You are on page 1of 44

Captura y Reconfiguración

Cooptada del Estado en


Guatemala, México y Colombia
Análisis conceptual de las memorias de la Primera Discusión Internacional Sobre
Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado

Luis Jorge Garay-Salamanca*


Isaac de León-Beltrán**
Eduardo Salcedo-Albarán^^

Working Paper No. 64.


ISSN: 1692-9667

Jan/15/2010
www.grupometodo.org

Resumen

La evidencia muestra que el narcotráfico es importante en el fortalecimiento de la corrupción de Guatemala,


México y Colombia; por lo tanto, es problemático analizar de modo separado ambos fenómenos. Los hechos
muestran también que las organizaciones narcotraficantes de los tres países han aprendido a regular la coerción
del Estado. Este aprendizaje ha representado un salto que va desde la corrupción hasta el control de
mecanismos democráticos como las elecciones; de ahí la conveniencia del concepto de Captura y
Reconfiguración Cooptada del Estado (CyRCdE). En el caso de Colombia, las organizaciones narcotraficantes
han reconocido las ventajas de contar con ejércitos regulares en comparación con bandas de sicarios; en
Colombia se han formado grupos narcoparamilitares que han expulsado a la guerrilla y han logrado control
territorial en zonas claves para la producción y exportación de drogas. Esos mismos ejércitos han sido usados
para controlar las elecciones democráticas y así controlar el Estado en el nivel local y nacional. Algo similar ha
ocurrido en algunas regiones del país con grupos guerrilleros como el ELN en Arauca. En el caso de Guatemala
la evidencia apunta a que hay cuerpos armados clandestinos que han logrado controlar al Estado; estos
cuerpos armados juegan un papel clave en el control del Estado en el nivel nacional y subnacional. El control ha
llegado a punto que vale la pena analizar si Guatemala puede ser analizado como un «Estado fallido». En el caso
de México, las organizaciones narcotraficantes han logrado controlar parcelas institucionales de algunos
Estados; también han podido controlar a las organizaciones del Estado responsables de la lucha contra las
drogas. También hay evidencia de que los narcotraficantes en México han usado sus recursos para apoyar
candidatos políticos a cargos clave, especialmente a nivel local y algunas veces regional. La evidencia apunta a
que hay una experiencia de aprendizaje criminal en los tres países mencionados, orientada a cooptar el Estado
por medio del control de los procesos electorales.

* jgaray@grupometodo.org, **ibeltran@grupometodo.org, ^^ esalcedo@grupometodo.org. Los autores agradecen a Foundation Open


Society Institute (FOSI) por financiar el trabajo necesario para elaborar el presente documento bajo el grant número 20026347. La
primera Discusión Internacional sobre Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado se realizó con el apoyo de Transparencia por
Colombia y Fundación AVINA. FOSI financió la misión internacional que permitió a investigadores de MÉTODO establecer contacto
con los conferencistas invitados e iniciar el análisis comparado que aquí se desarrolla. Algunos apartados de este documento apare-
cen en el informe final de proyecto presentado a Fundación AVINA y otros aparecen en el informe final de proyecto presentado a
FOSI. El contenido de este documento no compromete a FOSI, Transparencia por Colombia, Fundación Avina o a los conferencistas
reseñados.
Método Working Papers.
No. 64.
January, 15, 2010.
Anticorruption and Capture of State Area

© Luis Jorge Garay, Isaac De León Beltrán & Eduardo Salcedo-Albarán

Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado en Guatemala, México y Colombia: Análisis


conceptual de las memorias de la Primera Discusión Internacional Sobre Captura y Reconfi-
guración Cooptada del Estado

Text, audio and video included in this publication are protected by copyright laws. Reproduc-
tion is permitted if the author and the editor are referenced and quoted.

© Método Foundation.
Phone in Colombia: +5714005765
Phone in the United States: +17177983124
2010. Copyright.
First edition, 2010.
Printed in Bogota, Colombia.

2
Captura y Reconfiguración
Cooptada del Estado en Gua-
temala, México y Colombia
Análisis conceptual de las memorias de la Primera Discusión Internacional So-
bre Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado

Luis Jorge Garay


Isaac De León Beltrán
Eduardo Salcedo-Albarán

1. Introducción

El presente documento tiene dos objetivos. El primero es reseñar los principales resul-

tados conceptuales del Evento "Primera Discusión Internacional sobre Captura y Re-

configuración Cooptada del Estado: Los retos de la corrupción, el crimen organizado y

la democracia en Guatemala, México y Colombia". El segundo objetivo es hacer un

análisis comparado del grado de avance la corrupción, Captura y la Reconfiguración

Cooptada del Estado (CyRCdE) en los países mencionados, teniendo en cuenta la in-

fluencia del crimen organizado.1 El tema es relevante porque el funcionamiento de los

1 El concepto de «Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado» es propuesto por Luis Jorge Garay, Eduardo
Salcedo-Albarán, Isaac De León Beltrán y Bernardo Guerrero en el libro La Captura y Reconfiguración Cooptada
del Estado en Colombia, editado por Fundación Método, Fundación Avina yTransparencia por Colombia, en Bogo-
tá, en el año 2008. En este libro se teoriza la experiencia de aprendizaje criminal de Colombia a propósito del Es-
cándalo de la Parapolítica; un escándalo reciente en el que se demuestra que numerosos congresistas recibieron
apoyo de organizaciones narco-paramilitares para poder llegar al Congreso. La tesis central de dicho libro es que el
soborno es sólo uno de los mecanismos que usa el crimen organizado para regular la coerción del Estado. Con el
paso del tiempo, las organizaciones criminales aprenden que la clave para controlar al Estado es participar en el
proceso democrático. Cuando esto se logra, el crimen organizado puede inducir la aprobación de normas que favo-
recen la actividad ilegal.

3
Estados y las democracias de la región se encuentra en riesgo como consecuencia del

fortalecimiento del narcotráfico.2 El estudio de la relación entre crimen organizado y

democracia es importante porque la calidad de la democracia se deteriora en presencia

de organizaciones criminales que procuran controlar el funcionamiento del Estado.

El evento se realizó el día 9 de noviembre de 2009 en la ciudad de Bogotá gra-

cias al apoyo de Transparencia por Colombia, la Fundación Avina, la Fundación Mé-

todo y la Fundación Open Society. En el evento participaron como conferencistas las

siguientes personas:

• Alejandro Urizar, director ejecutivo de Acción Ciudadana, que es el Capítulo de

Transparencia Internacional en Guatemala.

• David Gaitán, Coordinador de proyectos en Acción Ciudadana, que es el Capítulo de

Transparencia Internacional en Guatemala.

• Edgar Gutiérrez, excanciller de Guatemala en la administración de Alfonso Portillo y

director de la Fundación DESC, de Guatemala.

• Luis Astorga, Investigador del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universi-

dad Nacional Autónoma de México.

• Francisco Gómez, periodista judicial del periódico El Universal de México.

2 El concepto «riesgo» hace referencia a la probabilidad de que el Estado y la democracia empiecen a ser controla-
dos por organizaciones criminales. Si esto sucede, entonces el Estado y la democracia servirán para proteger intere-
ses criminales. El concepto de narcotráfico hace referencia a las organizaciones dedicadas a la producción y tráfico
de sustancias psicoactivas ilegales, entre las cuales la cocaína ocupa un lugar central. La evidencia apunta a que las
organizaciones narcotraficantes de la región suelen tener muchos recursos y además suelen ser muy fuertes en tér-
minos del uso de la capacidad de coerción violenta.

4
• Luis Jorge Garay, director del Área de Anticorrupción y Captura del Estado de la

Fundación Método, de Colombia.

• Eduardo Salcedo-Albarán, director del Área de Metodología de la Fundación Méto-

do, de Colombia.

• Isaac De León Beltrán, director del Área de Crimen y Conflicto de la Fundación Mé-

todo. Estos tres últimos investigadores presentaron los análisis correspondientes al

caso colombiano.

