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SISTEMAS POLTICOS EN AMRICA LATINA

Chapter November 2006

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Natalia Ajenjo
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Sistemas politicos en America Latina Natalia Ajenjo

SISTEMAS POLITICOS EN AMERICA LATINA

Natalia Ajenjo

Introduccin
Los sistemas polticos de Amrica Latina han evolucionado, en las ultimas dos dcadas,
de una forma relativamente comn y satisfactoria en su rendimiento estrictamente
poltico, mientras que la duda continua procediendo de las capacidades limitadas de estos
sistemas polticos de lograr legitimidad, transparencia, crecimiento y justicia. Estos
cuatro aspectos estn interrelacionados cuanto dficit de las capacidades de los sistemas
polticos latinoamericanos de ofrecer resultados que aporten acceso equitativo de las
demandas ciudadanas (justicia), ni indicadores objetivos de redistribucin en sociedades
profundamente desiguales (crecimiento), ni por tanto de acopiar y capitalizar credibilidad
y apoyo (legitimidad) demostradas a travs de procedimientos comprensibles y medios
adecuados para garantizar los objetivos anteriores (transparencia).
De hecho, ofrecer una panormica general de los sistemas polticos en Amrica Latina
tiene algunas ventajas, que nacen de sus puntos comunes, y algunos inconvenientes, que
se derivan de la heterogeneidad regional. A pesar, sin embargo, de la novedad de la
dcada reciente que ha visto crecer en capacidad de gobierno y visibilidad publica a la
izquierda latinoamericana particularmente en el Cono Sur y en algunos pases andinos
las peculiaridades de cada pas al interior de la regin no son escasas. Estas diferencias,
podra argumentarse, continan partiendo en clave interpretativa de las diferencias
histricas de nacimiento como Repblica; sin embargo aqu sostendr que estas
diferencias nacen directamente de los problemas muy diversos que enfrenta cada pas y la
propia heterogeneidad de las soluciones institucionales de que se han provisto stos.
Por una parte, los puntos comunes son generalmente positivos, sin duda relativos al
definitivo avance en la democratizacin en trminos de estabilidad electoral en toda la
regin. No es banal que hace menos de dos dcadas aun contemplbamos regimenes
explcitamente autoritarios en la regin centroamericana y la regin andina. El
contrapunto de este avance generalizado y positivo es el continuo miedo a las
derivaciones antidemocrticas de gobiernos electos, como seria el caso de Venezuela o
Argentina en la actualidad. Esto es, mientras que la prctica de gobiernos y Parlamentos
electos ha definitivamente colocado a los actores militares fuera de los escenarios
posibles, tanto observadores como analistas se siguen preguntando por los lmites de los
gobiernos democrticos. Los hechos reflejan una tendencia al respeto de la norma
electoral incluyendo la institucionalizacin de elecciones primarias internas a los partidos
en la mayora de los casos. Y sin embargo la competicin electoral es aun percibida como
voltil y potencialmente anti-sistema. De hecho, en este capitulo muestro como la oferta
partidaria es no solo estable sino tambin asentada sobre ejes programticos clsicos
(izquierda-derecha), tanto en la oferta como en la demanda.
Por otra parte, los puntos divergentes se siguen refiriendo, como ha sido la tnica en el
desarrollo histrico de Amrica Latina, a las desigualdades sociales, econmicas y
geogrficas. Las nuevas agendas polticas de la regin pasan, sin embargo, de una forma
mas decidida por colocar en primer plano de accin pblica la educacin y las
necesidades sociales de un modelo de desarrollo que ha perdido la fe total en el

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neoliberalismo. La reformulacin, en esta direccin, de agendas cross-nacionales, de

bsqueda de la cooperacin entre gobiernos de una forma sostenida (aunque con una
inexistente voluntad poltica en trminos de compartir soberana), en materias de
inversin publica como sanidad y educacin, fundamentalmente, es clara.
Desde esta sntesis, este capitulo adopta una perspectiva optimista sobre el desarrollo
institucional y poltico en Amrica Latina, que no deja, sin embargo, de lado una
reflexin sobre los importantes retos, aun irresueltos, que ataen a la regin. Dentro de
esta extensa regin se encuentran tres grupos subregionales que son habitualmente
agrupados por sus caractersticas histricas relativamente convergentes: la regin andina,
Centroamrica y Cono Sur. Este capitulo atiende, en primer lugar, a las caractersticas
compartidas en trminos de (1) las formas de gobierno y (2) los sistemas de partidos.
Estos dos componentes son esenciales para evaluar el diseo institucional que condiciona
el rendimiento poltico de forma sistmica. Como ultimo elemento dentro de esta primera
seccin, se ofrece un recorrido limitado pero revelador sobre las claves de reforma
institucional que se encuentran en curso o en debate en la regin. En una segunda
seccin, se examina el estado de la democracia en la regin a tenor de los patrones de
cultura poltica, que se refieren a la legitimidad y apoyo a la democracia desde la
perspectiva ciudadana.
Por ultimo, una seccin sustantiva a este capitulo recorre los avances y retos de la regin.
Las conclusiones ofrecen una enumeracin de retos pendientes pero posibles que se
vinculan a la panormica general previamente presentada.

Caractersticas generales de los sistemas polticos en

Amrica Latina

Las preocupaciones esenciales en cuanto a los sistemas polticos latinoamericanos han

girado en torno a dos elementos: el rendimiento del presidencialismo y las caractersticas
de sus sistemas de partidos. En esta seccin, se revisan en primer lugar los ejes del debate
en torno a la conveniencia de la forma de gobierno presidencial para la regin
latinoamericana. En segundo lugar, se hace un recorrido de las caractersticas de los
sistemas de partidos de la regin. Por ultimo, dentro de esta seccin, se hace un breve
recorrido por las tendencias de reforma institucional actualmente en discusin para
Amrica Latina.

Presidencialismo versus parlamentarismo

Un importante debate de rango comparativo centro su atencin durante dos dcadas en
las condiciones sistmicamente criticas de las formas de gobierno presidenciales, que se
derivan fundamentalmente de la eleccin separada del Poder Ejecutivo y Poder
Legislativo, con fuentes, por tanto, independientes de legitimidad ciudadana (Linz y
Valenzuela, 1994; Nohlen y Fernndez, 1991). Este componente del diseo institucional
de los sistemas presidenciales permita predecir una menor estabilidad en la capacidad
efectiva de los gobiernos para llevar a cabo una agenda poltica de forma consensuada
debido a la posibilidad de bloqueo institucional quasi-permanente, especialmente cuando
existe gobierno dividido (mayoras divergentes en el Poder Ejecutivo y Legislativo). Sin

