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A Mediao de Conflitos de Direitos no mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego:

Entre Paradigmas e Paradoxos

Luiz Felipe Monsores de Assumpo

RESUMO: O presente artigo tem por objetivo examinar o modelo pblico de resoluo de conflitos trabalhistas
denominado Mesa Redonda, administrado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), nomeadamente
quanto ao trato dos conflitos de direitos. Enfatizou-se a influncia do Sistema de Inspeo do Trabalho sobre
esse modelo, e o exame dos problemas que tal influncia provoca. Como aporte terico, optou-se por uma
abordagem interdisciplinar, que mobilizou a literatura acerca dos meios alternativos de resoluo de conflitos, do
direito do trabalho, do direito administrativo, da teoria do processo e da sociologia. O trabalho se desenvolveu na
forma de um estudo de caso, e as concluses vieram de um esforo dialtico-indutivo que culminou com uma
crtica centrada nas intersees entre os sistemas brasileiros de Relaes de Trabalho e Inspeo do Trabalho.
Antecipa-se, por ora, que as frices intersistmicas, associadas a certas opes da gesto poltica do MTE, vem
contribuindo para a acentuada heterogeneidade do funcionamento do modelo de mediao em Mesas Redondas,
enquanto poltica pblica, e o sistemtico desestmulo apreciao dos conflitos de direitos, sobretudo os
individuais.

Palavras-chave: mediao; Mesas Redondas; Ministrio do Trabalho e Emprego; relaes de trabalho; conflitos
de direitos.

ABSTRACT: This article aims to examine the public model of ADR called Roundtable, developed by the
Brazilian Ministry of Labour and Employment (MTE), and utilized to compose a range of conflicts between
employees and employers. Its emphasized conflicts based in rights, the influence of the Labour Inspection
System on this model, as well as the problems that rises because of this influence. As a theoretical contribution,
we opted for an interdisciplinary approach, mobilizing the literature concerning alternative means of dispute
resolution, labor law, administrative law, the process theory and sociology. The work was developed as a case
study, and the findings came from a dialectical-inductive effort that culminated with a critical focused on the
intersections between the Brazilian systems of Labour Relations and Labour Inspection. It is anticipated, for
now, that inter-systemic frictions, associated to some political options from MTE, has contributed to the marked
heterogeneity of the functioning of the mediation model in Roundtables as a public policy, and the systematic
disincentive to applying to conflicts based in rights, especially individual ones.

Key-words: mediation; Roundtable; Brazilian Ministry of Labour and Employment; work relationship;
conflicts based in rights.

1. Introduo

Iniciei, noutra oportunidade1, um sobrevo sobre o nico modelo institucionalizado2


de mediao de conflitos do Brasil. Trata-se de um sistema pblico, voltado para a resoluo
de conflitos trabalhistas.

Doutorando em Sociologia e Direito pelo PPGSD-UFF.


1
Ver em Primeiras Linhas Sobre a Mediao Pblica de Conflitos Trabalhistas no Brasil: descortinando as
Mesas Redondas. Disponvel em:
http://www.aninter.com.br/ANAIS%20I%20CONITER/GT18%20Acesso%20%E0%20justi%E7a,%20direitos%
20humanos%20e%20cidadania/PRIMEIRAS%20LINHAS%20SOBRE%20A%20MEDIA%C7%C3O%20P%D
ABLICA%20DE%20CONFLITOS%20TRABALHISTAS%20NO%20BRASIL%20-
%20Trabalho%20completo.pdf.
A abordagem, em linhas gerais, objetivou descrever o funcionamento dos processos de
Mesas Redondas, que tramitam no mbito do Sistema de Relaes do Trabalho do Ministrio
do Trabalho e Emprego (MTE). Mesmo em se tratando de um exame introdutrio, no se
perdeu a oportunidade de elencar alguns problemas, que costumam ser identificados como
entraves para que o sistema se amplie e se consagre definitivamente (apesar de sua
longevidade) como meio alternativo de soluo de conflitos, porquanto associados
legitimidade dos mediadores, forma do processo, ao contedo dos consensos e ao
reconhecimento destes no plano interinstitucional.
Depois de uma parada estratgica para tratar de uma aplicao especfica da mediao
de conflitos de contedo trabalhista, cuja matria diz respeito ao cumprimento da Norma
Regulamentadora n 123, e que, por isso mesmo, forava uma interao entre os Sistemas de
Inspeo do Trabalho e de Relaes de Trabalho no mbito do MTE4 (visto aqui como a
quaestio prima a ser tratada), volto a analisar, desta vez de forma mais detida, aqueles
problemas outrora elencados, buscando compreend-los e diagnostic-los, de modo a concluir
se, de fato, trata-se de vulnerabilidades substanciais do sistema, que verdadeiramente o
inviabiliza, ou se so pouco mais que distrbios contingenciais decorrentes de uma opo
poltico-administrativa de compartimentao e isolamento da Inspeo do Trabalho, em
relao aos demais sistemas integrantes da estrutura do Ministrio do Trabalho e Emprego.

2. Examinando os obstculos consagrao das Mesas Redondas como um sistema


integrado de mediao de conflitos trabalhistas

De forma similar categorizao dos dissdios coletivos, tambm os conflitos


trabalhistas, objeto da mediao no mbito do MTE, so classificados como sendo de
interesses, quando emergem do debate sobre a ampliao dos direitos trabalhistas de certa
coletividade ou categoria profissional, e de direitos, quando o conflito se origina do

2
Aqui emprego a expresso institucionalizado no sentido forte, por se tratar de um modelo que tem suporte em
lei ordinria (cf. art. 616, CLT) que, alm de prev-lo, estabelece competncias institucionais (MTE). Com uma
norma administrativa de execuo (Portaria 3.122/88), que fixa atribuies dos agentes pblicos, alm de
alinhavar (ainda que de forma escassa) o rito procedimental. Por fim, o modelo conta com um sistema
estruturado nacionalmente, e inserido nos regimentos de todas as unidades do Ministrio do Trabalho e Emprego
( exceo das Agncias de Atendimento).
3
Normas Regulamentadoras so normas afetas Segurana e Sade do Trabalhador. A NR n 12 trata de
mquinas e equipamentos.
4
Ver em As Mesas Redondas e o Cumprimento Negociado da NR 12: uma experincia de integrao entre os
sistemas de Inspeo do Trabalho e Relaes do Trabalho, no mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego,
disponvel em:
http://www.academia.edu/5486009/Mediacao_extrajudicial_e_justica_restaurativa_coletanea_organizada_a_part
ir_do_I_Seminario_UFF_UERJ_UNESA_UNISC_sobre_mediacao_.
descumprimento de preceito normativo, seja autnomo (acordos e convenes coletivas), ou
heternomo (leis, decretos, portarias etc.).
H pelo menos dcada e meia o MTE vem aperfeioando o sistema de mediao de
conflitos de interesses, que so coletivos por excelncia, uma vez que o objetivo do processo,
sendo a formulao de um consenso que se desdobre num acordo ou conveno coletiva de
trabalho, exige um tipo especfico de legitimidade negocial, a qual somente se atribui aos
sindicatos de classe, por fora de preceito constitucional5.
O esforo vem dando certo, pois j se observa que a mediao de conflitos coletivos
de interesses, atravs das Mesas Redondas, converteu-se no principal espao negocial
disponvel s representaes classistas profissionais, empresas e suas representaes
patronais, confirmando uma tendncia que se firmou a partir de meados da dcada de noventa,
e que levou a mediao administrativa a ocupar o lugar que era do Judicirio Trabalhista, em
sede de dissdio coletivo. A esse respeito, assinalei em certa ocasio que:

Considerando que o acesso ao dissdio coletivo est, em princpio, condicionado


mtua concordncia dos contendores, de se concluir que o papel da Justia do
Trabalho tem sido, ademais de proporcionar a derradeira oportunidade negocial, o
de verdadeiramente julgar os dissdios, haja vista o baixo nvel de acordos nessa
sede (em torno de 22%, entre 1998 e 2011).
O pequeno nmero de acordos em dissdios, na ltima dcada, em comparao com
a evoluo das mediaes em Mesas Redondas e do total de instrumentos
normativos firmados, refora a tese de que as representaes classistas esto, de
fato, buscando e esgotando as oportunidades de negociao, e indo para o dissdio
coletivo somente quando o impasse lhes parea insupervel.
Alm da negociao direta, v-se que as representaes classistas esto buscando a
mediao administrativa como a primeira alternativa ao impasse, ou como elemento
deflagrador do processo negocial. Um dado importante o nmero mdio de mesas
redondas realizadas na dcada passada, que mais de quinze vezes superior
mdia de dissdios coletivos julgados, no mesmo perodo. (ASSUMPO, 2012,
p.193-194).