El evento se realizó con el fin de iniciar un análisis comparado regional de las relacio-

nes entre crimen organizado, corrupción y democracia. Esta experiencia comparada

permite compartir las experiencias de cada país en su lucha contra la corrupción y el

crimen organizado. El punto de partida es que los fenómenos de la corrupción y

CyRCdE, el crimen organizado y la democracia de los países en cuestión tienen seme-

janzas. Hay serios indicios de que el crimen organizado de la región ha desarrollado la

capacidad para influir en las democracias. Los indicios permiten concluir que los paí-

ses comparados tienen características comunes y que hay un proceso de aprendizaje

criminal similar que se encuentra en diferentes fases de desarrollo. Hay evidencia pe-

riodística y judicial de que el narcotráfico ha desarrollado una gran capacidad para in-

fluir en el funcionamiento de los Estados de la región. Esa capacidad para influir en el

funcionamiento del Estado es el resultado de la interacción de largo plazo entre el cri-

men organizado y los Estados; en los últimos treinta años las organizaciones narcotra-

ficantes han aprendido a relacionarse con el Estado. Como resultado de esta interac-

ción, las organizaciones criminales han aumentado el repertorio de conductas que

5
permiten influir en el Estado, repertorios que van desde la corrupción y la violencia

contra funcionarios judiciales hasta el apoyo de campañas políticas de candidatos a la

presidencia de la República y/o senadores.

El presente documento se divide en tres secciones. En la primera sección se

presenta el concepto de «Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado» (CyRCdE).

Este concepto permite articular conceptualmente el aprendizaje criminal de las organi-

zaciones narcotraficantes con el funcionamiento del Estado. En la segunda sección se

resumen las presentaciones de cada conferencista y se muestra la articulación entre

crimen organizado, democracia, corrupción y CyRCdE. En el resumen, se procura res-

petar el marco teórico de cada presentación y, al mismo tiempo, se intenta articular

dicho marco teórico con el concepto de CyRCdE. En la segunda parte se hacen explí-

citos los ejes de análisis que permiten estimar el grado de avance del proceso de co-

rrupción y CyRCdE. En la tercera y última parte se presenta un conjunto de lecciones

aprendidas en torno a la relación entre corrupción, CyRCdE, y crimen organizado.

2. El Concepto de Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado

El concepto de CyRCdE se refiere a la capacidad de las organizaciones criminales para

controlar la producción de normas del Estado. El concepto de «cooptación» se refiere

al proceso de alineación de intereses de dos organizaciones: una organización coopta a

otra cuando, por ejemplo, el gerente de una de ellas es invitado a participar en la junta

directiva de otra. Las organizaciones criminales están interesadas en controlar la pro-

ducción de normas porque eso aumenta la probabilidad de éxito de la actividad crimi-

6
nal. El concepto «norma» se refiere tanto a las normas del orden nacional como las

leyes y la Constitución, como a las normas particulares relacionadas con las actuacio-

nes de entidades del Estado. Por ejemplo, una resolución de un Ministerio o los actos

administrativos de los ordenadores de gasto de cualquier entidad del Estado son tam-

bién normas. En resumen, si una organización criminal logra influir sobre la produc-

ción de normas, ceteris paribus, aumentará el éxito de su gestión porque dichas nor-

mas procurarán disminuir la coerción que el Estado ejerce sobre la actividad criminal.

Desde este punto de vista se puede afirmar que las organizaciones criminales tendrán

un interés en influir sobre la producción de normas tanto en el nivel nacional como en

el nivel local. En el primer caso, las organizaciones criminales tratan de disminuir la

coerción de las entidades del orden nacional como el Ejército, la Policía y demás orga-

nismos de seguridad del orden nacional y que además son altamente centralizados; y

en el segundo caso, las organizaciones criminales tratarán de disminuir la coerción de

las entidades del orden local, es decir, municipal o departamental. En otras palabras, el

control del aparato estatal es clave para las organizaciones criminales por dos razones:

la primera es que una disminución de la represión estatal redunda en el éxito criminal,

la segunda es que el Estado maneja una gran cantidad de recursos por medio de con-

tratación, y dicha contratación aumenta las posibilidades de lavado de activos.

El concepto de CyRCdE es un avance con respecto al concepto de captura del

Estado. El concepto de «captura» se refiere únicamente al modo en que el sector pri-

vado empresarial logra controlar ciertas entidades del Estado con el fin de aumentar el

éxito de los negocios legales. El concepto de captura contiene el concepto «corrup-

ción», es decir, el pago de sobornos para influir sobre las decisiones de ciertos funcio-

7
narios clave del Estado, los cuales pueden ser los funcionarios anónimos que tienen

poder para influir sobre una decisión o incluso hasta los mismos ministros. La captura

del Estado es un concepto que sirve para explicar el modo en que algunas empresas

privadas lograron controlar el Estado en Europa del Este, después de la caída del Muro

de Berlín. El concepto de CyRCdE incluye las organizaciones criminales y los diver-

sos mecanismos usados por ellos para influir sobre la producción de normas. Entre los

mecanismos usados por las organizaciones criminales para influir sobre la producción

de normas se encuentra el control sobre los procesos democrático-electorales. La evi-

dencia en Colombia permite mostrar que ciertas organizaciones criminales lograron

tener control sobre la elección de senadores, concejales y alcaldes. De este modo, al-

gunas organizaciones criminales pudieron influir en el funcionamiento del Estado en el

nivel local y en el nivel nacional.

La CyRCdE puede ser vista como el resultado de un proceso de aprendizaje

criminal. El concepto de «aprendizaje criminal» es la capacidad de las organizaciones

criminales para cambiar su conducta de modo permanente con el fin de aumentar la

probabilidad de éxito. En el caso colombiano, hay evidencia de que las organizaciones

narcotraficantes han usado: (i) el soborno de los funcionarios públicos responsables de

ejercer la coerción penal (lo cual incluye, policías, militares, fiscales, jueces, etc.), (ii)

la violencia contra los funcionarios públicos que se rehúsan a aceptar los sobornos,

(iii) la financiación de campañas de algunos candidatos a la Presidencia de la Repúbli-

ca, (iv) la financiación de campañas de congresistas, concejales, diputados y alcaldes.

La evidencia muestra que las organizaciones criminales colombianas han influido so-

bre los procesos democráticos; un gran número de congresistas han sido elegidos con

8
el apoyo de organizaciones criminales (la gran mayoría de ellas involucradas en deli-

tos de narcotráfico). De este modo, las organizaciones criminales han podido crecer

bajo el amparo del Estado. Así, el concepto CyRCdE recoge la experiencia de aprendi-

zaje de las organizaciones criminales colombianas (narcotraficantes), las cuales en los

últimos treinta años han tratado de regular la represión del Estado. El aprendizaje cri-

minal de esas organizaciones apunta hacia el control de los procesos democráticos; de

esta manera, la actividad criminal de gran escala –como es el caso de las organizacio-

nes narcotraficantes – tiene relación con uno de los procesos clave de las sociedades

modernas, a saber, los procesos electorales.

3. Análisis de la situación de Corrupción, Captura y Reconfiguración

Cooptada del Estado en Guatemala, México y Colombia.

El objetivo de esta sección es reseñar las presentaciones de los conferencistas que asis-

tieron la Primera Discusión Internacional sobre Captura y Reconfiguración Cooptada

del Estado. El resumen se hace con el fin de resaltar las semejanzas de los procesos de

aprendizaje criminal en los tres países. Al final de cada resumen se construye una o

varias proposiciones que se puede inferir a partir de los hechos presentados. Dichas

proposiciones son construidas por parte de los autores del presente documento, y no

formaron parte de las presentaciones de los conferencistas. En este sentido, las propo-

siciones constituyen un paso de teorización que puede realizarse luego de analizar

conceptualmente las similitudes y diferencias en los procesos de Captura y Reconfigu-

ración Cooptada del Estado observados en los países analizados. Es decir, estas propo-

9
siciones se construyen con el fin de resumir, basados en la evidencia, la experiencia de

cada país en su lucha contra la corrupción y el narcotráfico. Además, las proposiciones

facilitan la conexión entre los marcos teóricos usados por cada uno presentador y el

concepto de Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado. La reconstrucción de las

presentaciones y el análisis comparado apunta a que el Estado mexicano y el Estado

guatemalteco se encuentran en grave riesgo de ser capturados y cooptados por organi-

zaciones criminales, las cuales tratarán de controlar a dichos Estados por medio del

control de los procesos democráticos.

a. Resumen de la presentación «La Captura del Estado a través del finan-

ciamiento político», realizada por Alejandro Urizar y David Gaitán.

La presentación de Alejandro Urizar y David Gaitán es un análisis sobre el modo en

que algunos empresarios legales guatemaltecos han logrado influir en importantes pro-

cesos de contratación con el Estado y en procurar beneficios tributarios. Hay indicios

de que uno de los mecanismos usados por los empresarios para ganar el favor del

Estado es la financiación de las campañas de algunos políticos. La evidencia presenta-

da por Urizar y Gaitán apunta a que dos empresarios han hecho aportes a las campañas

presidenciales del señor Colom y que luego, muy probablemente, esa financiación ha

servido para lograr beneficios privados. Por ejemplo, el primer caso es el del señor

Jack Irving Cohen, el cual ha sido identificado como una de las personas más cercanas

al Presidente Colom y ha sido considerado uno de los más importantes financiadores

de la campaña del mismo Presidente. El señor Cohen es propietario de la empresa J.I.

