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Prlogo

Problemas de la gobernanza
ambiental en el Ecuador

Guillaume Fontaine e Ivn Narvez

Las reas protegidas en la gobernanza ambiental global

La gobernanza ambiental

Las reas protegidas son esenciales para la conservacin y el manejo de la


diversidad biolgica y los ecosistemas. Adems, constituyen un elemento
clave para impulsar el desarrollo sostenible. En base a resultados de la
investigacin cientfica se ha mostrado la importancia de dichas reas para
mantener los servicios y productos ambientales. Tal es el caso de las reas
protegidas de montaa (que ayudan a regular los regmenes hdricos), de
las tierras bajas (que contribuyen a mantener el suministro de agua a ciu-
dades y pueblos) y de las reas marinas en el manejo integrado de zonas
costeras (que contribuyen a mantener la biodiversidad marina y a asegu-
rar la sostenibilidad de la pesca).
La importancia de las reas protegidas se incrementa en la medida en
que constituyen superficies para el secuestro de carbono y pueden contri-
buir a la mitigacin y adaptacin a los efectos del cambio climtico; ade-
ms, porque a escala local proveen y continuarn proveyendo valiosas
opciones para la supervivencia de las poblaciones del entorno y disminu-
cin de la pobreza en general.
La capacidad jurdica, institucional y social en materia de gestin pti-
ma de reas protegidas constituye una de las principales demandas del
siglo XXI, y toda vez que la presin que se ejerce sobre ellas aumenta.
Conforme lo seala el V congreso mundial de parques (celebrado en
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Durban Sudfrica-, en septiembre de 2003), para prevenir mayores pro-


blemas se amerita tener en cuenta los cambios demogrficos y el incre-
mento de la poblacin urbana, las pautas de consumo insostenibles, la
pobreza generalizada y sus repercusiones en los servicios relacionados con
el medio ambiente, la mayor demanda de productos y suministros de bie-
nes y servicios originarios de reas protegidas, as como el desarrollo de
infraestructuras inadecuadas.1
Ahora bien, las instituciones ecuatorianas no disponen de recursos
suficientes para aplicar solas los planes y estrategias de gestin necesarios,
ni pueden desarrollar un entorno favorable de gestin debido a la falta de
marcos normativos idneos que viabilicen la concrecin de la poltica de
fraccionamiento competencial en materia ambiental (desconcentracin y
descentralizacin) a fin de aprovechar los beneficios que aportan y el valor
de los servicios que prestan las reas protegidas.
Por otro lado, las metodologas y estructuras actuales de gestin de
reas protegidas fueron diseadas en condiciones diferentes y no es segu-
ro que puedan adaptarse a las nuevas presiones. Ms an, si las medidas
de conservacin vigentes no surten el efecto deseado por causa del debi-
litamiento institucional, organizacional, econmico, tcnico y de las redes
dedicadas a dicho propsito, y porque los responsables e interesados
directos no cumplen adecuadamente su rol en materia de gestin y con-
trol de gestin ambiental empresarial, agravando la situacin de los secto-
res excluidos como las comunidades indgenas.
Por lo expuesto, son comprensibles mltiples proclamas relacionadas
a la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales, tcnicas, eco-
nmicas, financieras, polticas, socio-organizativas de los diversos actores
involucrados en el manejo y la gestin de las reas protegidas. De hecho,
desde la preparacin de la cumbre de la Tierra (organizada en Ro de
Janeiro, en junio de 1992), se nota una creciente preocupacin por parte
de los organismos internacionales, por involucrar a los actores de la socie-
dad civil en la gobernanza ambiental, entendida como el conjunto de
1 Como elementos referenciales para formular polticas, planes y estrategias de manejo y gestin
de reas protegidas desde una perspectiva de la gobernanza ambiental, se puede acudir al docu-
mento final del simposio Aumento de la capacidad: desarrollo de la capacidad de gestin, orga-
nizado en el marco del V Congreso Mundial de Parques, celebrado en Durban (Sudfrica) del 8
al 17 de septiembre de 2003.

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Prlogo: Problemas de la gobernanza ambiental en el Ecuador

reglas, prcticas y entidades institucionales que enmarcan la gestin del


medio ambiente en sus distintas modalidades (conservacin, proteccin,
explotacin de recursos naturales, etc.).
Ello se manifest, por ejemplo, con la acreditacin de 1.400 organiza-
ciones no gubernamentales (ONG) en la cumbre de Ro, y la identifica-
cin de nueve grupos principales de la sociedad civil en la Agenda XXI
(Mori 2004: 159 y 161). Detrs de este fenmeno, est la conviccin de
algunos, de que la participacin de nuevos actores es un complemento
necesario de la accin de los organismos multilaterales y de la comunidad
cientfica, para coadyuvar al fortalecimiento de la regulacin ambiental
internacional y la formulacin de polticas ambientales por los Estados
(Kanie y Haas 2004: 4).
Para analizar la gobernanza ambiental, la Unin mundial para la con-
servacin de la naturaleza (UICN) acude a una definicin simple del con-
cepto:

