Las discrepancias en el

presupuesto educativo:
aprobado vs ejercido
Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C. 13 de noviembre de 2017
Fiorentina García Miramón | fiorentinagarcia@ciep.mx

De acuerdo con la Cuenta Pública 2016, en el sector educativo existen programas que gastan hasta
1,671.6 % más que su presupuesto aprobado, pero también hay otros programas que gastan menos
del 10.0 % de su presupuesto. Si bien, adecuar los recursos públicos es una acción inherente de
cualquier administración pública, tener partidas presupuestales con diferencias sustanciales entre
el gasto aprobado y ejercido, y continuar repitiendo esas adecuaciones año tras año, son síntomas
de un sistema hacendario con poca planeación presupuestaria y con niveles bajos de control y
rendición de cuentas (BM, 2002).

1 | LAS ADECUACIONES EN 2016 2 del gasto educativo, dado que se priorizan unas po-

2 | LOS RUBROS CON INERCIA A SOBRE Y SUBGASTAR 3 líticas a costa de otras, a pesar de que se planificó lo
contrario (BM, 2002). La rendición de cuentas sobre
3 | LAS RAZONES DETRÁS DE LAS ADECUACIONES AL GASTO

EDUCATIVO 6
estas modificaciones está indefinida en la normativi-
dad. Mientras que las adecuaciones no sobrepasen
4 | CONCLUSIONES 6
el 5 % del gasto total del Ramo, la Secretaría no es
BIBLIOGRAFÍA 7
responsable de justificar dichos cambios en los infor-
mes trimestrales. Esto deja un espacio de maniobra
para que, a nivel de programa y objeto, existan sobre
Durante el periodo 2013-2016, el sobregasto en el sec-
y subgastos que van desde 1 % hasta más de 100 %.
tor educativo va desde los 34,246.5 millones de pesos
(mdp), que es igual al 5.7 % del presupuesto educati- Este boletín tiene el objetivo de hacer primeros análi-

vo aprobado en 2013, hasta los 17,467.8 mdp en 2016, sis sobre las adecuaciones del gasto educativo. Para

2.6 % de lo aprobado1 . Si se toma en cuenta la estruc- cumplir con lo anterior, en la primera sección se iden-

tura programática del presupuesto educativo de los tifican los rubros (programas presupuestales y objetos

74 programas, sólo cinco de ellos gastaron conforme de gasto) que han sobre y sub gastado en el año 2016.

a lo aprobado. En la segunda, se revisa si existen rubros con iner-
cia a ser modificados durante su ejercicio durante el
Estas discrepancias entre el presupuesto aprobado
periodo 2013-2015. Finalmente, se presentan algunas
y ejercido tienen implicaciones no sólo en mayores
conclusiones sobre las razones que hay detrás de di-
niveles de gasto, sino también en la redistribución
chas adecuaciones.

1
El gasto educativo se compone del presupuesto agregado en
la función educación y del presupuesto del Ramo 11, excluyen-
do de este ramo, los recursos que se encuentran en la función
educación.

