35 ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS

24-28 DE OUTUBRO DE 2011

CAXAMBU/MG

BRUNO WILHELM SPECK

WAGNER PRALON MANCUSO

O FINANCIAMENTO POLTICO NAS ELEIES BRASILEIRAS

DE 2010: UM PANORAMA GERAL.

TEXTO PARA APRESENTAO NO GT 13 FINANCIAMENTO

POLTICO NO BRASIL: O IMPACTO DO DINHEIRO SOBRE
PARTIDOS, ELEIES, CANDIDATOS E REPRESENTANTES.

PRIMEIRA VERSO AGOSTO DE 2011

FAVOR NO CITAR SEM PERMISSO DOS AUTORES

1. Introduo e contexto

O financiamento da poltica tem sido tema de intenso debate poltico no

Brasil e nos ltimos anos tambm despertou crescente interesse acadmico.
Enquanto no campo poltico o principal assunto o modelo normativo de
regulao do financiamento e a questo da reforma das normas em vigor, os
trabalhos acadmicos tm se dedicado a analisar os dados das prestaes de
contas de partidos polticos e de candidatos em campanhas eleitorais. Entre os
vrios enfoques de anlise se destacam o interesse pelo volume de recursos
alocados em campanhas eleitorais, seja desde a perspectiva dos partidos e
candidatos financiados, seja da perspectiva dos doadores. Quem arrecadou
quanto e por qu? Quem financia campanhas e por quais motivos? Nesta
perspectiva, o financiamento das eleies frequentemente a varivel
dependente e anlise acadmica tenta identificar fatores estruturais
(desenvolvimento econmico, caractersticas demogrficas, disputa poltica) ou
individuais (poder econmico dos doadores, potencial eleitoral e poltico dos
candidatos ou partidos) que podem explicar as variaes no financiamento.
Alm destas questes sobre o valor total das doaes, h duas outras
preocupaes que preocupam os cientistas sociais. A primeira diz respeito ao
impacto do financiamento sobre os resultados eleitorais, a segunda enfoca o
impacto do financiamento sobre o comportamento dos representantes eleitos.
Em relao primeira questo, perguntas que norteiam a pesquisa so: Qual
a importncia do financiamento para a dinmica das eleies? O dinheiro rende
votos? Em quais circunstncias esta relao se d mais intensamente? O
dinheiro faz mais diferena para os novos competidores, comparados aos
candidatos reeleio?
A outra questo se refere aos efeitos ps-eleitorais das doaes
financeiras. Qual a conseqncia do financiamento poltico para os
resultados eleitorais? H algum impacto do financiamento sobre as polticas
pblicas em geral, ou para o comportamento especfico de determinados
candidatos eleitos? O quadro 1 ilustra esta classificao dos diferentes
enfoques de pesquisa.

INSERIR AQUI O QUADRO 1

 Este trabalho comea com um exerccio inicial de exposio e
interpretao dos dados que esto disponveis no site do TSE.

1.1. Os dados sobre o financiamento das campanhas eleitorais

Os dados sobre o financiamento das campanhas eleitorais so

fornecidos pela Justia Eleitoral (Tribunal Superior Eleitoral), baseados nas
informaes prestadas pelos prprios candidatos e partidos durante e aps o
processo eleitoral. Esta prestao de contas foi estabelecida na Lei Eleitoral
No. 9.504 de 1997, que rege o processo eleitoral. A partir de 1998 os
candidatos e partidos entregaram informaes detalhadas sobre os ingressos e
gastos das suas campanhas eleitorais, informando detalhadamente sobre o
volume, o valor, data e a identidade do doador de cada contribuio, bem como
sobre valor, data, objeto e destinatrio de cada gasto.
Vale lembrar neste momento que a legislao brasileira de
financiamento de campanhas eleitorais permite doaes de pessoas fsicas e
jurdicas e que os volumes de financiamento so significativos. Para efeito de
uma primeira ilustrao, o total de recursos arrecadados e gastos na eleio de
2010 foi de alguns bilhes de reais, sendo que os maiores 20 doadores
empresariais doaram um total de R$ 678 milhes, distribudos entre vrios
candidatos. Do lado dos candidatos, a arrecadao individual maior para os
cargos majoritrios, onde os dois principais candidatos a presidente
arrecadaram R$ 117 milhes e R$ 88 milhes,respectivamente.
Logo aps a nova lei de 1997, as informaes sobre milhares de
registros de despesas eram entregues em formato impresso. Porm, a Justia
Eleitoral implantou um sistema de prestao de contas em formato eletrnico
que entrou em pleno funcionamento em 2002. A Justia Eleitoral disponibilizou
estes registros eletrnicos comunidade acadmica, inicialmente sob
demanda de pesquisadores individuais. A partir de 2010 implantou um sistema
de acesso aos bancos de dados completos, por meio do website. nestas
informaes que se baseiam as pesquisas mais recentes sobre o
financiamento poltico.
1.2. Descrio dos bancos de dados disponveis
Apesar do fcil acesso aos dados, a sua interpretao apresenta certos
desafios.
As entidades que prestam contas sobre o financiamento das eleies
so os candidatos e os partidos polticos. Os candidatos prestam contas
individualmente e por meio de comits financeiros. So, ento, trs tipos de
entidades que prestam contas (candidatos, partidos e comits), cada uma
produzindo dois bancos de dados: um para receitas, outro para despesas.

