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CURSOS ON-LINE DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCCIOS

PROFESSOR GUSTAVO BARCHET

AULA 1: INTRODUO

Al, pessoal.
As questes selecionadas na aula de hoje tm por objeto diversas matrias
introdutrias no estudo do Direito Administrativo. Os diferentes conceitos de
Administrao Pblica, as diferentes funes do Estado, a definio de Direito
Administrativo e a delimitao de sua abrangncia, os diferentes sistemas
administrativos e o regime-jurdico administrativo so matrias de importncia
fundamental no estudo da disciplina. As questes da ESAF que tratam de tais
assuntos sero nosso tema de hoje.
Vamos ao trabalho.

Questo 1
(Agente Fiscal de Tributos estaduais Piau/2001) - Com relao administrao
pblica, correto afirmar.
a) A expresso administrao pblica possui um sentido unvoco.
b) Administrao pblica expresso sinnima de governo.
c) A administrao pblica manifesta-se, com exclusividade, no Poder Executivo.
d) A atividade da administrao pblica pode ter, excepcionalmente, natureza
jurisdicional.
e) A organizao bsica da administrao pblica depende de lei.

Gabarito: E.

Comentrios:

a) A expresso administrao pblica possui um sentido unvoco (errada).


Longe disso. A expresso Administrao Pblica pode ser analisada em trs sentidos
diversos:
1) Administrao Pblica em sentido amplo e estrito;
2) Administrao Pblica em sentido subjetivo, formal ou orgnico;
3) Administrao Pblica em sentido objetivo, material ou funcional.
Logo, fcil de se concluir que o vocbulo no possui um sentido unvoco, nico.

b) Administrao pblica expresso sinnima de governo (errada).


Uma primeira diferenciao feita entre a expresso Administrao Pblica em
sentido amplo e em sentido estrito.
Em sentido amplo, a expresso abarca os rgos polticos (tambm chamados
rgos governamentais ou, simplesmente, governo), que exercem funes
eminentemente polticas, de comando e direo do aparelho estatal; e os rgos

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e entidades administrativas, que desenvolvem to somente funes
administrativas, executando as decises tomadas pelos rgos governamentais.
Num primeiro plano, ento, temos os rgos governamentais (na esfera federal, a
Presidncia da Repblica, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal). Esses
rgos, como salta aos olhos, tm amplo poder decisrio, atuando, por meio de seus
agentes principais (os parlamentares e os chefes do Poder Executivo) com ampla
discricionariedade. Esto previstos na prpria Constituio Federal, e tem por funo,
em termos genricos, traar os rumos de atuao do Estado, suas diretrizes e
objetivos principais.
Num segundo plano temos os rgos e entidades administrativas, que existem
justamente para pr em execuo as decises dos rgos governamentais (na esfera
federal, correspondem, em linhas gerais, aos Ministrios e s entidades da
Administrao Indireta Federal autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e
sociedades de economia mista). No tm por funo a tomada de decises polticas.
Eles atuam a partir de uma deciso poltica, tomada pelos rgos governamentais.
Por exemplo, o Presidente da Repblica, atuando por meio da Presidncia da
Repblica, decide dar incio a um projeto de integrao das pessoas carentes ao
mercado de trabalho. A tais pessoas sero oportunizados curso de preparao
profissional e, aps isto, a insero no mercado de trabalho, na condio de
estagirios, recebendo meio salrio-mnimo por uma jornada de 20 horas semanais.
Todas as definies relativas a este projeto sero tomadas pela Presidncia da
Repblica. Aqui est a deciso poltica, a determinao do rumo de atuao do
Estado.
A partir da a Presidncia, o rgo poltico, incumbe a alguns de seus rgos e
entidades administrativas (o Ministrio da Educao, o Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social, as fundaes pblicas que exercem funo de ensino etc) a
colocao em prtica do projeto, mediante a abertura dos cursos profissionalizantes
e do intercmbio com o mercado de trabalho a fim de assegurar a abertura de vagas
de estgio para os carentes. Esses rgos e entidades executaro a deciso poltica,
(a criao do projeto, obra do rgo poltico) e, ao assim proceder, estaro
desenvolvendo atividade de carter administrativo.
Em sentido amplo, portanto, a expresso Administrao Pblica abarca tanto os
rgos governamentais (o governo) como as entidades e rgos administrativos.
J em sentido estrito a expresso alcana somente os rgos e entidades
administrativas. nesta segunda acepo que trabalha o Direito Administrativo,
ficando o estudo dos rgos polticos a cargo do Direito Constitucional.
Por todo o exposto, conclumos que a alternativa est errada. Qualquer que seja o
sentido, amplo ou estrito, Administrao Pblica no sinnimo de governo: no
primeiro, porque o vocbulo alcana no s os rgos governamentais, mas tambm
os administrativos; no segundo, porque se limita apenas aos rgos desta espcie.

c) A administrao pblica manifesta-se, com exclusividade, no Poder Executivo


(errada).
Em alternativas como esta, nas quais se menciona Poder, se est exigindo que
tenhamos conhecimento das funes do Estado, tambm chamadas funes
tripartites do Estado, e sua distribuio pela Constituio entre os trs Poderes,
Legislativo, Executivo e Judicirio.

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Nesse contexto, a partir de uma perceptiva material, que leva em conta os
elementos intrnsecos da funo, o seu contedo, a funo legislativa consiste na
edio de atos gerais e abstratos (normativos); a jurisdicional na soluo de
litgios jurdicos; e a administrativa (ou executiva) no conjunto de atividades
mediante as quais se busca de modo concreto a satisfao de determinada
necessidade dos administrados, considerados singular ou coletivamente.
J numa perspectiva formal (ou objetivo-formal), que se baseia nos atributos de
cada funo, nas qualidades funo outorgadas pelo sistema jurdico, podemos
definir a funo legislativa como aquela que inova na ordem jurdica, criando
direitos e obrigaes, com base em poder conferido diretamente pela Constituio; a
jurisdicional como aquela que resolve litgios jurdicos com fora de definitividade
(de coisa julgada); e a administrativa como aquela que se desenvolve mediante a
produo de atos infralegais (excepcionalmente, infraconstitucionais, no caso dos
decretos autnomos do art. 84, VI, da CF), no interior de uma estrutura
hierrquica.
Analisando-se tais funes com relao aos trs Poderes, podemos concluir que a
Constituio atribui a cada um deles o exerccio de uma dessas funes como sua
funo tpica, principal. Alm disso, outorga a eles o exerccio das outras duas
funes em carter subsidirio, secundrio. Assim, cada um dos Poderes exerce uma
funo como sua funo tpica, e as demais como funes atpicas.
Com base nesse entendimento, podemos dizer que o Poder Executivo exerce como
sua funo tpica a administrativa (que ser detalhada na prxima questo); e como
funes atpicas a jurisdicional (mediante a qual ele resolve litgios na esfera
administrativa o contencioso administrativo) e a legislativa (quando edita medidas
provisrias).
J o Legislativo, alm de sua funo tpica, por meio da qual edita atos normativos
que inovam na ordem jurdica, exerce como funes atpicas a jurisdicional (por
exemplo, quando o Senado julga o Presidente da Repblica ou os Ministros do STF
por crime de responsabilidade) e a administrativa (quando promove um concurso
pblico ou celebra um contrato para a aquisio de bens).
Da mesma forma o Judicirio. Alm de sua funo tpica, a jurisdicional, mediante a
qual resolve definitivamente litgios jurdicos, ele atipicamente administra (quando
organiza uma licitao ou pune um servidor, por exemplo) e legisla (quando os
Tribunais elaboram seus regimentos internos).
Por tudo isso, podemos concluir que a Administrao Pblica (no sentido de funo
administrativa) no se manifesta exclusivamente no Poder Executivo. Alternativa
errada.

d) A atividade da administrao pblica pode ter, excepcionalmente, natureza


jurisdicional (errada).
Importantssima questo da ESAF. No quisemos aprofundar a matria no
comentrio anterior, deixando para faz-lo neste momento.
majoritrio o entendimento doutrinrio no sentido de que a Administrao Pblica
pode exercer atividades de carter jurisdicional. Basta-se pensar nos inmeros
contenciosos administrativos institudos em lei (processo administrativo disciplinar,
processo administrativo fiscal) para se concordar com esse posicionamento.

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Ocorre que, como acima afirmamos, a funo jurisdicional pode ser vista sob duas
perspectivas: numa primeira, material, ela a atividade por meio da qual se
solucionam controvrsias jurdicas; numa segunda, formal, se acrescenta a isto a
definitividade, a fora da coisa julgada. Unindo-se ambas as perspectivas, podemos
definir funo jurisdicional como aquela mediante a qual se soluciona um conflito
jurdico com fora de definitividade. Uma vez prolatada uma deciso com tal eficcia,
ela no mais suscetvel, regra geral, de alterao.
Pois bem, em quais hipteses a Administrao pode emitir uma deciso com tal
eficcia? Nunca. Ele pode proferir uma deciso que solucione um conflito na esfera
administrativa, mas esta deciso pode ser revista na esfera judicial. Logo, no goza
de definitividade. Em outras palavras, apesar de a Administrao exercer funo
jurisdicional sob uma perspectiva material, no o faz sob uma perspectiva formal.
Em vista disso, entendeu a ESAF, nesta questo, que a Administrao Pblica no
exerce, em nenhuma hiptese, atividade de natureza jurisdicional.
Alguns de vocs podem estar pensando na situao em que a Administrao decide
um litgio na esfera administrativa de forma favorvel ao particular. Nesta hiptese,
como entende a melhor doutrina (e tambm a ESAF), no poder a Administrao
tentar alterar, por motivos de mrito, essa deciso perante o Poder Judicirio. Isso
est correto, mas no significa que neste caso a deciso administrativa definitiva,
no sentido de que faz coisa julgada. Deciso com tal eficcia somente aquela que
no pode ser alterada por qualquer das partes do litgio e, no caso, o particular
pode sempre recorrer ao Poder Judicirio (por entender, por exemplo, que a
Administrao, apesar de reconhecer um direito sobre o qual discutia, o fez em valor
menor do que o devido).

e) A organizao bsica da administrao pblica depende de lei (certa).