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cesidades operativas incapaces de ser financiadas por
medio de recursos estatales, formalizan estas necesi-
dades ante la SEP y ésta, a su vez, se compromete a
1 | LAS ADECUACIONES EN 2016
entregarles los recursos para pagar dichas necesida-
En 2016, el presupuesto educativo aprobado por la des en las universidades e instituciones.
Cámara de Diputados fue de 723,650.3 mdp, pero el
A falta de rendición de cuentas sobre este exceso de
presupuesto que terminaron ejecutando las depen-
recursos y de auditorías durante ese año, no es pú-
dencias y entidades ascendió a 741,118.2 mdp, es decir,
blica la información sobre cuál es la distribución de
se gastaron 17,467.8 mdp extras que representan 2.6 %
dichos recursos entre universidades estatales, el uso
del presupuesto aprobado. Para aterrizar la dimensión
que se le dieron a esos recursos ni tampoco los resul-
de la cifra, este sobregasto es dos veces el presupues-
tados del gasto de esos recursos. De acuerdo con la
to del Programa de la reforma educativa y más de lo
Auditoría Superior de la Federación, la falta de reglas
que se destina a becas de manutención en todo el
de operación y lineamientos específicos en este pro-
país2 .
grama causa que los mecanismos de distribución de
Si se analiza el sobre y subejercicio de los recursos, en los recursos entre los estados carezcan de equidad,
términos de programas, de los 74 programas ejercidos, transparencia y planeación (ASF, 2017).
36 gastaron más que el presupuesto aprobado, 34
Como segundo lugar, en la lista de sobreejercicio, está
menos y cinco gastaron en tiempo y forma3 .
el Programa de Becas para los hijos del personal
De los 36 programas con sobreejercicios, el progra- de las Fuerzas Armadas en activo, que gastó 91.6 %
ma con la diferencia más grande con respecto a su más que lo aprobado (439.4 mdp). Este programa con-
presupuesto aprobado fue Apoyos a centros y orga- centra todo su presupuesto en una sola partida que
nizaciones de educación. Se ejercieron 16,079.4 mdp se identifica como gastos relacionados con actividades
extras, por lo tanto, 1,671.6 % más que su presupuesto culturales, deportivas y de ayuda extraordinaria. De
aprobado. Este programa tiene el objetivo de apoyar a acuerdo con el clasificador de la Secretaría de Hacien-
las entidades para pagar sus gastos relacionados con da y Crédito Público, esta partida hace referencia a
la operación y prestación de servicios de educación los recursos usados para cubrir dos tipos de gasto. El
media y superior. Los recursos se entregan por medio primero son los recursos para ayuda extraordinaria
de convenios entre la Secretaría de Educación Pública en casos de viudez, orfandad, enfermedad, materni-
(SEP) y los estados. Las entidades definen ciertas ne- dad u otro tipo de ayuda social y el segundo, son los
recursos para celebración de eventos culturales o de-
2
En 2016, el presupuesto aprobado para el Programa de la reforma
portivos (SHCP, 2010). Tratándose de un programa del
educativa fue de 7,607.8 mdp y para el Programa nacional de becas
fue de 12,651.8 mdp. ejército, es muy probable que el incremento se deba a
3
El sobregasto y subgasto pueden ser analizados desde diferentes
un mayor gasto en ayuda extraordinaria para los hijos
desagregaciones (por ejemplo, funciones, programas, objetos de
gasto, ramos, unidades administrativas, ramos, etcétera), pero, de soldados en estado de orfandad o con necesidad
en este boletín, se estudiará desde la perspectiva de programas de algún tipo de ayuda social.
presupuestarios y conceptos de gasto, por ser los rubros que
pueden brindar información más significativa para entender las
implicaciones que tienen estas modificaciones en términos de
políticas educativas y destino de los recursos. Además, programas
y rubros no son perspectivas excluyentes, más bien representan
dos escenarios diferentes para entender la redistribución de los
recursos.

