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Polticas Sociais

Alvino Oliveira Sanches Filho

1. Uma tentativa de definio de polticas sociais deve incorporar a dificuldade e a


riqueza em lidar com a multidisciplinaridade da rea, objeto de estudo da
Antropologia, Economia, Sociologia, Direito e, principalmente, da Cincia
Poltica, visto que h relativo consenso na literatura sobre a dificuldade de
conceituar com rigor analtico este campo. Polticas sociais, ento, podem ser
compreendidas como polticas pblicas cuja natureza, processo e contedos
envolvem planos, aes e medidas governamentais e cuja implementao
objetiva garantir os direitos sociais, bem como, enfrentar questes decorrentes
do desenvolvimento econmico, sobretudo do capitalismo e de seus perodos
de crise_ pauperizao, pobreza, insalubridade, as condies e regulao do
trabalho, seguros previdencirios etc_. Esta definio minimalista e a
necessidade de aproximao com o conceito de polticas pblicas, implicam
compreender a importncia do papel do Estado e de suas instituies, em
especial a mais relevante delas, os governos, nas questes que dizem respeito ao
desenvolvimento econmico em sua relao com a economia e a sociedade em
um dado contexto histrico.
2. A afirmao de que polticas sociais _ tradicionalmente associadas s aes dos
governos nas reas de sade, educao, habitao, assistncia social, trabalho e
previdncia social _ so polticas pblicas cuja natureza, contedos e formas de
atuao dos governos diferem de outras polticas, como a poltica macro
econmica, a poltica energtica e a poltica industrial, encontra amplo respaldo
na literatura. Embora tambm no se possa identificar uma nica nem melhor
definio conceitual, entende-se, desde a concisa demarcao de Dye (2005),
que poltica pblica o que o governo escolhe fazer ou no fazer, ou seja, tanto
a ao quanto a inao dos governos devem ser consideradas como polticas
pblicas. Outros autores tm insistido em discusses acadmicas mais
elaboradas. Lowi, por exemplo, define a poltica pblica como uma regra
formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma inteno de
influenciar, alterar, regular o comportamento individual ou coletivo atravs do
uso de sanes positivas ou negativas (apud Souza, 2006). Nesta mesma linha,
Deubel (2005) afirma que uma poltica publica, em alguma medida,
produzida ou pelo menos tratada no interior de um marco de procedimentos, de
influencia e de organizaes governamentais. Positivamente, ento, toda poltica
social, ou toda deciso poltica que repercuta sobre os aspectos referenciados de
garantia de conquistas sociais e/ou de enfrentamento das questes decorrentes do
desenvolvimento econmico e que tenham em alguma medida a chancela de
autoridade governamental, , necessariamente, poltica pblica.

3. Este primeiro marco terico imprescindvel, mas no suficiente. imperioso


adentrar em uma discusso mais substantiva sobre a natureza e os contedos da
poltica social, assim como, compreend-la em uma perspectiva sistmica,
referenciada a partir do conjunto ordenado das polticas sociais. Titmuss (1974),
em um dos trabalhos pioneiros na rea, ao buscar significados para os termos
poltica e social, admite diversas possibilidades para o vocbulo. Em relao ao
primeiro, o autor aponta as aes governamentais dirigidas para determinada
finalidade as quais implicam em alguma situao de mudana, quer seja no
sistema, prticas ou comportamentos. O termo social apresenta maior
dificuldade de preciso pois, segundo o autor, tornou-se um adjetivo largamente
utilizado para qualificar disciplinas cientficas. Apesar de ponderar tais
percalos, Titmuss considera poltica social como um instrumento positivo de
mudana e parte imprevisvel e incalculvel do processo poltico. J para
Macbeath, as polticas sociais esto preocupadas com a ordenao de redes e
relaes entre homens e mulheres que vivem juntos em sociedades ou com os
princpios que devem governar as atividades individuais e de grupos quando
estes afetam a vida e interesses de outras pessoas. Nesta perspectiva, a questo
central gira em trono de uma tenso perene entre o individual e o coletivo.
Ginsberg avalia que certas polticas sociais se valem da noo de progresso
moral demonstrada pela preocupao com justia social e igualdade, enquanto
Hagenbuchs expe que estas buscam assegurar padres mnimos e
determinadas oportunidades a cada membro da sociedade. Por fim, Lafite
informa que a poltica social est preocupada em proporcionar aspectos e
benefcios que no podem ser atingidos/conseguidos individualmente ou pela
vontade prpria e difusa dos indivduos. Este dilogo, presente no trabalho de
Titmuss (1974), indica perspectivas tericas que remetem a categorias analticas
_mudanas, tenses, progresso moral, justia e igualdade social e busca por
oportunidades_ que por sua vez oferecem substrato para o debate sobre o
contedo das polticas sociais. Longe de ser exaustivo, enriquecem a discusso,
mas no permitem uma reflexo de natureza sistmica. Tal modo, configura-se
relevante buscar um significado correlato entre poltica social e sistemas de bem
estar social.