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embargo, los trabajos empricos existentes han demostrado que las fuentes del conflicto
poltico no se derivan estrictamente de las reglas de eleccin, y por tanto de interaccin,
entre los Poderes (Ejecutivo y Legislativo), sino en mayor medida de los poderes
proactivos y reactivos (Haggard y McCubbins, 2001), de poder y de autoridad (Shugart y
Carey, 1992) atribuidos a cada uno de los Poderes. Es decir, el potencial conflictivo no
depende, bajo estos anlisis posteriores mas robustos de carcter emprico y comparativo,
de la separacin de poderes per se, sino de cuanto puede un actor poltico imponer su
agenda unilateralmente (por ejemplo a travs de vetos o decretos, en el caso del Poder
Ejecutivo, o de bloqueo, retraso en la aprobacin o enmienda en el caso del Poder
Legislativo). En este contexto, dos tipos de investigaciones emprica y normativa han
concluido que el presidencialismo no tiene por qu producir consecuencias negativas para
la consolidacin democrtica, tomada sta como perdurabilidad del rgimen.
Desde la literatura emprica, dos aspectos se han puesto en cuestin. En primer lugar, el
criterio de la estabilidad democrtica, medido como supervivencia del rgimen en el
tiempo, ha recibido diversas criticas. La ms notable de estas es que, mientras que la
perdurabilidad de rgimen es un aspecto relevante para evaluar el rendimiento poltico,
perdemos la capacidad de capturar la forma de resolucin de conflicto poltico de los
regimenes democrticos en la poltica ordinaria. Esta ultima perspectiva llama la
atencin, entonces, sobre la necesidad de rebajar los criterios de evaluacin de las
formas de gobierno a un rango menos ambicioso en cuanto a su capacidad de
generalizacin en el mbito del rgimen y mas adecuado a las caractersticas propias de
los sistemas polticos, por ejemplo en su capacidad de alcanzar y adoptar decisiones
colectivas.
En segundo lugar, el hecho de que los sistemas presidenciales se comporten de forma
radicalmente diferente a los sistemas parlamentarios tambin se ha puesto en tela de
juicio. Tsebelis (1999) concluye en un artculo seminal que la etiqueta asociada al
presidencialismo indicando Presidente fuerte-Legislativo dbil (versus parlamentarismo:
Parlamento fuerte-Presidente dbil) nace de una interpretacin errtica de cmo la
distribucin de poder es de hecho inversa para estas formas de gobierno. Es precisamente
mas imperativo para el Poder Ejecutivo negociar (aproximar preferencias de polticas
publicas) en un sistema presidencial que viceversa debido a la potencial presencia de una
mayora no coincidente con el partido que ocupa la presidencia eventualmente
imposible para los sistemas parlamentarios. Son por tanto, (1) las condiciones de
formacin de gobierno (en mayora o coalicin) y (2) la dispersin de escaos en el
escenario legislativo (fragmentacin) lo que determina el rendimiento de (ambas) formas
de gobierno.
En esta re-evaluacin de los vnculos causales entre formas de gobierno y rendimiento
institucional, Cheibub et alia (2004) ofrecen evidencia emprica de que los sistemas
presidenciales, considerados en su conjunto esto es, sin atender a caractersticas
especificas por pas sino por tipo de gobierno conformado tienen ratios de aprobacin
legislativa de la agenda del Ejecutivo muy similares a la que tienen los sistemas
parlamentarios. La diferencia mas notable aparece bajo el contexto de gobiernos de
coalicin, que afecta en mayor medida a los sistemas presidenciales, esto es, el bloqueo
legislativo de la agenda presidencial es ms probable.

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Esta situacin de parlisis legislativa, como forma de bloqueo entre los poderes, es, por
tanto, infrecuente y excepcional en Amrica Latina. Es una situacin que requiere de
gobiernos formados en situacin de doble minora, esto es: minora de apoyo para el
candidato presidencial sumado a minora de este partido en la legislatura. La cantidad de
gobiernos conformados en Amrica Latina siguiendo esta combinacin son, de hecho,
aquellos extremadamente frgiles y susceptibles de crisis severa. Chasquetti (2001)
contabiliza 30 gobiernos con estas caractersticas (en el periodo 1980-2000) para la
regin, 19 de los cuales ocurrieron en contextos de multipartidismo extremo. De este
ltimo contingente, solo en cuatro ocasiones el gobierno no formo coalicin (en los casos
de Rolds y Mahuad en Ecuador, Fujimori en su primer periodo en Per y Collor en
Brasil). Es decir, la evidencia parece apuntar que, incluso cuando las condiciones
adversas de la fragmentacin legislativa podran poner a los actores polticos en una
situacin de enfrentamiento inevitable, las herramientas (tpicamente) parlamentarias de
la negociacin como la formacin de coaliciones opera en Amrica Latina tambin
sistemticamente.
Cambiando de perspectiva, desde la literatura normativa, el debate sobre la conveniencia
del presidencialismo ha perdido fuerza en cuanto a presentar como alternativa la forma de
gobierno parlamentaria para la regin (cf. Nohlen, 2005: 6 ss.). En este sentido, el estado
de la forma de gobierno presidencial se encuentra plenamente enraizado en la regin.
Dado este compromiso con la forma presidencial de gobierno, el inters se ha centrado en
mayor medida en los determinantes de las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder
Ejecutivo, en concreto como hacerlas funcionar de una forma aproximada al consenso
que gua las democracias del modelo consociacional (ver Lijphart, 1999). Si bien la
reforma hacia formas mixtas de gobierno esto es, introduciendo elementos del
parlamentarismo sin que esto pertenezca a una reforma constitucional de conjunto no es
una opcin preferida, debido a la naturaleza problemtica precisamente de las formas
hibridas de gobierno (Shugart y Carey, 1992).
Esta literatura enfatiza dos tipos de aspectos que podran conducir a mayores elementos
(no distorsionantes, o ajenos en trminos de la dinmica poltica existente) consensuales
en los sistemas presidenciales latinoamericanos: en primer lugar, la provisin de recursos
de especializacin y negociacin a las legislaturas latinoamericanas, y en segundo lugar
la promocin de reglas que favorezcan la disciplina partidaria.
El primer aspecto, de la provisin de recursos de especializacin a las legislaturas,
procede de la preocupacin por la asimetra entre los recursos de poder que poseen los
Ejecutivos latinoamericanos en relacin con la contraparte legislativa. Cox y
Morgenstern (2002) presentan un modelo en el que las legislaturas en Amrica Latina son
fundamentalmente reactivas a las propuestas del Poder Ejecutivo. Un fortalecimiento de
las capacidades de las legislaturas pasa por reforzar la centralidad del sistema de
comisiones legislativas, las capacidades de control poltico horizontal y los incentivos
para la coordinacin al interior de la institucin parlamentaria.
El segundo aspecto, de refuerzo de los incentivos para aproximar el presidencialismo a la
praxis parlamentaria, pasa por la centralidad de la disciplina partidaria. Altos grados de
disciplina facilitan la predictabilidad para los actores polticos en su interaccin, y
viceversa. Dados ciclos electorales no concurrentes (como en Mxico, Colombia,
Argentina, El Salvador, Venezuela y Chile), asociado a una mayor probabilidad de

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gobierno dividido (Shugart, 1995), combinado con una baja disciplina parlamentaria, la
potencialidad de conflicto poltico e inestabilidad (trasfuguismo, patrones imprevistos de
apoyo y negociacin multidimensional para cada paquete de poltica publica) aumenta
drsticamente. De acuerdo al anlisis de Morgenstern y Hawkings (2000), los sistemas
polticos donde mayor cohesin programtica existe son Bolivia y Chile, al contrario que
Brasil, Colombia, Argentina y Ecuador que son el grupo de partidos menos cohesivos. La
promocin, en estos ltimos casos, de reformas de las relaciones entre Ejecutivo-
Legislativo pasa por las reformas de las reglas electorales que regulan la existencia de
candidaturas independientes limitndolas y de provisin de incentivos para que, de
formarse coaliciones, stas sean estables (permanezcan en el tiempo) potencindolos.
En sntesis, el debate sobre las ventajas del presidencialismo en la regin se ha cruzado
con, al menos, dos debates procedentes de fuentes diversas en su raz terica: por una
parte, con el debate sobre la viabilidad constitucional del sistema de pesos y contrapesos,
y por otra, con el debate sobre el valor del consenso. El funcionamiento del
presidencialismo en Amrica Latina ha tenido en su evolucin una experiencia, no
obstante, muy diversa (Lanzaro, 2001), particularmente mas estable, productiva y
equilibrada que lo que permita predecir el debate original.

