Evolucin de las ideas de la CEPAL

Ricardo Bielschowsky, Funcionario de la Oficina de la CEPAL, Brasilia

I. Caracterizacin: principales planos analticos y etapas del pensamiento 1/

El punto de partida para entender la contribucin de la CEPAL a la historia de las ideas
econmicas debe ser el reconocimiento de que se trata de un cuerpo analtico
especfico aplicable a condiciones histricas propias de la periferia latinoamericana. Tal
vez sea por eso que cuando se busca el pensamiento cepalino en los principales
compendios de historia de la teora econmica son escasas las referencias,
circunscritas cuando mucho a la tesis del deterioro de los trminos del intercambio y a la
tesis estructuralista de la inflacin. Esa ausencia lleva a veces a desconocer la fuerza
explicativa de ese cuerpo analtico, que deriva de un frtil cruce entre un mtodo
esencialmente histrico e inductivo, por un lado, y una referencia abstractoterica propia
-la teora estructuralista del subdesarrollo perifrico latinoamericano-, por el otro.
Schumpeter, en uno de los captulos introductorios a su monumental historia del anlisis
econmico distingue entre el principal objeto de estudio (la historia del anlisis
econmico) y el otro campo de la historia del pensamiento econmico, el de los
sistemas de economa poltica, considerados como un "amplio conjunto de polticas
econmicas que los autores sustentan fundndose en determinados principios
unificadores (normativos) como los principios del liberalismo econmico, del socialismo,
etc.". (Schumpeter, 1954, p. 38). La contribucin de la CEPAL -as como en general las
contribuciones de la llamada economa del desarrollo- pertenece a ese segundo grupo.
Su principio "normativo" es la necesidad de que el Estado contribuya al ordenamiento
del desarrollo econmico en las condiciones de la periferia latinoamericana. Se trata, en
suma, del paradigma desarrollista latinoamericano.
Otra caracterstica de las ideas generadas y divulgadas por la CEPAL es el hecho de
que ella nunca fue una institucin acadmica y que su auditorio est formado por los
responsables de formular la poltica, (policy-makers) de Amrica Latina. Por tal motivo,
durante mucho tiempo la unidad y el alcance del "sistema de economa poltica
cepalino" permanecieron desconocidos. La difcil tarea de reunir las ideas, no siempre
claramente interconectadas, de Prebisch y de la CEPAL la realiz por primera vez
Anbal Pinto en 1968, con ocasin de celebrarse el vigsimo aniversario de la Comisin
(CEPAL, 1969). Posteriormente, a pedido del propio Prebisch, Rodrguez (1981) realiz
con el mismo objetivo un trabajo mucho ms minucioso y completo.
Metodolgicamente, el historiador de un pensamiento econmico, esencialmente
aplicado, como el de la CEPAL necesitara en principio destacar tres dimensiones en la
evolucin de sus ideas: sus conexiones con la historia real, la lgica interna de su
evolucin en el tiempo y su dilogo con la produccin intelectual del resto del mundo.
Las dos primeras dimensiones tienen mucho ms importancia en la metodologa
utilizada en el presente artculo, porque el dilogo de la CEPAL con la produccin ajena
a la institucin no siempre fue intenso, durante los 50 aos de vida de la institucin, y
porque fue poco importante en la determinacin de la mencionada lgica interna.
La sistematizacin que aqu se hace de 50 aos de la obra de la CEPAL se ve facilitada
por dos caractersticas centrales del pensamiento de la institucin.
Primero, porque el enfoque metodolgico es el mismo independientemente del nmero
de etapas en que pueda subdividirse. Lo que se va modificando es la historia real objeto
del anlisis, as como el contexto ideolgico en que sta se genera, lo que obliga
permanentemente a matizar los nfasis y a renovar las interpretaciones, a fin de
adaptarse a los nuevos contextos histricos.
Cabe identificar cuatro rasgos analticos comunes a los cinco decenios: i) enfoque
histrico-estructuralista, basado en la idea de la relacin centro-periferia; ii) anlisis de
la insercin internacional; iii) anlisis de los condicionantes estructurales internos del
crecimiento y del progreso tcnico, y de las relaciones entre ellos, el empleo y la
distribucin del ingreso y iv) anlisis de las posibilidades de accin estatal.
En segundo lugar, la sistematizacin se ve facilitada por el hecho de que las ideas son
"histricamente determinadas", casi hasta en sus detalles, y porque puede ordenrselas
en torno a "mensajes" transformadores. Pueden identificarse cinco etapas en la obra de
la CEPAL, en torno a "ideas-fuerza" o "mensajes". Por coincidencia, cada etapa dur
aproximadamente un decenio. Como se ver ms adelante, stas siguen de cerca la
evolucin histrica de la regin latinoamericana.
a) orgenes y aos cincuenta: industrializacin;
b) aos sesenta: "reformas para desobstruir la industrializacin";
c) aos setenta: reorientacin de los "estilos" de desarrollo hacia la homogeneizacin
social y hacia la diversificacin pro exportadora;
d) aos ochenta: superacin del problema del endeudamiento externo mediante el
"ajuste con crecimiento";
e) aos noventa: transformacin productiva con equidad.