INSERIR AQUI O QUADRO 2

A Justia Eleitoral tambm solicita aos prestadores de servios das

campanhas eleitorais (empresas de publicidade, grficas, etc.) informaes
sobre os contratos firmados com candidatos. Estas informaes provenientes
dos prestadores de servios so usadas pelo TSE para controle das
informaes prestadas pelos partidos e candidatos. Elas no so divulgadas
para o pblico.
Um tema importante na prestao de contas sobre recursos mobilizados
nas campanhas eleitorais o tratamento de daoes em espcie, de descontos
ou de prestaes gratuitas de servios. A legislao brasileira exige a
prestao de contas sobre recursos em dinheiro e sobre doaes em bens ou
servios. A doao de mil reais por uma empresa registrada da mesma forma
na prestao de contas do candidato como a impresso gratuita de panfletos
por uma grfica. Neste ltimo caso o valor do servio ou bem doado
gratuitamente registrado nas contas sobre a receita. Ambos os tipos de
recursos (dinheiro/estimado) so registrados pelo sistema de financiamento de
campanha.
Como mencionado acima, as prestaes de contas se dividem em
receita e despesa. Contabilmente, as receitas e despesas devem fechar em
cada prestao de contas de candidatos ou comits, uma vez que no final de
cada campanha no poder haver sobra para candidatos ou comits. Caso
haja sobras de campanha, estas devem ser transferidas aos respectivos
partidos polticos. Onde h dvidas de campanha, os candidatos ou comits
devem equilibrar as contas com transferncias dos seus partidos polticos. Com
esta norma a possibilidade de usar a campanha para enriquecimento de
candidatos foi banida pela legislao eleitoral.
Uma caracterstica importante das contas eleitorais a sua capilaridade
interna. Uma parte significativa dos recursos arrecadados transferida
internamente para outros candidatos ou partidos, uma modalidade de gasto
que est prevista pela legislao eleitoral em vigor. Muitos candidatos
arrecadam mais recursos do que gastam na sua prpria campanha. Eles se
tornam financiadores de outras campanhas. Outros candidatos tm menor
capacidade de arrecadao e acabam sendo devedores de outros candidatos
ou partidos que transferem recursos para eles. Traar um balano sobre esta
dinmica do financiamento eleitoral, incluindo estas questes de transferncias
internas e de diferenas entre arrecadao e gastos, um dos propsitos deste
trabalho.

1.3. Caractersticas dos bancos de dados

Apesar do acesso aos dados atualmente ser fcil, h ainda duas
questes que se referem ao uso acadmico dos dados. A base de dados do
TSE no esttica, e sofre alteraes frequentes em funo de alteraes na
prestao de contas dos candidatos e comits. Ao questionar as prestaes de
contas dos candidatos e partidos, a Justia Eleitoral recebe retificaes das
contas eleitorais pelos candidatos. Estas correes so continuamente
inseridas na base de dados do TSE. Em outras palavras, as extraes da base
de dados do TSE mudam com frequncia, uma vez que os dados so
atualizados continuamente. Este fato causa certo problema para as pesquisas,
porque o pesquisador que baixa os dados do site do TSE em um dia, obteria
valores algo diferentes se fizesse a mesma baixa em outro dia.
As prestaes de contas so entregues Justia Eleitoral at 30 dias
aps a data da eleio. No caso de candidatos que enfrentam um segundo
turno, a data de entrega para toda a movimentao financeira se orienta pela
segunda data. Para os candidatos eleitos as conseqncias para o
descumprimento da obrigao de entregar a prestao de contas o
impedimento da diplomao. Para os candidatos no eleitos poder haver
sanes para a prxima eleio, alm de multas. Porm, apesar destas
penalidades, muitos candidatos no eleitos acabam no prestando contas
sobre a movimentao financeira da campanha.
As sanes para prestaes de contas incompletas ou inconsistentes
so leves. Via de regra, a Justia Eleitoral solicita a retificao das
informaes, eventualmente acompanhada de aplicao de multas. Este
contexto d alguns indcios para a avaliao da credibilidade dos dados. Por
um lado, as sanes quase inexistentes para a no declarao de doaes so
um incentivo para no tomar cuidado com as doaes. Um ditado que ilustra
este desleixo Os partidos fingem que prestam contas e a Justia Eleitoral
finge que fiscaliza.1
Por outro lado, os motivos para reportar corretamente as doaes so,
em primeiro lugar, o fato que a legislao brasileira permite grandes doaes e
que estas no causam constrangimento social para o doador ou o poltico
envolvido. Em segundo lugar, o TSE aumentou os seus esforos para fiscalizar
as prestaes de contas e colabora com a Polcia Federal e a Receita Federal
para identificar lacunas nas informaes prestadas. Tanto para a empresa
como para o doador, as doaes ocultas so um risco desnecessrio.
Em ltima instncia, dentro dos limites deste trabalho, no possvel
fazer afirmaes taxativas sobre a exatido dos dados analisados. Porm,
diante do volume dos dados, da sua consistncia interna e das correlaes
com outros dados (por exemplo, sobre os votos obtidos pelos candidatos)
possvel afirmar que so dados relevantes que merecem a ateno dos
cientistas sociais.
Aps esta seo introdutria, a prxima seo do trabalho apresenta
uma anlise detalhada dos dados das prestaes de contas apresentadas
Justia Eleitoral e referentes s eleies de 2010. A seo de anlise
seguida, por fim, por uma seo de concluso.

1
Noely Manfredini dAlmeida: Financiamento Poltico de Campanhas e Partidos: A Experincia
Mundial sobre a Prestao de Contas, em: Paran Eleitoral nmero 57, Jul 2005.
(http://www.paranaeleitoral.gov.br/artigo_impresso.php?cod_texto=210)
2. Anlise dos dados das prestaes de contas sobre as eleies de 2010