Sistemas de partidos
Los sistemas de partidos en Amrica Latina han preocupado a acadmicos como a
profesionales debido fundamentalmente a dos razones: (1) la volatilidad, o fluidez de la
oferta electoral partidista entre elecciones consecutivas en el tiempo y (2) la baja
estructuracin competitiva en torno a ejes programticos. De hecho, ambas dimensiones
estn vinculadas sistemicamente debido a que cuando el sistema de partidos es menos
voltil, la competicin electoral gira en torno a diferentes ofertas programticas, lo que
provee de mayor consistencia de las preferencias publicas de los partidos. Este vinculo es
equivalente al existente entre la mayor institucionalizacin del sistema de partidos
(Mainwaring y Scully, 1995) y la mayor capacidad del electorado de ejercer control
poltico vertical (Jones, 2005).
Sin embargo, una evaluacin panormica de cmo han evolucionado ambas dimensiones
recientemente permite afirmar que estas dos preocupaciones han pasado a dirimirse y que
otras caractersticas distintas son las que determinan el juego partidario latinoamericano
en la actualidad.
Por un lado, la estabilizacin de la oferta electoral ha convivido de forma exitosa con
cambios de gobierno. Este hecho es particularmente relevante, dado que implica que
ninguna alternativa de oposicin (es decir, partidos no ganadores) ha rechazado los
resultados electorales. Si bien esta es la tendencia general, tambin es cierto que en
algunos notables casos como en Venezuela y Per los perdedores no han tenido si
quiera la oportunidad de rechazar o aceptar los cambios electorales debido a sendos
colapsos del sistema de partidos existentes previos al cambio. En el caso ecuatoriano, por
otra parte, los perdedores tienden a no rechazar de forma sistemtica las dbiles mayoras
derivadas de las elecciones inmediatamente pero optan por una confrontacin
movilizadora de las bases sociales de la oposicin una vez que el mandato electoral esta
en curso. Las recientes elecciones de 2006 en Mxico presentan otro escenario de
protesta, por va de una inmediata movilizacin social que pretendi poner en cuestin la

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transparencia del conteo de votos, obligando a la parlisis en el nombramiento del nuevo

Presidente. De forma que si por una parte el cambio ordinario propio de la democracia
ocurre para la gran mayora de los pases latinoamericanos tambin encontramos cambios
rupturistas especialmente en los casos andinos y Venezuela. Es, de hecho, en los pases
andinos donde mayor variedad de escenarios partidistas existen, hasta el punto de
considerarlos autoritarismos competitivos (Tanaka, 2006) o sistemas de partidos entre
la crisis y el cambio (IDEA, 2004).
Este panorama de hecho se refleja en algunas otras dimensiones tpicamente consideradas
centrales para evaluar el rendimiento de los sistemas de partidos. As, los pases donde
mayor volatilidad electoral (considerada para los dos ltimos periodos electorales) son de
hecho los pases andinos (particularmente Per [50%] y Bolivia [41%]), mas Venezuela
[35%] y Guatemala [43%] (Jones, 2005)1. Por el contrario, los casos donde ha existido
una mayor estabilidad de la oferta partidista son tambin los casos donde menor
volatilidad electoral encontramos (Chile [6%], Honduras [7%], El Salvador [10%] y
Mxico [13%]) todos ellos casos donde podemos hablar de una congelacion de las
preferencias electorales, caracterstica tpica de pases con democracias estables y
longevas (Bartolini y Mair, 1990).
De hecho, la longevidad de los sistemas de partidos parece un indicador ms potente que
los valores estrictamente electorales para referir al rendimiento de los sistemas de
partidos, al menos en la medida en que esto refleja la capacidad de estos sistemas de
partidos de continuar capturando a lo largo del tiempo las preferencias ciudadanas. Sin
embargo, esta relacin no es totalmente lineal. Los sistemas de partidos mas longevos de
la regin son aquellos de Uruguay, Paraguay, Honduras, Colombia, Mxico y Argentina
(ver Alcntara, 2004: 77). La evolucin reciente apunta a que la fortaleza de las races de
estos sistemas de partidos en cada uno de los pases no son sistemticamente estables:
Colombia y Costa Rica son casos donde los sistemas de partidos existentes estn
afrontando profundos cambios, procedentes en el primer caso de una fragmentacin
interna in extremis de los partidos y en el segundo de la creciente penetracin de partidos
de corte regional en la arena nacional; Mxico esta afrontando una baja credibilidad del
funcionamiento electoral que podra traducirse en una baja credibilidad de la capacidad
de los partidos para continuar reflejando las preferencias ciudadanas; y otros casos menos
visibles en relacin al grupo anterior de cambio sistmico partidista estn ocurriendo
en Argentina, Ecuador y Bolivia. Adicionalmente, son tambin los sistemas de partidos
mas longevos aquellos que cuentan con una fraccionalizacin interna mas elevada
(Uruguay, Honduras y Colombia, especialmente).

1 Mientras que la volatilidad electoral se utiliza tpicamente como indicador para medir el cambio de preferencia
agregada de los votantes por cada partido que compiti en una eleccin respecto a la siguiente, es sin embargo
una medida incapaz de detectar claramente si su magnitud depende de los cambios en la oferta o de la demanda
electoral. De hecho, en los casos para Amrica Latina para los que este indicador ha sido sistemticamente alta
(como Guatemala), el nmero resultante no captura la desaparicin de partidos que competan en una eleccin
dada respecto a la siguiente. Evidentemente, esto supone un cambio en las preferencias de los votantes puesto
que, estructuralmente, no podan optar de nuevo por el mismo partido, que haba desaparecido. Este es un caso
claro donde la alta volatilidad no significa de forma ntida que las preferencias de los votantes cambien, sino
mas bien que la oferta electoral cambia. Este seria tambin el caso de Venezuela. En suma, este indicador
ofrece informacin poco ntida a menos que se considere la estabilidad de la oferta electoral simultneamente.

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De forma que, aisladamente, la volatilidad electoral o la longevidad partidista aportan una