Esta assertiva nada mais do que uma aplicao do princpio da legalidade. A
Administrao s pode agir com base em previso legal. Esse o significado
elementar do princpio.
Em complemento, a prpria organizao bsica da Administrao depende de lei.
Para nos darmos conta da veracidade desta afirmao basta atentarmos para
algumas das disposies da CF, como o art. 61, 1,II, e, que confere ao Presidente
da Repblica a iniciativa para apresentao de projetos de lei que tratem da
criao e extino dos rgos da Administrao Pblica; ou o art. 61, 1,II, a, que
confere mesma autoridade competncia para a apresentao de projetos de lei
que disponham sobre a criao de cargos, funes ou empregos pblicos na
administrao direta ou autrquica, ou aumento na sua remunerao. Como se
percebe, tais matrias exigem regulao por lei.
A ESAF, muito apropriadamente, limitou a dependncia de lei organizao bsica
da Administrao, pois, a partir da previso em lei e nos limites desta, a
Administrao, por atos normativos seus, tem competncia para tratar de sua
organizao.

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Ademais, constam no texto constitucional duas hipteses em que o Presidente da
Repblica age independentemente de lei. So as matrias em que se autoriza a
utilizao de decreto autnomo, a saber (CF, art. 84, VI):
- organizao e funcionamento da Administrao Federal, quando a medida no
implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos; e
- extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos.
Aplicando o art. 84, VI, podemos concluir que a organizao bsica da
Administrao depende ainda de lei (para a criao de Ministrios, por exemplo,
indispensvel lei). Todavia, ato normativo infralegal, nos limites do dispositivo,
tambm pode tratar da matria (por exemplo, o Presidente da Repblica poder,
diretamente por decreto autnomo, alterar a competncia de Ministrios j
existentes).

Sntese do Comentrio:
1) Administrao Pblica em sentido amplo e estrito: em sentido amplo, a expresso
abrange os rgos polticos (rgos governamentais, governo), que exercem funes
eminentemente polticas, de comando e direo do aparelho estatal; e os rgos e
entidades administrativos, que desenvolvem to somente funes administrativas,
executando as decises tomadas pelos rgos governamentais. Em sentido estrito, a
expresso limita-se aos rgos e entidades administrativos. este ltimo o sentido
em que a Administrao Pblica estudada dentro de Direito Administrativo;
2) funes do Estado: numa perspectiva material, baseada nos elementos intrnsecos
da funo, a funo legislativa consiste na edio de atos gerais e abstratos
(normativos); a jurisdicional na soluo de litgios jurdicos; e a administrativa (ou
executiva) no conjunto de atividades mediante as quais se busca de modo concreto e
imediato a satisfao das necessidades coletivas. Numa perspectiva formal (ou
objetivo formal), baseada nos atributos de cada funo, funo legislativa aquela
que inova na ordem jurdica, criando direitos e obrigaes, com base em
competncia outorgada diretamente pela Constituio; jurisdicional aquela que
resolve litgios jurdicos com fora de definitividade; e administrativa aquela que se
desenvolve mediante a produo de atos infralegais (ou mesmo infraconstitucionais,
no caso dos decretos autnomos do art. 84, VI, da CF), no interior de uma estrutura
hierrquica;
3) todos os Poderes exercem uma funo como tpica e as demais como atpicas.
Assim, o Poder Executivo exerce tipicamente a funo administrativa, e atipicamente
as funes jurisdicional e legislativa; o Legislativo tipicamente a legislativa, e
atipicamente a administrativa e a jurisdicional; o Judicirio tipicamente a
jurisdicional e atipicamente a administrativa e a legislativa;
4) importante: a ESAF, nesta questo, considerou que a Administrao pblica nunca
exerce atividade jurisdicional (pois jamais profere decises com fora de
definitividade);
5) a organizao bsica da Administrao depende de lei, entretanto, devemos
lembrar que o Presidente da Repblica, por decreto autnomo, tem competncia
para tratar do funcionamento e organizao da Administrao Federal, desde que a
medida no implique aumento de despesa nem criao ou extino de rgos.

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Questo 02
(Procurador da Fazenda Nacional/2002) Assinale, entre os atos abaixo, aquele que
no pode ser considerado como de manifestao da atividade finalstica da
Administrao Pblica, em seu sentido material.
a) Concesso para explorao de servio pblico de transporte coletivo urbano.
b) Desapropriao para a construo de uma unidade escolar.
c) Interdio de um estabelecimento comercial em razo de violao a normas de
posturas municipais.
d) Nomeao de um servidor pblico, aprovado em virtude de concurso pblico.
e) Concesso de benefcio fiscal para a implantao de uma nova indstria de uma
nova indstria em determinado Estado-federado.

Gabarito: D.

Comentrios:
Num sentido objetivo, material ou funcional a expresso Administrao Pblica
relaciona-se com as inmeras atividades finalsticas que esto englobadas dentro
da funo administrativa. Nesse sentido, em suma, interessa-nos saber quais so as
atividades que justificam a existncia da Administrao.
Nesse contexto, quais so as atividades finalsticas desenvolvidas pela Administrao
Pblica? So em nmero de quatro: fomento, polcia administrativa, servio pblico e
interveno administrativa.
O fomento a atividade pela qual a Administrao Pblica incentiva a iniciativa
privada de interesse pblico. Esse incentivo no deve ser entendido como
cooperao (atuao conjunta da Administrao e da iniciativa privada), mas como a
outorga de auxlio material ao ente privado para o desenvolvimento de suas
atividades. Queremos dizer que o Poder Pblico, quando fomenta uma atividade, no
estar desempenhando-a diretamente (no atuar junto com o particular), mas
auxiliando a iniciativa privada a faz-lo.
Tal auxlio pode assumir inmeras formas, sendo as mais comuns (1) o repasse de
recursos oramentrios, (2) a outorga de incentivos fiscais (isenes, p. ex) e
creditcios (financiamentos com juros facilitados, p. ex), (3) a concesso, permisso
ou autorizao de uso gratuito de bens pblicos etc.
Alguns entendem que o Poder Pblico s pode fomentar entidades que, alm de
exercerem atividades de carter social (de interesse da coletividade), no tenham
fins lucrativos. Diversamente, outros aceitam que o Poder Pblico fomente tambm
entidades que tenham fins lucrativos (as empresas em geral), desde que o auxlio
implique em benefcio no s para a entidade, mas para a coletividade em geral.
Exemplo do primeiro caso, mais comum, a destinao de recursos oramentrios a
uma entidade de assistncia social (e, portanto, sem fins lucrativos), que d abrigo
para menores carentes; exemplo do segundo a concesso por um Municpio de
iseno de IPTU, por certo perodo, para empresas que vierem a se instalar em seu
territrio (no s as empresas sero beneficiadas, mas tambm a populao em
geral, j que inmeros postos de trabalho sero criados). Como se conclui pela
ltima alternativa, a ESAF aceita a utilizao do fomento tambm nesta segunda
hiptese.

