LA INDUSTRIA AZUCARERA PERUANA EN EL

CONTEXTO INTERNACIONAL Y LA POSIBLE FIRMA

DEL TLC CON LOS ESTADOS UNIDOS

Elaborado para el

Ministerio de Comercio Exterior y Turismo

Preparado por

Eduardo Zegarra Mndez

Investigador Principal

Rodrigo Salcedo
Asistente de Investigacin

Octubre 2004
 Indice de Contenido
Resumen Ejecutivo ...............................................................................................................3

Introduccin ..........................................................................................................................8

I. Evolucin y situacin actual de la industria azucarera nacional......................................10

1.1. Antecedentes: la evolucin de la industria en las ltimas tres dcadas ...................10
1.2. El viraje de poltica en los 1990s y la entrada de capitales privados........................12
1.3. Algunos elementos del nuevo escenario de produccin de azcar..........................14
1.4. La poltica de proteccin al azcar peruano .............................................................16
3.4. La competitividad de la industria azucarera nacional y el TLC con Estados Unidos 19

II. Las polticas de azcar en los Estados Unidos...............................................................20

2.1. El Programa Azucarero en los Estados Unidos........................................................20
2.2. Evolucin del sector azucarero y de endulzantes en los Estados Unidos ................22
2.3. El azcar y tratados de libre comercio de los Estados Unidos con Mxico y Centro
Amrica ...........................................................................................................................24

III. El TLC y las polticas de azcar de Estados Unidos y Per: un acercamiento a los
escenarios posibles ............................................................................................................28

IV. Evaluacin de los resultados de modelos de comercio en el sector azucarero peruano

............................................................................................................................................30
4.1. El Modelo CARD de comercio mundial y azcar......................................................30
4.2. El modelo tipo GTAP de MINCETUR .......................................................................33
4.3. El modelo VORSIM de equilibrio parcial de comercio neto y el sector azcar del
Per.................................................................................................................................37

V. Retos para la competitividad de la industria azucarera nacional ....................................43

5.1. El panorama general ................................................................................................43
5.2. El proceso de re-estructuracin empresarial ............................................................44
5.3. Las posibilidades de generar un mercado de etanol ................................................46
5.4. Estancamiento tecnolgico en campo......................................................................47
5.5. Otros problemas.......................................................................................................47
5.6. Algunas recomendaciones de poltica ......................................................................48

VI. Conclusiones .................................................................................................................50

Referencias.........................................................................................................................52

2
Resumen Ejecutivo

1. La evolucin de la industria azucarera nacional en las ltimas tres dcadas muestra a un

sector que de ser exportador neto de ms de la mitad de su produccin hasta los 1970s
pas a ser importador neto y estar crecientemente orientado al mercado interno en las
ltimas dos dcadas. Las empresas azucareras fueron cooperativizadas por el gobierno de
Velasco, y enfrentaron crecientes problemas externos (control de precios y menos crdito)
as como internos (problemas de gestin), con lo cual este sector se fue descapitalizando y
perdiendo presencia en los mercados mundiales.

2. La crisis azucarera se profundiz en la dcada de los 1980s ante la cada de los precios
mundiales y los crecientes problemas para abastecer al inestable mercado interno. Durante
la primera mitad de la dcada de los 1990s el Per se convirti en un pas importador neto
de azcar. Esto llev a iniciar un cambio de poltica desde 1996 con la finalidad de atraer
inversionistas privados para el reflotamiento de este sector.

3. Este proceso de re-estructuracin empresarial ha tenido a la fecha resultados positivos pero

parciales. En los ltimos cinco aos el Per ha incrementado su produccin hasta
prcticamente cubrir el mercado interno tanto de consumo final como consumo industrial.

4. Esta expansin productiva ha sido diferenciada, identificndose tres sectores distintos. Un

primer grupo est compuesto por las empresas que lograron atraer socios comerciales que
han reorientado completamente las prcticas empresariales e invertido en mejoras
significativas en campo, ingenios y sistemas de mercadeo. Este sector viene liderando el
crecimiento. Un segundo grupo, ms pequeo, tiene empresas que no han atrado un socio
comercial an, pero que han conseguido adaptarse a las nuevas condiciones del mercado y
vienen generando resultados positivos. El tercer grupo est compuesto por empresas en
una crisis muy seria y que no han logrado atraer inversin privada. Este grupo es de
particular importancia dado su peso especfico en la produccin.

5. Esta evolucin ha venido acompaada de un aumento significativo en el nivel de proteccin

a este producto va la franja de precios, que ha colocado la diferencia entre precio
internacional y precio de internamiento en un 120%. Bajo este escenario el precio
domstico de azcar se ha incrementado significativamente hacia fines del ao 2003,
generando durante el presente ao algunos conflictos con los sectores de consumidores y
utilizadores industriales.

6. Es en este contexto que se viene negociando un tratado de libre comercio (TLC) con los
Estados Unidos, dentro de una poltica comercial ms amplia del Gobierno Peruano.

7. La poltica azucarera del gobierno de los Estados Unidos se concentra en el llamado

programa azucarero, con dos instrumentos bsicos: el sistema de cuotas a la importacin;
y un sistema de precios mnimos de soporte a los productores.

3
8. Este sistema ha conseguido que, desde los 1980s cuando se inici, Estados Unidos pase
de importar el 45% a slo el 15% del consumo domstico de azcar y endulzantes. Dentro
de este periodo, el sector que ms ha crecido ha sido el de endulzantes de maz (fructuosa)
que ha sustituido al azcar en el consumo industrial. Igualmente, el sector azucarero
consigui estabilizar su oferta interna, y durante los 1990s ha tenido algunos aos con
sobre-oferta y cadas de precios en torno a un promedio muy estable.

9. En la firma de tratados de libre comercio anteriores de los Estados Unidos en donde el

tema azucarero ha sido importante destacan el NAFTA (en especial la negociacin con
Mxico) y el recientemente firmado CAFTA con los pases de Centro Amrica.

10. En el caso de la negociacin con Mxico, el acuerdo original contemplaba un sistema de

libre comercio en el sector azucarero luego de 15 aos (en el ao 2008), y un sistema de
liberalizacin parcial en donde era posible exportar azcar al pas vecino si es que alguno
de los pases alcanza a generar supervit comercial en azcar. Sin embargo, a pedido del
Congreso de los Estados Unidos se firm con el Gobierno de Mxico una carta paralela al
tratado en la cual se defini el supervit como incluyendo en la parte del consumo al jarabe
de maz o fructuosa, con lo cual ninguno de los dos pases puede fcilmente alcanzar el
supervit necesario para poder exportar.

11. Esta definicin del supervit afect en mayor medida a la industria azucarera mexicana, ya
que Mxico es un importador neto de jarabe de maz de los Estados Unidos. Este tema ha
venido generando controversias entre ambos pases y an se espera un arreglo con
participacin de los actores privados.

12. Al margen de esta controversia, para el aos 2008 el comercio de azcar entre Mxico y los
Estados Unidos se liberalizara completamente, con potenciales impactos en el sistema de
cuotas y precios de refugio del programa azucarero estadounidense.

13. En el caso del CAFTA, los pases centroamericanos han logrado un aumento moderado en
la cuota a las importaciones a los Estados Unidos. Esta medida ha sido cuestionada por la
industria azucarera estadounidense en el sentido que podra tener efectos adversos en el
sistema de cuotas de azcar. La posicin general del sector azucarero estadounidense es
que para este producto no se debera negociar en tratados bilaterales sino exclusivamente
en el mbito de la OMC, dados los altos niveles de distorsin mundiales. Un ejemplo
reciente de la fuerza de esta posicin fue que el azcar haya sido eximido del TLC firmado
entre Estados Unidos y Australia.

14. De la revisin de las negociaciones previas de los Estados Unidos con Mxico y los pases
centroamericanos se desprende que existen dos escenarios con cierta probabilidad de
ocurrir. El primero es un esquema de liberalizacin completa del sector azucarero en un
plazo determinado, similar al arreglo con Mxico. La segunda opcin es que se le aumente
al Per su cuota exportadora a los Estados Unidos. Adems, no se puede descartar una
tercera opcin en que el azcar sea exonerado totalmente del acuerdo.

4
15. Para evaluar la situacin competitiva del sector azucarero peruano en el contexto
internacional y especfico de un posible TLC con Estados Unidos, se evaluaron tres
modelos de comercio. El primer modelo es un modelo de equilibrio parcial orientado a
evaluar los impactos de la liberalizacin del comercio mundial de azcar as como la posible
eliminacin de los subsidios y ayudas internas a este sector en todos los pases/regiones
del mundo.

16. Los resultados de este modelo son interesantes para el Per. En un contexto en donde
solamente se desmontan los sistemas de proteccin comercial (aranceles o barreras no
arancelarias), el Per profundiza una tendencia de importador neto de azcar, ya que el
precio internacional de equilibrio cae por debajo de los costos internos de producir azcar.
Sin embargo, en un escenario de liberalizacin completa, donde los pases desarrollados
desmontan sus subsidios y ayudas internas, el Per si podra convertirse en exportador
neto de azcar aunque a una escala moderada. En este caso, el precio internacional de
equilibrio es un 50% superior al precio sin liberalizacin, convirtindose en un precio al cual
la industria azucarera peruana podra competir de acuerdo a su comportamiento previo.

17. El segundo modelo que se evalu fue el de equilibrio general tipo GTAP el MINCETUR, que
se utiliza para proyectar impactos directos e indirectos del TLC en la economa peruana.
En este modelo, el impacto agregado del TLC en la economa peruana es de
aproximadamente 1% de crecimiento desde la situacin actual (con ventajas ya obtenidas
por el ATPDEA), y de 2% comparando con una situacin sin ATPDEA. Estos son efectos
positivos importantes que pueden hacer la diferencia en la trayectoria de crecimiento de la
economa peruana en los prximos 20 aos.

18. En el caso del sector azcar, el modelo de MINCETUR no prev grandes impactos debido a
que asume que se mantiene el sistema de cuotas. En gran medida, en la versin evaluada
de este modelo el azcar aparece como un producto sobre el cual no hay cambios en las
reglas de juego luego de firmado el TLC con Estados Unidos.

19. El tercer modelo evaluado es el llamado PERL-VORSIM, y desarrollado para los fines de
este estudio. Es un modelo de equilibrio parcial de flujos netos de comercio, donde slo en
el caso de Per se modela un sector interno productor y consumidor de azcar blanca y
rubia. En este caso, y tomando en cuenta la realidad del sector, se han considerado tres
grupos productores de azcar, con distinta capacidad de reaccin frente a cambios en
precios.

20. El modelo PERL-VORSIM seala que los cambios en el sector azcar frente a un posible
TLC con Estados Unidos no son drsticos. En base a la situacin inicial del ao 2002, se
predice que con un TLC el Per exportara un 30% ms de azcar rubia a Estados Unidos,
pero recibira ms importaciones de azcar blanca de ese pas. En el segundo escenario
de aumento de la cuota de importacin en un 300%, las exportaciones de azcar rubia se
incrementara significativamente, pero se tendra mayor importacin de azcar blanca
desde los Estados Unidos. En ambos casos el Per sera un exportador neto de azcar,
aunque en el ltimo escenario este perfil estara ms claro.

5
21. Las simulaciones demuestran que hay diferencias en la capacidad de respuesta de los tres
grupos productores, en la medida que tienen elasticidades de oferta diferenciadas. Estos
efectos diferenciados, sin embargo, son limitados en la medida que este tipo de modelo no
permite una reasignacin de recursos al interior de los grupos productivos como podra
esperarse en la situacin real.

22. De la evaluacin de los distintos modelos de comercio se desprende que el Per puede
tener un perfil de pas exportador de azcar en los prximos aos an considerando
solamente su comportamiento previo. Para esto requiere un aumento en precios del
mercado mundial de hasta un 50%. Sin embargo, este comportamiento pasivo est sujeto
a polticas y estrategias empresariales que pueden mejorar la situacin competitiva del Per
en el sector azcar.

23. Esta orientacin aparece como la ms aconsejable en vista de las siguientes

consideraciones: (i) existe ya una saturacin del mercado domstico de azcar que tender
a deprimir los precios; (ii) existe una tendencia mundial a liberalizar el comercio de azcar
aunque en plazos bastante largos; (iii) existe un compromiso en la CAN de eliminar
aranceles a este producto a partir del ao 2006; (iv) existen ya presiones de los
consumidores e industrias utilizadoras para bajar los precios domsticos de azcar,
especialmente en vista de la alta proteccin existente y la creciente competencia de
productos elaborados en el rea andina.

24. Para lograr aumentar significativamente la competitividad de la industria azucarera nacional

se requiere el diseo e implementacin de una poltica azucarera nacional. Al respecto, se
plantean algunos elementos a considerar en esta poltica:

Es preciso definir un perfil de sector exportador de azcar en funcin de las ventajas

comparativas que poseen los valles costeos peruanos y en un contexto de
creciente liberalizacin mundial de este mercado;

Es crucial continuar y profundizar el proceso de re-estructuracin empresarial de las

empresas azucareras en crisis para atraer la inversin privada requerida que oscila
entre US$ 80 y 100 millones en un horizonte de 5 aos. Se debe buscar una
solucin definitiva para las empresas que no han conseguido a la fecha atraer
socios inversionistas, en coordinacin con los Gobiernos Regionales.

Es necesario establecer como poltica estatal la necesidad de desarrollar un

mercado interno por etanol, el cual puede permitir ampliar la demanda interna y
sostener una escala mayor de produccin y mayor competitividad internacional.
Esto requiere aprobar las normas necesarias y encarar la posible competencia de
Brasil.

Se recomienda invertir de manera prioritaria en un programa de innovacin

tecnolgica orientado a generar variedades de menor periodo de maduracin, en
una lnea similar a la desarrollada en Colombia,

6
 Es necesario resolver los problemas sanitarios y de incentivos para el acceso al
agua; esto pasa por desarrollar un programa de control sanitario especial, as como
por una nueva ley de aguas que mejore los incentivos para invertir en tecnologas
ahorradoras de agua y el mayor uso del agua subterrnea;

El Estado debe enfrentar de manera frontal el problema de la alta informalidad en el

sector azucarero; esto viene generando serias distorsiones en el sistema de
comercializacin, con acumulacin de poder de mercado de algunos pocos
comerciantes mayoristas. Se deben implementar medidas para eliminar la
informalidad y ampliar la competencia al interior del sector comercial azucarero.