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El tercer y cuarto programa con mayores sobregas- programa se debieron a menores recursos para que
tos son Servicios de educación normal en el D.F. y las escuelas implementen programas de convivencia y
Diseño de la política educativa, los cuales gastaron seguridad escolar, menos presupuesto para proyectos
75.2 % y 74.8 % más con respecto a sus presupuesto de equidad de género, menos gastos en impresiones
aprobado. Servicios de educación normal en el D.F. de documentos oficiales y menos recursos para las
concentra los recursos para el financiamiento de la entidades en temas de profesionalización docente.
educación normal en la Ciudad de México (CDMX).
Este programa sobregastó más que lo que tenía apro-
2 | LOS RUBROS CON INERCIA A
bado, principalmente porque destinó más recursos en
el pago de servicios personales (1,113.9 mdp extras). SOBRE Y SUBGASTAR
A finales del año 2016, el programa ejerció el 98.9 % Analizando las diferencias entre presupuesto aproba-
de su presupuesto en remuneraciones, compensacio- do y ejercido durante el periodo 2013-2016, se encontró
nes, cuotas de seguridad social, primas vacacionales, que existen algunos programas y partidas que se ade-
prestaciones, entre otros. cuan en su ejercicio año tras año. Esto es un indicio de
En cuanto a Diseño y aplicación de la política edu- la falta de compromiso por parte de la SHCP y SEP para
cativa, se trata de un programa que no cuenta con cumplir una de sus responsabilidades, que es vigilar
reglas de operación ni lineamientos, con 57 unidades a el ejercicio eficiente de los recursos y administrar
su cargo y que fue hecho para instrumentar la política de manera eficiente los recursos públicos4 .
educativa por medio de reuniones entre las autorida- Los cuatro programas que sobre gastaron en el año
des locales y federales, cuyos resultados se entregan 2016 también lo han hecho en 2015, 2014 y 2013. Como
por medio de campañas de comunicación social (SHCP, se presenta en el cuadro 1, con excepción de Diseño
2017c). Para la realización de dichas campañas de co- y aplicación de la política educativa, los programan
municación social, las entidades y gobierno federal han aumentado la diferencia porcentual de sobregas-
terminaron gastando 1,008.8 mdp, que representan to a través de los años. Mientras en 2013, Apoyos a
3,254.5 % más a lo que inicialmente se aprobado para centros y organizaciones de la educación gastó 107.2
esta partida. mdp extras, para 2016, este sobreejercicio aumenta a
De los 34 programas con subejercicios, el programa 16,079.4 mdp. El segundo programa con un aumento
con la diferencia porcentual más grande está en el Pro- considerable en su sobregasto es Programas de Becas
grama de Inclusión y alfabetización digital, pues para los hijos del personal de las fuerzas en activo,
no gastó el 93.2 % de su presupuesto. Este programa pues pasó de los 101.1 mdp a los 439.4 mdp, de 2013
entregaba dispositivos electrónicos a los estudiantes y a 2016.
tenía un presupuesto aprobado de 1,641.9 mdp, pero En lo relacionado con el subejercicio, Actividades de
sólo se ejercieron 111.9 mdp. Le siguen los programas apoyo administrativo, Expansión de la educación me-
de Programa Nacional de Convivencia Escolar (78.5 %), dia superior y superior, Programa nacional de becas
Políticas de igualdad de género en el sector educativo y Programa nacional de convivencia escolar, son los
(77.0 %), Protección de los derechos tutelados por la
4
Ley Federal del Derecho de Autor (70.9 %), Programa De acuerdo con el artículo 6 de la Ley de Responsabilidad Fis-
cal y Responsabilidad Hacendaria (LCFRH), el Ejecutivo Federal,
para el Desarrollo Profesional Docente (63.7 %) y Ca- por conducto de la SHCP, estará a cargo de la programación y
rrera Docente en UPES (55.5 %). Los subgastos en cada presupuestación del gasto público federal correspondiente a las
dependencias y entidades.

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FIGURA 1. Participación de cada programa en el sobregasto total del presupuesto educativo

FIGURA 2. Participación de cada programa en el subgasto total del presupuesto educativo

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programas que han tenido una inercia a gastar me- Finalmente, está el Programa nacional de convivencia
nos que lo aprobado durante esta administración (ver escolar que, así como su antecesor el Programa es-
cuadro 2). El primer programa concentra recursos pa- cuela segura, tiene el objetivo de prevenir situaciones
ra gestión administrativa de la SEP y se ha gastado de acoso escolar y promover una convivencia armóni-
menos presupuesto que el aprobado, dado que no se ca. De 2013 a 2016, el programa ha tenido subejercios
utilizaron las partidas etiquetadas como previsiones que pasaron del 10.1 % a 78.5 % de su presupuesto
de carácter laboral y de seguridad social. aprobado.

