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Consideraes sobre o Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do

Adolescente - SGDCA
1
Propercio Antonio de Rezende

Apresentao

Pretendo, neste texto, apresentar algumas informaes e consideraes sobre o


Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente. Espero contribuir para
qualificar a discusso sobre o tema, de forma a ser proveitoso tanto para os que j
conhecem o SGDCA, seu conceito e caractersticas, quanto para os que tomam
contato com a temtica pela primeira vez.

Com o objetivo maior de informar, ainda que com alguma finalidade pedaggica,
no pretendo me prender s normas cientficas ou acadmicas de redao, mas
utilizar de linguagem simples e coloquial.

Para estrutur-lo, optei por seguir as chamadas perguntas bsicas2. No h


nada de inovador nelas, mas continuam sendo uma forma de garantir que variados
aspectos sobre um tema sejam considerados, ainda que pretender esgot-los seja
pretensioso.

1 - Atua na rea dos direitos da criana e do adolescente desde 1999, participando tanto em
atividades de atendimento direto (conselho tutelar, coordenao de abrigos, programas de
apoio a escolas pblicas atendendo famlias), como em aes de mbito institucional
(Associao dos Conselheiros Tutelares do Estado de So Paulo, Rede Social So Paulo). Nos
ltimos anos trabalhou em aes de capacitao para operadores do Sistema de Garantia dos
Direitos da Criana e do Adolescente. Atualmente, faz parte da equipe do Centro de
1

Empreendedorismo Social e Administrao em Terceiro Setor da Fundao Instituto de


Pgina

Administrao, nos projetos ECA na Escola e Ao Proteo (properciorezende@uol.com.br).


2
O que, quem, quando, onde, como, por que, para que e quanto.

Parceria:
Por fim, fica o convite aos leitores para que colaborem no aprimoramento do
texto. Para isso, informo um e-mail de contato junto ao meu mini-currculo, no rodap
da primeira pgina. Crticas e sugestes sero bem-vindas.

Perguntas Bsicas sobre o SGDCA

O qu? (o que o SGDCA?)

A definio oficial para o SGDCA se encontra na Resoluo 113 do Conselho


Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente CONANDA3 de 19 de abril de
2006. Em seu artigo primeiro a resoluo afirma que o SGDCA:

constitui-se na articulao e integrao das instncias pblicas governamentais e da


sociedade civil, na aplicao de instrumentos normativos e no funcionamento dos
mecanismos de promoo, defesa e controle para a efetivao dos direitos humanos
da criana e do adolescente, nos nveis Federal, Estadual, Distrital e Municipal.

Para a adequada compreenso da definio, vejamos que ela se inicia com as


palavras articulao e integrao. Podemos considerar estas palavras como a
essncia do SGDCA, como palavras-chave. Buscando seu significado em
conceituados dicionrios4 encontraremos que:

- articulao (ou articular-se), refere-se unio e ligao; a conceitos como


entendimento (entender-se), e acordo (acordar algo, no sentido de combinar as
formas de se faz-lo). Tambm encontraremos estabelecer relaes; fazer planos;
criar estratgias; combinar medidas para um determinado fim e, para mim, uma das
definies mais completas, estabelecer contatos para realizao de algo (grifo meu).
E mais: unir-se formando um todo harmonioso, completar-se, complementar-se ou
unir-se de modo que cada parte possa mover-se independentemente.

3
A ntegra da Resoluo pode ser encontrada em
http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sedh/.arquivos/.spdca/.arqcon/113resol.pdf
Cabe ainda o esclarecimento de que, aps esta resoluo, o CONANDA publicou a Resoluo
117, em 11 de julho do mesmo ano, com correes da Resoluo 113. Tais correes, porm,
2

se resumiram a pequenos ajustes de terminologia, pontuao, grafia e numerao de itens, o


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que fez com que, na prtica, a referncia para o SGDCA continuasse sendo a Resoluo 113.
4
Foram consultados os dicionrios Houaiss, Aulete (ambos pela internet), e o Dicionrio
Aurlio, em sua edio em conjunto com o Jornal Folha de So Paulo.

Parceria:
- integrao (ou integrar-se), refere-se tornar-se inteiro; tornar-se ligado;
completar; juntar-se, tornando-se como parte integrante; reunir-se. Tambm
encontraremos: incluir um elemento num conjunto, formando um todo coerente;
adaptar-se a um grupo; fazer sentir-se como membro de uma coletividade ou,
finalmente, unir-se por entendimento.

Ainda que a quantidade de significados colocados possa se tornar cansativa ou


enfadonha, ela significativa ao nos mostrar como apenas duas palavras conseguem,
se compreendidas corretamente, nos colocar uma gama de significados e situaes
exigidas para que o SGDCA exista efetivamente.

Grande parte dos operadores do direito da criana e do adolescente no Brasil


j compreende, ainda que teoricamente, o conceito de SGDCA. Eles sabem que, ao
falarmos de SGDCA estamos falando da ao coesa, coerente e organizada dos
profissionais ou instituies que atendem as crianas e adolescentes visando
garantia dos seus direitos. Um sistema um conjunto de elementos interconectados,
de modo a formar um todo organizado.

