decisiva en el desarrollo del
proceso electoral, como podra ser que uno de los contendientes obtu-
viera una ventaja indebida, o bien, que se obstaculizara o impidiera la
realizacin de alguna de las fases que conforman el proceso electoral,
por ejemplo, el registro de candidatos, las campaas polticas, la jorna-
da electoral o los cmputos respectivos, etctera. Se determin, asi-
mismo, que la violacin ser tambin determinante, si la infraccin

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


116

diera lugar a la posibilidad racional de que se produjera un cambio de


ganador en los comicios.46
La Sala Superior consider que el requisito de determinancia se
cumple cuando el acto o resolucin reclamado pueda afectar subs-
tancialmente el desarrollo de las actividades ordinarias de los partidos
polticos, entre otras, la capacitacin de la militancia, la difusin de los
postulados, la designacin de los representantes ante las autoridades
electorales, la renovacin de sus rganos directivos, la posibilidad de
formar frentes, la administracin de su patrimonio, tendentes a conso-
lidar su fuerza electoral en los procesos comiciales.47
Al resolver los juicios de revisin constitucional electoral SUP-JRC-
11/2007, SUP-JRC-96/2008 y SUP-JRC-104/2008, la Sala Superior del
TEPJF consider que en el estudio de la afectacin causada por la vio-
lacin reclamada como determinante, en el caso de sanciones econ-
micas impuestas a los partidos polticos, no slo debe circunscribirse a
los aspectos patrimoniales y su impacto en el desarrollo de las activi-
dades partidarias, pues existen factores diversos, no menos importan-
tes, que inciden en la evaluacin de la irregularidad, como es el refe-
rente al posible detrimento de la imagen de los partidos como alterna-
tiva poltica ante la ciudadana. Por ello, en el anlisis de procedencia
del juicio de revisin constitucional, debe valorarse el detrimento que,
en su caso, puede provocar la imposicin de una sancin, en lo que
toca a la imagen respetable que tienen como alternativa poltica ante
los ciudadanos. Tal ponderacin, siempre debe realizarse a partir de la
apreciacin objetiva de la nocin temporal, que se vincula con la
proximidad de la violacin combatida y el desarrollo de los comicios,
as como del factor cualitativo, relacionado con la naturaleza de las
conductas que motivaron la sancin, dado que de resultar ilegal tal
imposicin, se puede afectar indebidamente la percepcin que la ciu-
dadana tenga respecto del instituto poltico como consecuencia del
procedimiento administrativo sancionador, en una innegable afectacin
a las condiciones de igualdad en las que contiende, esto, en atencin a

46
VIOLACIN DETERMINANTE EN EL JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. SURTIMIENTO
DE TAL REQUISITO. Tesis S3ELJ 15/2002. Compilacin oficial 2005, p. 311.
47
DETERMINANCIA. SE COLMA CUANDO SE EMITEN ACTOS O RESOLUCIONES QUE PUEDAN AFECTAR
DE MANERA SUBSTANCIAL EL DESARROLLO DE LAS ACTIVIDADES ORDINARIAS DE LOS PARTIDOS POLTI-
COS.Jurisprudencia 7/2008, derivada de los juicios de revisin constitucional electoral
SUP-JRC-221/2007, SUP-JRC-263/2007 y SUP-JRC-374/2007.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


117

que los partidos son entes generadores de opinin para la participacin


del pueblo en la vida democrtica, donde la manifestacin y difusin
de sus ideas, constituye no slo el ejercicio de una prerrogativa fun-
damental de expresin, sino uno de los instrumentos primordiales que
permiten obtener la preferencia del electorado.48
Sobre el tema del financiamiento pblico, la Sala Superior ha seala-
do que en el caso de la imposicin de una sancin econmica a un
partido poltico nacional por una autoridad electoral local, para deter-
minar el grado de esa afectacin, no debe considerarse, como regla
general el financiamiento que el partido poltico recibe del Instituto
Federal Electoral, pues con ello se garantiza de mejor manera el dere-
cho de acceso a la justicia completa y efectiva previsto en el artculo 17
de la Constitucin General, porque si se considerara el monto de finan-
ciamiento pblico federal como referente para definir el carcter de-
terminante de la violacin reclamada, se reducira considerablemente
el porcentaje que el monto de la sancin impugnada representa res-
pecto del total de financiamiento pblico que obtiene el partido poltico
en el mbito nacional, lo cual se traducira en un parmetro ms estric-
to que, en la prctica, como regla general, hara improcedente el medio
de impugnacin.49
Sobre el tema de los resultados de la votacin, seala Elizondo Gas-
pern que una violacin no puede resultar determinante para una elec-
cin local, cuando, por ejemplo, la diferencia de votos entre los candi-
datos que quedaron en primero y segundo lugar, sea mayor a la que
arroje la suma de los votos que en su caso hayan de anularse, ocasio-
nando en este supuesto que aun y cuando se cometi la violacin y
por ello sea fundado el agravio expuesto, las consecuencias no seran

48
VIOLACIN DETERMINANTE EN EL JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL ELECTORAL.
SE CUMPLE
ANTE LA POSIBLE AFECTACIN EN LA IMAGEN DE LOS PARTIDOS POLTICOS. Jurisprudencia
12/2008, derivada de los juicios de revisin constitucional electoral SUP-JRC-11/2007,
SUP-JRC-96/2008 y SUP-JRC-104/2008.
49
De rubro DETERMINANCIA. PARA EL JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL ELECTORAL NO DEBE
CONSIDERARSE, COMO REGLA GENERAL, EL FINANCIAMIENTO PBLICO FEDERAL, CUANDO SE IMPUGNA
LA IMPOSICIN DE SANCIONES ECONMICAS POR UNA AUTORIDAD ELECTORAL LOCAL A PARTIDOS
POLTICOS NACIONALES. Jurisprudencia 10/2007, derivada de los juicios de revisin cons-
titucional electoral SUP-JRC-15/2007, SUP-JRC-31/2007 y SUP-JRC-32/2007

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


118

operantes, por no llegar a afectar el proceso electoral modificando en


consecuencia el resultado final de la eleccin local.50
La Sala Superior del TEPJF ha considerado que el requisito de la de-
terminancia se cumple cuando la irregularidad que se impugna es
determinante para el resultado de la votacin recibida en una sola casi-
lla y, por tanto, debe decretarse su nulidad, no slo cuando la magni-
tud de esa especfica irregularidad da lugar a un cambio de ganador en
la respectiva casilla sino, por mayora de razn, cuando dicha irregula-
ridad en esa nica casilla, por s misma, produce un cambio de gana-
dor en la eleccin que se impugne, en tanto que si una anomala o ilici-
tud afecta al todo se entiende que tambin trasciende a la parte.51
En otro caso, se ha considerado que la determinancia se surte cuan-
do los vicios de una eleccin trajeran como consecuencia la disminu-
cin ilegal del porcentaje de votacin de un partido poltico, de tal mo-
do que no alcanzara el mnimo legal previsto para conservar su regis-
tro, pues su consecuencia sera privar de su existencia al partido polti-
co, lo que implicara una modificacin sustancial al siguiente proceso
electoral, al excluir a uno de los posibles contendientes naturales. En
el SUP-JRC-307/2001, del cual deriv el criterio, la Sala Superior estim,
adems, que de no tomarse en cuenta este elemento, ante la posible
privacin de la existencia a los partidos polticos, stos quedaran sin
posibilidad de ser protegidos por un medio de defensa constitucional.52
Al resolver el SUP-JRC-316/2001, se fij el criterio de que en el anli-
sis de la determinancia no deben tomarse en cuenta los actos artificio-
sos tendientes a crearla. Se consider que ello ocurre cuando se ad-
vierta de modo manifiesto y evidente, mediante la simple lectura de
constancias y comparacin de documentos, que la suposicin emplea-
da como instrumento para el ejercicio de verificacin, no puede llegar a

50
ELIZONDO GASPERN, Ma. Macarita, El juicio de revisin constitucional, obra citada,
nota 16, p. 331.
51
DETERMINANCIA COMO REQUISITO DE NULIDAD DE VOTACIN DE UNA CASILLA, SE CUMPLE SI LA
IRREGULARIDAD TRAE COMO CONSECUENCIA EL CAMBIO DE GANADOR EN LA ELECCIN, AUNQUE NO
SUCEDA EN LA CASILLA (Legislacin de Guerrero y similares). Tesis S3EL 016/2003. Compi-
lacin oficial 2005, pp. 497-498.
52
DETERMINANCIA. LA VARIACIN DEL PORCENTAJE DE VOTACIN DE UN PARTIDO POLTICO NECESA-
RIO PARA CONSERVAR SU REGISTRO, DEBE SER OBJETO DE ESTUDIO AL MOMENTO DE ANALIZAR ESTE
REQUISITO DE PROCEDENCIA DEL JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL. Tesis S3EL 050/2002.
Compilacin oficial 2005, pp. 499-500.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


119

ser realidad, porque el actor ampli indebidamente sus pretensiones,


con relacin a las planteadas ante la autoridad jurisdiccional responsa-
ble, traslucindose el propsito de conseguir artificiosamente que el
supuesto de procedibilidad en comento se considere satisfecho. El
caso concreto se refera a que en las instancias estatales se impugn
la votacin recibida en cierto nmero de casillas, con las que no se
alcanzara la determinancia, pero en la demanda de JRC se incluyeron
otras casillas ms, para poder cumplir con el requisito en estudio.53
Los criterios sobre la determinancia han ido construyndose caso
por caso, pues la mencin constitucional y legal de la figura alude a un
principio, no a una regla, por lo cual es el TEPJF al resolver los distintos
conflictos sometidos a su conocimiento que va construyendo, como se
ha visto, los criterios sobre el particular.
Un ejemplo simple se advierte en el SUP-JRC-33/98, donde al estu-
diar los requisitos de procedencia se seal que la determinancia se
cumpla en virtud de que en los trminos que se dict la resolucin
impugnada, limita al partido poltico promovente la posibilidad de regis-
trar como candidatos a presidentes municipales o sndicos a las perso-
nas que actualmente ocupan el cargo de regidor propietario, lo cual
puede ser determinante en el desarrollo del proceso electoral o el re-
sultado final de las elecciones, porque incide en la determinacin de
las calidades que deben satisfacer los candidatos a formar parte de los
ayuntamientos, y esto es una cuestin trascendente para cualquier
proceso electoral.
Tambin debe mencionarse que en el SUP-JRC-266/99, la Sala Supe-
rior del TEPJF consider que el requisito de determinancia contenido
en el artculo 86.1.c) no se satisface cuando el acto o resolucin im-
pugnados tienen relacin con un proceso electoral que ha concluido y
cuya validez fue declarada, e inclusive, los funcionarios electorales se
encuentran en el ejercicio de sus respectivos encargos. De ah que no
exista posibilidad de que lo determinado por la autoridad responsable
pudiera alterar el desarrollo del proceso comicial o el resultado final del
mismo, a mayor razn, si se considera que en materia electoral rige el

53
DETERMINANCIA PARA EL JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL ELECTORAL.
NO DEBEN TOMARSE
EN CUENTA LOS ACTOS ARTIFICIOSOS TENDIENTES A CREARLA. Tesis S3EL 123/2001. Compila-
cin oficial 2005, pp. 500-501.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


120

principio de definitividad de las distintas etapas de los procesos electo-


rales, [] por lo que es procedente decretar su desechamiento.54

D. Posibilidad de la reparacin
La regulacin del JRC exige que para su admisin, se verifique la re-
paracin solicitada sea material y jurdicamente posible dentro de los
plazos electorales.
Este requisito confirma la afirmacin que los procesos de esta ndo-
le, deben de seguir los cauces que permitan realizar el cambio e inte-
gracin de las autoridades electas acorde a los lineamientos que la
normatividad aplicable seale, pues, en caso contrario habr que citar
que la violacin reclamada ya no se encuentra en posibilidades de ser
reparada, dado que el acto impugnado ha quedado consumado. Esta
apreciacin confirma que el JRC es un medio de carcter excepcional y
que su procedencia est restringida por la posibilidad real y jurdica a
que, en caso de obtenerse la reparacin solicitada, se est en posibili-
dades de realizarse, antes de que el acto reclamado obtenga firmeza
y por lo tanto sea imposible de resarcirse al actor en su solicitud de
justicia.55
Por otra parte, con relacin al requisito contemplado en el artculo
86.1.e) LGSMIME, relativo a que la reparacin solicitada sea factible
antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalacin
de los rganos o la toma de posesin de los funcionarios electos, debe
tenerse presente el criterio que ha sostenido la Sala Superior en la Ju-
risprudencia 6/2008, de rubro IRREPARABILIDAD. NO SE ACTUALIZA CUAN-
DO EL CIUDADANO ES DESIGNADO POR HABERSE DECLARADO LA NULIDAD DE LA
ELECCIN. En relacin con la procedencia del medio de impugnacin,
dicha jurisprudencia seala que cuando la eleccin queda insubsisten-
te y se ordena la realizacin de nuevos comicios, la reparacin solicita-
da resulta factible, aun cuando haya transcurrido la fecha constitucional

54
JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. PROCEDE SU DESECHAMIENTO DE PLANO, CUAN-
DO EL ACTO IMPUGNADO TIENE RELACIN CON UN PROCESO ELECTORAL CONCLUIDO. Tesis S3EL
017/2000. Compilacin oficial 2005, pp. 665-666.
55
REPARABILIDAD. COMO REQUISITO DE PROCEDENCIA DEL JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL
ELECTORAL. DEBE DETERMINARSE EN FUNCIN DEL MOMENTO EN QUE SURJA LA SENTENCIA Y NO
SOBRE LA BASE DE ALGN OTRO ACTO PROCESAL. Tesis S3ELJ 01/98. Compilacin oficial
2005, pp. 286-288.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


121

y legalmente establecida para asumir el ejercicio del cargo, pues, lo


que hace irreparable la violacin es la toma de posesin del candidato
electo por el voto ciudadano.

V. EL INTERS JURDICO, LEGITIMACIN Y PERSONERA EN EL JRC


Por otra parte, el artculo 88.1 LGSMIME, dispone que este juicio
slo podr ser promovido por los partidos polticos, lo que significa
que slo ellos tienen inters jurdico, pues resultan ser los titulares de
la accin y los facultados para promover este tipo de medio de impug-
nacin.
En este aspecto, la Sala Superior ha definido al inters jurdico como
el presupuesto procesal para acceder a la sede jurisdiccional a dirimir
conflictos, para el acceso a la tutela de los derechos polticos y polti-
co-electorales, ante lo que se ha establecido un esquema generalizado
de procedencia, pues solamente exige el cumplimiento de los requisi-
tos propios de cada medio de impugnacin como mera excepcin,
pues dice la Sala que de una interpretacin del artculo 10.1.b)
LGSMIME, el inters jurdico se desprende de la infraccin de algn
derecho sustancial del actor, y a la vez ste demuestra que la interven-
cin del rgano jurisdiccional es necesaria y til para lograr la repara-
cin de ese dao, mediante la formulacin de algn planteamiento
tendiente a obtener una sentencia que tenga el efecto de revocar o
modificar el acto o resolucin reclamados, lo que producir la consi-
guiente restitucin al demandante en el goce del pretendido derecho
poltico-electoral violado, por lo tanto, si se satisface lo anterior, existir
el inters jurdico.56
Si bien los partidos polticos son los titulares de la accin y los facul-
tados para promover el JRC, no debe pasar desapercibido que la Sala
Superior dict una jurisprudencia en la cual seal que si quien acude
a la instancia jurisdiccional federal es una coalicin, sta no necesaria-
mente carece de legitimacin, pues si bien la coalicin no constituye
en realidad una entidad jurdica distinta de los partidos polticos que la
integran, aunque para efectos de su participacin en los comicios
stos deban actuar como un solo partido, debe necesariamente enten-

56
INTERS JURDICO DIRECTO PARA PROMOVER MEDIOS DE IMPUGNACIN. REQUISITOS PARA SU
SURTIMIENTO. Tesis S3ELJ 07/2002. Compilacin oficial 2005, pp. 152-153.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


122

derse que su legitimacin para intentar este tipo de juicios se sustenta


en la que tienen los partidos que la conforman; criterio que comulga
tanto con el artculo 41, prrafo segundo, fraccin I, de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que en la ley
se deben determinar las formas especficas de participacin de los
partidos polticos en los procesos electorales, como con el diverso 63,
prrafo 1, inciso l), del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimien-
tos Electorales, que seala la obligacin de los partidos polticos que
pretendan coaligarse, de prever en el convenio respectivo quin osten-
tar la representacin de la coalicin para el caso de la interposicin de
los medios de impugnacin previstos en la ley de la materia, lo cual
implica que, efectivamente, las coaliciones estn legitimadas para pre-
sentar o interponer las demandas o recursos en materia electoral fede-
ral que sean procedentes.57
Las Salas del TEPJF han reiterado el que slo los partidos polticos
tienen inters jurdico para acudir al JRC, cerrando su procedencia a
cualquiera que no sea representante o apoderado de algn partido pol-
tico; sin embargo, es de destacarse que cuando la legislacin local le
reconozca personalidad a los candidatos, stos tendrn la posibilidad
de presentar el JRC, criterios que se desprenden de las consideracio-
nes vertidas en la resolucin del juicio SUP-JRC-95/97. Sin embargo, tal
criterio debe contrastarse con lo afirmado en una jurisprudencia electo-
ral en la cual se seala que el hecho de que la legislacin local autori-
ce a un candidato para promover por su propio derecho los medios de
defensa por ella previstos, no lo legitima para promover el juicio de
revisin constitucional electoral, en representacin del partido poltico
que lo postul, en virtud de que este medio de defensa slo puede ser
promovido por los partidos polticos, a travs de aquellas personas que
acrediten ser sus representantes legtimos, en los trminos del artculo
88 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Mate-
ria Electoral.58
Por tanto, la procedencia de los medios de impugnacin en materia
electoral, est supeditada, como en el caso del juicio de revisin cons-
57
COALICIN. TIENE LEGITIMACIN PARA PROMOVER LOS MEDIOS IMPUGNATIVOS EN MATERIA ELEC-
TORAL. Tesis S3ELJ 21/2002. Compilacin oficial 2005, pp. 49-50.
58
CANDIDATOS. LA APTITUD PARA INTERPONER RECURSOS LOCALES, NO LOS LEGITIMA PARA LA REVI-
SIN CONSTITUCIONAL EN REPRESENTACIN DE SU PARTIDO. Tesis S3ELJ 04/2004. Compilacin
oficial 2005, pp. 44.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


123

titucional electoral, al cumplimiento de los requisitos previstos por la


normatividad aplicable y de manera inexcusable a la demostracin del
inters jurdico. Conceptualizacin que ha sido reiterada por los magis-
trados que integran la actual conformacin de la Sala Superior del Tri-
bunal Electoral, quienes en diversas sesiones pblicas de resolucin
han sealado la naturaleza e importancia del inters jurdico para acce-
der a una tutela judicial efectiva.
Asimismo, debe dejarse anotado que la Sala Superior del TEPJF ha
considerado que quien con su conducta provoca la emisin del acto
impugnado carece de inters jurdico para combatirlo. Al resolver los
expedientes SUP-RAP-010/2001, SUP-JRC-061/2002 y acumulado, y
SUP-JRC-070/2002, se consider que si un instituto poltico con el
carcter de parte, pide el sobreseimiento de la queja, argumentando
para tal efecto, que las condiciones sociales demandaban la contribu-
cin de todos para generar un clima que permitiera distender cualquier
divergencia entre los principales actores polticos y por considerar su-
perados los argumentos esgrimidos en el tiempo en que se formul la
denuncia; resulta incoherente o incongruente con la postura adoptada
primigeniamente, que despus impugne la resolucin que accede a tal
peticin, lo que origina la carencia de inters en el trmite de los me-
dios de defensa que prev la referida ley, como sancin a la conducta
contradictoria de dicho partido, que contraviene el principio general
de buena fe y que le impide actuar en contradiccin a sus propios
actos.59
Por su parte, el artculo 88 LGSMIME establece las reglas a que se
sujetan la legitimacin y la personera en el JRC. De acuerdo con tal
numeral, el JRC slo podr ser promovido por los partidos polticos a
travs de sus representantes legtimos, entendindose por stos:

a) Los registrados formalmente ante el rgano electoral responsable, cuando ste


haya dictado el acto o resolucin impugnado;
b) Los que hayan interpuesto el medio de impugnacin jurisdiccional al cual le re-
cay la resolucin impugnada;

59
INTERS JURDICO. QUIEN CON SU CONDUCTA PROVOCA LA EMISIN DEL ACTO IMPUGNADO CARECE
DEL NECESARIO PARA COMBATIRLO. TESIS S3ELJ 35/2002. Compilacin oficial 2005, pp. 153-
154.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


124

c) Los que hayan comparecido con el carcter de tercero interesado en el medio de


impugnacin jurisdiccional al cual le recay la resolucin impugnada, y
d) Los que tengan facultades de representacin de acuerdo con los estatutos del
partido poltico respectivo, en los casos que sean distintos a los precisados en los
incisos anteriores.

La consecuencia de promover un JRC, por parte de quien no sea re-


presentante legtimo, ser el desechamiento de plano del medio de
impugnacin. La Sala Superior ha ido construyendo diversos criterios
sobre la interpretacin que debe darse a los diversos supuestos de
representacin legtima. A continuacin referimos algunos de tales
criterios.
1. Respecto del artculo 88.1.b) LGSMIME debe entenderse que tie-
nen personera no slo quienes hayan firmado el escrito inicial del me-
dio de impugnacin al cual recay la resolucin impugnada, sino todos
a los que se les reconoci personera, es decir las personas que su-
cedieron a la primera en la realizacin de los actos integrantes del pro-
ceso respectivo y que dentro de ste, les fue reconocida personera,
como representantes del partido poltico impugnante.
En el SUP-JRC-084/97, se consider que si bien es verdad que uno
de los actos ms importantes de ese proceso, es el que le da inicio, no
menos cierto es que si posteriormente se produjeron otros actos que
complementaron el emitido en un principio, no se puede negar que el
conjunto de ellos sirvi para alcanzar el fin perseguido. De ah que si la
persona que sucedi al signante del escrito inicial realiz alguno de
esos actos de la serie indispensable para el agotamiento del proceso,
que culmin con el pronunciamiento de un fallo, aun cuando no haya
sido quien suscribi ese escrito inicial, su participacin aunada al reco-
nocimiento de su personera por parte de la autoridad responsable,
conduce a que quede comprendida dentro del concepto los que hayan
interpuesto el medio de impugnacin jurisdiccional, a que se refiere el
artculo citado.60
2. La Sala Superior al resolver el SUP-JRC-196/2001 seal que el
anlisis de la personera de los representantes de los partidos polticos

60
PERSONERA EN EL JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. CASO EN QUE EL PROMOVEN-
TE ES DISTINTO DE QUIEN INTERPUSO EL MEDIO DE IMPUGNACIN ORDINARIO. Tesis S3EL 036/97.
Compilacin oficial 2005, pp. 763-764.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


125

como presupuesto procesal del JRC, para el caso de que la misma sea
cuestionada por aquella parte que se ostente con un inters contrario
al del promovente, exige que haya sido materia de controversia en el
medio de impugnacin natural. Tal criterio se sostuvo basado en cuatro
consideraciones:

a) Si en el medio de impugnacin del que derive la resolucin sujeta a revisin cons-


titucional, el resolutor natural acuerda tener como representante de un determinado
partido poltico a quien se ostenta con ese carcter y ordena notificar dicho acuerdo
en forma personal, entre otros, al partido poltico al que puede perjudicar esa de-
terminacin, si este ltimo instituto poltico se abstiene de cuestionar tal determina-
cin, precluye su derecho para externar su oposicin a la comparecencia del partido
poltico de que se trate en la instancia ordinaria previa;
b) En el caso de los partidos polticos que comparecen al juicio natural con el carc-
ter de terceros interesados, la personera de quien se ostente como representante
de los mismos, debe objetarse ante la autoridad responsable, sin que sea oportuno,
cuando se actualiza lo considerado en el artculo 88.1.a) LGSMIME, que el objetante
alegue que desconoca tal situacin;
c) En trminos del artculo 88.1.c) LGSMIME, debe tenerse como acreditada la per-
sonera para promover el JRC de quien se ostent como representante del partido
poltico tercero interesado en el medio de impugnacin del cual se origin la sen-
tencia combatida, en virtud de que el sistema de medios de impugnacin en materia
electoral exige que la personera de los partidos polticos pueda acreditarse confor-
me con alguna de las hiptesis del mencionado artculo 88.1 LGSMIME, por lo que
basta que el representante haya comparecido con el carcter de tercero interesado
en el medio de impugnacin jurisdiccional cuya resolucin se combate, que la auto-
ridad responsable haya reconocido tal personera, que tal reconocimiento no haya
sido objetado y que dicho representante sea la misma persona que promueve el jui-
cio de revisin constitucional electoral, para que se vea colmada la personera pre-
vista en el citado precepto, con el objeto de tener por satisfecha la personera del
promovente, sin exigir algn otro requisito de carcter legal, y
d) finalmente, se adujo que acoger la eventual causa de improcedencia equivaldra a
que esta potestad federal se pronunciara en relacin con un tpico que no fue obje-
to de estudio por la responsable.61

3. Con relacin al artculo 88.1.d) LGSMIME, la Sala Superior al dictar


la sentencia del SUP-JRC-198/2001 consider que el hecho de que se
acredite la personera con un poder otorgado a varias personas, no

61
PERSONERA EN EL JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL. NO CABE OBJETARLA SI SE TRATA DE LA
MISMA PERSONA QUE ACTU EN LA INSTANCIA PREVIA. Tesis S3EL 112/2001. Compilacin ofi-
cial 2005, pp. 765-767.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


126

acarrea que por ese motivo la persona que comparezca al juicio no


cuente con personera suficiente, pues si en ninguna parte del instru-
mento se especifica si los apoderados tendrn que actuar conjunta o
separadamente, esto es, si dicho poder no distingue su actuacin, tal
omisin no resta facultades a cada uno de los apoderados para compa-
recer al juicio en defensa de su poderdante y nada conduce a pensar
que la intencin de ste fuera que la representacin se ejercitara en
conjunto y que faltando uno de ellos, los dems quedaban despojados
de personera, dado que si esa hubiera sido la voluntad del otorgante,
as se hubiera consignado en el documento, mxime que no existe
disposicin legal alguna que as lo prevenga, por lo que debe enten-
derse que pueden desempearlo conjunta o separadamente.62
4. Tambin con relacin al artculo 88.1.d) LGSMIME, la Sala Superior
al dictar la sentencia del SUP-JRC-438/2000 estim que debe tenerse
por acreditada la personera de un representante de un partido poltico
para comparecer en el juicio de revisin constitucional electoral, cuan-
do dicha representacin conste en poder otorgado en escritura pblica
por los funcionarios del partido facultados para ello. En el caso, se
consider que resulta vlido sostener que si determinado represen-
tante de un partido poltico, que cuenta con facultades para delegar o
sustituir el mandato que le ha sido conferido, de acuerdo con lo esta-
blecido en los estatutos de su partido y, en uso de dicha atribucin,
otorga en favor de un tercero la representacin legal de dicho instituto
poltico, debe estimarse que la representacin de este tercero se en-
cuentra prevista en los propios estatutos al derivar u originarse de
stos, en los cuales se prev tal posibilidad y se autoriza al otorgante a
delegar facultades de representacin; esto es, la representacin adqui-
rida por el tercero se sustenta jurdicamente en los estatutos en los
cuales se establece esa posibilidad y no en razn de la exclusiva volun-
tad del que delega las funciones.63
5. Al resolver diversos juicios en la sentencia del SUP-JRC-137/98 y
acumulados, la Sala Superior estim que la personera deba tenerse

62
PERSONERA EN EL JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. LA TIENE CUALQUIERA DE LOS
APODERADOS, SI EN EL INSTRUMENTO RESPECTIVO NO SE PRECISA EL EJERCICIO CONJUNTO DEL MAN-
DATO. Tesis
S3EL 056/2001. Compilacin oficial 2005, pp. 764-765.
63
PERSONERA. LA REPRESENTACIN DELEGADA DE UN PARTIDO POLTICO DEBE CONSTAR EN INS-
TRUMENTO NOTARIAL. Sala Superior, tesis S3EL 110/2002. Compilacin oficial 2005, pp.
767-768.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


127

por acreditada, aun en el caso en que la prueba proviniera de parte


distinta a la autorizada.
Al resolver dichos asuntos, se consider que la carga de aportar me-
dios de prueba para acreditar la personera recae en la parte interesa-
da. As, si sta no cumple con tal facultad procesal, y por tanto la per-
sonera no queda demostrada, pero sta s se demuestra plenamente
con otros elementos provenientes de los dems sujetos del proceso,
esto ser suficiente para tener por satisfecho el requisito, en aplicacin
del principio de adquisicin procesal, que se sustenta en que la prueba
pertenece al proceso y no a quien la aporta de modo que los elemen-
tos allegados legalmente a un procedimiento, son adquiridos por l
para todos los efectos conducentes y no se deben utilizar nicamente
en beneficio de quien los aport, sino para todos los dems que pue-
dan ser tiles.64

VI. TRAMITACIN DEL JRC

A. Identificacin e integracin de los expedientes


Si bien el trmite del JRC inicia, por regla general, con la presenta-
cin de la demanda ante la autoridad sealada como responsable,
tambin debe atenderse al hecho de que el trmite formal corresponde
al inicio de actuaciones en las distintas salas del TEPJF, por ello con-
viene sealar lo relativo a la identificacin de los expedientes que se
generan por tales impugnaciones.
En los Lineamientos generales para la identificacin e integracin de
expedientes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin,65
del 8 de febrero de 2010, se seala que la identificacin de los expe-
dientes de juicio de revisin constitucional electoral se har a partir de
la integracin de una clave con los siguientes elementos:
a) Las siglas de identificacin de cada sala. Pudiendo ser:

64
PERSONERA. SE DEBE TENER POR ACREDITADA, AUNQUE LA PRUEBA PROVENGA DE PARTE DISTINTA
A LA AUTORIZADA. Tesis S3EL 004/99. Compilacin oficial 2005, pp. 768-769.
65
http://www.te.gob.mx/Secretaria_general/acuerdos/superior/archivos/2010/Lineamien
tos_Expedientes.pdf Consulta del 29 de noviembre de 2010.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


128

SUP Sala Superior


SG Sala Guadalajara
SM Sala Monterrey
SX Sala Xalapa
SDF Sala Distrito Federal
ST Sala Toluca

b) La denominacin del medio de impugnacin: en el caso del juicio


de revisin constitucional electoral, las siglas que hemos venido utili-
zando a lo largo de este trabajo: JRC.
c) El nmero progresivo del expediente. Al respecto los menciona-
dos Lineamientos sealan que el registro progresivo de cada tipo de
asunto se hace mediante enumeracin ininterrumpida, a partir de uno,
en previsin de la cantidad de impugnaciones de la misma naturaleza
que se pudieran presentar, y
d) El ao correspondiente. Conforme con el Acuerdo General conjun-
to nmero 3/1999, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
cin, de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin y del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, del seis
de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, relativo a la referen-
cia del ao dos mil, los Lineamientos sealan que se har la enumera-
cin progresiva por ao calendario, anotando los cuatro dgitos del ao
en que se presente el medio de impugnacin.66
Conforme con los lineamientos mencionados, los expedientes de
JRC en las diferentes salas se identifican de la siguiente manera:

Sala Superior SUP-JRC-1/2010


Sala Guadalajara SG-JRC-1/2010
Sala Monterrey SM-JRC-1/2010
Sala Xalapa SX-JRC-1/2010
Sala Distrito Federal SDF-JRC-1/2010
Sala Toluca ST-JRC-1/2010

66
El artculo nico de dicho Acuerdo seal: En los datos de identificacin de los
asuntos, acuerdos, tesis y documentos del Poder Judicial de la Federacin del prximo
ao, despus del nmero de orden progresivo ascendente que les corresponda, se
anotar una lnea diagonal y a continuacin el nmero 2000 completo. Diario Oficial de
la Federacin, 16 de diciembre de 1999.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


129

Estos datos corresponden a la identificacin del expediente, sin em-


bargo, para un rpido manejo y acceso a la informacin relativa a cada
medio de impugnacin, se elabora una portada en la cual aparecen
diversos datos, como se advierte en el siguiente ejemplo de portada de
un expediente de JRC tramitado en la Sala Superior:67

67
http://www.te.gob.mx/Secretaria_general/acuerdos/superior/archivos/2010/Formatos
_2010.htm Consulta del 29 de noviembre de 2010.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


130

B. Presentacin de la demanda
La demanda se presenta ante la autoridad responsable, dentro de los
cuatro das contados partir del da siguiente a aqul en que se tenga
conocimiento del acto o resolucin impugnado, o se hubiese notifica-
do de conformidad con la ley aplicable (artculos 8 y 9 LGSMIME).
Los requisitos que deben cumplirse en el escrito donde se promueva
el JRC son: a) hacer constar el nombre del actor; b) sealar domicilio
para recibir notificaciones y, en su caso, a quien en su nombre las pue-
da or y recibir; c) acompaar el o los documentos que sean necesarios
para acreditar la personera del promovente; d) identificar el acto o re-
solucin impugnado y al responsable del mismo; e) mencionar de ma-
nera expresa y clara los hechos en que se basa la impugnacin, los
agravios que cause el acto o resolucin impugnado, los preceptos pre-
suntamente violados y, en su caso, las razones por las que se solicite
la no aplicacin de leyes sobre la materia electoral por estimarlas con-
trarias a la CPEUM, y f) hacer constar el nombre y la firma autgrafa del
promovente.
El incumplimiento de algunos de los requisitos mencionados, trae
aparejado la improcedencia del medio de impugnacin.
Debe mencionarse que el artculo 91.2 LGSMIME, seala que en la
tramitacin del JRC no se podr ofrecer o aportar prueba alguna, salvo
en los casos extraordinarios de pruebas supervenientes, cuando stas
sean determinantes para acreditar la violacin reclamada.
Respecto de la presentacin de la demanda, resulta aplicable lo se-
alado por la Sala Superior en la jurisprudencia 11/2007, donde se con-
sider que en relacin con el principio de economa procesal, se ad-
vierte que cuando el actor pretenda acudir a la instancia constitucional,
per saltum, una vez que se desisti del medio de defensa ordinario, la
presentacin de la demanda ante la autoridad u rgano responsable es
correcta si lo hace, a su eleccin, ante la autoridad u rgano emisor del
acto reclamado o bien, ante la que estaba conociendo del medio de
defensa del cual desisti. [] en esa virtud, si bien en la etapa inicial
de un proceso las obligaciones se distribuyen: para el justiciable, en
presentar la demanda ante la autoridad u rgano responsable y, para el
juzgador, en integrar la relacin procesal, esta regla no debe conside-
rarse indefectiblemente aplicable, cuando en la demanda se invoca la
procedencia del juicio per saltum, al haberse desistido del medio ordi-

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


131

nario de defensa intentado, porque tal circunstancia involucra a ms de


una autoridad, pues el promovente debe desistirse del medio de im-
pugnacin ordinario ante el rgano o autoridad encargado de resolverlo
y, adems, presentar la demanda, ante la autoridad responsable del
acto, de modo que, el considerar que indefectiblemente se debe acudir
ante la autoridad responsable, se traduce en una excesiva carga proce-
sal, al tener que realizar dos actuaciones, pese a tratarse de un mismo
acto reclamado, ya que por regla general el expediente integrado se
encuentra ante la autoridad que est conociendo del medio de impug-
nacin ordinario, por lo que, debe estimarse correcta la presentacin
de la demanda cuando se interpone ante alguna de las autoridades u
rganos involucrados en los trminos mencionados.68

C. Trmite y sustanciacin
De acuerdo con lo sealado en el artculo 89.1 LGSMIME, el trmite
y resolucin de los JRC se sujetar exclusivamente a las reglas esta-
blecidas en los artculos 90-92 LGSMIME, lo cual no deja de ser slo
una limitante formal, toda vez que como lo mencionamos, las reglas
generales le son aplicables, en lo que no rian con tales numerales.
El artculo 90 seala que la autoridad electoral que reciba el escrito
por el que se promueva el JRC juicio lo remitir de inmediato a la sala
del TEPJF que resulte competente (por ser la que ejerza jurisdiccin en
el territorio donde resida la autoridad responsable). El escrito de pro-
mocin deber acompaarse de los anexos presentados as como del
expediente completo en que se haya dictado el acto o resolucin que
se impugna.
Adems deber remitirse el informe circunstanciado que, en lo con-
ducente, deber reunir los requisitos previstos por el artculo 18.2
LGSMIME, a saber: a) en su caso, la mencin de si el promovente o el
compareciente, tienen reconocida su personera; b) Los motivos y fun-
damentos jurdicos que considere pertinentes para sostener la consti-
tucionalidad o legalidad del acto o resolucin impugnado, y c) La firma
del funcionario que lo rinde.

68
PER SALTUM. LA PRESENTACIN DE LA DEMANDA ES CORRECTA CUANDO SE REALIZA ANTE LA
AUTORIDAD EMISORA DEL ACTO RECLAMADO O ANTE LA QUE CONOCE DEL MEDIO DE IMPUGNACIN
ORDINARIO DEL CUAL DESISTE EL PROMOVENTE. Jurisprudencia 11/2007.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


132

Se prev que la autoridad considerada responsable, bajo su ms es-


tricta responsabilidad y sin dilacin alguna, dar cumplimiento a las
obligaciones sealadas en el artculo 17.1 LGSMIME, es decir: a) por la
va ms expedita, dar aviso de su presentacin a la Sala competente
del Tribunal Electoral, precisando: actor, acto o resolucin impugnado,
fecha y hora exactas de su recepcin, y b) hacerlo del conocimiento
pblico mediante cdula que durante un plazo de setenta y dos horas
se fije en los estrados respectivos o por cualquier otro procedimiento
que garantice fehacientemente la publicidad del escrito.
Dentro de las 72 horas aludidas, el o los terceros interesados podrn
formular por escrito los alegatos que consideren pertinentes, mismos
que debern ser enviados a la mayor brevedad posible a la sala compe-
tente del TEPJF. El artculo 91.1 LGSMIME seala que en todo caso, la
autoridad electoral responsable dar cuenta a la sala competente, por
la va ms expedita, de la conclusin del trmino respectivo, informan-
do sobre la comparecencia o no de terceros interesados.
El artculo 92.1 LGSMIME seala que recibida la documentacin a
que se refiere el artculo 90.1 LGSMIME, el Presidente de la sala com-
petente turnar de inmediato el expediente al magistrado electoral que
corresponda (turno). Se prev que en cuanto se reciba la documenta-
cin mencionada en el artculo 91.1 LGSMIME: los alegatos de los ter-
ceros interesados, se agregarn a los autos para los efectos legales a
que haya lugar.
Conforme con las reglas sealadas en el artculo 19 LGSMIME, la
sustanciacin del JRC se ajusta a lo siguiente:
El presidente de la Sala turnar de inmediato el expediente recibido a
un magistrado electoral, quien tendr la obligacin de revisar que el
escrito del JRC rena los requisitos exigidos [19.1.a) LGSMIME].
El magistrado electoral propondr a la sala competente el proyecto
de sentencia por el que se deseche de plano el medio de impugnacin,
cuando se d alguno de los supuestos previstos o se acredite cualquie-
ra de las causales de notoria improcedencia. Asimismo, cuando el
promovente incumpla los requisitos de personera o no identifique el
acto o resolucin impugnados y al responsable de los mismos, y tales
datos no se puedan deducir de los elementos que obren en el expe-
diente, se podr formular requerimiento con el apercibimiento de tener
por no presentado el medio de impugnacin si no se cumple con el

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


133

mismo, dentro de un plazo de veinticuatro horas contadas a partir del


momento en que se le notifique el auto correspondiente [19.1.b)
LGSMIME].
Se prev que si la autoridad u rgano partidista no enva el informe
circunstanciado dentro del plazo sealado en el artculo 18.1 LGSMI-
ME, el JRC se resolver con los elementos que obren en autos y se
tendrn como presuntivamente ciertos los hechos constitutivos de la
violacin reclamada, salvo prueba en contrario; lo anterior, sin perjuicio
de la sancin que legalmente deba ser impuesta [19.1.c) LGSMIME].
El magistrado electoral, en el proyecto de sentencia del JRC, pro-
pondr a la sala competente tener por no presentado el escrito del ter-
cero interesado, cuando se presente en forma extempornea o se den
los supuestos previstos en el artculo 17.5 LGSMIME. Asimismo, cuan-
do el compareciente incumpla el requisito sealado en el artculo
17.4.d) LGSMIME, y ste no se pueda deducir de los elementos que
obren en el expediente, se podr formular requerimiento con el aperci-
bimiento de que no se tomar en cuenta el escrito al momento de re-
solver si no se cumple con el mismo dentro de un plazo de veinticuatro
horas contadas a partir del momento en que se le notifique el auto co-
rrespondiente [19.1.d) LGSMIME].
Si el JRC rene todos los requisitos establecidos por la LGSMIME, el
magistrado electoral, en un plazo no mayor a seis das, dictar el auto
de admisin que corresponda; una vez sustanciado el expediente y
puesto en estado de resolucin, se declarar cerrada la instruccin
pasando el asunto a sentencia. En estos casos, se ordenar fijar copia
de los autos respectivos en los estrados [19.1.e) LGSMIME].
Cerrada la instruccin, el magistrado electoral proceder a formular
el proyecto de sentencia de sobreseimiento o de fondo, segn sea el
caso, y lo someter a la consideracin del pleno de la Sala [19.1.f)
LGSMIME].
Respecto de la sustanciacin, el artculo 20.1 LGSMIME seala una
importante atribucin del Presidente de la sala competente del TEPJF,
al sustanciar el JRC: podrn requerir a las autoridades federales, esta-
tales y municipales, as como a los partidos polticos, candidatos,
agrupaciones, organizaciones polticas y particulares, cualquier ele-
mento o documentacin que obrando en su poder, pueda servir para la
sustanciacin y resolucin de los medios de impugnacin. Asimismo,

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


134

en casos extraordinarios, podrn ordenar que se realice alguna diligen-


cia o que una prueba se perfeccione o desahogue, siempre que ello
no signifique una dilacin que haga jurdica o materialmente irreparable
la violacin reclamada, o sea un obstculo para resolver dentro de
los plazos establecidos, de conformidad con lo sealado en las leyes
aplicables.

D. Alcances, efectos y notificacin de la sentencia del JRC


Corresponde ahora analizar los alcances y efectos de la sentencia del
JRC. Al efecto, se reitera que la cuestin central del objeto que tiene
este medio de impugnacin se circunscribe al mbito de las entidades
federativas, pues del articulado que regula al JRC se desprende que esta
va es procedente slo contra actos de autoridades locales a fin de ser un
medio eficaz e idneo de control, revisin y modificacin de actos electo-
rales definitivos, firmes y determinantes en dichas latitudes.
De acuerdo con el artculo 93.1 LGSMIME, las sentencias que resuel-
van en el fondo los JRC, podrn tener como efecto: confirmar el acto o
resolucin impugnado, o revocar o modificar el acto o resolucin im-
pugnado y, consecuentemente, proveer lo necesario para reparar la
violacin constitucional que se haya cometido. Estos efectos, deben
conjugarse, como lo hemos mencionado con el ejercicio de control, tal
y como se advierte en los siguientes asuntos:
1. En el SUP-JRC-16/2000 la Sala Superior del TEPJF decret la in-
aplicacin del artculo 55, fraccin I, de la Ley Electoral del Estado de
Colima, al revocar la resolucin dictada por la autoridad responsable;
artculo que se tom como base para la emisin de un acuerdo emitido
por el Consejo General del Instituto Electoral local, que negaba la en-
trega de prerrogativas a los partidos polticos que no hubieran partici-
pado en la eleccin inmediata anterior a su registro; ante lo que se
consider que en tal caso y con base en la inaplicacin decretada la
autoridad administrativa electoral careca de competencia para emitir
tal acuerdo.
2. En el SUP-JRC-040/2000 y su acumulado SUP-JRC-041/2000, se
determin que la Sala Electoral del Tribunal Superior de Justicia de
Quertaro invadi la competencia exclusiva de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin para decretar la inconstitucionalidad de una nor-
ma de carcter electoral; pues la autoridad responsable consider in-

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


135

constitucionales y por ello orden la inaplicacin de diversas reformas


a la Ley Electoral del Estado de Quertaro, concretamente el contenido
del artculo 40 de la Ley Electoral de dicha entidad federativa, aproba-
das dentro del plazo de excepcin que establece la CPEUM en su nu-
meral 105, fraccin II. La Sala Superior del TEPJF determin que el con-
trol de la constitucionalidad le compete a los rganos del Poder Judi-
cial de la Federacin, especficamente a la SCJN, va la accin de in-
constitucionalidad y, por lo que hace a los actos concretos de aplica-
cin de leyes electorales por autoridades que tengan ese carcter, al
TEPJF mediante la interposicin de los medios de impugnacin en ma-
teria electoral.
3. Al resolver el SUP-JRC-39/2004,69 se cuestion la invasin de
competencias surgida por la expedicin de un acuerdo emitido por el
Consejo Estatal Electoral de Sinaloa para fijar las normas y previsiones
relativas a la eleccin constitucional del sndico procurador para inte-
grar ayuntamientos en dicha entidad, facultad que, de acuerdo a la
normatividad local, corresponde de forma exclusiva al Congreso del
Estado, sin embargo, se reconoci la capacidad de dicho consejo
para emitir normas en tal sentido, al considerarlo como una facultad
reglamentaria en ejercicio de las facultades que su normatividad les
confera.
4. En el SUP-JRC-055/2005 y su acumulado SUP-JRC-056/2005, la Sa-
la Superior del TEPJF consider que no exista invasin de competen-
cias por la Sala Electoral del Tribunal Superior de Justicia del Estado de
Veracruz-Llave, en las atribuciones del Consejo Electoral local, al haber
modificado un acuerdo emitido por el citado consejo; sealando la Sala
que como mximo rgano jurisdiccional de la entidad, dicho tribunal,
tiene la facultad para anular, revocar, modificar y corregir las decisiones
de los rganos electorales de ese Estado, en atencin al principio de
plenitud de jurisdiccin de que se encuentran investidos los tribunales
electorales locales.
5. En el SUP-JRC-32/2010, la Sala Superior del TEPJF determin que
el Consejo General del Instituto Electoral de Oaxaca carece de compe-

69
En sesin pblica del 2 de junio de 2004 por unanimidad de votos de los Magistra-
dos Jos Luis de la Peza, Leonel Castillo Gonzlez, Eloy Fuentes Cerda, Alfonsina Berta
Navarro Hidalgo, Jos Fernando Ojesto Martnez Porcayo, Jos de Jess Orozco
Henrquez y Mauro Miguel Reyes Zapata.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


136

tencia para recomendar a los consejos distritales en esa entidad, la


forma de integracin de las mesas directivas de casilla para el proceso
electoral de 2010, puesto que de la normatividad electoral vigente se
desprende que, slo podr determinar los procedimientos alternos
para integrar las mesas directivas de casilla, por lo que invadi la esfera
competencial de los mencionados consejos distritales.
Como puede observarse en los anteriores precedentes, a travs del
JRC se ha venido dando un control competencial de las autoridades
electorales en las entidades federativas, pues solamente mediante
este juicio es posible analizar la constitucionalidad de los actos que
emiten, mxime que por su propia y especial naturaleza se circunscri-
ben dentro de una jurisdiccin especializada como lo es la electoral.
Por otra parte, la revocacin de un acto lleva por regla general la im-
periosa exigencia de que la autoridad electoral local o partidista dicte
una nueva resolucin que a su vez vuelva a ser objeto de anlisis en
otro JRC. En el SUP-JRC-440/2000 y acumulado, la Sala Superior seal
que al presentarse la revocacin del acto impugnado, ello puede tener
como consecuencia la necesidad de que se emita un nuevo acto, res-
pecto del cual se puedan alegar vicios propios, que en forma alguna
hayan sido objeto de pronunciamiento por parte de la autoridad juris-
diccional, por lo que negar la posibilidad de que sean impugnados,
cuando tal situacin se actualice, implicara estar denegando justicia
al partido poltico inconforme, y dar lugar a que si se presentaran nue-
vas contravenciones al principio de legalidad, no fueran susceptibles
de control. Situacin que no se presenta cuando un acto o resolucin
es confirmado o modificado, pues el mismo deriva directamente de
una resolucin judicial, la que tendr el carcter de definitiva e inata-
cable.70
Con base en las anteriores afirmaciones podemos decir que de la la-
bor del TEPJF y concretamente por lo que hace al JRC, se desprende
que la regulacin de la actividad electoral local concerniente a los pro-
cesos electorales, se da un modo restringido, pues, solamente me-
diante la presentacin de una demanda de JRC interpuesta por un par-
tido poltico, que cumpla los requisitos para su estudio, habr la posibi-

70
JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. ES PROCEDENTE CUANDO SE IMPUGNA, POR
VICIOS PROPIOS, UN NUEVO ACTO, DICTADO COMO CONSECUENCIA DE LA REVOCACIN DE UNO ANTE-
RIOR. Tesis S3EL 105/2001. Compilacin oficial 2005, p. 665.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


137

lidad de analizar la constitucionalidad de los actos o resoluciones emi-


tidos por autoridades comiciales en las entidades federativas y por
ende establecer si su actuar infringi la esfera competencial de alguna
otra autoridad, aunado a que su procedencia se supedita a la revisin
de las autoridades locales, nunca de una autoridad electoral de natura-
leza federal, en cuyo caso proceden otros medios de impugnacin.
Por otra parte, la exigencia ineludible de que sean los partidos polti-
cos quienes interpongan tales medios de impugnacin, ha llevado a la
Sala Superior a concebir el ejercicio de tal derecho como un mecanis-
mo de garanta para los derechos de ndole colectiva, como se ha ido
estableciendo en los criterios relativos a la procedencia del desisti-
miento en JRC, como veremos ms adelante.
En el caso de las sentencias que se dicten al resolver el JRC, la
LGSMIME regula su notificacin tanto al actor y terceros interesados
como a la autoridad responsable. Respecto de los primeros, se seala
que la notificacin se har a ms tardar al da siguiente al que se dict
la sentencia, personalmente siempre y cuando haya sealado domicilio
ubicado en el Distrito Federal o en la ciudad donde tenga su sede la
Sala Regional respectiva, segn que la sentencia haya sido dictada por
la Sala Superior o por alguna de las Salas Regionales. Se prev que
para el caso de que el domicilio sealado para ser notificado se en-
cuentre en lugar distinto al de las sedes de las salas la notificacin se
har por correo certificado.
En el caso de la autoridad sealada como responsable, la notifica-
cin se har por oficio acompaado de copia certificada de la senten-
cia, a ms tardar al da siguiente al en que se dict la sentencia (artcu-
lo 93.2.b LGSMIME).

VII. EL DESISTIMIENTO EN EL JRC


En el SUP-JRC-60-2004, la Sala Superior del TEPJF seal que el
desistimiento constituye un acto procesal, mediante el cual se mani-
fiesta el propsito de abandonar una instancia o de no continuar una
accin, la reclamacin de un derecho o la realizacin de cualquier otro
trmite de un procedimiento iniciado. Eduardo Pallares seala que el
desistimiento consiste en apartarse del ejercicio de un derecho o facul-
tad procesales, ya iniciados. Por tanto el desistimiento puede referirse

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


138

a la accin, a la instancia, a un recurso, a una prueba, a un incidente y


as sucesivamente.71
La Sala Superior ha sealado que tal figura procesal presupone que
la accin o el derecho respecto del cual se ejercita, es objeto de un
inters individual, que no debe afectar ms que al acervo jurdico de
aquel que determina ceder en su intencin de obtener lo solicitado
ante el rgano jurisdiccional. Es decir, para que el desistimiento pueda
surtir sus efectos, es menester la existencia de una disponibilidad de la
accin o el derecho respecto del cual el actor se desiste.
En diversos asuntos, se ha hecho palpable que ante la jurisdiccin
electoral no slo se hacen valer acciones individuales, sino tambin
acciones colectivas o de grupo. As, en el SUP-JRC-60/2004 se seal
que en el caso en que un partido poltico impugne la integracin de un
tribunal electoral local, se est en presencia de una accin colectiva
que responde a los intereses de la ciudadana en general, es decir es
una accin de grupo, que no slo obedece al inters del partido como
gobernado para instar al cuerpo judicial a emitir una decisin al caso
concreto, sino que atiende a la facultad tuitiva que en su calidad de
entidad de inters pblico le concede la CPEUM, para garantizar la
constitucionalidad y legalidad de los actos que se involucren con el
proceso electoral.
Se estim que en tales casos la accin tuitiva emana de que la ley no
confiere a los ciudadanos ninguna accin propia para la defensa de ese
inters, ni en forma individual ni en conjunto con otros ciudadanos, por
lo que los partidos polticos se convierten en los entes jurdicos legiti-
mados para deducir las acciones colectivas descritas, porque tal activi-
dad encuadra perfectamente dentro de los fines constitucionales de
stos, en cuanto a instituciones de inters pblico. As, en el momento
que un partido poltico ejercita una accin de este tipo, subordina su
inters individual o particular al de esa colectividad cuya defensa asu-
me, mediante la manifestacin de ilegitimidad del acto atentatorio de
ese inters, y renuncia al derecho de impedir por virtud del desisti-
miento, la consecucin del procedimiento, dado que dicha subordina-
cin se consuma desde el momento preciso en que presenta su de-
manda y da inicio al trmite procesal respectivo. Ello lleva a que para el

71
PALLARES, Eduardo, Diccionario de derecho procesal civil, 28 ed., Mxico, Porra,
2005, p. 253.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


139

cumplimiento de la tutela efectiva de tales intereses, se exige la exis-


tencia de ciertas garantas de orden procesal, de modo que la autori-
dad que conoce de una accin colectiva, por el simple hecho de su
ejercicio, debe continuar el procedimiento iniciado hasta las ltimas
consecuencias jurdicas, mxime si como en el caso acontece, el in-
ters de la colectividad se torna en un inters pblico de preservar el
orden constitucional y legal en la integracin de los rganos electorales
del Estado, que son los primeros y principales garantes del cumpli-
miento del rgimen jurdico a que estn sujetos los procesos electora-
les, como elemento sine qua non del Estado democrtico de Derecho.
En el mencionado SUP-JRC-60/2004 se seal que no puede admi-
tirse el desistimiento del promovente pues no debe supeditarse al
inters particular de quien ejercit aqulla, el beneficio colectivo que se
pudiera obtener del anlisis por parte de una autoridad electoral de las
violaciones alegadas en la demanda y la tutela de derechos que de ella
se pudiera derivar, pues si se procediera de modo distinto, se pondra
en riesgo la posibilidad de comicios autnticos y democrticos, apoya-
dos en el voto libre, universal, secreto y directo de la ciudadana.72
En similar sentido puede entenderse lo resuelto en las sentencias de
los juicios de revisin constitucional electoral SUP-JRC-039/2005, SUP-
JRC-040/2005 y acumulado, y SUP-JRC-050/2005, dictadas en febrero
de 2005, donde la Sala Superior del TEPJF consider que el desisti-
miento formulado por el partido poltico actor no debe dar lugar a la
conclusin de la instancia, si no consta el consentimiento del candida-
to, cuando ste carece de la posibilidad jurdica de defender su dere-
cho a travs de algn medio de impugnacin. Lo anterior, porque al
discutirse los resultados de los comicios no slo estn involucrados los
intereses del instituto poltico actor, sino tambin intereses colectivos,
como son los derechos de la sociedad en general a elegir a sus repre-
sentantes, as como el derecho poltico-electoral del candidato a ser
votado (que incluye el derecho a ocupar el cargo de eleccin popular
para el cual contendi) los cuales son de inters pblico y de naturale-

72
De lo anterior se deriv la tesis de rubro DESISTIMIENTO DE LA IMPUGNACIN EN CONTRA
DE LA INTEGRACIN DE UN TRIBUNAL LOCAL. ES LEGALMENTE INADMISIBLE. Tesis
S3EL 028/2005.
Compilacin oficial 2005, pp. 495-496.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


140

za superior, al tener el objetivo de preservar el orden constitucional y


legal en la integracin de los rganos de gobierno.73
Esta visin de los intereses colectivos ha sido reiterada en el criterio
que considera improcedente el desistimiento cuando un partido polti-
co promueve un medio de impugnacin, en materia electoral, en ejer-
cicio de la accin tuteladora de un inters difuso, colectivo o de grupo
o bien del inters pblico. En tales casos, se ha sealado, resulta
improcedente su desistimiento, para dar por concluido el respectivo
juicio o recurso, sin resolver el fondo de la litis, porque el ejercicio de la
accin impugnativa, en ese caso, no es para la defensa de su inters
jurdico en particular, como gobernado, sino para tutelar los derechos
de la ciudadana en general y para garantizar la vigencia plena de los
mencionados principios rectores de la materia electoral, sustantiva y
procesal. Por tanto, el partido poltico demandante no puede desistir
vlidamente del medio de impugnacin promovido, porque no es el
titular nico del inters jurdico afectado, el cual corresponde a toda la
ciudadana e incluso a toda la sociedad, lo cual implica que el rgano
jurisdiccional debe iniciar o continuar la instruccin del juicio o recurso,
hasta dictar la respectiva sentencia de mrito, a menos que exista al-
guna otra causal de improcedencia o de sobreseimiento, del medio de
impugnacin.74

VIII. EL JRC EN LA PRCTICA DEL TEPJF75


A lo largo de su existencia el TEPJF ha conocido de alrededor de 56
mil asuntos, el 12% de ellos han sido JRC, como se aprecia en la si-
guiente tabla:

73
DESISTIMIENTO EN JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL ELECTORAL, CUANDO SE CONTROVIERTE EL
RESULTADO DE COMICIOS. EL FORMULADO POR EL PARTIDO ACTOR ES INEFICAZ, SI EL CANDIDATO NO
CONSINTI LA PERENCIN DE LA INSTANCIA (Legislacin de Puebla y similares). Tesis S3ELJ
12/2005. Compilacin oficial 2005, pp. 100-101.
74
DESISTIMIENTO. ES IMPROCEDENTE CUANDO EL MEDIO DE IMPUGNACIN ES PROMOVIDO POR UN
PARTIDO POLTICO, EN EJERCICIO DE UNA ACCIN TUITIVA DEL INTERS PBLICO. Jurisprudencia
8/2009.
75
Toda la informacin que se utiliza fue proporcionada por la Coordinacin de Juris-
prudencia y Estadstica Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
cin. Actualizada al 30 de noviembre de 2010.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


141

Ao Total de asuntos JRC recibidos Porcentaje de


recibidos JRC respecto del
total de recibidos
1996 36 6 17%
1997 8,138 215 3%
1998 487 289 59%
1999 440 285 65%
2000 2,275 529 23%
2001 736 457 62%
2002 1,518 239 16%
2003 1,657 552 33%
2004 1,702 551 32%
2005 1,335 281 21%
2006 3,745 534 14%
2007 3,507 662 19%
2008 4,067 296 7%
2009 21,799 847 4%
2010 4,896 997 20%
Total 56,338 6,740 12%

De los JRC recibidos, la procedencia es diversa, sin embargo los es-


tados que han originado mayor nmero de juicios son los de Veracruz
(586), Mxico (546), Jalisco (450) y Chiapas (300). En la siguiente tabla
se aprecian con claridad los JRC por estado:

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


142

Entidad Total Recibidos*


Aguascalientes 237
Baja California 88
Baja California Sur 77
Campeche 140
Chiapas 300
Chihuahua 137
Coahuila 187
Colima 169
Distrito Federal 165
Durango 187
Estado de Mxico 546
Guanajuato 190
Guerrero 215
Hidalgo 147
Jalisco 450
Michoacn 270
Morelos 151
Nayarit 87
Nuevo Len 210
Oaxaca 227
Puebla 238
Quertaro 91
Quintana Roo 151
San Luis Potos 203
Sinaloa 140
Sonora 162
Tabasco 221
Tamaulipas 169
Tlaxcala 212
Veracruz 586
Yucatn 168
Zacatecas 218
Total 6,739

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


143

Las autoridades consideradas responsables en mayor nmero han


sido los tribunales electorales locales, que acumulan el 92% de los
JRC promovidos, frente a los institutos electorales locales, cuyos actos
han sido nicamente impugnados en el 4% del total de JRC.

Ao Autoridad Total Total


Tribunal Instituto Legislatura Otros Recibidos Resueltos
Estatal Estatal local
Electoral Electoral
1996 6 -- -- -- 6 6
1997 212 3 -- -- 215 214
1998 288 1 -- -- 289 266
1999 269 14 2 -- 285 288
2000 506 18 5 -- 529 538
2001 439 8 10 -- 457 435
2002 228 6 5 -- 239 256
2003 516 14 20 2 552 565
2004 533 10 6 2 551 529
2005 258 14 8 1 281 290
2006 497 21 11 5 534 539
2007 599 50 8 5 662 646
2008 253 15 22 6 296 294
2009 801 9 15 22 847 873
2010 854 133 6 4 997 869
Total 6,259 316 118 47 45 6,740

Sin embargo esto se explica fcilmente por el hecho de que los sis-
temas locales de medios de impugnacin, contemplan indefectible-
mente la posibilidad de impugnar los actos y resoluciones de los insti-
tutos electorales locales ante la instancia jurisdiccional competente,
con lo cual, el agotamiento normal de las instancias locales lleva apare-
jado el hecho de que la regla general es que en el JRC se impugnen las
resoluciones de los tribunales electorales locales.
Por cuanto hace al tema de la impugnacin, la gran mayora se refie-
ren a los procesos electorales (72%), mientras que el resto de JRC han
versado sobre actos de rganos electorales (25%), conflictos intrapar-
tidistas (1.4%) y otras impugnaciones:

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


144

Ao Temtica Total
Elecciones Actos De Conflictos Otras Impug- General
rganos Intrapartidistas naciones
Electorales
1996 6 6
1997 206 9 215
1998 263 26 289
1999 236 46 3 285
2000 399 129 1 529
2001 341 115 1 457
2002 181 58 239
2003 425 122 5 552
2004 413 128 9 1 551
2005 181 95 5 281
2006 412 92 24 6 534
2007 464 187 11 662
2008 162 121 11 2 296
2009 629 202 15 1 847
2010 593 378 20 6 997
Total 4,911 1,708 101 20 6,740

IX. APUNTE FINAL


Curiosamente, la incompetencia de origen a la que nos referamos al
inicio de este trabajo aparece nuevamente en el mbito de la justicia
electoral. Las sentencias de los juicios de revisin constitucional elec-
toral SUP-JRC-060/97, SUP-JRC-058/97 y SUP-JRC-106/97, dictadas en
septiembre de 1997, sirvieron para formar la jurisprudencia de rubro
INCOMPETENCIA DE ORIGEN. NO PROCEDE ANALIZARLA EN LA SENTENCIA DE
UN JUICIO DE REVISIN CONSTITUCIONAL ELECTORAL CONTRA UNA RESOLUCIN
76
JURISDICCIONAL. En los asuntos que motivaron el surgimiento del cri-
terio, se impugnaba la emisin de una sentencia emitida por el Tribunal
Electoral del Estado de Colima y uno de los motivos de inconformidad
era el relativo a la ilegitimidad de la integracin del tribunal emisor de
la resolucin reclamada. La Sala Superior consider que no procede
examinar y decidir tal cuestin por no poder formar parte de la litis, al
tratarse de un acto distinto al impugnado.

76
Tesis S3ELJ 12/97. Compilacin Oficial, pp. 147-148.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


145

Es evidente que este repaso monogrfico del JRC deja muchas in-
quietudes pendientes, pero la extensin disponible nos obliga a dejar-
las para otro momento. Ya ha habido esfuerzos por cuestionar la insti-
tucin, lo cual resulta saludable para consolidarlas o para ofrecer las
recomendaciones que las modernicen y pongan a punto con las exi-
gencias que los actores polticos tienen.77
Habr ocasin para abundar por ejemplo en el ejercicio de las causa-
les de nulidad que se han hecho valer a travs del JRC y que han lleva-
do a una de las mayores derrotas de la democracia (o victorias si se
quiere cambiar el enfoque): la anulacin de costosos procesos electo-
rales para elegir gobernadores, diputados o muncipes. Ese tema ame-
rita mayor profundidad.
Al redactar este breve trabajo cremos que podramos dar cuenta de
una institucin novedosa en nuestro concierto institucional. Frente a
los 160 aos de vida del amparo; frente a la casi bicentenaria configu-
racin tripartita del poder pblico; frente a la casi centenaria presiden-
cializacin de nuestro orden jurdico, los 14 aos del JRC se antojan
ridculos. Sin embargo, espero que los datos aqu mostrados sirvan
para reflexionar sobre este nuevo esquema de tribunales constituciona-
les democrticos, donde los instrumentos para controlar la constitu-
cionalidad y legalidad de los actos y resoluciones de las autoridades
cobran una nueva dimensin y se convierten, bien usados, en un ba-
luarte para la defensa de los derechos colectivos.
El JRC como institucin judicial merece atencin; como mecanismo
para cuidar de las prcticas democrticas en el mbito local la merece
todava ms.

77
Tema interesante es el que se desarrolla en Ral Arroyo, La soberana de los estados
en la revisin constitucional electoral, una crtica federalista, Mxico, Miguel ngel
Porra, Cmara de Diputados, 2007.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


DAVID CIENFUEGOS SALGADO

Temas y reflexiones para la prxima reforma electoral


en Mxico *

En primer lugar quiero expresar mi agradecimiento a los organizado-


res por la invitacin para participar en esta mesa redonda, que estoy
seguro dejar numerosos temas para reflexionar, de cara a la ms que
vaticinada reforma electoral previa a la contienda presidencial de 2012.
Reforma que seguramente tocar tanto al texto constitucional como a
los correspondientes ordenamientos legales de contenido electoral.
El objetivo de esta mesa final del foro, es la de analizar los aciertos,
alcances y deficiencias de las reformas electorales 2007-2008, a la luz
de su aplicacin en el proceso electoral federal 2009, y a partir de ello
esbozar algunas de las propuestas que se estimen pertinentes para
responder a la dinmica social mexicana. De ah la necesidad de hacer
una reflexin prospectiva.
Aclaramos que en la presente ponencia no se hace una labor de
prospectiva integral, sino que nos circunscribimos a aspectos particula-
res relacionados con el tema de la justicia electoral, especficamente
al marco jurdico de los medios de impugnacin de que conocen las
salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF)
y algunos otros temas relacionados con este rgano de control consti-
tucional.

