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MECANISMOS VOLUNTARIOS

DE PAGOS POR SERVICIOS


AMBIENTALES

Financiado por:
MECANISMOS VOLUNTARIOS DE PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES

textos
juan antonio ucros

edicin
luisa fernanda lema vlez
daniela morales cabral
ruby esperanza yaya escobar

fotografa portada
david rugeles

diseo , ilustracin y diagramacin


salom snchez sotomayor

ctese como
fondo accin, fundepblico y wcs. 2017. mecanismos voluntarios de pagos por
servicios ambientales . bogot, d.c. 12 pginas.
L
as actividades que desarrollamos a diario y nuestra existencia misma- dependen de componentes y
funciones de la naturaleza que nos rodea, desde elementos bsicos y evidentes como el agua potable, el
aire que respiramos o los alimentos que consumimos, hasta otros que en principio podran pasarse por
alto, pero que son igualmente esenciales; por ejemplo, la diversidad biolgica y los paisajes que disfrutamos
da a da (Figura 1).
La disponibilidad y calidad de estos servicios ambientales requiere del cuidado, proteccin o intervencin
de las reas que tienen la potencialidad de generarlos y afectar su oferta. Con este fin, surgen los mecanismos
voluntarios de pagos por servicios ambientales (PSA) que son instrumentos que buscan reconocer e incentivar
la conservacin, al igual que la adopcin de prcticas ms amigables con el medio ambiente.

3
CONCEPTOS
BSICOS
Qu es un servicio
ambiental?
En el Estudio de Ecosistemas del Milenio, elaborado los ltimos podran extenderse a actividades realiza-
con la coordinacin del Programa de las Naciones das por sistemas artificiales, como el alcantarillado,
Unidas para el Medio Ambiente, se definen los ser- el control de emisiones y la reduccin de ruido Si bien
vicios ambientales como los beneficios que el ser la denominacin puede variar, ambos trminos coinci-
humano obtiene de los ecosistemas. Estos servicios den en hacer nfasis en las funciones de aprovisiona-
pueden tener el carcter de provisin (agua, comida, miento, culturales y de regulacin y soporte prestadas
fibras), regulacin (en relacin con el clima, inun- (MADS, 2012). Igualmente, no debe perderse de vista
daciones, enfermedades, residuos), soporte (suelo, que aproximarse a los procesos naturales como ser-
fotosntesis, ciclo de los nutrientes) e incluso cultural vicios puede ser considerado como una cosificacin
(recreacin, goce esttico o espiritual) (Katoomba de estos procesos ambientales, sin embargo el obje-
Group et al., 2008). tivo ltimo de este enfoque es presentar un concepto
Ahora bien, no hay que perder de vista que que sea posible incorporar dentro de las dinmicas
los elementos que componen los ecosistemas no actuales del mercado, pudiendo as ser transado
son simplemente un inventario a ser administrado y dentro del mismo con base en las reglas y dinmicas
dosificado, sino que es precisamente su configuracin existentes (Gmez-Baggethum et al., 2010).
especfica la que determina la disponibilidad y calidad
de los servicios requeridos por el ser humano (Farley Qu es un mecanismo
et al., 2010). Esto ha generado una tendencia que, aun voluntario de PSA y
cuando minoritaria, prefiere la referencia a servicios quines intervienen en l?
ecosistmicos en lugar de servicios ambientales
(Derissen, et al., 2013). Esto en la medida en que en Los mecanismos voluntarios de PSA, son tran-
sacciones voluntarias, las cuales se dan entre usua-
rios (beneficiarios del servicio) y proveedores (bene-
ficiarios del pago) de servicios ambientales. A su vez,
estas transacciones voluntarias deben condicionarse

