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La democracia de ciudadanía

Una agenda para la construcción de ciudadanía en América Latina


La Democracia de ciudadanía: una agenda para la construcción de ciudadanía en América
Latina.

   Noviembre 2009: p. 96; 21 x 28 cm.


   ISBN 978-0-8270-5387-8
1. Citizenship--Latin America. 2. Democracy–Latin America. 3. Political participation–
Latin America.
JF801.L3 D4 2009
OEA/Ser.D/XV.7

Algunos derechos reservados. El material contenido en esta publicación, que es propiedad


de la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos y del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, puede ser reproducido o adaptado sin fines comer-
ciales e indicando su origen.

El análisis y las recomendaciones políticas de esta publicación no reflejan necesariamente las


opiniones de Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo o las de la Organización
de los Estados Americanos, ni de sus Órganos, o sus Estados Miembros.
Una iniciativa conjunta de la
Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos - OEA
y el

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo


Dirección Regional para América Latina y el Caribe
PNUD-DRALC

José Miguel Insulza


Secretario General OEA

Rebeca Grynspan
Directora Regional para América Latina y el Caribe - PNUD

Dirección

Director del Proyecto “Agenda para una Democracia de Ciudadanía” - OEA


Dante Caputo

Director del Proyecto “Agenda para una Democracia de Ciudadanía”- PNUD


José Antonio Ocampo

Coordinador político - OEA


José Octavio Bordón

Coordinador político - PNUD


Álvaro Pinto

Coordinador Institucional - PNUD


Juan Pablo Corlazzoli

Esta iniciativa es posible gracias al apoyo de la

Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional,

y del

Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación del Gobierno de España, y la


Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
Contenido

Presentación 11

CAPÍTULO UNO
Un marco conceptual para el debate de los déficit democráticos 13
Temas y preguntas 13
Hacia una democracia de ciudadanía 14
Después de la transición: una nueva fase en la ruta democrática 17
Democracia de ciudadanía y democracia exigible 22
Temas para una agenda política latinoamericana 26

CAPÍTULO DOS
Una guía para el debate de la crisis de representación 29
Temas y preguntas 29
Democracia y representación 31
Los contenidos en la opción electoral 34
La democratización del debate económico 36
El financiamiento de las campañas electorales 40
Política y medios de comunicación 42
Más participación para una mejor representación 43

CAPÍTULO TRES
Una guía para el debate sobre los déficit republicanos 47
Temas y preguntas 47
La organización republicana de la democracia 49
El balance entre los poderes formales del Estado 50
Los mecanismos de control y rendición de cuentas 53

7
8 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

CAPÍTULO CUATRO
Una guía para el debate sobre la construcción de un Estado para la democracia 59
Temas y preguntas 59
Poder, Estado y democracia en América Latina 60
Dimensión, función y capacidad estatal 63
Sin Estado la construcción de democracia de ciudadanía es ilusoria 66

CAPÍTULO CINCO
Guías para la discusión de tres políticas públicas prioritarias 69
1. Una nueva fiscalidad 69
Temas y preguntas 69
Democracia, Estado y fiscalidad 70
América Latina, una región con baja capacidad fiscal y tributaria 70
El desafío de la tributación directa 72
2. La integración social 75
Temas y preguntas 75
Los mínimos de ciudadanía social condición necesaria de la democracia 75
El Estado y los mecanismos de integración social 76
3. Seguridad pública 81
Temas y preguntas 81
Estado y seguridad pública. Cómo enfrentar eficazmente la inseguridad
  pública desde la democracia 81
La relación entre la inseguridad ciudadana y la democracia 83
Los costos económicos de la inseguridad pública 85
¿Hacia dónde ir? 86

Epílogo
Consenso y poder 91
Presentación

E
l ejercicio que iniciamos con este documento • Fiscalidad
es un debate abierto e iterativo. Los textos que • Integración social
presentamos plantean un conjunto de pregun- • Seguridad pública
tas y sugerencias para la discusión que permitirá que
el documento se nutra del diálogo y del debate. Por cierto, el trabajo no abarca la totalidad de la
La iniciativa tiene como objetivo contribuir a agenda política. La presentación se limita a aquellas
la formulación de políticas públicas orientadas a cuestiones que poseen dos características: relevancia
disminuir los déficit de ciudadanía que aquejan a las y, a la vez, escaso tratamiento en el marco del debate
democracias latinoamericanas. Esto es, contribuir a político. La relevancia está dada porque convergen,
ampliar el horizonte de la democracia exigible en la por un lado, la cuestión más amplia y general de la
región. sostenibilidad de la democracia y, por el otro, su
El resultado de los debates que se promoverán en propia ampliación, es decir, su capacidad creciente
los diferentes países, nos permitirá preparar un infor- para extender la ciudadanía.
me que sistematizará los aportes recibidos por parte El temario que se presenta es relativamente es-
de los principales actores sociales y políticos. cueto. El lector hallará un análisis pormenorizado de
Discutiremos tres temas centrales para la sosteni- los temas tratados en los volúmenes de ensayos que
bilidad de la democracia, desde una perspectiva que acompañan esta agenda.
no suele ser la habitual. Proponemos, por lo tanto, este texto como un
aporte para el fortalecimiento democrático. Desde
• Representación política y participación el punto de vista de quienes trabajamos en él, esto
• Democracia y república implica ayudar a discutir las razones y las políticas
• Capacidad estatal o estatalidad para atacar las carencias y las injusticias de América
Latina. Si recurrimos en ocasiones a demostraciones
A su vez, derivaremos de esta discusión tres áreas que rozan la teoría no es por un afán de incursionar
de política pública en las que se requieren acciones en ese universo, sino para dar sustento a nuestras
urgentes: afirmaciones.

11
CAPÍTULO UNO

Un marco conceptual para el debate


de los déficit democráticos

Temas y preguntas

• Una marcada inequidad en la distribución del poder. América Latina es la región con la mayor
concentración de ingresos del mundo. Esa desigualdad económica se refleja en muchas otras y,
entre ellas, en la desigualdad de poder. Asistimos, en parte por ello, a una profundización de la
brecha entre ciudadanos e instituciones, ciudadanos y partidos. Para hacer frente a estos enormes
retos se requiere la reconstrucción del poder democrático y una nueva visión del Estado. Por ello,
el debate sobre poder y Estado debe estar en el centro de la democracia.

99 ¿Cómo reintroducir el debate sobre el rol del Estado y la construcción del poder demo-
crático?
99 ¿Cómo organizar el poder democrático para garantizar la ampliación de ciudadanía?

• El mínimo imprescindible de ciudadanía no siempre es alcanzado. Esto genera crisis de legi-


timidad y riesgos para la sostenibilidad democrática. Hay mínimos aceptados para cada una
de las esferas de ciudadanía. La existencia de elecciones libres y transparentes, el respeto de la
libertad y seguridad de las personas, la defensa de la libre expresión, son algunos de los derechos
indispensables que caracterizan el mínimo legítimo de ciudadanía. Por debajo de esos mínimos,
la democracia tiende a ser ilegítima y no responde a las condiciones esenciales de ciudadanía:
en suma, no estamos en presencia de sistemas democráticos.

99 ¿Cómo difundir la noción de que no solo es necesario el voto, sino también el derecho a
la vida, a la integridad física, a la alimentación, entre otros derechos esenciales, para que
exista democracia?

• Existe un máximo sostenible de ciudadanía, el cual depende de lo “disponible” en una socie-


dad: la democracia exigible. Entre la ilegitimidad que causa la falta de ciudadanía mínima y el
facilismo en materia de políticas públicas, existe un espacio posible y sostenible, la democracia
exigible. En ese espacio se mueve la creación de ciudadanía. Cuando tiene lugar la democracia
exigible, se otorgan derechos a los individuos sin que esto afecte el equilibrio estable del sistema.
Estamos allí en una situación de sostenibilidad democrática.
13
14 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

• La lejanía del cumplimiento de lo exigible pone en riesgo la legitimidad, estabilidad y eficacia de


la democracia, que se torna ajena a sus sujetos. En esas condiciones, un nuevo riesgo emerge: el
descreimiento social en la capacidad del sistema para mejorar la vida de los ciudadanos.

99 ¿Qué instrumentos son necesarios para alcanzar el máximo sostenible de ciudadanía,


realizar lo exigible y asegurar la sostenibilidad democrática?
99 ¿Cómo podemos garantizar un proceso continuo de expansión de ciudadanía a través de
políticas públicas?
99 ¿Es claro cuáles son las políticas públicas prioritarias para alcanzar esos fines?

• Más allá de la ciudadanía socialmente alcanzable, se encuentran la quimera, el facilismo y,


nuevamente, los riesgos para la sostenibilidad democrática. Los recursos reales y financieros,
la tecnología y las instituciones moldean la frontera de restricciones reales. Por ende, condicionan
el máximo socialmente realizable de ciudadanía. Sobrepasar lo sostenible y sucumbir ante el fa-
cilismo económico es igualmente riesgoso para la estabilidad de la democracia. Lo políticamente
popular puede ser social y económicamente insostenible, generar expectativas irrealizables y
materializarse en mayores retrocesos y frustraciones para la ciudadanía.

99 ¿Cómo podemos aumentar la igualdad de derechos de los ciudadanos dentro de las ca-
pacidades de la economía y el sector público?
99 ¿Qué mecanismos existen para prevenir el facilismo en materia de políticas públicas?

Hacia una democracia de ciudadanía que disfruta por su posición económica y su acceso
al poder si no mediara una acción redistributiva y
En toda sociedad existen fuertes desigualdades y equilibradora. La función de la democracia es, en
asimetrías de poder. En América Latina, esas des- este sentido, redistribuir el poder para garantizar a
igualdades se reflejan en la pésima distribución del todos los individuos el ejercicio de sus derechos. Esos
ingreso. En las últimas décadas, el 10% más rico de derechos no se harían efectivos de manera espontánea
la población ha recibido, en el promedio de la región, y, por ende, la ciudadanía, que consiste precisamente
el 37% del ingreso. Esta proporción es casi tres veces en hacer efectivos los derechos individuales, sería
la que ha recibido el 40% más pobre (poco más del casi nula. Pero, para lograr organizar el poder en la
13% del ingreso).1 Esa desigualdad económica se sociedad, la democracia a su vez precisa poder.
refleja en muchas otras formas de desigualdad, entre
las que destaca la desigualdad en el acceso al poder, En el informe del PNUD (2004), La democracia en
un hecho que a veces se deja de lado al analizar los América Latina: Hacia una democracia de ciudadanas
desbalances políticos regionales. Tal concentración y ciudadanos, se decía:
de poder, a su vez, puede acrecentar la desigualdad
económica. “Los criterios que aquí se presentan son un punto de
Si no estuvieran reguladas y organizadas, estas partida, procuran desencadenar un debate, son su
desigualdades impedirían la realización de los de- inicio no su culminación. Proponemos que esa agenda
rechos de los cuales son portadores los individuos, incluya: cómo pasar de una democracia cuyo sujeto es el
elector a una cuyo sujeto es el ciudadano que tiene de-
es decir, la ampliación de la ciudadanía. Nadie en-
rechos y deberes expandidos, en el campo político, civil
tregaría naturalmente a otros parte de los beneficios y social; cómo pasar de un Estado de legalidad trunca
a un Estado con alcance universal en todo el territorio
1 En base a datos de CEPAL, Base de Estadísticas e Indicadores
y cuyo principal objetivo sea garantizar y promover los
Sociales (BADEINSO). http://tinyurl.com/badeinso derechos –un Estado de y para una Nación de ciuda-
Un marco conceptual para el debate de los déficit democráticos 15

Entre la abundancia de pocos y la pobreza de


Para lograr organizar el poder en la sociedad, la muchos, hay un desarrollo y una distribución más
democracia a su vez precisa poder. igualitaria, alcanzable, real que debería ser exigible.
En su última obra, el economista bengalí Amartya
Sen escribió: “En el pequeño mundo en el cual los ni-
danos; cómo pasar de una economía concebida según ños ven transcurrir su existencia, dice Pip en las Gran-
los dogmatismos del pensamiento único a otra con des expectativas, de Charles Dickens, no hay nada tan
diversidad de opciones, y cómo construir un espacio finamente percibido y sentido, como la injusticia.
de autonomía en la globalización. Se trata, en fin, de Creo que Pip tiene razón: él recoge intensamente,
llenar de política a la sociedad y, consecuentemente,
luego de su humillante encuentro con Estella, la coer-
de sociedad a la política”.2
ción caprichosa y violenta que sufrió siendo pequeño
de parte de su hermana. Pero la fuerte percepción de
Aquellas metas guían también el presente tra-
la injusticia manifiesta también se aplica a los seres
bajo.
humanos adultos. Lo que nos mueve, de forma ra-
Discutiremos algunas de las condiciones y necesi-
zonablemente suficiente, no es el convencimiento de
dades para hacer de América Latina una región donde
que el mundo no alcanza a ser suficientemente justo
la democracia perdure, se regenere y se amplíe. Ana-
–lo que pocos de nosotros espera– sino que existen
lizaremos la cuestión de la sostenibilidad democrática
a nuestro alrededor injusticias claras y remediables
latinoamericana y promoveremos la incorporación
que queremos eliminar”.3
de los temas que surjan de ese análisis a la agenda
Nuestras democracias trajeron libertad, la libertad
política de nuestras sociedades.
promovió el debate público, nutriente esencial para
En última instancia, este trabajo indaga cómo la
el desarrollo de la democracia. Sin embargo, ciertos
democracia puede convertirse en la organización de
temas y formas de ver algunas cuestiones parecen
la sociedad que plasme los derechos nominales en
vedados al momento de discutir y elegir el rumbo de
realidades concretas, cotidianas y vividas, que cree,
una sociedad. “De eso no se habla” parece una nor-
en fin, una sociedad democrática donde se amplíe el
ma tácita que marca los límites de nuestras agendas
ejercicio de la ciudadanía política, civil y social.
políticas. Pero, si la democracia enfrenta injusticias
Como señalamos, pondremos el acento sobre
“claras y remediables”, parecería útil hablar de lo que
aquellos temas que, a pesar de su relevancia, no
no se habla, proponer la discusión de lo vedado.
son suficientemente discutidos o están ausentes del
El político francés Pierre Mendès France afirmaba
debate.
que “todo individuo contiene un ciudadano”. En pocas
Entendemos que su identificación y su relevancia
palabras consiguió sintetizar el principal desafío de las
están directamente vinculadas a la idea de la demo-
democracias. De manera cuidadosa, quien ocupara
cracia que podríamos tener y que no tenemos, a los
el cargo de primer ministro de Francia entre 1954 y
déficit y carencias que la hacen incompleta y generan
1955, no decía que el individuo es un ciudadano sino
la insatisfacción pública. No gozamos de la democra-
que contiene un ciudadano. Le corresponde a nuestras
cia que estamos en condiciones de tener dado nuestro
sociedades organizadas democráticamente acercarse
nivel de desarrollo y la disponibilidad de recursos.
al cumplimiento de ese desafío.
Más allá de las quimeras, hay un grado de desarrollo
La base de las ideas que se desarrollan en este
democrático al cual deberíamos acceder y que sin
trabajo parten de la visión ampliada de la democracia
embargo no se ha alcanzado. ¿Por qué la democracia
que desarrolló el informe del PNUD de 2004. Y ya que
realizable y exigible no se logra? Indagar las causas
la misma se halla en el centro de nuestro análisis y que
de este déficit motiva nuestro estudio, el que sostiene,
el presente documento toma como punto de partida
como se ha dicho, que ellas se encuentran en buena
los principales conceptos del informe del PNUD, es
medida en la negación o la ignorancia de temas vitales
conveniente reiterarlos de manera concisa.
para nuestras sociedades.
El documento desarrolló tres cuestiones centrales:
la democracia de ciudadanos, la definición de ciuda-

2 PNUD, La democracia en América Latina: Hacia una democra-


cia de ciudadanas y ciudadanos (Nueva York: PNUD, 2004). 3 Sen, A. K., The Idea of Justice. (Cambridge: Harvard Univer-
p. 182. sity Press, 2009). p. vii.
16 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

danía y la utilidad de dividirla en tres esferas para su


análisis, y la puesta en marcha de políticas públicas. Recuadro 1  Las tres dimensiones de ciudadanía
La distinción entre democracia de electores y de- “A riesgo de parecer un sociólogo típico, comenzaré pro-
mocracia de ciudadanos propuesta en el informe del poniendo una división de la ciudadanía en tres partes o
PNUD es un punto de partida para nuestro trabajo. elementos, civil, política y social. El elemento civil se com-
Desde este punto de vista, la democracia: pone de los derechos para la libertad individual: libertad
de la persona, de expresión, de pensamiento y religión,
derecho a la propiedad y a establecer contratos válidos y
99 es una forma de organización del poder que derecho a la justicia. Este último es de índole distinta a los
implica la existencia y buen funcionamiento del restantes, porque se trata del derecho a defender y hacer
Estado; valer el conjunto de los derechos de una persona en igual-
99 tiene en el régimen electoral un elemento funda- dad con los demás mediante los debidos procedimientos
mental, pero no se reduce a las elecciones; legales. Esto nos enseña que las instituciones directamente
relacionadas con los derechos civiles son los tribunales de
99 implica el ejercicio de una ciudadanía integral,
justicia. Por elemento político entiendo el derecho a parti-
de acuerdo con las distintas dimensiones que se cipar en el ejercicio del poder político como miembro de
detallan más adelante; un cuerpo investido de autoridad política o como elector
99 es una experiencia histórica particular en la re- de sus miembros. Las instituciones correspondientes son
gión, que debe ser entendida y evaluada en su el parlamento y las juntas de gobierno local. El elemen-
especificidad. to social abarca todo el espectro, desde el derecho a la
seguridad y a un mínimo de bienestar económico, al de
compartir plenamente la herencia social y vivir la vida
A partir de ello, la democracia define ciudadanía de un ser civilizado conforme a los estándares predo-
como un precepto de igualdad básica asociada a la minantes en la sociedad. Las instituciones directamente
pertenencia a una comunidad, que “en términos mo- relacionadas son, en este caso, el sistema educativo y los
dernos es equivalente a los derechos y obligaciones de servicios sociales”.
los que todos los individuos están dotados en virtud Fuente: Marshall, T.H., “Citizenship and Social Class”. En Marshall,
de su pertenencia a un Estado nacional”.4 Se destaca, T. H. (comp.), Class, Citizenship and Social Development (Nueva
York: Doubleday, 1965), pp. 22 y 23. Allí se reproduce el texto
en la definición de ciudadanía, el carácter dinámico, original de 1949.
contingente y abierto, como producto y condición
de las luchas históricas por enriquecer o menguar
su contenido, y aumentar o disminuir el número de 99 Ciudadanía civil. Se compone de los derechos para
aquellos a los que se le reconoce. la libertad individual: libertad de expresión, pen-
Así, el concepto de ciudadanía nos sirve como una samiento y religión, derecho a la justicia y derecho
herramienta para vincular las formas de la política y a la propiedad y a establecer contratos válidos.
sus resultados o finalidades. 99 Ciudadanía política. Consiste en el derecho a
Para facilitar el análisis y el trabajo en pos de participar en el ejercicio del poder político como
políticas públicas que apunten a la expansión de la miembro de un cuerpo investido de autoridad
ciudadanía se retoma aquí la división en tres con- política o como elector de sus miembros.
juntos de derechos que componen la ciudadanía,5 99 Ciudadanía social. Abarca todo el espectro, desde
propuestos originalmente por Thomas H. Marshall el derecho a un mínimo de bienestar económico
(ver Recuadro 1).6 al de compartir plenamente la herencia social y
vivir conforme a los estándares predominantes en
la sociedad. En su expresión en los cuerpos de de-
rechos reconocidos por las Naciones Unidas, estos
4 PNUD, La democracia en América Latina: Hacia una democra-
cia de ciudadanas y ciudadanos (Nueva York: PNUD, 2004). derechos se denominan “económicos, sociales y
p. 60. culturales” e incluyen, por lo tanto, el derecho de
5 Esta enunciación no implica que ignoremos algunas discu- los pueblos indígenas a sus prácticas y expresiones
siones actuales que proponen agregar otras “generaciones” culturales, a su “herencia social”, para utilizar la
de derechos, entre los que se destacan los ambientales. expresión de Marshall.
6 Marshall, T.H., “Citizenship and Social Class”. En Marshall,
T. H. (comp.), Class, Citizenship and Social Development
(Nueva York: Doubleday, 1965). Allí se reproduce el texto Ante cada uno de estos derechos de ciudadanía
original de 1949. que debe garantizar la democracia está el deber
Un marco conceptual para el debate de los déficit democráticos 17

del ciudadano de ejercerlos respetando los valores se presenta como un régimen siempre marcado por
y normas que la democracia adopta para hacerlos formas inacabadas y de no cumplimiento”.8
efectivos y, en particular, los derechos del resto de En esta pos-transición y si se observan las nuevas
sus conciudadanos. experiencias políticas en la región, parecería que nos
La democracia es una construcción permanente. encontramos ante una América Latina a la búsqueda
El debate sobre esa construcción, sobre si ella se acer- de su personalidad democrática, que pretende ser tan
ca o se aleja de lo realizable por las sociedades, es lo singular como las variedades que existen entre las
que debería nutrir el debate político. En ese sentido, democracias del resto del mundo.
este trabajo se propone como un aporte a la definición Al reflexionar sobre esta etapa en la vida política
de lo realizable, al mejoramiento de nuestro estado de la región es útil considerar el peso que tienen
de desarrollo democrático y a la identificación de ciertas transformaciones políticas y económicas que
algunas de las claves insuficientemente tratadas de han modificado las condiciones de desarrollo político
nuestro desafío democrático actual. en el último lustro. Al término de la primera década
del siglo XXI el panorama regional tiene diferencias
importantes con el siglo precedente. En su enume-
Después de la transición: una nueva fase
ración incluimos:
en la ruta democrática
América Latina es una región singular, con paradojas • El surgimiento de nuevos movimientos políticos.
e incertidumbres. Luego de un cuarto de siglo de tran- • Un reconocimiento creciente de los derechos de
sición, hemos dejado atrás el autoritarismo militar y sectores hasta ahora discriminados por adscrip-
muchas de las amenazas que pesaban sobre nuestras ción, como el caso de las mujeres, los indígenas y
frágiles democracias y que marcaron casi todo el siglo los afrodescendientes.
pasado. La transición convivió con la amenaza de la • La profundización en varios países de la región de
regresión hacia formas autoritarias. Esa etapa parece la tendencia a una mayor concentración del poder
haber concluido, a pesar de los golpes de Estado en en el Ejecutivo, con relativa independencia de la
Venezuela (2002), Ecuador (2000 y 2005)7 y Honduras inclinación política.
(2009), y de controversias en algunos países sobre • La creciente aceptación, independientemente
manipulación del voto y respeto a la libre expresión del signo político del gobierno, de la necesidad
y a la independencia de los poderes. del mantenimiento de algunos equilibrios ma-
Se abre ahora una fase tanto o más compleja, que croeconómicos básicos y del aprovechamiento
aquí denominaremos de “pos-transición”. La incer- de las oportunidades que brinda la inserción en
tidumbre actual tiene menos que ver con el retorno la economía mundial.
del pasado militar en la región que con las grandes • La pérdida creciente de la influencia del Consenso
dificultades para expandir los derechos de ciudada- de Washington y de la receta única que encarnaba,
nía y la proliferación de grandes concentraciones de que ha sido sucedido por una creciente diversidad
poder político opuestas al objetivo democrático. en los patrones de desarrollo económico.
Por cierto, haber dejado atrás el espectro del • Un aumento de los grados de autonomía en los
militarismo no implica la consolidación de la demo- países de la región respecto de las potencias polí-
cracia. Como ya lo señalamos, ésta por definición ticas y a los organismos multilaterales de crédito,
nunca concluye, nunca está “consolidada”, su tarea que se expresa en este último caso por una menor
es permanentemente incompleta: “La democracia presión de sus condicionalidades.

No está dicho que estos cambios concluyan


necesariamente en un modelo de “democracia a la
latinoamericana”. Puede que no, que lo que vivimos
no construya una forma nueva y que en cambio se
7 Cabe notar que estos no fueron golpes de estado en el sentido
prolongue y que dé lugar, al menos en algunos países,
clásico del término y que sólo en el golpe del año 2000 tuvie-
ron los militares un rol protagónico. Para mayor definición
sobre el tema ver Pion-Berlin, D., Civil-Military Relations and 8 Rosanvallon, P., en PNUD, La democracia en América Latina:
Post-Transitional Democracies in Latin America (documento Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (Nueva
preparado para el proyecto, 2009). York: PNUD, 2004). p. 35.
18 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

a una fase de permanentes tensiones y conflictos o La democracia local también muestra avances, que
incluso a nuevas formas autoritarias. se reflejan en la generalización de la elección popular
En los últimos diez años, con las excepciones antes de las autoridades locales y el aumento en sus com-
mencionadas, todos los gobiernos nacionales han petencias y recursos, aunque en muchos casos sin la
surgido de la voluntad popular mediante elecciones suficiente creación de capacidades institucionales. Los
libres. El Índice de Democracia Electoral (IDE), ela- espacios locales se han convertido en varios países en
borado para el informe del PNUD (2004) y actualizado fuente de creación de nuevas figuras políticas y de no-
para la presente publicación, ilustra este hecho (ver vedosas experiencias de participación ciudadana. No
Gráfico 1). La democracia ha avanzado en sus proce- obstante, en algunos contextos, subsisten relaciones
dimientos electorales de manera notable, alcanzando de subordinación a los poderes nacionales e incluso
en 2008 su nivel más alto desde 1977. Hemos dejado de abierta restricción por parte de éstos al ejercicio
atrás la larga noche del autoritarismo militar, donde de las funciones que la Constitución y la ley entregan
unos pocos se apropiaron del derecho de interpretar a los gobiernos subnacionales. A su vez, en otros ca-
y decidir por el destino de todos. sos, puede decirse que los gobiernos subnacionales
Sin embargo, la consolidación de la supremacía se alejan de la visión de experiencias democráticas
civil sobre los aparatos militares no significa que nues- novedosas y, por el contrario, manifiestan vestigios
tras democracias estén libres de riesgos y carencias. autoritarios.10
Han surgido otros peligros. En los últimos veinte Hay también avances en la representación de las
años, 18 presidentes no completaron sus mandatos. mujeres en la vida política, que en algunos países
Ninguno de ellos fue acusado de asumir el poder de incluyen mecanismos de discriminación positiva
manera ilegal9; no se cuestionaba su legitimidad de (sistemas de cuotas). En cualquier caso, y pese al
origen sino su desempeño. aumento importante de la presencia de las muje-

Gráfico 1 Índice de Democracia Electoral en América Latina (1977-2008)

1,00
0,96
0,90

0,80
Índic e de Democ rac ia E lec toral

0,70

0,60

0,50

0,40

0,30
0,28
0,20

0,10

0,00
1977 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008

Fuente: Elaboración propia sobre datos en Munck (2009). El IDE se construye a partir de cuatro indicadores: 1) derecho al voto, 2) si las eleccio-
nes son limpias, 3) si las elecciones son libres y 4) si se accede a los cargos públicos por vía de elecciones. Valores más altos indican una mayor
aproximación a los principios de la democracia electoral.

10 Ver el concepto de “zonas marrones” en O’ Donnell, G.,


“Acerca del Estado, la Democratización y algunos problemas
9 El acceso a la presidencia de Fujimori después de la elección conceptuales: Una perspectiva latinoamericana con referen-
del año 2000 podría ser considerado una excepción a esta cias a países postcomunistas”. En Desarrollo Económico, vol.
afirmación. 33, n. 130 (abril-junio, 1993). pp. 125-159.
Un marco conceptual para el debate de los déficit democráticos 19

res en cargos de elección popular y otros órganos procesos electorales y en la ampliación de los espa-
político-institucionales, los niveles de representación cios de participación ciudadana, en otros aspectos
femenina siguen siendo insuficientes. Además, la –pobreza, desigualdad, desempleo, informalidad,
construcción de la ciudadanía política de las mujeres inseguridad e impunidad– la región ha progresado
no ha estado acompañada de los correspondientes de manera insuficiente e incluso, en algunos casos,
avances en las esferas civil y social. Su autonomía ha involucionado.
–económica y física– sigue estando condicionada Del lado positivo, cabe resaltar que la economía
por las relaciones sociales de género, por la discrimi- latinoamericana experimentó un auge excepcional
nación que todavía enfrentan en el mercado laboral en el período 2004-2008, el más importante desde el
y por la inadecuada protección frente a la violencia que tuvo lugar a fines de los años sesenta y comienzos
física, entre otros factores. Por su parte, grupos como de los setenta. Aún más relevante es el hecho de que
los discapacitados sufren aún mayor discriminación el crecimiento económico vino acompañado de una
y de una ciudadanía recortada. reducción notoria de la pobreza, que entre 2002 y
Han surgido, además, nuevas formas de partici- 2007 se redujo en diez puntos porcentuales, de 44 a
pación de comunidades históricamente marginadas, 34,1% y la indigencia de 19,4 a 12,6%. Por consiguien-
como los indígenas y afrodescendientes, pero su te, el número de personas pobres ha disminuido en
representación política es todavía igualmente insu- 37 millones con respecto a 2002, que incluyen los 29
ficiente. A ello se agrega la efervescencia de formas millones que han salido de la situación de indigentes11
de participación ciudadana y la correspondiente (ver Gráfico 2).
creación de espacios institucionales, en los proce- A ello se agrega una mejoría de un amplio grupo
sos legislativos, en la distribución de recursos y en de indicadores de salud, educación, provisión de agua
mecanismos de rendición de cuentas vertical de las potable y servicios de saneamiento y, en general, de
autoridades públicas. desarrollo humano, donde América Latina sigue
A pesar de los grandes avances en el ejercicio estando por encima de las otras regiones del mundo
de los derechos políticos, en el establecimiento de en desarrollo (ver Gráfico 3).

Gráfico 2 Evolución de la pobreza y la indigencia en América Latina (1980-2007)

60

48,3
50
43,5 44,0
40,5
40
34,1

30
22,5
18,6 19,0 19,4
20
12,6

10

1980 1990 1997 2002 2007

P obrez a Indigencia

Fuente: Elaboración propia sobre datos de CEPAL, Panorama Social de América Latina 2008 (Santiago de Chile: CEPAL, 2008).

11 CEPAL, Panorama Social de América Latina 2008 (Santiago


de Chile: CEPAL, 2008).
20 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Gráfico 3 Índice de Desarrollo Humano en América Latina y otras regiones

0,89 0,92 0,93


0,88
0,82 0,85 0,86
0,77 0,79
0,72 0,72 0,73
0,67
0,61 0,64
0,60
0,56
0,51 0,49
0,47

África Sur de Asia Países Árabes Este Asiático América Europa y CIS OCDE
Subsahariana Latina y el
Caribe

1990 2000 2007

Fuente: Elaboración propia sobre datos del Informe sobre Desarrollo Humano (PNUD, 2009).

