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CENTRO DE I NVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y PRESUPUESTARIA, A.C.

El equipo CIEP | info@ciep.mx

Análisis de la sostenibilidad fiscal en México

1 de agosto de 2017
Somos un centro de investigación de la sociedad civil, sin fines de lucro

ni agenda partidista, que provee información y análisis accesibles, rele-

vantes y técnicamente sólidos para incidir, mejorar y democratizar las

discusiones y la toma de decisiones en economía y finanzas públicas,

con el propósito de darle sostenibilidad al sistema fiscal en beneficio de

las generaciones presentes y futuras.
ÍNDICE GENERAL

Índice de figuras III

Índice de cuadros V

1 Evolución en el Sistema Fiscal Mexicano 1
1.1 El gasto público . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1.1.1 Evolución del gasto público . . . . . . . . . . . 1
1.1.2 Clasificaciones del gasto público . . . . . . . . . 3
1.1.2.1 Clasificación funcional . . . . . . . . . . . . 4
1.1.2.2 Clasificación económica . . . . . . . . . . . . 11
1.1.2.3 Clasificación administrativa . . . . . . . . . . . 16
1.1.2.4 Clasificación geográfica . . . . . . . . . . . . 19
1.1.3 Puntos críticos del gasto público federal . . . . . . 25
1.1.3.1 El pago de pasivos laborales . . . . . . . . . . . 32
1.1.3.2 Las inversiones financieras . . . . . . . . . . . 34
1.1.3.3 Las rigideces en los compromisos gubernamentales . . . 34
1.1.3.4 La concentración del gasto público . . . . . . . . . 36

1.2 Los ingresos públicos . . . . . . . . . . . . . . 37
1.2.1 Fuentes de ingresos . . . . . . . . . . . . . 40
1.2.1.1 Ingresos tributarios . . . . . . . . . . . . . 41
1.2.1.2 Ingresos petroleros . . . . . . . . . . . . . 43
1.2.1.3 IEPS a gasolinas y diésel . . . . . . . . . . . . 45
1.2.1.4 Organismos y empresas sin Pemex . . . . . . . . 46

1.3 Incidencia de los principales impuestos . . . . . . . 46
1.3.1 ISR a personas físicas . . . . . . . . . . . . . 48
1.3.2 IVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
1.3.3 IEPS no petrolero . . . . . . . . . . . . . . 50

2 Sostenibilidad del Sistema Fiscal Mexicano 52
2.1 RFSP 2018-2025. . . . . . . . . . . . . . . . . 52
2.1.1 Observado y proyecciones . . . . . . . . . . . 54

2.2 Análisis de la evolución de fuentes de financiamiento
de la deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
2.2.1 Deuda Interna . . . . . . . . . . . . . . . 55
2.2.2 Deuda Externa . . . . . . . . . . . . . . . 55

I CIEP, A.C.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | II

3 Identificación de riesgos y oportunidades del Sistema Fiscal
Mexicano 56

Bibliografía 60
ÍNDICE DE FIGURAS

1.1 Evolución del gasto público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
1.2 Evolución del gasto público (precios corrientes) . . . . . . . . 2
1.3 Evolución del gasto público (precios constantes) . . . . . . . 3
1.4 Gasto público por finalidad (precios constantes) . . . . . . . 5
1.5 Gasto público en desarrollo social (precios corrientes) . . . . 6
1.6 Gasto público en desarrollo social (precios constantes) . . . . 6
1.7 Gasto público en desarrollo económico (precios corrientes) . 8
1.8 Gasto público en desarrollo económico (precios constantes) . 8
1.9 Gasto público en gobierno (precios corrientes) . . . . . . . . 10
1.10 Gasto público en gobierno (precios constantes) . . . . . . . . 10
1.11 Gasto público en otras funciones (precios corrientes) . . . . . 11
1.12 Gasto público en otras funciones (precios constantes) . . . . 11
1.13 Gasto público por objeto de gasto (precios constantes) . . . . 12
1.14 Gasto público en desarrollo social: clasificación económica
(precios corrientes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1.15 Gasto público en desarrollo social: clasificación económica
(precios constantes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
1.16 Gasto público en desarrollo económico: clasificación económi-
ca (precios corrientes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.17 Gasto público en desarrollo económico: clasificación económi-
ca (precios constantes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.18 Gasto público en funciones de gobierno: clasificación econó-
mica (precios corrientes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
1.19 Gasto público en gobierno: clasificación económica . . . . . . 16
1.20 Gasto público en otras funciones: clasificación económica (pre-
cios corrientes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.21 Gasto público en otras funciones: clasificación económica (pre-
cios constantes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.22 Gasto público en pensiones (como % del PIB) . . . . . . . . . 33
1.23 Gasto público en pensiones (como % del PEF) . . . . . . . . . 33
1.24 Concentración del gasto público por programas presupuestarios 38
1.25 Ingresos presupuestarios (precios corrientes) . . . . . . . . . 39
1.26 Ingresos presupuestarios (precios constantes) . . . . . . . . 39
1.27 Ingresos presupuestarios (como % del PIB) . . . . . . . . . . 40
1.28 Ingresos presupuestarios (como % de la LIF) . . . . . . . . . . 40

III CIEP, A.C.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | IV

1.29 Principales ingresos presupuestarios (como % del PIB) . . . . 41
1.30 Ingresos tributarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
1.31 Ingresos petroleros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
1.32 IEPS a gasolinas y diésel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

2.1 RFSP y otros conceptos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
ÍNDICE DE CUADROS

1.1 Evolución del gasto público APROBADO: clasificación adminis-
trativa (mdp) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
1.2 Evolución del gasto público EJERCIDO: clasificación administra-
tiva (mdp) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1.3 Evolución del gasto público como % del PIB . . . . . . . . . . 22
1.4 Evolución del gasto público como % del PEF . . . . . . . . . . 23
1.5 Tasas de crecimiento real del gasto público ( %) . . . . . . . . 24
1.6 Evolución del gasto público APROBADO: clasificación geográfi-
ca (mdp) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
1.7 Evolución del gasto público EJERCIDO: clasificación geográfica
(mdp) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
1.8 Gasto público ejercido como % del PEF: clasificación geográfica
( %) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
1.9 Tasa de crecimiento del gasto público ejercido: clasificación
geográfica ( %) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
1.10 Gasto público per cápita ejercido: clasificación geográfica ($) 30
1.11 Distribución de los programas presupuestarios en los Paque-
tes Económicos 2015-2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
1.12 Precio mezcla mexicana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
1.13 Ingreso promedio por decil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
1.14 ISR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
1.15 Subsidio al empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
1.16 Incidencia ISR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
1.17 Incidencia IVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
1.18 Incidencia IEPS no petrolero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

2.1 Deuda ( % PIB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
2.3 Proyectado vs. real . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
2.5 Financiamiento de la deuda interna . . . . . . . . . . . . . . 55
2.7 Financiamiento de la deuda externa . . . . . . . . . . . . . . 55

V CIEP, A.C.
1 | EVOLUCIÓN EN EL SISTEMA
FISCAL MEXICANO

1.1 EL GASTO PÚBLICO El PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN (PEF) es la principal herra-
mienta para la implementación de la política pública del gobierno federal.
En él, se plasman las prioridades de gasto y se definen las principales
lineas de acción que se ejecutarán en su respectivo año fiscal.

Las erogaciones de gasto dependen, principalmente, de lo autorizado por
la Cámara de Diputados para el ejercicio fiscal de su aprobación y de
las modificaciones que considere pertinentes la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público (SHCP) durante el ejercicio fiscal. Lo anterior, debido
a que, en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
(LFPRH) vigente, se autoriza a la SHCP realizar las modificaciones a las
asignaciones de gasto, ya sea por causas circunstanciales, por el subejer-
cicio de recursos u otros cambios durante el año fiscal, así como por los
ingresos excedentes (Cámara de Diputados, 2006).

La asignación de recursos, para los distintos destinos de gasto, dependen,
directamente, de la aprobación de la LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN
(LIF), ya que, en ella, se plasman los recursos que se estiman tener para
el ejercicio fiscal. En esta sección, se muestra la evolución que ha tenido
el gasto público en México, así como las distintas clasificaciones del gasto,
donde se reflejan sus principales destinos.

1.1.1 EVOLUCIÓN DEL GASTO A pesar de que el PEF es acompañado por un proceso de planeación,
PÚBLICO diseño, discusión y ejecución, éste dista de ser el ejercicio real del pre-
supuesto público; es decir, “el gasto público”. En la última década, el PEF
se incrementó en 4.7 puntos del Producto Interno Bruto (PIB), mientras
que el gasto público (i.e., el presupuesto ejercido) ha crecido 5.8 puntos
del PIB (Figura 1.1). Consistentemente, el gasto público neto total ha sido
mayor que el PEF aprobado en cada año fiscal. En promedio, del 2004 al
2016, la diferencia entre lo aprobado y lo ejercido ha sido de 1.9 puntos
del PIB.

1 CIEP, A.C.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 2

Figura 1.1: Evolución
del gasto público

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

Figura 1.2: Evolución
del gasto público
(precios corrientes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

PRECIOS CORRIENTES A precios corrientes, el gasto público de 1997 fue de 755,815.9 millones de
pesos (mdp); para el 2007, este monto ascendió a 2,498,977.9 mdp y, en
2017, se estima que sea de 4,888,892.5 mdp (Figura 1.2).

PRECIOS CONSTANTES En términos constantes (a precios de 2017), para los años 1997, 2007 y
2017, el gasto ejercido fue de 2,494,516.5 mdp, 3,657,297.2 y 4,888,892.5,
respectivamente. Esto significa una variación real del 33.7 % en la década
de 1997 a 2007 y del 46.6 % en la década del 2007 al 2017 (Figura 1.3). De
1997 al 2016, el gasto público ha tenido un crecimiento promedio anual
del 10.9 %; para el mismo período, el PIB ha crecido en términos reales un
2.5 %.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 3

Figura 1.3: Evolución
del gasto público
(precios constantes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

GASTO PROGRAMABLE Y NO El GASTO PROGRAMABLE es aquél que tiene un destino específico y que el
PROGRAMABLE gobierno federal tiene control sobre él de alguna forma. Desde el año
2000, la proporción del gasto total que se destinó al gasto programable,
se había incrementado hasta el 2016; pasando del 68.8 % del gasto total
en el 2000 al 80.0 % en 2015. Para 2016, aunque existe un incremento del
gasto total del 5.6 %, respecto del año anterior, en términos reales, la
proporción del gasto asignada al gasto programable se reduce a 79.6 %.
Para 2017, se espera que esta proporción sea del 75.1 %.

El GASTO NO PROGRAMABLE se conforma de las participaciones (que se
dan a las entidades federativas a raíz de la Ley de Coordinación Fiscal),
del costo financiero de la deuda y de otras erogaciones relacionadas
con el pago de adeudos de ejercicios anteriores y deudores de la banca.
Proporcionalmente, respecto al gasto neto total, el gasto no programable
tiene una relación inversa al gasto programable. Por lo tanto, durante el
período de 1997 al 2017, sus principales incrementos (por encima a los
7 puntos porcentuales), han sido en los años 1999, 2000, 2006, 2016 y se
espera que así sea en 2017.

1.1.2 CLASIFICACIONES DEL GASTO El PEF, para su análisis, discusión y, en su caso, para su aprobación, de-
PÚBLICO berá presentarse en cuatro clasificaciones, según lo establece la LFPRH
(Cámara de Diputados, 2006). Se trata de criterios específicos: quién es
responsable del gasto; cómo se gasta, cuánto se destina para el funcio-
namiento del gobierno y para la sociedad; cuáles son los objetivos y a
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 4

través de qué programas se pretende logarlos. Estos criterios de análisis
también permanecen en la presentación de la Cuenta Pública al final del
ejercicio fiscal.

Las cuatro clasificaciones del gasto público son:

Funcional Muestra las funciones prioritarias del gobierno y
los impactos que pretende generar en la sociedad, a través
de los programas estratégicos. Agrupa los programas presu-
puestarios por finalidades, función y subfunción de acuerdo
con los objetivos de política pública. Mediante esta clasifica-
ción, se puede responder a la pregunta: ¿para qué se gasta
el presupuesto?

