STJ00100538

Maria Sylvia Zanella Di Pietro

PARCERIAS NA

ADMINISTRAO

PBLICA

Concesso, Permisso,
Franquia, Terceirizao,
Parceria Pblico-Privada
e outras Formas

lO Edio

SO PAULO
EDITORA ATLAS S.A. - 2015
 STJ00100538

1996 by Editora Atlas S.A.

1.ed. 1996;2. ed. 1997; 3. ed. 1999;4. ed. 2002; 5.ed. 2005;
6. ed. 2008;7. ed. 2009; 8. ed. 2011; 9. ed. 2012; 10. ed.2015

Capa: Leonardo Hermano

Composio: Formato Servios de Editorao Ltda.

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Di Pietro. Maria Sylvia Zanella

Parcerias na administrao pblica: concesso. permisso, franquia,

terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas 1 Maria Sylvia

Zanella Di Pietro. - 10. ed. - So Paulo: Atlas, 2015.

Bibliografia.
ISBN 978-85-224-9241-1

1. Administrao pblica - Brasil 2. Parceria Brasil 3. Privatizao

Brasil I. Ttulo.

96-2052
CDU-351.712(81)

ndice para catlogo sistemtico:

1. Brasil: Parcerias: Administrao Pblica: Direito

administrativo 351.712(81)

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SUMRIo

Nota 1{)Il edio, xv

Nota 9" edio, xvii

Nota 8 fl edio, xix

Nota 7'1 edio, xxi

Nota 6fl edio, xxiii
Nota 5 fl edio, xxv
Introduo, 1

1 DA PRNATIZAO, 5

1.1 Noo, 5

1.2 Fundamentos, 8

1.2.1 Crescimento desmesurado do Estado: o Estado Social de Direito, 8

1.2.2 Consequncias negativas da instaurao do Estado Social de Direito, 12

1.2.3 Estado Democrtico de Direito, 14

1.2.4 Estado Subsidirio, 15

1.3 Parceria e gesto associada, 23

2 DIREITO BRASILEIRO, 26

2.1 A Constituio de 1988, 26

2.2 A reforma da Administrao Pblica, 30

2.3 Alteraes preconizadas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do

Estado, 33

2.4 Modalidades de parceria em funo do tipo de atividade administrativa, 38

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x Parcerias na Administrao Pblica Di Pietro