I. ANTECEDENTES: LA REFORMA DE 2007


El 31 de agosto se present una iniciativa conjunta (y condensada)
de reforma constitucional en materia electoral. Durante la segunda
semana de septiembre de 2007, el Senado y la Cmara de Diputados

*
Texto preparado para participar en el Foro La FEPADE: lecciones y propuestas de su
labor en la democracia mexicana, mesa 5: La reforma electoral: una reflexin pros-
pectiva. Mxico, DF, 3 de junio de 2010. Evento organizado por la Fiscala Especializa-
da en Delitos Electorales y el Instituto Nacional de Ciencias Penales.
148

aprobaron el dictamen presentado por las comisiones unidas de Pun-


tos Constitucionales; de Gobernacin; de Radio; Televisin y Cinema-
tografa; y de Estudios Legislativos, para reformar el texto constitucio-
nal en material electoral.1 Luego de seguir el trmite pertinente, relativo
a la aprobacin por parte de las legislaturas locales, el decreto fue fi-
nalmente publicado en el Diario Oficial de la Federacin.2
Nueve artculos experimentaron cambios. Los artculos modificados:
6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adicionado el artculo 134 y derogado el
tercer prrafo del artculo 97.
Esta reforma constitucional form parte de la reforma de Estado ini-
ciada a partir de la Ley para la Reforma del Estado.3 En dicha ley, se
estableci que los temas centrales de pronunciamiento eran: a) el
rgimen de estado y gobierno; b) democracia y sistema electoral; c)
federalismo; d) reforma del Poder Judicial, y e) garantas sociales.
En sntesis puede sealarse que el contenido de la iniciativa de re-
forma tena siete ejes temticos que representaban el consenso alcan-
zado en la negociacin poltica. Los temas eran: 1) la reduccin del
financiamiento pblico de las campaas electorales en un 70% cuando
se renueve nicamente la Cmara de Diputados, y en 50% cuando se
renueve el Poder Ejecutivo y ambas Cmaras del Congreso; 2) dismi-
nucin del gasto pblico para actividades ordinarias de los partidos,
con la intencin de que stos no sigan creciendo indiscriminadamente;
3) acortar la duracin de las campaas presidenciales, de senadores
y de diputados; 4) fortalecimiento de la facultad del IFE para dirimir
las controversias electorales; 5) renovacin en forma escalonada de
los consejeros (IFE) y magistrados electorales (TEPJF); 6) impedir que
actores ajenos a los procesos electorales incidan en sus resultados
a travs de los medios de comunicacin, y 7) elevar a rango constitu-
cional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda guberna-
mental.

1
Dictamen aprobado por la Cmara de Senadores el 12 de septiembre de 2007 con
111 votos a favor y 11 votos en contra. Aprobado por la Cmara de Diputados el 14 de
septiembre de 2007 con 408 votos a favor, 33 votos en contra y 9 abstenciones.
2
DECRETO que reforma los artculos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona el artcu-
lo 134 y deroga un prrafo al artculo 97 de la Constitucin Poltica de los Estados Uni-
dos Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin, 13 de noviembre de 2007, pp. 2-10.
3
Publicada en el Diario Oficial de la Federacin, 13 de abril de 2007, pp. 6-8.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


149

Tanto el contenido preciso de la reforma, como el particular rgimen


transitorio establecido, han sido objeto de otros trabajos. Aqu slo lo
refiero a efecto de hacer un recordatorio de los temas manejados en
dicho proceso reformatorio.4
En trminos muy generales puede sealarse que la reforma consti-
tucional federal de 2007, en materia electoral, fue el primer producto
del denominado proceso de reforma de Estado y constituy punto de
arranque para la reforma (y unificacin legislativa) electoral en el mbito
local. Que tambin traigo a colacin slo para recordar algunos puntos
que deben considerarse en el ejercicio prospectivo que haremos, es-
pecialmente los relativos a las modificaciones incorporadas con la re-
forma constitucional: a) Fecha de celebracin de la jornada electoral;
b) Autoridades encargados de la funcin electoral local; c) Prohibicin
de las candidaturas independientes; d) Respeto de la vida interna de los
partidos; e) Lmites de gastos de precampaas y campaas; f) Acceso
de los partidos polticos a radio y televisin; g) Regulacin de precam-
paas; h) Causales de nulidad de elecciones, y i) Delitos e infracciones
electorales.5
Se ha discutido sobre si la reforma de 2007 se centr o no en la
bsqueda de obstculos para que las autoridades electorales no tuvie-
ran demasiada injerencia en la vida interna de los partidos polticos y
en especial sobre la posible aplicacin de la causal abstracta de nuli-
dad de elecciones. Sin embargo, el tema no ha dejado de ser mera-
mente referencial, pues al final, como resulta fcil advertir a casi tres
aos de la reforma, no se ha consolidado ninguno de tales supuestos.
Lo que si queda claro, al menos en mi opinin personal, es que la re-
forma constitucional de 2007 trajo aparejada una merma en el federa-
4
Vase BEZ SILVA, Carlos y CIENFUEGOS SALGADO, David, La reforma constitucional
electoral de 2007, Decisin ciudadana. Espacio para la Diversidad Ideolgica, Chilpan-
cingo, Gro. [Consejo Estatal Electoral del Estado de Guerrero], nos. 20-21, mayo-
diciembre de 2007, pp. 57-73.
5
No omitimos sealar el hecho de que previamente a la publicacin oficial, el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin, el Gobierno del Estado de Tabasco, el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y la Agencia Espaola de Coope-
racin Internacional, organizaron la Reunin Nacional de Juzgadores Electorales, con la
intencin de intercambiar ideas, generar diagnsticos y presentar propuestas en torno
a la justicia electoral. El resultado de dicho evento est consignado en la obra La re-
forma a la justicia electoral en Mxico. Reunin Nacional de Juzgadores Electorales,
Mxico, TEPJF, 2008.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


150

lismo electoral, producto de la tendencia inicial hacia la consolidacin


de un sistema nacional de elecciones, y la inclusin de figuras cuya
aplicacin ha sido ampliamente problematizada: facultades de fiscali-
zacin, acceso a radio y televisin y los mecanismos de distribucin,
libertad de expresin y promocin personalizada de servidores pbli-
cos, por citar apenas algunos, y que ha llevado en algunos casos a se-
alar que algunas autoridades electorales han rebasado sus atribucio-
nes legales al ocuparse de los mismos. En otros casos, la dispersin
competencial ha sido incluso aprovechada para ceder espacios de ac-
tuacin a otros rganos.
En este ltimo sentido, la experiencia generada por los rganos elec-
torales a partir de las reformas constitucionales y legales 2007-2008 no
puede ser calificada como negativa o positiva, sino que tiene que ser
matizada. Cada rgano electoral ha experimentado en forma diversa la
reforma. Por ello, cada uno de tales rganos tiene una propuesta dife-
rente a la hora de plantear una prxima reforma electoral.
Debo sealar que mi primera aproximacin al requerimiento pros-
pectivo ser institucional, en el sentido de que hace eco de los docu-
mentos tcnicos elaborados por el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federacin como insumos para la discusin en las cmaras del
Congreso de la Unin para una prxima reforma electoral.6 En segundo
lugar har algunas referencias que si bien no se corresponden con la
idea de una reforma electoral s inciden en la aplicacin de cualquier
nueva normatividad electoral.
El primer dato que debo resaltar es que estas propuestas de reforma
constitucional y legal toman en cuenta los asuntos conocidos y resuel-
tos por las salas del TEPJF, a partir de la entrada en vigor de la reforma
a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en 2007 y su
consecuente reforma legal. Asimismo, forman parte de las discusiones
acadmicas puestas en marcha por el propio TEPJF y que estn conte-
nidas es numerosas publicaciones editadas a lo largo de estos aos.7

6
El primero de ello, titulado Anlisis de temas para la reforma constitucional en mate-
ria electoral, est disponible en:
http://www.te.gob.mx/eventos/pdf/analisis_reforma_constitucional2010.pdf El segun-
do, Anlisis de temas para la reforma electoral, puede ser consultado en: http://
www.te.gob.mx/eventos/pdf/analisis_temas_reforma_electoral2010.pdf
7
La mayora de ellos est disponible en: http://www.te.gob.mx/todo2.asp?menu=15

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


151

As, la necesidad de la reforma electoral en los rubros que a conti-


nuacin se abordarn tiene que ver con la eficiente puesta en prctica
del sistema de medios de impugnacin electorales, es decir la materia
electoral en sede jurisdiccional. Estas propuestas atienden a la idea
de construir un andamiaje jurdico homogneo, pues como se ver
busca en primer lugar lograr una justicia electoral ms completa y con-
centrada.

II. LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES


En primer lugar me ocupar de las propuestas en materia constitu-
cional. El documento presentado por el TEPJF en abril de 2010, lleva
por ttulo Anlisis de temas para la reforma constitucional en materia
electoral y desarrolla siete temas especficos que llevaran implcita la
necesidad de reformas a los artculos 99, 105, 107 y 116 CPEUM. Es-
bozo a continuacin las propuestas ah contenidas.

1. Recurso de reconsideracin
Con la reforma de 2007 qued abierta la posibilidad de que las salas
del TEPJF pudieran desaplicar normas que consideraran contrarias a la
CPEUM. Este reconocimiento constitucional rompi con la restriccin
impuesta jurisprudencialmente por la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin (SCJN) al propio TEPJF, al arrogarse en exclusiva el control de
constitucionalidad en el sistema jurdico mexicano.8
En el caso de la Sala Superior del TEPJF se estableci que el recurso
de reconsideracin era la va idnea para impugnar aquellas resolucio-
nes de las salas regionales en las que resolvieran la inaplicacin de un
precepto por considerar que se apartaba de la CPEUM.
Sin embargo, la previsin normativa es explcita en el sentido de que
slo procede tal recurso cuando la sala regional efectivamente inaplica
un precepto legal considerado inconstitucional. Es decir, que si el plan-

8
Debe recordarse que esta facultad haba sido limitada expresamente por decisin de
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, mediante la conocida contradiccin de tesis
2/2000, resuelta en mayo de 2002. Una de cuyas tesis de jurisprudencia, la P./J.
23/2002, seal expresamente en su rubro: TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER
JUDICIAL DE LA FEDERACIN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE
SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


152

teamiento de inaplicacin es desestimado por la sala regional, tal deci-


sin no puede ser recurrida.
Para tratar de dar mayor alcance al principio de tutela judicial efectiva
en materia electoral, la propuesta del TEPJF consiste en modificar el
artculo 99 a efecto de ampliar los supuestos de procedencia del recur-
so de reconsideracin, a efecto de que no slo se estudien por la Sala
Superior aquellos casos en los cuales las salas regionales inapliquen
un precepto legal considerado inconstitucional, sino que, yendo ms
all, la Sala Superior conozca en todos los casos en que los justiciables
planteen ante las salas regionales cuestiones de constitucionalidad.

2. Facultades de atraccin y delegacin de la Sala Superior


Siguiendo en gran parte las pautas de organizacin de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, la reforma constitucional pasada reco-
noci a la Sala Superior del TEPJF la facultad de atraccin de los asun-
tos que conozcan las salas, de oficio, a peticin de parte o a peticin
de la misma sala regional; asimismo se reconoci la posibilidad de
envo de los asuntos a las salas para que stas resolvieran.
En el documento tcnico elaborado por el TEPJF se considera nece-
sario, lo cual no dejara de ser cuestionable para muchos de nosotros,
agregar al artculo 99 CPEUM una sencilla oracin que consigne que la
delegacin (que sustituye la figura de envo) se hara previa emisin por
la Sala Superior del acuerdo fundado y motivado que corresponda a
cada caso particular.
Resulta cuestionable tal inclusin porque aun cuando no se estable-
ciera en el mandato constitucional, resulta claro que ningn rgano
puede dejar de cumplir con el mandato de fundar y motivar sus deter-
minaciones. El TEPJF no puede en tal sentido ser la excepcin.

3. Control constitucional concentrado en materia electoral


Otro de los temas planteados por el TEPJF es el relativo a la modifi-
cacin a los artculos 99 y 105 CPEUM, a efecto de lograr una jurisdic-
cin constitucional electoral concentrada.
Como todos saben, la reforma constitucional de 1996 incorpor al
Tribunal Electoral como rgano especializado del Poder Judicial de la
Federacin en la materia electoral, reservando sin embargo el control

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


153

constitucional abstracto, va la accin de inconstitucionalidad, a la Su-


prema Corte de Justicia de la Nacin. Asimismo, no omito reiterar la
cita ya hecha en el sentido de que por va jurisprudencial la SCJN se
arrog en exclusiva el control constitucional, por lo que fue hasta 2007
cuando la reforma electoral reconoci al TEPJF la posibilidad de inapli-
cacin de las normas que considerara contrarias a la CPEUM.
Evidentemente, los alcances de ambos mecanismos de control
constitucional son diferentes: mientras que la decisin tomada por la
SCJN en una accin de inconstitucionalidad puede alcanzar efectos
generales; la decisin adoptada en alguno de los medios de impugna-
cin en materia electoral del resorte del TEPJF slo alcanza efectos
particulares.
De ah que la propuesta especfica que se plantea en el documento
tcnico del TEPJ sea la de efectuar una nueva distribucin de compe-
tencias entre la SCJN y la Sala Superior del TEPJF, a efecto de que esta
ltima cuente con la atribucin necesaria para conocer y resolver sobre
las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la
posible contradiccin entre una norma de carcter general electoral y la
Carta Magna.
Si bien la justificacin principal de la propuesta es que con la reforma
de 2007 se estructura para el TEPJF un modelo de tribunal constitucio-
nal, adems de que hay que aprovechar la experiencia y profesionalis-
mo adquiridos por la Sala Superior del TEPJF, lo cierto es que la con-
centracin del control constitucional y legal en materia electoral tiene
como principal efecto benfico el disminuir la posibilidad de criterios o
decisiones contradictorias. Digo slo disminuir porque la experiencia
reciente ha permitido advertir que ha sido necesario promover contra-
dicciones de criterios para unificar los sostenidos por las salas del pro-
pio TEPJF, al resolver diversos asuntos, que no implicaban necesaria-
mente un control constitucional.
La propuesta permitira incluir en el artculo 99 CPEUM la competen-
cia del TEPJF para resolver en forma definitiva e inatacable las accio-
nes de inconstitucionalidad en materia electoral, y de paso llevara apa-
rejado que en los casos en los cuales se plantee la inaplicacin de una
norma general electoral por considerarla inconstitucional, la resolucin
que se dicte tambin adquiera el carcter de definitiva e inatacable.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


154

La reforma al 105 CPEUM, en su segunda fraccin, implicara limitar


el conocimiento a la SCJN, quien conocera de las acciones de incons-
titucionalidad a excepcin de la materia electoral que corresponder
resolver al Tribunal Electoral conforme al artculo 99. El proyecto con-
tiene un agregado al artculo 105, que estara mejor ubicado en el art-
culo 99 CPEUM, que establece que en los casos en que la Sala Supe-
rior conozca de acciones de inconstitucionalidad, para que pueda de-
clararse la invalidez de las normas impugnadas, se requerir la aproba-
cin al menos por una mayora de cinco votos.

4. Improcedencia del juicio de amparo en materia electoral


Presente desde fines del siglo XIX, luego de la conocida disputa te-
rica entre las posiciones de Iglesias y Vallarta, la no judicializacin de
las cuestiones polticas va amparo se convirti en un dogma del dere-
cho mexicano,9 a la vez que estandarte de no pocas propuestas de
reforma, especialmente bajo el eslogan de los derechos polticos,
tambin son derechos humanos.
En la actualidad, se ha considerado que el juicio para la proteccin
de los derechos poltico-electorales que es del conocimiento de las
salas del TEPJF y que se ha instaurado en algunas entidades federati-
vas, hace las veces del juicio de amparo en la materia. Sin embargo, el
juicio de amparo sigue siendo improcedente, numerosas resoluciones
de juzgados de distrito y tribunales de circuito e incluso de la SCJN as
lo confirman.
Por ello, la propuesta en esta materia es la de establecer en el artcu-
lo 107 constitucional un prrafo que establezca que los actos y reso-
luciones dictados por las autoridades electorales, administrativas o
jurisdiccionales, los dictados por las otras autoridades, en materia
electoral; y los que se refieran a la integracin y funcionamiento de
aqullas, sern objeto de control mediante la interposicin de alguno
de los juicios o recursos establecidos en el sistema de medios de im-

9
Tempranamente, apenas unos aos despus de la entrada en vigor de la Constitucin
de 1917, la SCJN se pronunci al respecto al sealar en febrero de 1921, que los ac-
tos que lesionan derechos polticos, no son reclamables en la va de amparo, porque
no se trata de garantas individuales. Ms tarde, habra de reiterar tal criterio en nume-
rosas tesis y jurisprudencia. SJF5, t. VIII, p. 389. Registro: 287596.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


155

pugnacin que refieren los artculos 41, base IV, 99 y 105 de esta
Constitucin.

5. Apertura a las candidaturas independientes


Conocida de todos es la opinin sobre la necesidad de ampliar la
participacin ciudadana en la cosa pblica va el ejercicio efectivo
del derecho a ser votado, es decir la posibilidad de las candidaturas
independientes.
Con la reforma de 2007, se cerr tal posibilidad en el mbito local al
establecerse en el artculo 116 la prevencin de que las constituciones
y leyes de los estados garantizaran que los partidos polticos tengan
reconocido el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos
a cargos de eleccin popular, con excepcin de lo dispuesto en el art-
culo 2, apartado A, fracciones III y VII de la CPEUM.

6. Declaracin de validez de la eleccin y de Presidente electo


Tratndose de eleccin presidencial, la reforma constitucional de
1996 adopt el modelo de calificacin de la misma a cargo de un rga-
no jurisdiccional. El modelo imperante era el de que fuera un rgano
poltico el que realizara tal calificacin.
El modelo adoptado en 1996 deposit en la Sala Superior del TEPJF
la facultad de que una vez resueltas las impugnaciones contra los
cmputos distritales de la eleccin de Presidente de los Estados Uni-
dos Mexicanos, realizara el cmputo final de la eleccin y, en caso de
que procediera, formular la declaracin de validez de la eleccin y la de
Presidente electo.
En el modelo sealado no se especific cul es la naturaleza de la
declaracin de validez de la eleccin y la de Presidente electo, por ello,
se plantea que en reforma al artculo 99 CPEUM se especifique que
esa declaracin tiene carcter jurisdiccional, es decir que tiene el
carcter de definitiva e inatacable, al ser emitida por la mxima autori-
dad jurisdiccional en materia electoral del pas.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


156

7. Facultad de la Sala Superior para imponer sanciones administrati-


vas a sus servidores
Finalmente, se propone reformar la CPEUM para que se le reconozca
al TEPJF la atribucin de imponer a los servidores pblicos de su ads-
cripcin, sanciones administrativas que deriven de los respectivos pro-
cedimientos disciplinarios. Las determinaciones que se adopten en tal
sentido tendrn el carcter de definitivas e inatacables.
Esta propuesta se justifica en que la actual distribucin competencial
otorga a la SCJN las facultades disciplinarias correspondientes a su
personal, por considerar que sera cuestionable que un rgano de natu-
raleza administrativa como es el Consejo de la Judicatura Federal pu-
diera sancionar a los servidores adscritos al mximo tribunal. Por ello,
considerando que en el modelo actual, tanto la SCJN como el TEPJF
comparten naturaleza de rganos jurisdiccionales terminales en sus
respectivos mbitos de competencia, se propone que se reconozca al
TEPJF, especficamente a la Sala Superior, la facultad disciplinaria res-
pecto de los servidores pblicos de su adscripcin.
Hasta aqu he relatado los puntos bsicos de las reformas que a
travs de un documento tcnico, accesible a todos los interesados, ha
propuesto el TEPJF para discusin en las cmaras del Congreso de la
Unin. Puede advertirse que todas ellas quedan circunscritas al plano
institucional, tienen que ver con la experiencia acumulada a partir de la
reforma de 2007.

III. LAS REFORMAS LEGALES


En ms de una ocasin nos ha quedado claro que la labor de filigra-
na, el tejido fino, es el que logra el legislador cuando reglamenta el
texto constitucional. El TEPJF ha hecho una revisin minuciosa a tres
ordenamientos, para as realizar algunas propuestas. El documento
presentado en abril de 2010, lleva por ttulo Anlisis de temas para la
reforma electoral y se ocupa de temas contenidos en la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral (LGSMI-
ME), la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin (LOPJF) y el
Cdigo Federal de Instituciones u Procedimientos Electorales (COFIPE).
Me limitar a expresar solamente algunos conceptos relacionados
con reformas a disposiciones de la Ley General del Sistema de Medios

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


157

de Impugnacin en Materia Electoral, por estar relacionadas con la


labor del TEPJF.
El TEPJF propone, en el documento tcnico mencionado, modifica-
ciones a 37 artculos, entre las cuales destaca la incorporacin de que
la interpretacin de las normas se har de conformidad con el derecho
internacional, siguiendo la tendencia de expandir los derechos poltico-
electorales de los ciudadanos de conformidad con la Constitucin Pol-
tica de los Estados Unidos Mexicanos, la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polti-
cos, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y los dems
instrumentos internacionales suscritos y ratificados por el Estado
mexicano.
En tal sentido, me parece que esta tendencia, que ha sido seguida
por el TEPJF en numerosas sentencias, resulta del inters y relevancia
que tiene el control de convencionalidad en nuestro sistema jurdico y
que se constituye como un mecanismo protector de los derechos sin
lindar necesariamente con el control constitucional que ha sido atribui-
do a los rganos vrtices del Poder Judicial de la Federacin.
Por otra parte, en cada medio de impugnacin, asimismo, pue-
den mencionarse propuestas especficas realizadas en el citado docu-
mento.

1. Recurso de revisin
Tratndose del recurso de revisin, y atendiendo la experiencia juris-
diccional del TEPJF se propone ampliar el conjunto de sujetos legiti-
mados para interponerlo a fin de incluir tanto a los ciudadanos, como a
las coaliciones. En el caso de los primeros, adems se les permite que
acudan a la justicia electoral por conducto de un representante, a fin de
facilitar su defensa y oportuno conocimiento de las resoluciones.

2. Juicio de inconformidad
En el juicio de inconformidad se propone adicionar como entes legi-
timados para la interposicin de este juicio a las coaliciones.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


158

3. Recurso de reconsideracin
Como mencionamos en el apartado de reformas constitucionales,
respecto de este recurso se recoge una serie de hiptesis que tienden
a dar mayor certeza y seguridad jurdica en la revisin de las resolucio-
nes dictadas por las salas regionales.
Al efecto, se propone la procedencia de este recurso para que por
su conducto puedan ser revisables todas las resoluciones dictadas por
las salas regionales, en las que se formulen planteamientos de cual-
quier tipo respecto a la aplicacin o no de leyes electorales o de parti-
cipacin ciudadana. Es decir, toda sentencia que seale algn supues-
to de inaplicacin de leyes electorales podr ser revisada por la Sala
Superior.
Tambin se propone que el recurso de reconsideracin sea proce-
dente para combatir las resoluciones de las Salas Regionales que re-
sulten determinantes para el resultado de las diversas elecciones que
correspondan a sus mbitos de competencia.
Como se mencion en el apartado anterior, uno de los objetivos de
reformular la procedencia del recurso de reconsideracin tiene que ver
con la unificacin de los criterios resolutores. Sin embargo, no puede
obviarse que la probable reforma llevar aparejado un desbordamiento
de la funcin controladora de la Sala Superior, al convertirse en rgano
revisor de las resoluciones de las salas regionales. Esto resulta relevan-
te si se observa que la cuestin pareca quedar zanjada en la reforma
de 2007 con el carcter definitivo de algunas de tales resoluciones.

4. Juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del


ciudadano
Tratndose del juicio ciudadano, algunas resoluciones del TEPJF han
puesto de manifiesto un segmento de derechos polticos cuya tutela
no puede ser desvinculada de aquel que les da origen: el derecho al
sufragio pasivo. Es el caso, por ejemplo, de la protesta y el derecho de
acceder al cargo y ejercerlo.
De ah que se proponga la procedencia cuando los ayuntamientos o
legislaturas se niegan a convocar a sus miembros electos, o a los titu-
lares del Poder Ejecutivo, a tomar protesta, ocupar el cargo y a todos
los derechos inherentes a su ejercicio.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


159

En la propuesta realizada, se busca una redaccin ms general y sis-


temtica de los supuestos de procedencia que atienda a la evolucin
que ha experimentado, y que al mismo tiempo se haga cargo de los
nuevos planteamientos llevados al TEPJF. La propuesta hace tambin
una detallada distribucin de competencias respecto de los supuestos
que deben ser del conocimiento de Sala Superior, as como de los que
deban conocer las Salas Regionales.

5. Juicio de revisin constitucional electoral


El juicio de revisin constitucional electoral es el medio de impugna-
cin del que disponen esencialmente los partidos polticos para cues-
tionar las determinaciones de las autoridades electorales de las entida-
des federativas, vinculadas de forma principal con la organizacin de
las elecciones y los resultados de los comicios locales. Desde su ins-
tauracin se pens en circunscribirlo a la organizacin de las eleccio-
nes y los resultados de los comicios, previo agotamiento de los medios
impugnativos locales y siempre que la reparacin fuese jurdicamente
factible.
Sin embargo, la experiencia del TEPJF ha hecho palpable la necesi-
dad de que exista un control jurisdiccional respecto de todos los actos
y resoluciones de las autoridades electorales y de participacin ciuda-
dana de las entidades federativas, por lo que se propone abrir la pro-
cedencia de este juicio, para que por su conducto cuestiones tales
como la redistritacin, el financiamiento pblico y la imposicin de
sanciones, as como los actos o resoluciones de las autoridades com-
petentes de las entidades federativas para organizar y calificar los pro-
cedimientos de participacin ciudadana, puedan ser susceptibles de
conocimiento y resolucin del TEPJF, previo agotamiento de las cade-
nas impugnativas locales.
En la propuesta se realiza una detallada distribucin de competen-
cias respecto de los supuestos que deben ser del conocimiento de la
Sala Superior y los que deban conocer las salas regionales.

6. Recurso de apelacin
Para el recurso de apelacin se propone tambin ampliar el conjunto
de sujetos legitimados: incluyendo a ciudadanos y coaliciones, pero

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


160

adems, se incluyen como entes legitimados a las autoridades electo-


rales de las entidades federativas, para que puedan controvertir la
asignacin de tiempos en radio y televisin para la transmisin de
campaas con fines institucionales.
Tal propuesta atiende al hecho de que la Sala Superior del Tribunal
Electoral ha reconocido en sus resoluciones ya tal posibilidad.

7. Sistema de nulidades
Ahora bien, respecto al sistema de nulidades, se adiciona un supues-
to especfico de nulidad, cuando est demostrada plenamente la vulne-
racin a los principios fundamentales o rectores de la materia previstos
en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Se seala
en el documento tcnico que con la inclusin de esta causal de nulidad
se fortalece y privilegia la autenticidad en la decisin democrtica de
los mexicanos y se contribuye a la definicin de reglas para la determi-
nacin de la validez o invalidez de las elecciones.
Otro punto a destacar es que en todos los casos se reconoce que
las salas del TEPJF debern resolver los recursos con la oportunidad
necesaria para hacer posible la reparacin de la violacin reclamada, o
lo que es lo mismo, potenciar una efectiva tutela judicial.
Debo mencionar que en el documento que est a disposicin de los
interesados en la pgina Web del TEPJF, es posible advertir cules son
los criterios relevantes y de jurisprudencia que subyacen a las propues-
tas planteadas. Este dato resulta sumamente interesante porque per-
mite advertir cmo, en el caso concreto, es la experiencia jurisdiccional
la que se propone oriente la labor de discusin del rgano legislativo.
Faltaran por mencionar las modificaciones que se proponen respecto
de la LOPJF y del COFIPE.

IV. REFLEXIN FINAL


Para finalizar me permito hacer algunos comentarios, como lo advert
al inicio, ya no en trminos institucionales, sino con una visin integral,
pretendidamente holista, de los retos que pueden advertirse en sede
electoral.
Hace un momento decamos, al sealar la propuesta de un control
constitucional concentrado en materia electoral, que ello tiene ciertos

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


161

efectos benficos para el sistema jurdico, sin embargo, queda tambin


una pregunta en el aire: quin y con base en qu parmetros definir
qu es la materia electoral?
La SCJN defini en la accin de inconstitucionalidad 1/95 los alcan-
ces de lo electoral, con relacin a las normas de carcter general sea-
lando que eran aquellas que establecen el rgimen conforme al cual
se logra la seleccin o nombramiento, a travs del voto de los ciuda-
danos y dentro de un proceso democrtico, de las personas que han
de fungir como titulares de rganos de poder representativos del pue-
blo, a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal.10 A quince
aos de distancia la tesis ha sido superada, siendo reconocido que esa
fue una de las ms difciles tareas que tuvo la nueva integracin de la
SCJN.11
Ms recientemente, al resolver la controversia constitucional
114/2006, se hizo una distincin entre la materia electoral directa y la
indirecta, siendo aqulla la asociada con el conjunto de reglas y pro-
cedimientos relacionados con la integracin de los poderes pblicos
mediante el voto ciudadano, regidos por una normativa especializada, e
impugnables en un contexto institucional tambin especializado; por la
segunda indirecta, debe entenderse la relacionada con los meca-
nismos de nombramiento e integracin de rganos mediante decisio-
nes de otros poderes pblicos los cuales, por regla general, involucran
a sujetos muy distintos a los que se enfrentan en los litigios tcnica-
mente electorales.12
La idea de lo electoral ha suscitado diversos debates. Incluso ha sido
ampliamente cuestionado al adoptarse algunas decisiones por el
TEPJF, lo cual se advierte en las posiciones asumidas en votos particu-
10
[SJFG9, t. II, diciembre de 1995, p. 237. Tesis P. CXXVI/95. Registro: 200177
11
Seala el ministro Gudio Pelayo: Apenas nos estbamos acomodando en el Tribu-
nal cuando recibimos la primera accin de inconstitucionalidad, que nos llev a discutir
largas horas el concepto de materia electoral, por ser una cuestin en la que este
Tribunal an no poda incursionar. Y ahora, en virtud de una posterior reforma constitu-
cional, este tribunal dedica gran parte de su tiempo precisamente al anlisis de la cons-
titucionalidad de leyes electorales. Jos de Jess Gudio Pelayo, Decimoquinto
aniversario de la renovacin constitucional de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
cin y del inicio de la Novena poca, en XV aniversario de la consolidacin de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nacin como Tribunal Constitucional de Mxico, Mxico,
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2010, p. 42.
12
SJFG9, t. XXVI, diciembre de 2007, p. 1280. Tesis: P./J. 125/2007. Registro: 170703.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


162

lares, donde se cuestiona la competencia del propio TEPJF para cono-


cer y resolver determinados asuntos que exceden, en opinin de la
disidencia, sus atribuciones.
Una de las cuestiones que es importante discutir es precisamente
qu es lo electoral? Me parece que quienes han observado las se-
siones pblicas del TEPJF que esa es una cuestin ampliamente dis-
cutida.
En trminos institucionales, organizar las elecciones generales en un
pas de ms de cien millones de habitantes, con casi dos millones de
kilmetros cuadrados, lo que implica instalar ms de 141 mil casillas
de votacin, es un reto imponente. Pero a la de organizar deben su-
marse tareas de vigilancia y fiscalizacin, lo cual se vuelve complejo
cuando existe una tendiente criminalizacin de conductas con las que
se ampla un catlogo penal que amerita la formacin de fiscalas es-
pecializadas a lo largo del pas. La ms conocida la Fiscala Especializa-
da para la Atencin de los Delitos Electorales, de la Procuradura Gene-
ral de la Repblica, cuya reflexin sobre su labor nos convoca.
Vea hace algunos das las declaraciones de un consejero electoral
de mi estado natal, Guerrero, y afirmaba, tratando de justificar a la insti-
tucin, que no se podra hacer nada para fiscalizar adecuadamente los
procesos electorales (l hablaba en el mbito local) si no se contaba
con una polica electoral. Hasta all debemos llegar?
De la cuestin sobre qu otros rganos o funciones atingentes se
deben crear en la esfera electoral, no podemos dejar de mencionar el
modelo electoral chiapaneco. En Chiapas, el diseo institucional nos da
cuenta de un conjunto de rganos electorales a travs de los cuales se
busca canalizar lo electoral por diversas avenidas legales.13 No es el
nico ejemplo, baste recordar la Comisin especial encargada de vigi-
lar el correcto uso de los recursos federales, estatales y municipales en
el proceso electoral federal de 2009, de la LX Legislatura de la Cmara
de Diputados.

13
Vale la pena revisar dos obras recientes: CHACN ROJAS, Oswaldo y JIMNEZ DORANTES,
Manuel, coords., Cdigo de Elecciones y Participacin Ciudadana del Estado de Chia-
pas. Comentado, comparado y concordado, Mxico, Comisin de Fiscalizacin Electo-
ral, UNACH, Editora Laguna, 2009, y Oswaldo Chacn Rojas, coord., Lecciones bsicas
de derecho electoral chiapaneco, Mxico, Comisin de Fiscalizacin Electoral, UNAM,
Editora Laguna, 2011.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


163

Uno de los ponentes en la mesa seal que los doce mil millones de
pesos que nos costaron las elecciones son en realidad el costo de la
incredulidad. Parecera que as es: no creemos en las elecciones, no
creemos en los actores polticos. En el colmo, pareciera que hemos
terminado por no creer en la nocin de ciudadana. Ese ponente deca
que ese es el costo que hay que pagar en tanto sigamos apostando
por dinamitar las instituciones, costo que crecer en la medida en que
no abonemos por una cultura de la legalidad y de la democracia. Esa
es la mejor respuesta para empezar a generar confianza en los rganos
electorales, y no slo en ellos, sino en todo rgano de gobierno.
Al final, esta reflexin slo sirve para cuestionarnos si en efecto re-
querimos ms y ms reformas, o slo requerimos apegarnos al marco
legal, cumplirlo y no estar pensando en cmo violentarlo. Se trata en
esencia de un problema de cultura. Cultura de todo tipo, pero espe-
cialmente una cultura cvica que permita construir a corto, mediano o
largo plazo una cultura democrtica, de la que tenemos que recono-
cernos ayunos si es que de verdad queremos avanzar.
Cultura cvica que complementada con una cultura de la legalidad y
de la Constitucin, nos puede llevar a andar el camino de construir un
Estado de Derecho Constitucional y Democrtico, sin tantos costos por
la incredulidad.

DAVID CIENFUEGOS SALGADO


JUAN MARCOS DVILA RANGEL

Reflexin sobre un caso de derrotabilidad del derecho


de participacin ciudadana en la regulacin municipal
de Chilpancingo, Guerrero*

Este ensayo surge a partir de las discusiones generadas en el curso


Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral, que tuve la
fortuna de impartir el pasado 4 y 5 de octubre en la sede del Tribunal
Electoral del Estado de Guerrero, por lo que agradezco a dicha institu-
cin y a los alumnos esta oportunidad para comentar un tema de in-
ters acadmico para quien suscribe el artculo.
El debate se inicia por una regulacin que en concepto de alguno de
los asistentes (incluyndome) es notoriamente inconstitucional y anti-
democrtica. Me refiero al Reglamento de la Procuradura de Barrios y
Colonias para la Organizacin de Barrios, Colonias, Unidades Habita-
cionales y Fraccionamientos del Municipio de Chilpancingo de los Bra-
vo, Guerrero (en adelante el Reglamento) que prev disposiciones jur-
dicas vinculadas al proceso de eleccin de Comits de Desarrollo, una
forma de participacin ciudadana en ese municipio desde las clulas
territoriales mnimas, es decir, las colonias, barrios, etctera.
El propsito del Reglamento es regular la organizacin y el buen fun-
cionamiento de los distintos sectores territoriales que componen al
municipio de Chilpancingo, de acuerdo a los lineamientos legales y
constitucionales. Su aplicacin y vigilancia corresponde principalmente
al Ayuntamiento y a la Procuradura de Barrios y Colonias.
Los barrios, colonias, unidades habitacionales, fraccionamientos, y
asentamientos humanos del municipio de Chilpancingo, estn organi-
zados por Comits de Desarrollo, cuya organizacin para elegir a sus
integrantes (previa autorizacin de la Procuradura de Barrios y Colo-
nias), corre a cargo de los comisarios y delegados municipales.

*
Agradezco la investigacin realizada por Jos Alberto Montes de Oca Snchez para
elaborar este artculo.
166

Los Comits de Desarrollo, a su vez, se integran por cargos nicos


de presidente, vicepresidente, secretario de organizacin, secretario de
actas y acuerdos, secretario de finanzas, as como diferentes tipos de
coordinadores: de seguridad pblica, de obras de desarrollo urbano y
ecologa, de servicios de agua potable y alcantarillado, de desarrollo
econmico, humano o de trabajo, y de desarrollo social y salud.
Precisado este contexto que ubica al lector en la circunstancia que
motiv este ensayo, comienzo a exponer las reglas que dan forma a
una peculiar eleccin en el municipio de Chilpancingo de los Bravo,
Guerrero.
La Procuradura de Barrios y Colonias es la encargada de emitir la
convocatoria para el proceso de eleccin de los Comits de Desarrollo,
mnimo 8 das antes de la eleccin y mximo 30 das antes de la mis-
ma. Ese documento debe contener lo siguiente: lugar y fecha de la
eleccin, plazo para registrar planillas, requisitos para integrarlas y car-
go para el que se postulan los integrantes a conformar la planilla.
El artculo 38 del citado Reglamento establece los requisitos que de-
ben satisfacer los aspirantes a integrar las planillas de los Comits de
Desarrollo, consistentes en:

1. Poseer un modo honesto de vivir;


2. Gozar de buena conducta;
3. Ser mayor de edad;
4. No tener antecedentes penales;
5. Saber leer y escribir;
6. Tener por lo menos una vecindad de seis meses anteriores a la fecha de la elec-
cin en el barrio o colonia en la que participa;
7. Ser propietario del lote o ser cnyuge del propietario;
8. No tener adeudo con el Comit de Desarrollo del barrio o colonia, y
9. No ser ministro de algn culto religioso.

Para justificar tales exigencias, el artculo 39, prrafo 2, del mismo


ordenamiento establece, entre otros, que para acreditar el requisito
sptimo deber presentarse la documentacin que acredite la propie-
dad del integrante o, en su caso, acreditar ser cnyuge del propietario;
de igual forma para el caso del requisito octavo, se deber presentar la

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


167

constancia de no adeudo expedida por el Comit de Desarrollo que se


encuentre en funciones (omite especificar qu clase de adeudo).
El mismo precepto, en su prrafo 5, prev como requisito adicional
que la planilla, deber designar un representante que fungir como tal
durante el proceso electivo, quien no podr ser integrante de ella, ni
del Comit de Desarrollo en funciones, pero s deber tener la calidad
de propietario o habitante de la colonia.
El ltimo prrafo del mismo precepto, refiere que en los barrios, co-
lonias, unidades habitacionales, fraccionamientos o asentamientos
humanos, con ms de 500 lotes, los hijos de los propietarios podrn
integrar la planilla respectiva, previa autorizacin por escrito del padre,
el cual, no podr votar en los comicios respectivos.
Por otra parte, el artculo 42 del Reglamento dispone que en el caso
de no acreditar el requisito de ser propietario del lote o cnyuge del
mismo en las colonias con ms de 500 lotes, se justificar tal requisito
con documento oficial que haga constar la estancia o vecindad en el
barrio o colonia, de 5 aos o ms al da de la eleccin.
Frente a este panorama reglamentario, en el que se identifican reglas
del proceso de eleccin de Comits de Desarrollo, podemos hacer
estas reflexiones:
A. Los ordenamientos que regulan las elecciones y, por ende, la vida
democrtica de nuestro pas, permean en diversos aspectos de la vida
social debido a su utilizacin como herramientas para designar a cier-
tas personas con el objeto de que stas desempeen tareas especfi-
cas dentro de una sociedad. Los comicios, sean cuales fueren los ran-
gos de los funcionarios electos, as como las leyes y reglamentos que
los regulan deben estar apegados a los principios y lineamientos que
establece la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
B. Ese vnculo surgido entre una eleccin y la forma de gobierno
democrtica tiene efecto cuando, por medio de los comicios, existe
una participacin de la sociedad de manera universal, libre y directa.
Estas tres caractersticas son atribuidas por la Constitucin General de
la Repblica (art. 41, base I, prrafo segundo) al sufragio, tanto en su
forma activa como en la pasiva. Esto implica que todos los ordena-
mientos jurdicos reguladores de elecciones, para no ser inconstitucio-
nales o antidemocrticos, deben tutelar esa forma de participacin.

JUAN MARCOS DVILA RANGEL


168

C. Dentro de los principios democrticos ms relevantes se encuen-


tran, entre otros, el de seguridad jurdica, de equidad en la competen-
cia, de paz social y de participacin ciudadana, todos con un basamen-
to constitucional y protegidos, adems, por un sistema de medios de
impugnacin en materia electoral.
D. Estas premisas discursivas y axiolgicas me permiten reflexionar
que la acreditacin de la propiedad de uno de los lotes en barrios, co-
lonias, fraccionamientos y similares de Chilpancingo o bien, ser cnyu-
ge o hijo del propietario, como requisitos para ser integrante de una
planilla, as como su justificacin, atentan contra el principio de partici-
pacin ciudadana libre, directa y universal que poseen los individuos de
una sociedad, tpico estrictamente ligado con la democracia, por ser
sta una forma de gobierno en la que no se puede concebir que la
intervencin del pueblo en los asuntos de un pas o de una localidad,
sea limitada por distinciones de riqueza, propiedad, gnero, religin,
ideologa, condicin familiar u otras que no sean idneas, racionales y
necesarias.
E. De igual forma, el requisito de no adeudo ante el Comit de Desa-
rrollo en funciones, frena el curso de las condiciones equitativas para la
competencia electoral, ya que para actualizar tal principio es necesario
establecer ciertas bases jurdicas que impidan la transformacin de
distinciones, en injustificados requisitos invalidantes de los procedi-
mientos democrticos.
F. El Reglamento en anlisis soslaya, con el establecimiento de las
mencionadas exigencias para integrar los Comits de Desarrollo, la
aplicacin de frmulas igualitarias y equitativas de representacin de
los ciudadanos en asuntos pblicos que, como condicin sine qua non,
resultan trascendentales en un gobierno democrtico. Consecuente-
mente, al no preverse tales condiciones se conculca el principio
de participacin ciudadana mediante el sufragio universal, libre y direc-
to, lo que impacta negativamente en la toma de decisiones que afec-
tan tanto en lo individual, como en lo colectivo a la poblacin, en oca-
siones con mayor nfasis en grupos minoritarios marginados que no
pueden satisfacer este tipo de requisitos antidemocrticos e inconsti-
tucionales.
G. La repercusin de este tipo de marginacin a los ciudadanos que
no tienen la posibilidad de cumplir los dos requisitos cuestionados, no

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


169

obstante que se prevea una forma de subsanar el relativo al acredita-


miento de la propiedad de un lote, o de un parentesco con el dueo,
en el artculo 42 del mismo Reglamento (acreditar con documento ofi-
cial la estancia o vecindad en el municipio durante 5 aos por lo menos
al da de la eleccin), tiene una espiral de consecuencias al escudriar
algunas de las facultades o atribuciones que detentan los integrantes,
en los diferentes cargos, de los Comits de Desarrollo, por ejemplo:
representar a su colonia en instancias administrativas o jurdicas; nom-
brar a jefes de manzana; expedir constancias de radicacin, vecindad y
pobreza; recabar fondos econmicos para realizar obras y eventos;
extender constancias de no adeudo (para el requisito de integracin de
planillas al Comit de Desarrollo); solicitar la vigilancia de la polica pre-
ventiva para la colonia; nombrar integrantes del Comit de Obra; crear
bolsa de trabajo para la colonia, entre otros que evidencian la impor-
tancia jurdica, poltica, econmica y social de esos rganos de partici-
pacin de la ciudadana en las decisiones elementales del gobierno
municipal respecto al lugar en que viven.
H. Estas breves consideraciones pueden ser tiles para debatir cmo
una regulacin de este tipo genera la imposibilidad de acceder a car-
gos de participacin ciudadana, en los cuales, dependiendo de las fun-
ciones que asuma el Comit de Desarrollo, se toman decisiones de
trascendencia en el municipio de Chilpancingo de los Bravo.
Concluyo que es discutible, por decir lo menos, que se aprueben re-
quisitos cercanos o similares al voto censitario del siglo XIX o a regula-
ciones discriminatorias por cuestin de gnero superadas en la segun-
da mitad del siglo pasado, e incluso que se incentive que quienes inte-
gran un Comit de Desarrollo puedan fcilmente, por ejemplo, no ex-
pedir una constancia de no adeudo o de vecindad, en el caso de que
una persona sin ser propietario de un lote, pretenda integrar una plani-
lla para contender en la eleccin del nuevo comit. Vedar de esa forma
la libre participacin en la vida democrtica de una sociedad, como es
la del municipio de Chilpancingo, merece una proteccin mnima por
parte de los rganos encargados del cumplimiento de los principios
constitucionales y democrticos en todo proceso de eleccin, adems
invita a una profunda revisin por el cabildo que aprob tal regulacin,
para generar los cambios necesarios desde su esfera autnoma.

JUAN MARCOS DVILA RANGEL


MA. MACARITA ELIZONDO GASPERN

Justicia Alternativa Electoral*

INTRODUCCIN

Lo mucho se vuelve poco con desear otro


poco ms
Quevedo

Es de todos conocido el adelanto que ha tenido el sistema electoral


en Mxico, basta tan slo recordar la palabras del Secretario General
de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), Jos Miguel In-
sulza: Quiero decirlo de manera muy clara y muy directa. No creo que
exista otro pas en Amrica Latina que tenga un sistema de organiza-
cin de elecciones y de justicia electoral tan avanzado como el de
Mxico.1
Dentro del camino que ha avanzado Mxico en justicia electoral, hoy
quiero plantear a Ustedes un parmetro ms: La justicia alternativa
electoral que considero un paso adelante en el horizonte de la cultura
democrtica que busca la corresponsabilidad en la construccin de
ciudadana.
Mi nico propsito es iniciar la reflexin y el dilogo sobre las venta-
jas e inconvenientes de este nuevo enfoque, al tiempo que nutra el
anlisis del problemario jurdico y los efectos que plantea.
Estamos en el momento propicio para indagar cmo la democracia
puede convertirse en la organizacin de la sociedad que reconozca una
justicia electoral que ample la alternativa de solucin de conflictos.
*
Conferencia impartida en el Foro Circuitos de Cultura Poltico-Democrtica, organi-
zado por el Instituto Electoral del Estado de Mxico en el marco de la conmemoracin
del bicentenario de la independencia y del centenario de la revolucin. 13 Abril de
2010.
1
Firma del Convenio de Colaboracin OEA-TEPJF. Vid. Informe Anual 2008-2009. Tri-
bunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Mxico, p. 13.
172

Identifiquemos aquellos elementos que contribuyan a evitar controver-


sias. Revisemos cuidadosamente nuestro sistema electoral para reali-
zar las adecuaciones necesarias que nos permitan adelantarnos a los
conflictos. Pasemos de una cultura de confrontacin a una cultura de
solucin, a una cultura de paz.
Vivimos inmersos en lo que se denomina la cultura de la reclama-
cin, que ha sobresaturado el trabajo judicial hasta extremos insospe-
chados. Los estudios comparados,2 arrojan similar fenmeno, conse-
cuencia lgica del incremento de la complejidad de las relaciones so-
ciales en un mundo en el que los ciudadanos estn cada vez ms dis-
puestos a defender sus propios derechos y disponen de los medios
oportunos para hacerlo. Aprovechemos las sinergias y busquemos
mtodos alternos de resolucin de controversias, que sean comple-
mentarios del sistema judicial y que garanticen a los ciudadanos el ac-
ceso a la justicia y al derecho que demanda la nueva sociedad, obvia-
mente reservando para el mtodo judicial clsico los asuntos de carc-
ter innegociable y aquellos en los que no es posible otra solucin que
la de la sentencia judicial impuesta desde la autoridad de la administra-
cin e imparticin de justicia.
La Agenda de la Haya para la Paz y la Justicia en el siglo XXI recono-
ce que una cultura de la paz se lograr cuando los ciudadanos del
mundo entiendan los problemastengan habilidades para resolver
conflictos, (y) luchen por la justicia de manera no violentaEse apren-
dizaje slo puede alcanzarse con una educacin sistemtica por la
paz.3
El arbitraje, la conciliacin y la mediacin son acciones en las cuales
dos posturas encontradas se ponen de acuerdo, y llegan a un arreglo
beneficioso para todos. No hay vencedores, ni vencidos. No son nove-
dosos estos mtodos como una alternativa en la solucin de conflic-
tos, son una gran ayuda para mejorar y complementar el sistema legal.
La participacin de una tercera persona que ayuda a los adversarios a
solucionar su conflicto y que facilita el hecho de que sean ellos mis-

2
ORTUO MUOZ, Pascual. El LIBRO VERDE SOBRE LAS MODALIDADES ALTERNATIVAS DE RESO-
LUCIN DE CONFLICTOS EN EL MBITO CIVIL Y MERCANTIL DE 19.04.2002 DE LA COMISIN DE LAS
COMUNIDADES EUROPEAS. Publicado en la Revista IURIS-LA LEY, n 77, noviembre 2003,
pp. 42 a 48.
3
International Peace Bureau. Vid. http://www.ipb.org/pe/index.htm

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


173

mos quienes tomen las decisiones para los acuerdos, se ha dado des-
de la existencia de los primeros grupos humanos en este planeta. Las
formas que ahora se conocen y se identifican dentro del rubro de los
medios o tcnicas alternativas para la solucin de controversias, son la
recuperacin de estrategias que han sido exitosas para la vida social de
antao y ahora se adaptan a las circunstancias actuales. Hablar de ello
no slo es hablar de la solucin de una disputa, sino de educacin para
la paz, a travs de sensibilizar a la gente sobre la posibilidad de gestio-
nar y resolver sus conflictos con tcnicas racionales que fortalecen las
relaciones interpersonales, la tolerancia, el respeto a las diferencias,
los derechos humanos y los procesos democrticos. As, las personas
van tomando conciencia de su responsabilidad en la solucin de sus
propios problemas, y se va dando la coyuntura para promover un cam-
bio generalizado hacia soluciones ms eficientes que permitan la con-
vivencia armnica.4

I. MARCO DE REFERENCIA

Somos lo que hacemos repetidamente. Por


eso el mrito no est en la accin, sino en el
hbito.
Aristteles

Hace unos das, concretamente el lunes 22 de marzo de 2010, hubo


una reunin en la Ciudad de Mxico, en las instalaciones centrales del
Instituto Federal Electoral. La Organizacin de los Estados Americanos
(OEA) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
trabajaron de manera conjunta con las autoridades electorales federa-
les de Mxico: Instituto Federal Electoral y Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin, para realizar un conversatorio que analice
estos temas desde la perspectiva mexicana.
Se organizaron tres mesas de trabajo, en las que expertos del ms
alto nivel dialogaron sobre cada uno de los temas considerados en el

4
Vid. Centro Interdisciplinario de Solucin Alternativa de Conflictos. Manual Bsico del
Conciliador. Mxico. Ed. Vivir en Paz, ONG, p. 10.

MA. MACARITA ELIZONDO GASPERN


174

informe preparado por la OEA y PNUD. La democracia de ciudadana.


Una agenda para la construccin de ciudadana en Amrica Latina5.
El concepto de democracia que se propone es el de una democracia
de ciudadanos que vaya ms all de la nocin de una democracia de
electores, entendiendo la ciudadana vinculada con los derechos civi-
les, polticos y sociales de los individuos. Se trata de una democracia
deficitaria, en tanto no ha alcanzado los mnimos exigibles en trminos
de representacin y satisfaccin de necesidades de la mayora de la
poblacin. Se hizo un anlisis de la democracia latinoamericana por
varios flancos: la desigualdad en la distribucin en el ingreso, que se
traduce en un desigual acceso al poder; la crisis de representacin de
los partidos polticos (creciente desconfianza hacia la poltica); la insa-
tisfaccin con los rendimientos de la democracia, lo que se convierte
en un bajo nivel de legitimidad.
As se proponen tres polticas pblicas prioritarias que permitan ata-
car en su raz el dficit democrtico: fiscalidad (tributacin directa para
contrarrestar la desigualdad en el ingreso); integracin social (garanti-
zar los mnimos de bienestar como base de inclusin y participacin
social); seguridad pblica (combatir la inseguridad ciudadana que mina
en sus bases la legitimidad de la democracia y que lleva a casi la mitad
de los latinoamericanos a preferir un retorno al autoritarismo ante la
crisis de inseguridad).
Tomando como marco de referencia dicho documento, centro el
discurso epistmico en este ensayo, slo por cuanto hace a la integra-
cin social que garantice los mnimos de bienestar como base de in-
clusin y participacin social.
Propongo luego entonces que reflexionemos y busquemos cmo
hacer crecer un Estado para la democracia. Agreguemos elementos a
la frmula: Estado fuerte = legitimidad + finanzas sanas + administra-
cin efectiva y eficiente.
Es necesario que se abran espacios de dilogo institucional en los
que sean los mismos participantes los que al exponer sus situaciones,
encuentren caminos convergentes hacia una solucin que satisfaga a

5
Organizacin de los Estados Americanos/Programa de Naciones Unidas para el De-
sarrollo. Nueva York, 2009. Dicho documento retoma las bases tericas y de diagns-
tico sobre la democracia en Amrica Latina que el propio PNUD public en 2004 bajo
el ttulo Democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciu-
dadanos.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


175

todos. Son ms fcilmente aceptados los resultados cuando se forma


parte del dilogo en el proceso de construccin de la solucin del pro-
blema. Eduquemos a la sociedad en el sentido de que frente a una
controversia no slo defienda sus derechos, sino que aporte por si
misma los grados de solucin, con el compromiso de su cumplimiento.
Lo anterior nos permite arribar a los siguientes elementos:

Ciudadanos participativos + facilitadores del dilogo + valor a la palabra = cultura


tica de paz.

La agenda para la construccin de ciudadana en Amrica Latina


es una propuesta atendible, ya que como bien lo refiere, parte de un
diagnstico realista y propone una visin ampliada de la democracia
pero no en una perspectiva utpica sino en funcin de un mnimo exi-
gible y con un mayor involucramiento de la ciudadana en la solucin
de los problemas que le afectan. Apuestan fundamentalmente a la
construccin de ciudadana y a la participacin ciudadana como pilar
de la correccin del dficit democrtico en la regin.6
Coincido con la agenda anterior en cuanto a que no debe abrirse la
brecha entre: a) ciudadanos e instituciones, b) ciudadanos y partidos, y
c) ciudadanos frente a ciudadanos. Otra ciudadana poltica es exigible.
No slo de votos vive la representacin democrtica. Uno de los plan-
teamientos interesantes de esta agenda fue: Qu reformas de sus
estructuras internas deben llevar adelante las autoridades y los parti-
dos polticos para adaptarse al presente contexto?, Ms participacin
puede conducir a una mejor representacin?
Las respuestas a estas interrogantes no deben pasar por alto que
existe una efervescencia de formas de participacin ciudadana que
piden la correspondiente creacin de espacios institucionales, bien en
los procesos legislativos, en la distribucin de recursos y en mecanis-
mos de rendicin de cuentas verticales de las autoridades pblicas y
por qu no decirlo, en la ampliacin de una justicia alternativa que los

6
Si bien, el documento reconoce no poner nfasis en el rediseo institucional en que
han venido insistiendo los politlogos asociados a IDEA (Instituto para la Asistencia del
Desarrollo Democrtico), quienes proponen una especie de semiparlamentarismo para
Amrica Latina.

MA. MACARITA ELIZONDO GASPERN


176

tome en cuenta y que propenda a una nueva visin de una cultura de-
mocrtica basada en la cultura de la paz.7
En Mxico las premisas son:

a) El Instituto Federal Electoral es rbitro electoral;


b) Los partidos polticos, como organizaciones de ciudadanos, exigen que su vida in-
terna se desarrolle primero que nada, bajo sus propias normas estatutarias, y
c) Los ciudadanos ofrecen los elementos de complementariedad que articulan ideas
nuevas y con un rol importante en la construccin del lazo entre representantes y
representados.

Luego entonces, estamos en una triloga de responsabilidades, de


co-participacin, de enlaces que propendan a la solucin armnica de
satisfactores mutuos y fortalezcan notoriamente la democracia exigible
del siglo XXI.

II. MEDIOS ALTERNATIVOS DE JUSTICIA

una cultura de la paz se lograr cuando los


ciudadanos del mundo entiendan los pro-
blemas tengan habilidades para resolver
conflictos, (y) luchen por la justicia de manera
no violenta Ese aprendizaje slo puede al-
canzarse con una educacin sistemtica por
la paz.
Agenda de la Haya para la Paz y la Justicia en
el siglo XXI

La Comisin de las Comunidades Europeas8 ha sostenido que el


modelo de resolucin de conflictos basado en unos jueces tcnicos,
semiautmatas, sometidos a un reglamentismo legal exacerbado que

7
Vid. La democracia de ciudadana. Una agenda para la construccin de ciudadana en
Amrica Latina. Organizacin de los Estados Americanos. Programa de la Naciones
Unidas para el Desarrollo. ISBN 978-0-8270-5387-8., p. 92
8
Este apartado est basado en la obra de ORTUO MUOZ, Pascual. El LIBRO VERDE
SOBRE LAS MODALIDADES ALTERNATIVAS DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS EN EL MBITO CIVIL Y
MERCANTIL DE 19.04.2002 DE LA COMISIN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. Publicado en la
Revista IURIS-LA LEY, n 77, noviembre 2003, pp. 42 a 48.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


177

ha absorbido toda la capacidad de los ciudadanos de negociar sus


propios intereses, no es eficaz ni til para los nuevos litigios que han
surgido de un sistema de relaciones sociales que, en parte, era desco-
nocido.
Se plantean en la sociedad actual nuevas tipologas de conflictos pa-
ra los que es obsoleto el mtodo adversarial clsico, tanto por la proli-
feracin de litigios que se han incrementado en proporcin geomtrica
en el mbito del consumo, la responsabilidad civil, las relaciones de
vecindad o las de familia, como por la complejidad de muchos de ellos.
Las estadsticas judiciales ponen de relieve que es imposible que los
tribunales acojan, tramiten y den una respuesta en derecho en un plazo
razonable a gran parte de las controversias. En otros casos el nivel
tcnico de la disputa o la confluencia de factores de muy diverso signo
determinan la necesidad de que la gestin del conflicto, en termino-
loga post moderna, se aborde con metodologa interdisplinaria, (litigios
en el sector tecnolgico o informtico con presencia de empresas mul-
tinacionales, la regulacin de los efectos de los divorcios o la justicia
juvenil). En muchos de estos casos, las necesidades de rapidez y efi-
cacia que el comercio y el sistema financiero demandan, son incompa-
tibles con los procesos judiciales de los que se dispone. Por tomar un
referente europeo, es sorprendente el incremento de reclamaciones
formuladas por los ciudadanos ante el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos: cuando se cre, en 1981, hubo 404 recursos, mientras que
ya en 1993 fueron 2.037, para ascender en 1999 a 8.402 y finalizar el
ao 2002 con 27.500.
Se plantea incluso la puesta en marcha de mtodos de resolucin de
conflictos on line, utilizando para este fin el Internet con la accesibili-
dad, simplificacin y rapidez propias de este medio y el desarrollo de la
mediacin a todos los niveles. Estos sistemas metodolgicos de reso-
lucin de controversias que son alternativos al sistema adversarial judi-
cial clsico, pero que pueden ser un complemento eficaz del mismo,
conforman los llamados ADRs esto es, la Alternative Dispute Resolu-
tion, (por su contraccin en ingles).
Estos mtodos alternativos de resolucin de conflictos se caracteri-
zan por facilitar una modalidad de construccin y de gestin de la vida
social gracias a la inmisin de un tercero neutral, independiente y sin
otro poder que la autoridad que le reconocen las partes, que lo habrn

MA. MACARITA ELIZONDO GASPERN


178

elegido o reconocido libremente.9 Cualquier intento de moderniza-


cin de la justicia que olvide completar el sistema clsico con las nue-
vas metodologas, est abocado al fracaso.10 Se dice que la implanta-
cin de los ADRs es un signo de identidad de la Unin Europea (UE), a
la vez que un medio para abordar la crisis de la administracin de justi-
cia, que no es nicamente un problema nacional, sino que representa
un grave problema comn de todos los estados miembros.
Es mi opinin que la materia electoral no puede quedar al margen de
estas nuevas tendencias11 de buscar, reconocer y desarrollar medios
alternos de solucin de conflictos.12 Es notorio el efecto multiplicador
de los casos ante los tribunales bajo el esquema del proceso judicial
clsico, tienden a alargarse y sus gastos se incrementan cada vez ms,
por lo que la conclusin que se obtiene es que es necesario implemen-
tar estos mtodos alternativos como respuesta a la necesidad de facili-
tar el acceso a la justicia para dar cumplimiento a los preceptos consti-
tucionales. Con ello, la tendencia es a conseguir una eficaz va com-
plementaria a los procedimientos jurisdiccionales, al mismo tiempo
que se sientan las bases para profundizar en la paz social mediante la

9
En la definicin de Michle Guillaume-Hofnung, citada por ORTUO MUOZ, Pascual.,
op, cit.
10
dem.
11
Como la materia, civil, familiar, penal, financiera, comercial, laboral, intercultural, etc.
12
Como desarrollo de este inters deben citarse las conclusiones de la Presidencia del
Consejo de Viena de diciembre de 1998, (apartado 83), que destaca la necesidad de
desarrollar la mediacin en los conflictos familiares trasnacionales y el acuerdo de la
Comisin de 9.4.2001 sobre mediacin y derecho de consumo. La Recomendacin de
29 de mayo de 2000 recoge el acuerdo de los ministros de justicia para la bsqueda y
desarrollo de mtodos alternativos en el mbito civil y comercial, convencidos de la
eficacia de los mismos. En el Acuerdo de 15 de marzo de 2001, la Comisin analiza la
conveniencia de implantar la mediacin en el mbito penal para salvaguardar los dere-
chos de las vctimas. El acuerdo de 7 de mayo de 2001 promueve la creacin de la red
FINNET, para la resolucin de los conflictos en el mbito financiero. Finalmente, en
cuanto a las relaciones laborales, el Consejo europeo de Bruselas, Laeken, de diciem-
bre de 2001 insisti en la importancia de prevenir y resolver los conflictos sociales, y
muy especialmente los de carcter trasnacional, mediante mecanismos voluntarios de
mediacin. (Pueden consultarse estos textos en la siguiente direccin:
http://ue.eu.int/fr/Info/eurocouncil/index.htm).

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


179

promocin de estos mtodos basados en el restablecimiento del di-


logo y el mantenimiento de las relaciones futuras.13
En todos los Estados miembros de la UE se constata que las leyes
de enjuiciamiento establecen la posibilidad de que se intente la conci-
liacin entre las partes antes del litigio, aun cuando el grado de obliga-
toriedad es distinto en unos de otros.
En Mxico, la justicia alternativa es un derecho fundamental. En el
apartado de las garantas individuales, el artculo 17 prrafo tercero de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, establece
textualmente:

Las leyes prevern mecanismos alternativos de solucin de controversias. En la


materia penal regularn su aplicacin, asegurarn la reparacin del dao y estable-
cern los casos en los que se requerir supervisin judicial.

Ntese que lo anterior es texto vigente de nuestra Constitucin, cu-


yo proceso legislativo requiere para su aprobacin no slo la acepta-
cin del Congreso de la Unin, sino de los congresos locales, es decir
de los representantes populares de cada uno de los estados de la Re-
pblica, quienes en consecuencia han manifestado su inters en elevar
a rango de derecho fundamental, de garanta individual, el derecho
irrestricto que le asiste a toda persona a conseguir una eficaz va com-
plementaria a los procedimientos jurisdiccionales tradicionales que
logre el dilogo, la negociacin y la solucin plausible de sus intereses
y derechos.
Incluye obligadamente a la materia penal, con las salvedades de
aquellos casos en los que se requiera supervisin judicial.
En el Dictamen de la Cmara de origen14 el cual retoma su colegisla-
dora Cmara Revisora, se precisa:

13
Vid. ELIZONDO GASPERN, Ma. Macarita, (Coord). Relacin de las Partes, los Jueces y los
Abogados. XII Congreso Mundial de Derecho Procesal, Ed. Instituto Nacional de Estu-
dios Superiores en Derecho. Divisin Editorial, Mxico, 2004. pp. 590
14
Extracto de la crnica legislativa y diario de debates con referencia a la reforma al
artculo 17 constitucional: Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucio-
nales y de Justicia de la Cmara de Origen de fecha 11 de diciembre del 2007 y Dicta-
men de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia, de Goberna-

MA. MACARITA ELIZONDO GASPERN


180

La evolucin progresiva de los derechos humanos ha derivado en la conclusin


de que la obligacin de los Estados de garantizar el libre ejercicio de los mismos no
se limita nicamente a una cuestin formal, sino que adems impone la obligacin
al Estado de proporcionar todos los medios necesarios para que el sujeto de dichos
derechos pueda hacerlos efectivos. Esta conclusin tiene su origen en el sistema in-
teramericano que nos rige, especficamente en el artculo 1.1 de la Convencin
Americana de Derechos Humanos, donde se fija el compromiso de los Estados Par-
tes respecto de la aplicacin de dicho instrumento internacional. Es decir, se trata
de la obligacin del Estado de garantizar, como seal puntualmente hace ya 30
aos el notable jurista italiano Mauro Cappelletti, el acceso efectivo a la justicia.
Hoy ms que nunca, la concepcin de Cappelletti cobra vigencia, pues mientras las
elites polticas, sociales o econmicas poseen mltiples canales informales para so-
lucionar problemas relacionados con el ejercicio de sus derechos, sin tener que
acudir a los mecanismos institucionales de justicia; los ms desprotegidos econ-
micamente se encuentran en franca minusvala ante muchas de las entidades pbli-
cas o privadas con las que interactan. Por ello, el acceso a la justicia debe servir
para compensar esta desigualdad y asegurar la vigencia de los derechos y la legali-
dad, incluyendo la actuacin de las instituciones encargadas de proporcionarla.