7
Introduccin
El Per viene negociando un tratado de libre comercio (TLC) con los Estados Unidos el cual
plantea retos y oportunidades para el sector azucarero nacional. Dependiendo del resultado de las
negociaciones, un TLC con Estados Unidos puede cambiar las condiciones en las cuales opera la
industria azucarera nacional, y se enmarca en un proceso de creciente integracin de la economa
peruana a los mercados mundiales.

En el presente trabajo evaluamos las posibles implicancias econmicas de un TLC con Estados
Unidos para la industria azucarera nacional. Para este efecto, analizamos y discutimos los
resultados de diversos modelos de comercio que simulan los impactos de cambios en las reglas
del comercio en el sector azucarero peruano y mundial, de tal forma que se puedan discernir
impactos posibles.

En general, estos modelos se basan en el comportamiento pasado observado para proyectar el

comportamiento futuro de los agentes, en este caso de la industria azucarera, con respuestas
mecnicas a los cambios en precios de frontera desencadenados por cambios en las reglas de
comercio. En este sentido, la evaluacin de estos modelos es slo una primera aproximacin a
impactos posibles en escenarios probables.

Sin embargo, planteamos que las respuestas a cambios en las reglas de comercio pueden ser ms
amplias y estn decididamente influidas por polticas internas que favorezcan la competitividad del
sector. En el caso especfico de la industria azucarera peruana, sta se encuentra en un proceso
de re-estructuracin guiada por la entrada de capitales privados en una parte del sector
cooperativizado en los ltimos siete aos, y es crucial para entender los posibles desarrollo futuros
evaluar este proceso y relacionarlo al de los posibles escenarios del TLC con Estados Unidos.

Es por esto que este trabajo tiene dos grandes motivaciones. Por un lado, se buscar establecer
algunos resultados probables de la negociacin del TLC en funcin de las polticas azucareras de
cada pas y del comportamiento previo de los Estados Unidos en este tipo de acuerdos. En
funcin de estos posibles escenarios se evaluarn impactos en base a las respuestas mecnicas
de los modelos convencionales de comercio.

La segunda gran motivacin se refiere a evaluar las polticas internas que haran ms competitiva a
la industria azucarera peruana, y por ende, ampliara las posibilidades de respuesta a los procesos
de creciente apertura e integracin comercial. En este caso, se evaluarn las polticas actuales y
se plantearn reformas necesarias para promover una industria azucarera ms competitiva en un
contexto crecientemente abierto al libre comercio.

8
El trabajo est organizado de la siguiente manera. En la primera seccin se presenta la evolucin
y situacin actual de la industria azucarera peruana. Esta industria ha estado sometida a cambios
importantes de poltica en la ltima dcada que han generado algunos reacomodos importantes en
su capacidad competitiva y orientacin empresarial. En este contexto de polticas y re-
estructuracin de esta industria que se inician las negociaciones del TLC con Estados Unidos, con
posibles implicancias para su desarrollo futuro.

En la segunda seccin se analiza la poltica azucarera de los Estados Unidos, en especial su

interaccin con las polticas comerciales, ya que en gran medida stas influirn decididamente en
los parmetros de la negociacin del TLC en el tema. Adems, se indaga por los efectos de estos
polticas y se analizan los tratados de libre comercio negociados entre Estados Unidos y Mxico, y
entre Estados Unidos y los pases centroamericanos en el rubro azcar.

En la tercera seccin se busca configurar los posibles escenarios de la negociacin del TLC entre
Per y Estados Unidos de acuerdo a la actual orientacin de la industria azucarera peruana y
mirando el comportamiento de los Estados Unidos en el tema en recientes acuerdos bilaterales de
libre comercio.

La cuarta seccin presenta resultados generales e impactos esperados para el sector azucarero
peruano de modelos de comercio alternativos, entre ellos uno especficamente encargado para el
presente informe. En este caso, es de inters identificar retos y oportunidades para la industria
azucarera peruana en cada escenario posible.

La quinta seccin toma como eje central la evaluacin de la competitividad de la industria

azucarera nacional en el actual contexto mundial del negocio. En esta seccin se discuten los
cuellos de botella ms importantes en la competitividad azucarera nacional. En esta seccin se
plantean recomendaciones para mejorar las normas y polticas de tal forma que se promueva de
forma ms decidida el aumento de la competitividad azucarera nacional en el contexto del TLC y la
creciente integracin comercial del Per.

Una sexta y ltima seccin plantea las principales conclusiones del presente estudio.

9
I. Evolucin y situacin actual de la industria azucarera nacional

1.1. Antecedentes: la evolucin de la industria en las ltimas tres dcadas

La industria azucarera peruana fue cooperativizada durante la Reforma Agraria emprendida por el
gobierno militar de Velasco Alvarado (1968-74), y pas a ser un sector fuertemente controlado por
el Estado tanto en la gestin como en su relacin con el mercado interno va la fijacin de precios.
Antes de la Reforma Agraria, la industria azucarera peruana exportaba aproximadamente 500,000
toneladas de azcar (1968), representando un 7.2% del total de exportaciones, con una masa
laboral de unos 28,000 trabajadores, una de las ms importantes de la costa norte (Meja, 1992).

Durante los primeros aos de la dcada de los 1970s, las ex haciendas se convirtieron en
cooperativas manejadas por los trabajadores pero con fuerte presencia del Estado a travs de
comits de gestin. En estos primeros aos post-reforma la industria consigui mantener niveles
de productividad previos aunque la inversin en mantenimiento y renovacin de los ingenios
empez a declinar.

A partir de 1976 se empieza a configurar la llamada crisis del azcar en el Per, donde confluyen
factores internos de gestin y externos de mercado (Velasco, 1992). Hasta 1976, los precios
internacionales de azcar haban mostrado un comportamiento errtico pero muy por encima de
los precios domsticos (Grfico N 1), con lo cual el mercado externo era ms rentable que el
mercado interno. Esta situacin empezara a cambiar

Grfico N 1
Precios Internos y Externos de Azcar

0.60

0.50

USA-CT14
0.40
Per
US$/Lb

Mundial-CT 11
0.30

0.20

0.10

0.00
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

Fuente: Velasco, 1992.

10
Durante los aos siguientes, la orientacin exportadora de la industria azucarera peruana
empezara a cambiar. Debido al incremento sostenido en la demanda interna de azcar y los
declinantes precios externos, en los siguientes tres quinquenios la industria azucarera pasara de
ser un sector netamente exportador (con un 50% de su produccin exportada en 1970) a ser un
sector bsicamente orientado al mercado interno (con slo un 9% de la produccin exportada en
1996). (Velasco, dem).

En el Grfico N 1 se considera tambin el precio domstico del azcar cruda de los Estados
Unidos (Contrato 14) , el cual se independiza totalmente del precio mundial (Contrato 11) a partir
de la instauracin del sistema de cuotas a la importacin en ese pas. Durante la dcada de los
1980s, los precios mundiales de azcar cayeron significativamente debido a los cambios en las
polticas azucareras de los pases de desarrollados, mientras que tanto en Per como en Estados
Unidos, los precios domsticos se mantuvieron por encima de los precios del mercado
internacional.

As, durante los 1980s, la rentabilidad de industria azucarera peruana pas a depender casi
exclusivamente del mercado domstico y las polticas internas. Segn Velasco (1992), la crisis de
precios del mercado mundial no se reflej directamente en los precios domsticos de azcar en el
Per, en la medida que se pas a un esquema de cobertura del mercado interno. La subsiguiente
crisis del sector azucarero tuvo ms que ver con sus problemas internos de gestin y las polticas
de precios y crdito aplicados por los gobiernos de los 1980s.

Durante esta dcada la produccin de caa de azcar nacional cay significativamente respecto a
la dcada previa (Grfico N 2). Este declive se mantendra hasta casi finales de la dcada de los
1990s en donde se inicia un viraje en la poltica interna para promover la entrada de capitales
privados a las empresas cooperativizadas. Esto ha llevado a una recuperacin en los niveles
agregados de produccin hasta niveles alcanzados en la dcada de los 1970s, aunque
bsicamente debido a crecimiento de reas sembradas ms que a un aumento en rendimientos.

Grfico N 2
Produccin de Caa de Azcar y Rendimientos
1970-2003
t
10,000,000 200 t/ha
9,000,000 180
8,000,000 160
7,000,000 140
6,000,000 120
5,000,000 100
4,000,000 80
3,000,000 60
2,000,000 40
1,000,000 20
0 0

Produccin Rendimiento

Fuente: MINAG DGIA; Elaboracin: GRADE

11
1.2. El viraje de poltica en los 1990s y la entrada de capitales privados

Hacia mediados de los 1990s, el gobierno de Fujimori decidi iniciar un proceso de reforma del
sector azucarero en base a la entrada de capital privado en las empresas cooperativas. Para esto,
a partir de 1996 se generaron dispositivos legales1 que permitan la conversin de estas empresas
cooperativas en sociedades annimas (cambio de modelo empresarial), y al mismo tiempo, se
promovi un proceso de entrada de inversionistas privados a las empresas a travs de la compra
de acciones.

Esta nueva orientacin de poltica ha tenido efectos diversos en la industria, ya que no todas las
empresas azucareras han podido realizar la transicin esperada. El caso ms claro de
estancamiento en el proceso es el de Casagrande, la empresa ms importante en extensin de
caa y capacidad instalada, que sigue deteriorndose sin lograr generar un proceso de cambio.

No obstante la heterogeneidad en los impactos de esta nueva poltica, ya a partir del ao 1998 se
puede apreciar efectos agregados, con un incremento significativo de la produccin nacional de
azcar procesada (Grfico N 3).

Grfico N 3
Produccin de Azcar procesada
1995 2002
1,200,000

1,000,000

800,000
t

600,000

400,000

200,000

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: MINAG - OGPA

Este incremento estuvo relacionado bsicamente con la entrada de capital privado a las
cooperativas azucareras, como se demuestra en el Cuadro N 1.

1
El dispositivo legal ms importante fue el DL N 802, Ley de Saneamiento Econmico-Financiero de las Empresas Azucareras, del 13
de marzo de 1996. Adems, se cre la Comisin Multisectorial de alto nivel para impulsar el proceso de saneamiento, mediante el D.S.
031-96-PCM del 14 de julio de 1996 (Ministerio de Agricultura-PCM, 1997).

12
 Cuadro N 1
Comparativo de produccin de azcar segn tipo de empresa
Ao 2002 (miles de t)
Caa Molida 1996 2001 Variacin
Sin transferencia de acciones 3,816 3,058 -20%
Con transferencia de acciones 2,312 4,328 +87%
TOTAL 6,128 7,386 +20%
Azcar 1996 2001 Variacin
Sin transferencia de acciones 350 308 -20%
Con transferencia de acciones 224 450 +101%
TOTAL 573 758 +20%
Fuente: CEPRI; Elaboracin: MINAG - OGPA

Se puede observar un incremento en la produccin de azcar procesada de 101% para las

empresas con entrada de capital privado, mientras que para las empresas que no han recibido
inversin privada la produccin se ha reducido en 20%.

Este crecimiento de la produccin domstica ha coincidido con el incremento en el consumo

interno, generando una mayor participacin de la agroindustria en la oferta total de azcar en el
pas. Esto coincide con que desde el ao 1998 se observa una reduccin en las importaciones de
azcar, cayendo desde aproximadamente 500,000 t, para luego mantenerse desde el ao 2000 en
aproximadamente 200,000 t y reducirse casi hasta cero en el ao 2003 (aunque en 2004 hay un
nuevo aumento en importaciones debido a la menor oferta interna por efectos de la sequa).

Grfico N 4
Consumo Interno, produccin nacional
e importaciones de azcar 1986-2002

1,200,000

Consumo Interno
1,000,000

800,000
toneladas

600,000 Produccin Nacional

400,000

200,000
Importaciones
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: MINAG - OGPA

13
1.3. Algunos elementos del nuevo escenario de produccin de azcar

Un elemento central del nuevo escenario de la industria azucarera nacional es su marcada

heterogeneidad. La heterogeneidad de este resultado se puede apreciar en el Cuadro N 2. Se
observa que las empresas azucareras donde han ingresado inversionistas privados poseen
rendimientos mayores en la produccin de caa y la produccin de azcar.

Cuadro N 2
Indicadores de produccin de las empresas azucareras
Ao 2001

rea Rendimient Rendimient Rendimien

Empresa* cosechada o caa o azcar to azcar
(ha) (t/ha) (t/ha) (kg/ t caa)
Tuman 8,541 129.67 13.42 103.52 Empresas an
Pomalca 6,864 93.65 8.46 90.28 no privatizadas
Casa Grande 12,968 120.31 12.72 105.71
Pucala 5,788 101.71 9.27 91.12
Cartavio 9,843 154.47 14.04 90.86
Laredo 5,628 141.68 16.19 114.28 Empresas que
San Jacinto 5,857 121.41 13.13 108.19 ya fueron
Paramonga 7,193 132.80 13.77 103.68 privatizadas
Andahuasi 4,233 143.62 16.18 112.68
Chucarapi 816 184.55 15.87 86.01
Promedio
Nacional 67,730 127.59 12.96 101.59

*No se dispone de informacin de Cayalt

Fuente: Instituto del azcar del Per, CENICAA Informe Anual 2001;

Actualmente, luego de 8 aos de iniciado el proceso se han conformado en realidad tres grupos de
empresas con caractersticas muy distintas.

Grupo A: Laredo (Grupo Manuelita); San Jacinto (Picasso-Candamo); Paramonga (Wong),

Cartavio (Empresarios Arequipeos), Chucarapi (Empresarios Arequipeos) y Pucal
(ahora la posee el Banco Wiese).

Grupo B: Tumn y Andahuasi, aunque no tienen socio inversionistas vienen haciendo lo

que hace el Grupo A, son buenos seguidores y estn logrando salir a flote.

Grupo C: Pomalca, Tumn, Casagrande y Cayalt: con grandes problemas econmicos y

sociales, no han conseguido atraer inversin privada.