2.1 Uma viso geral das receitas

Para entender o fluxo geral do financiamento poltico declarado Justia

Eleitoral nas eleies nacionais de 2010, preciso entender duas coisas: em
primeiro lugar, quem tem o dever de declarar receitas e despesas Justia
Eleitoral; e, em segundo lugar, quais so as fontes de receita e os tipos de
despesa.
Comecemos pelo primeiro ponto. Afirmamos mais acima que os partidos
e candidatos prestam contas, sendo que estes ltimos podem prestar contas
individualmente e/ou por meio de comits financeiros. A tabela 1, apresentada
abaixo, apresenta informaes referentes aos comits nacionais (Comits
Financeiros Nacionais para Presidente e Vice-Presidente da Repblica) e
estaduais (Comits Financeiros nicos e Comits Financeiros
Estaduais/Distritais para Governador, Senador, Deputado Federal e Deputado
Estadual); aos partidos nacionais (Diretrios Nacionais) e estaduais (Diretrios
Estaduais/Distritais) e s candidaturas nacionais (Presidente e Vice-Presidente)
e estaduais (Governador, Vice-Governador, Senador, 1 e 2 Suplentes de
Senador, Deputado Federal e Deputado Estadual/Distrital).
Quanto ao segundo ponto, focalizaremos inicialmente as fontes de
receita. Logo abaixo trataremos dos tipos de despesa.
possvel dividir as fontes de receitas em dois grandes grupos: as
fontes externas e internas. Duas categorias se destacam entre as fontes
externas de receita, pela ordem de importncia: os recursos procedentes de
pessoas jurdicas e fsicas. Alm dessas duas categorias, outras fontes
externas muito menos significativas so a comercializao de bens e a
realizao de eventos em apoio a candidaturas e os rendimentos de aplicaes
financeiras. As receitas externas so injetadas diretamente pela sociedade nos
partidos polticos, nas candidaturas e nos comits.
Por sua vez, as fontes internas de receitas polticas englobam os
recursos que circulam entre partidos polticos, candidatos e comits e os
recursos aplicados pelos candidatos em suas prprias campanhas2.
importante destacar ainda que, dentre os trs agentes polticos focalizados
neste trabalho, os partidos polticos possuem uma exclusiva fonte interna de
receita: os recursos do fundo partidrio.

Box 1: Sobre a relao entre receitas e despesas.

As prestaes de contas registram a totalidade das receitas e despesas
das entidades que prestam contas: os diretrios nacionais e estaduais dos
diferentes partidos, os candidatos a cargos majoritrios e proporcionais e os
diversos tipos de comits. No entanto, alm de receber recursos de empresas
e pessoas fsicas e gastar estes recursos imediatamente com a compra de
bens ou servios para a campanha eleitoral, os partidos e candidatos
transferem uma parte considervel dos recursos entre si. Os recursos doados
pelos doadores externos passam por vrias etapas para serem aplicados na
compra de bens ou equipamentos para as campanhas eleitorais. Desta forma,
a soma de todas as receitas ou despesas das prestaes de contas
superestima o custo total das campanhas eleitorais.
O seguinte exemplo fictcio ilustra a questo. No caso mais simples, 10
mil reais doados por uma empresa (E) ao candidato (C) podem ser usados pelo
candidato para comprar o servio de uma agncia de publicidade (P) para
produzir um panfleto (R$ 5 mil), para a impresso dos panfletos por uma
grfica (G) (R$ 4 mil) e para a distribuio do panfleto impresso por 20 cabos
eleitorais (D) que receberam R$ 50 cada. Na prestao de contas de receitas
do candidato (C) aparecer um registro de doao de 10 mil reais pela
empresa (E) e na prestao de despesas haver trs registros identificando as

2
O valor dos recursos prprios tende a ser subestimado, por duas razes: em primeiro lugar,
vrios candidatos empresrios doam para suas prprias campanhas por meio de suas
empresas. Tais doaes aparecem nas declaraes como doaes de pessoas jurdicas. Em
alguns casos mais conhecidos, seria mais fcil relacionar a empresa ao candidato (por
exemplo, Paulo Maluf e Eucatex). Em outros casos, a relao no seria to evidente. Para usar
sempre o mesmo critrio em todos os casos, as autodoaes dos candidatos-empresrios pela
via de suas empresas no so consideradas, em nenhum caso, como doaes com recursos
prprios. Alm disso, em segundo lugar, alguns candidatos-empresrios doam como pessoas
fsicas ou jurdicas para os comits de suas campanhas (por exemplo, Guilherme Leal, da
Natura, candidato a vice-presidente na chapa de Marina Silva, realizou vultosas doaes, como
pessoa fsica, para comits do PV). Esse tipo de doao tambm no contabilizado como
doaes de recursos prprios (e sim como doaes de pessoas fsicas ou jurdicas,
dependendo do caso), pois esta opo de rubrica aparece exclusivamente nas prestaes de
contas individuais.
respectivas despesas com a agncia (P), a grfica (G) e os cabos eleitorais
(D). De fato, o nmero de registros de despesa ultrapassa o nmero de
registros de receitas significativamente: enquanto as receitas so compostas
por aproximadamente 400 mil transaes, as despesas se multiplicam para
quase 2 milhes de transaes.
No entanto, o nosso exemplo fictcio simples no ilustra a possibilidade
de transferncias internas de recursos entre candidatos e partidos. No segundo
exemplo, o candidato (C1) que recebeu o recurso de 10 mil reais transferiu 2
mil reais para o seu partido poltico (P), mil reais para um candidato (C2) do
seu partido e aplicou 7 mil reais para pagar servios que contratou para a sua
campanha. Nas prestaes de contas sobre as despesas do candidato (C1)
aparecero os gastos de 7 mil reais com bens e servios para a campanha, a
transferncia para o partido (P) e a transferncia para o candidato (C2). Os
valores transferidos ao partido e ao candidato sero registrados tambm como
receitas na prestao de contas do partido (P) e do candidato (C2). Estas
mesmas entidades por sua vez lanaro despesas no mesmo valor ou podero
transferir os recursos a outros candidatos ou partidos. Fica evidente que uma
estimativa correta das receitas e despesas das campanhas eleitorais deve
levar em conta esta dupla e tripla contagem.