Sin embargo, el auge de 2004-2008 no generó América Latina sigue generando múltiples formas
una plena reversión del deterioro de las condiciones de pobreza y desigualdad. Existen diversas maneras
laborales. En el largo plazo, se evidencia un saldo de ser excluido, de ser desempleado, de ser desigual,
negativo de la calidad de los puestos de trabajo y de que tornan muy complejo el abordaje político de la
la cobertura de la seguridad social. Pese a una leve exclusión, sobre todo cuando se pretende superar lo
disminución de la tasa de desempleo urbano durante meramente asistencial.
los últimos cuatro años, la desocupación se mantiene El proceso de mejora económica se ve ahora ame-
en niveles relativamente altos. La tasa promedio de nazado por la crisis financiera mundial, el colapso
los años 2000 (9,8%) supera los niveles de desempleo del comercio internacional y la expectativa de que,
registrados en décadas anteriores (8,3% en los ochen- aun si se materializara la recuperación en curso, la
ta y 8,9% en los noventa). economía mundial va a experimentar una fase de
La desigualdad en la distribución del ingreso se crecimiento lento, en el que las oportunidades que
ha mantenido en niveles altísimos, de hecho los más brindaba el comercio internacional, los buenos pre-
altos del mundo. En torno a 1990, y de acuerdo con cios de productos básicos, la inversión extranjera y las
datos de la CEPAL, el 10% más rico de la población remesas de trabajadores migrantes serán ciertamente
latinoamericana tenía, en promedio, ingresos tres menos abundantes que en el pasado reciente. Fuera
veces más altos que el 40% más pobre. Esta relación de la incertidumbre económica que ello genera, este
tendió a deteriorarse hasta comienzos de la presente escenario podría agravar las tensiones sociales e in-
década y ha mejorado desde entonces, pero solo para crementar los ya existentes conflictos distributivos en
regresar a la situación de 1990. En términos estrictos, la región. La evidencia histórica muestra, además, que
la distribución mejoró en algunos países en compara- la reversión de los deterioros en los indicadores so-
ción con 1990 y se deterioró en otros, pero el promedio ciales que se generan durante la crisis –en particular,
permaneció invariable. En años recientes, según la pobreza, desempleo e informalidad– tiende a ser lenta
OCDE, el índice de desigualdad de Gini presentaba un durante la fase de recuperación posterior.
valor promedio para la región de 0,53, muy por encima En todos los países desarrollados, las políticas an-
del 0,31 de los países de Europa occidental. ticrisis se han basado en una enérgica acción estatal.
Los avances de los últimos años en diversos El papel del Estado es, en la situación actual, esencial,
indicadores sociales se manifiestan, así, sobre el y así lo reconocen los latinoamericanos. Aunque la
trasfondo de fuertes desigualdades y vulnerabili- región ha avanzado en el margen que cuenta para
dad socioeconómica de una parte importante de llevar a cabo políticas anticíclicas, y así se ha demos-
la población. Esta longevidad del déficit social en trado durante la crisis en varios países, este margen es
Un marco conceptual para el debate de los déficit democráticos 21

Cuadro 1 Satisfacción con la democracia como sistema


En síntesis, el apoyo a la democracia como siste- político en América Latina, 2008
ma de gobierno y el ejercicio de elecciones libres La democracia puede tener problemas pero es la mejor
y limpias conviven con tensiones políticas fuertes forma de gobierno
en varios países, resultados insuficientes para la LAPOP 2008 Latinobarómetro 2008
vida cotidiana de los latinoamericanos y baja Desacuerdo 1 4,1% Muy en desacuerdo 4,0%
satisfacción con la democracia. Mientras tanto, 2 3,8% En desacuerdo 16,4%
es escaso y a menudo confuso el debate sobre 3 8,4% De acuerdo 47,1%
el camino para superar estas carencias. 4 14,6% Muy de acuerdo 25,7%
5 16,7%
6 18,5%
menor en muchas de nuestras economías y menor aún De acuerdo 7 34,0%
si la ausencia de crecimiento económico dinámico se
prolonga en el tiempo. Nota: Promedios para 18 países latinoamericanos.

El contexto de crisis económica interpela la capa- Empleamos la pregunta ING4 del cuestionario de LAPOP para el año
2008 (28.175 respondientes): Puede que la democracia tenga proble-
cidad de la democracia para dar respuestas efectivas. mas, pero es mejor que cualquier otra forma de gobierno. ¿Hasta qué
Esto tiene lugar en un escenario en el que la capacidad punto está de acuerdo o en desacuerdo con esta frase?
de generar consensos amplios por parte de las insti- Empleamos la pregunta A107 del cuestionario de Latinobarómetro
tuciones democráticas puede ser el principal aporte 2008 (18.755 respondientes): ¿Está Ud. muy de acuerdo, de acuerdo,
para amortiguar los impactos de la recesión o del en desacuerdo o muy en desacuerdo con las siguientes afirmaciones?.
La democracia puede tener problemas pero es el mejor sistema de
lento crecimiento. gobierno.
Además de la situación socioeconómica, igual- Fuente: Elaboración propia con base en datos provenientes de The
mente preocupantes son las carencias en la esfera AmericasBarometer 2008 by the Latin American Public Opinion Project
civil de la ciudadanía. Por un lado, la región tiene el (LAPOP), www.LapopSurveys.org. Así como Latinobarómetro 2007,
número de homicidios por cada 100 mil habitantes www.latinobarometro.org

más alto del mundo, y se elevó del 18,9 en 2000 al


21,2 en 2006. es baja (entre 10 y 20% de acuerdo con las diferentes
En paralelo, la justicia no llega a todos. A pesar encuestas disponibles) y un amplio conjunto de ciu-
de que el advenimiento de la democracia permite un dadanos no está satisfecho (ver Gráfico 4).
mejor control de las funciones represivas del Estado, En síntesis, el apoyo a la democracia como siste-
aún subsisten violaciones a los derechos humanos ma de gobierno y el ejercicio de elecciones libres y
que requieren una urgente acción en la región. Cier- limpias conviven con tensiones políticas fuertes en
tamente, en su gran mayoría estas violaciones no varios países, resultados insuficientes para la vida
son parte de un plan represivo sino que constituyen cotidiana de los latinoamericanos y baja satisfacción
otro aspecto –además de los analizados al estudiar con la democracia. Mientras tanto, es escaso y a me-
la cuestión estatal– de la debilidad del aparato del nudo confuso el debate sobre el camino para superar
Estado para controlar la fuerza pública. estas carencias.
Otra expresión de la “legalidad trunca” como la
describe O’Donnell12 es que la mitad de la población
carcelaria en la región no tiene proceso o condena. Hemos logrado en buena medida la democracia
Inmersos en esta realidad, los latinoamericanos electoral pero no hemos alcanzado la demo-
continúan valorando positivamente a la democracia y cracia de ciudadanía posible exigible por los
los derechos políticos que ella otorga (ver Cuadro 1). ciudadanos.
Sin embargo, la satisfacción con sus resultados, que es
un indicador razonable de la legitimidad del sistema,
es todavía muy limitada. La plena satisfacción con ésta Esto no implica desconocer los grandes avances
a lo largo de estas décadas. Hemos logrado en buena
medida la democracia electoral pero no hemos al-
12 O’Donnell, G. & Schmitter, P., Transitions from Authoritar-
ian Rule Tentative Conclusions About Uncertain Democracies
canzado la democracia de ciudadanía posible exigible
(Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1986). por los ciudadanos.
22 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Gráfico 4 Satisfacción con el funcionamiento de la democracia en América Latina

LAPOP 2008 LATINOBARÓMETRO 2008

9,80%
7,03% 6,69% 17,90%

28,40%

39,12%

47,15%

43,80%

Muy satisfecho Satisfecho Muy satisfecho Más bien satisfecho


No muy satisfecho Nada satisfecho
Insatisfecho Muy insatisfecho

Nota: Empleamos la pregunta PN4 del cuestionario de LAPOP para el año 2008 (28.519 respondientes): En general ¿diría usted que está muy
satisfecho, satisfecho, insatisfecho o muy insatisfecho con la forma en que la democracia funciona?
Empleamos la pregunta A102 del cuestionario de Latinobarómetro para el año 2008 (20.204 respondientes): En general, ¿diría Ud. que está muy
satisfecho, más bien satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (país)?
Fuente: Elaboración propia con base en datos de 18 países latinoamericanos provenientes de The AmericasBarometer 2008 by the Latin American
Public Opinion Project (LAPOP), www.LapopSurveys.org. Así como Latinobarómetro 2007, www.latinobarometro.org

Democracia de ciudadanía y democracia


La democracia es una forma de organización del
exigible
poder en la sociedad con el objetivo de ampliar
Los riesgos que contiene este escenario de pos- la ciudadanía, evitar o limitar la dominación de
transición hacen que la sostenibilidad del sistema individuos o grupos que impidan este objetivo
político siga siendo un desafío regional. Las demo- y lograr la perdurabilidad de la organización
cracias latinoamericanas deben resolver viejos déficit democrática.
de ciudadanía y afrontar nuevas realidades.
Curiosamente, en este contexto, cuando más se
requiere la reconstrucción del poder democrático y vínculos con la economía, con la sociedad, con el ré-
una nueva visión del Estado, resulta insuficiente el gimen político y con sus diferentes entornos. Por otro
debate sobre poder y Estado. lado, una condición indispensable para la transforma-
No es posible avanzar decididamente en la cons- ción social es la construcción de poder democrático
trucción de ciudadanía sin un Estado comprometido desde la política, los partidos y el Estado.
de manera férrea con ese objetivo. Las tendencias En este contexto surgen una serie de preguntas
históricas muestran que la evolución natural lleva a esenciales. ¿Está el poder en el Estado, lo ejercen los
reproducir las desigualdades y todas las formas de ex- gobernantes elegidos por el pueblo? Y si no fuera así,
clusión que abrevan en ella. Torcer ese rumbo implica ¿qué puede resultar de una democracia que elige a
un Estado preparado y dispuesto a intervenir para gobernantes que no podrán ejercer el poder? El in-
redistribuir poder y para asegurar y crear ciudadanía. cumplimiento del mandato electoral, que es la forma
Esto exige, por un lado, conocer mejor y analizar las extrema en que se expresa este problema, debilita la le-
capacidades y recursos de nuestros Estados y sus gitimidad del Gobierno, genera crisis de representación
Un marco conceptual para el debate de los déficit democráticos 23

Gráfico 5 ¿Quién cree usted que tiene más poder en este país?

60%

50% 48%

40% 37%

30%

19%
20%
14% 16%

9% 10%
10% 8% 8%
6% 7% 6%
3% 1%
0%
n

o
os

es

s
o

sa

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es

at

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de
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gr
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s

Lo
io
pa

s
La
ed
El

m
s
Lo

2003 2006

Nota: Empleamos la pregunta A70305A del cuestionario de Latinobarómetro para el año 2003 (18.637 respondientes)- ¿Quién tiene más poder?
¿Quién cree Ud. que tiene más poder en (país)? Nombre hasta tres (Primera mención).
Empleamos la pregunta A70305A del cuestionario de Latinobarómetro para el año 2006 (19.495 respondientes)- ¿Quién tiene más poder?
¿Quién cree Ud. que tiene más poder en (país)? Nombre hasta tres (Primera mención).
Fuente: Elaboración propia en base a datos provenientes de Latinobarómetro 2003 y 2006 www.latinobarometro.org Promedio de América
Latina.

y, lógicamente, debilita el poder público, cuya fuente es un Estado anacrónico, ineficiente e ineficaz no puede
el poder que la sociedad le delega. Se alimenta de ese resolver las carencias que la debilitan.
modo un peligroso ciclo que lleva a la debilidad estatal La organización democrática del poder posee, en
progresiva y al aumento de la capacidad de influencia este sentido, tres rasgos que se vinculan estrechamen-
de los poderes fácticos (ver Gráfico 5). te con su legitimidad.
Estas cuestiones nos conducen a un tema poco
discutido, muchas veces eludido: la democracia es • Su origen en la soberanía popular expresada a
una forma de organización del poder para ampliar través de procesos electorales periódicos, libres y
la ciudadanía. transparentes. La democracia parte de la idea de
Como hemos venido sosteniendo, en toda so- que el poder descansa en el pueblo y que su ejerci-
ciedad existen de hecho fuertes desigualdades y cio sólo es delegado. Lo que implica un mandato,
asimetrías de poder. Si no estuvieran reguladas y capacidad para ser controlado y la posibilidad de
organizadas de cierta manera, éstas impedirían la alternancia y periodicidad de los mandatos.
realización de los derechos de los cuales son porta- • Su ejercicio organizado a través de las instituciones
dores los individuos. republicanas de gobierno y normado en el Estado
Así, la democracia es una forma de organización del Democrático de Derecho. Se refiere a cómo se
poder en la sociedad con el objetivo de ampliar la ciu- toman las decisiones para formular las políticas
dadanía, evitar o limitar la dominación de individuos públicas y las normas.
o grupos que impidan este objetivo y lograr la perdu- • Su finalidad, es decir, garantizar, materializar
rabilidad de la organización democrática. Regula las y extender los derechos ciudadanos en sus tres
relaciones entre individuos, organizaciones y Estado de esferas política, civil y social, a partir de la clásica
acuerdo con normas emanadas de la voluntad popular definición de T. H. Marshall. La ampliación de
y procedimientos democráticos. En el ejercicio de ese los derechos es entendida como su realización
poder el Estado es una pieza vital. Una democracia con efectiva.
24 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Gráfico 6 La democracia de ciudadanía y la democracia exigible

Democracia exigible
País x, País x,
2009 2024
Democracia
de
ciudadanía
Crisis de Crisis de
legitimidad Democracia sostenible sostenibilidad

Bajo Nivel de derechos ciudadanos Alto

Umbral mínimo Máximo realizable

Nota: El máximo realizable varía de país a país, y de época en época. El punto de partida también puede variar. Definir
y generar las políticas para realizar la democracia sostenible es el desafío democrático de cada país.

Hay mínimos generalmente aceptados para cada Más allá de lo que es socialmente alcanzable, se
una de las esferas de ciudadanía (ver Gráfico 6). corre el peligro de sucumbir ante la demagogia y el
Existe un razonable acuerdo que por debajo de un facilismo económico.13 Esto es riesgoso, no sólo para
cierto umbral carecemos de condiciones necesarias la estabilidad económica sino también para la demo-
para el desenvolvimiento democrático. La existencia cracia, quizás tanto como no alcanzar los mínimos
de elecciones libres y transparentes, el respeto de la indispensables para una organización democrática
libertad y seguridad de las personas, la defensa de la de la sociedad. Lo políticamente popular puede ser
libre expresión, son algunos de los derechos indispen- social y económicamente insostenible, generar ex-
sables que caracterizan el mínimo de ciudadanía que pectativas irrealizables y materializarse en mayores
debe estar presente en una democracia. retrocesos y frustraciones para la ciudadanía. El
Por encima de esos mínimos se abre el camino facilismo económico se vuelve así enemigo de los
hacia “la democracia permanentemente incompleta” intereses mayoritarios.
a la que aludimos al comienzo. Pero ella contiene un Entre la ilegitimidad que tiene lugar a partir de la
máximo realizable que depende estrechamente de falta de ciudadanía mínima y el facilismo en materia de
lo disponible en una sociedad, que podríamos de- políticas públicas, carente de sostenibilidad, existe un
nominar “la disponibilidad factorial”. Este máximo espacio posible para la demanda social: la democracia
depende de restricciones dadas por el grado de desa- exigible, la que se puede realizar dada la constelación
rrollo de una sociedad en un momento histórico que de factores disponibles. Demagogia e ilegitimidad son,
no permiten la realización de todos los derechos de en definitiva, los límites de la democracia sostenible.
los que somos portadores. Los países difieren en sus El espacio de la democracia exigible es el ámbito don-
grados de desarrollo y por tanto difieren los “óptimos de debería desarrollarse el debate, las propuestas de
realizables de ciudadanía” que puedan alcanzarse. políticas públicas de los partidos y la aspiración que
Aun en estas esferas, que competen especial- dé sentido y finalidad al trabajo político.
mente a la ciudadanía social y se caracterizan por Con sus recursos, su grado de desarrollo y sus
un desarrollo progresivo, también es posible esta- luchas por la igualdad, América Latina no debería ser
blecer mínimos deseables, acorde con los patrones
internacionales para países con iguales condiciones
de recursos económicos. Estos mínimos deben ser 13 Este término es propuesto por José Antonio Ocampo en vez
definidos en las constituciones y la ley a través de de “populismo económico”, ya que este último concepto es
procesos democráticos siguiendo, en cualquier caso, impreciso y difiere significativamente del concepto de “po-
pulismo” que se utiliza en la ciencia política. Ver Ocampo J.
el criterio que se ha definido en el debate internacio-
A., “Mercado, cohesión social y democracia”, en Reconstruir
nal sobre derechos económicos y sociales, de aspirar el futuro: Globalización, desarrollo y democracia en América
a lo “máximo entre lo realizable”. Latina (Bogotá: CEPAL y Grupo Editorial Norma, 2004).
Un marco conceptual para el debate de los déficit democráticos 25

primera región del mundo en homicidios dolosos.


Entre la ilegitimidad que tiene lugar a partir de la Otra ciudadanía civil es exigible (ver Gráfico 8).
falta de ciudadanía mínima y el facilismo en mate- Con nuestra historia política, partidos que en
ria de políticas públicas, carente de sostenibilidad, algunos casos son centenarios, y una historia repu-
existe un espacio posible para la demanda social: blicana que recorre nuestra vida independiente, no es
la democracia exigible, la que se puede realizar comprensible la brecha que se abre entre ciudadanos
dada la constelación de factores disponibles. e instituciones, ciudadanos y partidos, y la profunda
Demagogia e ilegitimidad son, en definitiva, los crisis de representación. Otra ciudadanía política es
límites de la democracia sostenible. El espacio de exigible.
la democracia exigible es el ámbito donde debería Hacer efectivo lo exigible, generar las políticas
desarrollarse el debate, las propuestas de políticas públicas que permitan alcanzarlo, debatir sobre lo que
públicas de los partidos y la aspiración que dé podríamos tener como ciudadanos y no poseemos,
sentido y finalidad al trabajo político. es una tarea prioritaria para los partidos políticos de
la región. Concentrarse en cómo lograr estas metas,
mostrar las alternativas de caminos, es volver a darle
la región con la mayor concentración de ingresos del riqueza a la opción electoral. Esta no es una apelación
mundo. Es exigible otra distribución (ver Gráfico 7). al debate ideológico; más bien, es la recuperación del
Por los mismos motivos, 184 millones de pobres y sentido de finalidad en la tarea política y la distinción
68 millones de indigentes representan una situación entre los medios que unos y otros proponen.
que no se compadece con el nivel de desarrollo y Lograr la democracia de ciudadanía es, entonces,
riqueza de la región. Hay recursos para modificar las alcanzar los óptimos realizables. Esto es, el ejercicio
condiciones de vida de casi 200 millones de latinoa- sostenible del máximo de derechos a partir de la ge-
mericanos. Otra ciudadanía social es exigible. neración de políticas convalidadas por la sociedad,
Con el grado de desarrollo de nuestras institucio- promovidas por ella y legitimadas para dar poder al
nes, 200 años de vida independiente y experiencia Estado para ejecutarlas. Es una situación de sosteni-
en la construcción del Estado, no es aceptable ser la bilidad democrática, de equilibrio estable, donde se

Gráfico 7 PIB per cápita y concentración de ingresos en el mundo

35.000 60

30.000 51,93
50
47,21
US$ Constantes (2000)

25.000
40,68 40
38,53
Coeficiente Gini

36,87
20.000 32,67 32,08
30
15.000

20
10.000

10
5.000

0 0
África Sur de Asia Este Asiatico Países América Latina Europa y OCDE Altos
Subsahariana y el Pacífico Árabes y el Caribe Asia Central ingresos

PIB per cápita Coeficiente Gini

Nota: El coeficiente de Gini corresponde al último dato disponible. Human Development Reports 1992-2007.
Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators (Washington DC: Banco Mundial, 2009). PNUD, Human Development Reports, 1992-2007.
26 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Gráfico 8 Tasa de homicidios dolosos por cada 100.000 habitantes

30

25,70
25

20,82
20 18,68 19,12
18,07

15

10

5,97
5 3,51 3,85 3,95

0
Oceanía Europa Norte Asia Caribe América África América América
América del Sur Latina y el Central y
Caribe México

Fuente: Elaboración propia sobre datos de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Estadísticas Internacionales de Homicidios,
2004.

asegura la persistencia y reproducción del sistema mericana si deseamos evitar riesgos en la sostenibi-
democrático por la vía de la legitimidad, de la sa- lidad democrática.
tisfacción de las demandas sociales y de la creciente Deseamos animar un ejercicio político cuyo obje-
realización de los derechos. tivo consista en mejorar la política y los mecanismos
En esta perspectiva, ¿cuáles son las cuestiones que de la democracia. Los temas que incluimos no son
se vinculan estrechamente a la realización de estos una lista al azar de cuestiones. Por el contrario, las tres
objetivos y que requieren ser puestas en el centro de cuestiones que tratamos –representación, república y
los debates públicos o formulados de manera distinta? estatalidad– se vinculan íntimamente y se realimentan
¿Cuál debería ser la agenda pública que contenga la entre sí. En el triángulo que conforman se encuentran
discusión de los instrumentos para la construcción lo sustancial de la tarea política de las democracias
de esta democracia latinoamericana? latinoamericanas en la pos-transición.
Cada sociedad debe definir de manera propia y Para avanzar en esta tarea es necesario:
singular su óptimo realizable. Sin embargo, indepen-
dientemente de las singularidades nacionales, hay a. La identificación de las carencias más notorias que
un conjunto de temas que atañen al contenido de la afectan a nuestras sociedades y, por ende, al apoyo
democracia exigible y que contribuyen a definir la a la democracia.
agenda pública y a fortalecer la capacidad programáti- b. La discusión de esas carencias, sus razones cercanas
ca de los partidos políticos. Los temas que exponemos y sus causas estructurales. Los trabajos que acom-
a continuación se ordenan en la lógica de las ideas pañan a esta agenda, en los tomos publicados por
que venimos de desarrollar. No son, como dijimos, separado, tratan extensamente estas cuestiones.
un catálogo ni intentan una visión totalizadora de las c. Las áreas que deberían ser prioritarias –a pesar de
cuestiones latinoamericanas. Son las materias funda- la heterogeneidad regional– para la concepción
mentales que no deben ser eludidas en la construcción de políticas públicas que enfrenten esas carencias.
de la personalidad democrática latinoamericana. Este es propósito de este texto.

Temas para una agenda política A continuación presentamos los temas que, a pe-
latinoamericana sar de la relevancia que tienen para la sostenibilidad
democrática y la expansión de la ciudadanía, son en
Los modos de resolución de los déficit de ciudadanía gran medida insuficientemente tratados en la agenda
deben estar en el centro de la agenda política latinoa- pública.
CAPÍTULO DOS

Una guía para el debate de la crisis


de representación

Temas y preguntas

• La debilidad de los contenidos en la opción electoral. En parte, la política consiste en decir


hacia dónde ir y en proponer a la sociedad objetivos y políticas públicas. Infortunadamente, la
mayoría de las veces, la dirigencia política construye su programa con base en las encuestas. No
lidera: trata de retomar las demandas, incluso cuando resulten contradictorias. La prioridad es
satisfacer al mayor número, empleando un nivel de generalidad tan grande que evite molestar a
algún sector de los electores. Esto es racional desde el punto de vista de quien quiere sumar votos,
pero no sólo de votos vive la representación democrática. También deberían surgir los términos
del mandato que delega el pueblo, las alternativas de sociedad por las que opta el ciudadano. Si
se termina votando solo por la mejor sonrisa ese apoyo será inútil y efímero a la hora de gober-
nar y construir poder. La legitimidad que otorga poder al gobernante no es, habitualmente, la
continuación de una buena táctica electoral.
En muchos países los programas electorales, que deberían contener los términos del contrato
electoral y el contenido de las opciones del votante, son precarios y enuncian objetivos genéri-
cos más que las políticas públicas para alcanzarlos. La calidad de la opción se resiente, el debate
práctico se torna en ataques personales o generalidades, y una inmensa mayoría siente que tiene
que optar entre alternativas que sólo se distinguen por los individuos que las encabezan. Así, la
pobreza programática es generalmente reemplazada por el voto al individuo, al candidato o a
la estrella mediática. Se delega en un líder, no en el ejecutor de una opción para el futuro de la
sociedad.

99 ¿Qué herramientas pueden ayudar a fortalecer la calidad de las propuestas electorales?

• La democratización del debate económico. Una consecuencia concreta de la debilidad de los


partidos es la falta de democratización del debate económico, por el cual los ciudadanos deberían
elegir la organización económica y social que prefieren. Los debates parlamentarios son débiles
y controlados por el Ejecutivo (como el caso del presupuesto) o están influidos sólo por agentes
económicos poderosos, como ocurre en los debates sobre tributación o regulación de las activi-
dades económicas.
29
30 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

99 ¿Cómo democratizar el debate económico en las sociedades latinoamericanas?


99 ¿Cómo crear espacios transparentes y efectivos de diálogo económico y social con amplia
representación de actores sociales?

• La escasa modernización de los partidos políticos de la región. Son muy pocos los partidos
políticos latinoamericanos que cuentan con grupos de pensamiento permanentes que abastecen
al partido, nutren su debate y producen los insumos para la plataforma de sus candidatos. Ge-
neralmente, se trata de grupos ocasionales, que se forman al momento de la elección y que en el
peor de los casos suelen ser comandados por el jefe de la publicidad, que termina por confundir
la mejor fórmula publicitaria por un objetivo político. Adicionalmente, es baja la capacidad de
incorporación y participación de los militantes.

99 ¿Qué reformas de sus estructuras internas deben llevar adelante los partidos políticos para
adaptarse al presente contexto?
99 ¿Cómo promover la creación de grupos permanentes de investigación y propuestas en los
partidos?
99 ¿Cómo fortalecer la demanda social para que los programas planteen opciones de políticas
públicas y no meros enunciados de objetivos?
• Las prácticas clientelistas conspiran contra la libre opción electoral. Es todavía habitual la
práctica clientelista: canje del voto por un favor, el seguimiento de las órdenes de caudillos locales
a la hora de votar. Esta práctica que adopta las formas más diversas recorre todos los niveles de la
política, desde las dirigencias hasta las bases. Ella conspira directamente contra el sentido de la
delegación de soberanía y, a menudo, transforma la actividad política en una competencia para
cooptar el voto, incluso ilegalmente, alejándola aún más del ideal de la competencia programá-
tica. Estas prácticas no son patrimonio exclusivo de América Latina, aunque en nuestro caso se
expresan de forma particularmente aguda.

99 ¿Hay estrategias para disminuir el peso del clientelismo en los procesos electorales nacio-
nales y al interior de los partidos?
• La desigualdad de oportunidades entre los partidos. Existe una notoria inequidad entre los
partidos políticos en sus posibilidades para transmitir sus programas a los votantes. Algunos
partidos cuentan con muchos recursos –públicos o privados– para difundir sus propuestas o la
imagen de sus candidatos, otros no. Algunos tienen financiamiento para lanzar campañas masivas
que inundan los medios de comunicación, otros apenas pueden hacer oír sus propuestas. Esto
distorsiona la capacidad de competencia del voto por la vía del acceso diferenciado, inequitativo
y desigual a los recursos de campaña.

99 ¿Cómo podemos hacer más equitativo el acceso a los recursos para la difusión de las
propuestas partidarias?
99 ¿Cuál es la fórmula más apropiada de financiamiento institucional de los partidos y las
campañas electorales?
99 ¿Cómo podemos hacer más transparente y equitativo el uso de los medios de comunicación
durante periodos electorales?
Una guía para el debate de la crisis de representación 31

99 ¿Cómo se garantiza un control efectivo de las normas sobre el financiamiento electoral?

• La regulación del financiamiento de la actividad política. Mientras que los dineros del sector
privado pueden generar conflicto de intereses para los actores políticos, influir en la toma de de-
cisiones para su beneficio particular o incluso garantizar impunidad, la financiación estatal de la
actividad política puede ser distorsionada por el sesgo en la asignación de los subsidios directos,
en el acceso a los medios de comunicación estatales, o en la ausencia de control.

99 ¿Qué mecanismos pueden corregir tales distorsiones?

• La participación ciudadana y la representación. La participación ciudadana por medio de


mecanismos de democracia directa o por vía de las actividades de las organizaciones de la so-
ciedad civil u organizaciones no gubernamentales (ONG) es vista a veces como un reto a los
partidos, ya que puede debilitar el rol que los mismos necesariamente deben tener en un sistema
democrático. Sin embargo, estas formas de participación ciudadana pueden fortalecer los lazos
entre representantes y representados. Esto es, más participación puede conducir a una mejor
representación.

99 ¿Cómo podemos hacer que las formas de participación, más allá de la elección de represen-
tantes, refuerce el nexo de representación que liga a los votantes a sus representantes?