O prprio Sistema Integrado de Relaes de Trabalho (SIRT), administrado pela


Secretaria de Relaes de Trabalho (SRT) do MTE, vem sendo aperfeioado nos ltimos
anos, agregando subsistemas, como o MEDIADOR, que gerencia os procedimentos de
depsito, registro e arquivamento dos instrumentos normativos, o qual passou a dispor de uma
rotina de processamento e acompanhamento de Mesas Redondas para composio de
conflitos coletivos. Pode-se afirmar que, hoje em dia, em se tratando de mediao de conflitos
que emergem dos ritos negociais coletivos, a crtica formulada por Arouca (2009), acerca da
inexistncia de um servio organizado de mediao de conflitos trabalhistas, executado pelo
Ministrio do Trabalho e Emprego, no traduz a realidade da atuao do rgo ministerial, no
mbito do Sistema de Relaes de Trabalho.

5
Cf. Art. 8, incs. III e VI, da CF/88.
No entanto, h de se admitir que o trato dos conflitos de interesses pelo sistema de
mediao de conflitos coletivos bem menos suscetvel a controvrsias ao menos aquelas
que sejam inerentes ao sistema de mediao6 e as eventuais disparidades entre os diversos
modelos em operao, Brasil afora, dizem respeito muito mais ao perfil do mediador, e dos
gestores dos processos de Mesas Redondas, que de assincronias no interior do prprio
sistema.
Sem embargo, quando se trata de conflitos de direitos, mesmo os coletivos, mas
principalmente os individuais, v-se que o sistema baseado em Mesas Redondas se apresenta
repleto de contradies, que de tantas, torna-se difcil defender a existncia mesma de um
sistema.

2.a. Situando os conflitos trabalhistas de direito

O instituto denominado Mesa Redonda apresentado institucionalmente como


um modelo de mediao. Nesse sentido, o MTE o descreve da seguinte maneira:
A mediao forma de composio voluntria entre entidades sindicais e entre
estas e empresas e tem lugar quando as possibilidades de entendimento direto entre
as partes se esgotaram, tornando necessria a interveno de um terceiro imparcial
e sem interesse direto na demanda, para auxili-las a encontrar a soluo do
conflito. O mediador desempenha um papel ativo, com notvel grau de iniciativa,
no s porque a sua conduta tem o objetivo de aproximar as partes conflitantes,
separadas pela distncia dos pontos de vista de cada uma, mas tambm porque
apresenta alternativas para estudo dos interessados. As tentativas de composio
formuladas pelo mediador no tm efeito vinculativo para os sujeitos do conflito,
que podem acat-las ou no. (Site do Ministrio do Trabalho e Emprego. Texto
disponvel em: http://portal.mte.gov.br/portal-mte/)7

Por encerrar dois gneros de conflitos: direito e interesses, e proporcionar o espao e a


oportunidade negocial para atores individuais e coletivos8 , a mediao de conflitos
trabalhistas no mbito do MTE pode se apresentar de vrias formas, a depender do nvel de
interesse do Estado na soluo do conflito. Por seu turno, esse nvel de interesse
estabelecido pelas circunstncias e alcance social do conflito, pelo desemparelhamento das
partes, no que tange capacidade de barganha e pela essencialidade do objeto (interesse ou
direito) em disputa.

6
Antecipo que a mediao de conflitos de interesses tambm prenhe de problemas, mas eles dizem muito mais
respeito nossa estrutura sindical, e forma pela qual o MTE o gerencia, e nem tanto do modelo de mediao
em si.
7
Percebe-se da redao do stio oficial do MTE, que a conduta do terceiro imparcial orbita entre a mediao
(stricto sensu) e a conciliao. Outro dado interessante a omisso quanto distino entre conflitos de direitos
e interesses, o que torna no mnimo imprecisa a afirmao de que o mediador (leia-se, representante do MTE),
destitudo, em qualquer caso, de interesse na demanda.
8
Conforme a Portaria 3.122/1988, que regula o processo administrativo de Mesa Redonda.
Observa-se, portanto, que o estilo da mediao levada a cabo pelo MTE, em sua
essncia de poltica pblica (PIRES, 2009), revela-se muito mais abrangente do que a
terminologia do instituto possa sugerir. E isto particularmente mais evidente quando o
objeto da discrdia o descumprimento de preceito normativo. No entanto, para entender o
complexo enredamento de questes que envolvem as Mesas Redondas, necessrio comear
a examin-las a partir da sua natureza processual.

2.b. O Processo administrativo denominado mediao em Mesa Redonda

J se afirmou que a Mesa Redonda o nomem juris da reunio destinada mediao


de conflitos de natureza trabalhista, levada a termo no mbito do Sistema de Relaes de
Trabalho do MTE. A regulao promovida pela Portaria 3.122/88 confere mediao em
Mesas Redondas a natureza de processo administrativo federal. Desta forma, seu contorno
dado supletivamente pela Lei 9.784/99, que dispe sobre o processo administrativo no mbito
da Administrao Pblica Federal. Tal condio , de fato, essencial para se conferir
racionalidade ao processo, haja vista a compleio minimalista da citada portaria.
Logo de sada, parece-nos importante distinguir o processo administrativo do judicial,
a comear pelo reforo da sua natureza processual, por vezes, e ainda hoje, questionada9.
Nesse sentido, situo a posio de Jos dos Santos Carvalho Filho, para quem o termo
procedimento encerra um contedo instrumental atribudo ao conjunto das atividades da
Administrao Pblica, atividades estas realizadas de forma sistemtica e teleologicamente
orientadas para a prtica de um ato administrativo, em geral atravs da formalizao de um
processo administrativo (CARVALHO FILHO, 2008, p. 137-138).
tambm do autor o registro que se faz abaixo, em que se distingue substancialmente
o processo judicial do administrativo.

O processo judicial encerra o exerccio de funo jurisdicional e sempre h conflito


de interesses, ao passo que o processo administrativo implica o desempenho de
atividade administrativa, nem sempre se verificando qualquer tipo de conflito. No
processo judicial, a relao trilateral, porque alm do Estado-Juiz, a quem as partes
solicitam a tutela jurisdicional, nela figuram tambm a parte autora e a parte r. No
processo administrativo, a relao bilateral, porque quando h conflito, de um lado
est o particular e de outro o Estado, a este incumbido de decidir a questo; o Estado

9
Celso Antnio Bandeira de Mello registra que at o advento da Lei 9.784/99, o rtulo tradicional do processo
administrativo era, de fato, procedimento, reservando-se o termo processo apenas para as situaes em que
haveria a formulao de um juzo administrativo, como no caso do processo administrativo fiscal, e nos
processos administrativos disciplinares (MELLO, 2002, p. 430). Em verdade, o debate acerca do carter
processual ou procedimental do processo administrativo remonta mesmo s teorias do processo em geral,
notadamente a defendida por Elio Fazzalari, por aqui endossada por nomes do porte de Dinamarco, e mesmo por
importantes figuras da teoria do direito, como Luhmann, segundo a qual o processo um procedimento em
contraditrio.
parte e juiz. Por fim, o processo judicial vai culminar numa deciso que pode
tornar-se imodificvel e definitiva, ao passo que no processo administrativo as
decises ainda podero ser hostilizadas no Poder Judicirio. (CARVALHO FILHO,
2008, p. 863).

Adiante, o autor complementa essa distino, assinalando que:

Devemos lembrar-nos de que nos processos administrativos, diversamente do que


ocorre nos processos judiciais, no h propriamente partes, mas sim interessados, e
entre estes se coloca a prpria Administrao. Por conseguinte, o interesse da
Administrao em alcanar o objeto do processo e, assim, satisfazer o interesse
pblico pela concluso calcada na verdade real, tem prevalncia sobre o interesse do
particular. (CARVALHO FILHO, 2008, p. 871). (Destaques originais).