As fontes de receitas externas e internas que alimentaram as eleies

nacionais de 2010 so apresentadas na tabela 1. A tabela contm ainda uma
pequena categoria residual, que no passvel de anlise: os recursos de
origem no identificada. A tabela mostra que a maior parte das receitas
externas e internas so valores monetrios recebidos por partidos, candidatos
e comits, mas outra parte das receitas vem em recursos estimveis em
dinheiro. Isso acontece quando, em vez de receber um valor monetrio, o
partido, o candidato ou o comit recebe do doador algum bem (por exemplo,
panfletos j impressos) ou servio (por exemplo, servio de transporte). Nesse
caso, os agentes polticos precisam declarar Justia Eleitoral o valor
estimado dos recursos no-monetrios recebidos.

INSERIR AQUI A TABELA 1

 No que se refere s fontes externas de receita, a tabela 1 mostra que as
empresas sobressaem como as grandes financiadoras de todos os agentes
polticos, seja de forma direta ou indireta. Elas so diretamente responsveis
por cerca de 70% do financiamento recebido pelos comits presidenciais e
vice-presidenciais, 80% da receita dos partidos estaduais e 90% dos valores
obtidos pelos partidos nacionais. No caso dos comits estaduais, a proporo
de recursos diretamente procedentes de empresas se aproxima de 3/5, mas
preciso levar em conta tambm o financiamento empresarial indireto, pois,
como foi visto, os outros principais financiadores dos comits estaduais os
partidos nacionais e estaduais so eles prprios fartamente financiados por
empresas. Entre as candidaturas estaduais, a proporo de financiamento
empresarial direto significativo, embora menor cerca de 2/5 , mas as
empresas ainda se destacam como as principais financiadoras diretas e,
tambm, indiretas pela via dos partidos nacionais, estaduais e dos comits
estaduais. A exceo aparente fica por conta das candidaturas a presidente e
vice-presidente. De fato, essa exceo apenas aparente, quando levamos em
conta o fluxo total das receitas polticas, pois alm dos valores recebidos
diretamente de empresas, as candidaturas nacionais recebem recursos,
sobretudo, dos comits nacionais, eles prprios sobejamente financiados pelas
empresas, de forma direta e indireta. No total, nas eleies de 2010, os
agentes polticos declararam Justia Eleitoral ter recebido cerca de 2,2
bilhes de reais provenientes de empresas privadas.
De acordo com as mesmas declaraes, as pessoas fsicas doaram
430,4 milhes de reais para as eleies de 2010 montante que representa
cerca de 20% do total doado pelas empresas. Proporcionalmente, as doaes
de pessoas fsicas so mais importantes para as candidaturas estaduais, caso
em que responderam por cerca de 13% das receitas. A importncia
comparativa das doaes de pessoas fsicas foi bem menor nos outros casos,
variando entre 0,4% do total das receitas de candidaturas nacionais e 7,2% do
total das receitas dos comits nacionais.
A tabela 1 tambm apresenta informaes relevantes sobre as fontes
internas de receita poltica, que so sintetizadas no quadro 3.

INSERIR AQUI O QUADRO 3

 Os dados da tabela 1, destacados no quadro 3, reiteram que nas
eleies de 2010 o principal fluxo financeiro veio das empresas, distribuiu-se
entre os agentes polticos (de forma direta e indireta, pela via dos repasses
entre eles) e destinou-se, sobretudo, s candidaturas e comits estaduais
exceto no caso dos comits nacionais, em que as destinatrias foram
principalmente as candidaturas presidenciais e vice-presidenciais.

2.2 Uma viso geral das despesas

At agora analisamos a composio da receita declarada pelos agentes

polticos Justia Eleitoral. A partir de agora voltaremos nosso olhar para os
tipos declarados de despesa.

INSERIR AQUI A TABELA 2

A tabela 2 apresenta informaes iniciais agregadas sobre as despesas

dos comits, partidos e candidatos em 20103.
A tabela mostra, em primeiro lugar, que h uma diferena no perfil dos
gastos dos partidos e outros agentes polticos. Na poca das eleies, no que
se refere ao financiamento poltico, os partidos (tanto os diretrios nacionais,
quanto os diretrios estaduais/distritais) transformam-se em grandes agentes
repassadores de dinheiro, isto , agentes cujas despesas eleitorais consistem
quase totalmente em transferncias das receitas arrecadadas para outros
agentes polticos.

3
Note-se que no h correspondncia exata entre as receitas e as despesas declaradas pelos
agentes polticos. Na maioria dos casos a diferena pequena, em comparao com o
montante envolvido. Em dois casos, no entanto, a diferena mais significativa: no caso das
candidaturas estaduais, em que a diferena chega a cerca de 280,2 milhes de reais (cerca de
10% da receita declarada por essas candidaturas), e no caso dos comits financeiros nacionais
para presidente e vice-presidente da repblica, em que a diferena chega a cerca de 20,1
milhes de reais (7,2% da receita declarada por esses comits). No temos uma explicao
definitiva para essas diferenas, mas acreditamos que elas podem ser causadas por fatores
tais como (i) dvidas de campanha e (ii) novas prestaes de contas entregues durante o
perodo de coleta dos dados, entre outros. Entendemos que essas diferenas no atrapalham
nosso objetivo, que apresentar um panorama geral das receitas e despesas dos agentes
polticos nas eleies de 2010. Para esse fim, o conjunto do quadro mais importante do que
desencontros contbeis de proporo relativamente pequena.
 J nos outros casos, predominam as despesas diretas com as
campanhas eleitorais. Essas despesas diretas envolvem no apenas os gastos
efetivos ou seja, a compra de produtos ou servios junto a fornecedores ,
mas tambm a baixa de recursos estimveis em dinheiro, pois os agentes
precisam declarar como despesas o valor dos recursos no-monetrios
recebidos de seus doadores de campanha.
As candidaturas estaduais e nacionais investem quase todos os
recursos recebidos em despesas diretas, sendo que entre as primeiras
predominam os gastos efetivos e entre as segundas prevalece a baixa de
recursos estimveis em dinheiro, o que mostra que as candidaturas nacionais
recebem mais de 2/3 de suas doaes sob a forma de bens ou servios, em
vez de recursos monetrios. Por sua vez, os comits estaduais e, sobretudo,
os nacionais, tambm empenham a maior parte de suas receitas em gastos
efetivos junto a fornecedores de bens e servios, embora transfiram a outros
agentes polticos uma maior proporo de seus recursos, em comparao com
as candidaturas.
Persiste, entretanto, uma questo: o que adquirem os agentes polticos
quando investem suas receitas em gastos efetivos? Os dados da tabela 3
procuram responder essa pergunta.