Democracia y representación embargo, en América Latina hay más necesidad que


en los países desarrollados de partidos que jueguen un
La celebración de elecciones periódicas, libres y papel central en la sostenibilidad democrática.14
limpias para la elección de representantes populares El malestar de los ciudadanos con los partidos
–una práctica normal en América Latina durante las políticos no se ha traducido en una alta abstención
últimas dos décadas– ha fortalecido la legitimidad de electoral. Las tasas de participación electoral se han
origen de los gobiernos de la región. Sin embargo, la mantenido relativamente estables en la mayoría de
percepción ciudadana de los partidos políticos, los los países durante los últimos diez años y, con la ex-
agentes de representación por definición y una de las cepción de Europa Occidental, son similares o más
principales instituciones asociadas a la expresión de altas que en otras regiones del mundo (ver Gráfico
la soberanía popular, no es positiva. Los ciudadanos 11). Además, apenas cinco presidentes del centenar
tienen menos confianza en los partidos políticos que de candidatos que accedieron al poder desde las
en cualquiera de las otras instituciones principales transiciones democráticas lo hicieron sin el apoyo
(ver Gráfico 9). En todos los países de la región, una de partidos políticos.15
gran mayoría de los ciudadanos latinoamericanos
se declaran recelosos respecto a los partidos (ver
Gráfico 10). Entre los analistas, la percepción de una
14 En 27 países de Europa sólo 18% de los encuestados expresan
crisis de los partidos políticos y hasta de una crisis confianza hacia los partidos políticos. El nivel de confianza
de representación se ha vuelto común. Este no es más alto se alcanza en Dinamarca (40%), el más bajo en Hun-
un fenómeno exclusivo de la región. Cabe anotar, gría (8%); ver Eurobarómetro nº 68, Mayo 2008, pregunta
en efecto, que la desconfianza en los partidos es un Q8.10.
fenómeno casi universal. Cifras similares emergen 15 Alcántara se refiere a los casos de Fujimori en 1990, Durán-
Ballén en 1992, Chávez en 1999, Gutiérrez en 2002 y Correa
de los sondeos en Europa, donde las instituciones en 2006. Ver Alcántara, M., El rol y las capacidades de los
políticas, y en particular los partidos, también han partidos políticos en el escenario de pos-transición (documento
perdido popularidad durante las últimas décadas. Sin preparado para el proyecto, 2009).
32 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Gráfico 9 Confianza de los latinoamericanos en las instituciones y actores

Confianza en las instituciones (LATINOB 2008)

100% 3%
8% 6% 5%
11% 9%
13% 15% 15%
90%
18%
Porcentaje del total de respondientes

37% 24%
80% 26%
29%
29%
70% 32% 28% 29%
41%

60% 37%

50% 39%
30% 38%
36%
29% 35%
40% 32%
31%

30% 33%

19%
20% 40%
26% 26% 27% 29%
21% 23% 23%
10%
12% 14%
0%
n

l
a

as

ía

os
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lic
en

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ib
ob

Pa
de

Fu

Tr
G
os
i
ed
M

Ninguna confianza Poca confianza Algo de confianza Mucha confianza

Confianza en las instituciones (LAPOP 2008)


100%

90% 20%
31%
Porcentaje del total de respondientes

35% 32%
80% 42% 41%
45%
56% 52%
70% 18%
64%

60% 20%
19% 22%
50% 18% 20%
16%
40% 17%
20%
30% 11% 62%

46% 47% 49%


20% 39% 39% 40%
30%
25% 24%
10%

0%
n

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Su

st
G

Si
os

al
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un
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M

Tr

Confianza baja Confianza media Confianza alta

Nota: Empleamos las preguntas B10A, B11, B12, B13, B14, B18, B20, B21, B21A, B37 del cuestionario de LAPOP para el año 2008: ¿Hasta qué punto
tiene confianza en…?
Al consultar a las personas hasta qué punto tienen confianza en cada una de las instituciones y actores que se mencionan, éstas podían responder
en una escala de 1 a 7, donde 1 expresa ninguna confianza y 7 mucha confianza. Agrupamos en confianza baja el porcentaje de respuestas 1, 2
y 3. Confianza media es representada por la proporción de respuestas 4. Confianza alta corresponde al porcentaje de respuestas 5, 6 y 7.
Empleamos las preguntas A60201(A,B,C,D,E,H,J,K,L,M,N,O) del cuestionario de Latinobarómetro para el año 2008: ¿Cuánta confianza tiene Ud.
en...? ¿Diría que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza en...?
La confianza en medios de comunicación es derivada (promedio simple) a partir de las respuestas sobre confianza en diarios, televisión y
radio.
Fuente: Elaboración propia con base en datos provenientes de The AmericasBarometer 2008 by the Latin American Public Opinion Project
(LAPOP), www.LapopSurveys.org. Así como Latinobarómetro 2008, www.latinobarometro.org
Una guía para el debate de la crisis de representación 33

Gráfico 10 Confianza en los partidos políticos

Latinobarómetro 2008 LAPOP 2008

3,30%

18,25%
18,50%

40,60%

17,95%

61,93%

37,50%

Mucha confianza Algo de confianza Confianza baja Confianza media Confianza alta
Poca confianza Ninguna confianza

Nota: Empleamos la pregunta B21 del cuestionario de LAPOP para el año 2008 (29.040 respondientes): ¿Hasta qué punto tiene confianza usted
en los partidos políticos?
Al consultar a las personas, éstas podían responder en una escala de 1 a 7, donde 1 expresa ninguna confianza y 7 mucha confianza.
Agrupamos en confianza baja el porcentaje de respuestas 1, 2 y 3. Confianza media es representada por la proporción de respuestas 4. Confianza
alta corresponde al porcentaje de respuestas 5, 6 y 7.
Empleamos la pregunta A60201D del cuestionario de Latinobarómetro para el año 2008 (19.535 respondientes): ¿Cuánta confianza tiene Ud.
en los partidos políticos? ¿Diría que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza en los partidos políticos?
Fuente: Elaboración propia con base en datos provenientes de The AmericasBarometer 2008 by the Latin American Public Opinion Project
(LAPOP), www.LapopSurveys.org. Así como Latinobarómetro 2008, www.latinobarometro.org

Gráfico 11 Participación electoral en América Latina y otras regiones (1989-2009)

Participación en elecciones parlamentarias sobre el total de la población


60%
56% 55%

50%

40% 41% 40%


40% 38% 38%
36%
Participación

28%
29% 29% 30%
30%

20%

10%

0%
África América Latina Asia Medio Oriente Norteamérica Europa
y el Caribe Occidental

1989-2000 2001-2009

Notas: Porcentaje de votos emitidos sobre población total. La medición no considera las diferencias en las pirámides poblacionales de cada región.
Fuentes: Elaboración propia sobre los datos del Instituto IDEA.
34 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Pero las consecuencias de la situación de los parti- En lo que sigue abordamos la situación de los
dos para la democracia son muy serias. Los partidos partidos y el tema más amplio de la representación.
políticos son parte central de la democracia. Como Introduciremos primero la cuestión de los programas
lo señaló el filósofo y político austríaco Hans Kelsen, que elaboran los partidos. Luego trataremos el rol del
“la democracia moderna descansa sobre los partidos dinero en el contexto de las campañas electorales y
políticos” y, por lo tanto, “la posibilidad de la demo- la relación entre medios de comunicación y política.
cracia sin partidos políticos” no tiene sentido.16 Sin Por último, consideramos algunas formas de partici-
embargo, la desconfianza en los partidos políticos pación ciudadana que van más allá de las elecciones
ha llevado a que números muy altos de ciudadanos para representantes.
–la mayoría en algunos países– consideren que es
posible tener una democracia sin partidos políticos
Los contenidos en la opción electoral
(ver Cuadro 2). En consecuencia, una discusión de
la democracia en América Latina no debe eludir la Un aspecto central de la representación es el nexo que
situación de los partidos políticos. se establece entre votantes y los candidatos de los par-
tidos políticos. Para que este nexo pueda establecerse,
Cuadro 2 Percepción ciudadana sobre es necesario que los partidos formulen propuestas que
partidos y democracia (2008) contengan los planes de gobierno que plantean para la
sociedad. Si las contiendas electorales carecen de con-
% de ciudadanos que
conciben una democracia sin tenido, el votante simplemente no puede escoger entre
País partidos opciones sustantivas y los candidatos que son electos
Argentina 31,5 sólo pueden ser representantes en un sentido formal.
Venezuela 35,3 No representan una opción de sociedad, no se delega
Costa Rica 37,9 en ellos la construcción de un cierto destino para el
Uruguay 38,4 conjunto. Aquí radica un primer aspecto de la crisis
Honduras 40,2 de partidos y de representación (ver Recuadro 2).
República Dominicana 41,1 Es difícil imaginar un cambio en la relación
Paraguay 41,3 ciudadano-partidos si no se modifica la pobreza de
Brasil 44,7
la mayoría de los programas electorales de los par-
Perú 46,1
tidos. En muchos países, los programas electorales,
Nicaragua 46,9
que deberían especificar el contenido concreto de
las opciones del votante y los términos del contrato
El Salvador 47,2
electoral, son precarios, mínimos genéricos y enun-
Guatemala 49,7
Bolivia 49,8
México 51,1
Recuadro 2  El debilitamiento del lazo entre
Chile 51,8
electores y partidos
Ecuador 53,2
Panamá 53,5 “La vigencia de las divisiones partidarias, su relativa
Colombia 53,6 legibilidad, la capacidad que tenían los electores de iden-
tificarse con ellos, en otro momento habían permitido a
Pregunta: “¿Hasta qué punto puede haber democracia sin partidos la prueba electoral conservar una relativa centralidad en
políticos?”. Los encuestados situaron su confianza en una escala de 1 el orden democrático. Estas características se disiparon
a 7 puntos, donde 1 significa nada y 7 mucho. Las respuestas han sido a partir de fines de los años setenta. La aparición de un
recodificadas en la escala de 0 a 100 puntos con la que se construye
elector considerado más “estratega”, y el debilitamiento de
esta tabla.
los sentimientos de pertenencia a un campo bien deter-
Fuente: The AmericasBarometer 2008 by the Latin American Public minado contribuyeron esencialmente a este movimiento.
Opinion Project (LAPOP), www.LapopSurveys.org. El retroceso de la noción de programa político, conse-
cuencia automática de la inscripción en un universo más
inestable, a las presiones externas más fuertes, prolongó
los efectos”.

16 Kelsen, H., Esencia y valor de la democracia (Madrid: Gua- Fuente: Pierre Rosanvallon, texto preparado para el proyecto.
darrama, 1977). p. 36.
Una guía para el debate de la crisis de representación 35

cian más bien objetivos generales (“combatiremos


la pobreza, promoveremos la educación, salud para Recuadro 3  Partidos con programas versus
todos, un salto de crecimiento, mantendremos la conducciones personalizadas
economía sana y equilibrada…”) que las políticas “[Hay] dos escenarios partidistas en la política latinoa-
públicas para alcanzarlos. mericana. El primero consiste en un escenario donde la
La calidad de la opción se resiente, el debate prác- política es patrimonio de actores integrados por partidos
tico se torna en ataques personales o generalidades, políticos que cuentan con cierta tradición en su actividad.
Fijan programas con orientaciones ideológicas más o me-
y muchos sienten que tienen que optar entre alter- nos claras y estables, se alternan con relativa frecuencia en
nativas que sólo se distinguen por los individuos que el poder al que suministran efectivos humanos, y cuentan
las encabezan. En numerosas campañas electorales con un reducido apoyo de la población en términos de la
la mayoría de los candidatos reiteran los mismos aceptación de su papel, como ocurre en otros lugares del
objetivos, no se explican los medios para alcanzar- mundo, aunque bien es cierto que la desconfianza que
proyectan es algo más acusada.
los. Todo se resume, de ese modo, en la convicción
El segundo se trata de un escenario donde la política, tras
de que éste y no aquél podrá gobernar mejor. Así, la un lento proceso de deterioro partidista en términos de
pobreza programática es generalmente reemplazada su atomización, pérdida de liderazgos y proliferación de
por el voto al individuo, al candidato, al líder. Se escándalos vinculados a la corrupción, ha visto que, lejos
delega entonces en un líder, no en el ejecutor de una de desaparecer la participación popular, ésta se activa y
opción de la sociedad. dinamiza una nueva situación donde los viejos partidos
son irrelevantes y las nuevas formas de conducción polí-
Aunque la raíz de esta situación es compleja, una tica, altamente personalizadas, no precisan, de momento,
razón es que, la mayoría de las veces, la dirigencia de la instrumentalización partidista en los términos
política construye su oferta al electorado con base en pretéritos, pero no por ello dejan de activar mecanismos
las encuestas y de forma reactiva y no propositiva. No de naturaleza partidista animados de funciones muy si-
lidera, sino que trata de retomar las demandas, in- milares a las clásicas y entre las que desaparecen las más
estrechamente vinculadas con el funcionamiento de la
cluso cuando éstas son contradictorias. La prioridad
democracia representativa”.
es satisfacer al mayor número, empleando un nivel
de generalidad tan grande que evite molestar a una Fuente: Manuel Alcántara, texto preparado para el proyecto.
porción del electorado. No alejar el apoyo de poten-
ciales votantes es razonable para cualquier candidato,
pero la generalidad como norma, la vaguedad como
criterio para comunicarse con los electores, termina personalización de la contienda electoral que, en los
produciendo consecuencias en el corazón mismo del casos más extremos, lleva a la aparición de líderes
sistema electoral: desaparecen las opciones. mesiánicos. Frente a la escasa diferenciación de las
Por otro lado, son pocos los partidos políticos ideas, toman un rol central atributos del candidato
latinoamericanos que cuentan con grupos de pensa- que de otro modo serían marginales. Y, ausente una
miento permanentes que pueden abastecer al partido, identificación programática con partidos, las prácti-
nutrir su debate y producir los insumos para la plata- cas clientelistas se difunden.
forma de sus candidatos. Generalmente estos grupos Otro efecto es que, al no ofrecer planteos progra-
son ocasionales, se forman al momento de la elección máticos a los electores, las preferencias de los electores
y en el peor de los casos suelen ser comandados por el y líderes partidarios son frecuentemente poco con-
jefe de imagen o de propaganda, que termina confun- gruentes (ver Recuadro 5). El efecto acumulado de
diendo la mejor fórmula publicitaria con un objetivo estas falencias debilita de manera notoria la represen-
de política nacional (ver Recuadro 3). tación y lleva a la percepción, en casos extremos, de
Estos métodos pueden ser los apropiados para una ruptura entre representantes y representados.
ganar una elección. Pero los costos también deben ser En última instancia, la consecuencia más grave
reconocidos. Un efecto inmediato de la dependencia de este estado de cosas es que el poder de todo go-
de los mismos es que los partidos de América Latina bernante electo democráticamente proviene de la
tienen un nivel de estructuración programática muy legitimidad que le otorga la sociedad, y buena parte
bajo en términos comparativos (ver Recuadro 4). La de esa legitimidad se obtiene vía un alto grado de
pobreza de las propuestas en el momento de elec- representación. El quiebre se produce cuando se
ción de los representantes desemboca en una fuerte extiende la percepción de que “a quien delegamos,
36 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Recuadro 4  La estructuración programática de los partidos de América Latina en perspectiva comparada

Un análisis que compara los partidos de América Latina con los de Europa del Este concluye que el nivel de estructuración
programático de los partidos latinoamericanos es inferior al de los partidos de Europa del Este pero también que existen
diferencias significativas dentro de América Latina.

Nivel de estructuración programática País

Alto República Checa


Moderadamente alto Hungría, Polonia
Intermedio Bulgaria, Rusia, Uruguay, Chile
Intermedio bajo Argentina, Costa Rica, México,Venezuela
Bajo/Nulo Brasil, Colombia, Rep. Dominicana, Ecuador, Perú, Bolivia

Fuente: Herbert Kitschelt, Kirk A. Hawkins, Juan Pablo Luna, Guillermo Rosas, y Elizabeth J. Zechmeister, Latin American Party Systems
(Nueva York: Cambridge University Press, en prensa).

Recuadro 5  Congruencia programática entre votantes y líderes partidarios en América Latina

Un estudio de Juan Pablo Luna y Elizabeth-Jean Zechmeister (2005) que analiza “los niveles de congruencia programática (de
acuerdo con el paradigma del gobierno de partido responsable) entre votantes y líderes de los principales partidos políticos
en nueve países latinoamericanos”, construye dos estimaciones (una “conservadora” y otra “optimista”) acerca del grado de
congruencia programática existente en cada caso. […] De acuerdo a los resultados obtenidos, hacia finales de la década 1990,
los sistemas partidarios de Chile y Uruguay eran los que presentaban los niveles más altos de estructuración programática (con
puntajes de 6,9 y 6,5, respectivamente, en la estimación conservadora y de 9 en la optimista), seguidos por Argentina (4,5 y 6,5),
Colombia (2,3 y 5,5.), Brasil (1,6 y 3,5), Bolivia (1,5 y 1,5), México (0 y 2), Costa Rica (–0,1 y 3,5) y Ecuador (–0,1 y 3,5)”.

Fuentes: Juan Pablo Luna y Elizabeth-Jean Zechmeister, “The Quality of Representation in Latin America,” Comparative Political Studies
Vol. 38, Nº 2 (2005): 388-416; y Juan Pablo Luna, “Representación política en América Latina: el estado de la cuestión y una propuesta de
agenda,” Política y gobierno Vol. 14, Nº 2 (2007): 391-436, pp. 412-13.

representación, se traduce, frecuentemente, en crisis


La crisis de representación se traduce, frecuente- de poder democrático. Esto es, en crisis de la misma
mente, en crisis de poder democrático. Esto es, democracia.
en crisis de la misma democracia.

La democratización del debate económico


no nos representa”: cuando la legitimidad de ejer-
Un ejemplo clave de las debilidades en los conteni-
cicio contradice la legitimidad de origen. En efecto,
dos de la opción electoral es la falta de debate acerca
un estudio exhaustivo de los partidos en América
de la economía y sus opciones y sobre la manera de
Latina concluye que existe una conexión entre la
atacar en forma efectiva la fuerte desigualdad en la
crisis de representación y el apoyo a la democracia:
distribución de la riqueza y el ingreso.
“Cuanto más superficial y fluido es el vínculo entre
Los resultados sociales no son independientes de
élites y el público masivo, menor es el compromiso
la organización económica y social, es decir, de las
del público masivo hacia el régimen democrático;
“instituciones” en un sentido amplio. Las sociedades
en el caso extremo, esta situación puede resultar en
altamente desiguales tienden a generar instituciones
una ciudadanía más dispuesta a aceptar un retroceso
en las que no sólo la protección social es más limitada
hacia un sistema más autoritario”.17 Así, la crisis de
y la fiscalidad menos progresiva, sino también donde
los excluidos tienen una voz que es más débil y tien-
17 Rosas, G., y Zechmeister, E.J., Latin American Party Systems
den a estar, por lo tanto, por fuera de las negociaciones
(Nueva York: Cambridge University Press, en prensa), tra- políticas donde se deciden temas que son esenciales
ducción propia. para su suerte como miembros de la sociedad.
Una guía para el debate de la crisis de representación 37

cuerpos legislativos, u organizaciones de la sociedad


Las sociedades altamente desiguales tienden a civil que promueven la información pública sobre
generar instituciones en las que no sólo la protec- temas económicos. A ello valdría la pena agregar el
ción social es más limitada y la fiscalidad menos apoyo público explícito a la creación de entidades
progresiva, sino también donde los excluidos técnicas que faciliten la participación en el debate
tienen una voz que es más débil y tienden a estar, público, con posiciones bien informadas, de grupos
por lo tanto, por fuera de las negociaciones polí- sociales que de otra manera tienen una voz débil.
ticas donde se deciden temas que son esenciales Un caso interesante es la promoción de la transpa-
para su suerte como miembros de la sociedad. rencia presupuestal. Dicha transparencia es determi-
nante para fortalecer las instituciones democráticas, la
consolidación del Estado de Derecho y la articulación
Esto nos remite a la necesidad de democratizar de canales de comunicación y retroalimentación
el debate económico, para que se haga efectivo el efectivos entre la sociedad y quienes gobiernan. El
principio de que la democracia permite a los ciuda- control vertical que ejerce la sociedad en este caso
danos elegir la organización económica y social que es fundamental, al igual que el control horizontal de
prefieren. Pese al avance democrático de las últimas los órganos regulares de control fiscal del Estado y la
décadas, los debates políticos sobre temas económicos propia gestión del gobierno en materia de rendición
son lánguidos y en muchos casos cerrados, y no pocas de cuentas ante la ciudadanía. Luego de haber llevado
veces el poder legislativo tiende a delegar sus poderes a cabo los estudios en varios países, el Informe Latino-
en el ejecutivo, reduciendo de esta manera el debate americano de Transparencia Presupuestaria de 2007,
democrático y la búsqueda de consensos. Pero incluso que contó con la participación de organizaciones no
cuando no ocurre así, los debates parlamentarios son gubernamentales, universidades y centros de investi-
débiles o están controlados por el ejecutivo (como gación en diez países latinoamericanos, concluyó que
ocurre en los debates legislativos sobre el presupuesto) la participación ciudadana, el fortalecimiento de los
o están influidos solo por agentes económicos pode- órganos de contraloría interna y la oportunidad con
rosos (como ocurre en los debates sobre tributación que se publica la información de gasto público siguen
o regulación de las actividades privadas). Los criterios siendo tareas pendientes en los procesos presupues-
que se usan para evaluar las políticas económicas tales de la mayoría de los países de la región.18
hacen, además, alusión a su eficacia, pero ignoran si Otro tema esencial en la relación entre economía y
son compatibles con las elecciones de los ciudadanos democracia es el caso de los organismos económicos
a través del sistema democrático (ver Recuadro 6). autónomos que se han venido creando, en especial los
Por eso es esencial fortalecer las instancias que bancos centrales y órganos regulatorios. La creación
permiten tener debates más democráticos sobre de tales organismos puede ser conveniente para ga-
muchos de estos temas. Ya existen en el mundo ins- rantizar que las decisiones estén aisladas del día a día
tituciones importantes, entre ellas, de asesoría técnica del debate político. Pero, en la medida en que dichas
asociadas a los parlamentos (la Congressional Budget instituciones operan en contextos democráticos, sus
Office de los Estados Unidos, por ejemplo), el uso ac- objetivos deben ser explícitamente definidos por la
tivo de comisiones técnicas asesoras por parte de los política, deben existir mecanismos que permitan un
diálogo y consistencia con las políticas que elaboran
otros órganos (los gobiernos) y deben estar sujetos
al control parlamentario.
Recuadro 6  Una economía para la democracia En el caso de los bancos centrales, los debates
“… [En la] tensión entre democracia y economía, una tradicionales sobre los objetivos de sus políticas
jerarquía normal de los valores exige que el principio giran en torno a si estos órganos deben preocuparse
económico esté subordinado a la democracia más que a por variables económicas más allá de la inflación,
la inversa. Pero los criterios generalmente utilizados para
juzgar los fundamentos de una política o de una reforma
son a menudo los criterios de eficacia económica”. 18 Ver FUNDAR, Índice Latinoamericano de Transparencia
Presupuestaria http://www.iltpweb.org , basado en una
Fuente: Jean-Paul Fitoussi y Éloi Laurent, texto elaborado para comparación de nueve países: Bolivia, Colombia, Costa
el proyecto. Rica, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua, Perú y Ve-
nezuela.
38 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

en particular el empleo y, en países en desarrollo, grupos económicos, discutan abiertamente y, en


el nivel y volatilidad del tipo de cambio. Algunos conjunto, ayuden a generar acuerdos sobre la agenda
marcos constitucionales y legales de bancos centrales del país. La arquitectura institucional de gran parte
incluyen de hecho otros objetivos, como acontece por de los países desarrollados y de algunos en desarrollo
ejemplo con la Reserva Federal en Estados Unidos cuenta con Consejos Económicos y Sociales, que
(que tiene tres objetivos: inflación, pleno empleo y son plataformas multisectoriales institucionalmente
tasas de interés de largo plazo moderadas) y otros integradas a la arquitectura política, donde son dis-
incluyen una mención explícita en la Constitución cutidos los principales temas de la agenda económica
política a la “coordinación con la política económica y social. Ello le da mayor legitimidad a los consensos
general” que, por definición, fija el gobierno (el caso alcanzados y les garantiza una mayor sostenibilidad
colombiano). a mediano y largo plazo.
Nada ha servido más para entender la necesidad La creación de Consejos de este tipo puede con-
de contar con una perspectiva amplia sobre los ob- tribuir, por lo tanto, a la democratización del debate
jetivos de los bancos centrales y la necesidad de un económico y social, y a la generación de consensos
control político, bien ejercido, sobre ellos que las crisis (ver Recuadro 7). Algunos países latinoamericanos ya
financieras. Hoy en día se acepta que la prevención de han avanzado en esa dirección (por ejemplo, Brasil)
crisis debe ser un objetivo fundamental de los bancos y otros cuentan con mecanismos similares y de más
centrales, así como de las autoridades de regulación antigua data (especialmente de diálogo tripartito
financiera (cuando dichas funciones no recaen sobre para asuntos laborales) que contribuyen igualmente
los bancos centrales sino sobre otros organismos del a estos resultados. Estas plataformas para el diálogo
Estado). Las crisis no sólo tienen costos sociales muy económico y social deben servir, en cualquier caso,
elevados, sino que su solución exige recursos fiscales para fortalecer y no para debilitar la legitimidad y
cuantiosos. Por estos motivos, un sistema adecuado efectividad de las instituciones políticas representa-
de rendición de cuentas es esencial, así como una es- tivas, como lo son los parlamentos.
trecha coordinación con las autoridades que decretan Dentro del espectro de alternativas de partici-
el gasto público (los parlamentos) y lo administran pación ciudadana y democratización del debate
(los gobiernos). económico, así como de control ciudadano de la
La forma de ejercer las funciones de control políti- acción estatal, una práctica que merece mencionar-
co sobre los órganos autónomos exige repensar cómo se concierne los presupuestos participativos. Estos
se deben dar los debates públicos de sus acciones y, procesos tienen un objetivo central: ofrecen una
especialmente, la capacidad efectiva que tienen los vía a través de la cual los ciudadanos pueden influir
congresos de ejercer ese control político. Al igual directamente en la toma de decisiones acerca del
que en el caso del presupuesto, la creación de órga- presupuesto gubernamental. Y estos procesos tienen
nos técnicos asociados a los parlamentos o el uso de ciertos beneficios claros. Aseguran que las prioridades
comisiones técnicas convocadas por ellos, así como del gasto público estén en línea con necesidades de los
de instituciones de la sociedad que debatan pública- ciudadanos. Promueven la participación ciudadana.
mente sus políticas y promuevan la transparencia de Avanzan el acceso a la información pública. Impulsan
sus acciones, pueden ser importantes para hacer que mayor transparencia, y generalmente resultan en más
la autonomía de los bancos centrales sea consistente eficiencia y eficacia, en la gestión de gobierno.
con los principios democráticos. Los presupuestos participativos probablemente
Otro instrumento importante para la democrati- no son una opción viable al nivel nacional, pero cla-
zación del debate económico es la institucionalización ramente son una opción que han mostrado mucho
de plataformas de diálogo económico y social donde potencial en los niveles subnacionales de gobierno.
todos los actores sociales, y no sólo los principales En efecto, desde la experiencia precursora de Porto
Una guía para el debate de la crisis de representación 39

Recuadro 7  ¿Qué es un Consejo Económico y Social?

No hay una definición formal, dado que existen multitud de CES con características y competencias muy distintas. No obstante,
una definición general es la siguiente: Los consejos económicos y sociales son órganos consultivos compuestos por representantes
de la sociedad civil organizada, principalmente organizaciones empresariales y sindicales, y cuya finalidad es orientar las políticas
públicas en materias sociolaborales y/o económicas. Los CES, por lo tanto, son la combinación de tres elementos: representación
de intereses, diálogo social e institucionalización.

• Representación de intereses. Permiten que los ciudadanos participen en el sistema político, no sólo mediante la emisión de
su voto en las elecciones, sino también a través de las organizaciones que representan sus intereses más inmediatos. Es decir,
los CES cumplen una función tan importante como es la de complementar la representatividad popular del Parlamento
mediante la representación de los intereses de la sociedad civil organizada.

• Diálogo Social. Los CES son asimismo concebidos como foros permanentes de diálogo social, como instituciones que
permiten coordinar y organizar los distintos intereses económicos del país y, de ese modo, elevar la competitividad eco-
nómica, el desarrollo y la cohesión social.

• Institucionalización. En todas las democracias existe algún mecanismo de articulación de los intereses organizados. Algunos
de ellos son informales, como los grupos de presión o lobby, plenamente extendidos en los Estados Unidos, o los acuerdos
eventuales entre los agentes sociales y los gobiernos. Los CES, sin embargo, han institucionalizado, a nivel constitucional
o infra-constitucional, la representación de los intereses con carácter consultivo. No obstante, en ningún caso constituyen
cámaras legislativas paralelas al Parlamento, ya que carecen de facultades legislativas decisorias.

Por todo ello, constituyen un ingrediente esencial de las democracias modernas y participativas.

A modo de resumen, podemos decir que los CES poseen los siguientes rasgos comunes:

• Son órganos consultivos de naturaleza política, es decir, no son órganos de carácter técnico que emitan opiniones
imparciales.
• Tienen función consultiva especializada en materias sociolaborales y/o económicas.
• Su composición es representativa de sociedad civil organizada.
• Son foros permanentes de diálogo.
• No constituyen, en ningún caso, cámaras legislativas.
• Carecen de facultades legislativas y decisorias.

Fuente: Jaime Montalvo Correa, Presidente CES de España, “ Los Consejos económicos y sociales u otros órganos similares”, X Congreso
de CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública, Santiago de Chile, octubre 2005, pp. 2-3.

doce ciudades del Brasil, así como en el Estado de Rio


Los consejos económicos y sociales son órganos Grande do Sul, y en varias ciudades de Argentina,
consultivos compuestos por representantes de Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, México,
la sociedad civil organizada, principalmente or-
Perú, Uruguay y Venezuela, incluidas la Ciudad Au-
ganizaciones empresariales y sindicales, y cuya
tónoma de Buenos Aires, Caracas y Montevideo. Por
finalidad es orientar las políticas públicas en
lo tanto, los presupuestos participativos merecen ser
materias sociolaborales y/o económicas.
reconocidos como una herramienta más en el control
del estado y las condiciones de implementación exi-
Alegre a fines de los ochenta, procesos de presupues- tosa de estos procesos deberían ser cuidadosamente
tos participativos fueron adoptados en por lo menos consideradas (ver Recuadro 8).
40 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Recuadro 8  Factores en el éxito de los presupuestos participativos

Los estudios de las numerosas experiencias de presupuesto participativo (PP) en América Latina concluyen que su éxito de-
pende de condiciones previas y ciertas características relacionadas al diseño institucional.

Condiciones previas
• “Voluntad política: el partido involucrado y, en especial, el alcalde y los funcionarios encargados de llevar a cabo el PP de-
ben estar comprometidos ideológicamente con la apertura de canales que permitan la participación ciudadana con miras
a compartir la toma de decisiones.
• Capital social: la comunidad local debe tener asociaciones civiles, preferiblemente dispuestas a participar en los asuntos
municipales.
• Personal competente: la administración municipal debe contar con empleados técnicamente calificados.
• Tamaño reducido: el municipio, o al menos el distrito usado para la toma de decisiones, no debe ser tan grande que desaliente
la acción colectiva.
• Recursos suficientes: los gobiernos municipales deben contar con los fondos suficientes para la ejecución de proyectos pú-
blicos y programas sociales.
• Plataforma legal: las leyes existentes deben permitir y preferiblemente incentivar la participación ciudadana en cuanto a las
decisiones presupuestarias.
• Descentralización política: los alcaldes y concejales deben haber sido electos por medio de procesos democráticos”.

Diseño institucional
• “Enfoque de necesidades inmediatas vs. planeación a largo plazo: algunos sostienen que una clave del éxito en el PP es enfocar
las discusiones en un rango amplio de necesidades prácticas e inmediatas; otros, que este enfoque socava el debate acerca
de temas más trascendentales y con efectos a largo plazo.
• Informal vs. formal: algunos favorecen darle al PP una estructura informal y abierta, que permita la participación de indivi-
duos o grupos sin dar privilegios a organizaciones ya existentes, y que pueda ser modificada por los mismos participantes;
otros plantean que, para evitar la manipulación política del PP por parte de los partidos en el poder y para garantizar la
representación de actores políticos y sociales importantes, el PP debe estar formalizado por ley.
• Deliberación: los participantes deben enfrentar discusiones cara a cara y deben contar con poder de decisión acerca del
proceso de presupuesto, al menos en cuanto a priorizar las inversiones por realizar.
• Supervisión centralizada: la alcaldía debe estar directamente involucrada en la coordinación del proceso de PP
• Reglas e información accesibles: las reglas, incluyendo los criterios para asignar recursos en los barrios y la información
presupuestaria, deben estar disponibles y accesibles para el público en general”.

Fuente: Benjamin Goldfrank, “Los procesos de presupuesto participativo” en América Latina: “Éxito, fracaso y cambio”, Revista de Ciencia
Política Vol. 26, Número 2 (2006): 3-28, pp. 7-8.

El financiamiento de las campañas ministración del comando de campaña, consultores,


electorales mercadeo, publicidad, encuestas y tecnologías de
comunicación).19 Por lo tanto, el tema de la repre-
Otro aspecto central de la crisis de representación sentación no gira sólo en torno a la pobreza de los
concierne el papel del dinero en las campañas elec- programas electorales de los partidos. Para evitar o
torales. Los recursos disponibles para los partidos y resolver una crisis de representación, tienen que estar
candidatos juegan un papel central en las campañas y dadas otras condiciones.
pueden ser la fuente de una clara ventaja sobre com- A grandes rasgos, la incorporación del financia-
petidores electorales (ver Recuadro 9). En particular, miento estatal de la actividad política ha funcionado
la posibilidad de establecer un vínculo de represen- como un aditamento al financiamiento privado, por
tación entre votantes y candidatos se ve fuertemente
afectada por el acceso a los medios de comunicación
19 Por ejemplo, la campaña presidencial estadounidense en
masiva, que es intensiva en recursos económicos. La
2008 costó aproximadamente 2.400 millones de dólares, el
influencia del dinero en las campañas ha aumentado doble que en 2004 y el triple que en 2000. Ver The Times,
con el continuo incremento de los costos asociados a “Campaign cost tops $5.3bn in most expensive White House
la mayor complejidad operativa (organización y ad- race in history”, 24/10/08.
Una guía para el debate de la crisis de representación 41

Cuadro 3 Subsidios estatales directos por año y votante


Recuadro 9  El dinero como una barrera de entrada registrado
al proceso electoral
País US$ Años (1)
“Aunque sería necio sostener que la posesión de recursos
Austria 16,5 1995-1998
económicos por parte de candidatos y partidos es capaz
de determinar por sí misma los resultados electorales, es Francia 14,9 1995-1996
obvio que sí es capaz de crear significativas barreras de Suecia 12,1 1999
entrada al proceso electoral para ciertos grupos. El costo Israel 11,2 1996-1998
creciente de las elecciones no es, por sí mismo, un signo de México 3,3 1997-1999
patología democrática. La mala distribución de recursos
Rep. Dominicana 3,2 2000
económicos entre competidores electorales, en cambio,
casi siempre lo es”. Japón 2,8 1995-1999
Alemania 2,0 1995-1998
Fuente: Kevin Casas y Daniel Zovatto, texto preparado para
el proyecto. Australia 1,9 1996-1998
Panamá 1,8 1999-2004
Uruguay 1,7 1999-2004
Costa Rica 1,6 2002-2006
lo que, aunque ha tenido efectos favorables sobre la
España 1,6 1998-2000
competencia electoral, ha tenido un efecto limitado
en la igualación de los recursos. A su vez, mientras Italia 1,4 1999-2001

que los dineros del sector privado pueden generar Nicaragua 1,2 2001-2006

conflictos de interés para los actores políticos, influir Portugal 1,0 1995-1996
sobre la toma de decisiones para su beneficio particu- Bolivia 0,6 1997-2002
lar o incluso garantizar impunidad para actividades al El Salvador 0,5 1999-2004
margen de la ley, la financiación estatal de la actividad Holanda 0,4 1999
política puede ser distorsionada por el sesgo en la Honduras 0,2 2001-2005
asignación de los subsidios directos, la ausencia de Estados Unidos 0,2 1992-1996
control o en el acceso a los medios de comunicación Canadá 0,2 1993-1997
estatales (ver Cuadro 3). Dinamarca 0,2 1988-1990
Para intentar garantizar una efectiva compe- Ecuador 0,2 1995-1997
tencia electoral, las políticas de regulación se han Guatemala 0,02 1999-2003
centrado, desde una perspectiva comparada, en
Notas: (1) Incluye un año electoral para todos los países, excepto
cuatro temas: las fuentes de financiamiento, los Suecia y Holanda. En estos casos, sin embargo, los partidos no reciben
mecanismos de asignación de los subsidios estata- subsidios adicionales durante el año electoral.
les, el gasto electoral y la transparencia financiera, Fuentes: Casas, K. & Zovatto, D., Para llegar a tiempo: Apuntes sobre la
y el régimen de sanciones. La experiencia ha sido regulación del financiamiento político en América Latina (documento
heterogénea y, aunque no hay soluciones únicas (ver preparado para el proyecto, 2009).