Saliente-se, ainda, que o processo administrativo regido pelos princpios da


oficialidade e do informalismo procedimental. Quanto ao primeiro, que oferta uma distino
ontolgica em relao ao processo judicial, informa que a iniciativa da instaurao e do
desenvolvimento do processo administrativo compete prpria Administrao Pblica. J o
segundo princpio, que tambm distancia o processo administrativo da regncia dominante no
meio judicial, informa que a inexistncia de um sistema especfico permite que diante do
silncio da lei, ou de atos regulamentares, no h para o administrador a obrigao de adotar
excessivo rigor na tramitao dos processos administrativos (Carvalho Filho, 2008, p. 870).
A associao dos princpios que informam o processo administrativo, em especial a
verdade material, a oficialidade e o informalismo procedimental, ao carter teleolgico
centrado na prtica do ato administrativo10 (ao qual se deve atribuir o predomnio do interesse
pblico), e ao fato de que mesmo em se tratando de um conflito, no ocorre no processo
administrativo de mediao em Mesas Redondas (diferentemente do judicial) a relao entre
partes angulada pelo Estado, fora-nos a concluso de que, no mbito das Mesas Redondas,
os interessados dispem de um permetro de atuao que no definido objetivamente, seno
contigencialmente.
Se a caracterstica que ressalta do processo de mediao em Mesas Redondas a sua
compleio amorfa (o que colocaria em xeque o mrito de qualquer tentativa poltico-
institucional de lhe conferir uma formatao especfica, notadamente por no haver norma
jurdica com tal propsito), torna-se interessante examinar, nesse contexto, as caractersticas
do paradigma de legalidade que instrui o citado processo administrativo.

10
Convm lembrar que tambm o ato administrativo informado por princpios, sendo um dos mais importantes
a autotutela, que confere Administrao Pblica o poder-dever de reviso de seus prprios atos, quando
atentatrios legalidade ou aos princpios que informam o processo administrativo.
2.c. O Paradigma de legalidade dominante na conduo das Mesas Redondas

Nelson Mannrich assinala que a Recomendao n 81 da OIT incisiva ao


determinar que os Inspetores do Trabalho11 no deveriam incluir, entre suas funes, a de
rbitro ou de conciliador em conflitos coletivos de trabalho (MANNRICH, 1991, p. 95). Mas
lembra o autor que a mesma OIT, no mbito da Recomendao n 13312, admite a
participao dos Inspetores do Trabalho como mediadores de conflitos trabalhistas, quando
no houver rgos destinados a esse ofcio.
Reprisa-se que o nico modelo de resoluo de conflitos institucionalizado no Brasil
as Mesas Redondas est inserto no permetro de atuao do Ministrio do Trabalho e
Emprego (MTE). Apesar de configurar o aspecto mais saliente do funcionamento do Sistema
de Relaes de Trabalho, (e no do Sistema de Inspeo do Trabalho), a conciliao
mencionada na antiga lei de greve (4.330/64) era, de fato, atribuio dos Inspetores do
Trabalho. Talvez seja por isso que Mannrich relacione, entre as tarefas internas vinculadas
misso da Inspeo do Trabalho, a atuao como mediadores nas Mesas Redondas
(MANNRICH, 1991, p. 255).
No mbito dos processos administrativos de anotao da Carteira de Trabalho e
Previdncia Social (CTPS)13, tomado como o modelo de ignio da mediao de conflitos
individuais, era tambm do Inspetor do Trabalho a elaborao do relatrio conclusivo, no qual
ele prope uma soluo para o procedimento administrativo de queixa14 (MANNRICH, 1991,
p. 160).
O caso dos Inspetores do Trabalho15 com a mediao de conflitos trabalhistas, tanto os
de interesse quanto os de direito, vem de longa data. Pode-se afirmar, com Michelon (1999),
que a atuao dos Inspetores do Trabalho, conquanto jamais tenha sido exclusiva, determinou
o funcionamento desse modelo estatal de resoluo de conflitos, assegurando-lhe uma
respeitabilidade que advinha, como salienta a autora, da expertise tcnica associada vivncia
oriunda da imerso no mundo do trabalho.

11
Mantive a designao original da citao da Mannrich: Inspetores do Trabalho, que a nomenclatura
clssica dos agentes da inspeo do trabalho. Para mais informaes acerca da designao desses agentes, ler a
nota n 21.
12
Essa recomendao trata da inspeo do trabalho no campo, sendo que o artigo 3 se refere aos conflitos nessa
seara.
13
Processo previsto nos artigos 36 a 39 da CLT.
14
Ressalte-se que, recentemente, a Nota Tcnica n 016/2011, da Secretaria de Inspeo do Trabalho concluiu
pela incompetncia dos Auditores-Fiscais do Trabalho para atuao em processos de anotao de CTPS.
15
A designao Inspetores do Trabalho considerada clssica, tendo sido substituda em 1989 (Lei 7.855) por
Fiscais do Trabalho. Desde 2002, com o advento da Lei 10.593, o agente da Inspeo do Trabalho passou a ser
designado Auditor-Fiscal do Trabalho.
At o incio da dcada passada a atuao dos agentes da inspeo do trabalho, no
mbito da mediao de conflitos, garantia uma peculiar integrao entre os sistemas de
Relaes de Trabalho e Inspeo do Trabalho. A esse respeito, Nelson Mannrich lembra que
j houve integrantes da Inspeo do Trabalho empossados no cargo de Secretrio de Relaes
de Trabalho (MANNRICH, 1991).
Essa integrao pode ser explicada, no que tange aos conflitos de interesses, pela
herana interventiva do Estado no mbito do nosso sistema sindical16. No que tange aos
conflitos de direitos, a tutela qualificada do Estado, associada pan-normatizao que
caracteriza o lxico trabalhista brasileiro, exigia um tipo ideal de mediador, cuja autoridade
no se fundasse exclusivamente em sua capacidade de imerso no conflito, mas tambm na
legitimidade discursiva para dizer o direito.
O fato que a mediao de conflitos de direitos em Mesas Redondas se desenvolveu
custa de um empoderamento intrnseco-formal do mediador, que poderia desencarnar desse
papel a qualquer momento, e mostrar-se em sua verdadeira forma: a do fiscal da lei. A
influncia dos agentes da inspeo do trabalho, atuando como mediadores, acabou tornando o
modelo de mediao de conflitos de direitos uma espcie de alternativa ou preliminar ao
fiscalizadora do Estado. Menos que interseo, essa espcie de aderncia intersistmica levou
assimilao, pelo Sistema de Relaes de Trabalho, de um paradigma de legalidade
constitudo pelo (e no) Sistema de Inspeo do Trabalho.
Tal integrao, contudo, jamais consistiu numa prtica institucionalizada, no sentido
de um esforo coordenado entre sistemas, que fosse capaz de garantir a racionalidade do
processo administrativo de resoluo de conflitos trabalhistas e, em ltima anlise, da prpria
atuao do MTE. Era o carter personalista da atuao do Inspetor do Trabalho que mitigava
os eventuais conflitos internos entre as vises do Sistema de Inspeo e Relaes de
Trabalho, as quais se resumiam, no mais das vezes, a frices na interpretao pessoal da lei,
mas que eram frequentemente atenuadas pelo endosso da autoridade fiscal, pois o ator que
negociava o compromisso firmado em Mesa Redonda era tambm o que vigiava seu
cumprimento, e punia, na hiptese de seu injustificado rompimento.

16
O intervencionismo estatal decorria do modelo corporativista-autoritrio (DELGADO, 2007), que caracterizou
o sindicalismo constitucional republicano at a CF/88. Mas apesar do redimensionamento da liberdade sindical
advindo com a Constituio Cidad, persistia, at os estertores da dcada de noventa, o debate acerca da
atuao remanescente do Estado Brasileiro, no mbito da organizao sindical. Entre os tpicos mais polmicos
figuravam o controle de legalidade das clusulas dos instrumentos normativos; o controle de legitimidade
representativa para o fim de registro dos acordos e convenes coletivas e a atuao da Inspeo do Trabalho no
mbito do enquadramento sindical. Estas questes foram pacificadas somente na ltima dcada, mais de dez
anos aps a promulgao da CF/88.
A integrao entre os sistemas de Inspeo e de Relaes de Trabalho era, de fato,
resultante do vnculo do agente de inspeo com seus (prprios) resultados obtidos no ofcio
de mediar. A integrao no era, propriamente, entre sistemas, mas entre o corpo fiscal
atuante nesses sistemas. O exerccio da magistratura social, para ficar na expresso de
Mannrich (1991), seja na mediao, seja na fiscalizao, reproduzia uma forma peculiar de
identidade fsica.
Mas o paradigma de legalidade importado da Inspeo do Trabalho no operava seus
efeitos no mbito do direito substantivo. Dito de outra forma, as frices entre as vises da
Inspeo e do Sistema de Relaes de Trabalho raramente ocorriam no momento da
subsuno/materializao/quantificao do dano patrimonial imposto ao trabalhador. Nesse
contexto, as dissonncias eram de ordem ftica, e diziam respeito heterogeneidade cognitiva
entre os mediadores, e entre estes e os agentes da Inspeo do Trabalho.
Em verdade, o paradigma de legalidade da Inspeo do Trabalho exercia sua
influncia no mbito procedimental, e isto ocorria por duas razes. A primeira, porque a
Portaria 3.122/88, que o suporte normativo do processo de mediao de conflitos
individuais e coletivos em Mesas Redondas, extremamente econmica, no que se refere
regulao do processo administrativo. A segunda, porque a Inspeo do Trabalho exerce sua
coao em dois momentos lgicos17: o da conduta reputada infratora, e o da leso ao
patrimnio econmico-jurdico do trabalhador18, sendo o primeiro desses momentos o que
efetivamente reproduz o tlos da Inspeo do Trabalho, cuja atuao se d sob o enfoque
formalstico (CAPPELLETTI, 1994, p. 82).
Exercendo o agente da inspeo um pronunciado domnio sobre os dois sistemas:
Inspeo do Trabalho e Relaes de Trabalho, seria normal presumir que em ambos
transitasse a mesma componente normativa, em que pese o fato de o Sistema de Relaes de
Trabalho se orientar segundo uma ordem distinta de valores, que ao contrrio da Inspeo do
Trabalho, est muito mais alinhada reconstruo do patrimnio econmico-jurdico do
trabalhador.