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J a polcia administrativa a atividade mediante a qual a Administrao limita o
exerccio de atividades e o gozo de direitos individuais em prol do interesse
pblico. Por exemplo, se algum quiser construir uma casa, instalar uma
lanchonete, dirigir um veculo em via pblica, portar arma etc, ter que se sujeitar a
uma sria de regras (previstas em lei), cuja obedincia fiscalizada pela
Administrao. Essa atividade de fiscalizao nada mais do que a polcia
administrativa (ou poder de polcia).
Em continuao, servio pblico a atividade por meio da qual o Poder Pbico,
diretamente ou indiretamente (por meio de terceiros), busca satisfazer de forma
concreta e imediata determinada necessidade pblica.
gua, luz, esgoto, telefonia, energia eltrica so necessidades de todos e de cada um
dos membros da coletividade. Sempre que o Poder Pblico atuar tendo em vista a
satisfao de qualquer dessas necessidades, seja desempenhando diretamente a
atividade, seja regulando o seu desempenho por terceiros (delegatrios), ser
servio pblico a atividade que estar desenvolvendo.
Por fim, interveno administrativa atividade que se desdobra em duas: atos
concretos do Poder Pblico que intervm na propriedade de certo(s) administrado(s),
com vistas satisfao de algum interesse pblico (desapropriao, servido
administrativa, tombamento etc); e a atuao direta do Estado no domnio
econmico, nas hipteses autorizadas no art. 173 da Constituio (segurana
nacional ou relevante interesse coletivo).
So exemplos de atos de interveno administrativa: desapropriao de um imvel
para a construo de um hospital pblico, tombamento de um bem por seu elevado
valor histrico; criao de uma empresa pblica para fabricar peas de aviao,
criao de uma sociedade de economia mista para explorar atividade mineradora
etc.
Voc no pode confundir a interveno administrativa, na primeira modalidade, com
a polcia administrativa. Naquela, a atuao do Poder Pblico recai sobre bens e
direitos de indivduos determinados (a desapropriao, o tombamento, a servido
recaem sobre o bem de algum). J a polcia administrativa atividade de carter
genrico, que incide indistintamente sobre todos os administrados, de forma
isonmica. Qualquer um que quiser edificar, tirar carteira de motorista, instalar
lanchonete estar sujeito a idnticas restries e obrigaes.
Apresentamos as atividades finalsticas da Administrao compreendidas no conceito
de funo administrativa. Mas, e o concurso pblico, a licitao, os contratos em
geral, em qual dessas atividades se enquadram? Em nenhuma, pois eles se
enquadram em uma srie de atividades exercidas pela Administrao como
pressuposto para o desempenho de uma atividade propriamente finalstica.
Para a Administrao prestar um servio pblico ou exercer o poder de policia, por
exemplo, necessita de pessoal e recursos materiais (bens mveis e imveis, recursos
financeiros). Todas as atividades que envolvem a formao deste corpo de pessoal e
a aquisio de recursos materiais, o aparelhamento da Administrao, so
chamadas atividades-meio: atividades exercidas como condio para que uma das
atividades finalsticas possa ser desempenhada.
Aps essa exposio da matria, simples a anlise das alternativas:
a) Concesso para explorao de servio pblico de transporte coletivo urbano:
atividade de servio pblico. Como acima afirmado (e voltaremos ao ponto em aula
prxima), o Poder Pblico pode prestar um servio pblico diretamente, por seus

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rgos e entidades, ou indiretamente, delegando sua prestao a terceiros. De
qualquer modo, da atividade (finalstica) de servio pblico que se trata;
b) Desapropriao para a construo de uma unidade escolar: atividade (finalstica)
de interveno administrativa;
c) Interdio de um estabelecimento comercial em razo de violao a normas de
posturas municipais: exerccio da atividade (finalstica) de polcia administrativa;
d) Nomeao de um servidor pblico, aprovado em virtude de concurso pblico: esta
a resposta da questo. A nomeao de um servidor (ou a contratao de um
empregado) atividade-meio da Administrao, no se incluindo entre suas
atividades finalsticas;
e) Concesso de benefcio fiscal para a implantao de uma nova indstria em
determinado Estado-federado: atividade (finalstica) de fomento.

Sntese do Comentrio:
1) as atividades que justificam a existncia da Administrao so denominadas
finalsticas, sendo em nmero de quatro: fomento, polcia administrativa ou poder de
polcia, servio pblico e interveno administrativa;
2) fomento a atividade de incentivo iniciativa privada de interesse pblico. A
ESAF aceita o fomento tanto com relao a entidades sem fins lucrativos (todos
aceitam), como com relao a entidades com fins lucrativos (as empresas em geral),
desde que o auxlio do Poder Pblico reverta tambm para a coletividade em geral;
3) polcia administrativa a atividade mediante a qual a Administrao limita o
exerccio de atividades e o gozo de direitos individuais em prol do interesse coletivo.
Tal atividade parte da previso das limitaes em lei, e incide de modo genrico,
sobre todos os administrados;
4) servio pblico a atividade mediante a qual o Poder Pblico, diretamente
(rgos e entidades administrativos) ou indiretamente (delegatrios) satisfaz as mais
diversas necessidades coletivas;
5) interveno administrativa a atividade mediante a qual o Poder Pblico (1)
intervm na propriedade privada, por meio de atos que atingem destinatrios
determinados (desapropriao, por exemplo); ou (2) atua diretamente no domnio
econmico, atravs das empresas estatais, por motivos de segurana nacional ou
relevante interesse coletivo (CF, art. 173);
6) alm dessas quatro atividades (finalsticas), a Administrao exerce inmeras
atividades-meio (concursos pblicos, licitaes, celebrao de contratos etc), com o
objetivo de compor seu aparelhamento material e humano para o exerccio de
alguma atividade finalstica.

Questo 03
(Auditor do Tesouro Municipal Natal) - A Administrao Pblica, em sentido
objetivo, no exerccio da funo administrativa, engloba as seguintes atividades,
exceto:
a) polcia administrativa
b) servio pblico

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c) elaborao legislativa, com carter inovador
d) fomento a atividades privadas de interesse pblico
e) interveno no domnio pblico

Gabarito: C

Comentrios:

Pela que apresentamos na questo anterior, no h dificuldade, acreditamos, em se


concluir que a resposta correta a alternativa c.
Duas observaes.
A Administrao Pblica, no exerccio da funo administrativa, jamais exerce
atividade legislativa com carter inovador (criao de direitos e obrigaes).
Contudo, o Poder Executivo o faz, como funo atpica (edio de medidas
provisrias).
A atividade de interveno administrativa aparece nas provas tambm com as
designaes interveno na propriedade privada e interveno no domnio econmico
(mais raro). O termo que a ESAF utilizou nesta questo bastante interessante e
deve ser memorizado: interveno no domnio pblico. Com esta expresso a ESAF
refere-se mesma atividade que no comentrio anterior designamos interveno
administrativa.

Questo 04
(Procurador da Fazenda Nacional/1998) - Sobre os conceitos de Administrao
Pblica, correto afirmar:
a) em seu sentido material, a Administrao Pblica manifesta-se exclusivamente no
Poder Executivo
b) O conjunto de rgos e entidades integrantes da Administrao compreendido
no conceito funcional de Administrao Pblica
c) Administrao Pblica, em seu sentido objetivo, no se manifesta no Poder
Legislativo
d) no sentido orgnico, Administrao Pblica confunde-se com a atividade
administrativa
e) A Administrao Pblica, materialmente, expressa uma das funes tripartites do
Estado

Gabarito: E

Comentrios:

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a) em seu sentido material, a Administrao Pblica manifesta-se exclusivamente no
Poder Executivo (errada).
No comentrio anterior desmembramos o conceito de Administrao Pblica a partir
de uma perspectiva material, que tem por base as diferentes atividades
finalsticas compreendidas na funo administrativa. Como vimos so as
atividades de fomento, polcia administrativa, servios pblicos e interveno
administrativa. Alm disso, falamos tambm das atividades-meio administrativas.
No comentrio primeira questo, por sua vez, afirmamos que cada um dos Poderes
exerce uma das trs funes do Estado de forma tpica e as demais de forma atpica.
Neste ponto, oportuno respondermos seguinte indagao: afinal, dentre as
atividades finalsticas abrangidas dentro da funo administrativa, quais so
desempenhadas pelos Poderes Legislativo e Judicirio (que exercem a funo
administrativa de forma atpica)?
Quanto ao Poder Legislativo, praticamente nenhuma. Devemos diferenciar com
clareza: o Poder Legislativo elabora atos normativos que tratam de matrias
administrativas (modalidades de fomento, limitaes administrativas, formas de
interveno na propriedade privada). Todavia, ele no exerce atos concretos
(funo administrativa) em qualquer dessas matrias (isto quem faz o Poder
Executivo).
Como atuaes isoladas do Poder Legislativo podemos citar a retomada de uma
delegao de servios pblicos antes do prazo inicialmente fixado por motivo de
interesse pblico (a encampao, que um ato concreto feito mediante lei) e a
declarao de desapropriao de bens e direitos (que pode ser feita no s por
decreto do Executivo, o que a prtica normal, mas tambm por lei).
Com relao ao Judicirio, a nica hiptese de exerccio de atividade finalstica que
vislumbramos o poder de polcia conferido ao magistrado no curso das audincias
judiciais (para determinar silncio a um advogado que esteja utilizando-se de
expresses de baixo calo, para fazer retirar-se do recinto algum que esteja
portando-se inconvenientemente).
Pois bem, trouxemos esses esclarecimentos para que voc possa ter uma noo mais
prxima de quais so, na imensa maioria das vezes, as atividades administrativas
desempenhadas pelos Poderes Legislativo e Judicirio: so as atividades-meio, as
atividades de composio do aparelhamento material e humano de cada um destes
Poderes para o desempenho de suas funes tpicas, a legislativa e a jurisdicional.
Apesar dessa colocao, verdadeira, voc pode considerar sem medo que afirmaes
como a ora analisada esto erradas: a ESAF no costuma adentrar mais
profundamente na anlise deste ponto, exigindo somente que voc saiba que a
funo administrativa (Administrao Pblica em sentido material), exercida por
todos os Poderes, pelo Executivo de forma tpica e pelos demais de forma atpica.

b) O conjunto de rgos e entidades integrantes da Administrao compreendido


no conceito funcional de Administrao Pblica (errada).
H um terceiro conceito de Administrao Pblica, que parte dos sujeitos que
exercem a funo administrativa.
Nessa acepo, chama-se de Administrao Pblica em sentido subjetivo, formal
ou orgnico ao conjunto de agentes, rgos e entidades que exercem a
funo administrativa.