3 A DESCENTRALIZAO NA PRESTAO DE SERVIOS PBLICOS, 45

3.1 Descentralizao poltica e administrativa, 45

3.2 Descentralizao administrativa, 46

3.2.1 Descentralizao territorial ou geogrfica, 47

3.2.2 Descentralizao por servios, tcnica ou funcional, 48

3.2.3 Descentralizao por colaborao, 49

3.3 Evoluo das formas de descentralizao administrativa, 53

3.3.1 Concesso a empresas privadas, 54

3.3.2 Surgimento das sociedades de economia mista e empresas pblicas, 55

3.3.3 Concesso de servios pblicos a empresas estatais, 56

3.3.4 De novo a concesso a empresa privada, 60

3.3.5 Outras formas de delegao de servios pblicos, 61

4 CONCESSO E PARCERIA PBLICO-PRIVADA, 66

4.1 A questo da terminologia, 66

4.2 O vocbulo concesso em sentido amplo, 68

4.3 Modalidades de concesso, 69

4.4 Concesso de servio pblico e parcerias pblico-privadas como formas de

privatizao, 70

4.5 Normas legais aplicveis concesso de servio pblico e s parcerias pblico

-privadas, 70

4.6 Competncia legislativa, 72

5 CONCESSO DE SERVIOS PBLICOS, 77

5.1 Introduo, 77

5.2 Conceito, 77

5.3 Duas ideias antitticas no contrato de concesso de servio pblico, 78

5.3.1 Concesso como forma de gesto de servio pblico, 80

5.3.1.1 Aspecto regulamentar da concesso, 80

5.3.1.2 Prerrogativas pblicas do concessionrio, 81

5.3.1.3 Princpios inerentes concesso, 81

5.3.1.4 Poderes da administrao concedente, 85

5.3.1.5 Reverso, 93

5.3.1.6 Natureza pblica dos bens afetados prestao do servio, 94

5.3.1.7 Responsabilidade civil regida pelo direito pblico, 95

5.3.1.8 Efeitos trilateras da concesso, 97

5.3.2 Concesso de servio pblico como contrato, 100

5.3.2.1 Direito ao equilbrio econmico-financeiro, 100

5.3.2.2 Remunerao do concessionrio, 110

5.3.3 Subcontratao, subconcesso, transferncia da concesso e transfern

cia do controle acionrio, 112

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Sumrio xi

[COS,45 5.3.4 O prazo nas concesses e permisses, 116

5.3.5 Modalidades de extino, 118

5.4 Da licitao para concesso de servio pblico, 121

5.5 Desvirtuamento do instituto da concesso, 126

1,48 5.5.1 Objetivo de lucro pelo poder concedente, 128

5.5.2 Uso remunerado de faixas de domnio e de bens pblicos

53 municipais, 131

mpresas pblicas, 55
6 CONCESSO DE OBRA PBLICA E PERMISSO E AUTORIZAO DE SERVIO

PBLICO, 133

;,56

6.1 Concesso de obra pblica, 133

,I 6.2 Permisso de servio pblico, 134

6.3 Autorizao de servio pblico, 138

6.4 Autorizao do servio de telecomunicaes, 141

7 PARCERIAS PBLICO-PRNADAS, 146

7.1 Introduo, 146

7.2 Conceito e modalidades, 148

. como formas de
7.3 Concesso patrocinada, l49
s parcerias pblico- 7.3.1 Conceito, l49
7.3.2 Pontos comuns com a concesso de servio pblico, 150

7.3.3 Distino entre concesso de servio pblico e concesso

patrocinada, 152

7.3.4 Remunerao, 153

7.4 Concesso administrativa, 154

7.5 Traos comuns concesso patrocinada e concesso administrativa, 158

o pblico, 78
7.5.1 Contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro

0,80
privado, 158

7.5.2 Equilbrio econmico-financeiro. Repartio de riscos, 159

.81 7.5.3 Compartilhamento de ganhos econmicos, 160

7.5.4 Financiamento por terceiros. Garantias e contragarantias, 160

7.5.5 O Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas (FGP), 164

7.5.6 Da sociedade de propsitos especficos, 168

~stao do servio, 94
7.5.7 Do rgo gestor das parcerias pblico-privadas, 169

, pblico, 95
7.5.8 Do controle, 170

7.5.9 Das penalidades, 171

7.5.10 Do prazo, 173

'0,100 7.5.11 Providncias prvias licitao, 173

7.5.11.1 Autorizao e motivao, 174

ncesso e transfern- 7.5.11.2 Observncia da Lei de Responsabilidade Fiscal, 175

7.5.11.3 Consulta pblica, 176

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xii Parcerias na Administrao Pblica Di Pietro

