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Por
Carlos Csar Pimenta
http://www.rae.com.br/eletronica/index.cfm?FuseAction=Artigo&ID=361&Secao=PUBLIC/GOV&Vo
lume=1&Numero=1&Ano=2002
RAE-eletrnica
ISSN 1676-5648
2002 Editora: Fundao Getulio Vargas Escola de Administrao
de Empresas de So Paulo.
GESTO PBLICA E GOVERNANA GESTIN DE COMPRAS Y CONTRATACIONES GUBERNAMENTALES
Carlos Csar Pimenta
RESUMO
El rea de compras y contrataciones gubernamentales debera ser uno de los componentes ms
importantes en los procesos de Reforma del Estado. El Estado est cambiando de productor directo de
bienes y servicios para un Estado cada vez ms Contratador, Regulador y Evaluador. Para proveer
servicios el Estado puede organizar su accin de diversas formas: ejecucin directa, contratacin
externa privada (outsourcing), contratacin de personas pblicas no estatales, asociacin, concesin,
privatizacin con reglamentacin, entre otras. Con la tendencia de descentralizacin de la accin del
Estado, algunos principios generales para el sector de compras y contrataciones seran: (1)
tercerizacin (outsourcing), (2) transparencia, (3) flexibilidad administrativa, (4) evaluacin de
resultados, (5) modelo de gestin descentralizado pero integrado por la tecnologa de la informacin,
(6) no-estandarizacin de reglas para la administracin descentralizada y (7) busca del menor precio
con la mejor calidad sin reservas de mercado. El rea de sistemas de informacin tambin es clave con
la integracin de las adquisiciones con la ejecucin financiera y la gestin estratgica, adems del
desarrollo de licitaciones electrnicas.
PALAVRAS-CHAVE
Reforma del Estado, Polticas Pblicas, Gestin de Compras, Compras Pblicas, Sistemas de
Adquisiciones.
I INTRODUCCIN
En el contexto actual el Estado est cambiando de productor directo de bienes y servicios para un
Estado cada vez ms Contratador, Regulador y Evaluador. En el contexto de un Estado Red hay una
tendencia de crecer la participacin de las compras gubernamentales en el gasto pblico, disminuyendo
la participacin de los gastos directos con personal.
Para comprender el futuro de las compras gubernamentales en Amrica Latina es esencial analizar la
evolucin actual del Estado. Un gran cambio se esta produciendo en el mbito de la ejecucin de
polticas publicas, con una tendencia a la descentralizacin. As, el Estado cambia de productor directo
de bienes y servicios para un Estado cada vez ms Contratador, Regulador y Evaluador.
Actualmente la organizacin del Estado en Amrica Latina concentra la ejecucin de sus acciones a
travs de la contratacin directa de recursos humanos. En este caso la organizacin del trabajo es
basada en un nivel bajo de contrataciones externas de servicios (outsourcing o tercerizacin),
predominando la ejecucin directa con la contratacin de funcionarios pblicos, pero hay una tendencia
de cambio en esta estrategia, y es probable que crecer la participacin de las compras
gubernamentales en el gasto pblico total reduciendo la participacin de los gastos directos con la
nmina de personal.
Por otro lado, el proceso de integracin econmica que se est produciendo en el continente podr
propiciar el aumento de la transparencia y de la competitividad en el sector de compras
gubernamentales. En el marco de un probable proceso de negociacin e implantacin de bloques
Las actuales reservas de mercado disminuyen, modificando las posibilidades de recurrir a las compras
del gobierno como poltica industrial y, por otro lado, adquieren ms importancia los rganos
encargados de velar por la competencia.
Con los avances tecnolgicos, se acelera todo este proceso de incremento de las compras del gobierno
en el continente, principalmente con la creacin de redes de informacin que favorezcan el proceso de
negociacin y convergencia de las normas.
En este nuevo contexto el sector de compras gubernamentales en Amrica Latina debe ampliar su
participacin en el proceso de reforma del Estado y de la integracin econmica de los mercados en los
prximos aos siendo uno de los principales sectores que los gobiernos deben invertir para su
modernizacin.
Para proveer servicios el Estado puede organizar su accin de diversas formas: ejecucin directa,
contratacin externa privada (outsourcing), contratacin de personas pblicas no estatales, asociacin
pblico/privado, concesin, privatizacin con reglamentacin, y otras. Todas estas opciones de accin
son alguna forma de contratacin o regulacin y en general solamente la ejecucin directa son
contratos personales. As, crece la importancia de la elaboracin y gestin de contratos en el sector
pblico, que no deben ser cuestiones solamente jurdicas pero tambin de organizacin y gestin de la
accin pblica.