La distinta evolucin de estos tres grupos entre 1996 y 2003 se puede apreciar en los siguientes
grficos.

14
 Grfico N 5
Produccin de Azcar Rubia
350000

A B C

300000

250000

200000
Tm

150000

100000

50000

0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: MINAG DGIA; Elaboracin: GRADE

Grfico N 6
Produccin de Azcar Blanca
350,000

300,000

A B C
250,000

200,000
Tm

150,000

100,000

50,000

0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: MINAG DGIA; Elaboracin: GRADE

Se puede observar claramente que hay una recomposicin de la produccin entre azcar rubia y
blanca donde el Grupo A ha venido orientando su produccin hacia el azcar blanca o refinada de
mayor valor (tanto para consumo como para uso industrial), especialmente a partir del ao 2002.
Esta fuerte re-orientacin ha llevado a que este grupo reduzca su produccin de azcar rubia a
favor de los Grupos B y C. En el caso del Grupo C, ste ha dejado de producir completamente
azcar refinada, mientras que el Grupo B mantiene un cierto nivel de produccin de refinada a
niveles histricos.

La entrada de capitales privados a algunas de las empresas azucareras peruanas ha venido

teniendo efectos positivos en los niveles productivos agregados, notndose una mayor orientacin
hacia el segmento ms rentable del azcar refinada por parte de las empresas con capital privado.

Un tema a plantear inicialmente es que el crecimiento en la produccin de azcar nacional ha

estado concentrado en la expansin de la superficie de caa de azcar ms que en un aumento en

15
la productividad como ya se seal (ver Grfico N 4). Esta expansin extensiva de la
produccin de caa se puede tambin observar en la evolucin de la superficie cosechada, en la
que se ha generado un incremento del 34% entre los aos 1999 y 2003, explicado principalmente
por el incremento en la superficie en los departamentos de La Libertad y Lima (donde se
concentran las empresas con capital privado), mientras que la del departamento de Lambayeque
permaneci invariable, creciendo slo un 13% entre los aos 1999 y 2003

Grfico N 7
Superficie cosechada de Caa de Azcar
1970-2003
ha
90,000

80,000

70,000

60,000
Otro s
50,000 Lima
A ncash
40,000 La Libertad
Lambayeque
30,000

20,000

10,000

Fuente: MINAG DGIA; Elaboracin: GRADE

1.4. La poltica de proteccin al azcar peruano

Un elemento central de la poltica azucarera peruana se refiere al tratamiento arancelario de este

producto. El sector azucarero nacional tiene bsicamente proteccin arancelaria basada en el
sistema de franja de precios. Al arancel permanente de 20% se le suma un Derecho Especfico
Variable (DEV) el cual se establece en funcin de un sistema de franja de precios. Esta franja
establece un precio piso y un precio techo para el precio internacional de referencia dentro de los
cuales no opera el derecho especfico. Si el precio internacional de referencia cae por debajo del
precio piso, se calcula un diferencial que los importadores deben pagar. Si el precio internacional
se ubica por encima del precio techo, tericamente los importadores podran recibir un subsidio a
la importacin.

Si bien el sistema de franja de precios tiene una conceptualizacin econmica en la cual se busca
sobre todo lograr la estabilidad en los precios, es decir, eliminar la volatilidad de los mercados
internacionales; en la prctica funciona tambin como un sistema de proteccin de la produccin
nacional al establecer precios piso bastante elevados y que alejan sensiblemente los precios
domsticos de los precios promedio del mercado internacional.

Esto ocurre debido a dos factores. En primer lugar, la metodologa se basa en tomar los precios
promedio de un periodo determinado y establecer el precio piso y techo con las desviaciones
estndar de dicho precio. Como los precios mundiales de azcar han venido cayendo

16
sistemticamente en los ltimos veinte aos, el tomar una serie de tiempo muy larga genera
necesariamente un precio piso alto. Cuando ms larga es la serie, ms alto ser el precio piso y
menos tender a reflejar la situacin actual.

El segundo factor es ms importante, y se refiere a la propia manipulacin del sistema de clculo

para elevar el precio piso. Esto se hizo por ejemplo con el ltimo cambio del clculo en el ao
2002, donde simplemente se multiplic toda la franja por un factor fijo, obtenindose un precio piso
mucho ms alto y un nivel de proteccin al azcar domstico bastante considerable. Esto ha
llevado a que el Per tenga en la actualidad la mayor proteccin arancelaria para el azcar en el
rea andina.

En gran medida, esta poltica de proteccin va la franja de precios ha llevado a aislar al mercado
domstico de la sistemtica cada de los precios internacionales que en los ltimos 5 aos ha
mostrado una cada de 45% en el precio del Contrato N 11 de Nueva York (Grfico N 8).

Grfico N 8
Precio internacional del azcar Bolsa de Nueva York
Enero 1995 Mayo 2004

US$ /t
350

300

250

200

150

100

50

Fuente: BCR;Elaboracin: GRADE

El sistema de ajust fuertemente en setiembre del 2002 y el nivel de proteccin se elev

drsticamente como se puede apreciar en el grfico.

17
 Grfico N 9
Derecho especfico e importaciones
2002-2004

30,000 120%

25,000 100%

20,000 80%
m iles de t

% de fob
15,000 60%
10,000 40%

5,000 20%

0 0%
2002 2003 2004

Importaciones Derecho especfico

Fuente: ADEX, MINAG OGPA; Elaboracin: GRADE

Esto ha llevado a que en el ao 2003 el Per prcticamente no importe azcar debido a los altos
costos de internamiento, en donde el derecho especfico ha alcanzado niveles de hasta casi 120%,
el cual, si se suma el impuesto ad-valorem, alcanzara niveles de hasta 145% sobre el precio FOB.
Y si bien este alto nivel de proteccin hubiera podido significar un ajuste de precios interno de
manera inmediata, este ajuste se producira recin hacia fines del ao 2003, donde los precios
domsticos de azcar rubia y blanca se incrementaron sustancialmente. La evolucin del precio
de azcar rubia se presenta en el Grfico N 10.

Grfico N 10
Precio domstico de azcar rubia en Per y EEUU
(US$/TM)

700

600

500

400
US$

300

200

100

0
Mayo

Mayo
Marzo

Noviembre

Marzo

Noviembre

Marzo
Abril

Abril

Abril
Junio
Julio
Agosto

Junio
Julio
Agosto
Enero
Febrero

Septiembre
Octubre

Diciembre
Enero
Febrero

Septiembre
Octubre

Diciembre
Enero
Febrero

2002 2003 2004

Precio Santa Anita Precio al consumidor Per Contrato 14

Fuente: Ministerio de Agricultura, y USDA (2003).

18
En el grfico tambin se ha colocado el precio domstico al por mayor de azcar cruda de los
Estados Unidos (Contrato 14) y como se puede ver, el precio domstico del Per se increment
hasta un nivel muy parecido al vigente en el mercado estadounidense. Esto llev tambin a un
incremento sustancial el precio al consumidor (minorista) en el mercado peruano.

Estos incrementos de precio en el mercado nacional de azcar vienen generando conflictos con los
sectores consumidores y utilizadores durante el presente ao. En el caso de los consumidores,
existe un proceso abierto en INDECOPI para indagar si hubo un esquema de concertacin de
precios en el periodo de fuerte alza del precio de diciembre. En el caso de la industria utilizadora
(bsicamente bebidas gaseosas y golosinas), durante meses de julio a octubre del ao 2004 ha
venido sealando que el precio del insumo no le permite competir con las importaciones libre de
aranceles de estos bienes de otros pases de la regin andina en donde no se tienen aranceles tan
altos.

El tema de los precios domsticos de azcar rubia y las importaciones tambin se ha vuelto
particularmente crtico en este ao 2004 porque se estima que la produccin nacional de azcar
caera en un 18% debido al impacto de la sequa en el departamento de Lambayeque. As, se ha
venido especulando que el precio de este producto (que va exclusivamente a los consumidores)
podra sufrir aumentos adicionales en estos ltimos meses del ao. En el caso del azcar blanca y
refinada de uso industrial, la sequa no ha tenido efectos importantes ya que esta se concentra
ms en los departamentos de Lima, Ancash y La Libertad, menos afectados por la sequa.

3.4. La competitividad de la industria azucarera nacional y el TLC con

Estados Unidos

El escenario descrito en la sub-seccin previa indica que la industria azucarera nacional viene
mostrando algunos avances en los mbitos productivos y de mercado, pero que estos estnal
menos parcialmente--relacionados con altos niveles de proteccin del mercado domstico.
Igualmente se observa que la expansin de la produccin se sustenta ms en un crecimiento de la
superficie de caa ms que aumentos de productividad en campo. Y viene siendo evidente que
esta estrategia tiene lmites concretos que ya se han empezado a sentir.

En primer lugar, el mercado domstico peruano parece ya estar prcticamente cubierto por la
oferta interna y es probable que en los prximos aos se generen problemas de sobre-produccin
debido a que se ha seguido aumentando la superficie con nueva caa de azcar en el grupo de
empresas con capital privado (grupo A). Que esto ocurra es altamente probable si se persiste con
los altos niveles de proteccin. Igualmente, se viene observando el creciente inters de
inversionistas en entrar al negocio del azcar a travs de ingenios de menor envergadura, con lo
cual se espera que la produccin domstica siga aumentando con precios internos probablemente
declinantes en los prximos aos.

Es en este contexto que se debe ubicar el proceso de negociacin y posible firma de un TLC con
los Estados Unidos.

19
II. Las polticas de azcar en los Estados Unidos
Es ampliamente reconocido que el mercado mundial de azcar es uno de los ms distorsionados
por las polticas de proteccin y ayudas internas de la mayor parte de los pases productores,
especialmente la Unin Europea, Japn y los Estados Unidos. Estas distorsiones e intervenciones
en los mercados de azcar son de diverso tipo, desde manejo de precios, manejo de cantidades o
manejo de ambos a la vez, y se practican ampliamente no slo en los pases desarrollados sino
tambin en los pases en desarrollo. En el caso de los Estados Unidos, el sistema de proteccin
es complejo y consta de instrumentos de manejo de precios y cantidades.

2.1. El Programa Azucarero en los Estados Unidos

Los Estados Unidos iniciaron una poltica de alta proteccin al sector azucarero a inicios de la
dcada de los 1980s cuando se instaur el sistema de cuotas a la importacin. Histricamente, los
Estados Unidos produca un 55% del azcar que consuma e importaba un significativo 45%, con
amplio impacto en el comercio internacional (Groombridge, 2001). Esta situacin cambi
drsticamente con la implantacin del sistema de cuotas desde 1981, y el promedio de los ltimos
20 aos cambi a producir internamente un 88% e importar el 12% restante.

Estados Unidos es actualmente el cuarto productor mundial de azcar con un esquema de relativa
autosuficiencia pero a precios altos y una floreciente industria de sustitucin de endulzantes en
base al maz. La produccin de azcar para consumo humano se divide casi en dos mitades entre
la derivada de caa y la de remolacha, con presencia en varios estados del territorio y una industria
altamente influyente en las decisiones comerciales y de poltica agraria internas.

El programa de azcar norteamericano aplicado durante las ltimas dos dcadas tiene dos ejes
fundamentales: (i) el sistema de cuotas a la importacin de azcar; (ii) el sistema de crdito para
financiar precios mnimos. El primer sistema establece la cantidad de importacin de azcar de un
conjunto pre-establecido de 40 pases (entre ellos el Per) con un reparto de esta cuota entre estos
pases de acuerdo a una estructura de exportacin histrica. El segundo sistema establece un
precio mnimo de garanta para la produccin domstica. Ambos sistemas de complementan y
generan una situacin en la cual los precios domsticos de azcar son marcadamente superiores
al precio internacional.

En el Diagrama N 1, tomado de Beghin et al (2001) se presenta la lgica econmica de ambos

sistemas. El panel (A) presenta la situacin del mercado domstico de azcar en los Estados
Unidos con la demanda interna (D) y la oferta interna de azcar (S);, y el panel (B) la interaccin de
los Estados Unidos con el mercado mundial bajo el sistema de cuota, con una funcin de exceso
de demanda (ED) y una de exceso de oferta (ES) en este mercado de importaciones de azcar.

Ntese que la funcin de Exceso de Oferta (ES) en este ltimo mercado tiene la forma de una S en
la cantidad de cuota (Qm) establecida con una porcin de la funcin que no cambia ante cambios
en precios cuando la cuota est en operacin. La pendiente moderadamente positiva en precios

20
de esta funcin ante cambios en el exceso de demanda refleja el impacto que tiene la demanda de
los Estados Unidos en los precios del mercado mundial.

De otro lado, existe un precio piso o mnimo para el mercado domstico establecido en Prf. Si el
precio del mercado cae por debajo de este precio, los productores pueden venderle azcar al
gobierno de los Estados Unidos al precios Prf.

Diagrama N 1

Fuente: Beghin et al (2001)

S
ES2

ED ES1

P1

Prf

P2

Pw

Q00 Q0 Q1 Q2 Qm Qm* Qm**

(A) Mercado Domstico (B) Mercado Mundial

En este contexto, el precio de equilibrio del mercado de azcar se fija de la siguiente manera. El
gobierno de los Estados Unidos, a travs del USDA, establece dos parmetros bsicos cada ao
fiscal: el monto de la cuota de importacin (Qm) y el precio piso (Prf). En este contexto, los
productores de azcar producirn por encima de Qo, que es el precio piso a lo largo de la funcin
de oferta. Si la demanda interna (D) es mayor que esta cantidad, el precio domstico ser mayor a
Prf, por ejemplo se puede establecer en P1 en el diagrama. A este precio, los productores
domsticos producen Q1, y existe una brecha para importacin de (Q2-Q1) que es compatible con
el Exceso de Demanda ED2 en el segundo panel y la cuota Qm=Q2-Q1. En este caso, el precio
de equilibrio del sistema es P1, con importaciones Qm y el gobierno no tiene que efectuar gastos
para financiar el precio mnimo.