Económica Muestra los insumos y factores de producción
que el Sector Público adquiere para su operación y para la
producción de bienes y servicios. Permite agrupar las previ-
siones de gasto en función de su naturaleza económica (co-
rriente o de inversión). Mediante esta clasificación, se puede
responder a la pregunta: ¿en qué se gasta el presupuesto?

Administrativa Muestra las erogaciones por ramos y entida-
des, con sus correspondientes unidades responsables y, a
través de ella, es posible identificar a los ejecutores directos
del PEF. En otras palabras, asigna responsabilidades en el
manejo de los recursos públicos a las autoridades compe-
tentes de cada institución para su administración. Mediante
esta clasificación, se puede responder a la pregunta: ¿quién
gasta el presupuesto?

Geográfica Muestra la distribución del gasto público de ma-
nera territorial. Dentro del PEF, una parte considerable está
identificada como “no distribuible geográficamente”, la cual
disminuye una vez ejercidos los recursos. Mediante esta cla-
sificación, se puede responder a la pregunta: ¿en dónde se
gasta el presupuesto?

1.1.2.1 CLASIFICACIÓN FUNCIONAL Del 2013 al 2016, el gasto público se ha distribuido, en promedio, de la
siguiente forma: 27.2 % para desarrollo económico, 44.8 % para desarrollo
social, 8.2 % para funciones de gobierno y un 19.8 % para otras erogaciones
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Figura 1.4: Gasto
público por finalidad
(precios constantes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

no clasificadas en las finalidades anteriores (gasto no programable)1 . Para
2017, se tiene presupuestado distribuir las erogaciones en 23.0 % para
desarrollo económico, 45.7 % para desarrollo social, 6.9 % para funciones
de gobierno y el 24.5 % para gasto no programable (Figura 1.4). Cada una
de estas finalidades de gasto es, a su vez, desglosada en funciones que
forman parte de la estrategia para cada finalidad.

Desarrollo Social Aquí se incluyen las actividades, programas y funcio-
nes que se destinan a:

Educación;

Protección Ambiental;

Protección Social;

Recreación;

Cultura y Otras Manifestaciones Sociales;

Salud;

Vivienda y Servicios a la Comunidad; y

Otros Asuntos Sociales2 .
1
De aquí en adelante, para las proporciones de gasto total, se toma, como denominador,
el gasto total bruto (i.e., sin descontar las cuotas al ISSSTE).
2
La función de Otros asuntos sociales se destina al ahorro y crédito popular a cargo del
Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C. (Bansefi).
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Figura 1.5: Gasto
público en desarrollo
social (precios
corrientes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

Figura 1.6: Gasto
público en desarrollo
social (precios
constantes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

El gasto para desarrollo social ha tenido un crecimiento promedio anual,
de 2013 a 2016, de 3.0 %. Para el 2017, se preve una caída de 5.8 %, respecto
de lo ejercido en 2016. Sin embargo, se espera que esta caída sea menor,
ya que, en promedio, del 2013 al 2016, la diferencia entre lo aprobado y
ejercido ha sido de 3.2 %. Si se compara con lo aprobado en 2016, para
2017, se espera una reducción del 3.0 %, en términos reales. De 2013 a
2016, en promedio, se ha gastado, en esta finalidad, 12.0 % del PIB.

De las funciones de desarrollo social, la mayor parte del gasto se con-
centra en educación, protección social (pensiones) y salud, los cuales han
representado, en promedio, de 2013 a 2016, 3.7, 3.7 y 2.8 puntos del PIB.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 7

Como proporción del gasto total, las partidas de educación y protección
social han permanecido alrededor del 14 % del gasto total y salud con el
10 % (Figuras 1.5 y 1.6).

En 2016, la única función de desarrollo social que presentó algún creci-
miento fue el gasto en protección social, con una variación real del 3.6 %,
respecto del ejercicio de 2015. Las funciones que han decrecido en ma-
yor proporción, entre 2013 y 2016, son: otros asuntos sociales; recreación,
cultura y otras manifestaciones sociales; y vivienda y servicios a la comuni-
dad; con una disminución promedio real anual de 12.1 %, 8.4 % y 2.3 %,
respectivamente.

Desarrollo Económico Dentro del gasto para el desarrollo económico
se incluyen las actividades, programas y funciones que se destinan a:

Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza;

Asuntos Económicos, Comerciales y Laborales en General;

Ciencia, Tecnología e Innovación;

Combustibles y Energía;

Comunicaciones;

Minería, Manufacturas y Construcción;

Otras Industrias y Otros Asuntos Económicos; y

Transporte y Turismo.

El gasto para desarrollo económico ha tenido un crecimiento promedio
anual, de 2013 a 2016, de 5.6 %; siendo, en promedio, del 7.4 % del PIB y
27.2 % del PEF (Figuras 1.7 y 1.8). Al comparar, lo aprobado para 2017 contra
lo ejercido en 2016, hay una disminución real del 28.5 %. Sin embargo, el
rango de la diferencia, entre lo aprobado y lo finalmente ejercido, entre
2013 y 2016, va del 2.4 % al 33.5 %.

Los rubros del gasto en desarrollo económico más significativos, entre
el 2013 y el 2016, en promedio, son: combustibles y energía (21.1 % del PEF
y 5.7 % del PIB); agropecuaria, silvicultura, pesca y caza (2.0 % del PEF y
0.5 % del PIB); transporte (1.9 % del PEF y 0.5 % del PIB); y ciencia, tecnología
e innovación (1.1 % del PEF y 0.3 % del PIB). El resto de las funciones no
representan más del 0.5 % del PEF, ni el 0.15 % del PIB.
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Figura 1.7: Gasto
público en desarrollo
económico (precios
corrientes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

Figura 1.8: Gasto
público en desarrollo
económico (precios
constantes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

Las funciones de desarrollo económico que, entre 2013 y 2016, tuvieron
un mayor crecimiento promedio real anual fueron: transporte (17.3 %),
justificado por las grandes inversiones, como el nuevo aeropuerto de
la Ciudad de México, el tren de Toluca, por mencionar algunos; minería,
manufacturas y construcción (14.3 %); turismo (6.5 %); combustibles y energía
(5.9 %); y ciencia, tecnología e innovación (4.3 %). El resto de las funciones
presentaron, en el mismo período, decrementos, donde resaltan asun-
tos económicos, comerciales y laborales en general con una disminución
promedio anual real de 9.2 %.
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Funciones de Gobierno Aquí se incluyen:

Asuntos de Orden Público y de Seguridad Interior;

Asuntos Financieros y Hacendarios;

Coordinación de la Política de Gobierno;

Justicia;

Legislación;

Otros Servicios Generales;

Relaciones Exteriores; y

Seguridad Nacional.

En 2017, se pretende gastar 341,312.0 mdp, representando el 1.7 % del PIB
y el 6.9 % del gasto total y un 27.8 % menos de lo que se gastó en 2016.
En promedio, del 2013 al 2016, el gasto en esta función representó 2.2 %
del PIB y 8.25 % del PEF; con un crecimiento real, en promedio anual, de
7.9 %.

Entre las funciones de gobierno, resalta que para seguridad nacional, jus-
ticia, asuntos financieros y hacendarios se ejerció, en promedio, casi el
mismo presupuesto, 1.9 % del PEF y 0.5 % del PIB a cada una, en el mismo
período. El resto de las funciones representan 1 % del PEF (o menos) y
menos del 0.3 % del PIB (ver Figuras 1.9 y 1.10). Es notable la diferencia
entre el presupuesto aprobado y el ejercido dentro de la función Asuntos
financieros y hacendarios, la cual, para el año 2016, fue equivalente a un
sobre ejercicio del 433 % como resultado de las aportaciones al fideicomi-
so: Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios, antes Fondo de
Estabilización de los Ingresos Petroleros.

Otras no Clasificadas en Funciones Anteriores El gasto de las funcio-
nes, en este grupo, representan el gasto no programable e incluye:

Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores;

Saneamiento del Sistema Financiero;

Transacciones de la Deuda Pública / Costo Financiero de la
Deuda;
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Figura 1.9: Gasto
público en gobierno
(precios corrientes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

Figura 1.10: Gasto
público en gobierno
(precios constantes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

Transferencias, Participaciones y Aportaciones entre diferen-
tes Niveles; y

Ordenes de Gobierno conforman el “otros” del gasto público.

Para 2017, se estima que el 24.5 % del total del PEF se destine a este rubro;
es decir, el 5.9 % del PIB y ha crecido 5.8 % promedio anual real, entre
2013 y 2016. Este gasto se estima en 1,218,110.0 mdp que representa 11.6 %
más de lo ejercido en 2016.

Las transferencias, participaciones y aportaciones entre diferentes niveles y
órdenes de gobierno son recursos que se administrarán por las entidades
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Figura 1.11: Gasto
público en otras
funciones (precios
corrientes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

Figura 1.12: Gasto
público en otras
funciones (precios
constantes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

federativas. Éstas representan la mayor proporción, en 2017, con el 14.9 %
del PEF y un 3.6 % del PIB. Le sigue, en importancia, las transacciones de
la deuda pública / costo financiero de la deuda que representa el 8.4 % del
PEF y el 2.0 % del PIB. Estas funciones tuvieron un crecimiento promedio
anual, del 2013 al 2016, de 5.3 y 6.6 %, respectivamente (Figuras 1.11 y 1.12).

1.1.2.2 CLASIFICACIÓN ECONÓMICA Una forma de observar la clasificación económica es a través del clasi-
ficador por objeto de gasto, el cual, a través de capítulos, distingue el
presupuesto y el gasto público en 9 clasificaciones, que a su vez son
desagregadas a un mayor detalle:
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 12

Figura 1.13: Gasto
público por objeto de
gasto (precios
constantes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

1000 Servicios personales

2000 Materiales y suministros

3000 Servicios generales

4000 Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas

5000 Bienes muebles, inmuebles e intangibles

6000 Inversión pública

7000 Inversiones financieras y otras provisiones

8000 Participaciones y aportaciones

9000 Deuda pública

Del 2013 al 2017, se puede observar que más del 50 % del gasto neto total
se destina, principalmente, a gasto corriente3 ; mientras que el gasto de
inversión pública anual no rebasa el 10 % del gasto neto total. Por su parte,
los estados y municipios ejercen, cada año, más del 25 % del gasto neto
total, por medio del pago de aportaciones y participaciones. Por otro lado,
para 2016, resalta el incremento en inversión financiera debido al pago de
los pasivos laborales de PEMEX y CFE (Figura 1.13).

Para un mejor entendimiento del gasto público, a continuación, se pre-
senta la clasificación económica por grupo funcional (finalidad). Dada
3
Pueden existir gastos de servicios personales y otros gastos, en otros capítulos, que se
dediquen a la construcción de obra pública, por lo que pudieran ser considerados como
gastos de inversión.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 13

Figura 1.14: Gasto
público en desarrollo
social: clasificación
económica (precios
corrientes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

su orientación de gasto, es de esperarse que, para el caso de desarrollo
social, exista una concentración de recursos en transferencias y subsidios
(Capítulo 4000); para desarrollo económico, su concentración debiera ser
en inversión, ya sea pública o financiera (Capítulos 6000 y 7000); para
el caso de funciones de gobierno, su concentración se puede encontrar
en servicios personales (Capítulo 1000); y, para el resto de las funciones,
la concentración es en participaciones y aportaciones (Capítulo 8000)
y el pago de la deuda (Capítulo 9000). Aunque unas finalidades debie-
ran ser intensivas en cierto tipo de gasto, esto no quiere decir que sean
excluyentes del gasto en otros capítulos.

Desarrollo social Del total destinado para desarrollo social, en pro-
medio, de 2013 a 2016, se ha ejercido, en su mayoría, en transferencias,
asignaciones, subsidios y otras ayudas (Capítulo 4000); esto represen-
ta, en promedio, un gasto del 5.8 % del PIB, cada año. Le sigue el gasto
ejercido por las entidades federativas y municipios (principalmente, a
través del ramo 33) y los servicios personales, con 3.4 y 1.8 puntos del PIB,
respectivamente, en promedio cada año. Estas proporciones de gasto del
PIB, se mantienen según lo previsto para 2017 (Figuras 1.14 y 1.15).