Governance can be described as the means by which society defines goals


and priorities and advances cooperation; be it globally, regionally, nation-
ally or locally. Governance arrangements are expressed through legal and
policy frameworks, strategies, and action plans; they include the organi-
zational arrangements for following up on policies and plans and moni-
toring performance. Governance covers the rules of decision-making,
including who gets access to information and participates in the decision-
making process, as well as the decisions themselves.
(Scanlon y Burhenne-Guilmin 2004: 2)

Como se puede ver, esta concepcin de la gobernanza ambiental no la res-


tringe a un problema de gobierno, mas contempla tambin la participa-
cin de otros sectores en los procesos de toma de decisin. La articulacin
entre distintos niveles de responsabilidad y de involucramiento, es enton-
ces un aspecto crucial para determinar la eficacia de la gobernanza:

Who is involved and how decisions are made affect the commitment and
ability to follow through [] If the capacity for governance is weak at
any level, this will undermine results. The need for structured devolution
of authority to the local and community level necessitates good gover-
nance at national and local levels but the devolution will fail unless it is

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accompanied by the capacity to organize, fund and carry out the devolved
responsibilities.
(Scanlon y Burhenne-Guilmin 2004: 2)

Aplicada a las reas protegidas, la gobernanza ambiental se inscribe cada


vez ms en un acervo de reglas definidas a nivel internacional y que cons-
tituyen un regimen ambiental internacional. Las reservas de biosfera
como aquella del Yasun, creada en el Ecuador en 1989 constituyen
un instrumento de gobernanza ambiental global, pues obedecen al regi-
men de derecho internacional a travs de la Declaracin de Estocolmo
(1972), la Carta mundial para la naturaleza (1982), el informe
Brundtland (1987), la Declaracin de Ro y la Agenda XXI (1992), el
Borrador de convencin internacional sobre medio ambiente y desarrollo
elaborado por la UICN (1995), y an la Declaracin del milenio (2000)
(Jeffery 2004: 14-16). Por lo tanto, el Estado ecuatoriano es cada vez ms
responsable ante la comunidad internacional.
En este sentido, se trata de elegir la mejor forma de administrar aque-
llas reas, al amparo de normas legales y de polticas pblicas claramente
definidas. Sin embargo, este nivel sistmico no es suficiente y no garanti-
za una gobernanza eficiente sin la participacin de los actores en los pro-
cesos democrticos. En la perspectiva de la UICN, ello implica conside-
rar la gobernanza ambiental como un medio, ms que un fin en s, para
asegurar la conservacin del medio ambiente:

Thus, rights such as public participation in both policy formation and


decision-making, including that of indigenous peoples; access to justice;
access to information; due process; an informed, independent and unbiased
judiciary; transparency and accountability, are all part of the concept of good
governance and, in the context of protected areas, good governance must be
present as well as integrated, a the local, state, regional and indeed global lev-
els of civil society.
(Jeffery 2004: 11)

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Prlogo: Problemas de la gobernanza ambiental en el Ecuador

La sociedad civil

Si asumimos que una poltica de conservacin eficiente depende de la


relacin entre estructuras de poder estables y procesos de toma de deci-
sin y de gestin democrticos, entonces la eficacia de la gobernanza
ambiental atae tambin a la calidad de la gobernabilidad democrtica.
Aquella calidad depende del equilibrio dinmico entre las demandas de la
sociedad y la capacidad del sistema poltico de tratarlas de manera leg-
tima y eficaz, que vara en funcin de la percepcin, los valores y las cre-
encias de los actores, as como de su capacidad de organizacin y de pre-
sin sobre el Estado (Camou 2001 a: 31 y 36).
En ese sentido, el conflicto social a fortiori el conflicto ambiental
y el grado de polarizacin entre las partes en pugna son constitutivos de
la gobernabilidad democrtica. Al denunciar las contradicciones entre
ciertas polticas de desarrollo y las polticas ambientales, como en el caso
de la extraccin de petrleo y gas natural en la Amazona andina, los
movimientos ecologistas asumen un papel clave en la conclusin de arre-
glos institucionalizados que coadyuven, de manera duradera, a la equidad
social y la justicia ambiental (Fontaine 2005 a). Por lo tanto, para enten-
der el papel de la sociedad civil en la gobernanza ambiental, es imprescin-
dible caracterizar estos movimientos colectivos y analizar su capacidad de
incidencia en las polticas pblicas.
Ahora bien, institucionalizar, como lo proponen los organismos inter-
nacionales, la participacin de la sociedad civil en la gobernanza ambien-
tal a travs de las ONG plantea dos tipos de problemas. En primer
lugar, las ONG carecen de una falta de representatividad y de legitimidad
ante las sociedades nacionales; y en algunos casos dependen demasiado de
los actores hegemnicos del mercado por su financiamiento, como para
ser independientes. Por esta razn, algunas grandes ONG internacionales
han sido objeto de fuertes crticas en los ltimos aos, tanto por su poder
econmico y poltico como por la falta de transparencia en sus relaciones
con actores locales como las poblaciones indgenas amaznicas (Chapin
2004).
En segundo lugar, la sociedad civil no puede ser copartcipe de la
gobernanza ambiental sin renunciar, en parte o en totalidad, a su rol cr-
tico ante el sistema institucional y el mercado (Garca Guadilla 2001).
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Guillaume Fontaine e Ivn Narvez