De otro lado, si la cuota se ampliara a tal punto que el precio de importacin cayera, por ejemplo
de P1 a P2 con importaciones Qm*, el gobierno debe financiar el diferencial respecto al precio piso
(Prf-P2) y comprar una cantidad de azcar que puede vender al precio P2 o retirar del mercado.
Aqu se observa claramente la relacin entre el manejo de la cuota y el sistema de precios mnimos
internos, y el hecho de que decisiones en un mbito tienen implicancias en el otro. Incluso, si se
eliminar el sistema de cuotas a la importacin de azcar, el precio domstico caera a Pw, es

21
decir el precio mundial, las importaciones de azcar subiran a Qm**, y el gasto para financiar el
sistema de precios mnimos aumentara considerablemente.

Este es un esquema mixto en el cual la autoridad maneja al mismo tiempo cantidades (el sistema
de cuotas de importacin) y precios (el sistema de precios mnimos). Cuando el precio de
equilibrio se establece por encima del precio mnimo (Prf), el sistema es completamente financiado
por los consumidores. Cuando, el precio de equilibrio cae por debajo del precio de refugio, hay un
financiamiento va el presupuesto pblico, bsicamente a travs de gasto fiscal.

El resultado final de este esquema es un precio domstico superior al del mercado internacional, y
un nivel de importaciones inferior al que ocurrira sin el sistema de cuotas. Igualmente, en algunos
casos es posible que el precio domstico caiga por debajo del precio de refugio y el gobierno deba
financiar la compra de azcar. Esto puede suceder, sobre todo, si es que la oferta interna aumenta
ms all de lo previsto para una cuota de importacin establecida o la demanda cae de manera
imprevista.

En la prctica, la cuota de importacin es fijada en el mnimo del compromiso de los Estados

Unidos con la OMC, y el resultado final de los precios domsticos depende solo del
comportamiento de la oferta y demanda internas. Es por esto que antes de 1996 exista tambin
un sistema de administracin de la oferta para evitar la sobreproduccin en el mercado interno y la
consiguiente cada en precios y necesidad de financiamiento pblico. Este instrumento, sin
embargo, fue eliminado en el Farm Bill de 1996 y gener problemas de este tipo. Es por esto que
en el ltimo Farm Bill del ao 2002 se volvi al sistema anterior, con una administracin de la oferta
por parte del gobierno federal y la prohibicin de generar gastos para financiar los precios mnimos
(Roney, 2003).

Este sistema de proteccin ha tenido una serie de efectos en los patrones productivos y de
consumo de los Estados Unidos. En primer lugar, est la ya sealada sustitucin de importaciones
donde un grupo de 40 pases puede exportar a los Estados Unidos dentro del sistema de cuota y
sin aranceles, obteniendo una renta azucarera significativa. De otro lado, se han generado
procesos internos de sustitucin del azcar para la industria alimentaria por derivados del maz

2.2. Evolucin del sector azucarero y de endulzantes en los Estados Unidos

La poltica implementacin del sistema de cuotas a la importacin en los Estados Unidos permiti
desenganchar al precio domstico del precio internacional a partir de 1981, como se puede
apreciar en el grfico. Este desenganche coincide con (y en parte explica) la fuerte y sistemtica
cada en los precios mundiales del azcar durante casi la primera mitad de la dcada de los 1980s.

22
 Grfico N 11
Evolucin del Precio de Azcar Cruda
35.00
Mundial Inicio de sistem a de
cuotas a la im portacin
EEUU
30.00

25.00
US$ cents/lb

20.00

15.00

10.00

5.00

0.00
60

62

64

66

68

70

72

74

76

78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20
Fuente: USDA (2003).

Tambin se puede observar en el grfico que los precios domsticos de azcar de los Estados
Unidos no slo adquirieron una gran estabilidad, sino tambin que se situaron muy por encima de
los precios internacionales en proporciones de dos o tres veces este precio.

La evolucin del sistema de cuotas se presenta en el siguiente grfico tomado directamente de la

pgina web del USDA.

Grfico N 12

Como se puede ver, la cuota empez a un nivel de unas 5.0 millones de TM en 1981 y se redujo
sensiblemente hasta llegar a un mnimo de 1.0 millones de TM hacia finales de los 1980s. Luego
de esto, las cuotas de importacin han oscilado en los 1990s entre 1.5 y 2.5 millones de TM, y
desde 1998 se han estabilizado casi completamente en 1.5 millones de TM, que es el compromiso
asumido por Estados Unidos con la OMC ms las obligaciones con Mxico y Canad bajo el
NAFTA.

23
Uno de los resultados ms importantes de esta poltica de proteccin al mercado azucarero
norteamericano en las ltimas dos dcadas ha sido el crecimiento del sector de endulzantes
derivados del maz (donde el producto ms importante es conocido como High Fructuose Corn
Syrup, HFCS) , el cual bsicamente cubre la demanda del sector industrial alimentario de gran
expansin en estas ltimas dos dcadas. Esta evolucin se puede observa en siguiente grfico.

Grfico N 13
Estados Unidos: Produccin domstica de azcar
y endulzantes de maz
14,000

Sistema de cuotas a
12,000 la importacin de
azcar

10,000
Miles de Tm secas

8,000

6,000

4,000
Azucar

2,000 Endul. Maz

0
66

68

70

72

74

76

78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20
Fuente: USDA (2003).

El fuerte crecimiento del sector de endulzantes derivados del maz sustituy en gran parte a las
importaciones previas de azcar en la dcada de los 1980s, ya que la produccin domstica de
azcar continu cayendo an luego de instaurado el sistema de cuotas de importacin. Es recin
en la dcada de los 1990s que el sector productor de azcar (de caa y remolacha, en el caso
estadounidense) retoma una senda de crecimiento productivo sostenido, el cual se mantiene
durante toda la dcada. En este caso tambin se observa un crecimiento menor del sector de
endulzantes derivados del maz respecto a la dcada anterior.

2.3. El azcar y tratados de libre comercio de los Estados Unidos con Mxico
y Centro Amrica

En la ltima dcada, los Estados Unidos ha venido implementando una poltica de acuerdos
comerciales bilaterales con una serie de pases de la regin, en algunos casos productores y
exportadores de azcar. El primer caso importante fue, en 1994, el TLC con Mxico, dentro de un
acuerdo con Canad (NAFTA). Mxico tiene una importante industria azucarera basada en la caa
de azcar. Igualmente, recientemente se ha firmado un tratado similar con los pases de Centro
Amrica (El Salvador, Costa Rica, Nicaragua, Honduras y Guatemala), el cual se extendi a
Repblica Dominicana, que son un grupo de pases exportadores de azcar. Este acuerdo an
est pendiente de aprobacin por parte del Congreso Norteamericano.

24
La experiencia de estas dos negociaciones son particularmente importantes para el Per, en la
medida que sientan precedentes respecto a cmo se manej el tema azucarero.

El acuerdo EEUU-Mxico

En el caso de Mxico, el NAFTA estableci un esquema de liberalizacin paulatina del comercio de

azcar entre ambos pases en el plazo de 15 aos que rige para una buena parte de los productos
agrcolas sensibles entre ambos pases. El tema, sin embargo, ha sido fuente de diversas
controversias comerciales entre ambos pases las cuales an no se resuelven plenamente hasta el
da de hoy.

Al momento de firmarse el acuerdo, Mxico era un importador neto de azcar, y tradicionalmente

no exportaba mucha azcar a los Estados Unidos. La cuota mexicana de azcar previa al NAFTA
era muy pequea, de apenas 8,000 toneladas de azcar cruda. La produccin interna de Mxico
antes del acuerdo era de unos 3.2 millones de toneladas, que no era suficiente para cubrir la
creciente demanda interna, con lo cual Mxico importaba azcar de forma sistemtica.

En el marco del acuerdo original del NAFTA se establecieron los siguientes puntos especficos
para el azcar (Polopolus et al, s/f; USDA, 2004):

Se permite incrementar las exportaciones mexicanas de azcar a los Estados Unidos bajo
el sistema de cuota libre de aranceles hasta un mximo de 25,000 toneladas al ao. Este
incremento estaba sujeto a que Mxico generara un supervit de azcar (produccin
interna mayor que su demanda). Si los Estados Unidos tambin genera un supervit de
azcar, ste puede ser exportado a Mxico bajo las mismas condiciones.

A partir del sptimo ao (2001), el ingreso libre de aranceles mximo de Mxico se

incrementa a 150,000 toneladas bajo el mismo requisito de generar supervits de azcar.
Cada ao este lmite se incrementar en 10%. El mismo tratamiento tendra Estados
Unidos si generara supervits de azcar.

Estos lmites mximos podran ser superados si Mxico o Estados Unidos consiguen
generar un supervit de azcar (produccin interna menos consumo interno) por dos aos
consecutivos.

Se estableci una reduccin paulatina del arancel extra-cuota que pagaran las
exportaciones mexicanas de azcar cruda y refinada (las que se hagan por encima de los
lmites establecidos) hasta llegar a cero en el ao 2008. En los primeros seis aos la
reduccin arancelaria total sera de solamente 15%, pero a partir del ao siete se reducira
de manera ms acelerada hasta llegar a cero en el ao 2008.

A partir del ao siete (2001) Mxico establece un sistema de cuotas similar al

estadounidense para sus importaciones de azcar de otros pases, y las reducciones
arancelarias previstas seran similares en ambos pases hasta llegar al libre comercio
azucarero en el 2008.

25
 El arancel mexicano al jarabe de maz (fructuosa) de los Estados Unidos era de 15% al
momento de firmarse el acuerdo y se ira reduciendo paulatinamente hasta llegar a cero en
10 aos. Lo mismo ocurrira para las barreras no arancelarias a la importacin mexicana de
productos que contienen azcar de los Estados Unidos, que sera arancelizadas y
reducidas a cero en los 10 aos.

La preocupacin central de la industria azucarera estadounidense frente a estos trminos fue

respecto a la definicin del supervit en la produccin de azcar mexicana. Si luego del acuerdo
Mxico iniciaba un proceso rpido de importaciones (o produccin interna) de jarabe de maz o
fructuosa para cubrir la demanda de la industria alimentaria, se podra generar un potencial
supervit de azcar mexicano el cual podra ser crecientemente exportado a los Estados Unidos
afectando al programa azucarero descrito anteriormente.

Frente a esta preocupacin, a instancias del Congreso el Gobierno de los Estados plante la firma
de una carta paralela al acuerdo en el tema azucarero que aclarara la definicin del supervit de
produccin, incorporando en el clculo de la demanda o consumo tambin al jarabe de maz o
fructuosa (HFCS) aplicable a ambos pases. Con esta redefinicin era ms difcil que Mxico
lograra generar un supervit en la produccin de azcar (que debe superar no slo el consumo de
azcar sino tambin el de jarabe de maz HFCS), y por ende pueda ampliar su exportacin de
azcar al mercado estadounidense. La carta fue firmada por el Gobierno de Mxico pero ste en
los aos posteriores present un caso ante la OMC cuestionando la validez de esta carta versus el
texto original del tratado.

En los aos siguientes al acuerdo, efectivamente aument significativamente el uso interno e

importaciones de jarabe de maz de los Estados Unidos por parte de la industria mexicana ante su
menor costo relativo (Grfico N 14) y no fue posible en ningn caso que Mxico pudiera ampliar
su cuota de exportacin azucarera a los Estados Unidos ms all de las 25,000 toneladas. La
industria azucarera mexicana vio mermado su mercado interno por el mayor uso de jarabe de maz
importado y no tuvo una ampliacin del mercado estadounidense para colocar sus excedentes de
azcar. Esto gener una crisis importante de la industria azucarera mexicana que llev a la
quiebra de una tercera parte de los ingenios (Aroche, 2004).

Grfico N 14
M x ic o : im p o rta c io n e s d e e n d u lz a n te s d e m a z d e
E s ta d o s U n id o s
2 5 0 ,0 0 0 50

C a n tid a d 45

2 0 0 ,0 0 0 P re cio 40

35
Toneladas equivalentes

US$ centavos por Libra

1 5 0 ,0 0 0 30

25

1 0 0 ,0 0 0 20

15

5 0 ,0 0 0 10

0 0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: USDA (2003).

26
Ante este problema, el gobierno mexicano instaur un sistema de cuotas compensatorias para la
importacin de jarabe de maz en 1997, logrando reducir la importacin de este producto de los
Estados Unidos (Grfico N 14). Sin embargo, rpidamente se instalaron plantas de produccin
de fructuosa en Mxico que lograron cubrir la menor cantidad importada. Este tema fue
presentado a la OMC como caso de trabas al comercio por los Estados Unidos a la OMC que
finalmente fall en contra de Mxico.

De otro lado, recientemente el Congreso de Mxico aprob la creacin de un impuesto de 20% a

las bebidas que no utilicen azcar de caa, impuesto que sin embargo fue eximido por el
Presidente Vicente Fox porque afectar las relaciones comerciales con los Estados Unidos. El tema
ha seguido generando fricciones en las relaciones comerciales entre ambos pases y actualmente
se busca lograr un acuerdo entre los sectores privados de ambos pases (Aroche, dem).

La reciente firma del CAFTA

Otro caso importante de negociacin de los Estados Unidos en donde el tema azucarero ha
ocupado un lugar destacado es el de CAFTA con pases centroamericanos. Centro Amrica es
una de las principales regiones exportadoras de azcar a nivel mundial.

Dado el estatus de los pases centroamericanos como exportadores netos de azcar, CAFTA ha
girado en torno a una ampliacin del acceso centroamericano en el sistema de cuotas de los
Estados Unidos. La ampliacin acordada fue de 99,000 toneladas en el primer ao (un aumento
de un 80% respecto al promedio de 126,000 toneladas por ao que es la cuota de los pases
centroamericanos), y un aumento paulatino anual muy pequeo hasta llegar a un tope global de
140,130 toneladas en el ao 15 luego de iniciado el acuerdo.

En este caso no se incluyeron disposiciones sobre reduccin de aranceles en el tramo extra-cuota,

y bsicamente se tratara de una ampliacin paulatina de la cuota hasta una duplicacin
aproximadamente.

El acuerdo no ha sido todava aprobado por el Congreso de los Estados Unidos, y en las
provisiones de azcar ha encontrado oposicin por parte de la industria azucarera estadounidense.
El argumento central es que este aumento de la cuota centroamericana reducira mrgenes de
accin en el manejo interno del sistema de cuotas, el cual ya estara siendo afectado por las
disposiciones previas del NAFTA con Mxico.