Recuadro 10), existen algunos consensos acerca de


buenas prácticas:20
gratuito a los medios de comunicación, que repre-
• Adoptar sistemas mixtos transparentes y sujetos sentan una gran parte del gasto electoral.
a control riguroso donde la actividad política sea • Limitar el origen de los aportes privados allí don-
financiada tanto por el sector privado como por de puedan surgir conflictos de interés, como por
el estatal. ejemplo en el caso de los contratistas del Estado.
• Restringir la importancia del dinero disminuyen- • Fortalecer los órganos de control y fiscalización,
do costos a través de la reducción de los plazos funciones que en la mayoría de los casos recaen
formales de las campañas, y garantizando acceso sobre las autoridades electorales.
• Obligar a los contendientes electorales a rendir
cuentas respecto a los gastos de la campaña.
20 Ver Casas, K. & Zovatto, D., Para llegar a tiempo: Apuntes
• Reconocer a los partidos como organizaciones
sobre la regulación del financiamiento político en América públicas que deben operar en forma estable y
Latina (documento preparado para el proyecto, 2009). asignar, por lo tanto, recursos específicos para su
42 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

decisión, a la vez que juega un papel importante para


Recuadro 10  La complejidad de la regulación del dar contenidos a las políticas públicas. Financiamien-
dinero en la política to y crisis de representación están así profundamente
“No hay soluciones regulatorias obvias ni mucho menos vinculados.
únicas a los retos planteados por el papel del dinero en la
política. Las curas milagrosas típicamente ofrecidas en las
discusiones sobre la reforma al financiamiento político
no son más que espejismos. En esta materia la regulación La cuestión del financiamiento de la política jue-
implica complejas escogencias normativas y prácticas,
ga un papel decisivo en la construcción de poder
[…] [que] están cundidas de elementos valorativos que
restringen el rango de soluciones aceptables en un contexto al determinar el acceso a los cargos de decisión,
político determinado”. a la vez que juega un papel importante para dar
contenidos a las políticas públicas.
Fuente: Kevin Casas y Daniel Zovatto, texto preparado para
el proyecto.

Política y medios de comunicación


fortalecimiento institucional y programático entre
períodos electorales. En la democracia donde el ciudadano es determinante
• Avanzar en las reformas de manera incremental en la elección de los políticos, los medios de comuni-
y obedeciendo a las particularidades de cada cación masiva influyen directa o indirectamente sobre
contexto político. su opinión y elección política. En las democracias
altamente mediatizadas, esta realidad es cada día
Es importante recalcar que el intento de nivelar más imperante.
los recursos materiales en la arena electoral a través Los medios de comunicación cumplen tareas pri-
de normas es un problema para el cual no hay reso- mordiales para la democracia: ofrecer variedad en la
lución definitiva. El problema debe ser tratado por información al ciudadano y, a través del control de las
medio de un proceso permanente e iterativo. Además, actuaciones públicas, proveer un instrumento para la
la alta desigualdad en el ingreso en la región le da rendición de cuentas. Por ello es tan importante que
más centralidad al papel del dinero en las campañas las democracias garanticen la libertad de prensa, la
electorales. En efecto, a mayor desigualdad en el in- pluralidad en la información al ciudadano, la trans-
greso, mayores serán las intervenciones necesarias al parencia y el libre acceso a la información pública.
interior de la arena electoral para igualar los recursos Una comunidad bien informada es condición para
materiales. la democracia. Junto con la libertad de expresión,
Es indispensable que la cuestión del financia- el derecho a la información es una pieza clave para
miento de la política se convierta en uno de los ejes este resultado. Por ese motivo, la relación entre la
de la agenda latinoamericana. La inequidad en la gobernabilidad democrática y los medios de comu-
competencia y los vínculos con los poderes fácticos nicación es un tema esencial del debate público sobre
que nacen con el financiamiento político están entre la democracia.
las razones más importantes de las distorsiones en Este debate no puede estar desligado de un debate
el funcionamiento de la política en la democracia. más amplio y abierto entre todos los actores sobre
La consecuencia simple y directa de una inadecuada los distintos aspectos de una institucionalidad y
regulación del financiamiento es que los gobiernos gobernabilidad democrática de la información. En
priorizaran las demandas de los grupos que financian este debate no se pueden olvidar, por lo tanto, los
las campañas electorales en lugar de cumplir con el siguientes elementos:
mandato electoral. Por lo tanto, la reforma del sistema
de financiamiento de la política es esencial para ga- • Las empresas periodísticas deben asumir com-
rantizar la igualdad de oportunidades y la posibilidad promisos públicos en los que prevalezcan la
de evitar la cooptación de los gobiernos. transparencia y el pluralismo, tanto en lo que se
En otras palabras, la cuestión del financiamiento refiere a la información sobre la propiedad de los
de la política juega un papel decisivo en la construc- medios como a las líneas de pensamiento que el
ción de poder al determinar el acceso a los cargos de medio defiende o promueve.
Una guía para el debate de la crisis de representación 43

• La autorregulación de la prensa y los medios es minoritarios que intenten prevenir que los intereses
importante para mejorar la calidad de la informa- de los ciudadanos se plasmen en políticas públicas.
ción que se ofrece al ciudadano, tanto en términos Los mecanismos de democracia directa ofrecen un
de transparencia como de los contenidos de la medio, formal o institucional, de controlar al Estado.
información. Por otro lado, la posibilidad del uso de estos meca-
• Para asegurar una relación estrecha entre medios nismos sirve para prevenir que los representantes no
y sociedad y la producción de agendas públicas se distancien de los ciudadanos y, por lo tanto, para
relevantes, es de vital importancia el desarrollo reforzar el nexo entre representantes y representados.
de instancias independientes de observación de En efecto, en ciertas circunstancias, los mecanismos
los medios. de democracia directa iniciados por los ciudadanos
• Para promover la diversidad de la información y pueden fortalecer la democracia representativa,
el pluralismo es importante impulsar normas y sirviendo “como una válvula de escape institucional
leyes que limiten la concentración de los medios intermitente que contrarresta las acciones perversas
de comunicación e información. o la ausencia de respuestas por parte de las institucio-
• La necesidad de una revalorización de lo político nes representativas y de los políticos” y obligan así a
por parte de los actores sociales, incluyendo a la una mayor “sincronización entre élites partidarias y
prensa y los medios. ciudadanos”21 (ver Recuadro 11).
• La mejora de la información política puede re-
querir el desarrollo de medios de comunicación
públicos. Recuadro 11  Democracia directa y crisis de
representación

“En los últimos 30 años de historia democrática en el


Más participación para una mejor continente […] los latinoamericanos hemos participado
representación en votaciones directas en más de un centenar de oportu-
nidades […]. La democracia directa puede ser un juego
Los ciudadanos no sólo participan en elecciones para peligroso [y] producir más problemas que soluciones;
representantes. Los otros medios de participación algunos problemas tan graves como la propia inestabilidad
tienen un impacto sobre el rol de los partidos políti- del régimen”. En efecto, “muchos analistas señalan que los
cos como los agentes de representación. En general, mecanismos de democracia directa en América Latina
la cuestión central concierne si estas otras formas pueden conducir al cesarismo y al debilitamiento de las
instituciones republicanas. A mi entender esta no es la
de participación fortalecen o debilitan el rol que los pregunta crucial que debemos responder (ya que el abuso
partidos y los órganos representativos deben tener en de cualquier institución del estado puede traer aparejada
un sistema democrático. las mismas consecuencias corrosivas de las instituciones
Los mecanismos de democracia directa son una republicanas) […]. Si bien la democracia directa produce
de las formas de participación ciudadana. Se trata de incertidumbres, son un potente mecanismo de decisión
pública. Cuando son usados de forma “prolija” (es decir,
mecanismos que permiten que los ciudadanos se pro- legalmente y con procedimientos claros), gozan de una
nuncien directamente sobre políticas públicas, esto altísima legitimidad”.
es, sin delegar el poder de decisión en representantes.
Fuente: David Altman, texto preparado para el proyecto.
Esta característica se halla en la base de la distinción
clásica entre democracia directa y democracia repre-
sentativa y también de la frecuente contraposición de
estos dos modelos de democracia como si fuesen dos Otras formas de participación que han tomado una
modelos políticos irreconciliables. Pero la cuestión creciente importancia en muchos países de América
es más compleja. Latina son las actividades de las organizaciones de la
Los mecanismos de democracia directa, al qui- sociedad civil u organizaciones no gubernamentales.
tarle poder legislativo a los representantes, pueden Ejemplos de estas organizaciones son aquellas que
debilitar el rol de los políticos y, por ende, el de los están estructuradas a partir de identidades específicas
partidos. Pero estos mecanismos pueden tener un
rol positivo. Por un lado, la participación directa de
los ciudadanos en la toma de decisiones públicas 21 Altman, D., Power to the People? A Global View on Direct De-
mocracy (Santiago de Chile: Pontificia Universidad Católica
puede servir como un contrapeso contra intereses de Chile, 2009), pp. 1-135.
44 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

–como el género o el multiculturalismo– o causas sino complementario: más participación para una
sociales –como el medio ambiente o la defensa del mejor representación. El proceso de construcción
consumidor. de la agenda política latinoamericana debe seguir
La participación de la sociedad civil, como la siendo, por lo tanto, un espacio privilegiado para
democracia directa, ha sido materia de debate. Así, la promoción de una ciudadanía activa, incluyente
muchos ven una tensión necesaria entre los partidos y participativa. En las distintas esferas, las políticas
políticos, que –para ganar elecciones– se ven forzados públicas deben ser, por ello, concertadas con repre-
a apelar a una gran diversidad de ciudadanos y a cons- sentantes destacados de la sociedad civil y redes de
truir coaliciones amplias, y grupos de la sociedad civil, organizaciones de mujeres, organizaciones de base
que ponen énfasis en una cuestión o problema pero étnica y expresiones de interés por temas ambientales
no adoptan una visión general de los problemas que y de manejo de recursos naturales, entre otras.
enfrenta una sociedad. Y muchos también resaltan el En cualquier caso, sin partidos no hay democracia.
estatus muy diferente que tienen los representantes, Por lo tanto, la tan difundida falta de confianza en los
un rol que tienen por haber ganado una elección po- partidos políticos apunta a un problema preocupante.
pular, y los líderes de la sociedad civil, que carecen de En el centro de este problema está, como vimos, la
esta legitimidad tan central a la democracia. falta de oferta de opciones sustantivas al electorado
Los partidos y las organizaciones de la sociedad por parte de los partidos. Así, en muchos casos, se
civil tienen, sin embargo, muchos elementos de vota a una caja negra y el voto no es el mecanismo
complementariedad. Los grupos de la sociedad civil para establecer un contrato electoral. Se introduce de
frecuentemente articulan ideas nuevas y, por medio ese modo, al momento de la opción, una separación
de sus actividades, las traen a la atención del público entre ciudadano y representante, y se debilita noto-
en general. Cumplen, además, un papel destacado en riamente la representación.
promover la transparencia gubernamental y en la eva- Lo grave de esto, como ya se anotó, es que el poder
luación de los resultados de la gestión gubernamental, de todo gobernante electo democráticamente provie-
así como en la coproducción de bienes y servicios ne de la legitimidad que le otorga la sociedad, y que
públicos. Y, especialmente, cuando las estructuras buena parte de esa legitimidad se obtiene vía un alto
partidarias se osifican o son controladas por algún grado de representación. Por lo tanto, la debilidad
caudillo, las actividades de la sociedad civil, como los en el nexo de representación que liga, por medio del
mecanismos de democracia directa, pueden generar acto electoral, a los votantes a sus representantes, se
un incentivo para que los partidos y sus líderes no se traduce en una debilidad del poder democrático.
distancien de la ciudadanía y así jugar un rol impor- Esa debilidad aleja la capacidad de cumplir con la
tante en la nunca acabada construcción del lazo entre promesa electoral y realimenta la desconfianza en la
representantes y representados. política. Debemos priorizar en nuestro debate cómo
De esta manera, participación y representación se quiebra esta espiral, que de hecho verificamos en
no aparecen como un par mutuamente excluyente, numerosos países de nuestra región.
CAPÍTULO TRES

Una guía para el debate sobre los déficit


republicanos

Temas y preguntas

• Uno de los problemas centrales de la organización republicana en América Latina es el avance


del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo y el Judicial. Prácticamente la mitad de los 18 presidentes
latinoamericanos han asumido funciones típicamente parlamentarias mediante mecanismos de
delegación. En algunos países, la fórmula adoptó la denominación de “facultades extraordina-
rias”, concentrando muchas de las capacidades esenciales del Estado en apenas uno de los tres
poderes, el Ejecutivo. Acompañando estos traslados de competencia, los controles entre poderes
se limitan a una expresión formal.

99 ¿Cómo crear un sistema de garantías que evite o haga excepcional el traslado de funcio-
nes?
99 ¿Requiere la protección de las funciones parlamentarias una reforma constitucional?
99 ¿Hasta dónde la opinión pública es consciente de las consecuencias de la concentración
de poder en el Ejecutivo, y del debilitamiento de la forma republicana, sobre el control del
manejo de los actos de gobierno?
• La desviación de la forma republicana producida por la exacerbación del presidencialismo lo va
convirtiendo, en algunos casos, en un régimen cesarista que desgasta el proceso democrático y
debilita el incentivo de formar partidos fuertes y programáticos.

99 ¿Resolverían el tema del “cesarismo” las formas de organización semi-presidencial o semi-


parlamentaria?
99 Suele afirmarse que nuestros parlamentos no están preparados para dar ese salto. ¿No
será cierta la proposición inversa en el sentido que los regímenes parlamentarios o semi-
presidenciales terminan perfeccionando la calidad de los congresos?
99 ¿Pueden reforzarse los partidos políticos sin el fortalecimiento de los parlamentos?

• El control presupuestario como eje de la función de control del parlamento. El ejemplo más
paradigmático y frecuente de esta carencia en el funcionamiento parlamentario es la virtual
inaplicabilidad de la regla que establece que el Poder Ejecutivo requiere una autorización legal
47
48 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

previa otorgada por el Poder Legislativo para incrementar el nivel de gasto, o para reasignar par-
tidas que supongan desde un cambio en la clasificación económica hasta una modificación en la
función. En muchos casos, esas modificaciones se realizan por medio de un decreto del Ejecutivo
que, en algunos países, se encuentran sujetos a una revisión del Parlamento para su posterior
convalidación. Sin embargo, muchas veces, esa facultad tampoco es usada.

99 ¿Qué acciones son necesarias para fortalecer el rol de control presupuestario, anterior y
posterior a su ejecución, de los parlamentos?
99 ¿Alcanza una solución legal o es necesario, complementariamente, alguna forma de
acuerdos políticos?

• La corrupción como una amenaza directa para la república. La corrupción, al capturar lo pú-
blico para fines privados, es una amenaza directa a la república. La corrupción desvía los actos de
los miembros de los tres poderes, debilita en consecuencia la función del órgano en el que actúan
y así debilita directamente la capacidad de controles horizontales en el Estado. Los índices que
son habitualmente usados para medir el nivel de corrupción están basados en percepciones y, en
rigor, nos dicen poco acerca del fenómeno, su evolución o las formas para actuar.

99 ¿Qué líneas de ataque pueden ser más efectivas para reducir los niveles de corrupción?
99 ¿Cómo se hace creíble una política anticorrupción por parte de la opinión pública?
99 ¿Qué debe hacerse para que los organismos anticorrupción, que existen en muchos Estados,
sean autónomos, puedan informar libremente y sean confiables para la sociedad?

• Pasar de una transparencia pasiva a una transparencia activa para fortalecer el control ciuda-
dano del Estado. Para que la rendición de cuentas vertical sea efectiva, es indispensable facilitar
el acceso a la información y la transparencia de los actos y políticas públicas, tanto en su etapa
de formulación como de ejecución. La transparencia en su concepción convencional depende
de que otros utilicen las oportunidades de análisis y luego actúen basándose en lo que ven. Tales
conexiones con frecuencia fracasan. Por otro lado, los controles verticales pueden ser instrumentos
importantes para disminuir los problemas de representación. En la medida en que el ciudadano
perciba que puede intervenir en la rendición de cuentas que se exige a sus representantes, se
reconstruye el puente de representatividad.

99 ¿Qué medidas pueden llevar a mecanismos de acceso a la información que trabajen de


manera activa?
99 ¿Cómo vincular el control vertical a una mejora en la percepción de la representación de
los electores?
99 ¿Qué tipos de instrumentos de comunicación requiere el Estado para rendir cuentas di-
rectamente al ciudadano?
Una guía para el debate sobre los déficit republicanos 49

La organización republicana de la
Recuadro 13  El Estado de Derecho
democracia
“La democracia también implica la vigencia del estado de
Entendemos república como una organización del derecho. Esto supone la independencia de los poderes y un
Estado basada en la división, independencia y con- sistema legal que es democrático en tres sentidos: protege
trol mutuos de los poderes, y la vigencia del Estado las libertades políticas y las garantías de la democracia
de Derecho (ver Recuadros 12 y 13), independien- política, protege los derechos civiles del conjunto de la
temente del carácter o denominación que adopte el población y establece redes de responsabilidad y rendi-
ción de cuentas por las cuáles los funcionarios públicos,
Estado nacional. Así, una monarquía constitucional incluyendo los cargos más altos del Estado, estén sujetos
de hecho contiene una organización republicana, a controles apropiados sobre la legalidad de sus actos.
como es el caso de las monarquías actuales de Europa Supone además el sometimiento de la acción del Estado y
occidental o el Japón. sus poderes a las normas emanadas de poderes designados
Creemos necesario que se promueva un debate democráticamente”.
en torno a la adecuación de los roles de los poderes Fuente: PNUD, La democracia en América Latina (Nueva York:
del Estado en la pos-transición, para incrementar la PNUD, 2004), p. 56.
eficacia de la democracia. ¿Qué esquemas de control,
rendición de cuentas y de acceso a la información
pública requieren las democracias latinoamericanas
en este nuevo contexto? Por ejemplo, ¿cuál es la de poderes entre la Nación y estos otros órganos
relevancia de la delegación de facultades legislativas democráticos?
de diseño y control del presupuesto público para la A su vez, la forma republicana no sólo implica un
vida de los ciudadanos? ¿Cuál es la importancia del sistema de controles entre los poderes del Estado, es
debate entre parlamentarismo y presidencialismo en decir el control horizontal. La república debería con-
el escenario actual para la calidad y la legitimidad tener también mecanismos de rendición de cuentas
de las políticas públicas? Y, ¿cómo se aplican estos vertical, en los que ciudadanos y grupos de interés
principios al poder regional (estadual, provincial o movilizan dispositivos institucionales con el fin de
departamental, según el caso) y local, y a la división monitorear y fiscalizar el accionar de las agencias
estatales. Dentro de esta cuestión de los controles de
la acción estatal, la corrupción aparece como un tema
particularmente sensible ante la opinión pública, que
Recuadro 12  La tradición republicana
trae además consecuencias importantes en la eficien-
La tradición republicana tuvo su origen en la Roma clási- cia del Estado y en sus opciones de políticas públicas.
ca, particularmente en la época de Cicerón. El concepto Para que la rendición de cuentas vertical sea efectiva
resurgió durante el renacimiento, apareció con fuerza es indispensable facilitar el acceso a la información,
en los escritos constitucionalistas de Maquiavelo y jugó
un rol central en el desarrollo de las repúblicas del norte
o la transparencia, de los actos y políticas estatales en
de Italia, las primeras de Europa. Esta tradición produjo sus etapas de formulación y ejecución.
un lenguaje común que dominó la política en el mundo Las elecciones libres y limpias son indispensables
occidental moderno y tuvo un particular impacto en la a la democracia. Pero no son suficientes, pues no
república holandesa, en la guerra civil inglesa así como aseguran que el ejercicio del poder responda a la vo-
en el período precedente a las revoluciones francesa y
luntad mayoritaria. Para que ello ocurra es necesario
estadounidense.
La tradición republicana se fue consolidando a lo largo un balance de poder entre el Ejecutivo y el Legislati-
del tiempo, en parte por el entusiasmo por los ideales y vo, mecanismos efectivos de fiscalización de ambos,
las lecciones de la república romana, donde el imperio que el poder del parlamento no sea recortado en sus
de la ley y las instituciones republicanas tenían un papel facultades, y que las autoridades electas respondan
tan importante en la sociedad. La idea de un imperio no a la voluntad de los ciudadanos y no a la de actores
de hombres sino de leyes, una constitución mixta bajo la
cual los diferentes poderes públicos viven en balance y
no electos del Estado o de intereses privados. Las
contrapeso junto con ciudadanos virtuosos dispuestos a elecciones libres y limpias e instituciones republica-
servir con honestidad en los cargos públicos. nas son un mínimo necesario a toda organización
democrática. Lo cierto es que el tema republicano
Fuente: Philip Pettit, Republicanism: A Theory of Freedom and Go-
vernment (Oxford: Oxford University Press, 1997), pp. 19-20. ha sido relegado del debate público e, incluso, del
análisis teórico.
50 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Democracia y república constituyen un par mu- del poder en la sociedad, que requiere necesariamente
tuamente necesario. La primera garantiza el origen un Estado con poder, el riesgo permanente es que el
y finalidad del poder estatal. La segunda, su organi- Estado esquive los controles y, en lugar de distribuir,
zación. Pero el afán de la construcción democrática monopolice el poder. Así el riesgo para la democracia
en el período de transición ha relegado la cuestión de deja de ser el asalto al poder del Estado y pasa a ser la
la República. En esta nueva etapa debemos incluir en invasión del Estado a la sociedad. Este riesgo es, por
la agenda política la necesidad de fortalecer las insti- lo general, menos discutido que el primero.
tuciones republicanas y promover el debate acerca de Por el contrario, la organización republicana sin
las reformas políticas que puedan lograrlo. democracia constituye por lo general un campo fértil
Tal como se señala al inicio de esta Agenda, la para la concentración del poder en una clase domi-
democracia intenta corregir las asimetrías de poder. nante que excluye a la mayoría de la sociedad de toda
También el Estado necesita de un tipo de organiza- capacidad de decisión. Se guardan las formas republi-
ción que logre corregir los eventuales desbalances de canas, pero no existe una organización de la sociedad,
poder que puedan aparecer en su interior. Este tema, la democracia, que garantice que el Estado republicano
el del control al uso del poder, está en el centro de los actúe para ampliar la ciudadanía. Cuando el Estado es
Estados modernos (ver Recuadro 14). En ese sentido, cooptado por los poderes fácticos, cuando la legitimi-
la república es una forma de organización del Estado, dad de origen se contradice con la acción del Gobierno,
así como la democracia es una forma de organización la república disfraza una nueva forma de dominación
de la sociedad. bajo las apariencias de la legitimidad democrática.
Sin recurrir al clásico golpe militar, las minorías se
apoderan del Estado cuyo gobierno fue electo por las
La república es una forma de organización del mayorías. En nombre de los necesarios límites al poder
Estado, así como la democracia es una forma de del Ejecutivo, se limita el poder distribuidor del Estado
organización de la sociedad. garantizando el gobierno de unos pocos.
Por lo tanto, fortalecer las instituciones republi-
canas y garantizar el ejercicio democrático del poder
Sin mecanismos de control en su interior es proba- implica, como cuestión necesaria, un sistema de pesos
ble que el Estado, en lugar de corregir, genere nuevas y contrapesos entre autoridades electas. Pero el pro-
asimetrías de poder. Esta cuestión es particularmente blema es más complejo. Las instituciones republicanas
importante cuando se plantea la necesidad de recons- son afectadas también por los poderes fácticos y los
trucción del Estado. ciudadanos. Y estos otros actores generan nuevos
La democracia sin república corre el riesgo de peligros y posibilidades para la organización repu-
implantar, en nombre de la igualdad de oportunida- blicana del Estado.
des y de una mejor distribución del poder, un Estado
sin controles que genere enormes distorsiones en el El balance entre los poderes formales
funcionamiento social sometiendo al individuo a sus del Estado
abusos y negando sus garantías de libertad. Si, como
dijimos, la democracia es una forma de organización La crucial relación entre el Ejecutivo y el Congreso
muestra algunos aspectos positivos, especialmente
cuando se la considera desde una perspectiva histórica.
Recuadro 14  Limitar y distribuir el poder En efecto, varios observadores notan que los congresos
en América Latina han ganado relevancia en compara-
Como afirma Bobbio, existe una “historia de las difíciles y ción con períodos anteriores (ver Recuadro 15).
controvertidas relaciones entre las dos exigencias funda-
mentales de las que nacieron los Estados contemporáneos
Sin embargo, las facultades de la rama ejecutiva
en los países económica y socialmente más desarrollados, con relación a la rama legislativa en América Latina
la demanda por un lado de limitar el poder, y por el otro son considerables. En su gran mayoría, las consti-
de distribuirlo”. tuciones latinoamericanas están, como sabemos,
Fuente: Norberto Bobbio, Liberalismo y democracia (México D.F.:
inspiradas en la constitución de los Estados Unidos.
Fondo de Cultura Económica, 2008), pp. 7-8. De allí proviene la forma presidencialista que ca-
racteriza la organización política en la región. Pero
Una guía para el debate sobre los déficit republicanos 51

Entre los poderes que han sido delegados a varios


Recuadro 15  El poder legislativo en perspectiva presidentes está la facultad de crear o modificar im-
histórica puestos, función que está en el origen mismo de los
“El Poder Legislativo de los países latinoamericanos ha parlamentos en la Edad Media. La Carta Magna de
mostrado una insólita fortaleza a lo largo de los últimos 1215 en Inglaterra limitaba la arbitrariedad del mo-
treinta años, comparando su andadura con épocas ante- narca, imposibilitándolo de decidir sobre impuestos
riores marcadas por la inestabilidad y su irrelevancia. Esto sin consentimiento del Consejo del Reino, el prece-
es así por cuanto que su papel en la vida política ha ido
ganando espacios relevantes. De hecho, se trata de una
dente del parlamento británico. La organización de las
instancia que ha sabido salir airosa de las distintas crisis finanzas públicas y del proceso presupuestario está en
políticas que en mayor o menor medida han afectado a el corazón de la política y las relaciones de poder. El
los distintos países. Salvo en Perú, en el breve periodo control republicano de quién paga y quién recibe es
comprendido entre 1992 y 1993, en todos los demás central para garantizar una democracia de ciudadanía
países no ha dejado de extender su actuación a lo largo
y, en principio, deberían ser una facultad indelegable
de los periodos para los que fue elegido sin sobresaltos y
sin disoluciones anticipadas anticonstitucionales, a dife- de los congresos de América Latina.
rencia de las frecuentes crisis que afectaron en diferentes En suma, cuando los presidentes avanzan sobre
ocasiones al Poder Ejecutivo que se convierte en sujeto de los otros poderes debilitan la capacidad del Congreso
la inestabilidad política de la región”. para producir iniciativas y, por lo tanto, limitan el
Fuente: Manuel Alcántara, texto preparado para el proyecto. papel de estos representantes electos del pueblo. Y esta
desviación de la forma republicana producida por la
exacerbación del presidencialismo lo va convirtiendo
cuando comparamos la mayoría de los regímenes de hecho en un régimen cesarista, que desgasta el
presidencialistas latinoamericanos con el sistema proceso democrático y debilita el incentivo de formar
estadounidense, observamos la debilidad de muchas partidos fuertes y programáticos. Concentración
potestades y facultades, como la capacidad de control de facultades, baja capacidad de control entre los
del Congreso en los países de la región. poderes y casi nula rendición de cuentas a los ciuda-
En los Estados Unidos la nominación de los prin- danos, configuran un panorama preocupante. Si la
cipales cargos del Poder Ejecutivo deben ser convali- democracia no cumple con sus formas, la república
dados por el Senado. El control sobre el presupuesto, está trunca.
su financiamiento (impuestos, deuda o emisión
monetaria) y su gasto constituye una parte sustantiva
de las funciones del Congreso. Incluso, las llamadas Si la democracia no cumple con sus formas, la
operaciones encubiertas deben tener el acuerdo del república está trunca.
subcomité de inteligencia del Senado. En contraste,
encontramos que en América Latina estas prácticas
son poco habituales y, en particular, que el debate y el
control de ejecución de los presupuestos nacionales Recuadro 16  ¿Quién controla el presupuesto?
es casi inexistente en varios países (ver Recuadro 16).
“El ejemplo más paradigmático y frecuente de esta falen-
Los controles entre poderes se limitan, en el mejor
cia en el accionar de los parlamentos de los países de la
de los casos, a una expresión formal. región es la virtual inaplicabilidad de la regla formal que
Otro ejemplo común de déficit republicano en establece que el Poder Ejecutivo requiere una autoriza-
América Latina es el uso de facultades legislativas ex- ción legal previa otorgada por el Poder Legislativo para
traordinarias asumidas por los presidentes. Práctica- incrementar el nivel de gasto, para reasignar partidas que
mente la mitad de los 18 presidentes latinoamericanos supongan desde un cambio en la clasificación económica,
hasta una modificación en la función. En la práctica, esas
han asumido funciones típicamente parlamentarias modificaciones se realizan por medio de un decreto del
mediante mecanismos de delegación. Y entre 1990 y Ejecutivo que, en algunos países, se encuentran sujetos
2007, cada día, dos presidentes latinoamericanos hi- a una revisión del Parlamento para su posterior conva-
cieron uso de facultades legislativas extraordinarias22 lidación. Pero, nuevamente, esa facultad, muchas veces,
(ver Cuadro 4). tampoco es usada”.

Fuente: Jesús Rodríguez, texto preparado para el proyecto.


22 Promedio a partir de datos del Cuadro 4.
52 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Cuadro 4 Facultades legislativas extraordinarias de los presidentes.