En el texto que se propone del artculo 17, se establecen los mecanismos alternati-
vos de solucin de controversias que son una garanta de la poblacin para el acce-
so a una justicia pronta y expedita. Estos mecanismos alternos a los procesos juris-
diccionales para la solucin de controversias, entre otros la mediacin, conciliacin
y arbitraje, permitirn en primer lugar cambiar al paradigma de la justicia restaurati-
va, propiciarn una participacin ms activa de la poblacin para encontrar otras
formas de relacionarse entre s, donde se privilegie la responsabilidad personal,
el respeto al otro y la utilizacin de la negociacin y la comunicacin para el desarro-
llo colectivo; tambin servirn para despresurizar las altas cargas de trabajo de
los rganos jurisdiccionales y para que las vctimas obtengan de forma ms rpida
la reparacin del dao, que es una asignatura pendiente de nuestro sistema de
derecho.

Con este texto el Constituyente permanente reconoce la necesaria


va de comunicacin y de dilogo que la sociedad demanda en nues-
tros tiempos, dado que es la depositaria del poder democratizador y
forma parte en su conjunto de la solucin de los conflictos, como ya se
dijo, es importante sustituir la estrategia del enfrentamiento por la de la
colaboracin.

cin, de Seguridad Pblica y de Estudios Legislativos de la Revisora de fecha 13 de


diciembre del 2007.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


181

La justicia alternativa cuenta con instrumentos eficaces para la paz


social que refuerzan la cultura democrtica, por lo que no puede ni de-
be ser ajena a ninguna materia.

III. AVANCE EN MEDIOS ALTERNATIVOS DE UNA JUSTICIA LABORAL-ELECTORAL

Estudimonos, descubramos cules son


nuestras buenas y malas tendencias; este
conocimiento va a permitirnos entregar las
unas al poder de construccin, las otras a la
disolucin del tiempo.
Julio Payot

Durante las dos ltimas dcadas, Mxico ha vivido una serie de


cambios normativos en su orden constitucional que vienen transfor-
mando la naturaleza de sus instituciones poltico-electorales. Estas
transformaciones se han sustentado en la intencin de fortalecer y
consolidar valores fundamentales para la vida democrtica del pas.
Por lo que hace a las instituciones electorales, la reforma de 1990 in-
trodujo la concepcin de un Instituto Federal Electoral como organismo
constitucional autnomo que organiza las elecciones, en el que por
primera vez participaron en su calidad de ciudadanos con importantes
funciones y en el cual se form un nuevo servicio profesional electoral
permanente. Eso constituy en su momento un avance sustancial
hacia la consolidacin de la imparcialidad como principio rector de la
organizacin electoral.
El primer Estatuto del Servicio Profesional Electoral fue publicado en
el Diario Oficial de la Federacin el 29 de junio de 1992.
En 1996 tuvo lugar una reforma electoral en la que se seal que
se deba revisar y reformar el Estatuto del Servicio Profesional Electo-
ral entonces vigente, establecindose la atribucin al Consejo General
del Instituto para aprobar un nuevo marco normativo que contribuyera
a fortalecer el profesionalismo, la autonoma y la imparcialidad de la
institucin.
El 16 de marzo de 1999, por acuerdo del Consejo General CG06/1999
se aprob el Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal

MA. MACARITA ELIZONDO GASPERN


182

del Instituto Federal Electoral, publicado en el Diario Oficial de la Fede-


racin el 29 de marzo del mismo ao y entrando en vigor al da siguien-
te de su publicacin.
El 14 de enero de 2008 se public, en ese mismo medio oficial, el
Decreto por el que se expide el Cdigo Federal de Instituciones y Pro-
cedimientos Electorales que abrog al anterior, lo cual gener la emi-
sin de un nuevo Estatuto. El da 16 de diciembre de 2009, en Sesin
Extraordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral, fue
aprobada la reforma integral al Estatuto del Servicio Profesional Electo-
ral y del Personal del Instituto Federal Electoral, el cual fue publicado
en dicho diario oficial el 15 de enero de 2010.
En dicho estatuto, concretamente en el Ttulo Sptimo Procedi-
mientos Disciplinarios para el Personal del Servicio Profesional Electo-
ral, se prev la base de una justicia alternativa electoral, pues recono-
ce la conciliacin como un medio para la solucin de las controversias,
de la siguiente manera:

CAPITULO DCIMO
DE LA CONCILIACION DE CONFLICTOS
Artculo 295. La conciliacin es el procedimiento mediante el cual se puede solu-
cionar un conflicto entre miembros del Servicio, que no afecte inters directo del
Instituto, a travs de la intervencin de un funcionario ajeno a la controversia, de-
nominado Conciliador, con el propsito de generar un acuerdo de voluntades.
Artculo 296. Los miembros del Servicio en conflicto que estn de acuerdo en some-
terse a una conciliacin, podrn solicitar a la DESPE el inicio de la misma.
Artculo 297. El contenido del convenio constituir obligaciones que debern obser-
var los miembros del Servicio que se hayan sometido a la conciliacin; y su incum-
plimiento ser considerado una infraccin.
Artculo 298. La Junta, previo conocimiento de la Comisin y a propuesta de la
DESPE, aprobar los lineamientos que regulen el procedimiento de conciliacin.

TRANSITORIOS
PRIMERO. Las disposiciones del presente Estatuto entrarn en vigor al da siguien-
te de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
SEGUNDO. A partir de la entrada en vigor del presente Estatuto, se abroga el Esta-
tuto del Servicio Profesional Electoral publicado en el Diario Oficial de la Federacin
el 29 de marzo de 1999, as como sus modificaciones publicadas el 15 de septiem-
bre y el 20 de octubre de 2008 y se derogan todas las disposiciones que contraven-
gan al presente Estatuto.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


183

VIGESIMO NOVENO. Los Lineamientos del procedimiento de conciliacin, sern


aprobados dentro de los siete meses posteriores a la entrada en vigor del presente
Estatuto.

Los servidores del IFE se irn familiarizando con el concepto alterna-


tivo a una justicia judicial y comenzarn a reconocer que las controver-
sias pueden tener una solucin con una connotacin positiva. La im-
plantacin de los sistemas alternativos se ha de enmarcar en el objeti-
vo prioritario de la facilitacin del acceso a la justicia y a la obtencin
de una solucin justa y eficaz en un plazo razonable.
Recordemos que la palabra conflicto tiene como sinnimo: dificul-
tad, pleito, confrontacin, disputa, diferencia, combate, choque, en-
cuentro, antagonismo, aprieto, competencia, desacuerdo, pelea, opo-
sicin, pugna, disyuntiva, batalla, crisis, discusin, malentendido, mien-
tras que el sinnimo de la palabra conciliacin implica: arreglo, reconci-
liacin, avenencia, semejanza, entendimiento, similitud, igualdad, con-
formidad, ajuste, transigencia, cordialidad, conveniencia, concordancia,
concierto, paz, fraternidad, concordia, mediacin, favor, proteccin. As
en la vida prctica, las partes entienden el valor de una interaccin co-
laborativa, a diferencia de la que tena previamente y que las ha condu-
cido al conflicto. En esencia, el conciliador debe llevar a las partes a
concretar acuerdos mediante la vivencia de una relacin respetuosa,
donde el punto de vista de ambas y sus preocupaciones adquieran la
misma importancia, donde se compruebe que es posible escuchar a
otra persona, aceptar su punto de vista, respetar sus valores y recono-
cer sus sentimientos, aunque sean incompatibles con las creencias y la
experiencia del que escucha y sin menosprecio de los interese perso-
nales de ninguno. Deben sumarse los esfuerzos de un trabajo conjunto
y coordinado y buscar que las ganancias beneficien a todos los partici-
pantes involucrados en esa controversia. Se trata de una propuesta de
negociacin,15 se trata de un modelo de negociacin colaborativa asis-
tida por un tercero imparcial para la resolucin de problemas mediante

15
Hablar de negociar en otras materias tienen una connotacin diversa a la materia
electoral, por los ndices de corrupcin que se han dado en esta ltima. Vid. ELIZONDO
GASPERN, Ma. Macarita. Las Naciones Unidas Contra la Corrupcin. Hacia una cultura
de rechazo a la corrupcin en materia electoral (El caso Mxico). Ed. Poder Judicial del
Estado de Aguascalientes. Junio de 2006.

MA. MACARITA ELIZONDO GASPERN


184

un acuerdo negociado y viable que refleje la necesidad e intereses con-


juntos de los involucrados. 16
La conciliacin como medio alternativo de solucin de conflictos se
funda en los principios de imparcialidad, neutralidad, confidencialidad,
legalidad, honestidad y equidad, de acuerdo a lo siguiente:17

1. La voluntad de las partes para someterse a los medios alternativos de solucin de


controversias, y la libertad para dar por terminado el proceso en cualquier momento,
con la posibilidad de instar ante los tribunales la tutela de sus derechos con carcter
inmediato, pero deben establecer las cautelas necesarias para que dicha voluntad
sea debidamente garantizada, en especial evitando que se utilicen estos mtodos
alternativos de forma abusiva contra la parte ms dbil o que supongan la supresin
u obstaculizacin del ejercicio de las acciones judiciales, las cuales en materia labo-
ral-electoral estn constituidas por los Juicios para Dirimir los Conflictos o Diferen-
cias Laborales de los Servidores del Instituto Federal Electoral.18
2. La autonoma para organizar el procedimiento. Es una de las ventajas ms desta-
cadas, puesto que en cada caso y para cada mbito de actuacin se pueden pactar
o fijar las reglas mnimas de actuacin, con lo que las propias partes en controversia
comienzan a construir las bases para resolver por s mismas el conflicto. Conseguir
que dos partes con interese opuestos se sienten en una mesa y pacten entre ellas,
con intervencin del tercero, un turno para hablar, ya supone un gran logro, pues es
la base de la reinstauracin del dilogo. Es importante sustituir la estrategia del en-
frentamiento por la de la colaboracin, es un instrumento eficaz para la paz social,
especialmente cuando las partes contendientes han de seguir conviviendo o rela-
cionndose de algn modo.
3. La exigencia de imparcialidad del tercero. Junto con la neutralidad y la objetividad,
son las condiciones indispensables que debe ofrecer el tercero. La bsqueda activa
del equilibrio real entre las partes durante el proceso de negociacin, para que nin-
guna de ellas pueda hacer prevalecer una posicin de fuerza.
4. La necesidad de garantizar el equilibrio real entre las partes. Las partes deben
percibir que el tercero considera legtimas sus respectivas opciones, que respeta las
posiciones que muestran en la disputa y que les ayuda a encontrar la mejor solucin
posible para los intereses enfrentados, de tal forma que del acuerdo que se alcance

16
Centro Interdisciplinario de Solucin Alternativa de Conflictos. Manual Bsico del
Conciliador. Mxico. Ed. Vivir en Paz, ONG., p. 136
17
ORTUO MUOZ, Pascual. op. cit., pp. 42 a 48.
18
Mismos que son resueltos por las Salas Superior y Regionales del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federacin, de conformidad con la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnacin en Materia Electoral, cuyo artculo 101 prev inclusive en sede
judicial la celebracin de una audiencia de conciliacin, admisin y desahogo de prue-
bas y alegatos, dentro de los quince das hbiles siguientes al en que se reciba la con-
testacin del IFE.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


185

no se genere la sensacin de victoria ni de derrota para ninguna de ellas, sino la sa-


tisfaccin de ambas por el problema resuelto.
5. Toda la actividad de los terceros, conciliadores o mediadores, debe estar regida
por principios deontolgicos especficos. El tercero interviniente debe guardar se-
creto sobre los hechos y circunstancias que le han sido confiados, no puede ser
llamado a declarar como testigo en el juicio contencioso, as como que las partes no
pueden utilizar en el posterior proceso judicial los hechos reconocidos en el contex-
to de la negociacin. Para ello no es suficiente con las normas deontolgicas, sino
que se precisa una norma legal clara y concreta que as lo establezca.
6. La necesidad de garantizar que el acuerdo que se alcance sea el realmente queri-
do o bien aceptado por las partes. De ello se deriva la necesidad de que esta va de
la conciliacin sea fcil para los ciudadanos, no est entorpecida por requisitos bu-
rocrticos, se desenvuelva con un alto grado de discrecin, no despierte recelos de
intervencionismo ni de publicitacin de los conflictos. En cuanto a las garantas del
procedimiento, es necesario que se fijen normas claras y precisas para evitar la in-
defensin, lo que implica establecer un mnimo irrenunciable, de orden pblico y de
necesario cumplimiento.
7. Las caractersticas esenciales exigibles deben ser: a) el profesionalismo; b) la
formacin adecuada (posesin de recursos y habilidades); c) el manejo de tcnicas
de gestin de conflictos; d) la posesin de las cualidades imprescindibles de trans-
misor de confianza y de facilitador de la comunicacin; f) el entrenamiento de la ca-
pacidad de ayudar a develar los intereses reales que subyacen en todo conflicto,
debajo de las posiciones coyunturales de las partes.

Como la de honestidad es una de las reglas en las que se basan los


medios alternativos, es necesario generar esquemas de confianza que
reproduzcan valores y principios. El IFE ha dado pasos firmes en la ela-
boracin de su Cdigo de tica, que espera ser aprobado en breve,
despus de seguir un procedimiento intenso de diagnstico y consulta,
dado que lo considera como una de las actividades preponderantes del
Programa Integral en contra de la Discriminacin y a Favor de la Equi-
dad Laboral y una Cultura Democrtica al interior del Instituto Federal
Electoral.
Si lo que inicia formando parte de la cultura democrtica al interior
del IFE, se replica hacia el exterior, habremos contribuido en buscar
que las personas tomen conciencia de su responsabilidad en la solu-
cin de sus propios problemas, mediante la utilizacin de vas alterna-
tivas a un buen sistema de justicia incluyente, de ah que es igualmen-
te importante un proceso de planeacin estratgica de la nueva poltica
de educacin cvica, en el que el Instituto Federal Electoral enfrenta el
desafo de consolidar como una poltica pblica, el Programa Estratgi-

MA. MACARITA ELIZONDO GASPERN


186

co de Educacin Cvica. Se trata de un proceso que busca partir de una


reflexin interna sobre la funcin de educacin cvica del Instituto, y
que incorpore tambin, por diversos medios, la visin de otros actores
de la sociedad civil y el Estado, con el fin de lograr definir un documen-
to que permita justificar, explicar, implementar y evaluar las polticas de
educacin cvica del IFE en los prximos aos.
Como ya se dijo, es importante educar para la paz, a travs de sensi-
bilizar a la gente sobre la posibilidad de gestionar y resolver sus conflic-
tos con tcnicas racionales que fortalecen las relaciones interpersona-
les, la tolerancia, el respeto a las diferencias, los derechos humanos y
los procesos democrticos. As, se va dando la coyuntura para promo-
ver un cambio generalizado hacia soluciones ms eficientes que permi-
tan la convivencia armnica en un esquema exigible de cultura de-
mocrtica.

IV. MEDIO ADVERSARIAL CLSICO EN MATERIA ELECTORAL


(VIDA INTERNA PARTIDISTA)

Poseemos en nosotros mismos por los pen-


samientos y la voluntad, un poder de accin
que se extiende mucho ms all de los lmi-
tes de nuestra esfera corprea.
Allan Kaldec

Son los partidos, como organizacin de ciudadanos, los que definen


legtimamente su libertad para autodeterminarse y resolver interna-
mente sus disputas (artculo 46 prrafos 1, 2 y 3 del COFIPE), dejando
para un rgimen de excepcin la solucin judicial de sus conflictos
internos. El objetivo de los precedentes judiciales es acotar espacios
de impunidad en nuestro sistema jurdico, permitiendo que los institu-
tos polticos puedan resolver los conflictos internos dentro del rgimen
democratizador.
Los criterios iniciales sustentados por el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin, se encaminaron en un principio por conside-
rar que los actos de los partidos aun en contra de sus militantes, no
podan considerarse como objeto de proteccin jurisdiccional, bajo el
argumento de que sus acciones no constituan un acto de autoridad.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


187

Sin embargo, la tesis inicial dio un giro de 360 por la Sala Superior del
TEPJF, que termin aceptando en ciertos casos y bajo determinadas
circunstancias, la procedencia de la proteccin jurisdiccional a favor de
los militantes afectados en sus derechos.
Los partidos polticos son la va de los ciudadanos para ejercer sus
derechos polticos y de esta forma acceder a las funciones pblicas del
Estado, es por ello que se considera que debiere establecer una regu-
lacin interna en sus estatutos, respetando de manera absoluta los
principios constitucionales y legales; y bajo ese principio, es necesario
un catlogo de derechos mnimos de los militantes y simpatizantes
que los estatutos de los partidos podrn ampliar mas no restringir.
El siguiente texto corresponde al Dictamen de las Comisiones Uni-
das de Gobernacin y Estudios Legislativos, el que contiene Proyecto
de Decreto por el que se expide el Cdigo Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales:

Un fenmeno no deseable que se presenta desde hace varios aos es la creciente


judicializacin de la vida de los partidos; afirmamos que se trata de un fenmeno
negativo en tanto contradice el sentido de stos como organizaciones de ciudada-
nos a los que une una misma ideologa, programa y reglas entre todos convenidas.
Si bien los partidos son, por definicin constitucional, entidades de inters pblico,
no son ni deben ser convertidos en entes pblicos ubicados en la esfera del Estado.
Fortalecer el papel de los partidos como organizaciones de ciudadanos supone que
su vida interna se desarrolle, primero que nada, bajo sus propias normas estatuta-
rias, las que deben establecer los medios y mecanismos de defensa para asegurar
el ejercicio democrtico de los derechos y obligaciones de sus afiliados.
En esa perspectiva es que la presente iniciativa contempla la incorporacin en el
Cofipe de normas que permitan a los partidos y a sus afiliados desarrollar su vida in-
terna sin estar sujetos al cuestionamiento inmediato ante las autoridades electorales
respecto de asuntos y decisiones que constituyen materias en las que, con apego a
normas democrticas, cada partido puede y debe resolver internamente, y solamen-
te una vez agotadas esas instancias, dejar abierta y garantizada la va de la queja o
denuncia ante las autoridades electorales.

No en pocas ocasiones los militantes de los partidos polticos ven


afectados sus derechos polticos por los institutos a los que se en-
cuentran afiliados, es por ello que la propia Constitucin reconoce la
jurisdiccin adversarial clsica como una cuestin excepcional para
dirimir estos conflictos. Ahora, para acudir a la jurisdiccin del Tribunal,
los militantes deben agotar previamente las instancias de solucin de

MA. MACARITA ELIZONDO GASPERN


188

conflictos previstas por las normas internas de los partidos, adems de


reconocer el legislador que los partidos no son autoridades en el senti-
do formal del concepto, sino material por el poder de sus resoluciones
que trascienden la esfera jurdica del gobernado, por lo que no son ni
deben ser convertidos en entes pblicos ubicados en la esfera del Es-
tado y en consecuencia reconoce su grado de autonoma (como ciu-
dadanos organizados, lo cual es lo mismo que organizacin de ciuda-
danos) para la toma de decisiones y para las relaciones en sociedad.
A raz de la apertura de la procedencia del Juicio para la Proteccin
de los Derechos Poltico-Electorales del Ciudadano (JDC), los militantes
tienen la posibilidad de ver resarcirse sus derechos transgredidos a
travs de instancias judiciales ante el TEPJF. Previamente, los mili-
tantes slo contaban con el procedimiento administrativo sanciona-
dor, como un mecanismo indirecto de control de los partidos polticos,
pero ese medio de defensa no restitua el derecho violado en todos los
casos.
La vida interna de los partidos polticos se rige por sus normas esta-
tutarias, las que regulan las relaciones existentes entre sus rganos
directivos y los militantes; con ellos se da certeza a los afiliados sobre
los derechos, obligaciones y procedimientos para ejercerlos o cumplir-
las. Por ello, es indispensable que cada acto partidista se apegue a lo
dispuesto en las normas que ellos mismos se otorgan como ciudada-
nos organizados.19
El principio consistente en el previo agotamiento de las instancias
partidistas,20 se justifica, por regla general, porque las instancias o me-

19
La tesis relevante que sostiene que los partidos polticos estn obligados a regir su
actuacin por las disposiciones constitucionales y legales, lo que es admisible concre-
tar como un deber de observancia al principio de legalidad. En esas condiciones, la
garanta de audiencia tambin debe observarse por los partidos polticos, en tanto
entidades de inters pblico con obligaciones, derechos y fines propios establecidos
en la Constitucin federal y en las leyes reglamentarias. De esta forma, cualquier acto
emitido por un rgano partidario que pudiera tener como efecto privar de algn dere-
cho poltico, constitucional, legal o estatutario a uno de sus afiliados, sin que el sujeto
afectado tuviese la posibilidad de realizar una adecuada y oportuna defensa previa al
acto privativo, devendra en una transgresin al derecho de audiencia de la que es
titular todo gobernado. Tesis XIII/2008 emitida por la Sala Superior.
20
En atencin a la tesis de jurisprudencia, identificada con la clave S3ELJ 04/2003,
consultable en las pginas 178 a 181 de la Compilacin Oficial de "Jurisprudencia y

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


189

dios de impugnacin ordinarios son instrumentos aptos y suficientes


para reparar, oportuna y adecuadamente, las violaciones a las leyes
generadas por el acto o resolucin que se combata, idneos para resti-
tuir al recurrente en el goce de sus derechos, y no meras exigencias
formales para retardar la imparticin de la justicia, o simples obstcu-
los para el gobernado con el afn de dificultarle la preservacin de sus
derechos.21
Lo anterior sin olvidar que, en cada eslabn de toda cadena impug-
nativa rige el principio de preclusin, conforme al cual el derecho a
impugnar slo se puede ejercer, por una sola vez, dentro del plazo es-
tablecido por la normatividad aplicable, de ah el criterio contenido
en la Jurisprudencia 9/2007. PER SALTUM. EL JUICIO PARA LA PRO-
TECCIN DE LOS DERECHOS POLTICO-ELECTORALES DEL CIUDA-
DANO DEBE PROMOVERSE DENTRO DEL PLAZO PARA LA INTERPO-
SICIN DEL MEDIO DE DEFENSA INTRAPARTIDARIO U ORDINARIO
LEGAL.
En Mxico se observa que los ciudadanos son cada vez ms comba-
tivos en la defensa de sus derechos, para ilustrar la magnitud de este
fenmeno que comnmente se conoce como judicializacin de la vida
interna de los partidos polticos. Los JDCs que resuelve el Tribunal
Electoral del Poder Judicial Electoral (TEPJF) son cada vez ms fre-
cuentes. 53% estn relacionados con conflictos internos de los parti-

Tesis Relevantes 1997-2005", bajo el rubro MEDIOS DE DEFENSA DE LOS PARTIDOS


POLTICOS. SE DEBEN AGOTAR PARA CUMPLIR EL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD.
21
El criterio judicial seala que el actor no est obligado a agotar alguna instancia pre-
via para acudir al juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciu-
dadano, si de la normatividad partidista no se advierte expresamente el medio a travs
del cual sea posible resolver lo atinente a las omisiones reclamadas, pues no obstante
que el principio de definitividad, como condicin de procedibilidad del juicio citado
impone a los promoventes la carga de agotar las instancias previas para combatir los
actos y resoluciones en virtud de los cuales pueden ser modificados, revocados o
anulados los actos combatidos y si las instancias o medios de impugnacin ordinarios
no son instrumentos aptos y suficientes para reparar, oportuna y adecuadamente, las
violaciones a las leyes generadas por el acto o resolucin que se combata, ni idneos
para restituir al recurrente en el goce de sus derechos, resulta claro que el promovente
no se encuentra obligado al agotamiento de las instancias intrapartidistas para acudir a
la instancia federal. DEFINITIVIDAD. EL ACTOR NO EST OBLIGADO A AGOTAR UN
MEDIO DE IMPUGNACIN INTRAPARTIDISTA, CUANDO DE SU NORMATIVA NO SE
ADVIERTA EL IDNEO PARA RESOLVER LAS OMISIONES RECLAMADAS (Normativa
interna del PRI).

MA. MACARITA ELIZONDO GASPERN


190

dos polticos. Cabe advertir que este tipo de asuntos ha mostrado una
tendencia a la alza en los ltimos seis aos. La mayora de los asuntos
intrapartidistas versaron sobre procesos internos de seleccin de can-
didatos (46.4%), derecho a la informacin de los militantes (21.8%),
afiliacin (10.4%), e integracin de dirigencias estatales (8.9%). Duran-
te 2009, es el ao en el que ms asuntos ha recibido el Tribunal Electo-
ral desde su incorporacin al Poder Judicial de la Federacin en 1996,
llegando a un total de 21,773, de los que prcticamente la totalidad
(96%) fueron iniciados por el ciudadano (20,840). La cantidad de asun-
tos que se reciben para conocimiento y resolucin en el Tribunal Elec-
toral ha mostrado una tendencia creciente en los ltimos aos. Lo an-
terior a la autoridad le permite concluir que es una clara seal de que
los actores polticos han optado por la va institucional para la solucin
de los conflictos poltico-electorales sobre cualquier otra va.22
El lapso promedio comprendido entre el ingreso y resolucin de la
mayora de asuntos ante el TEPJF vara segn el medio de impugna-
cin. Los juicios para la proteccin de los derechos poltico-electorales
del ciudadano (JDC) precisamente estn entre los ms tardados en que
se emite la resolucin.23
Sin embargo, habr que pensar en una dimensin diferente, donde
los actores tengan otra va legalmente aceptada de una justicia alterna-
tiva expedita para la solucin de sus diferencias, que pase de una justi-
cia formal cambiando el paradigma de la justicia restaurativa, y propicie
una participacin ms activa de la poblacin para encontrar otras for-
mas de relacionarse entre s, donde se privilegie la responsabilidad
personal, el respeto al otro y la utilizacin de la negociacin y la comu-
nicacin para el desarrollo colectivo; tambin servirn para despresuri-
zar las altas cargas de trabajo de los rganos jurisdiccionales y para

22
Vid. Informe de labores 2008-2009. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-
cin. Mxico. 2009., pp. 15 a 20.
23
dem. Los asuntos laborales electorales, por ejemplo, son los que toman ms tiempo
en resolverse, pues ocupan 60 das en promedio. Reconozco que el plazo promedio si
lo comparamos con el de otras instancias judiciales en diversas materias ya de suyo
tiene mrito propio, pues si algo caracteriza al Tribunal Electoral de todos los tiempos
(contencioso, federal y ahora del Poder Judicial de la Federacin) es que no tiene reza-
go, pero la carga de trabajo en constante aumento ha generado costos institucionales
de todo tipo.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


191

que las vctimas obtengan de forma ms rpida la reparacin del dao,


que es una asignatura pendiente de nuestro sistema de derecho.
La consecuencia de esta judicializacin de los sistemas conten-
ciosos electorales estriba en que la resolucin de los conflictos e im-
pugnaciones sobre los procedimientos electorales debe basarse en el
principio de juridicidad (constitucionalidad y/o legalidad) y no segn los
criterios ampliamente discrecionales de la oportunidad poltica, como
ha advertido el doctor FixZamudio. Lo anterior tambin ha implicado
como la experiencia en el derecho comparado lo demuestra un
cambio en la actitud asumida por los partidos polticos, funcionarios
electorales y dems partes o terceros interesados en determinada im-
pugnacin electoral, ya que los hechos, argumentaciones y medios de
prueba planteados eventualmente ante el rgano jurisdiccional compe-
tente, han requerido ajustarse a exigencias tcnico-jurdicas para su
procedencia y fundamentacin, ya que es evidente que la mera movili-
zacin o deslegitimacin poltica no proporciona los medios y funda-
mentos suficientes para resolver un litigio electoral de manera objetiva,
imparcial y conforme a derecho.24
En los ltimos aos, la justicia ordinaria local en otras materias dis-
tintas a la electoral tiene una tendencia muy fuerte a desarrollar meca-
nismos alternativos de solucin de conflictos, para evitar que los mis-
mos ocupen el tiempo de los organismos oficiales establecidos para
tales fines.25
La sociedad civil tiene un papel que desempear en la resolucin de
conflictos electorales en la medida en que es debidamente informada
de todos aquellos aspectos relativos al origen del conflicto, su instruc-
cin y decisin por parte del rgano. La presencia de la sociedad civil,
de la ciudadana en general, a travs del flujo de informacin completa,
24
Perspectiva Comparada en Centroamrica, Mxico y la Repblica Dominicana. SE-
MINARIO INTERNACIONAL SOBRE RESOLUCIN DE CONFLICTOS ELECTORALES. San
Jos, Costa Rica, 27 al 29 de marzo de 2000. Coordinado por Fundacin Internacional
para Sistemas Electorales (IFES); Instituto Federal Electoral (Mxico); Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federacin (Mxico); Instituto Interamericano de Derechos
Humanos; Centro de Asesora y Promocin Electoral y Tribunal Supremo de Elecciones
(Costa Rica).
25
En materia de Mediacin en sede judicial a la fecha ya est en prctica en Chihu-
ahua, Sonora, Nuevo Len, Tamaulipas, Baja California Sur, Nayarit, Jalisco, Colima,
Aguascalientes, Quertaro, Distrito Federal, Oaxaca, Tabasco y Quintana Roo, en los
que existen Centros de Mediacin Judicial Autnomos.

MA. MACARITA ELIZONDO GASPERN


192

veraz e inteligible, constituye una garanta de respeto a este principio


competente, e incluso en aquellos conflictos que terminan siendo ne-
gociados, asistidos, arbitrados. En los que el orden pblico no est
comprometido, deben ser manejados de forma tal que puedan alcan-
zarse acuerdos que propendan a que el proceso electoral se siga en
armona. En este escenario la sociedad civil tambin debe desempear
su papel no slo de control a travs de la informacin que deba recibir,
sino de facilitador de estos acuerdos. Debe tenerse cuidado y no po-
dra ser aceptada una supuesta solucin de un conflicto va un acuerdo
que no respete los principios fundamentales del rgimen democrtico
y la institucionalidad, pues ello es mucho ms pernicioso que estar
obligado a ponerle fin a travs de una decisin obligatoria del rgano
jurisdiccional competente, bajo un esquema letrista de la ley no con-
vincente para los parmetros de tutela efectiva y acceso a la justicia
alcanzados. Aprobar una ley que norme todas las actividades de los
partidos polticos, estableciendo sus derechos y obligaciones y fortale-
cer la participacin de la ciudadana durante el proceso de solucin de
los conflictos, son elementos que contribuiran en el mismo sentido.26
Habra que reflexionar si la justicia alternativa electoral puede alcan-
zar aquellos casos que tienen que ver con la defensa de los derechos
de los ciudadanos, que en su carcter de militantes han sido afectados
en el interior de los partidos polticos por la decisin de los rganos de
direccin habra que reflexionar en ello, por ejemplo, para los procedi-
mientos de postulacin de candidatos o inclusive en la aplicacin de
sanciones o expulsin, o en aquellos casos que tengan que ver con la
aplicacin de usos y costumbres en la comunidad.
Las condiciones de una justicia alternativa intrapartidista, podran
quedar enmarcadas prima facie de la siguiente forma:

1. Que sean asuntos de la vida interna partidista.


2. Que no afecten a terceros ajenos al procedimiento conciliatorio.

26
Se sugiere la lectura: LVAREZ VALDEZ, Francisco. Coordinador General de Participa-
cin Ciudadana. Repblica Dominicana Principales dificultades en la resolucin de
conflictos electorales: el caso dominicano. Perspectiva Comparada en Centroamrica,
Mxico y la Repblica Dominicana. SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RESOLU-
CIN DE CONFLICTOS ELECTORALES. San Jos, Costa Rica, 27 al 29 de marzo de
2000.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


193

3. Que sea asumido por voluntad expresa y libre de los participantes.


4. Que se trate de una sola instancia sumaria y expedita, con reglas claras y precisas
que fijen el mnimo irrenunciable de orden pblico y de necesario cumplimiento.
5. Que se pueda solicitar por los participantes la conciliacin previa o durante el
procedimiento impugnatorio intrapartidista.
6. Que garantice que el acuerdo que se alcance sea el realmente querido o acepta-
do por las partes.
7. Que respeten los trminos de la conciliacin como si se tratara de cosa juzgada
intrapartidista.
8. Que en todo momento estn asistidos del facilitador del dilogo (rbitro, concilia-
dor o mediador)
9. Una vez emitido el convenio de conciliacin, los actos adquieren firmeza y se en-
tendern agotadas las instancias intrapartidistas para los efectos constitucionales
de defensa legal.

Podra pensarse en si el facilitador deba estar en un Centro de Justi-


cia Alternativa Electoral como rgano interno del IFE. Este tema lo dejo
para otro momento de reflexin, pues mi intencin por lo pronto, dada
la extensin de este estudio, es plantear el dilema primario y dejar para
uno secundario los pormenores de su implementacin, como seran: a)
Reconocer el verdadero papel de rbitro del IFE, b) buscar nuevas tipo-
logas de conflictos para los que es obsoleto el mtodo adversarial
clsico (y encausarlos en consecuencia a esquemas de inmediatez en
las relaciones, dilogo y negociaciones para la solucin de las discre-
pancias),27 c) evitar la tendencia a formalizar las decisiones a su mxi-
mo rgano central que es el Consejo General, se trata de dialogar y
resolver con la asistencia personal del rbitro y que sean los participan-
tes quienes lleguen a una solucin legal efectiva, eficaz y duradera. Lo
anterior tiene como propsito por una parte generar espacios institu-
cionales que despresuricen las altas cargas de trabajo que tienen tanto
los rganos centrales del IFE, como el TEPJF, y por otra reconocer el
poder ciudadano (individual u organizado) que tome en cuenta y que
propenda a una nueva visin de una cultura democrtica basada en la
cultura de la paz.
Pensar en una justicia alternativa electoral es reconocer que an en
confrontacin existen casos que demandan una solucin entendida por

27
Sin descartar del todo la oralidad en el procedimiento conciliatorio.

MA. MACARITA ELIZONDO GASPERN


194

todos, no impuesta por uno. Contraria sunt complementa, los opues-


tos son complementarios.28

CONCLUSIONES
La participacin ciudadana pide la creacin de espacios instituciona-
les en diversos mbitos: en los procesos legislativos, en la distribucin
de recursos y en mecanismos de rendicin de cuentas verticales de las
autoridades pblicas y en reconocimiento de nuevas formar alternativas
que la tome en cuenta y que propenda a una nueva visin de una cultu-
ra democrtica basada en la cultura de la paz.
La Justicia Alternativa Electoral la inscribo en el rubro de comunica-
cin entre el Estado y el ciudadano, entre las instituciones y los parti-
dos polticos, entre los ciudadanos y los partidos entre s. La inscribo
como tema que incide en el rea de una correcta integracin social,
donde se requieren acciones urgentes de poltica pblica.
Ampliemos la democracia a travs de su capacidad creciente para
extender la ciudadana a conceptos basados en estndares de convi-
vencia social que afronten nuevas realidades.
Propongo a la sociedad actual nuevas tipologas de solucin de con-
flictos electorales para los que es obsoleto el mtodo adversarial clsi-
co, tanto por la proliferacin de litigios que se han incrementado en
proporcin geomtrica en el mbito del derecho electoral y laboral
electoral, como por la complejidad de muchos de ellos y la necesidad
de contar en breve plazo con respuesta inmediata, eficaz y justa.
Son ms fcilmente aceptados los resultados cuando se forma parte
del dilogo en el proceso de construccin de la solucin del problema.
Eduquemos a la sociedad en el sentido de que frente a una controver-
sia no slo defienda sus derechos, sino que aporte por s misma los
grados de solucin.
El apotegma del sistema tradicional o convencional de justicia es:
dadme los hechos y yo te dar el derecho, mientras que el de la vi-
sin alternativa de justicia es: expresa los hechos y busquemos opcio-
nes de solucin. Busquemos su ptimo realizable dentro de la legali-

28
Inscripcin de la UNESCO en una medalla acuada en 1985 para conmemorar el
centenario del nacimiento de Niels Bohr, quien formul a partir de la fsica cuntica el
Principio de la complementariedad.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


195

dad. Porque an en confrontacin existen casos que demandan una


solucin entendida por todos, no impuesta por uno. Contraria sunt
complementa Los opuestos son complementarios.
En el mbito de las relaciones entre personas, debe reconocerse la
importancia del arbitraje, la conciliacin y la mediacin como forma
rpida y eficaz para resolver todo tipo de reclamaciones. Debe promo-
verse el respeto a los acuerdos y compromisos adquiridos, a los valo-
res e impulsar el desarrollo de espacios para la confianza ciudadana y
encausar, facilitar o proponer soluciones en caso de conflictos surgi-
dos entre los participantes.
La solucin a un problema nunca es una sola, todos los actores tie-
nen que aprender a buscar la mejor manera de resolver, y animarse a
ver las cosas desde muchos puntos de vista, bajo el lenguaje comn
de buscar la paz social en un rgimen de leyes e instituciones, y de
cultura democrtica.
El arbitraje, la conciliacin y la mediacin gozan de prestigio en las
propias instituciones jurdicas que lo potencian como sistema de reso-
lucin de conflictos (por ejemplo a nivel mdico, empresarial, comer-
cial, familiar, e incluso penal, etc). Si bien, no han gozado de una gran
difusin, en su mayor parte por el desconocimiento de la institucin a
nivel general, actualmente y para paliar tal carencia, se ha apostado,
incluso a nivel comunitario por esta va, alternativa a la judicial formal,
en la resolucin de conflictos que supone ventajas y ahorros tanto en
el aspecto de tiempos como en el aspecto econmico.
Hay que buscar formas que permitan construir una ciudadana so-
cialmente alcanzable y sta es una de ellas que no hay que menospre-
ciar, dado que reconocera el poder del ciudadano como parte de la
solucin del conflicto.
No estoy hablando de negociar la poltica o negociar lo electoral
en el desafortunado sentido de corrupcin al que se ha arrinconado
dicho trmino en el lenguaje cotidiano, pasando por alto a la ley y a las
instituciones. Estoy proponiendo que dentro de la legalidad se bus-
quen los grados de acuerdo, de consensos que den solucin inmediata
y duradera y que satisfagan los ndices de justicia electoral que de-
manda una sociedad cada vez ms participativa. Conseguir una eficaz
va complementaria a los procedimientos jurisdiccionales electorales, al
mismo tiempo que sentar las bases para profundizar en la paz social

MA. MACARITA ELIZONDO GASPERN


196

mediante la promocin de estos mtodos basados en el restableci-


miento del dilogo y el mantenimiento de las relaciones futuras, as
como transmitir confianza y facilitar la comunicacin.
Reitero que la justicia alternativa cuenta con instrumentos eficaces
para la paz social que refuerzan la cultura democrtica, por lo que no
puede ni debe ser ajena a ninguna materia.
Si en Mxico consideramos como premisas que: El Instituto Federal
Electoral es rbitro electoral; que los partidos polticos, como organiza-
ciones de ciudadanos, exigen que su vida interna se desarrolle primero
que nada, bajo sus propias normas estatutarias, y que Los ciudadanos
ofrecen los elementos de complementariedad que articulan ideas nue-
vas y con un rol importante en la construccin del lazo entre represen-
tantes y representados, entonces, estamos frente a una triloga de res-
ponsabilidades, de co-participacin, de enlaces que propendan a la
solucin armnica de satisfactores mutuos y fortalezcan notoriamente
la democracia exigible del siglo XXI.
En resumen, como lo dice la Agenda de la Haya para la Paz y la Jus-
ticia en el siglo XXI: una cultura de la paz se lograr cuando los ciu-
dadanos del mundo entiendan los problemastengan habilidades para
resolver conflictos, (y) luchen por la justicia de manera no violenta
Ese aprendizaje slo puede alcanzarse con una educacin sistemtica
por la paz.
4 de mayo de 2010.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


MANUEL GONZLEZ OROPEZA
CARLOS BEZ SILVA
DAVID CIENFUEGOS SALGADO

La suspensin de derechos polticos por cuestiones


penales en Mxico

1. LOS DERECHOS POLTICOS DE LOS CIUDADANOS MEXICANOS


La relevancia de los derechos polticos se advierte a partir de fines
del siglo XVIII, coincidente con el cambio de paradigma sobre la orga-
nizacin del poder poltico y la aparicin de una nueva idea de repre-
sentacin que revitalizar la idea de la democracia en Occidente. El
cambio de estatus, de sbdito a ciudadano, se acompaa con el reco-
nocimiento de una serie de prerrogativas que irn adquiriendo la carac-
terstica de universalidad en los siglos siguientes. El derecho de sufra-
gio se extender y alcanzar los perfiles que conocemos en la actuali-
dad hasta bien entrado el siglo XX, lo cual se evidencia en Mxico con
el reconocimiento del voto femenino en la dcada de los cincuenta.
Las cartas constitucionales del siglo XIX dan cuenta del cambio que
habrn de experimentar los derechos de naturaleza poltica. Si bien el
disfrute de tales derechos o prerrogativas ha sido limitado en tales tex-
tos o, en su caso, reservados al cumplimiento de determinados requisi-
tos, las limitaciones han terminado por ser muy pocas. En el caso
mexicano, el ejercicio de los derechos polticos corresponde a los ciu-
dadanos mexicanos, es decir, quienes tienen la calidad de nacionales
mexicanos, que sean mayores de dieciocho aos y tengan un modo
honesto de vivir.1 Los supuestos son diversos, pues la calidad de mexi-
cano no slo se tiene por nacer en el pas, de padres mexicanos, sino

1
Sobre el particular vase la tesis de jurisprudencia S3ELJ 18/2001, de rubro MODO
HONESTO DE VIVIR COMO REQUISITO PARA SER CIUDADANO MEXICANO. CON-
CEPTO. Consultable en: Compilacin Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-
2005, pginas 187-188. La tesis menciona que el concepto se refiere al comporta-
miento adecuado para hacer posible la vida civil del pueblo, por lo que en sntesis
quiere decir ser un buen mexicano.
198

en diversas hiptesis contempladas expresamente en el texto consti-


tucional.
Cabe precisar que, lamentablemente, los derechos polticos, an
siendo fundamentales, han sido objeto de una estimacin y proteccin
muy distinta a la que otros derechos fundamentales (las denominadas
garantas individuales) han recibido en Mxico. El hecho mismo de
que el juicio de amparo resulte improcedente para su tutela, as como
la base argumentativa de tal improcedencia (el juicio de amparo s-
lo tutela garantas individuales, mas no prerrogativas del ciudada-
no), son clara muestra de una distincin que sirvi para dejar en total
desamparo a los derechos polticos, que por definicin resultan la base
indiscutible de todo sistema democrtico de gobierno.
En efecto, en Mxico no es sino hasta 1996, es decir 149 aos des-
pus de haberse instituido en el ordenamiento federal mexicano el
juicio de amparo, que se crea un mecanismo de tutela jurisdiccional de
los derechos polticos de los mexicanos: el juicio para la proteccin de
los derechos poltico-electorales del ciudadano. A partir de entonces, y
no sin ciertas dificultades, el referido juicio ha servido para que, cada
vez con mayor frecuencia, los ciudadanos, y sobre todo los militantes
de los partidos polticos, traten de tornar plenamente efectivos sus
derechos de participacin poltica.
Adicionalmente, cabe precisar que la relacin entre los derechos
polticos y los otros derechos fundamentales es de tal forma indisolu-
ble, que el ejercicio de unos es prerrequisito del ejercicio de los otros,
sobre todo dentro de un rgimen de democracia constitucional. As
para poder participar, por ejemplo, en un proceso electoral competiti-
vo, es necesario que los electores gocen de fuentes plurales de infor-
macin; y por el otro lado, slo un rgimen democrtico constitucional
garantiza la existencia de mecanismos eficaces para la tutela del pleno
ejercicio de la libertad de expresin e informacin.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, establece
actualmente las prerrogativas o derechos y obligaciones del ciudadano
en el artculo 35, aunque es posible relacionarlos con derechos consa-
grados en otros artculos constitucionales.
El artculo 35 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexi-
canos (CPEUM) prescribe lo siguiente:

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


199

Son prerrogativas del ciudadano:


I. Votar en las elecciones populares;
II. Poder ser votado para todos los cargos de eleccin popular y nombrado para
cualquier otro empleo o comisin, teniendo las calidades que establezca la ley;
III. Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacfica en los asun-
tos polticos del pas;
IV. Tomar las armas en el Ejrcito o Guardia Nacional, para la defensa de la Repbli-
ca y de sus instituciones, en los trminos que prescriben las leyes; y
V. Ejercer en toda clase de negocios el derecho de peticin.

Prerrogativa tiene el sentido comn y ordinario de privilegio, gra-


cia o exencin que se concede a alguien para que goce de ello, ajeno
regularmente a una dignidad, empleo o cargo;2 privilegio significa
ventaja exclusiva o especial que goza alguien por concesin de un
superior o por determinada circunstancia propia.3 Entonces, por
ejemplo, votar en las elecciones populares es una ventaja exclusiva o
especial de los ciudadanos mexicanos, es decir un privilegio, del que
gozan tales personas, precisamente por su carcter de ciudadanos.
Ordinariamente a las citadas prerrogativas del ciudadano mexicanos se
le da el nombre de derechos polticos. El origen latino de la palabra
sugiere que el trmino proviene de prerrogativa que significa votar
primero (praerogare) u opinar primero que cualquier otra persona.
Sin embargo, no todos los derechos polticos de los ciudadanos
mexicanos estn prescritos en el citado artculo 35 constitucional. Es
necesario hacer una lectura integral de la Constitucin federal y de los
ordenamientos de origen internacional que, conforme al artculo 133
constitucional, forman parte de la Ley Suprema de toda la Unin en
esta materia.4 Conforme con esa lectura integral se puede obtener, de
manera enunciativa, que los derechos polticos de los ciudadanos
mexicanos son:

a) Participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de


representantes libremente elegidos;5

2
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=Prerrogativa
3
bidem.
4
Esencialmente el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) y la Con-
vencin Americana de Derechos Humanos (CIDH).
5
Artculos 25 del PIDCP y 23 de la CIDH.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


200

b) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a la funciones pblicas, es


decir, ser nombrado para cualquier empleo o comisin (distintos a los cargos de
eleccin), teniendo las calidades que establezca la ley;6
c) Expresarse libremente y contar con el derecho de informacin;7
d) Reunirse para tomar parte en los asuntos polticos;8
e) Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacfica en los asun-
tos polticos del pas;9
f) Formar partidos polticos y afiliarse a los mismos de manera libre, individual y
pacfica;10
g) Ejercer el derecho de peticin en materia poltica;11
h) Votar en elecciones populares;12
i) Ser votado para todos los cargos de eleccin popular, teniendo las calidades que
establezca la ley;13

Debe mencionarse que este listado no resulta exhaustivo. Como se


advierte fcilmente, aparece excluido el derecho a tomar las armas
para la defensa de la repblica y de sus instituciones. En tal sentido,
debe sealarse que la doctrina no ha sido uniforme al sealar cules
son la totalidad de prerrogativas que quedan contenidas en el concep-
to derechos polticos, lo que ha permitido la elaboracin de diversas
distinciones entre esos derechos.
La fraccin V del artculo 99 constitucional ha servido de base para
crear una distincin que ha tenido importantes efectos prcticos,14
6
Artculos 35 de la CPEUM; 25 del PIDCP y 23 de la CIDH.
7
Artculos 6 de la CPEUM; 19 del PIDCP y 13 de la CIDH.
8
Artculos 9 de la CPEUM; 21 del PIDCP y 15 de la CIDH.
9
Artculos 9 de la CPEUM; 22 del PIDCP y 16 de la CIDH.
10
Artculos 41 y 99 de la CPEUM.
11
Artculos 8 y 35, fraccin V de la CPEUM.
12
Artculos 35, fraccin I, y 36, fraccin III de la CPEUM; 25 del PIDCP y 23 de la CIDH.
13
Artculos 35, fraccin II, 36, fracciones IV y V, de la CPEUM; 25 del PEIDCP y 23 de la
CIDH.
14
El mencionado numeral seala, en lo que interesa: Artculo 99. El Tribunal Electoral
ser, con excepcin de lo dispuesto en la fraccin II del artculo 105 de esta Constitu-
cin, la mxima autoridad jurisdiccional en la materia y rgano especializado del Poder
Judicial de la Federacin. [] Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma
definitiva e inatacable, en los trminos de esta Constitucin y segn lo disponga la ley,
sobre: [] V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos
poltico electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliacin libre y pacfica
para tomar parte en los asuntos polticos del pas, en los trminos que sealen esta
Constitucin y las leyes. Para que un ciudadano pueda acudir a la jurisdiccin del Tri-

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


201

pues precisa, tal como se ha citado, que al Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin (TEPJF) le corresponde resolver en forma de-
finitiva e inatacable sobre las impugnaciones de actos y resoluciones
que violen los derechos poltico-electorales de los ciudadanos. Si bien
el artculo 41, fraccin VI, de la propia Constitucin prescribe que el
sistema de medios de impugnacin creado para garantizar los princi-
pios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones elec-
torales tambin garantizar la proteccin de los derechos polticos de
los ciudadanos de votar, ser votados, de asociacin y de afiliacin, en
los trminos del artculo 99 de esa Constitucin, no establece, en for-
ma expresa, una subcategora de derechos: los poltico-electorales.
A partir de lo anterior tanto en la Ley Orgnica del Poder Judicial de
la Federacin como en la Ley General del Sistema de Medios de Im-
pugnacin en Materia Electoral, el legislador ordinario cre la referida
subcategora de derechos poltico-electorales, agregando a la redac-
cin constitucional un guin (-) que ha dado origen a interpretaciones
restrictivas. As, el artculo 186, fraccin III, inciso c), de la ley orgnica
citada prescribe que el TEPJF es competente para resolver en forma
definitiva e inatacable, entre otras, las controversias que se susciten
por actos y resoluciones que violen los derechos poltico-electorales
de los ciudadanos de:

a) votar en las elecciones populares;


b) ser votado en las elecciones populares;
c) asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacfica en los asun-
tos polticos, y
d) afiliarse libre e individualmente a los partidos polticos.

Por su parte, el artculo 79, prrafo 1, de la ley general referida pres-


cribe que el juicio para la proteccin de los derechos poltico-
electorales (JDC), slo proceder cuando el ciudadano haga valer pre-
suntas violaciones a sus derechos de:

a) votar en las elecciones populares,

bunal por violaciones a sus derechos por el partido poltico al que se encuentre afilia-
do, deber haber agotado previamente las instancias de solucin de conflictos previs-
tas en sus normas internas, la ley establecer las reglas y plazos aplicables [].

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


202

b) ser votado en las elecciones populares,


c) asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacfica en los asun-
tos polticos, y
d) afiliarse libre e individualmente a los partidos polticos.

En el prrafo 2 del artculo citado el legislador federal llev a cabo


una adicin trascendental, pues prescribi que el JDC tambin resul-
tar procedente para impugnar los actos y resoluciones por quien
teniendo inters jurdico, considere que indebidamente se afecta su
derecho para integrar las autoridades electorales de las entidades fede-
rativas.15
Es decir, el legislador ordinario reconoci en 2007 la existencia de un
derecho poltico-electoral distinto a los tradicionalmente reconocidos,
el de integrar las autoridades electorales de las entidades federativas,
el cual de manera indudable no es sino una especie del derecho polti-
co genrico de todo ciudadano mexicano a tener acceso, en condicio-
nes generales de igualdad, a las funciones pblicas, es decir, ser nom-
brado para cualquier empleo o comisin (distintos a los cargos de
eleccin), teniendo las calidades que establezca la ley.16
Cuestin distinta y que queda fuera de esta discusin es la deter-
minacin de cules son, en cada caso, las denominadas autoridades
electorales.
As, tambin al margen de la discusin en torno a lo correcto y cons-
titucional que pueda resultar, es posible afirmar que la legislacin ha
establecido una distincin entre los derechos polticos y los derechos
poltico-electorales, siendo stos un subconjunto o subclase de los
primeros. Dicho subconjunto estara integrado por los derechos a votar
en las elecciones populares; a ser votado en las elecciones populares;
a asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacfica
en los asuntos polticos; a afiliarse libre e individualmente a los parti-
dos polticos y a integrar las autoridades electorales de las entidades
federativas. ste es el corpus de derechos que encuentra proteccin a
travs del mencionado JDC, del conocimiento exclusivo del TEPJF.

15
El nfasis es aadido.
16
Artculos 35, fraccin II de la CPEUM; 25 del PIDCP y 23 de la CIDH.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


203

2. CAUSAS CONSTITUCIONALES DE LA SUSPENSIN DE LAS PRERROGATIVAS DE


LOS CIUDADANOS MEXICANOS OBJETO DE ESTUDIO
As como la Constitucin mexicana establece los derechos polticos
de manera detallada, tambin prev la suspensin o prdida de los
mismos.
El artculo 38 de la CPEUM prescribe lo siguiente:

Los derechos o prerrogativas de los ciudadanos se suspenden:


I. Por falta de cumplimiento, sin causa justificada, de cualquiera de las obligaciones
que impone el artculo 36.17 Esta suspensin durar un ao y se impondr adems
de las otras penas que por el mismo hecho sealare la ley;
II. Por estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, a
contar desde la fecha del auto de formal prisin;
III. Durante la extincin de una pena corporal;
IV. Por vagancia o ebriedad consuetudinaria, declarada en los trminos que preven-
gan las leyes;
V. Por estar prfugo de la justicia, desde que se dicte la orden de aprehensin hasta
que prescriba la accin penal, y
VI. Por sentencia ejecutoria que imponga como pena esa suspensin.
La ley fijar los casos en que se pierden y los dems en que se suspenden los dere-
chos de ciudadano, y la manera de hacer la rehabilitacin.

En este trabajo se analizarn las causas de suspensin de las prerro-


gativas ciudadanas relacionadas con cuestiones penales, por lo que se
excluir, en consecuencia, el anlisis de las causas previstas en las
fracciones I y IV.

17
El Artculo 36 de la CPEUM prescribe lo siguiente: Son obligaciones del ciudadano
de la Repblica: I. Inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la pro-
piedad que el mismo ciudadano tenga, la industria, profesin o trabajo de que subsis-
ta; as como tambin inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos, en los trmi-
nos que determinen las leyes. La organizacin y el funcionamiento permanente del
Registro Nacional de Ciudadanos y la expedicin del documento que acredite la ciuda-
dana mexicana son servicios de inters pblico, y por tanto, responsabilidad que co-
rresponde al Estado y a los ciudadanos en los trminos que establezca la ley; II. Alis-
tarse en la Guardia Nacional; III. Votar en las elecciones populares en los trminos que
seale la ley; IV. Desempear los cargos de eleccin popular de la Federacin o de los
Estados, que en ningn caso sern gratuitos; y V. Desempear los cargos concejiles
del Municipio donde resida, las funciones electorales y las de jurado.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


204

Ahora bien, puesto que se ha identificado a las prerrogativas ciuda-


danas con los denominados derechos polticos (categora que incluye
la subcategora de los derechos poltico-electorales), en este momen-
to se emplear de manera indistinta la expresin suspensin de dere-
chos polticos para hacer referencia a lo que el artculo 38 constitucio-
nal prescribe como suspensin de prerrogativas de los ciudadanos,
al margen de que con posterioridad se plantee la cuestin de si la sus-
pensin prescrita en el referido artculo 38 tiene por objeto slo las
prerrogativas ciudadanas prescritas en el artculo 35 constitucional (que
incluyen necesariamente a los derechos poltico-electorales) o tambin
al resto de derechos polticos ya anteriormente identificados.
As, ahora ser objeto de anlisis la suspensin de derechos polti-
cos por las siguientes causas:

a) Estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, a contar
desde la fecha del auto de formal prisin;
b) Estar extinguiendo una pena corporal;
c) Estar prfugo de la justicia, desde que se dicte la orden de aprehensin hasta que
prescriba la accin penal, y
d) Estar extinguiendo esa pena de suspensin expresamente impuesta por senten-
cia ejecutoriada.

3. ANTECEDENTES DE LAS DIFERENTES FRACCIONES DEL


ARTCULO 38 CONSTITUCIONAL
A continuacin presentamos algunos de los antecedentes que pue-
den identificarse en los distintos cuerpos normativos mexicanos, rela-
cionados con las causales que nos interesa estudiar sobre suspensin
de derechos polticos. Cabe resaltar el hecho de que ha sido, princi-
palmente en las pocas en que nuestro pas adopt la forma centralista
de Estado, en las que con mayor precisin se han prescrito normas
para suspender o privar de los derechos polticos a los ciudadanos.

a) Estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, a contar
desde la fecha del auto de formal prisin (artculo 38, fraccin II):
Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola, promulgada en Cdiz el 19 de
marzo de 1812: Artculo 25. El ejercicio de los mismos derechos [de ciudadano] se
suspende: [] Quinto: Por hallarse procesado criminalmente.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


205

Leyes Constitucionales de la Repblica Mexicana, suscritas en la ciudad de Mxi-


co el 29 de diciembre de 1836: Artculo 10. Los derechos particulares del ciudada-
no se suspenden: [] III. Por causa criminal, desde la fecha de mandamiento de pri-
sin hasta el pronunciamiento de la sentencia absolutoria. Si sta lo fuere en la tota-
lidad se considerar al interesado en el goce de los derechos como si no hubiese
habido tal mandamiento de prisin, de suerte que no por ella le paren ninguna clase
de perjuicio.18
Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana, acordadas por la Honorable Junta Le-
gislativa establecida conforme a los decretos de 19 y 23 de diciembre de 1842, san-
cionadas por el Supremo Gobierno Provisional con arreglo a los mismos decretos
del da 15 de junio del ao de 1843 y publicadas por bando nacional el da 14 del
mismo: Artculo 21. Se suspenden los derechos de ciudadano: [] III. Por estar
procesado criminalmente, desde el acto motivado de prisin, o desde la declaracin
de haber lugar a formacin de causa a los funcionarios pblicos hasta la sentencia, si
fuere absolutoria.
Acta Constitutiva y de Reformas, sancionada por el Congreso Extraordinario
Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos el 18 de mayo de 1847: Artculo
3. El ejercicio de los derechos de ciudadano se suspende [] en virtud de proceso
sobre aquellos delitos por los cuales se pierde la cualidad de ciudadano.
Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, decretado por el Supre-
mo Gobierno el 15 de de mayo de 1856: Artculo 24. Se suspenden los derechos
de ciudadano: [] II. Por estar procesado criminalmente, desde el auto motivado por
prisin o desde la declaracin de haber lugar a la formacin de causa a los funciona-
rios pblicos, hasta la sentencia, si fuere absolutoria.

De lo hasta aqu anotado debe observarse que las previsiones nor-


mativas sobre la suspensin de derechos por estar procesado crimi-
nalmente o sujeto a causa criminal, se enmarca en el reconocimiento
de que el sistema procesal penal de la poca llevaba implcita la priva-
cin de la libertad, por lo cual haba una correspondencia entre la im-

18
Si bien no pasaron de ser proyectos, es importantes destacar que Proyecto de Re-
formas a las Leyes Constitucionales de 1836, fechado en la ciudad de Mxico el 30 de
junio de 1840, prescriba en su artculo 17 que Los derechos del ciudadano se sus-
penden: [] III. Por causa criminal desde la fecha del mandamiento de prisin, hasta
que se ponga al que la sufra en plena y absoluta libertad, a no ser que por la calidad de
su delito haya perdido la ciudadana. Por su parte el Primer Proyecto de Constitucin
Poltica de la Repblica Mexicana, fechado en la ciudad de Mxico el 25 de agosto de
1842, estableca en su artculo 24 lo siguiente: Los derechos del ciudadano se sus-
penden: [] II. Por causa criminal, desde la fecha del auto de prisin o declaracin que
se haga de haber lugar a la formacin de causa, hasta el pronunciamiento de la definiti-
va absolutoria del juicio.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


206

posibilidad material del ejercicio de los derechos de ciudadana y la


suspensin de los mismos.
Como veremos en la reflexin final, la existencia de estas previsio-
nes dejaba abierta la puerta a la arbitrariedad de quienes ejercan fun-
ciones gubernativas, pues resultaba suficiente una acusacin para que
una figura pblica viera restringido su acervo de derechos y se limita-
ran, por tanto, sus posibilidades de participacin poltica.
Cabe precisar que la Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana,
sancionada por el Congreso General Constituyente el 5 de febrero de
1857 prescriba en su artculo 38, que la ley fijara los casos y la forma
en que se perdan o suspendan los derechos de ciudadano y la mane-
ra de hacer la rehabilitacin.
As, el Constituyente del 57 dej al legislador secundario la tarea de
determinar cules eran los supuestos en los cuales los derechos de
ciudadana seran restringidos.

b) Estar extinguiendo una pena corporal (artculo 38, fraccin III);


Si bien en los antecedentes constitucionales la presente no era causa de suspensin
de los derechos polticos, del estudio de los mismos se desprende que la imposi-
cin de penas s era causa de prdida de los mismos, tal como se advierte de lo
siguiente:
Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola, promulgada en Cdiz el 19 de
marzo de 1812: Artculo 24: La calidad de ciudadano espaol se pierde: [] Terce-
ro: Por sentencia en que se impongan penas aflictivas o infamantes, si no se obtie-
ne rehabilitacin.
Leyes Constitucionales de la Repblica Mexicana, suscritas en la ciudad de Mxi-
co el 29 de diciembre de 1836: Artculo 11. Los derechos de ciudadano, se pierden
totalmente: [] II. Por sentencia judicial, que imponga pena infamante.
Proyecto de Reformas a las Leyes Constitucionales de 1836, fechado en la ciudad
de Mxico el 30 de junio de 1840: Artculo 18. Los derechos del ciudadano se pier-
den: [] II. Por sentencia judicial que imponga pena infamante.
Primer Proyecto de Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana, fechado en la
ciudad de Mxico el 25 de agosto de 1842: Artculo 25. Los derechos del ciudada-
no se pierden: [] II. Por sentencia judicial que imponga pena infamante, o que de-
clare a algn reo de contrabando de efectos prohibidos a favor de la industria nacio-
nal o de la agricultura.
Segundo Proyecto de Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana, fechado
en la ciudad de Mxico el 2 de noviembre de 1842: Artculo 8. Este ejercicio [de
los derechos de ciudadano] se pierde por sentencia judicial que imponga pena
infamante.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


207

Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana, acordadas por la Honorable Junta Le-


gislativa establecida conforme a los decretos de 19 y 23 de diciembre de 1842, san-
cionadas por el Supremo Gobierno Provisional con arreglo a los mismos decretos
del da 15 de junio del ao de 1843 y publicadas por bando nacional el da 14 del
mismo: Artculo 22. Se pierden los derechos de ciudadano: I. Por sentencia que im-
ponga pena infamante.

Cabe resaltar que, en los textos antes citados, la suspensin o, me-


jor dicho, la prdida de los derechos polticos est directamente vincu-
lada a la imposicin de penas infamantes; cabe recordar que stas son
aquellas que despojan de honor o buena fama a quienes les son im-
puestas y consisten en atacar la fama o reputacin de una persona,
buscando deshonrarla o desacreditarla, imborrable y permanentemen-
te, respecto a terceros.19 Actualmente, conforme al artculo 22 de la
Constitucin, la imposicin de tales penas est prohibida.
As las cosas, superamos la etapa en la que la imposicin de la pena
se apreciaba como una especie de vindicta pblica, una venganza
pblica, y se adopt un sistema en el cual la rehabilitacin del infractor,
as como reinsercin a la sociedad, tras haber purgado su pena privati-
va de libertad, se convierten en los fines que orientan la facultad puni-
tiva del Estado mexicano.
Las causas de suspensin de los derechos polticos consistentes en
estar extinguiendo una pena corporal, expresamente impuesta por sen-
tencia ejecutoriada y estar prfugo de la justicia, desde que se dicte la
orden de aprehensin hasta que prescriba la accin penal, son pres-
cripciones que datan de 1917, puesto que antes de esa fecha no se
encontraban entre las razones que, segn los precedentes constitucio-
nales, justificaban la suspensin. En este sentido, Venustiano Carranza,
en el mensaje que dirigi al Congreso Constituyente para justificar sus
propuestas constitucionales, afirm lo siguiente:

en la reforma que tengo la honra de proponeros, con motivo del derecho electoral,
se consulta la suspensin de la calidad de ciudadano mexicano a todo el que no se-
pa hacer uso de la ciudadana debidamente. El que ve con indiferencia los asuntos
de la Repblica, cualesquiera que sean, por lo dems, su ilustracin o situacin

19
Tesis 2. LIV/2008, de rubro OBRAS PBLICAS Y SERVICIOS RELACIONADOS CON
LAS MISMAS. LA SANCIN PREVISTA EN LA FRACCIN III DEL ARTCULO 51 DE LA
LEY RELATIVA NO CONSTITUYE UNA PENA INFAMANTE, Semanario Judicial de la
Federacin y su Gaceta, Novena poca, XXVII, mayo de 2008, p. 232.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


208

econmica, demuestra a las claras el poco inters que tiene por aqulla, y esta indi-
ferencia amerita que se le suspenda la prerrogativa de que se trata.

El Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista identifica las dos princi-


pales razones que lo determinaron a proponer las prescripciones del
artculo 38: por un lado el uso mal dado a la ciudadana y, por el otro, la
indiferencia en los asuntos de la Repblica. En este segundo caso, es
evidente que Don Venustiano se refera a la fraccin I del referido art-
culo constitucional, que prescribe que las prerrogativas del ciudadano
se pierden por falta de cumplimiento, sin causa justificada, de cual-
quiera de las obligaciones que impone el artculo 36, es decir:

a) Inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que se


tenga, la industria, profesin o trabajo de subsistencia; as como tambin inscribirse
en el Registro Nacional de Ciudadanos;
b) Alistarse en la Guardia Nacional;
c) Votar en las elecciones populares;
d) Desempear los cargos de eleccin popular de la Federacin o de los Estados, y
e) Desempear los cargos concejiles del Municipio donde se resida, las funciones
electorales y las de jurado.