10
Cohen, una farmacéutica. Dicha empresa ha firmado contratos con el Estado guate-

malteco entre 2004 y 2007 por 520 millones de Quetzales (aproximadamente 85 mi-

llones de US). La empresa J.I. Cohen se ha convertido en el principal proveedor de

vitamina D para el Estado de Guatemala. La evidencia muestra también que el Estado

de Guatemala dejó de comprar la vitamina D a la Organización Panamericana de la

Salud, la cual la vendía a menor precio. En enero de 2009, el Ministerio de Salud de

Guatemala declaró su retiro del Fondo Rotatorio de la OPS, lo cual permitió abrir im-

portantes procesos licitatorios para cubrir necesidades de medicamentos. En los casos

en que J.I.Cohen no ha ganado licitaciones, la empresa ha demandado las licitaciones

con el fin de procurar el vencimiento de términos y de este modo anular de facto los

procesos licitatorios; la evidencia periodística ha mostrado que ante la urgente necesi-

dad de ciertos medicamentos se ha optado por usar el mecanismo jurídico de compra

directa. En resumen, hay indicios de que la empresa J.I.Cohen ha usado sus influencias

en el aparato estatal para ganar licitaciones millonarias (Diario Siglo XXI, sábado 24

de noviembre de 2007; El Periódico, marzo 2 de 2009). [Diapositivas No. 3-9).

El segundo caso corresponde al empresario Ángel González. El señor Gonzá-

lez es dueño de canales de televisión en Guatemala. La evidencia periodística señala

que los candidatos presidenciales –y en general una gran cantidad de políticos– suelen

reunirse con el señor González para recibir la “venia”, es decir, la aprobación del em-

presario. Al parecer, el señor González les da publicidad gratuita a los candidatos. La

publicidad se da en los canales de televisión y en las emisoras de radio. La publicidad

en televisión representa aproximadamente el 74% del gasto de publicidad de las cam-

pañas de los políticos [Diapositivas No. 12-13], y es por esa razón que los candidatos

11
buscan el apoyo del señor González. Por ejemplo, el actual Presidente de Guatemala –

el señor Colom– se reunió varias veces con el señor González cuando era candidato

presidencial. En palabras textuales del entonces candidato Colom:

“Me reúno con él casi cada tres meses…” Los encuentros con políticos de Guatemala,
y de otros países,se realizan en Miami en el restaurante Linda B, también de
González.”

De acuerdo con el análisis de los señores Urizar y Gaitán, el apoyo del empre-

sario González ha sido recompensado por medio de un cambio en la legislación tribu-

taria. En septiembre de 2008 el Congreso de la República de Guatemala aprobó una

ley que baja el impuesto que debe pagar la pauta publicitaria relacionada con materia-

les importados; dicho impuesto pasó del 30 al 10%. “Entre aplausos de unos y críticas

de otros, el Congreso aprobó ayer una reforma a la Ley del Impuesto sobre la Renta

(ISR), propuesta por la bancada oficial, que rebaja el pago —de 30 a 10 por ciento—

a los canales de televisión abierta, radio, cines, entre otros, que publiquen materiales

importados.” (Prensa Libre, jueves 4 de septiembre de 2008). Algunos políticos han

declarado que el cambio en la legislación es un reconocimiento al apoyo de González

(Prensa Libre, 4 de septiembre de 2009). En el siguiente recuadro se presentan dos do-

cumentos presentados por Urizar y Gaitán que ilustran los casos. El primero de ellos

hace referencia al caso de la empresa J.I.Cohen y el segundo a los cambios en la legis-

lación tributaria que favorecen al empresario Ángel González y sus empresas de cana-

les de televisión y radio, las cuales se benefician por los menores impuestos asociados

a la publicidad que promociona artículos importados [Diapositivas No. 10-16].

12
Evidencia periodística de presunta corrupción en el caso de compra de medica-
mentos. Fuente: Diapositiva No.8

Evidencia de presunto favorecimiento tributario para empresarios de la publici-


dad. Fuente: Diapositiva No.15

13
Las conclusiones de la presentación señalan que la corrupción puede ser vista

como un conjunto de prácticas reiteradas que tienen un carácter funcional dentro del

Estado guatemalteco. Esta es una conclusión que formulan Urizar y Gaitán a partir de

la lectura de A. Giddens y su teoría de estructuración. En últimas, las leyes y la apro-

piación de éstas por parte de los ciudadanos pueden ser vistas como un reflejo de la

estructura social. En especial, Urizar y Gaitán afirman que los actores estudiados en

cada uno de los casos se comportan de modo racional; cada uno de los involucrados

trata de satisfacer sus intereses. Dentro de este juego, vale la pena señalar que la co-

rrupción es un medio y no un fin en sí mismo (para lo cual se cita a R. Klittgard). Otra

conclusión de los conferencistas es que algunas leyes aprobadas reflejan el conflicto

entre los intereses colectivos y los intereses privados. Sin embargo, hay un elemento

de legitimidad de las actuaciones de los privados con el fin de procurar la aceptación

social por medio de la ley. Por último, los conferencistas invitan a hacer una discusión

sobre lo adecuado que puede resultar el uso del concepto de Estado fallido y el con-

cepto de Estado capturado para estudiar el caso de Guatemala. Para Urizar y Gaitán,

valdría la pena pensar que el financiamiento de campañas políticas es un “nuevo medio

para un viejo fin”, lo cual acerca su análisis a las preguntas por el poder –e invocan

algunas de las tesis de Michel Foucault– y su configuración por medio de un conjunto

de prácticas en donde lo moral y lo legal se encuentran en una zona gris. Tal vez por

ello, los conferencistas afirman que para los agentes corruptos, la corrupción si es le-

gal, tanto mejor.

14
A partir de la presentación de Alejandro Urizar y David Gaitán se pueden formular las

siguientes proposiciones:

• Proposición 1: En Guatemala hay empresarios que han participado en la financia-

ción de campañas políticas con el fin de lograr beneficios privados.

• Proposición 2: En Guatemala, algunos de los empresarios que han financiado cam-

pañas políticas han recibido beneficios en materia de contratación y en materia tribu-

taria.

• Proposición 3: En Guatemala, algunos de los empresarios que han financiado cam-

pañas políticas han usado mecanismos legales para recibir beneficios de la clase po-

lítica.

b. Resumen de la presentación «CIACS, redes clandestinas que capturan el

Estado en Guatemala», realizada por Edgar Gutiérrez

La presentación de Edgar Gutiérrez muestra cómo los Cuerpos Ilegales y Aparatos

Clandestinos de Seguridad (CIACS) se han fortalecido en Guatemala, en el periodo

1990-2003. Los CIACS son organizaciones que existen desde la guerra pero siguen

operando incluso después del proceso de paz de Guatemala. En dicho proceso, una

gran cantidad de militares son retirados de sus cargos como consecuencia de una dis-

minución del tamaño de los organismos de seguridad dedicados a la lucha contrainsur-

gente. Son esos militares los que cambian el propósito de los CIACS al inducir el

cambio de la lucha contrainsurgente a la venta de servicios de seguridad. Este es el

15
paso que le permite a los CIACS dar el salto cualitativo de la lucha política a la delin-

cuencia común y el crimen organizado. Vale la pena resaltar que esos grupos nunca

fueron formalmente desmantelados y tampoco fueron investigados judicialmente

[Diapositivas No. 4-6].

En la guerra civil de Guatemala había grupos militares que tenían capacidad

para hacer inteligencia y operaciones especiales; algunos de estos grupos funcionaron

al margen de la ley pero había otros que estaban legalmente conformados. Gran parte

del éxito de estos grupos especiales era su clandestinidad. Muchos de estos cuerpos de

seguridad tenían funciones represivas de tipo político que ejercían al margen de la ley,

lo cual era consistente con el autoritarismo de algunos gobiernos. La lucha contra el

comunismo sirvió de justificación para la violación de la ley y en particular de justifi-

cación para la violación de derechos humanos. Varios informes elaborados en la post-

guerra señalan que el Estado uso métodos delincuenciales para combatir a los adversa-

rios políticos; incluso después de firmado el proceso de paz todavía existían problemas

de “limpieza social” [Diapositivas No. 4, 7-9].