INSERIR AQUI A TABELA 3

A ltima coluna da tabela 3 mostra que campanhas eleitorais significam

lucro para as grficas no Brasil. De fato, o principal gasto declarado pelos
agentes polticos com materiais impressos. 633,4 milhes de reais foram
destinados para esse fim, o que representa pouco mais de um real a cada 5
reais investidos em gastos efetivos. Proporcionalmente, o gasto com impressos
foi o principal gasto dos candidatos nacionais e dos partidos estaduais, e foi o
segundo maior gasto dos candidatos estaduais.
As campanhas eleitorais tambm representam oportunidade de emprego
temporrio para muitas pessoas. Cerca de 1/5 dos gastos efetivos realizados
por agentes polticos nas eleies de 2010 destinaram-se a despesas com
pessoal. Essa despesa ocupa o primeiro lugar entre as candidaturas estaduais
(juntamente com os gastos com impressos) e o segundo lugar entre as
candidaturas nacionais.
Os outros dois tipos de gastos efetivos mais dignos de nota, cada um
perfazendo cerca de 10% do total, so os gastos que se encaixam numa
rubrica bem geral, intitulada servios prestados por terceiros, que abrange
outros servios no especificados na lista de despesas da Justia Eleitoral; e
os gastos com programas de rdio, TV ou vdeo. No Brasil, o poder pblico
concede compensaes fiscais s emissoras de rdio e TV, que so obrigadas
a veicular a propaganda eleitoral gratuita, cujo tempo dividido entre as
coligaes e os partidos conforme critrios estabelecidos nas leis No. 9.504, de
1997, e 12.034, de 2009. Embora o tempo da propaganda eleitoral seja
gratuito, os agentes polticos declararam Justia Eleitoral um investimento de
317,5 milhes de reais na preparao dos programas eleitorais que foram
transmitidos pelas emissoras de rdio e televiso. Proporcionalmente, as
despesas com programas de rdio, TV e vdeo foram de longe as mais
importantes para os comits e partidos nacionais. Tambm foram as despesas
mais importantes para os comits estaduais, mas nesse caso com valores mais
prximos segunda principal despesa (materiais impressos). Entre os partidos
estaduais esta foi a segunda maior despesa, com valores bem prximos
primeira (materiais impressos).
Nossa discusso, at este ponto, focalizou as receitas e despesas de
partidos polticos, comits e candidatos, tomados em conjunto. Deste ponto em
diante, focalizaremos cada um desses trs agentes polticos, tomados
isoladamente.

2.3 Receitas e despesas dos partidos polticos em 2010

Comecemos pelos partidos polticos. A tabela 4 apresenta dados

referentes s receitas arrecadadas pelos partidos, em nvel nacional. 22
partidos nacionais declararam suas receitas Justia Eleitoral em 2010.
Todavia, apenas trs desses partidos foram responsveis por quase 2/3 das
receitas arrecadadas: o PT partido que venceu as eleies presidenciais e
arrecadou 27,2% das receitas, o PSDB partido que ficou em segundo lugar
na disputa para a presidncia, e arrecadou 20,7% das receitas; e o PMDB
partido que amealhou 17,8% das receitas. Nota-se assim, em primeiro lugar,
uma significativa concentrao das receitas entre os partidos polticos
nacionais. Os trs partidos nacionais que mais arrecadaram receitas obtiveram
quase todos seus recursos de fontes externas isto , junto a pessoas fsicas
e, sobretudo, junto a empresas.

INSERIR AQUI A TABELA 4

Se possvel juntar PT, PSDB e PMDB no subgrupo dos grandes

arrecadadores nacionais, tambm possvel juntar outros trs partidos
nacionais o PSB, o PR e o DEM noutro subgrupo: o dos arrecadadores
intermedirios, que arrecadaram mais que 5% das receitas totais destinadas
aos partidos. Assim como os partidos do primeiro subgrupo, tambm os
socialistas, os republicanos e os democratas levantaram praticamente a
totalidade de suas receitas junto a fontes externas. Juntos, os seis partidos
obtiveram 85% das receitas destinadas aos partidos nacionais.
J a tabela 5 rene informaes relativas s receitas arrecadadas pelos
partidos, em nvel estadual.

INSERIR AQUI A TABELA 5

Seis partidos novamente se destacam entre os arrecadadores estaduais,

e novamente possvel dividi-los em dois subgrupos: o dos maiores
arrecadadores e o dos arrecadadores intermedirios. Mas os subgrupos, agora,
tm composio diversa. Os partidos que se destacam como maiores
arrecadadores em nvel estadual so apenas dois - o PSDB, responsvel por
cerca de 1/3 da arrecadao, e o PMDB, que responde por cerca de 1/4 da
arrecadao. Juntos, apenas esses dois partidos arrecadaram nada menos que
57% das receitas em nvel estadual. Entretanto, o perfil regional dos dois
principais arrecadadores bem diverso: o PSDB supera de longe o PMDB, em
termos de arrecadaes estaduais, nas regies sudeste (sobretudo em MG e
SP, onde comanda o governo estadual), centro-oeste (sobretudo em GO) e sul
(sobretudo no PR). Na regio nordeste a arrecadao dos dois partidos
bastante equilibrada. J na regio norte, os diretrios estaduais do PMDB tm
larga vantagem sobre os do PSDB em todos os estados, com exceo do TO.
Vejamos, agora, o subgrupo dos arrecadadores intermedirios. Entre
eles se destacam o PSB e o PT, cada um deles responsvel por 11% das
arrecadaes; e o DEM e o PP, individualmente responsveis por cerca de 5%
das arrecadaes em nvel estadual. Desses quatro partidos, o Partido dos
Trabalhadores o nico que possui arrecadaes homogeneamente
distribudas pelas cinco regies do pas. Em 2010, o PSB destacou-se como
arrecadador na regio nordeste (particularmente no CE e em PE); o DEM
mostrou-se particularmente forte no nordeste (com destaque para a BA) e no
sul do pas (principalmente em SC); e o PP arrecadou mais recursos na regio
sul mais especificamente, em um dos seus estados: o Rio Grande do Sul.
Neste trabalho no analisaremos em detalhe as despesas realizadas
pelos partidos nacionais e estaduais, porque a tabela 2 j mostrou que
praticamente a totalidade das receitas arrecadadas pelos partidos investida
em transferncias para os outros agentes polticos.