Obsrvese que las dos primeras etapas se enmarcan por completo en el ciclo
expansivo mundial de la posguerra y las dos ltimas en el perodo irregular
comprendido entre el fin de ese ciclo, en 1973-1974, y la actualidad, en el que
predominaban el bajo crecimiento mundial y las grandes incertidumbres. Slo en los
aos setenta la correspondencia no es perfecta, debido a la crisis mundial de mediados
de la dcada. Sin embargo, la crisis no impidi que la organizacin del pensamiento
cepalino mantuviera durante la dcada un grado razonable de unidad en los temas
abordados, pues slo se introdujeron nuevos nfasis correspondientes a las nuevas
condiciones histricas.
El cuadro1 utiliza ese conjunto de elementos para registrar las tesis principales que se
generaron bajo su impulso. Ofrece una idea de conjunto del instrumental analtico que
proporciona el enfoque, y sirve de punto de partida para la gua de lectura que se
pretende con el presente texto.
Hay que sealar que la clasificacin de las tesis y reflexiones segn los "planos" del
anlisis no significa falta de unidad de pensamiento: los diferentes planos y las
diferentes tesis estn perfectamente "amarradas" por el mtodo histrico-estructuralista
y por las ideas-fuerza que determinaron la produccin de las tesis en cada perodo.
CUADRO 1
Sntesis de los elementos analticos que componen el pensamiento de la CEPAL
Elementos
Anlisis histrico-estructuralista
permanentes
Condiciones estructurales internas
Insercin internacional
(econmicas y sociales) del
Perodos y temas (centro-periferia y
crecimiento/progreso tcnico, y del
vulnerabilidad externa
empleo/distribucin del ingreso
 Deterioro de los trminos
Proceso de industrializacin sustitutiva;
del inter-cambio;
1948-1960 tendencias perversas causadas por la
desequilibrio estructural de
(industrializacin) especializacin y la heterogeneidad
la balanza de pagos;
estructural y desempleo
integracin regional
Reforma agraria y distribucin del
Dependencia; poltica
ingreso como requisito para
1960 internacional de reduccin
redinamizar la economa;
(reformas) de la vulnerabilidad en la
heterogeneidad estructural;
periferia
dependencia
Estilos de crecimiento, estructura
Dependencia, productiva y distributiva y estructuras
1970
endeudamiento peligroso. de poder; industrializacin que combina
(estilos de crecimiento)
Insuficiencia exportadora el mercado interno y el esfuerzo
exportador
Ajuste con crecimiento; oposicin a los
choques del ajuste, necesidad de
1980
Asfixia financiera polticas de ingreso y eventual
(deuda)
conveniencia de choques
estabilizadores; costo social del ajuste
Especializacin exportadora Dificultades para una transformacin
1990-1998
ineficaz y vulnerabilidad a productiva social eficaz
(transformacin productiva
los movimientos de
con equidad
capitales
II. El mtodo histrico-estructuralista, basado en el argumento de la "condicin
perifrica"
La CEPAL se desarroll como una escuela de pensamiento especializada en el examen
de las tendencias econmicas y sociales de mediano y largo plazo de los pases
latinoamericanos. Prebisch le imprimi ese rasgo fundamental desde sus orgenes. El
espacio de esa " cultura" fue ocupado por una plyade de intelectuales que rene a
algunos de los principales historiadores econmicos de Amrica Latina.2/
Se conoce la motivacin original que explica la inclinacin cepalina por las tendencias
histricas. El programa de reflexin e investigacin inaugurado por Prebisch en 1949 se
desprenda esencialmente del diagnstico de la profunda transicin que se observaba
en las economas subdesarrolladas latinoamericanas, que evolucionaban del modelo de
crecimiento primario-exportador, "hacia afuera", al modelo urbano-industrial "hacia
adentro".
El enfoque histrico fue instrumentalizado poderosamente por la teora "estructuralista"
del subdesarrollo perifrico de Prebisch.3/ La perspectiva estructuralista se instal en el
centro de los anlisis, como consecuencia directa del objeto de reflexin que se
propona la institucin. Se trataba de examinar el modo como se daba la transicin
"hacia adentro" en los pases latinoamericanos, transicin que se supona radicaba en
la condicin de que el proceso productivo se mova en el marco de una estructura
econmica e institucional subdesarrollada, heredada del perodo exportador.
En otras disciplinas de las ciencias sociales, como la lingstica y la antropologa, donde
se origina el "estructuralismo", ste correspondi tpicamente a un instrumental
metodolgico sincrnico o ahistrico. En cambio, en el anlisis econmico cepalino el
estructuralismo es esencialmente un enfoque orientado por la bsqueda de relaciones
diacrnicas, histricas y comparativas, que se presta ms al mtodo "inductivo" que a
una "heurstica positiva". De ah provienen los fundamentos esenciales para la
construccin terica del anlisis histrico comparativo de la CEPAL: las estructuras
subdesarrolladas de la periferia latinoamericana condicionan -ms que determinan-
comportamientos especficos, de trayectoria desconocida a priori. Por tal motivo,
merecen y exigen estudios y anlisis en los que la teora econmica con el sello de la
universalidad slo puede emplearse con reservas, para poder incorporar esas
especificidades histricas y regionales.
En otras palabras, el enfoque histrico-estructuralista cepalino implica un mtodo de
produccin del conocimiento muy atento al comportamiento de los agentes sociales y a
la trayectoria de las instituciones, que se aproxima ms a un proceso inductivo que a los
enfoques abstracto-deductivos tradicionales.
Liberado de marcos deductivos rgidos y esquemticos, el pensamiento cepalino tiene
as la capacidad de adaptarse con facilidad a la evolucin de los acontecimientos, a
travs de continuas revisiones de sus interpretaciones, lo que no significa la prdida de
coherencia poltico-ideolgica o de consistencia analtica. A su vez, parte de la
investigacin cepalina es una reflexin crtica basada en una visin introspectivo de sus
propios desarrollos analticos.
La riqueza del mtodo cepalino reside, pues, en una frtil interaccin entre el mtodo
inductivo y la abstraccin terica formulada originalmente por Prebisch.
La oposicin entre "periferia" y "centro", que desempe un doble papel analtico, ilustra
este punto.
Primero, sirvi para afirmar que la estructura mencionada determinaba un patrn
especfico de insercin en la economa mundial como "periferia", productora de bienes y
servicios con una demanda internacional poco dinmica, importadora de bienes y
servicios con una demanda interna en rpida expansin y asimiladora de patrones de
consumo y tecnologas adecuadas para el centro pero con frecuencia inadecuadas para
la disponibilidad de recursos y el nivel de ingreso de la periferia.
Segundo, deriv en la idea de que la estructura socioeconmica perifrica determina un
modo singular de industrializar, introducir el progreso tcnico y crecer, as como un
modo peculiar de absorber la fuerza de trabajo y distribuir el ingreso. 0 sea, en sus
caractersticas centrales, los procesos de crecimiento, empleo y distribucin del ingreso
en la periferia seran distintos de los que ocurren en los pases centrales. Las
diferencias deben hallarse en el hecho de que las economas perifricas poseen una
estructura poco diversificada y tecnolgicamente heterogneo, que contrasta con el
cuadro observado en los pases centrales. En stos, el aparato productivo es
diversificado, tiene una productividad homognea durante toda su extensin y
mecanismos de creacin y difusin tecnolgica y de transmisin social de sus frutos que
son inexistentes en la periferia.
No se trataba de comparar el subdesarrollo perifrico con la historia pretrita de las
economas centrales, como quera Rostow (1956), sino de identificar los
desdoblamientos histricos singulares de la especificidad de sus experiencias, en los
que caba esperar secuencias y resultados distintos de los que se dieron en el
desarrollo cntrico. Ya en su texto inaugural de 1949, Prebisch alertaba sobre la
especificidad del proceso de crecimiento en las circunstancias estructurales y perifricas
de los pases de Amrica Latina, y exiga un espacio analtico para estudiarla (CEPAL,
195 la, p. 4).
Furtado fue el intelectual que ms se dedic a revestir el anlisis cepalino con el ropaje
de la legitimacin histrica. Sus libros sobre historia econmica brasilea y
latinoamericana (1959 y 1970) -seguramente los dos textos de historia econmica de la
regin ms ledos en todo el mundo- son obras primordiales del mtodo estructuralista
cepalino, que tuvieron como funcin deliberada defender la importancia de entender el
subdesarrollo como un contexto histrico especfico que exige teorizacin propia. Se
dedic a la tarea no slo como historiador sino tambin como terico del subdesarrollo.
(Furtado, 1971).4/
III. Inauguracin y los aos cincuenta: legitimando y orientando la
industrializacin
1 . El contexto histrico
En los aos que siguieron a la segunda guerra mundial las economas latinoamericanas
estaban en pleno proceso de industrializacin y urbanizacin, promovido por un rpido
crecimiento econmico de 5.8% anual entre 1945 y 1954 y por una relajacin de la
restriccin externa que permiti la expansin de las importaciones en 7.5% anual, en
ese mismo perodo. Esto abra un espacio al fortalecimiento de la ideologa
industrializante, que comenzaba recin a despertar en la regin. A su vez, se difunda la
idea de que las exportaciones tradicionales tendan a recuperar terreno con la vuelta a
la normalidad en la posguerra, lo que estimulaba la restauracin de la ideologa liberal
dominante hasta los aos treinta, fundamentada, desde el punto de vista acadmico, en
la teora de la divisin internacional del trabajo basada en las ventajas comparativas
estticas (ricardianas) o en las ventajas emanadas de la dotacin relativa de factores.
Frente a la ideologa liberal, la defensa del desarrollo mediante la industrializacin tena,
en el perodo inmediato de la posguerra, el inconveniente de encontrarse poco
instrumentalizada desde el punto de vista analtico. Para los defensores de la
industrializacin, haba una especie de "vaco terico", y el escepticismo respecto de la
teora econmica existente generaba perplejidad frente a la falta de teoras que
pudieran adaptarse a las realidades econmicas y sociales que se procuraba entender y
transformar.
Haba, pues, una cierta discordancia entre la historia econmica y social y la
construccin de su contrapartida en el plano ideolgico y analtico.5/
La teorizacin cepalina cumplira ese papel en Amrica Latina. Sera la versin regional
de la nueva disciplina que se instalaba con vigor en el mundo acadmico anglosajn
siguiendo la estela "ideolgica" de la hegemona heterodoxo keynesiana, o sea, la
versin regional de la teora del desarrollo. Los aos cincuenta fueron para la CEPAL los
del auge de la creatividad y de la capacidad de osar e influenciar. Prebisch y la osada
intelectual son sinnimos en Amrica Latina. Apoyndolo, en el seno mismo de la
CEPAL o en sus cercanas, estaran nada menos que Celso Furtado, Jos Medina
Echavarra, Regino Botti, Jorge Ahumada, Juan Noyola Vsquez, Anbal Pinto, Osvaldo
Sunkel y otros conocidos cultivadores del conocimiento sobre la realidad
latinoamericana 6/
2. La cosecha inaugural y sus extensiones
En 1949 Prebisch redact para la CEPAL la obra que Hirschman denominara
"manifiesto latinoamericanos. Se trataba de El desarrollo econmico de la Amrica
Latina y algunos de sus principales problemas (Prebisch, 1949). Algunos meses
despus, todava en 1949, volvera a presentar las mismas ideas, con pequeas
modificaciones en la parte conceptual del Estudio Ecotziizico de Amrica Latina, 1949
(CEPAL, 195 1a). Y en 1950, Prebisch redactara los cinco primeros captulos del
Estudio Econmico de Amrica Latina, 1950 (CEPAL, 195 lb), que recibiran el nombre
de "Problemas tericos y prcticos del crecimiento econmico" (Prebisch, 1952). Ese
conjunto de documentos contena ya todos los elementos que figuraran como la gran
referencia ideolgica y analtica para los desarrollistas latinoamericanos.
a) La insercin internacional
Cabe recordar que el anlisis cepalino tiene como uno de sus instrumentos bsicos la
didctica del contraste entre el modo en que el crecimiento, el progreso tcnico y el
comercio internacional se dan en las estructuras econmicas y sociales de los pases
"perifricos" y el modo en que se dan en los pases "cntricos".
En el caso del anlisis del comercio internacional, el contraste se presta para destacar
las interdependencias entre el comportamiento del "centro" y el de la "periferia", y los
problemas que generan para esta ltima.
Prebisch ya utilizaba la expresin "pases perifricos" mucho antes de ingresar a la
CEPAL (Love, 1980). La categora le serva hasta entonces para analizar la
vulnerabilidad latinoamericana a la crisis cclica de los aos treinta, que derivaba en
procesos inflacionarios con un fuerte componente exgeno y tendencias a las
contracciones internas que, polticamente, fomentaban soluciones macroeconmicas
poco recomendables.7/
En la CEPAL, el argumento cobr luego peso en los textos inaugurales, porque se
acompa de la tesis de la tendencia al deterioro de los trminos de intercambio, que se
opona al postulado liberal de las virtudes del libre comercio internacional. Al contrario
de lo que prometa la teora de las ventajas comparativas, durante el siglo XX la mayor
lentitud del progreso tcnico de los productos primarios en relacin con los industriales
no estaba promoviendo el encarecimiento de los primeros respecto de estos ltimos.
La tesis tuvo dos versiones, ambas estructuralistas y ambas centradas en la idea de las
ventajas comparativas dinmicas de la produccin industrial -o de las desventajas
comparativas dinmicas de la especializacin en bienes primarios. En el manifiesto
latinoamericano sta se vinculaba a los ciclos y a la forma como la estructura
subdesarrollada de produccin y empleo impeda que la periferia retuviera los frutos de
su progreso tcnico, a diferencia de lo que ocurra en el "centro". En este ltimo, los
sindicatos organizados y una estructura productiva concentrada lograban impedir la
cada nominal de precios de los bienes industriales durante la "baja cclica"
compensando as con creces las ganancias que la periferia obtena, en el auge cclico,
con los bienes primarios.8/
La segunda versin surge en el segundo de los tres textos mencionados y se ve
reforzada en el tercero. Contemplaba la tendencia "potencial" al deterioro debida al
exceso de mano de obra en la agricultura subdesarrollada de la periferia -no transferible
a los pases cntricos cerrados a la inmigracin- cuyo empleo eventual en actividades
exportadoras llevara a la expansin de la oferta, lo que deprimira los precios