En cuanto a Expansión de la educación media supe- Para entender en qué se ha gastado más y menos
rior y superior, se trata de un programa al que las en- durante 2013-2016, se analizaron los objetos de gasto
tidades pueden acceder en caso de requerir financia- que han tenido una inercia a sobre o subgastar más
miento para proyectos de infraestructura, propuestas del 10 % del presupuesto aprobado. Como se observa
de planes de estudios o para programas educativos de en la figura 3a, esta administración ha sobregastado
formación dual y emprendimiento. Para 2013, este pro- repetidamente en servicios de publicidad (anuncios
grama no gastó el 35.2 % de su presupuesto aprobado escritos, visuales y auditivos), otros servicios gene-
y, para 2016, esta proporción aumenta a 40.2 %. rales (impuestos, otros gastos por responsabilidades,
penas, multas, otros), mobiliario y equipo adminis-
El Programa nacional de becas es otro de los pro-
trativo (mobiliario y bienes informáticos para admi-
gramas que ha gastado menos que su presupuesto
nistración) y en remuneraciones para personal de
aprobado repetidamente durante esta administración.
carácter transitorio (sueldos y salarios para personal
En este caso se trata de un subejercicio que podría
eventual).
impactar directamente en el número de becas otor-
gadas o en el monto monetario que se otorga y por Los rubros en los que cada año han existido subgastos
ende, aumentar el costo de asistir a la escuela para los (ver figura 3b) son donativos (internacionales, a fidei-
estudiantes más vulnerables. comisos, entidades, instituciones sin fines de lucro),
seguridad social (para creación de plazas, incremen-
Por poner un ejemplo, en 2013 este programa tenía un
tos de percepciones, para aportaciones de FOVISSSTE,
presupuesto aprobado de 3,250.4 mdp y se entrega-
ISSSTE, al seguro de cesantía en edad avanzada, al Sis-
ron 336,900 becas5 . Por lo tanto, conforme a presu-
tema de Ahorro para el Retiro y al ahorro solidario) y
puesto aprobado, el monto entregado por cada beca
remuneraciones para personal de carácter perma-
debió haber sido de 10,889.2 pesos anuales. Sin em-
nente (sueldos base de personal de confianza).
bargo, el programa no gastó el 100.0 % y esto significa
que el monto por beca se redujo 3,280.2 pesos. Las Cabe resaltar que por un lado, los ejecutores del pre-
diferencias entre el monto aprobado por beca y mon- supuesto educativo han sobregastado para adminis-
to ejercido por beca han aumentado de 2013 a 2016. tración y operación; nómina del personal sin contrato
Mientras en 2013, la diferencia es de 2,301.3 pesos, pa- fijo y para el pago de servicios no prioritarios en la ope-
ra 2016, esta brecha aumenta a 5,391.0 pesos. Cada vez ración y gestión del sistema educativo (publicidad y
se gasta menos para becas que lo que inicialmente se pago de multas). Por otro lado, se han subgastado los
aprueba. recursos para subsidios y para rubros que, por su pro-
pia naturaleza, son considerados como reservas. En
5
Información estadística entregada en el Quinto Informe de Go-
bierno en la sección México con Educación de Calidad (SEGOB,
2017).