Para el Primer Jefe, quienes no votaran, teniendo derecho a ello, o


quienes no desempearan los cargos de eleccin popular para los cua-
les haban sido electos, o quienes se negaran a participar en la recep-
cin de la votacin el da de la eleccin, por ejemplo, eran personas
que, no obstante su calidad de ciudadanos, se interesaban poco o na-
da en la vida de la Repblica, por lo que no merecan mantener esa
gracia o privilegio que implica la ciudadana, el goce de los dere-
chos polticos. Ese desinters en el cumplimiento de las obligaciones
de todo ciudadano justificaba, segn Carranza, la suspensin de los
derechos polticos de los desobligados.
Sin embargo, por lo que hace a este trabajo, lo que interesa es que
las fracciones del artculo 38, relacionadas con la suspensin de las
prerrogativas ciudadanas por cuestiones penales, se justific con el
breve enunciado de no saber hacer uso debido de la ciudadana. Esta
frase encierra toda la justificacin de filosofa poltica de la suspensin
de derechos polticos. Conforme con esto, a quien se le haya dictado

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


209

una orden de aprehensin que no haya sido ejecutada por evasin,


quien se encuentre sujeto a un proceso penal o quien se encuentre
expiando una pena de prisin por sentencia, sobre dichas personas
recae (no la presuncin, sino) la condena de no haber hecho un uso
debido de la ciudadana.
Cabe precisar que en el texto original de la Constitucin de 1917 se
consagr igualmente como un derecho fundamental la denominada
libertad caucional, que se entendi como una medida precautoria
en beneficio del inculpado para que, durante el proceso penal, ste
gozara de libertad. Evidentemente, su inclusin en el artculo constitu-
cional tuvo por objeto reconocer en dicha medida precautoria un dere-
cho fundamental del que gozaran con mayor facilidad los inculpados,
evitando la prctica judicial previa en la que se negaba con simplicidad
burocrtica el disfrute de dicho derecho.
A partir de la reforma practicada en este tema al artculo 20 constitu-
cional, en 1948, se ha delineado la prctica ms benfica, pero tambin
ms rigurosa, de esta medida precautoria, con el objetivo de que cum-
pla cabalmente con su finalidad, es decir, permitir que el inculpado siga
su proceso en libertad.
Lo anterior debe ser considerado al momento de intentar una inter-
pretacin sistemtica del artculo 38, fraccin II, de la propia Constitu-
cin federal, puesto que no debe perderse de vista que la libertad del
inculpado se ha percibido como un valor constitucionalmente tutelado,
incluso en aquellas situaciones en las cuales una persona est sujeta a
un proceso penal.

4. LOS PRECEDENTES DE LOS RGANOS JURISDICCIONALES DE LA FEDERACIN


EN MATERIA PENAL
En comparacin con otros temas, los precedentes de los tribunales
penales del Poder Judicial de la Federacin (PJF), relacionados con la
suspensin de derechos, son realmente pocos. A continuacin se sis-
tematizan dichos precedentes conforme a las diversas fracciones del
artculo 38 constitucional que interpretan.

Estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, a contar
desde la fecha del auto de formal prisin (artculo 38, fraccin II)

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


210

a) En noviembre de 1924, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin es-


tableci, en una tesis aislada, que la suspensin de los derechos polticos por virtud
de lo dispuesto en la fraccin II del artculo 38 constitucional, es de orden pblico;
y, en consecuencia, no puede ser interrumpida por la suspensin en el amparo.20
b) En febrero de 2005, el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Cir-
cuito emiti un precedente que dara lugar a la jurisprudencia I.6.P. J/17,21 en el que
se afirmaba que, respecto de la fraccin II, del artculo 38 constitucional, los dere-
chos del ciudadano no se suspendan ante el dictado de un auto de sujecin a pro-
ceso, puesto que la condicin constitucionalmente impuesta para que opere la sus-
pensin es la existencia de un auto de formal prisin, en tanto que ste:
se encuentra vinculado con la existencia de delitos sancionados con pena corporal o
privativa de libertad que ameritan incluso la prisin preventiva y, [en el caso del auto
de sujecin a proceso], el Cdigo de Procedimientos Penales para el Distrito Fede-
ral, la identifica como aquella resolucin judicial que se dicta para seguir una causa
por delitos que no necesariamente se castigan con pena corporal, como aquellos
que slo prevn sancin pecuniaria, apercibimiento, entre otras, o bien pena alterna-
tiva, en que la persona a quien se le dicta goza de su libertad hasta en tanto se pro-
nuncie la correspondiente sentencia definitiva. En este sentido, si el precepto cons-
titucional precisa de manera expresa y limitada que nicamente se actualiza la sus-
pensin de derechos ciudadanos cuando se haya dictado un auto de formal prisin
por delito que se sancione con pena corporal, ello constituye una distincin entre el
auto de formal prisin y de sujecin a proceso, dado que este ltimo no tiene como
consecuencia la suspensin del procesado en el goce de sus derechos o prerrogati-
vas ciudadanas, en trminos de lo previsto por el artculo 38 y, en el supuesto de
que se hubiere dictado un auto de sujecin a proceso y al emitir la sentencia se im-
pusiera pena privativa de libertad, la suspensin de derechos o prerrogativas ciuda-
danas se actualizara acorde a lo previsto por la diversa fraccin III del citado artculo
38.
c) En junio de 2005, al interpretar el artculo 46 del Cdigo Penal Federal, que dispo-
ne que la suspensin de los derechos polticos comenzar desde que cause ejecu-
toria la sentencia respectiva y durar todo el tiempo de la condena, a la luz del art-
culo 38, fraccin II, constitucional, el Dcimo Tribunal Colegiado en Materia Penal
del Primer Circuito consider que el artculo del referido cdigo penal ampla la ga-
ranta a que se refiere el propio artculo constitucional, es decir, dilata la imposicin
de dicha medida hasta que cause ejecutoria la sentencia respectiva, lo que se tra-
duce en un beneficio para el procesado, pues no debe soslayarse que las garantas
consagradas en la Ley Suprema son de carcter mnimo y pueden ampliarse por el
legislador ordinario, adems de que la presuncin de inculpabilidad opera a favor del

20
DERECHOS POLTICOS., en Semanario Judicial de la Federacin, Quinta poca,
Instancia: Pleno, Tomo XV, pgina 1163, Tesis Aislada, Materia(s): Comn.
21
De rubro SUSPENSIN DE DERECHOS POLTICOS. ES IMPROCEDENTE DECRE-
TARLA EN UN AUTO DE SUJECIN A PROCESO, EN TRMINOS DE LO DISPUESTO
EN LA FRACCIN II DEL ARTCULO 38 DE LA CONSTITUCIN FEDERAL., en Semana-
rio Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Instancia: Tribunales Colegia-
dos de Circuito, Tomo: XXVIII, agosto de 2008 pgina 996.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


211

procesado hasta que no se demuestre lo contrario en el proceso penal que culmine


con una sentencia ejecutoria.
Lo anterior condujo a que el referido tribunal colegiado concluyera que la resolu-
cin del Juez instructor que ordena la suspensin de derechos polticos del inculpa-
do desde el auto de formal prisin vulnera en su perjuicio las garantas contenidas
en los artculos 14, tercer prrafo, y 16, primer prrafo, ambos de la Constitucin fe-
deral.22
En una jurisprudencia diversa, el mismo rgano jurisdiccional insisti en afirmar que
el numeral 46 del Cdigo Penal Federal ampla la garanta constitucional prevista en
la fraccin II del artculo 38 constitucional,23 pues a favor del procesado opera la
presuncin de inculpabilidad hasta que no se demuestre lo contrario, y esto vendra
a definirse en el proceso penal, el cual de terminar con una sentencia ejecutoriada
en tal sentido, ello sustentara la suspensin de los derechos polticos del quejoso,
por lo que es inconcuso que aquella norma secundaria es ms benfica, ya que no
debe soslayarse que las garantas consagradas en la Constitucin son de carcter
mnimo y pueden ser ampliadas por el legislador ordinario.
Este criterio fue superado mediante la resolucin de la contradiccin de tesis
29/2007-PS, mediante la cual la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin gener la jurisprudencia 1./J. 171/2007.
d) El Cdigo Penal para el Estado de Quertaro no hace referencia expresa a la sus-
pensin de los derechos polticos del inculpado desde la fecha del auto de formal
prisin, sino que en sus artculos 55 y 56, alude a la suspensin de derechos en ge-
neral vinculada a una sentencia que cause ejecutoria. En octubre de 2007, el Primer
Tribunal Colegiado del Vigsimo Segundo Circuito del PJF, sostuvo que lo anterior
se explicaba como una omisin del legislador ordinario de dicho Estado, consis-
tente en no adecuar oportunamente el texto del ordenamiento secundario con las
reformas constitucionales que obligan al Juez a suspender los derechos polticos
del inculpado desde el dictado del referido auto, y no hasta que se dicte sentencia
condenatoria en la causa penal.
Dicho rgano jurisdiccional consider que no caba interpretar que el legislador lo-
cal quiso ampliar las garantas constitucionales a favor de los ciudadanos eliminan-
do la posibilidad de suspender los derechos polticos desde el dictado del auto de

22
SUSPENSIN DE DERECHOS POLTICOS DEL INCULPADO. LA RESOLUCIN DEL
JUEZ INSTRUCTOR QUE LA ORDENA DESDE EL AUTO DE FORMAL PRISIN, VUL-
NERA LAS GARANTAS CONTENIDAS EN LOS ARTCULOS 14, TERCER PRRAFO, Y
16, PRIMER PRRAFO, AMBOS DE LA CONSTITUCIN FEDERAL., en Semanario Ju-
dicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Instancia: Tribunales Colegiados de
Circuito, Tomo: XXII, septiembre de 2005 pgina 1571 Tesis: I.10.P.20 P aislada.
23
Jurisprudencia I.10.P. J/8, de rubro DERECHOS POLTICOS SUSPENSIN DE. EL
ARTCULO 46 DEL CDIGO PENAL FEDERAL AMPLA LA GARANTA CONSTITUCIO-
NAL QUE PREV LA FRACCIN II DEL ORDINAL 38 DE LA CONSTITUCIN POLTICA
DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS., en Semanario Judicial de la Federacin y su
Gaceta, Novena poca, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tomo XXIII, mayo
de 2006 pgina 1525.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


212

formal prisin, puesto que de haber tenido la intencin de ampliar la garanta so-
bre el momento procesal en que deben suspenderse los derechos polticos, el pro-
pio legislador, en la exposicin de motivos del Cdigo Penal vigente hubiera esgri-
mido argumentos expresos que sostuvieran esa postura.24
e) Tambin en octubre de 2007, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin resolvi la contradiccin entre las tesis que sustentaron el Primer Tribunal
Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Quinto Circuito y los Tribunales Co-
legiados Dcimo y Sexto, ambos en Materia Penal del Primer Circuito.
Mediante la jurisprudencia 1./J. 171/200725 la referida Primera Sala estableci que si
bien el artculo 46 del Cdigo Penal Federal seala que la suspensin de los dere-
chos del ciudadano se impondr como pena en la sentencia que culmine el proceso
penal por delito que merezca pena corporal, que comenzar a computarse desde
que cause ejecutoria y durar todo el tiempo de la condena lo cual es acorde con
la fraccin III del propio artculo 38 constitucional, ello no significa que:
o La suspensin de los derechos polticos establecida en la Carta Magna haya sido
objeto de una ampliacin de garantas por parte del legislador ordinario en el cdigo
citado,26 puesto que como la fraccin II del artculo 38 no contiene prerrogativas
sino una restriccin de ellas, no es vlido afirmar que el mencionado artculo 46
ample derechos del inculpado;
o Ni que exista contradiccin o conflicto de normas, ya que se trata de dos etapas
procesales diferentes, pues no debe confundirse la suspensin que se concretiza
con la emisin de dicho auto [de formal prisin] con las diversas suspensiones que
como pena prev el numeral 46 aludido como consecuencia de la sentencia conde-
natoria que al efecto se dicte, entre las que se encuentra la de derechos polticos,
pues mientras la primera tiene efectos temporales, es decir, slo durante el proceso
penal, los de la segunda son definitivos y se verifican durante el tiempo de extincin
de la pena corporal impuesta.
Por lo tanto, cabe concluir de lo anterior que aunque el Cdigo Penal Federal no lo
prescriba, los derechos polticos del ciudadano deben declararse suspendidos des-

24
DERECHOS POLTICOS. AUNQUE EL CDIGO PENAL PARA EL ESTADO DE
QUERTARO NO PREV SU SUSPENSIN DESDE LA FECHA DEL AUTO DE FORMAL
PRISIN, ATENTO AL PRINCIPIO DE SUPREMACA CONSTITUCIONAL, EL JUZGADOR
DE INSTANCIA DEBE HACERLO DESDE ESE MOMENTO PROCESAL CONFORME AL
ARTCULO 38, FRACCIN II, DE LA CONSTITUCIN FEDERAL., en Semanario Judicial
de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Instancia: Tribunales Colegiados de Cir-
cuito, Tomo: XXVI, octubre de 2007 pgina 3158 Tesis: XXII.1.21 P aislada.
25
De rubro DERECHOS POLTICOS. DEBEN DECLARARSE SUSPENDIDOS DESDE EL
DICTADO DEL AUTO DE FORMAL PRISIN, EN TRMINOS DEL ARTCULO 38,
FRACCIN II, DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICA-
NOS., en Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Instancia:
Primera Sala, Tomo: XXVII, febrero de 2008 pgina 215.
26
Como lo haba afirmado el Dcimo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer
Circuito en la tesis I.10.P.20 P aislada.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


213

de el dictado del auto de formal prisin por un delito que merezca pena corporal, en
trminos del artculo 38, fraccin II, de la Constitucin federal.
f) El 28 de mayo de 2009, al resolver la accin de inconstitucionalidad 33/2009 y sus
acumuladas, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin conoci de la
constitucionalidad de artculo 7, fraccin I, del Cdigo Electoral del Estado de Co-
ahuila, el cual prescriba que, entre otros impedimentos para ser elector, se encon-
traba el de estar sujeto a proceso penal por delito doloso sancionado con pena pri-
vativa de la libertad. El impedimento surtir efecto, a partir de que se dicte el auto
de formal prisin. El referido Pleno declar la invalidez de una porcin normativa de
dicha prescripcin, precisamente de la palabra doloso.
Cabe tener presentes las afirmaciones que realiz al respecto el referido rgano
jurisdiccional:
o El artculo 38, fraccin II, de la Constitucin federal no establece un derecho fun-
damental, una prerrogativa o una garanta susceptible de ser ampliada, sino que tie-
ne una naturaleza jurdica distinta, pues es una restriccin constitucional,27 es decir,
una privacin temporal de las prerrogativas ciudadanas durante el tiempo que dure
el proceso penal.
o Tal restriccin constitucional podra conceptuarse como una consecuencia acce-
soria de la sujecin a proceso y no como pena, sancin o medida cautelar, pues su
naturaleza y finalidad no responden a la de estos ltimos conceptos.
o La referida restriccin constituye una medida de seguridad que no supone en
forma alguna una sancin ni una consecuencia a una sancin.
o La suspensin de derechos polticos por virtud del dictado de un auto de formal
prisin ocurre por mandato directo de la Constitucin.
o Puesto que el artculo 34 constitucional prescribe entre las condiciones para gozar
de la ciudadana la tener un modo honesto de vivir, es decir, que respete las leyes,
y que de esa forma contribuya al mantenimiento de la legitimidad y al Estado de de-
recho, de la sentencia se infiere, pues no lo dice expresamente, que a quien se le
dicta un auto de formal prisin no se le considera con un modo honesto de vivir,
tal como se sigue del siguiente prrafo:
el fundamento de los derechos polticos proporciona, a su vez, la justificacin para
que su ejercicio pueda ser restringido por actos cometidos por el titular que revelen
su desapego a la ley, pues en esa medida los derechos de ciudadana dependen
del comportamiento, y si ello no ocurre en la forma debida, deber decretarse su
restriccin.
o La restriccin prescrita en el artculo 38, fraccin II, constitucional no es contraria
al principio de presuncin de inocencia establecido en el artculo 20, inciso B, frac-
cin I, de la propia Constitucin federal, puesto que, por una parte, as lo autoriza el
artculo 1 de la referida Constitucin y, por la otra, la suspensin no equivale ni
implica a que se le tenga por responsable del delito que se le imputa, tan es as que
la referida restriccin constituye una privacin temporal de derechos, pues concluye
con la resolucin definitiva que ponga fin al juicio, sea absolutoria o condenatoria, y

27
Lo que ya haba sido prescrito en la citada jurisprudencia 1./J. 171/2007.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


214

slo en caso de que sea condenatoria se le declarar penalmente responsable. Por


lo tanto, el suspenso seguir gozando del derecho fundamental a que se presuma
su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia dictada
por el juez de la causa.

Cabe precisar que en la sentencia de la accin de inconstitucionali-


dad, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin afirma que,
al igual que la prisin preventiva tiene sus motivos, la suspensin de
los derechos polticos tiene los propios, pero constituye de igual mane-
ra una medida de seguridad que no supone en forma alguna una san-
cin ni una consecuencia a una sancin, pues nicamente constituye
una restriccin constitucional de carcter provisional al ejercicio de un
derecho, ello con finalidades precisas, en cuya atencin no puede eli-
minarse por la legislacin ordinaria.
Sin embargo, en tal sentencia no se expresan especficamente los
motivos propios ni las finalidades precisas de la suspensin de los
derechos polticos por el dictado de un auto de formal prisin. De la
misma manera, si bien se dice que la suspensin de derechos polticos
es una consecuencia accesoria y no una pena, lo cierto es que el pro-
pio texto constitucional genera dudas, puesto que, conforme a la frac-
cin VI del artculo 38, la suspensin de derechos polticos es una pena
en s misma, por lo que la incertidumbre se abre paso: por qu razn
la suspensin de derechos polticos en ocasiones es una consecuencia
accesoria y en otras es una sancin en s misma? Qu elemento, pro-
pio de la suspensin de derechos polticos, la torna consecuencia o
sancin?
Es evidente que la suspensin de derechos polticos es una priva-
cin de stos, que, a diferencia de otras medidas cautelares que impli-
can privacin (el secuestro judicial por ejemplo), carece de justificacin
como tal, puesto que su implementacin no auxilia a conservar la ma-
teria del litigio; es decir, si el litigio se centra en decidir si un individuo
es responsable o no de la comisin de tal o cual delito, en qu medi-
da la suspensin de derechos polticos tiende a conservar esa materia
del litigio? Antes bien, puesto que la propia Constitucin conceptualiza
la suspensin de derechos polticos como una pena en s misma que
es susceptible de ser impuesta de manera independiente, la suspen-
sin de tales derechos, antes del dictado de una sentencia condenato-

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


215

ria en torno a la responsabilidad penal del procesado, conlleva necesa-


riamente la imposicin de un castigo sancin antes de ser juzgado.
As, conforme a lo anterior, se obtiene que, por lo que se refiere a la
suspensin de los derechos o prerrogativas de los ciudadanos por es-
tar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal,
a contar desde la fecha del auto de formal prisin:
Tales derechos no se suspenden ante el dictado de un auto de suje-
cin a proceso.
A quien se le dicta un auto de formal prisin no se le considera con
un modo honesto de vivir.
Puesto que el artculo 38, fraccin II, de la Constitucin federal no
establece un derecho fundamental o una prerrogativa susceptible de
ser ampliada, sino que es una restriccin constitucional, en caso de
que la legislacin secundaria (constituciones locales o legislacin pe-
nal, sea federal o estatal) prescriba que la suspensin de derechos pol-
ticos opera hasta que se dicte una sentencia ejecutoriada, y no desde
el dictado de un auto de formal prisin, se debe aplicar directamente la
Constitucin federal.
La suspensin de derechos en este caso opera por mandato directo
de la Constitucin.
Tal restriccin constitucional es una consecuencia accesoria del
auto de formal prisin (una medida de seguridad) que no supone en
forma alguna una sancin.
La restriccin referida no es contraria al principio de presuncin de
inocencia, porque, por una parte, as lo autoriza el artculo 1 de la
Constitucin y, por la otra, la suspensin no equivale ni implica que se
le tenga al ciudadano por responsable del delito que se le imputa, tan
es as que la referida restriccin constituye una privacin temporal.

Estar extinguiendo una pena corporal (artculo 38, fraccin III);


a) En abril de 2002 el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito
sent un criterio que a la postre dara paso a la jurisprudencia I.6.P. J/7,28 en la cual

28
De rubro DERECHOS POLTICOS, SUSPENSIN DE. NO PUEDE CONSIDERARSE
QUE SEA DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA PORQUE NO SE PREVEA ESPECFICA-
MENTE COMO SANCIN, YA QUE SU IMPOSICIN DERIVA DE LOS ARTCULOS 45 Y
46 DEL CDIGO PENAL DEL DISTRITO FEDERAL, COMO CONSECUENCIA DIRECTA Y

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


216

se prescribe que aun cuando la suspensin de derechos polticos no se prevea es-


pecficamente como sancin, dicha suspensin, que opera por ministerio de ley, no
puede considerarse de naturaleza administrativa, pues es consecuencia directa y
necesaria de la prisin impuesta por el delito cometido.
b) Entre junio y noviembre de 2004, el mismo Sexto Tribunal Colegiado en Materia
Penal del Primer Circuito sent diversos criterios que dieron origen a la jurispruden-
cia I.6.P. J/8,29 en la cual se prescribe que la suspensin de derechos polticos,
como consecuencia directa y necesaria de la pena de prisin impuesta por el delito
que se hubiese cometido, debe ser decretada por la autoridad judicial, aun cuando
no exista pedimento del rgano acusador en su pliego de conclusiones,30 pues di-
cha suspensin deriva de lo dispuesto expresamente en la Constitucin General de
la Repblica, y lo nico que procede es enviar la informacin respectiva a la autori-
dad electoral para que ella ordene la suspensin.
c) Entre abril y agosto de 2005, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Penal del
Primer Circuito sent diversos precedentes que dieron origen a la jurisprudencia
I.3.P. J/16,31 en la que se prescribe bsicamente que, considerando que la suspen-
sin de derechos polticos de los gobernados, como consecuencia directa y necesa-
ria de la pena de prisin impuesta al pronunciar sentencia condenatoria, debe decre-
tarse nicamente por la autoridad judicial,32 si el juzgador no decreta expresamente

NECESARIA DE LA PRISIN IMPUESTA POR EL DELITO COMETIDO., en Semanario


Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Instancia: Tribunales Colegiados
de Circuito, Tomo XXI, enero de 2005, pgina 1554.
29
De rubro, DERECHOS POLTICOS. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD JUDICIAL
DECRETAR SU SUSPENSIN, POR SER UNA CONSECUENCIA DIRECTA Y NECESARIA
DE LA PENA DE PRISIN IMPUESTA, AUNQUE NO EXISTA PETICIN DEL RGANO
ACUSADOR EN SUS CONCLUSIONES., en Semanario Judicial de la Federacin y su
Gaceta, Novena poca, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tomo XXI, enero
de 2005, pgina 1547.
30
Las cursivas son agregadas. En la jurisprudencia I.3.P. J/16, el Tercer Tribunal Cole-
giado en Materia Penal del Primer Circuito prescribi esencialmente lo mismo, pero
puso nfasis en que la suspensin de derechos polticos de los gobernados, como
consecuencia directa y necesaria de la pena de prisin impuesta al pronunciar senten-
cia condenatoria, debe decretarse nicamente por la autoridad judicial, aun cuando no
exista pedimento del rgano acusador en su pliego de conclusiones.
31
De rubro DERECHOS POLTICOS. EL JUEZ NATURAL DEBE DECRETAR EXPRESA-
MENTE SU SUSPENSIN AL PRONUNCIAR SENTENCIA CONDENATORIA Y NO SLO
ORDENAR EL ENVO DEL OFICIO RESPECTIVO A LA AUTORIDAD ELECTORAL PARA
LOS EFECTOS DE SU COMPETENCIA, PUES ESA OMISIN, VIOLA EN PERJUICIO
DEL GOBERNADO LA GARANTA DE EXACTA APLICACIN DE LA LEY PENAL., en
Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Instancia: Tribunales
Colegiados de Circuito, Tomo XXII, septiembre de 2005, pgina 1282.
32
Ya en la jurisprudencia I.6.P. J/8, inmediatamente citada, se prescribe que la sus-
pensin de derechos polticos, como consecuencia directa y necesaria de la pena de
prisin impuesta por la comisin de un delito, debe ser decretada necesariamente en

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


217

dicha suspensin y nicamente informa al Registro Federal de Electores para los


efectos de su competencia, la autoridad electoral, en una interpretacin inadecua-
da de ese comunicado, podra suspender los derechos polticos del sentenciado sin
estar autorizada legalmente para ello, pues no debe perderse de vista que la inten-
cin del legislador fue, precisamente, sealar cul autoridad judicial local o federal
est facultada para decretar la suspensin de los derechos polticos de los gober-
nados, y a cul [sic] corresponde slo ejecutar la orden.
d) En mayo de 2005, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
prescribi, en la jurisprudencia 1./J. 67/2005, que esta causa de suspensin de los
derechos polticos se establece por ministerio de ley como consecuencia necesaria
de la imposicin de una sancin o de la pena de prisin: la suspensin de derechos
por ministerio de ley, es la que de manera intrnseca se produce como consecuen-
cia necesaria de la imposicin de una sancin o de la pena de prisin, que el Juez
debe tomar en cuenta ineludiblemente al dictar sentencia. 33
La circunstancia de que la suspensin de derechos polticos se imponga por minis-
terio de ley implica que una vez que el gobernado se ubica en la hiptesis constitu-
cional como cuando se extingue una pena privativa de libertad, no se requiere
un acto voluntario diverso para que se produzcan sus consecuencias, sino que ope-
ran de manera inmediata.
En razn de lo anterior, es innecesario que en estos casos el Ministerio Pblico (del
fuero comn o del fuero federal) solicite la indicada suspensin en la etapa proce-
dimental en la que formula sus conclusiones acusatorias. En consecuencia, si el
rgano jurisdiccional, al momento de dictar la sentencia respectiva y en ejercicio de
sus facultades, suspende los derechos polticos del sentenciado, no rebasa la acu-
sacin, ya que dicha suspensin no est supeditada a la solicitud del Ministerio
Pblico, sino a lo dispuesto por una norma constitucional, la cual se desarrolla por
otra de carcter secundario en los trminos apuntados.34
e) En septiembre de 2006, al resolver la contradiccin de tesis 8/2006-PS,35 la Prime-
ra Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin precis que en el supuesto
previsto en la fraccin III del artculo 38 constitucional la suspensin de derechos
polticos es una sancin que se produce como consecuencia necesaria de la pena

la sentencia por la autoridad judicial y no por la autoridad electoral, a quien nicamente


le corresponde ejecutar dicha pena impuesta por la autoridad judicial local o federal.
33
DERECHOS POLTICOS. PARA QUE SE SUSPENDAN CON MOTIVO DEL DICTADO
DE UNA SENTENCIA QUE IMPONGA UNA SANCIN O LA PENA DE PRISIN, NO ES
NECESARIO QUE AS LO HAYA SOLICITADO EL MINISTERIO PBLICO., en Semanario
Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Instancia: Primera Sala, Tomo:
XXII, julio de 2005 pgina 128 Tesis: 1./J. 67/2005 jurisprudencia.
34
bidem.
35
Jurisprudencia 1./J. 74/2006, de rubro SUSPENSIN DE DERECHOS POLTICOS. AL
SER UNA SANCIN ACCESORIA DE LA PENA DE PRISIN CUANDO STA ES SUSTI-
TUIDA INCLUYE TAMBIN A LA PRIMERA., en Semanario Judicial de la Federacin y
su Gaceta, Novena poca, Instancia: Primera Sala, Tomo: XXIV, diciembre de 2006
pgina 154.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


218

de prisin, por lo que su naturaleza es accesoria, pues deriva de la imposicin de la


pena corporal y su duracin depende de la que tenga sta.
Como consecuencia de lo anterior, la referida Sala prescribi que la aplicacin de la
suspensin de derechos polticos como sancin accesoria no corresponde al juzga-
dor, como s sucede tratndose de penas autnomas, las cuales son impuestas en
uso de su arbitrio judicial y de conformidad con el tipo penal respectivo.
De lo anterior se deriva que cuando la pena de prisin es sustituida, la suspensin
de derechos polticos como pena accesoria de la primera, sigue la misma suerte
que aqulla, pues debe entenderse que se sustituye la pena en su integridad, inclu-
yendo la suspensin de derechos polticos que le es accesoria.36
f) El 28 de mayo de 2009, al resolver la accin de inconstitucionalidad 33/2009 y sus
acumuladas, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin hizo un pronun-
ciamiento en torno a esta fraccin en el sentido de que tiene la naturaleza de una
pena o sancin accesoria, es decir, no es una pena que se impone en forma inde-
pendiente, sino una sancin que se deriva por ministerio de ley de la imposicin
de una pena privativa de la libertad la que vendr a ser la pena principal, respecto a
la suspensin como pena accesoria.37

As, conforme a los criterios de los tribunales del PJF en materia pe-
nal, se obtiene que, por lo que se refiere a la suspensin de los dere-
chos o prerrogativas de los ciudadanos durante la extincin de una
pena corporal, se concluye que:

1. La referida suspensin por esta causa no es de naturaleza administrativa, puesto


que slo un juez puede decretarla, aun en caso de que no exista pedimento por par-
te del Ministerio Pblico en el pliego de conclusiones;
2. A la autoridad administrativa electoral slo le compete ejecutar la referida sus-
pensin;
3. Si el juez competente no decreta la referida suspensin en la respectiva sen-
tencia, la autoridad administrativa encargada de ejecutarla no puede hacerlo motu
propio.
4. La suspensin de derechos por esta causa es una pena accesoria y su duracin
depende de la que tenga la pena de prisin principal; as
5. Si la pena de prisin es sustituida, tambin lo debe ser la de suspensin de dere-
chos polticos.

36
En la sentencia correspondiente a la accin de inconstitucionalidad 33/2009 y sus
acumuladas, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin reiter que la sus-
pensin de derechos polticos, en tanto de naturaleza accesoria a la pena privativa de
libertad, iniciar y concluir simultneamente con esta ltima (lo accesorio sigue la
suerte de lo principal).
37
Lo que ya haba sido afirmado en la jurisprudencia 1./J. 74/2006.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


219

Cabe precisar que de una lectura de cierta parte de la jurisprudencia


1./J. 67/200538 y de cierta parte de la jurisprudencia 1./J. 74/2006,39 se
puede generar la idea de que puesto que la suspensin de derechos
durante la extincin de una pena corporal es una sancin accesoria que
no corresponde al juzgador, sino que es impuesta por ministerio de ley
que opera de manera inmediata y que, por tanto, no requiere de un
acto de voluntad diverso, entonces la autoridad administrativa electoral
puede motu propio ejecutar dicha suspensin sin que medie manda-
miento expreso del juzgador. En otras palabras, en lo que toca a esta
fraccin no se cuenta con criterios claros.
En trminos generales, en la accin de inconstitucionalidad 33/2009
y sus acumuladas, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
cin identific tres modalidades de suspensin de derechos polticos
prescritas en el artculo 38 constitucional, consistentes en:

a) Suspensin derivada de la sujecin a proceso por delito que merezca pena corpo-
ral (fraccin II);
b) Suspensin derivada de una condena con pena privativa de libertad (fraccin III), y
c) Suspensin que se impone como pena autnoma, concomitantemente o no con
una pena privativa de libertad (fraccin VI)

En torno a las mismas, el referido Pleno se pronunci en el sentido


de que podrn ser reguladas por los cdigos punitivos locales y fede-
ral en la forma que el legislador ordinario considere conveniente as
lo establece el prrafo final del propio artculo 38 de la Constitucin
federal, pero en ningn caso, podrn oponerse a la norma constitu-
cional y, por lo tanto, su aplicacin es preferente respecto a cualquier
otra disposicin que pudiera contradecirla. Lo anterior en acatamiento

38
La circunstancia de que la suspensin de derechos polticos se imponga por ministe-
rio de ley implica que una vez que el gobernado se ubica en la hiptesis constitucional
como cuando se extingue una pena privativa de libertad, no se requiere un acto
voluntario diverso para que se produzcan sus consecuencias, sino que operan de ma-
nera inmediata.
39
La aplicacin de la suspensin de derechos polticos como sancin accesoria
no corresponde al juzgador, como s sucede tratndose de penas autnomas, las cua-
les son impuestas en uso de su arbitrio judicial y de conformidad con el tipo penal
respectivo.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


220

al principio de supremaca constitucional establecido en el artculo 133


de la Constitucin federal, las cursivas son aadidas.
Inmediatamente despus, el referido rgano jurisdiccional puntualiz
que:

las causas por las que dicha suspensin puede ser decretada son independientes y
tienen autonoma entre s, de manera tal que una misma persona puede estar priva-
da de sus derechos polticos durante un periodo de tiempo sin solucin de continui-
dad, por tres causas diferentes: a) por estar sujeta a proceso por delito que merezca
pena corporal; b) por sentencia ejecutoria que imponga pena privativa de libertad, y
c) por cumplimiento de una pena de suspensin de derechos polticos.

Respecto de la causa prevista en el artculo 38 constitucional para


que los derechos del ciudadano se vean suspendidos al estar extin-
guiendo la pena de suspensin de derechos polticos, expresamente
impuesta por sentencia ejecutoriada, en la accin de inconstitucionali-
dad 33/2009 y sus acumuladas, el Pleno de la Suprema Corte de Justi-
cia de la Nacin precis que la suspensin de derechos polticos co-
mo pena autnoma establecida en la fraccin VI del artculo 38 consti-
tucional puede revestir dos modalidades: cuando se impone como
pena nica, caso en el que surtir efectos a partir de que cause ejecu-
toria la sentencia que imponga dicha pena y cuya duracin ser la es-
tablecida en la sentencia misma y, cuando se imponga simultneamen-
te con una pena privativa de libertad.
En torno a la causa de suspensin de derechos polticos consisten-
te en estar prfugo de la justicia, desde que se dicte la orden de apre-
hensin hasta que prescriba la accin penal, no existen precedentes
relevantes.

5. LOS CASOS RESUELTOS POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL


DE LA FEDERACIN
Los casos que analizaremos son aquellos que han llegado al TEPJF y
que consideramos son relevantes para discutir el contenido del artculo
38 constitucional en materia de suspensin de derechos polticos por
cuestiones penales. Se trata de los asuntos nombrados por los corres-
pondientes promoventes: Pedraza Longi, Orozco Sandoval, Snchez
Martnez y Godoy Toscano.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


221

A. Caso Pedraza Longi (SUP-JDC-85/2007)


El 11 de diciembre de 2006, Jos Gregorio Pedraza Longi acudi al
mdulo de atencin ciudadano del Registro Federal Electoral corres-
pondiente a su domicilio solicitando el trmite de inscripcin al padrn
electoral. El 19 de enero de 2007, se le neg la expedicin de su cre-
dencial de elector, debido a la no procedencia de su trmite, derivado
de su situacin judicial.
El 31 de enero de 2007, el actor promovi ante el mdulo de refe-
rencia, la solicitud de expedicin de credencial para votar con fotogra-
fa, a la cual se le asign el nmero 0721062202379. El 16 de enero de
2007, el Vocal del Registro Federal de Electores de la 06 Junta Distrital
Ejecutiva en el Estado de Puebla, emiti resolucin de la promocin
ante la instancia administrativa, calificando de improcedente la solici-
tud de expedicin de Credencial para Votar presentada por Pedraza
Longi, puesto que en la Direccin Ejecutiva del Registro Federal de
Electores exista informacin proporcionada por el Juez Penal del Juz-
gado Mixto de San Juan de los Llanos Libres Puebla, en la que se sea-
laba que se dict en su contra auto de formal prisin por delitos san-
cionables con pena de prisin, por lo que fue suspendido de sus dere-
chos polticos conforme a lo dispuesto en el artculo 38 constitucional.
Debe mencionarse que Gregorio Pedraza se encontraba sujeto a liber-
tad bajo fianza durante el proceso penal llevado a cabo en su contra,
por haber sido acusado de delitos culposos no graves.
Notificado del fallo el da 19 de febrero de 2007, Pedraza Longi pro-
movi juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del
ciudadano, en contra de tal resolucin. Durante el trmite, la magistra-
da instructora requiri el 28 de febrero de 2007 al Juez de San Juan de
los Llanos Libres, diversa informacin y documentacin necesaria para
la sustanciacin y resolucin del juicio.
En la sentencia del SUP-JDC-85/2007, al Sala Superior del TEPJF re-
voc de la resolucin de la Direccin Ejecutiva del Registro Federal de
Electores del Instituto Federal Electoral, y orden se reincorporara en el
padrn electoral y listado nominal correspondiente a su domicilio y se
expidiera su credencial para votar con fotografa a Pedraza Longi.
En el estudio respectivo se seal que Jos Gregorio Pedraza Longi
solicit su credencial para votar, la cual le fue negada por considerarlo
suspendido en sus derechos poltico-electorales, fundamentndose

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


222

este supuesto en el artculo 38 constitucional, fraccin II: por estar su-


jeto a un proceso criminal que merezca pena corporal, a contar desde
la fecha del auto de formal prisin.
En el estudio realizado, la Sala Superior consider que las garantas
plasmadas en la Constitucin deben entenderse como principios
mnimos, amplindose por el legislador ordinario, o por convenios in-
ternacionales, que la misma Constitucin seala en su artculo 133
como Ley Suprema de la Unin. Aplicando los convenios al caso
concreto, resultaba aplicable el artculo 25 del Pacto de Derechos Civi-
les y Polticos, en el sentido de que a las personas a quienes se prive
de la libertad, pero que no hayan sido condenadas no se les debe im-
pedir que ejerzan su derecho de votar, por lo tanto debe permitrsele
ejercer el derecho a votar y por consiguiente, el alta en el Padrn Elec-
toral y la expedicin de la credencial de elector que solicit.
Aunado a esto, se apoyaba en lo dispuesto por los artculos 14,
prrafo segundo, 16, prrafo primero, 19, prrafo primero, 21, prrafo
primero y 102, apartado A, prrafo segundo, de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, en lo relativo al derecho a la presun-
cin de inocencia, reconocido ste a travs de diversos instrumentos
internacionales, como lo cita el numeral 8 de la Convencin Americana
de Derechos Humanos: Toda persona inculpada de delito tiene dere-
cho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legal-
mente su culpabilidad. Por consiguiente, se consider que mientras
no sea condenado con una sentencia ejecutoria, mediante la cual se le
prive de la libertad, no debe ser suspendido en su derecho poltico-
electoral de votar.
En la argumentacin se menciona que como no hay una pena priva-
tiva de libertad que reprima al actor en su esfera jurdica o que le impi-
da materialmente ejercer los derechos y prerrogativas constitucionales,
tampoco hay razones que justifiquen la suspensin en su derecho pol-
tico-electoral de votar.
En los hechos, al actor, al ser procesado y por tratarse de delitos ca-
talogados como no graves y satisfacer las exigencias que dispone el
artculo 350 del Cdigo de Procedimientos en Materia de Defensa So-
cial del estado de Puebla, se le concedi la libertad bajo fianza, por
ende, cuando la pena de prisin se extingue, la suspensin de dere-
chos polticos, al ser una pena accesoria, sigue la suerte de la principal,

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


223

por lo que si se sustituye sta, la suspensin de derechos deja de sur-


tir sus efectos.
Tomando en cuenta de que el artculo 46 del Cdigo Penal Federal
ampla la garanta constitucional que prev la fraccin II del artculo 38
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, es impro-
cedente ordenar en el auto de formal prisin la suspensin de dere-
chos polticos del procesado, pues la pena comenzar desde que cau-
se estado la sentencia respectiva y durar el tiempo de la condena.
Los derechos polticos y prerrogativas son inherentes a la ciudadana
y sta no puede ser fraccionada, por lo que con base en el artculo 24
de la Constitucin Poltica del Estado de Puebla, al continuar el actor en
su carcter de ciudadano, puede ejercer de manera plena sus derechos
y prerrogativas en todo el territorio nacional, y en consecuencia la po-
sibilidad de votar, no obstante encontrarse sujeto a un proceso penal.
Por lo tanto se resolvi por unanimidad de votos, que se revocara la
resolucin emitida por la instancia administrativa, ordenndose que se
reincorporara en el Padrn Electoral y listado nominal correspondiente
y se expidiera la credencial para votar al ciudadano Jos Gregorio Pe-
draza Longi, con el fin de que no se le vulnere la posibilidad de ejercer
su derecho al sufragio.
En la sentencia tambin se reconoci la posibilidad de que una sen-
tencia posterior suspendiera los derechos del actor, por lo cual en uno
de los puntos resolutivos se seal que en caso de dictarse sentencia
condenatoria privativa de libertad, el juez de la causa debera de inme-
diato comunicarlo al Instituto Federal Electoral para que, por conducto
del Registro Federal de Electores, se procediera a darlo de baja del
padrn electoral y listado nominal correspondiente a su domicilio.

B. Caso Orozco Sandoval (SUP-JDC-98/2010)


Tomando un criterio similar, la Sala Superior del TEPJF resolvi el
caso de Martn Orozco Sandoval al cual se le haba impedido su regis-
tro como candidato del Partido Accin Nacional para contender por el
cargo de Gobernador del Estado de Aguascalientes. La razn de la ne-
gativa radicaba en que se le atribua la comisin de diversos ilcitos
durante el desempeo del encargo de Presidente Municipal del Ayun-
tamiento de Aguascalientes.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


224

En este caso, Martn Orozco Sandoval se encontraba sujeto a un


procedimiento penal y s contaba con auto de formal prisin, pero no
se hallaba en ejecucin de una pena corporal, debido a la libertad bajo
caucin de la cual gozaba, y de la suspensin definitiva del acto recla-
mado (auto de formal prisin y todas las consecuencias que de hecho
y de derecho se generen) que haba otorgado en un juicio de amparo
el Juez Tercero de Distrito en Aguascalientes. De manera similar al
caso Pedraza Longi, Martn Orozco Sandoval tampoco haba sido con-
denado con una sentencia ejecutoria, por la cual se le podra privar de
la libertad.
Respecto de los amparos que tramit, que controvertan la orden de
aprehensin girada en su contra y el auto de formal prisin, stos le
haban sido concedidos, caucionando su libertad durante el proceso
penal. Igualmente estaba activo en el padrn electoral y en la lista no-
minal de electores.
Estas consideraciones sustentan la afirmacin de que cumpla con
los requisitos de elegibilidad para ser gobernador del Estado segn el
artculo 37 de la Constitucin Poltica del Estado de Aguascalientes,
estando en pleno ejercicio de sus derechos, luego entonces, no haba
razn de suspenderle en su derecho de votar y ser votado, as como
tampoco de negarle el registro como candidato del Partido Accin Na-
cional para ser gobernador del Estado.
Se revocaron, para los efectos precisados en la ejecutoria, la resolu-
cin emitida por el Consejo General del Instituto Estatal Electoral de
Aguascalientes, que neg la solicitud de registro de Martn Orozco
Sandoval como candidato del Partido Accin Nacional a gobernador del
referido Estado, restituyndolo en pleno uso y goce de sus derechos
poltico-electorales, ordenando otorgar el registro mencionado con
antelacin.
Conforme al criterio de la tesis jurisprudencial XV/2007 de la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, se
interpreta que slo procede la suspensin de los derechos poltico-
electorales prevista en la fraccin II del artculo 38 constitucional cuan-
do se prive de la libertad al ciudadano. Exponiendo que aun cuando el
ciudadano haya sido sujeto a proceso penal, al habrsele otorgado la
libertad caucional y materialmente no se le hubiere recluido a prisin,
no hay razones vlidas para justificar la suspensin de sus derechos

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


225

poltico-electorales, pues al no haberse privado la libertad personal y al


operar en su favor la presuncin de inocencia, debe continuar con el
uso y goce de sus derechos.

C. Caso Snchez Martnez (SUP-JDC-157/2010 y SUP-JRC-173/2010


Acumulado)
El 16 de marzo de 2010 dio inicio el proceso electoral ordinario en el
Estado de Quintana Roo. Posteriormente, el 27 de abril siguiente los
representantes de los partidos de la Revolucin Democrtica, Conver-
gencia y del Trabajo, presentaron para su registro ante Consejo General
del Instituto Electoral de Quintana Roo, el convenio de la coalicin total
y la plataforma poltica comn, para la eleccin de Gobernador del Es-
tado, y el 30 de abril se aprob el registro de la coalicin Mega Alianza
Todos por Quintana Roo.
El 1 de mayo de dos mil diez, se present ante el Consejo la solici-
tud de registro de Gregorio Snchez Martnez, como candidato a Go-
bernador de Quintana Roo, mismo que fue aprobado el 6 del mismo
mes y ao.
El 1 de junio de 2010, el juez Segundo de Procesos Penales Federa-
les de El Rincn, Municipio de Tepic, Nayarit dict auto de formal pri-
sin en contra de Gregorio Snchez Martnez por su probable respon-
sabilidad en la comisin de diversos delitos, por lo cual el 3 de junio
posterior, el Consejo General del Instituto Electoral de Quintana Roo,
determin el cancelar el registro de Gregorio Snchez Martnez, como
candidato a Gobernador de dicho Estado.
El 4 de junio de 2010, Gregorio Snchez Martnez present ante el
Instituto Electoral de Quintana Roo, una demanda de juicio para la pro-
teccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano registrado
como expediente SUP-JDC-157/2010. El 6 de junio, la representante de
la coalicin mencionada, present ante el citado Instituto Electoral, una
demanda de juicio de revisin constitucional electoral (expediente SUP-
JRC-173/2010).
En la sentencia se encontr justificado el per saltum, solicitado por
Gregorio Snchez Martnez y la representante de Todos por Quintana
Roo, tomando en cuenta la proximidad de la jornada electoral local
que se realizara el 4 de julio de 2010, y que cualquier retraso en la re-

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


226

solucin de los presentes asuntos podra ocasionar un perjuicio irrepa-


rable a los enjuiciantes en el resultado de la jornada electoral, a Grego-
rio Snchez Martnez por impedrsele ser votado, en tanto que a la coa-
licin por cancelrsele el registro de su candidatos para la eleccin
para Gobernador de dicha entidad.
En lo que interesa los agravios planteados por la coalicin y por
Gregorio Snchez Martnez, se pueden dividir en los siguientes ejes
temticos:

a) Violaciones procesales y formales en la emisin del acuerdo


reclamado.
En la demanda se adujo que el anlisis de la elegibilidad de los can-
didatos puede presentarse en dos momentos: el primero, cuando se
lleva a cabo el registro de los candidatos ante la autoridad electoral; y,
el segundo, cuando se califica la eleccin, por lo cual el actor conside-
raba que se violaba en su perjuicio el debido procedimiento, al no exis-
tir las condiciones legales que sustentaran el anlisis de elegibilidad,
fuera de los supuestos legales y procesales previstos en la legislacin
aplicable.
El agravio se estim infundado, puesto que la actuacin de la auto-
ridad se dio en cumplimiento de un mandato constitucional ante la
inhabilitacin de uno de los candidatos registrados en la contienda.

b) Violaciones de fondo en el dictado del acuerdo de cancelacin de


candidatura.
Debe mencionarse que se dict auto de formal prisin contra Grego-
rio Snchez Martnez, como probable responsable de los delitos de:

1) Delincuencia organizada previsto en el artculo 2, fraccin I (hiptesis de delito


contra la salud), y III (hiptesis de trfico de indocumentados), del Cdigo Penal
Federal.
2) Contra la salud, en la modalidad de colaborar de cualquier manera al fomento de
la comisin o ejecucin de delito contra la salud, previsto en el artculo 194, fraccin
III del Cdigo Penal Federal, y
3) Operaciones con recursos de procedencia ilcita, en su modalidad de: deposito
dentro del territorio nacional, de recursos con conocimiento de que proceden o
representan el producto de una actividad ilcita, con el propsito de alentar alguna

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


227

actividad ilcita, previsto en el artculo 400 bis, y cuarto prrafo del Cdigo Penal
Federal.

Al momento de la presentacin de la demanda, se constat que


Gregorio Snchez Martnez se encontraba sujeto a proceso penal, en el
que le recay un auto de formal prisin, por virtud del cual se encon-
traba privado de su libertad, y por ser los delitos imputados considera-
dos como graves, no operaba el beneficio de libertad bajo caucin.
Como consecuencia se le dio de baja en el padrn electoral, lo cual
conlleva que la posesin de su credencial para votar no produce efecto
jurdico alguno.
Se estim en la sentencia que no es concebible que una persona
que se encuentra privada de su libertad en un centro penitenciario
pueda ser candidato a eleccin popular, pues estara imposibilitado
para asumir o ejercer el cargo por el cual contiende. Luego entonces,
se consider que est impedido jurdica y materialmente para el ejerci-
cio de sus derechos poltico-electorales.
Asimismo, se consider que al ser procedente la cancelacin del
registro de Gregorio Snchez Martnez, como candidato al cargo de
Gobernador del Estado de Quintana Roo, no puede realizar actos de
campaa en su favor, ya que stos tienen por objeto el convencer al
electorado de que sufraguen a favor de una persona que pueda asumir
y ejercer un cargo de eleccin popular. Ello impona la necesidad de
que la coalicin que lo postul, deba solicitar la sustitucin de su can-
didato en la eleccin de Gobernador, so pena de perder su derecho a
realizarlo.

c) Agravios vinculados con los efectos de la cancelacin de la candi-


datura respectiva.
La coalicin enjuiciante aleg en la demanda del juicio de revisin
constitucional acumulado, que el acto reclamado resulta contrario a
derecho por ordenarse el retiro de la propaganda en plazo improrroga-
ble de cinco das, sin dar oportunidad de sustituirla por otra parte del
mismo gnero, adems del retiro inmediato de la propaganda, el cam-
bio de boletas electorales y de candidato, la mencin sobre la definiti-
vidad de las boletas electorales y la advertencia sobre el retiro de la
totalidad de la propaganda, no se encuentran previstas en la legisla-

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


228

cin, por lo que la responsable resolvi en exceso al imponer esas


sanciones como inusitadas y trascendentes.
La alegacin se estim infundada, puesto que al ser demostrado que
Gregorio Snchez Martnez est impedido para ser candidato de la coa-
licin multicitada por estar privado de su libertad, es evidente que su
nombre no puede ser incluido dentro de las opciones que sometern a
votacin ante la ciudadana, pues al estar impedido para ejercer el car-
go, tal situacin afectara el principio de certeza y la efectividad del
derecho del voto de los ciudadanos quintanarroenses.
Al haberse confirmado la cancelacin del registro de Gregorio
Snchez Martnez como candidato a Gobernador del Estado por la coa-
licin Mega Alianza Todos por Quintana Roo, la Sala Superior estim
procedente vincular al Consejo General del Instituto Electoral de Quin-
tana Roo para emitir un acuerdo en el cual se determinara otorgar un
plazo de cuarenta y ocho horas a la coalicin para sustituir su candida-
to, adems de sustituir el nombre en las boletas electorales y dems
documentacin electoral para la eleccin de Gobernador del Estado de
Quintana Roo, as como garantizar a la coalicin la realizacin de la
correspondiente campaa electoral, mediante los actos de campaa y
el empleo de la propaganda electoral pertinente.
Debe mencionarse que la decisin se adopt por mayora de votos,
con un voto en contra y dos votos concurrentes.

D. Caso Godoy Toscano


En el caso del ciudadano Julio Csar Godoy Toscano, resuelto en el
expediente SUP-JDC-670/2009, se le suspendieron sus derechos polti-
co-electorales justo despus de haber sido electo como diputado fede-
ral, pues no se le permiti el acceso al recinto oficial para la toma de
protesta, as como el registro y credencializacin que lo acreditaran en
el cargo, esto por estar en calidad de prfugo de la justicia, y tener un
libramiento de orden de aprehensin girado en su contra, encuadrn-
dose inmediatamente en el artculo 38, fraccin V de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Por consiguiente el criterio aplicado al caso del ciudadano Godoy
Toscano, al no ser la norma impugnada la fraccin II del artculo consti-
tucional, sino la fraccin V que refiere a la suspensin de derechos

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


229

polticos por encontrarse prfugo de la justicia, desde que se dicte la


orden de aprehensin hasta que prescriba la accin penal, es distinto,
pues la fraccin II hace alusin a suspensin de derechos polticos por
causa de procesamiento penal, y la fraccin V por la condicin de estar
prfugo de la justicia.
Sin embargo, consideramos que en cierto punto concurren ambas
fracciones, pues, para que pueda considerarse prfugo de la justicia,
tendra que haberse dictado con anterioridad una orden de aprehen-
sin en su contra, sin embargo la diferencia en sus efectos es el trmi-
no de dicha suspensin, dicho de otra manera, la rehabilitacin de sus
prerrogativas, pues al no estar materialmente recluido el sujeto durante
el proceso penal, el efecto de la fraccin V es que la suspensin de
derechos se extinguir hasta que se agote el trmino de la media
aritmtica de la pena del delito del que se trate.
En efecto, la motivacin utilizada por el Tribunal Electoral para la re-
solucin del caso Pedraza fue en cierta medida aplicable en los crite-
rios para el caso Godoy, especficamente en el principio de presun-
cin de inocencia, la cual est contenida en el artculo 20, apartado B,
fraccin I de la Constitucin, que dispone, como derecho de toda per-
sona imputada, a que se presuma su inocencia mientras no se declare
su responsabilidad mediante sentencia emitida por el juez de la causa.
Sin embargo al caso concreto, y situado el ciudadano Julio Csar
Godoy Toscano en la hiptesis consignada en la fraccin V del artculo
38 constitucional, prfugo de la justicia y al cual le fue librado una or-
den de aprehensin en su contra, sustrado de la justicia, y dado que
se demostr que se haban llevado a cabo investigaciones para poder
localizarlo y se lograra su comparecencia al juicio sin que ello fuera
posible, se constat que el sujeto se encontraba prfugo de la justicia.
Aunado a lo anterior, el delito que se le imput no evidencia argu-
mento alguno para la posibilidad jurdica de que le sea concedido be-
neficio de libertad bajo caucin, durante su proceso, pues supuesta-
mente cometi un delito considerado como grave.
Finalmente, dado que el sujeto no se encontraba presente material-
mente por ende no podra desempear el cargo, as que se confirm la
determinacin de negar el registro del actor en su carcter de diputado
federal y la expedicin de su respectiva credencial.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


230

Debe agregarse, que con posterioridad, el 23 de septiembre de


2010, Godoy Toscano tom protesta como diputado federal, sin em-
bargo se inici el procedimiento de declaracin de procedencia que
permitir, si fuere el caso, su encausamiento penal sin la inmuni-
dad procesal que le otorga la investidura de representante popu-
lar. Adems, en octubre de 2010, renunci al partido poltico en el que
militaba.
Cabe finalmente reflexionar, en trmino generales, en torno a la deli-
cada relacin que, en torno al tema estudiado, guardan los derechos
de ser votado y de votar. En efecto, en los casos anteriores se ha resal-
tado la tutela del derecho poltico a ser votado, pero se ha omitido el
estudio del ejercicio de votar. En efecto, desde el punto de vista de los
electores, el hecho de que un candidato registrado sea suspendido en
el ejercicio de sus derechos polticos, entre ellos el de ser votado, le
priva, en principio, de una opcin poltica, lo que puede dar lugar a que
la eleccin deje de ser competida o decaiga el inters de los ciudada-
nos en el proceso electoral.
En este sentido, la suspensin de los derechos polticos de un can-
didato no debe recibir exclusivamente atencin en cuanto que implica
la afectacin del ejercicio de derechos fundamentales de una determi-
nada persona, sino tambin en cuanto puede afectar las opciones del
electorado, que tiene a su vez un imparto relevante en la forma repu-
blicana de gobierno.
En sta la participacin ciudadana es vital, pero si el electorado ve
reducidas sus opciones polticas, en razn de la suspensin de dere-
chos polticos decretada a un candidato, dicha participacin se puede
ver afectada, ya sea porque la opcin de preferencia del elector ha sido
cancelada o bien porque el inters ciudadano decaiga ante la disminu-
cin de competidores. Si bien es posible afirmar que se trata de evitar
que en la eleccin participe un presunto delincuente, no es menos cier-
to que, an en el supuesto de que se eligiera a una persona a la que
posteriormente se le impute la comisin de ilcitos penales, siempre es
posible recurrir al retiro del fuero constitucional para su debido proce-
samiento.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


231

6. JURISPRUDENCIA COMPARADA
A continuacin se revisan cuatro casos que han sido relevantes en el
derecho comparado y que podemos relacionar con la suspensin de
derechos polticos que aqu analizamos. El primero, conocido como
August and Another v. Electoral Commission and Others, est referido a
Sudfrica y se resolvi en 1999. El segundo es el caso Mignone resuel-
to en Argentina en 2000. Un tercer caso es Sauv v. Canada, de 2002, y
el Cuarto es Hirst v. United Kingdom, de 2005.
Sin embargo, antes de revisar tales precedentes, resulta relevante re-
latar, al menos, el paradigmtico caso de Eugene Vctor Debs, lder
sindical norteamericano que el 16 de junio de 1918 dirigi un famoso
discurso para manifestar su oposicin a la participacin de su pas en
la Primer Guerra Mundial. A causa de este discurso Debs fue arrestado
y sentenciado a 10 aos de prisin, bajo cargos relacionados con la
legislacin que combata el espionaje en esa poca de guerra. Debs es
igualmente recordado por haber llevado su propia defensa y haber diri-
gido una de las ms recordadas piezas de oratoria forense en Estados
Unidos. En 1920, mientras purgaba su pena en una crcel federal, De-
bs compiti, por quinta y ltima vez, como candidato a la Presidencia
de su pas, postulado por el partido socialista. Aun dirigiendo su cam-
paa desde la prisin, Debs obtuvo cerca de un milln de votos
(919,799) ciudadanos, pero ninguno electoral, no obstante se coloc en
el tercer lugar de las preferencias populares; perdi ante el candidato
republicano Warren G. Harding (16,152,200 votos populares), quien una
vez presidente le conmut la pena a Debs.

A. August and Another v. Electoral Commission and Others, 1999


Este caso data de 1999, cuando la Corte Constitucional de Sudfrica
dio entrada al reclamo de un grupo de prisioneros que pedan que la
Comisin Electoral hiciera los ajustes necesarios para permitir que to-
das las personas privadas de su libertad se registraran y votaran desde
su sitio de reclusin. Su argumento parti del supuesto que la Consti-
tucin de Sudfrica es la ley suprema de esta nacin y por lo tanto se
debe respetar el derecho al sufragio universal estipulado en la ley.
En su sentencia, la Corte argument que el sufragio universal por de-
finicin impone obligaciones positivas en los poderes Legislativo y Eje-
cutivo, y que por lo tanto la Ley Electoral debe ser interpretada de ma-

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


232

nera que haga efectivas las declaraciones, garantas y responsabilida-


des constitucionales pertinentes. Asimismo, la Corte reconoci que
muchas democracias han limitado el derecho al voto de los presos,
pero puntualiz que estas limitaciones slo pueden ser impuestas con
base en un argumento razonable que pruebe que la norma protege un
inters pblico superior al principio de sufragio universal.
Por otra parte, la Corte no opin sobre si el Poder Legislativo tiene
derecho a limitar el voto de los presos, pero s enfatiz que su senten-
cia no pretende impedir que dicho poder tipifique los casos en que
algunos presos podran ser privados del mismo. Ante la falta de este
tipo de legislacin, la Corte consider que la Constitucin protege el
derecho al voto de los presos y que ni la Comisin Electoral ni la Corte
misma tienen el poder para limitar el sufragio universal.
Uno de los fundamentos utilizados fue el artculo 10.1 de la Conven-
cin Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos, que prescribe que
los inculpados privados de su libertad deben ser tratados con humani-
dad y con respeto a su dignidad de seres humanos; as como en el
artculo 10.3 donde se determina que el sistema penitenciario de los
pases firmantes debe tener como objetivo la reforma y rehabilitacin
social de los detenidos.40
La Corte concluy pidiendo a la Comisin Electoral que hiciera los
ajustes necesarios para permitir a todos los presos votar para cargos
de eleccin popular desde su sitio de reclusin. Hasta la fecha, a todos
los presos sudafricanos, sin importar la causa de su encarcelamiento,
se les respeta su derecho a votar.

B. Caso Mignone, 2000


En Argentina, encontramos que la Cmara Nacional Electoral, al fallar
el caso Mignone declar la inconstitucionalidad del artculo tercero,

40
Mandeep K. Dhami. Prisoner disenfranchisement policy: A threat to Democracy?
Analysis of Social Issues and Public Policy. Vol. 5. No. 1. 2005. Dicho artculo determina
en sus dos disposiciones lo siguiente: Artculo 10. 1. Toda persona privada de libertad
ser tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser
humano. () 3. El rgimen penitenciario consistir en un tratamiento cuya finalidad
esencial ser la reforma y la readaptacin social de los penados. QUINTANA GARCA,
Francisco, Instrumentos bsicos de derechos humanos. Editorial Porra. Mxico 2003.,
pp. 208-209.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


233

inciso d, del Cdigo Electoral Nacional. Tal precepto sealaba que se


excluan del padrn electoral para votar a Los detenidos por orden de
juez competente mientras no recuperen su libertad". En la sentencia se
seala que la norma cuestionada aparece, prima facie, como mani-
fiestamente contraria al artculo 18 de la Constitucin Nacional en
cuanto consagra el principio de inocencia y al artculo 23.2 de la Con-
vencin Americana de Derechos Humanos que limita la reglamentacin
de los derechos polticos por razones de edad, nacionalidad, residen-
cia, idioma, instruccin, capacidad civil o mental o condena por juez
competente en proceso penal. Y si alguna duda cupiera al respecto,
sera aplicable la mxima in dubio pro amparo.41
El amparo se pidi en abstracto, sin que hubiera una aplicacin de
dicha normativa. Sin embargo, ms tarde el criterio se reiterara en el
caso Zrate. En dicho amparo el actor promovi en su condicin de
procesado con prisin preventiva solicitando se garantizara su dere-
cho a votar en las elecciones nacionales que se celebraran ese mismo
ao. En la sentencia se dijo que la restriccin de acceder al acto elec-
toral, impuesta al recurrente por su condicin de procesado, constituye
un trato incompatible con el respeto debido a la dignidad inherente al
ser humano y resolvi ordenar al tribunal responsable que deber
arbitrar los medios a su alcance a fin de hacer efectivo, en las prximas
elecciones nacionales, el ejercicio del derecho a votar del seor Marce-
lo Antonio Zrate, estando a cargo de ese Tribunal todo lo relativo a su
seguridad.42
El tema sera objeto de atencin legislativa en 2003, para contemplar
el ejercicio del derecho de voto a quienes se encontraran en prisin
preventiva. A tal fin, se expidi la Ley 25.858, promulgada el 29 de di-
ciembre de 2003, cuyo artculo 4 incorpor al Cdigo Electoral Nacio-
nal, el siguiente artculo:

41
Fallo No. 2807/2000, de la Cmara Nacional Electoral, de 10 de octubre de 2000. En
http://www.pjn.gov.ar/Publicaciones/00008/00022158.Pdf Consulta del 23 de septiem-
bre de 2010. El asunto resulta relevante tambin por el hecho de que se discutieron
dos temas de inters jurdico: la legitimacin del promovente, en este caso el seor
Emilio Fermn Mignone en el carcter de representante legal de la asociacin civil Cen-
tro de Estudios Legales y Sociales, as como la va de amparo.
42
Fallo No. 3142/2003, de la Cmara Nacional Electoral, de 20 de mayo de 2003. En
http://www.pjn.gov.ar/Publicaciones/00017/00022087.Pdf Consulta del 23 de septiem-
bre de 2010.

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234

Artculo 3 bis. Los procesados que se encuentren cumpliendo prisin preventiva,


tendrn derecho a emitir su voto en todos los actos eleccionarios que se celebren
durante el lapso en que se encuentren detenidos.
A tal fin la Cmara Nacional Electoral confeccionar el Registro de Electores Priva-
dos de Libertad, que contendr los datos de los procesados que se encuentren alo-
jados en esos establecimientos de acuerdo con la informacin que debern remitir
los jueces competentes; asimismo habilitar mesas de votacin en cada uno de los
establecimientos de detencin y designar a sus autoridades.
Los procesados que se encuentren en un distrito electoral diferente al que le co-
rresponda podrn votar en el establecimiento en que se encuentren alojados y sus
votos se adjudicarn al Distrito en el que estn empadronados.

Dicha norma quedaba sujeta, conforme con el artculo 5 de la mis-


ma Ley 25.858 a que el Ejecutivo la reglamentara para poder entrar en
vigor. La reglamentacin se dara hasta 2006.

C. Sauv v. Canada (No. 2), 2002


El caso data de 1992, cuando la Corte Suprema de Canad concluy
de manera unnime que la Seccin 51(e) de la Ley Electoral de Canad
de 1985 (en adelante la Ley Electoral) era inconstitucional y por lo
tanto los presos no pueden ser privados de su derecho a votar. Con el
fin de atender la sentencia de la Corte, el Parlamento de Canad deci-
di enmendar dicha norma, permitiendo votar nicamente a presos
con sentencias de dos aos o menos, pero privando de este derecho al
resto de la poblacin penitenciaria. El caso regres a la Corte en 2002,
quien ratific la inconstitucionalidad de la Ley Electoral argumentando
que la Seccin 51(e) representaba una violacin flagrante a los Artcu-
los 1 y 3 de la Carta Canadiense de Derechos y Libertades.
En opinin de la mayora, el derecho al voto es una piedra angular de
la democracia y el estado de derecho, lo que obliga tanto a jueces co-
mo a legisladores a examinar con mucho cuidado cualquier intento de
limitar el sufragio universal. En este sentido, la mayora consider que
la argumentacin del Gobierno de Canad en defensa de privar a los
presos de su derecho al voto no slo fue deficiente, sino que fracas
en su intento de establecer una conexin racional entra la norma y un
inters pblico superior al sufragio universal. Adems, la mayora re-
chaz que privar a delincuentes de su derecho al voto promueva valo-
res cvicos o el respeto al estado de derecho, pudiendo por el contrario

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


235

incrementar el desprecio por las leyes y la democracia electoral. Dado


que la legitimidad de las leyes y la obligacin a respetarlas emana del
derecho de cada ciudadano a votar, al privar a los presos del mismo se
pierde una herramienta pedaggica clave para inculcar valores de-
mocrticos y un sentido de responsabilidad social. Esta norma, por lo
tanto, va en contra de valores democrticos insoslayables como la
igualdad y la participacin, adems de que violenta la dignidad de cada
persona y atenta contra la espina dorsal de la democracia canadiense y
la Carta Canadiense de Derechos y Libertades.
En lo que se refiere a la posibilidad de que privar a los presos de su
derecho al voto constituya un castigo justo, la mayora consider que
el Gobierno de Canad no present una teora creble sobre por qu y
en qu casos limitar un derecho democrtico fundamental pueda servir
como castigo para un delincuente. Adems, en opinin de la mayora,
la arbitrariedad de la norma la priva de toda legitimidad, ya que no tipi-
fica entre delitos merecedores de este castigo ni presenta evidencia en
el sentido de que privar a los presos de su derecho al voto resulte en
menos crmenes o la readaptacin social de los criminales.
A partir de Sauv v. Canada (No. 2), todos los adultos tienen derecho
a votar en todas las elecciones para cargos de eleccin popular en Ca-
nad, pese a que hasta la fecha el Parlamento no ha enmendado la Ley
Electoral para armonizar la norma con la sentencia de la Corte.