internacionales, resultando en un valor menor a pesar del mayor volumen producido.9/
Con ese argumento defenda la "economicidad" de la industria y justificaba el recurso al
proteccionismo: aunque la eficiencia de la produccin industrial fuera menor en la
periferia, era superior a la eficiencia de aplicar los recursos productivos en la agricultura.
A continuacin, sostena que el proceso de industrializacin no atenuara la
vulnerabilidad externa, porque durante mucho tiempo la periferia latinoamericana se
mantendra como exportadora de productos primarios, de demanda inelstica en los
pases cntricos, y como importadora de productos industriales, de alta elasticidad de la
demanda en la periferia. Sealaba que mientras el proceso de industrializacin no
concluyera enfrentara siempre una tendencia al desequilibrio estructural del balance de
pagos, ya que el proceso sustitutivo "aliviaba" la demanda de importaciones por un lado,
pero impona nuevas exigencias, derivadas tanto de la nueva estructura productiva que
creaba como del crecimiento del ingreso que generaba. Por esa razn, slo se alteraba
la composicin de las importaciones, renovndose continuamente el problema de la
insuficiencia de divisas.
Esa formulacin sobre la tendencia al desequilibrio estructural del balance de pagos
figura en el centro de varios planteamientos cepalinos de la poca.
Primero, subordina el concepto mismo de industrializacin al de "sustitucin de
importaciones". El argumento es elaborado a cabalidad en un texto muy posterior por
Maria da Conceio Tavares (1964), pero ya aparece en los textos inaugurales. La
dinmica sustitutiva consiste en la forma como la economa reacciona a los
estrangulamientos sucesivos del balance de pagos. Debido a la compresin progresiva
de la lista de importaciones, la industrializacin va pasando de sectores de instalacin
"fcil", poco exigentes en materia de tecnologa, capital y escala, a segmentos cada vez
ms sofisticados y exigentes.10/
Obsrvese que es totalmente equivocada la idea, muy difundida por los economistas
liberales, de que lo que propona la CEPAL era una "autarqua". Al contrario, haba una
reiteracin recurrente de que el proceso sustitutivo slo alteraba la composicin de las
importaciones. Ms an, el crecimiento econmico generara una presin inevitable
para la expansin de las mismas y los pases cntricos slo podan ganar con la
industrializacin de la periferia y con una mayor apertura a la importacin de productos
originados en ella. Por lo tanto, se sostena que haba una amplia "solidaridad
intrnseca" entre la industrializacin y la expansin del comercio internacional.11/
Segundo, y tambin a diferencia de lo que muchas veces se supone, la preocupacin
por el desequilibrio externo llev a que, desde sus orgenes y sobre todo a partir de los
aos sesenta, la CEPAL destacara la importancia de estimular las exportaciones.
En ese terreno la CEPAL tuvo un papel intelectual central en dos iniciativas
institucionales de gran envergadura. En el segundo lustro de los aos cincuenta
particip en la creacin de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC).
Y, en los primeros aos del decenio de 1960, el propio Prebisch sera el personaje
protagnico en la creacin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD).
La argumentacin cepalina a favor de la ALALC contena la idea de iniciar un proceso
de diversificacin de las exportaciones por esfuerzo propio, por la va tericamente ms
fcil del comercio intrarregional. Y lo que es ms importante, conforme se lee en las
secciones introductorias del texto cepalino inaugural sobre el tema (CEPAL, 1959), el
mercado comn latinoamericano tendra la virtud de ampliar el tamao del mercado de
los sectores industriales exigentes en materia de escala, facilitando la profundizacin
del proceso sustitutivo.
La UNCTAD naca de ideas debatidas en los aos treinta y cuarenta, relacionadas con
la necesidad de atenuar la vulnerabilidad cclica de los pases perifricos aplicando
mecanismos de intervencin internacional concertados de comn acuerdo con los
pases centrales. Al momento de su nacimiento el nfasis en la necesidad de diversificar
y ampliar las exportaciones -incluso las industriales- se estaba extendiendo del mbito
restringido del mercado regional al otro, ms ambicioso, del mercado mundial. El texto
que Prebisch (1964) present en la segunda conferencia de la nueva entidad es, tal vez,
el momento en que la idea de la cooperacin internacional para reforzar el desarrollo de
la periferia mediante acuerdos de comercio internacional tiene su mayor peso.
Tercero, la idea del estrangulamiento permanente del balance de pagos tambin es
central en la tesis de la inflacin estructural. La tesis fue desarrollada por Juan Noyola
Vsquez (1957) y depurada por Osvaldo Sunkel (1958 y 1959) y Anbal Pinto (1960). El
desequilibrio estructural de la balanza de pagos aparece en esos textos como la causa
estructural "bsica" de la inflacin junto con la rigidez de la oferta agrcola, lo que
desencadena un proceso alimentado por "factores de acumulacin" y por "mecanismos
de propagacin".
Conforme a esa tesis, la moneda se expande casi siempre pasivamente como
respuesta de las autoridades monetarias a las alzas de precios de origen estructural,
siendo por tanto incorrecto considerarla causa de la inflacin. Las polticas crediticias y
fiscales restrictivas no slo fracasan en el tratamiento de la inflacin, sino que, al
provocar recesin, contraen las inversiones que permitiran atenuar o eliminar las
tendencias inflacionarias estructurales, que se manifiestan en cuanto se retorna el
crecimiento.
Cuarto, en 1954, frente a las dificultades crecientes de balance de pagos determinadas
por el trmino de la guerra de Corea, reaparece la idea del estrangulamiento externo
vinculada con la discusin sobre la conveniencia de estimular la entrada de capitales
extranjeros privados, es decir, de no restringiese a la bsqueda de capitales
provenientes de recursos pblicos. Prebisch defenda este estmulo, pero llamaba la
atencin al peligro de expandir los pasivos externos de los pases y someterlos
exageradamente al peso de su servicio, por lo que estimaba ms prudente ampliar el
financiamiento de los organismos oficiales. El texto sobre La cooperacin internacional
en la poltica de desarrollo latinoamericano (CEPAL, 1954) es la primera incursin en un
tema que tendra larga vida en Amrica Latina.
Con variaciones que se adaptan a los diferentes contextos del comercio mundial y a las
diversas condiciones de financiamiento internacional, el argumento de la vulnerabilidad
externa acompaa a las cinco dcadas de la reflexin cepalina. En los aos sesenta se
denominara "dependencia financiera y tecnolgica" y en los setenta habra un
enriquecimiento analtico de la "dependencia", mediante el examen del papel de las
empresas transnacionales en las economas perifricas. En los aos ochenta la
vulnerabilidad externa equivaldra en la prctica a la "asfixia" financiera provocada por la
deuda externa y, en los aos noventa, la vulnerabilidad se tratara como un problema
doble, es decir, especializacin productiva y tecnolgica con poco dinamismo en el
mercado mundial y excesiva exposicin al endeudamiento externo, sobre todo de corto
plazo.
b) Condiciones estructurales internas
La industrializacin espontnea era saludada en los textos originales como un
acontecimiento de gran significado en la historia de la difusin mundial del progreso
tcnico. A su vez, el proceso se estimaba como intrnsecamente problemtico dado que
se realizaba sobre la base de estructuras econmicas e institucionales
subdesarrolladas.
El argumento se fundaba en dos caractersticas centrales de esas estructuras. Primero,
que se heredaba una base econmica especializada en pocas actividades de
exportacin, poco diversificada y con una complementariedad intersectorial e
integracin vertical extremadamente reducidas. Haba serias limitaciones para
compensar esas deficiencias. Las nuevas exigencias en materia de importaciones no
podan satisfacerse dada la escasez de exportaciones y de financiamiento externo. Y
las exigencias en materia de esfuerzo interno tropezaban con un ahorro insuficiente
para generar simultneamente todas las inversiones que requera la industrializacin.
La otra caracterstica era la baja productividad de todos los sectores, excepto el
exportador. Esa "heterogeneidad estructural" -la expresin slo sera acuada en los
aos sesenta por Anbal Pinto, pero se aplica a la formulacin de los aos cincuenta-
comprenda un gran excedente real y potencial de mano de obra, y una baja
productividad media per cpita reduca la posibilidad de elevar las tasas de ahorro en
esas economas, limitando la acumulacin de capital y el crecimiento. La situacin se
complicaba con la insuficiente capacidad de ahorro del sector pblico debido a una
estructura fiscal obsoleta y, respecto al ahorro del sector privado, debido a los patrones
de consumo suntuario practicados por las clases ricas, un hbito que tendera a
agravarse como resultado de la acentuacin de los "efectos de demostracin".
En suma, las economas perifricas se enfrentaban con graves problemas de
insuficiencia de ahorro y de divisas. Desde sus orgenes, ese "modelo de dos brechas"
orient la reflexin cepalina, aunque la expresin no figurara en los textos principales, ni
tampoco se le diera el tratamiento formal que le daran posteriormente Chenery y otros.
12/
La continuidad del "nuevo estadio de difusin del progreso tcnico" estara siempre
amenazada por el conjunto de problemas que son caractersticos de las economas
perifricas. Dados los dos rasgos distintivos de las estructuras productivas de esas
economas, o sea, especializacin y heterogeneidad tecnolgica, el proceso en curso
provocara tres tendencias perversas que desempearan un papel bsico en el
contexto dinmico: el desequilibrio estructural del balance de pagos, la inflacin y el
desempleo.
El desequilibrio estructural del balance de pagos emanaba de las exigencias de
importacin de economas en vas de industrializacin especializadas en unas pocas
actividades exportadoras y con una baja elasticidad de la demanda de sus
exportaciones. Precisamente, por ser poco diversificadas sufran la presin permanente
de expandir las importaciones ms all de lo permitido por el crecimiento de las
exportaciones.
La tendencia a la inflacin derivaba tanto del desequilibrio de la balanza de pagos como
de las dems insuficiencias que el proceso de industrializacin enfrenta en economas
poco diversificadas (rigidez agrcola, escasez de energa y transporte, etc.).
Por ltimo, el desempleo obedeca tanto a la incapacidad de las actividades
exportadoras para absorber el excedente de mano de obra como a la insuficiente
capacidad de absorcin de las actividades modernas destinadas al mercado interno.
Para que estas ltimas fueran capaces de absorber a los subempleados, se
necesitaran tasas de formacin de capital y de crecimiento que, en las condiciones de
la economa perifrico, representaban un desafo extraordinario: la heterogeneidad
estructural limitaba la capacidad de generar excedentes, ya que slo en una pequea
fraccin de la economa se operaba con una productividad elevada. La especializacin
limitaba la capacidad de exportar y determinaba fuertes presiones importadoras; por
ltimo, segn el argumento, las tcnicas productivas importadas de los pases centrales
no absorberan adecuadamente la mano de obra (ms tarde el argumento se ampliara
a fin de incorporar la idea de que la nueva composicin de la produccin industrial
tenda tambin a la menor absorcin de mano de obra).
En cada una de esas dimensiones, as como en el anlisis de la vulnerabilidad externa,
el pensamiento cepalino evolucionara y se sofisticara en las dcadas siguientes,
admitiendo acomodaciones a las nuevas circunstancias histricas. Sin embargo,
permanecera como eje central del discurso la forma diferente en que el crecimiento y el
progreso tcnico se procesan en las estructuras econmicas e institucionales de los
pases subdesarrollados y la forma diferente en que impactan el comercio internacional
y el empleo.
e) Planificacin
Desde los orgenes de la CEPAL los trabajos se centraban en las polticas (policy
oriented). La accin estatal en apoyo del proceso de desarrollo aparece en el
pensamiento cepalino como corolario natural del diagnstico de problemas estructurales
en materia de produccin, empleo y distribucin del ingreso en las condiciones
especficas de la periferia subdesarrollada.
En los aos cincuenta, el concepto clave utilizado para otorgar coherencia y
sistematicidad a las proposiciones de poltica fue el de "planificacin" o
"programacin".13 / En ese entonces, y en cierta medida tambin en los aos sesenta,
el nfasis en la planificacin tena un significado adicional, que era suplir las inmensas
deficiencias tcnicas en la mayora de los gobiernos de la regin.
El punto de partida para prestar apoyo tcnico a los Gobiernos en materia de
planificacin fue la elaboracin de orientaciones tcnicas de programacin,
acompaada en varios pases de ensayos de aplicacin de dichas tcnicas. 14/ En
1953 se divulgara un "Estudio preliminar sobre la tcnica de programacin del
desarrollo econmico", que fue revisado en el documento Introduccin a la tcnica de
programacin (CEPAL, 1955). Conforme se explica en la introduccin al documento de
1955, la programacin consista en la "etapa lgica" que segua al reconocimiento de
los problemas del desarrollo, vale decir, de la necesidad de conferir racionalidad al
proceso espontneo de industrializacin en curso.
El autor principal de la parte conceptual de esos documentos sobre programacin fue
Celso Furtado. Se iniciaba entonces una tradicin que difundiran Jorge Ahumada,
Pedro Vuscovic y otros economistas que a principios de los aos sesenta ayudaron a
Prebisch a crear, bajo la gida de la CEPAL, el Instituto Latinoamericano de
Planificacin Econmica y Social (ILPES) Y que tendran un papel central en la
influyente trayectoria de esa entidad en la formacin de cuadros tcnicos
gubernamentales en toda Amrica Latina.15/
Vista desde la perspectiva actual, la orientacin contenida en el documento sobre
tcnicas de programacin parece trivial. Indica, primero, cmo realizar ejercicios de
consistencia macroeonmica a fin de contar con un punto de partida para la
programacin, o sea, la definicin de las tasas de crecimiento posibles dadas las
restricciones previsibles del ahorro y del balance de pagos; adems, da indicaciones
sobre la realizacin de proyecciones de demanda sectorial basadas en la elasticidad-
ingreso -que slo en textos posteriores se recomendara instrumentalizar con la matriz
de insumo-producto; una vez en posesin del mapa del consumo futuro, el programador