2.4 Receitas e despesas dos comits em 2010

A tabela 6 mostra os dados concernentes s receitas levantadas pelos

comits financeiros nacionais isto , os comits financeiros para presidente e
vice-presidente da repblica. Nove partidos apresentaram candidatos s
eleies presidenciais de 20104, mas os comits de trs desses partidos
arrecadaram nada menos que 97,2% das receitas, o que mostra novamente
uma fortssima concentrao de recursos entre as principais foras polticas.
Praticamente a metade dos recursos de comits nacionais ficou com o PT,
cerca de 2/5 ficaram com o PSDB, e o PV arrecadou quase 9% do total de
recursos. Nos trs casos, a extrema maioria dos recursos recebidos pelos
comits financeiros nacionais veio diretamente de fontes externas e,
sobretudo, de empresas.

4
Alm dos trs partidos principais nas eleies de 2010 PT, PSDB e PV , outros seis
partidos tambm lanaram candidatos: quatro partidos pequenos de esquerda (PCB, PCO,
PSOL e PSTU) e dois partidos pequenos de direita (PRTB e PSDC).
 INSERIR AQUI A TABELA 6

A tabela 7 compara os tipos de despesas realizadas pelos trs principais

comits financeiros nacionais. Confirmando o que foi revelado anteriormente
pela tabela 3, a tabela 7 reitera que, no geral, a principal rubrica de gasto foi
com programas de rdio, TV ou vdeo. De cada 4 reais gastos na campanha
pelos maiores comits financeiros nacionais, cada um deles empenhou cerca
de 1 real para esse fim. No caso especfico do comit financeiro nacional do
PT, cerca de metade das despesas foi com transferncias financeiras para
outros agentes polticos. Outros gastos proporcionalmente relevantes foram os
gastos com eventos de promoo da candidatura; publicidade por placas,
estandartes e faixas; e pginas na internet. J o comit financeiro do PSDB,
alm dos mencionados gastos com rdio, TV ou vdeo, orientou uma parte
significativa de suas despesas para servios de terceiros, servios de
transporte e materiais impressos. Por sua vez, o comit financeiro do PV
investiu propores relevantes de suas despesas em servios de terceiros,
materiais impressos, servios de transporte e pginas na internet.

INSERIR AQUI A TABELA 7

Aps tratarmos dos comits nacionais, trataremos dos comits

estaduais. As informaes sobre as receitas dos comits estaduais so
apresentadas na tabela 8.

INSERIR AQUI A TABELA 8

O que foi observado entre os partidos estaduais observa-se novamente

entre os comits estaduais: o PSDB (24,6%) e o PMDB (21,4%) destacam-se
como os maiores arrecadadores. Na regio norte, a capacidade de
arrecadao dos comits estaduais dos dois partidos se equipara, embora o
PMDB seja particularmente forte como arrecadador em RO e TO, e o PSDB no
PA e em TO. O PMDB leva vantagem sobre o PSDB nas regies nordeste e sul
(com destaque para os estados de MA, RN e BA, na primeira regio; e RS, na
segunda), mas a situao se inverte no centro-oeste (onde os tucanos se
destacam sobretudo em GO) e no sudeste (regio em que a capacidade de
arrecadao dos comits tucanos formidvel, sobretudo em SP).
PT (11%), PDT (8,4%) e PSB (8,3%) formam, nessa ordem, o grupo de
arrecadadores intermedirios. Os petistas mostraram capacidade de
arrecadao superior sua mdia nacional em duas regies: no centro-oeste
(com destaque para o MS) e no sul (com destaque para SC). Os pedetistas
revelaram-se grandes arrecadadores na regio sul (sobretudo no estado do
PR). Os comits estaduais do PSB, por sua vez, destacaram-se na regio
nordeste, sobretudo no CE.
Neste trabalho, optamos por no discutir as despesas dos comits
estaduais. Como vimos nos pargrafos anteriores, cada um dos cinco
principais arrecadadores se destaca em um ou alguns estados, por regio.
Cremos que o detalhamento minucioso das despesas de comits partidrios
por estado no essencial para o objetivo desse paper, que proporcionar ao
leitor uma viso geral acerca do financiamento poltico no Brasil.

2.4 Receitas e despesas das candidaturas em 2010

J tratamos dos casos dos partidos e comits. Resta agora tratar das
candidaturas nacionais e estaduais.
A tabela 9 apresenta os dados sobre as receitas arrecadadas pelas
candidaturas nacionais ou seja, para presidente e vice-presidente da
repblica. Trs das nove candidaturas amealharam 98% das receitas: as
candidaturas de Dilma Rousseff (49,9%), Jos Serra (39,2) e Marina Silva
(8,9%). As trs candidaturas receberam aportes externos diretos, sobretudo de
empresas, mas nota-se um predomnio absoluto das fontes internas de receita,
principalmente por meio de transferncias realizadas pelos comits nacionais
(ver tabela 1). Em outras palavras, as principais candidaturas presidenciais em
2010 foram abundantemente regadas por recursos empresariais, mas
prevaleceu o financiamento empresarial indireto.