Desarrollo económico Del total destinado para desarrollo económico,
en promedio, de 2013 a 2016, se ha ejercido, en su mayoría, en inversión
pública (Capítulo 6000); esto representa, en promedio, un gasto del 2.2 %
del PIB, cada año. Le sigue el gasto ejercido destinado a transferencias,
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Figura 1.15: Gasto
público en desarrollo
social: clasificación
económica (precios
constantes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

asignaciones, subsidios y otras ayudas, con 1.1 % del PIB (Figuras 1.16 y 1.17);
que es casi equivalente al gasto en los servicios personales y materiales
y suministros, con 1.0 puntos del PIB, cada uno, en promedio cada año.
Para 2017, se prevé una caída de la inversión pública para el desarrollo
económico, ya que se aprobaron 1.4 puntos del PIB para este gasto, la
menor cantidad aprobada desde 2013. Además, la diferencia para el resto
de los capítulos de gasto, exceptuando la inversión financiera es de 0.1
puntos PIB para 2017. Históricamente, la asignación para la inversión
financiera (Capítulo 7000) no llega a una décima del PIB; sin embargo, en
2016, se terminaron ejerciendo 1.7 % del PIB, justificado principalmente
por la inyección de recursos a CFE y PEMEX para el pago de sus pasivos
laborales, clasificados como “adquisición de acciones”, también realizados
por la SHCP.

Funciones de gobierno Del total destinado para la función gobierno,
en promedio, de 2013 a 2016, se ha ejercido, en su mayoría en servicios
personales (Capítulo 1000) con 46 % del presupuesto para la función,
que equivale a 1.0 % del PIB. Le siguen los gastos en servicios generales
(capítulo 3000) y en transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas
(capítulo 4000) con 0.4 y 0.5 puntos del PIB, respectivamente (Figuras
1.18 y 1.19). Al contrastar las asignaciones presupuestarias para 2017, en
el marco del ajuste presupuestario, contra lo ejercido en 2016, todos los
capítulos de gasto en la función gobierno presentan una disminución real
(en promedio del 40 %), con excepción de servicios personales, que se
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 15

Figura 1.16: Gasto
público en desarrollo
económico:
clasificación económica
(precios corrientes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

Figura 1.17: Gasto
público en desarrollo
económico:
clasificación económica
(precios constantes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

incrementa en 14.8 %.

Otras funciones El gasto de otras no clasificadas en funciones anterio-
res se compone del gasto en el pago de deuda (Capítulo 9000) y de las
participaciones a entidades federativas y municipios (Capítulo 8000). En
2013, estos rubros representaban el 7.0 % y 12.5 % del PEF (equivalentes
a 1.8 y 3.3 puntos del PIB); en 2016, esta proporción fue de 7.4 % y 12.7 %
del PEF (2.1 y 3.6 puntos del PIB). Para 2017, se estima, que, en conjunto,
sumen 24.5 % del PEF (9.5 y 14.9 por ciento, respectivamente), lo que sig-
nifica una variación real del 14.3 y 3.7 %, respectivamente, respecto de lo
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Figura 1.18: Gasto
público en funciones
de gobierno:
clasificación económica
(precios corrientes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

Figura 1.19: Gasto
público en gobierno:
clasificación económica

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

ejercido en 2016 (Figuras 1.20 y 1.21). Cabe mencionar que, históricamente,
estos rubros no han presentado disminuciones, a través del tiempo.

1.1.2.3 CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA La clasificación administrativa refleja los responsables del ejercicio de los
recursos (ramos); es decir, las secretarías de Estado o los órganos autóno-
mos o aquéllas cuentas que son utilizadas como puente para transferir
recursos, también conocidos como ramos generales. Asimismo, se puede
diferenciar el gasto no programable con el gasto en los ramos de Deuda
Pública, Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, Adeudos de
Ejercicios Fiscales Anteriores, Erogaciones para los Programas de Apoyo a
Ahorradores y Deudores de la Banca y el costo financiero de Pemex y CFE.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 17

Figura 1.20: Gasto
público en otras
funciones: clasificación
económica (precios
corrientes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

Figura 1.21: Gasto
público en otras
funciones: clasificación
económica (precios
constantes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a,c).

Dentro del gasto programable del sector público presupuestario, se en-
cuentra el gasto de los ramos autónomos, los ramos administrativos y
los ramos generales, así como las entidades de control presupuestario
directo (IMSS e ISSSTE) y la parte programable de Pemex y CFE. Cabe
mencionar que cada ramo, dentro de la clasificación administrativa, pue-
de ejercer una o más funciones de la clasificación funcional y distintas
categorías de la clasificación económica (Cuadros 1.1, 1.2, 1.3, 1.4 y 1.5).

Dentro de los ramos autónomos, se ha concentrado, en promedio, del
2013 al 2016, el 1.9 % del PEF (0.5 % del PIB). Aquí se encuentran el Poder
Legislativo (0.28 % PEF y 0.08 % PIB), Poder Judicial (1.03 % PEF y 0.28 %
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 18

PIB), Instituto Nacional Electoral (0.30 % PEF y 0.08 % PIB), Tribunal Federal
de Justicia Administrativa (0.05 % PEF y 0.01 % PIB), Comisión Nacional
de los Derechos Humanos (0.03 % PEF y 0.01 % PIB), Información Nacio-
nal Estadística y Geográfica (0.16 % PEF y 0.04 %), Comisión Federal de
Competencia Económica (0.01 % PEF y 0.00 %PIB), Instituto Nacional para
la Evaluación de la Educación (0.01 % PEF y 0.00 % PIB), Instituto Federal
de Telecomunicaciones (0.03 % PEF y 0.01 % PIB), Instituto Nacional de
Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales
(0.01 % PEF y 0.00 % PIB).

En conjunto, los ramos autónomos, durante este período tuvieron un
crecimiento real, en promedio anual, de 4.0 %. Resalta la Comisión Federal
de Competencia Económica, el Instituto Nacional para la Evaluación de
la Educación y el Instituto Federal de Telecomunicaciones con crecimien-
tos promedio anuales de 75.4, 127.1 y 107.6 por ciento, respectivamente,
debido a su reciente creación. Al contrastar lo ejercido en 2016, contra
lo aprobado para 2017, en suma los ramos autónomos crecerían 7.1 %,
principalmente, por los incrementos en el Poder Judicial (16.0 %), la Comi-
sión Nacional de los Derechos Humanos (10.3 %) y el Instituto Nacional
para la Evaluación de la Educación (12.4 %). Decrece el presupuesto para
el Poder Legislativo (-2.8 %), el Instituto Nacional Electoral (-6.4 %), el Infor-
mación Nacional Estadística y Geográfica (-9.7 %) y el Instituto Federal de
Telecomunicaciones (-5.2 %).

Las secretarías de Estado, es decir, los ramos administrativos, en prome-
dio anual, del 2013 a 2016, concentraron el 25.2 % del gasto total, es decir,
el 6.8 % del PIB. Las secretarías que ejercieron, en promedio, más del
0.5 % del PIB son: Comunicaciones y Transportes (2.3 % del gasto total),
Educación Pública (6.57 % del gasto total), Salud (2.54 % del gasto total)
y Desarrollo Social (2.13 % del gasto total). Por el contrario, Función Pú-
blica, Tribunales Agrarios, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, la
Comisión Reguladora de Energía, la Comisión Nacional de Hidrocarburos
y Cultura, no ejercen más de 0.05 % del gasto total. En el mismo perío-
do, las secretarías con mayor crecimiento, promedio anual real, fueron
Gobernación (6.7 %), Relaciones Exteriores (13.8 %), Comunicaciones y
Transportes (13.9 %), Marina (6.3 %), Energía (241.9 %), Desarrollo Social
(3.5 %), Turismo (6.5 %) y Función Pública (11.1 %). Contrastan Economía y
Medio Ambiente y Recursos Naturales, con reducciones de 12.6 y 4.5 por
ciento, en promedio real, anualmente. Cabe mencionar que, para 2017,
ninguna secretaría presenta incrementos respecto de lo ejercido en 2016.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 19

Los ramos generales programables, que representaron, en promedio,
entre el 2013 y el 2016, el 18.2 % del gasto total (4.9 % del PIB) son: Aporta-
ciones a Seguridad Social, Provisiones Salariales y Económicas, Previsiones
y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnoló-
gica y de Adultos y Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
Municipios. Esta última es la más representativa, ya que concentró, en
promedio del período, el 12.1 % del gasto total, es decir el 3.3 % del PIB. Du-
rante el período la partida, dentro de los ramos generales programables,
con mayor crecimiento ha sido la de Provisiones Salariales y Económi-
cas, con un crecimiento promedio anual de 21.6 %; esta partida, también
conocida como ramo 23 ha sido polémica ya que es modificada signifi-
cativamente durante la discusión del paquete económico en Cámara de
Diputados.

Las entidades de control presupuestario directo (IMSS e ISSSTE) tuvieron
un crecimiento promedio anual del 2013 al 2016 del 4.4 %, mismo que
se mantiene para 2017. Ambas instituciones concentran el 14.83 % del
gasto total, que equivale a 4.01 % del PIB; siendo el IMSS la institución con
mayores recursos, ya que ejerce el 2.8 % del PIB y se espera que para 2017
tenga un presupuesto superior en 8.4 %, respecto del ejercido en 2016.
Por el contrario, el gasto programable de las empresas productivas del
estado, que ha concentrado en promedio el 18.5 % del gasto total, que
equivale al 5.0 % del PIB, han tenido una reducción promedio anual del
7.1 %, siendo equivalente en Pemex y CFE.

El gasto no programable ha tenido un crecimiento sostenido en los últi-
mos años, lo cual ha implicado una reducción del espacio fiscal, especial-
mente para las secretarías de Estado. Dentro de los ramos que conforman
este gasto, resalta, con mayor participación, la Deuda Pública, que ha
representado el 6.4 % del gasto total y el 1.7 % del PIB; y las Participaciones
a Entidades Federativas y Municipios que son el 12.7 % del gasto total y
el 3.4 % del PIB. Estos rubros han tenido un crecimiento promedio anual
de 6.6 y 5.3 por ciento, respectivamente, entre 2013 y 2016. Para 2017, se
espera que el gasto sea de 11.6 y 3.7 por ciento más que lo ejercido en
2016 para cada uno.