O sistema no uma instituio, mas uma forma de ao, na qual cada um


conhece seu papel, alm de conhecer o papel dos demais, percebendo e articulando
as ligaes, relaes e complementaridades destes papis. Exemplos de sistemas so
citados em todas as cincias, desde a biologia ou medicina, quando ouvimos falar em
sistema digestivo ou urinrio, por exemplo. Tecendo um paralelo, no sistema digestivo
cada rgo tem seu papel e funciona de maneira articulada com os demais. J no
momento da mastigao os demais rgos esto produzindo as enzimas necessrias
e se preparando para receber os alimentos. So aes independentes, mas
interligadas. Cada rgo cumpre o seu papel especfico, porm, no de maneira
indiscriminada, mas de forma a construir um todo que funciona rumo a um objetivo
comum.

Podemos destacar como caractersticas do SGDCA:

a unio de instituies e profissionais formando um todo harmonioso,


o entendimento dos papis de cada um e dos demais,
o estabelecimento de acordos ou combinados comuns, conhecidos
como protocolos de atendimento,
a frequente e organizada troca de informaes,

3

a criao e/ou definio de planos comuns e estratgias de ao,


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Parceria:
a complementaridade entre os atores5 do sistema,
a manuteno da independncia de cada ator,
a incluso dos organismos que estejam afastados ou agindo de maneira
individualizada,
a necessidade de adaptao de cada ator, para compor o todo
organizado, e
o sentimento de pertencimento a algo maior do que si.

Retornando definio colocada pela Resoluo 113, veremos que ela no


diferencia a atuao de organismos governamentais ou da sociedade civil, ambos
participam igualmente do SGDCA.

A definio tambm trata da aplicao dos instrumentos normativos, entendidos


como todo o conjunto de normas legais (leis, tratados, resolues, convenes etc.),
que se referem aos direitos de crianas e adolescentes. Vale ressaltar que a resoluo
citou os instrumentos normativos sem identific-los como nacionais ou internacionais.
Isso porque o Brasil, ao ratificar as convenes internacionais, as incorporou
normativa legal brasileira, ou seja, estes documentos passam a valer como
instrumentais legais para o Brasil.

O artigo citado ainda coloca que, assim como na aplicao dos instrumentos
normativos, a articulao e a integrao devero existir no funcionamento dos
mecanismos de promoo, defesa e controle de direitos, nos nveis de governos, ou
seja, federal, estaduais, distrital e municipais.

Sobre os conceitos de promoo, defesa e controle trataremos frente. Por ora,


cabe chamar a ateno do leitor para o fato da resoluo citar a efetivao dos
direitos humanos de crianas e adolescentes. Aparentemente simples, a expresso
carrega significado importantssimo ao pontuar que a defesa dos direitos de crianas e
adolescentes situa-se num contexto maior, de defesa de direitos humanos.

Ainda vemos, entre parte considervel dos defensores dos direitos de crianas e
adolescentes, uma postura equivocada, na defesa do Estatuto da Criana e do
Adolescente, como se este fosse uma normativa parte do sistema maior de defesa
de direitos humanos, acabando por colocar o ECA e os direitos de crianas e
adolescentes numa posio de sucessor do direito menorista6, sem se dar conta de

5
Entende-se o conceito de ator (ator social) neste contexto, como qualquer instituio,
4

organismos ou profissional que atende a criana e o adolescente.


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6
Entende-se por direito menorista, o direito que se baseava no antigo Cdigo de Menores,
considerando a criana, ainda, como objeto de intervenes de adultos, no a considerando
como sujeito de direitos.

Parceria:
que isto continua reforando a ideia de que a criana deve ser tratada como um
pblico parte, destacado do mundo adulto. Ao contrrio, o que o ECA e a Conveno
dos Direitos da Criana colocam que a criana e o adolescente sejam considerados
em p de igualdade em relao ao mundo adulto, sem, no entanto, desconsiderar sua
condio peculiar de desenvolvimento e de prioridade absoluta. Cabe, certamente, um
estudo mais cuidadoso em relao questo, que foge ao mbito deste texto.

Por qu? (Por que a efetivao de um SGDCA? O que o justifica?)

Para compreendermos porque o Brasil optou pela definio da ao sistmica


como o caminho para a garantia dos direitos de crianas e adolescentes, precisamos
rever a caminhada histrica relacionada criana e ao adolescente. A viso de
processo histrico e cultural fundamental para uma compreenso qualificada da
situao que vivemos e que buscamos transformar. preciso considerar as formas
como crianas e adolescentes foram tratados ao longo dos sculos no Brasil e fora
dele, principalmente se levarmos em conta as inmeras culturas que influenciaram a
formao do povo brasileiro.

No cabe aqui um apanhado histrico consistente, mas apenas a citao desta


realidade, para a melhor compreenso dos objetivos que nos movem hoje.
Historicamente colocada em segundo plano (ou, talvez sem exagero, em ltimo plano),
a criana e o adolescente foram considerados, ao longo dos cinco sculos de Brasil,
com algumas poucas variaes, como um ser de menor valor, utilizado para o trabalho
e desrespeitado constantemente.