Los pases estn adoptando polticas nacionales de compras y contrataciones buscando preservar la
probidad, mejorar el ahorro y la gestin e incentivar un mercado competitivo y transparente como
mecanismo para obtener los mejores productos y servicios a los menores precios.
La flexibilidad administrativa es importante para que el gestor pueda lograr una buena negociacin de
compra, principalmente en los organismos que tienen su control basado en resultados y no en
La evaluacin de resultados no es solamente el cumplimiento de las normas pero tambin los precios y
la calidad obtenidos que deben estar disponibles en indicadores transparentes de desempeo.
La centralizacin de compras podra generar ahorros de escala pero muchas veces tambin favorece la
corrupcin. Pudese adoptar un modelo mixto, centralizando solamente unas pocas adquisiciones
especiales de bienes y servicios, y manteniendo la gran parte del sistema descentralizado, as, es
posible por ejemplo hacer compras centralizadas para bienes y servicios de mayor valor y compras
descentralizadas para bienes y servicios de pequeo valor y mayor diversificacin de tipos.
El importante es que hay que manejar, hacer la gestin permanente de la estrategia de adquisiciones
que puede cambiar conforme la situacin del mercado en cada momento, no hay verdades eternas, el
gobierno debe tener una unidad de estudios, evaluacin y formulacin de la poltica de compras y
contrataciones que debe ser revisada permanentemente.
Como complemento a estas polticas es importante una Ley de Licitaciones simples y directa, que da
autonoma al gestor publico pero que tambin fomenta la transparencia, la competitividad, la
responsabilidad por resultados y la rendicin de cuentas. Un ejemplo de flexibilidad es tener los lmites
que definen los tipos de licitacin, distintos para cada organismo, conforme el porte y los resultados de
gestin que presenta la institucin ejecutora.
Por otro lado, las concesiones, que tambin son contratos entre el sector pblico y el privado, tienen
principios similares. Un contrato de concesin es en realidad un contrato de compra de servicios de
operacin y gestin de un patrimonio pblico.
El primer principio bsico en este caso es que toda concesin, como una adquisicin pblica debe ser
realizada por licitacin y la negociacin y gestin del contrato deben ser transparentes y volteadas a
resultados.
Las concesiones pblicas pueden existir en diversos sectores tales como: transportes (carreteras,
puertos martimos, aeropuertos y ferrocarriles), telecomunicaciones (telefona fija, mvil, etc...),
correos, energa elctrica, escuelas, hospitales, produccin de determinados bienes, etc. La idea es
mantener un determinado patrimonio como pblico y alquilalo a una empresa privada o a una entidad
pblica no estatal, o en otros trminos, contratar la gestin de estos patrimonios pblicos relacionando
el bueno resultado a la remuneracin del contratista, un contrato de riesgo.
Muchas veces la concesin no es de un patrimonio pblico tangible y visible como carreteras pero de
bienes pblicos ms abstractos como el aire donde pasan las frecuencias de telfonos mviles. En
general las concesiones son muy especficas para cada sector y exigen un modelage especial para cada
una, con plazos de renovacin y condiciones relacionadas a la lucratividad espetada en la inversin del
concesionario.
Despus de realizada la concesin hay un organismo que hace la reglamentacin y la evaluacin del
desempeo de los contratos. El ms comn es existir una Agencia reglamentadora para cada sector,
pero tambin es posible una Agencia para ms de un sector con representacin de los Ministerios
sectoriales responsables.
Las concesiones muchas veces son utilizadas como una poltica de atraer inversiones del sector privado
nacional e internacional, as es muy comn crear Agencias Reguladoras con mayor autonoma de
gestin, con mandatos para sus directivos, como una seal al mercado de que no habr interferencia
poltica oportunista en la definicin de tarifas y en la reglamentacin del sector. La estabilidad de las
reglas es un de los puntos principales de atraccin de inversiones, adems de canales transparentes y
legtimos de negociacin entre el sector pblico reglamentador y el sector privado operador y gestor.
Todas estas polticas de compras y concesiones cambian de pas para pas, de acuerdo a la realidad de
cada uno, pero son importantes para el anlisis del sector y el desarrollo de propuestas especificas.
La Organizacin Mundial del Comercio OMC estima las compras gubernamentales en el mondo en
ms de un trilln de dlares anuales (US$1,000,000,000,000), para Amrica Latina es posible estimarse
el gasto pblico en bienes y servicios (sin los gastos con personal), en alrededor de cien mil millones
anuales (US$100,000,000,000).