1.1.2.4 CLASIFICACIÓN GEOGRÁFICA El gasto público es distribuido geográficamente a través de 3 mecanis-
mos, principalmente, ya sea a través de participaciones o aportaciones
reguladas por la Ley de coordinación fiscal (Cámara de Diputados, 2016a)
o, bien, a través de convenios celebrados entre la federación y los go-
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 20

CONCEPTO PEF 2013 PEF 2014 PEF 2015 PEF 2016 PEF 2017
Gasto Programable del Sector Público
3,101,915 3,536,304 3,714,312 3,681,671 3,641,393
Presupuestario
Ramos autónomos 78,390 88,851 100,623 109,386 114,940
Poder Legislativo 11,948 12,382 13,398 14,102 14,447
Poder Judicial 46,479 50,242 51,769 63,616 69,477
Instituto Nacional Electoral 11,020 11,834 18,572 15,474 15,071
Tribunal Federal de Justicia Administrativa 2,138 2,227 2,527 2,447 2,555
Comisión Nacional de los Derechos Humanos 1,375 1,416 1,466 1,547 1,729
Información Nacional Estadística y Geográfica 5,429 7,840 8,499 7,724 7,034
Comisión Federal de Competencia Económica - 297 478 478 537
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación - 613 1,020 1,060 1,154
Instituto Federal de Telecomunicaciones - 2,000 2,000 2,000 1,980
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
- - 893 938 956
Información y Protección de Datos Personales
Ramos administrativos 976,833 1,131,486 1,184,295 1,116,788 978,730
Oficina de la Presidencia de la República 2,105 2,201 2,296 1,923 1,820
Gobernación 21,041 75,003 77,066 67,473 58,187
Relaciones Exteriores 6,947 7,532 8,100 7,842 7,819
Hacienda y Crédito Público 45,557 41,882 45,692 28,502 26,858
Defensa Nacional 60,811 65,237 71,274 72,251 69,408
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
75,403 82,900 92,142 84,827 70,597
Alimentación
Comunicaciones y Transportes 86,244 118,832 126,146 105,218 84,628
Economía 20,383 21,184 20,908 14,746 9,525
Educación Pública 260,277 292,549 305,057 302,987 267,655
Salud 121,857 130,265 134,848 132,217 121,818
Marina 21,865 24,603 27,026 27,401 26,337
Trabajo y Previsión Social 4,475 4,904 5,135 4,375 3,536
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 5,868 26,591 22,051 25,613 16,019
Medio Ambiente y Recursos Naturales 56,471 66,228 67,977 55,770 36,059
Procuraduría General de la República 15,761 17,288 17,029 16,469 15,897
Energía 2,334 3,294 3,089 2,808 2,362
Desarrollo Social 95,252 111,211 114,504 109,372 105,340
Turismo 5,211 6,053 6,845 5,211 3,947
Función Pública 1,393 1,478 1,484 1,297 1,107
Tribunales Agrarios 992 1,035 1,040 881 882
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal 124 129 130 117 121
Seguridad Pública 41,217 - - - -
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 25,246 31,086 33,707 34,010 26,964
Comisión Reguladora de Energía - - 400 370 340
Comisión Nacional de Hidrocarburos - - 350 320 290
Entidades no Sectorizadas - - - 14,788 8,788
Cultura - - - - 12,428
Ramos Generales Programables 717,860 805,806 867,904 903,524 937,051
Aportaciones a Seguridad Social 83,613 90,177 102,359 95,400 102,072
Provisiones Salariales y Económicas 77,112 122,957 127,307 141,663 131,866
Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de
43,232 47,093 46,880 50,174 51,251
Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
513,904 545,578 591,357 616,287 651,862
Municipios
Entidades de Control Presupuestario Directo 582,923 682,420 706,454 774,237 886,272
Instituto Mexicano del Seguro Social 421,565 476,961 497,695 544,321 622,683
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
161,357 205,459 208,759 229,916 263,589
Trabajadores del Estado
Gasto Total de las Empresas Productivas del Estado 796,202 888,723 923,525 862,180 844,795
Gasto Programable de las Empresas Productivas del
745,910 827,742 855,037 777,736 724,400
Estado
Petróleos Mexicanos 476,660 521,676 540,580 478,282 391,946
Comisión Federal de Electricidad 269,250 306,066 314,457 299,454 332,454
Gasto No Programable del Sector Público
895,586 973,554 1,024,862 1,157,168 1,338,505
Presupuestario
Gasto No Programable del gobierno federal 845,294 912,573 956,373 1,072,725 1,218,110
Deuda Pública 281,516 307,646 322,039 357,362 416,319
Participaciones a Entidades Federativas y Municipios 535,116 577,639 607,130 678,747 742,566
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores 15,084 15,550 16,255 16,049 23,376
Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores
13,579 11,738 10,950 20,567 35,849
y Deudores de la Banca
Cuadro 1.1: Evolución Gasto No Programable de las Empresas Productivas
50,292 60,981 68,489 84,444 120,395
del gasto público del Estado
Petróleos Mexicanos 38,010 45,561 53,989 69,278 102,273
APROBADO: Comisión Federal de Electricidad 12,282 15,420 14,500 15,166 18,122
clasificación Gasto Bruto Total 3,997,501 4,509,858 4,739,174 4,838,839 4,979,898
administrativa (mdp) Menos cuotas 41,140 42,632 44,496 74,965 91,005
Gasto Neto Total 3,956,362 4,467,226 4,694,677 4,763,874 4,888,893

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del SHCP (2017c).
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 21

CONCEPTO CP 2013 CP 2014 CP 2015 CP 2016
Gasto Programable del Sector Público
3,378,202 3,643,060 3,883,191 4,247,049
Presupuestario
Ramos autónomos 76,672 88,216 99,062 103,919
Poder Legislativo 12,603 13,278 14,295 14,394
Poder Judicial 43,101 48,875 49,391 57,982
Instituto Nacional Electoral 10,929 12,003 18,945 15,593
Tribunal Federal de Justicia Administrativa 2,150 2,269 2,543 2,461
Comisión Nacional de los Derechos Humanos 1,359 1,336 1,383 1,518
Información Nacional Estadística y Geográfica 6,172 7,922 8,376 7,547
Comisión Federal de Competencia Económica 80 290 467 482
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación 76 588 921 994
Instituto Federal de Telecomunicaciones 202 1,171 1,891 2,023
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
- 484 850 926
Información y Protección de Datos Personales
Ramos administrativos 1,012,104 1,151,265 1,197,807 1,525,373
Oficina de la Presidencia de la República 3,273 3,526 3,561 3,550
Gobernación 61,288 77,285 81,280 83,232
Relaciones Exteriores 8,201 9,306 10,867 13,498
Hacienda y Crédito Público 45,507 50,281 54,415 48,363
Defensa Nacional 63,047 66,779 73,536 74,361
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
73,006 83,727 83,638 79,591
Alimentación
Comunicaciones y Transportes 80,824 104,714 119,904 133,362
Economía 19,668 21,096 17,698 14,656
Educación Pública 290,304 319,172 326,198 322,941
Salud 118,894 120,828 121,772 124,341
Marina 23,937 27,052 30,534 32,120
Trabajo y Previsión Social 4,698 5,068 4,981 4,884
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 21,148 25,832 26,979 26,092
Medio Ambiente y Recursos Naturales 56,488 63,351 57,452 54,912
Procuraduría General de la República 15,221 15,571 16,216 16,608
Energía 7,371 9,539 7,645 328,996
Desarrollo Social 85,671 106,135 112,440 106,212
Turismo 6,758 8,863 11,541 9,121
Función Pública 1,530 1,683 1,953 2,344
Tribunales Agrarios 915 979 996 962
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal 124 133 141 145
Seguridad Pública - - - -
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 24,232 30,344 31,660 31,627
Comisión Reguladora de Energía - - 665 647
Comisión Nacional de Hidrocarburos - - 1,734 864
Entidades no Sectorizadas - - - 11,945
Cultura - - - -
Ramos Generales Programables 755,008 819,807 930,069 1,004,529
Aportaciones a Seguridad Social 70,297 78,017 82,290 89,139
Provisiones Salariales y Económicas 123,108 146,796 204,773 247,037
Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de
34,446 32,588 35,454 37,012
Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
527,158 562,406 607,551 631,340
Municipios
Entidades de Control Presupuestario Directo 626,626 682,907 747,378 800,234
Instituto Mexicano del Seguro Social 437,225 480,377 521,570 556,373
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
189,401 202,530 225,808 243,861
Trabajadores del Estado
Gasto Total de las Empresas Productivas del Estado 952,046 954,991 994,932 915,902
Gasto Programable de las Empresas Productivas del
907,793 900,865 908,875 812,994
Estado
Petróleos Mexicanos 552,589 552,773 563,404 495,744
Comisión Federal de Electricidad 355,204 348,092 345,471 317,251
Gasto No Programable del Sector Público
872,984 965,429 1,070,214 1,199,443
Presupuestario
Gasto No Programable del gobierno federal 828,731 911,303 984,157 1,096,536
Deuda Pública 266,755 290,791 318,229 361,389
Participaciones a Entidades Federativas y Municipios 532,455 584,904 629,130 693,778
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores 15,815 23,876 25,848 20,815
Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores
13,705 11,731 10,949 20,555
y Deudores de la Banca
Gasto No Programable de las Empresas Productivas
44,253 54,126 86,057 102,907
Cuadro 1.2: Evolución del Estado
Petróleos Mexicanos 32,601 42,659 72,554 86,923
del gasto público Comisión Federal de Electricidad 11,652 11,467 13,503 15,985
EJERCIDO: clasificación Gasto Bruto Total 4,251,186 4,608,489 4,953,405 5,446,492
administrativa (mdp) Menos cuotas 44,836 41,680 36,157 68,643
Gasto Neto Total 4,206,351 4,566,809 4,917,247 5,377,850

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del SHCP (2017a).
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 22

2013 2014 2015 2016 2017
CONCEPTO
A E A E A E A E A
Gasto Programable del Sector Público
19.25 20.96 20.49 21.11 20.36 21.29 18.94 21.85 17.68
Presupuestario
Ramos autónomos 0.49 0.48 0.51 0.51 0.55 0.54 0.56 0.53 0.56
Poder Legislativo 0.07 0.08 0.07 0.08 0.07 0.08 0.07 0.07 0.07
Poder Judicial 0.29 0.27 0.29 0.28 0.28 0.27 0.33 0.30 0.34
Instituto Nacional Electoral 0.07 0.07 0.07 0.07 0.10 0.10 0.08 0.08 0.07
Tribunal Federal de Justicia Administrativa 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01
Comisión Nacional de los Derechos Humanos 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01
Información Nacional Estadística y Geográfica 0.03 0.04 0.05 0.05 0.05 0.05 0.04 0.04 0.03
Comisión Federal de Competencia Económica - 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación - 0.00 0.00 0.00 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01
Instituto Federal de Telecomunicaciones - 0.00 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
- - - 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
Información y Protección de Datos Personales
Ramos administrativos 6.06 6.28 6.56 6.67 6.49 6.57 5.75 7.85 4.75
Oficina de la Presidencia de la República 0.01 0.02 0.01 0.02 0.01 0.02 0.01 0.02 0.01
Gobernación 0.13 0.38 0.43 0.45 0.42 0.45 0.35 0.43 0.28
Relaciones Exteriores 0.04 0.05 0.04 0.05 0.04 0.06 0.04 0.07 0.04
Hacienda y Crédito Público 0.28 0.28 0.24 0.29 0.25 0.30 0.15 0.25 0.13
Defensa Nacional 0.38 0.39 0.38 0.39 0.39 0.40 0.37 0.38 0.34
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
0.47 0.45 0.48 0.49 0.51 0.46 0.44 0.41 0.34
Alimentación
Comunicaciones y Transportes 0.54 0.50 0.69 0.61 0.69 0.66 0.54 0.69 0.41
Economía 0.13 0.12 0.12 0.12 0.11 0.10 0.08 0.08 0.05
Educación Pública 1.61 1.80 1.70 1.85 1.67 1.79 1.56 1.66 1.30
Salud 0.76 0.74 0.75 0.70 0.74 0.67 0.68 0.64 0.59
Marina 0.14 0.15 0.14 0.16 0.15 0.17 0.14 0.17 0.13
Trabajo y Previsión Social 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.02 0.03 0.02
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 0.04 0.13 0.15 0.15 0.12 0.15 0.13 0.13 0.08
Medio Ambiente y Recursos Naturales 0.35 0.35 0.38 0.37 0.37 0.31 0.29 0.28 0.18
Procuraduría General de la República 0.10 0.09 0.10 0.09 0.09 0.09 0.08 0.09 0.08
Energía 0.01 0.05 0.02 0.06 0.02 0.04 0.01 1.69 0.01
Desarrollo Social 0.59 0.53 0.64 0.61 0.63 0.62 0.56 0.55 0.51
Turismo 0.03 0.04 0.04 0.05 0.04 0.06 0.03 0.05 0.02
Función Pública 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01
Tribunales Agrarios 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.00 0.00 0.00
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
Seguridad Pública 0.26 - - - - - - - -
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 0.16 0.15 0.18 0.18 0.18 0.17 0.17 0.16 0.13
Comisión Reguladora de Energía - - - - 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
Comisión Nacional de Hidrocarburos - - - - 0.00 0.01 0.00 0.00 0.00
Entidades no Sectorizadas - - - - - - 0.08 0.06 0.04
Cultura - - - - - - - - 0.06
Ramos Generales Programables 4.45 4.68 4.67 4.75 4.76 5.10 4.65 5.17 4.55
Aportaciones a Seguridad Social 0.52 0.44 0.52 0.45 0.56 0.45 0.49 0.46 0.50
Provisiones Salariales y Económicas 0.48 0.76 0.71 0.85 0.70 1.12 0.73 1.27 0.64
Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de
0.27 0.21 0.27 0.19 0.26 0.19 0.26 0.19 0.25
Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
3.19 3.27 3.16 3.26 3.24 3.33 3.17 3.25 3.16
Municipios
Entidades de Control Presupuestario Directo 3.62 3.89 3.95 3.96 3.87 4.10 3.98 4.12 4.30
Instituto Mexicano del Seguro Social 2.62 2.71 2.76 2.78 2.73 2.86 2.80 2.86 3.02
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
1.00 1.18 1.19 1.17 1.14 1.24 1.18 1.25 1.28
Trabajadores del Estado
Gasto Total de las Empresas Productivas del Estado 4.94 5.91 5.15 5.53 5.06 5.45 4.44 4.71 4.10
Gasto Programable de las Empresas Productivas del
4.63 5.63 4.80 5.22 4.69 4.98 4.00 4.18 3.52
Estado
Petróleos Mexicanos 2.96 3.43 3.02 3.20 2.96 3.09 2.46 2.55 1.90
Comisión Federal de Electricidad 1.67 2.20 1.77 2.02 1.72 1.89 1.54 1.63 1.61
Gasto No Programable del Sector Público
5.56 5.42 5.64 5.59 5.62 5.87 5.95 6.17 6.50
Presupuestario
Gasto No Programable del gobierno federal 5.24 5.14 5.29 5.28 5.24 5.40 5.52 5.64 5.91
Deuda Pública 1.75 1.66 1.78 1.68 1.77 1.74 1.84 1.86 2.02
Participaciones a Entidades Federativas y Municipios 3.32 3.30 3.35 3.39 3.33 3.45 3.49 3.57 3.61
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores 0.09 0.10 0.09 0.14 0.09 0.14 0.08 0.11 0.11
Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores
0.08 0.09 0.07 0.07 0.06 0.06 0.11 0.11 0.17
y Deudores de la Banca
Gasto No Programable de las Empresas Productivas
0.31 0.27 0.35 0.31 0.38 0.47 0.43 0.53 0.58
del Estado
Cuadro 1.3: Evolución Petróleos Mexicanos 0.24 0.20 0.26 0.25 0.30 0.40 0.36 0.45 0.50
Comisión Federal de Electricidad 0.08 0.07 0.09 0.07 0.08 0.07 0.08 0.08 0.09
del gasto público
Gasto Bruto Total 24.80 26.38 26.13 26.70 25.98 27.15 24.89 28.02 24.18
como % del PIB Menos cuotas 0.26 0.28 0.25 0.24 0.24 0.20 0.39 0.35 0.44
Gasto Neto Total 24.55 26.10 25.88 26.46 25.74 26.96 24.51 27.67 23.74