debera proceder a seleccionar sectores y proyectos de sustitucin de importaciones de
acuerdo con el criterio de "productividad social marginal del capital".
Sin embargo, en el contexto latinoamericano de los aos cincuenta, eso nada tena de
trivial. Faltaban las estadsticas econmicas bsicas, no se contaba siquiera con
sistemas mnimos de cuentas nacionales y los gobiernos operaban las economas con
gran desconocimiento de sus tendencias bsicas. La orientacin dada por las tcnicas
de programacin de la CEPAL hacan tomar conciencia de esas insuficiencias y de la
importancia de otorgar un mnimo de previsibilidad al contexto macroeconmico en que
descansara el proceso de crecimiento deseado.
A partir de entonces, en el curso de toda su historia, la CEPAL, y el ILPES produciran
un sinnmero de textos de recomendacin de poltica econmica -y un sinnmero de
misiones de asistencia tcnica a los pases latinoamericanos- en los ms variados
campos de la actividad econmica y sobre los ms variados temas que componen la
problemtica del desarrollo.
IV. Los aos sesenta: redistribuir para crecer
1. El contexto histrico
La historia latinoamericana del segundo lustro de los aos cincuenta tuvo tres
elementos que incidieron radicalmente en la evolucin del pensamiento cepalino -y
latinoamericano en general- en los aos sesenta.
Primero, el crecimiento de la mayora de los pases, pese a ser persistente (5.7% anual,
entre 1955 y 1959), se daba en medio de una creciente inestabilidad macroeconmica,
motivada en buena medida por problemas de restricciones a las importaciones ---que
slo crecieron 2. 1 % anual en el mismo perodo y 0.3% anual entre 1960 y 1964. En
ese contexto de aguda restriccin externa, varios pases enfrentaban acentuadas
presiones inflacionarias.
Segundo. el proceso de industrializacin segua imponindose como tendencia
histrica, pero la urbanizacin consiguiente se traduca en un empobrecimiento
creciente de la poblacin y la tugurizacin de las ciudades, sntomas de la incapacidad
de absorcin de la fuerza trabajadora proveniente de la zona rural por las actividades
productivas modernas y con lo que se extenda en forma muy manifiesta la pobreza
rural a los centros urbanos. Simultneamente, la democracia se consolidaba y una
insatisfaccin creciente se traduca en presiones sociales ejercidas mediante la vida
poltica y sindical cotidiana.
Tercero, la revolucin cubana de 1959 tendra una profunda repercusin sobre la actitud
norteamericana frente a tales presiones y frente al movimiento poltico que se
propagaba en Amrica Latina. En la esfera diplomtica, la reaccin frente a Cuba se
apartaba por completo de la actitud desconfiada del perodo macartista y se expresaba
en el programa de la Alianza para el Progreso, dirigido por la Organizacin de los
Estados Americanos (OEA). Tal como se expuso en la famosa Carta de Punta del Este
(OEA, 1961), firmada por los Estados Unidos y por la gran mayora de los pases de la
regin, el tono poltico de la nueva posicin norteamericana tena una explcita
orientacin "socialdemcrata".
Jos Medina Echavarra, que haba introducido la sociologa del desarrollo en la CEPAL
en los aos cincuenta, 16/ coordinara entonces un trabajo sobre los programas y
tendencias sociales en Amrica Latina (CEPAL, 1963a), presentado en el perodo de
sesiones de Mar del Plata. En ese documento la CEPAL reconoce la existencia de un
consenso indito en la regin en cuanto a la necesidad de planificar el desarrollo,
profundizar la industrializacin, redistribuir el ingreso y realizar la reforma agraria.
Si se toma la dcada de 1960 como un todo, el texto se revela demasiado optimista. Lo
que ocurri en la regin a partir de mediados de los aos sesenta fue una creciente
polarizacin poltica e ideolgica, que en algunos pases lleg al extremo del
enfrentamiento entre las dictaduras de derecha y las organizaciones de la izquierda
revolucionaria.
Durante toda la dcada, la CEPAL mantendra un dilogo con las posiciones polticas
moderadas, situadas incluso a la derecha del espectro poltico, as como con el mundo
de la diplomacia internacional, en varias reas: en la movilizacin de la Alianza para el
Progreso, en el tema de la integracin regional y de la ALALC, en la creacin de la
UNCTAD, y en la multiplicacin de la asistencia tcnica en planificacin indicativa a los
gobiernos de la regin. La modernizacin de las tecnoburocracias latinoamericanas se
benefici mucho del trabajo de la CEPAL y del ILPEs en ese perodo.
No obstante, la CEPAL de los aos sesenta sera sobre todo un foro para debatir ideas
crticas del proceso de desarrollo en curso. El talento movilizador cepalino atraa a la
intelectualidad a un debate que gravitaba cada vez ms en torno a tres puntos que
delimitaban la divisin poltico ideolgica: primero, la interpretacin de que la
industrializacin haba seguido un curso que no lograba incorporar en la mayora de la
poblacin los frutos de la modernidad y del progreso tcnico; segundo, la interpretacin
de que la industrializacin no haba eliminado la vulnerabilidad externa y la
dependencia, pues slo se haba modificado su naturaleza; y tercero, la idea de que
ambos procesos obstruan el desarrollo. Sus interlocutores principales se hallaran en la
centroizquierda nacionalista preocupada por las reformas sociales, As, los puntos de
contacto de su anlisis con la teorizacin de la izquierda revolucionaria tenderan a ser
incluso ms firmes que con los anlisis conservadores.
2. Reformas para dinamizar la economa, teora de la dependencia y tesis de la
heterogeneidad estructural
En la CEPAL, el convite ms significativo a la nueva agenda de discusin regida por la
historia real lo formul Prebisch una vez ms. En su texto Hacia una dinmica del
desarrollo latinoamericano, publicado en 1963, a la vez que reafirma sus argumentos
relativos a las dificultades de la periferia para crecer y absorber la fuerza de trabajo, el
autor hace hincapi en un nuevo argumento: la necesidad de alterar la estructura social
y redistribuir el ingreso, especialmente a travs de la reforma agraria. Sostena que sin
eso no sera posible sortear la "insuficiencia dinmica" de las economas de la regin.
0 sea, el modelo explicativo sobre la falta de capacidad para absorber la fuerza de
trabajo que figuraba en los textos de los aos cincuenta -insuficiencia del ahorro y
utilizacin de tecnologas intensivas en capital- se orienta ahora al anlisis del uso
social del excedente potencial. La idea presente en los aos cincuenta de que es
necesario restringir el consumo de las clases ricas en favor de la inversin y el progreso
tcnico reaparece ahora localizada en la cuestin agraria. En el campo, los latifundistas
rentistas entorpeceran el progreso tcnico, de modo que el acceso del campesino a la
tierra, siempre que fuera apoyado debidamente por el Estado, abrira el camino para
elevar la productividad agrcola y mejorar el uso del excedente. Adems, ayudara a
radicar al hombre en el campo evitando la marginalizacin urbana.
El texto incluye tambin, como siempre, un anlisis del desequilibrio externo y retorna
una novedad contenida en el texto anterior (Prebisch, 1961), o sea, el reconocimiento
de distorsiones en el proceso de industrializacin en cuanto a eficiencia productiva e
insuficiente orientacin exportadora. Al contrario de lo que dicen los crticos, desde
temprano el estmulo a la expansin de las exportaciones a travs de una reorientacin
de las polticas comerciales e industriales formara parte del programa de polticas
recomendadas por la CEPAL, como se desprende de la lectura del Estudio econmico
de Amrica Latina de la poca. La motivacin principal para reiterar la advertencia en
los aos sesenta y setenta eman de consideraciones sobre la vulnerabilidad externa.
Haba, es cierto, cierta preocupacin por la cuestin de la "eficiencia" en la asignacin
de recursos, pero lo que estaba entonces en juego era sobre todo el problema de la
escasez de divisas.
Obsrvese que la idea de "insuficiencia dinmica" en que se funda el texto no es
idntica a la tesis de la "tendencia al estancamiento", que ms adelante expondra
Celso Furtado (1969), con miras especialmente al caso brasileo. Tampoco se
encuentra en el texto de Prebisch el argumento muy comn en ese perodo de que la
reforma agraria ayuda a la industrializacin porque ampla el mercado interno para los
bienes industriales. Todo su nfasis lo pone en la cuestin de la disponibilidad de ahorro
potencial para fines de inversin productiva.
La idea de la insuficiencia dinmica acompa la obra de Prebisch y de la CEPAL por
muchas dcadas. En los aos sesenta los dos vectores analticos ms representativos
de la produccin intelectual de esa institucin son las tesis sobre la "dependencia" y la
tesis de la "heterogeneidad estructural".
La teora de la dependencia tiene dos vertientes, una de anlisis predominantemente
poltico y otra de anlisis eminentemente econmico.
Estimulados por la sociologa cepalina del desarrollo de Jos Medina Echavarra, se
reunieron en CEPAL/ILPES en 1966-1967 Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto y
redactaron su Dependencia y desarrollo en Amrica Latina (1969). El texto se escribi
como reaccin terica a la tesis corriente en esa poca de que se estaba gestando en la
regin una burguesa nacionalista potencialmente comprometida con un patrn de
desarrollo que justificaba una alianza con la clase trabajadora y que poda conquistar la
hegemona poltica.
El trabajo vincula los procesos de crecimiento de los distintos pases con el
comportamiento de las clases sociales y las estructuras de poder. Su gran innovacin
es metodolgica, y reside en la exigencia de que esa vinculacin se haga considerando
las relaciones entre esas estructuras internas y el poder econmico y poltico en el resto
del mundo. Segn los autores, la especificidad histrica de la situacin de subdesarrollo
reside en la relacin entre las sociedades perifricas y centrales. Ello exige analizar la
forma como las economas subdesarrolladas se vincularon histricamente con el
mercado mundial, y la forma como se constituyeron los grupos sociales internos que
definieron las relaciones internacionales intrnsecas al subdesarrollo.
El anlisis "econmico" de la dependencia tuvo distintas tonalidades polticas. En su
formulacin original estuvo vinculado con Andr Gunder Frank, autor marxista que
durante los aos sesenta estuvo por una temporada de visita en la CEPAL. La idea
bsica, que encontr seguidores entre los intelectuales latinoamericanos, era que la
industrializacin que ocurra en Amrica Latina corresponda tan slo a una nueva
modalidad de explotacin secular que el imperialismo impona a los trabajadores de la
regin subdesarrollada en alianza con la elite local. Segn esta concepcin, el proceso
de acumulacin era indisociable de la expansin capitalista internacional y del
imperialismo y constitua parte de un proceso que slo enriqueca a los pases
desarrollados y a la pequea elite dominante local que los representaba. El sistema
capitalista mundial funciona basado en la formacin y explotacin de un conjunto de
satlites y subsatlites, que se reproducen dentro de cada pas, que forman
subsistemas de explotacin internos ligados al sistema mundial (Frank. 1976).
La idea de "dependencia" --comercial, financiera y tecnolgica-- estuvo presente en la
CEPAL desde un comienzo, aunque no se utilizara la expresin propiamente dicha. En
los aos sesenta las diferencias en la utilizacin del concepto de dependencia eran
importantes, no slo en la funcin analtica que desempeaba en las interpretaciones
sino tambin respecto al significado poltico-ideolgico. En la CEPAL, la "condicin
perifrico" era interpretada como la determinante de problemas que deban superarse
mediante polticas econmicas y sociales bien orquestadas, a nivel nacional e
internacional, es decir, no significaba una fuente de explotacin insuperable que
implicara la necesidad de romper con el capitalismo.
Entre los economistas de la lnea cepalina el anlisis de la dependencia ms importante
-y polticamente ms contundente- fue el que desarroll Osvaldo Sunkel (1970). Su
argumento central parta del postulado de que en el mundo haba una sola economia
capitalista. Tanto respecto a los patrones tecnolgicos como a los patrones de consumo
estaba totalmente integrada, sobre todo a travs de la expansin mundial de las
empresas transnacionales. El problema del subdesarrollo resida en el hecho de que
mientras en el centro" la mayora de los trabajadores se hallaba integrada al mundo
moderno, en la "periferia" esto ocurra solamente con una pequea fraccin de la
poblacin. Peor an, el avance de ese modelo mundial de acumulacin tena efectos
sociales disgregadores, porque tenda a marginalizar incluso a los agentes econmicos
con mayores potencialidades productivas.
En forma paralela -y con muchas coincidencias analticas con las interpretaciones
dependentistas de cuo cepalino- Anbal Pinto formulaba su tesis de la "heterogeneidad
estructural" en la regin. Parti de la constatacin de que los frutos del progreso tcnico
tendan a concentrarse tanto respecto a la distribucin del ingreso entre las clases como
a la distribucin entre sectores (estratos) y entre regiones dentro de un mismo pas
(Pinto, 1965). Posteriormente, puli dicho anlisis con el argumento de que el proceso
de crecimiento en Amrica Latina tenda a reproducir en forma renovada la vieja
heterogeneidad estructural imperante en el perodo agrario-exportador (Pinto, 1970).
0 sea, as como para los dependentistas la industrializacin no haba eliminado la
dependencia, slo la haba alterado, para Anbal Pinto la industrializacin no eliminaba
la heterogeneidad estructural, slo modificaba su formato. En una y otra interpretacin
el subdesarrollo era un proceso que daba muestras de perpetuarse a pesar del
crecimiento econmico.
Los diagnsticos cepalinos de "insuficiencia dinmica" "dependencia" y "heterogeneidad
estructural" apuntaban a agendas polticas semejantes de cuo reformista, es decir, la
idea de que el patrn o estilo de desarrollo econmico tendra que modificarse mediante
una mejor distribucin del ingreso y de profundas reformas, a saber, agraria,
patrimonial, financiera, tributaria, educacional y tecnolgica. Y entendan que para
alcanzar todo eso se precisaba una profunda transformacin poltica que incluyera en
su centro la recuperacin de la democracia en los pases en que se haban instalado
dictaduras militares.
Mientras la extrema izquierda predicaba como nica salida la revolucin, 17/ la CEPAL
afinaba su cuadro conceptual para orientarlo en beneficio de la defensa de "estilos" ms
justos de crecimiento econmico en el contexto del sistema vigente. Ese sera el tema
central de la dcada siguiente.