El tema de la corrupcin es uno de los temas ms importantes hoy. La ineficiencia tambin puede ser
percibida como corrupcin. Hay voluntad poltica para luchar contra la corrupcin, pero esto debe
pasar por un tema de gestin y no solo de control.
Los principios desarrollados son de transparencia y probidad, resguardo de recursos fiscales, fcil
acceso y abierta competencia, y rendicin de cuentas. Los principales componentes de cambio son:
sistema de informacin, sistema de intermediacin, proyecto de ley y nueva institucionalidad. La idea
es regular sin burocratizar, introducir formas contractuales ms flexibles, proveer soporte y asesora a
los organismos pblicos manteniendo el sistema descentralizado y separar los roles de proceso de
negociacin y operacin de compra. Tambin buscan disminuir el gran volumen de stock para bajar su
costo financiero y econmico.
La inversin requerida para el desarrollo e implantacin del sistema es muy baja y se paga en pocos
meses (ahorra publicaciones en papel, espacio administrativo y personal, adems de alcanzar menores
precios contratados y disminuir el capital inmovilizado). En Estados Unidos estimase un costo de
US$100 por orden de compra, en Chile es menos. Estimase un ahorro de US$200 millones/ao en
Chile con la nueva poltica e implantacin del sistema de informacin. Ya tienen un sistema piloto y
una web page de modernizacin del pas con todas las informaciones del sector de compras
(http://www.modernizacion.cl/compras/index.htm).
El Compranet es una web page que adems de las informaciones para consulta disponibiliza los pliegos
y los contratos que sern utilizados para la compra. El sistema tiene garantiza de autenticidad,
cambiaron la ley para valer la firma electrnica (criptografada clave electrnica). No tienen registro
de proveedores, todos los proveedores estn siempre invitados, pero hay informacin sobre
proveedores o contratistas sancionados por malas acciones o incumplimiento.
Hay tambin un sistema de informacin estadstica desde 1997 sobre contrataciones financiadas y otra
web page de consulta sobre normatividad en contrataciones del gobierno federal
(http://www.secodam.gob.mx/unaopspf/unaop1.htm).
En general las reglas para el sector de compras son muy rgidas, los abogados deben ayudar con las
interpretaciones. En la modalidad de calidad mnima la seleccin es por menor precio, pero si ofrecen
mejor calidad se puede estudiar.
En Mxico el sector de compras no fiscaliza la situacin tributaria de los proveedores, esto es una
funcin solo del Ministerio de Hacienda.
En el principio haba una resistencia al electrnico pero ya se esta avanzando, hacen los pagos
electrnicamente (sale ms barato, despus de veinte das de retraso el Estado paga intereses) y en dos
aos las licitaciones electrnicas sern obligatorias.
El sector de compras gubernamentales brasileo pasa por un proceso de cambio, la busca de una mayor
transparencia y economicidad, basados en una poltica de descentralizacin y tercerizacin, con control
de resultados y desburocratizacin de procedimientos, en un modelo de gestin descentralizado pero
integrado por la tecnologa de la informacin. En los ltimos aos fueron incorporados nuevos
modernos mecanismos como la compra por subasta (prego) que permite a los proveedores rebajar sus
precios de venta en el momento que estn presentes todos los interesados, adems de la intencin de
implantarse la compra electrnica en el corto plazo.
Lo comn entre Chile, Mxico y Brasil es la gran inversin en la definicin y gestin de una poltica
especfica para compras gubernamentales y el desarrollo y operacin de sistemas de informacin
transparentes y accesibles.
IV CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En este captulo son desarrolladas algunas recomendaciones para apoyar la definicin de una propuesta
de poltica de compras gubernamentales en pases de Amrica Latina.
Descentralizacin operativa con centralizacin normativa, pero tambin pudese estudiar la excepcin
de centralizar algunas compras para aprovechar los gaos de escala. Formalizar la participacin del
sector privado en las discusiones. El sector privado tambin debe combatir la corrupcin.
Las compras deben ser parte de una Poltica de Estado pues tienen impacto en la gobernabilidad. A
seguir son presentados algunos puntos clave que deben integrar una poltica de compras y
contrataciones gubernamentales, tales como: competitividad, descentralizacin, transparencia,
evaluacin y control de resultados, eficiencia y calidad, estructura institucional adecuada, capacitacin
del personal del sector, sistemas de informacin abiertos, nuevas formas de proveer servicios, marco
normativo sencillo y red de trabajo entre los principales actores.