D. Hirst v. United Kingdom (No. 2), 2005


El caso data de 2001, cuando el ciudadano britnico, John Hirst,
condenado a cadena perpetua por homicidio involuntario, se present
ante el Tribunal Superior de Justicia de Gales e Inglaterra (en adelante
Tribunal Superior) reclamando que se le permitiera votar en eleccio-
nes tanto locales como generales del Reino Unido. Hirst haba sido
privado de su derecho al voto con base en el Artculo 3 del Protocolo
Primero de la Ley de Representacin Popular de 1983, el cual prohbe a
personas condenadas a prisin votar mientras permanezcan recluidas
en una institucin penal. En su sentencia, el Tribunal Superior rechaz
el caso por improcedente.
En 2004, Hirst apel la sentencia del Tribunal Superior ante una de
las salas del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), el cual
declar de manera unnime que el Artculo 3 de la Ley de Representa-

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


236

cin Popular de 1983 representaba una violacin flagrante al sufragio


universal. Sin embargo, a los pocos meses, esta sentencia fue apelada
por el gobierno del Reino Unido ante al Gran Sala del TEDH, argumen-
tando que la privacin del derecho al voto tiene como objetivo prevenir
el delito y castigar a los delincuentes, fortaleciendo su responsabilidad
cvica e inculcando el respeto al estado de derecho. Adems, el go-
bierno del Reino Unido asegur que al romper el contrato social es
decir, al cometer un delito que amerite prisin los presos condena-
dos pierden su derecho a participar en procesos cvicos durante la du-
racin de su sentencia.
El 6 de octubre de 2005, la Gran Sala del TEDH concluy que la
prohibicin general del derecho al voto de prisioneros britnicos con-
tradice los acuerdos de la Convencin Europea de Derechos Humanos
(CEDH), la cual no slo fue ratificada por el gobierno britnico, sino
incorporada a su normatividad a travs de la Ley de Derechos Huma-
nos de 1998, aprobada por el Parlamento del Reino Unido y promulga-
da por la Reina Isabel II ese mismo ao. Sin embargo, en su sentencia,
la Corte no pidi que se restaure el derecho al voto de todas las perso-
nas privadas de su libertad; ms bien sostuvo que para privar a una
persona de este derecho, la ley debe ser compatible con el Artculo 3
del Protocolo Primero de la CEDH, obligando as al Reino Unido a pro-
bar que la norma protege un inters pblico superior al principio de
sufragio universal. Por lo tanto, en su sentencia la Corte dej abierta la
posibilidad de eliminar el voto de los presos condenados por determi-
nado tipo de delitos, o para que los jueces dictaminen que privar a un
preso de su derecho al voto es parte de su condena.
Pese a que la Corte concluy que el Artculo 3 del Protocolo Primero
de la Ley de Representacin Popular de 1983 violaba el derecho al voto
de los presos, y que pidi al gobierno britnico armonizar sus normas
electorales con el derecho internacional y su propia Ley de Derechos
Humanos de 1998, hasta la fecha, las leyes britnicas no han sido re-
formadas para permitir el sufragio de los presos.

7. REFLEXIONES ACERCA DE UNA NUEVA INTERPRETACIN CONSTITUCIONAL


Una de las bases del constitucionalismo mexicano ha sido la elimi-
nacin de tribunales y procedimientos inquisitoriales, donde la inocen-
cia se tiene que probar y la culpabilidad se presume. No obstante, la

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


237

sombra de personajes, como Antonio Lpez de Santa Anna, sobreviven


actualmente, al aplicarse la suspensin de derechos polticos, de ma-
nera automtica,43 gracias al artculo 38, fraccin II, todava vigente en
la Constitucin Mexicana y que proviene de las denominadas Bases
Constitucionales de 1843, en cuyo artculo 21, fraccin III, se despojaba
de los derechos a cualquier ciudadano por estar procesado criminal-
mente, desde el acto motivado de prisin.
La historia constitucional recoge los excesos de Santa Anna,44 en la
aprehensin de figuras pblicas, como Francisco Zarco, que motivaron
la inclusin de las garantas del debido proceso legal contenidas en el
artculo 16 en la Constitucin de 1857 y, entre los cuales, seguramente
se encontraba el despojo de derechos ciudadanos fundado en dicha
disposicin.
Aunado a lo anterior, el contenido del artculo 38, en lo relativo a la
suspensin de los derechos, fue ideado antes de insertar al Ministerio
Pblico dentro de las atribuciones de los poderes ejecutivos, reforma
que se actualiz por la iniciativa de Porfirio Daz que se aprob el 25 de
mayo de 1900; por lo que cuando la investigacin de los delitos se
adscribe como atribucin, no de los jueces, sino de personal subordi-
nado a los poderes ejecutivos, tanto federal como estatales, la consig-
nacin de delitos ante los jueces se convierte en una funcin de cola-
boracin de parte del rgano jurisdiccional a las pesquisas del Ministe-
rio Pblico, que cuentan con la presuncin de legalidad, y dan inicio a
un proceso donde se comprobar la culpabilidad del acusado.

43
Como el propio Tribunal Electoral lo hizo en una tesis aislada, al principio de sus
actividades jurisdiccionales en 1999, en cuyo ttulo se lee: DERECHOS POLTICOS-
ELECTORALES DEL CIUDADANO, LA SUSPENSIN DERIVADA DE LA HIPTESIS
PREVISTA EN LA FRACCIN II DEL ARTCULO 38 CONSTITUCIONAL OPERA DE MA-
NERA INMEDIATA. El texto es ms categrico al determinar qu: La suspensin de
derechos poltico-electorales del ciudadano, por encontrarse sujeto a un proceso cri-
minal, opera ipso facto, esto es, basta estar en el supuesto sealado en esa norma
constitucional, para que, instantneamente, la autoridad electoral encargada de organi-
zar todo lo relativo a las elecciones, a travs de la que le corresponde el control del
padrn electoral, se encuentre facultada, tan luego como conozca el acontecimiento
relativo, para impedir el libre ejercicio del derecho poltico de sufragar , sin necesidad
de declaracin previa de diversa autoridad (). Tesis S3EL 003/99. Jurisprudencia y
Tesis Relevantes 1997-2005. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.
Compilacin Oficial., p. 491.
44
SALADO LVAREZ, Victoriano, De Santa Anna a la Reforma. J. Ballesc. Mxico. 1903.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


238

En el sistema actual, la persona acusada de cometer uno o varios de-


litos goza de una presuncin de inocencia desde la reforma al Cdigo
Penal del 13 de enero de 1984, producto de la ratificacin por parte de
Mxico el 3 de abril de 1982 de la Convencin Americana de Derechos
Humanos o Pacto de San Jos.
Sin embargo, la Constitucin de 1917 puede leerse con dos disposi-
ciones contradictorias. Por un lado, la fraccin II del artculo 38 esta-
blece la suspensin de derechos polticos desde el momento en que
se dicta el auto de formal prisin; adems, el mismo precepto de-
termina en la fraccin VI que la suspensin de los derechos ciudada-
nos procede por sentencia ejecutoria que imponga la pena de dicha
suspensin. Pueden coexistir lgicamente la hiptesis de la suspen-
sin de derechos como pena, al momento en que un inculpado est
nicamente vinculado a un proceso penal, por presumir su culpabilidad
penal, con la disposicin de la misma jerarqua que requiere una
sentencia ejecutoria? Es un auto dictado a peticin del Ministerio
Pblico equivalente a una sentencia ejecutoria? En pocas palabras, es
dable imponer una pena, como la suspensin de los derechos ciuda-
danos, cuando se tiene slo la presuncin de culpabilidad?
Esta contradiccin de normas constitucionales, a nuestro parecer, no
puede resolverse con la aplicacin aislada de alguno de los preceptos,
sino con la interpretacin integral y sistemtica del texto fundamental,
apoyada en la revisin histrica de los principios constitucionales que
tienen repercusin en el anlisis que se realiza.
Al efecto, debe tenerse presente que la reforma constitucional publi-
cada el 18 de junio de 2008, estableci en el artculo 20, apartado B,
fraccin I, el principio de presuncin de inocencia, donde antes de
aplicar cualquier pena, debe probarse ante el rgano jurisdiccional la
culpabilidad del acusado. Es el caso que la misma Constitucin Mexi-
cana califica como pena a la suspensin de derechos polticos, y as la
doctrina jurdica la concibe.45
sta y otras reformas constitucionales constituyen un cambio de
rumbo que justifica con creces la interpretacin que proponemos,
misma que atiende a la proteccin de los derechos polticos, reconoci-
dos no slo por el texto constitucional mexicano sino por los instru-
45
GONZLEZ CONTR, Mnica, Comentario al artculo 38 constitucional. Derechos del
Pueblo Mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones. Tomo XVII., p. 523.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


239

mentos internacionales a que se ha obligado el Estado mexicano. Esto


nos permite afirmar que se da una interpretacin en el mismo nivel
normativo, al referirse a mandatos constitucionales y, adems, de una
interpretacin que es acorde con el compromiso contrado por el Esta-
do Mexicano al suscribir tratados en donde se hace evidente la protec-
cin de derechos de los mexicanos, lo cual refrenda la correccin de la
interpretacin que se propone aqu.
La interpretacin sugerida tiene como eje la revisin del alcance de
la suspensin de los derechos polticos, en aquellos asuntos de natura-
leza penal, esencialmente los relacionados con la sujecin a un proce-
so criminal por delito que merezca pena corporal, a contar desde la
fecha del auto de formal prisin; por encontrarse extinguiendo una
pena corporal, y por estar extinguiendo esa pena de suspensin expre-
samente impuesta por sentencia ejecutoriada. Como puede advertirse,
el tema aparece relacionado con la privacin de la libertad o en trmi-
nos ms precisos con la reclusin del ciudadano, a efectos de encon-
trarse sujeto al proceso o en cumplimiento de una pena corporal que
afecta la libertad personal.
En tal tenor, debe sealarse que la reclusin de ciudadanos slo se
justifica en nuestro sistema constitucional actual, con base en un sis-
tema penitenciario que pretenda la reinsercin del sentenciado a la
sociedad, mediante su rehabilitacin, tal como lo prescribe el artculo
18 constitucional, a partir de su reforma publicada el 23 de febrero de
1965. Debe sealarse que cuando se aprob la fraccin II del artculo
38 en 1917, no haba sistema penitenciario, ni la detencin de ciudada-
nos tena reconocido ese objetivo, ya que el propio Constituyente ori-
ginario no super el legado porfirista en esta materia.
Muestra de lo anterior es el reconocimiento de la posible implemen-
tacin de la pena de muerte en las entidades federativas, ante la falta
de un sistema penitenciario, segn se desprende de la discusin del
original artculo 22 de la Constitucin.46 La abolicin de la pena de
muerte acaecida mediante reforma constitucional del 9 de diciembre
46
El 12 de enero de 1917 se discuti el artculo, donde se explic por el Constituyente,
particularmente el diputado Gaspar Bolaos que las penas son un medio para conse-
guir la correccin moral del delincuente. Adems observ que la irrevocabilidad de tal
pena no deja lugar a la enmienda de errores judiciales, por lo que la hace irreparable.
Enrique Daz Aranda. La pena de muerte en Mxico.
www.unifr.ch/ddp1/derechopenal/articulo/a_20080521_64

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


240

de 2005, abona en este cambio de direccin en la poltica penitenciaria


y en el abandono del concepto de prisin que se tuvo cuando se
aprob la fraccin II del artculo 38.
La pena de suspensin de derechos polticos se ha denominado
como muerte civil47 pues priva a los ciudadanos de sus derechos
polticos, como en el caso, no slo de ser votado, sino tambin de vo-
tar, que en Mxico no ha sido reconocido a las personas privadas de
su libertad.
Aun en los Estados Unidos, que no ha suscrito las convenciones so-
bre derechos humanos que se han mencionado, y en donde ms de la
mitad de sus entidades federativas reconocen todava la pena de muer-
te, en veinte Estados, se priva del disfrute de los derechos polticos
slo por sentencia condenatoria con ms de un ao de prisin; y se ha
reconocido judicialmente en otros Estados dicho disfrute a ciudadanos
privados de su libertad.48 Por ello, Lyndon La Rouche pudo hacer cam-
paa para Presidente de ese pas en 1992, desde su confinamiento en
Minnesota.49
Asimismo, consideramos que los tratados internacionales deben
aplicarse con prelacin al derecho domstico, tratndose de los dere-
chos humanos ms favorables a la persona, segn la interpretacin a
contrario sensu del artculo primero de nuestra Constitucin, que
prohbe la suspensin de derechos consagrados en la propia Constitu-
cin. Conforme con esto, la fraccin II del artculo 38, queda rebasa-
da en la actualidad por la fraccin VI del mismo artculo, as como
por la intencin del Poder Constituyente permanente en sus reformas
de 2005 y 2008 en materia de pena de muerte y de presuncin de ino-
cencia, refrendada por la Convencin Americana de Derechos Huma-

47
Nora V. Demleitner. Continuing payment on ones debt to society: The German
model of felon disenfranchisement as an alternative. 84 Minnessota Law Review 753.
Abril 2000., p. 757. Sudfrica, por cierto, autoriza el derecho de ejercer el sufragio a los
acusados privados de su libertad.
48
Precedentes como Locke v. Farrakhan del Estado de Washington y Haydan v. Pataki
de Nueva York as lo hacen. En contraste, el caso de Richardson v. Ramirez 418 US 24
(1974).donde la Suprema Corte desech el argumento de que sera inconstitucional
toda legislacin estatal que impusiera la pena de suspensin de derechos polticos.
49
Incluso en los nuevos pases surgidos del extinto bloque sovitico, como lo es Lat-
via, se permiti a Alfred Rubiks llevar a cabo su campaa para la presidencia de su pas
en 1996.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


241

nos referida y la Convencin Internacional sobre Derechos Civiles y


Polticos.
La ley suprema de la Unin, segn reza el artculo 133 constitucional,
en todos sus tres ordenamientos: la Constitucin misma, a travs de
su interpretacin sistemtica, la ley federal que lo es el Cdigo Penal y
los tratados internacionales, respaldan todos la conclusin de que:

a) La suspensin de los derechos polticos es una pena inconstitucional, ya que


atenta contra los objetivos de las penas que son la rehabilitacin del individuo;
b) La pena de suspensin de derechos polticos prejuzga sobre la culpabilidad del
acusado, contraviniendo as el principio constitucional de presuncin de inocencia;
c) La pena de suspensin de derechos polticos para un candidato que pretende
contender en prximas elecciones contraviene la obligacin del Estado Mexicano de
observar el principio de derecho internacional de reparabilidad, establecida en el
artculo 9.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, y50
d) La suspensin de derechos polticos ha sido considerada como una infraccin al
principio de sufragio libre y universal.

Aunque se permita en algunas jurisdicciones la limitacin de los de-


rechos polticos por razones de que el ciudadano est privado de su
libertad por haber cometido un delito, que no era el caso en el SUP-
JDC-157/2010 y su acumulado SUP-JRC-173/2010 (caso Snchez
Martnez), ya que el actor slo estaba vinculado a un proceso que de-
terminara en el futuro su responsabilidad o no en el mbito penal, es-
tas limitaciones deben ser razonables, proporcionales y constitu-
cionales.
En efecto, la suspensin de derechos polticos es una pena que se
impone a un ciudadano que ya fue condenado por la comisin de un
delito; no puede ser una medida cautelar o preventiva, como se pre-
tende. Al ser una pena debe estar prevista en la ley como tal, precisan-
do los delitos que ameritan dicha pena y, en obvio de razones, la dura-
cin mxima por la que el juez competente puede imponerla. No existe
pena alguna que no tenga una temporalidad definida en la ley, de admi-

50
Que establece: 9.5. Toda persona que haya sido ilegalmente detenida o presa,
tendr el derecho efectivo a obtener reparacin. De qu manera podra ser reparado
el derecho poltico a ser votado de un candidato que, despus de la eleccin en la cual
no pudo competir, es absuelto de la responsabilidad penal imputada?

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


242

tir lo contrario se estaran imponiendo penas ilegales, que contraran la


idea de cualquier estado constitucional democrtico.
A modo de ejemplo citamos la legislacin de Francia que dispone
que una vez que un juez dicta una sentencia condenatoria puede im-
poner como pena la privacin del derecho de votar y/o de ser electo,
nicamente tratndose de los delitos previstos por la ley y no puede
ser mayor a diez o cinco aos segn el tipo de delito cometido. No es
viable en una democracia concebir la suspensin de derechos polti-
cos, que es un acto que viola la dignidad de la persona y, que en cier-
tos casos, el dao causado puede llegar a ser irreparable, como una
sancin que se impone de inicio por tiempo indefinido.
En el caso Re Bennett decidido en 1993 por las autoridades judicia-
les de Nueva Zelanda, se consider que la ley electoral reformada en
1993, para suspender de sus derechos ciudadanos a cualquier persona
que est privada de su libertad a consecuencia de una sentencia con-
denatoria, es contraria a la seccin 12 de la ley de derechos de ese
pas que establece que todo ciudadano a los 18 aos tiene el derecho
a votar y ser votado en una eleccin genuina y peridica.51 Esta deci-
sin descans en el artculo 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos, que determina que todo ciudadano gozar del dere-
cho de participar en la direccin de los asuntos pblicos, de ser electo
en elecciones peridicas y autnticas, llevadas a cabo mediante sufra-
gio universal y, en general, tener acceso en condiciones de igualdad, a
las funciones pblicas de su pas.52
Respecto de la interpretacin del artculo 25 del Pacto Internacional,
sta tuvo como sustento el comentario del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, rendido en 1996. De
este comentario se desprende que se impone la obligacin a los Esta-
dos firmantes de adoptar la legislacin necesaria para garantizar los

51
La New Zealand Bill of Rights Act 1990, seala en su artculo 12: Every New Zealand
citizen who is of or over the age of 18 years; (a) has the right to vote in genuine perio-
dic elections of members of the House of representatives, which elections shall be by
equal suffrage and by secret ballot.
52
Repport to the Attorney-General under the New Zealand Bill of Rights Act 1990 on the
Electoral (Disqualification of Convicted Prisoners) Amendment Bill. House of Represen-
tatives.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


243

derechos establecidos en dicho artculo.53 Dicha legislacin no cubre


los supuestos del artculo 38 de la Constitucin.
En el mencionado comentario se seala:

Cualesquiera condiciones que se impongan al ejercicio de los derechos amparados


por el artculo 25 debern basarse en criterios objetivos y razonables [..] El ejercicio
de estos derechos por los ciudadanos no puede suspenderse ni negarse, salvo por
los motivos precisados en la legislacin y que sean razonables y objetivos.

Los lmites sobre los derechos polticos deben ser razonables, para
que sean compatibles con un rgimen democrtico, segn el clebre
precedente de la Suprema Corte de Canad R v. Oakes (1986) 1 SCR
103. En dicho caso se concluy que la carga de la prueba establecida
en la ley para que el ciudadano pruebe su inocencia en un procedi-
miento penal es asumir la presuncin de culpabilidad y, por lo tanto,
constituye una limitacin no razonable a los derechos fundamentales
del individuo.
Lo interesante de este precedente extranjero que puede muy bien
aplicarse en nuestro pas, radica en que fij dos reglas para identificar
la razonabilidad de los lmites a los derechos polticos:

a) La limitacin a los derechos polticos, y en general a los derechos humanos, debe


tener como objetivo fomentar los fines de una sociedad democrtica;
b) La limitacin debe evitar la arbitrariedad o la injusticia y evitar el mayor dao posi-
ble, demostrndose su importancia frente al derecho afectado.

En Mxico se debe sopesar si la suspensin de derechos polticos


acaecida despus del registro del candidato de una coalicin para con-
tender en una eleccin que se llevar a cabo en breve trmino, a travs
de un auto de vinculacin a su proceso penal, sin consistir en una sen-
tencia ejecutoria, promueve los fines de una sociedad democrtica.
Nuestra respuesta es contundentemente negativa.

53
Observacin general no. 25, Recopilacin de las observaciones generales y reco-
mendaciones generales adoptadas por rganos creados en virtud de tratados de Dere-
chos Humanos, Naciones Unidas, 2004, pp. 194-199.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


244

Igualmente, segn los estndares de las naciones democrticas con-


tenidas en las resoluciones judiciales que se has venido citando,54 la
suspensin de los derechos polticos a travs de un auto de vincula-
cin al proceso, resulta arbitraria, pues no puede promover los objeti-
vos de toda pena, que es la rehabilitacin, siendo en consecuencia,
desproporcionada ya que priva a un candidato de contender en una
eleccin democrtica, con pleno conocimiento por parte del electorado
de su situacin, violentando la competitividad en las elecciones e impi-
diendo, por lo tanto, la celebracin de elecciones genuinas.
Cabe precisar que estas consideraciones no se alejan de algunos de
los precedentes aprobados por la Sala Superior del TEPJ, entre ellos el
relativo al expediente SUP-JDC-98/2010 (Caso Orozco Sandoval), en el
cual se sostuvo que no proceda la suspensin de los derechos polti-
cos del actor, en virtud de que si bien exista un auto de formal prisin,
el actor se encontraba bajo el rgimen de libertad bajo caucin y que
prevaleca la presuncin de inocencia.
En efecto, ante las anteriormente sealadas contradicciones de
nuestra Carta Magna, la referida Sala como tribunal constitucional en
materia electoral, debe, caso por caso, garantizar cada vez ms la pro-
teccin de los derechos polticos, generar que stos se potencialicen,
as como la permanencia del rgimen democrtico fortaleciendo los
principios constitucionales que rigen todo proceso electoral. La funcin
de los jueces electorales no debe limitarse a velar por la legalidad y
constitucionalidad de los actos de las autoridades electorales, debe-
mos tambin buscar y encontrar las soluciones jurdicas que permitan
que situaciones extraordinarias en la vida democrtica no vulneren el
curso legtimo de un proceso electoral y, por ende, la legitimidad de la
integracin de los poderes del Estado.
No debe omitirse mencionar, con relacin a la responsabilidad penal
de los servidores pblicos que, cuando finalmente se demuestra, no
deja de ser efectiva si el candidato ha sido electo y est en el desem-
peo de un encargo que lleva aparejada cierta inmunidad procesal,
toda vez que puede proceder el mecanismo constitucional de la decla-
racin de procedencia, ampliamente conocido como desafuero, que
permita su correspondiente enjuiciamiento y sancin por parte de los

54
Y que se recoge en la famosa resolucin de la Suprema Corte de los Estados Unidos
Paquete Havana 175 US 677 (1900).

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


245

tribunales competentes, con lo cual se advierte la complejidad del sis-


tema jurdico mexicano.
A lo anterior debe agregarse que, finalmente, la aprehensin de un
candidato registrado en plena campaa electoral, a poco tiempo de
que se celebre la jornada electoral, atenta contra el principio constitu-
cional consistente en que las elecciones deben ser autnticas. La de-
mocracia no es una situacin de derecho que perdura por s misma, al
contrario debe ser constantemente reforzada con la intervencin, cier-
tamente de los ciudadanos, pero tambin de los tres poderes de Esta-
do conjuntamente. Si bien, uno de los elementos de las elecciones
democrticas es que el elector pueda escoger a candidatos cuya tra-
yectoria y honorabilidad no estn en duda, estas elecciones requieren
tambin por parte de los actores polticos activos (partidos y candida-
tos) de certeza en la continuidad y equidad de un proceso electoral.

8. CONCLUSIONES
La exposicin hasta aqu realizada nos lleva a concluir que resulta
necesario que los poderes en conjunto reflexionen sobre las reformas
necesarias para reforzar nuestra democracia. En todo rgimen de-
mocrtico, el Poder Ejecutivo propone iniciativas de ley, el Poder Legis-
lativo las discute y, en su caso, las aprueba, y el Poder Judicial aplica
esas leyes. Al final de este proceso, y con el transcurso del tiempo, el
juez es el eslabn que ms conoce de las deficiencias de la ley y est
en posibilidades de proponer reformas que, en su opinin, podran me-
jorar la ley y as perfeccionar el orden social, esta ponencia hace eco
de tal criterio.
La proteccin de los derechos polticos resulta sustancial para con-
tribuir al desarrollo democrtico del pas. Acorde con las reformas
constitucionales ms recientes urge que el rgano revisor realice las
adecuaciones pertinentes para garantizar que la suspensin de los de-
rechos polticos sea acorde con el principio de la presuncin de ino-
cencia, lo cual contribuir a la consecucin de procesos electorales
con un alto grado de credibilidad y confiabilidad.
Mientras se realizan tales adecuaciones constitucionales y legales,
los tribunales deben garantizar la proteccin de los derechos polticos,
como condicin de la vida democrtica del pas. En la materia electoral,
debe tenerse presente que ante escenarios de creciente politizacin,

MANUEL GONZLEZ OROPEZA, CARLOS BEZ SILVA, DAVID CIENFUEGOS SALGADO


246

es una posibilidad real la de que los procedimientos penales pueden


ser manipulados contra candidatos y electores que, sbitamente, por la
aplicacin literal de los preceptos analizados, se veran despojados de
sus derechos polticos, en detrimento de la credibilidad de los resulta-
dos de la contienda electoral.
De ah que sea la labor de los tribunales, en tanto se realizan las mo-
dificaciones en el plano constitucional y legal, la que contribuya a dar
certeza en aquellos casos en que se requiere garantizar la investidura
que ostentan candidatos y servidores pblicos en los procesos electo-
rales. Con tal actuacin de los tribunales se puede lograr que las elec-
ciones sean verdaderamente competitivas.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


MANUEL GONZLEZ OROPEZA

Las mujeres indgenas frente a la Justicia Electoral.


Retos y perspectivas

Desde 1986, la Organizacin de las Naciones Unidas aprob el In-


forme Martnez Cobo,1 donde se concluy que en muchos pases los
pueblos indgenas no tienen las mismas oportunidades de empleo, ni
igual acceso a los servicios pblicos que el resto de la poblacin y que
no gozan de las mismas condiciones de vivienda, cultura, religin o
administracin de justicia. De tal suerte que la marginacin no slo es
econmica, sino institucional.
En el mbito internacional, los convenios existentes han sido enfo-
cados a combatir las formas genricas de discriminacin, por razn de
raza o gnero, pero hasta la fecha no hay tratados especficos para
evitar la discriminacin de mujeres indgenas que se presenta con ras-
gos propios.
Mxico ratific la Convencin Internacional sobre la eliminacin de
todas las formas de discriminacin racial el 23 de marzo de 1981, apa-
reciendo su publicacin en el Diario Oficial el 12 de mayo del mismo
ao (fe de erratas 18 de junio del mismo ao), por la cual el pas se
oblig a prohibir y eliminar la discriminacin racial en todas sus formas
y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley; par-
ticularmente en los derechos polticos, como en el de participar en el
gobierno y en la direccin de los asuntos pblicos de cualquier nivel, y
en el acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas.
(Artculo 5 inciso c).

1
Estudio del problema de la discriminacin contra las poblaciones indgenas. La Orga-
nizacin de las Naciones Unidas comision desde 1971 al Sr. Jos R. Martnez Cobo,
del Ecuador, como Relator Especial de la Subcomisin de Prevencin de Discrimina-
ciones y Proteccin a las Minoras para elaborar este estudio que, finalmente, fue en-
tregado por secciones entre 1981 y 1984 (documento ONU E/CN.4/Sub.2/1986/7, de
1986)
248

Igualmente, los Estados partes pactaron que garantizaran la protec-


cin judicial y el establecimiento de recursos efectivos contra todo ac-
to de discriminacin ante los tribunales nacionales (artculo 6.) Lo an-
terior completa el cuadro normativo internacional para la proteccin de
los derechos humanos, as como de los derechos polticos de las mu-
jeres indgenas, obligando a los Estados a implementar las medidas
jurdicas necesarias para la proteccin de sus derechos a travs de
procedimientos judiciales.
Aunque la primera solucin del derecho internacional humanitario
fue la de asimilar a los pueblos indgenas a la sociedad mayoritaria del
Estado homogneo, a travs del Convenio 107 (1957) de la Organiza-
cin Internacional de Trabajo; hubo un cambio de rumbo con el Conve-
nio 169 (1989) de la misma organizacin, OIT, donde prescribi el res-
peto a sus usos y costumbres, evitando por ello cualquier prctica dis-
criminatoria (artculo 3.)
Se ha interpretado que la resolucin de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el caso de la Comunidad Mayagna (Sumo)
Awas Tingni pronunciada el 31 de agosto de 2001, se refiere no slo a
la libre determinacin y derechos territoriales de los pueblos indgenas,
sino tambin que estableci el reconocimiento de los pueblos a parti-
cipar en el control interno de sus comunidades, manteniendo sus pro-
pias instituciones y proyectos.2
No obstante el prometedor marco normativo, al menos en el plano
internacional, las mujeres siguen siendo el grupo ms marginado, co-
mo se describe en el siguiente prrafo:

Ellas son de entre los excluidos, las ms excluidas, de entre los pobres, las ms
pobres, de entre los analfabetos, son ellas las que conforman el mayor porcentaje,

2
La comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni cuenta con ms de seiscientas personas
que tiene su propia organizacin poltica donde se designan los integrantes de una
Junta Directiva, compuesta de un juez, del sndico y su suplente y de un responsable
del bosque, los cuales son electos por los miembros adultos de la comunidad y res-
ponden directamente a esta asamblea. Seccin VII. Prrafo 103, incisos c y d) de la
sentencia. Myrna Cunningham Kain. Las mujeres indgenas en el Derecho Internacio-
nal. www.indigenouswomenforum.org/intlaw.sp.html

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


249

de entre los discriminados, las ms discriminadas, de entre los desposedos, las


ms desposedas, de entre los violentados, las ms violentadas.3

Esta marginacin provoca no slo que sus derechos fundamentales


sean menoscabados, sino que su participacin poltica, y el conse-
cuente ejercicio de sus derechos polticos, sean igualmente disminui-
dos, creando as un crculo vicioso donde los derechos polticos de los
integrantes de comunidades indgenas no son ejercidos de mane-
ra equitativa, ya que ni las leyes ni las resoluciones judiciales son ela-
boradas con la participacin y perspectiva de legisladores o jueces
indgenas.
Poco despus del levantamiento del Ejrcito Zapatista de Liberacin
Nacional en la regin de los altos de Chiapas en 1994, comenz a in-
sertarse en los dems estados con mayor poblacin indgena, la modi-
ficacin legislativa para crear juzgados tradicionales, electos por la co-
munidad para resolver las controversias de acuerdo con los usos y cos-
tumbres, observando supletoriamente la legislacin estatal.
Este pluralismo jurdico4 obliga a una armonizacin de los usos y
costumbres con la fusin de los principios del derecho estatal, que
slo puede aplicarse a travs de una judicatura indgena, conocedora
de ambos sistemas jurdicos, ya que difcilmente la legislacin, por su
naturaleza general y abstracta, podra consagrar las peculiaridades de
los usos y costumbres de todas y cada uno de los grupos tnicos; lo
cual s es posible con sentencias o resoluciones que fijen el derecho
en cada caso concreto.
Con tal objetivo se crearon los juzgados de paz y conciliacin indge-
na en Chiapas mediante reforma constitucional del 12 de marzo de
1998, los juzgados indgenas municipales de Puebla, en cuatro locali-
dades (Cuetzala,5 Pahuatln, Huehuetla y Quimixtln)6 en julio de 2003

3
ULLOA ZIAURRIZ, Teresa C., La situacin de las mujeres indgenas en Mxico.
www.wash.edu.edu.ec/padj/centro1pd2/ULLOA
4
ORANTES GARCA, Jos Rubn. Los indgenas de los Altos de Chiapas aplican un
sistema jurdico hbrido?. Boletn AFEHC. Nmero 3. 4 de junio de 2007. http://afehc-
historia-centroamericana.org/index.php?action=fi_aff&id=1498
5
Este juzgado en particular resulta de gran inters, ya que ha operado con un Consejo
integrado por mujeres nahuas que supervisan y orientan las labores del juzgado ind-
gena municipal con gran xito. HERNNDEZ CASTILLO, Rosalva Ada. Saberes y Razones.
Desacatos. Nmero 31. Septiembre-diciembre 2009., p. 86.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA


250

y operan en los estados de Quintana Roo juzgados indgenas, por vir-


tud de la Ley de Justicia Indgena del 30 de julio de 1997, en Campe-
che tambin se crearon juzgados indgenas de conciliacin en 1996.7
Lo cierto es que, cuando arraiga la justicia indgena, son las mujeres
las primeras en acudir a su proteccin, sobre todo para interponer de-
nuncias de violencia intrafamiliar. Ana Luisa Izquierdo y de la Cueva ha
comprobado que en Zinacantn, Chiapas, el 80% de los asuntos que
se ventilan son promovidos por las mujeres contra sus cnyuges. Lo
mismo se observa en los juzgados de conciliacin de Campeche y en
los juzgados indgenas de Quintana Roo,8 por lo que se denomina el
fenmeno de empoderamiento de las mujeres por la va judicial. 9

6
Mara Teresa Sierra. La renovacin de la justicia indgena en tiempos de derechos:
etnicidad, gnero y diversidad. Indito.
7
De entre los cuales, hay cuatro juezas que funcionan en nmeros pares en las ciuda-
des de Champotn y Calakmul.
8
Segn los informes que conserva la Oficina de la Magistratura Indgena del Tribu-
nal Superior de Justicia de Quintana Roo, se desprenden los siguientes datos de con-
ciliacin:

Ao Nmero de Nmero de Casos especiales


convenios casos relacio-
promovidos nados con la
por mujeres violencia hacia
mujeres
1999-Juzgado de 8 3 Marcelino P. E. denunci a
Tixcacal Guardia su hijo Vctor P. Y. por gol-
pes a su esposa
1999-Juzgado de 1 0 La actora acepta unirse en
Seor matrimonio
2000-Juzgado de 0 1 En una fiesta de cumplea-
Hodzonot os un seor se embo-
rrach y golpe a su esposa
2000-Juzgado de 2 0
San Juan
2000-Juzgado de 3 1 Malos tratos a la esposa e
Tixcacal Guardia incumplimiento de obliga-
ciones y asistencia familiar
2000-Juzgado San 1 2 Amenazas contra la esposa.
Silverio Insultos contra otra esposa
2000-Juzgado de 0 0 Esposo defiende a su
Seor cnyuge, porque otra mujer
la insulta constantemente

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


251

2000-X-Yatil 1 (Denuncia 0 Conflicto sobre patria potes-


conjunta tad y ria entre jvenes
hombre y donde sus padres denun-
mujer) cian el conflicto
2001-Juzgado 8 5 Hilario propicia golpes a su
Sancab Macuy madre. Eligio D. da golpes a
su esposa. Mariano N. C.
amenaza a Casilda M. D.
Jos, borracho, acusa es-
posa Rosala de infidelidad.
Eligio D. C. amenaz con
arma de fuego a su esposa
Filomena P. H.
2001-Juzgado 2 1 Juliana denuncia esposo
Tixcacal Guardia quien, borracho, la ofendi
frente a sus hijos. La de-
nunciante desea que su
esposo se comprometa a
nunca ofenderla frente a
sus hijos.
2001-Juzgado 1 2 Esposo demanda a su
Seor cnyuge de abandono. La
esposa explica que sali
porque el esposo seguido
est borracho y le pega.
Sebastin pega igualmente
a su esposa.
2001-Juzgado 3 1 Laura E. M. denuncia a su
Yaxley esposo por golpes
2001-Juzgado 3 3 Lucila A. P. decide disolver
Chan Chen 1. su unin (libre) con Hermi-
nio U. C. por golpes. Mara
de Jess C. A. C. denunci
a su esposo Daniel P. A. por
golpes cuando aquella le
pidi dinero para el mante-
nimiento.
2001-Juzgado San 0 2 Bartolom M. A. al pegarle
Silverio a su esposa, la defendi su
hijo y amenaz a su suegro
Nicols. Juan Po A. K.
ofendi a su cuada.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA


252

2001-Juzgado X- 1 1 Neydi C. C. con un embara-


Yatil zo de dos meses denuncia
que su esposo borracho
pueda matar al producto.
2002-Juzgado 1 1 La esposa de Carlos pide
Seor que el juez tome declara-
cin a su esposo para que
ste explique porqu la
amenaza con golpearla.
2002-Juzgado 2 2 Mxima E. C. present
Seor denuncia contra su hijo
Ramn C. E. por insultos e
intentos de golpearla
2002-Juzgado de 1 1 Marcelina M. C. denunci a
Sahcabmucuy Fermin P. por haberle pega-
do al hijo de la primera.
2002-Juzgado de 3 2 Abundio P. T. insult y
X-Yatil amenaz a Mara del Soco-
rro C. X. dependienta de
una tienda.
2002 Juzgado 3 3 Esposo que acude a su
San Silverio domicilio borracho y ame-
naza a la familia peridica-
mente.
2002-Juzgado 2 1 Esposo maltrata esposa y a
Chan Chen 1. hijo.
2003-Juzgado 2 3 Esposo insulta a su cnyu-
Chan Chen 1. ge en estado de ebriedad y
se desnuda frente a sus
hijos.
2003-Juzgado San 1 2
Silverio
2003-Juzgado 1 1
Hondzonot
2003-Juzgado 5 3 Esposo, borracho, pretende
Sahcabmucuy quitar su hijo a su cnyuge;
al oponer resistencia sta
fue golpeada.
2003-Juzgado San 1 1
Juan de Dios
2003-Juzgado 1 1
Yaxley
2003-Juzgado X- 9 4 Golpes a su esposa, inter-
Yatil cediendo la madre del es-
poso.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


253

Paralelamente a estos esfuerzos, las comunidades indgenas han


mostrado capacidad de auto-organizacin, compatible con su auto-
noma reconocida en el ao 2001, a travs de la reforma constitucional
del artculo 2, ya que adems de los rganos estatales, se han creado
por iniciativa de los mismos pueblos, organismos como la polica co-
munitaria de Guerrero y las cinco juntas de buen gobierno en Chiapas,
con gran efectividad para la seguridad y la proteccin de los derechos
de dichas comunidades.10
Para que haya leyes con la adecuada perspectiva de gnero, debe
garantizarse la participacin de mujeres indgenas representantes ante

2004-Juzgado San 1 1
Juan
2004-Juzgado X- 5 4 Insinuaciones indecorosas
Yatil del Sr. Roberto C. S.
2006-Juzgado 4 2
Sahcabmucuy
2007-Juzgado 6 2 Jacinta denuncia su esposo
Sahcabmucuy por amenazas e insultos a
toda la familia. Arresto por
doce horas fue la sancin.
2007-Juzgado 1 1 Paulino trat de ahorcar a
Carrillo Puerto su hijo menor, su esposa
decide pedirle manutencin
para sus cinco hijos.
2008-Juzgado 4 1 Insultos por no haber queri-
Seor do bailar con un varn.
2008-Juzgado 8 2 Borracho, el esposo confie-
Agua Azul sa que tiene una amante y
que el dinero se lo da a ella.
2008-Juzgado San 1 1
Francisco
2008-Juzgado 0 0 Esposa sorprende a su
Yaxch cnyuge en adulterio. Ella
exige slo que le paguen
una multa.

9
Ana Luisa Izquierdo y de la Cueva. Indigenous Courts: Justice and Equality in Liberal
Mexico. Indito.
10
SIERRA., op. cit. y HERNNDEZ CASTILLO., op. cit., p. 82. Al respecto habr que recordar
que desde diciembre de 1993, el movimiento zapatista en Chiapas promulg una Ley
Revolucionaria de Mujeres Zapatistas, mediante la cual se prescriba en el artculo
cuarto que Las mujeres tienen derecho a participar en asuntos de la comunidad y
tener cargo si son elegidas libre y democrticamente.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA


254

los Congresos locales, la cual por el momento es mnima en Mxico,


constituyendo si acaso un 2% de su integracin.11 An tratndose de
candidatos indgenas varones, stos han tenido que acudir ante la
ltima instancia jurisdiccional en la materia electoral para defender sus
derechos polticos, como qued establecido en los juicios de protec-
cin de derechos poltico-electorales SUP-JDC 466 y 488/2009, incoa-
dos por Filemn Navarro Aguilar, para figurar como candidato a diputa-
do federal en la lista de representacin proporcional, a pesar de que en
los Estatutos del partido poltico correspondiente, estuviera prescrita la
accin afirmativa de promocin de cuotas de gnero y de etnias, as
como de jvenes, en la seleccin de sus candidatos.
Un caso sucedido en el 2008 nos ilustrar mejor la situacin poltica
de las mujeres indgenas. Eufrosina Cruz Mendoza, originaria de Santa
Mara Quigolani, ultimo poblado zapoteca de la sierra sur de Oaxaca,
colindante con la Chontalpa. La marginacin fue superada por esta
mujer gracias a su esfuerzo y a la educacin que obtuvo, pues logr
estudiar una carrera universitaria (contadora pblica).
11
El cual se suma al 21% de mujeres legisladoras. Paloma Buenfil y Nahela Becerril.
Participacin poltica y liderazgo de mujeres indgenas en Mxico. www.trife.org.mx/
Justicia_Electoral/pdf/Participacin_liderazgo.pdf La Sra. Cirila Snchez Mendoza de
Santa Cruz Tepenxthahuaca, Oaxaca, fue la primer mujer indgena, chatina, en ocupar
el cargo de diputada local (1983-1986), diputada federal (1988-1991) y senadora de la
Repblica (1994-2000) Clculos recientes permiten concluir que en la LXI Legislatura
del Congreso de la Unin, slo hay un 27.2% de mujeres diputadas, de las cuales slo
el 19.6% de las comisiones parlamentarias son presididas por mujeres. Instituto Fede-
ral Electoral. http://genero.ife.org.mx/mujeres_congreso.html. De la misma manera, en
el Senado de la Repblica, slo hay un 22% de senadoras www.senado.gob.mx/legis
latura.php?ver-senadoras En la LX Legislatura del Congreso de la Unin, hubo slo una
representante indgena, pero por auto-adscripcin, la Sra. Yary del Carmen Gebhardt
Garduza (PRI) ya que declar que haba nacido al interior de la etnia chol en Chiapas, en
el distrito de Palenque. En el 2010 se present como candidata a diputada local. Jorge
Alberto Gonzlez Galvn. Los diputados indgenas. www.juridicas.unam.mx/publi
ca/rev/boletin/cont/121/art/art6.htm#N17 En el Congreso del Estado de Mxico la pri-
mer diputada local indgena fue Florentina Salamanca Arellano (PAN), de San Felipe del
Progreso, quien ocupa el cargo despus de diversos avatares jurisdiccionales y de su
partido poltico que la postul. Otro caso de diputada local indgena, primera en su
entidad, lo constituye el de la Sra. Mara Bernardina Tequiliquihua Ajactle de Zongolica,
Veracruz. Por otra parte, a nivel municipal, slo hay un 3.5% de presidentas municipa-
les en la Repblica, un 8.2% de mujeres sndicas y un 23.2% de mujeres regidoras.
Reprocesamiento con base en INAFED. Sistema Nacional de Informacin Municipal.
Versin 7, actualizado al 12 de marzo de 2004. El 4.64% es de jefas delegacionales en
el Distrito Federal.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


255

A pesar de que en esa comunidad es un uso y costumbre que las


mujeres no participan en la Asambleas del pueblo12 donde se eligen a
las autoridades municipales, el 4 de noviembre de 2007 cambi esa
realidad, pues a pesar de no haber asistido, recibi la mayora de los
votos de su comunidad, mismos que fueron desechados.13
Aunque Eufrosina Cruz no acudi a los tribunales electorales por
desconocimiento, a consecuencia del atropello de sus derechos polti-
cos y los del electorado de su comunidad, fund una asociacin civil
que promueve la equidad de gnero y el sometimiento de los usos y
costumbres a la Constitucin y a los derechos fundamentales. A con-
secuencia de su activismo poltico, se reform la Constitucin de
Oaxaca el 18 de abril de 2008 para garantizar a las mujeres indgenas el
derecho a participar en la eleccin de sus ayuntamientos y el ejercicio
de sus derechos polticos de votar y ser votadas en condiciones de
igualdad con los varones. 14
Este logro institucional es de la mayor importancia y constituye una
apertura en la proteccin de los derechos polticos de las mujeres ind-
genas. En puridad, segn el rgimen constitucional e internacional de
igualdad de gnero y de derechos, no hubiera sido necesario refrendar

12
Algunas comunidades oaxaqueas que observaban la misma costumbre de no per-
mitir que las mujeres voten, han dado paso a un cambio, donde la participacin de
gnero ya es una realidad, como en San Andrs Hueyapan y San Juan Comala. Al pare-
cer la educacin de las mujeres en las escuelas pblicas ha permitido ese cambio. Por
lo anterior, la doctrina ha llegado a afirmar que Los usos y costumbres son un retro-
ceso para la democracia porque impide la participacin poltica de las mujeres.
HERNNDEZ CASTILLO., op. cit., p. 74.
13
El sndico del ayuntamiento saliente manifest que la tradicin de Quiegolani era de
que el ayuntamiento no poda ser gobernado por una mujer y menos profesionista; lo
cual demuestra la importancia de la educacin en la separacin de estas costumbres
retrgradas.
14
Artculo 25. El sistema electoral del Estado, se regir por las siguientes bases:
A. DE LAS ELECCIONES
()
II. La ley proteger y propiciar las prcticas democrticas en todas las comunidades
del Estado de Oaxaca, para la eleccin de sus Ayuntamientos, en los trminos estable-
cidos por el artculo 2. Apartado A, fracciones II y VII de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos y 16 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano
de Oaxaca; establecer los mecanismos para garantizar la plena y total participacin de
la mujer en dichos procesos electorales y el ejercicio de su derecho a votar y ser vota-
da en condiciones de igualdad con el de los varones y sancionar su contravencin.
Decreto nmero 572 del 17 de abril de 2008.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA


256

la igualdad de gnero en la Constitucin del Estado para ocupar cargos


pblicos, pues ya puede interpretarse que existe el marco normativo
necesario para evitar discriminaciones entre gneros.
Al respecto, cabe mencionar que la reforma a la Constitucin de
Oaxaca no debe interpretarse en el sentido que slo establece la igual-
dad de derechos polticos de las mujeres indgenas para cargos muni-
cipales, sino que debido al marco general de la Repblica est aplicado
a todos los cargos de eleccin popular; ni tampoco puede considerar-
se que slo protege los derechos de votar y ser votada, sino que abar-
ca a la totalidad de los derechos polticos, como la asociacin, la filia-
cin, la ocupacin de cargos electorales y los dems que reconozca la
jurisprudencia de la justicia electoral.
En esa misma entidad, se ha tenido que resolver judicialmente si los
indgenas pueden formar un partido poltico; es decir, si gozan del de-
recho de asociacin, como cualquier ciudadano. Tal fue el caso del
Partido de Unidad Popular promovido por el Movimiento de Unificacin
y Lucha Triqui resuelto por el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca el
10 de noviembre de 2003.15
Las propuestas legislativas frente al problema de sub-representacin
indgena en Mxico, ha tenido diversas respuestas y pocas soluciones
efectivas. En la historia reciente se cuenta con la iniciativa de reforma
al artculo 54, fraccin I, de la Constitucin federal, promovida por los
partidos de la Revolucin Democrtica y del Trabajo ante la LVIII Legis-
latura del Congreso de la Unin, cuyos trminos fueron los siguientes:

Un partido poltico, para obtener el registro de sus listas regionales, deber acreditar
que por lo menos los 5 primeros candidatos de cada una de stas, representan a
cada una de las etnias existentes en la circunscripcin electoral plurinominal y que
participa con los candidatos a diputados por mayora relativa en por lo menos 200
distritos uninominales.16

De la misma manera, el 30 de junio de 2010 se dio cuenta de la pre-


sentacin de un punto de acuerdo en el Senado de la Repblica para

15
MARTNEZ SNCHEZ, Francisco. El primer partido poltico indgena en Mxico. Dere-
cho y Cultura. Nmero 13., enero-abril 2004, pp. 114-116.
16
Idem., p. 107.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


257

exhortar a todas las autoridades del pas que garanticen los derechos
polticos de los ciudadanos en Mxico, en particular el de las mujeres.17
Finalmente, hay que recordar que el doloroso captulo de mujeres
indgenas violadas y victimizadas por miembros del Ejrcito Mexicano
han atrado la atencin internacional, particularmente de la Comisin y
la Corte Interamericanas de Derechos Humanos. En las resoluciones
de Ins Fernndez Ortega y Valentina Rosendo Cant por parte de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, muestran la necesidad de
reflexionar sobre el fuero militar, cuando miembros de las fuerzas ar-
madas son acusados de delitos graves cometidos contra la poblacin
civil, especialmente si se trata de la poblacin indgena, 18 y son exone-
rados por jueces militares con base en argucias procesales.
En contraste, se han documentado casos de mujeres indgenas de-
tenidas por haberlas acusado de delitos que se encontraban en el ima-
ginario de fuerzas policacas. Isabel Almaraz Matas recuper su liber-
tad despus de seis aos de detencin arbitraria en la crcel de Ixcotel,
Oaxaca, por haber sido acusada de privacin ilegal de libertad, basada
en una confesin forzada desprendida con amenazas por la polica.19
Pero el espectro completo de los derechos indgenas ha mostrado
que, en ocasiones, son los miembros de la comunidad misma quienes
marginan a otro sector de la comunidad, tal como se observ en el
asunto de Eufrosina Cruz y como se ha resuelto en casos como el de
Santiago Yaveo, Oaxaca (SUP-JDC 12/2002) donde el Congreso de ese
Estado anul la eleccin realizada por la Asamblea del pueblo en la
cabecera municipal, sin tomar en cuenta a la poblacin de las dems
agencias municipales; es decir, discriminando a las mujeres y hombres

17
Sandra Torres Pastrana. Garantizar derechos polticos de las mujeres piden legisla-
dores. Cimacnoticias.
www.cimacnoticis.com/site/08070-Garantizar-derechos.33888.html
18
El 22 de marzo de 2002 en la comunidad de Barranca Tecuani del Municipio de Ayu-
tla, Guerrero, tres soldados violaron a Ins, quien no entenda espaol. Su denuncia fue
desechada por las autoridades militares por haberse presentado a ratificarla.
19
Las mujeres indgenas frente al sistema de procuracin y administracin de justi-
cia. Centroprodh.org.mx/2008/index.php?optio-com_content&task_view&id-77&itemid-
89.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA


258

residentes fuera de la cabecera, as como infringiendo el principio de


universalidad del sufragio. 20
Por lo tanto, la autonoma indgena no puede entenderse exenta de
control jurisdiccional, a travs del cual se puedan aplicar los derechos y
principios fundamentales del pas, mediante las impugnaciones que los
integrantes de los pueblos ventilen. 21
Pero este control jurisdiccional es til y necesario, no slo para ga-
rantizar la debida constitucionalidad de los actos de las comunidades
indgenas, sino tambin de las propias autoridades estatales que, en
ocasiones, exceden sus atribuciones y omiten o actan al margen de
los principios constitucionales. El caso de la eleccin de concejales del
Ayuntamiento de Tanetze de Zaragoza, Oaxaca (SUP-JDC 11/2007)
adems de otorgar amplia legitimacin procesal a cualquier miembro
de la comunidad indgena para interponer los medios de impugnacin
electorales; la sentencia y las tesis relevantes resultantes definieron la
obligacin de las autoridades estatales: el Consejo General del Instituto
Estatal Electoral y el Congreso del Estado, de coadyuvar en la concilia-
cin de los conflictos entre los miembros de una comunidad indgena
para celebrar exitosamente las elecciones y, as, garantizar la eleccin

20
Este caso produjo la aprobacin de la siguiente tesis relevante: USOS Y COSTUM-
BRES. ELECCIONES EFECTUADAS BAJO ESTE RGIMEN PUEDEN SER AFECTADAS
SI VULNERAN EL PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD DEL SUFRAGIO. Tesis S3EL
151/2002. Jurisprudencia y Tesis relevantes., op. cit., pp. 956-957. El caso es esplndi-
damente explicado por Marco Antonio Zavala Arredondo. Elecciones indgenas en
Mxico: Los lmites constitucionales de las tradiciones y prcticas comunitarias. Re-
vista de la Facultad de Derecho de Mxico. UNAM. Tomo LVI. Nmero 246., julio-
diciembre 2006., pp. 459-473.
21
Este derecho a la tutela judicial efectiva ha sido explicado por el distinguido funcio-
nario del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Juan Carlos Silva Adaya.
Control de la constitucionalidad y elecciones indgenas. Breviarios Jurdicos. Nmero
19. Editorial Porra. Mxico. 2004. En el caso SUP-JDC 37/99 correspondiente a la
Asamblea Comunitaria de Asuncin Tlacolulita se formul una tesis relevante del Tri-
bunal Electoral: PUEBLOS INDGENAS. SE DEBE GARANTIZAR A LOS CIUDADANOS
QUE LOS CONFORMAN UN EFECTIVO ACCESO A LA JURISDICCIN ELECTORAL.
Tesis S3EL 024/2000. Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005. Tesis Relevantes.
Compilacin Oficial. Tribunal Electoral del Poder judicial de la Federacin. Primera
Reimpresin 2005, pp. 838-839.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


259

de un Ayuntamiento democrtico, en lugar de la designacin directa de


las autoridades del Estado.22
Como resultado de esta trayectoria en la proteccin jurisdiccional de
los derechos polticos de las comunidades indgenas, el ltimo caso
mencionado de Tanetze (Joel Cruz Chvez v. Quincuagsima Novena
Legislatura del Estado de Oaxaca y otras), tambin propici la formula-
cin de la jurisprudencia 13/2008, mediante la cual no slo se flexi-
bilizaba la legitimacin de las miembros de la comunidad para accio-
nar ante los tribunales medios de impugnacin; sino que adems,
la autoridad jurisdiccional debe no slo suplir la deficiencia de los mo-
tivos de agravio, sino tambin su ausencia total y precisar el acto que
realmente les afecta, sin ms limitaciones que las derivadas de los
principios de congruencia y contradiccin, inherentes a todo proceso
jurisdiccional.23

22
El anterior caso gener la aprobacin de la tesis de jurisprudencia 15/2008: COMU-
NIDADES INDGENAS. LA AUTORIDAD ELECTORAL DEBE PROVEER LO NECESARIO
PARA LLEVAR A CABO LAS ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES (Legislacin de
Oaxaca). En la parte aplicable de esta tesis se dice lo siguiente: las autoridades elec-
torales estn obligadas a proveer lo necesario y razonable para que las comunidades
indgenas elijan a los ayuntamientos conforme al sistema de usos y costumbres, propi-
ciando la conciliacin, por los medios a su alcance (). Gaceta Jurisprudencia y Tesis
en materia electoral. Ao 2. Nmero 3. 2009., pp. 16-17. La actitud pro-activa que el
Tribunal Electoral ha exigido a las autoridades estatales para garantizar las elecciones
por usos y costumbres, se ha reiterado en el caso del Ayuntamiento de San Nicols,
Miahuatln, Oaxaca (SUP-JDC 2568/2007). De la misma manera, se aprob la tesis
relevante XX/2008: COMUNIDADES INDGENAS. EL ANLISIS DE LA LEGITIMACIN
ACTIVA EN EL JUICIO DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS POLTICO-ELECTORALES
DEL CIUDADANO, DEBE SER FLEXIBLE POR LAS PARTICULARIDADES DE SUS INTE-
GRANTES. Gaceta Jurisprudencia y Tesis en materia electoral. Nmero Especial 1.
2009, pp. 53-54.
23
COMUNIDADES INDGENAS. SUPLENCIA DE LA QUEJA EN LOS JUICIOS ELECTO-
RALES PROMOVIDOS POR SUS INTEGRANTES. Gaceta Jurisprudencia y Tesis en ma-
teria electoral. Nmero 2. 2008, p. 48.

MANUEL GONZLEZ OROPEZA


ROMN JAIMEZ CONTRERAS

Elecciones y legitimacin poltica gubernamental

El poltico se convierte en estadista cuando


comienza a pensar en las prximas genera-
ciones y no en las prximas elecciones.
Wiston Churchil, poltico britnico

La existencia de gobernabilidad en un sistema poltico permite que la


sociedad siga legitimando a su gobierno, por el contrario la ingoberna-
bilidad implica la incapacidad del gobierno para evitar el rechazo de los
gobernados a la forma y contenido del ejercicio del poder.
La legitimidad corresponde a la imagen del poder que se considera
vlido en una sociedad, de modo que para los monrquicos, el poder
legtimo corresponde al descendiente de los reyes precedentes, mien-
tras que para los demcratas, el poder legtimo es resultado de elec-
ciones libres.
La legitimidad es de suma importancia para la democracia, esta legi-
timidad no resulta slo de la mayora, sino se fundamenta en dos pila-
res: mayora y minora o gobierno y oposicin. Las elecciones libres y
peridicas son la fuente principal de la legitimidad de origen de los
gobiernos contemporneos; mediante ellas se crea un sentir comn de
apoyo popular y de participacin en los asuntos pblicos, al mismo
tiempo que permiten la transferencia pacfica del poder.
Mario Martnez Silva, refiere que la legitimidad es la cualidad que
otorga el derecho a gobernar y que es aceptable para los ciudadanos.
Proviene del latn legtimus, que significa conforme a la ley. Implica la
concepcin de que todo gobierno debe tener una justificacin y no
puede basarse slo en la coercin. As, la legitimidad es la cualidad de
una autoridad, institucin, Estado, rgimen o sistema poltico de actuar
conforme a derecho y de ser aceptado como vlido y oportuno por la
poblacin.
262

De acuerdo a Fernndez Segado, adems de cierto grado de desa-


rrollo poltico que impida el fraude y la manipulacin, para que las elec-
ciones proporcionen legitimidad a los gobiernos deben cumplirse una
serie de principios: universalidad e igualdad del sufragio (un voto de
igual valor para cada ciudadano); libertad de candidatura (igual posibili-
dad de todas las fuerzas polticas para presentar candidatos); igualdad
de oportunidades para que todo ciudadano se exprese y no slo los
ms acaudalados (de lo que resultan lmites a gastos de campaa,
ayuda estatal a candidatos, acceso igualitario a medios de comunica-
cin, equidad en la distribucin de espacios para la propaganda, etc.);
libertad de eleccin (voto secreto, prohibicin de prcticas manipulado-
ras como la publicacin de encuestas sesgadas); tipificacin como
delitos electorales de las conductas que traten de tergiversar la volun-
tad popular; proteccin y defensa del voto mediante recursos jurdicos.
Con el establecimiento de un rgimen democrtico que se caracteri-
za no slo por el cambio institucional, sino tambin por la transforma-
cin de la dinmica de hacer poltica y la necesidad de los partidos
polticos de generar confianza, credibilidad e inters en los asuntos
polticos entre la poblacin, son factores indispensables para legitimar
en el contexto democrtico a los candidatos que aspiran a un puesto
de eleccin popular, ya que esto permite mantener la estabilidad polti-
ca y generar la aceptacin de la labor del gobierno.
De modo que un sistema poltico, es legtimo cuando se basa en un
amplio consenso popular, y la gente cree que sus gobernantes asumie-
ron sus puestos correctamente, no abusan de su autoridad e instru-
mentan polticas que no rebasan los lmites aceptables.
Pero el triunfo electoral no otorga un cheque en blanco para ejercer
el poder, sino slo la autoridad para actuar conforme a las leyes y la
cultura poltica prevaleciente. Los gobiernos deben mantener el apoyo
de los ciudadanos mediante actos que sean vistos por ellos como leg-
timos. Es decir, las elecciones proporcionan una legitimidad de origen
a los gobernantes, la cual debe ser continuada por otra legitimidad
creada por su desempeo y los resultados de ese actuar.
En consecuencia, podemos considerar a la legitimacin como el
proceso a travs del cual las personas que han sido designadas para
ocupar un cargo, demuestran en forma fehaciente que estn capacita-
das para desempear las funciones inherentes al cargo, es decir, en

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


263

general la legitimacin es la accin de hacer algo genuino, verdadero,


reconocido como autntico. No siempre la legitimacin y la legalidad
marchan juntos, lo deseable es que as fuera, la legitimidad est vincu-
lada a la realizacin en la sociedad de valores morales ms altos que la
legalidad, estn ms all de la gramtica de las leyes y en virtud de los
cuales stas cobran validez, tal y como lo menciona Rodrigo Borja, en
la Enciclopedia de la poltica.
Ningn sistema poltico o gobierno puede permanecer largo tiempo
en el poder nicamente mediante la coercin, sino depende de que la
gente crea en su derecho a ejercer ese poder, aunque nunca exista
unanimidad. Por eso, todo gobierno busca constantemente legitimar-
se, justificar la forma y contenido de su ejercicio, y hacer que la pobla-
cin asuma como vlidas sus razones. Se trata de que exista un grado
de consenso tal, que asegure la obediencia sin necesidad de recurrir a
la violencia. Por eso, la legitimidad supone la capacidad de generar y
mantener la creencia de la poblacin de que las instituciones polticas
existentes son las ms apropiadas para determinada sociedad. Por eso
tambin, las revoluciones triunfantes, a diferencia de las usurpaciones
y golpes de Estado, crean nuevos principios de legitimidad que susti-
tuyen a los que sustentaban a los regmenes derrotados.
La legitimidad depende de las actitudes, valores y creencias de la
gente, de ah que tenga sus orgenes en la socializacin y en la edu-
cacin. El nivel de coercin, los intentos para derribar el gobierno, la
desobediencia civil, los motines frecuentes, la rebelin y la revolucin
son indicadores empricos del grado de legitimidad de un rgimen.
En un modelo democrtico, la evaluacin de los resultados de una
poltica pblica que legitime la accin gubernamental se da a partir de
la eficiencia, como uno de los elementos fundamentales que retroali-
mentan la gestacin y el desarrollo de nuevas vertientes de la poltica
pblica, en consecuencia la evaluacin que realiza el electorado, es
entonces, un instrumento fundamental para generar directrices acor-
des con la aproximacin a los resultados deseados y se convierte en
un insumo fundamental en la informacin para generar nuevos ciclos
de polticas.
La toma de decisiones siempre ha sido un punto nodal en el ejerci-
cio del poder pblico, y especialmente de las polticas pblicas, si en la
toma de decisiones se incluye de manera ms o menos amplia la parti-

ROMN JAIMEZ CONTRERAS


264

cipacin de los diferentes actores sociales que intervienen en una lnea


de accin gubernamental ya sea como actores ejecutores, receptores
o simplemente actores intervinientes, propiciaremos una poltica que
responde al modelo democrtico.
Durante el desarrollo de los procesos electorales, los factores como
la existencia de gobernabilidad y el desempeo en la gestin pblica
con frecuencia suelen representar un escenario que permite al electo-
rado decidir entre la continuidad de un partido poltico en el gobierno, o
bien un proceso de alternancia, en consecuencia un gobierno que po-
see la capacidad de responder a las demandas de la sociedad adquiere
estabilidad; ya que, mientras el Estado cumple con su papel de pro-
veedor de bienes y servicios de forma eficiente, la sociedad se acerca
ms a una calidad de vida mejor.
El sufragio por si mismo refleja las tendencias del electorado, as
tambin la orientacin del voto tiene diversas explicaciones, pues est
supeditado a la toma de decisiones de los individuos, Jos Antonio
Crespo, en su edicin Elecciones y democracia refiere que el voto se
cataloga por su orientacin en:

- El voto de castigo. Se emite como una reaccin a la mala gestin por parte de un
partido en el poder, de modo que se busca sustituirlo por otro durante un tiempo y
bajo la expectativa de que ste corregir su rumbo.
- El voto de presin. Cuando a favor de un partido de oposicin, pero no con la in-
tencin de que ste alcance el poder, sino slo para expresar una protesta en contra
del partido gobernante, para que rectifique el rumbo de alguna poltica que se con-
sidera inadecuada.
- El voto por la continuidad. Contrario al voto de castigo, permite refrendar al partido
gobernante por lo que ha sido considerada como una buena gestin, o al menos sa-
tisfactoria.
- El voto por experiencia. Se expresa en casos en los que un mismo partido ha pre-
servado el poder a lo largo de varios aos.
- El voto coercitivo. Aquel arrancado por la fuerza o la amenaza de sufrir algn dao
en caso de no emitirlo.
- El voto clientelar. El que se intercambia por algn regalo concesin, promesa o
monto de dinero.
- El voto corporativo. Puede considerarse una variante institucional y menos ilegtima
que el voto clientelar; en la medida en que constituye una prctica habitual en casi
cualquier democracia. Se trata de conjuntar votos de todos los miembros de una
corporacin.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


265

Hecha una remembranza de las elecciones y la legitimacin poltica


gubernamental y las diversas explicaciones del sentido del sufragio, a
manera de anlisis se presenta una descripcin del resultado de las
elecciones de ayuntamientos y diputados de mayora relativa locales
celebradas en el estado de Guerrero, una vez instaurado el rgano
electoral autnomo y a partir del periodo comprendido de 1993 al
2008, elecciones de las que se desprende en su caso las tendencias
que el electorado reflejo a travs de la orientacin de su sufragio al dar
continuidad al partido en el poder, o considerar la alternancia segn el
caso.