Los CIACS no sólo provienen de los cuerpos militares desmantelados; algunos

provienen también de los grupos insurgentes. En otras palabras, la post-guerra creó las

condiciones para el reciclaje de la mano de obra que estaba ocupada en la guerra civil

de Guatemala. Como resultado de un incompleto –y al parecer no planeado– proceso

de reincorporación a la vida civil, muchos excombatientes usaron sus capacidades para

la guerra para vender servicios –legales o ilegales– al mejor postor pero ahora en un

contexto de postguerra [Diapositivas No. 13-14]. Algunos de los CIACS vendieron sus

16
servicios al crimen organizado, otros a organizaciones de seguridad privada, y algunos

a ciudadanos que necesitaban “ajustar cuentas”. En palabras de Edgar Gutiérrez:

“…en Guatemala no tuvo éxito ninguna fórmula de asimilación y neutralización de


esos aparatos en periodos de paz y, por tanto, éstos siguen una inercia de conflicto
armado mediante operaciones ilegales, pero con otros fines: delincuencia común, aso-
ciación con el crimen organizado, servicio a corporaciones privadas, disputas particu-
lares, ajuste de cuentas personales…”. [Diapositiva no.15]

Los CIACS mantienen relaciones estrechas con miembros de las fuerzas arma-

das. Esos contactos facilitan procesos de contratación en donde se requieren servicios

de agresión. En últimas, las conexiones entre el mundo de organizaciones ilegales y

organizaciones legales es resultado de las conexiones de personas que participaron en

la guerra y que ahora venden sus conocimientos y capacidades en el mercado de la se-

guridad. Conviene llamar la atención sobre el modo en que los servicios de los CIACS

han sido usados para influir sobre el funcionamiento del aparato judicial: los CIACS

han impedido la aplicación de la justicia de un modo selectivo, toda esa capacidad pa-

ra ejercer la violencia de los CIACS ha sido aprovechada para obstaculizar las investi-

gaciones judiciales sobre violaciones de Derechos Humanos durante la guerra. Estos

cuerpos clandestinos de seguridad tienen capacidades demostradas para ejecutar, tortu-

rar y masacrar personas; y además tienen la capacidad para realizar esas actividades en

medio de la impunidad [Diapositiva No. 10]. En el informe de verificación de MINI-

GUA No.24 (informes producidos entre 1995 y 2003), se puede leer lo siguiente:

“Hay pruebas de la existencia de vínculos entre la inteligencia militar… con esfuerzos


para obstaculizar investigaciones y juicios sobre violaciones de derechos humanos
cometidas durante el conflicto…”. [Diapositiva No. 4]

Vale la pena resaltar lo siguiente: los CIACS son estructuras sociales altamente

funcionales en el contexto guatemalteco. Esto es resultado de la poca capacidad del

Estado para garantizar la seguridad. El problema es que un Estado débil y unos CIACS

17
fuertes aumentan la violencia y además deterioran la confianza social [Diapositiva

no.16]. En una situación como ésta, el Estado se convierte en un «Estado de mafias»,

es decir, en un Estado que tolera la privatización de la provisión del servicio de seguri-

dad [Diapositiva No. 15]. La situación ha sido identificada como grave por algunas

agencias de derechos humanos. Por ejemplo, en 2003 AI afirmó que en Guatemala hay

un «Estado corporativo mafioso» [Diapositiva No. 11].

Algunos de los CIACS se han dedicado a actividades relacionadas con el cri-

men organizado. Varios de estos grupos han desarrollado también sus capacidades de

corrupción. En cualquier caso, los CIACS parecería que juegan un papel importante en

la articulación de redes políticas y redes comerciales ilegales [Diapositiva No. 4].

De acuerdo con Edgar Gutiérrez, gran parte de la fortaleza de los CIACS es

que anidan en el Estado. Los CIACS han crecido bajo el amparo y dentro del Estado

tanto en el nivel nacional como en el subnacional. Los CIACS dominan instituciones

clave del Estado por medio de organizaciones secretas que funcionan como hermanda-

des. El problema es que una situación como ésta puede generar una situación de alta

debilidad institucional hasta el punto de convertir a Guatemala en un “Estado fallido”

[Diapositiva No. 10]. En el siguiente gráfico se puede observar el esquema conceptual

propuesto por Edgar Gutiérrez para explicar la relación entre los CIACS y el riesgo de

que Guatemala se convierta en un Estado Fallido.

18
Esquema conceptual que muestra la relación causal entre el fortalecimiento de los
CIACS y el debilitamiento progresivo del Estado en Guatemala.
Fuente: Diapositiva No.10

Son varias las iniciativas para luchar contra los CIACS. Una de ellas ha sido la

creación en 2003 de la Comisión de Investigación de Cuerpos Ilegales y Aparatos

Clandestinos de Seguridad, la cual fue aprobada por la ONU pero rechazada por el

Estado de Guatemala en 2004. El Estado de Guatemala creó en 2007 la Comisión In-

ternacional contra la Impunidad; dicha Comisión se instaló formalmente en enero de

2008. Hay una gran expectativa por los resultados que pueda arrojar la Comisión In-

ternacional. Por otra parte, también hay iniciativas para el fortalecimiento de perio-

dismo investigativo. Sin embargo, las buenas intenciones deben ser mesuradas a la luz

de la capacidad de los CIACS [Diapositivas No. 17-19].

A partir de la presentación de Edgar Gutiérrez se pueden formular las siguien-

tes proposiciones:

19
• Proposición 4: En Guatemala hay organizaciones al margen de la ley que

nacieron y han crecido bajo el amparo del Estado; esas organizaciones se de-

nominan (CIACS). Dichas organizaciones se dedicaban a la lucha contrain-

surgente durante la guerra civil; en la postguerra esa capacidad organizacio-

nal ha sido usada para participar en crimen organizado, y en especial en acti-

vidades relacionadas con el narcotráfico.

• Proposición 5: En Guatemala, las capacidades organizacionales de los

CIACS pueden ser contratadas en el mercado de la seguridad. Los contratos

pueden ser para asuntos legales o asuntos ilegales.

• Proposición 6: En Guatemala, las capacidades organizacionales de los

CIACS han sido usadas para promover la impunidad. Esa capacidad ha sido

puesta al servicio de presuntos violadores de derechos humanos.

c. Resumen de la presentación «Captura y reconfiguración cooptada del

Estado: El avance del narcotráfico en México. Una mirada desde la pren-

sa», realizada por Francisco Gómez.

La presentación de Francisco Gómez muestra algunos efectos del narcotráfico sobre la

sociedad mexicana. El análisis de Gómez se circunscribe a época reciente y en espe-

cial a las dos últimas décadas. La presentación empieza llamando la atención sobre el

impacto del narcotráfico sobre los indicadores de violencia. Además, se resalta el mo-

do en que las organizaciones narcotraficantes han aumentado los niveles de corrup-

ción; militares, policías y funcionarios públicos responsables de la acción penal han

20
resultado involucrados en relaciones con narcotraficantes. Adicionalmente, hay serios

indicios de que las organizaciones narcotraficantes han presionado a los medios de

comunicación. Un gran número de periodistas ha sido amenazado, torturado y asesi-

nado, lo cual ha tenido un impacto en la cobertura de algunos periódicos [Diapositivas

No. 2 y 17].

La primera parte de la presentación es una introducción a la estructura organi-

zacional jerárquica de los principales carteles de la droga en México, como son los de

Sinaloa, Tijuana, Juárez, Beltrán-Leyva, Golfo y la Familia Michoacana. En esta sec-

ción se muestra cómo algunos carteles son resultado de la división de carteles anterio-

res; también se indica que algunos carteles relativamente recientes son el resultado del

proceso de desarrollo organizacional y gerencial de algunos individuos. Por ejemplo,

algunos ex-miembros del Cartel de Sinaloa han desarrollado sus propias organizacio-

nes. También se muestra el fuerte componente de dominio territorial de cada uno de

los carteles. Cada uno de ellos ha tratado de dominar ciertas rutas y ciertos Estados

locales. La evidencia apunta a que el dominio territorial y el control de ciertas rutas es

el motivo principal de las fuertes disputas entre los carteles. Vale la pena subrayar el

hecho de que los carteles siempre se encuentran en constante cambio, lo cual es resul-

tado del frecuente acomodamiento de la organización a la persecución de las autorida-

des. La evidencia apunta a que en varios de los carteles mexicanos hay una claridad

sobre el proceso sucesoral, mientras que en otros no [Diapositivas No. 3-10].