Uso de poderes de decreto. América Latina, c.1980-2007

No. de decretos
País Presidente (años) Decretos constitucionales Decretos delegados Total
Argentina Alfonsín (1983-89) 11 – 11
Menem I (1989-95) 151 – 151
Menem II (1995-99) 98 43
De la Rúa (1999-2001) 73 83 156
Duhalde (2002-03) 151 41 192
N. Kirchner (2003-07) 231 58 289
C. Kirchner (2007-noviembre de 2008) 1 1 2
Bolivia 1985-2007 – .. ..
Brasil Sarney (1985-90) 327 0 327
Collor (1990-92) 89 2 91
Franco (1992-94) 142 0 142
Cardoso I (1995-98) 160 0 160
Cardoso II (1999-2002) 205 0 205
Lula I (2003-06) 240 0 240
Lula II (2007-noviembre 2008) 103 0 103
Chile 1990-2007 0 0 0
Colombia Gaviria (1990-04) 88 53 141
Samper (1994-98) 32 46 78
Pastrana (1998-2002) 17 25 42
Uribe I (2002-06) 17 25 42
Uribe II (2006-noviembre 2008) 6 6 12
Costa Rica 1990-2007 .. – ..
Ecuador Hurtado (1981-84) 12 – 21
Febres Cordero (1984-88) 21 – 21
Borja (1988-92) 13 – 13
Durá-Ballén (1992-96) 18 – 18
Bucaram (1996-97) 3 – 3
Alarcón (1997-98) 16 – 16
Mahuad (1998-2000) 13 – 13
Noboa (2000-03) 1 – 1
2003-07 .. – ..
El Salvador 1983-2007 .. – ..
Guatemala 1986-2007 – – –
Honduras 1982-2007 .. – ..
México 1980-2007 – .. ..
Nicaragua 1987-95 .. .. ..
1995-2007 – – –
Panamá 1983-2007 – .. ..
Paraguay 1992-2007 – – –
Perú Belaunde (1980-85) 667 348 1015
García I (1985-90) 1338 262 1600
Fujimori I (1990-95) 1036 330 1636
Fujimori II (1995-2000) 507 119 626
Paniagua (2000-01) 120 12 132
Toledo (2001-06) 204 42 246
García II (2006-noviembre 2008) 116 128 244
República Dominicana 1980-2007 .. – ..
Uruguay 1985-2007 0 – 0
Venezuela Herrera Campins (1979-84) 27 0 27
Lusinchi (1984-89) 58 71 129
Pérez (1989-93) 7 0 7
Velázquez (1993-94) 0 13 13
Caldera (1994-99) 13 8 21
Chavez I (1999-2000) 0 53 53
Chavez II (2000-06) 0 50 50
Chavez III (2007-noviembre 2008) 0 65 65

Nota:   –: la información no es relevante;   ..: la información no está disponible. (*) para Brasil, los datos sobre decretos constitucionales desde
1988 en adelante incluye sólo el número de medidas provisionales, con fuerza de ley, originales y no sus reediciones.
Fuente: Munck, G. (documento elaborado para el proyecto, 2009).
Una guía para el debate sobre los déficit republicanos 53

Esta situación apunta a la urgencia de desarrollar ingresar al debate público. En esta cuestión puede
salvaguardias para que ese poder no sea total y esté estar en juego un salto considerable en la calidad
dividido y bajo control permanente. Además, ha institucional de la república.
llevado a planteos sobre la conveniencia de ir hacia
las formas semi-presidencialistas, tomando como
Los mecanismos de control y rendición
ejemplo las constituciones francesa y portuguesa, o
de cuentas
directamente avanzando hacia formas de organiza-
ción de democracia parlamentaria, opciones que me- La forma republicana no sólo implica un sistema de
recen una seria consideración. Como es bien sabido, controles entre los grandes poderes del Estado, es
el parlamentarismo o el régimen semi-presidencial decir, el control horizontal entre los poderes formales
posee mecanismos que operan como “fusibles” para la del Estado. La república involucra también las agen-
resolución de las crisis políticas graves. Pero también cias especializadas de control, como las contralorías,
tiende a incrementar la capacidad de control sobre fiscalías y ministerios públicos. También mecanismos
los actos de gobierno (ver Recuadro 17). de rendición horizontal que son activados por los ciu-
dadanos, como es el caso de denuncias presentadas a
los ministerios públicos o defensores del pueblo (om-
Recuadro 17  Sistemas presidenciales y decretismo budsman), y los mecanismos de rendición de cuentas
Sartori nota, al comparar los regímenes parlamentarios y
vertical, de tipo societal, en los que ciudadanos y gru-
presidencialistas, que aunque los gobiernos parlamentarios pos de interés movilizan mecanismos institucionales
también pueden recurrir a los decretos, existe una diferen- con el fin de monitorear y fiscalizar el accionar de las
cia importante en el uso de decretos en estos dos tipos de agencias estatales (ver Recuadro 18).
sistemas. En el contexto de sistemas parlamentarios, “se
exige que su “gobierno por decreto” sea excepcional, que
se justifique debido a su urgencia, y además se le somete a
rigurosas condiciones. En cambio, el decretismo, el gobier- Recuadro 18  Tres tipos de rendición de cuentas
no por decreto por encima de los líderes del Congreso, es
endémico y a menudo epidémico en América Latina”. Guillermo O’Donnell ha distinguido varios tipos de
accountability: “Uno de ellos es el vertical, que en un
Fuente: Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada. régimen democrático es ejercido por la ciudadanía por
Una investigación de estructuras, incentivos y resultados (México: medio de elecciones que determinan quiénes van a ocupar
Fondo de Cultura Económica, 1994), p. 179. temporariamente las posiciones de gobierno”. En cuanto
al segundo, explica: “La accountability horizontal, que
definí como la existencia de agencias estatales que tienen
la autoridad legal y están dispuestas y capacitadas para
Un argumento habitual cuando se evoca este tema emprender acciones que van desde el contralor rutinario
es la dificultad de otorgar un papel más activo al par- hasta sanciones legales o impeachment, en relación con ac-
lamento, cuando en muchas ocasiones existen déficit tuaciones u omisiones de otros funcionarios o instituciones
importantes en su funcionamiento actual. Se suele del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser
decir que este cambio implicaría buscar la solución calificadas como ilícitos”. El tercer tipo “es el societal, que
se pone en movimiento cuando algunos sectores sociales
en uno de los eslabones más débiles del sistema. Sin demandan que se anulen o castiguen decisiones estatales
embargo, la necesidad de comparecer ante el Con- que consideran ilegales o severamente gravosas para sus
greso de las principales autoridades del Gobierno, los intereses”.
obliga a demostrar de manera periódica que están en
Fuente: Guillermo O’Donnell, “Hacia un Estado de y para la De-
conocimiento detallado de las políticas que ejecutan, mocracia,” pp. 25-62, en PNUD (Programa de las Naciones Unidas
a defenderlas y a proponer rápidamente alternativas para el Desarrollo), Democracia/Estado/Ciudadanía. Hacia un
a situaciones nuevas que se evocan en el debate. Por Estado de y para la Democracia en América Latina (Nueva York:
PNUD, 2008), p. 38.
lo tanto, es probable que la mayor exigencia mejore
la selección y aptitudes de quienes ocupan las re-
presentaciones en el Estado, esto es, que un sistema
parlamentario incentive una mejor calidad, tanto de Dentro de esta cuestión de los controles de la
los gobiernos como de los congresos. acción estatal, la corrupción aparece como un tema
En todo caso, el tema, lejos de ser sólo una cues- particularmente sensible ante la opinión pública con
tión académica o de análisis constitucional, debería importantes derivaciones sobre el funcionamiento
54 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Cuadro 5 Porcentaje de encuestados en Latinoamérica que denuncian haber sido instados a pagar sobornos por parte de
actores de diferentes sectores

Sobornos Sobornos exigidos Sobornos en Sobornos en


exigidos por por empleados Sobornos Sobornos el servicio de instituciones
policías públicos municipales judiciales salud educativas
Bolivia 20,5 14,5 24,1 19 10,2 10,2
Chile 2,3 1,7 5,6 5,3 3 3,5
Colombia 4,5 2,6 4,4 3,3 3,7 1,8
Costa Rica 8,7 6,1 5,9 3 4,5 4,4
Ecuador 11,6 15,1 14,8 22,9 8,7 13,2
El Salvador 6,6 2,5 6 2,8 6,7 3,5
Guatemala 11 4,6 6,4 6,3 7,6 7,4
Guyana 11,8 6,4 13,4 10,1 13,6 s/d
Haití 10,2 10,8 61,9 50,2 57,7 59,6
Honduras 11 3,9 10,4 7,8 3,7 3,9
Jamaica 7 2,3 16 16,8 35,7 30,1
México 22,8 13,7 24 25 13,7 12,7
Nicaragua 7,3 4,1 12,5 22,7 10,2 9,3
Panamá 6,6 3,7 16,2 14,3 3,9 4,1
Paraguay 11,6 13,1 13 17 3,9 3,1
Perú 18,8 10,7 14,9 11,6 3,9 8,2
Rep. Dom. 10,7 6,3 19,5 12,5 5,1 3,6
Uruguay 2,3 1,9 1,8 0 1,4 1,6

Los datos provienen de la Tabla 7, Seligson y Zéphyr, Informe Global sobre Corrupción, (2008), p. 314.

del Estado. El porcentaje de latinoamericanos que


denuncia haber sido instados a pagar sobornos por Recuadro 19  Indicadores de corrupción
parte de actores de diferentes sectores oscila entre “En muchos sentidos, [los indicadores de corrupción y
niveles bajos y niveles que pueden ser considerados transparencia basados en las percepciones de individuos]
moderadamente altos (ver Cuadro 5). En cualquier nos indican menos de lo que los números aparentemente
caso, la medición de niveles de corrupción sigue “duros”, con sus cifras decimales, pueden sugerir”.
siendo una materia algo cuestionada (en especial Fuente: Carmen Apaza y Michael Johnston, texto preparado
los indicadores basados en percepciones de los para el proyecto.
individuos, ver Recuadro 19), existe un consenso
acerca de que más allá de la forma en que se mida, la
corrupción es endémica en América Latina, aunque controlado después por el parlamento, evita que haya
menor que en África, el sudeste asiático o el sudeste manejos inadecuados fuera de la ley del gasto público,
de Europa.23 No obstante, es importante recalcar las lo cual está íntimamente vinculado a la cuestión de la
consecuencias de la corrupción y, en particular, sus corrupción. Por otra parte, más allá de la corrupción,
efectos sobre la república. hay múltiples formas de captura del Estado por parte
La corrupción no resuelta es consecuencia de de grupos poderosos que, sin adecuados controles y
un sistema de controles ineficaces y la ineficacia del rendición de cuentas, destruyen también la esencia
sistema de controles está atada a una cierta ineficacia del sistema republicano (ver Recuadro 20).
republicana. Después de todo, una decisión del po- Es necesario promover un debate, no ya sobre
der ejecutivo al ser controlada por el parlamento, un los males de la corrupcion, sino sobre los caminos
gasto del poder ejecutivo al ser autorizado primero y no explorados hasta ahora para atacarla. Ha habido
diversas experiencias, se han creado agencias de
control, hay informes reiterados sobre los niveles de
23 Brinks, D. M., From legal poverty to legal agency: Establishing
the rule of law in Latin America (documento preparado para corrupción en los países. Pero la eficacia de las polí-
el proyecto, 2009). ticas implementadas ha sido por lo general escasa.
Una guía para el debate sobre los déficit republicanos 55

Recuadro 20  Más allá de la corrupción Recuadro 21  Algunas experiencias de auditorías
sociales
“El Estado siempre tuvo que defenderse de la corrup-
ción –la forma más antigua de violencia contra los En Chile, durante más de diez años, al igual que el estado
derechos republicanos–; sin embargo, en los tiempos brasileño de Paraná, se ha evaluado escuelas estudiando
modernos hay otras y más sofisticadas formas de captu- tanto los datos concretos respecto del desempeño como
ra de la cosa pública, muchas de ellas legales: impuestos las evaluaciones de los ciudadanos. El Programa de Pro-
y subsidios abusivos, remuneraciones desproporciona- moción de la Reforma Educativa en América Latina y el
das en relación con los servicios prestados al Estado, Caribe (PREAL) lleva a cabo evaluaciones mediante tar-
socorro a bancos y a otras empresas para evitar su jetas de calificación en diversos países. El proyecto Cartas
quiebra sin que los accionistas pierdan en consecuencia Compromiso de Argentina utiliza tarjetas de calificación
su propiedad, etcétera”. de los ciudadanos para diversos servicios como parte de
una estrategia general de generación de responsabilidad.
“Para que el Estado, además de capaz sea republicano, es
preciso que tenga instrumentos internos para defenderse Fuente: Carmen Apaza y Michael Johnston, texto preparado
de los intentos de captura de individuos y organizaciones el proyecto.
poderosas”.

Fuente: Luiz Carlos Bresser-Pereira, texto preparado para el


proyecto. para que los funcionarios del Estado actúen contra
la corrupción al reconocerse y recompensarse sus
acciones positivas (ver Recuadro 22).
En ese debate debe tenerse en cuenta, como se dijo, Este tipo de propuestas no deben ser vistas fuera
que la forma republicana no sólo implica un sistema del contexto amplio de la acción política y su relación
de controles entre los grandes poderes del Estado, que con la sociedad. En ese sentido, es importante poner
involucra también agencias especializadas de control énfasis sobre dos temas claves. En primer término,
y varios mecanismos de rendición de cuentas vertical, la participación ciudadana contiene sus propios pe-
de tipo societal. Es importante, por lo tanto, considerar ligros (ver Recuadro 23). Por otra parte, como han
los posibles aportes al fortalecimiento del control de la mostrado varios estudios, la raíz de la corrupción está,
política que pueden ejercerse por estas vías. en buena medida, en la desigualdad económica y la
Con relación al control ciudadano de la acción desconfianza interpersonal. En efecto, desigualdad
estatal, cabe anotar que, en un plano general, ha y corrupción constituyen un círculo vicioso.24 Por
quedado demostrado que para que la rendición de lo tanto, las reformas de mera índole institucional,
cuentas promovida por ciudadanos sea efectiva es aunque tentadoras por ser relativamente fáciles de
indispensable facilitar el acceso a la información, o la concebir y poner en marcha, son insuficientes.25
transparencia, de los actos y políticas públicas en su En suma, los ciudadanos no sólo se expresan in-
etapa de formulación, implementación y aplicación. termitentemente en el periodo electoral, delegando su
Esto ha permitido que grupos de la sociedad civil poder sin guardar ninguna capacidad de corrección
lleven a cabo auditorías sociales sobre cuestiones di- y control de los actores de sus representantes y de
versas, desde el patrimonio de sus gobernantes hasta la influencia sobre las decisiones públicas. La partici-
provisión de servicios públicos y el desempeño de las pación ciudadana, más allá de las elecciones para
escuelas (ver Recuadro 21). Según vimos en la sección representantes es un agregado importante que les da
sobre participación, los presupuestos participativos más control a los ciudadanos sobre el Estado.
son también un mecanismo que tiene efectos sobre
control ciudadano de la acción estatal.
Otra sugerencia concierne la importancia de pa- 24 Glaeser, E.L., Scheinkman, J. & Shleifer, A., “The Injustice
sar a una estrategia activa, por medio de la cual los of Inequality”, Journal of Monetary Economics Vol. 50, N 1
gobiernos tomen la iniciativa de generar y publicitar (2003): 199–222; You, Jong-Sung & Khagram S., “A Com-
información sobre sus actividades y su desempeño, parative Study of Inequality and Corruption”, American
invitando, además, a los ciudadanos a participar en Sociological Review Vol. 70, Nº1 (2005): 136–57; Uslaner,
E.M., Corruption, Inequality, and the Rule of Law (Nueva
el proceso de evaluación y la elaboración posterior York: Cambridge University Press, 2008).
de planes de acción. Lo que distingue a las políticas 25 Uslaner, E. M., Corruption, Inequality, and the Rule of Law
de transparencia activa es que crean un incentivo (Nueva York: Cambridge University Press), pp. 21-25.
56 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Recuadro 22  Indicadores y puntos de referencia para una transparencia activa

■■ “Desde el principio, haga que tanto los gerentes de los organismos como los empleados públicos participen en el proceso
de diseño de los indicadores y los puntos de referencia.
■■ Comience con las adquisiciones: esas funciones son un punto principal para la corrupción en muchas sociedades y ofrecen
grandes oportunidades de enviar importantes mensajes acerca de la transparencia activa. También pueden generar, relativa-
mente rápido, eficiencias y beneficios presupuestarios que pueden medirse.
■■ En primer lugar haga hincapié en unos pocos servicios y bienes básicos, cuya naturaleza y cuyos precios se conozcan y
entiendan ampliamente.
■■ Evite hacer hincapié en el desempeño de las ‘tablas de calificación’ entre múltiples organismos. En cambio, haga hincapié
en que las comparaciones más importantes son aquellas que se hacen con el mismo organismo a través del tiempo.
■■ Recompense de manera amplia y pública el desempeño bueno y mejorado; genere confianza entre los gerentes de los or-
ganismos y los empleados públicos.
■■ Brinde garantías creíbles a los gerentes de los organismos, los sindicatos de empleados, los licitantes de contratos y los
ciudadanos participantes, de que se protegerán las actividades de buena fe.
■■ Garantice oportunidades, que no incluyan confrontación, para que los gerentes de los organismos rindan cuentas de los
resultados ‘atípicos’ en los indicadores.
■■ Controle el proceso cuidadosamente y construya puntos de referencia amplios, para evitar ‘jugar’ con los indicadores.
■■ Haga hincapié en los valores positivos: integridad, responsabilidad, capacidad de respuesta: resista la tentación de que los
datos se conviertan en otro índice de la corrupción.
■■ A través del tiempo, agregue otros tipos de evidencia: encuestas de empleados públicos, operadores de pequeñas empresas,
grupos de ciudadanos. Anime a los empleados públicos y a los gerentes de los organismos a proponer nuevos indicadores y
puntos de referencia.
■■ Publique los resultados ampliamente, incluyendo puntos positivos y constructivos siempre que sea posible.
■■ Continúe realizando el esfuerzo: mantenga y expanda la recolección de datos, generando comparaciones a más largo plazo
y puntos de referencia más amplios”.

Fuente: Carmen Apaza y Michael Johnston, texto preparado el proyecto.

Recuadro 23  La institucionalización del control social

“Un dilema aún pendiente de resolución es cuánta institucionalización es requerida de manera que no se asfixie la autonomía
social y, a la vez, no torne vulnerables la participación ciudadana en general y el control social en particular. Otro dilema
asociado al anterior es cuánto de orgánico debe tener el control social, sobre todo habida cuenta de que la organización es un
recurso escaso que, al ser privilegiado, puede contribuir a la “elitización” de la participación ciudadana.
La primera consideración al respecto es que la institucionalización del control social no depende de la mayor (o menor)
cantidad de órganos, leyes ni sistemas que se creen en torno a él. Esta dimensión es apenas parte del problema, aunque usual-
mente tendemos a confundirlo como ‘el problema’. La segunda consideración que cabe realizar es que el asunto de la institu-
cionalización del control social no siempre es pertinente, ya que existen manifestaciones del control social que no pueden ser
reducidas al problema de su institucionalización a pesar de que pueden ser influidas por ella. En este último sentido hay que
comenzar por hacer la distinción entre control social promovido desde el Estado y el que se desarrolla en forma espontánea
desde la sociedad”.

Fuente: Nuria Cunill Grau, “La rendición de cuentas y el control social. Una aproximación conceptual” trabajo preparado para el I Seminario
Internacional “Rendición de Cuentas y Control Ciudadano en Entidades Territoriales,” Bogotá, Colombia, 12-13 de abril 2007, pp. 12-13.

Como se dijo al inicio de esta sección, las elec- las nuevas funciones que debe tener el Estado en esta
ciones libres y limpias son indispensables para la etapa pueden volverse contra los espacios de libertad
democracia. Pero que una sociedad sea una demo- de los individuos y el ejercicio de sus derechos. Un
cracia electoral no asegura que el gobierno refleje las Estado con poder pero con una república débil puede
preferencias de la mayoría de los ciudadanos. Sin un ser una seria limitación al desarrollo y ampliación de
sistema republicano, con su sistema de balances y la ciudadanía.
controles del poder público, el ejercicio del poder y
CAPÍTULO CUATRO

Una guía para el debate sobre la construcción de


un Estado para la democracia

Temas y preguntas

• Los ejes de las transformaciones. La reconstrucción de la estatalidad, es decir, la capacidad y el


poder para ejercer las facultades del Estado, es condición necesaria para el funcionamiento de
una democracia de ciudadanía. Un Estado sin poder hace que la democracia pierda su capacidad
de transformar los derechos en realidades.

El desafío actual para la transformación del Estado no consiste, sin embargo, en el debate entre
“más o menos Estado”. El objetivo es el desarrollo de un sector público con capacidad de planifica-
ción estratégica y con políticas efectivas de educación, salud, seguridad, y de apoyo al crecimiento
económico sostenible y al empleo. Los ejes de la renovación estatal son la profesionalización del
servicio civil, la modernización de las organizaciones burocráticas y el fortalecimiento del poder
político del Estado, para que los objetivos definidos mayoritariamente por las sociedades puedan
alcanzarse.

99 ¿Los problemas de América Latina se deben a una presencia excesiva del Estado o a su
retirada?
99 ¿Cuáles son las políticas para profesionalizar y modernizar la burocracia pública consi-
derando los actores políticos y sociales involucrados, especialmente los sindicatos estata-
les?
99 ¿Cuál es el modelo de administración pública necesario ante las aspiraciones y las nece-
sidades de cada país latinoamericano?
99 ¿Cómo fortalecer la legitimidad estatal y el poder para planificar, diseñar y aplicar las
políticas públicas?
99 ¿Es la captura por poderes fácticos un riesgo para la capacidad del Estado de ejecutar la
voluntad mayoritaria?

• Estado y redistribución. Un desafío central de nuestras democracias es mejorar la distribución


del ingreso en una región que posee el nivel de concentración más alto del mundo. A su vez,
la concentración de riqueza suele derivar en concentración de poder. Ese poder es, a menudo,

59
60 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

competitivo con el poder público encargado de ejecutar la voluntad expresada en las elecciones.
En ese sentido, la inequitativa distribución del ingreso existente hace necesaria una redistribución
de poder y un aumento de la autonomía estatal respecto a los poderes fácticos. El Estado es un
instrumento indispensable en esta tarea. Pero muchas veces carece de autonomía en relación con
los sectores económicamente más poderosos y, por ende, poder para hacerlo.

El argumento reiterado de que el Estado no le sirve al ciudadano se explica, así, no sólo porque
el Estado es débil o le falta capacidad (la razón técnica), sino fundamentalmente por una razón
política: porque el Estado no les pertenece a las mayorías, en parte porque la voluntad de la
mayoría no se organiza alrededor de opciones sustantivas, porque la voluntad de la mayoría es
ignorada en el ejercicio del poder y porque el Estado es capturado por los poderes fácticos.

La dependencia de los poderes fácticos genera ruptura entre el Estado y el resto de la sociedad,
lo aleja aun más del ciudadano. Este punto interactúa con el tema del Estado y de la representa-
ción: si hay mejor representación, el Estado tiene la capacidad de producir mayores cambios. La
representación fortalece la autonomía estatal. La organización republicana la controla.

La insuficiente capacidad estatal para formular políticas públicas y la falta de poder político para
la aplicación de políticas redistributivas representan algunos de los mayores obstáculos para la
expansión de la ciudadanía social y la reducción de brechas de bienestar. Un caso típico se observa
en la cuestión impositiva, la que nos interesa aquí, no tanto desde la óptica económica, sino desde
la perspectiva política.

99 Las preguntas, generalmente eludidas, son ¿quién ejerce control sobre el Estado? Y, también,
¿genera éste las políticas votadas mayoritariamente o, por el contrario, está capturado por
sectores minoritarios y alejado de la voluntad general? Quién tiene el poder en el Estado
no es un debate instalado en nuestras sociedades, a pesar de que de esa cuestión depende,
nada menos, conocer para quién actúa el Estado.
99 ¿Cuáles son las políticas clave para lograr la recuperación de la estatalidad?
99 ¿Cuán importante es en esta materia introducir profundas reformas en el sistema impo-
sitivo?
99 ¿Cómo construir capacidad técnica para hacer de la cuestión fiscal y tributaria una he-
rramienta para la reducción de brechas sociales?
99 ¿Cómo generar poder político para lograrlo?
99 ¿Cómo puede contribuir a este resultado la mejora en los mecanismos institucionalizados
de diálogo económico y social?

Poder, Estado y democracia en América intervenciones. Si el objetivo central de la democracia


Latina es mejorar el bienestar de la ciudadanía, articulando
niveles crecientes de libertad e igualdad, el Estado es
No existe régimen democrático sin Estado y no existe la llave maestra de acción colectiva para lograrlo.
democracia plena que no se funde en un Estado que El debate sobre la construcción y reconstrucción
inscriba derechos, que los garantice con sus insti- estatal en el escenario de pos-transición es, por lo
tuciones y que asegure su provisión mediante sus tanto, impostergable. Es preciso, además, hacerlo
Una guía para el debate sobre la construcción de un Estado para la democracia 61

inmediatas de la “incapacidad del Estado para de-


No existe régimen democrático sin Estado y no mocratizar”, por ejemplo, en términos de la crisis de
existe democracia plena que no se funde en un representación? ¿Cuáles son los efectos en términos
Estado que inscriba derechos, que los garantice de sostenibilidad democrática si la soberanía popular
con sus instituciones y que asegure su provisión es delegada en un Estado que no tiene poder? En
mediante sus intervenciones. Si el objetivo cen- suma, ¿quiénes detentan el poder en la sociedad?
tral de la democracia es mejorar el bienestar de ¿Cómo puede el Estado recuperar el poder necesario
la ciudadanía, articulando niveles crecientes de para democratizar?
libertad e igualdad, el Estado es la llave maestra Los temas asociados a una capacidad efectiva
de acción colectiva para lograrlo. de acción estatal y el debate sobre poder y Estado
están, por ello, íntimamente relacionados. El Estado
requiere mecanismos concretos, recursos y capacidad
integralmente, desde las visiones más conceptuales institucional para diseñar y poner en marcha políticas
en pugna, que determinan formas, papel y presencia públicas de desarrollo humano, redistribución de la
estatal diferenciada, hasta los planos más operativos riqueza, combate a la pobreza y seguridad pública.
y concretos que sustentan las capacidades de acción Pero ello no es posible sin una amplia base de apoyo
estatal. político y social.
El Estado es, por supuesto, una organización com- Luego de la ola desestatizadora, hoy resulta difícil
pleja constituida por burocracias e instituciones que explicar que por exceso de Estado no se puedan cum-
tiene como función asegurar la vigencia del estado de- plir los compromisos electorales. Por el contrario, la
mocrático de derecho,26 expedir las leyes que regulan falta de Estado es la que explica por qué poseemos
la actuación de los ciudadanos y de los funcionarios la tasa de homicidios más alta del mundo, por qué
públicos, y ser el instrumento mediante el cual se el narco-crimen domina territorios e influye sobre
ejecutan las políticas públicas del gobierno electo por las decisiones públicas, por qué hay amplias zonas
la mayoría. Para ejercer estas funciones esenciales, de nuestros territorios que están fuera del alcance
posee potestades que ninguna otra organización o de la ley, por qué, en fin, vivimos en muchos casos
individuo debe poseer en la misma sociedad. Si esta una democracia pobre porque poseemos un Estado
condición no se cumple, su capacidad para ordenar pobre, limitado y dependiente. En muchos de nues-
el poder de los particulares será escasa o nula. Y si la tros países, poseemos Estados que simplemente son
democracia carece del Estado para organizar el poder incapaces de ejercer sus funciones, y fallan además
en el conjunto de la sociedad, enfrenta una imposibi- en su capacidad para representar a las mayorías y
lidad sustantiva para cumplir su objetivo central. escapan a los controles de la república.
Pero la realidad dista de ser lo que predica esta de-
finición. ¿Por qué, siendo la democracia una forma de
organización social del poder que debería concretar Poseemos Estados que simplemente son incapa-
la voluntad de la mayoría, tiende en muchos casos a ces de ejercer sus funciones, y fallan además en
generar políticas y actos de gobierno que benefician a su capacidad para representar a las mayorías y
las minorías? Esto implica que en estos casos el Estado escapan a los controles de la república.
no posee soberanía interior y que el poder delegado
en el Gobierno se vuelve inaplicable.
¿Qué sucede cuando, en una democracia, el Es- Estas cuestiones afectan la legitimidad y la eficacia
tado carece de poder? ¿Hasta dónde cuenta con el de la democracia. Debilitan la noción de que la de-
poder necesario para ejecu­tar el mandato electoral y mocracia es el mejor sistema de organización política
ampliar la ciudadanía? ¿Cuáles son las consecuencias y que su funcionamiento asegura una progresiva
expansión de la ciudadanía. Si el poder no está en el
Estado (para cumplir las funciones que la sociedad
26 Entendiendo por tal la plena vigencia de las normas emana- le ha delegado), tanto la legitimidad de origen (la
das de los representantes electos, las condiciones necesarias so­beranía popular) como la legitimidad de finalidad
para que esa vigencia sea efectiva y el pleno respeto a las (la ampliación de la ciudadanía) se ven fuertemente
relaciones normadas entre los individuos, las otras organi-
zaciones y el Estado.
alteradas.
62 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Que el poder no se encuentra de manera central


Si el poder no está en el Estado (para cumplir las en el Estado no es, por lo tanto, un misterio. Casi el
funciones que la sociedad le ha delegado), tanto 80% de los propios actores que deben representar el
la legitimidad de origen (la so­beranía popular) poder delegado por el pueblo coinciden en afirmarlo.
como la legitimidad de finalidad (la ampliación Sin embargo, estamos lejos de discutir el tema con la
de la ciudadanía) se ven fuertemente alteradas. importancia que amerita.
Desigualdad del ingreso, asimetría del poder polí-
tico, deficiencia estatal, tienen como secuelas las crisis
En el estudio del PNUD (2004) sobre la democracia de represen­tación, de gobernabilidad y la baja calidad
en América Latina se pueden leer los resultados de de la demo­cracia. Tales crisis derivan en el incumpli­
más de 240 entrevistas realizadas a dirigentes políticos miento de las promesas electorales, la com­probación
y sociales de la región entre los que se incluyen 40 por parte de la opinión pública de la incapacidad del
presidentes, vicepresidentes o personas que ocuparon gobierno de modificar la realidad, los fracasos en
esos puestos (el cuadro incluido a continua­ción resume llevar adelante programas y reformas, la frustración
los principales resultados de esa indagación; ver Cua- de las esperanzas de los electores, la sustitución de
dro 6, así como el Gráfico 5 presentado previamente). alianzas originales por nuevas alianzas que imponen
Cuando se consultó sobre quién poseía el poder en cambios en los programas votados.
sus países, las respuestas de los entrevistados coinci- Desde el punto de vista de la democra­cia electoral,
dieron en mayor medida que en cualquier otro tema, la cuestión también es relevante porque la desigual-
al responder que “el poder no estaba en los electos”. dad del poder limita el rango de opciones con que
cuenta el ciudadano en el proceso electoral. Hay
temas que los poderes fácticos excluyen de la agenda
Cuadro 6 ¿Quiénes ejercen poder en América Latina? pública. Muchos de ellos son precisamente aquellos
que tocan de manera directa al déficit de ciuda­danía
Cantidad
Poderes fácticos
de menciones / %
social. Son los debates prohibidos de América La-
tina, los debates sobre los orí­genes de su pobreza y
Grupos económicos/ empresarios/ sector 150 (79,7%)
  financiero
desigualdad. La debilidad de lo público restringe el
Medios de comunicación 122 (65,2%)
ámbito del debate, hace que determinados temas se
Iglesias 82 (43,8%)
marginen de la agenda, restringiendo el ran­go efectivo
de opciones.
Sindicatos 58 (31%)
Es imperioso, en consecuencia, promover un
Sector indígena 6 (3,2%)
debate sobre la cuestión del poder y el Estado en las
Poderes ilegales: mafias, narcotráfico, guerrilla, 48 (26%)
  paramilitares democracias pobres y desiguales de América Latina,
Organizaciones de la sociedad civil 24 (12,8%)
para impedir que se instale la peligrosa espiral que se
Poderes formales
realimenta de la desigualdad de poder, la debilidad
estatal y “los incumplimientos de la democracia” que
Poder ejecutivo 68 (36,4%)
se expresaría de diversas maneras:
Poder legislativo 24 (12,8%)
Poder judicial 16 (8,5%)
• Los graves déficit de ciudadanía que afectan a
Fuerzas de seguridad
América Latina, sobre todo en las esferas civil y
Fuerzas armadas 40 (21,4%)
social.
Policía 5 (2,7%)
• La concentración de ingresos más alta del mundo.
Instituciones y líderes políticos
• El hecho de que esa concentración de ingresos
Partidos políticos 56 (29,9%) se traduce en una alta concentración de poder
Políticos/ operadores políticos/ líderes 13 (6,9%) económico y social.
  políticos
Factores extraterritoriales
Estados Unidos/ La embajada norteamericana 43 (22,9%) Son los debates prohibidos de América Latina,
los debates sobre los orí­genes de su pobreza y
Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con líderes de América Latina,
(2002). desigualdad.
Una guía para el debate sobre la construcción de un Estado para la democracia 63