27
III. El TLC y las polticas de azcar de Estados Unidos y Per: un
acercamiento a los escenarios posibles
De las secciones anteriores se desprende que en el caso del azcar estamos ante un producto
altamente protegido tanto en los Estados Unidos como en el Per. El sistema de proteccin de los
Estados Unidos es ms complejo con un manejo simultneo de cantidades y de precios; y tiene
consecuencias para los mercados mundiales debido al tamao del mercado estadounidense. La
proteccin del mercado azucarero peruano es exclusivamente arancelaria (va aranceles y franja
de precios), y no tiene mayores consecuencias en los mercados mundiales ante su tamao
relativamente pequeo.

Adicionalmente, Per es uno de los pases que actualmente se beneficia de la cuota de los
Estados Unidos, en la cual tiene una participacin de unas 45,000 toneladas, es decir un 3.9% de
la cuota total del ao fiscal 2002/2003. En este caso, el Per puede exportar esta cuota de azcar
rubia al precio interno de los Estados Unidos y sin pagar aranceles.

Entonces cabe preguntarse por los posibles escenarios de negociacin en el tema azcar entre
ambos pases.

De la experiencia con los tratados de libre comercio bilaterales negociados previamente por los
Estados Unidos (NAFTA y CAFTA), es claro que la industria azucarera de ese pas se opone a
cualquier negociacin bilateral que altere las condiciones del programa azucarero interno. Un
ejemplo adicional de esta tendencia es la reciente negociacin de un TLC entre Estados Unidos y
Australia, en donde el tema azucarero fue el que casi lleva al fracaso de las negociaciones por la
oposicin de la industria estadounidense, y tuvo que ser exonerado completamente del acuerdo.

En general, el argumento central de la industria azucarera de los Estados Unidos es que no es

deseable liberalizar el mercado domstico de azcar si es que no se produce una liberalizacin
multilateral a nivel mundial (OMC) en la cual la Unin Europea y Japn tambin desmonten sus
protecciones y se establezca un libre mercado mundial (Roney, 2003). Mientras tanto, se
considera que actualmente el mercado mundial de azcar funciona como un mercado de
excedentes cuyos precios no reflejan los verdaderos costos de produccin de los actores, y por
ende los acuerdos bilaterales con pases exportadores de azcar tienden a afectar de manera
unilateral a la industria estadounidense.

En el caso peruano, la industria azucarera nacional an viene dando seales ambiguas sobre su
posicin frente al tratado de libre comercio con Estados Unidos. Por un lado, existe inters en
poder ampliar las exportaciones peruanas al mercado de los Estados Unidos, pero no a costa de
eliminar la franja de precios, por ejemplo. En parte, la industria azucarera peruana tiene rasgos
que implican un comportamiento de sector exportador neto, pero por otro tiene tambin
planteamientos que reflejan un comportamiento de importador neto y dedicacin exclusiva al
mercado interno.

28
Es por esto que en algunos casos la industria peruana plantea que sera deseable un escenario en
donde se liberalice el comercio de azcar entre ambos pases (similar al acuerdo del NAFTA con
Mxico a partir del ao 2008), pero en otros se estima que una apertura del mercado domstico a
las exportaciones de los Estados Unidos puede convertir al mercado peruano en un mercado de
excedentes para el azcar que se retire del mercado norteamericano. En esta misma lnea, la
industria peruana viene expresando preocupacin por la potencial entrada de endulzantes
derivados del maz que se producen en los Estados Unidos en el contexto de la alta proteccin de
los sectores azucareros de ambos pases. Al igual que en Mxico, se plantea como un peligro
para la industria azucarera nacional que la industria alimentaria (especialmente la de bebidas)
pueda optar por reconvertirse e importar este tipo de insumos si es que se eliminan sus aranceles,
desplazando a la produccin nacional orientada a la industria (un 15% del destino).

As, en general, la industria azucarera peruana est en una situacin de ambivalencia respecto al
TLC, situacin que refleja tambin un proceso de re-estructuracin que an es parcial y sobre el
cual existen an indefiniciones de poltica y de estrategias empresariales. Es por esto que la
propuesta de negociacin que parece tener la mayor acogida en la industria azucarera nacional es
la de buscar una ampliacin de la cuota de los Estados Unidos a cambio de eliminar la franja de
precios o implementar un sistema de cuotas equivalente para las importaciones de azcar y
endulzantes de los Estados Unidos.

Sea cual fuere el resultado final de la negociacin, esta discusin plantea algunos de los posibles
escenarios en la negociacin en juego. En primer lugar, es necesario evaluar qu sucedera en un
escenario de liberalizacin del comercio de azcar entre ambos pases, que se supone es el
escenario tpico de un tratado de libre comercio. En segundo lugar, se puede evaluar lo que
ocurrira en caso la cuota de importaciones sea aumentada al Per y se elimine la franja de
precios. Ambos escenarios deben ser contrastados contra un tercer escenario, que es no cambiar
reglas el tema azucarero, es decir, sacar al azcar del acuerdo tal y como ha sucedido con
Australia recientemente. Estos posibles escenarios y sus impactos en la industria azucarera
nacional son considerados en la seccin siguiente sobre modelos de comercio.

29
IV. Evaluacin de los resultados de modelos de comercio en el
sector azucarero peruano
En esta seccin se analizan resultados de diversos modelos de comercio aplicados
especficamente a predecir lo que ocurrira con los mercados mundiales de azcar en distintos
escenarios de liberalizacin general y parcial. Dentro de los modelos para analizar procesos de
liberalizacin parcial nos concentraremos en el posible impacto de la firma de un TLC entre Per y
los Estados Unidos.

4.1. El Modelo CARD de comercio mundial y azcar

Este modelo ha sido desarrollado por el Center for Agricultural and Rural Development (CARD) de
la Universidad de Iowa, y es aplicado explcitamente al azcar (Elobeid y Beghin, 2004). Es un
modelo de equilibrio parcial donde se toman en cuenta las distintas polticas azucareras de 29
pases/regiones, entre ellos explcitamente el Per.

Este tipo de modelos se centran en los flujos netos de comercio entre todos los pases y regiones
del mundo y en ecuaciones que reflejan la capacidad de respuesta de estos flujos ante cambios en
los precios de intercambio, cambios que son producidos por acuerdos comerciales u otro tipo de
medidas de poltica en precios o cantidades (por ejemplo, cuotas, subsidios). En este caso, no se
establecen restricciones en el uso de factores de produccin al interior de los pases ni
interacciones entre mercados internos, y el mecanismo de equilibrio es de manera predominante el
mercado internacional de cada producto as como las balanzas comerciales.

La dimensin de estos modelos es mucho menor que la de los modelos de equilibrio general ya
que no es necesario modelar flujos bilaterales ni interaccin de mercados domsticos, y por ende
son mucho ms manejables para simular diversos escenarios posibles. Adems, este tipo de
modelos permite una mayor desagregacin de los productos e introducir polticas especficas
respectivas. En general, los modelos de equilibrio parcial son tiles para evaluar impactos en
sectores que no tienen un gran peso en las economas respectivas, y en los que los efectos
agregados no son prioritarios para el analista.

Cabe sealar que este tipo de modelos no permite predecir cambios especficos en los patrones de
comercio bilateral luego de un acuerdo de libre comercio en la medida que los flujos bilaterales no
son modelados. Slo se puede establecer los efectos agregados en los flujos comerciales de un
pas o regin de inters, sin conocer explcitamente con precisin hacia qu pases se exporta ms
o menos o desde cules se importa ms o menos2.

El modelo CARD solo considera azcar cruda, y el azcar refinada es convertida a azcar cruda.
Cada pas tiene ecuaciones para el rea cosechada, rendimientos, produccin de azcar de caa y

2
En algunos casos es posible predecir este tipo de flujos cuando el comercio del pas en cuestin est concentrado con
un grupo muy pequeo de pases o incluso cuando el flujo comercial para el producto especfico estaba dirigido
solamente a los pases del acuerdo de libre comercio.

30
remolacha en la oferta y consumo per cpita y stocks finales en la demanda. El modelo se
equilibra va la igualdad entre oferta y demanda de azcar en el mercado internacional y los
mercados domsticos. Los precios domsticos estn relacionados al precio internacional va
ecuaciones de transmisin que incluyen las polticas arancelarias y no arancelarias. En adicin,
polticas explcitas que alteran precios domsticos (subsidios, precios piso, etc.) se incluyen en las
ecuaciones especficas de los pases que las aplican.

Un elemento interesante de este modelo es que se permite la sustitucin de azcar por otros
cultivos al nivel de la oferta debido a cambios relativos. Esto, junto con establecer mecanismos de
transmisin entre el mercado mundial y los mercados domsticos introduce elementos de equilibrio
general en los impactos esperados.

Los parmetros para el ao base (2001/02) se calculan usando mtodos economtricos en funcin
a informacin tipo series de datos sobre el comportamiento de la produccin, comercio y consumo
de cada pas. Con estos parmetros se proyecta el comportamiento de todo el sistema para un
periodo de 10 aos, y esta serie anual se convierte en el escenario base con el cual se comparan
diversos escenarios.

Dos escenarios son de importancia para el sector azucarero peruano. En primer lugar, se simula lo
que ocurrira en un escenario de liberalizacin estrictamente comercial, es decir, que todos los
pases eliminen sus mecanismos de proteccin de frontera, que limitan el comercio, tipo
aranceles y cuotas a la importacin. En este caso no se considera la eliminacin de subsidios
internos a la produccin utilizados por muchos de los pases desarrollados. El segundo escenario
importante es el de la completa liberalizacin comercial ms la eliminacin de los subsidios
internos a la produccin de azcar en todo el mundo. Este segundo escenario correspondera a
una liberalizacin total del comercio y la produccin de azcar en el mundo.

En el Grfico N 15 se presenta el impacto en el precio internacional del azcar (FOB de azcar

cruda en mercados del Caribe) de los dos tipos de liberalizacin. En ambos casos el precio
internacional del azcar se incrementa sustancialmente, con un aumento ms pronunciado en el
primer ao de la simulacin y una estabilizacin a un nivel mayor al del precio base en aos
subsecuentes.

Como se puede observar en el Grfico N 15, en el primer escenario, el precio internacional de

azcar aumenta en 26.4% respecto al del escenario base, mientras que en el segundo escenario
de liberalizacin total el precio aumenta en 47.7% respecto al escenario base. Estos resultados
dan una idea del grado de distorsin en los mercados mundiales de azcar debido a las diversas
polticas proteccionistas de los pases. Cabe sealar, como indican los autores, que los impactos
estimados de modelos de equilibrio parcial tienden a ser superiores a los que se estiman con
modelos de equilibrio general. Sin embargo, los resultados son bastante compatibles con otros
estudios similares (Wohlgenant, 1999).

31
 Grfico N 15
Proyeccin de Precio Mundial de Azcar con
Liberalizacin Comercial y Total
450

400

353
350

302
300
US$/Tm

250 239

200

190 Base

150 Liberalizacin comercial

Liberalizacin total

100
01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07 07/08 08/09 09/10 10/11 11/12

Fuente: en base a Elobeid y Beghin (2004)

Estos resultados son importantes para evaluar la capacidad de la industria azucarera peruana para
competir de manera efectiva en un escenario de creciente liberalizacin del comercio mundial. Un
indicador clave de esta capacidad es el de comercio neto de azcar. Aquellos pases que logran
permanecer o convertirse en exportadores netos de azcar son ms competitivos versus los pases
que se mantienen o convierten en importadores netos. Al respecto, el Grfico N 16 presente lo
que ocurrira con el Per en ambos escenarios versus el ao base.

Grfico N 16
Per: Balanza Comercial Azucarera Proyectada
(Exportaciones menos Importaciones)
60

40

20

0
Miles de Toneladas

01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07 07/08 08/09 09/10 10/11 11/12

-20

Base
-40 Liberalizacin comercial

Liberalizacin total

-60

-80

-100

Fuente: en base a Elobeid y Beghin (2004)

Como se puede ver, en el escenario base el Per mantiene un perfil de importador neto en los
primeros cinco aos y luego un ligero supervit comercial en los aos siguientes. En el escenario

32
de liberalizacin slo comercial, el Per seguira siendo un importador neto de azcar e incluso
esta tendencia se agudizara en el periodo en cuestin. Es decir, en un esquema de liberalizacin
slo comercial a nivel mundial, el precio internacional de equilibrio es inferior al precio domstico
en autarqua y Per importara azcar. En el tercer escenario de liberalizacin total, Per se
convertira en un exportador neto de azcar, con un supervit que llega a un mximo de unas 50
mil toneladas en el quinto ao y una reduccin paulatina de este excedente en los aos siguientes.

Lo que indican estos resultados es que bajo el comportamiento que ha tenido el sector azucarero
peruano en los ltimos aos, tiene ciertas posibilidades de convertirse en un sector exportador en
un contexto de libre comercio y eliminacin de subsidios y ayudas internas. Esto estara asociado
a ventajas comparativas en la produccin de caa de azcar, las cuales se manifiestan slo de
manera parcial en modelos de este tipo que proyectan el comportamiento pasado hacia el futuro.

4.2. El modelo tipo GTAP de MINCETUR

Este modelo se define como de equilibrio general computable, en el cual se simulan patrones de
produccin, consumo y relaciones comerciales entre pases y regiones. Dentro de cada pas o
regin se modela la existencia de cuatro unidades bsicas: consumidores, productores, gobierno y
resto del mundo. Los consumidores tienen una funcin de demanda para cada bien de acuerdo a
un sistema de preferencias, los productores una funcin de produccin en base a factores de
produccin (trabajo, capital, tierra), mientras que el gobierno y el resto del mundo son unidades
institucionales que recaudan tributos y generan intercambios comerciales con el pas/regin en
cuestin, respectivamente.

En este tipo de modelos se asume que cada pas/regin produce el conjunto de bienes
(agregados) tanto para el mercado interno como para los mercados externos (otros
pases/regiones). Igualmente, se modelan los flujos comerciales bilaterales entre pases/regiones,
es decir, se tiene una ecuacin para cada bien exportado/importado de un pas/regin a cada
pas/regin que lo importa/exporta. Es decir, si se tienen N pases/regiones y M bienes
intercambiados, se tendrn N*M ecuaciones que reflejan todos los posibles flujos bilaterales.