Por otro lado, surgen nuevos actores polticos, que esgrimen estrate-
gias innovadoras para la organizacin y el manejo del espacio amaznico,
fundamentalmente basadas en los principios del desarrollo sustentable,
los derechos territoriales indgenas, la autodeterminacin y la descentrali-
zacin de la gestin ambiental. Ellos abogan por una gobernanza ambien-
tal desde lgicas de accin racional que invocan la resistencia y la partici-
pacin, ms que la planificacin burocrtica.
En esta interrelacin entre actores hegemnicos (empresas pblicas y
privadas, Congreso Nacional, gobierno central y organismos seccionales)
y dominados (comunidades indgenas y campesinas, organizaciones socia-
les y ONG), el Estado es a la vez organizador del espacio, garante de los
derechos sociales, culturales, econmicos y polticos, contralor de la ges-
tin ambiental empresarial en el rea protegida y responsable del estable-
cimiento de polticas pblicas. Sin embargo, el Estado rehusa consultar a
los actores sociales en los procesos de elaboracin de las polticas pblicas,
lo cual desemboca en un dficit de gobernabilidad democrtica, particu-
larmente patente en la regin andino-amaznica (Fontaine 2003 a).

El Estado

Sin la intervencin del Estado, el proceso de integracin de la regin


Amaznica a la economa nacional no se hubiera dado en las dimensio-
nes actuales. l orienta la articulacin de la regin con el resto del pas y
asume la conduccin del proceso extractivo, propicia la incorporacin de
otros agentes (en particular las empresas petroleras y los organismos
financieros), que cumplen roles diferenciados pero articulados al objetivo
central de expansin de la industria extractiva. En este sentido, la econo-
ma amaznica es funcional al capital extractivo en cuanto viabiliza su
reproduccin a travs de la apropiacin y la intensificacin de la extrac-
cin de los recursos naturales en este caso no renovables , para incre-
mentar sus ganancias. La conservacin de la biodiversidad y la tutela de
los derechos colectivos legalmente constituidos aparecen como elementos
complementarios particularmente visibles en la reserva de biosfera
Yasun para viabilizar la interaccin Estado-empresas, dentro de la
racionalidad del mercado.
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Prlogo: Problemas de la gobernanza ambiental en el Ecuador

As mismo, el Estado juega un rol trascendental en la articulacin del


espacio amaznico ecuatoriano con el mbito regional e internacional.
Tradicionalmente, se considera la Amazona como un espacio mundial,
una frontera de recursos entendida como una vanguardia de expansin
territorial del modo capitalista de produccin y extraccin (Bunker 1988;
Becker 1982: 215; Gudynas 2005).
Sin embargo, la revolucin tecnolgica y la expansin industrial exi-
gen una expansin horizontal, que valorice el espacio ms como fuente de
recursos primarios que como alternativa de inversin acompaando una
creciente movilidad de capital. En este proceso, el Estado acta como
mediador entre las fuerzas transnacionales y el espacio nacional. Su rol se
afianza a travs de instituciones burocrticas y financieras, que consolidan
el control estatal regional y aquel de las relaciones sociopolticas entre los
diversos actores de la regin. De esta forma, el proceso se sustenta en la
necesidad de crear un mercado interno que incorpore, o al menos articu-
le, los sectores no capitalistas con los espacios mercantiles a su proceso de
circulacin y reproduccin, toda vez que la no integracin (econmica y
territorial) y la vigencia de relaciones no capitalistas dificultan la expan-
sin y dinamizacin de acumulacin (Narvez 1998: 67-104).
Un problema de fondo que no puede ser excluido del anlisis es el que
tiene relacin al Estado benefactor, que se fortaleci en la dcada de los
aos setenta y entr en crisis en los aos ochenta. El debate sobre la
gobernabilidad empez precisamente por una anlisis de la crisis del
Estado de bienestar en Europa, Estados Unidos y Japn, con un estudio
de la Comisin trilateral sobre los desafos para los regmenes democrti-
cos, planteados por la crisis econmica generada por el primer choque
petrolero en la dcada del setenta (Cf. Crozier et al., 1975).
En Amrica Latina, este aspecto de la globalizacin ha sido opacado
por una dcada, por el nfasis puesto en las reformas institucionales liga-
das a la transicin democrtica, mientras fracasaban los planes de ajuste
estructural de orientacin neoliberal (Cf. Camou 2001 b).
Entre otras seales de esta crisis de modelo de gobierno, es preciso
mencionar la aparicin de nuevos actores sociales, que demandan espa-
cios participativos. A ello se agregan las presiones externas que afectan la
soberana nacional y la escasez de recursos del Estado para financiar las
polticas pblicas, especialmente en el mbito de la conservacin. Ello
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Guillaume Fontaine e Ivn Narvez