A Aprobado
E Ejercido
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del SHCP (2017a,c).
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 23

2013 2014 2015 2016 2017
CONCEPTO
A E A E A E A E A
Gasto Programable del Sector Público
77.60 79.46 78.41 79.05 78.37 78.39 76.09 77.98 73.12
Presupuestario
Ramos autónomos 1.96 1.80 1.97 1.91 2.12 2.00 2.26 1.91 2.31
Poder Legislativo 0.30 0.30 0.27 0.29 0.28 0.29 0.29 0.26 0.29
Poder Judicial 1.16 1.01 1.11 1.06 1.09 1.00 1.31 1.06 1.40
Instituto Nacional Electoral 0.28 0.26 0.26 0.26 0.39 0.38 0.32 0.29 0.30
Tribunal Federal de Justicia Administrativa 0.05 0.05 0.05 0.05 0.05 0.05 0.05 0.05 0.05
Comisión Nacional de los Derechos Humanos 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03 0.03
Información Nacional Estadística y Geográfica 0.14 0.15 0.17 0.17 0.18 0.17 0.16 0.14 0.14
Comisión Federal de Competencia Económica - 0.00 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación - 0.00 0.01 0.01 0.02 0.02 0.02 0.02 0.02
Instituto Federal de Telecomunicaciones - 0.00 0.04 0.03 0.04 0.04 0.04 0.04 0.04
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
- - - 0.01 0.02 0.02 0.02 0.02 0.02
Información y Protección de Datos Personales
Ramos administrativos 24.44 23.81 25.09 24.98 24.99 24.18 23.08 28.01 19.65
Oficina de la Presidencia de la República 0.05 0.08 0.05 0.08 0.05 0.07 0.04 0.07 0.04
Gobernación 0.53 1.44 1.66 1.68 1.63 1.64 1.39 1.53 1.17
Relaciones Exteriores 0.17 0.19 0.17 0.20 0.17 0.22 0.16 0.25 0.16
Hacienda y Crédito Público 1.14 1.07 0.93 1.09 0.96 1.10 0.59 0.89 0.54
Defensa Nacional 1.52 1.48 1.45 1.45 1.50 1.48 1.49 1.37 1.39
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
1.89 1.72 1.84 1.82 1.94 1.69 1.75 1.46 1.42
Alimentación
Comunicaciones y Transportes 2.16 1.90 2.63 2.27 2.66 2.42 2.17 2.45 1.70
Economía 0.51 0.46 0.47 0.46 0.44 0.36 0.30 0.27 0.19
Educación Pública 6.51 6.83 6.49 6.93 6.44 6.59 6.26 5.93 5.37
Salud 3.05 2.80 2.89 2.62 2.85 2.46 2.73 2.28 2.45
Marina 0.55 0.56 0.55 0.59 0.57 0.62 0.57 0.59 0.53
Trabajo y Previsión Social 0.11 0.11 0.11 0.11 0.11 0.10 0.09 0.09 0.07
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 0.15 0.50 0.59 0.56 0.47 0.54 0.53 0.48 0.32
Medio Ambiente y Recursos Naturales 1.41 1.33 1.47 1.37 1.43 1.16 1.15 1.01 0.72
Procuraduría General de la República 0.39 0.36 0.38 0.34 0.36 0.33 0.34 0.30 0.32
Energía 0.06 0.17 0.07 0.21 0.07 0.15 0.06 6.04 0.05
Desarrollo Social 2.38 2.02 2.47 2.30 2.42 2.27 2.26 1.95 2.12
Turismo 0.13 0.16 0.13 0.19 0.14 0.23 0.11 0.17 0.08
Función Pública 0.03 0.04 0.03 0.04 0.03 0.04 0.03 0.04 0.02
Tribunales Agrarios 0.02 0.02 0.02 0.02 0.02 0.02 0.02 0.02 0.02
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
Seguridad Pública 1.03 - - - - - - - -
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 0.63 0.57 0.69 0.66 0.71 0.64 0.70 0.58 0.54
Comisión Reguladora de Energía - - - - 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01
Comisión Nacional de Hidrocarburos - - - - 0.01 0.03 0.01 0.02 0.01
Entidades no Sectorizadas - - - - - - 0.31 0.22 0.18
Cultura - - - - - - - - 0.25
Ramos Generales Programables 17.96 17.76 17.87 17.79 18.31 18.78 18.67 18.44 18.82
Aportaciones a Seguridad Social 2.09 1.65 2.00 1.69 2.16 1.66 1.97 1.64 2.05
Provisiones Salariales y Económicas 1.93 2.90 2.73 3.19 2.69 4.13 2.93 4.54 2.65
Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de
1.08 0.81 1.04 0.71 0.99 0.72 1.04 0.68 1.03
Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
12.86 12.40 12.10 12.20 12.48 12.27 12.74 11.59 13.09
Municipios
Entidades de Control Presupuestario Directo 14.58 14.74 15.13 14.82 14.91 15.09 16.00 14.69 17.80
Instituto Mexicano del Seguro Social 10.55 10.28 10.58 10.42 10.50 10.53 11.25 10.22 12.50
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
4.04 4.46 4.56 4.39 4.40 4.56 4.75 4.48 5.29
Trabajadores del Estado
Gasto Total de las Empresas Productivas del Estado 19.92 22.39 19.71 20.72 19.49 20.09 17.82 16.82 16.96
Gasto Programable de las Empresas Productivas del
18.66 21.35 18.35 19.55 18.04 18.35 16.07 14.93 14.55
Estado
Petróleos Mexicanos 11.92 13.00 11.57 11.99 11.41 11.37 9.88 9.10 7.87
Comisión Federal de Electricidad 6.74 8.36 6.79 7.55 6.64 6.97 6.19 5.82 6.68
Gasto No Programable del Sector Público
22.40 20.54 21.59 20.95 21.63 21.61 23.91 22.02 26.88
Presupuestario
Gasto No Programable del gobierno federal 21.15 19.49 20.24 19.77 20.18 19.87 22.17 20.13 24.46
Deuda Pública 7.04 6.27 6.82 6.31 6.80 6.42 7.39 6.64 8.36
Participaciones a Entidades Federativas y Municipios 13.39 12.52 12.81 12.69 12.81 12.70 14.03 12.74 14.91
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores 0.38 0.37 0.34 0.52 0.34 0.52 0.33 0.38 0.47
Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores
0.34 0.32 0.26 0.25 0.23 0.22 0.43 0.38 0.72
y Deudores de la Banca
Gasto No Programable de las Empresas Productivas
1.26 1.04 1.35 1.17 1.45 1.74 1.75 1.89 2.42
del Estado
Cuadro 1.4: Evolución Petróleos Mexicanos 0.95 0.77 1.01 0.93 1.14 1.46 1.43 1.60 2.05
Comisión Federal de Electricidad 0.31 0.27 0.34 0.25 0.31 0.27 0.31 0.29 0.36
del gasto público
Gasto Bruto Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
como % del PEF Menos cuotas 1.03 1.05 0.95 0.90 0.94 0.73 1.55 1.26 1.83
Gasto Neto Total 98.97 98.95 99.05 99.10 99.06 99.27 98.45 98.74 98.17

A Aprobado
E Ejercido
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del SHCP (2017a,c).
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 24