A su vez, cada pas/regin tiene una estructura arancelaria que afecta sus precios de
importacin/exportacin y por ende los flujos comerciales con todos sus socios comerciales. El
objetivo central de este tipo de modelos es simular impactos en los patrones de comercio y
produccin de todos los pases/regiones ante cambios en la estructura arancelaria de ciertos
pases que participan en algn tipo de acuerdo comercial especfico. En este caso, se pueden
generar cambios en la asignacin de factores al interior de los pases, con lo cual se tiene un
modelo en donde son posibles cambios en las estructuras productivas internas.

El modelo de MINCETUR es esttico, es decir, permite comparar dos equilibrios en el tiempo pero
no se puede determinar la trayectoria entre ambos equilibrios. Esto implica que para el anlisis de
impactos de cambios en polticas comerciales (reduccin de aranceles) bsicamente se compara el
resultado de equilibrio del modelo en un ao base con el resultado de equilibrio luego de realizado
el acuerdo comercial.

33
El modelo asume rendimientos constantes a escala en la produccin y competencia perfecta en
consumidores y productores. Estos supuestos permiten encontrar soluciones nicas de equilibrio
ante cambios en los precios relacionados con cambios en aranceles. Esto tambin implica que el
mercado laboral siempre est en equilibrio de pleno empleo a un salario real especfico.

En el caso del modelo del MINCETUR se hicieron algunas adaptaciones al modelo bsico GTAP.
Por ejemplo, se fij el salario real para la mano de obra no calificada para los pases en desarrollo
(como el Per) de tal forma que se puede tener desempleo al salario real vigente. Un trato similar
se dio a la acumulacin de capital en donde se fij la tasa de retorno al capital y se permiten
ajustes en el stock de capital al interior de los pases o regiones.

El modelo GTAP utiliza como ao base 1997, que es el ao en donde se cuenta con la informacin
consistente de flujos comerciales y niveles de tarifas para todos los pases incluidos. Sin embargo,
MINCETUR realiz algunos ajustes y actualizaciones que permiten acercar el ao base a la
situacin actual en la medida que han ocurrido cambios y acuerdos del Per con socios
comerciales entre 1997 y 2004. Luego de estos cambios se simul un nuevo ao base que
refleja mejor la situacin actual y que es el punto de partida para evaluar cambios en polticas
comerciales.

Los modelos de equilibrio general son especialmente tiles para considerar no slo los efectos
directos, sino tambin los efectos indirectos y que se transmiten por la interconexin de todos los
mercados de productos y factores al interior de los pases/regiones (Westhoff et.al., 2004). Este
tipo de modelos permite un acercamiento ms certero a los principales impactos agregados de los
acuerdos comerciales en variables claves como el empleo, la estructura productiva y de consumo y
los patrones de intercambio con diversos socios comerciales.

Este modelo ha sido diseado para evaluar potenciales impactos de un tratado de libre comercio
(TLC) entre Per y los Estados Unidos. Cabe recordar, sin embargo, que el Per ya viene
gozando de preferencias arancelarias a partir del ATPDEA, el cual tuvo vigencia entre 1992 y el
ao 2001 y que fue finalmente extendido desde fines del ao 2002 hasta el ao 2006 incluyndose
en esta nueva versin algunos productos adicionales importantes, especialmente en el sector textil.
Esta situacin afecta la naturaleza del ao base y la forma en que se evalan los posibles
impactos del TLC. En el Grfico N 17, basado en la presentacin del modelo GTAP del
MINCETUR, se presenta las situaciones descritas.

34
 Grfico N 17
(c)

Pre-ATPDEA TLC

(a)
(b)

ATPDEA

Basado en PPT de GTAP.MINCETUR

La situacin actual corresponde a la situacin ATPDEA, donde ya se ha producido un efecto en la

economa del Per que en el grfico se indica como (a). Luego son posibles dos escenarios. En el
primero se firma el TLC y el Per recibe el impacto adicional de (b) en el grfico, mientras en el
segundo no se firma el TLC y Per vuelve a la situacin pre-ATPDEA. Entonces, el TLC puede
evaluarse de dos maneras. Primero, estimando solamente el impacto adicional (b) si se firma; o
evaluando el impacto total (c) si se firma y por ende no se pierden los beneficios ATPDEA. Otra
manera de plantear el efecto (c) es como las prdidas de no firmar el TLC antes del ao 2006.

En teora, un TLC entre ambos pases supone una completa liberalizacin del comercio bilateral,
que es el escenario donde se produciran las mayores ganancias agregadas. Sin embargo, como
exploramos en la seccin anterior, es poco probable que el resultado final de la negociacin sea el
de la total liberalizacin del comercio en algunos productos sensibles como el azcar, con lo cual
se abren otros potenciales escenarios de liberalizacin parcial o condicionada que es necesario
tomar en cuenta. As, en general se tiene un escenario de completa liberalizacin del comercio
entre Per y Estados Unidos donde se desmontan todos los esquemas de proteccin, y una serie
de escenarios de liberalizacin parcial o condicionada para algunos productos especficos, como
en este caso el azcar.

La simulacin del impacto del TLC con los Estados Unidos usando el modelo tipo GTAP del
MINCETUR arroj un crecimiento adicional de 0.98% del PBI real por la firma del tratado, y una
prdida de 1.08% del PBI si es que no se firma el tratado y se pierden las preferencias del
ATPDEA. En base a esto, el efecto agregado de firmar el TLC para el Per es un crecimiento
adicional de 2.18%, el efecto (c) en el Grfico N 17, que tambin puede ser interpretado como lo
que dejara de crecer el Per si es que no se firma el tratado.

Como se puede ver, este es un efecto significativo sobre la economa peruana. Esta podra crecer
un poco ms de 2 puntos porcentuales adicionales en los prximos aos si firma el TLC.

35
Es importante mencionar algunos efectos agregados del acuerdo comercial. Para esto nos
centraremos en los efectos adicionales, tipo (b) en Grfico N 17, en la medida que representan lo
que sucedera respecto a la situacin actual. El modelo estima un aumento de 0.75% en el
bienestar agregado de la sociedad as como un aumento de 0.84% en el ingreso disponible per
cpita. Las exportaciones aumentaran en 2.46% mientras que las importaciones en 2.16%.
Habra un efecto negativo en la recaudacin tributaria de -0.26% del PBI debido a la reduccin
arancelaria. El empleo agregado aumentara en 0.94%, cifra muy cercana al aumento del
producto.

En cuanto a la estructura productiva, los impactos a raz del TLC se presentan en el Grfico N 18.

Grfico N 18
Impacto % de TLC con USA
en la Produccin Sectorial del Per
(Modelo tipo GTPA-MINCETUR)
3.5

2.41
2.5
2.08

1.49
1.5
1.15 1.13 1.08
1.01 0.96
0.88 0.86
0.74 0.72 0.68
0.61 0.58
0.51 0.48
0.5 0.34
0.16 0.16
Bebidas y tabaco

Lana, seda y algodn

Petrleo, carbn y derivados

Ganadera y carnes

Leche entera y lcteos

Azcar

Maq. Y equipos, vehculos

Servicios

Forestera y madera

Qumicos, plsticos y caucho

Otros cultivos
Produccion de papel

Semillas y aceites
Minera

Produccin de cuero

Pesca

Cereales
Textiles

Confecciones

Otros minerales y metales

Vegetales, frutas, nueces

Otros alimentos

Otras manufacturas

-0.1 -0.16
-0.5

-1.5

-2.5 -2.27

Fuente: MINCETUR. Presentacin de resultados preliminares

Como se puede observar, los sectores que tendran el mayor impacto positivo seran los de
textiles, minera, confecciones, servicios y otros alimentos. De otro lado, los sectores que tendran
cadas de produccin son el de cereales, lana, seda y algodn y maquinaria y equipo. En el caso
del azcar, el modelo proyecta un aumento moderado de 0.48% de crecimiento del producto
sectorial por efecto del TLC.

Este grfico nos ofrece ciertas pistas sobre la competitividad relativa de los diversos sectores
productivos de la economa peruana con respecto a una liberalizacin del comercio con los
Estados Unidos. Se puede observar que el Per tiene claras ventajas en el sector textil y minero,
as como en ciertos productos agropecuarios de exportacin. De otro lado, tiene desventajas en la
produccin de cereales, algodn y maquinaria y equipos. La industria azucarera su ubicara como
un sector dentro del rango de los menos competitivos.
7

36
Sin embargo, el sector de azcar tuvo un tratamiento especial en el modelo GTAP del MINCETUR,
ya que se asumi que el Per mantendra su cuota de acceso al mercado estadounidense luego de
firmado el TLC y por ende no se producira realmente una liberalizacin del comercio azucarero
con los Estados Unidos. Este sera un escenario de liberalizacin parcial para este sector.

Pero en este caso s se asumi que el Per eliminara sus aranceles a la importacin de azcar
desde los Estados Unidos. Esto lleva a un aumento en las importaciones de azcar desde este
pas en el orden del 72% aunque con una base muy baja de importaciones inicial, sustituyendo las
importaciones de azcar de otros pases/regiones como Mercosur (-5.4%), Unin Europea (-
5.56%) y otros regiones del mundo (-4.7%). En total, las importaciones de azcar del Per
aumentan en 1.95%, mientras que las exportaciones caen en 1.10% debido bsicamente a una
cada de precios ya que el volumen exportado sigue siendo el de la cuota.

Con esto se puede afirmar que el mantenimiento de la cuota de azcar para el Per a cambio de la
reduccin de aranceles a la importacin lleva bsicamente a un desvo de comercio a favor de los
Estados Unidos. El moderado crecimiento de la industria azucarera nacional (0.48%) se
sustentara bsicamente en el mercado interno ya que las exportaciones seguiran fijadas en la
cuota estadounidense. Ya que los aranceles de azcar del Per se eliminan solamente para los
Estados Unidos, habra cambios muy pequeos en los patrones de comercio de azcar y una
desviacin de comercio generada por el TLC.

A este nivel preliminar de trabajo con el modelo GTAP del MINCETUR no se puede profundizar en
otros tipos de escenarios especficos para el azcar. Bajo los supuestos con que fue simulado el
TLC en este modelo para el caso del azcar no se tienen impactos significativos en este sector,
observndose que una reduccin unilateral de aranceles por parte del Per (a cambio de mantener
su cuota) lleva bsicamente a una desviacin de comercio y probablemente una prdida neta de
bienestar debido a esto (menos recaudacin sin necesariamente menores precios para los
consumidores).

Para poder profundizar en la situacin especfica del azcar se incluy como insumo para este
estudio la simulacin por parte de un consultor de un modelo de equilibrio parcial de flujos netos de
comercio (Olingen, 2004). En lo que sigue se describe con cierto detalle los supuestos y lgica de
este modelo y se presentan sus principales resultados para el sector azucarero peruano.

4.3. El modelo PERL-VORSIM de equilibrio parcial de comercio neto y el

sector azcar del Per

El modelo VORSIM (Olingen, 2004) es tambin de equilibrio parcial y modela efectos para azcar
rubia y blanca. A diferencia de los modelos de equilibrio general o del modelo CARD descrito
anteriormente, en este caso no se establecen ecuaciones de oferta y demanda de azcar para
cada pas/regin sino ecuaciones de flujos netos de comercio para cada uno de ellos. Sin
embargo, este modelo s considera un sector interno de oferta y demanda de azcar cruda y
refinada slo para el Per.

37
Otra diferencia con el modelo CARD es que en este caso el modelo considera todos los 60
productos/sectores agregados para cada pas/regin. Esto lleva a que el principal mecanismo de
equilibrio en este modelo sean las balanzas de pagos totales de los pases y sus tipos de cambio.
En este sentido, este modelo recoge algunos elementos importantes de efectos indirectos
agregados de los modelos de equilibrio general.

De otro lado, en este modelo no se utilizan estimaciones economtricas para proyectar el

comportamiento de los productos/sectores por pas/regin sino que se calibra un ao base en el
cual se tiene informacin sobre flujos de comercio y niveles de proteccin arancelaria y no
arancelaria para todos los productos/sectores y pases/regiones considerados. En este caso se
utiliz el ao 2002 como ao base, sobre el cual se calibraron las ecuaciones de comercio neto y
balanzas de pago, con precios fijados como numerarios.

Este tipo de modelos permite establecer bsicamente los potenciales impactos de cambios en
polticas de comercio de los pases, entre ellas acuerdos comerciales especficos. A diferencia de
CARD, no se puede estimar un escenario en donde se eliminen subsidios y cambien polticas
internas de ayuda, pero si escenarios de liberalizacin comercial donde se erradican
completamente las barreras arancelarias y no arancelarias (arancelizables) al comercio. En
adicin, este tipo de modelo permite evaluar los impactos en flujos netos de comercio de acuerdos
de libre comercio entre pases especficos como Per y los Estados Unidos.

Una especificacin que se plante a este modelo para el caso particular del sector azucarero
peruano fue el de descomponer la oferta en tres grupos identificados previamente como los Grupos
A, B y C en la Seccin I. Estos distintos grupos de productores tienen distintas capacidad de
respuesta frente a los posibles cambios desencadenados por el TLC con Estados Unidos o la
posible liberalizacin del comercio mundial. Es por esto de inters evaluar impactos diferenciados
en estos grupos de productores.

En cuanto a los posibles resultados de la negociacin en el caso especfico del azcar, se

plantearon dos posibilidades: (i) una liberalizacin bilateral del comercio de azcar entre ambos
pases, similar a lo que lograra Mxico en el ao 2008; (ii) un aumento en la cuota peruana de
acceso al mercado azucarero estadounidense similar al que estaran logrando los pases
centroamericanos de aprobarse el CAFTA tal y como est redactado actualmente. En ambos
casos el Per elimina sus aranceles para las importaciones de azcar de los Estados Unidos.

Los resultados para el primer escenario de TLC con eliminacin completa de aranceles de azcar
para ambos pases se presentan en el Cuadro N 3.