desarticula cualquier iniciativa innovadora en la democratizacin de las


decisiones pblicas, lo que obviamente afecta al manejo de recursos y la
gestin ambiental. Estos factores fueron agravados por la carencia de una
visin y planificacin de largo plazo y la falta de un proyecto nacional de
largo aliento, hasta llevar al colapso del centralismo administrativo y la
elaboracin hasta la fecha muy tecnocrtica de un nuevo modelo de
gobernanza basado en la descentralizacin y la transferencia de competen-
cias ambientales. De ah la necesidad de sortear nuevos mecanismos de
gestin de las reas protegidas (tales como el comanejo, la gestin par-
ticipativa, los comits de gestin, etc.), impulsando la participacin de las
poblaciones locales (indgenas y colonas), el sector empresarial, las univer-
sidades y los centros de investigacin cientfica y tecnolgica.
A pesar de estas reformas, en la regin amaznica, las estructuras de
gobernanza ambiental estn a borde de colapsar, debido a la contradic-
cin entre las polticas pblicas de conservacin y de extraccin de petr-
leo. Los procesos de gobernabilidad no son democrticos, cuando los
actores del mercado y el Estado se imponen como agentes hegemnicos
de la construccin del espacio y determinan las formas de operacin a
nivel local que no dejan de generar conflictos por su dominio y su ges-
tin. La situacin actual del parque nacional Yasun lo ilustra de manera
emblemtica.

El parque nacional Yasun y la poltica petrolera ecuatoriana

La crisis del modelo de conservacin

El sinnmero de problemas que giran en torno al parque Yasun y el terri-


torio huao ameritan ser tratados a la luz de los objetivos de la sociedad y
desde las diversas dimensiones: ecolgica, poltica, econmica, cientfico-
tcnica, sociocultural, tica y por ende desde los intereses intra e interge-
neracionales. En particular, la crisis del modelo de conservacin constitu-
ye un problema multicausal, socialmente emergente y de compleja solu-
cin, precisamente por la diversidad de factores que la han generado y
porque se expresa al interior de una frontera violenta, inserta en el con-
texto de un proyecto nacional inconcluso.
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Prlogo: Problemas de la gobernanza ambiental en el Ecuador

Mapa I
Catastro petrolero del Ecuador

Fuente: Ministerio de Energa y Minas, DINAPA, 2005.

Esta situacin se enmarca en un acervo de normas legales especficas


para cada categora, que son diferentes para cada actividad econmica y a
la vez se contraponen entre s. Por este hecho, los actores involucrados y
particularmente la poblacin de la regin, estn obligados a realizar un
esfuerzo enorme a fin de tratar de entender la polisemia jurdica que ni
siquiera los expertos han logrado elucidar cuya errtica aplicacin per-
judica a la consecucin de los derechos y pone en riesgo la propia super-
vivencia cultural y fsica del pueblo huao y los clanes Tagaeri y
Taromenane.
La Regin Amaznica Ecuatoriana posee una reserva bio-gentica
inconmensurable y una riqueza cultural conformada por nueve grupos
etnolingsticos, que representan un tercio de la poblacin regional.
Desde el inicio de la explotacin de yacimientos hidrocarburferos en
1972, esta regin cobr mayor importancia econmica y poltica y, en un
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Guillaume Fontaine e Ivn Narvez

perodo relativamente corto, se convirti en un espacio estratgico para la


economa nacional. Adems, es sujeta a intensos procesos de integracin
y de colonizacin, cuyo principal actor ha sido el propio Estado y su
motor principal por lo menos en el Norte ha sido la expansin de las
actividades petroleras (Cf. Mapa I). (Cf. Anexo 1).
Este proceso se expandi al parque nacional Yasun y el territorio de
los huaorani, desde medianos de la dcada de los aos ochenta (Cf. Anexo
2). El parque Yasun fue creado en 1979, con una extensin de 678.000
has2. Sus lmites fueron reducidos a 544.730 hectreas en 19903, luego
ampliados de nuevo a 982.000 has. en 19924. (Cf. Mapa II). Por otro
lado, el territorio de los huaorani fue parcialmente legalizado en una
extensin de 66.570 has. (en abril de 1983), luego ampliado en 1990
(con rectificacin en 1998) y 2001, hasta alcanzar unas 710.000 has en la
actualidad (Cf. Anexo 4 c).