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Nessa definio esto includas todas as pessoas fsicas que exercem alguma funo
pblica (os agentes pblicos), as entidades polticas (Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios) e os rgos que as integram (a chamada Administrao Direta), as
entidades administrativas (autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e
sociedades de economia mista, que no conjunto compem a Administrao Indireta
de cada uma das pessoas polticas).
Na aula de questes sobre organizao administrativa aprofundaremos o estudo do
assunto. De momento, voc deve guardar que o conceito de Administrao Pblica
em sentido subjetivo, formal ou orgnico baseia-se nos sujeitos que exercem a
funo administrativa (ao passo que o conceito material tem por base as atividades
abrangidas na funo administrativa); e que, tambm nessa acepo, todos os
Poderes possuem Administrao Pblica.
Da conclumos que a alternativa est errada: o conjunto de rgos e entidades
administrativas corresponde ao conceito formal, subjetivo ou orgnico de
Administrao Pblica, e no no conceito funcional (objetivo ou material).

c) Administrao Pblica, em seu sentido objetivo, no se manifesta no Poder


Legislativo (errada).
Alternativa errada. Conforme j assinalamos, em sentido objetivo (e tambm no
subjetivo) a Administrao Pblica manifesta-se nos trs Poderes.

d) no sentido orgnico, Administrao Pblica confunde-se com a atividade


administrativa (errada).
No sentido orgnico (subjetivo ou formal) o conceito de Administrao parte dos
sujeitos que exercem a funo administrativa. o conceito objetivo, material ou
funcional que toma por ponto de referncia as atividades abrangidas na funo
administrativa.
Alternativa errada.

e) A Administrao Pblica, materialmente, expressa uma das funes tripartites do


Estado (certa).
A administrao Pblica, materialmente, significa funo administrativa, a qual
constitui uma das funes tripartites do Estado.
Esta alternativa a correta.

Sntese dos Comentrios:


1) em sentido subjetivo, formal ou orgnico Administrao Pblica corresponde ao
conjunto de agentes, rgos e entidades que exercem a funo administrativa. Este
conceito tem por base os sujeitos que exercem a funo administrativa;
2) seja em sentido objetivo, material ou funcional, seja em sentido subjetivo, formal
ou orgnico, todos os Poderes possuem Administrao Pblica (apesar de serem
poucas as atividades administrativas finalsticas exercidas pelos Poderes Legislativo e
Judicirio).

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Questo 05
(Auditor do Tesouro Municipal Natal) - A influncia do Direito Administrativo
francs no Direito Administrativo brasileiro notvel. Entre os institutos oriundos do
direito francs abaixo, assinale aquele que no foi introduzido no sistema brasileiro.
a) Regime jurdico de natureza legal para os servidores dos entes de direito pblico.
b) Teoria da responsabilidade objetiva do Poder Pblico.
c) Natureza judicante da deciso do contencioso administrativo.
d) Clusulas exorbitantes nos contratos administrativos.
e) Insero da moralidade como princpio da Administrao Pblica.

Gabarito: C.

Comentrios:

No se assuste. A ESAF no est querendo que voc saiba a origem de cada um dos
institutos estudados em Direito Administrativo. Ela apenas est exigindo que voc
saiba qual dos cinco institutos listados nas alternativas no integra o sistema
administrativo brasileiro.
Vamos s alternativas.

a) Regime jurdico de natureza legal para os servidores dos entes de direito pblico.
Esse regime de natureza legal para os servidores das pessoas jurdicos de direito
pblico nada mais do que o regime estatutrio dos servidores que integram a
Administrao direta, autrquica ou fundacional de direito pblico.
Como sabido, h dois regimes de pessoal bsicos na Administrao Pblica: o
celetista, que tem carter eminentemente contratual, cujo diploma bsico a
Consolidao das Leis do Trabalho; e o estatutrio, de natureza eminentemente
legal, unilateral, e que pode ser utilizado pelos entes de direito pblico.
O sistema celetista pode ser utilizado para o pessoal de toda a Administrao direta
e indireta. No, porm, em todas as situaes. H funes (denominadas por alguns
funes tpicas de Estado) que exigem garantias especiais para serem
adequadamente exercidas, as quais no existem no regime celetista. Dentre essas
garantias sobressai a estabilidade, a garantia de no-dispensa sem justa causa.
Tais funes, desse modo, s podem ser adequadamente desenvolvidas por
servidores pblicos, agentes administrativos sujeitos a regime estatutrio, que no
podem ser dispensados sem justa causa. Um AFRF, por exemplo, jamais poderia
exercer com tranqilidade a atividade de fiscalizao tributria se soubesse que, a
todo momento, conforme a empresa ou a pessoa fsica que estivesse fiscalizando,
poderia ser posto na rua sem maiores consideraes. Da decorre que o cargo de
AFRF s pode ser titularizado por servidor pblico, agente sob regime jurdico
estatutrio.
Concluindo, o regime jurdico de natureza legal para os servidores dos entes de
direito pblico instituto que integra o sistema administrativo brasileiro.

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b) Teoria da responsabilidade objetiva do Poder Pblico.
A responsabilidade objetiva das pessoas jurdicas de direito pblico e das de direito
privado prestadoras de servio pblico pelos danos que seus agentes, nesta
qualidade, causarem a terceiros, expressamente prevista no art. 37, pargrafo
sexto, da Constituio.
De acordo com essa teoria, a responsabilidade destas pessoas surge
independentemente de atuao culposa ou dolosa de seu agente. Basta para tanto
que o agente, nesta condio, cause danos a particular (a responsabilidade
excluda quando o dano decorre de culpa exclusiva do particular, e diminuda em
caso de culpa concorrente do agente e do particular).
A teoria da responsabilidade objetiva, assim, instituto tambm consagrado pelo
nosso sistema administrativo, inclusive em sede constitucional.

c) Natureza judicante da deciso do contencioso administrativo.


Este o instituto que no tem previso no sistema administrativo brasileiro.
Existem dois grandes sistemas de controle dos atos praticados pela Administrao
Pblica: o francs ou do contencioso administrativo e o ingls ou da jurisdio
nica.
No sistema francs (ou do contencioso administrativo), no adotado no Brasil, h
uma diviso de competncia jurisdicional. O Poder Judicirio tm competncia para
apreciar os litgios que no envolvem a Administrao Pblica, tendo fora para
resolv-los com definitividade. J as contendas jurdicas envolvendo a Administrao
so apreciadas por rgos que integram a prpria estrutura da Administrao
Pblica, os quais tambm proferem decises com fora de coisa julgada,
insuscetveis de reviso pelo Poder Judicirio. nesse sistema que a deciso do
contencioso administrativo tem natureza judicante (decide definitivamente o
conflito).
J no sistema ingls (ou da jurisdio nica ou do controle jurisdicional), adotado em
nosso Pas, no h restrio atuao do Poder Judicirio: este tem competncia
para solucionar definitivamente tanto os conflitos jurdicos entre particulares como
aqueles que tenham como uma de suas partes (ou mesmo as duas) entidades da
Administrao Pblica.
Nesse sistema, qualquer que seja o ato praticado pela Administrao, ou a deciso
dela emanada, sempre h possibilidade de sua reviso na esfera jurisdicional, e
apenas esta profere decises definitivas, insuscetveis de alterao aps seu trnsito
em julgado. Aqui, a esfera administrativa, salvo hipteses excepcionalssimas
(habeas-data e justia desportiva) somente uma alternativa para o administrado.
Este, se inconformado com qualquer conduta da Administrao, poder tomar
qualquer uma dessas atitudes: (1) buscar diretamente o socorro do Poder Judicirio;
(2) iniciar uma discusso na esfera administrativa e, antes de proferida qualquer
deciso nesta esfera, buscar a tutela do Judicirio; (3) iniciar a discusso no mbito
administrativo e aguardar uma resposta, e s ento, se com ela no concordar,
apresentar sua pretenso ao Poder Judicirio.
No Brasil, portanto, natureza judicante possui apenas o contencioso judicial (os
processos que correm perante o Poder Judicirio), no o administrativo. Esta a
resposta da questo.

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d) Clusulas exorbitantes nos contratos administrativos.
As clusulas exorbitantes so prerrogativas conferidas com exclusividade
Administrao, ao contratar sob regime de direito pblico (embora tambm possam
ser previstas, de forma menos acentuada, nos contratos regidos predominantemente
pelo Direito Privado, como veremos na aula prpria).
Exemplificativamente, podemos citar entre as clusulas exorbitantes as prerrogativas
da Administrao de alterar e rescindir unilateralmente os contratos administrativos.
No resta dvida de que essas clusulas integram nosso sistema administrativo: em
termos tericos, decorrem do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o
privado; a nvel legislativo, esto previstas principalmente na Lei 8.666/93.

e) Insero da moralidade como princpio da Administrao Pblica.


A moralidade dos princpios fundamentais da Administrao Pblica, com previso
no caput do art. 37 da Constituio Federal. Integra, portanto, nosso sistema
administrativo.