panormica mixta, poco concluyente, sobre la configuracin de patrones regionales
comunes. Cual seria entonces la clave para interpretar la difcil combinacin de factores
histricos, electorales y cambios recientes en la regin. Una clave interpretativa potente
procede de los condicionantes del diseo electoral determinantes para la prctica poltica,
como tambin se ha apuntado mas arriba. El primer elemento esencial es este contexto es
la disciplina partidaria, que correlaciona de forma visible, con la estructura de
organizacin partidista. Los extremos de esta combinacin pueden variar desde una alta
disciplina provocada por la existencia de un sistema de nominacin de candidatos cerrada
y bloqueada conviviendo con una estructura partidista jerrquica clsica, hasta una baja
disciplina provocada por la existencia de listas electorales abiertas (bajo formula electoral
proporcional con efectos proporcionales) combinada con una estructura partidista
horizontal.
Estas configuraciones variables afectan a su vez la capacidad de los actores polticos para
funcionar como instituciones o maquinarias electorales (Alcntara, 2004), es decir,
para funcionar como organizaciones estables y arraigadas en la sociedad o para producir
mltiples candidaturas efmeras que no tienden a buscar una permanencia en cuanto al
desarrollo de bases sociales propias. De hecho, en esta materia, la regin latinoamericana
tiende a mostrar poca variacin, con el mayor contingente de pases concentrados en la
opcin de sistemas de nominacin de candidaturas controladas por los lderes nacionales
para listas electorales cerradas y bloqueadas. Las excepciones son Argentina y Mxico,
en cuanto a la adopcin de un sistema de nominacin de candidaturas partidistas
controladas por lderes regionales. Para el caso de listas abiertas encontramos un mayor
nmero de casos (Brasil, como el caso prototpico de baja disciplina partidaria atribuido a
esta razn, Chile, Venezuela, Per y Panam). En su conjunto, podemos hablar de
sistemas de partidos nicamente estructurados en su carcter nacional (Uruguay, Bolivia,
Paraguay) versus aquellos provistos de un carcter regional pronunciado (Brasil,
Argentina, y recientemente Costa Rica). En suma, en aquellos casos donde la disciplina
partidaria es baja debido a la existencia de escasos incentivos procedentes de la
organizacin partidista para acatar decisiones de rango nacional son particularmente los
casos que tambin enfrentan una mayor fragmentacin (Brasil, Chile, Panam y
Colombia recientemente), lo que se traduce con una magnitud variable en una mayor
inestabilidad en relacin a la predictabilidad de las posibles coaliciones que se pueden
formar para la toma de decisiones (decisiveness) y la seguridad de que, una vez tomadas
las decisiones, se llevaran a cabo (efficiency).
Un segundo elemento es la distribucin ideolgica de los partidos en la regin. Mientras
que en la mayora de los pases la derecha tiene un abanico de opciones partidistas con
representacin sostenida longeva en el tiempo no ocurre de forma simtrica en el caso
de la izquierda. La regin centroamericana es ejemplar en este sentido: all donde el
votante mediano se encuentra en el centro-derecha, dada la prolongada y sistemtica
exclusin de los partidos de izquierda en algunos pases (particularmente Guatemala,
Honduras y El Salvador hasta la transicin a la democracia). El ndice de polarizacin
ideolgica, que captura la magnitud de la mxima distancia en un sistema de partidos
dado, es sin embargo solo asombrosamente alto en los casos de El Salvador y Nicaragua
y en menor medida, Uruguay y Chile (ver Jones, 2005: 87; Alcntara, 2004: 152 ss).
Los pases con menores ndices de polarizacin, y por tanto con un centro electoral

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nutrido de partidos diversos, son Paraguay, Uruguay, Costa Rica, Honduras, Panam y
Argentina (ver Jones, 2005; Alcntara, 2004). La importancia de la polarizacin
ideolgica, ms all de su contenido descriptivo relevante, radica en que podemos
predecir comportamientos ms acomodativos o confrontacionales a partir de estos datos.
La polarizacin ideolgica se puede vincular a la dificultad en la toma de decisiones,
pues sistemas polticos donde los extremos ideolgicos se encuentran cubiertos por
opciones partidarias, las posibles transacciones a adoptar sern mas improbables que en
el caso contrario. En esta direccin, la magnitud de la polarizacin ideolgica nos revela
la potencialidad de consenso versus confrontacin que existir en un sistema poltico. Si
tomamos aqu en consideracin tambin la magnitud de la fragmentacin partidaria2,
obtenemos un cuadro como el que sigue:
Tabla 1 . Fragmentacion legislativa, polarizacion ideologica y ambas en America Latina
Alta Baja
Fragmentacin Brasil, Ecuador, Bolivia, Colombia, Mxico, Uruguay, Honduras, Paraguay,
legislativa Venezuela Nicaragua, Chile
Dolarizacin El Salvador, Nicaragua Paraguay, Colombia, Costa Rica,
ideolgica (Uruguay, Chile) Honduras, Panam, Argentina
Ambas Nicaragua, El Salvador, Chile, Uruguay Honduras, Paraguay, Argentina,
simultneamente Colombia, Costa Rica, Panam
Fuente: elaboracin propia a partir de Jones (2005).
Excluidos en esta Tabla los casos con valores intermedios.

Dada esta combinacin mixta de casos, la identificacin de los casos preocupantes

desde el doble punto de vista de la capacidad de adoptar decisiones y de llevarlas a cabo
serian los casos en que tanto la fragmentacin legislativa (contextual promedia) como la
polarizacin ideolgica (sistmica partidista) operan en contra del buen funcionamiento
del sistema poltico. Estos casos serian Nicaragua, El Salvador, Brasil, Chile, Uruguay y
Per. Este conjunto de pases comparte una fragmentacin legislativa entre alta y
moderada y, en todos los casos, una polarizacin ideolgica alta y muy alta.
Esta visin parecera sugerir que es la (alta o muy alta) polarizacin ideolgica la que
afecta decisivamente la (in)capacidad de los sistemas polticos para reaccionar frente a las
demandas ciudadanas y gestionarlas colectivamente, es decir, proveer de decisividad y
eficiencia. Y sin embargo en este grupo de pases se encuentra una variedad relevante:
Chile y Uruguay se alinean como pases exitosos en cuanto a la capacidad del sistema
poltico de generar comportamientos acomodativos entre los partidos polticos,
generalmente va pactismo (formal: coalicional, o informal: acuerdos ad hoc,
respectivamente) mientras que Nicaragua y El Salvador se alinean como pases con un
estilo poltico confrontativo, donde la gestin de la polarizacin es dependiente de la
existencia de gobiernos unificados (cooperativos entre el Poder Ejecutivo y Legislativo
dada la conformacin de mayoras coincidentes). El caso brasileo es aqu un caso
parecido al salvadoreo cuando existe gobierno dividido, esto es, independientemente de

2 El tamao de la polarizacin ideolgica esta lgicamente relacionado con el numero de partidos existente en
un sistema poltico, idealmente. La figura ideal, en un sistema poltico en que todas las opciones polticas
tuvieran una traduccin partidista, la correlacin entre estos dos indicadores seria perfecta. Esto es, a mayor
representacin partidaria de opciones ideolgicas, mayor es la distancia mxima entre los partidos ms
extremos de un sistema de partidos (ceteris paribis del nmero de clivajes en cada caso).

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la fragmentacin legislativa alta (Brasil) o baja (El Salvador), el sistema poltico es