4. Sob este prisma, as polticas sociais assumiram diferentes modalidades.


Assistncia Social _ quando houvesse transferncia do problema social para uma
questo individual de mrito ou deficincia _; Seguro social_ quando ocorresse
uma relao jurdica contratual baseada em contribuies prvias _; Estado de
bem estar social (welfare state)_ quando existissem decises em direo s
condies de igualdade e universalidade do sistema _. Estas modalidades foram
marcadas pelos contextos poltico e social com formatos diferentes de relaes
polticas, jurdicas e institucionais entre Estado e sociedade. A primeira,
desenvolvida no contexto de orientao liberal e no interveno estatal,
apresenta natureza compensatria e punitiva e envolvia a perda de outros
direitos da cidadania ou restries de ordem simblica, podendo ser associada a
uma cidadania invertida. Na segunda, destaca-se a proteo da classe
trabalhadora, reconhecida como ator qualificado na ordem poltica e econmica,
por meio da estruturao de uma relao jurdica de tipo contratual na qual os
benefcios so proporcionais contribuio efetuada. Esta modalidade
aproxima-se do conceito de uma cidadania regulada, na pertinente definio
de Wanderley G. dos Santos em sua anlise acerca da formao do sistema de
seguridade no Brasil. Por fim, os Estados de bem estar social rompem com as
concepes de proteo social sustentadas na evidncia da necessidade ou no
contrato, propondo uma relao de cidadania plena na qual o Estado obrigado
a garantir a existncia de um mnimo vital dos direitos sociais. (Cf. Fleury,
1985). Esta perspectiva incorpora uma primeira matriz explicativa que advoga a
linhagem dos welfare states a partir da ampliao progressiva e do alargamento
do escopo dos direitos _ dos civis aos polticos e destes aos sociais_ utilizando
como referncia histrica o clssico trabalho de Marshall sobre a evoluo e a
importncia desta seqencia na conquista dos direitos na Inglaterra do sculo
XIX (Marshall, 1965).
5. Do ponto de vista dos fatores causais dos welfare states, bem como, de seu
desenvolvimento, pode-se elencar ao menos mais duas matrizes argumentativas ,
as quais, embora no esgotem a discusso, esto presentes em grande parte do
debate sobre o tema. Um segundo conjunto de elementos aponta os wefare states
como produtos das profundas transformaes econmicas desencadeadas a
partir do final do sculo XIX, principalmente dos processo de industrializao e
modernizao. Desta perspectiva, os gastos sociais seriam resultantes do
crescimento industrial e as polticas sociais, ou proviso social, atenuariam os
impactos desagregadores destes processos sobre os indivduos. Nesta mesma
linha dos fatores econmicos, existem autores que apontam a funcionalidade das
polticas sociais para o desenvolvimento do capitalismo, ou para a reproduo
ampliada do capital. Esta concepo parte da idia de que o Estado de bem-estar
social produto inevitvel do modo de produo capitalista. De corte marxista,
embora haja algumas divergncias entre os autores desta corrente, tal
interpretao afirma que as polticas pblicas em geral objetivam garantir a
acumulao e a legitimao, pilares do desenvolvimento capitalista. Dessa
forma, as polticas sociais cumpririam uma funo, via atuao dos Estados no
capitalismo tardio, de reorganizar o processo produtivo desmercantilizando as
relaes de troca e politizando a produo. Isto porque, os servios organizados
pelos Estados de bem estar eram uma pr-condio para o surgimento do
mercado de trabalho. Apenas quando certas atividades (domesticas, educativas)