4
Praderas intervenidas Bosques Zonas urbanas
Aguas marinas
Comida, biocombustibles, Madera, combustible de madera, Recursos genticos, control
Comida, productos
agua, recursos genticos, agua, diversidad de especies, de la calidad del aire, agua,
farmacuticos, control
regulacin climtica, del agua regulacin del clima, control de ruido e inundaciones,
de la contaminacin,
y del aire, control de la erosin, control de polinizacin, regulacin del
Montaas y pramos regulacin climtica,
erosin, recreacin y turismo, inundaciones, control de pestes clima local, recreacin y
Comida, fibras, combustible, recreacin y turismo,
valores estticos, culturales y enfermedades, regulacin del turismo, valores estticos,
agua, regulacin climtica valores estticos y
y espirituales, educacin, agua, regulacin de la calidad culturales y espirituales,
y de inundaciones, control culturales, educacin,
sentido de pertenencia, del suelo, regulacin del ruido, educacin, sentido de
de incendios forestalesy sentido de pertenencia,
beneficios para la salud recreacin y turismo, paisaje, pertenencia, beneficios
erosin, recreacin y turismo, beneficios para la salud
valores culturales, educacin, para la salud
valores estticos, culturales
trabajo, apropiacin del lugar
y espirituales, educacin,
sentido de pertenencia,
beneficios para la salud Potreros Cuerpos de agua dulce
y humedales Zonas costeras
Comida, fibras, agua, Comida, productos farmacuticos,
regulacin climtica, del agua Comida, agua, fibras,
transporte, biocombustibles, diversidad biolgica, regulacin
y del aire, control de la de la calidad del agua, control de
contaminacin, enfermedades y regulacin climtica y del agua,
control de incendios forestales, la contaminacin, recreacin y
pestes, polinizacin, recreacin, turismo, valores estticos,
valores estticos, y culturales, recreacin y turismo, valores
estticos, culturales y culturales y espirituales,
educacin, sentido de educacin, sentido de
pertenencia espirituales, educacin,
sentido de pertenencia, pertenencia, beneficios
beneficios para la salud para la salud

Figura 1. Ejemplos de hbitats y servicios ambientales por ellos provistos Modificado de Smith et al., 2013

a la implementacin de medidas relativas al manejo hasta entes privados que cuentan con una mayor fle-
de los recursos naturales en un predio determinado, xibilidad en la definicin de objetivos de conservacin
con el fin ltimo de proveer servicios ambientales y en la canalizacin de los recursos destinados al pago
que produzcan beneficios por fuera de dicho predio (mecanismos voluntarios PSA de iniciativa privada).
(Wunder, 2015). Precisamente, lo que se busca con el De esta forma, para el funcionamiento de los
mecanismo es crear incentivos que permitan alinear PSA se requiere la presencia de al menos un usuario
los intereses del usuario de la tierra (sea propieta- de los servicios ambientales dispuesto a pagar por
rio, poseedor o tenedor), con los de la comunidad su conservacin, as como de un proveedor cuyas
beneficiaria de los servicios ambientales, de forma decisiones en el uso de la tierra tengan la capacidad
que se promueva la conservacin y calidad de estos de influir en la calidad y flujo de estos servicios. Esto
(Muradian, 2010). Por ejemplo, un ganadero recibe un ltimo implica que la claridad sobre los derechos
pago (en efectivo o especie) por el cambio del uso de de tenencia de la tierra, sea a ttulo de propietario,
la tierra e implementar sistemas silvopastoriles que tenedor, poseedor u ocupante, es esencial para el
mejoran la productividad de los sistemas ganaderos xito del proyecto PSA, ya que lo contrario dificultara
y adems recuperan reas de pasturas degradadas. la ejecucin de los cambios en los usos del suelo.
En muchas ocasiones, adems del inters en Igualmente, se recomienda que los acuerdos alcan-
obtener una ganancia, la participacin en mecanis- zados entre las partes en relacin con los cambios o
mos PSA est impulsada por consideraciones al- labores de conservacin que se quieren hacer queden
truistas, de justicia y reputacionales (Kerr, 2014). Esto plasmados en un contrato. All se debe, adems,
permite que distintos actores puedan participar en definir la cuanta del pago una vez se den los cambios
el mecanismo, desde entidades pblicas que buscan y condiciones para el pago se produzca. Para el caso
garantizar la provisin de servicios esenciales para colombiano y tratndose de transacciones volunta-
la poblacin y cuyas actuaciones estn sometidas rias, no se requiere de una regulacin especial para la
al rgimen propio del manejo de recursos pblicos
(mecanismos voluntarios PSA de iniciativa pblica),