38
 Cuadro N 3: Escenario TLC Per-EEUU con eliminacin de aranceles
(Miles de US$ de ao base)
AO BASE TLC Cambios %
Mercado Mercado Mercado Mercado Mercado Mercado
Domstico Exportacin Domstico Exportacin Domstico Exportacin
Rubia
A 107,490 8,177 107,063 10,437 -0.40 27.64
B 42,436 3,228 42,061 4,107 -0.88 27.23
C 89,491 6,808 88,126 8,614 -1.53 26.53
Blanca
A 87,393 86,167 -1.40
B 40,434 39,821 -1.52
C 489 474 -3.07
Total
A 194,883 8,177 193,230 10,437 -0.85 27.64
B 82,870 3,228 81,882 4,107 -1.19 27.23
C 89,980 6,808 88,600 8,614 -1.53 26.53
TOTAL 367,733 18,213 363,712 23,158 -1.09 27.15
Fuente: Estimacin propia en base al Modelo VORSIM, Roningen (2004)

En un contexto de liberalizacin del comercio de azcar entre ambos pases se observan impactos
bastante reducidos para el Per. Las exportaciones totales de azcar (en valor) aumentan en
27.15%, mientras que el valor de la produccin nacional orientada al mercado interno se reduce en
-1.09%. El valor de la produccin nacional de azcar se mantiene prcticamente sin alteraciones.

Por sectores productores de azcar se observa que los Grupos A y B tienen un mejor desempeo
que el Grupo C con mayor expansin de las exportaciones y menores cadas en el abastecimiento
del mercado interno.

De otro lado, las importaciones--especialmente de azcar blanca--aumentan, ver Cuadro N 4, y la

balanza comercial azucarera cae de US$ 15.3 millones a slo US$ 3.2 millones. Presumiblemente
esta mayor importacin de azcar blanca provendra de los Estados Unidos, que podra ingresar al
mercado peruano sin pagar aranceles mientras el resto del mundo debe hacerlo. As la reduccin
en la balanza comercial azucarera del Per se genera pese a que hay un aumento en la balanza
comercial del azcar rubia, debido al crecimiento de las importaciones de azcar blanca
potencialmente desde los Estados Unidos.

Cuadro N 4: Escenario TLL

Consumo y Balanza Azucarera
(Miles de US$ de Ao Base)
AO BASE TLC
Domstico Importaciones Domstico Importaciones
Rubia 239,417 5 237,250 36
Blanca 128,316 2,866 126,462 19,867
Export Netas Export Netas
Rubia 18,208 23,122
Blanca -2,866 -19,867
TOTAL 15,342 3,255
Fuente: Estimacin propia en base al Modelo VORSIM, Roningen (2004)

39
La lgica del resultado es la siguiente. Un acuerdo que liberalice el comercio de azcar entre
ambos pases equivale a que el Per pueda exportar azcar rubia a los Estados Unidos al precio
domstico de ese pas y viceversa (cabe sealar que en este modelo Per no puede exportar
azcar blanca a Estados Unidos porque no lo hizo en el ao base, pero Estados Unidos s export
una cantidad pequea al Per). Como ambos pases mantienen su nivel de proteccin con el resto
del mundo, habr un aumento en las exportaciones del pas ms competitivo en azcar de acuerdo
al diferencial entre el precio de importacin para el resto del mundo y el precio interno del pas ms
competitivo (export premium). En este caso, este diferencial es muy pequeo a favor del Per para
el azcar rubia y lo contrario para el azcar blanca de los Estados Unidos y por ende se producen
aumentos moderados en las exportaciones de azcar rubia de Per a los Estados Unidos y de
exportaciones de azcar blanca desde los Estados Unidos al Per.

Los impactos en el excedente al productor se presentan en el Cuadro N 5.

Cuadro N 5: Impactos del TLC en el excedente al productor

(Miles de US$ de Ao Base)
Mercado Mercado
Domstico Exportacin TOTAL Cambio %
Rubia
A 364 2693 3057 2.6%
B -35 1050 1015 2.2%
C -573 2167 1594 1.7%
Blanca 0
A -976 -976 -1.1%
B -492 -492 -1.2%
C -13 -13 -2.7%
TOTAL
A -612 2693 2081 0.5%
B -527 1050 523 0.3%
C -586 2167 1581 0.9%
TOTAL -1725 5910 4185 1.1%
Fuente: Estimacin propia en base al Modelo VORSIM, Roningen (2004)

El impacto agregado en los excedentes de los productores es de 1.1%. En este caso, el Grupo C
que tiene menor impacto en el excedente al productor en azcar rubia, pero tiene el mayor impacto
relativo agregado por el hecho de producir muy poca azcar blanca, que es la que ms se reduce
en valor en el mercado domstico.

En cuando al excedente al consumidor en el Per, el TLC generara un aumento en el excedente al

consumidor estimado en US$ 5.8 millones, debido bsicamente el menor precio del azcar blanca
importada desde los Estados Unidos. Sin embargo, esta ganancia en el excedente el consumidor
se genera por una desviacin de comercio en el azcar blanca en donde Estados Unidos puede
exportar este tipo de azcar desplazando a otros pases. Esto genera una prdida en la
recaudacin aduanera del Per que necesariamente reducir los impactos agregados en el
excedente al consumidor si se asume que estos recursos se convierten en servicios pblicos para
los consumidores.

40
Con respecto al segundo escenario en el cual Estados Unidos triplica la cuota de acceso del Per
a su mercado y el Per elimina sus aranceles para las importaciones de azcar de los Estados
Unidos, los resultados en trminos de produccin y exportaciones se presentan en el Cuadro N 6.

Cuadro N 6: Escenario TLC con Triplicacin de cuota

(Miles de US$ del Ao Base)
AO BASE Triple Cuota Cambios %
Mercado Mercado Mercado Mercado Mercado Mercado
Domstico Exportacin Domstico Exportacin Domstico Exportacin
Rubia
A 107,490 8,177 101,382 24,141 -5.68 195.23
B 42,436 3,228 38,670 9,311 -8.87 188.44
C 89,491 6,808 77,911 18,850 -12.94 176.88
Blanca
A 87,393 82,623 -5.46
B 40,434 37,366 -7.59
C 489 407 -16.77
Total
A 194,883 8,177 184,005 24,141 -5.58 195.23
B 82,870 3,228 76,036 9,311 -8.25 188.44
C 89,980 6,808 78,318 18,850 -12.96 176.88
TOTAL 367,733 18,213 338,359 52,302 -7.99 187.17
Fuente: Estimacin propia en base al Modelo VORSIM, Roningen (2004)

Como es de esperar las exportaciones de azcar del Per casi se triplican, con una cada
equivalente en la produccin para el mercado domstico. Otra vez su puede observar que el
comportamiento en azcar rubia de los Grupos A y B es superior al del Grupo C al ganar ms
espacio en las exportaciones y perder menos terreno en el mercado domstico.

En cuanto al consumo y la balanza azucarera, los resultados se presentan a continuacin.

Cuadro N 7: Escenario TLC con triple cuota

Consumo y Balanza Azucarera
(Miles de US$ de Ao Base)

AO BASE Triple Cuota

Domstico Importaciones Domstico Importaciones
Rubia 239,417 5 217,963 44
Blanca 128,316 2,866 120,396 22,225
Export Netas Export Netas
Rubia 18,208 52,258
Blanca -2,866 -22,225
TOTAL 15,342 30,033
Fuente: Estimacin propia en base al Modelo VORSIM, Roningen (2004)

Se observa que las exportaciones netas de azcar del Per se duplican, ya que aunque aumentan
las exportaciones de azcar rubia a los Estados Unidos, tambin aumentan las importaciones de
azcar blanca desde los Estados Unidos al Per.

La lgica de estos resultados es similar a la del escenario de liberalizacin bilateral del comercio
azucarero entre ambos pases. Per exportar ms azcar rubia a los Estados Unidos en la cual

41
tiene ventaja competitiva y posibilidad de aprovechar el diferencial de precios (export premium),
pero por otro lado importar ms azcar blanca debido a su menor competitividad relativa.

Con respecto al excedente al productor, en este caso el impacto es mucho mayor que en el
escenario anterior (7.7% de aumento, ver Cuadro N 8). En este caso el Grupo B tiene el menor
cambio relativo en excedente al productor debido a que produce menos azcar blanca por las
mayores importaciones.

Cuadro N 8: Impactos de TLC con triple cuota

en el excedente al productor
(Miles de US$ de Ao Base)
Mercado Mercado
Domstico Exportacin TOTAL Cambio %
Rubia
A 2163 16298 18461 16.0%
B -410 6217 5807 12.7%
C -4259 12330 8071 8.4%
Blanca
A -1107 -1107 -1.3%
B -1302 -1302 -3.2%
C -57 -57 -11.7%
TOTAL
A 1056 16298 17354 4.5%
B -1712 6217 4505 2.7%
C -4316 12330 8014 4.5%
TOTAL -4972 34845 29873 7.7%
Fuente: Estimacin propia en base al Modelo VORSIM, Roningen (2004)

Finalmente, el excedente al consumidor tambin aumenta en este escenario en US$ 4.7 millones
(1.3%), aunque como se seal anteriormente gran parte de estas ganancias se pierden por el
lado de la menor recaudacin aduanera.

42
V. Retos para la competitividad de la industria azucarera nacional

5.1. El panorama general

Como se ha podido establecer en la seccin anterior, la industria azucarera peruana mantiene

actualmente un estatus ambivalente respecto a su vocacin exportadora o dedicacin exclusiva al
mercado domstico. En las distintas simulaciones evaluadas se ha podido observar que se
requerira un incremento sustancial en los precios de exportacin (ya sea de libre comercio o por
acuerdos comerciales como el TLC con Estados Unidos) para que la industria nacional se
convierta en exportadora neta de azcar. Esto refleja bsicamente el comportamiento que se ha
venido observando en los ltimos aos, donde prcticamente todo el crecimiento productivo ha
estado concentrado en el mercado interno y se ha prestado escasa atencin al mercado externo.

Sin embargo, cabe preguntarse por la sostenibilidad de una estrategia orientada bsicamente al
mercado interno en un contexto donde vienen ocurriendo los siguientes fenmenos:

En los ltimos aos la industria nacional parece haber cubierto ya plenamente el mercado
domstico y se espera que en los siguientes aos la oferta interna siga aumentando ms
all de la demanda por decisiones ya tomadas de siembras por parte de algunas de las
empresas (especialmente del Grupo A3). Esto tender a ejercer presin a la baja en los
precios domsticos.

Aunque los mercados internacionales de azcar mantengan un alto nivel de distorsin en

los prximos aos la tendencia es hacia una mayor liberalizacin, especialmente va la
reduccin arancelaria y por diversos acuerdos comerciales y cumplimiento de compromisos
previos de los pases importadores (NAFTA, compromisos de la Unin Europea). Este
contexto permite prever que la industria azucarera nacional difcilmente podr exportar
azcar por fuera del sistema de cuotas estadounidense que le impone un lmite muy preciso
(actualmente 45,000 toneladas, un 5% de la produccin interna).

En el ao 2006 se deben eliminar los aranceles al azcar entre todos los pases de la
Comunidad Andina de Naciones (CAN). En este contexto, la industria peruana se puede
ver seriamente afectada por la mayor competitividad de la industria azucarera colombiana.

Es probable que en los prximos aos aumente la presin de la industria nacional

consumidora de azcar y endulzantes (bebidas, golosinas) hacia sustituir el azcar por
endulzantes de maz importados. Esta opcin se hace ms probable cuando otros pases
andinos entran al mercado peruano con productos de estas industrias libre de aranceles
pero niveles menores de proteccin a su azcar interna.

Como se vio, los escenarios posibles de la negociacin del TLC con los Estados Unidos no
cambiara sustancialmente estos procesos aunque dependiendo de los resultados de la

3
Actualmente hay una expansin estimada de 20 a 30 mil has en las empresas del Grupo A.

43
negociacin s se pueden acelerar o frenar moderadamente. Lo cierto es que en los prximos
aos la industria azucarera y las polticas internas debern definir un objetivo ms claro respecto a
su orientacin respecto a los mercados mundiales.

Las consideraciones expuestas indican que la orientacin actual es limitada y es necesario

plantearse como un objetivo bsico el poder convertir a la industria azucarera nacional en
exportadora neta de azcar por lo menos a los precios de exportacin que ocurriran en un
escenario de libre comercio y eliminacin de distorsiones en los mercados mundiales. Como se
pudo comprobar en el modelo CARD evaluado en la Seccin IV, un tope de aumento de este
precio es de aproximadamente 50% respecto al precio internacional. Si consideramos que el nivel
de proteccin actual del azcar peruano es cercano al 120% respecto al precio internacional al
incluirse la franja de precios, se puede establecer que existe una brecha significativa que cubrir con
aumentos competitivos de productividad.

Al respecto, cabe sealar que Per es un pas con claras ventajas comparativas en la produccin
de caa de azcar debido a factores climticos. En la costa peruana es posible producir caa de
azcar durante los 12 meses del ao, situacin que incrementa sustancialmente los rendimientos
anuales de la caa de azcar en comparacin con otros pases (Grfico N 19)

Grfico N 19
Rendimientos mundiales de caa de azcar
Ao 2003

t / ha
140

120

100

80

60

40

20

Fuente: BCR; Elaboracin: GRADE

En los que sigue de esta seccin discutimos algunos temas relevantes para lograr aumentos
sostenibles en la competitividad de la industria azucarera nacional de tal forma que pueda asumir
el reto del complejo contexto internacional.

5.2. El proceso de re-estructuracin empresarial

Quizs el elemento ms importante para mejorar las posibilidades de competitividad de la industria

azucarera nacional es el de la re-estructuracin empresarial de las empresas en crisis. Este

44
problema afecta de manera particular al Grupo C4 de empresas, que habiendo cambiado su
modelo empresarial no ha logrado hasta la fecha atraer inversionistas privados por diversos
problemas internos y externos. En las simulaciones del modelo VORSIM se pudo observar que el
Grupo C tiene mayores problemas para generar una oferta exportable en los diversos escenarios.
Dada la importancia productiva de este Grupo, lo que ocurra con l es crucial para el desarrollo
futuro de la industria.