V. Los aos setenta: por un "estilo" de crecimiento con homogeneidad social y

con intensificacin de las exportaciones industriales
1. El contexto histrico
Desde mediados de los aos sesenta y hasta el fin del auge econmico mundial en
1973-1974 Amrica Latina disfrut de un crecimiento acelerado (promedio de 6.7%
anual), acompaado de un excelente desempeo exportador (expansin de 7. 1 %
anual). A su vez, goz de abundante liquidez internacional que le aport divisas
adicionales a los ingresos de exportacin y le permiti, en apoyo del proceso de
industrializacin, expandir sus importaciones en 13.5% anual como promedio.
La reaccin de Amrica Latina a la recesin mundial que sigui a la "crisis petrolera" de
1973 fue endeudarse para mantener el crecimiento -acentuando su endeudamiento
inicial- o, en algunos casos, endeudarse para estabilizar la economa. Para ello se vali
del voluminoso reciclaje de los petrodlares disponibles para quien quisiera recibirlos.
Huelga examinar aqu ese proceso, documentado y analizado hasta la saciedad en
innumerables textos. Considerando las circunstancias de la economa mundial, las
tasas de crecimiento de Amrica Latina se mantuvieron relativamente elevadas entre
1974 y 1980 (5. 1 % en promedio).
A pesar de la opcin generalizada por el endeudamiento, se fue un momento en
Amrica Latina en que los pases optaron por estrategias bien distintas. Por un lado,
Brasil y Mxico, por ejemplo, impriman continuidad a la estrategia de industrializacin
con diversificacin de las exportaciones, mediante la proteccin y fuerte participacin
estatal; por otro, los pases del Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay) abandonaban
esa estrategia y abran completamente su comercio exterior y sus finanzas al libre
movimiento de bienes y servicios.18/
La novedad que trajo la crisis internacional al pensamiento cepalino fue la de atribuir
mayor importancia que antes a los anlisis macroeconmicos y dar mayor nfasis al
anlisis del endeudamiento y de los requisitos para diversificar las exportaciones. Aun
as, cabe afirmar que, respecto al contenido de las ideas, la dcada de 1970 forma un
todo relativamente homognico en la historia de la CEPAL, ya que se mantuvo el inters
central por los anlisis de mediano y largo plazo y con ello la discusin sobre "estilos".
No obstante, en el plano de la produccin y difusin de las ideas, la institucin entraba a
partir de 1973-1974 en una nueva etapa rodeada por circunstancias histricas que le
restaban parte de su capacidad previa de influir en el pensamiento econmico de
Amrica Latina. En parte, esa mengua obedeci a un proceso auspicioso, es decir, al
hecho de que en muchos pases se haba fortalecido la tecnocracia estatal y haban
surgido excelentes centros acadmicos. Pero en esencia operaron otros determinantes
histricos de gran relevancia. Coincidieron en el tiempo cambios fundamentales en el
plano de los acontecimientos polticos -irrupcin de las dictaduras, sobre todo en el pas
sede, Chile, que restringen el poder de convocatoria cepalina de la intelectualidad
regional-, en el plano econmico local y mundial 19/ --crisis y recesin mundial y,
relacionado con esto, en el plano de la historia de las ideas econmicas.
A juicio de Enrique Iglesias, Secretario Ejecutivo de la CEPAL, entre 1972 y 1985, la
etapa fue de "sobrevivencia" a esas circunstancias.
Como es obvio, los anlisis de largo plazo, que son el rea de excelencia de la CEPAL,
se veran postergados cada vez ms por las angustias de corto plazo. El Brasil del II
Plan Nacional de Desarrollo y el Mxico del auge petrolero fueron excepciones
parciales, pero slo durante los aos setenta, ya que se transformaron en protagonistas
de la crisis en los aos ochenta. El enfoque histrico y de largo plazo slo resistira
como eje central del pensamiento de la CEPAL hasta esa crisis y quedara marginado
por casi una dcada, hasta su recuperacin en los aos noventa.
La falta de espacio poltico y los cambios en la economa coincidieron con un tercer
elemento. Siguiendo la estela de la declinacin del keynesianismo, se observaba una
gradual decadencia en todo el mundo de la teora del desarrollo 20 / y la rpida
aparicin de una nueva ortodoxia en cuanto al anlisis de las economas en desarrollo.
En ese plano ideolgico los efectos de la adopcin de esa ortodoxia sin reservas
adoptada por parte de los pases del Cono Sur no fueron despreciables.
2. La interpretacin de los "estilos" de crecimiento y la industrializacin pro
exportadora
La integracin entre los elementos del anlisis cepalino acumulados en las dcadas
anteriores se concret en los aos setenta mediante la idea de "estilos" o "modalidades"
de crecimiento. El debate en torno a los "estilos" se desarroll en la CEPAL estimulado
por cuatro influencias bsicas. Primero, la recuperacin econmica de la regin durante
el "auge" mundial de 1965-1973 llev al reconocimiento de que la reforma agraria y la
redistribucin del ingreso constituiran la base de un crecimiento socialmente ms
homogneo y justo, pero no del nico estilo de crecimiento viable. Segundo, las
Naciones Unidas promovan un intenso debate internacional en torno a esos mismos
temas. Tercero, los intelectuales cepalinos formulaban fuertes crticas metodolgicas a
la forma como se desarrollaba este debate. Y cuarto, la crisis internacional de 1973-
1974 y la intensificacin posterior del endeudamiento reforzaron el nfasis en la
necesidad de reorientar la "modalidad" o "estilo" de industrializacin de manera de
combinar los estmulos del mercado interno con las virtudes de la orientacin pro
exportadora de bienes industriales.
En cuanto a las posibilidades de xito de esa nueva modalidad de industrializacin los
trabajos cepalinos mantenan cierto "tono" optimista, alimentado por el hecho de que
algunos pases de la regin, como Brasil y Colombia, estaban adoptando la estrategia
con xito. Sin embargo, respecto a la relacin entre estilos de crecimiento y la
transformacin econmico-social la etapa evolucion hacia una profunda "perplejidad"
entre los intelectuales cepalinos, que no lograban ocultar su aprensin en cuanto a la
factibilidad de reorientar el desarrollo hacia una mayor homogeneidad social .21/
La honradez intelectual cepalina no permita abrigar ilusiones: el fin de las dictaduras
sera un paso necesario, pero no suficiente. Dadas las races histricas de las
estructuras de propiedad y poder, y sus consecuencias sobre las estructuras de
produccin y distribucin del ingreso, la lucha poltico-social que se prevea para la fase
de la recuperacin democrtica representaba una ardua tarea.
a) Estilos
Uno de los reconocimientos ms categricos de que las economas latinoamericanas
pueden ser dinmicas a pesar de contener graves injusticias sociales surge en 1971, en
el artculo "Ms all del estancamiento: una discusin sobre el estilo de desarrollo
reciente en Brasil", de Maria da Conceio Tavares y Jos Serra. Fue escrito en la sede
de la CEPAL, bajo la influencia directa de su maestro Anbal Pinto, quien ayud a abrirle
aceptacin a esa idea en su influyente tesis de la heterogeneidad estructural. Si la
industrializacin no haba abolido las diferencias, sino que, por el contrario, slo haba
cambiado su formato y ampliado su visibilidad, qu impedira que el crecimiento futuro
continuara reforzando el proceso histrico en curso? Es ms, la concentracin del
ingreso no estara siendo funcional al dinamismo?
El trabajo de Conceio y Serra se centraba en la experiencia brasilea -lo que explica
que se inicie con una crtica a la interpretacin de Furtado basada en el estancamiento-,
pero la conclusin general puede considerarse una de las piezas inaugurales de la
nueva lnea analtica cepalina sobre los "estilos".
Segn los autores, la concentracin del ingreso sera funcional al crecimiento brasileo
y le conferira dinamismo, porque reajustaba la estructura de la demanda hacia la
estructura productiva existente, ampliando el consumo de las clases medias y altas y
elevando el excedente para financiar la acumulacin. Se trataba de un estilo de
crecimiento "maligno" -la expresin es de I. Sachs pronunciada durante una alocucin
en la CEPAL en 1968- o "perverso", que es como los autores apellidaron el pretendido
"milagro brasileo" exhibido por la dictadura de entonces y fundndose en las
aceleradas tasas de crecimiento de la poca. 22/
Dentro de la lnea interpretativa de los "estilos", tal vez la referencia principal de los
aos setenta sea el texto de Anbal Pinto (1976), Notas sobre los estilos de desarrollo
en Amrica Latina. El autor inicia su texto con una definicin de Graciarena: "estilos",
son "la modalidad concreta y dinmica adoptada por un sistema en un mbito definido y
en un momento histrico determinado" (Graciarena, 1976, p. 102) y en seguida la
complementa con la idea de que "desde un ngulo econmico estricto podra
entenderse por estilo la manera en que dentro de un determinado sistema se organizan
y asignan los recursos humanos y materiales con el objeto de resolver los interrogantes
sobre qu, para quines y cmo producir los bienes y servicios" (Graciarena, 1976, p.
104).

Sobre esa base, desarrolla toda una argumentacin respaldada por estadsticas
latinoamericanas relacionando los tres "interrogantes", especialmente la interaccin
entre los dos primeros, el "qu" y "para quin". Segn la visin de Pinto, la dinmica de
un estilo debe buscarse en las interacciones entre la estructura productiva y la
distribucin del ingreso. El autor lamenta el "crculo de causalidad negativa" del estilo
imperante, en que la concentracin del ingreso alimenta la estructura productiva
existente y viceversa. Por ltimo, ejecuta una serie de ejercicios sobre la redistribucin
deseable del ingreso y la reorientacin de la estructura productiva.
El clima de los debates en las Naciones Unidas era otra fuente de estmulo para
analizar estilos. La Declaracin sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social, aprobada
en 1969 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, se elabor de manera de
destacar el desarrollo social como el gran objetivo de la humanidad, y establecer un
consenso filosfico universal sobre las normas sociales del desarrollo. Pese a poseer
ese mrito, tena el inconveniente de separar el desarrollo econmico del progreso
social. La tentativa de remediar la falla apareci luego en un documento de 1970,
aprobado tambin por la Asamblea General de las Naciones Unidas, sobre la Estrategia
internacional del desarrollo, en que se propone un "enfoque unificado" del desarrollo
econmico y social .23/ Durante muchos aos la temtica del desarrollo integral ocup
un espacio central en los diferentes organismos de las Naciones Unidas y fue objeto de
centenas de artculos, documentos, seminarios y congresos.
La activa participacin de la CEPAL en esa produccin intelectual tuvo dos enfoques. El
primero fue "oficial", como rgano de las Naciones Unidas. Como continuacin de una
lnea de trabajo que despunt con vigor a comienzos de los aos sesenta, en los aos
setenta se multiplicaron los estudios sobre el empleo y la distribucin del ingreso. 24/
Adems, la CEPAL respondera oficialmente al mandato conferido por la Asamblea
General de evaluar la estrategia de desarrollo integral en las condiciones
latinoamericanas. El documento ms importante de ese carcter fue la Evaluacin de
QuitO (CEPAL, 1975b), coordinada por Manuel Balboa y Marshall Wolfe. El trabajo
formula una serie de criterios para el "desarrollo integrado" o "desarrollo humano", entre
los que figuran, muy a gusto de la agenda reformista de los aos sesenta, la defensa de
la necesidad de modificar el rgimen de propiedad de la tierra y el control y la utilizacin
soberana de los recursos naturales. Se adopta una postura flexible en cuanto a las
estrategias de cambio, sealndose que es preciso adecuarlas a las distintas
configuraciones estructurales existentes en la regin y destacando que el modelo o el
estilo que se adopte debera ser orientado por la planificacin estatal y contar con la
participacin indispensable de todos los estratos de la poblacin.
El segundo enfoque, analticamente ms profundo, era el que hacan los intelectuales
de la CEPAL cuando no estaban involucrados en la elaboracin de textos oficiales. Ya
se mencionaron algunos momentos de gran inspiracin por parte de los economistas.
Pero la discusin sobre "estilos" era necesariamente interdisciplinaria y mantena
abierta la posibilidad de que la contribucin de los socilogos, iniciada en los aos
sesenta, tuviera plena continuidad. Por tanto, no es de extraar que el nmero inaugural
de la Revista de la CEPAL, del primer semestre de 1976, rena, adems del artculo de
Anbal Pinto ya citado, dos ensayos cuya lectura es indispensable para conocer el
enfoque que entonces se haca de los "estilos".
El autor de uno de ellos era el socilogo Jorge Graciarena (1 976). Tiene como
preocupaciones centrales la delimitacin del confuso tratamiento terico conceptual que
vena recibiendo el tema de los estilos, a partir del "enfoque unificado", y una definicin
integral del concepto capaz de indicar metodolgicamente una orientacin histrica
multidisciplinaria.

Los asuntos en carpeta eran complicados. Se trataba de ir mucho ms all de la mera

identificacin de las diferentes dimensiones de cada configuracin histrica en los
distintos pases -poltica, econmica, social, cultural, etc.- y de establecer criterios para
integrar todas esas dimensiones en un anlisis consistente. Como tarea que apartaba al
analista de los mensajes optimistas, haba que reconocer analticamente la existencia
de estructuras de poder y de dominacin y sus remotas relaciones con la viabilidad de
estrategias socialmente justas, e incorporar centralmente la nocin de "conflictos" en la
generacin de los estilos existentes y de aquellos deseables.
El autor del otro texto era el socilogo Marshall Wolfe (1976), Director entonces de la
Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL. El artculo "Enfoques del desarrollo de quin
y hacia qu" es una refinada delimitacin conceptual de las dificultades histricas de
viabilizar estrategias socialmente deseables como las definidas en muchas
declaraciones internacionales de la poca.
Recorre los elementos centrales del "consenso internacional sobre el desarrollo
orientado por valores de libertad e igualdad de derechos: acelerado proceso de
acumulacin de capital, industrializacin, modernizacin agrcola, incorporacin de
todos al consumo moderno, desarrollo de la capacidad empresarial, difusin tecnolgica
y cientfica, educacin universal, provisin de servicios y seguridad social, participacin
creciente en el comercio mundial y aumento de las corrientes de financiamiento a los
pases en desarrollo.
A continuacin resea las caractersticas del orden econmico mundial y
latinoamericano con el fin de mostrar las gigantescas dificultades de alcanzar esos
objetivos. Por ltimo, sostena que existen tres criterios corrientes para tratar los
problemas del desarrollo: "utpico normativo", "tecnocrtico racionalista" y
"sociopoltico", con el objetivo bsico de formular advertencias metodolgicas. Segn el
autor, los dos primeros "pueden evitar el callejn sin salida del verbalismo y de la accin
ritual slo si sus sustentadores los relacionan con criterios sociopolticos que
identifiquen a ciertos agentes y propongan estrategias concordantes con los valores,
intereses y capacidades de esos agentes" (Wolfe, 1976, p. 162). Segn el autor, al
considerar el criterio sociopoltico se concluye que no hay ninguna razn a prioi para
suponer la existencia de agentes polticamente capaces y deseosos de implantar un
estilo de desarrollo deseable y factible.
b) Nueva modalidad de industrializacin: combinado el mercado interno y la exportacin
Cabe recordar que la toma de posicin cepalina sobre las distorsiones del proceso de
industrializacin y sobre la conveniencia de reorientarlo hacia la diversificacin de las
exportaciones se origin en los aos sesenta.
En los Estudios Econmicos de esa dcada la CEPAL seala continuamente la
existencia de problemas de eficiencia en materia de asignacin de los sistemas
econmicos latinoamericanos derivados de errores de conduccin de la poltica
comercial e industrial. Hay crticas a la proteccin excesiva brindada a proyectos con
escalas inviables y especializacin insuficiente, baja productividad, costos elevados y
derroche de capitales.
Simultneamente con la preocupacin por una asignacin eficiente, estaba la clsica
aprensin por las restricciones externas al crecimiento, vale decir, con la brecha de
divisas.25/ El Estudio econmico de Amrica Latina, 1971, analizaba las perspectivas
para los aos setenta y sealaba dos caminos para encarar el problema de la
dependencia o la vulnerabilidad externa. Uno de ellos era la expansin de las
exportaciones industriales y el otro era una alerta de carcter premonitorio sobre los
riesgos de un "financiamiento -y endeudamiento- precario, costoso e incierto" (p. 8).
En el Estudio econmico de 1975 la CEPAL reconoci la crisis de 1973-1974 como el
momento en que la regin ingresaba a una nueva etapa de su larga trayectoria de
dificultades en el flanco externo de sus economas. La "internacionalizacin" de las
economas -lase aumento del coeficiente de importacin y aumento del pasivo externo
de las economas-, las dificultades para exportar y para endeudarse en forma adecuada
permitan prever un largo perodo de barreras al crecimiento por el lado externo. En todo
el segundo lustro de los aos setenta el diagnstico sobre las tendencias y las
proposiciones de poltica de la CEPAL confluyen en la proposicin de reforzar la
industrializacin y las exportaciones como mecanismo para enfrentar las dificultades de
la insercin internacional, en continuas advertencias sobre los riesgos del
endeudamiento generalizado en la regin y en los riesgos de la apertura comercial y
financiera a todo trance que se daba en. los pases del Cono Sur.
Se sostena que no haba antagonismo entre el aprovechamiento del mercado interno y
la apertura exportadora: al contrario, seran procesos complementarios en una buena
estrategia de industrializacin. En un ejercicio coordinado por Manuel Balboa se
realizaron proyecciones de mediano y largo plazo que advirtieron sobre la escasa
posibilidad de sustentar el crecimiento econmico por el peso de los compromisos de la
deuda y las dems perspectivas del comercio internacional, con lo que la CEPAL (1978)
se contrapona a la euforia ideolgica creada artificialmente en los modelos aperturistas
a todo trance del Cono Sur.