17
Aqui, no sentido anlogo ao que props Dinamarco (1996), que adaptado dinmica do exerccio do poder de
polcia pela Inspeo do Trabalho, remete ideia de objetivao mediata e imediata.
18
Isso evidente, por exemplo, no caso do excesso de jornada, ou no concesso das frias anuais. Ainda que o
empregador que submeta o trabalhador ao servio extraordinrio ilegal, ou lhe conceda frias fora do prazo,
pague o respectivo adicional (horas extras e a dobra das frias), este fato, por si s, no elide a autuao
administrativa pelo descumprimento do preceito legal. A anlise desse desdobramento lgico da Inspeo do
Trabalho se far adiante, no subtpico 2.e.
2.d. A Questo procedimental da mediao de conflitos de direitos

A indeterminao procedimental se converteu, inicialmente, no principal problema do


modelo de mediao pblica em Mesas Redondas, no trato dos conflitos de direitos. Este
problema irradiava seus efeitos em todos os momentos do processo de mediao: da deciso
acerca do juzo de admissibilidade e adequao da mediao ao objeto do conflito, at a forma
e o contedo dos consensos19.
A ocupao do vazio normativo pelo paradigma de legalidade da Inspeo do
Trabalho era, de fato, uma necessidade, considerando que ainda no havia como no h at
hoje qualquer norma que regulasse de cima a baixo o processo de mediao em Mesas
Redondas. Contudo, a consequncia inevitvel foi o vis restritivo, por vezes absentesta,
imposto por tal paradigma, catalisado pelo pensamento administrativista dominante at a
virada do novo milnio, fulcrado na legalidade estrita e na limitao das liberdades negativas
(BERLIN, 1969) do agente pblico.
Ocorre que no foi s o paradigma de legalidade que foi transfundido da Inspeo do
Trabalho para as Relaes de Trabalho. O predomnio da atuao do agente da Inspeo do
Trabalho, no mbito da mediao, permitiu que a autonomia advinda do carter republicano
da Inspeo do Trabalho se disseminasse tambm pelo Sistema de Relaes de Trabalho, e
isso desestimulou o desenvolvimento de parmetros procedimentais institucionalizados.
O fato que os atritos oriundos das diferentes percepes da legalidade procedimental,
quando protagonizados pelos agentes da Inspeo do Trabalho, raramente se resolviam pela
adoo de um padro formal, tampouco pela imposio de alguma diretriz de gesto20. Tal se

19
Um bom exemplo era o debate desgastante acerca da (im)possibilidade do parcelamento das verbas
rescisrias. Ainda hoje h aqueles que defendem a impossibilidade total da medida, por falta de amparo
normativo e, principalmente, porque isso seria equivalente a admitir a legalidade do pagamento das verbas
rescisrias fora do prazo previsto no art. 477 da CLT. Na outra ponta, h os que admitem a possibilidade
irrestrita da negociao, no que tange forma de quitao. H os que concebem o parcelamento das verbas
rescisrias, mas que s formalizam a assistncia homologatria (que necessria para o saque do FGTS e a
liberao do Seguro-Desemprego) aps o cumprimento do acordo. Alguns apreciam apenas o conjunto de
direitos incontroversos do trabalhador, enquanto outros abrangem tambm aqueles que dependem de apurao
ftica, sendo certo que, quanto a estes, o consenso poderia produzir o efeito transacional. Considerando apenas
os que so favorveis ao parcelamento das verbas rescisrias, h ainda a ruidosa questo do dimensionamento do
acordo, isto , acerca do que seria considerado razovel, em termos de acordo de parcelamento.
20
De fato, as poucas referncias procedimentais relativas s Mesas Redondas, aplicveis mediao de conflitos
de direitos, ainda so oriundas da Portaria 3.122/88. Todas as normas que advieram depois trataram, to-s, de
conflitos coletivos de interesses. Alm dos encontros e seminrios nacionais, as nicas tentativas mais incisivas
de padronizar os procedimentos da Mesa Redonda foram o manual de Mediao de Conflitos Individuais,
editado em 1997, e o Manual do Mediador, editado em 2002, sendo que apenas o primeiro ainda est
disponvel no site do MTE. O segundo, conforme informao da Secretaria de Relaes de Trabalho, encontra-se
em processo de reviso. Tais manuais possuem bom contedo terico, centrado nos aspectos comportamentais
da mediao. O mesmo se pode dizer em relao ao ensino das tcnicas de negociao/mediao, centradas na
escola Tradicional-Linear, de Ury, Fischer e Patton (2005). No entanto, o contedo que aborda os aspectos
observou durante boa parte da dcada passada, quando em seminrios, treinamentos e
encontros nacionais, que so sempre teis quando o propsito compartilhar experincias no
campo da mediao de controvrsias, constatava-se o quanto assistemtico e heterogneo era,
afinal, o nosso modelo de resoluo de conflitos trabalhistas.
A atuao autnoma e autossuficiente dos agentes de inspeo do trabalho garantia a
conteno das antinomias entre a soluo por mediao e a Inspeo do Trabalho, no mbito
de cada sistema, ao passo que enfastiava o mpeto pela formulao de um modelo de
mediao de conflitos de direitos realmente integrativo entre os sistemas de Inspeo e de
Relaes de Trabalho.
Em unidades perifricas do MTE, a solidariedade do corpo fiscal possibilitava a
criao de mecanismos razoavelmente estveis de amortecimento dos conflitos internos entre
esses dois sistemas. Esta solidariedade corporativa, associada autonomia que caracteriza a
atuao do Auditor-Fiscal do Trabalho, permitiu o surgimento de alguns modelos bem-
sucedidos de mediao, que se notabilizavam por uma significativa interao com a
comunidade circundante, No entanto, tais modelos no se tornaram dominantes, no mbito do
Sistema de Relaes de Trabalho, entre outras razes por uma gesto central que, a partir da
segunda metade da ltima dcada, se mostrou geralmente evasiva quando o assunto era o trato
dos conflitos singulares entre empregados e patres.
O fato que no mbito dos conflitos de direitos, nem sempre se resolvem as
assimetrias existentes entre a Inspeo do Trabalho e o Sistema de Relaes de Trabalho
atravs da atuao autnoma da autoridade fiscal, mesmo na qualidade de mediador. Nas
unidades regionais do MTE21, no mbito dos estados, bastante improvvel que os atritos
intersistmicos se resolvam margem de uma frmula institucional. Os consensos
interpessoais entre os corpos fiscais atuantes em ambos os sistemas no tm condies de se
sobreporem aos comandos da gesto de um e de outro, que, sobretudo no mbito da Inspeo
do Trabalho, atendem a um planejamento e avaliao centrais.
Logo, se a soluo relacional costuma ser bastante eficiente no contexto das
unidades perifricas do MTE as Gerncias Regionais no se pode afirmar que tal
eficincia se reproduza no mbito das Superintendncias. A evidncia disso que as frices

procedimentais altamente criticvel, sobretudo pelas propostas de emprego de institutos sem paralelo no
processo administrativo, como o caso de uma peculiar forma de perempo. A percepo que se tem que a
m qualidade desses manuais, no que tange ao aspecto procedimental, tenha sido conseqncia da pouca tradio
do MTE, no mbito das Relaes de Trabalho, em definir suas diretrizes de atuao atravs de mecanismos de
participao democrtica de seus agentes.
21
As antigas DRTs (Delegacias Regionais do Trabalho), atualmente Superintendncias Regionais do Trabalho e
Emprego.
entre os sistemas de Inspeo do Trabalho e Relaes de Trabalho, outrora contidas e
solucionadas no mbito da relao identitria entre o mediador-fiscal e o auditor-fiscal,
tornaram-se bices exemplares validao institucional das solues por mediao de
conflitos, principalmente depois que os Auditores-Fiscais do Trabalho passaram a ser
paulatinamente excludos do ofcio de mediar.