2014 2015 2016 2017
CONCEPTO
A E A E A E A
Gasto Programable del Sector Público
8.89 3.00 1.99 3.50 -4.32 5.58 -16.97
Presupuestario
Ramos autónomos 8.26 9.89 9.96 9.04 4.94 1.26 7.11
Poder Legislativo -1.02 0.62 5.07 4.54 1.60 -2.80 -2.80
Poder Judicial 3.24 8.31 0.05 -1.88 18.62 13.32 16.04
Instituto Nacional Electoral 2.57 4.90 52.39 53.26 -19.57 -20.55 -6.40
Tribunal Federal de Justicia Administrativa -0.53 0.79 10.18 8.82 -6.50 -6.55 0.52
Comisión Nacional de los Derechos Humanos -1.62 -6.12 0.50 0.52 1.87 5.94 10.30
Información Nacional Estadística y Geográfica 37.92 22.59 5.26 2.67 -12.27 -13.03 -9.74
Comisión Federal de Competencia Económica - 247.29 56.32 56.04 -3.52 -0.37 8.00
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación - 639.44 61.48 52.11 0.32 4.15 12.42
Instituto Federal de Telecomunicaciones - 452.67 -2.90 56.83 -3.47 3.23 -5.20
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
- - - 70.49 1.36 5.12 -0.03
Información y Protección de Datos Personales
Ramos administrativos 10.63 8.64 1.63 1.02 -8.97 22.93 -37.86
Oficina de la Presidencia de la República -0.13 2.87 1.32 -1.94 -19.17 -3.74 -50.37
Gobernación 15.06 20.44 -0.23 2.12 -15.48 -1.15 -32.30
Relaciones Exteriores 3.55 8.39 4.42 13.38 -6.55 19.90 -43.90
Hacienda y Crédito Público -12.19 5.53 5.93 5.08 -39.78 -14.20 -46.22
Defensa Nacional 2.46 1.16 6.08 6.92 -2.14 -2.38 -9.61
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
5.01 9.54 7.92 -3.00 -11.13 -8.14 -14.10
Alimentación
Comunicaciones y Transportes 31.60 23.74 3.08 11.18 -19.48 7.37 -38.55
Economía -0.74 2.45 -4.16 -18.54 -31.92 -20.06 -37.06
Educación Pública 7.35 5.01 1.25 -0.76 -4.12 -4.43 -19.74
Salud 2.10 -2.94 0.52 -2.14 -5.35 -1.43 -5.12
Marina 7.47 7.94 6.66 9.60 -2.13 1.55 -20.60
Trabajo y Previsión Social 4.66 3.04 1.68 -4.56 -17.75 -5.34 -29.89
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 332.81 16.66 -19.48 1.41 12.13 -6.64 -40.55
Medio Ambiente y Recursos Naturales 12.01 7.11 -0.34 -11.94 -20.80 -7.74 -36.41
Procuraduría General de la República 4.77 -2.29 -4.35 1.12 -6.65 -1.13 -7.30
Energía 34.79 23.62 -8.95 -22.18 -12.24 4,053.99 -99.30
Desarrollo Social 11.51 18.32 -0.03 2.87 -7.79 -8.81 -3.95
Turismo 10.94 25.26 9.80 26.44 -26.50 -23.71 -58.09
Función Pública 1.38 5.08 -2.54 12.65 -15.63 15.90 -54.29
Tribunales Agrarios -0.34 2.15 -2.44 -1.19 -18.22 -6.80 -11.16
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal -0.12 2.78 -2.40 3.14 -12.84 -0.90 -19.00
Seguridad Pública - - - - - - -
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 17.61 19.60 5.28 1.31 -2.60 -3.57 -17.44
Comisión Reguladora de Energía - - - - -10.71 -6.16 -49.10
Comisión Nacional de Hidrocarburos - - - - -11.75 -51.90 -67.48
Entidades no Sectorizadas - - - - - - -28.75
Cultura - - - - - - -
Ramos Generales Programables 7.21 3.71 4.58 10.16 0.49 4.26 -9.66
Aportaciones a Seguridad Social 3.01 6.00 10.22 2.42 -10.03 4.57 10.89
Provisiones Salariales y Económicas 52.29 13.89 0.54 35.45 7.42 16.46 -48.31
Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de
4.04 -9.64 -3.34 5.64 3.31 0.78 34.10
Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
1.40 1.90 5.25 4.89 0.60 0.31 -0.01
Municipios
Entidades de Control Presupuestario Directo 11.81 4.09 0.52 6.27 5.79 3.36 7.25
Instituto Mexicano del Seguro Social 8.06 4.94 1.32 5.43 5.58 2.97 8.38
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
21.61 2.13 -1.34 8.26 6.32 4.25 4.68
Trabajadores del Estado
Gasto Total de las Empresas Productivas del Estado 6.61 -4.19 0.90 1.16 -9.88 -11.14 -10.68
Gasto Programable de las Empresas Productivas del
5.99 -5.22 0.30 -2.04 -12.19 -13.65 -13.71
Estado
Petróleos Mexicanos 4.53 -4.46 0.62 -1.03 -14.59 -15.06 -23.43
Comisión Federal de Electricidad 8.57 -6.40 -0.24 -3.63 -8.07 -11.35 1.48
Gasto No Programable del Sector Público
3.83 5.62 2.22 7.64 8.99 8.19 8.07
Presupuestario
Gasto No Programable del gobierno federal 3.11 5.03 1.76 4.86 8.28 7.56 7.58
Deuda Pública 4.38 4.12 1.64 6.26 7.12 9.62 11.56
Participaciones a Entidades Federativas y Municipios 3.10 4.92 2.06 4.44 7.92 6.45 3.65
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores -1.54 44.19 1.50 5.12 -4.69 -22.26 8.76
Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores
-17.43 -18.25 -9.42 -9.37 81.31 81.22 68.89
y Deudores de la Banca
Gasto No Programable de las Empresas Productivas
15.81 16.82 9.05 54.38 19.02 15.43 13.30
del Estado
Cuadro 1.5: Tasas de Petróleos Mexicanos 14.49 24.98 15.06 65.15 23.87 15.65 13.94
Comisión Federal de Electricidad 19.91 -6.00 -8.69 14.34 0.96 14.27 9.79
crecimiento real del
Gasto Bruto Total 7.75 3.54 2.04 4.37 -1.44 6.14 -11.45
gasto público ( %) Menos cuotas -1.02 -11.21 1.35 -15.77 62.63 83.26 28.39
Gasto Neto Total 7.84 3.69 2.04 4.55 -2.04 5.57 -11.96

A Aprobado
E Ejercido
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del SHCP (2017a,c).
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 25

biernos locales. Cada una de las secretarías de Estado y el resto de los
ejecutores del gasto también tienen acciones predeterminadas en cada
entidad. Además, existe una proporción del gasto que es transferida al
extranjero (0.2 % del PEF 2017), para actividades en el exterior y otra que
no es distribuible geográficamente (14.1 % del PEF 2017) ya que tienen
beneficios transversales; en conjunto, en promedio del 2013 al 2016, esta
proporción fue del 8.6 % y para 2017 se estima que sea del 14.3 % del PEF.

Considerando el total del gasto transferido a los estados, en promedio, del
2013 al 2016, los que menos han recibido han sido Tlaxcala, Baja California
Sur, Nayarit, Aguascalientes, Quintana Roo, Colima, Zacatecas y Morelos,
quienes han ejercido menos del 0.3 % del PIB, es decir, menos del 1.0 %
del gasto total. Por el contrario, los que mayor proporción del gasto
concentran son: Jalisco, Tabasco, Campeche, Veracruz, Estado de México
y la Ciudad de México, con más del 3.0 % del gasto total, que significa más
del 0.8 % del PIB (Cuadro 1.8).

Al considerar la población que se concentra en cada entidad federativa,
Campeche, la Ciudad de México, Tabasco, Colima, Baja California Sur, Ta-
maulipas, Veracruz, Durango, Sonora y Yucatán son quienes mayor monto
per cápita reciben, en promedio, del 2013 al 2016, más de 30,000 pesos
por habitante; destacando Campeche con 207,427.8 pesos por habitante
(por ser la principal ciudad petrolera) y la Ciudad de México, la capital del
país, con 183,595.4 pesos por habitante. Estas entidades también han sido
las de mayor crecimiento real, en promedio anual del período, con un
crecimiento del 12.7 y 20.8 %, respectivamente. El valor mediano, del gasto
en las entidades federativas, ha sido en promedio de 26,977.0 pesos por
habitante. En el extremo inferior, se encuentran los estados de Morelos,
Chiapas, Quintana Roo, Tlaxcala, Jalisco, Guanajuato, Michoacán, Puebla y
el Estado de México, quienes no reciben más de 25,000 pesos por habi-
tante (Cuadro 1.10). Cabe mencionar que las entidades que, han reducido
su gasto anual, en promedio del período, son: Colima (-7.5 %), Guerrero
(-2.3 %), Sinaloa (-1.3 %), Sonora (-2.1 %), Tabasco (-16.9 %), Veracruz (-6.8 %)
y Yucatán (-0.3 %) (cuadro 1.9).

1.1.3 PUNTOS CRÍTICOS DEL En México, las leyes que regulan el presupuesto se han hecho para ase-
GASTO PÚBLICO FEDERAL gurar la permanencia de ciertas acciones o prioridades de gasto, sin que
estén vulnerables a los cambios de gobierno, ya sea por cambios en la
administración o por presiones políticas. Esto también ha ocasionado
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 26

CONCEPTO PEF 2013 PEF 2014 PEF 2015 PEF 2016 PEF 2017
Aguascalientes 23,383 28,453 30,207 32,792 32,579
Baja California 62,378 73,556 73,081 80,129 82,669
Baja California Sur 20,823 23,458 24,915 25,864 28,846
Campeche 130,331 142,022 214,775 162,213 138,505
Chiapas 87,863 93,462 96,739 98,321 101,614
Chihuahua 69,230 75,046 79,184 84,312 99,248
Ciudad de México 1,229,926 1,411,116 1,473,812 1,542,206 1,564,820
Coahuila 60,742 69,553 75,884 78,175 81,713
Colima 29,595 32,764 32,204 33,533 36,015
Durango 39,711 45,755 45,712 45,455 49,061
Estado de México 195,848 223,790 257,532 269,012 287,364
Guanajuato 85,964 95,860 99,876 103,224 114,314
Guerrero 67,566 79,126 77,921 81,025 81,826
Hidalgo 53,741 59,956 66,934 82,398 68,843
Jalisco 116,153 132,192 149,095 150,571 162,139
Michoacán 61,142 68,614 74,896 77,201 81,872
Morelos 29,198 35,306 41,917 40,101 44,843
Nayarit 22,572 25,847 29,225 28,786 30,775
Nuevo León 100,501 109,710 118,652 124,781 131,692
Oaxaca 65,464 75,847 78,841 82,920 87,263
Puebla 86,925 90,572 94,450 96,747 103,626
Querétaro 31,158 36,480 43,433 44,805 49,671
Quintana Roo 23,202 27,725 27,835 29,644 32,521
San Luis Potosí 47,853 52,827 56,186 59,557 62,196
Sinaloa 57,555 73,177 70,457 71,088 73,119
Sonora 67,292 74,017 75,415 78,224 85,694
Tabasco 165,481 199,683 157,233 116,101 105,050
Tamaulipas 87,585 113,842 107,218 105,399 119,545
Tlaxcala 22,351 20,524 22,500 23,067 24,539
Veracruz 221,083 238,357 228,154 227,254 217,562
Yucatán 43,310 50,831 52,371 53,494 55,420
Zacatecas 26,403 29,581 31,715 32,431 33,232
Cuadro 1.6: Evolución
En El Extranjero 7,198 8,166 8,712 8,459 8,480
del gasto público
NDG 557,977 592,643 622,094 669,551 703,242
APROBADO:
Gasto Bruto Total 3,997,501 4,509,858 4,739,174 4,838,839 4,979,898
clasificación geográfica
Menos cuotas 41,140 42,632 44,496 74,965 91,005
(mdp)
Gasto Neto Total 3,956,362 4,467,226 4,694,677 4,763,874 4,888,893
NDG No Distribuible Geográficamente
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del SHCP (2017c).

que existan asignaciones presupuestales que no son importantes para
la política coyuntural y que responden a compromisos de otros tiempos,
contribuyendo una reducción del ESPACIO FISCAL4 (Heller, 2005), desde el
gasto público, que impide hacer política pública innovadora para impulsar
el crecimiento o reducir la inequidad.