VI. Los aos ochenta: por un "ajuste con crecimiento"

1. El contexto histrico
Como se sabe, en los primeros tres aos de la dcada de 1980 los casos de crisis
cambiara se fueron sucediendo en buena parte de Amrica Latina. Con rarsimas
excepciones, la elevacin de las tasas de inters internacionales resultante de la
estrategia estadounidense de enfrentar sus desequilibrios internos e internacionales,
obligara a las economas a profundos ajustes recesivos, en la medida en que
escaseaba la afluencia de capitales a la regin. Reforzando la opcin del ajuste
recesivo, se multiplicaban las clusulas de "condicionalidad" por parte del Fondo
Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial en las negociaciones de
financiamiento.
Hay una abundante literatura sobre las cifras de la crisis y la historia del ajuste, por lo
que ahorra mayores comentarios. Baste sealar que la tasa de crecimiento media anual
del perodo 1981-1990 fue de 1.2%, que corresponde a una cada del ingreso per cpita
en la regin. El ajuste recesivo llevara a una voluminosa produccin de divisas para
pagar el servicio de la deuda mediante la expansin de las exportaciones a 7% anual, y
el virtual estancamiento de las importaciones. Los choques inflacionarios de la
depreciacin cambiaria lanzaron a algunas economas al estado megainflacionario y,
junto con la recesin, produjeron efectos devastadores sobre las finanzas del sector
pblico que estaba endeudado en dlares, en parte debido a la "socializacin" de la
deuda externa del sector privado.
El clima ideolgico internacional era de creciente predominio de la ortodoxia liberal. Se
desencadenaba un poderoso ataque contra el Estado, el empresariado y los sindicatos
de Amrica Latina, aduciendo que estaban confabulados con una actitud "rentista" que
impeda el funcionamiento eficiente del mercado y, por ende, la eficiencia y el desarrollo.
La culpa de los males del endeudamiento sera de ese Estado irresponsable y del
modelo de industrializacin proteccionista, incapaz de generar importaciones sin
recesin y desvalorizaciones cambiarias, debido a que era ineficiente y cerrado al
progreso tcnico.
La historia de esas ideas tiene una conocida trayectoria, que el espacio de este artculo
no permite detallar. Esta desemboca en el recetario neoliberal denominado, por
Williamson, el Consenso de Washington.
El ajuste defendido por el FMI y los acreedores de la deuda despus de la crisis
mexicana se acompaaba del argumento de que en un par de aos Amrica Latina ya
estara superando sus dificultades y volviendo a crecer. La actuacin del Secretario
Ejecutivo Enrique Iglesias durante el perodo de sesiones de la Comisin en Lima, en
1984, simboliza la postura cepalina en ese perodo. Iglesias contrapuso a ese
argumento proyecciones sombras y correctas, proyectando para la regin una "dcada
perdida", expresin que posteriormente sera acuada por la CEPAL para describir el
perodo.

2. Ajuste expansivo y ensayos para la fase posajuste

Durante el segundo lustro de los aos setenta se perfilaba un ambiente de crisis -y
advertencias cepalinas sobre los peligros del endeudamiento excesivo-, pero varios
pases seguan creciendo, dejando todava pendiente para la CEPAL el inters por la
temtica desarrollista. Fue el perodo en que la ortodoxia, que impondra su hegemona
en los aos ochenta, estaba acumulando fuerzas, lo que motiv una actitud de
reafirmacin y refinamiento del pensamiento desarrollista y reformista cepalino.
Aparecan como elementos de "resistencia" en una lucha ideolgica internacional, cuya
configuracin ya se perciba con gran claridad.
La crisis de los aos ochenta desplazara finalmente a un segundo plano la produccin
desarrollista, y el esfuerzo de resistencia pasara al plano que se impona
histricamente, el de la oposicin a la modalidad de ajuste exigida por los bancos
acreedores y el FMI. Como es obvio, en condiciones de crecimiento inviable, el espacio
y el inters por las discusiones de largo plazo eran limitados. Se privilegiaban las
cuestiones inmediatas ligadas a la deuda, el ajuste y la estabilizacin.
Tal vez el texto ms representativo de esa fase sea Polticas de ajuste y renegociacin
de la deuda externa en Amrica Latina (CEPAL, 1984) elaborado por Robert Devlin y
Joseph Ramos. El estudio contiene una contribucin sobre polticas de ajuste y otras
sobre las polticas de estabilizacin. Ambas revelan la proximidad entre la posicin
cepalina y la crema de la heterodoxia latinoamericana que entonces debata estas
cuestiones.

En relacin con las polticas de ajuste, el texto propona que se sustituyera el ajuste
recesivo de la balanza de pagos por un ajuste expansivo. La nica solucin satisfactoria
desde el punto de vista social sera que el desequilibrio externo se resolviera en un
contexto de crecimiento econmico, propicio a la dinamizacin de las inversiones en
sectores de bienes transables, especialmente al crecimiento y diversificacin de las
exportaciones.

Para que esa solucin fuera factible se requera un acuerdo de renegociacin de la

deuda entre deudores y banqueros que aliviara el estrangulamiento externo y diera el
tiempo necesario para que los pases pudieran reaccionar positivamente a los cambios
de precios relativos resultantes de la desvalorizacin cambiara. Como complemento,
sera relevante para el ajuste una actitud menos proteccionista por parte de los pases
centrales. Por ltimo, el ajuste tendra que incluir un uso ms flexible y pragmtico de
los instrumentos de poltica econmica, de modo que las estructuras productivas
relativamente rgidas de los pases latinoamericanos pudieran incluir la necesaria
reasignacin de recursos hacia las exportaciones.
Respecto de las polticas de estabilizacin, el texto se haca eco de los autores
brasileos y argentinos que precisamente en aquella poca conceptualizaban la tesis de
la inflacin "inercial" en preparacin de las polticas de choque antiinflacionarias
llevadas a cabo poco despus. No llega a mencionarse la idea de "inercia", pero
sostiene la necesidad de realizar polticas de ingreso que permitan enfrentar la rigidez a
la baja de los salarios y precios bsicos, evitando as que las polticas monetarias y
fiscales contraccionistas fueran prolongadas y socialmente duras.
Defiende, adems, el tratamiento de choque en circunstancias de inflacin muy alta y
baja credibilidad, por ser incompatibles con el fundamento del gradualismo, que es la
aspiracin a tener tiempo para acomodar favorablemente las expectativas de los
agentes.

El nfasis en el ajuste desplazara la perspectiva histrica a una posicin secundaria en

la produccin cepalina de los aos ochenta, pero no la descartara. En 1985, por
ejemplo, se publicaba una novedad interesante en materia de "estilos", que aada a la
tradicin cepalina iniciada en los aos sesenta una integracin histrica entre la
evolucin econmica y la poltico-social. En ese texto, escrito en conjunto por el
economista Pedro Sinz y el socilogo Enzo Faletto (CEPAL, 1985), sobresale, en
cuanto a la evolucin econmica, una interpretacin de la historia reciente que hasta
entonces no haba merecido el suficiente anlisis crtico, o sea, la creciente
subordinacin del proceso productivo a los intereses del sistema financiero: "A medida
que se extremaban estos cambios financieros el sistema productivo iba perdiendo parte
apreciable de su poder econmico y poltico" (p. 3 l).
A partir de mediados de los aos ochenta tambin comenzaran a aparecer ensayos
que anunciaban la reanudacin del debate cepalino sobre el proceso de crecimiento a
largo plazo, que ocurrira en los aos noventa, a partir del documento Transformacin
productiva con equidad: la tarea prioritaria del desarrollo de Amrica Latina y el Caribe
en los aos noventa (CEPAL, 1990). Los ms importantes fueron dos textos de
Fernando Fajnzylber, La industrializacin trunca de Amrica Latina (1983), e
Industrializacin en Amrica Latina: de la "caja negra" al "casillero vaco": comparacin
de patrones contemporneos de industrializacin (1990), cuya primera versin se
remonta a 1987.26/
El primero realiza un anlisis exhaustivo del proceso de industrializacin
latinoamericano, identifica lagunas, fallas y distorsiones, y propone una "nueva
industrializacin". Esta se basara en el concepto de eficiencia entendido como la
obtencin de "crecimiento y creatividad', fundada en la creacin de un ncleo endgeno
de progreso tcnico "que es la condicin necesaria para penetrar y mantenerse en el
mercado internacional" (p. 358).
El "casillero vaco" complement la "industrializacin trunca" con la formulacin de las
bases conceptuales para la "transformacin productiva con equidad".
Se trata de un estudio comparativo de los patrones de crecimiento en pases
latinoamericanos en comparacin con las economas desarrolladas y otras economas
en desarrollo. El esquema que estructura la comparacin es ingenioso. Fajnzylber toma
los dos objetivos centrales del desarrollo econmico-social, o sea, crecimiento y
distribucin del ingreso, y muestra sobre la base de su comportamiento entre 1970 y
1984 que los pases de Amrica Latina se dividan en tres grupos: los que haban
crecido rpidamente pero tenan un ingreso concentrado, los que tenan un ingreso
relativamente bien distribuido pero crecan poco, y los que se encontraban en el peor de
los mundos, o sea, tenan un ingreso concentrado y no crecan. A diferencia, por
ejemplo, de pases como la Repblica de Corea y Espaa, ningn pas latinoamericano
se encontraba en el grupo ideal, el de los pases que crecen y al mismo tiempo
promueven un mnimo de justicia distributiva. En el cuadro donde se distribuyen los
cuatro grupos -que es una matriz con eje de crecimiento y distribucin- se comprueba
que en Amrica Latina el grupo de crecimiento con buena distribucin est "vaco", es el
"casillero vaco.
Los dos textos -especialmente el segundo- son las piezas principales de la transicin de
la produccin cepalina a la etapa que se iniciara en los aos noventa. Por un lado,
contienen un buen nmero de elementos caros a la tradicin cepalina prebischiana. Por
otro, introduce la conceptualizacin que servira de referencia para la etapa organizada
en tomo a la idea de "transformacin productiva con equidad".
Los textos son cepalinos en varias de sus dimensiones esenciales, adems de la
perspectiva histrica: el progreso tcnico es el foco del anlisis, porque es la va a
travs de la cual es posible eliminar la pobreza y la vulnerabilidad externa de la regin,
la estructura agraria condiciona la distribucin del ingreso que, a su vez, define el patrn
de consumo; ste, a su vez, condiciona la capacidad de ahorrar e invertir -la mayor
equidad corresponde, segn afirma el trabajo, a patrones ms austeros y ms capaces
de dinamizar la economa; y la mayor austeridad puede influir favorablemente en la
relacin capital-producto y en la intensidad de utilizacin de las divisas-, aunque sobre
este particular el autor crea que son necesarias mayores investigaciones para la
verificacin emprica de la hiptesis.
La novedad conceptual principal de los textos es el espacio que abren a la
reconsideracin de la estrategia de crecimiento. Se reconocen las insuficiencias del
modelo industrializante del pasado, que habra sido poco receptivo al progreso tcnico,
y paralizado con frecuencia por las actitudes "rentistas" de las clases empresariales
locales. La nueva estrategia propiciara la incursin de Amrica Latina en el "casillero
vaco" a travs de la "caja negra del progreso tcnico". En los textos cepalinos de los
aos noventa, inspirados en Fajnzylber, la estrategia incluira una poltica de apertura
comercial que no se encuentra en la CEPAL de antes. El objetivo fundamental era evitar
el aislamiento tecnolgico en plena era de globalizacin productiva y de revolucin
electrnica y biotecnolgica y acelerar el repechaje tecnolgico, a travs de una
estrategia de expansin con aumento del coeficiente de exportacin. Esta ltima, se
basara en el agregado continuo de valor intelectual a las exportaciones, mediante la
reelaboracin de productos primarios-exportadores, y los "nichos de mercado"
industriales.