Sntese do comentrio (apenas sistemas de controle):


1) h dois grandes sistemas de controle dos atos praticados pela Administrao
Pblica, o francs ou do contencioso administrativo e o ingls ou da jurisdio nica;
2) no sistema francs h uma diviso da competncia jurisdicional: o Poder Judicirio
emite decises definitivas em litgios envolvendo particulares; e rgos da prpria
Administrao Pblica (comumente chamados Tribunais Administrativos) resolvem,
tambm definitivamente, os conflitos em que uma ou ambas as partes sejam da
Administrao Pblica;
3) no sistema ingls, vigente no Brasil, o Judicirio competente para apreciar e
solucionar definitivamente conflitos que envolvam somente particulares ou tambm a
Administrao. Em nosso Pas (salvo habeas-data e justia desportiva) a esfera
administrativa (o contencioso administrativo) afigura-se apenas como uma
alternativa de utilizao facultativa para o administrado. Ademais, em nenhuma
hiptese a Administrao profere decises com fora de definitividade. Da se conclui
que natureza judicante, em nosso sistema, apenas o contencioso judicial possui.

Questo 06
(Tcnico da Receita Federal/2003) - No conceito de Direito Administrativo, pode se
entender ser ele um conjunto harmonioso de normas e princpios, que regem
relaes entre rgos pblicos, seus servidores e administrados, no concernente s
atividades estatais, mas no compreendendo
a) a administrao do patrimnio pblico.
b) a regncia de atividades contenciosas.
c) nenhuma forma de interveno na propriedade privada.
d) o regime disciplinar dos servidores pblicos.
e) qualquer atividade de carter normativo.

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Gabarito: B.

Comentrios:

Realmente, este tipo de questo no deveria ser elaborado. Todo doutrinador tem
seu conceito de Direito Administrativo, no qual justifica seus posicionamentos
centrais sobre a disciplina. Conforme tais posicionamentos, a resposta de uma
questo como esta sofre alteraes.
A ttulo ilustrativo, transcrevemos os conceitos de trs de nossos principais
administrativas.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello, Direito Administrativo o ramo do Direito
Pblico que disciplina a funo administrativa e os rgos que a exercem.
Para Hely Lopes Meirelles, o Direito Administrativo consiste no conjunto harmnico
de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas
tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
E para Maria Sylvia Zanella di Pietro Direito Administrativo o ramo do direito
pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas
que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que
exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza
poltica.
Apresentados estes trs conceitos, vejamos, dentre as matrias mencionadas nas
alternativas da questo, aquela que foi considerada pela ESAF como no
compreendida pelo Direito Administrativo:

a) a administrao do patrimnio pblico.


Alternativa errada. A gesto (ou administrao) do patrimnio pblico matria
integrante do Direito Administrativo para a unanimidade de nossos doutrinadores.
Ademais, so inmeros os diplomas legais que cuidam, exclusivamente ou no,
deste assunto. A Lei 8.666/93, por exemplo, est recheada de regras relativas
alienao de bens pblicos (e alienao de bens um dos temas estudados dentro
de administrao do patrimnio pblico).

b) a regncia de atividades contenciosas.


Foi esta a alternativa considerada correta pela banca. Veja-se que, dentre os
conceitos apresentados, este posicionamento defendido pela Professora Maria
Sylvia Zanella Di Pietro.
difcil concordar com a posio da Professora. Basta nos lembramos, na esfera
federal, do Processo Administrativo Disciplinar, regulado na Lei 8.112/90, processo
de utilizao obrigatria para a punio de servidores pblicos da Unio, suas
autarquias e fundaes pblicas.
Ningum vai negar que se trata de atividade contenciosa: regra geral, no mbito
deste processo haver a acusao formal (indiciao) de um servidor, da qual este
se defender (eis a a contenciosidade). E, desde sempre, foi o Direito Administrativo
quem estudou este processo, dentre inmeros outros.

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Em vista disso, a maioria da doutrina no faz a mesma ressalva que a Professora Di
Pietro, compreendendo no Direito Administrativo o regramento da atividade
contenciosa na esfera administrativa. Para provas da ESAF, no entanto, fique com a
posio manifestada pela banca nesta questo.

c) nenhuma forma de interveno na propriedade privada.


Alternativa errada. A interveno na propriedade privada (ou interveno
administrativa) uma das atividades finalsticas da Administrao. No resta a
menor dvida de que incumbe ao Direito Administrativo seu estudo.

d) o regime disciplinar dos servidores pblicos.


Ateno. Regime disciplinar dos servidores pblicos o conjunto de regras que
regulam os deveres, as obrigaes e as responsabilidades dos servidores pblicos,
bem como as sanes que a eles podem ser impostas por atos que se relacionem ao
desempenho de suas funes.
Cada esfera de governo possui autonomia para estabelecer tais regras para seus
servidores, e ningum nega que tais regras so objeto de estudo do Direito
Administrativo. A ESAF tambm tem tal entendimento, como se conclui por esta
alternativa, apesar de considerar que o processo para a imposio de penalidades
no se encontra no mbito de estudo da disciplina, como ressaltamos no segundo
comentrio da questo.

e) qualquer atividade de carter normativo.


A Administrao atua sob a gide do princpio da legalidade, na dependncia de lei.
Uma vez elaborada a lei, a Administrao, como condio para que possa aplic-la,
deve detalhar seus dispositivos. Tal tarefa tem natureza evidentemente normativa, e
constitui objeto de estudo do Direito Administrativo.

Sntese do Comentrio:

1) a seguir, apresentamos alguns conceitos de Direito Administrativo elaborados por


nossos estudiosos;
2) Celso Antnio Bandeira de Mello: o ramo do Direito Pblico que disciplina a
funo administrativa e os rgos que a exercem;
3) Hely Lopes Meirelles: conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os
rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo Estado.
4) Maria Sylvia Zanella di Pietro: o ramo do direito pblico que tem por objeto os
rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao
Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza
para a consecuo de seus fins, de natureza poltica.
5) nesta questo a ESAF adotou o conceito da Professora Di Pietro, sacando fora do
Direito Administrativo a atividade de natureza contenciosa. Esta no a opinio
predominante, mas voc deve conhec-la (e consider-la correta) para fins de prova
da ESAF.

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Questo 07
(Auditor-Fiscal da Receita Federal/2003) - O estudo do regime jurdico-
administrativo tem em Celso Antnio Bandeira de Mello o seu principal autor e
formulador. Para o citado jurista, o regime jurdico-administrativo construdo,
fundamentalmente, sobre dois princpios bsicos, dos quais os demais decorrem.
Para ele, estes princpios so:
a) indisponibilidade do interesse pblico pela Administrao e supremacia do
interesse pblico sobre o particular.
b) legalidade e supremacia do interesse pblico.
c) igualdade dos administrados em face da Administrao e controle jurisdicional dos
atos administrativos.
d) obrigatoriedade do desempenho da atividade pblica e finalidade pblica dos atos
da Administrao.
e) legalidade e finalidade.

Gabarito: A.

Comentrios:

H dois regimes jurdicos aos quais pode estar submetida a Administrao: o regime
jurdico de direito pblico (regime jurdico-administrativo) e o regime de
direito privado. Com a expresso regimes jurdicos da Administrao Pblica
designamos, genericamente, estes dois regimes.
Antes de mais nada, o que um regime jurdico? Nada mais que o conjunto de
regras e princpios jurdicos aplicveis em determinada situao. Dessa forma, ao
falarmos em regimes jurdicos da Administrao, estamos nos referindo ao conjunto
de princpios e regras que disciplinam a atuao da Administrao.
O primeiro destes regimes, e indiscutivelmente o mais importante, o regime de
direito pblico ou jurdico-administrativo (objeto da questo), que o regime que
disciplina a conduta da Administrao quando ela se move na busca do interesse
pblico.
Esse regime, para o Professor Bandeira de Mello, construdo a partir de dois
princpios bsicos: supremacia do interesse pblico sobre o privado e
indisponibilidade do interesse (portanto, a resposta da questo a alternativa a).
O primeiro princpio legitima a posio de superioridade da Administrao perante
o particular, quando seu norte de atuao a consecuo do interesse pblico. Tal
superioridade manifesta-se, em termos jurdicos, por uma srie de prerrogativas e
privilgios exclusivos da Administrao, tais como a especial eficcia que possuem os
atos administrativos (seus atributos) e as clusulas exorbitantes dos contratos
administrativos. A nota essencial deste princpio , pois, a posio de superioridade
da Administrao perante os administrados, o que justifica a afirmao de que as
relaes jurdico-administrativas (disciplinadas pelo regime jurdico-administrativo)
caracterizam-se pela verticalidade (termo que indica a posio superior da
Administrao).