21
Diagrama de la influencia territorial de los Carteles Mexicanos. Fuente:
Francisco Gómez. Diapositiva No. 4

Evidencia periodística de la corrupción de los organismos responsables de la lu-


cha contra las drogas. Fuente: Francisco Gómez. Diapositiva No. 13

La segunda parte de la presentación se ocupa de casos emblemáticos de co-

rrupción en los que los carteles han logrado el control de importantes agencias del

Estado Mexicano, y en especial, aquellas responsables de la lucha contra las drogas. El

primer caso es el del General Jesús Pérez Rebollo, el cual era el director del Instituto

22
Nacional de Combate contra las Drogas. Dicho instituto era de reciente creación y

brindaba protección al Cartel de Juárez. El segundo caso corresponde a la infiltración

de la organización SIEDO –otra importante agencia del Estado especializada en la lu-

cha contra el narcotráfico. Las autoridades lograron mostrar que el Cartel de los Bel-

trán-Leyva infiltró al ente estatal con tal éxito que durante un cierto tiempo el SIEDO

simuló luchar contra ellos. El Zar antidrogas y sus principales colaboradores fueron

detenidos; este escándalo salió a la luz pública en el año 2008. El tercer caso es la co-

rrupción de la administración pública local en el Estado de Quintana Roo. En dicho

Estado, el Cartel de Juárez estableció una relación con el gobernador y la policía hasta

tal punto que se ha reconocido a Quintana Roo como el primer “narco-Estado” de Mé-

xico; este caso de corrupción se conoció públicamente en el año 2000. El cuarto caso

gira en torno al modo en que el Cartel de la Familia Michoacana ha controlado el

Estado de Michoacán. El mencionado Cartel logró controlar un gran número de alcal-

días y policías locales. Este caso se divulgó en 2009.

La presentación de Francisco Gómez termina llamando la atención sobre el

modo en que el narcotráfico ha usado el sistema financiero para el lavado de activos.

Tal vez lo más interesante de este último proceso ha sido la colaboración entre empre-

sarios legales y empresarios criminales; al parecer ambos se han beneficiado del lava-

do de activos efectuado en casas de cambio y en bancos [Diapositivas No. 12-16].

Este panorama le permite a Francisco Gómez concluir lo siguiente: (i) en Mé-

xico hay una manifiesta debilidad institucional. Dicha debilidad institucional hace que

sea muy difícil enfrentar los retos del narcotráfico; (ii) Los narcotraficantes tienen fácil

23
acceso a los funcionarios públicos responsables de la lucha contra las drogas [Diaposi-

tiva No. 18].

A partir de la presentación de Francisco Gómez se pueden formular las siguien-

tes proposiciones:

• Proposición 7: En México, las organizaciones narcotraficantes han logrado

infiltrar las organizaciones del Estado responsables de la lucha contra las

drogas.

• Proposición 8: En México, las organizaciones narcotraficantes han logrado

controlar el funcionamiento del Estado en el nivel subnacional por medio del

financiamiento de campañas políticas. Hay evidencia sobre cómo las organi-

zaciones narcotraficantes han aprendido a capturar el Estado local.

d. Resumen  de  la  presentación  «Tra3ico  de  drogas  ilegales,  política  y 

violencia en México», realizada por Luis Astorga.

La presentación de Luis Astorga empieza con: i) una exposición de cómo nació la polí-

tica de lucha antidrogas en el contexto internacional (Conferencia de Shangai en 1909,

Convención Internacional del Opio en 1912, y el Convenio para la Supresión del Tra-

fico Ilícito de Drogas Nocivas firmado en 1936 en Ginebra), y ii) un recuento histórico

del fenómeno de las drogas en México. La tesis central del profesor Astorga es que el

campo de la política y el campo de las drogas –entendidos ambos como el conjunto de

reglas que regulan la interacción social de los actores– convivieron pacíficamente has-

ta la pérdida de la hegemonía del PRI. La alternancia del poder político como resulta-

24
do de un aumento de la competencia democrática creó un desorden en el campo de lo

político que luego se trasladó al campo de lo criminal.

Desde esta perspectiva, el desorden en el ordenamiento político puede ser aso-

ciado a un desorden en la competencia del mundo criminal [Diapositiva No. 10]. La

cuestión se agrava porque además los carteles también se han reconfigurado interna-

mente, lo cual en algunos casos ha implicado un aumento en los niveles de violencia.

Estos niveles han llegado a ser tan altos que ha sido necesario usar al Ejército para re-

gular las disputas entre carteles, además de reordenar las policías federales [Diapositi-

va No. 11]. Uno de los indicios más importantes para soportar la tesis de Astorga es la

coincidencia entre los Estados limítrofes –en los cuales hay alternancia de poder– y el

elevado número de homicidios que se registra en ellos. En el siguiente mapa se puede

observar el modo en que ha cambiado la estructura de poder en la zona de la frontera.

Partidos en los municipios fronterizos (2009). Fuente: Luis Astorga. Diapositiva


33

En la primera parte de la presentación se muestra que desde principios del siglo XX

hay un mercado de drogas ilegales altamente desarrollado en México. Este desarrollo

se produjo incluso a pesar de los convenios firmados por México y EE.UU. para lu-

25
char contra las drogas; el espíritu de esos convenios era prohibicionista. El profesor

Astorga presenta los rasgos centrales de la legislación norteamericana y los acuerdos

firmados entre ambos países en el periodo 1912-1938. En especial, invita a recordar

que el concepto de lucha contra las drogas es acuñado en la administración del Presi-

dente Richard Nixon [Diapositiva No. 4 y 8]. En este contexto jurídico internacional

se presentan los primeros informes en los que se relaciona personas del mundo de la

política con organizaciones dedicadas al tráfico de drogas; gobernadores y presidentes

municipales aparecen comprometidos con el tráfico de drogas [Diapositiva No. 5].

También se muestra que este mercado produce homicidios; algunos políticos son ase-

sinados por presunta participación en esta clase de negocios; varios gobernadores de la

época (1933-1969) han sido señalados como presuntos autores intelectuales del asesi-

nado de policías y en ocasiones de otros gobernadores. Desde esa época, los estados de

Sinaloa, Sonora y otros limítrofes con EE.UU. juegan un papel importante en el tráfico

de drogas [Diapositiva No. 7].

Las transformaciones en la política antidrogas de EE.UU. tienen consecuencias

en el funcionamiento de los carteles mexicanos. Por ejemplo, la iniciativa de apoyo

militar dada por el Plan Colombia, además de los apoyos a otros países productores

(como Perú) en su lucha contra las drogas, transformó la estructura de los carteles me-

xicanos. Esta transformación se explica en parte porque el foco de la represión se con-

centró en la producción de drogas y no en la comercialización asociada al paso de la

frontera. Sin embargo, vale la pena resaltar el hecho de que México tiene un papel ca-

da vez más importante en la producción de opio, marihuana y drogas sintéticas [Dia-

positivas No. 18-20]. Un elemento que aumenta la complejidad del sector es que la

26
alternancia de poder –como se señaló al comienzo del resumen– significó una trans-

formación en las relaciones entre organizaciones criminales y organizaciones políticas.

Así, el análisis de la estructura del mercado de las drogas ilegales exige un análisis

tanto de las condiciones externas como de las condiciones internas. El profesor Astor-

ga hace una revisión de las cifras presentadas en el Informe de la Naciones Unidades

Contra el Crimen con el fin de mostrar la posición competitiva que ocupa México en

relación con los principales productores de drogas. Los resultados muestran que Méxi-

co ha aumentado su participación en la producción internacional pero que también ha

ampliado su mercado de consumo interno de drogas [Diapositivas No.13-22, 27].

En la siguiente sección de la exposición, el profesor Astorga muestra los pro-

blemas metodológicos asociados con la estimación de las cifras del sector de drogas

ilícitas. Por ejemplo, para la Secretaria de Estado Hillary Clinton los narcotraficantes

mexicanos reciben cerca de 25 mil millones de US$ por año, mientras que para el se-

ñor David T. Jhonson (de Bureau of International Narcotics and Law Enforcement

Affairs, March 18, 2009, Washington, D.C.) la cifra puede estar entre 17 mil y 38,3

mil millones de dólares [Diapositivas No. 13-22]. En general, los funcionarios no sue-

len publicar el método usado para calcularlas, lo cual, desde luego, disminuye la vali-

dez científica de esta clase de afirmaciones.

Por último, el profesor Astorga resalta la importancia de estudiar las relaciones

entre los carteles mexicanos y los carteles colombianos. La evidencia periodística

muestra que hay una gran coordinación y cooperación entre colombianos y mexicanos.