2 Mediante el decreto interministerial No 322, del 26 de julio de 1979.


3 Por el acuerdo ministerial del Ministerio de Agricultura y ganadera No 191, del 2 de abril de
1990.
4 Mediante el acuerdo ministerial No 202, del 26 de mayo de 1992.

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Prlogo: Problemas de la gobernanza ambiental en el Ecuador

Mapa II: Evolucin de los lmites legales del parque Yasun


Lmites a 1979

Lmites a 1990

Lmites a 1992

Elaborado por Pal Cisneros.


Fuente: IGM 2006, ECORAE 2003.

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Guillaume Fontaine e Ivn Narvez

Actualmente, seis empresas realizan ah sus actividades, cubriendo apro-


ximadamente 800.000 has, lo que evidencia una contradiccin explcita
en las polticas pblicas ambiental y petrolera, que ha desencadenado una
virtual crisis de la gestin y del control ambiental, as como del manejo
del espacio. De hecho, aunque este sea fsicamente uno solo, se lo ha
designado con diversas categoras (parque nacional, reserva de biosfera,
zona intangible, territorio indgena); y se ubica en varias jurisdicciones
provinciales, municipales y parroquiales, con las cuales se superponen las
demarcaciones de los bloques petrolferos 14, 15, 16, 17 y 31, adems de
los campos Ishpingo, Tiputini y Tambococha (ITT), sujetos a la adminis-
tracin transnacional y estatal respectivamente5 (Cf. Mapa III).

Mapa III: Bloques petrolferos en el parque Yasun en 2006

Elaborado por: Pal Cisneros, 2006


Fuente: ECORAE, 2003

5 Las empresas petroleras transnacionales operan sujetas a convenios otorgados mediante licitacin
convocada por la instancia oficial: el Comit especial de licitaciones. Actualmente 17 contratos
cubren un total de 3,4 millones has de la regin amaznica.

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Prlogo: Problemas de la gobernanza ambiental en el Ecuador

Ahora bien, para muchas organizaciones indgenas, la conservacin de las


reas protegidas y los proyectos convencionales de desarrollo minera,
construccin de represas, carreteras, oleoductos y gasoductos, programas
de colonizacin son dos caras de la misma moneda (Colchester 2003:
24). Ambos son experiencias impuestas desde arriba a las comunidades
locales, por las que se les quita el control sobre la tierra, que pasa a ser
asignada a usos determinados por personas ajenas a las comunidades.
Estos hechos constituyen una violacin de los derechos a la tierra y a la
autodeterminacin de los pueblos indgenas. Ms an cuando el propio
Estado asigna a las reas protegidas desde referencias polticas acordes a
intereses concretos (extractivistas, conservacionistas, de seguridad, etc.),
contraviniendo estipulaciones jurdicas internas e inclusive prescripciones
que constan en convenios internacionales formalmente suscritos por l.

La legislacin ambiental y la poltica petrolera

Las primeras medidas legales para proteger el medio ambiente en Ecuador


fueron tomadas en 1976, mediante la Ley de prevencin y control de la
contaminacin ambiental. Sin embargo, esta ley qued sin efecto duran-
te 15 aos, por falta de reglamentos. El tema es tratado de manera ms
especfica en la Ley forestal y de conservacin de reas naturales y vida sil-
vestre, de agosto de 1981, en varios reglamentos relativos a agua (1989),
aire (1991) y suelo (1992), as como en una multitud de normas emiti-
das por organismos pblicos al nivel nacional, provincial y municipal
(Narvez 2004: 366-374).
Tras la crisis poltica que desemboc en la cada del presidente
Bucaram, en febrero de 1997, los ecologistas se involucraron en el proce-
so de reforma de la Constitucin poltica, que conllev importantes
logros en este mbito. Los principales cambios introducidos por la
Constitucin de 1998, constan en los artculos 86 a 90. El artculo 86
recuerda el derecho de la poblacin a vivir en un ambiente sano y libre de
contaminacin. Es complementado en particular por cuatro artculos
dedicados a las responsabilidades ambientales, la participacin de las
comunidades, los objetivos de la poltica pblica en materia ambiental y
la responsabilidad por daos ambientales.
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Guillaume Fontaine e Ivn Narvez