De uma maneira generalista, podemos dizer que, quando no estavam


abandonados prpria sorte, vistos como adultos em miniatura que, assim sendo,
deveriam cuidar de si prprios, as crianas e os adolescentes sempre foram
receptores das decises e das aes arbitrrias dos adultos, ou seja, objetos de suas
intervenes.

Isso no significa dizer que todos os que atenderam crianas e adolescente ao


longo do tempo eram m intencionados, mas, pela prpria construo histrica de
pas, ainda que com objetivos e intenes legtimas e louvveis, nunca consideraram
ouvir a criana ou coloca-la num patamar de participante dos processos de
5

interveno ou atendimento.
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Parceria:
Um longo processo se deu. Muitas iniciativas, em diversas localidades
comearam a efetivar prticas mais participativas, como, por exemplo, o Movimento
Nacional dos Meninos e Meninas de Rua. Quando da abertura democrtica no pas,
mais especificamente no momento histrico da construo da Constituio Federal de
1988, estes movimentos de defesa da criana tiveram papel fundamental na incluso
do artigo 227 na Constituio. Este artigo resume os princpios e objetivos do ECA. Os
mesmos movimentos, aps a promulgao da Constituio, se voltaram para a
regulamentao do artigo 227, ou seja, para a promulgao do Estatuto da Criana e
do Adolescente.

Em 1990, podemos dizer que o Brasil est alinhado com o melhor do direito da
criana e do adolescente no mundo. O ECA, em absoluta consonncia com a
Conveno dos Direitos da Criana representava um referencial seguro sobre o que o
pas desejava (e ainda deseja), para suas crianas e adolescentes. Era o momento de
pensar em como transformar a lei em realidade.

As linhas gerais de ao eram dadas pelo prprio ECA, em seus artigos que
tratam da poltica de atendimento (artigos 86 a 89). O artigo 86 afirma:

A poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente far-se-


atravs de um conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais, da
Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios.

A articulao das aes governamentais e no governamentais, assim como os


demais princpios do ECA, no estavam na lei por acaso, mas como sinal da
articulao do movimento que lutou pela promulgao do ECA com as normativas
internacionais mais atuais na poca. A ideia da ao sistmica visando garantia de
direitos j existia em outros pases.

Com base no artigo 86, teve incio a discusso sobre qual seria a melhor forma
de operacionalizar os direitos das crianas e adolescentes no Brasil. Esta discusso,
ainda no incio da dcada de 90, e em consonncia com a discusso internacional,
voltou-se para a ideia de um sistema de garantias de direitos para crianas e
adolescentes.

A construo da ideia do SGDCA, assim como a construo do prprio ECA,


foi participativa, merecendo destaque a atuao do Centro Dom Helder Cmara de
Estudos e Ao Social - CENDHEC, em Recife, da Associao Nacional dos Centros
6
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de Defesa da Criana e do Adolescente ANCED, e do Procurador de Justia baiano

Parceria:
Wanderlino Nogueira Neto, considerado, ainda hoje, a grande referncia para o tema
do SGDCA.

Na caminhada de discusso, o lanamento do livro Sistema de Garantia de


Direitos Um caminho para a proteo integral, do CENDHEC, merece ser citado.
Talvez esta seja a nica publicao (livro) especfica sobre o assunto. Hoje so
encontrados diversos artigos sobre o tema na internet, alm, obviamente da prpria
Resoluo 113 do Conanda.

De forma geral podemos dizer que a crescente valorizao da criana e do


adolescente, como sujeitos de direitos, participantes do processo de seu prprio
desenvolvimento e considerados seres em situao peculiar de desenvolvimento
mostrou, tanto no senso comum, quanto nas pesquisas acadmicas e cientficas, que
a atuao sistmica a melhor maneira para atingir os objetivos preconizados no
ECA, ou seja, a garantia de direitos para todas as crianas e adolescentes,
potencializando esforos e recursos humanos, materiais e financeiros. Hoje, apesar
das dificuldades em implant-lo, senso comum entre os operadores do direitos o
entendimento de que a ao sistmica o caminho para a efetivao do ECA.

Concluindo, gostaria de citar uma apresentao da Resoluo 113 feita pelo


Centro de Defesa da Criana e do Adolescente de Interlagos (CEDECA Interlagos),
em So Paulo7, na qual, logo no incio h uma representao grfica bastante
interessante para o SGDCA.

De um lado do slide aparecem as normativas legais, o ECA, a Constituio


Federal e a Lei Orgnica da Assistncia Social, de outro, fotos que mostram a situao
de crianas com direitos violados. Ao meio a palavra distncia. A animao segue
com as duas realidades se aproximando. Quando estas se encontram fica claro que as
leis tratam da regulamentao dos direitos, e que a implantao deles cabe ao sistema
de garantias. Esta imagem nos leva nossa prxima pergunta.

Para qu? (Qual o objetivo do SGDCA?)

Aproveitando a imagem com a qual conclumos o item anterior: o objetivo do


SGDCA diminuir a distncia entre a regulamentao que temos, considerada
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7
Infelizmente no possuo a fonte para disponibilizar a apresentao em PDF.

Parceria:
adequada e exemplar, e a realidade de violao de direitos vivida pela maioria das
crianas e adolescentes brasileiros.