• El desbalance de poder entre los miembros de der la naturaleza de la crisis de representa­ción. Como
una sociedad requiere de la capacidad regulatoria se ha indicado anteriormente, la desigualdad extrema
estatal. Lograr un razonable equilibrio no se pro- de poder implica pér­dida de capacidad estatal para ex-
ducirá espontáneamente ni lo generará las fuerzas pandir la ciudadanía. Esa pérdida está, en parte, en el
del mercado. origen de la crisis de representación. No sólo porque
• Sin embargo, la concentración de poder fuera del restringe el proceso democrático de opción ciudadana
Estado afecta la capacidad de éste para regular el (control de la agenda), sino tam­bién porque limita la
poder en la sociedad. El Estado llega en ocasiones efectiva tramitación de las demandas sociales.
a ser secuestrado por los poderes fácticos.
• Esto conduce a una peligrosa realimentación: la
debilidad de poder produce debilidad estatal y Otra consecuencia es que este análisis dará
ella, a su vez, amplía los desequilibrios de poder también una nueva perspectiva en términos
en la sociedad. de comprender la naturaleza de la crisis de
• En esas condiciones, la capacidad de un sistema representa­ción.
democrático para resolver los déficit civiles y
sociales es escasa y, por ende, la crisis de represen-
tación se amplía y el apoyo popular disminuye por
la pérdida de legitimidad del gobierno. Dimensión, función y capacidad estatal
• Nos internamos en un proceso que nos aleja cada
Aunque la estatalidad avanzó en América Latina
vez más de la idea de la democracia de ciudada-
durante la fase de industrialización dirigida por el
nía posible que expusimos al comienzo de este
Estado, fue variable en los distintos países, que en
trabajo.
numerosos casos continuaron mostrando grandes
déficit de desarrollo estatal. Las reformas económi-
Por estos motivos, nuestros estudios sobre la soste-
cas estructurales apostaron a un Estado con grados
nibilidad democrática deben asumir como una cues-
crecientes de desregulación de la economía e incluso
tión central el análisis del poder, su concentra­ción y la
a un papel subsidiario en muchas dimensiones del de-
pérdida de la capacidad estatal para democratizar.
sarrollo social. No pocas veces confundieron, además,
Una consecuencia de aplicar esta perspectiva será
la reforma del Estado con el recorte del gasto público
mostrar los efectos limitados que suelen tener los
necesario para restablecer unas finanzas públicas sa-
programas de reforma estatal. Un ejemplo lo consti-
nas. En efecto, las condicionalidades impuestas por
tuyen los esfuerzos, frecuentemente infructíferos, de
los organismos financieros internacionales comenza-
reformas institucionales que no tienen en cuenta la
ron al inicio de los años ochenta siendo estrictamente
debilidad sustantiva del Estado para ejecutar políticas.
económicas, pero gradualmente se ampliaron a las
O, de manera más general, la idea que el fortaleci-
cuestiones de naturaleza extra-económica, que ter-
miento técnico de las instituciones implica un Estado
minaron por limitar las funciones y por deteriorar las
que funciona mejor. Un Estado sin poder no podrá
estructuras y los recursos técnicos estatales. La idea
contar con burocracias eficaces ni con instituciones
dominante de que el achicamiento al Estado era una
aptas. Este es el caso de las reformas en la adminis-
condición necesaria para el desarrollo e indispensable
tración de justicia que intentan mejorar la eficacia de
para resolver el problema de la deuda, se instaló como
burocracias judiciales, pero que no cuentan con un
un punto casi indiscutible de la agenda pública.
Estado con poder para apli­car las normas.
La confianza excesiva en mercados y la racionaliza-
Otra consecuencia es que este análisis dará tam-
ción del gasto condujeron, de esta manera, a un Estado
bién una nueva perspectiva en términos de compren-
insuficiente para asegurar la democracia y, paradójica-
mente, para apuntalar el funcionamiento de economías
Por estos motivos, nuestros estudios sobre la
de mercado que conjugasen crecimiento con desarrollo
sostenibilidad democrática deben asumir como
humano e inclusión social. A los déficit históricos de
una cuestión central el análisis del poder, su
estatalidad con que contaban muchos países se unieron
concentra­ción y la pérdida de la capacidad estatal
otros nuevos, que afectaron incluso a aquéllos que más
para democratizar.
habían avanzado en el pasado en la construcción de
instituciones estatales más desarrolladas.
64 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

En los últimos años estas carencias se hicieron


cada vez más notables y se ha hecho evidente un El desafío actual del Estado latinoamericano
aumento de la función reguladora e incluso inter- no es, como tal, una cuestión de “más o menos
ventora del Estado. De hecho, nada ha incidido en Estado”.
hacer más evidente la necesidad de más Estado en el
mundo entero que la crisis financiera global que se
desató a fines de 2008. En América Latina, este debate Los debates sobre el tamaño del aparato estatal
se inició, sin embargo, mucho antes de la crisis, con (por ejemplo, el número de funcionarios o el monto
movimientos políticos y llamados de diverso origen del gasto público) y sobre qué funciones debe reali-
para que el Estado reasumiera un conjunto de funcio- zar y cuáles delegar al mercado deben ser objeto del
nes que había perdido durante el período de reformas debate político y la opción electoral.
(ver Recuadro 24). Por tanto, para encarar este análisis, debemos
distinguir tres aspectos que a menudo se han confun-
dido: dimensiones, funciones y capacidades. Por las
dimensiones nos referimos a la presencia cuantitativa
Recuadro 24  Reconsiderando el Estado mínimo
del Estado en una sociedad como, por ejemplo, el
“La confianza ilimitada en la capacidad del mercado para porcentaje de gasto o ingreso sobre PIB y el número de
resolver todos los problemas no duró mucho. A media- funcionarios. Desde este punto de vista, los niveles de
dos de la década de los noventa, se puso en evidencia el
gasto público no parecen excesivos para los patrones
carácter desmesurado de ese optimismo y las mismas
instituciones que lo promovieron, en especial el Banco internacionales (ver Gráfico 12).
Mundial, empezaron a poner en tela de juicio sus propios Sobre las funciones del Estado, existen muchas ti-
postulados iniciales, en particular, el de las bondades del pologías. Una que puede servir de base para el debate
Estado mínimo”. es la que propone el Banco Mundial (1997):
Fuente: Mauricio García Villegas, texto elaborado para el • Básicas (defensa, justicia y orden; salud pública;
proyecto.
protección a los pobres; administración ma-
croeconómica; protección de los derechos de
propiedad);
La dicotomía Estado-mercado ha sido una fuente • Intermedias (educación, medio ambiente, regu-
de polarización en América Latina, ya que en nuestra lación de los monopolios, regulación financiera,
región se han entendido como criterios excluyentes de seguridad social);
organización social. Sin embargo, el desafío actual del • Activas (política industrial; redistribución de la
Estado latinoamericano no es, como tal, una cuestión riqueza).
de “más o menos Estado”. El problema radica, como
se ha señalado, en la falta de capacidad y, como re- Sobre esta tipología, algunos analistas podrían
sultado, de legitimidad estatal. Si el objetivo político sostener que las llamadas funciones intermedias son
de la democracia es mejorar el bienestar, el Estado es igualmente básicas y que esta lista deja de lado otras
el instrumento de acción colectiva para alcanzar esos esenciales (como las más amplias de regulación de los
objetivos. Se requiere, en otras palabras, un sector pú- mercados, que van mucho más allá de los monopolios
blico y políticas públicas eficaces (ver Recuadro 25). y las fallas de los mercados financieros); que la redis-
tribución del ingreso es inseparable de la lucha contra
la pobreza en países como los latinoamericanos y, por
ende, una función básica del Estado; y que entre las
Recuadro 25  Las condiciones de un Estado fuerte activas se deberían incluir el fomento tecnológico y
“Para que este Estado sea fuerte o capaz precisará, por la creación de empresas públicas.
un lado, contar con legitimidad ante la sociedad civil y la Finalmente, en capacidades incluimos:
nación, y por el otro, sus finanzas deberán ser saludables
y su administración, efectiva y eficiente”. • Formulación de políticas públicas;
Fuente: Luiz Carlos Bresser-Pereira, texto elaborado para el • Capacidad burocrática para ejecutar las políticas
proyecto. públicas;
• Poder político para aplicarlas, sin excepciones.
Una guía para el debate sobre la construcción de un Estado para la democracia 65

Gráfico 12 Composición del Gasto Fiscal en América Latina y la OCDE (% PIB)

44,0%
42,2%
38,4%

24,8%
23,2%
19,6%

5,2% 5,6%

Ingreso total Gasto total Gasto corriente Gasto de capital

América Latina Países OCDE

Fuente: Con base en datos provenientes de la CEPAL (Badecon) y de la OCDE, Perspectivas Económicas de América Latina 2009, Capítulo II; Pers-
pectivas Económicas de América Latina 2008, Capítulo I).

se expresa en la pérdida de bienes públicos, como la


La combinación de ambas situaciones –poco seguridad, que antes eran poseídos por las sociedades
Estado para enfrentar los desafíos de la demo- y que ahora son apropiados por agentes privados o
cratización; pobreza y desigualdad– engloba el muestran una deficiencia que afecta seriamente las
gran desafío que enfrenta la democracia en la condiciones de vida de los latinoamericanos.
América Latina del siglo XXI. Para el sociólogo estadounidense Charles Tilly,
“con frecuencia, ha habido en la historia Estados
débiles, pero hasta épocas recientes estos Estados
raramente se han democratizado” (2007: 164). La con-
Una burocracia más eficaz, instituciones adecua- junción de sistemas democráticos y Estados débiles es,
das a los desafíos actuales, recuperación de las fun- por lo tanto, una novedad en la historia. En América
ciones y el poder efectivo del Estado para ejecutar sus Latina muchos Estados débiles coexisten, además, con
decisiones no tienen una correlación con el tamaño democracia, pobreza y alta desigualdad.
del Estado. En algunos casos, el tamaño del Estado La combinación de ambas situaciones –poco Esta-
puede perjudicar el funcionamiento y la capacidad do para enfrentar los desafíos de la democratización,
para ejecutar la política que se pretende poner en pobreza y desigualdad– engloba el gran desafío que
práctica. La pregunta es, ¿qué debe hacer el Esta- enfrenta la democracia en la América Latina del
do? ¿Con qué instrumentos debe contar el Estado? siglo XXI.
Después vendrá una discusión sobre la dotación de
recursos humanos y el nivel de gasto.
Por otro lado, mientras el Estado recupera funcio- Recuadro 26  La economía y su conexión al Estado
nes, poderes y capacidades instrumentales, no se debe
ocultar que en algunos casos, a pesar de su desman- “La economía, como ciencia pero también como política
pública, se ha ido alejando desde hace un cuarto de siglo
telamiento, ha ido ocupando espacios inapropiados.
de su vocación de disciplina intelectual abierta, a tal punto
Así, la contradicción que muestran algunos países es que aparece hoy como un “Estado dentro del Estado”, una
que, simultáneamente, falta y sobra Estado. fortaleza inexpugnable que dicta sus leyes a los gobiernos
Hay dos ámbitos en los cuales, sin duda, la retirada y a las sociedades”.
estatal ha afectado la democracia. El primero es la Fuente: Jean-Paul Fitoussi y Éloi Laurent, texto elaborado para
imposibilidad de llevar a cabo los compromisos elec- el proyecto.
torales, dado el tamaño del gasto público. El segundo
66 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Sin Estado la construcción de democracia


de ciudadanía es ilusoria Recuadro 27  La paradoja del poder

“Un gobierno que es muy poderoso dentro del marco


Vivimos una época en la cual el recurso del golpe mi- institucional puede no ser eficaz a la hora de aplicar sus
litar es excepcional y está universalmente condenado. políticas. Una gran concentración de poder respecto del
La cuestión para las minorías que solían recurrir a proceso de creación de políticas puede constituir dema-
él, no pasa por desplazar al equipo de gobierno del siado poder para que las políticas sean eficaces”.
control del Estado como sucedía en el pasado, sino
Fuente: Adam Przeworski, texto elaborado para el proyecto.
por dos caminos posibles: por un lado, debilitar in-
mensamente al Estado para que no pueda ejecutar la
voluntad mayoritaria y, por el otro, ocupar y cooptar
al gobierno que está en el Estado. De esta manera, funcionarios públicos para el diseño y la formula-
sin dar golpes militares, los sectores minoritarios en ción de las políticas públicas y de las burocracias
América Latina han visto, a menudo, en este doble para poner en marcha y ejecutar los programas y los
juego de desarmar y ocupar el Estado una forma de proyectos.
licuar la decisión de las mayorías. Las reformas de la administración pública requie-
Si el Estado carece de las capacidades para cumplir ren incrementar la eficiencia y la calidad del servicio
las funciones que la sociedad le ha delegado, entonces público (ver Recuadro 28). Con el creciente papel del
tanto la legitimidad de origen, la soberanía popular, sector público en las economías latinoamericanas, el
como la legitimidad de finalidad, la ampliación de la imperativo de eficiencia es cada vez más necesario.
ciudadanía, se ven fuertemente debilitadas. Con excepción de las cancillerías (en unos países) y
La perdida de la capacidad estatal fue, como vi- los ministerios de Hacienda y los bancos centrales,
mos, el resultado de la combinación del anacronismo la profesionalización del servicio civil es, en general,
del viejo Estado latinoamericano con la visión sobre muy baja en la región. Coexisten, más bien, formación
su reforma inaugurada a partir de los años ochenta. profesional insuficiente, ausencia de meritocracia y
La idea que ha dominado las políticas públicas du- un fuerte clientelismo.
rante las últimas décadas ha sido, por lo tanto, que el
achicamiento al Estado era una condición necesaria
para el desarrollo económico e indispensable para Un Estado sin poder convierte a la democracia
restablecer unas finanzas públicas sanas. en un fenómeno crecientemente ajeno a los
Contrastando con esa idea, creemos que la cons- ciudadanos. Un Estado ineficiente malgasta los
trucción estatal en el escenario del pos-transición recursos públicos y no logra, más allá del po-
debe centrarse en las capacidades que incrementen der con que cuenta el Estado, que las políticas
su eficiencia y su eficacia, es decir, en la profesiona- públicas se ejecuten y aumenten el bienestar
lización del servicio civil, en la modernización de las ciudadano.
organizaciones burocráticas y en el fortalecimiento
del poder político necesario para que las funciones y
objetivos definidos por las sociedades no sean meras En suma, nos enfrentamos en el tema estatal con
aspiraciones sino proyectos con posibilidades reales una condición necesaria del funcionamiento de la
de aplicación. democracia y de su sostenibilidad. Un Estado sin
Mientras que la eficacia se refiere al poder político poder convierte a la democracia en un fenómeno
del Estado y su adecuada organización (ver Recuadro crecientemente ajeno a los ciudadanos. Un Estado
27), tema ya abordado, la cuestión de la eficiencia ineficiente malgasta los recursos públicos y no logra,
contiene dos grandes temas: las capacidades de los más allá del poder con que cuenta el Estado, que las
políticas públicas se ejecuten y aumenten el bienes-
tar ciudadano. La relevancia de estas dos cuestiones
Contrastando con esa idea, creemos que la cons- debería hacer que se recupere al Estado como uno
trucción estatal en el escenario del pos-transición de los centros de nuestro debate político. Las alter-
debe centrarse en las capacidades que incremen- nativas para resolver nuestros déficit en esta materia
ten su eficiencia y su eficacia. deberían, asimismo, convertirse en un nodo de la
competencia electoral.
Una guía para el debate sobre la construcción de un Estado para la democracia 67

Recuadro 28  La renovación de la burocracia estatal y la necesidad de un servicio civil profesional

“La burocracia estatal terminará convirtiéndose en un verdadero cementerio de proyectos políticos, con lo cual resultará cada
vez más difícil reconstruirla a nuevo, a menos que algún gobierno consiga remover y renovar las viejas normas, desmantelar
las antiguas estructuras, y/o erradicar pautas culturales y patrones de comportamiento indeseables.”
“Es difícil suponer que un verdadero proceso de cambio en materia de servicio civil pueda comenzar sin establecer la
obligatoriedad definitiva del concurso como única vía de incorporación al sector público. Un subsistema de concurso cierra
automáticamente las vías de ingreso no basadas en este principio. A continuación, el siguiente cambio de reglas de juego de-
bería corresponder a la evaluación del desempeño, tecnología que vincula el pasado con el futuro de la gestión. En efecto, la
evaluación permite establecer la contribución relativa de cada servidor público a la producción de bienes y servicios públicos
(mirada al pasado), pero también ofrece información para evaluar déficit de capacitación, establecer perfiles de carrera y po-
sibilidades de ascenso, considerar el otorgamiento de premios o aumentos salariales (mirada al futuro). Este es posiblemente
uno de los aspectos más complejos para elaborar, pero también para implementar tecnologías en materia de modernización
de una carrera profesional. También lo es el establecimiento de nuevos escalafones o regímenes de personal, así como una
profunda reforma de la estructura y composición de las remuneraciones”.

Fuente: Oscar Oszlak, texto elaborado para el proyecto.


CAPÍTULO CINCO

Guías para la discusión de tres políticas públicas


prioritarias

1.  Una nueva fiscalidad

Temas y preguntas

• La tributación como instrumento para equilibrar los poderes económicos y los políticos. El
reto para la región en términos de generación de capacidad fiscal es doble: disminuir la depen-
dencia de los tributos indirectos y, a la vez, mantener o aumentar, según los casos, la recaudación
fiscal. No se generan los recursos necesarios para reducir la brecha de ciudadanía y lo disponible
no impacta lo suficiente sobre el bienestar de las mayorías.

99 ¿Cuáles son las reformas necesarias para reducir la dependencia de los Estados latinoame-
ricanos de los recursos de “fácil” recaudación como los impuestos indirectos y los ingresos
no tributarios?
99 ¿Cuáles son los instrumentos fiscales más aptos para reducir la concentración, disminu-
yendo consecuentemente la brecha de bienestar?

• La tributación directa, un instrumento central de la redistribución. La tributación directa es


uno de los instrumentos de política económica con mayor potencial redistributivo. Sin embargo,
es uno de los menos empleados en América Latina.

Altos niveles de desigualdad están relacionados con bajos niveles de ingresos fiscales por con-
cepto de tributación directa, mientras que a niveles altos de recaudación directa corresponden
bajos niveles de desigualdad de ingresos. La tributación directa sería, por lo tanto, más efectiva
en términos redistributivos, a partir de niveles altos de imposición.

99 ¿Cuáles son los caminos políticos y las reformas institucionales para incrementar los
impuestos directos, especialmente a las personas naturales, considerando las mayores
dificultades técnicas en su recaudación?

69
70 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Democracia, Estado y fiscalidad Recordemos la afirmación inicial: si no existiera


democracia, no existiría capacidad de distribución
Cuando se discute de impuestos no se trata solo de del poder. Uno de los desafíos básicos de la demo-
una materia contable o incluso meramente econó- cracia es la redistribución del poder, para que los
mica. Es, más bien, una de las cuestiones centrales derechos puedan convertirse en derechos reales
para el sostenimiento de un sistema democrático. Su vividos como realidad cotidiana por los ciudada-
discusión implica tratar la posibilidad de ejecutar el nos. Un instrumento importante, no el único, para
compromiso electoral, la capacidad de distribuir el compensar las desigualdades sociales lo ofrece el
poder de otra manera, la capacidad del Estado para sistema tributario y la forma en que se asignan los
ejecutar con poder sus propias metas. recursos públicos.
En el contexto actual de fuertes tensiones econó-
micas y crecientes demandas sociales, la capacidad
fiscal de los Estados, es decir, la competencia para Quien concentra riqueza, concentra poder.
recaudar y gastar eficaz y eficientemente los recursos
públicos cobra mayor significado.
América Latina presenta serias deficiencias en A través de todas estas dimensiones, el sistema
materia de capacidad fiscal. La recaudación tributaria tributario y el sistema fiscal, en general, están en
y el gasto público no parecen haber tenido un impacto el corazón mismo de la democracia. No en vano
positivo y significativo en materia de crecimiento y la definición sobre los niveles de tributación y la
redistribución. Como veremos, esta situación explica autorización del gasto público están en el origen de
en parte por qué la desigualdad de ingresos es una los parlamentos modernos. La tributación y el gasto
de las más altas del mundo. Después de impuestos y público social son, además, instrumentos esenciales
transferencias en la región, la desigualdad de ingresos para compensar las desigualdades sociales. Son tam-
medida por el coeficiente Gini, apenas se reduce en bién determinantes para que el Estado pueda cumplir
un 5% (52,3 a 49,6), mientras que en los países OCDE con otros objetivos básicos que asigna la ciudadanía
se reduce en un 32% (45,9 a 31,1). a través del sistema político.
Como hemos reiterado, América Latina es la Cuando se discute la fiscalidad, se están tratando,
región con mayor desigualdad de ingresos. Esta por lo tanto, cuestiones centrales para el sostenimien-
situación ha tenido una leve mejora luego de 25 to de un sistema democrático: de la distribución del
años de democracia durante los cuales los niveles de poder, las metas de ciudadanía civil y social, y la
concentración no se modificaron. capacidad del Estado de cumplir con sus objetivos,
El debate sobre la desigualdad se da generalmente es decir con la estatalidad.
en el terreno de justicia distributiva. Aparte de estas Estado, impuestos y poder deben ser, por lo
dimensiones éticas, la desigualdad tiene también tanto, elementos esenciales del debate democrático.
efectos económicos importantes. Genera una subu- Sorprendentemente, sin embargo, el tema tributario
tilización de recursos humanos y puede, por lo tanto, está casi ausente en las campañas electorales y las
afectar de manera adversa el crecimiento económico. plataformas políticas de la región, lo que contrasta con
Y para propósitos de la agenda política, que es el la importancia y centralidad que tiene en los debates
centro de atención de este documento, la desigualdad y campañas políticas de los países industrializados.
se relaciona con una tercera dimensión, a la cual he-
mos hecho alusión en secciones anteriores: el poder América Latina, una región con baja
en una sociedad, es decir con el hecho de que quien capacidad fiscal y tributaria
concentra riqueza, concentra poder.
En un contexto de fuertes desigualdades y crecien-
tes demandas sociales, como las que caracterizan a
Su discusión implica tratar la posibilidad de eje- América Latina, la capacidad fiscal de los Estados, en
cutar el compromiso electoral, la capacidad de otras palabras, la competencia por recaudar y gastar
distribuir el poder de otra manera, la capacidad eficaz y eficientemente los recursos públicos, cobra
del Estado para ejecutar con poder sus propias mayor significado.
metas. Las tres dimensiones fundamentales de la capa-
cidad fiscal son: su contribución a la reducción de la
guías para la discusión de tres políticas públicas prioritarias 71

adoptados en algunos países en desarrollo para lograr


Las tres dimensiones fundamentales de la capa- estos objetivos.
cidad fiscal son: su contribución a la reducción La contribución del gasto a la acumulación de ca-
de la desigualdad y las brechas de bienestar, a pital físico, humano e institucional es indispensable, a
la provisión de bienes públicos (infraestructura su vez, para afianzar estrategias de desarrollo basadas
y redes de conocimiento, en particular), y la tanto en la equidad social como en el funcionamiento
sostenibilidad de largo plazo de las finanzas eficiente de los mercados. La recaudación fiscal asegu-
públicas. ra la disponibilidad de recursos para estos propósitos.
La experiencia de las economías más avanzadas indica
que, tanto para contar con recursos suficientes para
desigualdad y las brechas de bienestar, a la provisión contribuir a la adecuada provisión de bienes públicos
de bienes públicos (infraestructura y redes de cono- como para mejorar la distribución del ingreso, es
cimiento, en particular), y la sostenibilidad de largo necesario consolidar y expandir los mecanismos de
plazo de las finanzas públicas. La primera será objeto tributación progresiva.
de atención más adelante. Aquí concentraremos nues- Al estudiar de cerca la composición de los ingresos
tra atención, por lo tanto, sobre las dos últimas. y el gasto en la región y compararla con la estructura
La sostenibilidad fiscal de largo plazo se refiere a de los países de la OCDE, encontramos importantes
la necesidad de contar con marcos institucionales que diferencias estructurales que ilustran los desafíos en
contribuyan al mantenimiento de equilibrios fiscales materia de capacidad fiscal que debe afrontar Amé-
o desbalances que no generen una carga explosiva de rica Latina.
endeudamiento público. Dicha sostenibilidad debe En primer lugar, la recaudación fiscal y tributaria
ser compatible con otras funciones macroeconómicas de los países latinoamericanos, como proporción del
de la política fiscal, en particular con las funciones Producto Interno Bruto (PIB), representa poco menos
anticíclicas, que implican que la política fiscal debe de la mitad de la recaudación de los países OCDE.
contribuir a evitar que se acumulen excesos de de- Segundo, en términos de composición de los
manda durante los períodos de auge y contribuir a ingresos, la recaudación no tributaria, altamente
la reactivación de las economías durante las crisis. relacionada con la extracción y comercialización de
La adopción de reglas fiscales claras y transparentes, materias primas, constituye más de un cuarto de los
así como la creación de fondos de estabilización ingresos corrientes en América Latina, mientras que
macroeconómica, son algunos de los mecanismos apenas alcanza 15% en la OCDE.

Gráfico 13 Ingresos fiscales (% PIB): América Latina vs. OCDE (1990-2006)

15,6%

10,9%

9,4%
8,7%

6,6% 6,2%

4,1%
2,6%

0,6% 0,7%

Ingresos tributarios Ingresos tributarios Contribuciones a la Otros ingresos Ingresos no


directos indirectos Seguridad Social tributarios tributarios

América Latina Países OCDE

Fuente: Con base en datos provenientes de la CEPAL (Badecon) y de la OCDE, Perspectivas Económicas de América Latina 2009, Capítulo II; Perspec-
tivas Económicas de América Latina 2008, Capítulo I).
72 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Tercero, los impuestos directos, generalmente


progresivos, representan en América Latina menos La recaudación fiscal y el gasto público no pare-
de la mitad de los recaudados en los países OCDE cen haber tenido un impacto significativo sobre
como porcentaje de los ingresos corrientes (17,7% la distribución del ingreso en América Latina.
contra 36,9%). No obstante, los ingresos tributarios
indirectos, muchos más regresivos en su aplicación,
prácticamente duplican, en términos relativos, la re- ción de estas características de la estructura fiscal es,
caudación indirecta en la OCDE (40,3% contra 26%). por lo tanto, un elemento esencial en la construcción
Por otro lado, las contribuciones a la seguridad social de sociedades más igualitarias. Los trabajos de la
en América Latina apenas constituyen la mitad de las CEPAL, el Banco Mundial y la OCDE corroboran estas
contribuciones sociales en los países OCDE (11,3% apreciaciones.27
contra 20,6%).
Por lo tanto, la tributación no sólo rinde mucho Gráfico 14 Desigualdad en la distribución de ingresos,
menos en América Latina, sino que tiene una estruc- antes y después de impuestos y transferencias
tura más regresiva que en los países de la OCDE. Debe gubernamentales
agregarse que el gasto público en la región está mucho
52,3
más orientado a la inversión en comparación con los 49,6
países de la OCDE, lo que implícitamente supone una 45,9

menor disponibilidad de recursos para el gasto social.


Sin embargo, la modernización y generación de nue-
31,1
vas infraestructuras, relegadas por los ajustes fiscales
de fines de los ochenta, es determinante para desa-
rrollar ventajas comparativas, facilitar la inserción de
productos locales en los mercados internacionales y
atraer nuevos capitales.
Estos hechos, y el carácter no progresivo de algu-
nos tipos de gasto, explican por qué la recaudación
Antes de impuestos y Después de impuestos y
fiscal y el gasto público no parecen haber tenido un transferencias transferencias
impacto significativo sobre la distribución del ingreso
América Latina Países OCDE
en América Latina. En efecto, una parte importante
de la diferencia en la distribución del ingreso en-
Fuente: Con base en datos provenientes de la CEPAL (Badecon) y de
tre América Latina y la OCDE se explica por las la OCDE, Perspectivas Económicas de América Latina 2009, Capítulo II;
diferentes estructuras fiscales. Asimismo, América Perspectivas Económicas de América Latina 2008, Capítulo I)
Latina tiene una peor distribución de ingresos que la
OCDE antes de impuestos y transferencias públicas,
equivalente a unos 6 puntos del coeficiente de Gini. El desafío de la tributación directa
Sin embargo, esta diferencia se amplía de manera
notable después de impuestos y transferencias: mien- La tributación directa es uno de los instrumentos de
tras en la OCDE el impacto de las finanzas públicas política económica con mayor potencial redistribu-
es altamente progresivo, ya que reduce el coeficiente tivo; sin embargo, es uno de los menos empleados
de Gini en 15 puntos (una tercera parte), en América en América Latina. El Banco Mundial28 ha estimado,
Latina es muy pequeño, de poco menos de 3 puntos por ejemplo, que dado los patrones internacionales
en promedio (un 5%) (ver Gráfico 14). La modifica-
27 CEPAL, El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafíos (Santia-
go: CEPAL, 1998); Banco Mundial, Reducción de la pobreza y
Los impuestos directos, generalmente progre- crecimiento: círculos virtuosos y círculos viciosos (Washington
y Bogotá: Banco Mundial y Mayol Ediciones, 2004); y Centro
sivos, representan en América Latina menos de de Desarrollo de la OCDE, Perspectivas económicas de Amé-
la mitad de los recaudados en los países OCDE rica Latina 2008 (Paris: OCDE, 2007).
como porcentaje de los ingresos corrientes 28 Banco Mundial, Reducción de la pobreza y crecimiento: círcu-
(17,7% contra 36,9%). los virtuosos y círculos viciosos (Washington y Bogotá: Banco
Mundial y Mayol Ediciones, 2004).
guías para la discusión de tres políticas públicas prioritarias 73

de tributación en función del nivel de ingreso de en los países OCDE con menor presión tributaria
los países, América Latina debería recaudar cuatro directa, como Turquía, Grecia y Portugal.
puntos adicionales del PIB en ingresos tributarios, Al analizar la relación entre tributación directa
concentrados en su mayoría en el impuesto a la renta, y desigualdad de ingresos en la OCDE constatamos
especialmente de personas naturales. la existencia de una relación inversa. Los países con
altos niveles de desigualdad, (como Polonia, Portugal
y Turquía) tienden a tener bajos niveles de ingresos
fiscales por concepto de tributación directa, mientras
La tributación directa es uno de los instrumen-
que a niveles altos de recaudación directa correspon-
tos de política económica con mayor potencial
den bajos niveles de desigualdad de ingresos (como
redistributivo; sin embargo, es uno de los menos
en Dinamarca, Noruega y Suecia).
empleados en América Latina.
En América Latina también se observa una rela-
ción de este tipo, pero no es tan nítida. No obstante,
la recaudación directa en Latinoamérica apenas re-
Los impuestos sobre ingreso, utilidades y ganan-
cias de personas naturales y corporaciones represen-
tan en promedio 5% del Producto Interno Bruto de la
Recuadro 29  La tributación de las clases altas
región, cifra muy inferior al 12,7% registrado en los
países de la OCDE (ver Gráfico 15). Los niveles corres- “[…] Para ser capaz de jugar un papel significativo en
pondientes de tributación son extremadamente bajos modificar los ingresos relativos, los gobiernos deben tener
en algunos países latinoamericanos, como Guatemala acceso a recursos significativos y no asignados. Estos re-
cursos deben obtenerse predominantemente de las clases
y Paraguay. Pero aún los que tienen mayores niveles de
sociales con mayores ingresos.”
tributación directa en la región como proporción del
PIB, como Brasil, Chile, Perú y Venezuela, presentan Fuente: Vito Tanzi, texto elaborado para el proyecto.
niveles de recaudación comparables a los registrados

Gráfico 15 Impuestos sobre ingreso, utilidades y ganancias en América Latina y países OCDE
Impuestos sobre ingreso, utilidades y ganancias de capital (% PIB)

14
12,7

12

10

8,4
7,7 7,7
8
7,3

5,7
6 5,4 5,5
4,9 5,1
4,7 4,8
4,6
3,9 4,1
4 3,6
3,3
2,6 2,9
2,0
2

0
Y

TM

RY

RI

EX

at

IC

E
BO

H
SL

D
PR

PE

BR
PA
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AR
O

.L
C

N
M
U

C
C

C
G

H
D

Am

Notas: En el caso de América Latina se emplean datos del gobierno central para el año 2007. Para Argentina y Brasil se emplean datos del
gobierno general.
Los datos OCDE corresponden al gobierno general de 29 países para los años 2006, 2007. Se excluye a México.
Fuentes: Elaboración propia en base a datos provenientes de CEPAL-Badecon, OCDE (2008): Growing Unequal? Income Distribution and Poverty
in OECD Countries; OCDE (2009): Perspectivas Económicas de América Latina; OCDE (2009): Economic Policy Reforms 2009: Going for Growth.
74 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

presenta en promedio un poco más de un tercio de y cómo generar el apoyo político para lograrlo. Por
lo recaudado en la OCDE por concepto de impuestos consiguiente, el fortalecimiento de la estructura tri-
sobre ingreso, utilidades y ganancias de personas butaria y del impacto redistributivo del gasto público
naturales y corporaciones. social son elementos fundamentales del “Pacto Fiscal”
Cabe agregar que la recaudación directa en la en la región, para utilizar un término que la CEPAL
OCDE se sustenta en mayor parte en la tributación propuso hace una década.
de personas naturales, técnicamente más compleja y
cuyo impacto redistributivo es potencialmente más
importante, al contrario de lo registrado en Latino- No se generan los recursos necesarios para
américa, donde la mayoría de los ingresos tributarios reducir la brecha de ciudadanía y lo disponible
directos provienen de las corporaciones. no impacta lo suficiente sobre el bienestar de
Uno de los principales obstáculos que afronta la las mayorías. Las dos cuestiones que resultan
región en materia de reducción de brechas sociales es, centrales para la agenda política regional son, por
por lo tanto, la ineficacia e ineficiencia de la política lo tanto, cómo construir capacidad técnica para
fiscal y tributaria. En otras palabras, no se generan hacer de la cuestión fiscal y tributaria una herra-
los recursos necesarios para reducir la brecha de mienta para la reducción de brechas sociales y
ciudadanía y lo disponible no impacta lo suficiente cómo generar el apoyo político para lograrlo. Por
sobre el bienestar de las mayorías. Las dos cuestiones consiguiente, el fortalecimiento de la estructura
que resultan centrales para la agenda política regional tributaria y del impacto redistributivo del gasto
son, por lo tanto, cómo construir capacidad técni- público social son elementos fundamentales del
ca para hacer de la cuestión fiscal y tributaria una “Pacto Fiscal” en la región.
herramienta para la reducción de brechas sociales

Gráfico 16 Desigualdad de ingresos y tributación directa en América Latina y países OCDE

60 GT M H N D C OL
B OL
BRA
D OM
N IC
PRY EC U P A N
CHL
Desigualdad de ingresos (Gini)

M EX ARG
50 SLV P ER
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40 PRT US A

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GR C J P N ESP CAN
GB R A US NZL

30 KOR
H UN
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SVK CZE N LD F IN
A UT
L UX
S WE DNK
20

10
0 5 10 15 20 25 30
Impuestos sobre ingresos, utilidades y ganancias de capital en América Latina y países OCDE (% PIB)

Notas: La desigualdad de ingresos es medida por el coeficiente de Gini (último valor disponible en el período 2005-2007). El Gini medio de
América Latina es de 52,8 (promedio simple). El Gini medio de los países OCDE es de 30,5 (promedio simple).
Para América Latina se emplean datos del gobierno central para el año 2007. En los casos de Argentina y Brasil se emplean datos del gobierno
general.
Los datos OCDE corresponden al gobierno general de 29 países para los años 2006, 2007. Se excluye a México.
Fuentes: Elaboración propia en base a datos provenientes de CEPAL (Badecon, Badeinso); OCDE (2008): Growing Unequal? Income Distribution and Po-
verty in OECD Countries; OCDE (2009): Perspectivas Económicas de América Latina; OCDE (2009): Economic Policy Reforms 2009: Going for Growth.
guías para la discusión de tres políticas públicas prioritarias 75

2.  La integración social

Temas y preguntas
• La universalidad como principio en el diseño de la política social. Las sociedades altamente
desiguales tienden a generar instituciones en las que no sólo la protección social es más limitada
y la fiscalidad menos progresiva, sino también donde los excluidos tienen una voz que es más
débil y tienden a estar, por lo tanto, por fuera de las negociaciones políticas donde se deciden
temas que son esenciales para su suerte.