2.e. A Decomposio lgica da Inspeo do Trabalho, a falcia do argumento legalista e


o desencorajamento da soluo dos conflitos por mediao

J foi dito que o modelo de mediao de conflitos de direitos em Mesas Redondas se


desenvolve segundo uma moldura processual-administrativa. Viu-se tambm que o
desenvolvimento desse modelo historicamente tributrio da atuao dos Auditores-Fiscais
do Trabalho. Como constatao provisria, tem-se que o paradigma de legalidade
procedimental que circunscreve as Mesas Redondas, em sede de conflitos de direitos, foi
fortemente influenciado seno determinado pelo tlos da Inspeo do trabalho.
Percebe-se esta influncia em toda a extenso procedimental do processo
administrativo de mediao. Se a tal processo se atribui um interesse pblico, este se alinha
muito mais ao exerccio da coao fiscal, e a tudo que isto representa22, que satisfao
mesma dos interesses dos atores em conflito, que podem ser expressivos grupos sociais,
quando se trate de conflitos coletivos. Da se reprisar que a mediao de conflitos trabalhistas
de direitos sempre foi vista menos como um autntico meio alternativo de composio de
controvrsias, do que como um meio alternativo ao fiscal.
Destaquem-se dois momentos nos quais essa influncia determinante: o ato
administrativo que decide sobre a admissibilidade da mediao, e a formalizao do acordo
num documento de compromisso. Contudo, a despeito dos momentos processuais distintos,
argumenta-se que, em ambos os casos, os efeitos frequentemente restritivos sobre a
autonomizao e segurana procedimental do processo de mediao, decorrem de barreiras
discursivas que tm guarida na hiptese legalista. Contudo, o que se tentar demonstrar que
o paradigma de legalidade da Inspeo do Trabalho, a despeito de sua notria relevncia, no

22
A atuao da Inspeo do Trabalho frequentemente reconhecida como instrumento de transformao social.
Tal pretenso se fundaria num amplo espectro de expectativas, que vo desde o simples exerccio de poder de
polcia administrativa (ou judiciria, para Mannrich), sobretaxando risco do descumprimento das normas
trabalhistas atravs da imposio de multas e outras sanes de carter pedaggico, at mesmo como um
contrapoder, em favor da consolidao do princpio de proteo do Direito do Trabalho, como condio mesma
da materializao das promessas constitucionais de modernidade (STRECK, 2003) e a realizao do Estado
brasileiro de bem-estar social.
configura a causa imediata da limitada desenvoltura do modelo de mediao de conflitos, no
mbito do MTE.
Ao se examinarem os critrios de admissibilidade, v-se que a adoo do modelo de
mediao de conflitos de direitos est condicionada desnecessidade da cognio ftica
deflagrada a partir de uma avaliao in loco. Isto quer dizer que as denncias/reclamaes de
descumprimento de preceito normativo podem ser tratadas em Mesa Redonda, desde que a
cognio do fato reputado como infrao dependa to-s da anlise jurdica, ou que a
descrio desse fato possa ser depurada eficazmente atravs dos relatos dos atores envolvidos,
geralmente empregados, empregadores e sindicatos.
De nada servir a Mesa Redonda se o contedo da denncia ou reclamao versar, por
exemplo, sobre empregados sem registro, ou sobre condies de sade e segurana no
trabalho. Em situaes como estas, tanto a descrio do fato-infrao, quanto a subsuno
normativa so tarefas relativamente simples. Mas seria preciso admitir um altssimo nvel de
desprendimento e sinceridade (para no dizer coragem) da empresa conduzida mediao
para, diante de um mediador-fiscal-da-lei, admitir a existncia de trabalhadores sem registro
ou de condies inseguras de trabalho. Nesses casos, basta que os denunciados neguem a
infrao, e no haver medida a ser adotada pelo mediador, no mbito de sua competncia
para impulsionar o desvelamento ftico-jurdico do conflito, que logre restaurar a utilidade da
Mesa Redonda. Tratar-se-ia, portanto, de um caso para a fiscalizao do trabalho.
A formalizao dos consensos tambm momento propcio a inseguranas
decorrentes da aproximao com a Inspeo do Trabalho. Diga-se isto porque neste instante
que se faz sentir com mais intensidade a influncia do seu paradigma de legalidade. o caso
de afirmar que, para o conflito, a soluo admissvel , basicamente, a soluo legal. Por
soluo legal se reconhece o resultado que associe competncia administrativa para sua
propositura, prescrio normativa da soluo propriamente dita, incluindo-se a a ausncia
de contradio com os princpios do Direito do Trabalho, em especial a indisponibilidade e/ou
irrenunciabilidade de direitos.
Logo se percebe que a legitimidade das solues que emergem da mediao
trabalhista no se sustenta no quo justo, adequado e satisfatrio seja o consenso, mas no
quanto evite contradizer um dado discurso dogmtico-normativo, sendo certo que a
perspectiva autorizada de fato a da Inspeo do Trabalho23.

23
Em verdade, o discurso normativo oriundo da Inspeo do Trabalho consiste na principal influncia sobre a
definio do paradigma de legalidade da mediao trabalhista. Mas decerto no a nica, visto que existem
influncias externas igualmente importantes, como a Justia do Trabalho. Contudo, mesmo nesses casos, tal
No entanto, ainda que seja difcil negar a influncia do paradigma de legalidade da
Inspeo do Trabalho sobre o processo administrativo de mediao de conflitos, insisto que
essa influncia no se d em nome da preservao dos direitos dos trabalhadores, por fora do
princpio da legalidade (material e formal) stricto sensu e da ao da principiologia afeta ao
Direito do Trabalho, mas por fora do que chamo de primeiro momento da decomposio
lgica da Inspeo do Trabalho24.
Explico.
Para a admisso do rito da mediao de direitos, necessria a dispensabilidade da
observao in loco do objeto do conflito. Como j se viu, nalgumas questes tratveis pela
Inspeo do Trabalho, a mediao poderia se mostrar imprestvel, ainda que o mediador
exera seus poderes de instruo processual (Portaria n 3.122/88, art. 7). Isto no significa,
todavia, que todas as questes que demandam contato direto com uma dada realidade ftica
no possam ser apreciadas num contexto de mediao. Um bom exemplo so os conflitos
trabalhistas que emergem da m aplicao de certas polticas de gesto de pessoas, que
frequentemente resultam em episdios de assdio moral.
notria a dificuldade da Inspeo do Trabalho de lidar com situaes que dizem
respeito ao exerccio do poder empregatcio, ou caracterizadas por certos conceitos jurdicos
indeterminados, como a habitualidade. So situaes nas quais, em geral, muito difcil
subsumir da ordem jurdico-normativa o elemento de ilegalidade que d suporte atuao
coercitiva da fiscalizao. So bons exemplos as punies disciplinares, as transferncias de
empregados, as mudanas de funo, as terminaes contratuais por justa causa, o exerccio
de atividades no compreendidas a priori no contrato de trabalho. Tal dificuldade se mostra
at mesmo em desdobramentos supostamente mais objetivos, como seria a questo da
equiparao salarial e a proteo da maternidade.
No entanto, apesar do desconforto da Inspeo do Trabalho em lidar com essas
questes, o Sistema de Relaes de Trabalho sempre se permitiu abrir espaos para a
negociao de conflitos instalados nesses cenrios de indeterminao ftico-jurdica. Noutras
situaes, a ao fiscal simplesmente vedada, como ocorre em denncias de
descumprimento de norma coletiva, quando embasados em enquadramento sindical
duvidoso25. Tambm a, o espao negocial proporcionado pelo Sistema de Relaes de