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O segundo princpio complementa o primeiro. Se o princpio da supremacia do
interesse pblico sobre o privado legitima a idia de preponderncia da
Administrao, o princpio da indisponibilidade do interesse pblico impe a ela a
busca incessante do interesse pblico.
Sempre que a lei confere uma competncia para a Administrao, no mbito do
regime de direito pblico, o faz tendo em vista a satisfao de um interesse pblico.
Por conseguinte, tais competncias so de utilizao obrigatria, na forma definida
em lei, sempre que o requerer o interesse pblico. Essa , na essncia, a idia-base
que consagra o princpio da supremacia do interesse pblico.
comum a afirmao de que o regime jurdico-administrativo pode ser sintetizado
em duas palavras: prerrogativas e sujeies. O princpio da supremacia o
fundamento das prerrogativas administrativas; o princpio da indisponibilidade a
base das sujeies, que visam assegurar que a Administrao atue sempre de forma
a realizar o interesse pblico e, ademais, que o faa de forma a respeitar a esfera de
autonomia constitucionalmente assegurada ao indivduo, seus direitos fundamentais
consagrados na Constituio.
O outro regime aplicado Administrao o de direito privado, utilizado nas
situaes em que a Administrao atua na busca de interesses no considerados
pblicos, mas do prprio aparelho administrativo (por exemplo, quando a
Administrao aluga um imvel de um particular). Neste caso
Administrao/administrado encontram-se em posio de isonomia, sendo a relao,
pos, marcada pela horizontalidade.
Essa uma viso geral dos regimes a que pode estar submetida a Administrao.
Nas questes que seguem aprofundaremos a anlise do tema

Sntese do comentrio:
1) Regime jurdico o conjunto de regras e princpios jurdicos aplicveis em certa
situao. Regimes jurdicos da Administrao Pblica, so, ento, as regras e
princpios jurdicos que podem reger a conduta administrativa;
2) h dois regimes aplicveis Administrao: o regime de direito pblico ou
jurdico-administrativo e o de direito privado;
3) o primeiro tem lugar quando a Administrao se conduz visando satisfao de
algum interesse pblico, o segundo quando ela busca a satisfao de interesses do
prprio aparelho administrativo;
4) com base nesta diferenciao, diz-se que a nota essencial do regime jurdico-
administrativo a posio de superioridade da Administrao perante o administrado
(verticalidade da relao), ao passo que a caracterstica essencial do regime de
direito privado, quando aplicvel Administrao, a igualdade entre ela e o
administrado (horizontalidade na relao);
5) para Bandeira de Mello os princpios bsicos do regime jurdico-administrativo so
o da supremacia do interesse pblico sobre o privado e o da indisponibilidade do
interesse publico. O primeiro assegura a posio prevalente da Administrao frente
ao particular, e justifica as prerrogativas administrativas; o segundo impe
Administrao a busca incessante do interesse pblico, e justifica todas as restries
a ela impostas, que tm por finalidade assegurar que a Administrao no se afaste
do seu objetivo (realizao do interesse pblico) e atue respeitando a esfera de
autonomia do indivduo, seus direitos fundamentais consagrados na Constituio.

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Questo 08
(Especialista MPOG/2002) Em relao ao regime jurdico-administrativo, falso
afirmar :
a) abrange exclusivamente as pessoas jurdicas de direito pblico.
b) caracteriza-se pela verticalidade e unilateralidade da relao jurdica entre Estado
e administrado.
c) ampara a presuno de legitimidade dos atos administrativos.
d) impe condicionamento ao exerccio do poder discricionrio da Administrao.
e) aplica-se exclusivamente no mbito do Poder Executivo.

Gabarito: E.

Comentrios:

a) abrange exclusivamente as pessoas jurdicas de direito pblico.


No h como se concordar com este entendimento da ESAF (a alternativa foi tida por
certa, mas est errada), pois o regime jurdico-administrativo aplica-se a toda a
Administrao Pblica, tanto com relao s entidades de direito pblico (os entes
polticos, as autarquias e as fundaes de direito pblico), como com relao s
entidades de direito privado (empresas pblicas, sociedades de economia mista e
fundaes pblicas de direito privado).
O que se pode corretamente afirmar, apenas, que o regime aplica-se
precipuamente s entidades de direito pblico. Contudo, indiscutvel sua incidncia
tambm nas relaes jurdicas formadas pelas entidades de direito privado.
Vamos aclarar a questo.
Como se sabe, e ser melhor analisado na aula prpria, as autarquias so entidades
de direito pblico da Administrao Indireta criadas para o desempenho de
atividades tipicamente estatais. Em funo do tipo de atividade que exercem,
quando estiverem atuando, o faro em regra sob a gide do regime jurdico
administrativo. O INSS, por exemplo, autarquia federal, quando estiver fiscalizando o
recolhimento de contribuies previdencirias, atuar com superioridade sobre os
fiscalizados (os administrados), praticando atos imperativos (intimando os
contribuintes para apresentar documentao, lavrando auto de infrao por falta de
recolhimento da contribuio etc).
J as empresas pblicas e sociedades de economia mista, entidades da
Administrao Indireta de direito privado, podem atuar na prestao de servios
pblicos ou no desempenho de atividade tipicamente econmica. Quando atuarem
nesta segunda rea, o art. 173, 1, taxativo: sujeitar-se-o ao regime prprio da
iniciativa privada, inclusive quanto a direitos e obrigaes civis, comerciais,
trabalhistas e tributrios. Este dispositivo d a idia de que a elas ser aplicado o
regime de direito privado, isto certo, mas no pode levar-nos concluso de que o
regime jurdico-administrativo no ter incidncia.
O correto significado do dispositivo este: como tais entidades atuam no domnio
tipicamente privado, no podero situar-se em posio de superioridade perante as

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empresas em geral. Neste domnio vige o princpio da isonomia, e o mesmo
aplicvel tambm s entidades da Administrao Indireta que nele atuarem. Se uma
empresa pblica fabricante de bens celebrar um contrato de fornecimento com um
particular, ambos se encontraro em situao de igualdade jurdica (no poder a
entidade, por exemplo, rescindi-lo ou alter-lo por ato unilateral). isso que o art.
173, 1 quer assegurar.
Mas, e se esta empresa pblica quiser contratar algum para fazer reparos em suas
instalaes, ou quiser adquirir um imvel, ou contratar pessoal para seus quadros
permanentes. Poder faz-lo livremente, como os particulares em geral? Jamais, no
primeiro e no segundo caso ela ter que observar o procedimento de licitao, no
terceiro, ter que realizar um concurso pblico. Que so a obrigatoriedade de
licitao e concurso pblico? Nada mais do que restries, sujeies impostas
empresa pblica, decorrentes do princpio da indisponibilidade do interesse pblico,
um dos princpios bsicos do regime jurdico-administrativo..
Outro ponto que pode ser lembrado: no estar esta entidade sujeito a controle pelo
seu Ministrio supervisor, o controle finalstico? claro que estar. E o que este
controle? Mais uma restrio imposta empresa pblica, tpica do regime jurdico-
administrativo.
Fique ento, com esta idia essencial: o regime jurdico-administrativo composto
no s de prerrogativas, mas tambm de sujeies. Podemos dizer que ele incide
com mais fora sobre as entidades de direito pblico apenas com relao s
prerrogativas. J com relao s restries no h diferena de relevo (todas as
entidades da Administrao, de direito pblico ou privado, esto sujeitas licitao,
ao concurso pblico, ao controle pelo Ministrio supervisor, entre outras restries).
O que ocorre que, em determinadas situaes suas prerrogativas no so
aplicveis (em relaes marcadas pela isonomia, onde a Administrao no
prevalece sobre o particular por no estar visando ao interesse pblico), e com maior
freqncia nestas situaes temos uma entidade administrativa de direito privado.
Por fim, adote a incorreta posio da ESAF nesta questo, e memorize-a para uma
futura prova (sinceramente: acredito que a ESAF no v repetir este erro).

b) caracteriza-se pela verticalidade e unilateralidade da relao jurdica entre Estado


e administrado.
A afirmao est correta. O regime jurdico-administrativo assegura Administrao
sua prevalncia sobre o particular, quando seu norte o interesse pblico. Em vista
disso, diz-se que as relaes formadas sob o plio deste regime so caracterizadas
pela verticalidade.
Essa verticalidade manifesta-se mediante a posse de prerrogativas exclusivas pela
Administrao. Uma dessas prerrogativas, e das mais importantes, a
unilateralidade de sua atuao, ou seja, o poder de impor-se ao particular,
prescindindo de sua anuncia para praticar os atos necessrios ao atingimento do
interesse pblico.
A unilateralidade aplica-se tambm aos contratos administrativos, que se formam
bilateralmente (somente com concordncia do administrado), mas podem
posteriormente ser alterados por ato unilateral da Administrao (sem necessidade
de concordncia do administrado)

c) ampara a presuno de legitimidade dos atos administrativos.

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A presuno de legitimidade um dos atributos dos atos administrativos, e
efetivamente integra o regime jurdico-administrativo.
Como todas as demais prerrogativas administrativas, fundamenta-se no princpio da
supremacia do interesse pblico sobre o privado.

d) impe condicionamento ao exerccio do poder discricionrio da Administrao.


Perfeito. O condicionamento ao exerccio do poder discricionrio da Administrao
uma das inmeras restries que tem seu fundamento no princpio da
indisponibilidade do interesse pblico sobre o privado.
A idia sempre a mesma: a lei confere Administrao competncia para agir em
diversas situaes. Ao faz-lo, poder permitir Administrao certa margem de
liberdade, sempre com vistas a uma melhor satisfao do interesse pblico.
Evidentemente, esta margem de liberdade encontra-se condicionada no s lei
como a todos os demais princpios de nosso regime de direito pblico, dentre os
quais, em particular, devemos ressaltar o princpio da razoabilidade.

e) aplica-se exclusivamente no mbito do Poder Executivo.


Todos os Poderes da Repblica exercem funo administrativa. Logo, todos esto
sujeitos s normas e princpios que compem o regime jurdico-administrativo.
Alternativa errada.