Adicionalmente, llama la atención acerca de los posibles escenarios que deben enfren-

tar los países en el contexto de lucha contra las drogas. El primero de ellos es la modi-

27
ficación de la actual política, sin embargo, éste parece ser un escenario poco probable

dadas las tendencias y los temas discutidos actualmente en las cumbres antidrogas. Un

segundo escenario es permitir que las organizaciones narcotraficantes controlen el

campo de la política; sin embargo, tradicionalmente los políticos se han resistido a

ello. Una alternativa a este escenario es hacer un pacto entre criminales y políticos con

el fin de reconocerles algún tipo de estatus político –una situación como ésta es deno-

minada la «pax mafiosa» en términos de Astorga– ; no obstante, no es claro el cum-

plimiento y la verificación de esta clase de acuerdos. Por último, Astorga dice que

también se debe considerar un escenario en el que tanto políticos como mafiosos, y

todos los Estados, ceden un poco y dan los primeros pasos hacia la descriminalización

progresiva de ciertas drogas. Una situación como ésta puede ser deseable en la medida

en que considere la preservación de ciertos valores y procesos democráticos.

A partir de la presentación de Luis Astorga se pueden formular las siguientes

proposiciones:

• Proposición 9: En México, el campo de la política y el campo del tráfico de

drogas se encuentran relacionados. Las transformaciones en uno de ellos,

afectan al otro.

• Proposición 10: En México, las organizaciones narcotraficantes están apren-

diendo a gestionar sus relaciones con el nuevo orden político en donde el PRI

no es el partido hegemónico. Hay indicios de que dicho proceso de aprendi-

zaje se está produciendo de modo extremadamente violento.

28
e. Resumen de la presentación «Aprendizaje criminal y redes de recon­

3iguración  cooptada  del Estado en  Colombia», realizada por Isaac De 

León Beltrán

La presentación de Isaac De León Beltrán muestra el proceso de aprendizaje criminal

de los narcotraficantes en Colombia en el periodo 1980-2000. El proceso de aprendi-

zaje presentado es el relacionado con el control del Estado en el nivel local y en el ni-

vel nacional por parte de organizaciones criminales. El control del Estado es clave pa-

ra las organizaciones narcotraficantes porque sirve para disminuir la acción penal del

Estado. En dicha presentación se muestra que los narcotraficantes usaron en una pri-

mera etapa la corrupción –ejemplificada en el soborno– como un mecanismo de con-

trol del Estado. El soborno funcionó con policías y militares sin importar el rango. La

evidencia muestra que hasta el director general de la Policía Nacional de 1987 –el en-

tonces general Medina Gallego– favoreció a organizaciones narcotraficantes. Una se-

gunda fase de aprendizaje fue la emprendida por Pablo Escobar cuando logró ser Re-

presentante a la Cámara. Muy pronto Escobar entendió que era necesario tener algún

tipo de participación en los cuerpos legislativos para disminuir la exposición penal y

en particular para prohibir la extradición. Cuando Escobar llega al Congreso de la Re-

pública, la clase política reacciona bajo el liderazgo de Luis Carlos Galán y su partido,

el Nuevo Liberalismo, y lo acusa de narcotraficante; pronto salen las pruebas y los jui-

cios políticos y Escobar inicia su vida clandestina, no sin antes asesinar al Ministro de

Justicia Rodrigo Lara Bonilla en 1983. Pablo Escobar le declara la guerra al Estado

29
Colombiano y en esa guerra murieron miles de personas. Al final, en 1993 Escobar es

acorralado y muere acribillado en un tejado en la ciudad de Medellín.

La muerte de Escobar cierra un capítulo en el proceso de aprendizaje criminal

de los narcotraficantes. Poco tiempo después, el Cartel de Cali –con los hermanos Ro-

dríguez Orejuela a la cabeza– apoyaba financieramente a la campaña del candidato

presidencial Ernesto Samper Pizano. Samper gana las elecciones con ayuda del Cartel

de Cali, lo cual luego es descubierto y se inicia el escándalo del denominado Proceso

8.000. Los hermanos Rodríguez Orejuela pronto descubren que es prácticamente im-

posible honrar el pacto de caballeros hecho con allegados al Presidente Samper –o con

sus asesores–; los narcotraficantes aprenden que de nada sirve financiar la campaña de

un presidente ya que éste es un personaje prácticamente inaccesible y al que además

no se le puede obligar a cumplir lo pactado. Los hermanos Rodríguez Orejuela son

extraditados a EE.UU.

Mientras tanto, los paramilitares se fortalecen en la década los ochenta y no-

venta y logran el control territorial de zonas anteriormente dominadas por la guerrilla.

Esos paramilitares han recibido entrenamiento de narcotraficantes y militares para que

puedan defenderse de las agresiones de los grupos insurgentes. Algunos de ellos han

recibido instrucción de mercenarios israelíes contratados por narcotraficantes de la ta-

lla de Escobar y Gonzalo Rodríguez Gacha, alias “El mexicano”; uno de los mejores

estudiantes de los cursos dictados por los mercenarios se llama Carlos Castaño, el cual

se convierte más tarde en líder de las Autodefensas Unidas de Colombia. Estos para-

militares aprovechan el control territorial y se convierten en traficantes de drogas; el

control territorial que se ganó a la guerrilla es usado para generar recursos con el fin de

30
sostener a los nuevos ejércitos privados. Es así como los paramilitares se convierten en

«narcoparamilitares». Una diferencia fundamental entre estos nuevos narcotraficantes

y Pablo Escobar –por ejemplo– es la estructuración de ejércitos privados permanentes:

Pablo Escobar tenía sicarios; Carlos Castaño tenía un ejército.

Vale la pena anotar que el control territorial se produjo por medio de combates,

masacres y desplazamiento forzado. Este proceso es origen de la gran tragedia huma-

nitaria que enfrenta Colombia como consecuencia de la expansión paramilitar. Al

mismo tiempo, los paramilitares se percatan de la importancia de controlar a las auto-

ridades locales: alcaldes, gobernadores, diputados y concejales son alineados con el

movimiento paramilitar. De esta manera, los paramilitares logran controlar el Estado

en el nivel local, lo cual brinda ventajas tanto políticas como operativas dado que las

autoridades locales también tienen funciones de policía. Adicionalmente, es mucho

más fácil controlar el funcionamiento de la Fiscalía local que el de la Fiscalía General

de la Nación. Los paramilitares deciden también apoyar a los candidatos al Congreso;

con ello logran controlar porciones del legislativo en el nivel nacional, lo cual sirve

para decretar leyes que favorezcan más adelante procesos de reincorporación y tam-

bién procesos de legalización de las tierras expropiadas por medio de la violencia.

El movimiento paramilitar desarrolló un proyecto político de control del

Estado en el nivel local y en el nivel nacional. Y para ello aprendieron que el control

del nivel central empieza por el control de la actividad política en el nivel local. Este

fue un proceso de aprendizaje de largo plazo en donde las nuevas generaciones de nar-

cotraficantes entendieron la ventaja de contar con ejércitos privados altamente organi-

zados. Tanto en el nivel local como en el nivel nacional los narcoparamilitares logra-

31
ron influir en la producción de normas. Es por esa razón que la experiencia narcopa-

ramilitar se puede considerar como un caso ejemplar de Captura y Reconfiguración

Cooptada del Estado; al final, los narcotraficantes avanzaron en la cooptación del

Estado para sus fines privados.

A partir de la presentación de Isaac De León Beltrán se pueden formular las

siguientes proposiciones:

Proposición 11: En Colombia, los narco-paramilitares aprendieron que el con-

trol del Estado empieza en el nivel local, y en particular en el nivel municipal y

departamental.

Proposición 12: En Colombia, los narco-paramilitares aprendieron que tener

un ejército regular privado es mucho más rentable que tener un ejército de sica-

rios. El primero permite un control relativamente permanente en un territorio,

el segundo no.

f. Resumen de la presentación «Aprendizaje criminal y redes de recon­

3iguración  cooptada  del Estado en Colombia», realizada  por Eduardo 

Salcedo­Albarán

La presentación de Eduardo Salcedo-Albarán tiene como propósito ilustrar el modo en

que diferentes grupos criminales estructuran su organización y operación. Los grupos

criminales analizados son tres. El primero corresponde a un grupo paramilitar de los

llanos orientales de Colombia que opera en el Departamento de Casanare. Dicho grupo

opera en una región rica en petróleo; los municipios de la región reciben millonarias

32
regalías que luego son gastadas, al menos en parte, en contratos con el sector privado.