incapaz de producir comportamientos cooperativos cuando el contexto de gobierno
dividido no conduce a la formacin de coaliciones mayoritarias. En suma, la difcil
combinacin (Mainwaring, 1990) no es solo multipartidismo y polarizacin simultaneas,
sino multipartidismo, polarizacin y gobierno dividido. Esta categora es lo que Negretto
(2004) ha clasificado como minority congressional, contexto en que, simultneamente,
el Poder Ejecutivo no forma coalicin de apoyo y adems existe gobierno dividido.
Por ultimo, adoptando la perspectiva de la demanda electoral los ciudadanos el
asentamiento de la competicin programtica en el eje izquierda-derecha es tambin un
hecho estable. De acuerdo a la investigacin de Colomer y Escatel (2004), la gran
mayora de los votantes latinoamericanos identifican la escala izquierda-derecha como
una escala con sentido para ellos (en promedio el 72% para el periodo 1995-2002), que es
especialmente alto (por encima de la media) para Paraguay, Uruguay y Bolivia, y por el
contrario, especialmente bajo (en torno al 50-50%) para El Salvador, Guatemala y
Colombia.
El argumento interesante que esta investigacin aporta es la distincin analtica entre
aquellos ciudadanos que, siendo capaces de identificar su propia posicin en el continuo
izquierda-derecha, no son sin embargo capaces de optar por una alternativa partidista
existente en su propio pas. Esta categora serian los ciudadanos descontentos con el
sistema de partidos existentes o los confusos, que tiene lugar con una magnitud en torno
al 40-50% en Argentina, Ecuador, Guatemala, Panam, Paraguay y Per. De estos seis
casos, al menos la mitad tienen un sistema de partidos fluido o en cambio (Per,
Guatemala y Ecuador), mientras que la otra mitad tiene un sistema de partidos estable
que sin embargo enfrenta una creciente fragmentacin. A partir de esta evidencia, puede
decirse que gran parte de la dinmica de los sistemas de partidos en la regin viene
condicionada por la baja capacidad de stos de arraigar una masa de votantes leales que
permitan el desarrollo de una oferta programtica menos cambiante.
Como un ltimo elemento relevante en relacin con la demanda electoral, y prestando
una mayor atencin a la distribucin del electorado en el continuo izquierda-derecha, la
media para la auto-ubicacin de los votantes vara como sigue:
Tabla 2. Auto-ubicacin media del electorado en la escala izquierda-derecha en Amrica Latina
Segmento ideolgico Casos
Centro-centro Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Per, Ecuador, Mxico, Panam,
Paraguay, Uruguay
Centro-derecha El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Venezuela
Derecha Honduras, Costa Rica, Colombia
Fuente: elaboracin propia a partir de los datos de Colomer y Escabel (2004), procedentes del
Latinobarometro.

Como se haba sealado con anterioridad, el espectro ideolgico esta levemente

desplazado hacia el centro-derecha en algunos casos latinoamericanos, aunque el groso
de la regin tiene una mayor representacin de oferta y demanda partidaria del centro-
centro. Esto procede, en parte, de matrices histricas conocidas, como el eje liberal-
conservador procedente de una nica matriz conservadora, y en parte de la dinmica
partidaria dictada por las reglas electorales. Es notable la concentracin de los casos

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centroamericanos en las celdas de centro-derecha y derecha, a partir de la ya razonada

exclusin de la izquierda como opciones partidistas en esta subregion durante dcadas.
Los casos de centro-centro albergan mayor heterogeneidad en su interior, con dos nicos
casos donde todo el espectro ideolgico izquierda-derecha ofrece al menos una opcin
partidaria (Chile y Brasil), junto a casos donde este eje ideolgico es solo uno mas en el
seno de una competicin electoral multidimensional (Ecuador y Bolivia).
En sntesis, hemos recorrido distintas dimensiones de los sistemas de partidos
latinoamericanos recogiendo en gran medida los elementos comunes y divergentes
presentes en la regin. El argumento principal es que ni la volatilidad electoral es tan
elevada como prototipicamente se atribuye a la regin, ni la longevidad de los partidos es
tan limitada. En cierto sentido, la panormica del sistema de partidos es que ni surgen
tantos partidos nuevos frecuentemente ni mueren tantos en cada eleccin a pesar de que
existen reconfiguraciones importantes tanto en sistemas de partidos consolidados (Costa
Rica) como en aquellos histricamente ms inestables (Per). Adicionalmente, estas dos
dimensiones volatilidad y longevidad partidista no explican por si solas la dinmica
mas o menos confrontativa en la praxis de la interaccin entre partidos en las
instituciones democrticas. La combinacin entre multipartidismo y polarizacin
ideolgica, as como en la seccin anterior tambin demostr un potencial explicativo
relevante, parece aportar ms luz en cuanto a detectar la suma de factores problemtica
para la toma y adopcin de decisiones publicas.
Como panorama, encontramos ms bien cambios lentos y ordinarios de los sistemas de
partidos en la mayora de los casos, con una notable tendencia a la fragmentacin intra-
partido junto con la consolidacin/congelacin de la fragmentacin sistmica partidaria.
El cambio rupturista ha tenido lugar en aquellos sistemas de partidos (Per, Bolivia y
Venezuela) en que el modelo de apertura y democratizacin que se desarroll en la
dcada de 1990 condujo al desorden (Tanaka, 2006). Mientras que es difcil sealar una
nica fuente de cambio y una nica tendencia de evolucin de los sistemas de partidos en
Amrica Latina, la convivencia de estas dos formas de cambio parecen haberse
mantenido en la ltima dcada. Por ultimo, la validez del eje ideolgico (izquierda-
derecha) tanto institucional (partidario) como cvico no es de menor importancia, pues
representa tambin un giro en la competicin electoral en Amrica Latina, que ha
adquirido un mayor contenido programtico que cuando los partidos se originaron
(Alcntara, 2004).

Tendencias de reforma institucional

Las tendencias de reforma institucional estn concentradas en dos reas: en primer lugar,
la arena electoral, afectando las propuestas de reforma tanto a las garantas en la gestin y
transparencia del sufragio como a las reglas per se (diseo de distritos y cambios en las
formulas de conversin de votos en escaos). En segundo lugar, en lo relativo a la
segunda generacin de reforma del Estado que, dadas formas de organizacin territorial
unitarias o federalistas, afectan fundamentalmente a los servicios pblicos, destacando las
reformas de los seguros sociales y los derechos laborales y en educacin.
Respecto a las reformas electorales, la dimensin de la gestin electoral experimenta
actualmente una atencin renovada debido a la puesta en duda de los procedimientos de
conteo de votos en algunos casos visibles, siendo el caso mexicano (elecciones

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Sistemas politicos en America Latina Natalia Ajenjo