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DEFORESTACIN CONSERVACIN PSA

BENEFICIOS PARA Produccin


PSA
LOS PARTICIPANTES agropecuaria
DEL ESQUEMA DE PSA adicional
Usos alternativos Usos alternativos
del bosque del bosque
0
Costo oportunidad Costo oportunidad
COSTOS PARA LAS Usos alternativos de potencial de potencial
COMUNIDADES del bosque produccin produccin
BENEFICIARIAS agropecuaria agropecuaria

-
Figura 2. Costo de oportunidad del PSA. Adaptado de Newton et al., 2012.

suscripcin de estos documentos, basta la aplicacin verificacin tiene que llevarse a cabo con independen-
de la normatividad contractual ordinaria. cia de si existe o no un intermediario, lo ideal es que
Por su parte y si bien es claro que en un PSA sea hecha por un tercero que est familiarizado con el
bsico es suficiente la intervencin del proveedor y el mecanismo de PSA. (Satter et al., 2013).
usuario del servicio ambiental, diversas experiencias
han demostrado que la presencia de un intermediario Qu se remunera en
puede facilitar su implementacin. (Muradian, 2010). un PSA y cmo opera
Esto en la medida en que por lo general el garantizar el mecanismo?
la provisin y calidad de un determinado servicio
ambiental requiere la regulacin de usos en varios Dentro del mecanismo de PSA se est pagando por
predios, siendo clave la presencia de un actor que la generacin o conservacin de las condiciones que
haga las labores de coordinacin. Es el caso de una permiten la provisin y calidad del servicio ambiental
cuenca o subcuenca hidrogrfica donde se requiere (Derissen et al., 2013), lo cual implica una intervencin
la coordinacin de usos de varios predios ribereos directa al suelo y sus usos, de forma que se adopten
para la obtencin de cambios positivos en el manejo prcticas compatibles con este fin. (Reid et al., 2016),
y disponibilidad del agua. Adems, el intermediario es decir, se internalizan los costos de la provisin de
tambin puede cumplir con la funcin de verificar la servicios ambientales. Sin embargo, pueden existir
implementacin de los cambios en los usos del suelo otros usos que puntualmente generen mayores
acordados entre proveedor y beneficiario. Si bien dicha ingresos para el usuario del suelo, pero que a su vez
resulten menos compatibles con la provisin de servi-
cios ambientales o que incluso los pongan en peligro.
As, el objetivo del pago es compensar o reducir la
diferencia entre esos usos y aquellos que promueven
la conservacin y uso sostenible de los recursos
naturales. Incluso, si el mecanismo se adopta como
estrategia anterior al desarrollo de las actividades