O SGDCA se apresenta como sistema estratgico, ou seja, como a estratgia


escolhida pelos operadores do direito no Brasil, para efetivar a garantia destes direitos
para todas as crianas e adolescentes.

Ao contrrio dos demais sistemas oficializados no Brasil, como o Sistema


nico de Sade SUS, ou o Sistema nico da Assistncia Social - SUAS, o SGDCA
no puramente operacional, mas estratgico. Isso quer dizer que, alm de no estar
sob a gesto de um nico organismo (como os demais sistemas, sob a gesto do
governo brasileiro), ele no se refere aos aspectos operacionais, s regras precisas e
detalhadas de operao dos atendimentos.

Ao contrrio, estabelece estratgias gerais de ao, que devem ser seguidas,


mas adaptadas a cada realidade, permitindo que os atores sociais estabeleam novas
formas de implement-las, de acordo com suas realidades e potencialidades.

preciso lembrar, porm, que a Resoluo 113, no pargrafo um do artigo


primeiro, cita que o SGDCA deve se articular com estes sistemas operacionais, assim
como com sistemas congneres internacionais.

Como? (Como se organiza o SGDCA?)

O SGDCA se organiza, de acordo com a Resoluo 113 do Conanda, em trs


eixos estratgicos de ao: eixo da promoo, da defesa e do controle dos direitos8.
No Brasil, convencionou-se dizer que estes so os eixos da garantia de direitos, ou
seja, a garantia dos direitos real quando se promove, defende e controla estes
direitos. Em alguns pases, a terminologia mais utilizada a da proteo dos direitos,
porm, de forma geral, podemos afirmar que se trata do mesmo conceito.

fundamental a lembrana de que a diviso em eixos estratgicos no deve


servir para engessar o sistema. A prpria resoluo 113 cita, no Pargrafo nico de
seu artigo quinto, que os rgos pblicos ou as organizaes da sociedade civil
podero exercer suas funes em mais de um eixo.
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8
A Resoluo 113 apresenta primeiro o eixo da defesa, depois o da promoo e do controle.
Por questes didticas, optou-se por inverter a ordem de apresentao, iniciando pelo eixo da
promoo.

Parceria:
O Eixo da Promoo

Promover algo significa dar impulso, fazer acontecer. Tambm pode ser visto
como incentivar ou fomentar. A promoo pode ser entendida de forma mais geral ou
mais especfica. De maneira mais especfica, ou restrita, promover pode ser entendido
como fazer. Neste sentido, se digo que vou promover uma festa, o entendimento que
eu farei a comida, comprarei a bebida, enviarei os convites etc.

J em um entendimento mais geral, o promotor da festa pode ser aquele que a


administra, ou seja, que no faz as coisas diretamente, mas as organiza, contratando
servios, acompanhando a sua execuo etc. Os exemplos servem apenas para
ilustrar como o entendimento das coisas, da lei ou das resolues, enfim, de qualquer
tipo de texto, depende do conhecimento prvio do vocabulrio utilizado.

Nesta linha de raciocnio, a promoo dos direitos pode ser vista de duas
formas. Mais especificamente, diremos que promove os direitos quem os executa,
quem, na prtica, operacionaliza estes direitos. Neste sentido, para cada um dos
direitos fundamentais elencados no livro um do ECA, poderemos identificar
profissionais ou atores especficos.

Se falamos em direito educao, seus operadores diretos so os professores


e demais profissionais da educao, os funcionrios ou voluntrios de ONGs que
trabalham com projetos educativos e assim por diante. O mesmo vale para a sade.
Mdicos, enfermeiros, psiclogos e agentes de sade. Clnicas, hospitais, prontos-
socorros, ambulatrios, sejam eles, pblicos, privados ou no governamentais esto,
certamente, no eixo da promoo.

Mas a Resoluo vai alm. Ela afirma que a promoo tambm se d quando
ocorre a participao da populao (...) na formulao e no controle de polticas
pblicas9. Aqui seria necessrio recorrer ao conceito de poltica pblica. Algo no
muito bem sedimentado ainda. De qualquer forma, se o conceito utilizado para poltica
pblica for o atendimento direto, ele estar contemplado no trecho entre aspas.

Por outro lado, se o conceito de polticas pblicas se referir, no ao


atendimento direto, mas definio de como ele deve ser feito, a resoluo 113 o
engloba tambm, ao citar que a promoo dos direitos se d na coordenao das
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9
Artigo 14, pargrafo terceiro, item II.

Parceria:
polticas e edio de normas gerais (...) e execuo dessas polticas10. Ou seja, a
resoluo considera que promover o direito tanto definir como este deve ser
efetivado, ou seja, definir normas de ao, como realizar a prpria ao.

Por fim, citada a importncia do controle social e institucional da implantao


e execuo das polticas11, deixando claro que o controle sobre o que deliberado e
implementado tambm promove os direitos.12

Na operacionalizao da poltica de atendimento, ou seja, na execuo direta,


a resoluo divide os programas, servios e aes em trs grupos13.

No primeiro esto as chamadas polticas bsicas, ou seja, aquelas que


naturalmente devem ser oferecidas a toda criana e adolescente14, ou seja, sade,
educao, esporte, cultura, lazer, assistncia social etc.