presidenciales de 2006) el ms complejo en esta direccin. Sin embargo, la gestin

electoral incluye un numero de temas mas amplio, como la independencia de los
Tribunales Electorales en cuanto a la nominacin de sus miembros (ej. en Honduras) o la
garanta de una cobertura territorial de los censos poblacionales exhaustiva (puesta en
duda seriamente en Guatemala). De hecho, los ciudadanos latinoamericanos dudan en su
gran mayora seriamente de que las elecciones sean limpias; slo encontramos
porcentajes altos de opinin pblica confiada en la transparencia y buena gestin
electoral en los pases del Cono Sur, excepto Brasil, y en Costa Rica. Sin embargo, esta
percepcin de poca limpieza de los procesos electorales no conduce a la conclusin de
que las elecciones sean intiles, por parte de los ciudadanos, pues la participacin
electoral se mantiene alta (promedio para toda la regin de 71%) y solo tiende a la baja
en tres casos por razones muy diversas (Costa Rica, Venezuela y Colombia). Un tema
central que ha entrado en el debate de reforma electoral de forma sostenida desde hace
una dcada es el establecimiento de limites de gasto en campaa electoral, tanto para los
partidos como organizaciones como para los candidatos independientes, as como la
dotacin de una mayor potestad de fiscalizacin de estos gastos por parte de las
instituciones dedicadas a la gestin electoral. Si bien se han realizado algunos avances en
esta materia, contina siendo uno de los temas de ms lento desarrollo en este epgrafe de
reforma electoral.
Respecto a los componentes especficos de los sistemas electorales (formula electoral,
diseo de distritos y umbral electoral), y como panormica, el estado de la reforma
electoral en Amrica Latina ha ido en la direccin de una mayor inclusividad sin que esto
haya supuesto un giro hacia la apertura drstica de la arena electoral. Esto es, la mayora
de los casos han permanecido en la lgica de reglas electorales mayoritarias pese a
introducir algunas reformas que favorecen una mayor permanencia de los partidos ya
existentes en el sistema poltico. Dentro de estas reformas, las mas tpicas han sido la
reduccin del umbral electoral, la adopcin de sistemas electorales de mayora calificada
en lugar de mayora absoluta, la ponderacin distinta de los distritos (o cambios en la
magnitud de los distritos) y la concurrencia de los ciclos electorales (vase Negretto,
2006; Garca Diez, 2001). Sin embargo, las barreras electorales ms efectivas continan
siendo los requisitos para la formacin de (nuevos) partidos polticos como tal, y
posteriormente las barreras para su subsistencia en el sistema poltico.
Respecto a las reformas del Estado de segunda generacin, la heterogeneidad subregional
es tambin amplia. Si bien parece claro que ha ocurrido una perdida de impulso a las
privatizaciones (Zovatto y Burdman, 2003), sustituidas por una mayor concienciacin
con polticas sociales y la necesidad de mayor coordinacin regional. Por una parte, el
mayor compromiso con polticas sociales redistributivas exige la disponibilidad de
liquidez por parte de los gobiernos, lo que atae a la ampliacin de sus mrgenes de
maniobra esto es, a la reduccin de la parte del presupuesto pblico dirigido a pagar
deuda. Esta ha sido la estrategia argentina post-crisis que puede quizs representar un
ejemplo para sus pases vecinos. Por otra parte, la necesidad de mayor coordinacin
regional se enfrenta con la inexistencia de un objetivo nico, pese a que una novedad de
los foros de discusin regional (como las Cumbres Latinoamericanas, por ejemplo) ha
sido precisamente este ejercicio de colocar en primer plano la desigualdad social, la
estructura de distribucin de los recursos y los problemas socio-econmicos derivados de
pirmides de poblacin con un gran contingente de infancia y adolescencia, y por tanto

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Sistemas politicos en America Latina Natalia Ajenjo

situando la educacin tambin como prioridad de inversin publica esencial. El paquete

de reformas ms decididas que se solapan en su diseo con estas nuevas prioridades
pblicas son las dirigidas a la desconcentracin y la descentralizacin. Pese a la tradicin
latinoamericana de Estados centralistas en pases unitarios en su mayora, la existencia de
elecciones municipales est consolidada actualmente en toda la regin, y la promocin de
polticas mas especficamente descentralizadoras avanza al menos en materia de
cobertura de servicios, decididamente con menor impulso en trminos de
descentralizacin fiscal.
De hecho, la coordinacin ideolgica en clave de una nueva izquierda para al menos
ocho gobiernos de los dieciocho pases latinoamericanos considerados aqu tiene un
efecto notable en este sentido. De hecho, puede muy bien considerarse un avance el
hecho de que los exponentes actuales de la nueva izquierda [es que] se postulan como
alternativa al neo-liberalismo, sin afiliarse necesariamente a las inconductas de la
macroeconoma del populismo (Lanzaro, 2006: 27; comillas en el original). Es
interesante contemplar la heterogeneidad interna de estos gobiernos de izquierda al
menos en tres vertientes: por una parte, la izquierda que alcanz el poder a travs de un
discurso fluido entre el continuismo y el rupturismo (como Kirchner en Argentina, Alan
Garca en Per y Torrijos en Panam); una izquierda moderada que accede al poder con
un discurso claramente reformista (Chile, Uruguay y Brasil), y finalmente la izquierda de
raz mas cercana al populismo clsico con un discurso revolucionario sin llegar a ser
ooltico (como Chvez en Venezuela y Morales en Bolivia) [Lanzaro, 2006]. Estas tres
races no han representado un obstculo, sin embargo, para la existencia de un dialogo
mas fluido entre los gobiernos de estos pases con un impulso claro tambin en la
direccin de una mayor autonoma decisional respecto al vecino del Norte, Estados
Unidos.
En suma, las propuestas y debates sobre reforma institucional en Amrica Latina no
sufren de una pobreza de opciones; ms bien al contrario, las propuestas se encuentran
abiertas en frentes y materias muy diversas, desde la estructura interna de los partidos
hasta las relaciones entre el Estado central y los entes regionales/municipales. Los
avances generales aqu son tambin dirigidos con la misma cautela que en el caso que
mencionbamos de las reformas electorales, esto es, en todo caso beneficiando a los
actores polticos ya pertenecientes al sistema poltico. En este sentido, reformas de
apertura e inclusividad cabales cuentan aun con experimentos escasos y representan solo
una novedad all donde se encuentra en auge la llamada etnopolitica.

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Sistemas politicos en America Latina Natalia Ajenjo

El Estado de la democracia en Amrica Latina: el

rendimiento de los sistemas polticos
Mientras que he sealado anteriormente la completa institucionalizacin de la democracia
desde una perspectiva formal (tambin denominada mnima o procedimental, esto es,
en su vertiente electoral) en la regin, queda por considerar la dimensin sustantiva de la
democracia.
Existen dos preocupaciones esenciales para la regin en materia de su consolidacin
democrtica plena: (1) rendimiento de las instituciones judiciales (justicia procedimental
y Estado de Derecho); (2) la baja conviccin ciudadana de que la democracia ha
cumplido/puede cumplir las expectativas con que se inauguraba en la mayor parte de la
regin en la dcada de 1980s.
La preocupacin por el rendimiento de las instituciones judiciales procede de la
importancia de estas para asegurar una efectiva igualdad de los ciudadanos frente a las
instituciones. En este sentido, mientras que Amrica Latina ha avanzado sin duda en un
rendimiento adecuado de la institucin presidencial (Poderes Ejecutivos que no dan auto-
golpes, que no utilizan los vetos sistemticamente ni se alian con el poder militar) y
parlamentaria (Parlamentos que, pese a continuar siendo opacos en su funcionamiento
para los ciudadanos, funcionan cotidianamente como el mbito de canalizacin de
intereses y negociacin del conflicto poltico), los Poderes Judiciales afectan la capacidad
del ciudadano de protesta institucionalizada, de proteccin de sus intereses individuales y
colectivos y deben garantizar la igualdad en el acceso, el trato y el dictamen transparente.
Ninguna de estas caractersticas se encuentra plenamente en funcionamiento en la regin.
De hecho, el 60% de los ciudadanos latinoamericanos estn en desacuerdo con la
afirmacin el sistema judicial castiga a los culpables sin ver quienes son; es decir, la
credibilidad en la idea clsica de la justicia ciega es muy baja. Sin embargo, los patrones
de opinin ciudadana en esta materia resultan relativamente sorprendentes cuando los
mismos ciudadanos tampoco consideran que los ciudadanos exigen sus derechos ni que
los ciudadanos cumplen con la ley (Latinobarometro, 2005: 16; para el periodo 1996-
2005, media porcentual de la respuesta nada es un 74%, con ocho puntos de recogida
de informacin en el tiempo). Es decir, la percepcin de si existe un Estado de Derecho
se ve en entredicho tanto por parte del funcionamiento institucional como de acatamiento
ciudadano del regimiento de la ley. De nuevo, los pases donde existe una menor
percepcin de funcionamiento del Estado de Derecho son los pases andinos (Ecuador,
Bolivia y Per), mas Brasil.
De acuerdo a Domingo (1997) la legitimidad del rgimen democrtico y la
internalizacin de los valores democrticos para los ciudadanos tienen una relacin
simbitica y depende de la fortaleza institucional de la capacidad del Poder Judicial de
ejercer su funcin principal de contrapeso de los otros poderes del Estado y de provisin
de proteccin de derechos. Segn lo que se deriva de los datos anteriores, parece que el
estado de la justicia en la regin no cumple ni el criterio de legitimidad de rgimen
democrtico (pues los procedimientos aun concentran un grado de arbitrariedad en su
aplicacin, caracterstico de regimenes no democrticos) ni la credibilidad necesaria por