6
puede evitar el desarrollo de aquellas que mayores de capacidades) han sido igual o ms efectivos en la
impactos ambientales negativos generan, o bien ser obtencin y persistencia en el tiempo de los cambios
un incentivo para las que preservan y fortalecen la impulsados por los mecanismos de PSA. (Figueroa et
prestacin de servicios ambientales. Se trata entonces al., 2016).
de generar un incentivo econmico para actividades Teniendo en cuenta lo anterior, la implemen-
que, en otras circunstancias, no podran competir tacin del mecanismo de PSA por lo general requiere
en precio o ingresos con otras que ejercen mayor de una fase previa de planeacin y diseo donde se
presin sobre el medio ambiente y los servicios de los definan los aspectos econmicos y tcnicos bajo los
que dependemos, as como reconocer las inversiones que se operar, siendo clave la coordinacin a cargo
hechas en el manejo del suelo y que se reflejan en un del intermediario. Todo proyecto PSA debe contem-
impacto positivo para la provisin de dichos servicios, plar una fase de estudio de Factibilidad, para luego
internalizando los costos a ello asociados. (Figura 2). pasar a su Diseo y Operacin y llegar finalmente al
Dado que por lo general los acuerdos de Cierre (Figura 3). En la primera de estas fases se debe
manejo del suelo implican una disminucin en la verificar la existencia de condiciones tcnicas, apro-
intensidad de las actividades productivas desarrollas bacin social e una institucionalidad mnima local de
en los predios o incluso su sustitucin por otras con soporte para desarrollar el mecanismo de PSA en el
menores impactos en los recursos naturales-, el pago caso concreto. Por su parte, la fase de Diseo implica
o incentivo que el proveedor recibe busca compensar la definicin de las condiciones tcnicas, lineamientos
las ganancias no obtenidas como consecuencia del de participacin y tipo y cuanta del incentivo otorgado
cambio de actividad (costo de oportunidad). Es as por el mecanismo, as como sus objetivos especficos
como la cuanta del incentivo no debe exceder el valor y la forma en que se articular con la instituciona-
que la sociedad da al incremento en la disponibilidad lidad local. La Operacin implica la integracin de
o calidad del servicio ambiental en particular (Di proveedores ya sea por convocatoria pblica u oferta
Trapani, 2014), a lo que se suma que pagos no tienen dirigida-, monitoreo y verificacin de los cambios en el
que ser necesariamente en dinero. Mltiples expe- uso del suelo y pago (o entrega del incentivo cuando
riencias han demostrado que los incentivos en es- este sea en especie o desarrollo de capacidades).
pecie, el asesoramiento y capacitaciones (desarrollo Finalmente, en la etapa de Cierre y Sistematizacin
la labor del intermediario vuelve a ser protagnica,
ya que en ella se busca establecer estrategias que
permitan la persistencia en el tiempo de las prcticas
FACTIBILIDAD
incentivadas con el mecanismo, as como la obtencin
de insumos y lecciones para el diseo de esquemas
futuros).

CIERRE Y
DISEO
SISTEMATIZACIN

OPERACIN

Figura 3. Ciclo de proyecto en operaciones de PSA

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MECANISMOS
VOLUNTARIOS DE
PAGOS POR
SERVICIOS
AMBIENTALES
Alrededor del mundo se han implementando diversos agua en las cuencas abastecedoras de las ciudades
mecanismos voluntarios de PSA, siendo pionero de Bogot, Cali y Medelln, con resultados variables.
EE.UU (dcada de 1980) y, a nivel Latinoamericano, (Fondo Accin et al., 2016).
Costa Rica (1990). En Colombia la primera experiencia As mismo, dentro de los proyectos ejecutados
data de 1992, desarrollada en el ro Mina en el Valle en los ltimos aos se resaltan los proyectos de
del Cauca. Esta iniciativa, que ms tarde fue ampliada reconversin productiva. Estos han tenido un nfasis
hasta convertirse en el Fondo Agua por la Vida y la en la implementacin de sistemas silvopastoriles
Sostenibilidad, pretende coordinar los usos del agua como parte de las prcticas ganaderas. Al respecto,
entre caicultores, otros agricultores, centros urba- un proyecto piloto fue desarrollado por CIPAV en la
nos e industria. (Rodriguez de Francisco & Budds, cuenca del ro La Vieja (Quindo), el cual ms tarde dio
2015). Sin embargo, ha sido en los ltimos aos donde paso al proyecto Ganadera Colombiana Sostenible,
mayor alcance se ha dado a las iniciativas de PSA financiado por el GEF y el Gobierno Britnico (a travs
(tanto en recursos invertidos, como hectreas cubier- del Banco Mundial) e implementado por FEDEGAN en
tas), destacndose la implementacin de fondos de compaa de CIPAV, TNC y el Fondo Accin. De este
proyecto se destaca que, adems de ser el mecanismo
PSA que a la fecha ha movilizado la mayor cantidad de
recursos y cubierto mayor rea en el pas, ha tenido
tambin un nfasis en los servicios ecosistmicos por