Los principios de ciudadanía social implican que la sociedad debe proporcionar a todos sus
miembros estándares mínimos de bienestar. Este concepto contrasta con la realidad de las socie-
dades latinoamericanas, donde los sectores de más altos recursos acceden a los sistemas privados,
reproduciendo así las grandes segmentaciones sociales existentes.

99 ¿Cómo lograr el apoyo político para reintroducir los mecanismos universales y solidarios
en las políticas sociales?
99 ¿Cómo avanzar para que la participación política, la expresión de demandas, movilice a
sectores marginados del debate y logre que se involucren en el debate político?

• La segmentación en la provisión de los servicios sociales. Debido a las fallas acentuadas que
caracterizan a los mercados de provisión de los servicios sociales, la presencia de diversos agentes
de prestación puede terminar creando sistemas mucho más segmentados, en los que unos agentes
tienden a especializarse en los sectores de mayores ingresos y otros en los de menores ingresos,
ofreciendo muchas veces servicios de menor calidad. Esta parece ser también la historia de los
sistemas de salud.

99 ¿Cómo la regulación estatal puede evitar la segmentación de los servicios, especialmente


entre usuarios de altos y bajos ingresos?

• El desafío de “formalizar lo informal”. Muchos trabajadores del sector informal y sus familias
no tienen los beneficios sociales equivalentes a los del sector formal. Las empresas informales,
muchas de las cuales son de trabajadores por cuenta propia, no tienen acceso a la tierra, el capital,
la tecnología y al entrenamiento empresarial, necesarios para mejorar la productividad.

99 ¿Qué reformas se deben poner en marcha para favorecer la extensión del “trabajo decente”
y las oportunidades para las empresas informales?

Los mínimos de ciudadanía social crean estructuras de poder económico y político que
condición necesaria de la democracia tienden a reproducir las estructuras de desigualdad.
Los avances de los últimos años en diversos indi-
La segunda área de política pública se refiere a la cadores sociales se manifiestan sobre un persistente
persistencia de enormes desigualdades económicas y trasfondo de fuertes desigualdades y vulnerabilidad
sociales. Éstas afectan directamente la capacidad de socioeconómica de buena parte de la población (ver
satisfacer los derechos sociales de los ciudadanos y Recuadro 30).
76 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

que no sólo la protección social es más limitada y la


Recuadro 30  Igualdad política y poder económico fiscalidad menos progresiva, sino también donde los
“Mientras en política una persona equivale a un voto, excluidos tienen una voz que es más débil y tienden
asegurando una total igualdad en el valor de las opiniones, a estar, por lo tanto, por fuera de las negociaciones
en el campo de la economía el peso de las decisiones está políticas donde se deciden temas que son esenciales
ponderado por el poder del ingreso o del ingreso acumu- para su suerte como miembros de la sociedad. De
lado, es decir la riqueza”. ahí la importancia de combinar las reformas sociales
Fuente: Roberto Lavagna, texto elaborado para el proyecto. con medidas orientadas a democratizar el debate
económico, en las líneas que se han señalado en una
sección anterior de este documento.

Existen diversas formas de ser excluido, de ser


desempleado, de ser desigual. En los últimos años se El Estado y los mecanismos de integración
han llevado a cabo esfuerzos bien encaminados en social
materia de política social, como las transferencias
Los principios de ciudadanía social implican que la
condicionadas. Sin embargo, es necesario superar el
sociedad debe proporcionar a todos sus miembros
enfoque asistencial para avanzar en los temas más
estándares mínimos de bienestar (ver Recuadro 31).
amplios de ciudadanía social y los principios básicos
Este principio de universalidad debe figurar, por lo
de política social que ella encarna: universalidad,
tanto, en el centro del diseño de la política social y
solidaridad, eficiencia e integralidad.
contribuir a la integración o cohesión social. Este
El problema de la desigualdad en América Latina,
concepto ha estado en el centro del debate latinoame-
que subyace en el trasfondo del persistente déficit de
ricano en años recientes, y puede conceptualizarse
ciudadanía social, no es sólo el de las desigualdades
tanto en términos de hacer a todos los ciudadanos
consustanciales a las economías de mercado; es,
partícipes con un nivel mínimo de bienestar con-
además, el de desigualdades históricas preexistentes
sistente con el desarrollo alcanzado por un país, así
a las construcciones nacionales. De la conjunción de
como del patrimonio simbólico que tiene la sociedad
ambas desigualdades surge la distancia, a veces abis-
en términos de la capacidad de desarrollar normas y
mal, que media entre los derechos y su ejercicio.
lazos sociales que permitan reforzar la acción colec-
Estas cuestiones desempeñan un papel esencial en
tiva. La construcción de ese patrimonio simbólico se
el desarrollo de una mejor relación entre economía y
ve, en cualquier caso, reforzada por la construcción
democracia. El análisis de los temas laborales y fisca-
de niveles básicos de bienestar para todos, por lo
les indica, por lo demás, que los resultados sociales
cual ambas dimensiones deben verse como comple-
no son independientes de la organización económica
mentarias.
y social –es decir de las instituciones en un sentido
Este concepto choca profundamente con la rea-
amplio– y no se limita a la necesidad de garantizar la
lidad en sociedades que, como las latinoamericanas,
provisión de servicios sociales o a la compensación
son profundamente desiguales y, a través de diversos
por los impactos distributivos adversos de uno u otro
mecanismo de mercado. Las sociedades altamente
desiguales tienden a generar instituciones en las
Recuadro 31  Derechos y Seguridad Social

“La seguridad social debe garantizar derechos sociales


de aquellos que no tienen capacidades para proteger por
Las sociedades altamente desiguales tienden a
sí mismos sus derechos civiles y libertades. Los sistemas
generar instituciones en las que no sólo la protec- existentes en Latinoamérica han sido incapaces de imple-
ción social es más limitada y la fiscalidad menos mentar la solidaridad y justicia social, así como la función
progresiva, sino también donde los excluidos de la distribución del ingreso necesaria para la provisión de
tienen una voz que es más débil y tienden a estar, servicios sociales a los excluidos de los sistemas de seguro
social, y cerrar la brecha entre los grupos pobres y aquellos
por lo tanto, por fuera de las negociaciones polí-
que están sobre la línea de la pobreza”.
ticas donde se deciden temas que son esenciales
para su suerte como miembros de la sociedad. Fuente: Andras Uthoff, texto elaborado para el proyecto.
guías para la discusión de tres políticas públicas prioritarias 77

mecanismos de segmentación, reproducen viejas


formas de exclusión al tiempo que generan otras más Las reformas le dieron una clara prioridad al
nuevas. Las sucesivas encuestas de Latinobarómetro principio de eficiencia sobre los de universalidad,
han confirmado un hecho muy incómodo para las solidaridad e integralidad.
sociedades latinoamericanas: los altos niveles de
desconfianza interpersonal que las caracteriza. Una
reciente investigación de CIEPLAN muestra que ese sector rural y a quienes laboraban en el sector infor-
elemento, que es un síntoma inequívoco de falta de mal urbano, que en su conjunto siguieron siendo la
cohesión social, se ve contrarrestado por dos factores: mayoría de los trabajadores en el grueso de los países
la fuerte identidad familiar de los latinoamericanos y de la región. Aunque algunos sistemas, como el de
su visión positiva sobre el futuro, en este caso quizá educación primaria y salud pública, se diseñaron con
como manifestación de una percepción típica del final aspiraciones más universales, su cobertura no siempre
de un auge económico.29 alcanzó este objetivo y su segmentación, asociada al
La universalidad inherente en la ciudadanía social desarrollo histórico de un sistema privado al cual
lleva implícito un concepto de solidaridad, que ad- accedían los sectores de más altos recursos, reprodujo
quiere particular relevancia en sociedades altamente desde un comienzo las grandes diferencias sociales
desiguales. Además, como las formas de exclusión existentes en casi todos los países.
son multifacéticas, es esencial enfrentarlas a través Las visiones de la política social durante la fase de
de políticas integrales, que abarquen no solo las dis- reformas estructurales buscaron, primero, reducir el
tintas dimensiones de la política social sino también gasto en muchos países, como parte de los severos
la relación entre la política económica y sus resulta- procesos de ajuste ante la crisis de la deuda de los
dos sociales. En el centro de dicha interacción están años ochenta, y terminaron por debilitar los sistemas
el mercado de trabajo y el uso de los instrumentos de protección social (ver Recuadro 32). Introdujeron,
fiscales para corregir, sin duda sólo parcialmente, las además, cuatro instrumentos importantes: descentra-
desigualdades económicas que generan los mecanis- lización, focalización, mayor participación privada en
mos de mercado. la provisión de los servicios y subsidios a la demanda.
Por eso, la universalidad, la solidaridad y la inte- El primero de estos instrumentos adquirió pleno
gralidad son principios esenciales en una visión de vuelo durante el proceso de democratización, ya que
política social anclada en conceptos de ciudadanía buscaba fortalecer la democracia local y mejorar la
social. A ellos hay que agregar, además, el principio eficiencia en la prestación de servicios. El segundo
de eficiencia, que es inherente al buen uso de los buscaba en un principio hacer compatible los recor-
recursos públicos. tes presupuestales con la orientación del gasto social
En América Latina, en la etapa de desarrollo hacia hacia los más necesitados. En su forma extrema
afuera, pero en especial durante la etapa de indus- implicaba, sin embargo, la reorientación del gasto
trialización dirigida por el Estado, se desarrollaron hacia la asistencia social y la renuncia al principio de
sistemas de protección social incompletos, cuyo universalidad. El tercero estuvo claramente orientado
alcance estuvo siempre limitado por su asociación por criterios de eficiencia; y el cuarto le servía para
estrecha con el empleo asalariado formal.30 Su cober- lograr que los sectores de menores ingresos tuviesen
tura fue, por lo tanto, más amplia en aquellos países acceso a los servicios correspondientes.
de mayor desarrollo relativo, donde el empleo formal
era en proporción más numeroso. Estos sistemas
marginaron, por consiguiente, a los trabajadores del Recuadro 32  El efecto social del Consenso de
Washington

“El Consenso de Washington y las políticas que éste trajo


29 Valenzuela, E., “Desorganización, solidaridad y movilidad”, consigo en gran medida destruyeron, o debilitaron signi-
en Eduardo Valenzuela, E. et al., Vínculos, creencias e ilu- ficativamente, las redes de protección social que habían
siones: La cohesión social de los latinoamericanos (Santiago: existido. No las reemplazaron por políticas más formales,
Uqbar Editores para Colección CIEPLAN, 2008), Cap. 1. mientras que la distribución de ingresos continuó siendo
30 Ver, sobre éste y otros temas desarrollados en este aparte, muy desigual”.
Uthoff-Botka, A., Democracia, Ciudadanía y Seguridad Social
en América Latina (documento preparado para el proyecto, Fuente: Vito Tanzi, texto elaborado para el proyecto.
2009).
78 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

público están asociados al alcance de las políticas so-


La evidencia indica claramente que, aunque los ciales fundamentales. Este hecho es evidente cuando
gastos en asistencia social son altamente redis- se comparan distintos tipos de gastos. Los de mayor
tributivos, los mayores efectos redistributivos del cobertura, como los de educación primaria –y, cre-
gasto público están asociados al alcance de las cientemente, secundaria–, así como los de salud pú-
políticas sociales fundamentales. blica, son progresivos. Los de cobertura intermedia,
como los de vivienda y saneamiento, son también
ligeramente progresivos. Por el contrario, aquellos
servicios que llegan a una proporción reducida de
Visto como un todo, las reformas le dieron una la población, como los de educación superior y se-
clara prioridad al principio de eficiencia sobre los guridad social, son regresivos (aunque, en general,
de universalidad, solidaridad e integralidad. Sin algo menos regresivos que la distribución del ingreso
embargo, las visiones que se sustentan en estos tres primario).32 Una implicación de la relación que existe
principios han retornado con fuerza durante la déca- entre progresividad del gasto y el grado de cobertura
da actual.31 Esto implica, en primer término, univer- es que los gastos marginales, orientados a ampliar la
salizar algunos servicios básicos, acudiendo en gran cobertura de servicios establecidos, son altamente
medida a recursos públicos. Entre estos servicios se progresivos, quizás tanto o más que los programas
encuentran la educación primaria y eventualmente de asistencia social.
la secundaria, acceso a sistemas de agua potable Más aún, como los gastos en asistencia social
y saneamiento y, en algunos países, esquemas de tienden a ser pequeños en relación con los que se
pensiones básicas universales. A ello se agrega el realizan en los servicios básicos de educación, salud
desarrollo de un sistema universal de protección y seguridad social, la mayor progresividad del gasto
social en salud (en varios países), de pensiones (en público social está asociada al alcance general del
Bolivia y Brasil) y el desarrollo más amplio de otras sistema de bienestar. Este hecho se corrobora en el
prestaciones (por ejemplo, desempleo) mediante un Gráfico 17, donde se muestra la relación que existe
sistema que combina financiamiento contributivo y entre el efecto redistributivo del gasto social en los
no contributivo. distintos países (calculado como puntos del coeficien-
La evolución a lo largo del tiempo de los esquemas te de Gini) y un indicador agregado del desarrollo
focalizados, especialmente los recientes mecanismos de la política social y los componentes de educación
de transferencias condicionadas, implicó también una y salud del Índice de Desarrollo Humano del PNUD,
concesión importante al principio de universaliza- aunque tomando en cuenta solo los componentes de
ción, ya que se combina un mecanismo de asistencia educación y salud del índice (es decir, excluyendo el
social con incentivos a la utilización de los sistemas PIB per cápita). La primera de estas variables incluye
universales de educación y salud. Además, muchos no sólo el impacto de la focalización en el sentido
de estos esquemas se han ido ampliando de manera estricto, sino también de la magnitud del gasto social.
gradual, acercándose poco a poco en algunos países Ambos factores se refuerzan ya que, el gasto tiende
a la cobertura universal de los grupos sociales a los a ser más alto cuando los sistemas son realmente
cuales están enfocados. universales y, por ende, cumplen también el criterio
La evidencia indica claramente que, aunque los básico al cual aspiran las estrategias de focalización
gastos en asistencia social son altamente redistribu- (llegar a los pobres).
tivos, los mayores efectos redistributivos del gasto La mayor redistribución por la vía del gasto so-
cial se logra en los países del Cono Sur y Costa Rica,
que tienen los más altos niveles de cobertura de los
31 Ver, en particular, CEPAL, Equidad, desarrollo y ciudadanía servicios básicos, en tanto que la menor se logra en
(Bogotá: CEPAL y Alfaomega, 2000) y La protección social de
otros países centroamericanos y Bolivia, donde la
cara al futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad (Santiago:
CEPAL, 2006); Molina, C.G. (ed.), Universalismo básico: Una situación es la opuesta. El mismo gráfico indica que
nueva política social para América Latina (Washington DC: los países con grados intermedios de desarrollo de
Banco Interamericano de Desarrollo y Editorial Planeta,
2006); y Ocampo, J.A., “Las concepciones de la política social:
universalismo versus focalización”, Nueva Sociedad, No. 215 32 CEPAL, Panorama Social de América Latina 2007 (Santiago
(mayo-junio, 2008), pp. 36-61. de Chile: CEPAL, 2008).
guías para la discusión de tres políticas públicas prioritarias 79

Gráfico 17 Relación entre el efecto distributivo del gasto social y el desarrollo humano

0
0,7 0,75 0,8 0,85 0,9 0,95
-0,01

-0,02
Efecto redistributivo (puntos de Gini)

GUA EL S
-0,03
HON PER ECU
-0,04
BOL MEX
-0,05

-0,06 PAN
COL
BRA
-0,07

CR
-0,08
UR CHI
-0,09
ARG

-0,1
Índice de desarrollo humano social (educación y salud)

Nota: El índice de desarrollo humano social es calculado a partir de los componentes de educación y salud del índice de desarrollo humano.
Fuente: Elaboración propia en base a datos provenientes de PNUD (2007), Anexo Estadístico, Cuadro 1 y CEPAL (2007), Cuadros II.16 a 19.

sus políticas sociales –Brasil, Colombia y Panamá– la solución. Es, además, esencial para poder financiar
tienen también impactos redistributivos intermedios el acceso a los beneficios sociales de los trabajadores
del gasto social. A estos niveles intermedios de desa- que laboran en las condiciones precarias que carac-
rrollo humano, sin embargo, Ecuador, México y Perú terizan al sector informal urbano y a la producción
tienen un impacto redistributivo más limitado de sus campesina (y, obviamente, a las familias de dichos
políticas sociales. trabajadores). Para lograr los objetivos de univer-
La implicación básica de este análisis es que la salización es esencial, en otras palabras, desatar el
prioridad de la política social debe ser la provisión de acceso a los beneficios sociales de las modalidades
servicios que se puedan efectivamente universalizar. específicas de empleo.
El alcance de beneficios que cumplen ese criterio
dependerá del nivel de desarrollo alcanzado por un
país. La definición de cuáles son esos beneficios y cuál La implicación básica de este análisis es que la
es su alcance debe ser objeto de una elección demo- prioridad de la política social debe ser la provi-
crática; de hecho, puede considerarse como una de sión de servicios que se puedan efectivamente
las decisiones más importantes de toda democracia. universalizar.
El sistema político debe definir también cómo se or-
ganizan y financian los servicios correspondientes.
Uno de los temas sobre los cuales se ha prestado El diseño de unas finanzas públicas sólidas es de-
poca atención en los debates correspondientes es terminante, por lo tanto, no solo como elemento de
el de la segmentación en la provisión de servicios construcción de estatalidad sino también para hacer
sociales. Entre los problemas de segmentación que efectivos los principios de ciudadanía social. El for-
caracterizan los sistemas de bienestar social en la talecimiento de la estructura tributaria es, por ende,
región sobresalen dos: la que ata el acceso a ciertos un elemento fundamental del Pacto Fiscal necesario
servicios sociales al nivel de ingreso de una persona para avanzar hacia una política social más universal,
o familia y la que ata dicho acceso al empleo formal. solidaria e integral.
Por este motivo, el uso activo de las finanzas públicas La tarea de extender los beneficios sociales a los
como mecanismo redistributivo es parte esencial de sectores de la población que laboran en condiciones
80 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

más precarias es parte de una política más amplia y


primordial, que se puede describir como “formalizar La agenda más amplia coincide, en este campo,
lo informal”: permitir que los trabajadores del sector con la visión sobre “trabajo decente” que ha im-
informal y sus familias tengan beneficios sociales pulsado la OIT en años recientes, y que incluye el
equivalentes a los del sector formal (ver Recuadro acceso a oportunidades de empleo productivas
33). Implica también que hay que dar oportunidades que proporcionan un ingreso digno, estabilidad
para que las empresas informales y los trabajadores en el trabajo y protección social para los traba-
por cuenta propia, tengan acceso a los activos pro- jadores y sus familias, libertad de organización y
ductivos (tierra, capital, tecnología, entrenamiento participación en las decisiones que afectan a los
empresarial y tecnológico) necesarios para mejorar trabajadores a través del diálogo social.
la productividad, un tema que ya ha entrado en la
agenda pública de muchos países de la región.
Esto abarca apenas una de las dimensiones de la
agenda referida al mundo del trabajo. La agenda más Esta parece ser también la historia de los siste-
amplia coincide, en este campo, con la visión sobre mas de salud cuando existen múltiples prestadores.
“trabajo decente” que ha impulsado la OIT en años Esto implica, por una parte, que una de las virtudes
recientes, y que incluye el acceso a oportunidades de de los sistemas públicos de provisión es que sirven
empleo productivas que proporcionan un ingreso como mecanismos de igualación social y, por otra
digno, estabilidad en el trabajo y protección social que, cuando se opta por la multiplicidad de agentes,
para los trabajadores y sus familias, libertad de orga- una de las tareas esenciales de la regulación estatal
nización y participación en las decisiones que afectan es evitar la segmentación de los servicios, especial-
a los trabajadores a través del diálogo social. mente la segmentación entre usuarios de altos y de
Por otra parte, debido a las fallas acentuadas que bajos ingresos.
caracterizan los mercados a través de los cuales se La universalización no elimina la posibilidad
proveen dichos servicios, la participación de múltiples de utilizar mecanismos de focalización, siempre y
agentes en su provisión puede terminar creando sis- cuando dichos mecanismos se vean como comple-
temas muy segmentados, en los que algunos agentes mentarios y subsidiarios a la política social básica
tienden a especializarse en los sectores de mayores universal fundamentada en principios de ciudadanía.
ingresos y otros en los de menores ingresos, ofre- Esto incluye programas de asistencia social altamente
ciendo muchas veces, en este último caso, servicios redistributivos, como los subsidios condicionados,
de menor calidad. Así parece ilustrarlo la experiencia los programas de nutrición y las pensiones de an-
con subsidios a la demanda en los sistemas educati- cianos indigentes. Estos programas deben tener, sin
vos, tanto en países industrializados (Estados Unidos) embargo, como objetivo extender sus beneficios a
como latinoamericanos (Chile). todos los beneficiarios que cumplen con los criterios
de focalización. Como dichos programas son subsi-
diarios de la política social básica, deben integrarse
Recuadro 33  Protección social e informalidad laboral en la medida de lo posible a dicha política, como de
hecho ocurre en los sistemas de bienestar de los paí-
Los gobiernos necesitan reconocer que pocos ciudadanos
tienen la fortuna de pasar todo el ciclo de su vida activa ses industrializados. Además, es posible emplear los
en un puesto de trabajo estable y protegido y cumplir las programas focalizados como palanca para garantizar
exigencias de los sistemas públicos de seguro social. Muy que las poblaciones empleen los servicios universa-
por el contrario, la gran mayoría obtiene bienestar en el les, como acontece hoy con varios de los programas
mercado de trabajo informal, o contribuyen al bienestar de subsidios condicionados. La focalización puede
de su familia sin ejercer trabajos remunerados.
servir, finalmente, para adaptar algunos programas a
Fuente: Andras Uthoff, texto elaborado para el proyecto. características específicas de algunos grupos sociales,
como las poblaciones indígenas.
guías para la discusión de tres políticas públicas prioritarias 81

3.  Seguridad pública

Temas y preguntas
• La deserción de los mecanismos públicos de seguridad y justicia. La pérdida de la capacidad
estatal en hacer valer la legalidad lleva a una creciente tendencia de los latinoamericanos a deser-
tar de los mecanismos públicos de seguridad y justicia, que van desde la renuencia a denunciar
hechos delictivos, la proliferación de las empresas de seguridad privada (con un marco legal
y supervisión estatal insuficiente) hasta la entronización del linchamiento como método para
combatir la delincuencia.

99 ¿Qué estrategia política está al alcance de nuestras sociedades para revertir en el corto
y mediano plazo la tendencia de pérdida del monopolio de la fuerza legítima por parte
del Estado?

• La penetración del crimen organizado, particularmente del narcotráfico. Pese a los intentos
de erradicación de cultivos ilícitos e interdicción del tráfico de drogas, la región es la principal
productora de cocaína del mundo, mientras aumenta su participación en la producción de dro-
gas opiáceas y sintéticas. Como productores, sitios de tránsito y almacenamiento, legitimación
de capitales ilícitos, puntos de acceso al mercado estadounidense o mercados de consumo, los
países latinoamericanos participan en un comercio ilícito que moviliza decenas de billones de
dólares cada año.

Este inmenso flujo de recursos ha transformado la realidad de la seguridad de la región, exponiendo


a instituciones policiales, militares, judiciales y políticas a riesgos de corrupción sin precedentes
con un aumento dramático de la criminalidad violenta.

99 ¿Cómo enfrentar los recursos y capacidades crecientes del crimen organizado y su infil-
tración en los Estados latinoamericanos?
99 ¿Cuáles son las políticas eficaces y ajustadas al Estado Democrático de Derecho más aptas
para reducir los niveles de comercio ilícito y los elevados niveles de homicidios dolosos?
99 ¿Cuáles son las opciones entre el “garantismo extremo” y la “mano dura”, es decir, para
poner en práctica políticas de seguridad que respeten los derechos humanos y sean al
mismo tiempo eficaces?