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otras palabras, son partidas diseñadas para utilizarse de diferencias entre aprobado y ejercido está en la
en caso de ser necesarias. última opción, o sea en los programas que carecen
de mecanismos para la entrega, ejecución, aplicación
y rendición de cuentas de los recursos. Son 57 de 77
3 | LAS RAZONES DETRÁS DE LAS
programas (41.6 % de los recursos del presupuesto
ADECUACIONES AL GASTO educativo) que no cuentan con reglas de operación y
tampoco están regulados por la ley. Por lo tanto, el
EDUCATIVO dinero entregado a los estados por medio de esos pro-
1. La ley lo permite con normatividad perfuncto- gramas carece de criterios estandarizados de equidad,
ria: el sobre o subgasto es resultado de las adecua- planeación y rendición de cuentas.
ciones hechas por las distintas dependencias y entida-
3. Poca planeación en insumos para operación y
des. Dichas adecuaciones están permitidas en la ley,
administración: los tres rubros en los que el gasto
siempre y cuando éstas permitan mejor cumplimiento
se excede año con año son materiales, servicios ge-
de los objetivos del programa (SHCP, 2006). Sin em-
nerales y pago de salarios del personal eventual. Esto
bargo, ¿cómo esas adecuaciones ayudarán a alcanzar
puede indicar que los controles para sobregastar en
los objetivos del sistema educativo?, ¿cuáles son los
este tipo de insumos no son efectivos y existe la pro-
costos de dichas adecuaciones en la provisión de los
babilidad de que se estén desperdiciando recursos.
servicios educativos? o ¿por qué se decidieron esas
Considerando que este tipo de partidas son exclusivas
adecuaciones por encima de otras? Son preguntas no
para función pública y no para administración de las
respondidas por la normatividad. Además, la misma
escuelas, es necesario tener una mejor planeación y
ley posiciona a la SHCP como juez y parte. Entonces,
control sobre ellas.
la Secretaría es la que permite las adecuaciones y, a
su vez, la que las vigila. En cuanto a la rendición de
cuentas, el artículo 58 de la LFPRH establece que sólo 4 | CONCLUSIONES
cuando la modificación implique más del 5 % del pre-
Para poder mejorar la forma en que se gasta el presu-
supuesto aprobado, la secretaría debe explicar en los
puesto educativo, considerando que las adecuaciones
informes trimestrales6 . Esto da un margen de manio-
existen y son recurrentes, no es suficiente mirar el
bra para que programas gasten hasta más de 1,000 %
presupuesto aprobado. Por lo tanto, el presupuesto
de su aprobado sin justificar dicha adecuación.
ejercido es una unidad de análisis esencial.
2. Entidades federativas sin rendición de cuentas
A partir de este análisis, se pudieron identificar los pro-
de los recursos entregados por medio de los pro-
gramas que tuvieron una inercia a sobreejercer sus
gramas: existen las aportaciones entregadas a las en-
presupuestos: Apoyos a centros y organizaciones de
tidades federativas con base en la Ley de Coordinación
educación, Diseño y aplicación de la política educativa,
Fiscal y también los recursos de los programas presu-
Programa de becas para los hijos del personal de las
puestarios que se entregan a los estados por medio
fuerzas armadas en activo y Servicios de educación
de reglas de operación, lineamientos o sin ninguno
normal en el D.F. Estos programas tienen una caracte-
de los anteriores. El problema más grave en términos
rística en común: no cuentan con reglas de operación
6
El artículo 58 de la LFPRH establece que cuando las adecuacio- específicos. Por lo tanto, esto podría ser un indicio de
nes presupuestarias representen una variación mayor al 5 %, la
la falta de disciplina por parte de los ejecutores.
Secretaría deberá reportarlo en los informes trimestrales.

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CUADRO 1. Programas con inercia a gastar más de lo aprobado durante 2013-2016

Diferencia porcentual del sobregasto con respecto a su presupuesto aprobado

% % % %
Programa
2013 2014 2015 2016
Apoyos a centros y organizaciones de educación 107 1,480 2,277 1,672
Diseño y aplicación de la política educativa 204 25 74.8 74.8
Programa de Becas para los hijos del Personal de
22.4 36.5 30.6 91.6
las Fuerza Armadas en activo
Servicios de educación normal en el D.F. 19.5 46.3 76.1 75.2
Nota 1. El porcentaje hace referencia a la diferencia entre presupuesto ejercido y aprobado.
Elaborado por el CIEP, con información Elaborado por el CIEP, con información de (SHCP, 2017b) y (SHCP, 2017a).