Quedaran pendientes varios asuntos, en especial dos. Primero, falt detallar los
procesos reales concretos a travs de los cuales podran materializarse las estrategias
de insercin internacional mediante el progreso tcnico. Entre otras lagunas, no se
diferenciaban lo suficiente las estrategias entre los pases que presentan la capacidad
potencial de expandirse mediante las exportaciones de aquellos cuyo mayor mercado
interno y mayor grado de industrializacin indican la conveniencia de continuar
persiguiendo estrategias de crecimiento basadas en las exportaciones. Segundo, la
cuestin de la relacin entre progreso tcnico, empleo y distribucin del ingreso recibi
un tratamiento insuficiente, que contrasta con el inmenso desafo terico que el
subempleo y el desempleo tecnolgico representan para la vinculacin inmediata entre
avances de la productividad y mejoras de la equidad.
Sin embargo, los libros tendran entre sus grandes virtudes la de reavivar el discurso
sobre las cuestiones de largo plazo, abriendo un espacio para que la CEPAL volviera a
tomar posicin en el campo del debate sobre la produccin tcnica y la distribucin del
ingreso. Adems, abra toda una nueva agenda de discusin, o sea, la de la forma como
se debera redefinir la estrategia de intervencin estatal en los nuevos marcos
reguladores que, independientemente de la voluntad de la CEPAL, comenzaban a
introducirse en Amrica Latina. Una vez ms, la CEPAL reordenara su reflexin
conforme a los hechos histricos. El ttulo del mensaje organizador sera
"transformacin productiva con equidad" y sugestivamente, el nuevo enfoque se
denominara "neoestructuralismo"

VII. A guisa de conclusin: los aos noventa y la agenda de la "transformacin

productiva con equidad"
1. El contexto histrico
Los sucesos de los aos noventa estn frescos en la memoria del lector y huelgan
mayores descripciones. Como se sabe, el perodo entre 1985 y 1990 fue de un alivio
creciente para los dos pases latinoamericanos que haban enfrentado la mayor crisis de
comienzos de la dcada, Chile y Mxico, pero la gran mayora de los pases de la
regin slo saldra de la crisis con la renegociacin de la deuda realizada a travs del
Plan Brady, en 1989-1990 y, sobre todo, con el nuevo contexto de financiamiento
internacional que sigui a la reduccin radical de los tipos de inters a partir de 1991.
Los pases de la regin volvieron a recibir en los aos noventa grandes corrientes de
capital extranjero, cambiando radicalmente el estrangulamiento externo previo.
En el mbito del desempeo y de la poltica econmica cabe destacar dos procesos
ms o menos generalizados en el perodo reciente. Primero, hubo una moderada
recuperacin econmica acompaada de una estabilizacin importante de los precios.
El PlB se elev 3.5% en promedio entre 1990 y 1997, pero el proceso de crecimiento
dej que desear en cuanto a la recuperacin de las tasas de inversin, sobre todo en
tm-iinos corrientes. La estabilizacin se acompa casi siempre favorablemente del
control del dficit fiscal y de la cautela en el manejo del crdito, y se acompa casi
siempre desfavorablemente de la ampliacin del dficit en cuenta corriente del balance
de pagos, resultante en gran medida de la apreciacin generalizada del tipo de cambio.
Esta ltima obedeci a la presin de la abundante entrada de financiamiento externo,
utilizado por buena parte de los pases de la regin como elemento importante del
control inflacionario -y fortalecido por la afluencia considerable de capital extranjero
directo, en parte dirigido a la privatizacin. Con esto, el problema de la vulnerabilidad
externa seguira en la regin tan presente como siempre, amenazando desestabilizar la
macroeconoma. Las crisis mexicana y argentina de 1994-1995 confirmaron las
preocupaciones por el problema y la crisis asitica de 1997-1998 las reforz.
Por otra parte, se viene dando un rpido proceso de reformas, que incluye la apertura
comercial y financiera, la privatizacin y la flexibilizacin laboral. Los efectos de esas
reformas sobre el desempeo de las economas se estn evaluando gradualmente. En
todo caso, configuran un nuevo modelo de comportamiento de los agentes productivos
y de relacin entre ellos y el Estado.
La implantacin de las reformas suscita entusiasmo y aprensiones que se expresan en
un acalorado debate ideolgico con frecuencia polarizado. Por un lado. estn los
gobiernos que introducen las reformas, apoyados en forma casi unnime por el
empresariado financiero, la prensa local y mundial y los organismos internacionales, y
que utilizan a menudo un lenguaje liberalizante extremo; por otro, con menor poder de
influencia, estn algunas fracciones opuestas que estn en total desacuerdo con las
reformas, dudan de su eficacia econmica y social que debilitan a menudo su
argumentacin al no considerar a priori las virtudes potenciales de un proceso de
reforma selectivo y bien aplicado.
La CEPAL de los aos noventa logr tomar posicin con aran habilidad entre los dos
extremos. No se opuso a la marea de las reformas, al contrario, en teora tendi a
apoyarlas, pero subordin su apreciacin al criterio de la existencia de una "estrategia
reformista" que pudiera maximizar sus beneficios y minimizar sus deficiencias a
mediano y largo plazo.
El "neoestructuralismo" cepalino recupera la agenda de anlisis y de polticas de
desarrollo, adaptndola a los nuevos tiempos de apertura y globalizacin.
2. El progreso tcnico con mejoras distributivas, y los peligros que encierra la
globalizacin financiera
La dcada de 1990 se inici con el enunciado por parte de la CEPAL de la propuesta de
transformacin productiva con equidad, ya en el perodo de sesiones de abril de 1990
(CEPAL, 1990), cuyo autor principal fue Fernando Fajnzylber. Este convenci a Gert
Rosenthal, Secretario Ejecutivo entre 1988 y 1998, de que a la CEPAL le convena
tomar posicin frente al proceso de reformas -pues todo pareca indicar que ste se
propagara por la regin. Propona un mensaje respecto a una nueva forma de
actuacin del Estado, diferente del que prevaleci en el pasado, pero no por esto
incapaz de influir significativamente en el destino de los pases.
El documento inaugural del perodo asienta la estrategia cepalina en la conquista de
una mayor competitividad internacional "autntica", basada en la incorporacin
deliberada y sistemtica del progreso tcnico al proceso productivo. 27/ Se destaca el
carcter sistmico de la competitividad, que incluye toda una red de vinculaciones entre
los agentes productivos y la infraestructura fsica y educacional. Se subraya la
formacin de recursos humanos como frmula decisiva para la transformacin
productiva a largo plazo, junto con polticas tecnolgicas activas que permitan la
superacin tecnolgica. La industria permanece como eje de la transformacin
productiva, pero se destacan sus articulaciones con la actividad primaria y de servicios.
As mismo, se pone de relieve la importancia de proveer un ambiente macroeconmico
saludable.

Se propone modificar el estilo de intervencin estatal, sin que esto signifique aumentar o
disminuir el papel del Estado, sino "aumentar su impacto positivo sobre la eficiencia y
eficacia del sistema econmico en su conjunto" (CEPAL, 1990, p. 78). Adems, se
propone una mayor apertura de la economa, gradual y selectiva, como medio de
introducir el progreso tcnico y el aumento de la productividad. La propuesta contiene
importantes acotaciones. La apertura debe hacer posible simultneamente la expansin
de las importaciones y de las exportaciones, lo que implica graduar la apertura en
funcin de la disponibilidad de divisas y armonizar la poltica cambiara con las polticas
de proteccin arancelaria y de promocin de exportaciones, de modo de crear una
neutralidad de incentivos entre la produccin para el mercado interno y para la
exportacin.

No cabe duda que la dimensin del tratamiento analtico ms difcil de la tesis de la

transformacin productiva con equidad son las relaciones entre crecimiento, empleo y
equidad, un tema que sigue siendo un desafo permanente para la CEPAL. Hasta ahora,
la incursin ms elaborada sobre el tema se halla en el documento Equidad y
transformacin productiva: un enfoque integrado (CEPAL, 1992), coordinado por Joseph
Ramos, en el que se procura identificar la existencia de complementariedades entre el
crecimiento con un gran componente de progreso tcnico y la equidad. Sin embargo,
durante los aos noventa la existencia de altos niveles de subempleo y las pruebas
sobre los efectos perversos que el progreso tcnico tiene sobre el volumen del empleo
formal y sobre las desigualdades salariales constituyen elementos generadores de
genuinos temores y perplejidades. Este es seguramente un campo en que la CEPAL
tiene an mucho que aportar. Si bien se reconoce que para alcanzar la meta de la
equidad a travs del aumento simultneo de la productividad y los salarios es necesario
acelerar mucho ms el crecimiento actual, 28 / el estado actual del discurso deja mucho
que desear.
En realidad son muchos los trabajos realizados en el mbito de la transformacin
productiva con equidad. Entre ellos se encuentra una incursin importante en el tema
educacional, en la que Fernando Fajnzylber coordin un equipo de especialistas de la
CEPAL yde la UNESCO (CEPAL, UNESCO, 1992), un estudio sobre la dinmica
demogrfica y sus relaciones con la transformacin productiva con equidad, Poblacin,
equidad y transformacin productiva (CEPAL, 1993a), coordinado por Reynaldo Bajraj, y
un estudio comprensivo sobre la cuestin fiscal coordinado por Juan Carlos Lerda
(CEPAL, 1998a). Tal vez lo que tuvo mayor repercusin fue el documento sobre "El
regionalismo abierto", coordinado por Gert Rosenthal y Juan Alberto Fuentes (CEPAL,
1994a). El estudio hace la defensa del intenso proceso de integracin regional en curso
en Amrica Latina, acentuando las virtudes de la simultaneidad entre la apertura
comercial de Amrica Latina al resto del mundo y la intensificacin del comercio
intrarregional a travs de los esquemas de integracin vigentes.
La tercera parte del documento Amrica Latina y el Caribe: polticas para mejorar la
insercin en la economa mundial (CEPAL, 1995a), divulgado en marzo de 1994,
contiene una visin premonitoria de los procesos que llevaron a la crisis mexicana de
1994 y a la crisis asitica de 1998. Fue coordinado por Ricardo Ffrench-Davis,
economista que trajo a la CEPAL su exitosa experiencia vivida en el Banco Central de
Chile sobre la formulacin de controles de las corrientes de capital de corto plazo. En la
poca de su publicacin, el documento se enfrentaba con la ortodoxia liberalizante, que
se mantuvo relativamente hegemnico, incluso despus del desastre mexicano. El
trauma de la crisis asitica rompi finalmente esa hegemona y acerc la opinin
especializada internacional a las recomendaciones que la CEPAL vena haciendo desde
entonces.

El estudio no se limita a formular advertencias en cuanto a la volatilidad de los capitales

conforme a la tradicin cepalina. El captulo XI, elaborado con el concurso de Andras
Uthoff y Daniel Titelman, advierte sobre los potenciales efectos perversos de las
entradas de capital que no van seguidas del aumento correspondiente de la inversin
productiva y de la competitividad para exportar. En particular, destaca el peligro que
representa recurrir a la entrada de capitales como elemento para estabilizar los precios,
cuando esto lleva a apreciaciones cambiarias incompatibles con el desempeo de la
balanza comercial, necesario para el equilibrio de las cuentas externas a mediano y
largo plazo. Y en el captulo XII, elaborado por Gunter Held, las advertencias apuntan a
la necesidad de implantar polticas de regulacin bancaria prudencial, sobre todo en
etapas de liberalizacin financiera.
3. Comentarios finales
Caben en conclusin dos comentarios sobre la produccin cepalina reciente.
Primero, la reflexin de los aos noventa conserva an mucho de su referencia original.
En los aos noventa, las cuestiones del progreso tcnico y de la distribucin del ingreso
en las condiciones latinoamericanas se recuperaran como ejes centrales del
pensamiento cepalino, despus del interregno de la crisis de los aos ochenta. El
anlisis vuelve a centrarse en las tendencias de las estructuras productivas y
distributivas, en una versin actualizada del programa de investigacin del ciclo 1949-
1980.

Se busca entender las exigencias que impone el nuevo modelo de insercin

internacional en trminos de modernizacin de los desgastados aparatos productivos y
en trminos de una reestructuracin de la especializacin inadecuada de las economas
de la regin orientadas a la construccin de "competitividades sistmicas". El contexto
es nuevo, pero las preocupaciones estructuralistas por la vulnerabilidad externa siguen
vigentes.