Estado y seguridad pública. Cómo familiar, de algún acto delictivo.33 El 27% de los homi-
enfrentar eficazmente la inseguridad cidios dolosos que ocurren en el mundo tienen lugar
pública desde la democracia en América Latina, una región que cuenta apenas con
un 8,5% de la población global. Así, en lo que va de
La región de América Latina tiene los más altos la presente década más de 1,2 millones de latinoa-
niveles de violencia delictiva del mundo. Cada año,
aproximadamente 200 millones de latinoamericanos
33 Cálculo apoyado en Latinobarómetro, Informe Latinobaróme-
y caribeños –un tercio de la población total de la tro 2008 (Santiago de Chile: Corporación Latinobarómetro,
región– son víctimas, directamente o en su núcleo 2008).
82 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Cada año, aproximadamente 200 millones de Recuadro 34  Crimen y territorio en una nación
latinoamericanos y caribeños –un tercio de centroamericana
la población total de la región– son víctimas, La policía estima que la mayoría de los homicidios está
directamente o en su núcleo familiar, de algún relacionada con la actividad de las llamadas maras, que
acto delictivo. no sólo se enfrentan a muerte por rivalidades territoriales,
sino que asesinan a una gran cantidad de víctimas por-
que no pagan impuestos o rentas en las extorsiones que
imponen al transporte público urbano y a los negocios
mericanos han perdido la vida como resultado de la ubicados en las barriadas pobres. El año pasado, varias
violencia delictiva, mucha de ella ligada a actividades escuelas en zonas peligrosas cerraron sus puertas porque
criminales transnacionales.34 las maras estaban cobrando rentas por cada profesor que
Los datos regionales sobre los homicidios dolo- impartía clase.
sos en América Latina esconden, sin embargo, una Fuente: Dalton, J. Ola de asesinatos en El Salvador (El País, 2009,
significativa heterogeneidad y cubren desde casos 16 de septiembre).
como El Salvador, Guatemala, Honduras y Venezuela,
con las tasas más altas del mundo, hasta países como
Chile, Bolivia, Argentina, Perú y Uruguay, con cifras
existen múltiples casos donde las organizaciones de-
relativamente bajas.
lictivas controlan zonas geográficas que defienden de
Los homicidios dolosos son la consecuencia más
otros grupos rivales, con los que compiten mientras
aguda y visible del problema. La proporción de hogares
extorsionan y cobran rentas a los vecinos a cambio de
en los que alguna persona ha sido víctima de algún
“protección”. Para los habitantes de estos territorios,
hecho delictivo en el último año es superior al 25%
situados en algunos casos en el corazón de algunas
en casi todos los países latinoamericanos y se acerca
metrópolis latinoamericanas, la violencia, las drogas
o supera la mitad de los hogares en algunos países
y las armas forman parte de la cotidianidad (ver
(Latinobarómetro, 2008). A esta grave situación se
Recuadro 35).
suman las diversas manifestaciones de violencia cuya
magnitud es apenas motivo de conjetura. Diversas
estimaciones sitúan entre 50 mil y 350 mil el número La proporción de hogares en los que alguna
de miembros de pandillas juveniles conocidas como persona ha sido víctima de algún hecho delictivo
maras en México y el norte de Centroamérica35 (USAID, en el último año es superior al 25% en casi todos
2006). Estas pandillas, tienen una incidencia significa- los países latinoamericanos.
tiva en los niveles de violencia en la región, así como
una creciente participación en tareas de apoyo al cri-
men organizado (ver Recuadro 34). Por otro lado, se En estos territorios el déficit de estatalidad es
presume que más del 50% de los secuestros extorsivos extremo. Las fuerzas de seguridad están en algunos
del mundo ocurren en América Latina. casos en connivencia con el crimen organizado y en
Por todo lo anterior, no es casual que en el año otras han sido directamente expulsadas. En ocasiones,
2008, en los países latinoamericanos un 17% de la para desarticular puntos de venta de droga, incautar
población señalara a la delincuencia como el principal armas y estupefacientes, la policía realiza verdaderos
problema del país, la cifra más alta entre todos los operativos bélicos, que dejan víctimas colaterales
problemas mencionados. por el fuego cruzado, torturas y ejecuciones extra-
La cuestión territorial es clave para entender las judiciales. En todos los casos, ante la imposibilidad
especificidades de la violencia y, por lo tanto, para de aplicación de la Justicia, reina la impunidad. Así,
el diseño de las políticas de seguridad. En la región la ineficiente e ineficaz presencia estatal redunda en
inseguridad, corrupción, policías asesinados y viola-
34 Cálculo apoyado en cifras de OMS. Organización Mundial ciones de los derechos humanos.
de la Salud [OMS], “World report on violence and health” Estos territorios son por lo general barriadas po-
(Ginebra: OMS/WHO, 2002).
35 United States Agency for International Development
bres donde la exclusión social es sufrida por niños y
[USAID], Central America and Mexico gang assessment jóvenes que crecen sin expectativas ni oportunidades
(Washington DC: USAID, 2006). y conviven cotidianamente con la violencia, producto
guías para la discusión de tres políticas públicas prioritarias 83

de drogas, la región continúa siendo la principal


Recuadro 35  Seguridad y déficit de estatalidad productora de marihuana y cocaína del mundo y au-
Los vecinos narran cómo a plena luz del día era común menta de manera significativa su participación en la
cruzarse por las angostas callejuelas con chavales imber- producción de drogas opiáceas y sintéticas (Comisión
bes, drogados y armados hasta los dientes con fusiles de latinoamericana sobre drogas y democracia, 2009)36.
asalto AK-47 y AR-15, escopetas de caza en ristre, culatas Sea como productores de droga, sitios de tránsito y
de pistolas de grueso calibre asomando por el elástico del almacenamiento, plazas de legitimación de capitales
bañador... Eran imágenes cotidianas que se veían con la
normalidad que amanece todos los días. El narcotráfico
ilícitos, puntos de acceso al mercado estadounidense
se autoerigió durante 45 años como un poder fáctico que o significativos mercados de consumo en sí mismos,
suplantaba al Estado e impartía su particular doctrina y podría decirse que todos los países de América La-
administraba sus propias leyes. tina participan en un comercio ilícito que moviliza
La atmósfera de pánico generalizado la remataban decenas de billones de dólares cada año.
los hombres de los cuerpos de élite de las policías civil y
Este inmenso flujo de recursos y la sofisticación
militar […]. Cada cierto tiempo ocupaban las calles de
la favela para desarticular los puntos de venta de droga, de las redes criminales que lo sustentan –redes que
incautarse de armas y estupefacientes, detener vivos o alimentan otras modalidades de delincuencia orga-
muertos a los jefes del narcotráfico y volver a abandonar nizada– ha transformado drásticamente la realidad
el lugar a su suerte. política y de seguridad de la región. En algunos
Era una realidad asumida por todos que en estas bruta- pocos casos, como Colombia y Perú, el narcotráfico
les operaciones se podían producir víctimas colaterales con
una facilidad pasmosa: el fuego cruzado con armamento de
ha jugado un papel decisivo en el financiamiento y
guerra en los meandros de una favela, donde la densidad la prolongación de conflictos armados internos. En
de población es muy elevada y las paredes de las casuchas forma más generalizada, ha expuesto a las institu-
tienen la resistencia de un simple ladrillo, casi siempre se ciones policiales, militares, judiciales y políticas de
cobraba alguna vida inocente. Hasta tal extremo que los la región a riesgos de corrupción sin precedentes, al
vecinos no sabían a qué temerle más, si a tiranía de los
tiempo que ha incidido en un aumento dramático
narcos o a las intervenciones de la policía. Y no eran pocos
los que preferían lo primero. de la criminalidad violenta. La cuenca del Caribe,
punto ineludible en las rutas que llevan la droga
Fuente: Francho, B. Ciudad de Dios, Por fin en paz. (El País, 2009,
desde Sudamérica a los Estados Unidos, exhibe en la
17 de septiembre).
actualidad las tasas de homicidio doloso más altas del
mundo. Del mismo modo, de acuerdo con datos de la
Procuraduría General de la República de México, casi
de la presencia del crimen organizado y los operativos la mitad de los homicidios dolosos acaecidos en ese
policiales. Sin el poder ni los recursos de otros grupos país durante el año 2008, están directamente ligados
sociales para transformar sus realidades, las víctimas al narcotráfico (Comisión Nacional de los Derechos
de la inseguridad no atraen la atención de los medios Humanos de México, 2008).37
de comunicación ni forman parte de las prioridades
de las agendas políticas nacionales. La relación entre la inseguridad ciudadana
Los niveles de inseguridad en la región y sus impli-
y la democracia
caciones sociales, económicas y políticas no pueden
ser entendidos sin hacer referencia a la extendida Es de esperar que un fenómeno de la magnitud des-
penetración del crimen organizado, en particular crita tenga repercusiones políticas considerables en
del narcotráfico. Pese a los intensos esfuerzos de re- América Latina. Aunque la lista de posibles repercu-
ducción de cultivos ilícitos e interdicción del tráfico

36 Comisión latinoamericana sobre drogas y democracia,


Drogas y democracia: hacia un cambio de paradigma (Rio de
Janeiro: Comisión latinoamericana sobre drogas y democra-
En los países latinoamericanos un 17% de la cia, 2009). http://www.drogasedemocracia.org.
población señalara a la delincuencia como el 37 Comisión Nacional de Derecho Humanos de México, Segun-
principal problema del país, la cifra más alta entre do Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos - Sobre el ejercicio efectivo del derecho fundamental
todos los problemas mencionados.
a la seguridad pública en nuestro país (2008), disponible en:
www.cndh.org.mx.
84 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Recuadro 36  El imperativo del Estado de derecho


La inseguridad ciudadana y el temor deterio-
ran el apoyo a las instituciones democráticas y “Es imperativo que las democracias latinoamericanas
permiten que afloren expresiones autoritarias instauren con éxito un Estado de Derecho democrático,
largamente arraigadas en la cultura política. o deberán enfrentarse a la erosión permanente de su legi-
timidad y a amenazas constantes contra la estabilidad de
sus gobiernos, e incluso, hasta del propio régimen”.

Fuente: Daniel Brinks, texto preparado para el proyecto.


siones es larga y enjundiosa, hay tres fenómenos que
merecen particular atención.
En primer lugar, la inseguridad ciudadana y el
social.40 Este dato es aún más alto en los países del
temor deterioran el apoyo a las instituciones demo-
norte de Centroamérica.
cráticas y permiten que afloren expresiones autori-
En segundo lugar, en contextos donde hay una
tarias largamente arraigadas en la cultura política de
alta tasa de homicidios –así como organizaciones
la región. Investigaciones recientes muestran que el
armadas de guerrilleros o de narcotraficantes– las
apoyo a la democracia como sistema de gobierno en
fuerzas policiales y crecientemente las fuerzas arma-
la región se ve seriamente afectado por la alta percep-
das tienden a asumir roles protagónicos, que las puede
ción de inseguridad y la valoración del desempeño
llevar a ganar espacios de autonomía indebidos frente
del gobierno en el combate a la delincuencia, más
a los poderes civiles y democráticos. Por otro lado, el
que por el hecho de haber sido víctima de un acto
rol creciente de las fuerzas de la seguridad expone a
delictivo.38 Otras investigaciones en Guatemala, El
estas fuerzas, pero también a los distintos órganos del
Salvador y Costa Rica han mostrado, sin embargo,
Estado con responsabilidad en cuestiones de orden
una baja sistemática en el apoyo a las principales
público y justicia, a la infiltración por parte de actores
instituciones políticas y de gobierno, cuando las
poderosos que operan por fuera de la legalidad. Lo
personas han sido víctimas de algún hecho de vio-
que entra en juego, pues, es el control de las fuerzas
lencia.39
armadas y de represión por parte de las autoridades
Aún más, la criminalidad es el problema que con
democráticas.
mayor facilidad conduciría a la población latinoame-
ricana a justificar un golpe de Estado. Casi la mitad
de la población en la región (47,6%) estaría dispuesta
Casi la mitad de la población en la región (47,6%)
a tolerar un retroceso autoritario para enfrentar los
estaría dispuesta a tolerar un retroceso autorita-
problemas de inseguridad ciudadana, una cifra más
rio para enfrentar los problemas de inseguridad
alta que la detectada frente a cualquier otro desafío
ciudadana, una cifra más alta que la detectada
frente a cualquier otro desafío social.

38 Cruz, J. M., “The impact of violent crime on the political cul-


ture of Latin America: The special case of Central America”, La tercera repercusión política que merece aten-
en Seligson, M. (ed.), Challenges to Democracy in Latin ción concierne al debilitamiento del Estado y su lega-
America and the Caribbean: Evidence from the Americas- lidad. Las consecuencias de la pérdida de capacidad
Barometer 2006-2007 (Nashville TN: Latin America Public del Estado para hacer valer la legalidad son múltiples.
Opinion Project (LAPOP) - Vanderbilt University, 2008).
39 Seligson, M. y Azpuru, D., “Las dimensiones y el impacto
Una de ellas es la creciente tendencia de la ciudada-
político de la delincuencia en Guatemala, en Luis Rosero”, nía de algunos países a desertar de los mecanismos
en Población del Istmo 2000: Familia, migración, violencia públicos de seguridad y justicia, cuya activación se
y medio ambiente (San José: Centro Centroamericano de
Población - Universidad de Costa Rica, 2001); Cruz, J.M. y
Córdova, R., Cultura política de la democracia en El Salvador 40 Cruz, J.M., “The Impact of Violent Crime on the Politi-
(San Salvador: USAID-FundaUngo-UCA/UIDOP-LAPOP, cal Culture of Latin America: The Special Case of Central
2006); PNUD, Venciendo el Temor: (In)seguridad ciudada- America”, en Seligson, M., (ed.), Challenges to Democracy
na y desarrollo humano en Costa Rica – Informe Nacional in Latin America and the Caribbean: Evidence from Ameri-
de Desarrollo Humano 2005 (San José: PNUD-Costa Rica, casBarometer 2006-2007 (Nashville TN: LAPOP-Vanberbilt
2006). University-USAID, 2008), pp. 240-241.
guías para la discusión de tres políticas públicas prioritarias 85

establecida. Aún más, la violencia delictiva en Améri-


El apoyo a la democracia como sistema de go- ca Latina no es ajena a una situación social explosiva,
bierno en la región se ve seriamente afectado por que afecta con particular intensidad el estado actual y
la alta percepción de inseguridad y la valoración las oportunidades futuras de la población joven.
del desempeño del gobierno en el combate a la
delincuencia.
Los costos económicos de la inseguridad
pública

considera inútil o contraproducente para enfrentar A los inmensos costos humanos y políticos derivados
la inseguridad. Esa deserción puede tomar varios de la epidemia de violencia en América Latina, se
caminos, que van desde la renuencia de la población suman sus costos económicos, que incluyen, entre
a denunciar los hechos delictivos, hasta la prolifera- muchas variables, la pérdida de años de vida y el
ción de las empresas de seguridad privada y, en los deterioro de la salud de la población, los costos de
peores casos, la entronización del linchamiento como atención médica directamente derivados de actos
método para combatir la delincuencia. de violencia, el gasto público en funciones de segu-
Como resultado de ello existe una compleja rela- ridad pública, el gasto privado en bienes y servicios
ción entre la reducción de la inseguridad ciudadana para la protección personal y patrimonial, los costos
–central a la ciudadanía civil– con la defensa de otros adicionales para la inversión privada y los aspectos
derechos civiles. La respuesta por parte del Estado al intangibles como el deterioro en la calidad de vida
sentimiento de inseguridad, una demanda ciudada- derivado del temor.
na legítima que adquiere gran prominencia en los
medios masivos, puede llevar –y en ciertos casos ha
llevado– a acciones por parte de agentes del Estado La estimación más rigurosa del impacto económi-
que ignoran los derechos civiles de los criminales y co de la violencia delictiva en la región, teniendo
que en casos extremos incluye la tortura y las ejecu- en cuenta la mayoría de los aspectos anteriores,
ciones extrajudiciales. En estos casos, encontramos lo situó, hace ya algunos años, en un 12,1% del
que la defensa de los derechos de algunos ciudadanos PIB total del subcontinente o, lo que es lo mismo,
choca con la defensa de los derechos de otros ciuda- unos 250 mil millones de dólares.
danos, una situación que muestra lo difícil que es
diseñar y poner en marcha políticas que conduzcan
a la expansión de la ciudadanía civil en el contexto Como es de esperar, la magnitud de algunos de
actual de América Latina. estos fenómenos apenas puede ser conjeturada. La
En suma, como se afirma en el informe de la estimación más rigurosa del impacto económico
OEA sobre Seguridad Pública en las Américas, “La de la violencia delictiva en la región, teniendo en
inseguridad ciudadana no solo es una de las amena- cuenta la mayoría de los aspectos anteriores, lo situó,
zas centrales de la convivencia civilizada y pacífica, hace ya algunos años, en un 12,1% del PIB total del
sino también un desafío para la consolidación de la subcontinente o, lo que es lo mismo, unos 250 mil
democracia y el Estado de Derecho”.41 millones de dólares.42 Un ejercicio de cuantificación
Con todo, la relación entre inseguridad ciudadana más reciente y limitado a Centroamérica, alcanzó
y democracia no es unidireccional y limitada a las una cifra más baja, 7,7% del PIB, con variaciones im-
repercusiones que aquella pueda tener en ésta última. portantes y esperables entre países, desde un 10,8%
La inseguridad ciudadana es también el producto de
carencias múltiples en el ejercicio de los derechos
sociales y políticos por parte de un segmento signi- 42 Londoño, J.L., Gaviria, A. y Guerrero, R., Asalto al Desarrollo.
ficativo de la población de América Latina. Violencia en América Latina (Washington DC: BID, 2000). Las
La relación empírica de la inseguridad ciudadana cifras del PIB regional son del Banco Mundial. Estos cálculos
con la desigualdad socioeconómica está sólidamente tienen el problema de que comparan flujos de gastos con
la pérdida de acervos de capital humano e infraestructura
y dichos costos se dividen, a su vez, por un flujo (el PIB).
41 OEA, La seguridad pública en las Américas: Retos y oportu- La combinación de acervos y flujos es debatible en análisis
nidades (Washington DC: OEA, 2008), p. 11. económico.
86 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

de la producción nacional en el caso de El Salvador


hasta un 3,6% en el caso de Costa Rica.43 Los altos niveles de inseguridad ciudadana en
Uno de los rubros más importantes en todas las América Latina son un riesgo claro y presente
estimaciones existentes es el relativo al deterioro de para la calidad e incluso para la estabilidad de la
la salud y, en particular, el costo económico ocasio- democracia en la región.
nado por la interrupción de vidas productivas. En
el caso de la estimación centroamericana los costos
relacionados con la salud superan la mitad del total
(3,9% del PIB, sobre un total de 7,7%).44 Eso no sor- homicidio doloso o violación es superior a la requeri-
prende si se tiene en cuenta que de las vidas perdidas da para educar a una persona desde el nivel preescolar
a manos de la delincuencia en América Latina en la hasta su graduación universitaria como médico o
presente década, casi la mitad han sido hombres de abogado.48 Educar a los jóvenes latinoamericanos no
entre 15 y 29 años de edad, en plena fase productiva solo es mejor que tener que reprimirlos; también es
y reproductiva.45 más económico.
Asimismo, es importante resaltar las erogaciones
por concepto de compra de servicios de seguridad
por las personas y empresas de la región. En el caso ¿Hacia dónde ir?
centroamericano, tales desembolsos (1,5% del PIB) Los altos niveles de inseguridad ciudadana en Améri-
superan el monto del gasto realizado por las insti- ca Latina son un riesgo claro y presente para la calidad
tuciones públicas encargadas de las funciones de e incluso para la estabilidad de la democracia en la
seguridad ciudadana y justicia (1,3%).46 Tan solo la región. Una democracia que no es capaz de asegurar
compra de servicios a empresas de vigilancia privada la vigencia cotidiana de un núcleo duro de derechos
en América Latina ronda los US$6.500 millones anua- elementales –como la vida, la integridad física y
les, casi la mitad de los cuales se facturan en Brasil. el disfrute del patrimonio– ofrece una ciudadanía
Más aún, ese monto ha crecido a un ritmo superior disminuida.
al 8% anual en el pasado reciente.47 Asimismo, una democracia que no es capaz de
La dimensión trágica de estas cifras queda evi- asegurar el ejercicio pleno de derechos sociales y eco-
denciada por un sorprendente dato arrojado por nómicos termina por crear condiciones que favorecen
una investigación realizada en Costa Rica. En el país la generación y reproducción de la violencia, lo cual,
centroamericano la inversión pública necesaria para a su vez, la debilita.
hacer cumplir la condena promedio de un preso por Romper este complejo círculo requiere superar el
tono actual de la discusión sobre la inseguridad en la
43 PNUD, Venciendo el Temor: (In)seguridad ciudadana y desa-
región, que con frecuencia ha empezado a girar –so-
rrollo humano en Costa Rica – Informe Nacional de Desarrollo bre todo en épocas electorales– en torno a promesas
Humano 2005 (San José: PNUD-Costa Rica, 2006); y Acevedo, de enfrentar el problema con “mano dura”, esto es con
C., Los costos económicos de la violencia en Centroamérica, métodos que hacen un uso abundante e intensivo de
documento preparado para el Consejo Nacional de Segu- los mecanismos de coerción del Estado, no pocas ve-
ridad Pública de El Salvador, (2008), disponible en: http://
ces con franca impaciencia, cuando no desprecio, por
tinyurl.com/acevedoc
44 Acevedo, C., Los costos económicos de la violencia en Cen- las garantías fundamentales del Estado de Derecho.
troamérica, documento preparado para el Consejo Nacional Eso es desafortunado, toda vez que los resultados de
de Seguridad Pública de El Salvador, (2008), disponible en: las soluciones de mano dura a los problemas de la
http://tinyurl.com/acevedoc delincuencia no son halagadores. En el mejor de los
45 Organización Mundial de la Salud [OMS], “World report on casos, estos programas resuelven el problema de los
violence and Elath”, (Ginebra: OMS/WHO, 2002).
46 Acevedo, C., Los costos económicos de la violencia en Cen-
delincuentes de hoy, pero no el de los delincuentes
troamérica, documento preparado para el Consejo Nacional de mañana. Para esto último, la única vía es la que
de Seguridad Pública de El Salvador, (2008), disponible en: pasa por la prevención social y la profundización
http://tinyurl.com/acevedoc
47 Dammert, L., Seguridad Privada: Respuesta a las necesidades
de seguridad pública en conglomerados urbanos (Documento 48 PNUD, Venciendo el Temor: (In)seguridad ciudadana y desa-
elaborado para el Departamento de Seguridad Pública de la rrollo humano en Costa Rica – Informe Nacional de Desarrollo
Organización de Estados Americanos, 2008). Humano 2005 (San José: PNUD-Costa Rica, 2006).
guías para la discusión de tres políticas públicas prioritarias 87

del compromiso de las sociedades de la región con


el desarrollo humano. Enfrentar con éxito la inseguridad pública en
Los datos son elocuentes: los 30 primeros países América Latina requiere por lo tanto un esfuerzo
en la lista del Índice de Desarrollo Humano del PNUD integral que dé prioridad a la reforma de fuerzas
tienen, en promedio, una tasa de homicidio de 1,58 policiales, en algunos casos corruptas e inefica-
por 100 mil habitantes. De los 30, sólo uno, Estados ces, a la introducción de tecnología moderna y
Unidos, tiene una tasa de homicidio superior a 3 por sistemas de información en el proceso de toma
100 mil habitantes.49 de decisiones públicas, al mejoramiento de la
Con todo, los esfuerzos de prevención social de- efectividad de los procesos judiciales, al fortaleci-
ben ser calibrados con un sentido de urgencia y con miento de los vínculos sociales y la organización
un reconocimiento de que el empleo de la coerción, comunitaria y, por supuesto, al aumento en la
dentro de los cánones del Estado de Derecho, es un inversión en educación, salud pública, vivienda
instrumento ineludible de la lucha contra la delin- y oportunidades para la juventud.
cuencia, particularmente la criminalidad organiza-
da. Es crucial entender que, por efectiva que pueda
resultar en el largo plazo, la prevención social no se mide tomando como referencia el máximo histó-
basta por sí sola para enfrentar el desafío político que rico de violencia en esa ciudad). Este éxito se debe
supone el intenso temor que afecta a las sociedades en parte a un programa que ataca directamente las
latinoamericanas. causas sociales de la delincuencia, intenta restaurar
Enfrentar con éxito la inseguridad pública en la confianza en la policía y fortalece las relaciones
América Latina requiere por lo tanto un esfuerzo comunitarias.
integral que dé prioridad a la reforma de fuerzas São Pablo experimentó una reducción significativa
policiales, en algunos casos corruptas e ineficaces, en los índices de homicidio en los últimos siete años.
a la introducción de tecnología moderna y sistemas El enfoque adoptado en esta ciudad muestra que las
de información en el proceso de toma de decisiones políticas sistemáticas de seguridad pública pueden
públicas, al mejoramiento de la efectividad de los tener un efecto positivo cuando, sin ser puramente
procesos judiciales, al fortalecimiento de los vínculos represivas, combinan mejoras en la capacidad y la
sociales y la organización comunitaria y, por supuesto, aptitud investigativa de la policía con programas que
al aumento en la inversión en educación, salud públi- se ocupan de las raíces sociales de la violencia.
ca, vivienda y oportunidades para la juventud. La experiencia de São Pablo demuestra que una
Hay pruebas de que los índices de delincuencia de las consecuencias de este tipo de mejora de la
responden a la confianza creciente en la policía, a actividad policial es la reducción simultánea de la de-
la mejora en los procedimientos de resolución de lincuencia y la violencia policial, dos objetivos que, en
controversias comunitarias, a la recuperación de las mentes de muchas personas y muchos creadores
espacios públicos, a la incorporación de la sociedad de políticas, se hallan en directa contradicción.
civil organizada al proceso de diseño y puesta en mar- De acuerdo con los datos del “Sistema de in-
cha de políticas de seguridad pública y a una mayor formación sobre la mortalidad” de Brasil, el fuerte
asunción de responsabilidad ante la comunidad por incremento de las muertes violentas en São Pablo fue
parte de los gobiernos locales y la policía. El medio seguido por una disminución en los años posteriores:
más efectivo de combatir la delincuencia a menudo de 43,2 casos por 100 mil habitantes en 1999 a 22ca-
no es la represión sino la inclusión, aunque siempre sos por 100 mil habitantes en el año 2005. Esta caída
incluye un elemento de fortalecimiento de la policía, colocó los índices por muerte violenta en la ciudad
así como mayores exigencias de responsabilidad a las por debajo del promedio nacional de Brasil (26,3),
fuerzas de seguridad. revirtiendo de esta manera una tendencia hacia el alza
En Medellín, las estadísticas oficiales muestran que era perceptible desde 1980 (ver Gráfico 19).
un 94% de reducción en los índices de homicidio en Uno de los argumentos más frecuentes a la hora
un período de 16 años (Gráfico 18; esta reducción de explicar la reciente disminución de los homicidios
en São Pablo, tiene que ver con el manejo de las polí-
49 PNUD, Human Development Report (New York: Oxford
ticas públicas de seguridad, en particular las relativas
University Press, 2007). a la reforma y planificación estratégica adoptada en
88 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

Gráfico 18 Homicidios en Medellín por cada 100,000 habitantes

300

250

200
184
174
Homicidios

150

98,2
100

57,3
50 35,2 31,5
26,2

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Año

Homicidios

Fuente: Secretaría de Gobierno de Medellín 2001 – 2007. Año 2007 proyectado

Gráfico 19 Tasas de homicidios en São Paulo y Río de Janeiro (por cada 100,000 habitantes)

Tasa de homicidios/100 mil habitantes por año

80

70 Variación 2000-2006
-10,41% Río de Janeiro
-52,69% São Paulo
60
56
53
51 50
50 49
46
46

40 42 42
38
36
30
29

20 22 20

10

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Río de Janeiro São Paulo

Fuente: Ministério da Saúde/DATASUS, Ministério da Justiça, Secretaria Nacional de Segurança Pública, Secretarias Estaduais de Segurança
Pública.
guías para la discusión de tres políticas públicas prioritarias 89

la década pasada por la Secretaría para la Seguridad Asimismo, se trata de ejemplos en los que el Es-
Pública. Entre esas medidas se incluyó la expansión tado ha puesto la recuperación de territorios previa-
del Departamento de Homicidios e Proteção à Pessoa mente abandonados por la acción estatal en el centro
(DHPP) y la creación de la Superintendencia de la Po- de sus políticas. Además, se ha fortalecido en ellos la
licía Técnica y Científica. Se puso mayor énfasis en el presencia de servicios sociales y el rol de la policía
encarcelamiento de asesinos en serie, se demarcaron de proximidad para prevenir el ingreso de pandillas
claras áreas de competencia entre las diferentes agen- y narcotraficantes.
cias policiales y se dio un mayor rol a la participación Una consideración especial requiere el tema del
de las comunidades en el proceso de prevención. narcotráfico. El uso de la coerción en funciones de
La coordinación entre el gobierno federal brasile- erradicación de cultivos ilícitos e interdicción del
ño y las autoridades de São Pablo permitió mejorar tráfico de drogas por parte de los Estados latinoame-
el desempeño de la policía, de los órganos judiciales ricanos es sólo una parte de la respuesta que demanda
y el manejo de los fondos públicos destinados a la el fenómeno del narcotráfico. A ello deben sumarse
seguridad ciudadana. los esfuerzos para fortalecer la prevención del con-
Entre las medidas implementadas se incluyeron: sumo y el tratamiento de las personas en situación
de adicción. Sobre todo, debe sumarse una vigorosa
• Planificación estratégica y evaluación continua dimensión diplomática, que evidencie que se trata de
de los resultados. un problema que excede en mucho las capacidades de
• Modernización y expansión de los sistemas de las jurisdicciones nacionales y que demanda, por ello,
comunicación. un verdadero diálogo hemisférico y mundial. Este
• Creación de un centro para el manejo de la infor- esfuerzo diplomático debe propiciar una profunda
mación relacionada a la seguridad. revisión de las políticas antidrogas en el principal
• Instauración de prácticas de transparencia y rendi- mercado consumidor del mundo, los Estados Uni-
ción de cuentas de la policía con miras a mejorar el dos de América, hasta ahora casi exclusivamente
desempeño en materia de Derechos Humanos. centradas en el control de la oferta por mecanismos
• Establecimiento de protocolos operacionales para represivos. Las implicaciones de ese enfoque para el
la policía militar. hemisferio han sido, en general, profundamente nega-
• Creación de policías comunales para la preven- tivas. De alguna manera, el primer requisito para que
ción. tanto América Latina como el Hemisferio Occidental
• Entrenamiento profesional permanente a los en general hagan progresos sustantivos en la lucha
funcionarios policiales y militares para aprender contra el narcotráfico consiste en abolir la prohibición
a lidiar con la población. de pensar en enfoques alternativos de política pública
• Aumento de los mecanismos externos de super- –más orientados a la reducción de la demanda y a la
visión policial para permitir una mayor partici- mitigación del daño ocasionado por las drogas– que
pación comunitaria. vengan a complementar el uso necesario y controlado
• Incremento de los fondos públicos dedicados a la de la coerción estatal.50
seguridad ciudadana. En São Pablo los fondos pasa- Por último, propiciar un diálogo hemisférico
ron del 6,6% al 10% del gasto del gobierno local. amplio sobre las políticas antidrogas es esencial para
mejorar la situación de seguridad en América Latina
En todos los casos, las políticas exitosas han sido y reducir los riesgos que de ella se derivan para los
diseñadas de manera comprehensiva para ajustarse sistemas democráticos de la región.
a las realidades de cada entorno, involucrando a
los gobiernos locales, las autoridades nacionales, la
sociedad civil y las comunidades organizadas. Asi-
mismo, se ha puesto énfasis en una sensibilización
de los cuerpos de seguridad, y la creación de nuevos
mecanismos para asegurar la transparencia y evitar 50 Ver, en particular, Brookings Institution,  Rethinking U.S.-
los abusos. Es importante notar que los resultados Latin American Relations: A Hemispheric Partnership for a
positivos dependen de la ejecución sostenida de estas Turbulent World; Report of the Partnership for the Ameri-
políticas en el tiempo. cas Commission (Washington DC: Brookings Institution,
2008).
EpÍlogo

Consenso y poder

E
ste texto planteó preguntas que suelen ser Después de todo, del poder trata la política: de ob-
ignoradas e intentó dar pistas o guías para tenerlo, de conservarlo y de utilizarlo. La democracia
debatir sus respuestas. También ingresó en agrega cómo y para quién usarlo.
la discusión de temas que son tratados en el debate Pero, si de cierta manera pudimos introducir te-
político, aunque intentó observarlos desde algunos mas, guías y mostrar la relevancia de la discusión del
ángulos que generalmente se evitan o ignoran. poder, existe el riesgo de que este texto pueda ser visto
En todo caso, al inicio mencionábamos la nece- como un “deber ser”, como los abstractos consejos de
sidad de concebir al esfuerzo de democratización observadores que no aportan a la elaboración de los
como una labor que nunca debe perder de vista a instrumentos para su realización.
sus destinatarios: las mujeres y los hombres que Cierto, es posible que allí exista un riesgo. Pero,
enfrentan con incertidumbre y temor su día a día, escribir la ecuación en la pizarra es una condición
particularmente los que viven la injusticia de la po- necesaria para resolverla. Hemos tratado de anotar
breza y la marginalidad en sociedades profundamente algunas.
desiguales y violentas. Por otro lado, deseamos concluir llamando la aten-
Hablamos de una democracia que garantice a los ción sobre uno de los instrumentos indispensables
ciudadanos el ejercicio efectivo de sus derechos; de la para atacar cualquiera de los problemas o dilemas que
necesidad de garantizar controles efectivos al ejercicio hemos visto: la creación de consensos de gobierno.
del poder a través de instituciones de la república; de Nuestra región vio en ocasiones la formación de
la necesidad de reformar el Estado para nuestra nueva frentes de partidos. Pero la mayoría de las veces o su
etapa política, conscientes del déficit de estatalidad; destino fue meramente electoral o se trató de procesos
de la fiscalidad y sobre cómo enfrentar marginalidad que reunían a quienes casi pensaban igual.
social y la inseguridad ciudadana en la región. El desafío es la creación de mayorías plurales,
En síntesis, planteamos la necesidad del cambio que compartan los objetivos y valores centrales de
en América Latina con la plena conciencia de que los un proyecto, y que sean capaces de reunirse no sólo
principales instrumentos democráticos de transfor- para ganar una elección sino para gobernar. Para
mación social –la política, los partidos políticos y el dar continuidad y poder al cambio. Esta experiencia,
Estado– son mirados con escepticismo por grandes salvo raras experiencias muy exitosas, no es práctica
sectores de nuestras sociedades. habitual en América Latina.
Todos estos temas estuvieron siempre vinculados, En la política es más difícil alcanzar acuerdos que
de una u otra manera, a la cuestión del poder, clave promover enfrentamientos. Eso la torna una tarea
de la política y en consecuencia de la democracia. apasionante: la conclusión de los acuerdos entre dis-
Quiénes detentan el poder, por qué lo tienen, para qué tintos, para construir poder para el cambio. Y parte
lo utilizan, fueron cuestiones que recorrieron explícita de esa pasión es que no se trata de una labor que con-
o tácitamente nuestras páginas. cluya con una idea genial o una maniobra magistral.

91
92 LA DEMOCRACIA DE CIUDADANÍA

La política tiene el encanto de la larga construcción permitir no sólo enfrenar las transformaciones que
de la obra esencial. hemos discutido sino, sobre todo, gobernar para las
No será la obra de un presidente sino de varias mayorías. Sería deseable que la nueva etapa de la
generaciones que trabajan sobre una visión compar- democracia latinoamericana culmine inaugurando
tida, sobre aspiraciones comunes. la de los consensos de Estado.
El consenso es clave en la construcción del po-
der democrático. Ese es el único poder que puede