do. Disponible en https://goo.gl/uo8SZX. Con-
Con respecto a los programas con subejercicios (Acti-
sultado el día 17 de octubre de 2017.
vidades de apoyo administrativo, Expansión de la edu-
cación media superior y superior, Programa nacional BM (2002). Budget execution: Overview. Disponible en
de becas y programa nacional de convivencia escolar), http://www1.worldbank.org/publicsector/
la lógica detrás no está determinada por una caracte- pe/peamcourse02/Dorotinsky.pdf. Consultado
rística específica. Sin embargo, se trata de programas el día 12 de octubre de 2017.
con objetivos relacionados con la administración insti-
SEGOB (2017). Quinto informe de gobierno. Disponible
tucional; la infraestructura y planes de estudio de los
en https://goo.gl/HT5zAS.
planteles de educación media y superior; las becas
del sistema educativo y con las acciones de seguridad SHCP (2006). Ley federal de presupuesto y
emprendidas por las escuelas. Es decir, a diferencia responsabilidad hacendaria. Disponible en
de los programas con sobreejercicio, los beneficiarios http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
son poblaciones más amplias. ref/lfprh.htm. Consultado el día 17 de octubre
de 2017.
Las implicaciones que tiene el hecho de que unos pro-
gramas gasten más y otros menos no fueron aten- SHCP (2010). Clasificador por objeto del gasto para
didas por el análisis presentado en este boletín. Sin la administración pública federal. Disponible en
embargo, los resultados obtenidos apuntan a los ru- https://goo.gl/wxmaL2. Consultado el día 17 de
bros donde es necesaria una mejor planeación, ges- octubre de 2017.
tión y control sobre el ejercicio. Esto es el principio
SHCP (2017a). Cuenta publica. Disponible en https:
para un análisis más profundo de la eficiencia del gas-
to educativo, en el que no sólo se analice cuánto se
//goo.gl/DYPxa6. Consultado el día 17 de octubre
de 2017.
sobre- o subgasta, sino que también se identifiquen
las relaciones entre recursos y resultados del Sistema SHCP (2017b). Paquete economico y presupuesto. Dis-
Educativo Nacional y de qué forma mejorar el uso del ponible en https://goo.gl/myFFcj. Consultado
presupuesto. el día 17 de octubre de 2017.

BIBLIOGRAFÍA
ASF (2017). Apoyo a centros y organizaciones de educa-
ción (u080): Auditoría especial del gasto federaliza-
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FIGURA 3. Rubros con adecuaciones inerciales

(a). El sobregasto que se repite cada año

(b). El subgasto que se repite cada año

Nota 1. El porcentaje equivale a la diferencia entre presupuesto ejercido y aprobado.
Elaborado por el CIEP, con información Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017b,a, 2010).

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CUADRO 2. Programas con inercia a subgastar menos de lo aprobado durante 2013-2016

Diferencia porcentual del sub gasto con respecto a su presupuesto aprobado

% % % %
Programa
2013 2014 2015 2016
Actividades de apoyo administrativo 29.8 36.4 36.8 18.4
Expansión de Media Superior y Superior 35.2 21 16.9 40.2
Programa Nacional de Becas 21.1 11.9 23.3 19
Programa Nacional de Convivencia Escolar 10.1 10.3 45.8 78.5
Nota 1. El porcentaje hace referencia a la diferencia entre presupuesto aprobado y ejercido.
Elaborado por el CIEP, con información Elaborado por el CIEP, con información de (SHCP, 2017b) y (SHCP, 2017a).

https://goo.gl/rS39aZ. Consultado el día 17 de
SHCP (2017c). Sistema de evaluación de desempe-
octubre de 2017.
ño: Diseño de la política educativa. Disponible en

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