Algunas de las leyes que introducen algún tipo de compromiso al gasto
público y por ende a las políticas del sector son:

4
El espacio fiscal es el margen de maniobra que existe en el presupuesto público para
disponer de recursos sin comprometer la sostenibilidad financiera ni la estabilidad de la
economía.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 27

CONCEPTO CP 2013 CP 2014 CP 2015 CP 2016
Aguascalientes 28,482 31,392 33,864 39,661
Baja California 75,924 83,373 84,562 93,663
Baja California Sur 28,958 31,525 31,181 34,300
Campeche 130,633 161,701 191,380 208,664
Chiapas 105,285 115,609 122,136 122,738
Chihuahua 80,893 90,084 91,396 95,097
Ciudad de México 1,233,660 1,335,526 1,568,738 1,874,151
Coahuila 65,513 73,411 75,635 83,305
Colima 41,058 36,010 33,957 36,269
Durango 48,261 52,393 54,555 54,681
Estado de México 239,509 274,559 313,523 353,195
Guanajuato 101,651 113,060 112,024 119,159
Guerrero 75,031 93,645 86,659 90,334
Hidalgo 77,817 78,304 77,278 81,148
Jalisco 133,375 148,856 158,104 172,574
Michoacán 76,441 86,454 89,654 95,194
Morelos 37,478 41,684 45,758 46,228
Nayarit 29,355 31,526 33,191 33,780
Nuevo León 115,291 125,648 135,515 138,198
Oaxaca 82,410 93,890 97,917 102,776
Puebla 100,917 112,806 116,921 119,998
Querétaro 39,417 45,182 48,026 52,528
Quintana Roo 30,492 32,924 34,871 35,669
San Luis Potosí 60,006 62,398 68,210 70,990
Sinaloa 75,882 76,941 80,559 81,561
Sonora 83,112 86,294 85,294 87,008
Tabasco 199,247 188,268 139,719 127,517
Tamaulipas 112,764 122,674 131,943 137,691
Tlaxcala 22,713 24,830 26,881 27,624
Veracruz 269,376 270,113 253,758 243,232
Yucatán 58,253 60,718 61,975 64,465
Zacatecas 34,807 36,838 38,089 40,609
En El Extranjero 8,210 9,478 11,854 15,837
NDG 348,964 380,376 418,276 466,649
Cuadro 1.7: Evolución
del gasto público Gasto Bruto Total 4,251,186 4,608,489 4,953,405 5,446,492
EJERCIDO: clasificación Menos cuotas 44,836 41,680 36,157 68,643
geográfica (mdp)
Gasto Neto Total 4,206,351 4,566,809 4,917,247 5,377,850
NDG No Distribuible Geográficamente
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del SHCP (2017a).
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 28

CONCEPTO 2013 2014 2015 2016 2017
Aguascalientes 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7
Baja California 1.8 1.8 1.7 1.7 1.7
Baja California Sur 0.7 0.7 0.6 0.6 0.6
Campeche 3.1 3.5 3.9 3.8 2.8
Chiapas 2.5 2.5 2.5 2.3 2.0
Chihuahua 1.9 2.0 1.8 1.7 2.0
Ciudad de México 29.0 29.0 31.7 34.4 31.4
Coahuila 1.5 1.6 1.5 1.5 1.6
Colima 1.0 0.8 0.7 0.7 0.7
Durango 1.1 1.1 1.1 1.0 1.0
Estado de México 5.6 6.0 6.3 6.5 5.8
Guanajuato 2.4 2.5 2.3 2.2 2.3
Guerrero 1.8 2.0 1.7 1.7 1.6
Hidalgo 1.8 1.7 1.6 1.5 1.4
Jalisco 3.1 3.2 3.2 3.2 3.3
Michoacán 1.8 1.9 1.8 1.7 1.6
Morelos 0.9 0.9 0.9 0.8 0.9
Nayarit 0.7 0.7 0.7 0.6 0.6
Nuevo León 2.7 2.7 2.7 2.5 2.6
Oaxaca 1.9 2.0 2.0 1.9 1.8
Puebla 2.4 2.4 2.4 2.2 2.1
Querétaro 0.9 1.0 1.0 1.0 1.0
Quintana Roo 0.7 0.7 0.7 0.7 0.7
San Luis Potosí 1.4 1.4 1.4 1.3 1.2
Sinaloa 1.8 1.7 1.6 1.5 1.5
Sonora 2.0 1.9 1.7 1.6 1.7
Tabasco 4.7 4.1 2.8 2.3 2.1
Tamaulipas 2.7 2.7 2.7 2.5 2.4
Tlaxcala 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5
Veracruz 6.3 5.9 5.1 4.5 4.4
Yucatán 1.4 1.3 1.3 1.2 1.1
Zacatecas 0.8 0.8 0.8 0.7 0.7
En El Extranjero 0.2 0.2 0.2 0.3 0.2
Cuadro 1.8: Gasto NDG 8.2 8.3 8.4 8.6 14.1
público ejercido
como % del PEF: Gasto Bruto Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
clasificación geográfica Menos cuotas 1.1 0.9 0.7 1.3 1.8
( %)
Gasto Neto Total 98.9 99.1 99.3 98.7 98.2
NDG No Distribuible Geográficamente
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del SHCP (2017a).
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 29

CONCEPTO 2014 2015 2016 2017
Aguascalientes 5.3 4.7 13.1 -20.5
Baja California 4.9 -1.5 6.9 -14.5
Baja California Sur 4.0 -4.0 6.2 -18.6
Campeche 18.2 14.9 5.3 -35.7
Chiapas 4.9 2.6 -3.0 -19.8
Chihuahua 6.4 -1.5 0.4 1.1
Ciudad de México 3.4 14.1 15.3 -19.1
Coahuila 7.0 0.0 6.3 -5.0
Colima -16.2 -8.4 3.1 -3.8
Durango 3.7 1.1 -3.2 -13.1
Estado de México 9.5 10.9 8.7 -21.2
Guanajuato 6.2 -3.8 2.7 -7.1
Guerrero 19.2 -10.1 0.6 -12.3
Hidalgo -3.9 -4.2 1.4 -17.8
Jalisco 6.6 3.1 5.4 -9.0
Michoacán 8.0 0.7 2.5 -16.7
Morelos 6.2 6.6 -2.5 -6.1
Nayarit 2.6 2.2 -1.8 -11.8
Nuevo León 4.1 4.7 -1.6 -7.7
Oaxaca 8.8 1.3 1.3 -17.8
Puebla 6.8 0.6 -0.9 -16.4
Querétaro 9.5 3.2 5.6 -8.4
Quintana Roo 3.1 2.8 -1.3 -11.7
San Luis Potosí -0.7 6.1 0.5 -15.2
Sinaloa -3.2 1.7 -2.3 -13.2
Sonora -0.8 -4.0 -1.5 -4.6
Tabasco -9.8 -27.9 -11.9 -20.2
Tamaulipas 3.9 4.4 0.7 -15.9
Tlaxcala 4.4 5.1 -0.8 -14.0
Veracruz -4.2 -8.8 -7.5 -13.4
Yucatán -0.4 -0.9 0.4 -16.7
Zacatecas 1.1 0.4 2.9 -20.8
En El Extranjero 10.3 21.4 29.0 -48.1
No Distribuible
Cuadro 1.9: Tasa de 4.1 6.8 7.7 45.9
Geográficamente
crecimiento del gasto
público ejercido: Gasto Bruto Total 3.5 4.4 6.1 -11.5
clasificación geográfica Menos cuotas -11.2 -15.8 83.3 28.4
( %)
Gasto Neto Total 3.7 4.6 5.6 -12.0
NDG No Distribuible Geográficamente.
Nota Para el año 2017, se presenta la tasa de crecimiento respecto al presupues-
to ejercido en 2016.
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del SHCP (2017a).
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 30

CONCEPTO 2013 2014 2015 2016 2017
Aguascalientes 26,235 27,227 28,132 31,389 24,654
Baja California 25,901 26,755 25,962 27,362 23,062
Baja California Sur 46,507 46,867 43,662 45,012 35,620
Campeche 171,167 199,230 225,493 233,820 148,126
Chiapas 23,722 24,556 24,872 23,833 18,880
Chihuahua 25,662 27,017 26,351 26,212 26,242
Ciudad de México 159,995 165,784 189,516 219,086 177,593
Coahuila 26,146 27,643 27,327 28,718 26,970
Colima 67,820 55,797 50,208 50,904 48,161
Durango 32,206 33,043 33,069 31,683 27,267
Estado de México 16,882 18,200 19,880 21,305 16,550
Guanajuato 20,499 21,588 20,598 20,983 19,346
Guerrero 24,559 29,087 25,980 25,996 22,684
Hidalgo 31,984 30,345 28,719 28,764 23,359
Jalisco 19,870 20,922 21,324 22,214 19,990
Michoacán 19,464 20,869 20,865 21,240 17,576
Morelos 23,065 24,202 25,489 24,567 22,815
Nayarit 28,733 28,914 29,012 27,990 24,262
Nuevo León 26,914 27,609 28,503 27,668 25,183
Oaxaca 24,010 25,948 26,105 26,287 21,485
Puebla 19,184 20,268 20,193 19,811 16,413
Querétaro 23,389 25,210 25,630 26,667 24,075
Quintana Roo 23,685 23,708 23,686 22,739 19,536
San Luis Potosí 25,614 25,196 26,499 26,388 22,198
Sinaloa 29,849 28,649 28,873 27,981 24,092
Sonora 33,620 32,867 31,110 30,225 28,453
Tabasco 98,445 87,905 62,695 54,686 43,207
Tamaulipas 37,577 38,583 39,832 39,679 33,000
Tlaxcala 21,081 21,699 22,494 22,014 18,688
Veracruz 39,215 37,262 33,733 30,985 26,649
Yucatán 32,552 31,982 31,290 31,021 25,506
Zacatecas 25,899 25,959 25,852 26,399 20,765
En El Extranjero n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
No Distribuible
Cuadro 1.10: Gasto Geográficamente
n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
público per cápita
Gasto Bruto Total 41,416 42,409 43,789 45,996 40,317
ejercido: clasificación
Menos cuotas n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
geográfica ($)
Gasto Neto Total 40,980 42,026 43,469 45,417 39,580
NDG No Distribuible Geográficamente
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del SHCP (2017a).
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 31

Ley General de Educación (Art. 25): otorga 8 % del PIB al gasto
en educación (incluyendo federal, estatal y municipal) desti-
nando, de ese monto, al menos el 1 % del PIB a Investigación
científica y tecnológica (Cámara de Diputados, 2017c).

Ley de Desarrollo Social (Art. 18): el gasto social no podrá ser
inferior al ejercicio fiscal anterior y se deberá incrementar al
menos en la misma proporción que se prevea el incremento
del PIB (Cámara de Diputados, 2016c).

Ley de Coordinación Fiscal: ésta regula la distribución de los
recursos adquiridos mediante la Recaudación Federal Partici-
pable (RFP) y que son otorgados a las entidades federativas
y municipios mediante el ramo 28 (participaciones) y ramo
33 (aportaciones) (Cámara de Diputados, 2016a).

Además, dados los derechos que se reconocen en la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Cámara
de Diputados, 2017a), se han generado otras presiones por
obligaciones de pagos que son garante de derechos. Resalta
el derecho a la seguridad social (pensiones), cuyas regula-
ciones se encuentran dispersas en distintas leyes como: la
Ley del ISSSTE (Cámara de Diputados, 2016b), Ley del Seguro
Social (Cámara de Diputados, 2015), y los contratos colectivos
de trabajo de PEMEX, CFE y las empresas en liquidación. Por
otro lado, las aportaciones para proveer de servicios de salud,
que ya se encuentran en la Ley General de Salud, vincula-
das al salario mínimo, se encuentran en discusión, para un
cambio de base en la asignación del presupuesto (Cámara
de Diputados, 2017b).

En la sección anterior, se describe, cómo las participaciones y aportaciones
(Ramo 28 y 33), reguladas en la Ley de Coordinación Fiscal, han tomado,
a través de los años una mayor proporción del gasto público. En 2013,
en conjunto representaban 6.6 % del PIB, concentrando el 24.9 % del
PEF; para 2017, se espera que estas proporciones sean del 6.8 y 28.0 por
ciento, respectivamente (ver cuadros 1.3 y 1.4). Este incremento del gasto
ha sido principalmente a través de participaciones, las cuales no están
comprometidas a fines específicos de gasto ni promueven incentivos para
una corresponsabilidad de la política pública.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 32

Por otro lado, a pesar de que las leyes de educación, desarrollo social
y salud establecen montos mínimos de gasto para estos rubros, estas
asignaciones no siempre se han respetado. A pesar de que estas asigna-
ciones son discutidas ampliamente en Cámara de Diputados, no existen
grupos de poder que ejerzan fuerte presión para que esto se cumpla.
Caso contrario, para el pago de los pasivos laborales (pensiones) y las
erogaciones que se modifican en la discusión del Paquete Económico al
ramo 23, que son, en su mayoría, proyectos impulsados por los diputados.

1.1.3.1 EL PAGO DE PASIVOS LABORALES El pago de los pasivos laborales (pensiones) ha sido una fuerte presión
para las finanzas públicas y lo seguirán siendo al menos en los próximos
20 años. A pesar de que se han hecho reformas (IMSS en 1997, ISSSTE en
2007, CFE en 2008 y PEMEX en 2015) para liberar la presión por el pago
de pasivos laborales, aún existe una generación de transición (ASF, 2016).
Aunque se estima que el máximo punto de esta generación de transición
será alrededor del 2035, los pagos de la última persona de esa generación
podrían extenderse hasta 2120 (ASF, 2015).