1 Acapulco de Jurez PRI PRI PRD PRD PRD PRI


2 Acatepec * P.R.T. PRI PRD PRI PRD
3 Ahuacuotzingo PRI PRI PRI PRI PRI PRD
4 Ajuchitln del Progreso PRI PRD PRI PRD PRD PRI
5 Alcozauca de Guerrero PRD PRD PRD PRD PRI PRD
6 Alpoyeca PRI PRI PRI PRI PRD PRI
7 Apaxtla de Castrejn PRI PRD PRD PRI PRD PRI
8 Arcelia PRI PRI PRI PRI PRD PRD
9 Atenango del Ro PRI PRI PRI PRI PRD PRI
10 Atlamajalcingo del Monte PRI PRI PRI PRI PRD PRD
11 Atlixtac PRI PRI PRI PRI PRI PAN
12 Atoyac de lvarez PRD PRI PRI PRI PRD PRD
13 Ayutla de los Libres PRI PT PRD PRI PRD PRI
14 Azoy PRI PRD PRI PRI PRI PRD
15 Buena Vista de Cuellar PRI PRI PRD PRI PRI PAN
16 Benito Jurez PRI PRD PRI PRD PRI PRD
17 Coahuayutla de Jos Mara PRD PRD PRD PRD PRI PRD
Izazaga
18 Cochoapa el Grande * * * * PRD
19 Cocula PRI PRD PRI PRI PRD PRI
20 Copala PRI PRI PRI PRD PVEM PRI
21 Copalillo P.R.T P.R.T. PRD PRI PRI CONVER-
GENCIA
22 Copanatoyac PRI PRI PRI PRD PRI PRI
23 Coyuca de Bentez PRI PRI PRI PRD PRI CONVER-
GENCIA
24 Coyuca de Cataln PRI PRI PRI PRI PRI PRD
25 Cuajinicuilapa PRI PRD PRI PAN PRD PAN
26 Cualc PRI PRI PRI PRD PRI PRI
27 Cuautepec PRI PRD PRD PRI PRD PRI
28 Cuetzala del Progreso PRI PRI PRI PRD PRI PRD
29 Cutzamala de Pinzn PRI PRD PRI PRI PRI PRI
30 Chilapa de lvarez PRI PRI PRI PRD PRI PRI

ROMN JAIMEZ CONTRERAS


266

31 Chilpancingo de los Bravo PRI PRI PRI PRI PRI PRI


32 Eduardo Neri PRI PRI PRI PRI PRI PRI
33 Florencio Villareal PRI PRD PRI PRI PRD PRI
34 Gral. Cauto A. Neri PRI PRI PRI PRD PRI PRD
35 Gral. Heliodoro Castillo PRI PRI PRI PRI PAN PRI
36 Huamuxtitln PRI PRI PRI PRI PRD PRD
37 Huitzuco de los Figueroa PRI PRI PRI PRI PRI PRD
38 Iguala de la Independencia PRI PRD PRI PRD PRD PRI
39 Igualapa PRI PRI PRI PAN PRI PRI
40 Iliatenco * * * * PRI
41 Ixcateopan de Cuauhtmoc PRI PRI PRI PRD PRD PRI
42 Jos Azueta PRI PRI PRI PRD PRD PRI
(Zihuatanejo de Azueta)
43 Jos Joaqun de Herrera * * * * PRI
44 Juan R. Escudero PRI PRD PRD PRI PRD PRD
45 Juchitn * * * * PRD
46 Leonardo Bravo PRI PRI PRI PAN PRI PRI
47 Malinaltepec PRD PRD PRD PRD PRD PRI
48 Mrtir de Cuilapan PRI PRI PRI PRI PRD CONVER-
GENCIA
49 Marquelia * * * PRI PVEM
50 Metlatonoc PRI PRD PRD PRD PRD PRD
51 Mochitln PRI PRI PRI PRI PRD PRI
52 Olinala PRI PRI PRI PRI PRI PRD
53 Ometepec PRI PRI PRI PRI PRI PRD
* No se haba creado
Gobierno Instituyente
P.R.T. Partido Revolucionario de los Trabajadores
. Extraordinaria de 2009

FUENTE: MEMORIAS DE LOS PROCESOS ELECTORALES EDITADAS POR EL ENTONCES CON-


SEJO ESTATAL ELECTORAL Y EL ACTUAL INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE GUERRERO

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


267

Eleccin de diputados de mayora relativa del estado de Guerrero

1993 - 1996 - 1999 - 2002 - 2005 - 2008 -


1996 1999 2002 2005 2008 2012

Partido poltico

Partido poltico

Partido poltico

Partido poltico

Partido poltico

Partido poltico
gobernante

gobernante

gobernante

gobernante

gobernante

gobernante
Distrito Cabecera

I Chilpancingo de los PRI PRI PRI PRI PRI PRI


Bravo
II Tixtla PRI PRI PRI PRI PRD PRI
III Chilapa PRI PRI PRI PRI PRI PRI
IV Tcpan de Galeana PRI PRD PRI PRI PRD PRD
V Acapulco de Jurez PRI PRI PRD PRD PRD PRD
VI Ometepec PRI PRI PRI PRI PRD PRI
VII Coyuca de Cataln PRI PRI PRI PRI PRD PRD
VIII Teloloapan PRI PRI PRI PRD PRD
IX Iguala de la PRI PRI PRI PRD PRI PRI
Independencia
X Taxco de Alarcn PRI PRI PRI PRI PRI PRI
XI Tlapa de Comonfort PRI PRI PRI PRD PRD PRI
XII Jos Azueta PRI PRI PRI PRD PRD PRI
XIII Acapulco de Jurez PRI PRI PRI PRD PRD PRD
XIV Ayutla de los Libres PRI PRI PRD PRI PRD PRD
XV Chilpancingo PRI PRI PRI PRI PRI PRI
de los Bravo
XVI Acapulco de Jurez PRI PRI PRI PRD PRD PRD
XVII Acapulco de Jurez PRI PRI PRD PRD PRD CONVER-
VER-
GENCIA
XVIII Acapulco de Jurez PRI PRI PRI PRD PRD PRI
XIX Taxco de Alarcn PRI PAN PRI PRI PAN PAN
XX Arcelia PRI PRI PRI PRI PRD PRI
XXI Iguala de la PRI PRI PRI PRI PRI PRI
Independencia
XXII Huamuxtitln PRI PRI PRI PRI PRI PRD
XXIII Pungarabato PRI PRD PRI PRI PRD PRD
XXIV San Luis Acatln PRI PRI PRI PRD PRI PRI
XXV Chilapa de lvarez PRI PRI PRI PRI PRI PRD
XXVI Acapulco de Jurez PRI PRI PRD PRD PRD PRD
XXVII Tlapa de Comonfort PRI PRI PRI PRD PRD PRD
XXVIII Acapulco de Jurez PRI PRI PRD PRD PRD PRD

FUENTE: MEMORIAS DE LOS PROCESOS ELECTORALES EDITADAS POR EL ENTONCES CONSE-


JO ESTATAL ELECTORAL Y EL ACTUAL INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE GUERRERO.

ROMN JAIMEZ CONTRERAS


268

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dos en el estado de Guerrero, Consejo Estatal Electoral del Estado,
Chilpancingo, Guerrero 2005.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


269

Memoria del proceso electoral ordinario de ayuntamientos y diputa-


dos 2008 y proceso electoral extraordinario 2009 en el estado de Gue-
rrero, Instituto Electoral del Estado, Chilpancingo, Guerrero, 2008.

ROMN JAIMEZ CONTRERAS


OSKAR KALIXTO SNCHEZ

Los retos de la democracia en San Luis Potos

I. GENERALIDADES
Uno de los valores y derechos ms preciados que tenemos los seres
humanos es la libertad; a lo largo de la historia la humanidad ha paga-
do grandes precios para gozar plenamente de este bien supremo. Aso-
ciado de la libertad, vienen un conjunto de valores, que reafirman la
voluntad y la autonoma del ser humano como individuo; uno de estos
grandes valores es la facultad de elegir.
La facultad de eleccin la ejercemos constantemente en nuestras vi-
das, elegimos nuestros amigos, nuestra vocacin, nuestro trabajo, ofi-
cio o profesin e incluso elegimos hasta nuestra forma de comportar-
nos con las personas que nos rodean y con nosotros mismos, por eso
la facultad de elegir la vamos desarrollando constantemente a travs
de nuestras vidas y lo importante en ese sentido es ejercerla de mane-
ra responsable y consciente.
En materia electoral, esa facultad de elegir se traduce en nuestra
democracia, palabra que a pesar de que engloba muchas definiciones
y acepciones, en un sentido autentico y prctico debe significar la fa-
cultad de eleccin libre y plena que tienen los ciudadanos para elegir a
sus representantes y gobernantes, y participar de esta forma en las
decisiones polticas del estado; esta facultad democrtica nace en la
antigua Grecia,1 al percatarse los atenienses, que necesitaban un sis-
tema de gobierno donde fuera escuchada la voz del pueblo para parti-
cipar en las decisiones del estado y elegir a quien estuviera a cargo del
mismo, desde entonces, no obstante que han pasado muchos aos de
la inclusin de la vida democrtica en los seres humanos, la democra-
cia contina siendo un tema vigente, que nunca pasar de moda, al

1
CASTELLANOS HERNNDEZ, Eduardo, El Derecho Electoral en Mxico, Ed. Trillas; Mxico
2008.
272

haberse constituido como un valor supremo, a travs del cual los ciu-
dadanos legitimamos un gobierno.
Por lo que se refiere a San Luis Potos, ha tenido una evolucin de-
mocrtica histrica y sobresaliente, al haber formado el primer orga-
nismo electoral ciudadano,2 con independencia de cualquier rgano de
gobierno o de la administracin pblica. Este organismo tom bajo su
responsabilidad la importante tarea de organizar y realizar los procesos
electorales del estado, para los diferentes cargos de eleccin popular y
de representatividad social; y a pesar de que han pasado 18 aos de la
conformacin de este organismo conocido hoy como el Consejo Esta-
tal Electoral y de Participacin Ciudadana, todava quedan importantes
retos por desarrollar, ya que la ventaja democrtica que nos otorg el
hecho de ser el primer organismo con una constitucin ciudadana, no
es suficiente, si este organismo es esttico en su funcin, o bien, si
permanece inerte e insensible a las necesidades electorales y sociales
de los ciudadanos del estado y sobre todo, de los grupos ms vulnera-
bles, a los cuales difcilmente ha llegado una verdadera democracia.
En este sentido, si no se atienden cada uno de los retos que tiene el
Estado de San Luis Potos para la verdadera construccin de la demo-
cracia, de nada nos va a servir haber sido el primer organismo electoral
ciudadanizado, si vamos por detrs de organismos electorales que, a
pesar de que han sido ms jvenes, le han puesto todo el empeo en
asumir un buen papel de rbitros electorales, planeando estratgica-
mente la funcin de sus organismos electorales, para atender las ne-
cesidades y los retos de su estado y ciudadanos, por tal motivo la ex-
posicin del presente trabajo se ha centrado en exponer los retos y
situaciones democrticas reales en San Luis Potos.

II. RETOS DE LA DEMOCRACIA


Cabe sealar que los retos de la democracia en San Luis Potos,
se analizan en forma individual haciendo un comentario breve de su
explicacin.

2
RODRGUEZ MARTNEZ, Jos de Jess, La Justicia Electoral en el Estado de San Luis
Potos, Ed. Lasergrafic, S.A. de C.V. Mxico 2009, p. 30.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


273

II.1. Recuperar la credibilidad hacia las instituciones electorales


Uno de los retos democrticos ms importantes en San Luis Potos
es devolver a los ciudadanos la credibilidad en las instituciones y orga-
nismos electorales; en ese sentido comentamos que existe en San
Luis Potos y en el resto del pas, una tendencia de incredulidad de los
ciudadanos en las instituciones pblicas, en general de cualquier esfe-
ra de gobierno, incredulidad que abarca desde luego lo concerniente a
organismos electorales, esta incredulidad se debe en gran parte, a la
preocupante situacin por la que atraviesa el pas en cuanto a mala
situacin econmica, desempleo e inseguridad; situacin que nos ha
afectado a todos en general, ciudadanos, instituciones pblicas y pri-
vadas, destacando de estas ltimas, aquellas empresas de la iniciativa
privada que han sobrevivido a la crisis econmica, que han redoblado
esfuerzos en sus acciones, planes y proyectos.
No basta con hacer lo que hacamos antes para salir adelante, hay
que hacer lo doble y hay que hacerlo mejor,3 esta mentalidad es la que
ha sacado adelante a empresas que, a diferencia de otras que no lo
han hecho, han cerrado operaciones y liquidado a su personal, por eso
la definicin de las estrategias en poca de crisis econmica y emo-
cional es crucial para salir adelante.
En ese sentido, creo que es totalmente aplicable para los organis-
mos electorales la premisa que han aplicado en la industria para lograr
sobrevivir, ya que no debemos conformarnos con lo que hemos hecho
en el pasado para la construccin de la democracia, debemos de hacer
lo doble y hacerlo mejor, esto ayudar a que los ciudadanos manten-
gan la confianza en sus organismos electorales; para ello, es un buen
comienzo el integrar imparcialmente el organismo electoral rector en
San Luis Potos; porque creo que la construccin de la democracia
debe empezar por su propia casa, ya que la mejor forma de pregonar y
convencer es con el ejemplo.

3
Estrategias de la Industria en poca de Crisis. Cmara Nacional de la Industria de la
Transformacin CANACINTRA. http://www.canacintra.org.mx

OSKAR KALIXTO SNCHEZ


274

II.2. Mayor difusin sobre la existencia y funciones de los rganos


electorales
Es crucial el que los ciudadanos conozcan quin es el rgano electo-
ral rector en San Luis Potos responsable de la planeacin, organizacin
y ejecucin de los procesos electorales; ya que a pesar de que el Con-
sejo Estatal Electoral y de Participacin Ciudadana del Estado de San
Luis Potos, ha cumplido en este 2010, dieciocho aos de su creacin,
todava existen ciudadanos que no conocen al organismos y que con-
funden constantemente el CEEPAC con el IFE, ya que en la actualidad
para algunas personas el hablar de elecciones inmediatamente las
identifican nicamente con el IFE, por desconocimiento del organismo
electoral estatal, por lo tanto es importante dar a conocer a todos los
ciudadanos el organismo estatal electoral, ya que no pueden reafirmar
o en su caso recobrar la confianza en un organismo que desconocen.
La difusin del organismo electoral, debe hacerse en una forma pla-
neada y estratgica, tomando en cuenta aspectos de mercadotecnia,
que puedan requerir quizs el anlisis del nombre mismo del organis-
mo electoral, para que los ciudadanos lo identifiquen fcilmente y se
sientan identificados con el mismo.

II.3. Participacin de grupos vulnerables


Relacionado con los retos ms importantes de la democracia en
el estado de San Luis Potos, se encuentra el de acercar la democracia
a los grupos y personas ms vulnerables en nuestro estado4 y tambin
a aquellas personas relegadas u olvidadas de su vida y participacin
poltica.
De los primeros, nos referimos prcticamente a personas en pobreza
o ignorancia extrema,5 a personas con capacidades diferentes, de los

4
Segn Datos del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
CONEVAL; existen en el estado de San Luis Potos un 25.9 % de personas vulnera-
bles por carencia social; lo que equivale a 0.64 millones de la poblacin total.
http://www.coneval.gob.mx
5
Segn Datos del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
CONEVAL; 15.2% de la Poblacin de San Luis Potos vive pobreza extrema, lo que
equivale a un 0.38 millones de la poblacin total de este Estado. Por otra parte 35.9%
de la poblacin total de este mismo estado vive en pobreza moderada lo que equivale
a un 0.89 millones de la poblacin total http://www.coneval.gob.mx

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


275

segundos nos referimos a aquellos grupos de personas a los cuales se


les han relegado sus derechos poltico-electorales o que han sido olvi-
dados de la vida poltica del estado, por ejemplo el caso de los ciuda-
danos potosinos que migran a los Estados Unidos de Amrica.
En los grupos de personas vulnerables, muchos de ellos nunca en
su vida han conocido un verdadero ejercicio democrtico, debido a
las condiciones de desigualdad que tienen, al padecer pobreza extre-
ma, falta de educacin, capacidades diferentes o alguna discapacidad
fsica.
Empezaremos a comentar de estos ltimos que, a pesar de que en
nuestro estado se le ha dado amplia difusin a crear instalaciones para
personas con alguna discapacidad fsica, tales como rampas, baos,
accesos entre otros, se olvid por completo el tema de la democracia,
ya que no existen hasta el momento, mecanismos adecuados ni casi-
llas especiales, para que estos ciudadanos puedan ejercer su voluntad
electoral a travs del voto; de esta manera, si un invidente que acude a
la casilla electoral y es asistido por alguna persona siempre se presta a
confusin y desconfianza, cuando se podra tener casillas o mecanis-
mos especiales, para que estas personas contaran con los elementos
necesarios para que pudieran ejercer plenamente su sufragio, tales
como boletas con leyendas de escritura braille, o bien en el caso de
personas con alguna incapacidad para caminar, con instalaciones ms
adecuadas para que ejerzan su sufragio.
Por otro lado, en el caso de las personas con extrema pobreza y/o
falta de preparacin, se ha dado el caso que en ocasiones han sido
aprovechadas estas condiciones para coaccionar el voto en determina-
da forma, ya sea comprando, induciendo o engaando a este tipo de
ciudadanos para que voten por determinadas personas; en la actuali-
dad, a pesar de toda la evolucin que se ha intentado en los procesos
democrticos, todava se llega a saber de relatos de personas en ex-
trema pobreza a las que algn candidato les ha regalado despensas,
ddivas econmicas o simplemente promesas y falsas esperanzas;
esto nos lleva a sostener que an en la actualidad, se juega constan-
temente con la vulnerabilidad de las personas, aprovechando su nece-
sidad econmica o bien su falta de conocimiento y preparacin, por
eso uno de los grandes retos de la democracia en San Luis Potos es la
proteccin de estos grupos vulnerables, primero identificndolos, in-

OSKAR KALIXTO SNCHEZ


276

formndolos, capacitndolos y manteniendo una comunicacin y ase-


sora constante para que no sean sorprendidos.
La democracia no debe estar peleada con la pobreza, ni ser exclusiva
de altas clases sociales; y uno de los primeros pasos para que llegue la
democracia a esas personas vulnerables, es ampliar la comunicacin e
informacin para estos grupos, ya que debido al avance tecnolgico,
las barreras de distancia en el mundo se han roto a travs de las redes
de comunicacin como internet, pero no todas las personas tienen
acceso a estos medios de comunicacin, por eso debemos mantener
informados a los grupos vulnerables, a travs de canales adecuados de
comunicacin, que estn a su alcance y sean entendibles para ellos, ya
que muchas veces se mandan cartas informativas, cuando las perso-
nas no saben ni siquiera leer y escribir; no obstante ello no significa
que no tengan derecho a saber: quines son sus candidatos?, qu
trayectoria tienen?, qu han hecho por su comunidad, municipio o
estado?; en el caso de que hayan sido servidores pblicos cmo ha
sido su desempeo, qu propuestas han impulsado y cul ha sido su
ideologa? entre otras cosas, pero todo esto, debe ser informado por
una institucin imparcial, tarea que pudiera llevar a cabo el organismo
electoral estatal.

II.4. El caso de los potosinos residentes en el extranjero


Por otro lado, tenemos el caso de los paisanos que se encuentran en
el vecino pas de los Estados Unidos de Amrica,6 los cuales se en-
cuentran precisamente en el supuesto comentado al haber sido rele-
gados, excluidos u olvidados de la vida y decisiones polticas de nues-
tro estado, ya que debido a su situacin, se encuentran imposibilitados
a ejercer su voluntad democrtica a travs del voto.
A ellos les afecta o beneficia el rumbo poltico y avance de nuestro
estado, ya que la mayora tienen a sus familias aqu en el estado y des-
de el vecino pas, se les enva a sus familias para su sostenimiento y
algunas de las veces para intentar formar un patrimonio, comprando la
casa que no pudieron adquirir al estar desempleados en nuestro esta-

6
MONTOYA RAMN, Alejandro, La Migracin Potosina hacia Estados Unidos de Norte
Amrica Antes y Durante el Programa Bracero, Editorial Ponciano Arriaga, Secretara de
Cultura del Estado de San Luis Potos, Mxico, 2006.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


277

do, satisfaciendo necesidades bsicas como alimentos, ropa y escuela


de sus hijos.
Por lo tanto, les interesan y les afectan las decisiones polticas y el
rumbo de nuestro estado, ya que su estancia en aquel pas es por ne-
cesidad, pero la mayora de ellos suea con regresar con sus familias y
tener un hogar, en tal sentido el estado no debe olvidar ni relegar de
sus derechos a ciudadanos que incluso contribuyen al sostenimiento
del estado con divisas y envos de dinero que representan uno de los
ingresos ms importantes para nuestro estado, no resulta justo que
apliquemos el factor de conveniencia, en el sentido de que, necesito
que enves tu dinero pero no tu opinin ni decisin democrtica.
De lo expuesto en el prrafo anterior, cabe sealar que algunos es-
tados vecinos, ya han avanzado en el terreno de reconocimiento de los
derechos electorales para nuestros connacionales en E.U.A.; Zacate-
cas, ha estado impulsando una idea de contar en el Congreso estatal
con un diputado migrante.

II.5. La participacin ciudadana


Otro de los retos ms importantes de la democracia en San Luis Po-
tos es la Participacin Ciudadana,7 ya que una verdadera democracia
se logra con la participacin activa de sus ciudadanos en las decisiones
de gobierno, de manera tal, que no se piense que el ciudadano cumple
con su parte democrtica al elegir a sus gobernantes y representantes
cada tres aos; por el contrario, la ciudadana debe participar ms acti-
vamente en el rumbo y decisiones del estado, a travs de mecanismos
que puedan ser efectivos para tal propsito.
En el estado de San Luis Potos, se llev a cabo la reforma pertinente
que incluso agreg, al nombre del Consejo Estatal Electoral, el de Par-
ticipacin Ciudadana, sin embargo tal parece que slo se le puso nom-
bre y apellido a la necesidad, pero nunca se avanz en satisfacerla, ya
que no se disearon mecanismos de participacin para los ciudadanos,
no se organiz a los grupos de participacin y qued pendiente un re-
glamento que normara los procesos de participacin, razn por la cual

7
La Ley de Referndum y Plebiscito para el Estado de San Luis Potos, fue aprobada el
30 de abril de 2008 y fue publicada en el Peridico Oficial del Estado de San Luis Po-
tos en la fecha del 10 de mayo del mismo mes y ao.

OSKAR KALIXTO SNCHEZ


278

uno de los retos de la democracia a corto plazo es el verdadero ejerci-


cio de participacin para los ciudadanos del estado.
Desde hace varios aos, se incluyeron en la Constitucin Poltica del
Estado de San Luis Potos, las figuras del plebiscito y referndum,8 a
travs de las cuales se fomentaba la participacin y consulta de los
ciudadanos en las decisiones de gobierno, hasta el momento no se
han hecho efectivas en nuestro estado dichas figuras y slo han que-
dado como un ideal en materia de participacin. En ese sentido, de-
bemos de implementar mecanismos adecuados, para hacer accesibles
y reales dichas figuras jurdicas y no nada ms dejarlas como decora-
cin normativa que no agregan ningn valor si no se practican.

II.6. Regulacin de las campaas electorales


Otra de los retos democrticos en San Luis Potos es que el orga-
nismo electoral estatal, pudiera asumir un papel de difusor y evaluador
de las propuestas y promesas de campaa de los candidatos, cuando
prometen cosas que no estn al alcance de su jurisdiccin, competen-
cia o realidad. En ese sentido se requiere de normas taxativas que im-
pidan que en los mtines y propuestas de los candidatos que compiten
para un puesto de eleccin popular, prometan en sus campaas cosas
imposibles, que confundan al pueblo y lo induzcan a tomar una deci-
sin equivocada.
Por otra parte, as como debemos evitar el engao al ciudadano por
parte de candidatos que prometan lo imposible, as tambin hay que
informar a la poblacin de todas las sanas propuestas y planes de los
candidatos a un puesto de eleccin popular, para que el ciudadano
pueda conocer propuestas reales que lo ayuden a tomar una decisin
al momento de emitir el sufragio.

II.7. Actualizacin del marco normativo electoral


En otro orden de ideas, tambin es un reto muy importante para la
democracia en el Estado de San Luis Potos, contar con normas electo-

8
El artculo 26 de la Constitucin Poltica del Estado de San Luis Potos, seala
que: son prerrogativas de los Ciudadanos Potosinos: I. Votar en las elecciones Popula-
res y en los procesos de referndum y plebiscito que lleven a cabo las autoridades
competentes.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


279

rales acordes a la actualidad y vigentes, de conformidad con los acon-


tecimientos presentados en la ltima eleccin y al anlisis previo de
organismos electorales, instituciones pblicas, privadas, acadmicas y
expertos en el tema, que hayan aportado ideas valiosas para una re-
forma electoral; en ese sentido es necesario abordar el anlisis de te-
mas como coaliciones, candidaturas comunes, propaganda poltica,
conteos parciales y totales, impugnacin infundada de los consejeros
electorales y la asignacin de diputados de representacin proporcio-
nal a los partidos, entre otros temas; todos ellos de mucho inters y de
vital importancia en la vida poltica del estado, ya que algunos, han
puesto en duda incluso la propia actuacin del organismo electoral
estatal.
Tal es el caso de la asignacin de diputados de representacin pro-
porcional, los cuales en varias elecciones, algunos de ellos han tenido
que ser nombrados por un Tribunal Electoral, al resolver acciones y/o
recursos electorales planteados y no por el organismo estatal electoral
a travs del proceso de asignacin correspondiente; lo cual implica
que quiz los mecanismos, procedimientos o criterios del organismo
electoral, no se estn apegando a la realidad poltica, social y a la justi-
cia electoral misma, por lo que se hace necesario un urgente anlisis
en ello.

III. FORTALECIMIENTO DEL RBITRO ELECTORAL


Por ltimo, un reto inminente que tiene la democracia en San Luis
Potos, es consolidar en nuestro estado un rbitro electoral preparado,
calificado, consiente, honesto y sobre todo imparcial. El arbitraje y la
mediacin son temas de moda, que se encuentra en desarrollo en mu-
chas materias y escenarios, pero todos queremos un rbitro con los
mejores elementos posibles; esto implica desde luego, que para la
construccin de la democracia en nuestro estado, debemos contar con
un organismo electoral con ciudadanos imparciales, dignos, honestos y
con valores; pero a la vez que dicho organismo est preparado, con
todos los elementos necesarios en infraestructura, tecnologa y capaci-
tacin para su actuacin.
Tenemos que responder a los retos electorales actuales que se nos
presentan y responder calificados, preparados y con las mejores
herramientas tecnolgicas. El organismo electoral estatal, necesita una

OSKAR KALIXTO SNCHEZ


280

reforma estructural en sus procedimientos, mtodos, y en sus inte-


grantes. A medida que haya transparencia en los procesos y actuacio-
nes electorales, los ciudadanos estarn interesados en la participacin
y consolidacin de una democracia real. La democracia no es slo el
ejercicio del sufragio en las jornadas electorales, ah comienza para los
ciudadanos y contina con la interaccin de ellos mismos con sus ins-
tituciones, con sus gobernantes y sus representantes.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


ARMANDO LUNA CANALES

Marco normativo de los actos anticipados de campaa

El marco normativo que rige los actos anticipados de campaa es de


carcter constitucional, legal y reglamentario, y a su vez, federal y local.
Desde hace algunos aos, tanto la Federacin como las entidades fe-
derativas han llevado a cabo importantes esfuerzos para regularlos en
sus respectivas legislaciones que aun cuando no son homogneas,
tienen el mismo propsito: garantizar la seguridad jurdica y la equidad
en los procesos electorales frente a aquellos actos ilegales de los ciu-
dadanos, precandidatos, candidatos y partidos polticos que pudieran
afectar el resultado de la eleccin.
Los actos anticipados de campaa tienen lugar en la etapa prepara-
toria de la eleccin, especficamente antes y durante las precampaas
y hasta antes del inicio de las campaas. De ah que la evolucin de las
normas que rigen estos actos est ntimamente vinculada con la de
aquellas que rigen a las precampaas, pues es en esta etapa donde
inicia al menos formalmente la difusin de la imagen de los aspi-
rantes con fines electorales. Uno de los objetivos primordiales de la
regulacin que nos ocupa es, precisamente, evitar y sancionar una di-
fusin ilegal de imagen que otorgue una posicin de ventaja indebida
dentro de la contienda.
Iniciaremos el anlisis del marco normativo por la Constitucin gene-
ral. Aunque este ordenamiento omite regular expresamente los actos
anticipados, establece las bases para su inclusin en la legislacin se-
cundaria federal y estatal, a travs del establecimiento de las reglas
aplicables a las precampaas y campaas. El texto de la fraccin IV del
artculo 41, establece por un lado la duracin de las precampaas y
campaas para Presidente de la Repblica, senadores y diputados fe-
derales y, por el otro, el fundamento que sirve a la legislacin secunda-
ria para establecer las reglas concretas aplicables a las mismas, en las
que caben por supuesto las reglas y sanciones aplicables a los actos
anticipados:
282

Artculo 41.
IV. La ley establecer los plazos para la realizacin de los procesos partidistas de se-
leccin y postulacin de candidatos a cargos de eleccin popular, as como las re-
glas para las precampaas y las campaas electorales. La duracin de las campaas
en el ao de elecciones para Presidente de la Repblica, senadores y diputados fe-
derales ser de noventa das; en el ao en que slo se elijan diputados federales, las
campaas durarn sesenta das. En ningn caso las precampaas excedern las dos
terceras partes del tiempo previsto para las campaas electorales. La violacin a es-
tas disposiciones por los partidos o cualquier otra persona fsica o moral ser sancio-
nada conforme a la ley.

Por su parte, el inciso j) de la fraccin IV del artculo 116, replica el


contenido de la disposicin anterior en el orden estatal. Es decir, esta-
blece la duracin mxima que debern tener las precampaas y cam-
paas para Gobernador, diputados locales y ayuntamientos, as como
el fundamento para que las constituciones y leyes de los estados fijen
las reglas de precampaas y campaas, dentro de las cuales se ha
regulado por todas las legislaturas locales a los actos anticipados de
campaa.
Una vez establecido el fundamento constitucional que abre paso a la
regulacin secundaria federal y local de los actos anticipados de cam-
paa, abordaremos las disposiciones relacionadas con esta materia en
el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFI-
PE), publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de enero de
2008. De este Cdigo se desprende que no slo existen en el plano
legal los actos anticipados de campaa sino tambin los de precampa-
a, y aunque al igual que la Constitucin federal omite establecer
expresamente cules son estos actos, los regula al establecer las si-
guientes disposiciones:

1. Los precandidatos tienen prohibido realizar actividades de proselitismo o difusin


de propaganda antes de la fecha de inicio de las precampaas.
2. Constituyen infracciones de los partidos polticos, aspirantes, precandidatos y
candidatos la realizacin de actos anticipados de precampaa o campaa.
3. Existe un procedimiento especial para sustanciar las quejas presentadas con mo-
tivo de la realizacin de actos anticipados de campaa.
4. Esta conducta puede ser objeto de diversas sanciones, entre ellas la negativa del
registro.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


283

A continuacin haremos una breve descripcin de las disposiciones


anteriores:

1. Los precandidatos tienen prohibido realizar actividades de proseli-


tismo o difusin de propaganda antes de la fecha de inicio de las pre-
campaas
El fundamento de esta prohibicin se encuentra en el prrafo tercero
del artculo 211 del Cdigo Comicial federal, que al efecto establece
expresamente:

Artculo 211.
3. Los precandidatos a candidaturas a cargos de eleccin popular que participen en
los procesos de seleccin interna convocados por cada partido no podrn realizar ac-
tividades de proselitismo o difusin de propaganda, por ningn medio, antes de la
fecha de inicio de las precampaas

La prohibicin comprende dos elementos: uno material y el otro


temporal. El primero tiene que ver con el contenido de las actividades
de los precandidatos, es decir, que se trate de proselitismo o difusin
de propagada; mientras que el segundo establece el periodo de tiem-
po en el que dichas actividades proselitistas se deben considerar anti-
cipadas, esto es hasta antes del inicio de las precampaas.
Cabe mencionar que el legislador federal hace referencia expresa
nicamente a la prohibicin de actos proselitistas antes del inicio de
las precampaas electorales y deja a la interpretacin sistemtica y
funcional de los destinatarios y autoridades la delimitacin de los actos
anticipados de campaa, tanto en su aspecto material como temporal.

2. Constituyen infracciones de los partidos polticos, aspirantes, pre-


candidatos y candidatos la realizacin de actos anticipados de precam-
paa o campaa
Adems de establecer la prohibicin de realizar actividades anticipa-
das de precampaa y campaa, el COFIPE les da el carcter de infrac-
cin a cargo de los partidos polticos, de los aspirantes, precandidatos
y candidatos a cargos de eleccin popular. As lo establecen el inciso

ARMANDO LUNA CANALES


284

e) del prrafo primero del artculo 342 y el inciso a) del prrafo primero
del artculo 344.

Artculo 342 1. Constituyen infracciones de los partidos polticos al presente Cdigo:


e) La realizacin anticipada de actos de precampaa o campaa atribuible a los pro-
pios partidos;
Artculo 344 1. Constituyen infracciones de los aspirantes, precandidatos o candida-
tos a cargos de eleccin popular al presente Cdigo:
a) La realizacin de actos anticipados de precampaa o campaa, segn sea el caso;

La relevancia de estas disposiciones estriba en que determinan con


claridad quines son los sujetos a los que se imputar la realizacin de
actividades y sobre los que, en su caso, se ejecutar la sancin corres-
pondiente.

3. Existe un procedimiento especial para sustanciar las quejas presen-


tadas con motivo de la realizacin de actos anticipados de precampaa
y campaa
El Cdigo Electoral Federal establece el procedimiento especial san-
cionador como la va para denunciar y resolver los actos anticipados de
campaa dentro de los procesos electorales. Al efecto, el inciso c) del
prrafo primero del artculo 367 establece expresamente lo siguiente:

Artculo 367
1. Dentro de los procesos electorales, la Secretara del Consejo General instruir el
procedimiento especial establecido por el presente captulo, cuando se denuncie la
comisin de conductas que:
c) Constituyan actos anticipados de precampaa o campaa.

Este procedimiento especial sancionador se encuentra regulado


adems en el Reglamento del Instituto Federal Electoral en Materia de
Propaganda Institucional y Poltico-Electoral de Servidores Pblicos. El
fundamento lo encontramos en los incisos c), i) y k) del artculo primero
de este Reglamento:

ARTCULO 1.- El presente instrumento normativo reglamenta los siguientes artculos


del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales:

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


285

c) El artculo 344, prrafo 1, inciso a), respecto de los aspirantes, precandidatos o


candidatos que incurran en actos anticipados de precampaa o campaa;
i) El artculo 367, para iniciar dentro de los procesos electorales el procedimiento es-
pecial sancionador por actos que violen lo dispuesto en la Base III del Artculo 41 de
la Constitucin o el sptimo prrafo del artculo 134 de la propia Constitucin; por
contravenir normas en materia de difusin de propaganda poltica o electoral; y por
actos anticipados de campaa o precampaa;
k) El artculo 371, respecto de la participacin de las juntas y consejos locales y distri-
tales, durante proceso electoral, cuando las denuncias tengan como motivo la comi-
sin de conductas referidas a la ubicacin fsica o al contenido de propaganda polti-
ca o electoral impresa, de aquella pintada en bardas, o de cualquier otra diferente a
la transmitida por radio o televisin, as como cuando se refieran a actos anticipados
de precampaa o campaa en que la conducta infractora est relacionada con ese
tipo de propaganda.

Adems de lo anterior, el artculo 8 del referido Reglamento atribuye


al Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) la determinacin
sobre la configuracin y sancin de los actos anticipados de precam-
paa y campaa realizados por s o por interpsita persona, pagados
con recursos privados o pblicos, o convenidos con medios de comu-
nicacin social. Los aspectos puntuales del procedimiento sancionador
previsto para los actos anticipados de campaa, se regulan en el Re-
glamento de Quejas y Denuncias del IFE.

4. Los actos anticipados de precampaa y campaa pueden ser obje-


to de diversas sanciones, entre ellas la negativa del registro
Las sanciones por la realizacin de actos anticipados de precampaa
y campaa van desde una amonestacin pblica, una multa y hasta la
negativa del registro del aspirante como precandidato o como candida-
to, segn sea el caso. La negativa del registro est contemplada en el
COFIPE y en las legislaturas locales como la sancin por excelencia
para el caso de realizacin de actos anticipados. Sin embargo, las reso-
luciones de los tribunales electorales demuestran lo contario. El artcu-
lo 211 del COFIPE establece, en su prrafo tercero, que se sancionar
con negativa del registro a aquellos que violen la prohibicin de activi-
dades proselitistas antes del inicio de las precampaas:

ARMANDO LUNA CANALES


286

Artculo 211.
3 .Los precandidatos a candidaturas a cargos de eleccin popular que participen en
los procesos de seleccin interna convocados por cada partido no podrn realizar ac-
tividades de proselitismo o difusin de propaganda, por ningn medio, antes de la
fecha de inicio de las precampaas; la violacin a esta disposicin se sancionar con
la negativa de registro como precandidato.

Este mismo artculo prev, en su prrafo quinto, la negativa o cance-


lacin del registro como precandidato, o bien, la negativa del registro
como candidato cuando la violacin se comprob en fecha posterior
a la de la postulacin del candidato, en los casos en que precandida-
tos contraten propaganda o promocin personal en radio y televisin.

Artculo 211.
Queda prohibido a los precandidatos a candidaturas a cargos de eleccin popular,
en todo tiempo, la contratacin de propaganda o cualquier otra forma de promocin
personal en radio y televisin.
La violacin a esta norma se sancionar con la negativa de registro como precandi-
dato, o en su caso con la cancelacin de dicho registro. De comprobarse la violacin
a esta norma en fecha posterior a la de postulacin del candidato por el partido de
que se trate, el Instituto Federal Electoral negar el registro legal del infractor.

Una vez analizados las disposiciones que rigen lo relativo a los actos
anticipados de campaa y precampaa en el COFIPE y otros ordena-
mientos relacionados, cabe sealar que es hasta el nivel reglamentario
que se establecen los conceptos legales de ambas conductas, espec-
ficamente en el Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Fede-
ral Electoral. As tenemos que el artculo 7 del referido Reglamento
establece, en las fracciones I y II del inciso c), que respecto de las
cuestiones aplicables al catlogo de infracciones contenidas en el CO-
FIPE, se entender por:

1. Actos anticipados de precampaa; el conjunto de escritos, publicaciones, imge-


nes, grabaciones, proyecciones, expresiones, as como las reuniones pblicas,
asambleas, marchas y en general aquellos en que los aspirantes o precandidatos a
una candidatura se dirijan a los afiliados, simpatizantes o al electorado en general,
con el objetivo de obtener su respaldo para ser postulados como candidatos a un
cargo de eleccin popular, antes de la fecha de inicio de las precampaas.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


287

2. Actos anticipados de campaa; el conjunto de escritos, publicaciones, imgenes,


grabaciones, proyecciones, expresiones, as como las reuniones pblicas, asamble-
as, marchas y en general aquellos en que los partidos, sus militantes, voceros o
candidatos a un cargo de eleccin popular se dirigen al electorado para promover
dichas candidaturas o solicitar el voto a su favor, antes de la fecha de inicio de las
campaas electorales respectivas.

A manera de sntesis, podemos decir que en la legislacin federal


regula expresamente los actos anticipados de precampaa y campaa,
as como las conductas que los configuran, los sujetos a quienes se les
imputa la responsabilidad correspondiente, el procedimiento a travs
del cual se determina la existencia de la infraccin y las sanciones apli-
cables. Asimismo determina que los actos anticipados de precampaa
y campaa tienen en comn los medios comisivos de la infraccin, es
decir, los escritos, publicaciones, imgenes, grabaciones, proyeccio-
nes, expresiones, as como las reuniones pblicas, asambleas, marcha;
y se diferencian por lo que hace a la calidad del sujeto aspirante,
precandidato o candidato, as como al periodo de tiempo en que
tienen lugar.
Por lo que hace al marco jurdico de los actos anticipados en el orden
local, encontramos que las legislaturas de los estados han incorporado
a la legislacin electoral la regulacin correspondiente. Todas ellas tie-
nen la clara intencin de prohibir los actos anticipados, as como
de establecer que la infraccin por realizarlos amerita la sancin de
carcter administrativo electoral. De manera general podemos encua-
drar la legislacin electoral de las entidades federativas en los siguien-
tes rubros:

Entidades que regulan los actos anticipados como el COFIPE 62%;


Entidades que regulan los actos anticipados como el COFIPE, con variaciones mni-
mas 13%;
Entidades que establecen en la ley electoral el concepto de actos anticipados 16%;
Entidades con regulacin ambigua 9%.

En el primer grupo de entidades (62%) encontramos a la mayora. De


manera similar al COFIPE, integran nicamente los cuatro elementos
que han quedado descritos anteriormente. El segundo grupo de enti-
dades (13%) son aquellas que regulan los actos anticipados como el

ARMANDO LUNA CANALES


288

COFIPE, slo que con una variacin en particular: prohben expresa-


mente adems de las actividades proselitistas antes de la precam-
paa las actividades de propaganda por parte de los candidatos an-
tes del inicio de la campaa constitucional. En otras palabras, a dife-
rencia del legislador federal, los legisladores de Aguascalientes, Baja
California, San Luis Potos y Sinaloa, estimaron conveniente prohibir
expresamente los actos anticipados de campaa.
En el tercer grupo (16%), encontramos las legislaciones que estable-
cen textualmente los conceptos de actos anticipados de precampaa y
campaa. De ellos nicamente Baja California Sur y el Distrito Federal
establecen en su articulado el concepto de actos anticipados de pre-
campaa tal y como se transcribe a continuacin:

Baja California Sur (artculo 141 de la Ley Electoral del Estado): Conjunto de escritos,
publicaciones, imgenes, grabaciones, proyecciones, expresiones, as como las reu-
niones pblicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los aspirantes o
precandidatos a una candidatura se dirijan a sus afiliados, simpatizantes o al electo-
rado en general, con el objetivo de obtener su respaldo para ser postulados como
candidatos a un cargo de eleccin popular antes de la fecha de inicio de las pre-
campaas.
Distrito Federal (fraccin III del artculo 223 del Cdigo de Instituciones y Procedi-
mientos Electorales del Distrito Federal): Todos aqullos que tienen por objeto pro-
mover, publicitar o apoyar la aspiracin de una persona para ser postulado candidato
a un cargo de eleccin popular, antes del inicio de las precampaas electorales de
los Partidos Polticos.

Como se observa, el concepto de actos anticipados de precampaa


que establece la legislacin de Baja California Sur es idntico al que
regula el Reglamento de Quejas y Denuncias del IFE y, por lo tanto,
especifica claramente los elementos necesarios para su configuracin:
medios, sujetos y temporalidad. Por su parte, el concepto que propor-
ciona el Cdigo del Distrito Federal es ms ambiguo al no sealar el
medio imgenes, grabaciones, proyecciones, etc., sino nicamen-
te la finalidad que es promover, publicitar o apoyar la aspiracin de una
persona para ser postulado candidato y de una interpretacin gramati-
cal podra deducirse que no est dirigido al aspirante sino a terceros.
Por lo que hace al concepto de actos anticipados de campaa, te-
nemos que est contemplado en las legislaciones electorales de Baja

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


289

California Sur, Chihuahua, Estado de Mxico, Guerrero y Nayarit en los


siguientes trminos:

Baja California Sur (artculo 168 de la Ley Electoral del Estado): Aquellos que reali-
cen los partidos polticos, dirigentes, militantes, afiliados y simpatizantes, fuera de los
plazos que se establezcan para realizar actos de campaa electoral que trasciendan
al conocimiento de la comunidad, cuya finalidad consista en solicitar el voto ciuda-
dano a favor de un candidato, para acceder a un cargo de eleccin popular o publici-
tar sus plataformas electorales o programas de gobierno.
Chihuahua (inciso g del artculo 122 de la Ley Electoral de Chihuahua): Conjunto de
escritos, publicaciones, imgenes, grabaciones, proyecciones, as como las reunio-
nes, asambleas o marchas en que los partidos polticos, coaliciones, voceros, candi-
datos o precandidatos se dirigen de manera pblica al electorado para solicitar el vo-
to a favor de alguna candidatura, antes de la fecha de inicio de las campaas electo-
rales respectivas.
Estado de Mxico (artculo 144 E del Cdigo Electoral del Estado de Mxico): Aqu-
llos que realicen los partidos polticos, dirigentes, militantes, afiliados y simpatizantes,
fuera de los plazos que se establezcan para realizar actos de campaa electoral que
trasciendan al conocimiento de la comunidad, cuya finalidad consista en solicitar el
voto ciudadano en favor de un candidato, para acceder a un cargo de eleccin popu-
lar o publicitar sus plataformas electorales o programas de gobierno.
Guerrero (artculo 208 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales
de Guerrero): Los que realicen los partidos polticos a travs de sus dirigentes, mili-
tantes, afiliados, simpatizantes, coaliciones, candidatos de partidos y coaliciones,
fuera de los plazos establecidos en los artculos 198 prrafo quinto y 163 de la Ley y
que trasciendan al conocimiento de la ciudadana con la finalidad de ostentarse co-
mo candidato, solicitando el voto ciudadano para acceder a un cargo de eleccin
popular.
Nayarit (fraccin V del artculo 143 de la Ley Electoral del Estado): Conjunto de escri-
tos, publicaciones, imgenes, entrevistas en medios de comunicacin social, graba-
ciones, proyecciones o cualquier otro anlogo, as como las reuniones, asambleas o
marchas en que los partidos polticos, coaliciones, organizaciones sociales, voceros,
aspirantes a un cargo de eleccin popular, precandidatos o candidatos se dirigen de
manera pblica al electorado para solicitar el voto o posicionarse en la preferencia
del electorado, antes de la fecha de inicio de las precampaas o campaas electora-
les respectivas.

A simple vista, los conceptos previstos en las legislaciones de estos


cinco estados pudieran parecer iguales; sin embargo, tienen algunas
variaciones que son relevantes al momento de tratar de encuadrar una
posible conducta anticipada en los supuestos previstos en la norma. A
continuacin se presenta una tabla en la que se analizan los sujetos,

ARMANDO LUNA CANALES


290

objetivos, medios comisivos, temporalidad e impacto de las conductas


para que se consideren actos anticipados de campaa segn las defi-
niciones transcritas:

BAJA CALI- CHIHUAHUA ESTADO GUERRERO NAYARIT


FORNIA SUR DE MEXICO
SUJETOS Partidos Partidos Partidos Partidos Partidos
Dirigentes Coaliciones Dirigentes Dirigentes Coaliciones
Militantes Voceros Militantes Militantes Organizaciones
Afiliados Candidatos Afiliados Afiliados, sociales,
Simpatizantes Precandidatos Simpatizantes Simpatizante Voceros,
Coaliciones Aspirantes
Candidatos Precandidatos
Candidatos
OBJETIVO Solicitar el Solicitar el voto Solicitar el Ostentarse Solicitar el voto
voto a favor a favor de algu- voto a favor como candi- o posicionarse
de un candi- na candidatura de un candi- dato, solici- en la preferencia
dato, para dato, para tando el voto del electorado.
acceder a un acceder a un ciudadano
cargo de cargo de para acceder a
eleccin eleccin un cargo de
popular o popular o eleccin
publicitar sus publicitar sus popular
plataformas plataformas
electorales o electorales o
programas de programas de
gobierno. gobierno.
MEDIOS Escritos, publi- Escritos, publi-
COMISIVOS caciones, im- caciones, im-
genes, graba- genes, entrevis-
ciones, proyec- tas en medios
ciones, as de comunica-
como las reu- cin social,
niones, asam- grabaciones,
bleas o mar- proyecciones o
chas. cualquier otro
anlogo, as
como las reu-
niones, asam-
bleas o mar-
chas.
TEMPORALI- Fuera de los Antes de la Fuera de los Fuera de los Antes de la
DAD plazos para fecha de inicio plazos que se plazos que se fecha de inicio
realizar actos de las campaas establezcan establezcan de las precam-
de campaa electorales para realizar para realizar paas o campa-
respectivas. actos de actos de as electorales
campaa campaa respectivas.
electoral electoral
IMPACTO Que trascien- Que se dirijan Que trascien- Que trascien- Que se dirijan
dan al cono- de manera dan al cono- dan al cono- de manera
cimiento de la pblica al elec- cimiento de la cimiento de la pblica al elec-
comunidad torado comunidad ciudadana torado

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


291

Por ltimo, el cuarto grupo de entidades ha sido clasificado como de


regulacin ambigua. Esto es as porque no comparten la estructura del
COFIPE y tampoco contemplan textualmente el concepto de actos
anticipados. Dentro de este grupo destacan las legislaciones de Puebla
y Tlaxcala que se caracterizan por tener regulaciones limitadas en la
materia que nos ocupa: nicamente establecen una prohibicin gene-
ral, pero no la regulan como infraccin, no establecen el procedimiento
a travs del cual se sustancian las quejas correspondientes y tampoco
establecen las sanciones aplicables al caso.
Debemos aclarar que la divisin de las legislaciones estatales en es-
tos cuatro grupos no puede considerarse de forma restrictiva. Es decir,
en algunos casos las legislaturas locales dotaron a las leyes electorales
respectivas de algunos matices o peculiaridades que vale la pena men-
cionar, entre ellas las siguientes:

- La legislacin electoral de Colima, excluye de antemano a las entrevistas espordi-


cas en medios de comunicacin en periodos distintos a los de precampaas y en
las cuales se exprese la intencin de buscar una candidatura, como un acto antici-
pado de precampaa o de campaa.
- En Nuevo Len, no retirar la propaganda electoral de la precampaa dentro de un
plazo de setenta y dos horas despus de celebradas las elecciones internas corres-
pondientes, puede considerarse como campaa anticipada.
- En Quintana Roo, se considera que se promueve la imagen personal para efectos
de los actos anticipados de precampaa y campaa, cuando el ejercicio informativo,
la accin u obra gubernamental, se realice fuera de la jurisdiccin territorial o com-
petencial que tenga asignado en razn del encargo que detenta. En este mismo Es-
tado, se prohbe a los funcionarios pblicos y de eleccin popular utilizar las carac-
tersticas distintivas personales de ningn aspirante a candidato para informar a la
ciudadana de las acciones y obras de gobierno.

Estados como Coahuila, Chiapas y Quintana Roo, contemplan la


prohibicin de realizar actos de precampaa en caso de precandidato
nico como un mecanismo para evitar los actos anticipados. Frente al
argumento que tacha esta prohibicin de inconstitucional por restringir
los derechos de los precandidatos y de los partidos, particularmente
por lo que hace al acceso a los tiempos oficiales en radio y televisin,
la SCJN mediante jurisprudencia P/J. 57/2010, ha resuelto sobre su
validez constitucional al establecer que evita que el candidato nico o

ARMANDO LUNA CANALES


292

candidato designado directamente cobre ventaja iniciando anticipada-


mente la propaganda de campaa.
El Mximo Tribunal, mediante criterio emitido en sentencia de 11 de
febrero de 2010 que resolvi la accin de inconstitucionalidad 85/2009,
seal que aunque no est expresamente establecido en las disposi-
ciones electorales, est prohibido la realizacin de actos de precampa-
a en precandidaturas nicas, pues debido a las circunstancias espe-
ciales que lo rodean, el precandidato nico no tiene mayor partici-
pacin en esa fase del proceso, sino que se encuentra incardinado a
la siguiente fase, la de la campaa. Este criterio, llevara a atacar de
inconstitucionales legislaciones como la de Nayarit que prev en el
artculo 143 fraccin X de su Ley Electoral la autorizacin para realizar
actos de precampaa proselitismo aun cuando no exista contienda
interna.
Por su parte, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin
mediante sentencia SUP JDC 1007/2010 relacionada con el proceso
electoral en el Estado de Veracruz, ha resuelto que la transmisin de
promocionales o actos de precampaa cuando no es necesario captar
adeptos que le garanticen la postulacin al cargo de eleccin popular,
dado su candidatura nica, produce un posicionamiento ventajoso que
vulnera el principio de equidad en la contienda.
Para concluir, del anlisis realizado tenemos que la regulacin de los
actos anticipados est presente en todas las legislaciones locales, que
dista mucho de ser homognea y que en la mayora de los casos resul-
ta insuficiente para encuadrar todos los supuestos que se dan en la
prctica de los procesos electorales. Esto ha provocado que ante la
pregunta de si determinada actividad se considere como acto anticipa-
do de precampaa y campaa, tenga que recurrirse a la interpretacin
de la ley. Interpretacin que realizan, en un primer momento, los acto-
res del proceso electoral, despus la autoridad administrativa electoral
y, por ltimo, el Poder Judicial.
Para concluir diremos que establecer criterios que nos permitan
identificar con claridad las conductas constitutivas de actos anticipa-
dos de campaa ha sido y es an una tarea complicada. La ley se ha
visto impedida para regular la totalidad de los problemas y asuntos que
se susciten en la realidad con motivo de los actos anticipados y, en
consecuencia, el valor tutelado consistente en garantizar el acceso a

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


293

los cargos de eleccin popular en condiciones de equidad, encuentra


su proteccin por la va de la interpretacin judicial.
Vemos entonces que en materia electoral, tiene especial cabida la
teora que asegura qu ley ha dejado de ser instrumento nico perdu-
rable en la regulacin de las relaciones sociales: la denominada crisis
de la ley. Especialmente ante una rama del derecho que tiene como
caracterstica, en palabras de John Ackerman, ser la ley de la selva
donde la posibilidad de ser descubierto es tan improbable y las sancio-
nes en la eventualidad de ser descubierto tan laxas e indirectas, que
los candidatos y sus partidos normalmente compiten llevando al ex-
tremo la interpretacin de los lmites que la ley impone a su conducta
dentro y fuera de los procesos electorales.

ARMANDO LUNA CANALES


RAL MONTOYA ZAMORA

Las acciones por omisin legislativa como medio de


control constitucional en materia electoral

PLANTEAMIENTO INTRODUCTORIO
La evolucin del control constitucional en Mxico ha crecido a pasos
agigantados, lo que demuestra que la Carta Magna y sus contenidos
empiezan a ser tomados en serio en la consolidacin de la democracia
mexicana.
Como muestra de esa evolucin, se puede citar como ltimo refe-
rente, la reforma constitucional en materia electoral de noviembre del
ao dos mil siete, y la correspondiente reforma legal del ao dos mil
ocho, en donde dentro de lo que interesa, se dio un avance significati-
vo en el control constitucional en la materia electoral, al facultar a las
Salas del Tribunal Electoral a resolver sobre la no aplicacin de leyes
sobre la materia electoral contrarias a la Constitucin. En tales casos la
Sala Superior informar a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
No obstante lo anterior, falta mucho por hacer para perfeccionar al
mximo los mecanismos que permitan hacer plausible que la carta
magna sea efectivamente la norma suprema.
En efecto, se tiene en cuenta que dentro de los mecanismos ac-
tualmente consagrados para asegurar la efectividad de la Constitucin,
no se contempla expresamente alguno que permita controlar la inacti-
vidad del legislador, es decir, los casos en que el legislador ha sido
omiso en regular algn aspecto sustancial ordenado en la Constitucin
General de la Repblica.
Si bien es cierto, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, con un
criterio progresista sobre el control constitucional, al resolver la Accin
de Inconstitucionalidad 39/2009 y su acumulada 41/2009, entre otros
casos de igual relevancia, determin que el Congreso del Estado de
Quintana Roo fue omiso en regular en sede jurisdiccional los supues-
tos sobre los recuentos totales o parciales de la votacin, incumplien-
296

do as con lo ordenado por el artculo 116, fraccin IV, inciso l) de la


Carta Magna; es necesario que se cuente con un mecanismo que
permita controlar los casos en que el legislador ha sido omiso en legis-
lar sobre determinado mandato constitucional, dado que la accin de
inconstitucionalidad en contra de omisiones, slo procede en los casos
en que la omisin es relativa, esto es, en los casos en que el legislador
ha emitido una norma general, pero que resulta inconstitucional por
omitir algunos supuestos exigidos por la Constitucin, sin embargo,
dicha va no resulta procedente cuando la omisin es absoluta, tenien-
do como consecuencia que la accin de inconstitucionalidad es un
medio de control constitucional parcial para controlar las omisiones del
legislador.
En consecuencia, en las siguientes lneas se tratar de justificar
una propuesta viable sobre un mecanismo de control constitucional
que desde ahorita me permito denominar: acciones por omisin legis-
lativa.
Para lograr el propsito, en primer lugar se procede a fijar un aparta-
do conceptual sobre la omisin legislativa, seguida de un estudio
dogmtico acerca de la regulacin de la institucin de mrito en la le-
gislacin extranjera y en el constitucionalismo estatal, para finalizar con
una propuesta de reforma a la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, en donde se contemple el medio de control consti-
tucional denominado: acciones por omisin legislativa.

1. MARCO TERICO DE LAS OMISIONES LEGISLATIVAS


La eficacia del orden constitucional no slo debe comprender el con-
trol de los actos positivos, es decir, en donde el legislador ha emitido
una norma, y se constata si esa norma es o no conforme con la Consti-
tucin, sino tambin de actos negativos, en donde el legislador ha omi-
tido regular determinados aspectos ordenados por la norma suprema.
De tal suerte que una primera aproximacin a la definicin de Omi-
sin Legislativa, sugiere la idea de un no cumplimiento sobre imposi-
ciones legislativas, esto es, el no cumplimiento de normas especficas
que ordenan al legislador emitir otras normas que concreticen lo dis-
puesto en la Constitucin.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


297

Fernndez Rodrguez (Fernndez, 1998: 81) seala que la omisin le-


gislativa, surge por la falta de desarrollo por parte del Legislativo, de
aquellas normas constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo,
de tal suerte que se impide su eficaz aplicacin.
Como se desprende de lo anterior, la omisin no consiste slo en un
no hacer, sino en un no hacer de algo constitucionalmente determina-
do, de ah que para que la omisin resulte inconstitucional, tiene que
ser resultado de la falta de accin por parte del legislador ante un
mandato constitucional concreto que le indique actuar.
Sin embargo, para que la omisin resulte inconstitucional, no slo se
requiere que el legislador incumpla con su deber de legislar, sino tam-
bin existe inconstitucionalidad en las omisiones, cuando con esa inac-
tividad, se mantengan o se creen situaciones jurdicas contrarias a la
Constitucin.
Es por ello, que a travs de las acciones por omisin legislativa, se
busca activar al legislador, para evitar que con la omisin de sus atri-
buciones, se vulnere lo dispuesto en la Constitucin.
Tanto en lo terico como en lo prctico, se pueden distinguir dos
modalidades de omisiones legislativas, la absoluta y la relativa.
La omisin legislativa denominada absoluta, se da cuando el legis-
lador no ha establecido norma alguna destinada a aplicar el precepto o
principio constitucional. Es claro que en este caso, la inconstitucionali-
dad deriva de la falta de actividad del rgano legislativo para cumplir
con la actividad normativa que expresa o implcitamente le impone la
Constitucin.
Supongamos en va de ejemplo, que el constituyente ha dispuesto
que se debe regular en la legislacin federal, en un plazo de seis me-
ses, las candidaturas independientes, y pasado ese tiempo, no ha
habido actividad alguna por parte del legislador federal para regular la
mencionada institucin. En este caso, estamos ante la presencia de
una omisin absoluta, pues ante un mandato constitucional que ordena
realizar algo al legislador, ste incumple con su tarea de normar lo que
expresamente le mandata la Constitucin.
Un ejemplo real de omisiones absolutas, lo es el caso del derecho a
la Informacin, que desde el ao de mil novecientos setenta y siete fue
consagrado a nivel constitucional, sin embargo, no fue sino hasta abril

RAL MONTOYA ZAMORA


298

de dos mil dos, con la expedicin de la Ley Federal de Transparencia y


Acceso a la Informacin Pblica, cuando se pudo concretizar lo dis-
puesto en la norma suprema desde hace ms de veinte aos.
Lo anterior es un claro ejemplo de la inconstitucionalidad que puede
originar la falta de actividad del legislador, y demuestra contundente-
mente la necesidad de contar con un mecanismo de control constitu-
cional que active al legislador, para evitar que con la omisin de sus
atribuciones, vulnere lo dispuesto en la Constitucin.
En cambio, la omisin legislativa denominada relativa surge cuando
el legislador, al emitir determinada normativa, tendente por ejemplo, a
regular determinado instituto, omite respetar el principio de igualdad
ante la ley, en mrito de que la Constitucin ordenaba tratar de forma
distinta alguna situacin.
A mayor precisin, en la omisin relativa, s hay actividad por parte
del legislador tendente a normar algn aspecto contenido en la Consti-
tucin, sin embargo, dicha actividad es parcial, al disciplinar unas ma-
terias slo para algunas relaciones, excluyendo otras que necesaria-
mente tena que legislar.
En la omisin relativa se cumple con el presupuesto de la expedicin
de una norma general, que puede resultar inconstitucional por omitir
respetar el principio de igualdad ante la ley. De ah que resulte proce-
dente la accin de inconstitucionalidad para el reclamo de las omisio-
nes relativas, puesto que se cumple con el presupuesto de la expedi-
cin de una norma general que puede resultar contraria a la Constitu-
cin, por la falta de regulacin de algunos aspectos que necesariamen-
te se tenan que normar.
Como ejemplo de omisin legislativa parcial, se cita el caso de la ac-
cin de inconstitucionalidad 22/2001, donde se resolvi declarar la in-
validez del artculo 38, fraccin I, inciso h), de la Ley Electoral del Esta-
do de Hidalgo, en razn de que dicho artculo no estableca la prerroga-
tiva de recibir financiamiento pblico para los partidos polticos que no
tuvieran antecedentes electorales en el Estado de Hidalgo.
En la sentencia recada a la mencionada accin de inconstitucionali-
dad, se conden a la legislatura del Estado de Hidalgo para que emitie-
ra la norma atinente, en donde se previera el financiamiento pblico
para esos partidos polticos.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


299

Otro caso interesante, se dio al resolver la accin de inconstituciona-


lidad 27/2009, y sus acumuladas 29, 30 y 31 del mismo ao, con rela-
cin al Cdigo Electoral de Aguascalientes.
En el punto resolutivo octavo se dijo lo siguiente:

Se declara fundada la omisin legislativa del Congreso del Estado de Aguascalien-


tes, en relacin con la celebracin de convenios entre el Instituto Electoral de la en-
tidad y el Instituto Federal Electoral. En consecuencia, el rgano legislativo de esa
entidad federativa, deber legislar a la brevedad posible para corregir la deficiencia
apuntada. Entre tanto el Instituto Estatal Electoral queda facultado para celebrar di-
chos convenios en los trminos asentados en el penltimo considerando de esta
resolucin.

La resolucin se aprob por mayora de ocho votos de los seores


Ministros Aguirre Anguiano, Cosso Daz, Gngora Pimentel, Gudio
Pelayo, Valls Hernndez, Snchez Cordero, Silva Meza y Presidente
Ortiz Mayagoitia. Y Votaron en contra los Ministros Luna Ramos y
Franco Gonzlez Salas. Dicha accin fue resuelta en sesin celebrada
el da diez de noviembre de dos mil nueve.
En un caso ms reciente, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
al resolver la accin de inconstitucionalidad 39/2009 y su acumulada
41/2009, determin que el Congreso del Estado de Quintana Roo fue
omiso en regular en sede jurisdiccional los supuestos sobre los re-
cuentos totales o parciales de la votacin, incumpliendo as con lo or-
denado por el artculo 116, fraccin IV, inciso l) de la Carta Magna.
Uno de los temas que origin controversia al resolver la mencionada
accin de inconstitucionalidad, deriv del planteamiento de la votacin
necesaria para declarar la omisin legislativa, y con ello, emitir una re-
solucin de condena en donde se obligue a la legislatura correspon-
diente a expedir la normatividad faltante. Lo anterior, porque de con-
formidad con el artculo 105, fraccin II, ltimo prrafo, de la Constitu-
cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se dispone que las re-
soluciones de la Suprema Corte de Justicia slo podrn declarar la in-
validez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por
una mayora de cuando menos ocho votos; entonces, el problema se
suscit sobre si se requiere esa votacin (ocho votos) para declarar la
omisin legislativa.

RAL MONTOYA ZAMORA


300

Sobre todo, por la existencia de precedentes contrarios, en donde


las omisiones fueron declaradas por una mayora de ocho votos, como
en el caso de la accin de inconstitucionalidad 27/2009, y sus acumu-
ladas 29, 30 y 31 del mismo ao; y otros asuntos en donde la omisin
fue declarada por una mayora no calificada.
Finalmente, a pesar de lo relevante de la cuestin, la Suprema Corte
no se pronunci sobre el nmero de votos requeridos para aprobar una
omisin legislativa.
Desde mi particular punto de vista, considero que la omisin debe
de ser aprobada por una mayora calificada de ocho votos, por la im-
portancia que tiene el hecho de reconocer una omisin al orden consti-
tucional, y con ello establecer una sentencia en donde se le d un pla-
zo razonable al legislador para que cumpla con su deber de legislar lo
omitido.
El punto resolutivo sexto de la accin de inconstitucionalidad
39/2009 y su acumulada 41/2009, textualmente dispone: EN CONSE-
CUENCIA, ES RESPONSABILIDAD DE ESE RGANO LEGISLAR A LA
BREVEDAD POSIBLE PARA CORREGIR LA DEFICIENCIA APUNTADA,
EN TRMINOS DEL CONSIDERANDO LTIMO DE ESTA RESOLU-
CIN, ANTES DE LA CELEBRACIN DE LA JORNADA ELECTORAL
ESTATAL.
Como se puede constatar de lo antes expuesto, si bien la accin de
inconstitucionalidad resulta viable para el control constitucional de
omisiones parciales, no es as para los casos de omisiones absolutas,
en donde el legislador no realiza actividad alguna para concretizar lo
dispuesto en la Constitucin, de ah la necesidad de contar con un me-
canismo de control constitucional que permita controlar la inactividad
absoluta del legislador.
Otro punto por dems interesante en el tema de las omisiones legis-
lativas, lo es en cuanto el objeto de los actos de control, sobre lo cual
se pueden citar dos posturas: a) la que considera que los actos objetos
de control abarca la omisin de la expedicin de todas las normas ge-
nerales, comprendiendo as no slo los actos del Poder Legislativo,
sino tambin los del Poder Ejecutivo, cuando a ste se le faculta a emi-
tir normas, y b) la que considera como objeto de control la omisin del
Poder Legislativo.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


301

Al respecto, considero que la postura amplia sealada en el inciso a)


anterior, es la ms ptima para asegurar el principio de supremaca
constitucional, en razn de que la obligacin de expedir normas que
concreticen lo dispuesto en la Constitucin, no slo corresponde al
Poder Legislativo, sino tambin en ocasiones al Poder Ejecutivo, por lo
que de ser el caso de que el Poder Ejecutivo no cumpla con el deber
de emitir, por ejemplo, un reglamento, estara violentando por va de
omisin lo dispuesto en la Constitucin.
En el mismo sentido se ha pronunciado Francisco Fernndez Segado
(Fernndez, 1995:598), al sealar que la omisin legislativa no slo
puede provenir del Poder Legislativo, sino tambin de rganos admi-
nistrativos.
Ahora bien, por cuanto hace a las modalidades y efectos de las sen-
tencias que se dicten en el medio de control en estudio, se tiene la
siguiente clasificacin: a) el llamado de atencin; b) el otorgamiento de
un plazo para la emisin de las normas omitidas; c) el establecimiento
de los lineamientos para la enmienda correspondiente; d) el dictado
provisional de las normas omitidas; e) el dictado de normas circunscri-
tas al caso concreto, y e) la fijacin del monto de resarcimiento del
perjuicio indemnizable a cargo del Estado.1
En cuanto a la modalidad de llamado de atencin, el rgano de con-
trol constitucional slo hace saber al rgano correspondiente que ha
incurrido en una inconstitucionalidad por omisin, pero sin que le obli-
gue a cumplir con lo omitido.
En la modalidad del inciso b), ya se establece por parte del rgano
de control constitucional una condena para que el rgano legislativo
cumpla con su deber de legislar dentro del plazo que tenga a bien
otorgarle. Un ejemplo de esta modalidad, lo encontramos en la sen-
tencia de la accin de inconstitucionalidad 39/2009 y su acumulada
41/2009, en la que se concedi al Congreso del Estado de Quintana
Roo un plazo en el que deba cumplir con la emisin de las normas que
contemplaran los supuestos para los recuentos totales o parciales de
votacin en sede jurisdiccional; el plazo fijado fue antes de la celebra-
cin de la jornada electoral.