No segundo as medidas protetivas, que sero aplicadas sempre que o direito


da criana for ameaado ou agredido pela ao ou omisso da famlia, sociedade e
Estado, inclusive pela falta das polticas acima, ou pelo seu oferecimento sem a devida
qualidade. Uma instituio de acolhimento (abrigo), por exemplo, encontre-se no eixo
da promoo, pois est buscando promover o direito convivncia familiar das
crianas e adolescentes que atende.

No terceiro, as medidas socioeducativas, destinadas aos adolescentes em


conflito com a lei.

Podemos dizer, em tese, que as medidas aplicadas nos dois ltimos grupos se
destinam a corrigir problemas na aplicao das polticas do primeiro grupo.

Quem? (Quem est neste eixo?)

A gama de atores to grande que a prpria Resoluo 113 no os identifica


uma a um, mas, de maneira genrica, nos diz que esto neste eixo as aes ou atores
que visam atender a satisfao das necessidades bsicas de crianas e

10
Artigo 14, pargrafo terceiro, item III.
10

11
Idem, item IV.
12
Falaremos mais sobre estes conceitos nas consideraes finais.
Pgina

13
Artigo 15.
14
Na verdade a todas as pessoas. Apenas citamos crianas e adolescentes porque estamos
tratando desta faixa etria.

Parceria:
adolescentes15. fcil identificar os atores sociais deste eixo quando partimos desta
definio. Para cada necessidade bsica (alimentao, vesturio, remdio, educao,
profissionalizao), teremos atores sociais e locais especficos de atendimento (ONGs,
escolas, equipamentos de sade, projetos especficos). Se considerarmos o controle
social, toda a populao pode ser parte do eixo da promoo.

O Eixo da Defesa

O texto da resoluo afirma que este eixo se caracteriza pela garantia de


acesso justia, ou seja, pelos mecanismos jurdicos de proteo legal que
permitem exigir os direitos previstos em lei. importante esclarecer que o acesso
justia maior que o acesso ao sistema de justia (o judicirio, por exemplo). A
garantia justia no feita somente pelo sistema judicirio, com os juzes,
promotores, defensores pblicos etc., mas por um conjunto de mecanismos de
exigibilidade de direitos do qual o judicirio, a promotoria e outros organismos,
inclusive internacionais fazer parte.

Mecanismos de defesa so aqueles a que a sociedade pode lanar mo


quando seus direitos so ameaados ou agredidos, ou seja, os organismos que
buscam levar para a garantia de direitos aqueles que, por algum motivo, se afastaram
dela.

Quem? (Quem est neste eixo?)

Varas da Infncia e Juventude e equipes interprofissionais destas varas. Varas


criminais especializadas, tribunais do jri, comisses de adoo, tribunais e
corregedorias de justia.

O Ministrio Pblico e seus organismos como os centros de apoio operacional,


as procuradorias e corregedorias.

Defensorias pblicas, servios de assessoramento jurdico, assistncia


judiciria, advocacia geral da Unio, procuradorias gerais dos estados.
11
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15
Artigo 14, pargrafo terceiro, item I.

Parceria:
Polcias civis e militares, incluindo a polcia tcnica, conselheiros tutelares e
ouvidorias.

Merece destaque a incluso, neste eixo, das entidades sociais de defesa de


direitos humanos, conforme o artigo 87 do ECA, que so entidades no
governamentais, como os centros de defesa de crianas e adolescentes, conhecidos
como CEDECAS. Ao inclu-las entre os mecanismos de defesa, o ECA valoriza a
participao da sociedade civil, aumentando o seu poder de controle social sobre o
funcionamento do SGDCA e a garantia dos direitos, formalizando grupos da
comunidade para que se organizem especificamente para este fim, ou seja, a defesa
de direitos no fica restrita a ao governamental, mas tambm conta com a
sociedade civil organizada.

O Eixo do Controle

O termo controlar pode ser visto de forma negativa em diversos contextos.


Seus sinnimos (monitorar, fiscalizar, dirigir) tambm. Talvez este fato se explique
pela prevalncia de situaes, nas mais diversas reas, em que o controle, ao invs
de ferramenta de gesto, de melhoria dos servios e aes, visto como exerccio de
poder, ou, talvez seja mais adequado dizer exerccio de abuso de poder.

Para o real entendimento da ao de controle, preciso v-la como parte de


um processo de gesto. To importante como melhorar o processo de fabricao de
um objeto, por exemplo, controlar este processo. Somente o controle efetivo e
competente fornecer informaes que possibilitaro corrigir falhas ou melhorar o
processo de produo, conferindo maior eficincia a uma ao ou empreendimento.

Assim como a avaliao escolar deve ser vista como parte do processo de
aprendizagem, o controle deve ser visto como uma parte do processo de garantia dos
direitos, oferecendo referncias e gerando aprendizagem para os seus operadores e
gestores. Controlar as aes de promoo e defesa de direitos significa estabelecer
critrios, parmetros e ferramentas para monitorar e acompanhar a sua implantao e
efetivao, possibilitando a aprendizagem de aes, mecanismos e diretrizes que
melhoram cada vez mais o SGDCA e a efetivao do ECA.
12
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Parceria:
Quem? (Quem est neste eixo?)