Tambin fonna parte del discurso de la CEPAL el diagnstico de la solidaridad o el

antagonismo que ese nuevo modelo de insercin tiene en sus relaciones econmicas y
sociales. En principio, las relaciones entre, por un lado, progreso tcnico y
reestructuracin productiva y, por otro, empleo y distribucin del ingreso,configuran la
misma agenda de investigacin de cincuenta aos atrs. El contexto es nuevo, pero
reaparecen los anlisis de las preocupaciones estructuralistas tradicionales por el
subempleo y la insuficiencia de un crecimiento sustentable. No obstante, cabe recordar
que la intencin expresada por el planteamiento de la transformacin productiva con
equidad no se refleja an en avances suficientes de la reflexin cepalina sobre el tema
de la equidad.
Segundo, hay una analoga histrica interesante entre lo que pasaba en los tiempos de
los estudios iniciales de la CEPAL y lo que ocurre hoy. Los cepalinos de los aos
cincuenta estudiaban las transformaciones econmicas y sociales que ocurran durante
las primeras etapas de cambio del patrn de acumulacin en la regin, del modelo
primario exportador al urbano industrial. Desde este ngulo, derivaban un programa de
polticas, incluso por la va de la intervencin directa del Estado, para corregir los
problemas estructurales de una "periferia" subdesarrollada, que el mercado no tendra
cmo hacer de manera espontnea.
El programa de investigacin cepalina de los aos noventa se centra en las
transformaciones provocadas por otro cambio del modelo de acumulacin en la regin,
a saber, el que se da por la reorientacin de los marcos reguladores, mediante la
liberalizacin de los mercados y la reforma del Estado, especialmente mediante las
privatizaciones. Este programa parte del reconocimiento de que las reformas
liberalizantes pueden ser buenas o malas para el proceso de crecimiento; todo depende
de su contenido y de la forma en que se apliquen. La investigacin cepalina actual exige
reconocer que en Amrica Latina todava se justifica un conjunto de polticas pblicas
de apoyo al desarrollo, en funcin de las peculiaridades de las estructuras productivas,
de la organizacin de los mercados y, no menos importante, de la configuracin de las
sociedades en los pases de la regin.
En ese mbito de las polticas pblicas, hay todava mucho campo para que la CEPAL
perfeccione sus aportes. La agenda de reflexin seguida a partir de la publicacin del
documento sobre transformacin productiva con equidad en 1990 tuvo una orientacin
esencialmente "normativa", y hay que buscar un mayor conocimiento de los procesos
de transformacin en curso a fin de respaldar en forma adecuada esas polticas. En
cierta forma, la orientacin adoptada represent un uso limitado del principal activo
intelectual cepalino, que es el mtodo histrico estructuralista. El laboratorio de
experiencias innovadoras en que se transform Amrica Latina a partir de las reformas
generalizadas de los aos noventa, junto con el nuevo escenario mundial, ofrece un
campo frtil para realizar trabajos de investigacin con ese enfoque metodolgico. La
CEPAL se encuentra preparada, como ninguna otra institucin, para identificar y
analizar las complejidades de las economas y sociedades latinoamericanas en este
cambio de milenio. Cabe aprovechar, una vez ms, al mximo la oportunidad histrica.
(Traducido del portugus)

Simultneamente con este trabajo se publicar una versin modificada del presente
texto, como prlogo a una recopilacin de artculos seleccionados de la CEPAL, en
conmemoracin de sus cincuenta aos. El autor desea expresar su agradecimiento a
Octavio Rodrguez, por el dedicado apoyo recibido durante la elaboracin del texto y por
la paciencia respecto a eventuales discordancias de interpretacin. Agradece asimismo
a Alfonso Aguirre, Renato Baumann, Alfredo Calcagno, Carlos Mussi y Pedro Sinz por
sus valiosos comentarios, y a Maria Pulcheria Graziani, Patricia Perez y Cannen Vera
por la eficiente ayuda en la identificacin y bsqueda de documentacin. Huelga sealar
que el texto es de entera responsabilidad del autor.
1/ La bibliografa de la CEPAL es voluminosa, de modo que en el presente texto nos
vimos obligados a omitir muchas referencias importantes. Tambin existen numerosos
trabajos de evaluacin del pensamiento de la institucin, entre los cuales cabe
mencionar, por ejemplo, los de Hirschman (1963), Cardoso (1977), Rodrguez (1981),
Gurrieri (1982), Pazos (1983) y Hodara (1987).
2/ Pertenecieron a la CEPAL o estuvieron bajo su radio directo de influencia autores de
libros clsicos de la historia econmica de los pases de la regin, como Anbal Pinto,
(1956) para Chile, Celso Furtado, (1959) para Brasil y Aldo Ferrer, (1979) para
Argentina.
3/ Rodrguez (1981) fue el que mejor sistematiz el anlisis fundacional de Prebisch en
la CEPAL, destacando sus elementos tericos.

4/ Posteriormente, el autor mejorara la formulacin integrndola a la idea de que el

subdesarrollo corresponde a una forma "cultural" histricamente determinada de uso
"de excedente social". La bibliografa relativa a esa idea figura en una autoevaluacin
hecha por el autor en una recopilacin del Banco Mundial (Furtado, 1984).
5/ Anibal Pinto destaca este punto en un texto que no revela su autora, titulado El
pensamiento de la CEPAL (1 969), una recopilacin de textos clsicos de las dos
primeras dcadas de la institucin.
6/ El mensaje cepalino y el contenido en la nueva "teora del desarrollo" eran los
mismos: industrializar como forma de superar el subdesarrollo y la pobreza. La CEPAL
se movi admirablemente en ese contexto. Su campo de divulgacin del mensaje era
frtil aunque -como relata Pollock (1978) refirindose al auge macartista- no siempre
exento de tensiones. En el plano de la conveniencia histrica, la ideologa cepalina le
vena como anillo al dedo a los proyectos polticos de varios gobiernos del continente.
En el plano analtico, el mensaje general estaba plenamente sintonizado con el meollo
de la teora del desarrollo: los pases subdesarrollados merecan una formulacin
terica independiente o a lo menos adaptada, porque en aspectos relevantes
funcionaban en forma diferente a los desarrollados.
7/ La violenta contraccin de la capacidad para importar en los aos treinta y sus
repercusiones sobre las economas latinoamericanas constituyeron la referencia
histrica principal para que Prebisch elaborara la distincin entre el modo de
funcionamiento de las economas de los pases industrializados y el que se observaba
en las economas especializadas en bienes primarios. J. Hodara (1987) resea las
ideas de Prebisch contenidas en los informes anuales del Banco Central de la
Repblica Argentina entre 1936 y 1942. Felipe Pazos (1983) caracteriza a los aos
treinta y cuarenta como la fase del pensamiento latinoamericano orientada a las
polticas monetarias anticclicas.
8/ En forma simultnea e independiente, Singer (1950) presentaba el mismo anlisis.
9/ El mismo argumento lo desarrollara con elegancia Lewis en 1953, en su texto clsico
sobre la oferta limitada de mano de obra (vase Lewis, 1960). Slo mucho despus,
Prebisch (1959), al parecer estimulado por Chenery, hara una versin acadmicamente
rigurosa de la idea.
10/ Por mucho tiempo rein en el pensamiento latinoamericano la idea absoluta de que
la "sustitucin de importaciones" era la forma de industrializar en Amrica Latina, y que
la "dinmica sustitutiva era el modelo de crecimiento de la regin. Alrededor de
mediados de los aos setenta la escuela de Campinas en Brasil, constituida por
intelectuales de origen cepalino, se opuso por primera vez a la equivalencia entre los
conceptos de "industrializacin" y "sustitucin de importaciones": el proceso de
industrializacin sera portador de una lgica y de un dinamismo independientes de la
mera sustitucin de importaciones, ya que se proyectaba debido a decisiones de
acumulacin de capital orientadas a la formacin de una capacidad de oferta sin "una
demanda reprimida por restricciones a la importacin".
11/ Con respecto a las crticas equivocadas a la CEPAL, vase, por ejemplo, Assael
(1984).
12/ Los economistas de la CEPAL siempre coincidieron entre s respecto al tratamiento
analtico de la brecha externa, pero no siempre coincidieron en el anlisis de la brecha
del ahorro. Por un lado, Prebisch, Furtado y tal vez una fraccin mayoritaria enfatizaban
la brecha como barrera fundamental al crecimiento. Por otro, los economistas que
trabajaban en la lnea de Anbal Pinto preferan destacar los problemas de
"financiamiento" de la inversin, recusando "keynesianamente" la idea de que haba
ahorro insuficiente. Entre stos, se destacan los influyentes cepalinos brasileos que
estuvieron en la CEPAL a comienzos de los aos sesenta bajo la orientacin de Pinto, o
sea, Conceio Tavares, Antonio Barros de Castro y Carlos Lessa. Los dos ltimos son
coautores de la obra titulada Introduao economia,uma abordagen estructuralista
(Castro y Lessa, 1967), prologada por Pinto.
13/ Una primera incursin en este tema, que ya disea las bases de la planificacin,
consta en el texto ya citado Problemas tericos y prcticos del crecimiento econmico
(Prebisch, 1952).
14/ En el caso brasileo, Celso Furtado realiz la labor en 1953 - 1954, en colaboracin
con Regino Botti, en las dependencias del recin creado Banco Nacional de Desarrollo
Econmico (BNDE), en Rio de Janeiro. En esa ocasin se form con tal objetivo el
Grupo MiXtO CEPAL-BNDE.
15/ En la bibliografa del ILPES sobre planificacin consltense, entre otros, los libros
Discusiones sobre planificacin (ILPES, 1966) y Experiencias y problemas de la
planificacin en Amrica Latina (ILPES, 1974). La referencia bibliogrfica principal sobre
Jorge Ahumada es su libro Obras Escogidas (Ahumada, 1986).
16/ Respecto al autor, vase la antologa compilada por Adolfo Gurrieri (1980)
17/ Los partidos comunistas de orientacin sovitica mantenan la posicin de que era
necesario fortalecer una "alianza democrtico burguesa", entre una supuesta burguesa
nacionalista y los trabajadores, para romper con las relaciones de produccin ---el
latifundio y el imperialismo-- que impediran el avance de las fuerzas productivas, es
decir, la industrializacin. Los que disentan de esa posicin acogan la idea de los
dependentistas marxistas de que una alianza de ese tipo sera histricamente inviable,
porque la burguesa local dependa y estaba asociada al imperialismo. De varios
analistas de la realidad agraria reciban la idea de que el campo ya se comportaba en
forma capitalista, por lo que no caba la interpretacin de tener que superar una
supuesta etapa "feudal". La conclusin era que se equivocaban los que proponan como
estrategia una etapa "democrtico burguesa", y que la estrategia correcta sera pasar
directamente al socialismo.
18/ Ya en 1975 surgieron las primeras crticas de la CEPAL (1975a) a ese modelo. Se
sealaba la insustentabilidad del endeudamiento a mediano y largo plazo y la ilusin
tanto de que las exportaciones seguiran expandindose como en aos anteriores como
que los intereses permaneceran bajos para siempre.
19/ El fin del ciclo expansivo mundial determin el comienzo de una etapa totalmente
nueva de la historia regional. Las dos novedades seran, primero, una creciente
inestabilidad macroeconmica que. perdurara por mucho ms de una dcada y,
segundo, y ms permanente, la presencia creciente del sector financiero en el centro de
los acontecimientos econmicos.
20/ Lanse sobre el tema, por ejemplo, los artculos de Hirschman (1980) y Streeten
(1979).

21/ Prebisch mantendra todava en el libro Transformacin y desarrollo: la gran tarea

de Amrica Latina (1970) un tono tcticamente esperanzado, que desaparece en su
ltima obra, Capitalismo perifrico, crisis y, transformacin (1981) --en la que propone
una "sntesis entre liberalismo y socialismo", y propugna la gestin autnoma de las
grandes empresas por los trabajadores, en un rgimen de mercado pero en el que el
Estado condicionara y regulara el uso social del excedente.
22/ Otro de los textos iniciales en la discusin de estilos lo elaborara un equipo
encabezado por el argentino Oscar Varsavsky en el Centro de Estudios del
Desarrollo(CENDES, 1969) en Venezuela. El trabajo se sirve de un modelo matemtico
para hacer comparaciones entre los efectos de diferentes "estilos" de desarrollo,
ordenados en torno a parmetros definidos por el autor. El rigor formal del modelo
matemtico operado por Varsavsky entusiasm a varios cepalinos a comienzos de los
aos setenta.

23/ Vase, asimismo, el Informe sobre un criterio unificado para el anlisis v la

planificacin del desarollo (Naciones Unidas, 1973).
24/ Sobre esos temas, vase, por ejemplo, en los aos sesenta, CEPAL(1963b y 1965),
y en los aos setenta CEPAL (1970 y 1975a).
25/ Norberto Gonzlez (1972), Secretario Ejecutivo de la CEPAL en los aos ochenta,
elabor un estudio a comienzos de los aos setenta que hace proyecciones a mediano
y largo plazo sobre las brechas de ahorro y divisas.
26/ Con el sugestivo ttulo El desarollo desde dentro -un enfoque neoestructuralista
para la Amrica Latina, Osvaldo Sunkel public en 1991 una recopilacin de textos de
varios autores que l encomend a fines de los aos ochenta y comienzos de los
noventa, y que represent un esfuerzo de renovacin estructuralista paralelo al de
Fajnzylber.
27/ En el vocabulario cepalino la "competitividad autntica" se opone a la
"competitividad espuria", expresin acuada por Fajnzylber para denotar la capacidad
de competir basada en la depreciacin cambiara y los bajos salarios (vase, por
ejemplo, CEPAL, 1990, p. 80).
28/ Sobre el tema, vase el documento Fortalecer el desarrollo. Interacciones entre
macro y microeconoma, coordinado por Oscar Altimir y presentado al perodo de
sesiones de 1996 (CEPAL, 1996). En lo que toca a la esfera de la cuestin social, vase
la publicacin anual el Panorama Social de Amrica Latina, una presentacin de
indicadores sociales de carcter ms descriptivo que analtico, coordinado por Rolando
Franco y Pedro Sinz. Vase, asimismo, sobre el tema, La brecha de la equidad.
Amrica Latina, el Caribe y la Cumbre Social (CEPAL, 1997a), amplio documento
coordinado por Rolando Franco y Osvaldo Rosales.
Bibliografa