influncia fruto de uma insero reinterpretada por atores do MTE, cujos discursos so formalmente
autorizados: consultorias jurdicas e, principalmente, autoridades da Inspeo do Trabalho.
24
Conferir a meno aos momentos lgicos da Inspeo do Trabalho na nota n 23.
25
Conferir em Ato Declaratrio n 06/2002; precedente normativo n 57. Ver tambm Nota Tcnica CGRT/SRT
N 52/2005.
Trabalho jamais foi refratrio apreciao dessas questes. H situaes, ainda, em que a
indeterminao normativa no se funda na ausncia de interpretao autntica de alguma
categoria jurdica, mas de antinomias ou controvrsias de carter hermenutico, normalmente
acerca de clusulas de acordo ou conveno coletiva. Nesses casos, mesmo quando o MTE
no tenha alguma posio oficial a respeito, o espao negocial aberto para algum tipo de
soluo que advenha, por exemplo, do consenso em torno de uma interpretao especfica, da
convergncia acerca da necessidade de se redefinir os termos da clusula normativa, ou
mesmo de se levar o conflito apreciao da Justia do Trabalho.
Dessa observao se conclui que o paradigma de legalidade da Inspeo do Trabalho
no orienta prima facie a deciso acerca dos critrios de admissibilidade do rito negocial em
Mesas Redondas. Trata-se, em verdade, de uma apreciao de carter utilitarista. Nesse
sentido, o paradigma de legalidade aplicvel Inspeo do Trabalho s opera seus efeitos se o
conflito de direitos se fundar em matria ftico-jurdica aprecivel (tambm) pela fiscalizao.
A partir desse pressuposto, analisa-se a utilidade da Mesa Redonda para o deslinde do
conflito, quando no necessite da apurao in loco das circunstncias ftico-jurdicas que o
circunscrevem.
No que tange formalizao dos acordos, nomeadamente das estratgias de
recomposio patrimonial do trabalhador, ou da concesso de prazos e/ou condies para
cumprimento de certas exigncias da lei, as supostas restries apresentadas pelo paradigma
de legalidade da Inspeo do Trabalho costumam ser ainda mais evidentes.
Como j se mencionou na nota n 24, um exemplo clssico o parcelamento das
verbas resilitrias, como estratgia de quitao indenizatria da terminao do contrato de
trabalho. Tal exemplo paradigmtico, e a partir dele possvel compreender o enredamento
argumentativo comum s demais situaes, pois se trata de um dos poucos casos em que a lei
prev uma indenizao ipso jure pelo no pagamento tempestivo dos direitos decorrentes da
dispensa do empregado (cf. art. 477, 8, CLT). Nesta hiptese, a CLT dispe sobre uma
soluo de carter restitutivo para sanear o dano patrimonial imposto pela quitao rescisria
a destempo, que se pretende satisfativa, ao menos no permetro indenizatrio trabalhista26.
A indenizao ipso jure poderia servir, portanto, de fator de atenuao do princpio da
legalidade estrita aplicado soluo pelo parcelamento rescisrio, por sugerir que o dano

26
Isto porque o atraso do pagamento das verbas rescisrias poder suscitar danos morais e materiais subjacentes,
cuja pretenso poder ser exercida em sede de Justia do Trabalho.
indenizvel reconhecido de pleno direito27, que decorre dessa alternativa, passvel de
superao, desde que se agregue ao quantum rescisrio uma indenizao tarifada equivalente
ao salrio do trabalhador.
Contudo, histrica a controvrsia, no mbito do MTE, em torno da quitao
parcelada das verbas resilitrias, ainda que aditivada da multa prevista no art. 477, 8, da
CLT. O argumento? Tratar-se-ia de uma soluo manifestamente ilegal, por consolidar o tipo
punvel: pagamento das verbas rescisrias em atraso28, o que parece ser ainda mais dramtico
quando o mediador Auditor-Fiscal do Trabalho. Temente lei, instncia alguma do MTE
poderia endossar uma soluo que justifique, por meios ilegais, o atingimento de certos fins,
ainda que estes sejam coerentes com o tlos do sistema de proteo ao trabalhador, no qual
predomina salientemente a Inspeo do Trabalho.
H aqueles que, sensveis ao drama de no se pode fazer o que parece ser o certo,
argumentam pela via da falta de competncia (do mediador) em propor tal soluo, pois seria
dado to-s ao Juiz do Trabalho ofertar s partes o parcelamento das verbas rescisrias. Por
fim, j se defendeu que o parcelamento das verbas rescisrias poderia ocorrer, mas a
assistncia homologatria29 (CLT, art. 477, 1) s seria feita ao final da quitao total dos
crditos trabalhistas. Neste caso, o consenso pelo parcelamento das verbas resilitrias no
seria mais do que um ajuste privado testemunhado por um agente pblico.
Resistirei bravamente tentao de contra-argumentar cada posicionamento exposto
acima, em especial o da competncia exclusiva do judicirio em propor o parcelamento da
conta rescisria. Tal empresa exigiria outro ensaio, o que certamente ficar para outra ocasio.
O propsito aqui to-s demonstrar a falcia da ilegalidade formal-material da soluo
controversa, a partir da exposio das contradies existentes na interseo dos sistemas de
Inspeo do Trabalho e Relaes de Trabalho.
No que tange Inspeo do Trabalho, o imperativo da punio exemplar jamais
norteou a ao fiscal, a ponto de anular o discernimento do agente de inspeo. O verbo
regente concluir (pela infrao), em vez de constatar (cf. art. 24 do Dec. 4.552/2002
[Regulamento da Inspeo do Trabalho RIT] e art. 628, CLT) refora a tese de que a

27
Numa analogia hiptese da inexecuo faltosa do contrato (MARANHO, 1993), quando da terminao
antecipada do contrato a termo (CLT, art. 479 e 480). Nesta hiptese, a melhor doutrina reconhece o
descumprimento crasso do contrato de trabalho, e por isso mesmo a lei atribui uma indenizao ipso jure.
Contudo, diferentemente da hiptese de pagamento intempestivo das verbas rescisrias, tal violao contratual
no atraiu a ira do Estado, no configurando ato faltoso do empregador, punvel pela Inspeo do Trabalho.
28
Conforme o ementrio da fiscalizao do trabalho: 000393-0 Deixar de efetuar o pagamento das parcelas
devidas na resciso do contrato de trabalho at o 1 (primeiro) dia til imediato ao trmino do contrato (art. 477,
6, alnea a, da Consolidao das Leis do Trabalho) (MTE/SIT, 2008).
29
Da qual depende o saque do saldo do FGTS, e o acesso ao Seguro-Desemprego.
auditagem fiscal trabalhista consiste num processo cognitivo, dentro do qual sempre haver
espao para decises autnomas, baseadas em critrios de adequao, convenincia e
justia30. Algumas dessas ressalvas so expressamente mencionadas pela norma, como se
d nas hipteses de dupla visita (art. 23 do RIT), e no procedimento especial de fiscalizao
(Captulo IV do RIT). Outras advm de consensos procedimentais gerados por uma razo
prtica, ou por uma eventual racionalidade produtivista que circunstancialmente norteie a
Inspeo do Trabalho. Tambm pode ocorrer de a Inspeo do Trabalho, na qualidade de
poltica pblica, adotar mecanismos que mesclem consensualidade e coercibilidade, sob a
justificativa de produzir resultados autossustentveis (PIRES, 2009). Isto se v quando o
Auditor-Fiscal opta pela aplicao de uma verso peculiar do princpio da consuno
(BITTENCOURT, 2005), autuando uma empresa segundo uma ementa que absorva outras
condutas igualmente ementadas. Ou decida por conceder prazos sucessivos, que na prtica
resulte num prazo total superior a oito dias, havido como o limite mximo de tempo para
apresentao de documentos passveis de centralizao (Ato Declaratrio MTE/SIT n
10/2009; Precedente n 71)31. Ou ainda opte por regularizar o registro de empregados, ou o
recolhimento do FGTS, em detrimento da autuao, por fora das metas institucionais de
regularizao de certos atributos em ao fiscal. Em termos sistmicos, um bom exemplo foi
o que se convencionou chamar de o novo perfil da Inspeo do Trabalho, espcie de
doutrina que norteou a atuao fiscal do MTE durante o final da dcada de noventa, em
sintonia com a cartilha neoliberal adotada pelo governo de Fernando Henrique Cardoso
(1994-2002). Foi durante esse perodo que se implantou o procedimento especial para a ao
fiscal (CLT, art. 627-A), que consistiu na introduo do elemento negocial na Inspeo do
Trabalho, e se estimulou enormemente a mediao de conflitos individuais, que so conflitos
de direitos por definio.