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Sistemas politicos en America Latina Natalia Ajenjo

la parte ciudadana (no existe una internalizacin de la importancia de los valores de

equidad e imparcialidad asociada al Estado de Derecho).
Los avances mas significativos en materia judicial han procedido, de hecho, por la va
extraordinaria de las Comisiones de la Verdad, que representaron una defensa definitiva
de los derechos humanos fundamentales as como de recuperacin de la memoria
histrica en la gran mayora de los pases latinoamericanos. Estas Comisiones, que
tuvieron un apogeo en la dcada de los Acuerdos de Paz en la regin centroamericana y
en la dcada de transiciones a la democracia en los pases andinos y Cono Sur, han tenido
desarrollos y efectos muy variables en cada uno de los casos. De hecho, pese a este
impulso inicial e inmediato despus de la adopcin de regmenes democrticos, las
Comisiones de la Verdad (en Chile, Per, El Salvador, Argentina y Guatemala)
funcionaron paralelamente a la elaboracin de informes llamados Nunca mas (en
Brasil, Paraguay, Guatemala y Uruguay), que ejercieron una funcin de fiscalizacin de
las represiones blicas (en Centroamrica) y dictatoriales (Cono Sur) como punto de
partida para el ejercicio posterior de juicio ordinario de los responsable, que en la
mayora de los casos es una asignatura pendiente. En suma, mientras que por la va
extraordinaria se produjo un esfuerzo regional importante en la adhesin a la defensa de
los derechos, ha sido la lentitud y relativa discrecionalidad de la justicia ordinaria la que
sigue defiriendo la existencia de un pleno Estado de Derecho en la regin.
Por ultimo en esta evaluacin critica del rendimiento democrtico desde una
aproximacin sustantiva, los ciudadanos latinoamericanos se mantienen relativamente
pesimistas respecto la capacidad del rgimen democrtico para cumplir con sus
expectativas. Mientras que desde el punto de vista institucional, la democracia ha logrado
legitimarse plenamente ante los ciudadanos, es el Estado el que no es percibido como
eficaz. Esto es, existe una distancia entre la satisfaccin con la democracia como rgimen
de gobierno y la satisfaccin con los resultados de la democracia. Tomando los datos del
Latinobarometro para el periodo 1998-2005, la opinin ciudadana sobre la afirmacin el
Estado puede solucionar problemas no ha variado nada (en lo agregado para toda la
regin) y se ha mantenido muy baja (de media un 21% de ciudadanos otorga al Estado la
capacidad de resolver la mayora de los problemas mientras que de media un 41% cree
que el Estado puede resolver algunos problemas3). Es notable, sin embargo, en relacin
con este indicador, la notable concentracin de la opinin ciudadana en los valores
medios de la escala utilizada (algunos/mayora de los problemas): esto es, el groso de los
ciudadanos crticos (aquellos que piensan que el Estado no puede resolver ningn
problema) y de los ciudadanos entusiastas (aquellos que piensan que el Estado puede
resolver todos los problemas) es el mismo (en torno al 9% para ambos grupos). En parte,
este hecho, si bien por una parte revela una relativamente baja credibilidad en la
capacidad del Estado de ejercer su funcin de eficacia, por otra parte revela una misma
convergencia aptica respecto las propias capacidades del Estado de resolver problemas.
En relacin con la confianza en las instituciones, el periodo 1995-2005 ha sido positivo
para instituciones que anteriormente contaban con menores sustentos de apoyo
ciudadano, como las municipalidades, la polica y el gobierno (Latinobarometro, 2005:
53). Los peores indicadores especficamente sobre la confianza en el Presidente como
3 La media es elaboracin propia sobre los datos presentados en el Informe Latinobarometro 2005 (p. 20),
sobre los cuatro puntos de recogida de informacin en el tiempo (1998, 2000, 2003 y 2005).

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Sistemas politicos en America Latina Natalia Ajenjo

jefe de gobierno tienen lugar en Per, Ecuador y Nicaragua, precisamente en los casos
donde menor aprobacin de la accin de gobierno existe4 (Latinobarometro, 2005).
Las instituciones que peor rinden en cuanto a la generacin de una confianza ciudadana
siguen siendo los partidos, con un juicio promedio para toda la regin del 19% de
confianza, aunque este indicador es muy heterogneo segn rea geogrfica.
En sntesis, el rendimiento de los sistemas polticos de Amrica Latina se caracteriza por
la relativa estabilidad de indicadores negativos como la baja confianza en las
capacidades del Estado de ser eficaz o la baja conviccin en el valor del Estado de
Derecho junto con una legitimidad con bases dbiles; estas bases parecen mas bien
asentarse sobre el rechazo de formas alternativas de gobierno, en lugar de sobre la base
de conviccin y socializacin en valores democrticos de igualdad y ejercicio de
derechos. De nuevo, en la distincin entre la plena institucionalizacin de la democracia
formal-electoral y la baja institucionalizacin de la democracia sustantiva, como un
rgimen capaz de proveer de soberana, y por tanto de control poltico, encontramos
heterogeneidad regional, con los pases mas crticamente situados en estas dos
dimensiones concentrados en las regiones centroamericana y andina, frente a la mayor
consolidacin de ambas en los pases de Cono Sur.

IV. Reflexiones y conclusiones finales

En este capitulo, he reflejado por una parte el optimismo de la estabilidad en la que vive
la regin Latinoamericana en la actualidad desde el punto de vista de sus sistemas
polticos, y por otra parte desde la crtica de los retos.
La sntesis esencial es que los avances y los retos comparten ciertos espacios comunes, lo
que hace a Amrica Latina una regin particularmente interesante. Si por una parte los
avances esenciales en materia poltica consiste en la libre y estable competicin partidaria
electoral, los retos se refieren a como esa competicin no traslada de una forma efectiva
los intereses ciudadanos en accin pblica, por lo que las bases del rgimen no
encuentran la forma de generar una legitimidad positiva (sino mas bien en oposicin a los
antiguos regmenes autoritarios), y no ofrece igualdad de oportunidades efectiva ni en
materia judicial ni en materia redistributiva.
El reto fundamental para los sistemas polticos de la regin es lograr un equilibrio ms
visible en la distribucin del ingreso. Como Hagopian y Mainwaring sealan la pobreza
y la desigualdad tienen efectos corrosivos sobre la calidad de rgimen: los pases mas
pobres (Bolivia y Nicaragua) y los que tienen peores distribuciones del ingreso (Brasil y
Guatemala) son aqullos con un peor rendimiento como regimenes (2005: 11). Estos
autores generan una clasificacin que expositivamente sintetiza el estado de la
democracia en la regin, trada aqu:

4 La accin de gobierno es evaluada en el Latinobarometro bajo la afirmacin las personas que dirigen el pas
hacen lo correcto. En este indicador, los tres casos - Per, Nicaragua y Ecuador - distan de la media del 32%
de acuerdo con dicha afirmacin para toda la regin en al menos 10 a 16 puntos porcentuales. Otros casos
donde la evaluacin de la accin de gobierno como se define aqu es baja pero no traducida sin embargo en una
falta de confianza en el gobierno como institucin son Panam y Brasil. Las razones, por tanto, de los
ciudadanos para criticar al gobierno de turno no tienen por que reflejar una erosin de la confianza agregada en
la institucin gubernamental como tal.