7.5.11.4 Licena ambiental, 177

7.5.12 Da licitao, 177

8 O PAPEL DAS AGNCIAS REGULADORAS NOS SERVIOS PBUCOS

CONCEDIDOS, PERMITIDOS OU AUTORIZADOS, 181

8.1 Caractersticas, 181

8.2 Modelo norte-americano, 185

8.2.1 Noes gerais, 185

8.2.2 Funo quase-legislativa. Evoluo, 186

8.3 Funo reguladora das agncias no direito brasileiro, 192

8.3.1 Regulao e regulamentao. Re-regulao e desregulao, 192

8.3.2 Funo normativa de rgos administrativos no direito brasileiro, 196

8.3.3 Funo reguladora das agncias reguladoras, 198

9 FRANQUIA, 203

9.1 Da franquia no direito privado, 203

9.2 Do uso da franquia pela Administrao Pblica, 207

9.3 Contrato de concesso, franquia e terceirizao, 211

9.3.1 Franquia como modalidade de concesso, 211

9.3.2 Distines entre concesso de servio pblico e franquia, 213

9.3.3 Da franquia na Administrao Direta e Indireta, 215

10 TERCEIRIZAO, 217

10.1 Terceirizao como forma de privatizar, 217

10.2 Terceirizao do trabalho pela empresa privada, 218

10.3 Terceirizao no mbito da Administrao Pblica, 225

10.4 Terceirizao de servios pblicos, 229

10.4.1 Terceirizao na rea da sade, 233

10.4.2 Terceirizao na rea da educao, 235

11 CONVNIOS E CONSRCIOS PBUCOS, 237

11.1 Convnios, 237

11.2 Consrcio pblico, 246

11.2.1 Consideraes gerais, 246

11.2.2 Conceito e natureza jurdica, 249

11.2.3 Constituio, alterao e extino do consrcio, 252

11.2.4 Contratos de rateio, 255

11.2.5 Contratos de programa e convnios de cooperao, 256

12 PARCERIAS COM O TERCEIRO SETOR, 259

12.1 Terceiro setor, 259

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Sumrio xiii

12.2 Instrumentos de formalizao de parcerias, 265

12.3 Contratos de gesto, 265

12.3.1 Dificuldades do tema no direito brasileiro, 266

~UCOS 12.3.2 Direito francs, 266

12.3.3 Direito brasileiro, 271

12.3.3.1 Contratos com a administrao direta e indireta, 271

12.3.3.2 Contratos de gesto com organizaes sociais, 276

12.3.3.3 Os Servios Sociais Autnomos como inspirao para as

organizaes sociais, 282

12.3.3.4 O Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras

~gulao, 192
Sociais, 286

reito brasileiro, 196

12.3.3.5 Concluses, 288

12.4 Termos de parceria com organizaes da sociedade civil de interesse

pblico, 289

12.5 Termos de colaborao e termos de fomento com organizaes da sociedade

civil,296
12.5.1 Abrangncia da Lei nl! 13.019/14, 296

12.5.2 Do termo de colaborao e do termo de fomento, 299

12.5.3 Do chamamento pblico, 300

mquia, 213
12.5.3.1 Providncias preliminares, 300

15
12.5.4 Procedimento do chamamento pblico, 301

12.5.5 Dispensa e inexigibilidade do chamamento pblico, 304

12.5.6 Da celebrao do termo de colaborao e do termo de fomento, 306

12.5.7 Das vedaes, 308

12.5.8 Das contrataes realizadas pelas organizaes da sociedade civil, 309

12.5.9 Medidas moralizadoras, 310

13 DA UTILIZAO INDEVIDA DA PARCERIA COM O SETOR PRIVADO COMO FORMA

DE FUGIR AO REGIME JURDICO PUBLICSTICO, 313

13.1 Fundaes de apoio a entidades pblicas, 313

13.2 Cooperativas prestadoras de servios pblicos, 323

14 DOS RISCOS PARA O PRINCPIO DA LEGALIDADE, 328

APNDICES, 333

52
Parecer 1. Impenhorabilidade de bens afetados prestao de servio concedido, 335

Parecer 2. Autorizao legislativa e modalidade de licitao na privatizao de

),256
empresas estatais concessionrias de servios pblicos, 352

Parecer 3. Prestao de garantia na concesso de servio pblico, 370

Parecer 4. Advocacia Pblica. Limites terceirizao, 385

Parecer 5. Transporte coletivo. Permisso com fixao de prazo, 405

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xiv Parcerias na Administrao Pblica Di Pietro

Parecer 6. Concesso de servio pblico. Natureza jurdica da remunerao paga

pelos usurios, 415

Parecer 7. Uso de faixas de domnio e de bens pblicos municipais para instalao

de servios pblicos concedidos, 429

Parecer 8. Compartilhamento de infraestrutura por concessionrias de servios

pblicos. Preo justo e razovel. Soluo administrativa de conflitos, 453

Apndice 9. Lei de portos: autorizao, arrendamento e concesso de uso em reas

porturias, 478

Apndice 10. O papel dos tribunais de contas no controle dos contratos

administrativos, 494

Bibliografia, 529

ndice remissivo, 535