30
Note-se que o verbo constatar empregado pelo legislador quando da inspeo das condies de segurana
e sade, notadamente em situaes de risco grave e iminente que suscite embargos e interdies (inc. XIII, art.
18 do RIT). Nesta hiptese, considerada o ato fiscal mais radical da Inspeo do Trabalho, por autorizar a
interveno do agente estatal no domnio econmico, o RIT exclui da deciso do Auditor-Fiscal o componente
poltico, impondo-lhe a obrigao de decidir tecnicamente segundo uma dada realidade (supostamente)
objetiva e transcendente (MATURANA. 2001).
31
A concesso de prazos sucessivos pode, no limite, implicar no fechamento e reabertura de Ordens de Servio,
quando o prazo para concluso da ao fiscal se esgotar. Isto comum em projetos de fiscalizao, segundo os
quais o saneamento das situaes irregulares depende de variveis que nem sempre esto sob domnio do
empregador, como o caso do cumprimento das cotas de PCD (ocupaes disponveis s pessoas com
deficincia).
Acerca do procedimento especial para a ao fiscal32, que pode ser implantado a juzo
do Auditor-Fiscal do Trabalho e das chefias de sees ou setores de Inspeo do Trabalho33,
pode-se afirmar que o imperativo da punio administrativa totalmente afastado, caso a
autoridade fiscal decida por adot-lo. Tal procedimento poder ser empregado em quaisquer
situaes em que se verificarem infraes trabalhistas, que no configurem situaes de risco
grave e iminente para o trabalhador. Note-se que o procedimento especial para a ao fiscal
no exclui expressamente nem mesmo as chamadas infraes insanveis, denominao
usualmente empregada para designar as infraes consumadas no tempo e no espao, como o
no pagamento de salrios no prazo legal, ou a no concesso das frias no perodo
concessivo.
Com referncia ao sistema de Relaes de Trabalho, o princpio da legalidade opera
seus efeitos de forma distinta, a depender do tipo de conflito de direitos: coletivo ou
individual. No primeiro caso, o consenso firmado por entes coletivos: sindicatos patronais
e/ou empresas e sindicatos de trabalhadores. O empoderamento constitucional dos sindicatos
lhes permite exercer um tipo qualificado de representatividade, tornando possvel a
formalizao de certos consensos parciais, em razo dos quais se mitiga a obrigao do MTE
em exercer a atribuio coativa, em prol do interesse pblico in abstracto, que substitudo
pelo interesse in concreto da coletividade categorial envolvida. Alm disso, a possibilidade de
se firmarem acordos coletivos de efeitos concretos, manejados para sanear determinados
conflitos de fundo patrimonial, cujo reconhecimento de estatura constitucional lhes
conferem efeitos novatrios, autorizam a reconfigurao para formatos indenizatrios de
certos direitos controversos de cunho salarial. Tais acordos, inclusive, dispensam a
homologao da magistratura trabalhista (O.J. n 34, da SDC), o que s demonstra o enorme
lastro de possibilidades de consenso no mbito do exerccio da autonomia negocial coletiva.
No segundo caso, nos conflitos individuais, incluindo os plrimos, utilizam-se as
regras para a prestao da assistncia homologatria (atualmente a Instruo Normativa SRT
n 15/2010) como referncia de legalidade das estratgias de consenso. Tambm neste caso,
sem prejuzo do dilogo com a Inspeo do Trabalho, as possibilidades de acordo so
inmeras, conquanto no se sacrifiquem direitos irrenunciveis incontroversos34.

32
Situao prevista no art. 627-A, da CLT, e genericamente normatizada no captulo IV, do RIT. O
procedimento em espcie a Mesa de Entendimento, atualmente regulada pela Instruo Normativa n 23/2001.
33
No caso especfico da fiscalizao do cumprimento da Norma Regulamentadora n 12, a Instruo Normativa
n 109/2014 prev que a iniciativa do procedimento especial de ao fiscal possa ser promovida pela prpria
empresa interessada.
34
Em se tratando de direitos trabalhistas, tais como foram positivados no Brasil, no se h de ignorar a
importncia de um paradigma de legalidade substancial. Caso contrrio, um modelo alternativo de composio
Especificamente no que se refere s verbas resilitrias, o procedimento de
homologao autorizado mesmo com pagamento parcial das parcelas constantes do Termo
de Resciso de Contrato de Trabalho (TRCT), bastando que com isso concorde o
trabalhador.35 Constata-se, pois, que a legalidade da assistncia homologatria no est
condicionada quitao total dos direitos trabalhistas, mas prestao da assistncia em si,
seguida de certas providncias de ofcio, de responsabilidade do agente homologador, no
sentido de acionar a Inspeo do Trabalho.
Note-se que a homologao tem natureza de procedimento administrativo, cujo
monitoramento bem mais simplificado do que aquele que envolve o processo administrativo
de Mesa Redonda. Se a consumao da assistncia homologatria, com quitao parcial das
verbas resilitrias, no configura ilegalidade, bem menos razo haver para se reputar ilegal a
formalizao do pagamento integral das verbas rescisrias, de forma parcelada, aditivada da
indenizao ipso jure, prevista no art. 477, 8, da CLT. Nesse sentido, o processo de
mediao de conflito resultante do no pagamento das verbas resilitrias ter o valor de uma
mega-assistncia homologatria, que se protrai at a quitao total da obrigao rescisria.
Viu-se, portanto, que o processo de mediao de conflitos de direitos em Mesa
Redonda, examinado a partir de seus momentos determinantes o juzo de admissibilidade
e a formalizao dos consensos sombreado pelo paradigma da legalidade emprestado pela
Inspeo do Trabalho, conquanto por ele no se determine. Seja pela natureza cognitivo-
discursiva dessa legalidade, seja pelo interesse pblico que se sobrepe estrita (e escassa)
regulao procedimental, seja pelas referncias normativas e institucionais prprias do
sistema de Relaes de Trabalho, no se sustenta a proposio de que as restries sistmicas
que se impem mediao de conflitos de direitos trabalhistas, no mbito do MTE, se
justificam em razo de um tlos fulcrado no princpio de proteo do trabalhador, do qual a
Inspeo do Trabalho seu fiel depositrio.
Alheio ao debate acerca do mrito institucional da Inspeo do Trabalho, o fato que
a dinmica da fiscalizao trabalhista se desenvolve segundo uma lgica distinta da
fiscalizao da natureza tributria. Como j se antecipou alhures, a ao coativa da Inspeo

de conflitos trabalhistas poder se converter uma espcie de justia de segunda classe (CAPPELLETTI, 1994).
Nesse sentido, ver o Enunciado n 37, aprovado pela Portaria n 04/2014, da Secretaria de Relaes de Trabalho,
que dispe sobre a vedao da transao ou renncia de direitos indisponveis, como resultado de mediaes de
conflitos [de direitos] coletivos de trabalho.
35
Importante frisar que no se trata de uma concordncia com aquela quitao a menor, maneira de uma
renncia ou transao de direitos incontroversos. A concordncia se refere to-s realizao da homologao,
pois dela depende o acesso ao FGTS e ao Seguro-Desemprego.
do Trabalho se distribui em dois momentos lgicos: a conduta infratora e o dano patrimonial
eventualmente imposto ao trabalhador.
Em que pese o fato de se admitir a existncia de infrao sem dano patrimonial
necessrio36, certo que a infrao trabalhista relacionada, no mais das vezes, ao seleto
conjunto de atributos de ouro da Inspeo do Trabalho: contratualizao da relao de
emprego, FGTS e durao do trabalho, ofende sujeitos distintos, e recai sobre bens jurdicos
substancialmente diferentes.
Imediatamente, atinge-se a ordem jurdica trabalhista, na qual se supe contido um
precioso elemento civilizatrio de carter moral (DURKHEIM, 1983). Sendo o Direito do
Trabalho um direito de classe (VIANA, 2001), a transgresso do ordenamento jurdico
laboral atingiria o trabalhador em sua subjetividade irredutvel (TARDE, 2002), como se,
numa interseo monadolgica tardiana, a subjetividade singular do trabalhador contivesse e
fosse contido na subjetividade coletiva denominada classe trabalhadora. o caso de dizer que
a ofensa a um s trabalhador implicaria em ofender a todo um grupo social formado de
trabalhadores, a que se atribui uma inerente condio de subalternidade jurdica no mbito das
interaes com a classe econmica. Nesse sentido, o primeiro momento lgico da ao
coativa da Inspeo do Trabalho se orienta para a proteo do contedo moral das relaes de
trabalho, cuja noo se aproxima do conceito de moralidade pblica, como bem jurdico
protegido pelos tipos penais aplicveis exclusivamente aos servidores pblicos
(BITTENCOURT, 2005), cuja existncia autnoma em relao ao dano patrimonial
porventura imposto res publica.
A ofensa mediata, contudo, diz respeito ao dano ao patrimnio jurdico privado do
trabalhador, cuja substancialidade em geral redutvel ao seu componente econmico.
Trata-se, em suma, de leso material imposta ao trabalhador, cuja quantificao
dimensionada pela lei e pelo contrato.
Quando um trabalhador goza frias fora do perodo concessivo, e remunerado de
forma simples, o fato em si pressupe a gastao desmedida do trabalhador, e negao de
sua condio humana, de um lado, mas tambm a usurpao do seu direito material, garantido
por lei, de ter suas frias intempestivamente concedidas remuneradas em dobro (CLT, art.
137).