INSERIR AQUI A TABELA 9

 As informaes da tabela 10 complementam as informaes da tabela
anterior. A tabela 9 mostrou o predomnio das fontes internas nas receitas das
grandes candidaturas nacionais. A tabela 10 mostra, por sua vez, que quase a
totalidade dos repasses recebidos pelas candidaturas derrotadas do PSDB e
do PV no foi diretamente em dinheiro, mas antes em recursos estimveis em
dinheiro. Por essa razo, a rubrica baixa de recursos estimveis em dinheiro
alcana a elevada proporo de 95,8% e 94,9%, respectivamente, nas duas
candidaturas. A proporo das baixas de recursos estimveis em dinheiro
tambm elevada no caso do PT 45% , mas bem menor que nos outros
dois casos. As outras principais despesas da candidatura vitoriosa em 2010
foram com materiais impressos, transporte e pessoal.

INSERIR AQUI A TABELA 10

Por fim, a tabela 11 trata das receitas levantadas, em 2010, pelas

candidaturas de todos os partidos a todos os cargos majoritrios (governador,
vice-governador e senador) e proporcionais (deputado federal e
estadual/distrital) disputados nos distritos eleitorais estaduais do pas.

INSERIR AQUI A TABELA 11

Metade dos recursos se dividiu com bastante equilbrio entre as

candidaturas estaduais dos trs maiores partidos polticos do Brasil: o PMDB
(17,6%), o PSDB (16,9%) e o PT (16,2%). Em geral, nos casos do PMDB e do
PSDB, os recursos foram distribudos de modo mais igual entre as
candidaturas majoritrias e proporcionais. J no caso do PT, as candidaturas
proporcionais, no geral, receberam bem mais recursos que as candidaturas
estaduais. Norte e centro-oeste so as regies do pas em que a proporo de
financiamento recebido pelas candidaturas estaduais do PMDB mais superou a
mdia nacional do partido. Por outro lado, a proporo de receitas das
candidaturas peemedebistas do sudeste ficou abaixo da mdia nacional.
Diferentemente do PMDB, o PSDB e o PT so partidos cujas candidaturas
estaduais obtiveram, no sudeste, a proporo de receitas que mais superou a
mdia nacional.
 Cerca de 30% dos recursos restantes foram divididos de forma
aproximadamente igual entre outros cinco partidos importantes: DEM (7,2%
dos recursos; destinados sobretudo s candidaturas proporcionais; e com
melhor desempenho arrecadador no NE); PSB (6,3%; distribudos
equilibradamente entre candidaturas majoritrias e proporcionais; e tambm
com melhor desempenho no NE); PDT (5,4%; mais recursos para as
proporcionais e no S); PP (5,2%; proporcionais; N e S) e PR (5,1%;
proporcionais; N e CO).
Neste artigo no analisaremos as despesas das candidaturas estaduais,
partido por partido. Novamente, entendemos que tal grau de detalhamento
seria desnecessrio para o objetivo do trabalho.