La urgente necesidad de inversin para este sector es ilustrada en el Grfico N 20, con cifras
tomadas de un estudio previo realizado por Grade (Grade, 1997). En este caso se considera
solamente la inversin necesaria en los campos azucareros para llegar al promedio de
rendimientos histricos de las empresas de estos sectores. Se requieren unos US$ 30 millones de
inversin en los primeros cinco aos para colocar las tierras de estas empresas en situacin
competitiva similar a la del Grupo A.

Grfico N 20
Inversiones en campo necesarias para Grupo C
12,000 200.0

176.7
180.0

10,000
160.0

140.0

Rendimiento de Caa (Tm/ha)

8,000
Inversin
120.0
Miles de US$

Rendimientos
6,000 100.0

90.3 80.0

4,000
60.0

40.0
2,000

20.0

0 0.0
Ao1 Ao 2 Ao3 Ao4 Ao5 Ao6 Ao7

Fuente: sobe la base de estimaciones en Grade (1997)

Esto sin contar las inversiones necesarias en equipo de molienda. En el caso de este Grupo C, se
estima que los equipos actuales deben ser totalmente renovados, con una inversin necesaria que
no bajara de los US$ 50 millones. As, las inversiones totales requeridas para lograr mejorar la
competitividad azucarera de este segmento son bastante significativas y debe ser encarada a la
brevedad posible.

En una proyeccin del posible impacto de la entrada del capital privado adicional necesario para la
hacer competitiva a la industria azucarera nacional realizada por el Ministerio de Agricultura se
tienen los resultados del Grfico N 21. Como se puede ver, el Per podra llegar a producir un
60% ms de azcar que los niveles actuales, con un potencial importante de exportacin.

4
En este Grupo se encuentran Casagrande, Tumn, Cayalt, y Pomalca, ubicadas en los departamentos de La Libertad y
Lambayeque.

45
 Grfico N 21

1800 Prod. con inversin privada

1600

1400
1200

1000 Prod. sin inversin privada

800

600
400

200
2011 2013 2015
01985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009

Fuente: Ministerio de Agricultura

En este tema de continuar con la re-estructuracin empresarial azucarera no se han observado

avances significativos en las polticas pblicas a nivel nacional y regional en el pas. Las empresas
del Grupo C siguen teniendo un rgimen de proteccin especial mediante normas del Congreso y
no se viene consiguiendo generar estabilidad y confianza para que inversionistas privados puedan
reconvertir este Grupo en la misma lnea que lo ocurri con el Grupo A en los ltimos cinco aos.

En adicin a las normas de proteccin especficas, uno de los efectos perversos del actual alto
nivel de proteccin del mercado domstico peruano de azcar es que se hace ms difcil esta
reconversin.

5.3. Las posibilidades de generar un mercado de etanol

Este es un tema que la industria nacional de azcar viene planteando con mucho mpetu. En un
documento estratgico del Instituto Nacional de Investigacin Agraria (INIA), se seala:

Una alternativa es la produccin de etanol, que en el 2002 tuvo una demanda

(mundial) de aproximadamente 40 billones de litros, como combustible y aditivo de la
gasolina, principalmente en los Estados Unidos, los pases de UE y Asia. En el
mercado interno, la reduccin gradual del plomo en la gasolina se har efectiva a
partir de julio del presente ao y su eliminacin total en diciembre del 2004. Por
esto, la demanda potencial de etanol a nivel nacional, tanto para su uso como
aditivo del 10% en la gasolina, se estima en 162,000 m3/ao. (pp 89)

Se considera que la caa para etanol no requiere mucha fertilizacin y existe un mercado de
combustible en el cual se podra cubrir hasta el 10% del mercado. La industria estima que en muy
poco plazo y con inversiones no muy costosas (ya producen alcohol etlico) pueden empezar a
producir etanol.

Sin embargo, esta opcin viene enfrentando algunos problemas. En primer lugar, existe un
problema normativo con la reglamentacin de la Ley de Biocombustibles que regula el uso del

46
etanol. Pese a que se cre una comisin encargada de hacer este reglamento, la industria
considera que no se ha conseguido generar una norma adecuada.

El otro problema, quizs ms serio, es el tratamiento del etanol en el recientemente firmado

acuerdo con MERCOSUR en donde Brasil es un productor muy eficiente de etanol que podra
fcilmente tomar el mercado nacional. Cabe sealar que Brasil tiene ventajas tributarias y
cambiarias as como ayudas estatales para la produccin de etanol.

5.4. Estancamiento tecnolgico en campo

La expansin de la produccin peruana de caa de azcar en los ltimos aos se ha concentrado

casi exclusivamente en el incremento de las reas cosechadas. Los rendimientos no han tenido
aumentos muy significativos (ver Grfico N 2). Detrs de esto se encuentra un relativo
estancamiento tecnolgico en la produccin de caa de azcar, el cual se viene observando en la
ltima dcada.

Segn el documento estratgico del INIA ya citado (INIA, 2003):

Entre los principales problemas tecnolgicos que limitan el nivel competitivo de la

industria azucarera nacional est el uso de variedades que datan de la dcada de
1930, tales como H32-8560, H37-1933 y PCG12-745, que ocupan ms del 90%
del rea sembrada actualmente. Asimismo, las prcticas agrcolas que se utilizan
en nuestro medio datan de la dcada de 1970 y son aplicadas en forma ineficiente
e inoportuna (). Por otro lado, no se dispone de variedades adaptadas a
condiciones de selva y su respectivo manejo tcnico para la produccin de etanol.
(pp 89-90)

El problema tecnolgico con la caa de azcar es complicado de enfrentar, y segn la misma

fuente del INIA, se toman unos cinco a ocho aos para poder generar nuevas variedades
adaptables a las condiciones especficas del suelo peruano. Esto indica que es fundamental un
programa ms agresivo de investigacin y adaptacin sobre variedades alternativas de caa,
especialmente para lograr caas de menor periodo de maduracin para la obtencin de sacarosa.

5.5. Otros problemas

El sector azucarero nacional enfrenta un conjunto de problemas comunes con el resto de sectores
productivos de la agricultura y la propia industria. En el mbito del sector agrario, son
particularmente importantes los problemas relacionados con la sanidad y el manejo del agua. En
el primer caso, se ha detectado el ingreso de una nueva plaga (denominada vulgarmente el
carbn, es un hongo) que viene afectando la productividad de algunas zonas de la costa norte. En
este caso, se requiere coordinar urgentemente un programa de control y erradicacin de este
problema con el Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria (SENASA).

En el caso del agua, el sector azucarero viene siendo severamente afectado por la sequa de los
ltimos dos aos en la costa norte, especialmente en Lambayeque. Pese a que la actual

47
legislacin de aguas otorga un cierto nivel de proteccin al acceso de agua del sector azucarero,
en la prctica la conformacin de las Juntas de Usuarios en base al criterio de un usuario un voto
viene afectando el acceso al agua de este sector. Igualmente, la falta de recursos y de un marco
normativo que incentivo la inversin en riego subterrneo ha llevado a que la mayor parte de las
empresas azucareras a abandonar pozos que permitiran enfrentar de manera ms integral la
actual falta de agua.

Otros dos problemas que son frecuentemente mencionados por los funcionarios del sector
azucarero es el tributario y el de la comercializacin. En el tema tributario, uno de los problemas
ms importantes es que la falta de liquidez y serios problemas de financiamiento del Grupo C ha
venido significando que tenga que utilizar al sector informal para realizar sus operaciones,
distorsionando el mercado y generando una competencia desleal con los otros Grupos que operan
dentro de las reglas formales. Esta distorsin viene afectando al conjunto de la industria.

El problema de la informalidad y la crisis de una parte importante de las empresas tambin se ven
reflejados en el sistema de comercializacin. El grueso del azcar rubia de los Grupos B y C se
comercializa a travs del Mercado de Santa Anita en Lima, en el cual un grupo reducido de
comerciantes han adquirido gran poder de negociacin por su capacidad de compra. En este
caso, se observa que el sector comercial est en capacidad de generar mrgenes extraordinarios
que terminan por aumentar los precios al consumidor y reducir la demanda interna. En este
aspecto, se requiere generar normas que aumenten la competencia en el sector comercial del
azcar.

5.6. Algunas recomendaciones de poltica

La situacin actual de la industria azucarera nacional requiere de la formulacin de una poltica

especfica para este importante sector. Algunos elementos a considerar en esta poltica:

Es preciso definir un perfil de sector exportador de azcar en funcin de las ventajas

comparativas que poseen los valles costeos peruanos y en un contexto de creciente
liberalizacin mundial de este mercado;

Es crucial continuar y profundizar el proceso de re-estructuracin empresarial de las

empresas azucareras en crisis para atraer la inversin privada requerida que oscila entre
US$ 80 y 100 millones en un horizonte de 5 aos. Se debe buscar una solucin definitiva
para las empresas que no han conseguido a la fecha atraer socios inversionistas, en
coordinacin con los Gobiernos Regionales.

Es necesario establecer como poltica estatal la necesidad de desarrollar un mercado

interno por etanol, el cual puede permitir ampliar la demanda interna y sostener una escala
mayor de produccin y mayor competitividad internacional. Esto requiere aprobar las
normas necesarias y encarar la posible competencia de Brasil.

48
 Se recomienda invertir de manera prioritaria en un programa de innovacin tecnolgica
orientado a generar variedades de menor periodo de maduracin, en una lnea similar a la
desarrollada en Colombia,

Es necesario resolver los problemas sanitarios y de incentivos para el acceso al agua; esto
pasa por desarrollar un programa de control sanitario especial, as como por una nueva ley
de aguas que mejore los incentivos para invertir en tecnologas ahorradoras de agua y el
mayor uso del agua subterrnea;

El Estado debe enfrentar de manera frontal el problema de la alta informalidad en el sector

azucarero; esto viene generando serias distorsiones en el sistema de comercializacin, con
acumulacin de poder de mercado de algunos pocos comerciantes mayoristas. Se deben
implementar medidas para eliminar la informalidad y ampliar la competencia al interior del
sector comercial azucarero.

49
VI. Conclusiones
En el presente estudio se ha evaluado la situacin de la industria azucarera peruana en el contexto
de la posible firma de un tratado de libre comercio (TLC) con los Estados Unidos y tomando en
cuenta las tendencias en el escenario internacional.

La situacin actual de la industria azucarera nacional es de una cierta ambivalencia respecto a su

vocacin exportadora o de uso exclusivo del mercado interno. Esta industria ha pasado por un
proceso de re-estructuracin parcial en los ltimos aos, con resultados heterogneos en la
capacidad productiva y empresarial de los ingenios. En adicin, un aumento importante en la
proteccin arancelaria va la franja de precios ha tendido a aislar a la produccin nacional de la
competencia internacional.

En el caso de los Estados Unidos, existe un programa azucarero basado en dos instrumentos
complementarios: el sistema de cuotas a la importacin y el sistema de precios mnimos. Este
esquema ha permitido que en los ltimos veinte aos Estados Unidos pase de importar un 45% de
su consumo interno a slo un 15%. En este lapso se ha producido un fuerte incremento de la
produccin de endulzantes de maz (fructuosa) principal insumo sustituto del azcar en el consumo
industrial.

As ambos pases, Per y Estados Unidos, tienen polticas de proteccin a sus sectores azucareros
basados en barreras arancelarias y cuotas a las importaciones. En las negociaciones previas de
los Estados Unidos del NAFTA con Mxico y CAFTA con los pases centroamericanos se ha
podido observar que no han ocurrido mayores cambios al sistema de cuotas y precios mnimos
internos en el corto plazo. Sin embargo, en el caso de NAFTA, se acord una liberalizacin
bilateral completa del sector azucarero para el ao 2008, mientras que en el caso de CAFTA
Estados Unidos ampli de manera muy moderada la cuota de importacin de estos pases sin
alterar de manera significativa su sistema de cuotas. En funcin de estos resultados es que se
plantean los posibles escenarios de la negociacin del Per con Estados Unidos en el tema del
azcar.

Se procedi a evaluar tres modelos de comercio mundial y de comercio de azcar para establecer
la situacin competitiva del Per. En el caso del modelo de equilibrio parcial CARD, se determin
que en un escenario de eliminacin total de los aranceles y protecciones comerciales de frontera,
el Per seguira siendo un pas importador neto de azcar de acuerdo a su comportamiento previo.
Sin embargo, si se eliminan tambin los subsidios y ayudas internas, el Per se convertira en
exportador neto de azcar, aunque con magnitudes relativamente pequeas. Esto estara
indicando que el Per tiene ciertas ventajas comparativas en la produccin de azcar, las cuales
an no son suficientes para generar un perfil de pas exportador neto.

De otro lado, en los modelos de equilibrio general y parcial orientados a evaluar especficamente el
impacto de la firma del TLC con Estados Unidos, se encontr tambin que el Per tiene una
ventaja moderada para la exportacin de azcar rubia a los Estados Unidos pero potencialmente
con desventajas en el caso del azcar blanca bajo el actual esquema de alta proteccin va franja
de precios.

50
Estas simulaciones son compatibles con la actual situacin ambivalente de la industria azucarera
peruana respecto a los potenciales acuerdos comerciales, donde no llega a definirse una estrategia
de pas como exportador o importador neto de azcar. Sin embargo, una serie de consideraciones
especficas aconsejan que se asuma una estrategia de pas exportador neto de azcar en vista de
que el mercado domstico ya viene siendo cubierto y potencialmente se producira una sobreoferta
con crecientes presiones para reducir los altos niveles de proteccin debido a compromisos en la
comunidad andina y la situacin de la industria y los consumidores nacionales.

En vista de esto, es recomendable que se inicien polticas ms agresivas para elevar la

competitividad de la industria azucarera nacional identificndose algunos frentes claves para una
poltica azucarera: (i) profundizar la re-estructuracin empresarial azucarera para inyectar inversin
privada; (ii) desarrollar una estrategia para la creacin de un mercado de etanol; (iii) revertir la
situacin de estancamiento tecnolgico va polticas de innovacin tecnolgica hacia variedades de
caa de menor periodo de maduracin; (iv) enfrentar el problemas sanitario y de incentivos para el
acceso al agua; (v) reducir la alta informalidad y ampliar la competencia al interior del sector
comercial del azcar.

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