so realizadas fora do reino das trocas mercantis, os indivduos podem vender
sua fora de trabalho (Offe, 1984). Ao desconstruir formas anteriores de vida
social o Estado deve assumir encargos destes problemas formulando polticas
sociais para enfrent-los. Ou, de outra forma, a acumulao cria condies que
foram a reforma social e o Estado se posiciona de maneira que as necessidades
coletivas do capital sejam satisfeitas. (OConnor; 1977. apud Arretche, 1995).
6. Outra vertente aponta a origem dos welfare states vinculada ao papel das
estruturas estatais, da mobilizao das classes sociais e da formao de coalizes
na resoluo dos conflitos distributivos em cada pas. Um dos expoentes desta
viso, Esping-Andersen (1998), busca uma re-conceituao do Estado do bem-
estar social a partir da definio de uma nova estratificao social com base na
cidadania e no no desempenho, condio que implica em um processo de
desmercadorizao, no qual o indivduo tenha garantias de manuteno de bem
estar fora das relaes de troca mercantis, condio decorrente da forma como
se estrutura a proviso entre Estado, mercado e famlia. A dinmica desta
combinao e a constatao de que as variaes no so lineares, repercute na
definio e institucionalizao de tipos de regimes. Por um lado, o welfare state
liberal em que o Estado encoraja o mercado e minimiza os efeitos da
desmercadorizao, predominando a assistncia aos comprovadamente pobres,
reduzidas transferncias universais ou planos modestos de previdncia social.
No welfare state corporativista o foco de interesse a preservao das diferenas
de status e da famlia tradicional. O Estado se sobressai em relao ao mercado
mas prevalece o princpio da subsidiariedade enfatizando que o Estado interfere
quando a capacidade da famlia se exaure. No regime social democrata, o Estado
suprimi o mercado e constri uma solidariedade universal. Existe a preocupao
da promoo da igualdade com os melhores padres de qualidade de vida e os
princpios do universalismo e desmercadorizao estendem-se tambm s novas
classes mdias. Saliente-se, contudo, que tais modelos configuram-se tipologias
cujo objetivo maior permitir comparaes e, portanto, no devem ser
entendidos como tipos puros.
7. Contemporaneamente, o debate sobre a natureza, os contedos e os processos
decisrios das polticas sociais tem avanado apontando trs cenrios
complementares. Por um lado, incorporando outras dimenses sociais
percebidas a partir do conceito de cidadania plena_ como a segurana alimentar,
a segurana pblica e o meio-ambiente_ dimenses tradicionalmente ausentes da
discusso sobre polticas sociais. De outra forma, agregando recortes
sociolgicos de gnero, raa e gerao s polticas sociais motivando um curso
poltico de afirmao dos direitos de minorias e de presso sobre a atuao dos
governos em relao a demandas especficas. Tambm neste aspecto, o debate
terico sobre os condicionantes dos welfare states tem reagido a esta
inquietao, identificando clivagens sociolgicas como contrapontos
importantes aos processos que envolvem o Estado, mercado e famlia. Por fim,
um movimento de incorporao de novos atores individuais e coletivos,
governamentais_ Judicirio e o Ministrio Pblico_ e no-governamentais, _
movimentos sociais, associativos e ONGs_ aos processo de discusso,
formulao e implementao das polticas sociais, condio que tem
direcionado parte importante das pesquisas na rea.
Referencias
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FLEURY, Snia M. Poltica Social e Democracia: reflexes obre o legado da seguridade


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