En la continuidad de la reforma constitucional, fue promulgada la Ley


de gestin ambiental6, que confa al Ministerio del Ambiente la responsa-
bilidad de promover el desarrollo sostenible, junto con los organismos
encargados de la descentralizacin de la gestin ambiental. Entre los ins-
trumentos que menciona la ley, figuran la planificacin, los estudios de
impacto y el monitoreo o control ambiental, as como diversos mecanis-
mos de participacin social. Por otro lado, en 1999, se procedi a la diso-
lucin del INEFAN (Instituto ecuatoriano forestal y de reas naturales),
adscrito desde 1993 al Ministerio de Agricultura y Ganadera, que com-
peta con el Ministerio de Medio Ambiente creado en octubre de 1996
y renombrado Ministerio del Ambiente en noviembre de 1999. Desde
este Ministerio, se logr impulsar una reforma clave en el sistema de reas
protegidas, con la declaratoria de dos zonas intangibles en la regin ama-
znica7, lo cual constituye la medida ms drstica tomada hasta la fecha
para prohibir las actividades extractivas en reas protegidas.
La crisis poltica que desemboc en la renuncia del presidente Jamil
Mahuad, el 21 de enero de 2000, detuvo este programa de reformas.
Incluso, en los cuatro primeros meses del gobierno interinario de Gustavo
Noboa, el Ministerio del Ambiente fue disuelto y sus atribuciones volvie-
ron al Ministerio de Turismo. No fue sino en 2001 que se reiniciaron las
medidas destinadas a reforzar la poltica ambiental, con la elaboracin de
un documento ttulado Poltica y estrategia nacional de biodiversidad de
Ecuador 2001-2010.
Este documento analiza la situacin actual de la biodiversidad y for-
mula algunos principios bsicos para orientar la poltica del Estado a
mediano plazo (sostenibilidad ecolgica y econmica, precaucin y pre-
vencin, equidad, corresponsabilidad y participacin, valor cultural de la
biodiversidad).

6 El primer debate del proyecto de ley en el Congreso finaliz en agosto de 1996, pero el segun-
do debate fue postergado por la crisis poltica de 1997. La ley fue publicada en el Registro Oficial
No. 245 del 30 de julio de 1999.
7 Mediante los Decretos ejecutivos No. 551 (creando la zona intangible Cuyabeno-Imuya) y No.
552 (creando la zona intangible Tagaeri-Taromenane), del 29 de enero de 1999. El 3 de enero
de 2007, el presidente Alfredo Palacio firm el Decreto ejecutivo No. 2187 sobre la delimitacin
de la zona intangible Tagaeri-Taromenane.

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Prlogo: Problemas de la gobernanza ambiental en el Ecuador

Las lneas estratgicas descritas en la tercera parte del documento des-


tacan la necesidad de un modelo de desarrollo sostenible en el contexto
de crisis econmica que sigue afectando al pas, de reforzar la conserva-
cin in situ, reducir la presin sobre la biodiversidad y respetar los dere-
chos individuales y colectivos en relacin al acceso y el control de los
recursos naturales (Villaverde et al., 2005: 106-107). No obstante, a pesar
de haber recibido el apoyo de varios organismos internacionales de coo-
peracin, esta poltica y estrategia aparece ms bien como un proyecto
utpico salpicado de buenas intenciones, debido principalmente a la
competencia con la agenda de la poltica petrolera.
Desde la construccin del segundo oleoducto del pas, el oleoducto de
crudos pesados (OCP), en 2000-2003, la capacidad de transporte de
petrleo supera la capacidad de produccin. Por consiguiente, los tres
gobiernos que se sucedieron entre 2000 y 2006 persiguieron un objetivo
comn: intensificar la explotacin petrolera en la Amazona, donde se
produce la casi totalidad del petrleo ecuatoriano. As fue como, mientras
la Ley de biodiversidad quedaba sin adoptar en el Congreso, se expidie-
ron dos reglamentos por decretos: el Reglamento de consulta y participa-
cin para la realizacin de actividades hidrocarburferas y el Reglamento
sustitutivo del reglamento ambiental para las operaciones hidrocarburfe-
ras en el Ecuador8.
El primero es objeto de la oposicin de un sector importante de la
sociedad civil, compuesto de organizaciones y comunidades indgenas
amaznicas, a las cuales se suman muchas ONG ecologistas y de defensa
de los derechos humanos. Este reglamento responde a la necesidad de
hacer viable la ratificacin del Convenio 169 de la Organizacin interna-
cional del trabajo (OIT) por el Ecuador (tras la reforma constitucional de
1998), en particular en cuanto a los derechos de los pueblos y nacionali-
dades indgenas a ser informados y consultados, as como a participar en
los proyectos de desarrollo susceptibles de afectar sus condiciones de vida.
Pero el hecho mismo de que haya sido promulgado por decreto, al trmi-
no de la administracin Noboa, en un contexto de fuerte resistencia de
muchas organizaciones locales y buena parte del movimiento ecologista a

8 Respectivamente el Decreto ejecutivo No. 1215 de febrero de 2001 y el Decreto ejecutivo No.
3401, de diciembre de 2002.