Sntese do Comentrio:
1) apesar de a ESAF, nesta questo ter considerado (incorretamente) que o regime-
jurdico administrativo aplica-se exclusivamente as pessoas jurdicas de direito
pblico, na verdade ele incide, em maior ou menor grau, sobre toda a Administrao
Direta e Indireta. O que ocorre que as entidades de direito pblico da
Administrao atuam com mais freqncia em situaes nas quais se visa ao
interesse pblico propriamente dito (da coletividade); razo pela qual no apenas se
sujeitaro s restries deste regime, mas em regra tambm gozaro de suas
prerrogativas. Comparativamente, as entidades administrativas de direito privado
participam mais de relaes jurdicas caracterizadas pela isonomia, em que no se
tem em vista o interesse pblico propriamente dito (mas o interesse da prpria
Administrao), de forma que nestas relaes, no gozaro das prerrogativas tpicas
do regime jurdico-administrativo, sujeitando-se, contudo, s suas restries (alm
disso,quando atuarem visando ao interesse pblico, faro jus s prerrogativas
administrativas);
2) as relaes regidas pelo regime jurdico-administrativo tem como caractersticas a
verticalidade (a posio de superioridade da Administrao frente ao administrado) e
a unilateralidade (tambm expressa idia de superioridade da Administrao, pois
esta pode praticar os atos necessrios ao atingimento do interesse pblico
independentemente de anuncia do administrado);
3) a presuno de legitimidade um dos atributos dos atos administrativos, estando
amparada pelo regime jurdico-administrativo;
4) o regime jurdico-administrativo no contm apenas prerrogativas para a
Administrao, mas tambm restries, uma das quais so os condicionamentos
impostos ao exerccio de competncias discricionrias;

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5) todos os Poderes da Repblica exercem funo administrativa. Deste modo, a
todos se aplica o regime jurdico-administrativo.

Questo 09
(Auditor-Fiscal do Trabalho - MTE- 2003) - O regime jurdico administrativo consiste
em um conjunto de princpios e regras que balizam o exerccio das atividades da
Administrao Pblica, tendo por objetivo a realizao do interesse pblico. Vrios
institutos jurdicos integram este regime.
Assinale, entre as situaes abaixo, aquela que no decorre da aplicao de tal
regime.
a) Clusulas exorbitantes dos contratos administrativos.
b) Auto-executoriedade do ato de polcia administrativa.
c) Veto presidencial a proposio de lei.
d) Natureza estatutria do regime jurdico prevalente do servio pblico.
e) Concesso de imisso provisria na posse em processo expropriatrio.

Gabarito: C.

Comentrios:

Quando analisamos a Administrao Pblica em sentido amplo e estrito, verificamos


que, em sentido amplo, a expresso abarca tanto os rgos polticos ou
governamentais e suas funes eminentemente polticas, de comando e direo do
Estado, como os rgos e entidades administrativos, que exercem atividades de
carter administrativo, por meio das quais pem em execuo as decises polticas
dos rgos governamentais. Em sentido estrito, por sua vez, a expresso alcana
apenas os rgos e entidades administrativos.
Relembradas essas noes, podemos concluir que, dentre os institutos arrolados na
questo, o que no abrangido pelo regime jurdico-administrativo o veto
presidencial proposio de lei. Trata-se de um ato eminentemente poltico,
praticado pelo titular de um rgo poltico, a Presidncia da Repblica. A alternativa
c, portanto, a incorreta.
Quanto s demais alternativas, acreditamos que as duas primeiras no oferecem
dificuldade: tanto as clusulas exorbitantes dos contratos administrativos como a
auto-executoriedade dos atos administrativos so institutos essenciais no mbito do
regime jurdico-administrativo.
A alternativa d - natureza estatutria do regime jurdico prevalente do servio
pblico tambm traz instituto de central relevncia no regime jurdico-
administrativo: o regime estatutrio dos servidores pblicos.
Nesta alternativa, voc pode estar com dvida quanto expresso prevalente, se
est correta ou no. Est correta. Embora sejam dois os principais regimes de
pessoal existentes na Administrao Pblica, o celetista e o estatutrio, entende-se
que o regime tpico o estatutrio, pois as mais importantes funes administrativas
(fiscalizao, controle e auditoria, representao judicial etc) requerem, para seu

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adequado desempenho, as garantias previstas apenas neste regime (a estabilidade e
os direitos dela decorrentes, a reintegrao, a reconduo, o aproveitamento e a
disponibilidade remunerada). A partir disto, pode-se considerar que o regime
prevalente (que prevalece, que prepondera) no servio pblico o estatutrio.
Com relao ltima alternativa, a imisso provisria na posse prerrogativa pela
qual, no transcorrer de processos de desapropriao, o Poder Pblico autorizado a
tomar posse do bem a ser desapropriado antes do encerramento do processo, ou
seja, antes da transferncia da propriedade. Para tanto necessrio declarao de
urgncia, depsito do valor arbitrado pelo magistrado e pedido expresso de imisso
no processo. , indiscutivelmente, instituto tpico (e de larga utilizao) do regime
jurdico-administrativo.

Sntese do Comentrio:
1) o veto presidencial proposio de lei ato de natureza poltica, excludo do
mbito do regime jurdico-administrativo;
2) embora dois sejam os principais regimes jurdicos no servio pblico (regimes
funcionais ou regimes de pessoal), o que se considera tpico, prevalente, o
estatutrio, em funo das diversas funes administrativas que s podem ser
adequadamente desempenhadas por agentes pblicos detentores das garantias
exclusivas deste regime (a estabilidade e os direitos dela decorrentes, a
reintegrao, a reconduo, o aproveitamento e a disponibilidade remunerada);
3) imisso provisria na posse a prerrogativa pela qual o Poder Pblico, no
transcurso de um processo desapropriatrio, tem autorizada a posse do bem antes
da transferncia da propriedade. Seus requisitos so: declarao de urgncia,
depsito do valor arbitrado pelo magistrado e pedido expresso de imisso no
processo. instituto tpico do regime jurdico-administrativo.

Questo 10
(Procurador do BACEN/2002) Tratando-se de relao jurdico-administrativa,
assinale a opo falsa.
a) Nesta relao, uma das partes est em posio de supremacia em relao outra.
b) A presuno de legitimidade dos atos administrativos decorre da natureza desta
relao.
c) Para se configurar essa relao, basta que uma das partes seja pessoa jurdica
integrante da Administrao Pblica Direta ou Indireta.
d) O fundamento da ao administrativa nesta relao , necessariamente, a
realizao do interesse pblico.
e) Um ato de gesto de pessoal de uma fundao pblica de direito pblico, quanto
ao seu servidor, insere-se nesta relao.

Gabarito: C.

Comentrios:

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a) Nesta relao, uma das partes est em posio de supremacia em relao outra
(certa).
Relao jurdico-administrativa a relao disciplinada exclusivamente pelo
regime jurdico-administrativo, na qual uma das partes encontra-se em posio de
supremacia perante a outra.
Esta exclusividade essencial para caracterizarmos uma relao como jurdico-
administrativa. Sabemos que em diversas situaes um rgo ou entidade
administrativo estar sujeito s restries do regime jurdico-administrativo, mas
no gozar de suas prerrogativas. Nessas situaes no estaremos perante uma
relao jurdico-administrativa, a qual s se considera formada quando incidem no
s as restries, mas tambm as prerrogativas do regime jurdico-administrativo.
Quando o Poder Pblico necessitar que um servidor exera suas funes em outra
localidade, determinar sua remoo de ofcio, independentemente de sua
concordncia. Quando um particular estiver com os documentos de seu veculo
irregulares, ter o mesmo retido at que regularize a situao. Se a Administrao
celebrar um contrato administrativo e for de interesse pblico sua extino antes do
prazo, unilateralmente rescindir o contrato. Esses so apenas uns poucos exemplos
de relaes jurdico-administrativas, nas quais a Administrao est em posio de
supremacia.

b) A presuno de legitimidade dos atos administrativos decorre da natureza desta


relao (certa).
Presume-se que todo ato administrativo praticado em conformidade com a lei e
que os fatos narrados pela Administrao como justificadores da sua prtica
efetivamente ocorreram e ocorreram da forma declarada.
Tal presuno tem duas conseqncias imediatas: (1) assegura a imediata produo
de efeitos do ato, mesmo que impugnada sua validade pelo particular, a qual s
cessa quando uma deciso expressamente reconhece nele algum vcio; e (2) inverte
o nus da prova, cabendo ao particular comprovar que o ato ilegal ou baseado em
fatos no ocorridos ou ocorridos de forma diversa da declarada pela Administrao.
A presuno de legitimidade um dos atributos dos atos administrativos, e tais
atributos nada mais so que prerrogativas decorrentes da aplicao do regime
jurdico-administrativo.
Alternativa correta.

c) Para se configurar essa relao, basta que uma das partes seja pessoa jurdica
integrante da Administrao Pblica Direta ou Indireta (errada).
Essa a alternativa errada. S estamos perante uma relao jurdico-administrativa
quando a pessoa jurdica integrante da Administrao Pblica esteja almejando o
interesse pblico, e em vista disto encontre-se em posio de superioridade perante
a outra parte na relao, usufruindo das prerrogativas administrativas. De outro
modo, so as relaes regidas exclusivamente pelo regime jurdico-administrativo.
S a presena de uma entidade da Administrao, contudo, no suficiente. Basta
pensarmos numa sociedade de economia mista que atua na rea financeira, como o
Banco do Brasil. Os contratos que a entidade celebra com os correntistas so
tipicamente de direito privado, de modo que na relao no gozar ela, em regra, de
prerrogativas administrativas (no poder o Banco, por exemplo, alterar

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unilateralmente as clusulas inicialmente acordadas). Nesta hiptese, apesar da
presena de uma pessoa jurdica da Administrao, a relao formada no jurdico-
administrativa.

d) O fundamento da ao administrativa nesta relao , necessariamente, a


realizao do interesse pblico (certa).
Sem dvida. O princpio que alicera a relao jurdico-administrativa o da
supremacia do interesse pblico sobre o privado.
Veja-se bem: supremacia do interesse pblico, no propriamente da Administrao.
Em outros termos: ela estar em posio superior apenas quando estiver buscando a
realizao do interesse pblico, como consta corretamente na alternativa.

e) Um ato de gesto de pessoal de uma fundao pblica de direito pblico, quanto


ao seu servidor, insere-se nesta relao (certa).
Servidor o agente administrativo submetido ao regime estatutrio, de natureza
legal, unilateral. Um ato de gesto de pessoal de uma fundao pblica de direito
pblico, com relao a um seu servidor, aplicao direta das regras do regime
estatutrio, e caracteriza relao jurdico-administrativa.
Basta pensarmos no exemplo da remoo de ofcio, dado no incio do comentrio,
para termos certeza desta afirmao.