8
35 26.000

INVERSIN POR PROYECTO (COP) MILLONES


24.000
30 22.000

NMER DE DEMANDANTES
20.000
25 18.000
16.000
20
14.000
12.000
15 10.000
8.000
10
6.000
5 4.000
2.000
0 0
PROYECTOS PSA VOLUNTARIOS
ONG Sector privado Cooperacin internacional
CAR Gobierno local Gobierno nacional
Gobierno Inversin proyecto
departamental

Figura 4. Inversin por proyecto PSA y nmero de demandantes (beneficiarios) Fondo Accin et al., 2016

biodiversidad. El proyecto promueve intervenciones involucrados (desde 2 hasta 28, con corte a 2015) y
del suelo que permitan la creacin de corredores de recursos movilizados (habiendo hasta 2015 proyectos
biodiversidad, uniendo relictos de bosque y hbitats con inversiones inferiores a $1 milln de pesos, y
naturales aun existentes en los distintos predios, con otros que superan los $24.000 millones de pesos).
efectos positivos en las poblaciones animales y su (Fondo Accin et al., 2015).
diversidad (Calle, 2013).
Por otra parte y aun cuando en Colombia no En igual sentido, se aprecia que los usos del suelo
se ha desarrollado un sistema nacional de PSA, se promovidos se han concentrado en la conservacin
tiene que para 2013 al menos 58.000 ha haban sido de coberturas (21%), restauracin ambiental (19%),
incorporadas a diferentes esquemas. Se destaca reconversin productiva (18%), mejoramiento de la
tambin que existe en el pas un nmero similar de calidad del agua (14%) y proteccin de cuencas (14%)
proyectos PSA de iniciativa pblica y privada, siendo (Figura 5). Por su parte, la cobertura geogrfica de
los primeros liderados en su mayora corporaciones los proyectos implementados ha priorizado predios
autnomas regionales, mientras que los segundos
lo han sido por ONGs y empresas del sector privado
(Moreno, 2013). En cuanto a los resultados obtenidos
hasta la fecha (Figura 4), se encuentra que las dimen-
siones de los proyectos de PSA implementados varan
sustancialmente frente a usuarios/demandantes

9
2%

12% Conservacin de coberturas


21%
Acciones de restauracin
Reconvencin productiva
14%
Mejoramiento de la calidad
19%
del recurso hdrico
14% Proteccin de cuencas
Reforestacin
Compra de predios

18%

Figura 5. Principales actividades desarrolladas en el marco de proyectos PSA Fondo Accin et al, 2016

ubicados en la regin Andina, en especial los depar- como son poseedores y tenedores. Esto ha permitido
tamentos de Boyac, Nario, Santander y Valle del que el proyecto se adapte a distintas dinmicas de te-
Cauca. (Moreno, 2013). nencia, abarcando as una mayor cantidad de regiones
En este punto es importante mencionar que y beneficiarios.
existe un amplio consenso respecto a la necesidad de Se tiene entonces que aun cuando las experien-
tener claridad en la tenencia de la tierra para el xito cias con mecanismos voluntarios de PSA en Colombia
de los mecanismos voluntarios de PSA, lo cual por han sido positivas, se trata todava de un mercado
lo general implica la limitacin de estos proyectos a ambiental incipiente. Sin embargo, es un mercado
propietarios. Sin embargo, casos como el del proyecto promisorio, capaz de generar rditos econmicos y,
Ganadera Colombiana Sostenible han demostrado sobre todo, de incentivar la conservacin y proteccin
que es posible vincular adems de propietarios, a de los recursos naturales.
usuarios de la tierra con tipos de tenencia diversa,

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