3. Discusso dos resultados e perspectivas para a pesquisa

Neste trabalho examinamos detalhadamente as prestaes de contas de

partidos, comits e candidatos, em nvel nacional e estadual, nas eleies de
2010. At onde sabemos, trata-se do primeiro esforo realizado para
apresentar um panorama completo e simultneo sobre a dinmica das receitas
e despesas de todos os agentes polticos relevantes nas eleies do ano
passado.
Tendo fornecido essa viso de conjunto, pretendemos agora tratar de
perspectivas que se abrem para novas pesquisas.
Um ponto a ser aprofundado o papel das empresas no processo
eleitoral. A literatura econmica afirma, por um lado, que as empresas privadas
so maximizadoras de lucro. A literatura poltica mostra, por outro lado, que as
empresas privadas so as principais financiadoras de campanhas eleitorais no
Brasil campanhas para todos os cargos em disputa, em todos os nveis. de
extrema importncia, ento, analisar como esses grandes agentes
minimizadores de lucro operam na esfera da poltica.
Embora haja uma literatura emergente que trata do grau de interveno
das empresas nas eleies, e da relao entre financiamento empresarial de
candidaturas e xito poltico, ainda escassa a literatura de cincia poltica que
procura analisar a estratgia que move a interveno de cada grande doador
na esfera poltica. Em outras palavras, persiste a questo: quando as empresas
privadas entram no mundo da poltica, que estratgias adotam para atingir seu
objetivo? Esta uma importante a preencher. Questes interessantes para
pesquisas futuras nessa linha so: Qual o grau de concentrao/disperso
individual dos recursos? Qual o grau de concentrao/disperso partidria
dos recursos? Qual o grau de concentrao/disperso estadual/regional dos
recursos? Qual , ento, o perfil dos candidatos selecionados (ideologia,
pertena base, senioridade)? Qual a proporo de investimento eleitoral
bem sucedido?
Outro desafio de fronteira para estudos futuros formular metodologias
adequadas para avaliar se o financiamento fornecido pelas empresas dos
diferentes setores econmicos condiciona a atuao poltica dos candidatos
eleitos e, caso a resposta seja positiva, mostrar como este condicionamento se
d. No h uma resposta nica para essa pergunta, para todos os casos.
Acredito que o caminho mais promissor seja investigar como cada poltico lida
com os mais importantes financiadores privados de sua campanha, e seus
interesses, nos perodos pr e ps eleitoral. Talvez uma investigao desse
tipo nos permita construir uma tipologia de interaes entre polticos e
financiadores de campanha, sofisticando nossa compreenso da relao que
existe entre o mundo dos negcios e o mundo da poltica.
Um segundo ponto merecedor de aprofundamento diz respeito ao papel
dos partidos polticos. Este trabalho identificou de forma clara o papel dos
partidos polticos no processo eleitoral. Os partidos so atores centrais no
tabuleiro do financiamento das campanhas eleitorais. No entanto a anlise dos
gastos revela que eles no atuam diretamente na contratao de servios e
bens, mas transferem recursos aos diferentes candidatos. Os nmeros ainda
no permitem uma interpretao clara sobre as razes e os efeitos desta
funo dos partidos como retransmissores de recursos. H duas hipteses, no
necessariamente excludentes. Por um lado os doadores podem financiar os
candidatos, para ofuscar a relao direta dos financiadores com os candidatos.
Esta hiptese sobre as doaes ocultas foi levantada quando os partidos
ainda no estavam includos entre as entidades obrigadas a prestarem contas
sobre as receitas e gastos detalhados no processo eleitoral. A prestao de
contas das eleies de 2010 mais completa do que as anteriores, porque
obriga pela primeira vez aos partidos a prestarem contas no mesmo formato
detalhado sobre os ingressos e gastos no processo eleitoral. Porm, mesmo
com as novas regras de 2010, o vinculo direto entre doador e candidato se
perde a partir do momento que os partidos recebem grande volume de
recursos e repassam estes para diferentes candidatos. importante lembrar
que a hiptese das doaes ocultas pressupe que as doaes chegam aos
partidos j marcados para serem repassados para determinados candidatos.
Somente nesta configurao as doaes para os partidos so um mero
instrumento para impedir a identificao das doaes a candidatos especficos.
Outra hiptese que os doadores financiam partidos como entidades,
identificando nas organizaes partidrias importantes atores com os quais
tentam estabelecer relaes de influncia. Esta interpretao teria duas
conseqncias importantes. Primeiro, ressaltaria o reconhecimento dos
partidos polticos pelo setor empresarial como atores chaves no jogo poltico.
Outras anlises sobre o papel dos partidos nas campanhas eleitorais indicam
que o financiamento dos partidos nas campanhas cresceu sistematicamente no
decorrer das ltimas eleies (Speck e Campos 2011). Este seria um dado
importante para a anlise dos partidos polticos no Brasil. A segunda
conseqncia do financiamento dos partidos (e no da sua instrumentalizao
para repassar recursos a candidatos) seria que as organizaes partidrias
poderiam usar os recursos dentro dos seus prprios critrios para apoiar
determinados candidatos nas campanhas eleitorais. Com isto, o papel dos
partidos diante dos candidatos seria fortalecido. Da mesma forma que os
candidatos ficam devedores de financiadores privados, eles ficariam tambm
devendo apoio ao partido poltico que os apoiou durante a campanha. Outra
vez, o resultado, se confirmado, seria um insumo importante para o debate
sobre a evoluo dos partidos polticos no Brasil.
Esta constatao a respeito de dependncias dos candidatos tambm se
estende a outros atores. A nova interpretao dos dados sobre o financiamento
poltico, aqui proposta, amplia o enfoque sobre as dependncias entre
candidatos e financiadores. Em primeiro lugar, como acima abordado, os
candidatos individuais no dependem somente do trip de financiamento de
campanhas: recursos prprios, capacidade de atrair recursos de pessoas e
poder de convencimento junto s empresas. Alm disto, eles podem receber
recursos do seu partido ou de outros candidatos. Como em relao s outras
fontes, a outra face deste financiamento por partidos e outros candidatos a
relao de influncia ou dependncia que tais apoios podem implicar.
De uma forma geral, os candidatos aparecem sob uma nova luz com
esta anlise do financiamento de suas campanhas. Contrastando as receitas
efetivas com as despesas efetivas chegaremos a um balano positivo ou
negativo quanto capacidade de levantar os recursos necessrios para
custear a prpria campanha eleitoral. possvel separar trs grupos de
candidatos: aqueles cuja capacidade de arrecadar recursos supera em muito a
sua necessidade de custear a sua campanha. Estes candidatos sero capazes
de apoiar o seu partido ou outros candidatos. Certamente este apoio financeiro
poder render dividendos no mbito poltico. O segundo grupo constitudo por
candidatos que arrecadam recursos mais ou menos compatveis com os seus
gastos. O seu balano sobre transferncias recebidas e recursos repassados a
outros candidatos ou partidos equilibrado e os valores so baixos. No terceiro
grupo esto candidatos que so devedores do partido ou de outros candidatos.
Para estes o financiamento por atores do mudo poltico (candidatos ou
partidos) pode significar um forte lao de influncia.
A separao entre a capacidade de arrecadao e os gastos dos
candidatos permite uma anlise de uma das questes clssicas dos estudos
sobre o financiamento da poltica: qual explicao para a correlao entre
recursos de campanha e votos. H trs hipteses em disputa. Na primeira, os
recursos financeiros se transformam em fluxo de informaes sobre candidatos
e desta forma rendem votos. Enquanto nesta verso o dinheiro a causa do
sucesso eleitoral, na segunda hiptese os financiadores financiam somente
aqueles candidatos que tm grandes chances de se eleger. Os candidatos que
tiverem boas chances de se eleger tambm vo receber mais recursos dos
financiadores. Nesta verso, os ndices de inteno de voto podem influenciar
o comportamento dos financiadores. Na terceira verso, tanto votos como
financiamento so produto de um fator externo, como, por exemplo, o capital
poltico de um candidato. O capital poltico de um candidato, que pode incluir o
seu histrico eleitoral, a sua atuao na poltica ou a sua capacidade de
comunicao e articulao nas eleies, responsvel tanto diretamente pelo
seu sucesso junto aos eleitores como tambm pela sua capacidade de
convencer os financiadores.
 O estudo detalhado dos dados sobre financiamento eleitoral pode jogar
uma nova luz sobre esta questo.

4. Referncias
Speck, Bruno Wilhelm; Campos, Mauro Macedo (2011):
The impact of state funding and private funding on the Brazilian party
system. An analysis of rules and practice on the national level, based on
data from 1998 to 2009, Paper presented at the IPSA-ECPR Joint Conference,
Whatever Happened to North-South?, hosted by the Brazilian Political
Science Association, University of Sao Paulo, Brazil, February 16-19, 2011.