Para estimular la competitividad entre los mercados es necesaria la divulgacin amplia de las
intenciones de compra, incentivos a la participacin de los proveedores en las licitaciones (ej.: poltica
de pagos adecuada, simplificacin de exigencias, etc.) y hasta la creacin de nuevos proveedores en
sectores especficos (financiacin, microempresas de ex-funcionarios, etc.).
La capacidad de pago afecta a los precios de las compras, los proveedores suben los precios para el
gobierno por la perspectiva de demora para recibir. Es posible la aplicacin de un sistema tipo
factoring para los pagos del sector pblico (descuento de facturas en bancos).
En el control administrativista la desconfianza es muy grande, pasa a ser ms importante cumplir con la
normativa que con los resultados. Es importante rendir cuentas y buscar compromiso por resultado en
el sector de compras, creando indicadores y estadsticas que soporten la evaluacin de los precios
contratados, la calidad y la oportunidad de los bienes y servicios adquiridos.
Disear e implantar un sistema de informacin amplio e integrado con la ejecucin financiera del
Estado para la gestin y la evaluacin del sector es tan importante para el proveedor cuanto para el
Estado.
Para proveer servicios el Estado puede organizar su accin de diversas formas: ejecucin directa,
contratacin externa privada (outsourcing), contratacin de personas pblicas no estatales, asociacin,
concesin, privatizacin con reglamentacin, y otras. El importante es la gestin permanente, por
ejemplo, incentivar el estudio y el desarrollo de propuestas sobre la contratacin externa de servicios
(outsourcing), el mercado cambia mucho y las condiciones de precio, calidad y oportunidad para
tercerizar son variables en el tiempo.
Tambin es posible estudiar la implantacin de modelos mixtos, una parte de la ejecucin con
funcionarios pblicos (directa) y otra con contrataciones, muchas veces con ex-funcionarios y la
creacin de microempresas, es una poltica que incrementa la productividad y tambin los salarios. Es
una experiencia de cambio en la organizacin del trabajo, la idea es mantener una parte de la ejecucin,
directa, para donde no hay proveedores, para emergencias y para regular el mercado.
Las regulaciones no son para siempre, hay ausencias y hay obsolescencias, tambin los cambios
tecnolgicos tienen impacto en el marco normativo (ex. subastas electrnicas). Hay que adaptarse e
incluso pensar el tema de las adquisiciones en el marco de la integracin internacional, sea en bloques
como el MERCOSUR o mismo en cooperaciones bilaterales, como sera el caso de Brasil y Argentina.
Discutir la flexibilidad jurdica versus la mejora de la gestin (hay mucha rigidez en las leyes
latinoamericanas).
Es importante crear una red de trabajo para la participacin de los actores (compradores, controladores,
proveedores y usuarios) pues esto es una tarea colectiva y el sector de compras en el Estado es una
funcin horizontal y sistemica.
La funcin de compras es una funcin indelegable del Estado, su operacin se puede contratar
externamente. Es posible contratar empresas privadas para operar los procesos de compras
gubernamentales pero la decisin de comprar es siempre del gobierno.
Divulgacin de las intenciones de compra de los organismos en Internet cada organismo incluira
en el sistema todos sus avisos de compras y el total quedara disponible en una web page de Internet
con opciones de recuperacin de informacin por sector, tipo de bien o servicio que el gobierno
pretende comprar, montos estimados, etc. Tambin pudese estudiar la posibilidad de disponibilizar los
pliegos en este site.
Sistema de Registro de Precios para comparacin los organismos registraran los precios
contratados de bienes y servicios y harase el promedio por regin como parmetro para la gestin.
Registro de Proveedores todos los proveedores de todos los organismos haran su registro con
renovacin semestral, la entrada de los datos podra ser en diversos organismos y ciudades pero el
banco de datos es central, as, un proveedor que hace su registro en un determinado organismo o regin
puede participar en licitaciones de cualquier parte del pas y en cualquier organismo.
Red de Comunicaciones entre las unidades de compras los usuarios del sistema pueden cambiar
experiencias e informaciones en general y el gobierno enviarles interpretaciones, recomendaciones y
anlisis diversos.
Mdulo de gestin, estadsticas y evaluacin apunta los gastos de cada organismo con cada rubrica
especfica y calcula promedios de consumo por funcionario para comparacin y utilizacin por los
organismos como una referencia para la gestin.
Licitaciones Electrnicas y Compras por Subasta los proveedores enviaran sus propuestas va
Internet y podran en un tiempo determinado rebajar sus precios propuestos, como en una subasta,
hasta el fin del proceso de seleccin.
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