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Guillaume Fontaine e Ivn Narvez

la ampliacin de las actividades petroleras en la Amazona, le resta mucha


legitimidad. El problema no encontr solucin con el gobierno de Lucio
Gutirrez, cuya poltica desemboc en la radicalizacin de conflictos loca-
les y la divisin de las organizaciones indgenas amaznicas sobre este
tema, ni tampoco tras su derrocamiento, en abril de 2004.
Ante las superposiciones de normas legales a veces contradictorias
y su incidencia negativa para la conservacin, mayormente visible a par-
tir del impulso de los procesos extractivos a gran escala, necesitamos dis-
poner de instrumentos tericos y conceptuales para dotar de instrumen-
tos que puedan servir a la toma de decisiones y el establecimiento de pol-
ticas pblicas renovadas. Es menester un anlisis de las relaciones entre el
Estado, las empresas petroleras y la sociedad compuesta por las organi-
zaciones de la sociedad civil y las comunidades locales que permita apre-
ciar objetivamente cul es el rol del Estado en el manejo y la gestin
ambiental del parque Yasun. Tal ha sido el propsito de la investigacin
cuyos resultados son presentados en este libro.

Problemticas, hiptesis y metodologa de la investigacin

Problemticas

Las preguntas que orientaron la primera parte de la investigacin son:


Qu instituciones tienen competencia en la gobernanza ambiental del
parque Yasun? Qu instrumentos de regulacin son aplicables al rea de
estudio? Cul es el rol de los organismos de control, en particular en cuan-
to a la gestin ambiental de las actividades petroleras y la conservacin?
Frente a estas inquietudes, surgieron las dos grandes hiptesis que
guiaron el trabajo de campo, y es que el Estado ecuatoriano es el primer
responsable de las contradicciones generadas entre la poltica petrolera y
la poltica ambiental en el parque; pero por otro lado, la sociedad civil no
ha sido capaz de ejercer una incidencia poltica suficiente como para con-
trarrestar los efectos nefastos de esta esquizofrenia estatal (Fontaine
2003 a: 387).
De ah que aparecieron otras preguntas, que orientaron la segunda
parte de la investigacin: Qu estratgias adoptaron las comunidades
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Prlogo: Problemas de la gobernanza ambiental en el Ecuador

indgenas y sus organizaciones para conseguir la legalizacin de sus terri-


torios? Cmo se articularon stas con las acciones de las organizaciones
indgenas nacionales e internacionales? Qu papel jug el movimiento
ecologista ecuatoriano en los conflictos ambientales generados alrededor
del parque Yasun? Qu incidencia tuvieron aquellos conflictos en las
reformas legales y las polticas pblicas?
Estas preguntas llevaron a formular dos hiptesis complementarias de
las anteriores, y es que las acciones de las comunidades huaorani y qui-
chua del rea de estudio son relativamente desarticuladas de aquellas del
movimiento indgena ecuatoriano y amaznico en general; por su parte,
el movimiento ecologista aparece dividido internamente entre un sector
radical y activista por un lado, y un sector moderado y comprometido
ms bien en el trabajo tcnico de asesora al sector institucional.
La organizacin del libro responde a la articulacin de estas dos series
de preguntas e hiptesis. En el primer captulo, Ivn Narvez analiza la
poltica ambiental del Estado y evala la viabilidad del modelo de conser-
vacin imperante en el parque Yasun.
En el captulo 2, Guillaume Fontaine analiza la incidencia de los con-
flictos ambientales en los esfuerzos de cooperacin institucional, a travs
de la experiencia del comit de gestin de la reserva de biosfera Yasun.
En el captulo 3, Pal Cisneros estudia la incidencia de los conflictos
territoriales en la margen derecha del ro Napo, sobre la cooperacin entre
las comunidades quichua y el Ministerio del Ambiente para la conserva-
cin del parque.
En el captulo 4, Rommel Lara pone en perspectiva histrica la polti-
ca indigenista del Estado y su rol en la configuracin del territorio huao
y las relaciones entre los huaorani, la sociedad ecuatoriana y las empresas
petroleras.
En el captulo 5, Ricardo Crespo presenta los principales textos lega-
les y normativos que enmarcan la conservacin de la diversidad biolgica
y las actividades petroleras en la regin amaznica.
Finalmente, en el captulo 6, Karen Andrade observa cmo se genera
la opinin pblica alrededor del parque y de qu manera sta incide en
las polticas pblicas en el contexto actual.