Sntese do comentrio:
1) relao jurdico-administrativa a relao disciplinada exclusivamente pelo
regime jurdico-administrativo, na qual uma das partes encontra-se em posio de
supremacia perante a outra;
2) s se designa uma relao como jurdico-administrativo quando nela incidem no
s restries, mas tambm prerrogativas tpicas do regime jurdico-administrativo;
3) no basta, para se configurar tal relao, a presena de uma pessoa jurdica da
Administrao Pblica. Isso porque em inmeras oportunidades a pessoa jurdica
administrativa no estar em situao de preponderncia frente outra parte da
relao (no gozar das prerrogativas administrativas), e em tais casos no estamos
perante uma relao jurdico-administrativa;
4) decorre da natureza da relao jurdico-administrativa a presuno de
legitimidade dos atos administrativos;
5) um ato de gesto de pessoal que incida sobre um servidor pblico exemplo
tpico de relao jurdico-administrativa.

Questo 11
(Auditor do Tribunal de Contas do Estado do Paran/2002) - Tratando-se do regime
jurdico-administrativo, assinale a afirmativa falsa.
a) O regime jurdico-administrativo entendido como um conjunto de regras e
princpios que informa a atuao do Poder Pblico no exerccio de suas funes de
realizao do interesse pblico.

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b) Por decorrncia do regime jurdico-administrativo, no se tolera que o Poder
Pblico celebre acordos judiciais, ainda que benficos, sem a expressa autorizao
legislativa.
c) A aplicao do regime jurdico-administrativo autoriza que o Poder Pblico execute
aes de coero sobre os administrados sem a necessidade de autorizao judicial.
d) As relaes entre entidades pblicas estatais, de mesmo nvel hierrquico, no se
vinculam ao regime jurdico-administrativo, em virtude de sua horizontalidade.
e) O regime jurdico-administrativo deve pautar a elaborao de atos normativos
administrativos, bem como a execuo de atos administrativos e ainda a sua
respectiva interpretao.

Gabarito: D.

Comentrios:

a) O regime jurdico-administrativo entendido como um conjunto de regras e


princpios que informa a atuao do Poder Pblico no exerccio de suas funes de
realizao do interesse pblico (certa).
Sem comentrios. uma excelente definio de regime jurdico-administrativo.

b) Por decorrncia do regime jurdico-administrativo, no se tolera que o Poder


Pblico celebre acordos judiciais, ainda que benficos, sem a expressa autorizao
legislativa (certa).
A afirmao expressa posio majoritria da doutrina. Embora no sejam poucas as
vozes discordantes, entende-se predominantemente que vedado ao Poder Pblico
celebrar acordos judiciais, ainda que favorveis, a no ser que exista autorizao em
lei para tanto (ou em ato normativo hierarquicamente equiparado).
Qual a origem da restrio? Os princpios da legalidade e da indisponibilidade do
interesse pblico, basilares do regime jurdico-administrativo.
A Administrao no tem vontade prpria, autnoma: sua vontade advm de
expressos comandos legais. a lei, em sentido estrito (o ato normativo emanado do
Poder Legislativo) que determina no s quais os interesses que deve a
Administrao satisfazer, mas tambm como ela proceder na gesto dos bens e
recursos financeiros necessrios para a satisfao desses interesses. Logo, apenas a
lei poder autorizar que, em dada situao, possa a Administrao celebrar acordos
perante o Poder Judicirio.
Por exemplo, se um particular impetra uma ao contra a Unio, alegando que um
ato de um servidor pblico federal lhe causou danos no valor de R$ 50.000,00,
apenas a lei pode autoriz-la, nesta situao em concreto, a firmar um acordo de
valor intermedirio, digamos, R$ 25.000,00. Do contrrio, falta de expresso
comando legal, dever a Unio atuar diligentemente perante a esfera judicial,
trazendo aos autos elementos que excluam sua responsabilidade ou, quando isto no
for possvel, reduzam o valor pedido pelo particular, levando o processo at seu final,
com a deciso do magistrado.

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c) A aplicao do regime jurdico-administrativo autoriza que o Poder Pblico execute
aes de coero sobre os administrados sem a necessidade de autorizao judicial
(certa).
Esta mais uma das aplicaes do regime-jurdico administrativo: a auto-
executoriedade dos atos administrativos, atributo pelo qual a Administrao executa
seus atos, em especial os que restringem a esfera jurdica do administrado,
independentemente de prvia manifestao do Poder Judicirio.
evidente que o administrativo sempre ter o direito de recorrer ao Judicirio,
alegando a ilegitimidade da conduta administrativa. No a isto que o atributo se
refere: seus efeitos so os de dispensar a Administrao de obter a aquiescncia do
Judicirio antes de produzir atos que restrinjam de qualquer forma a esfera jurdica
do administrado.
Ela pratica o ato e este j passa a produzir os efeitos que lhe so prprios (a criao
da obrigao, o estabelecimento da restrio, a imposio da sano, a extino do
direito etc), independentemente de prvia apreciao judicial, ressalvando-se ao
particular atingido pelo ato, sempre, a possibilidade de buscar a tutela do Judicirio
quando entender que o mesmo foi produzido de forma ilegal.

d) As relaes entre entidades pblicas estatais, de mesmo nvel hierrquico, no se


vinculam ao regime jurdico-administrativo, em virtude de sua horizontalidade
(errada).
Embora seja tradicional a anlise do regime jurdico-administrativo com base no
binmio Administrao/administrado, no devem restar dvidas que ele se aplica
tambm s relaes formadas no seio da prpria Administrao Pblica, mesmo
quando nenhuma das entidades goza de superioridade sobre a outra.
Por exemplo, se trs autarquias exercem funo de fiscalizao, ser lcito que elas
celebrem um convnio administrativo com o objetivo de troca de informaes e
aumento da eficincia de sua atuao. Tal pacto ser firmado sob a gide do regime
jurdico-administrativo, tendo em vista o interesse pblico que o norteia e a presena
das entidades da Administrao Pblica.

e) O regime jurdico-administrativo deve pautar a elaborao de atos normativos


administrativos, bem como a execuo de atos administrativos e ainda a sua
respectiva interpretao (certa).
Em alternativas como esta, o que est se exigindo so as duas idias centrais do
regime jurdico-administrativo: superioridade da Administrao frente ao particular,
quanto aquela visa ao interesse pblico, e indisponibilidade destes interesses pela
Administrao.
Estas duas idias iluminam toda a conduta administrativa, desde a elaborao de
seus atos normativos, a execuo de atos e a celebrao de contratos, a
interpretao e aplicao desses atos normativos, o trato do administrado. Tudo,
absolutamente tudo que referir-se Administrao na sua misso de realizao do
interesse pblico deve ser analisado sob estas duas idias fundamentais: ela
predomina sobre o administrado, no grau necessrio para assegurar a satisfao dos
interesses pblicos, e est obrigada a agir buscando a consagrao destes
interesses.

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Sntese do Comentrio:
1) conceito da ESAF: O regime jurdico-administrativo entendido como um
conjunto de regras e princpios que informa a atuao do Poder Pblico no exerccio
de suas funes de realizao do interesse pblico;
2) uma das aplicaes deste regime, segundo entendimento majoritrio, a vedao
celebrao de acordos judiciais pelo Poder Pblico, ainda que favorveis, salvo
mediante expressa autorizao legislativa;
3) a auto-executoriedade dos atos administrativos outra das aplicaes deste
regime;
4) as relaes firmadas entre entidades estatais de mesmo nvel hierrquico (sejam
as entidades polticas, sejam as administrativas) tambm podem ser disciplinadas
pelo regime jurdico-administrativo;
5) as idias centrais do regime: superioridade da Administrao, na busca do
interesse pblico, e obrigatoriedade, para a Administrao, de procurar tais
interesses, fundamentam todo e qualquer ato (normativo ou concreto) praticado na
esfera administrativa, bem como sua interpretao.

Pessoal, por hoje s. Na prxima aula traremos questes tratando dos poderes e
deveres administrativos.
At l.

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