36
So exemplos: a comunicao das frias em at trinta dias antes da sua concesso; o prazo para informar a
RAIS e o CAGED; o prazo para devolver a CTPS, aps anotaes; possuir um quadro de horrio exclusivo para
os trabalhadores menores; no comunicar a concesso de frias coletivas ao MTE e ao sindicato de classe, dentre
outros.
Admite-se, portanto, que a ao coativa da Inspeo do Trabalho seja mobilizada para
punir ou coibir infraes trabalhistas que, como demonstrado, opera seus efeitos danosos
sobre bens jurdicos e sujeitos diversos. Contudo, no possvel se atribuir ao tipo qualificado
de poder estatal, representado pela Inspeo do Trabalho, o conceito de eficincia
administrativa (CF/88, art. 37), no mbito do segundo momento da decomposio lgica do
seu poder de polcia, pois a despeito de atuar formalmente37, ela incapaz de proporcionar aos
trabalhadores manejando apenas os instrumentos de coao a recomposio patrimonial
que se impe ope legis.
Dessa constatao emerge o que chamo de falcia da hiptese legalista, quando se
introduz como o principal argumento de crtica s solues propostas pelo Sistema de
Relaes de Trabalho, atravs do modelo de composio de conflitos de direitos em Mesas
Redondas. O patrulhamento38 dos consensos obtidos via mediao, fundado no paradigma de
legalidade da Inspeo do Trabalho, no se justifica pela preservao do direito substancial
do(s) trabalhador(res)-indivduo(s). Isto claro porque o poder de polcia exercido pela
Inspeo do Trabalho, cujo vis punitivo se expressa atravs das autuaes fiscais, no possui
um componente de resgate desse direito. A ao preservacionista dos direitos substanciais se
d, quando muito, por um discutvel39 efeito preventivo decorrente da onipresena da
Inspeo do Trabalho, isto , de uma inquietao coletiva que se espera e deseja irradiar para
todos os empregadores, muitas vezes custa de um trao expiatrio imposto punio
administrativa40.
Em verdade, a crtica que transpassa o modelo de mediao de conflitos de direitos em
Mesas Redondas, alimentada pelo paradigma legal-procedimental da Inspeo do Trabalho,
no visa preservao da ordem jurdica, tampouco proteo dos direitos substanciais dos
trabalhadores, mas conservao do prprio poder de polcia: a proteo dos protetores,
para usar uma verso tnue da crtica formulada por Romita (2003) ao estatal situada
conforme o princpio de proteo.

37
Circunscrevo a expresso formalmente para registrar a possibilidade de autuaes distintas, considerando,
de per si, a ofensa ao ordenamento jurdico trabalhista, e o dano patrimonial subsequente imposto ao trabalhador.
38
Pela expresso patrulhamento pretendo designar uma srie de prticas, por vezes autoritrias, direcionadas
aos agentes administrativos que atuam na mediao trabalhista, em geral por Auditores-Fiscais do Trabalho, que
vo da desautorizao expressa, quando sobre aqueles possuam ascendncia dentro da estrutura organizacional,
pura e simples desconsiderao dos acordos formalizados, na medida em que as empresas seguem sendo
autuadas, em que pese estarem compromissadas junto ao MTE.
39
O importante debate acerca do estilo de ao dos Auditores-Fiscais do Trabalho, associado seja ideia de
eficcia social da Inspeo do Trabalho, ou ao resgate de seu suposto papel institucional, pode ser visto a partir
dos trabalhos de Pires (2009) e de Filgueiras (2012).
40
Um bom exemplo a Lista Suja do Trabalho Escravo, criada pela Portaria MTE n 540/2004.
Para a Inspeo do Trabalho, a restaurao consensual do patrimnio econmico-
jurdico do trabalhador, pela via da mediao, ainda que preservados inteiramente os direitos
(indisponveis) incontroversos a que faz jus, no desautoriza ou elide o exerccio do poder de
polcia: a autuao, pois o acordo cumprido no produziria o efeito equivalente a uma
precluso consumativa administrativa sobre a deciso de punir.
No entanto e paradoxalmente , esse o efeito que se admite em sede de
procedimento especial para a ao fiscal cujo modelo em espcie a Mesa de Entendimento
(cf. Nota n 37) eis que a negociao em torno do cumprimento da lei, com ou sem
desdobramentos patrimoniais em desfavor do empregado, afasta a pretenso punitiva do
Estado, desde que o acordo seja cumprido.
Ao negar os efeitos preclusivos da pretenso punitiva igualmente aos consensos bem
sucedidos, obtidos no mbito do Sistema de Relaes de Trabalho, nega-se tambm o que
costumo chamar de integrao intersistmica necessria: Inspeo do Trabalho e Relaes de
Trabalho, em torno de um tlos comum. O efeito desse entrave sistmico o desestmulo dos
consensos em Mesas Redondas, pois a anuncia das empresas pelo caminho da mediao e a
aceitao dos compromissos pode implicar na certeza da punio administrativa.
Nessa contabilidade de riscos, prefervel empurrar a soluo para a Justia do
Trabalho, pois alm do acordo judicial sem compromisso com o princpio da restitutio in
integrum, no h vasos comunicantes desobstrudos entre o Judicirio Trabalhista e a
Inspeo do Trabalho.
A questo da integrao intersistmica, como condio para uma racionalidade da
atuao institucional do MTE, merece uma apreciao parte. Por ora, ao analisar a atuao
do Sistema de Relaes de Trabalho do MTE durante os ltimos dez anos, basta que se
constate um processo de desestmulo da mediao de conflitos de direitos, em especial os que
no envolvem a participao necessria dos entes coletivos. Esse processo redunda numa
naturalizao do absentesmo do Sistema de Relaes de Trabalho, no que tange gesto do
modelo alternativo de composio de controvrsias de direitos. Essa naturalizao vem sendo
facilitada pela excluso sistemtica dos Auditores-Fiscais do Trabalho do exerccio da
mediao.
Ao lado da boa nova, que o surgimento de um novo perfil de mediador, despojado de
um empoderamento imediato e extrnseco (ao espao negocial) que decorre do prprio cargo,
o fato que as frices entre os sistemas de Inspeo do Trabalho e Relaes de Trabalho j
no so mais amortecidas pelos antigos mecanismos de ajuste no-institucional, baseados na
solidariedade corporativa.
Ao contrrio, no que tange poltica de Inspeo do Trabalho, percebe-se um discreto,
mas persistente movimento que oscila, s vezes, na direo de um aparente isolamento, com
ou sem aderncia a outras instituies externas estrutura do MTE, bem como, tambm s
vezes, sugerindo um processo de formao de uma cultura ministerial predominante,
maneira dos subuniversos de Berger e Luckmann (2011), que pretenda determinar ou se
apropriar (ownership)41 d(a) identidade institucional do MTE, ofuscando e/ou desautorizando
outras formas de atuao sistmica do rgo ministerial.

3. Consideraes Finais

Este ensaio objetivou apresentar e problematizar o modelo de resoluo de conflitos


trabalhistas de direitos. Este modelo, que pblico, configura um caso raro de mediao
institucionalizada no Brasil, e se insere no rol de atribuies do Sistema de Relaes de
Trabalho, do Ministrio do Trabalho e Emprego, ostentando uma posio de destaque h
muito assumida.
Contudo, a longevidade desse modelo no o poupa de diversas crticas, normalmente
associadas ao seu carter assistemtico e sua heterogeneidade funcional. Tais crticas
acabam transmitindo aos analistas de polticas pblicas de relaes de trabalho duas sensaes
distintas: a de um modelo em desconstruo e, portanto, incapaz de se tornar um exemplo
autntico de Meio Alternativo de Soluo de Conflitos; a de um modelo em reconstruo,
pois os bices que se apresentam ao seu desenvolvimento no o afetam substancialmente, mas
contingencialmente, na conformidade das orientaes politico-administrativas de
circunstncia.
A perspectiva aqui adotada se volta para a segunda hiptese, ao associar os problemas
enfrentados pela Mediao em Mesas Redondas, no trato dos conflitos de direitos, a certas
assincronias com o Sistema de Inspeo do Trabalho. Nas experincias observadas em
algumas unidades perifricas do MTE, como o caso da Gerncia Regional do Trabalho e
Emprego de Volta Redonda, no Rio de Janeiro, viu-se que a integrao intersistmica
possvel e, mais que isso, necessria.
O alinhamento de interesses entre os sistemas de Inspeo do Trabalho e Relaes de
Trabalho, em funo de um tlos comum, possibilita a constituio de modelos de mediao
de vis comunitarista, conquanto se situem no mbito da oficialidade estatal. O exemplo de
Volta Redonda, objeto de um estudo de caso no futuro breve, parece confirmar essa tese.

41
No sentido proposto por Gusfield (1981).
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