Los recursos se reciben desde principios de la década de los noventa. El segundo caso

corresponde a varios grupos paramilitares de la Costa Caribe de Colombia. Los casos

colombianos han sido seleccionados por su importancia dentro del escándalo del fe-

nómeno denominado como la «Parapolítica». Este escándalo ha significado la investi-

gación de más de 60 congresistas colombianos que presuntamente recibieron el apoyo

electoral de los paramilitares (apoyo que estuvo representado en coerción o en apoyo

logístico, entre otros). El tercer caso corresponde a un grupo narcotraficante mexicano

procesado en el año 2009 y que opera en el sur de México. Los tres casos son analiza-

dos a partir de fuentes judiciales como expedientes. La ventaja de usar esta clase de

fuente es que la información allí consignada es, al menos en principio, pública y ade-

más ha sido recolectada de acuerdo con criterios estandarizados por los Códigos Pena-

les y de Procedimiento Penal.

El concepto central de la presentación de Salcedo-Albarán es el de capital so-

cial. El capital social es la ventaja que puede obtener una persona por sus contactos

sociales. Desde este punto de vista el capital social es algo que adquieren las personas.

El capital social sirve para explicar las diferencias de resultados (outcomes) entre per-

sonas con la misma dotación de capital cultural y financiero pero diferentes contactos

relacionales. En resumen, el concepto de capital social afirma que los contactos de las

personas afectan su desempeño. En el caso particular de las redes criminales, el capital

social se refiere a los contactos que tiene un criminal; en este caso se habla de «capital

social perverso» porque el propósito de los contactos está asociado a la “ruptura o

33
quiebre” del código penal. En otras palabras, el tipo de contactos que establezca un

criminal afectará el éxito de sus actividades.

Salcedo-Albarán –basado en los trabajos de Ronald Burt, sociólogo norteame-

ricano experto en redes sociales– explica que hay dos tipos de capital social. El prime-

ro de ellos es el asociado al número de contactos que tiene una persona. El segundo, a

la posición que ocupa una persona y que le permite servir de puente entre redes dife-

rentes. Cuando una persona sirve de puente entre dos redes diferentes, entonces se dice

que dicha persona es un “puente estructural”. Si una persona es un puente estructural,

entonces por ella no pasa información redundante. En ambos casos, los contactos se

convierten en una ventaja. En el primero, el número de contactos sirven para distribuir

información entre todos los que están conectados de manera directa. En el segundo,

los contactos sirven para compartir información nueva.

Cuando esta metodología se aplica a las redes criminales se obtienen resultados

que permiten diferenciar las redes en función de su estructura. Por ejemplo, en el caso

de la red de Casanare se encontró que la persona que tiene más contactos no es un

criminal sino un actor legal. Dicho actor es una alcaldesa elegida democráticamente.

La persona que se considera el líder del grupo paramilitar no es la más conectada; sin

embargo, esa persona es el nodo por el cual pasa más información no redundante –lo

cual quiere decir que el líder del grupo paramilitar es un “puente estructural”. Cuando

se analiza la red de la Costa Caribe se encuentra que la persona que tiene más contac-

tos es también la persona por la que pasa la mayor cantidad de información no redun-

dante. Así, cada una de las redes tiene sus particularidades. Adicionalmente, en la red

de Casanare hay concejales y alcaldes, mientras que en la red de la Costa Caribe hay

34
gobernadores y congresistas. En la primera red se juegan un gran número de contratos

locales y en la segunda se juega el control del Congreso que luego le permitirá a los

paramilitares de la Costa Caribe buscar gestionar normas favorables para la legaliza-

ción de sus fortunas bajo el amparo de la impunidad. Por último, el grupo criminal

mexicano está compuesto en su mayoría por policías y narcotraficantes; también se

encuentran algunos alcaldes y presidentes municipales. De acuerdo con Salcedo-Alba-

rán, cada una de las redes representa un estadio de desarrollo en el proceso de gestión

de las organizaciones criminales. Mientras que en la red mexicana todavía la corrup-

ción juega un papel importante, en la red de la Costa Caribe de Colombia no se pre-

sentan sobornos sino cooptaciones, es decir, la alineación de intereses.

En resumen, el análisis de Salcedo-Albarán permite formular las siguientes

proposiciones:

• Proposición 13: En Colombia, las redes criminales tienden a estar compues-

tas por subredes legales y subredes criminales. En las primeras se ubican los

funcionarios clave del Estado y en la segunda los criminales que necesitan

regular la acción punitiva del Estado.

• Proposición 14: En Colombia, las redes criminales tienden a incorporar fun-

cionarios de más alto nivel a medida que aumenta la necesidad de regulación

de la represión estatal. En un primer momento las redes criminales apelan a

los funcionarios de más bajo rango por medio del soborno y con el paso del

tiempo se incorporan legisladores y funcionarios del más alto rango dentro

del Estado a nivel nacional.

35
g. Resumen  de  la  presentación:  «El  crimen  organizado  transnacional: 

De  la  Corrupción  tradicional  a  la  Recon3iguración  Cooptada  del 

Estado» de Luis Jorge Garay

La presentación del profesor Luis Jorge Garay fue sobre la responsabilidad de las éli-

tes en el proceso de Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado. Las élites políti-

cas y económicas son las que facilitan o no el acceso de las organizaciones narcotrafi-

cantes a la sociedad y al Estado. Hay evidencia de que en el caso colombiano hubo

cierta tolerancia hacia los narcotraficantes al menos en ciertas regiones y en ciertas

épocas. Por ejemplo, en la década los 70s y principios de los 80s los narcotraficantes

eran vistos como empresarios astutos. Algunos empresarios legales se acercaron y se

beneficiaron de ellos por medio de financiamiento barato e incluso por medio de la

participación en el envío de cargamentos de droga. La historia reciente muestra que

hay una zona gris entre empresarios legales e ilegales en la que ambos se benefician.

Hay evidencia también de que en algunas regiones las organizaciones narcotraficantes

fueron lideradas por miembros de las élites. En todo caso, la experiencia colombiana

hace pensar que las relaciones entre las élites y las mafias fueron –en algún momento–

estrechas.

El profesor Garay llama la atención sobre el modo en que las mafias han captu-

rado y reconfigurado en Estado en Colombia. La cuestión es que las élites son alta-

mente responsables de este proceso. Al final de su intervención el profesor Gary invita

a reflexionar sobre los nuevos mecanismos que usarán las mafias para apropiarse del

36
Estado; en particular llama la atención sobre el modo en que las mafias tratan de au-

mentar su legitimidad por medio del proceso democrático.

En resumen, el análisis de Luis Jorge Garay permite formular las siguientes

proposiciones:

• Proposición 15: En Colombia, las élites económicas y políticas han jugado

un rol clave en el acceso de mafiosos al Estado y en la reproducción de valo-

res, conductas y comportamientos que se alejan a los propios de una ciuda-

danía democrática moderna.

• Proposición 16: En la medida en que se avanza en el proceso de reconfigu-

ración cooptada del Estado, simultáneamente se generan condiciones propi-

cias para la progresiva legitimación de intereses ilegales e ilícitos, y por en-

de, a la pauperización de los procesos políticos en términos democráticos.

4. Conclusiones

Son dos las conclusiones centrales que se pueden resaltar a luz de las presentaciones

de las primeras etapas del análisis comparado acerca de CyRCdE en Guatemala, Mé-

xico y Colombia. La primera de ellas es que en los tres países es muy difícil separar el

análisis del narcotráfico del de la corrupción; incluso se puede afirmar que el concepto

de corrupción es insuficiente para explicar el modo en que el narcotráfico ha afectado

el funcionamiento del Estado en estos países. Esto es así por la fuerte influencia que el

narcotráfico ha tenido sobre la cultura y las prácticas políticas. La segunda conclusión

37
es que las organizaciones narcotraficantes que operan en los países analizados mues-

tran un proceso de aprendizaje criminal en lo concerniente al control del Estado por

medio del control de procesos democráticos. Estas dos conclusiones sugieren que los

elevados riesgos y perversas consecuencias que ha enfrentado la democracia en Co-

lombia debido al control relativo del Congreso por parte de narcoparamilitares, sean

similares a los riesgos que enfrentaría la democracia en México y Guatemala en el

mediano y largo plazo ante el fortalecimiento de las organizaciones narcotraficantes.

En otras palabras, hay indicios para pensar que el aprendizaje criminal de las organi-

zaciones narcotraficantes de Colombia se puede dar de modo similar en México y

Guatemala. En la siguiente gráfica se presentan los fundamentos cualitativos para

construir estas conclusiones; se coloca primero la conclusión y a la derecha las propo-

siciones que sirvieron para hacer la inferencia.