1
NOGUEIRA ALCAL, H., (2004), Consideraciones sobre las sentencias de los tribunales
constitucionales y sus efectos en Amrica del Sur, Revista Iberoamericana de Dere-
cho Procesal Constitucional, julio-diciembre 2004, pp. 100-104.

RAL MONTOYA ZAMORA


302

Por lo que respecta al dictado de los lineamientos necesarios para la


enmienda correspondiente, aqu el rgano de control constitucional no
slo se limita a declarar que existe la omisin y en consecuencia a
conceder un plazo razonable para la emisin de las normas omitidas,
sino que tambin dicta el cmo se debe de concretizar la legislacin
omitida, a efecto de que su contenido sea compatible con la Constitu-
cin. Dicha modalidad me parece acertada, en razn de que el propio
rgano de control constitucional le da la pauta al legislador para que
emita de antemano una norma conforme con la Constitucin.
En cuanto a las modalidades del establecimiento provisional del dic-
tado de las normas generales omitidas y para el caso concreto, consi-
dero que dicha situacin se debe de dejar en situaciones totalmente
excepcionales, ya que de permitir que en cualquier situacin el rgano
de control constitucional dicte las normas faltantes, se estara rom-
piendo con el principio de divisin de poderes.
Aunque cabe considerar por otra parte, que la labor de complemen-
tar el orden jurdico por parte de los rganos jurisdiccionales al enfren-
tarse al problema de las anomias normativas, mejor conocidas como
lagunas legales, implica tambin una labor creadora por parte de di-
chos rganos: por lo que desde esa perspectiva, bien puede justificar-
se que slo en casos excepcionales, el rgano de control constitucio-
nal complemente provisionalmente el orden jurdico entre tanto el le-
gislador emita las normas omitidas.
Un ejemplo de sentencia en dnde se haya dictado provisionalmente
una norma general para el caso concreto, mientras tanto el legislador
emite la norma omitida, se dio al resolver la accin de inconstituciona-
lidad 27/2009, y sus acumuladas 29, 30 y 31 del mismo ao, con rela-
cin al Cdigo Electoral de Aguascalientes.
En el punto resolutivo octavo de la sentencia recada a la citada ac-
cin de inconstitucionalidad, se declar fundada la omisin legislativa
del Congreso del Estado de Aguascalientes, en relacin con la celebra-
cin de convenios entre el Instituto Electoral de la entidad y el Instituto
Federal Electoral. En consecuencia, se conden al rgano legislativo de
esa entidad federativa, a legislar a la brevedad posible para corregir la
deficiencia apuntada. Entre tanto, se facult al Instituto Estatal Electo-
ral para celebrar dichos convenios en los trminos asentados en el
penltimo considerando de la mencionada resolucin.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


303

En el caso apuntado, se puede apreciar que la Suprema Corte de


Justicia de la Nacin, ante la omisin de una norma, dispuso provisio-
nalmente el dictado de la norma omitida, a efecto de facultar al Institu-
to Electoral del Estado de Aguascalientes para celebrar convenios con
el Instituto Federal Electoral, entre tanto el rgano legislativo del Esta-
do de Aguascalientes legisla sobre la omisin apuntada.

2. BREVE REFERENCIA EN OTROS PASES Y EN EL


CONSTITUCIONALISMO ESTATAL
Ante la diversidad de datos en cuanto al tratamiento de la inconstitu-
cionalidad por omisin legislativa, en el presente trabajo slo nos limi-
taremos a sealar los pases que expresamente contemplan en su le-
gislacin la manera de controlar las omisiones del legislador, as como
los rasgos ms comunes de sus instituciones.
Asimismo, se har un estudio del constitucionalismo estatal, a efec-
to de evidenciar la manera en que las entidades federativas han afron-
tado la problemtica de la omisin legislativa.
Todo lo anterior, con el propsito de realizar una propuesta de re-
forma a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, a
efecto de que se establezca un mecanismo de control constitucional
tendente a controlar la falta de actividad del legislador en relacin con
los mandatos constitucionales que lo obligan a legislar.
El primer antecedente en un texto constitucional, que se tuvo en el
mundo sobre el medio de control constitucional en estudio, se dio en
el ao de mil novecientos setenta y cuatro, en la ex Repblica Socialis-
ta de Yugoslavia. El artculo 377 de la Constitucin de ese pas, esta-
bleca que si el Tribunal de garantas Constitucionales de Yugoslavia,
constatare que un rgano competente no hubiere dictado las normas
necesarias para la ejecucin de las disposiciones de la Constitucin, de
las leyes federales, estando obligado a dictarlas, dara conocimiento de
ello a la Asamblea de Repblica Socialista Federativa de Yugoslavia.
Como se puede apreciar, los sujetos de control eran todos aquellos
que fuesen competentes para emitir normas y que estuviesen obliga-
dos a dictarlas.
Posteriormente, la Constitucin de Portugal del dos de abril de
mil novecientos setenta y seis, reformada en mil novecientos ochenta

RAL MONTOYA ZAMORA


304

y dos, dispuso en el artculo 283, una figura tendente a salvaguardar


la eficacia del orden constitucional ante las omisiones del Poder Legis-
lativo.
El artculo 283 de la Constitucin de Portugal Literalmente dispone lo
siguiente:

1. A requerimiento expreso del presidente de la Repblica, del Defensor del Pueblo


o, con fundamento en una violacin de los derechos de las regiones autnomas
o de los presidentes de las asambleas legislativas regionales, el Tribunal Constitu-
cional aprecia y verifica el incumplimiento de la inconstitucionalidad por omisin
de las medidas legislativas necesarias para hacer efectivas las disposiciones consti-
tucionales. 2. En el supuesto de que el Tribunal Constitucional verifique la existen-
cia de la inconstitucionalidad por omisin, dar conocimiento al rgano legislativo
competente.

En Amrica Latina, Brasil fue el primer pas en adoptar un mecanis-


mo para el control de las omisiones del legislador, al establecer en el
artculo 103, apartado 2 de la Constitucin de mil novecientos ochenta
y ocho, lo siguiente: Declarada la inconstitucionalidad por omisin
de una medida para tornar efectiva la norma constitucional, se dar
conocimiento al poder competente para la adopcin de medidas nece-
sarias y, tratndose de un rgano administrativo, para que lo haga en
treinta das.
Otros pases de Amrica latina que contemplan un mecanismo de
control constitucional para activar al legislador son los siguientes: Cos-
ta Rica, en el artculo 10, de la Constitucin, y en los artculos 4 y 73 de
la Ley nmero 7.135 de mil novecientos ochenta y nueve; Venezuela,
en el artculo 366, apartado 7, de la Constitucin de la Repblica Boliva-
riana de Venezuela de mil novecientos noventa y nueve; Ecuador; Pa-
raguay, entre otros.2

2
Sobre este tema en particular vid., BAZN, Vctor, (2003) Respuestas normativas y
jurisdiccionales frente a las omisiones inconstitucionales: una visin de derecho com-
parado, en CARBONELL, Miguel (coord.), En busca de las normas ausentes. Ensayos
sobre la inconstitucionalidad por omisin, UNAM, Mxico, p. 105.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


305

En lo que respecta al constitucionalismo estatal, destacan los Esta-


dos de Veracruz, Chiapas, Quintana Roo, Tlaxcala y Nayarit.3
En el Estado de Veracruz, el artculo 65, fraccin III, de la Constitu-
cin de ese estado, dispone que las acciones por omisin legislativa,
proceden cuando se considere que el Congreso de Veracruz no ha
aprobado alguna ley o decreto y que dicha omisin afecte el debido
cumplimiento de la Constitucin de dicho estado. Los agentes faculta-
dos para interponerla son: a) el gobernador del Estado; o b) cuando
menos la tercera parte de los ayuntamientos. La omisin legislativa
surtir sus efectos a partir de su publicacin en la Gaceta Oficial del
Estado. En tal resolucin se determinar un plazo que comprenda dos
periodos de sesiones ordinarias del Congreso del Estado para que ex-
pida la ley o decreto de que se trate la omisin. En este tipo de accio-
nes se reserva una fase creadora para el Pleno del Tribunal Superior de
Justicia, pues en el caso de que vencido el plazo a que nos referimos
no se atendiera lo dispuesto en la resolucin, el Tribunal dictar las
bases a que debern sujetarse las autoridades, en tanto se expide di-
cha ley o decreto.
Por lo que respecta al estado de Chiapas, en el Decreto nmero 3,
publicado en el Peridico Oficial del estado de Chiapas, con fecha jue-
ves veinticinco de octubre de 2002, respecto a las acciones por omi-
sin legislativa, se consider que tienen por objeto garantizar la consti-
tucionalidad de los actos legislativos, ya que al Poder Legislativo le
corresponde la obligacin de hacer leyes, definir el marco jurdico de la
accin de gobierno. Emergiendo de esta manera el principio de legali-
dad al cual debe estar sometido la administracin pblica, los entes y
rganos de un estado.
Se destaca adems la situacin de que el poder pblico proviene del
poder constituyente y slo puede ejercerse conforme a los mandatos
de ste, representados en los fines, valores, principios y derechos
consagrados en la Constitucin. De esa manera, se llega a la conclu-
sin de que el objetivo primordial de la accin por omisin legislativa
es el de garantizar que el Poder Legislativo cumpla con su deber de
dotar a la comunidad de la cual emana, las leyes y disposiciones lega-

3
Vid., ELIZONDO GASPERN, Mara Macarita y MONTOYA ZAMORA, Ral, (2007), Control
Constitucional en Materia Electoral, Instituto Electoral de Chihuahua, Mxico, pp. 207-
244.

RAL MONTOYA ZAMORA


306

les que permitan la armnica convivencia de los miembros de sta.


Adems se seala que, la accin por omisin legislativa tiene por obje-
to evitar que el legislador ejerza su poder en contrava del sistema
axiolgico de la Constitucin o de los derechos fundamentales de cada
uno de los habitantes del territorio.
El estado de Quintana Roo, contempla dentro del artculo 105, frac-
cin III de su Constitucin, lo atinente a las acciones por omisin legis-
lativa, mismas que proceden cuando se considere que el Congreso del
Estado no ha resuelto sobre la expedicin de alguna ley o decreto y
que dicha omisin afecte el debido cumplimiento de la Constitucin de
Quintana Roo, que interponga: el gobernador del estado, y un ayunta-
miento.
El prrafo segundo del artculo en comento, indica que la resolucin
que emita el Pleno del Tribunal Superior de Justicia que decrete el re-
conocimiento de la inconstitucionalidad por omisin legislativa, surtir
sus efectos a partir de su publicacin en el Peridico Oficial del Estado.
El prrafo III de la norma citada, seala que en dicha resolucin se de-
terminar un plazo para que se expida la ley o decreto de que se trate
la omisin, a ms tardar en el periodo ordinario que curse o el inmedia-
to siguiente del Congreso del Estado; pudiendo disminuir ese plazo,
cuando el inters pblico lo amerite.
Por lo que respecta al Estado de Tlaxcala, el artculo 81, prrafo 1,
fraccin V de la Constitucin estatal, dispone que el Pleno del Tribunal
Superior de Justicia de ese estado, actuar como Tribunal Constitucio-
nal, siendo competente para conocer de las acciones contra lo omisin
legislativa imputables al Congreso, gobernador, ayuntamientos o con-
cejos municipales, por la falta de expedicin de las normas jurdicas de
carcter general, a que estn obligados en trminos de las constitucio-
nes Polticas de los Estados Unidos Mexicanos y la particular de ese
estado.
Se destaca que el ejercicio de esa accin corresponde a las autori-
dades estatales y municipales, as como a las personas residentes en
el estado. Asimismo, conviene sealar que de corroborarse la omisin
legislativa se concede a la responsable un trmino que no debe exce-
der de tres meses para expedir la norma jurdica solicitada.
Por cuanto hace al estado de Nayarit, el artculo 91, prrafo 3, frac-
cin III, de la Constitucin de ese estado, determina que la Sala Consti-

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


307

tucional-Electoral del Poder Judicial, integrada por cinco magistrados,


conocer de las acciones de inconstitucionalidad por omisin, en con-
tra de cualquier autoridad, a quien la Constitucin o una ley ordena
expedir una norma de carcter general y dicha omisin produzca viola-
ciones a la Constitucin local.
El ejercicio de tal accin corresponder a cualquier autoridad o veci-
no del estado, y la resolucin que declare fundada la accin de incons-
titucionalidad por omisin, deber ser aprobada cuando menos por
tres votos, y fijar el plazo para que la autoridad omisa expida la norma,
el cual no podr exceder de un ao.
Como se desprende del anlisis efectuado dentro del Constitucio-
nalismo estatal, no existe uniformidad en la regulacin de la figura pro-
cesal estudiada. As por ejemplo, en el caso de la Constitucin de Tlax-
cala se tiene que la accin por omisin legislativa abarca no slo al
Poder Legislativo, sino tambin al gobernador del estado, ayuntamien-
tos y concejos municipales; en contra partida a lo que sucede en los
estados de Quintana Roo, Chiapas y Veracruz, en donde la accin
por omisin legislativa slo procede en contra de la omisin del Poder
Legislativo.
En mrito de lo anterior, y de las circunstancia de que en la Constitu-
cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, no se contempla un
mecanismo procesal tendente a controlar las omisiones absolutas del
legislador frente a un mandato constitucional, se hace necesario la
creacin de un medio de control constitucional que active al legislador
cuando ha incumplido con su deber de normar una situacin ordenada
por la Carta Magna. Ese medio de control constitucional, lo denomina-
remos acciones por omisin legislativa.

3. PROPUESTA DE REFORMA A LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS


ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Como se apunt en el apartado anterior, es indispensable contar con
un mecanismo procesal tendente a controlar la inactividad del legisla-
dor cuando ste tenga la obligacin de emitir una norma porque as se
lo ordena la Constitucin; el medio de control constitucional que se
propone se denomina: acciones por omisin legislativa, sobre el que
se razona lo siguiente.

RAL MONTOYA ZAMORA


308

Las acciones por omisin legislativa tendran como objeto el permitir


que se hagan efectivos los mandatos constitucionales cuando el legis-
lador o el rgano encargado de emitir la norma, omita expedir la norma
encaminada a tal fin, o sea, cuando se incumpla el deber de procurar
expedir las normas necesarias para hacer eficaces los postulados con-
tenidos en la Constitucin General de la Repblica.
Entre los sujetos legitimados para interponerla, tenemos que seran
los siguientes:

a) Al 20% de los integrantes de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin;


b) Al 20% de los integrantes de la Cmara de Senadores del Congreso de la Unin;
c) Al 20% de los integrantes de las legislaturas de los estados;
d) Al 20% de los integrantes de la asamblea de representantes del Distrito Federal;
e) A la Comisin Nacional de Derechos Humanos;
f) A las Comisiones Estatales de Derechos Humanos;
g) A las Universidades Pblicas y Privadas
Por cuanto hace a las normas electorales:
h) A los partidos polticos nacionales;
i) A los partidos polticos estatales, con registro ante la autoridad electoral de la en-
tidad federativa correspondiente;
j) Al Instituto Federal Electoral;
k) A los institutos electorales de las entidades federativas;
l) Al tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin y
m) A los rganos jurisdiccionales electorales de los estados.

Las sentencias que se emitan en este tipo de asuntos, debern con-


ceder un tiempo razonable para que el rgano encargado cumpla con
su deber de legislar la cuestin omitida, para tal efecto, se propone
que sea el de un periodo ordinario de sesiones de la legislatura (inde-
pendientemente de si se trata o no de un rgano legislativo). Asimis-
mo, las sentencias que decreten la existencia de omisin legislativa,
debern ser aprobadas por una mayora de ocho votos, para con ello
vincular al rgano legislativo a emitir la normatividad omitida.
En caso de que se incumpla con la determinacin del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, sta contar con facultades
para sustituir al rgano encargado de emitir la norma, caso en el cual,
dar las pautas que garanticen el cumplimiento del mandato constitu-

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


309

cional omitido, hasta en tanto se cumpla con la obligacin de emitir la


normativa correspondiente. Las sentencias que se emitan en estos
rubros, debern publicarse en el Diario Oficial de la Federacin y en los
peridicos oficiales de los estados.

3.1 Redaccin y ubicacin de la propuesta de reforma


La ubicacin de la propuesta de reforma de la accin por omisin le-
gislativa, tendra lugar en el artculo 105 constitucional, incorporando
una fraccin ms al citado artculo (que sera en una nueva fraccin III,
por lo que la fraccin III vigente pasara a ser la fraccin IV).
Propuesta de reforma:

Artculo 105
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer, en los trminos que seale la
ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepcin de las que se refieran a


la materia electoral, se susciten entre:


II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible
contradiccin entre una disposicin normativa con fuerza de ley y esta Constitucin.

III. De las acciones por omisin legislativa, cuando se considere que el Congreso de
la Unin, cualquiera de las cmaras de ste, las legislaturas de los estados, la
Asamblea de Representantes del Distrito Federal, o los rganos encargados de la
administracin pblica federal, estatal, del Distrito Federal y municipal, no han re-
suelto alguna ley o disposicin normativa con fuerza de ley, y que dicha omisin
afecte el debido cumplimiento de esta Constitucin.

El ejercicio de las acciones por omisin legislativa se sujetar a las


bases siguientes:
1. Slo podr promoverse por:

a) El equivalente al veinte por ciento de los integrantes de la Cmara de Diputa-


dos del Congreso de la Unin, en la complementacin de leyes o disposiciones
normativas con fuerza de ley de carcter federal o del Distrito Federal;

RAL MONTOYA ZAMORA


310

b) El equivalente al veinte por ciento de los integrantes del Senado, en complemen-


tacin de leyes o disposiciones normativas con fuerza de ley de carcter federal o
del Distrito Federal;
c) La Comisin Nacional de Derechos Humanos, en complementacin de leyes o
disposiciones normativas con fuerza de ley de carcter federal, estatal, del Distrito
Federal y municipal.
d) A Las universidades pblicas y privadas con reconocimiento oficial ante la autori-
dad de educacin en el pas, en complementacin de leyes o disposiciones norma-
tivas con fuerza de ley de carcter federal, estatal, del Distrito Federal y municipal.
e) El equivalente al veinte por ciento de los integrantes de alguno de los rganos le-
gislativos estatales, en complementacin de leyes o disposiciones normativas con
fuerza de ley de carcter estatal y municipal.
f) Las comisiones de derechos humanos de las entidades federativas, en comple-
mentacin de leyes o disposiciones normativas con fuerza de ley de carcter fede-
ral, estatal, del Distrito Federal y municipal.
g) El equivalente al veinte por ciento de los integrantes de la Asamblea de Repre-
sentantes del Distrito Federal, en complementacin de leyes o disposiciones norma-
tivas con fuerza de ley en el mbito competencial del Distrito Federal.
h) Los partidos polticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto
de sus dirigencias nacionales, en complementacin de leyes electorales o disposi-
ciones normativas con fuerza de ley, federales o locales;
i) Los partidos polticos con registro estatal, a travs de sus dirigencias, exclusiva-
mente en complementacin de leyes electorales o disposiciones normativas con
fuerza de ley en el mbito competencial del estado que les otorg el registro.
j) El Instituto Federal Electoral, en complementacin de leyes electorales o disposi-
ciones normativas con fuerza de ley de carcter federal;
k) Los institutos electorales de las entidades federativas, en complementacin de
leyes electorales o disposiciones normativas con fuerza de ley de carcter local;
l) Al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, en complementacin de
leyes electorales o disposiciones normativas con fuerza de ley de carcter federal,
estatal y del Distrito Federal, y
m) A los rganos jurisdiccionales electorales de las entidades federativas, en com-
plementacin de leyes electorales o disposiciones normativas con fuerza de ley de
carcter local.

2. La resolucin que emita el Pleno de la Suprema Corte de Justicia


de la Nacin, donde decrete la existencia de omisin legislativa, tendr
que ser aprobada por una mayora de ocho votos, y surtir sus efectos
a partir de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin o en el
Peridico Oficial de la Entidad Federativa involucrada; en dicha resolu-
cin se determinar un plazo que comprenda un periodo ordinario de

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


311

sesiones del Congreso de la Unin, para que se resuelva. En caso de


que la autoridad encargada de legislar no diese cumplimiento en tiem-
po a lo ordenado por la Suprema Corte en su sentencia, sta indicar
los lineamientos generales para el debido cumplimiento del mandato
constitucional omitido, los cuales tendrn vigencia hasta en tanto se
emite la disposicin correspondiente por la autoridad responsable de la
omisin.

CONCLUSIONES
Primera. La eficacia del orden constitucional no slo debe compren-
der el control de los actos positivos, es decir, en donde el legislador ha
emitido una norma, y se constata si esa norma es o no conforme con
la constitucin, sino tambin de actos negativos, en donde el legislador
ha omitido regular determinados aspectos ordenados por la norma
suprema.
Segunda. Para que la omisin resulte inconstitucional, no slo se re-
quiere que el legislador incumpla con su deber de legislar, sino tam-
bin existe inconstitucionalidad en las omisiones, cuando con esa inac-
tividad, se mantengan o se creen situaciones jurdicas contrarias a la
Constitucin. Es por ello, que a travs de las acciones por omisin le-
gislativa, se busca activar al legislador, para evitar que con la omisin
de sus atribuciones, se vulnere lo dispuesto en la Constitucin.
Tercera. Tanto en lo terico como en lo prctico, se pueden distin-
guir dos modalidades de omisiones legislativas, la absoluta y la relativa.
Cuarta. Si bien la accin de inconstitucionalidad resulta viable para el
control constitucional de omisiones parciales, no es as para los casos
de omisiones absolutas, en dnde el legislador no realiza actividad al-
guna para concretizar lo dispuesto en la Constitucin, de ah la necesi-
dad de contar con un mecanismo de control constitucional que permita
controlar la inactividad absoluta del legislador.

FUENTES DE INVESTIGACIN
CARBONELL, Miguel (coord.), (2003) En busca de las normas ausentes.
Ensayos sobre la inconstitucionalidad por omisin, UNAM, Mxico.

RAL MONTOYA ZAMORA


312

ELIZONDO GASPERN, Mara Macarita y MONTOYA ZAMORA, Ral, (2007),


Control Constitucional en Materia Electoral, Instituto Electoral de
Chihuahua, Mxico.
FERNNDEZ RODRGUEZ, Jos Julio, (1998), La inconstitucionalidad por
omisin. Teora general. Derecho comparado. El caso espaol, Civitas,
Madrid.
FERNNDEZ SEGADO, Francisco, (1995), La dinamizacin de los me-
canismos de garanta de los derechos y los intereses difusos en el esta-
do social, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, ao
XXVIII, nm. 83, mayo-agosto 1995.
NOGUEIRA ALCAL, H., (2004), Consideraciones sobre las sentencias
de los tribunales constitucionales y sus efectos en Amrica del Sur,
Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, julio-
diciembre 2004.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Constitucin Poltica de la ex Repblica Federativa de Yugoslavia.
Constitucin Poltica de Portugal.
Constitucin Bolivariana de Venezuela.
Constitucin Poltica de Brasil.
Constitucin Poltica de Costa Rica.
Constitucin Poltica del Estado de Veracruz.
Constitucin Poltica del Estado de Chiapas.
Constitucin Poltica del Estado de Tlaxcala.
Constitucin Poltica del Estado de Quintana Roo.
Decreto nmero 3, publicado en el Peridico Oficial del Estado de
Chiapas, con fecha jueves veinticinco de octubre de 2002.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


GUILLERMO NIETO ARREOLA

Neociudadana y derechos polticos emergentes

I. IDEA PRELIMINAR
El tema de la ciudadana adquiere relevancia en los ltimos aos en
la construccin de las democracias, ello en virtud de ser un privilegio
de la sociedad poltica y porque es un concepto complejo con atributos
mltiples, condicionado por el tiempo, el lugar y la cultura. Del ciuda-
dano podra decirse lo que Tertuliano deca del cristiano: no nace, se
hace. Ser y sentirse ciudadano no es algo natural, sino el resultado de
un proceso cultural en la historia personal de cada uno y en la colecti-
vidad de una sociedad.1 Para estudiarla debe atenderse a su evolucin,
su formacin, consolidacin, ruptura y desafos en la conservacin del
estado.
Realmente el tema se ha convertido en una referencia obligada tanto
en las discusiones polticas como acadmicas, adquiriendo importan-
cia en la construccin de los conceptos de nacin, estado y democra-
cia, no slo a partir del siglo XVIII, sino tambin, a raz de la cada del
Muro de Berln. Su calidad poltica que autoriza al individuo a formar
parte de las decisiones pblicas, hacen de la ciudadana un concepto
en constante evolucin, derivado de las dinmicas de los cambios y las
exigencias sociales como legitimidad para que el individuo forme parte
de la comunidad poltica. A pesar de que la filosofa poltica liberal fue
el germen de la ciudadana identificada con un orden ideolgico para la
formacin de la cosa pblica en la poca moderna, hoy no puede sos-
layarse el intento por sumar nuevas valencias o expectativas que no
borren su origen, sino que fortalezcan la razn del individuo en el esta-
do, esto a pesar de las voces que predicen su carcter obsoleto o el
reconocimiento de su falta de inclusin y de igualdad por haberse con-
vertido en el ltimo privilegio de status, el ltimo factor de exclusin y
discriminacin, el ltimo resto premoderno de las desigualdades per-
1
Cfr. SABATO, Hilda, Ciudadana poltica y formacin de las naciones. Perspectivas hist-
ricas de Amrica Latina, FCE, Mxico, 1997.
314

sonales que contradice la aclamada igualdad de los derechos funda-


mentales (Ferrajoli, 1994, p. 288).

II. LA CIUDADANA Y EL ESTADO


La relacin del Estado con la ciudadana es, en primer lugar, la justi-
ficacin como su fuente principal y, en segundo, porque deriva de en-
contrar un mecanismo que asegure a travs de una condicin jurdica
su permanencia, pues la ciudadana es un concepto jurdico-poltico
que funciona como presupuesto fundamental para el ejercicio de los
derechos polticos, permitindole al individuo adquirir derechos subje-
tivos inherentes a esa calidad, es decir, adquiere una situacin jurdica
en la cual se adjudica tanto nuevos derechos como obligaciones. La
ciudadana es ciertamente un privilegio de las personas que ad-
quieren dentro del Estado, pero no deja de ser el atributo principal para
asegurar la permanencia del Estado, generalmente a travs de una
forma electiva determinada, identificada con alguna forma o sistema
de gobierno.
En su origen etimolgico, la ciudadana proviene del latn civitas que
fue la organizacin jurdico-poltica de los romanos. Nos indica la cuali-
dad genrica de los ciudadanos, entendindose por ciudadano la per-
tenencia de un individuo hombre o mujer al grupo social estructu-
rado polticamente. Es la persona que puede intervenir en la vida pbli-
ca o poltica de un Estado. Empero, el concepto jurdico de ciudadana
nos lleva a remontarnos a un clsico, Niboyet, quien sostuvo que ciu-
dadana es el vnculo jurdico y predominantemente poltico que rela-
ciona a un individuo con un Estado. De esta manera ms amplia y clara
podemos sostener que ciudadana es la cualidad jurdica que tiene to-
da persona fsica estatal o nacional de una comunidad soberana, que le
permite participar en los asuntos polticos de su Estado; bsicamente
en el proceso democrtico de designacin de funcionarios pblicos de
eleccin y en el ejercicio de las atribuciones fundamentales de los
rganos del propio Estado.2
Sin embargo, ms all de este sistema de pertenencia entre un indi-
viduo y la comunidad, no existe absoluta legitimidad que asegure una
camisa de fuerza puesta a quienes gozan de la calidad de ciudadanos y

2
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS, Diccionario Jurdico, CD ROM.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


315

que, por ello, tengan que estar sometidos en absoluto al rgimen de


mandatos jurdicos. La ciudadana tambin tiene una connotacin so-
cial que se modifica segn el dinamismo que asegure la permanencia
de la sociedad polticamente organizada y ello conlleva a un ejercicio
que rebasa en parte la simple connotacin jurdica con las modalidades
de origen (ius sanguinis) o territoriales (ius soli) que exige. A pesar de
ello, debe reconocerse que la ciudadana se acota si slo la reducimos
al mbito de pertenencia del rgimen jurdico, lo que supone encon-
trarnos con ciudadanas privilegiadas, marginadas o diferentes, segn
el poder que les otorgue derechos o, en su caso, las proteja; ello no
significa que el concepto en s mismo sea obsoleto, porque su razn
radica ms en la justificacin de la participacin poltica.
Cada ciudadana reconoce y protege derechos diferentes, sin que
tampoco eso signifique que su razn de ser haya perdido vigencia en la
consolidacin de las democracias, pues la esencia y el reconocimiento
del ser humano como tal, no puede pensarse a la luz de la existencia o
reconocimiento de una ciudadana para tener validez, ya que su alcan-
ce es ms amplio, mientras que el de la ciudadana est delimitado a lo
poltico. La ciudadana es un concepto identificado al significado del
funcionamiento del Estado moderno, cuya vigilancia corresponde ni-
camente a quienes guardan un vinculo de origen, historia, solidaridad,
de pertenencia, permanencia y sangre en una comunidad poltica. Es
una condicin para ejercer ciertos derechos, no todos. El papel de los
individuos en el mundo globalizado y el reconocimiento de sus dere-
chos fundamentales a cargo del Estado no es un asunto que deba so-
lucionarlo slo el concepto de ciudadana, debido entre otras cosas, a
los alcances y a su vnculo con el bien comn.

III. CIUDADANA Y DERECHOS POLTICOS


La ciudadana posee caractersticas propias ut supra como lo
son la jurdica, la que debe ser en personas fsicas, la de edad determi-
nada, de cualidad jurdica para intervenir en poltica y la de designacin
de funcionarios y ejercicio de atribuciones pblicas. En tratndose de
la materia poltica nos referiremos a las dos ltimas:

a) Cualidad jurdica para intervenir en poltica. Ac est la teleologa de la ciudadana,


porque quienes disfrutan de ella, y slo ellos, pueden participar en poltica, en la lu-

GUILLERMO NIETO ARREOLA


316

cha por el poder, razn de ms para limitarla a los estatales porque el Estado se pro-
tege a s mismo de intervenciones extranjeras, se salvaguarda su autodeterminacin
y se garantiza la inalienabilidad de la soberana. La ciudadana, en efecto, es la capa-
cidad o reconocimiento jurdico para intervenir en la poltica.
b) Designacin de funcionarios y ejercicio de atribuciones pblicas. sta implica la
posibilidad de ser designado, y por ende de aspirar a la representacin popular. Es
aqu donde se sostiene que el derecho constitucional es el esfuerzo jurdico de en-
cuadrar la lucha por el poder, esto es, de enmarcar a la poltica. Corresponde as se-
alar a los congresos constituyentes los mtodos de realizar la poltica y, de manera
ms especfica, indicar los deberes y potestades de los ciudadanos, concluyendo
que slo un pueblo que es capaz de elegir a sus gobernantes es democrtico.3

El derecho a elegir y ser elegido ha constituido el ncleo de los de-


rechos polticos cuya titularidad ha estado reservada a los ciudadanos.
Tenemos as que, la ciudadana es una calidad jurdica otorgada a cier-
tas personas y, por ello, los derechos de votar y ser votado en Mxico
son considerados por el derecho constitucional como prerrogativas del
ciudadano, ya que un individuo no slo necesita gozar de ciertos dere-
chos como el de sangre o de suelo para ejercerlos, sino tambin contar
con la mayora de edad y el modo honesto de vivir que seala la Cons-
titucin para ser ciudadano y tener ese privilegio de participar activa-
mente en la poltica.
Esto nos permite afirmar que las prerrogativas consisten en que el
individuo no slo tiene un derecho subjetivo pblico, sino que requiere
adems de un requisito, calidad o privilegio en este caso de la ciuda-
dana para el ejercicio de sus derechos ciudadanos que son aquellos
que adquieren las personas al cumplir su mayora de edad, le dan la
facultad para ejercer cargos de eleccin popular, votar en las eleccio-
nes populares y asociarse libre e individualmente para tomar decisio-
nes en asuntos polticos.4

IV. GNESIS DE LA NEOCIUDADANA


El concepto de ciudadana posee un origen gentico que va ligado a
las edades de la democracia. Es decir, el ciudadano que ejerca la de-
mocracia directa en Grecia gozaba de privilegios para decidir de los
asuntos pblicos. Posteriormente, al final de la edad media la necesi-

3
dem.
4
Cfr. Diccionario Jurdico de Derecho Mexicano, Ed. Harla, Mxico, 2000, p. 102.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


317

dad de la representacin popular fortaleci la idea del Estado democr-


tico y convirti a los sbditos en ciudadanos capaces de intervenir en
la construccin del Estado liberal del siglo XVIII. La aportacin de los
contractualistas (Hobbes, Locke y Rousseau) y la idea de una sociedad
representada fueron paradigmas que gestaron al Estado moderno y
vincularon la ciudadana como elemento necesario para el ejercicio de
los derechos polticos (siglo XIX).
Estado, ciudadana y derechos polticos fueron la base en la gnesis
de las sociedades democrticas modernas que dio apertura al siglo XX
como el siglo de la lucha por la construccin democrtica mundial. A
partir de este ciclo histrico (especficamente despus de la segunda
guerra mundial) la necesidad de vincular la democracia con los dere-
chos fundamentales y de hacer de la ciudadana una herramienta para
conservar el pacto social, dio un giro importante: la democracia dej
de ser slo una exigencia representativa para convertirse en una de
tipo participativa. Y es que el indudable triunfo de la democracia repre-
sentativa como conjunto de mecanismos institucionales para la toma
de decisiones colectivas se produjo ms por falta de alternativas que
por conviccin. Las instituciones comenzaron con problemas serios de
eficacia y salud poltica: abstencionismo electoral, crisis de confianza
en las instituciones y los partidos, cinismo poltico, incapacidad de
procesar nuevas demandas y conflictos emergentes fueron algunos
sntomas de los problemas de las instituciones representativas.
Ante este escenario, se ha hecho evidente que los grandes proble-
mas del Estado moderno no son un asunto exclusivo que pueda resol-
ver la sociedad poltica, precisamente por el incumplimiento de sus
expectativas y la falta de seguimiento, vigilancia y sancin. Ello ha mo-
tivado mayor participacin civil y el sentimiento ciudadano de generar
alternativas que presionen a las instituciones a brindar su mejor des-
empeo. Es decir, poco a poco se gesta una nueva concepcin de la
participacin ciudadana para tratar problemas que el Estado no puede
resolver.
Lo anterior motiv que los sistemas electorales hicieran ms partici-
pativa y plural la lucha por el poder, convirtindose en un mbito de
validez para la participacin ciudadana y el ejercicio de los derechos
polticos, regulados por los sistemas poltico y jurdico en la conforma-
cin del Estado democrtico.

GUILLERMO NIETO ARREOLA


318

Esta tendencia lleg a Mxico a mediados del siglo XX y se busc


equilibrar ciudadana, derechos polticos y democracia. Para ello, haba
que concebir el concepto de ciudadana en forma plural de tal forma
que la esfera de derechos se reflejara en las decisiones populares y en
los mbitos de participacin. De esta forma se permiti el voto de la
mujer y surgieron los diputados de partido (ms tarde llamados pluri-
nominales) abriendo la puerta a la competencia electoral va sistema
competitivo.
De lo anterior, podemos sealar que la importancia de un sistema
electoral que genera normas, instituciones y procedimientos en un
Estado de derecho es de suma trascendencia para la representacin y
la participacin, ya que de no existir, difcilmente el ciudadano puede
materializar sus derechos polticos, pues estar colocado en un estatus
limitado, en que el derecho positivo no le asegurar su plena participa-
cin en la direccin de los asuntos pblicos. Pero esa calidad sustanti-
va de los derechos polticos requiere un sistema electoral que haga
efectiva la participacin poltica de los ciudadanos, tanto para elegir a
sus representantes como para ocupar los puestos de eleccin popular
y vigilarlos. Ergo, las exigencias del ciudadano de hoy no se reducen al
mero goce de derechos de votar, ser votado, asociacin o afiliacin
polticas, porque dichos derechos no son suficientes para que el pacto
social se conserve. Ante la crisis institucional de falta de cumplimiento
de programas de gobierno y el aumento de la impunidad en los titula-
res de la administracin, el ciudadano requiere en su esfera de dere-
chos nuevos mecanismos de sancin que le aseguren un mejor fun-
cionamiento al ejercicio institucional y gubernamental. De esta forma,
cuando nos referimos a neociudadana, nos estamos refiriendo a los
nuevos derechos que el ciudadano requiere para la consolidacin de la
democracia no reducida exclusivamente a los procesos electorales o a
las urnas, sino a todo un proceso de responsabilidad y compromiso
con la transparencia, la equidad, la justicia y el Estado constitucional.
La neociudadana se constituye as como una corriente terica que
abarca derechos de representacin, participacin, peticin y vigilancia
polticas, de tal suerte que los sistemas electorales amplen su regula-
cin a mecanismos, formas y procedimientos de seleccin, de vigilan-
cia y sancin ciudadana, ello con la finalidad de que las sociedades
democrticas logren potenciar nuevos derechos polticos que garanti-
cen un mejor desempeo institucional.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


319

V. NEOCIUDADANA Y DERECHOS POLTICOS EMERGENTES


El estado moderno requiere neociudadanos y derechos polticos
emergentes para su consolidacin. Empero, debemos prima facie
determinar si los derechos polticos son o no fundamentales. Ello nos
obliga a recurrir a dos grandes de la filosofa del derecho contempor-
neo: Luigi Ferrajoli y Ronald Dworkin. Ambos autores han puesto sobre
la mesa del debate la necesidad de caracterizar a todo el rgimen jur-
dico en una justificacin necesaria, la cual han denominado derechos
fundamentales o individuales.
De acuerdo a Luigi Ferrajoli son todos aquellos derechos subjetivos
que corresponden universalmente a todos los seres humanos en
cuanto dotados del status de personas, de ciudadanos o personas con
capacidad de obrar: entendiendo por derecho subjetivo cualquier ex-
pectativa positiva (de prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones)
adscrita a un sujeto por una norma jurdica: y por status, la condicin
de un sujeto, prevista asimismo por una norma jurdica positiva, como
presupuesto de su idoneidad para ser titular de situaciones jurdicas
y/o autor de los actos que son en ejercicio de stas.5 Esta idea encierra
la de los derechos polticos arraigada en la calidad de ciudadana, la
cual es el presupuesto necesario para su ejercicio. De igual forma, un
derecho fundamental parte de una norma y en el caso de un derecho
poltico se otorga un privilegio para participar en la composicin y per-
manencia del Estado como elemento justificatorio.
Por su parte Ronald Dworkin manifiesta que los derechos individua-
les son triunfos polticos en manos de los individuos. Los individuos
tienen derechos cuando, por alguna razn, una meta colectiva no es
justificacin suficiente para negarles lo que, en cuanto individuos, de-
sean tener o hacer, o cuando no justifica suficientemente que se les
imponga alguna prdida o perjuicio.6 Esta idea, sin duda, establece la
capacidad de unos individuos (ciudadanos) de participar en los asuntos
pblicos como derecho individual. Pero va ms all y agrega que se
puede, pues, identificar los derechos legales como una especie distin-
ta de un derecho poltico, esto es, como un derecho institucional a la
decisin de un tribunal en su funcin judicial. Con ello, establece una

5
FERRAJOLI, Luigi, Diritti fondamentali. Un dibattito terico, a cura di Ermano Vital, Ro-
ma-Bari 2001, p. 5.
6
DWORKIN, Ronald, Los derechos en serio, Ariel Derecho, Espaa, 1977, p. 37.

GUILLERMO NIETO ARREOLA


320

conexin necesaria entre los derechos individuales y su ejercicio. Bajo


esta ptica, los derechos polticos no son derechos civiles, por lo tan-
to, no pueden negarse ni restringirse, salvo que la propia decisin de
una ley as lo disponga como sancin legtima por violacin a algn
principio.
Como podemos ver, ambos autores justifican en gran medida que
los derechos fundamentales e individuales son una herramienta de
sobrevivencia y proteccin frente al poder poltico. Esto supone que la
naturaleza de los derechos polticos es en s misma fundamental para
la construccin del Estado moderno, sin los cuales no es posible cons-
truir y mantener con vida a la comunidad poltica, tanto para elegir a los
representantes como para involucrarse en los asuntos pblicos.
Lo interesante es determinar hasta dnde el ciudadano tiene dere-
cho a involucrarse en los asuntos pblicos y si esa participacin est
garantizada por la legislacin. Optimizar este ltimo supuesto implica
que el neociudadano debe estar inmerso en tareas de observacin,
vigilancia, control y sancin a los poderes electos. No basta que en el
diseo jurdico de los sistemas electorales se prevean formas de re-
presentacin si la participacin del ciudadano se reduce a que sea un
simple elector.
Cabe sealar que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos consagra diversos derechos fundamentales a favor de los
individuos, entre los que destacan las garantas individuales y los dere-
chos polticos, ambos inmersos dentro del gnero de los llamados de-
rechos humanos que han sido definidos por la doctrina como el con-
junto de facultades, libertades y pretensiones de carcter civil, poltico,
econmico, social y cultural, incluidos los recursos y mecanismos de
garanta de todas ellas que se reconocen al ser humano, considerado
individual y colectivamente. Al respecto, los artculos 35 y 41 de la Car-
ta Magna prevn los siguientes derechos de carcter poltico: votar en
elecciones populares; ser votado para todos los cargos en los mencio-
nados sufragios; derecho de asociacin y de afiliacin; de lo que se
infiere que esos privilegios tienen como nota distintiva facultar a los
ciudadanos para participar en la integracin y ejercicio de los poderes
pblicos y en general, en las decisiones de la comunidad.7

7
DERECHOS POLTICOS. REGLAS PARA DETERMINAR EN QU SUPUESTOS PRO-
CEDE EL JUICIO DE AMPARO CONTRA ACTOS QUE IMPLIQUEN UNA VIOLACIN A

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


321

Sumado a esto, encontramos que la proteccin que se ha hecho en


materia jurisdiccional en nuestro pas se ha extendido tambin a los
actos de los propios partidos polticos cuando violentan derechos pol-
ticos de sus militantes, ampliando el juicio de proteccin a los ciuda-
danos.8 Asimismo, este juicio de proteccin ha previsto que procede
cuando se presume una posible violacin derivado de una declaracin
de la autoridad.9 Pero estos alcances generan que la proteccin juris-
diccional se cia exclusivamente a los derechos ya conocidos: de su-
fragio activo y pasivo, de asociacin y afiliacin. Aunque dicha protec-
cin ha previsto incluso que los derechos polticos no pueden restrin-
girse ni suspenderse por ningn motivo, salvo los supuestos que se
sealan en el mbito internacional, ello no ha sido suficiente.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin resolvi el
caso del seor Jorge Hank Rohn10 en Baja California, considerando que
los derechos polticos son derechos fundamentales y que es posible
ubicarlos fuera de las competencias de las autoridades, pues cuando la
Constitucin federal reconoce las libertades y derechos, no lo hace
solamente para la autoridad federal, sino que es extensivo para todas
las dems autoridades en el mbito de su competencia; por ello, los
derechos fundamentales no necesariamente estn en las relaciones de
competencias, sino que pueden trascender a stas y, precisamente,

ESE TIPO DE PRERROGATIVAS. Semanario Judicial de la Federacin y su gaceta, No-


vena poca, tesis aislada, octubre de 2005, p. 2341.
8
Vid. JUICIO PARA LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS POLTICO-ELECTORALES
DEL CIUDADANO. PROCEDE CONTRA ACTOS DEFINITIVOS E IRREPARABLES DE
LOS PARTIDOS POLTICOS. Juicio para la proteccin de los derechos poltico-
electorales del ciudadano SUP-JDC-084/2003. Serafn Lpez Amador. 28 de marzo de
2003-Mayora de cinco votos. Disidentes Eloy Fuentes Cerda y Alfonsina Berta Navarro
Hidalgo. Asimismo consltense las resoluciones recadas a los expedientes SUP-JDC-
092/2003 y SUB-JDC-109/2003. La tesis de jurisprudencia nmero S3EL 15/2001, publi-
cada en la obra Compilacin Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2002,
pginas 118-119, cuyo rubro es: JUICIO PARA LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS
POLTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. ES IMPROCEDENTE CONTRA ACTOS DE
PARTIDOS POLTICOS, fue interrumpida al momento de que se emitieron las dos reso-
luciones que constituyen los dos primeros precedentes de la tesis.
9
ACCIN DECLARATIVA. ES PROCEDENTE EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIN DE
LOS DERECHOS POLTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. Vid. Revista Judicial
Electoral 2004, suplemento 7, pginas 5-6, Sala Superior, tesis S3ELJ 07/2003.
10
Vid. JUICIO PARA LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS POLTICO-ELECTORALES
DEL CIUDADANO. EXPEDIENTE: SUP-JDC-695/2007. Resuelto en el Distrito Federal
con fecha seis de julio de dos mil siete.

GUILLERMO NIETO ARREOLA


322

sta es la cualidad expansiva de esos derechos. La Constitucin permi-


te que el derecho internacional expanda los consagrados en el sistema
jurdico nacional, pues los derechos fundamentales slo estn protegi-
dos contra cualquier restriccin o suspensin, en trminos de su artcu-
lo 1, por lo cual, a contrario sensu, se permite su ampliacin, si se tie-
ne en cuenta que la Constitucin establece exclusivamente un catlo-
go mnimo de derechos fundamentales, que sirven de limitante a la
autoridad, a fin de garantizar el desarrollo pleno del individuo en el con-
texto social, cuya dinmica conduce a la constante conquista de nue-
vos derechos fundamentales, razn por la cual cualquier maximizacin
o potencializacin de los derechos fundamentales contribuye a cumplir
de mejor manera ese fin social.11
Lo anterior es as por el mbito internacional que tutela los derechos
de participacin poltica sealando caractersticas propias de los dere-
chos polticos y las limitantes a las que se sujetan.12 En opinin del
Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas, cualesquiera que
sean las condiciones que se impongan al ejercicio de los derechos
poltico-electorales debern basarse en criterios objetivos y razona-
bles, toda vez que el ejercicio de estos derechos por los ciudadanos
no puede suspenderse ni negarse, salvo por los motivos previstos en
la legislacin y que sean razonables y objetivos.13
De la misma forma, la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
rgano encargado de la aplicacin e interpretacin de la Convencin
Americana, ha estimado que: La previsin y aplicacin de requisitos
para ejercitar los derechos polticos [consagrados en el artculo 23 de la
Convencin Americana] no constituyen, per se, una restriccin indebida
a los derechos polticos. Esos derechos no son absolutos y pueden es-
tar sujetos a limitaciones. Su reglamentacin debe observar los princi-
pios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad de-

11
dem.
12
Dentro de las disposiciones internacionales que tutelan derechos polticos se en-
cuentran: Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre firmada en la
Conferencia Internacional Americana el 02 de mayo de 1948; la Declaracin Universal
de los Derechos del Hombre, firmada en la Asamblea General de la Organizacin de las
Naciones Unidas; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos firmado en
diciembre de 1966 y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos firmada el 22
de diciembre de 1969.
13
Vid. Observacin General No. 25, 57 perodo de sesiones (1996), prr. 4.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


323

mocrtica. La observancia del principio de legalidad exige que el Esta-


do defina de manera precisa, mediante una ley, los requisitos para que
los ciudadanos puedan participar en la contienda electoral, y que esti-
pule claramente el procedimiento electoral que antecede a las eleccio-
nes. De acuerdo al artculo 23.2 de la Convencin se puede reglamen-
tar el ejercicio de los derechos y oportunidades a las que se refiere el
inciso 1 de dicho artculo, exclusivamente por las razones establecidas
en ese inciso. La restriccin debe encontrarse prevista en una ley, no
ser discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un prop-
sito til y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un inters
pblico imperativo, y ser proporcional a ese objetivo. Cuando hay varias
opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que restrinja menos
el derecho protegido y guarde mayor proporcionalidad con el propsito
que se persigue.14
Este criterio ha sido reiterado por la Sala Superior del TEPJF, as co-
mo por la jurisprudencia internacional,15 sealando que los derechos
fundamentales de carcter poltico-electoral no son derechos absolutos
o ilimitados sino que pueden ser objeto de ciertas restricciones permi-
tidas, siempre que las previstas en la legislacin, no sean irracionales,
injustificadas, desproporcionadas o que se traduzcan en privar de su
esencia a cualquier derecho, fin, principio o valor constitucional o elec-
toral fundamental. Restricciones que deben ser interpretadas de forma
tal que garanticen el ejercicio efectivo de tales derechos y eviten su-
primirlos o limitarlos en mayor medida que la permitida en la Constitu-
cin y en los propios tratados internacionales.16

14
Este argumento sirvi para sustentar la resolucin en el caso Hank Rohn retomado
del Caso Yatama vs. Nicaragua, Sentencia de 23 de junio de 2005, Serie C No. 127,
prr. 206.
15
Diferentes instancias internacionales han reconocido el carcter no absoluto de los
derechos polticos. Por ejemplo, el Comit de Derechos Humanos en su Observacin
General No. 25; la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Yatama vs. Nica-
ragua, Sentencia de 23 de junio de 2005, Serie C No. 127; Tribunal Europeo de Dere-
chos Humanos, casos Mathieu-Mohin y Clerfayt vs. Blgica, S. 02-03-1987, Matthews
vs. Gran Bretaa, S. 18-02-1999 y Melnychenko v. Ucrania, S.12-10-2004.
16
Este criterio se encuentra en la tesis: CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. LA NE-
GATIVA DE REGISTRO CON BASE EN UNA DISPOSICIN LEGAL QUE ESTABLECE
QUE SLO LOS PARTIDOS POLTICOS TIENEN DERECHO A POSTULAR CANDIDA-
TOS, NO VIOLA LA CONSTITUCIN FEDERAL NI LOS TRATADOS INTERNACIONALES

GUILLERMO NIETO ARREOLA


324

Bajo las consideraciones anteriores, los derechos polticos son parte


fundamental para el desarrollo de las democracias constitucionales y
ello supone una ampliacin de los modos en que la ciudadana partici-
pa en asuntos de la cosa pblica.
En Mxico se ha observado una tendencia en materia de participa-
cin ciudadana ya que ha constituido el elemento bsico de la repre-
sentacin y la participacin poltica del ciudadano a raz de la reforma
constitucional electoral de 1977. En el desarrollo de las sociedades la
decisin activa del ciudadano por participar va encaminada a cohesio-
nar armnicamente al grupo social al que pertenece, manteniendo re-
laciones de poder para tomar decisiones y coadyuvar en la constitucin
del poder poltico. Por esa razn, los derechos ciudadanos deben con-
siderarse como la palanca de inclusin y de participacin que han em-
pujado cambios significativos en la historia de las sociedades de-
mocrticas, esto en virtud, de que dicha participacin es determinante
para la construccin del Estado moderno.
Podemos afirmar que la teleologa de la participacin ciudadana es
participar en asuntos pblicos y vigilar el desempeo institucional,
principalmente en las relaciones con el gobernante, ya que un pueblo
que es capaz de participar y vigilar a su gobierno aspira a ser democr-
tico. De esta forma, la idea de democracia lleva inmersa la de partici-
pacin poltica que, lato sensu, es el ejercicio y la defensa de los dere-
chos ciudadanos, piedra angular que mantiene constantemente en
movimiento al sistema poltico, de tal modo que el sistema electoral
regule el escenario en el que participan los aspirantes a cargos de re-
presentacin popular postulados por las organizaciones polticas, emi-
tindose lineamientos, reglas de procedimiento y creando instituciones
que garanticen un proceso electoral equitativo y justo.
Es evidente que la relacin sistema electoral-derechos ciudadanos,
implica la funcionalidad del sistema poltico y, por ende, la eficacia de
la democracia al exigir reglas claras que permitan la participacin pol-
tica de los ciudadanos. En este nuevo contexto social y poltico, el Es-
tado debe maximizar modos de participacin en asuntos pblicos que
vayan ms all del voto ciudadano (mecanismos de participacin ciu-
dadana). Es decir, los derechos polticos son la nica garanta de los

(Legislacin de Michoacn). SE3L 048/2002, consultable en Jurisprudencia y tesis rele-


vantes: Compilacin oficial 1997-2005. Volumen tesis relevantes, pp. 394.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


325

individuos para sostener la comunidad poltica y ello implica una nueva


exigencia a las tareas de vigilancia gubernamental as como el respeto
a los derechos del ciudadano que ostenta un cargo de eleccin popu-
lar. Verbigracia, el derecho de exigir al gobernante que cumpla un pro-
grama de gobierno o el de garantizarle su permanencia en el cargo,
constituyen una nueva generacin de derechos polticos que debern
desarrollarse en la medida en que el Estado democrtico vaya perfec-
cionando mecanismos de participacin y sancin ciudadana distintos al
sufragio.
No puede soslayarse que el cumplimiento de las acciones guberna-
mentales cuyo compromiso adquirieron los ciudadanos electos popu-
larmente durante el proceso electoral, surge como un derecho social y
poltico emergente al que debe aspirar la sociedad para justificar y legi-
timar el sistema electoral. De esta forma, la importancia de la partici-
pacin ciudadana en la vigilancia de las acciones de gobierno, especfi-
camente en la fiscalizacin de que las propuestas de campaa se
cumplan a la sociedad, permite que los ciudadanos tengan la posibili-
dad de estar ms cerca de su gobierno, de ejercer de manera ms ac-
tiva su derecho de participar en la vida pblica obligando a la propia
autoridad a un desempeo ms eficaz, buscando elevar el nivel de vida
de los habitantes y garantizndole a aquella su permanencia en el car-
go. Tenemos as que, algunos derechos polticos emergentes del neo-
ciudadano son los siguientes:

a) Vigilancia ciudadana al cumplimiento de los programas de gobierno


b) Exigencia y cumplimiento de propuestas de campaa
c) Fiscalizacin ciudadana al desempeo institucional
d) Revocacin de mandato
e) Derecho de peticin poltica

Aunque algunos derechos estn previstos en ordenamientos jurdi-


cos, el involucramiento de los ciudadanos en la vigilancia de la gestin
de los gobiernos locales es una prctica poco extendida y por ello es
importante impulsarlos. Una forma de lograrlo es mediante la genera-
cin de espacios ciudadanos o el diseo de rganos dotados de auto-

GUILLERMO NIETO ARREOLA


326

noma para la vigilancia,17 que cuenten con herramientas apropiadas


que les permita llevar a cabo esta tarea, siendo el mbito local el indi-
cado para el impulso de esta iniciativa, pues permiten construir una
relacin gobierno-sociedad civil ms cercana y dinmica.
Ante esta nueva necesidad, vemos que el voto programtico18 es por
antonomasia la expresin de la soberana popular y la democracia par-
ticipativa que estrecha la relacin entre los elegidos y los ciudadanos
electores. Es permitir al elector la imposicin por mandato al elegido
de una propuesta de campaa y su cumplimiento, ya que el voto pro-
gramtico posibilita un control ms efectivo de los primeros a cargo de
los segundos. Tenemos as que los derechos polticos emergentes son
imprescindibles para fortalecer la relacin entre gobernantes y gober-
nados, al disear un rgimen jurdico no slo para la vigilancia de los
programas de gobierno, sino los procedimientos necesarios para que
el neociudadano acuda ante un rgano autnomo a exigir su cumpli-
miento para estar al tanto de los trabajos que desarrollan los gobiernos
y, en su caso, sancionarlos. A pesar de este nuevo dinamismo, el tema
resulta controversial entre los estudiosos del derecho electoral, pero
ello no debe ser una razn para soslayarlo en aras de consolidar la de-
mocracia y la eficacia gubernamental, en tiempos en que el ciudadano
no debe seguir siendo un simple elector (a priori) y espectador (a pos-
teriori) de su propio destino en la comunidad poltica.

VI. FUENTES DE CONSULTA


CHACN ROJAS, Oswaldo, Polticos incumplidos y la esperanza del
control democrtico, Fontamara y UNICACH, Mxico, 2010.
Diccionario Jurdico de Derecho Mexicano, Ed. Harla, Mxico, 2000.

17
Para mayor abundamiento en este tema, puede consultarse la obra de CHACN ROJAS,
Oswaldo, Polticos incumplidos y la esperanza del control democrtico, Fontamara y
UNICACH, Mxico, 2010.
18
Se entiende por voto programtico el mecanismo de participacin mediante el cual
los ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato
al elegido el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado como parte
integral en la inscripcin de su candidatura la revocatoria del mandato por el incum-
plimiento del programa de gobierno, es un mecanismo de participacin popular, en
trminos de la Ley 131 de 1994 del Estado de Colombia, (mayo 9) Diario Oficial No.
41.351, de 9 de mayo de 1994, por la cual se reglamenta el voto programtico y se
dictan otras disposiciones.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


327

DWORKIN, Ronald, Los derechos en serio, Ariel Derecho, Espaa,


1977.
FERRAJOLI, Luigi, Diritti fondamentali. Un dibattito terico, a cura di
Ermano Vital, Roma-Bari 2001.
Instituto de Investigaciones Jurdica, Diccionario Jurdico, CD ROM.
Jurisprudencia y tesis relevantes: Compilacin oficial 1997-2005. Vo-
lumen tesis relevantes.
Revista Judicial Electoral 2004, suplemento 7.
SABATO, Hilda, Ciudadana poltica y formacin de las naciones. Pers-
pectivas histricas de Amrica Latina, FCE, Mxico, 1997.
Semanario Judicial de la Federacin y su gaceta, Novena poca, te-
sis aislada, octubre de 2005.

GUILLERMO NIETO ARREOLA


LUIS M. PREZ DE ACHA
ANDREA MARVN SALTIEL

Candidaturas independientes: desafo constitucional

I. INTRODUCCIN
La globalizacin de los fenmenos nacionales y regionales tiene
denominadores comunes. Uno de ellos, potenciado en fechas recien-
tes en varios pases, sobre todo en Espaa, concierne a la relacin
de los ciudadanos con los polticos y la clase gobernante. El descrdito
de stos es indudable en la generalidad de los casos. Existen excep-
ciones, sin duda alguna, pero se difuminan con facilidad para los
gobernados.
Mxico no se escapa de esas dinmicas. Un muestreo emprico en
corrillos familiares, acadmicos, de negocios y de amigos as lo ratifica.
La desilusin y la indiferencia de los ciudadanos hacia los polticos y a
su retrica es manifiesta. La democracia, como concepto fundamental
de la vida institucional de nuestro pas, se percibe vacua y como
herramienta de manipulacin electoral. De los partidos polticos se dice
que todos son lo mismo, en alusin a que son instituciones de benefi-
cio personal de quienes los lideran, y a los gobernantes se les imputan
conductas ilcitas y abusivas, o bien, en el mejor de los casos, que pe-
can de irresponsabilidad y negligencia.
Esta percepcin negativa se convalida con elementos objetivos. As,
por ejemplo, la Cuarta Encuesta Nacional GEA-ISA 2010 evidencia que
la mayora de los mexicanos tiene una opinin desfavorable o indife-
rente de los partidos polticos de Mxico.1 Otro dato relevante en las
elecciones federales de julio de 2009, fue que 1867,729 electores

1
Visible en: http://www.isa.org.mx/encuestas_publicas.php, con los resultados si-
guientes: PAN: 40% negativa y 23% indiferente; PRI: 29% negativa y 24% indiferente;
PRD: 41% negativa y 33% indiferente; PT: 29% negativa y 36% indiferente; PVEM:
21% negativa y 38% indiferente; y Convergencia: 22% negativa y 36% indiferente.
330

5.4% de la votacin total2 anul la papeleta electoral como apoyo al


denominado Voto Blanco, y que un llamativo 56% del padrn optara
por abstenerse.3 Todo ello son signos inequvocos de que el sistema
poltico y representativo de Mxico est en crisis, de que no da conte-
nido eficiente a la nocin de democracia. Su disfuncionalidad es evi-
dente, no hay manera de negarlo.
En sntesis, la poltica, las decisiones que afectan al conglomerado
social y las funciones de gobierno son temas que, en trminos genera-
les, provocan escepticismo y apata entre los gobernados, en un crcu-
lo vicioso que, en forma paradjica, recrudece el problema. Al no sen-
tirse representados por los partidos polticos, los ciudadanos cuestio-
nan que stos cumplan con el postulado constitucional de promover la
participacin del pueblo en la vida democrtica y de contribuir a la in-
tegracin de la representacin nacional.
Por ello, en la actualidad se invoca la aparicin de nuevos liderazgos
sociales y polticos que por ensalmo sustituyan a los actuales y en
forma prodigiosa den solucin a los grandes temas del pas. Esto ha
planteado la necesidad de abrir formas alternativas de representacin
popular, uno de cuyos bastiones son las candidaturas independientes,
conceptuadas no como una panacea que por s sola reactive la partici-
pacin ciudadana, sino como un instrumento adicional que propicie la
competencia directa entre los ciudadanos y los partidos polticos, e
incluso entre stos mismos.

II. DECISIONES FUNDAMENTALES


MARQUET GUERRERO sostiene que: El sistema representativo es uno
de los principios fundamentales de la Constitucin mexicana, que vin-
culado a la idea de la soberana, permite tericamente afirmar que
nuestra forma de Estado es democrtica.4 CARPIZO lo confirma cuando
comenta que: Casi todas las constituciones contienen cuatro decisio-
2
Sistema de Consulta de las Estadsticas de las Elecciones Federales 2008-2009, Altas
Electorales 1991-2009. Visible en:
http://www.ife.org.mx/documentos/RESELEC/SICEEF/principal.html.
3
Prontuario del Instituto Federal Electoral 2009, Informacin Electoral Federal, Partici-
pacin Ciudadana 2009. Visible en:
http://www.ife.org.mx/documentos/OE/prontuario2009/indexB.htm
4
MARQUET GUERRERO, Porfirio, La Estructura Constitucional del Estado Mexicano, Institu-
to de Investigaciones Jurdicas, UNAM, s.e., Mxico, 1975, pgina 69 [nfasis aadido].

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


331

nes fundamentales: la soberana, la declaracin de derechos humanos,


la divisin de poderes y el sistema representativo;5 y luego reitera que:
Vamos a examinar siete principios bsicos de nuestra Constitucin;
aquellos que construyen y definen la estructura poltica y aquellos que
protegen y hacen efectivas las disposiciones constitucionales. Ellos
son la declaracin de derechos humanos, la soberana, la divisin de
poderes, el sistema representativo, el rgimen federal, la justicia consti-
tucional y la supremaca del estado sobre la iglesia.6
De esta forma, en el contexto del constitucionalismo moderno se
acepta que [] en un Estado de Derecho, los derechos fundamenta-
les operan como lmite de la accin estatal, como garanta de los fun-
damentos del ordenamiento jurdico []. De igual manera, el ordena-
miento democrtico de la Ley Fundamental cobra su configuracin
jurdica en los derechos fundamentales, en los principios de un sufra-
gio general, libre, igual y secreto, o de la igualdad de oportunidades
de los partidos polticos, de la libertad religiosa e ideolgica, de las
libertades de expresin, reunin y asociacin. Estos derechos funda-
mentales regulan y aseguran la libre e igual participacin de los ciuda-
danos en la formacin de la voluntad poltica y, an ms, protegen
la actividad y la igual oportunidad de las minoras polticas y la forma-
cin de la opinin pblica: en conjunto, la libertad y apertura del proce-
so poltico como rasgo decisivo de la democracia que regula la Ley
Fundamental.7
En Mxico, existen dos principios fundamentales cuya integracin da
contenido al Estado Democrtico de Derecho, a saber: soberana na-
cional y sistema representativo, instituidos, por un lado, en el artculo
39 de la Constitucin federal, en los siguientes trminos: La soberana
nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder
pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste. El
pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modifi-
car la forma de su gobierno; y, por otra parte, en su artculo 40, que

5
CARPIZO, Jorge, Estudios Constitucionales, UNAM, 1983, segunda edicin, pgina 294
[nfasis aadido].
6
dem, pgina 432 [nfasis aadido].
7
HESSE, Conrado, Significado de los derechos fundamentales, en Manual de Derecho
Constitucional, Editorial Marcial Pons, Madrid, 2001, segunda edicin en castellano, p.
92.