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Sistemas politicos en America Latina Natalia Ajenjo

Tabla 3. Panormica sobre el estado de la democracia en Amrica Latina

Adjetivo clasificatorio Casos
Herencia autoritaria con avances en democratizacin Argentina, Brasil, Mxico
Regimenes democrticos dbiles Bolivia, El Salvador, Guatemala
Regimenes democrticos en erosin Colombia, Venezuela, Per
Regimenes democrticos en cambio Costa Rica
Regimenes democrticos estancados Paraguay, Chile
Regimenes democrticos con cambio moderado Uruguay
Panam, Honduras, Nicaragua
Fuente: Hagopian y Mainwaring (2005).

Tomando el criterio geogrfico para la clasificacin de los avances en los sistemas

polticos latinoamericanos se puede decir que mientras los pases andinos se concentran
en las celdas de mayor incertidumbre (casos de debilidad democrtica y democracias en
erosin), los casos centroamericanos se concentran entre cambios (Costa Rica,
fundamentalmente) y continuidades (Honduras, Panam, Nicaragua, Guatemala) y el
contrapeso mas optimista se concentra en el Cono Sur, donde todos los casos presentan
caractersticas estables (bien de continuidad, como Chile, o de avance, como Brasil y
Argentina).
Entre los retos de los sistemas polticos latinoamericanos como regin, me centrare en los
siguientes: en primer lugar, la cooperacin intra-regional sigue sufriendo de recelos que
potencialmente limitan la capacidad de de Amrica Latina para actuar como bloque
regional. Mas all de posiciones ideolgicas encontradas a este respecto, este limitado
avance en la cooperacin resulta cuando menos sorprendente, dados los incentivos
generales que provee la globalizacin as como los incentivos especficos de en una
medida bastante sustanciosa la geografa e historia compartida por los pases que
componen la regin. En realidad, aqu cabe mencionar las diferencias intra-regionales en
torno a los tres bloques (centroamericano, andino y cono sur) que constituyen realidades
con retos igualmente distintos. El bloque centroamericano tiene como reto fundamental el
freno de la violencia tanto organizada como coyuntural que no permite una seguridad
vital. El bloque andino encuentra sin embargo en la inclusividad del clivaje regional
(urbano/rural, que se solapa con el clivaje de raza) su mayor reto. Finalmente, el bloque
del Cono Sur se enfrenta a retos de raz econmica que pone en entredicho la capacidad
poltica de liderar de forma efectiva el balance entre la estabilidad econmica y las
promesas polticas de cambio. Cada uno de estos retos responden, en gran medida, a la
forma en que cada uno de estos bloques sub-regionales adopt la democracia, y que por
tanto son percibidos como irresueltos, corriendo el riesgo de establecerse como forma
hibrida de democracia que se consolida en este suboptimo de baja legitimidad, bajo
rendimiento en trminos de eficacia econmica, alta estabilidad electoral y moderada
inclusividad partidaria, alta percepcin de exclusin social y baja equidad de facto.
En segundo lugar, la capacidad limitada de las instituciones de ejercer control poltico
horizontal. La inexistencia de un paradigma de organizacin institucional eficiente en la
regin conduce, en gran medida, a la proliferacin de instituciones y cargos que no tienen
una vinculacin entre s a pesar de encontrarse bajo el mismo paraguas funcional. El
control poltico horizontal requiere de la existencia de vnculos entre las instituciones
existentes en un sistema poltico, de forma que una institucin puede ejercer control sobre

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Sistemas politicos en America Latina Natalia Ajenjo

las funciones potencialmente errticas o corruptas de otras instituciones. Ya hemos

sealado la dificultad de imponer lmites al financiamiento de los partidos, que en parte
se deriva de la inexistencia de una cultura de control poltico horizontal. De forma
equivalente sucede con la corrupcin en cargos pblicos de alta discrecionalidad en el
manejo de los recursos. En esta direccin, la profesionalizacin de la burocracia y la
creacin de normas que vinculen instituciones trabajando en un mismo mbito o conjunto
de funciones es un importante reto para la regin. Resolver este problema afectara
positivamente el problema de legitimidad que se ha mencionado, proveyendo bases
visibles para una mayor conviccin ciudadana en el rendimiento y funciones de las
instituciones as como en los esfuerzos para controlar la corrupcin.
En tercer lugar, la capacidad de los gobiernos de lograr legitimidad sostenible. El caso
mas complejo en esta casilla ha sido, tradicionalmente, Ecuador, donde la inestabilidad
gubernamental ha alcanzado cotas muy altas, peculiarmente combinado con la no
desaparicin de la misma oferta partidista en el tiempo. Lograr legitimidad sistmica, si
bien ha llevado siglos en la regin modelo de democracia como es Europa (Schmitter y
Santiso, 1998), pasa por la capacidad de [hacer] un esfuerzo masivo por involucrar no
solo a dirigentes, sino tambin a militantes en tareas de reflexin sobre el significado de
la democracia, la reforma partidaria y la configuracin de programas (Valenzuela,
1998). Mientras que la participacin, al menos en su expresin institucional electoral, no
es preocupante para la regin latinoamericana, el reto de la inclusividad sin embargo
continua siendo un aspecto central que, como ya hemos mencionado, se relaciona en gran
medida con el monopolio de los mecanismos de reforma institucional por parte de los
actores polticos ya presentes en el sistema poltico.
En cuarto lugar, la generacin de una agenda poltica que no se vea sometida al ritmo de
lo urgente para poder actuar en lo necesario. Esto es: la capacidad de compromiso entre
los actores polticos, ganen o pierdan en cada periodo electoral, que se ve limitada de
forma compartida por la limitacin de la re-eleccin presidencial as como por el escaso
margen de maniobra que deja el moderado o bajo crecimiento econmico en la regin.
En quinto lugar, la reforma de la gestin pblica en trminos del management parece
estar tambin en el primer plano de preocupacin de los gobiernos latinoamericanos. La
estabilizacin de la burocracia como cuerpo profesional, la reforma del proceso de
implementacin y la creciente atencin a la evaluacin de las polticas publicas, son
aspectos a destacar como avances necesarios.
Por ultimo, el acercamiento de la elite poltica a los intereses de los ciudadanos,
desarrollando, al menos desde los instrumentos que permite el sistema poltico, vnculos
de contacto menos jerrquicos. La baja atencin a la opinin ciudadana a menos que se
convierta en protesta, la distancia de formas de vida entre la elite poltica y la mayora de
la poblacin, son todos factores a tener en cuenta en trminos de reforma polticamente
costosa en el corto plazo, pero importante y fructfera en el medio plazo.
En suma, el tiempo de aprendizaje de cmo se negocia en democracia ha tenido ya una
trayectoria satisfactoria y relativamente longeva. Ahora queda el cumplimiento de
expectativas que tal vez sobrecarguen a sistemas polticos puestos en duda con
frecuencia, pero que aparecen como inexorables si el camino de democracia consolidada
sigue siendo un objetivo de la regin.

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