38
La experiencia compartida de tres países latinoamericanos en donde la corrup-
ción y el narcotráfico se encuentran unidos: un análisis cualitativo. (Las proposi-
ciones numeradas listadas en la derecha son las mismas proposiciones menciona-
das arriba)

Fuente: Elaboración de Grupo MÉTODO a partir de la discusión con los expositores de la Primera Dis-
cusión Internacional sobre Captura y Reconfiguración Cooptada del Estado.

39
En los tres países hay una fuerte presencia de organizaciones narcotraficantes.

Esa presencia tiene varias décadas, al menos en el caso de México y Colombia. Co-

lombia es importante en el tráfico de drogas por su papel de proveedor; sin embargo,

vale la pena anotar que Colombia no siempre fue el principal proveedor de drogas co-

mo la cocaína –sólo hasta los ochenta se empezó a expandir la siembra y procesamien-

to de la hoja de coca en Colombia, ya que antes los principales proveedores eran Perú

y Bolivia. Guatemala es importante en el mercado de las drogas por su papel como

país de tránsito. México es importante por encontrarse al final de la cadena de valor

del narcotráfico; el paso de la frontera México-EE.UU. es lo que más valor agrega a la

droga (en este tipo de negocio el valor no se agrega por la transformación de los facto-

res sino por el asumir riesgos). Los indicios apuntan a que cada uno de los países se ha

especializado en la cadena de producción y transporte de drogas. Las organizaciones

narcotraficantes de cada país han desarrollado competencias especializadas con el lu-

gar particular que ocupan dentro de la cadena de valor: las organizaciones colombia-

nas se han especializado en el acopio y transporte desde las selvas hasta Guatemala y

México; las organizaciones narcotraficantes de Guatemala se han especializado en re-

cibir la droga y llevarla hacia México o hacia los Estados Unidos, y los mexicanos se

han especializado en pasar la droga por la frontera. En cualquier caso, las organizacio-

nes criminales de los tres países reciben suficientes recursos como para pagar una gran

cantidad de sobornos a muchos funcionarios públicos.

Sin embargo, la evidencia apunta que el soborno no parece ser el mecanismo

más eficiente para el control de la represión del Estado. Por supuesto, en una pequeña

escala el soborno puede ser eficiente; el problema es que el soborno no parece ser muy

40
eficiente cuando el negocio del narcotráfico supera cierto límite –medido, por ejemplo,

en número de toneladas transportadas por mes. Esto es así porque el narcotráfico es

una actividad económica en donde se hace una valoración de los riesgos y los ingresos

en comparación con el capital invertido. Conviene tener en cuenta que los narcotrafi-

cantes pueden ser vistos como empresarios del crimen. Esta observación es relevante

porque el narcotráfico es una actividad racional desde el punto de vista económico y

organizacional. Los casos en que la acción estatal puede ser regulada con un soborno

son aquéllos en donde el volumen de droga y el número de funcionarios públicos es

bajo. En una situación así, es suficiente el soborno de oficiales de policía de bajo ran-

go. El problema se presenta cuando el volumen de droga es del orden de las toneladas.

En una situación como ésta es mucho más seguro para una organización narcotrafican-

te tratar de regular directamente a las organizaciones del Estado desde la cúspide mis-

ma del Estado. Eso se puede lograr de modo directo o de modo indirecto. El modo di-

recto implica el acercamiento con los directores de las organizaciones del Estado, lo

cual es una situación semejante al soborno. El modo indirecto es por medio de una re-

gulación de la represión estatal, lo cual se logra por medio del control de los mecanis-

mos de nominación, es decir, los métodos de nombramiento de los funcionarios que

dirigen las organizaciones responsables de la lucha contra las drogas. La cuestión es

que muchos de los líderes de las organizaciones responsables de perseguir a los narcos

son nombrados por cuerpos legislativos, y en particular por senadores de la República.

De este modo, las organizaciones narcotraficantes han aprendido que es clave contro-

lar a los senadores; y no es necesario que los narcotraficantes aspiren a convertirse en

senadores; basta con conocer el funcionamiento de los ciclos electorales y los meca-

41
nismos de financiación de campañas políticas. Cuando las organizaciones narcotrafi-

cantes logran controlar el Senado pueden controlar a su vez el mecanismo de nom-

bramiento de ciertos cargos clave; por ejemplo, en Colombia los senadores son los que

aprueban el ascenso de los Generales de la República. Así, el control de los senadores

puede dar un control relativo –además de discreto– de la represión estatal.

Por otra parte, las organizaciones narcotraficantes de Colombia han aprendido

que el control del Estado en el nivel subnacional aumenta la probabilidad de éxito del

negocio. Esto es así porque el Estado subnacional también tiene responsabilidades

asociadas al control penal; por ejemplo, muchos directores de policía subnacional tie-

nen que rendir cuentas a los alcaldes y en ocasiones a los cuerpos legislativos subna-

cionales. Además, el control del Estado subnacional es más fácil porque las campañas

políticas en ese nivel son menos costosas y logísticamente menos complejas que las

campañas en el nivel nacional. El control del Estado subnacional es importante porque

es el primer paso de las organizaciones criminales narcotraficantes en la construcción

de redes sociales en donde el mundo de lo ilegal se apoya en el mundo de lo legal.

Más tarde, esta experiencia será usada para apoyar candidatos al Congreso de la Repú-

blica con el propósito de controlar organizaciones estatales clave del orden nacional.

La experiencia de colaboración entre organizaciones narcotraficantes colombianas y

mexicanas puede ser un factor que acelere los procesos de transferencia de conoci-

mientos criminales en lo concerniente al control del Estado; algo similar se puede de-

cir en el caso de organizaciones guatemaltecas.

El volumen de ingresos de las organizaciones narcotraficantes es alto en com-

paración con los ingresos del Estado; ésta es tal vez la principal razón de porqué di-

42
chas organizaciones tienen la capacidad para controlar el Estado, particularmente a

nivel local y regional. La cuestión aquí es que a pesar de la gran cantidad de recursos,

éstos no siempre permiten el control del Estado. La experiencia de las organizaciones

narcotraficantes colombianas les ha enseñado a los criminales que el dinero no es el

factor clave en la regulación del Estado; ese dinero sólo es útil cuando es usado para

construir redes sociales en donde se articule lo criminal y lo legal. El gran salto en el

aprendizaje criminal es poder usar el dinero producido por el tráfico de drogas en

coerción efectiva en el nivel territorial y también en cooptación. La coerción será el

resultado de la conformación de ejércitos locales –es decir, organizaciones altamente

estructuradas con líneas de mando y procesos de ascenso claras–, y la cooptación por

medio del apoyo a los políticos en sus campañas, así como en la conformación de mo-

vimientos y partidos políticos.

En resumen: cada país tiene una experiencia particular con las organizaciones

criminales. El desarrollo de las organizaciones narcotraficantes ha sido diferente en

cada uno de los países que nos ocupa. Sin embargo, también hay cosas en común. Por

ejemplo, Colombia y Guatemala han padecido largos conflictos armados, los cuales

han formado una gran cantidad de mano de obra especializada en el uso de la violen-

cia. Por su parte, México y Guatemala tienen en común que reciben drogas provenien-

tes de Colombia. Cada uno de ellos ha estructurado su negocio de las drogas atendien-

do a la cercanía con EE.UU. y el grado de desarrollo institucional del aparato policial

y judicial. En los tres países se están desarrollando las capacidades para luchar contra

las drogas, sin embargo, Colombia tiene la lucha más larga y ha madurado un aparato

judicial especializado en el procesamiento de narcotraficantes. En los tres países el

43
narcotráfico encuentra un entorno favorable para su consolidación; en los tres hay se-

veras limitaciones institucionales tanto en términos de instituciones formales como

informales. En cada uno de los países hay organizaciones criminales que están apren-

diendo a articular el mundo de lo legal con el mundo de lo ilegal. Muchas de esas or-

ganizaciones alimentan sus cuadros operativos con excombatientes, ya sean exmilita-

res, ex paramilitares o ex insurgentes. Funcionarios públicos de todos los niveles serán

seducidos por las organizaciones narcotraficantes; desde el policía que patrulla las ca-

lles hasta el general que dirige la lucha contra las drogas. Algo similar se puede decir

de los políticos en campaña: desde el modesto alcalde municipal hasta el gobernador e

incluso hasta un Presidente serán objeto de seducción por parte de las organizaciones

criminales. En cualquier caso, la experiencia colombiana apunta a que el desarrollo de

ejércitos privados para el control territorial relativo, junto con el control de ciertos

procesos electorales será el siguiente paso en la Captura y Reconfiguración Cooptada

del Estado.

44