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Guillaume Fontaine e Ivn Narvez

La investigacin sociolgica

La metodologa utilizada consisti en una investigacin sociolgica de 18


meses, en la cual se articularon varios instrumentos y tcnicas. La idea ori-
ginal del proyecto sali de un foro socioambiental, realizado en Quito, en
febrero de 2005, sobre la gestin ambiental del bloque 31, en el cual
intervinieron representantes de Petrobras, la Universidad San Francisco
de Quito y la fundacin Futuro Latinoamericano. Un segundo foro se
llev a cabo en Puerto Francisco de Orellana en enero de 2006, sobre
petrleo y conservacin en el parque nacional Yasun, en el cual inter-
vinieron representantes Ministerio del Ambiente por el parque Yasun, la
Mesa cantonal de medio ambiente y la Wildlife conservation society. Un
tercer foro fue organizado en Puerto Francisco de Orellana en marzo de
2006, sobre la descentralizacin de competencias ambientales, con la
participacin del secretario nacional de Desarrollo Sustentable para la
Presidencia de la Repblica, el director de Biodiversidad, reas Protegidas
y Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente, un representante de la
Direccin de Ambiente del Consejo Provincial de Orellana y un represen-
tante del proyecto Bosques-Solidaridad Internacional. (Cf. Anexo 6 a).
Adems de estos eventos pblicos, se llevaron a cabo cuatro series de
entrevistas semidirigidas a los actores claves del rea de estudio (Cf. Anexo
6 b). Estas entrevistas, realizadas individualmente o en grupo segn la dis-
ponibilidad de los interesados, complementaron oportunamente las
informaciones levantadas en la documentacin de fuentes primarias y
secundarias.
A partir del material as recolectado, se redact una cronologa de las
etapas de la constitucin del espacio en nuestro rea de estudio y del con-
texto regional y nacional en el cual stas sucedieron (Cf. Anexo 1). Esta
historia natural del parque Yasun permite analizar los datos duros en
una doble perspectiva diacrnica (o evolutiva) y sincrnica (o simult-
nea), imprescindible para la sociologa de los conflictos ambientales. Por
ltimo, Pal Cisneros elabor una serie de mapas, a partir de la informa-
cin primaria y secundaria disponible sobre la evolucin de los lmites del
parque y del proceso de licitacin de bloques petrolferos en el rea de
estudio, que fueron validados por el Instituto Geogrfico Militar.

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Prlogo: Problemas de la gobernanza ambiental en el Ecuador

Agradecimientos

El trabajo del equipo del Observatorio Socioambiental fue ampliamente


facilitado por la cooperacin activa del jefe del parque nacional Yasun,
Alonso Jaramillo, y los intercambios que tuvimos con l. As mismo,
nuestras hiptesis fueron regularmente retroalimentadas en las reuniones
sostenidas con actores vinculados con el comit de gestin de la reserva de
biosfera Yasun en particular David Romo, director de la Estacin
Tiputini por la Universidad San Francisco de Quito, Esteban Surez,
director de la WCS, Emerita Villarea, coordinadora de proyecto por el
Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio (FEPP), Mauricio Castillo,
coordinador de ciencias naturales para la UNESCO y Carolina
Mancheno, consultora por el Ministerio del Ambiente, ambos contrata-
dos por la WCS en el momento de la investigacin, as como Vctor
Utreras de la WCS y Martha Noboa, del Municipio Francisco de
Orellana.
Asimismo, contamos con el respaldo de varios funcionarios del
Ministerio del Ambiente y de la Secretara Nacional de Desarrollo
Sustentable de la Presidencia de la Repblica, quienes contribuyeron a
rectificar y enriquecer los avances de la investigacin. Por ltimo, nuestro
trabajo se benefici de la colaboracin del equipo de relaciones comuni-
tarias y seguridad industrial de Petrobras, tanto para la logstica de trans-
porte en algunas salidas de campo, como para el acceso a la informacin
tcnica relevante.
La revisin de los textos por todos los miembros del equipo facilit
considerablemente el trabajo de los coordinadores, por lo cual la contri-
bucin de cada autor y autora rebas los lmites de la redaccin de una
contribucin. Andrea Madrid y Ana Pohlenz ayudaron por su lado a la
revisin de la forma general del texto. La evaluacin a cargo de Esteban
Surez, Hernn Daro Correa y un lector annimo nos ayud a aportar
correcciones importantes a la versin final del manuscrito. Finalmente,
Paulina Torres y Antonio Mena aportaron su habitual talento y atencin
a la revisin final, el diseo y la edicin del libro.

A todas y a todos, dirigimos nuestros agradecimientos.

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