Mais uma vez valorizando a participao popular, a Resoluo 113 indica que o
controle ser feito por instncias pblicas colegiadas prprias, onde se assegure a
paridade de participao de rgos governamentais e entidades sociais16, ou seja, os
conselhos devem ter o mesmo nmero de pessoas do governo e da sociedade civil.
Se forem 10 conselheiros municipais, cinco sero indicados pelo prefeito e os outros
cinco, representantes de ONGs, escolhidos pela comunidade.

Alm do prprio conselho dos direitos da criana e do adolescente, que ter um


papel mais prximo visto sua especificidade na rea da infncia e adolescncia, ainda
faro parte deste eixo os demais conselhos setoriais de formulao e controle de
polticas pblicas, como o conselho de educao, conselho de sade, de assistncia
social, antidrogas ou de segurana pblica, alm de conselhos que so mais
controladores do que deliberadores, como o conselho da merenda escolar, por
exemplo.

A resoluo ainda cita os rgos e poderes de controle interno e externo17


definidos nos artigos 70 a 75 da Constituio Federal. Uma leitura destes artigos
mostrar que eles se referem ao poder fiscalizador do prprio Congresso Nacional, do
Tribunal de Contas da Unio e do Poder Legislativo, alm de comisses especficas
para este fim. importante frisar que cada rgo realizar a fiscalizao relacionada
sua especificidade, ou seja, o Tribunal de Contas se deter no uso do dinheiro pblico,
na prestao de contas desse dinheiro, no se atendo, tambm como exemplo,
aplicao, correta ou no, de medidas para crianas, adolescentes ou famlias.

Quem? (Quem no faz parte do SGDCA?)

Obviamente que crianas e adolescentes no fazem parte do SGDCA, uma vez


que so o foco, o objetivo da existncia dele. Isso no significa que devamos deixar
em segundo plano a participao deles na elaborao e implantao de polticas
pblicas, assim como na construo de projetos de atendimento individualizados. A
participao e o protagonismo da criana e do adolescente est entre as mais valiosas
conquistas do ECA, devendo ser efetivada no sentido de que verdadeiros sujeitos de
13
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16
Artigo 21.
17
Artigo 21, item III.

Parceria:
direitos tenham vez e voz nas decises que o afetam. Eles participam dos processos,
mas no fazem, formalmente, parte do sistema.

Dvida e contradio h, porm, em relao s famlias. Alguns autores


defendem que elas so parte fundamental do sistema, outros argumentam que, como
as crianas e adolescentes, so o objetivo das aes (de medidas de proteo, por
exemplo), e por isso tambm no fazem parte dele.

Independente de argumentaes ou pontos de vista interessante pontuar que


a Resoluo 113 no cita crianas, adolescentes e famlias como parte do SGDCA.

Onde (Onde est o SGDCA?)

Pode parecer exagero incluir a palavra onde num texto que fala sobre o
SGDCA, mas quero utiliz-la como gancho para uma situao que presenciei. Depois
de dois dias de encontro de capacitao sobre direitos da criana e do adolescente e
sobre SGDCA, uma pessoa levanta a mo, no meio de uma palestra e pergunta:

- Onde fica o Sistema de Garantias? Onde a sede do sistema?

O fato serve para ilustrar como ainda forte entre ns a cultura da


institucionalizao. A ideia de algo pode existir sem a formalizao institucional, ou
seja, sem uma sede, um regimento, um presidente, ainda nos causa estranhamento.
Ainda temos dificuldade para compreender o SGDCA como algo que vai alm da
institucionalizao, como algo que no se constri de cima para baixo. Muitas vezes
vemos a defesa, em encontros, reunies etc., de que as regras deveriam ser definidas
hierarquicamente e no discutidas e construdas coletivamente. O lugar do SGDCA
o lugar da articulao, da participao e da construo coletiva de formas sistmicas
de atendimento e garantia de direitos.

Quando (Falar de tempo em relao ao SGDCA)

Como colocado acima, a ideia de sistema est implcita no prprio ECA em seu
artigo 86. A discusso sobre o SGDCA j era bastante presente em 1999, quando da
14

publicao do livro Sistema de Garantia de Direitos Um caminho para a proteo


integral. Porm, a data mais significativa , sem dvida, o ano de 2006, quando surge
Pgina

a Resoluo 113. Falar de quando falar de tempo e este um assunto importante.

Parceria:
Ao considerar as datas acima o leitor comum poder pensar que tempo
demais. O ECA de 1990, o livro citado, de 1999, ou seja, nove anos depois. A
Resoluo que formaliza o SGDCA de 2006, ou seja, 16 anos depois do Estatuto da
Criana e do Adolescente.

Quero aqui aproveitar estas datas para colocar a discusso de tempo como
algo que se mede (como muitas coisas), com base em referncias. O que tempo
demais? Digamos que estamos aguardando para o atendimento mdico. Uma hora de
espera , certamente, tempo demais. Esta mesma uma hora pouco, se estivermos
assistindo um timo filme.