LUIS M. PREZ DE ACHA, ANDREA MARVN SALTIEL


332

dispone: Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Re-


pblica representativa, democrtica, federal.
La soberana nacional y el sistema representativo son derechos fun-
damentales que regulan y aseguran la libre e igual participacin de los
ciudadanos en la formacin de la voluntad poltica, dado que, como lo
ha resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en el artculo
1 de la Constitucin federal se [] establece que todas las personas
son iguales ante la ley [] y que, junto con los instrumentos interna-
cionales en materia de derechos humanos suscritos por Mxico, reco-
nocen el valor superior de la dignidad humana, es decir, que en el ser
humano hay una dignidad que debe ser respetada en todo caso, cons-
tituyndose como un derecho absolutamente fundamental, base y
condicin de todos los dems [].8
Bajo una concepcin democrtica, los derechos de libertad e igual-
dad son valores superiores del orden jurdico nacional, condicin y sus-
tento de los restantes derechos fundamentales de las personas, los
cuales asumen un sentido especfico respecto de los principios de
soberana nacional y sistema representativo, en tanto que stos, como
lo seala CARPIZO, construyen y definen la estructura poltica del Estado
y protegen y hacen efectivas las disposiciones constitucionales. Del
respeto de esos dos principios depende la subsistencia del Estado y
de su forma de gobierno; de su subversin, por el contrario, se deriva
su aniquilacin.
Por ende, soberana nacional y sistema representativo constituyen
pilares bsicos contenidos esenciales del Estado Democrtico de
Derecho, y los rganos del Estado estn obligados, va autolimitacin
en el ejercicio de sus facultades o a travs de los contrapesos institu-
cionales establecidos por la Constitucin federal, a evitar su autodes-
truccin. sa es la funcin y el sentido, precisamente, de los derechos
fundamentales, [] con una importancia capital, no slo terica, para
las tareas del Estado, como lo apunta HESSE.9

8
Tesis P. LXV/2009 intitulada: DIGNIDAD HUMANA. EL ORDEN JURDICO MEXICANO
LA RECONOCE COMO CONDICIN Y BASE DE LOS DEMS DERECHOS FUNDA-
MENTALES, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, 9 poca, tomo XXX,
diciembre de 2009, pgina 8, registro IUS: 165813.
9
Op. cit., p. 94.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


333

Por ello, el respeto de los derechos fundamentales de libertad y de


igualdad de los gobernados evita la devaluacin furtiva y el vaciamiento
interno de los principios de soberana nacional y de sistema represen-
tativo. Lo contrario implicara que los rganos del Estado los indivi-
duos que los integran usurpasen, con afanes despticos y arbitra-
rios, la soberana nacional que reside esencial y originariamente en el
pueblo, y anularan la voluntad del pueblo mexicano de constituirse en
una Repblica representativa, democrtica, federal. La vulneracin
sistemtica de ambos principios es connatural de regmenes antide-
mocrticos, cuyos nicos beneficiarios son los detentadores materiales
del poder pblico, nunca los ciudadanos.
De este modo, cualquier procedimiento tendiente a trastocar dichos
principios y los correspondientes valores superiores del orden jurdico
nacional, implica el envilecimiento del mismo Estado. El reto est en
identificar los mecanismos, en ocasiones aparentemente institucio-
nales, utilizados por quienes ostentan el poder material del Estado
no del constitucional, que reside esencial y originariamente en el
pueblo para instrumentar la inefectividad y el abatimiento de la so-
berana nacional y del sistema representativo. Tal sera el caso, por
ejemplo, de reformas constitucionales que subviertan ambos principios
fundamentales, sobre todo cuando impliquen o den visos objetivos de
una confabulacin orquestada entre quienes, perteneciendo a los par-
tidos polticos, integran los rganos legisferantes que conforman el
Constituyente Permanente.
En Mxico, el Estado Democrtico de Derecho es la salvaguarda pa-
ra que todos los ciudadanos, en tanto pueblo mexicano, tengan ase-
gurada la participacin activa y pasiva en los procesos electorales, en
condiciones libres y paritarias, plenas y absolutas. Por ende, las res-
tricciones de uno u otro derecho, por decisin injustificada o irrazona-
ble de los detentadores materiales del poder pblico, son invlidos en
el esquema de la Constitucin federal.

III. TRATADOS INTERNACIONALES


Al parecer de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los valores
superiores de libertad e igualdad que el artculo 1 de la Constitucin
federal garantiza a los gobernados, estn adems [] implcitos en los
tratados internacionales suscritos por Mxico y, en todo caso, deben

LUIS M. PREZ DE ACHA, ANDREA MARVN SALTIEL


334

entenderse como derechos derivados del reconocimiento al derecho a


la dignidad humana, pues slo a travs de su pleno respeto podr
hablarse de un ser humano en toda su dignidad.10
En estos trminos, por ejemplo, el artculo 21.1 de la D ECLARACIN
UNIVERSAL DE LOS D ERECHOS HUMANOS, de la que Mxico es parte,
dispone:

Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas, directamen-


te o por medio de representantes libremente escogidos. 2. Toda persona tiene el
derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas de su
pas. 3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico; esta
voluntad se expresar mediante elecciones autnticas que habrn de celebrarse
peridicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedi-
miento equivalente que garantice la libertad del voto.

A su vez, el artculo XX de la DECLARACIN AMERICANA DE LOS DERECHOS Y


DEBERES DEL HOMBRE establece:

Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el go-


bierno de su pas, directamente o por medio de sus representantes, y de partici-
par en las elecciones populares, que sern de voto secreto, genuinas, peridicas
y libres.

Por otro lado, el artculo 25 del PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS


CIVILES Y POLTICOS expresa:

Todos los ciudadanos gozarn, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el


artculo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportuni-
dades: a) Participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por
medio de representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elec-
ciones peridicas, autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores; c) Te-
ner acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones pblicas de su
pas [].

La naturaleza y los alcances de los derechos fundamentales de liber-


tad y de igualdad en relacin con las prerrogativas ciudadanas de votar

10
Tesis citada, registro IUS: 165813.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


335

y ser votado en las elecciones populares, han sido ratificados en la


OBSERVACIN GENERAL 25 de la Oficina del Alto Comisionado de Dere-
chos Humanos de las Naciones Unidas, de fecha 12 de julio de 1996,
que en lo pertinente concluye:

15. La realizacin efectiva del derecho y la posibilidad de presentarse a cargos elec-


tivos garantiza que todas las personas con derecho de voto puedan elegir entre dis-
tintos candidatos. Toda restriccin del derecho a presentarse a elecciones, como la
fijacin de una edad mnima, deber basarse en criterios objetivos y razonables. Las
personas que de otro modo renan las condiciones exigidas para presentarse a
elecciones no debern ser excluidas mediante la imposicin de requisitos irrazona-
bles o de carcter discriminatorio, como el nivel de instruccin, el lugar de residen-
cia o la descendencia, o a causa de su afiliacin poltica. Nadie debe ser objeto
de discriminacin ni sufrir desventajas de ningn tipo a causa de su candidatura.
Los Estados Partes deben indicar y explicar las disposiciones legislativas en virtud
de las cuales se puede privar a un grupo o categora de personas de la posibilidad
de desempear cargos electivos.
[...]
17. El derecho de las personas a presentarse a elecciones no deber limitarse de
forma excesiva mediante el requisito de que los candidatos sean miembros de parti-
dos o pertenezcan a determinados partidos. Toda exigencia de que los candidatos
cuenten con un mnimo de partidarios [para presentar su candidatura] deber ser ra-
zonable y no constituir un obstculo a esa candidatura. Sin perjuicio de lo dispuesto
en el prrafo 1 del artculo 5 del Pacto, las opiniones polticas no debern usarse
como motivo para privar a una persona del derecho a presentarse a elecciones.

IV. PARADOJA CONSTITUCIONAL


Una conclusin que resulta de lo antes expuesto es que las candida-
turas independientes son connaturales al Estado Democrtico de De-
recho. Por ello, el requisito instituido en el artculo 116, fraccin IV,
inciso e) de la Constitucin federal, en su texto publicado el 6 de no-
viembre de 2007, en el sentido de que, en el mbito de las entidades
federativas, los partidos polticos tienen [] el derecho exclusivo para
solicitar el registro de candidatos a cargos de eleccin popular, es
injustificado e irrazonable y, por ende, contrario a los principios funda-
mentales de soberana nacional y sistema representativo y a los valores
superiores de libertad e igualdad de los ciudadanos.
Es cierto que el artculo 35, fraccin II, in fine de la Constitucin fe-
deral determina que la prerrogativa de ser votado para todos los cargos
de eleccin popular, se sujeta a la condicin de que los ciudadanos

LUIS M. PREZ DE ACHA, ANDREA MARVN SALTIEL


336

tengan [] las calidades que establezca la ley. Sin embargo, su co-


rrecta interpretacin debe circunscribirse a aquellas calidades inheren-
tes a la persona humana, entre las que de ninguna forma se encuentra
la pertenencia a un partido poltico.
As, la forma constitucionalmente vlida para asegurar la participa-
cin de los ciudadanos en trminos del artculo 35, fraccin II de la
Constitucin federal, es sin sujetarlo a restricciones o calidades que no
les sean consustanciales. Insistimos, la pertenencia a un partido polti-
co no es una de stas, obviamente, por lo que la condicin impuesta
en el precepto de que se trata, en los trminos fraguados por los pro-
pios partidos polticos mediante el embozo de una reforma constitu-
cional tramitada en un perodo inusitado de dos meses del 31 de
agosto al 6 de noviembre de 2007, tuvo motivaciones irrazonables y
discriminatorias. En su causa original, esta reforma implic el ejercicio
abusivo por parte de rganos legisferantes del Constituyente Perma-
nente, de una atribucin que les fue asignada por el pueblo mexica-
no. La existencia y razn de ser del Estado Democrtico de Derecho
proscribe esta posibilidad.
La nica manera de entender una actuacin de ese tipo es aceptan-
do que se trat de una confabulacin orquestada por los partidos pol-
ticos, que desde su origen vici el proceso de reforma constitucional
en su integridad, al implicar la usurpacin de la soberana nacional que
reside esencial y originariamente en el pueblo. El desafo, ahora, est
en que los partidos polticos restituyan en favor de los ciudadanos los
derechos fundamentales que les han sido restringidos y, por consi-
guiente, restauren los principios bsicos que sustentan el Estado De-
mocrtico de Derecho en Mxico.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


JAIME DEL RO SALCEDO

La tutela jurisdiccional del principio histrico de


separacin iglesia-estado en el contexto de los
procesos electorales

A. CONSTRUYENDO UN TERRITORIO COMN


El observatorio judicial electoral que hoy nos convoca constituye, sin
duda, un espacio de reflexin que permite llevar a cabo un control so-
cial de la funcin jurisdiccional y, de manera concreta, de las senten-
cias. Este tipo de eventos propician la legitimacin de los rganos ju-
risdiccionales, en el caso, de los Tribunales y Salas Electorales.
Antes de continuar, quisiera hacer una acotacin muy breve, ya que
en la amable presentacin que se hizo de mi persona se hace referen-
cia a mi doble condicin de Presidente del Tribunal Electoral del Estado
de Michoacn, y de la Asociacin de Tribunales y Salas Electorales de
la Repblica Mexicana, pero tambin, a la de profesor universitario. No
obstante que las primeras de esas condiciones honrossimas y pasaje-
ras me pudieran conferir cierta cualificacin para hablar de la tutela
jurisdiccional del principio histrico de la separacin Iglesia-Estado en
el contexto de los procesos electorales, me gustara dejar sentado,
desde este momento, que vengo a compartir algunas ideas y experien-
cias simplemente como universitario y slo como tal. Si me permiten la
osada de la expresin, llevo puesto el traje acadmico y no la toga de
magistrado.
Hecha la acotacin, la primera interrogante tiene que ver con la justi-
ficacin de la eleccin del tema, por lo que para estar en condiciones
de dar respuesta, trazar un resumen de las ideas que vamos a com-
partir, tomando como punto inicial la consideracin de tres elementos
importantes.
En efecto, las sentencias que se analizan contienen muchas y muy
variadas cuestiones, todas importantes, por lo que dada la brevedad
del tiempo, y con la finalidad de profundizar en varias de ellas, el primer
338

paso fue una diseccin de temas para que, como resultado de un pos-
terior ejercicio de abstraccin, se pudiera proponer la tutela jurisdiccio-
nal del principio histrico de separacin Iglesia-Estado.
De esta forma, me centrar en el anlisis de los smbolos religiosos
en el contexto de los procesos electorales, en donde quiz coincida
con algunos puntos planteados por Luis Efrn Ros Vega, pero en todo
caso, lo que tratar de hacer, muy respetuosamente, es compartir un
anlisis a travs de un eje transversal que permita descubrir el diverso
andamiaje normativo que presenta el tema seleccionado.
A partir de lo anterior, participo plenamente con la idea de que, a la
fecha, se viene fortaleciendo el federalismo encabezado por la doctrina
judicial, y si me permiten la expresin, con un nfasis importante que
transita de los Tribunales y Salas Electorales de los Estados hacia la
Federacin, ya que como se advertir ms adelante, varios de los crite-
rios analizados tuvieron su gnesis en la jurisdiccional local, y en su
momento fueron confirmados por la instancia federal, lo que evidencia
ese proceso de consolidacin de la justicia electoral estatal.
Ahora bien, con motivo del observatorio se proporcion una batera
de ejecutorias para analizar; sin embargo, despus de su diseccin
temtica, considero que deben incluirse tres sentencias con la nica
finalidad de ampliar ese territorio comn que, a la vez nos permita
ofrecer una visin integral del tema, particularmente en lo relativo al
andamiaje normativo.
En este sentido, se incorporan a la reflexin los casos Zamora (SUP-
REC-034/2003) y Tepotzotln en el ao 2003 (SUP-JRC-069/2003), as
como el de Yurcuaro en 2007 (TEEM-JIN-049/2007 y TEEM-JIN-
050/2007), los cuales como se dijo vienen a sumarse a los pro-
puestos inicialmente, que son: Zimapn en el ao 2008 (ST-JRC-
15/2008), Metepec (ST-JRC-98/2009 y ST-JRC-102/2009), Toluca (ST-
JRC-94/2009 y ST-JRC-119/2009) y Tepotzotln en el 2009 (ST-JRC-
068/2009 y ST-JRC-069/2009).

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


339

Tepotzotln
2003

Zam ora Yurcuaro


2003 2007
SMBOLOS
RELIGIOSOS

M etepec,
Tepotzotln Toluca y
2009 Zim apn
2008-2009

Debe hacerse notar que, de manera colateral, me referir a vuelo de


pjaro al caso Iridia Salazar (ST-JIN-7/2009), pero solamente por una
interesante aportacin que realiza la Sala Regional Toluca respecto de
la causa de nulidad genrica.
La hiptesis que planteo e intentar demostrar es que la nulidad o
invalidez de una eleccin por uso de smbolos religiosos, expre-
siones, alusiones o fundamentaciones ha transitado por varios cami-
nos o rutas.
En este sentido, habra que tener presente la causa de nulidad abs-
tracta, ampliamente conocida, que actualmente tiene ms un sentido
histrico.
Posteriormente, una segunda ruta a travs de la nulidad por violacin
a principios constitucionales, en cuya construccin el Tribunal Electo-
ral del Estado de Michoacn da un primer paso, seguido de una con-
solidacin conceptual por la Sala Superior del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federacin, concebida como causa de invalidez de
eleccin.
Por ltimo, la siempre accesible causa de nulidad genrica, que acer-
tadamente analiz el Tribunal Electoral del Estado de Mxico.

JAIME DEL RO SALCEDO


340

Nulidad por Causal de nulidad


violacin de abstracta
principios
Causa de
invalidez de la
eleccin

Nulidad
genrica

Nulidad o invalidez por uso de smbolos religiosos


(expresiones, alusiones o fundamentaciones)

Pues bien, esta concepcin que he denominado rutas de nulidad o


invalidez de eleccin, ligada necesariamente a la resolucin de los
supuestos de hecho concretos, permiten advertir una transfiguracin
de los criterios tuteladores de los principios constitucionales.
As, tenemos en primer lugar y desde una perspectiva histrica el
caso Zamora en el ao 2003, en donde se realiz un anlisis doble,
esto es, desde la posicin de la causal abstracta vinculada estrecha-
mente con la genrica.
Ms recientemente se present la ruta explorada en el caso Yur-
cuaro (2007), que se ha denominado causa de nulidad de eleccin por
violacin a principios constitucionales, que de alguna forma se plantea
en el caso Zimapn en 2008, bajo la figura de causa de invalidez, y tie-
ne mucho que ver con el caso Acapulco (SUP-JRC-165/2008), sin olvi-
dar el estudio emprendido en los casos Metepec y Toluca en 2009,
bajo las premisas de la causal genrica de nulidad de eleccin.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


341

Para una exposicin lo ms ordenada posible de la cuestin, se pro-


ceder, primero, a una descripcin de tres consideraciones previas.

B. TRES CONSIDERACIONES PREVIAS

1. La tutela de los principios constitucionales


En primer lugar, el reconocimiento a la tutela de los principios consti-
tucionales como pieza fundamental en la consolidacin democrtica,
desde la jurisdiccin electoral federal.
La distincin expresada es relevante porque el reconocimiento de los
principios constitucionales y su aplicacin en las sentencias de los tri-
bunales electorales se ha convertido en uno de los mayores impulsos
en la redefinicin del rgimen democrtico en Mxico, ya sea indican-
do el sentido y alcance de los derechos fundamentales y las libertades
pblicas, bien estableciendo el marco de referencia para el enjuicia-
miento de la inconstitucionalidad de normas, o expresando mandatos
positivos a los poderes pblicos, especialmente al legislador.
En todo caso, lo que no hay que olvidar es que, en una democracia
como la mexicana la Constitucin pertenece al pueblo y no el pueblo a
la Constitucin (Lawrence G. Sager).

JAIME DEL RO SALCEDO


342

2. La tutela constitucional por la jurisdiccional electoral local


En segundo lugar, el control de la Constitucin realizada, fundamen-
talmente, por los tribunales y salas electorales de los estados que,
desde mi perspectiva, abona al fortalecimiento del federalismo.
Lo anterior, sustentado en dos pilares: la unidad y coherencia de los
principios constitucionales, y el bloque de constitucionalidad en mate-
ria electoral reconocido, de manera expresa, por la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin.1
Tutela de la Constitucin
en materia electoral

Bloque de constitucionalidad
Unidad y coherencia de los
principios constitucionales

en materia electoral

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin


Tribunales y Salas Electorales del pas

1
ESTATUTO DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL. JUNTO CON LA CONSTITU-
CIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS INTEGRA BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. Los artculos 122, apartado A,
fraccin II y apartado C, base primera, fraccin V, inciso f) y 116, fraccin IV, incisos b)
al i), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y las normas que en
particular establezca el legislador federal en el Estatuto de Gobierno del Distrito Fede-
ral, integran un bloque de constitucionalidad en materia electoral para esta entidad. Lo
anterior es as, ya que el artculo 122, apartado C, base primera, fraccin V, inciso f), de
la Constitucin federal, seala que las disposiciones que rijan en materia electoral en el
Distrito Federal deben sujetarse al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, el cual
tomar en cuenta los principios establecidos en los incisos b) al i) de la fraccin IV del
artculo 116 constitucional; lo anterior porque el fundamento del Estatuto de Gobierno
del Distrito Federal es el indicado artculo 122, y el respeto a la jerarqua constitucional
es un requisito para la validez de dicho Estatuto, por lo que, el respeto a lo dispuesto
por l, es un requisito de validez para las actuaciones de todas las autoridades del
Distrito Federal.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


343

Quizs el intento ms refinado para, si no resolver, al menos aclarar


esta idea, es el de la Magistrada Mara del Carmen Alans Figueroa,
Presidenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federacin, quien afirma que, si un acto de eleccin es contrario
a la Ley Suprema evidentemente no puede ser reconocido como vli-
do (Caso Yurcuaro).
A partir de este razonamiento considero que frente a una postura
formalista y esttica, si uno contempla la Constitucin como un rbol
vivo que crece y se adapta a las circunstancias, a las tendencias con-
temporneas y cuya autoridad descansa, de manera actual y continua-
da, en la unidad y coherencia de los principios y valores superiores
contenidos en ella, nos ayuda a enmarcar los trminos del debate so-
bre el bloque de constitucionalidad que, desde mi punto de vista, tiene
una significacin especial no slo por razones puramente instrumenta-
les, sino porque como lo seala Ferrajoli, tiene una funcin sustantiva
de primer orden en el constitucionalismo democrtico.
Como se indicaba, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha re-
conocido la existencia de un bloque de constitucionalidad en materia
electoral que se integra por las normas contenidas en la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos as como en el Estatuto de
Gobierno del Distrito Federal, y mutatis mutandi, en las constituciones
de las entidades federativas.
Lo que en este momento interesa destacar es que, integrado de esta
manera el bloque de constitucionalidad, la proteccin de los principios
y valores superiores contenidos en las constituciones locales implicar
a su vez la tutela de los previstos en la Constitucin federal, y vicever-
sa, o si me permiten hacer uso de una clsica expresin del Filsofo de
Gemez: lo que es de aqu para all, es de all para ac.

3. Determinacin normativa y valoracin de indicios


La tercera consideracin, que adems constituye otro punto de con-
vergencia con Luis Efrn Ros Vega, es la relativa a la determinacin de
la norma, o en trminos mejor expresados por l, la posibilidad de de-
rrotabilidad de una regla jurdica.
No parece haber discusin en admitir que la decisin judicial se ela-
bora a partir de una operacin compleja consistente en el anlisis de

JAIME DEL RO SALCEDO


344

las normas y sus posibles conexiones (elemento jurdico de la senten-


cia); sin embargo, tambin resulta esencial, en todos los casos, la cali-
ficacin de los hechos y la valoracin de las pruebas, en especial los
indicios.
No creo equivocarme cuando afirmo que la interrelacin dinmica
entre los hechos y las pruebas es el taln de Aquiles de todas las reso-
luciones tratndose de smbolos religiosos. Aqu me acerco, entonces,
a la posicin sealada de manera brillante por el Magistrado Constan-
cio Carrasco Daza, cobrando actualidad las ideas tambin sobresalien-
temente desarrolladas por Jordi Ferrer en sus dos obras clsicas: La
valoracin racional de la prueba y, Prueba y verdad en el derecho.
Sin dejar de reconocer la tesis de Dworkin y la concepcin de la es-
cuela de Alicante representada por Manuel Atienza en su reciente obra
Reflexiones sobre Tres Sentencias del Tribunal Electoral donde hace
un comentario al caso Yurcuaro, me adhiero al pensamiento del reco-
nocido procesalista y filsofo del derecho Michele Taruffo para quien
el juez puede terminar siendo un intrprete extraordinario del texto de
la norma, pero si no logra identificar los hechos y averiguarlos como
son [aqu viene el aspecto de verdad], su capacidad de interpretacin
no sirve de nada.
En suma, no dejo de reconocer la trascendencia de la precisin de la
norma y, por tanto, la importancia de la derrotabilidad de la regla jurdi-
ca; no obstante, me permito llamar su atencin en torno a la quaestio
facti.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


345

C. ANLISIS DE LOS CASOS


Los supuestos de hecho sern analizados, con carcter general, to-
mando como punto de partida dos elementos procesales fundamenta-
les: la pretensin y la causa de pedir; enseguida se har referencia a
las pruebas y, por ltimo, a la causal que sirvi de base al estudio de
fondo, as como sus elementos.

1. Pretensin y causa de pedir


La pretensin en todos los casos fue la nulidad de la eleccin, tanto
en Zamora 2003, Tepotzotln ese mismo ao, Yurcuaro 2007, Zi-
mapn 2008, Metepec, Toluca y Tepotzotln todos de 2009.

Zamora
2003

Tepotzotln
2003

Yurcuaro
2007

Zimapn NULIDAD DE
2008 ELECCIN

Metepec
2009

Toluca
2009

Tepotzotln
2009

Cul fue la causa de pedir? En Zamora, en el ao 2003, el uso de


smbolos religiosos en propaganda electoral con relacin a la denomi-
nada catedral inconclusa.
En Tepotzotln, ese mismo ao, el uso de la cruz en la propaganda
electoral del candidato triunfador.

JAIME DEL RO SALCEDO


346

En Yurcuaro, durante 2007, se present una concatenacin de


hechos: el inicio de la campaa electoral con una misa, guardia en
fretro, uso del rosario permanentemente, la participacin en festivida-
des religiosas, la conclusin de la campaa con un carro alegrico
donde estaban imgenes de la Virgen de Guadalupe, San Judas Tadeo
y urnas electorales, as como el agradecimiento expreso a las estructu-
ras religiosas por el apoyo recibido durante la campaa.
El fundamento o razn en el que se sustent la peticin de nulidad
en el caso Zimapn en el ao 2008, fueron las invitaciones de apoyo a
favor de un candidato por parte de los presbteros de la iglesia local
durante la celebracin de las misas de las ocho de la maana y doce
del da.
Por lo que corresponde al caso Metepec, en 2009, sustancialmente
se invocaron como hechos la participacin de la candidata en festivi-
dades religiosas y donacin de un castillo pirotcnico.
Mientras que, en el caso Toluca, tambin de este ao, se afirma la
participacin de la candidata en festividades religiosas y reuniones con
mujeres cristianas.
Los fundamentos de hecho del caso Tepotzotln en 2009 son la invi-
tacin a participar en una procesin derivada de un programa de activi-
dades con motivo de festividades religiosas, as como la pinta de bar-
das a favor del candidato a un costado de iglesias cristianas.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


347

Zamora Uso de smbolos religiosos en propaganda


2003 electoral, con relacin a la catedral inconclusa.

Tepotzotln
Uso de la cruz en propaganda electoral.
2003

Inicio de campaa con misa, guardia en fretro,


uso del rosario, participacin en festividades
Yurcuaro religiosas, carro alegrico con San Judas, Virgen
2007 de Guadalupe y urnas electorales, y apoyo de
estructuras religiosas.

Durante los sermones de las misas de 8:00 y 12:00


Zimapn
se invit a votar por las propuestas de un
2008 candidato.

Metepec Participacin de la candidata en festividades


2009 religiosas y donacin de un castillo pirotcnico.

Toluca Participacin de la candidata en festividades


2009 religiosas y reunin con mujeres cristianas.

Tepotzotln Participacin en procesin (programa) y pinta de


2009 barda a un costado iglesia cristina.

2. Las pruebas
Una vez establecida la pretensin e identificada la causa de pedir,
hagamos referencia a las pruebas.
En el caso Zamora, en lo que interesa, copias de sendas quejas ad-
ministrativas presentadas ante el Instituto Federal Electoral, una inter-
pelacin notarial, y copias de la propaganda impresa utilizada por el
candidato ganador.
Por su parte, en el caso Tepotzotln en el ao 2003, se exhibieron in-
formes circunstanciados de hechos levantados por la autoridad admi-
nistrativa electoral local, fotografas, vdeos y ejemplares de la propa-
ganda.
En Yurcuaro se aportaron fotografas, notas periodsticas, boletines
de prensa en internet y videocintas.
Respecto al caso Zimapn, se presentaron copias de una averigua-
cin previa, as como de la propaganda impresa, fotografas, trpticos y
vdeos.

JAIME DEL RO SALCEDO


348

En el caso Metepec las pruebas ofrecidas fueron fotografas, fe de


hechos y acta circunstanciada elaborada por la autoridad administrativa
electoral, as como una videocinta.
Mientras que, en el caso Toluca, se cont con copias de un expe-
diente de queja administrativa, testimoniales ante notario pblico, vi-
deocintas, fotografas, los carteles de las festividades, e impresiones
de la pgina web de la candidata.
Por ltimo, en el caso Tepotzotln, en el ao 2009, se presenta-
ron fotografas, y un cartel que contiene un programa de actividades
religiosas.

Zamora Copias de quejas administrativas, interpelacin


2003 notarial, propaganda impresa.

Tepotzotln Informes circunstanciados, fe de hechos,


2003 fotografas, videos y ejemplares de la propaganda.

Yurcuaro Fotografas, notas periodsticas, boletines en


2007 internet y videocintas.

Zimapn Copias averiguacin previa, copias propaganda,


2008 fotografas, trptico, videos.

Metepec Fotografas, fe de hechos, acta circunstanciada


2009 y video.

Expediente queja administrativa, testimoniales,


Toluca videos, fotografas, dpticos, carteles de
2009 festividades, pgina web de la candidata.

Tepotzotln Fotografas y cartel con propaganda actividades


2009 religiosas.

3. Causal invocada en el estudio de fondo


El eje transversal del anlisis que propongo consiste en identificar la
causal invocada en el estudio de fondo de cada caso, las que no son
idnticas, sino que presentan peculiaridades importantes, no obstante
que todas se encaminan a la tutela de un principio constitucional.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


349

As, tenemos que en el caso Zamora, el estudio de fondo se em-


prendi analizando los elementos tanto de la causal genrica como de
la causal abstracta, sostenindose que sustancialmente eran similares.
En el ao 2003, en el caso Tepotzotln, la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin determin la nulidad de la
eleccin sobre la base normativa de la causal genrica prevista en la
legislacin del estado de Mxico, pero con una interpretacin particular
que destacar ms adelante.
Por lo que corresponde al caso Yurcuaro, se realiz el estudio des-
de lo que se ha llamado causal de nulidad de eleccin por violacin a
principios constitucionales.
Por su parte, en el caso Zimapn se plante el anlisis de fondo a
travs de lo que se ha delimitado como causa de invalidez que, por lo
dems, es acorde con el posicionamiento de la Sala Superior del Tribu-
nal Electoral del Poder Judicial de la Federacin en el caso Acapulco,
como tambin lo veremos enseguida.
En los casos Metepec y Toluca, el estudio se llev a cabo a partir de
la causal genrica que, reitero, fue brillantemente tratada, por el Tribu-
nal Electoral del Estado de Mxico.
En el caso Tepotzotln, en este ao, existen expresiones claras que
advierten el planteamiento de una causal de nulidad por violacin a
principios constitucionales.

JAIME DEL RO SALCEDO


350

Zamora Causales genrica y abstracta.


2003

Tepotzotln Causal genrica.


2003

Yurcuaro Causal por violacin a


2007 principios constitucionales.

Zimapn
Causa de invalidez.
2008

Metepec Causal genrica.


2009

Toluca Causal genrica.


2009

Tepotzotln Causal por violacin a


2009 principios constitucionales.

Esta situacin peculiar exige analizar, por separado, los elementos


que caracterizan cada causal.
Los elementos constitutivos, como se advierte de las sentencias,
son los siguientes:
La causal abstracta invocada en el caso Zamora, implica la violacin
de elementos esenciales de una eleccin democrtica, autntica y li-
bre; la existencia de una afectacin determinante a dichos elementos
en cualquier etapa del proceso, lo que a su vez pusiera en duda razo-
nable la credibilidad y legitimidad de los comicios.
Ahora bien, qu sucede con la causal de nulidad por violacin a
principios constitucionales?, a qu nos enfrentamos en el Tribunal
Electoral del Estado de Michoacn?, cmo tratamos de superar esa
pendiente resbaladiza a la que se refera Luis Efrn Ros Vega?

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


351

Un anlisis ms detallado muestra que fue necesario dar respuesta a


tres preguntas bsicas: slo puede plantearse la nulidad de una elec-
cin en los supuestos exclusivamente previstos en la normativa legal, a
pesar de que se viole gravemente un principio constitucional?, queda
impune la violacin a ese principio constitucional porque la ley secun-
daria no prev expresamente la nulidad?, y qu sucede con la plena
eficacia y validez de las normas constitucionales de los principios con-
tenidos en ella, de los valores superiores que tambin reconoce?
Pues bien, se reconoci la existencia de un vnculo indisoluble en-
tre una prohibicin prevista en la normativa secundaria y la violacin
directa de un precepto constitucional.
Despus, se razon que, no obstante la omisin del legislador se-
cundario de regular expresamente en la ley una concreta causa de nu-
lidad, ante la verificacin permtanme el parntesis (hechos-pruebas)
de una violacin grave y generalizada a los principios rectores de la
funcin y materia electoral, es posible aplicar las normas de la Consti-
tucin general y, en su caso, declarar la nulidad de una eleccin.
Asimismo, se sostuvo que el Tribunal tena la firme propensin, y la
sigue teniendo, de que ante la omisin manifiesta del legislador, debe
haber una firme inclinacin a la normalidad constitucional, dotando de
plena validez y eficacia los principios contenidos en la Ley Suprema
que son rectores de la materia electoral, tanto en el mbito u orden
federal como en el local, concretamente el principio histrico de sepa-
racin Iglesia-Estado.
Se concluy que deba eliminarse cualquier obstculo que atentara,
afectara o impidiera que tales principios y sus normas alcanzaran efica-
cia absoluta.
Ahora bien, en lo que acabo de sealar hay dos aspectos distintos
que convendra analizar separadamente. La piedra de toque entre la
causal abstracta y la nulidad de eleccin por violacin a principios
constitucionales, en tanto que ya no se trata de operaciones de abs-
traccin, sino de la interpretacin y aplicacin de un principio consti-
tucional, lo que consolida la opinin generalizada de que no pue-
den validarse bajo ningn concepto elecciones que transgredan la
Constitucin.
Por otro lado, la consideracin de que la necesaria regulacin de las
nulidades en textos legales no excluye que cualquier violacin a princi-

JAIME DEL RO SALCEDO


352

pios rectores en materia electoral, establecidos en sede constitucional,


permita la nulidad de la ley o el acto, en este caso la eleccin, que la
provoca.
Es ms, en el caso Zimapn se presenta una modificacin importan-
te, es decir, de la transfiguracin de la causal abstracta a la nulidad de
eleccin por violacin a principios constitucionales, se pasa a la causa
de invalidez de eleccin, pero que en esencia, comparten una misma
finalidad: la tutela constitucional.
Cules son los elementos que se advierten en la sentencia? Un
hecho que refiera violaciones generalizadas y substanciales, la com-
probacin plena de ese hecho, el grado de afectacin producido dentro
del proceso electoral, y la determinancia cuantitativa y cualitativa para
invalidar la eleccin.
Resulta conveniente, en este punto, sealar que sin duda, el caso
Zimapn retoma los elementos definidos por la Sala Superior de Tribu-
nal Electoral del Poder Judicial de la Federacin en el caso Acapulco,
en donde la mxima autoridad jurisdiccional en la materia del pas se-
ala que los elementos para determinar la invalidez de una eleccin
son los siguientes: la exposicin de un hecho que se estime violatorio
de algn principio o precepto constitucional, la comprobacin plena del
hecho que se reprocha, destaco nuevamente la importancia de la
calificacin y valoracin de los hechos y las pruebas el grado de
afectacin que la violacin al principio o al precepto constitucional haya
producido dentro del proceso electoral y, determinar si la infraccin
respectiva resulta cualitativa o cuantitativamente determinante para
invalidar la eleccin de que se trate.
Vale la pena advertir que en el voto particular formulado con motivo
de la sentencia del caso Zimapn, se adiciona un importante elemento.
El Magistrado Carlos A. Morales Pauln sostiene que los elementos
generales que deben demostrarse fehacientemente para invalidar una
eleccin son la ejecucin de los hechos en el desarrollo del proceso; la
afectacin directa a las normas reguladoras del mismo; y la justifica-
cin del nexo causal, esto es, se incorpora como requisito para decre-
tar la invalidez, la necesidad de verificar un vnculo causal entre la vio-
lacin del precepto constitucional con los principios reguladores de las
elecciones.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


353

As, en un primer anlisis aproximativo, pueden distinguirse las si-


guientes rutas de nulidad e invalidez, y sus elementos:

Causal abstracta Causal por violacin de Causa de invalidez Causa de invalidez


(Zamora) principios constitucionales de una eleccin de eleccin
(Yurcuaro) (Zimapn) (Voto particular en
el caso Zimapn)
1. Violacin de los 1. Existencia de un vnculo 1. Un hecho que 1. Demostracin
elementos esencia- indisoluble entre una prohi- refiera violaciones fehaciente de la
les de una eleccin bicin prevista en la norma- generalizadas y ejecucin de los
democrtica, autn- tiva secundaria, y la viola- sustanciales. hechos en el
tica y libre. cin directa de un precepto 2. Comprobacin desarrollo del
2. Afectacin de- constitucional. plena del hecho. proceso.
terminante a dichos 2. No obstante que el legis- 3. El grado de 2. Afectacin
elementos en cual- lador secundario omita afectacin produ- directa a las nor-
quier etapa del regular expresamente en la cido dentro del mas reguladoras
proceso. ley una concreta causa de proceso electoral. del proceso.
3. Que ponga en nulidad, ante la verificacin 3. Justificacin del
de una violacin grave y 4. La determinan-
duda la credibilidad cia cuantitativa y nexo causal entre
y legitimidad de los generalizada a los principios la violacin al
rectores de la funcin y cualitativa para
comicios. invalidar la elec- precepto consti-
materia electoral, es posible tucional con los
aplicar las normas de la cin.
principios regula-
Constitucin general y, en dores de las
su caso, declarar la nulidad elecciones.
de una eleccin.
3. Propensin a la normali-
dad constitucional, dotando
de plena eficacia y validez a
los principios contenidos en
la Ley Suprema.
4. Por tanto, se deba elimi-
nar cualquier obstculo que
atentara, afectara, o impi-
diera que tales principios y
sus normas adquirieran o
alcanzaran vigencia o efica-
cia absoluta.

JAIME DEL RO SALCEDO


354

Causa de invalidez de una eleccin


(Caso Acapulco)
1. La exposicin de un hecho que se estime violatorio de algn princi-
pio o precepto constitucional.
2. La comprobacin plena del hecho que se reprocha.
3. El grado de afectacin que la violacin al principio o precepto consti-
tucional haya producido dentro del proceso electoral, y
4. Determinar si la infraccin respectiva resulta cualitativa o cuantitati-
vamente determinante para invalidar la eleccin de que se trate.

Por lo que respecta a la causal genrica, si bien en el mbito federal


durante el ltimo proceso electoral no se analiz ningn supuesto de
hecho relacionado con smbolos religiosos, en mi opinin, el caso Iridia
Salazar plantea una interpretacin que ampla los alcances de las viola-
ciones sustanciales y generalizadas ocurridas durante la jornada electo-
ral, al defenderse la plausibilidad de que comprenda, adems, actos u
omisiones que produzcan sus efectos el da de la jornada electoral. El
elemento clave aqu es salvaguardar la libertad y autenticidad de los
comicios.
En los casos Metepec y Toluca que remiten a la causal genrica
desde la normativa estatal,2 de una manera muy simple y escueta
enumerar sus elementos: la existencia de irregularidades graves de-
bidamente acreditadas, no reparables desde la preparacin del proce-
so hasta la conclusin de los cmputos y, adems un aspecto digno
de reconocer en la legislacin del estado de Mxico que en forma
determinante vulnere principios constitucionales que deben regir en las
elecciones democrticas.
En el caso Tepotzotln (2003) se plante la causal genrica. Uno de
los puntos centrales de la sentencia consisti en sealar, por va de
interpretacin, que las violaciones sustanciales, generalizadas durante
la jornada electoral, determinantes, cometidas por el partido triunfador
tambin podan presentarse durante la preparacin de la eleccin.

2
El artculo 299, fraccin VI, del Cdigo Electoral del Estado de Mxico seala que:
Cuando se acrediten irregularidades graves y no reparadas, desde la preparacin del
proceso electoral, hasta la conclusin de los cmputos respectivos y que en forma
determinante vulneren los principios constitucionales que deben regir en las elecciones
democrticas.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


355

Expuesto de manera esquemtica:

Causal genrica federal Causal genrica vigente en Causal genrica en 2003


(Iridia Salazar) el Estado de Mxico en el Estado de Mxico
(Metepec y Toluca) (Tepotzotln)
1. Violaciones sustancia- 1. Irregularidades. 1. Violaciones sustancia-
les. 2. Graves. les.
2. Generalizadas. 3. Acreditadas. 2. Generalizadas.
3. En la jornada electoral 4. No reparables desde la 3. Durante la jornada
[por interpretacin se preparacin del proceso, electoral [y por interpre-
estima que comprende hasta la conclusin de los tacin se estableci que
actos u omisiones que cmputos. durante la preparacin
produzcan sus efectos el de la eleccin].
5. Que en forma determi-
da de la jornada]. 4. Determinantes.
nante vulneren principios
4. En el distrito de que constitucionales que de- 5. Cometidas por el
se trate. ben regir en las elecciones partido triunfador.
5. Plenamente acredita- democrticas.
das.
6. Determinantes para el
resultado.

Como puede verse, se trata de un andamiaje complejo que, de algu-


na manera, muestra su carcter dinmico, pero sobre todo, refleja en
cada una de sus vas o rutas, un elemento fundamental para la conso-
lidacin democrtica: el control de la constitucionalidad en materia
electoral.

D. REFLEXIONES FINALES
Estoy consciente que algunas ideas pueden sacudir, sin duda, las
pacficas aguas del pensamiento jurdico, enfrentando en varios puntos
fuertes resistencias.
La posibilidad de repensar ciertos sacramentos normativos es una
victoria que, como ocurri con Ulises en La Odisea, constituye, en s
misma, una nueva aventura en la que su temple deba mantener el
rumbo sobreponindose a la seduccin y al naufragio.
Conviene recordar que el Observatorio Judicial es un importante
ejercicio institucional que permite establecer un dilogo entre los
acadmicos, y principalmente los ciudadanos, con los rganos juris-

JAIME DEL RO SALCEDO


356

diccionales electorales, tanto de la Federacin, como en los estados, a


travs del anlisis de sus sentencias, de modo que no ser la primera
ocasin que me manifieste como un convencido de que los tribunales
hablan a travs de sus sentencias, y se expresan con la solidez y consis-
tencia de su motivacin, pues no es lo mismo dar razones, que dar
buenas razones, que no dar ninguna razn.
Llegados a este punto, podra cerrarse este estudio con las palabras
de Don Manuel de Lardizbal y Uribe:

Conozco la cortedad de mis talentos y toda la dificultad del asunto que he empren-
dido. Estoy muy distante de creer que he acertado tratarle con la dignidad y per-
feccin que merece. S tambin, que no faltan en la nacin Magistrados sabios, Pro-
fesores y Letrados instruidos, capaces por su erudicin y talento, no slo de corregir
los yerros y defectos en que yo habr incurrido, y de suplir todo lo que falta este
Discurso, que sujeto gustosamente su censura; sino tambin de hacer efectiva con
las luces que puede ministrarles su experiencia, su prudencia y sabidura, una refor-
ma de nuestras leyes completa y digna del siglo en que vivimos. (Discurso sobre las
penas, 1782, Prlogo, XII.)

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


HCTOR RIVERA ESTRADA

Reflexiones sobre encuestas y sondeos


en materia electoral

Gracias a una resolucin del Tribunal Electoral del Poder Judicial de


la Federacin,1 las empresas dedicadas a las encuestas y sondeos en
materia electoral, hoy en da, cuentan con criterios definidos que les
permiten ejercer sus actividades en periodos amplios durante un pro-
ceso electoral.
Como en muchos ordenamientos legales electorales de los estados
de la Repblica Mexicana, las adecuaciones que deben implementarse
a fin de armonizar sus normas con las correspondientes a la Constitu-
cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, o no se han realizado, o
se han conformado de manera parcial y/o de forma deficiente. A dicha
problemtica, deben agregrsele los tropiezos funcionales que se tie-
nen (intencional o accidentalmente) en la implementacin de cualquier
proceso electoral, y entre los que destacan por su reiteracin aquellos
en los cuales los funcionarios electorales actan sin observar estricta-
mente la ley, vulnerando con ello la integridad de los principios recto-
res que deben regir las elecciones en cualquier nivel de gobierno.
Una de las ms importantes reglamentaciones que deben cuidarse
dentro de un proceso electoral, sin duda lo es, el vigilar que la contien-
da se lleve a cabo en condiciones de equidad entre todos los conten-
dientes. En una sociedad democrtica, dicho principio debe acompa-
arse, entre otros, del libre y pleno ejercicio del derecho a la informa-
cin que debe prevalecer en los integrantes de una comunidad de
electores abierta y participativa.
En muchos estados, se ha iniciado el proceso electoral para elegir
gobernador constitucional, diputados y miembros de los ayuntamien-
tos, lo que implica una mayor atencin de las autoridades electorales

1
Ver ASUNTO GENERAL EXPEDIENTE: SUP-AG-26/2010, consultable en la pgina
electrnica del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.
358

estatales, ya no solamente la concerniente a la vigilancia de su propia


estructura, como de las acciones de otras autoridades, como pudieran
ser las municipales, que en ocasiones al amparo de una mala interpre-
tacin de sus atribuciones, llevan a cabo modificaciones inconstitucio-
nales a sus normas, que repercuten, entre otras cosas, en el retiro au-
torizado de propaganda de lugares pblicos o del equipamiento urba-
no o la prohibicin de celebracin de actos de proselitismo.2
Esos extremos si se acompaan de prohibiciones legales al ejercicio
de la libertad de expresin y del derecho a la informacin, conforman
sin dudarlo un rgimen autoritario envuelto en democracia sufragante.
Ocurre que algunas disposiciones legales electorales de los estados,
conservan disposiciones restrictivas en cuanto al ejercicio del derecho
a la informacin pblica de carcter electoral se refiere, como es el
hecho de prohibir la realizacin de encuestas y sondeos de opinin,
hasta una semana antes de llevar a cabo los comicios, y hasta cuatro o
ms horas posteriores al cierre de las casillas. El problema se hace
ms complejo, cuando se observa que el legislador ordinario y federal
no previ un medio de defensa que pueda ser recurrido por una em-
presa dedicada a esa actividad, para demandar violaciones a garantas
constitucionales relacionadas con su actuacin en un proceso electoral
local, aun y cuando, la propia autoridad local le permita participar en el
proceso electoral correspondiente. De ah que, un primer aspecto que
debemos tomar en cuenta, lo constituye el hecho de alertar sobre la
inexistencia de medios de defensa a nivel local y federal para que em-
presas dedicadas a la actividad encuestadora, tengan el derecho a la
tutela judicial efectiva encargado a los rganos judiciales que son los
facultados de dirimir controversias, y que poseen el monopolio de la
administracin de justicia.
El derecho de la tutela judicial efectiva, se encuentra previsto en el
artculo 17 de nuestra Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, de donde es posible desprender que el mismo lleva impl-
cita la obligacin de que la resolucin de los casos se d en plazos
breves, y conforme a referentes que sean racionales, objetivos y pro-
porcionales al fin pretendido con su previsin. De igual forma, dicho

2
Un ejemplo reciente puede ser analizado en el juicio de revisin constitucional electo-
ral SUP-JRC-179/2010, consultable en la pgina electrnica del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federacin.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


359

derecho est reconocido en los artculos 14, apartado 3, inciso c) del


Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, y 8, apartado 1, de
la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, suscritos por el
Estado mexicano, en donde se reconoce el derecho de toda persona
acusada de un delito a ser juzgada sin dilaciones indebidas; y en el
segundo, el derecho de toda persona a ser oda, con las debidas ga-
rantas y dentro de un plazo razonable, por un juez competente, inde-
pendiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
substanciacin de cualquier acusacin penal formulada contra ella, o
para la determinacin de sus derechos y obligaciones de cualquier
carcter.
Adems de lo anterior, en el derecho a la tutela judicial efectiva se
encuentran incluidas otras previsiones: el acceso de los ciudadanos a
los rganos judiciales, cuando invoquen la lesin de sus derechos e
intereses legtimos, de forma tal que no sufran indefensin; el derecho
a obtener una resolucin de fondo, debidamente motivada y fundada,
y que sea congruente; el derecho a las resoluciones judiciales firmes y
a la cosa juzgada, y el derecho a la plena ejecucin de la resolucin
emitida.
El artculo 25 de la Convencin Americana sobre Derechos Huma-
nos, establece que toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y
rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la Convencin,
aun cuando tal violacin sea cometida por personas que acten en
ejercicio de sus funciones oficiales.
De igual forma, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en
diversas resoluciones,3 ha sostenido, que todo Estado Parte de la Con-
vencin debe adoptar todas las medidas para que lo establecido en la
Convencin sea efectivamente cumplido en su ordenamiento jurdico
interno. Tambin ha afirmado que los Estados deben adoptar medidas
positivas, y evitar tomar iniciativas que limiten o conculquen un dere-
cho fundamental, y suprimir las medidas y prcticas que lo restrinjan o
vulneren.

3
Caso Castaeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, Sentencia de 6 de agosto de
2008, prrafo 132.

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360

Por lo anterior, no debe existir duda de que las empresas particula-


res dedicadas a la actividad encuestadora en materia electoral, tienen
derecho para acceder a la imparticin de justicia especializada a travs
de algn medio de defensa rpido y efectivo. Ello es as, y es esta par-
te considerativa la que interesa subrayar, porque en ltima instancia lo
que realmente se tutela, no es la actividad lucrativa que la empresa en
s desarrolla como forma natural de su existencia, sino el derecho que
tiene a producir informacin pblica electoral, toda vez que dicha in-
formacin incide en el desarrollo de los procesos electorales democr-
ticos al impactar en el patrimonio cultural de una ciudadana mejor in-
formada sobre las propuestas y preferencias electorales, entre otras
materias.
Dicha afirmacin, es posible desprenderla si tomamos en cuenta que
los derechos a la libertad de expresin y a la informacin sealados en
el artculo 6 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica-
nos, son derechos que permiten hacer viable un estado constitucional
y que tienen como finalidad asegurar a las personas espacios para el
ejercicio de su autonoma, por lo que deben ser considerados, para su
adecuado funcionamiento dentro de un sistema de democracia repre-
sentativa, desde una perspectiva pblica o institucional. Es decir, de-
ben observarse dentro de las esferas individuales y sociales de liberta-
des, por lo que su exigencia requiere no solamente que los individuos
no tengan impedimentos para manifestarse libremente, sino que se
respete plenamente su derecho a recibir informacin y a conocer la
expresin del pensamiento ajeno, lo que les permite, a su vez, lograr el
ejercicio de otros derechos fundamentales como los de asociarse, re-
unirse, votar y ser votado y participar polticamente para decidir sobre
los asuntos pblicos.
En armona con lo anterior, el artculo 13, prrafos 1 y 2, 23 y 27 de la
Convencin Americana Sobre Derechos Humanos, y 19, prrafos 2 y 3,
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos establecen que
toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expre-
sin, mismo que comprende la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, y
que no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades
ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser
necesarias para asegurar el respeto a los derechos o a la reputacin de
los dems, o la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


361

la salud o la moral pblicas, por lo que resulta entonces que, el dere-


cho a la informacin en materia electoral, debe comprenderse desde
dos vertientes: por un lado el derecho a informar y emitir mensajes, y
por otro, el derecho a ser informado.
De igual manera, la Corte Interamericana de Derechos Humanos,4 ha
sealado que el artculo 23 de la Convencin Americana debe ser in-
terpretado en su conjunto y de manera armnica, en el sentido de re-
conocerle a todas las personas, entre otros, el derecho de participar en
la direccin de los asuntos pblicos, y la posibilidad del Estado de re-
glamentar dicho ejercicio bajo criterios que no resulten desproporcio-
nados o irrazonables, por lo que en el mbito de los derechos polticos
la obligacin de garantizarlos por parte del Estado se concreta en el
establecimiento de la organizacin institucional de los procesos electo-
rales, a travs de la expedicin de normas y la adopcin de medidas de
diverso carcter para implementar dichos derechos, ya que sin dichas
acciones, derechos como el derecho a la proteccin judicial, no ten-
dran eficacia sin una debida regulacin normativa y sin un comple-
jo aparato institucional, si no hay cdigos o leyes electorales, medios
de propaganda, centros de votacin, fechas y plazos para el ejercicio
del sufragio, ste sencillamente no se puede ejercer, por su misma
naturaleza.
As las cosas, los derechos polticos se relacionan estrechamente
con otros derechos como el derecho a la informacin en su vertiente
de produccin de informacin pblica electoral que, en conjunto,
hacen posible el juego democrtico que propicia el fortalecimiento del
pluralismo poltico, situacin reconocida en diversos instrumentos in-
ternacionales.5 Por ello, la democracia representativa debe entenderse,
por una parte, como un principio integrador que permite el ejercicio
efectivo de los derechos polticos y, por otra, como un medio funda-
mental que las sociedades democrticas tienen para garantizar los
dems derechos poltico-electorales.

4
Caso Castaeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, Sentencia de 6 de agosto de
2008, prrafos 153-159.
5
Como la Carta Democrtica Interamericana (artculos 2, 3 y 6); la Convencin Ameri-
cana sobre Derechos Humanos (artculo 23); la Declaracin Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre (artculo XX); la Declaracin Universal de los Derechos Humanos
(artculo 21), y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (artculo 25) de
1993.

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362

Derivado de dicho proceso integrador es posible comprender que el


ejercicio de la participacin poltica, desde el mbito del derecho a la
informacin en su vertiente de produccin de informacin pblica elec-
toral, hace evidente que se trata de un derecho extensivo que debe
ampliar sus alcances jurdicos para potenciar su ejercicio, e incluir am-
plias y diversas actividades que las personas realizan, con el propsito
de intervenir en la designacin de quienes gobernarn un estado o se
encargarn de la direccin de los asuntos pblicos, as como influir en
la formacin de la poltica estatal a travs de procesos generadores de
informacin pblica electoral que contienen los resultados de encues-
tas y sondeos que permiten identificar las preferencias electorales de
los ciudadanos.
Por otro lado, es importante mencionar que las encuestas y sondeos
constituyen un medio integral para mantener informado tanto a los
ciudadanos y actores polticos respecto de las distintas alternativas
electorales, por lo que, al aplicar diversas tcnicas de investigacin
social, permiten conocer las opiniones y actitudes de una colectividad
a partir del levantamiento de muestras.
En cuanto a su uso prctico en las campaas, es posible sealar que
de las investigaciones y de las encuestas apoyadas en criterios cientfi-
cos, stas sirven para, entre otras cuestiones importantes, elegir a los
candidatos entre las diversas opciones partidistas que puede presentar
un partido poltico y elaborar alternativas y estrategias que impacten en
aspectos que se desarrollan en la campaa electoral.
Como lo sabemos, las contiendas electorales implica una serie de
procesos y de enfrentamientos ideolgicos que por s mismos pueden
llegar a confundir al ciudadano en su decisin electoral final, por ello,
las encuestas tienen una funcin primordial para brindar un panorama
amplio sobre las expectativas poltico-electorales de los diversos acto-
res, as como de las preferencias ciudadanas.
Adems, mantienen informado al ciudadano y a los actores polticos
respecto de la evolucin de la campaa electoral, puesto que, a travs
de diversos cuestionarios y de sus resultados, es posible establecer
parmetros de incidencia preferencial ciudadana, como, por ejemplo,
el lugar que ocupa alguna opcin poltica, o cules son sus propuestas
ideolgicas, estatutarias y programticas con respecto a los problemas
nacionales, estatales, municipales o distritales.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


363

En definitiva, las encuestas y las investigaciones ayudan tanto a los


actores polticos en general candidatos y partidos polticos, as
como a los electores a tener una visin objetiva del proceso electoral,
es decir, las encuestas y sondeos de opinin resultan un ejercicio con-
fiable para obtener informacin pblica con un carcter eminentemen-
te electoral.
Si lo anterior resulta conveniente para el desarrollo democrtico, por
qu impedir que la generacin de informacin pblica de carcter elec-
toral se lleve a cabo cuando todava existe debate poltico, y hasta antes
de que se declare un receso adecuado para la reflexin ciudadana.
Para responder, resulta conveniente retomar lo sealado respecto a
que el derecho a la libertad de expresin y el derecho a la libertad de
informacin, tienen como base normativa al artculo 6 de la Constitu-
cin federal, puesto que, por una parte, hacemos referencia a la posibi-
lidad de emitir ideas, juicios, opiniones y creencias personales, sin pre-
tensin de sentar hechos o afirmar datos objetivos; y, por la otra, se
incluye la posibilidad de suministrar datos sobre hechos que se pre-
tenden ciertos, y en donde se exige un canon de veracidad.
Acerca del vnculo entre la libertad de expresin y la libertad de in-
formacin, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha estable-
cido que deben entenderse no slo como la posibilidad de que el indi-
viduo exprese su propio pensamiento, sino tambin el derecho y la
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda
ndole. De ah que se estime que la libertad de expresin requiere que
nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su
pensamiento, pero implica tambin, un derecho colectivo a recibir
cualquier informacin y a conocer la expresin del pensamiento de
otros.
Tanto en el sentido individual como en el colectivo, la expresin y la
difusin del pensamiento y de la informacin son indivisibles, ya que,
por una parte, una restriccin de las posibilidades de divulgacin re-
presenta en la misma medida, un lmite al derecho de expresarse li-
bremente; y, por otra, la libertad de expresin como medio para el in-
tercambio de ideas e informaciones entre las personas, compren-
de tambin el derecho a tratar de comunicar a otras sus puntos de vis-
ta, lo que implica el derecho de todas a conocer opiniones, relatos y
noticias.

HCTOR RIVERA ESTRADA


364

No obstante lo anterior, es necesario dejar sentado que la libertad de


expresin goza de un mbito de accin acotado slo por lmites consti-
tucionales y que en su mbito existe el reconocimiento pleno del dere-
cho a la informacin, puesto que el postulado abarca no slo el dere-
cho de los individuos a conocer lo que otros tienen que decir, sino
tambin, el derecho a comunicar informacin a travs de cualquier
medio. As, el derecho de informacin protege al sujeto emisor y al
contenido de la informacin, sin ms lmite a su ejercicio que el de
ajustarse a los postulados de veracidad, toda vez que dicha libertad de
informacin constituye el nexo entre el Estado y la sociedad y es el
Estado al que le corresponde fijar las condiciones normativas a las que
el emisor de la informacin se debe adecuar, con el objeto de preser-
var tambin al destinatario de la informacin.
Con especial atencin a la realizacin de encuestas y sondeos de
carcter electoral, stas, al realizar levantamientos de informacin que
se convierte en pblica y de carcter electoral, deben ser tuteladas
aplicando el principio constitucional de mxima publicidad, dentro del
mbito de los derechos de libertad de expresin y a la informacin
comentados, ya que son derechos funcionalmente centrales en un
estado constitucional y tienen como finalidad asegurar a las personas
espacios esenciales para el despliegue de su autonoma, por lo que
gozan de una vertiente pblica, colectiva o institucional que los con-
vierte en piezas bsicas para el adecuado funcionamiento de la demo-
cracia representativa. As, tener plena libertad para expresar, recolec-
tar, difundir y publicar informaciones e ideas es imprescindible como
condicin para ejercer plenamente otros derechos electorales.
Es claro que una sociedad democrtica, y en el desarrollo de los di-
versos procesos electorales, la publicitacin de encuestas, sondeos,
encuestas de salida y conteos rpidos coadyuvan a fortalecer la forma-
cin de una opinin pblica libre, la consolidacin del sistema de parti-
dos, el fomento de una cultura democrtica y a que los electores cuen-
ten con informacin sistematizada para emitir su voto, por lo que di-
chas actividades deben realizarse en un mbito de libertad metodol-
gica y cientfica, todo ello dentro de un marco constitucional y legal
previamente establecido, y en el cual se aplique en forma amplia el
principio de mxima publicidad.

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


365

En las constituciones locales, de manera general, se establece que


el instituto electoral del estado, resulta ser el rgano responsable para
desarrollar los procesos electorales, y, entre otras actividades, regla-
mentar lo conducente a las encuestas y sondeos. Dicha funcin, se
regula en los cdigos electorales en los cuales se establecen limitantes
para la realizacin y publicidad de los resultados de encuestas y son-
deos de opinin en materia electoral, como lo es establecer que dicha
actividad puede realizarse a partir del inicio de las campaas polticas y
hasta los ocho das naturales previos al de la jornada electoral y cuatro
horas despus del cierre oficial de las casillas, por lo que queda prohi-
bido publicar o difundir por cualquier medio, los resultados de encues-
tas o sondeos de opinin que tengan por objeto dar a conocer las pre-
ferencias electorales de los ciudadanos.
Por qu limitar el inicio de la realizacin de encuestas y sondeos de
opinin hasta el comienzo de las campaas electorales? Probablemen-
te una de las respuestas tenga origen en la regulacin de los periodos
de precampaas, es decir, elecciones internas de los partidos polticos
para designar a sus candidatos, que no se encontraba regulado a nivel
federal, y, por lo tanto, en muchas de las legislaciones estatales tam-
poco se consideraba, lo cual no quiere decir que muchos estados s
contemplaron normativamente la prctica, es que el periodo de gene-
racin de informacin pblica electoral propiamente dicha, tena su
origen principal una vez iniciado el debate entre las diversas posiciones
partidistas.
Sin embargo, qu no tambin es viable considerar que dicha infor-
macin fluya durante todos los momentos en que se desarrolla el pro-
ceso electoral?, consideramos que s, por lo que, en aras de proteger
el principio de mxima publicidad que cubre al derecho de informacin
y libertad de expresin, es que la actividad de levantar encuestas y
sondeos debiera darse a partir del momento en que se declara iniciado
el proceso electoral, y no esperar hasta que se expidan las convocato-
rias a registro de candidatos y hasta la declaratoria de registro formal
correspondiente, ni mucho menos, hasta que se declare el periodo de
campaas electorales.
Si nos detenemos para analizar el aspecto pedaggico que tiene la
informacin que se produce, ms all de la persuasin o influencia en
el ciudadano de los datos que se publicitan, mediante las encuestas y

HCTOR RIVERA ESTRADA


366

sondeos de opinin, nos podemos dar cuenta de que se integra al pa-


trimonio poltico cultural del ciudadano, no de los partido polticos, no
de las asociaciones o grupos de presin, sino del votante en lo particu-
lar; aquel que, sin tener medios inmediatos a su alcance a travs de los
cuales evaluar los beneficios que le pudiera aportar una determinada
opcin poltica, con elementos simples puede construir sus propias
alternativas, diversas a las que por otros medios ms potentes obtiene.
Por supuesto que no se trata de un elemento suficiente para que el
ciudadano se convenza de votar de una u otra forma, pues para ello se
requieren de otros factores como las propias ofertas polticas, la con-
formacin de un sistema regional de partidos, la conveniencia de un
determinado sistema electoral que aleje al denominado votante desilu-
sionado, entre otros factores, pero lo que no podemos negar es que,
en nuestro das, esa informacin s resulta una condicin necesaria que
todo ciudadano en vas de sufragar, debe tener entre sus elementos de
decisin, lo grave resultara que no tuviera el acceso a la misma, situa-
cin por la cual, pudiramos entender que, si se reduce el tiempo de
su reproduccin y publicidad, tambin lograramos interpretar que se
sustrae al ciudadano de una parte del tiempo-espacio poltico-electoral
del cual forma parte y no debe exclursele.
Resulta entonces que, al mantenerse una constante de informacin
poltico-electoral desde que se inicia el proceso electoral hasta su con-
clusin, es que resultaran beneficiados los propios ciudadanos. Pro-
bablemente resultan vlidas las dos condiciones suspensivas de dicha
actividad, en donde se valora un tiempo de reflexin para los ciudada-
nos y de total inactividad propagandstica de los contendientes; sin
embargo, por qu tres das antes de las elecciones y horas despus de
las votaciones. Habr que limitar al mximo dichos periodos: un da
antes de las elecciones, y como seala el Cdigo Federal de Institucio-
nes y Procedimientos Electorales, en su artculo 237, prrafo 6, hasta
una hora despus de las votaciones.
Si como se ha sealado en prrafos precedentes, en una sociedad
democrtica, y en el desarrollo de los diversos procesos electorales, la
publicitacin de encuestas, sondeos, encuestas de salida y conteos
rpidos coadyuvan a fortalecer la formacin de una opinin pblica
libre, la consolidacin del sistema de partidos, el fomento de una
autntica cultura democrtica y a que los electores cuenten con infor-

CUESTIONES Y REFLEXIONES POLTICO-ELECTORALES


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macin sistematizada que les permita obtener datos objetivos que sir-
van para definir la emisin de su voto, limitar dicha actividad constitu-
ye, a la vez, una limitacin al derecho de informacin y a la libertad de
expresin, en su vertiente de integracin y publicacin de informacin
pblica electoral, puesto que, la prohibicin de llevar a cabo dicha acti-
vidad, produce un efecto general en la esfera del derecho a la informa-
cin de los sufragantes al carecer de informacin actualizada dentro de
un plazo razonable al del momento de acudir a las urnas y decidir su
sufragio, de ah lo conveniente de reglamentar al mnimo el ejercicio de
dicha actividad.
En el ltimo de los casos, puesto que si las encuestas y sondeos
electorales tienen como fuente privilegiada la informacin electoral
actualizada, sta carece de inters y de importancia para los ciudada-
nos, si se impide su realizacin algunos das antes de la jornada electo-
ral, cuando todava los partidos polticos realizan campaa y debate
poltico y, por ende, generan informacin pblica electoral, lo que, pro-
teger su libre difusin resulta especialmente relevante para que estas
libertades desempeen sus funciones dentro de la formacin de la
opinin pblica, y del esquema de la democracia representativa, toda
vez que, una opinin pblica informada resulta un instrumento impres-
cindible para conocer y juzgar ideas y acciones; fomenta la transparen-
cia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los
involucrados en la gestin de los asuntos electorales, lo que justifica
que exista un margen amplio de proteccin para la difusin de infor-
macin en el proceso electoral, lo cual tiene su razn por el carcter de
inters pblico de las actividades que se realizan, de ah la justificacin
de ampliar su proteccin al amparo del principio de mxima publicidad.
Resulta entonces conveniente que la campaa electoral partidista se
suspenda con das de antelacin a la celebracin de las elecciones, ya
que, lo que debe privilegiarse es la reflexin ciudadana; si las encues-
tas y sondeos tambin tienen un espacio-tiempo en el cual no existe
debate poltico, es muy probable que la informacin pblica de carc-
ter electoral que acompae a los ciudadanos en esos momentos de
reflexin, tendr una valoracin diversa, ya que contendr valores inte-
grados durante todo el proceso electoral, es decir, las empresas en-
cuestadoras tambin tendrn la oportunidad de ser evaluadas por el
ciudadano en cuanto que las mismas debern presentar sus conclu-
siones de manera profesional, y ser, en ltima instancia, el ciudadano

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quien las calificar, no los medios de comunicacin masiva, ni las opi-


niones de los contendientes, de ah la conveniencia de que hasta el da
anterior de la celebracin