O exemplo serve para convidar o leitor a considerar estes 16 anos no em


relao vida de uma pessoa, por exemplo. Para uma pessoa, 16 anos bastante
tempo, pois podemos fazer muitas coisas neste perodo. Mas no estamos falando da
vida de uma pessoa, e sim da instituio de uma estratgia de trabalho, que visa,
seguindo os princpios do ECA, alterar um paradigma de atendimento a crianas e
adolescentes em um pais com 500 anos de histria.

Ao considerarmos a histria do Brasil, veremos que 16 anos muito pouco.


Menos ainda se considerarmos as dificuldades que existem em torno do tema da
organizao, da ao conjunta, da construo coletiva de ideias e paradigmas.

Os 16 anos que se passaram entre o ECA e a Resoluo 113 foram o tempo


necessrio para que os conselhos de direitos fossem criados (entre eles o Conanda),
para que se organizassem, formalizasse e tomassem a fora poltica necessria para
que as resolues publicadas tivessem a aceitao e a legitimidade necessrias entre
os atores do SGDCA.

Alm disso, estes mesmos 16 anos permitiram que a discusso sobre o


SGDCA amadurecesse. Muitos estudos, artigos, textos foram feitos. Muitas
discusses e consultas aos que atendem a criana e o adolescente no seu dia a dia.
Os 16 anos da resoluo devem ser vistos como o tempo que o Brasil levou para
oficializar a forma de organizar a sua rede de atendimento para que a garantia de
direitos fosse construda. Historicamente falando, 16 anos muito pouco. Podemos,
sem dvida, dizer que a ideia de ao sistmica se fortaleceu e formalizou muito
rapidamente entre ns.
15
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Parceria:
Quanto (O SGDCA e o financiamento das polticas pblicas)

Nem sempre todas as perguntas bsicas fazem sentido num contexto.


Geralmente utilizamos o quanto em planejamento de aes, ou em projetos
especficos, quando a palavra se refere ao financiamento dos projetos. Quanto
recurso, em geral financeiro, eu preciso para este projeto? Quero, porm, manter esta
pergunta aqui, para pontuar a relao direta entre polticas pblicas e financiamento
pblico.

Como dissemos, o SGDCA se refere a uma forma de organizao, a uma


forma de agir para se conseguir a garantia dos direitos de crianas e adolescentes.
Ora, isso quer dizer que o SGDCA e a ao sistmica se referem maneira como as
polticas pblicas, entendidas aqui como polticas de atendimento, se organizam e
operacionalizam para a garantia dos direitos. E efetivar polticas pblicas requer
investir em polticas pblicas.

O investimento feito, no s pelo Fundo dos Direitos da Criana e do


Adolescente, mas pelo oramento pblico como um todo. Cabe ao SGDCA, ou seja,
aos operadores dos direitos, se organizarem para acompanhar e influenciar o
investimento em polticas pblicas. Esta no uma tarefa simples, pois acompanhar
oramentos pblicos, seja na sua definio ou na execuo daquilo que foi previsto,
requer alguns conhecimentos relacionados rea das finanas que, em geral, utilizam
uma linguagem pouco acessvel para a maioria das pessoas.

imprescindvel considerar o oramento e se organizar para acompanh-lo.


Um dos caminhos utilizar-se dos conhecimentos e da ajuda de pessoas da rea de
finanas das organizaes governamentais que, pela caracterstica de sua atuao
diria, tero mais facilidade para compreender a documentao relativa ao oramento.

Por fim, preciso acrescentar que existem muitas aes de organizao


sistmica que podem ser feitas independente da injeo de recursos pblicos. Os
profissionais do SGDCA podero se organizar independente de determinaes do
poder pblico, por exemplo. Reunies sistemticas, desenvolvimento conjunto de
protocolos de atendimento, aes visando o fortalecimento da comunicao entre
16

outras, so possibilidades que dependem da iniciativa dos profissionais e


organizaes do SGDCA, podendo ser paulatinamente implantadas.
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Parceria:
Consideraes Finais

Espero ter colaborado com o esclarecimento das principais questes relativas


ao SGDCA. Como disse no incio, o texto no conclusivo. Seria arrogncia de minha
parte esta expectativa. Nestas consideraes finais, quero pontuar algumas
questes:

A construo da ideia de SGDCA se deu de forma participativa, pela troca de


informaes, opinies, argumentaes. Isso fez com que, em alguns momentos,
opinies divergentes fossem vinculadas. A principal divergncia, talvez, seja que, no
incio da discusso, o entendimento era de que o conselho de direitos era apenas
deliberador de polticas pblicas, cabendo o seu controle a mecanismos da prpria
sociedade, como organizaes sociais, sindicatos ou fruns de debate. Isso justifica
porque, quando pesquisamos sobre o SGDCA, encontramos alguns textos que citam o
conselho de direitos no eixo da promoo e outros no eixo do controle.

Tive a oportunidade de questionar o prprio Wanderlino Nogueira Neto sobre


esta questo e ouvi dele o comentrio de que a resoluo reflete um pouco a
divergncia de opinies quando vemos que seus artigos falam de deliberao de
polticas pblicas no eixo da promoo sem citar o conselho de direito que, sabemos,
, ou deve ser, o grande deliberador de polticas na rea da infncia. Na Resoluo
113 o conselho de direitos citado apenas no eixo do controle. Mesmo antes de
apresentar este eixo a resoluo, em seu artigo 23, j d muita nfase para o papel
controlador do conselho de direitos.

Neste mesmo sentido, o eixo do controle, na resoluo, no cita diretamente,


por exemplo, os fruns de discusso, mas deixa claro que a sociedade civil exerce
soberanamente o controle social.18 Por outro lado, j no eixo da promoo citado o
controle popular19.

O que percebemos que a resoluo no faz uma separao cartesiana, rgida


dos atores sociais entre os trs eixos. Isso fica ainda mais claro se relacionarmos os
dispositivos da resoluo com outros dispositivos legais. O ECA coloca, por exemplo,
que o Ministrio Pblico, o Judicirio e o Conselho Tutelar possuem funes de
17
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18
Artigo 21, pargrafo nico.
19
Ver itens II e III, do pargrafo terceiro do artigo 14.

Parceria:
fiscalizao. Apesar da fiscalizao estar dentro do eixo do controle, estes atores so
citados diretamente no eixo da defesa.

Devemos entender que a resoluo, ao identificar determinados atores em


determinados eixos quis indicar os principais mecanismos em cada eixo, mas no
restringiu a ao dos organismos do SGDCA a apenas um eixo. Penso que a grande
concluso a de que estes organismos possuem papis claramente definidos nestes
eixos, porm, no h um impeditivo para que outros atores interajam e atuem em mais
de um eixo.

A grande questo que deve ser sempre pontuada, pois ainda est longe de ser
efetivada, que a Resoluo 113, ao pontuar os trs eixos, nos indica que somente
com aes nestas trs frentes que a garantia dos direitos se d de forma eficiente e
eficaz. Por melhor que seja a promoo, ela nunca dar conta de todos os
atendimentos. Sempre ser preciso que os mecanismos de defesa conduzam de volta
aos direitos as crianas e adolescentes que se encontram em situao de violao. Da
mesma forma, por mais que a defesa seja eficaz, esta eficincia s ser conhecida em
profundidade se houver mecanismos de controle que sistematizem os dados, que
identifiquem onde falta aplicar recursos, implantar servios etc.

Para concluir, quero compartilhar uma comparao que relaciona o SGDCA


com uma empresa. No mundo capitalista em que vivemos, o entendimento da funo
e do modo de ser das empresas nos bastante familiar. Numa empresa temos a linha
de produo, que, podemos dizer, representa a essncia da empresa. A empresa
existe para produzir. Quando algo no funciona bem. Quando h um problema em
algum equipamento, entra em cena o pessoal da manuteno. Seu papel reparar o
funcionamento inadequado, de forma que a produo seja restabelecida. Por fim,
temos a gerncia do processo. Ela define os critrios de qualidade, as medidas dos
produtos, como sero os testes, e engloba um controle de qualidade, cuja funo
estar sempre de olho para, mesmo que tudo funcione bem, garantir a qualidade,
produzir dados de produo etc.

Comparando, podemos dizer que a funo maior do SGDCA promover o


direito para todas as crianas. Se isso fosse conseguido, no teramos necessidade
dos mecanismos de defesa. Da mesma forma que o pessoal da equipe de
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manuteno, na empresa, os mecanismos de defesa existem para quando algo no


est funcionando bem. Se a escola, por exemplo, que tem o dever de promover a
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educao estiver dando conta de garantir a educao de qualidade a todas as

Parceria:
crianas e adolescentes, no precisaremos do conselho tutelar ou da promotoria. O
mesmo vale para a sade. Se h mdicos para todos, no precisamos lanar mo dos
mecanismos de defesa de direitos.

Por fim, temos a gerncia do processo, ou seja, o eixo do controle. O conselho


de direitos sempre ter a funo de deliberar, de dar o rumo para a empresa SGDCA
funcionar melhor. Mesmo que tudo esteja bem, os processos sempre precisaro ser
monitorados. Sempre ser necessrio medir, controlar, monitorar, ou seja, fazer o
controle de qualidade do SGDCA.

So funes, ou eixos, complementares, que devem servir para que


planejemos nossas aes e atuemos de maneira mais efetiva. Num projeto, numa
prefeitura, num organismo pblico ou no governamental de atendimento e garantia de
direitos, sempre devemos nos perguntar: que aes de promoo estamos fazendo?
Que aes de defesa? Como melhor-las? Que mecanismos de controle esto
existindo? Temos realmente um controle efetivo da garantia de direitos em nosso
municpio, em nosso Estado, em nosso pas?

O desafio da implantao do SGDCA, ou de sua melhoria continua, est


colocado em muitos nveis e em muitas situaes. Em alguns lugares ainda preciso
informar as pessoas sobre o que SGDCA. Em outros, esta ideia j conhecida, mas
ainda preciso implantar aes sistmicas.

A sociedade brasileira deve, considerando os eixos do SGDCA, continuar seu


processo de implementao dos preceitos elencados no Estatuto da Criana e do
Adolescente, de forma a garantir, cada vez mais, os direitos humanos de todas as
crianas e adolescentes do nosso pas.
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