En el año 2000, después de la reforma al sistema pensionario del IMSS
de 1997, el gasto total en pensiones ejecutado a través del PEF fue de $
253,537.4 mdp5 . Esto representó el 9.3 % del gasto total del sector público
presupuestario y 1.8 % del PIB de dicho año. En total, este monto ha
crecido, en promedio anual, 6.6 %, en términos reales, de 2000 al 2016;
incluyendo las aportaciones extraordinarias a causa de las reformas a
cada uno de los sistemas de pensiones, los fondos pensionarios y las
distintas clasificaciones del gasto. En 2009, después de los pagos por
bonos compensatorios de la reforma del ISSSTE de 2007 y el cambio al
sistema de cuentas individuales en la CFE de 2008, el gasto en pensiones
contributivas fue de $385,579.3 mdp, lo que representó el 9.3 % del gasto
público total y el 2.4 % del PIB. En 9 años, el gasto requerido para el pago
de las pensiones y jubilaciones contributivas, obligaciones del Estado, se
incrementó en 0.6 puntos del PIB (Figura 1.22).

En el 2012, año en el que se reconoció el nuevo proceso de liquidación de
Ferronales y 3 años despúes de la declaratoria de extinción de LyFC, entra
en vigor, a nivel nacional, el Programa de Pensión para Adultos Mayores
(PPAM). En suma, el gasto público total, para cubrir las pensiones contri-
butivas y no contributivas, para 2012, fue de 2.9 % del PIB, equivalentes a
$524,730.0 mdp y al 11.3 % del gasto neto total.

5
Para efectos de comparación, los montos se presentan en millones de pesos de 2017.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 33

Figura 1.22: Gasto
público en pensiones
(como % del PIB)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a).

Figura 1.23: Gasto
público en pensiones
(como % del PEF)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017a).

En 2016, después de cambiar el sistema pensionario de Pemex, el gasto
neto total por pago de pensiones, contributivas y no contributivas fue de
3.5 % del PIB, equivalentes a $709,854.0 mdp y al 12.8 % del PEF. A partir
de que se garantizó a todos los adultos mayores un ingreso mínimo, la
proporción del gasto total que se destina al pago de pensiones se ha
incrementado, de 2012 a 2017, en 1.4 %, pasando de 11.3 % a 12.8 % del
gasto total. Esto implica una reducción en el ESPACIO FISCAL, es decir, que
se deje de invertir en otros sectores que puedan impulsar el crecimiento
y que se asegure la sostenibilidad de largo plazo (Figura 1.23).
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 34

1.1.3.2 LAS INVERSIONES FINANCIERAS Dentro del gasto público, existen las inversiones financieras y otras provi-
siones (Capítulo 7000), recursos que principalmente se destinan al apoyo
de los sectores productivos, a través de financiamientos. Sin embargo, en
ocasiones estos recursos se convierten en fideicomisos que carecen de
transparencia y rendición de cuentas o que no son ejercidos durante el
ejercicio fiscal para el que fueron aprobados (ver figura 1.13).

En promedio, del 2013 al 2016 se ejerció el 3.0 % del gasto total, equivalen-
te al 0.8 % del PIB, en inversiones financieras. Durante el período, hubo
un crecimiento promedio anual real de 45.4 % en este rubro. Cabe men-
cionar que, el diferencial entre lo aprobado y ejercido, durante los años
mencionados, con excepción del 2014, superó el 100 %. Específicamente,
esta categoría contiene inversiones financieras en6 : Adquisición de ac-
ciones (4.9 %), Adquisición de acciones de organismos internacionales
(0.6 %), Adquisición de otros valores (91.3 %), Fideicomisos para financia-
miento de obras (1.1 %), Inversiones en Fideicomisos del Poder Legislativo
(0.03 %), Inversiones en fideicomisos públicos considerados entidades
paraestatales (0.6 %), Inversiones en fideicomisos públicos empresariales
y no financieros considerados entidades paraestatales (0.03 %), Inversio-
nes en mandatos y otros análogos (2.5 %), Provisiones para Erogaciones
Especiales (0.04 %).

1.1.3.3 LAS RIGIDECES EN LOS Los compromisos gubernamentales y las leyes existentes imponen ri-
COMPROMISOS GUBERNAMENTALES gideces al gasto público. Para realizar una reingeniería del gasto, sería
necesaria una revisión gradual de los programas presupuestarios. Prime-
ro, se debe reconocer que existen compromisos ineludibles, que pueden
ser modificados en el largo plazo; segundo, existen otros programas que
han sido puestos en marcha y que deberán de revisar las formas de com-
pensar las actividades y beneficios recibidos por la población; además
existen otros programas que, al no estar comprometidos por una ley, ni
implicar un servicio básico directo a la población, su asignación de recur-
sos puede ser modificada en el corto plazo. En la estructura actual del PEF
es posible localizar los tipos de programas que, pueden ser modificados
en el corto (menos de un año), mediano (más de un año) y largo plazo (el
tiempo necesario, más de un año)7 .

6
Entre paréntesis se muestra la proporción de la categoría en el total de la inversión
financiera.
7
La clasificación de programas se basa en las rigideces del gasto publicadas en: Banco
Mundial (2004). Mexico: Public Expenditure Review. Latin America and the Caribbean
Region. Washington, D.C.: World Bank.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 35

Los programas ineludibles identificados en el PEF 2017, como porcen-
taje del total son: Prestación de servicios públicos (17.9 %); Pensiones y
Jubilaciones (14.3 %); Gasto federalizado (13.3 %), Proyectos de inversión
(6.7 %), Aportaciones a la seguridad social (0.10 %)8 , Participaciones a las
entidades federativas y municipios (14.9 %), Costo financiero, deuda o
apoyos a deudores y ahorradores de la banca (9.1 %), y los Adeudos de
Ejercicios Fiscales Anteriores (0.47 %) (ver Tabla 1.11).

En otras palabras, para que exista una reestructura de 76.7 % del PEF,
serán necesarios replanteamientos de reformas estructurales como la
Ley de Coordinación Fiscal, el pago de pensiones y el costo financiero de
la deuda. De no hacer estos replanteamientos y dada la estructura demo-
gráfica actual, este tipo de gastos pueden incrementarse en detrimento
de otras obligaciones del Estado social y de las generaciones futuras. Para
que estas reformas sucedan, es necesario no sólo un análisis técnico de
la política de gasto, sino también de las instituciones y los actores que
en ella intervienen, que se deberá abordar desde la identificación de las
políticas prioritarias para el Estado Social, su diseño, implementación,
evaluación y su vínculo con los recursos públicos disponibles.

Aquellos programas que pueden ser modificados, después de un amplio
estudio de las posibilidades para mejorar su eficiencia y eficacia, tomando
en consideración las recomendaciones de la Auditoría Superior de la
Federación (ASF) y del CONEVAL9 suman en 2017 el 18.6 % del PEF. Estos
programas se han implementado través de reglas de operación y/o que
tienen una población beneficiaria que dependen del apoyo recibido por
años previos. Por lo tanto habrá de considerarse los intereses de los
distintos actores (políticos y sociales) involucrados en la asignación y
recepción de estos recursos.

Los programas que pueden ser modificados en el corto plazo, y que gene-
ralmente son aquellos que pueden ser modificados en las discusiones del
presupuesto, una vez presentado a la Cámara Baja, suman el 4.7 % del
PEF, es decir 232,847.0 millones de pesos (mdp) en 2017. Este margen de
reasignación ha sido un incentivo a negociar el presupuesto y distribuirlo
entre los diputados para otros fines que, en principio, no forman parte
de la política de gasto planteada por el Poder Ejecutivo.

Del 2009 al 2014, el crecimiento promedio real anual del gasto neto pre-

8
Se descuentan las transferencias realizadas al IMSS e ISSSTE por ramo 19.
9
Ver CONEVAL (2016). Consideraciones para el Proceso Presupuestario 2017.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 36

Tipos de Programas
% PEF 2015 % PEF 2016 % PEF 2017 PEF 2017 (mdp)
Presupuestarios
Programas ineludibles (I + II) 73.00 75.94 76.73 3,821,089
I. Gasto programable 52.82 53.30 52.27 2,602,979
Prestación de servicios públicos 17.24 17.83 17.91 891,792
Pensiones y jubilaciones (1) 11.33 12.74 14.30 712,067
Gasto federalizado 12.69 13.25 13.30 662,525
Proyectos de inversión 11.46 9.39 6.66 331,639
Aportaciones a la seg. social (1) 0.09 0.10 0.10 4,956
II. Gasto no programable 20.18 22.64 24.46 1,218,110
Participaciones a las entidades
12.81 14.32 14.91 742,566
federativas y municipios
Costo financiero, deuda o apoyos a
7.03 7.97 9.08 452,168
deudores y ahorradores de la banca
Adeudos de ejercicios fiscales
0.34 0.34 0.47 23,376
anteriores
Programas sujetos a revisión 21.71 21.15 18.59 925,961
Sujetos a reglas de operación 7.31 7.25 5.63 280,186
Otros subsidios 5.94 6.21 5.29 263,501
Específicos (1) 4.92 4.26 4.32 215,295
Provisión de bienes púlicos 1.57 1.36 1.50 74,544
Funciones de las fuerzas armadas 1.81 1.87 1.72 85,850
Desastres naturales 0.14 0.20 0.13 6,437
Obligaciones de cumplimiento de
0.01 0.00 0.00 148
resolución jurisdiccional
Otros programas 5.29 5.01 4.68 232,847
Apoyo a la función pública y al
0.12 0.11 0.10 5,013
mejoramiento de la gestión
Apoyo al proceso presupuestario y
para mejorar la eficiencia 3.43 3.37 3.17 157,850
institucional
Cuadro 1.11: Operaciones ajenas -0.15 -0.17 -0.13 -6,384
Distribución de los Planeación, seguimiento y
1.07 1.03 0.91 45,490
programas evaluación de políticas públicas
Promoción y fomento 0.21 0.20 0.12 5,868
presupuestarios en los
Regulación y supervisión 0.62 0.48 0.50 25,010
Paquetes Económicos Gasto neto de transferencias 100.00 102.10 100.00 4,979,898
2015-2017 Menos cuotas al ISSSTE 0.94 1.55 1.83 91,005
Gasto Neto Total 99.06 98.45 98.17 4,888,893

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017c).
(1) Se descuentan las transferencias realizadas al IMSS e ISSSTE por ramo 19.

supuestario fue superior en 1.8 puntos porcentuales, respecto de los
ingresos totales (Hernández, G., 2016) y su asignación entre los distintos
programas y modalidades, casi permaneció constante como porcentaje
del PEF. Un cambio en la política de ingresos vigente daría un mayor
presupuesto, temporalmente. Ya que, de no resolver los problemas es-
tructurales que presenta el gasto público actual, los compromisos de
gasto adquiridos previamente volverían a ser una presión a las finan-
zas públicas, lo que traería una nueva reducción del espacio fiscal en el
mediano plazo.

1.1.3.4 LA CONCENTRACIÓN DEL GASTO En el PEF 2017 existen 580 programas presupuestarios, de los cuales, des-
PÚBLICO contando los que corresponden a transferencias, 23 concentran cerca del
70 % (68 %) del gasto total. Esto es un indicador de que las prioridades
del gobierno están en los recursos no etiquetados que se destinan a las
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 37

entidades federativas, recursos energéticos, pago de deuda y pago de
pensiones, por mencionar los de mayores recursos. Es decir, se destina
entre las entidades de control presupuestario directo, las empresas pro-
ductivas del estado y otras destinadas al costo financiero, que están fuera
del gobierno federal, por lo que las políticas públicas focalizadas, fuera
del Seguro Popular, Atención a la salud, FASSA y IMSS-Prospera, tienen
presupuestos de menos del 1 % del gasto público total.

1.2 LOS INGRESOS Los ingresos del sistema fiscal mexicano comprenden a los ingresos
tributarios (referentes a la recaudación de impuestos), a los no tributarios
PÚBLICOS
(referentes a los derechos, aprovechamientos, ingresos propios de las
empresas productivas del Estado, como CFE, Pemex, IMSS e ISSSTE) y a
los ingresos petroleros10 (referentes, actualmente, a las transferencias del
Fondo Mexicano del Petróleo y, anteriormente, a los derechos petroleros).

PRECIOS CORRIENTES En términos nominales, durante el período 1997 a 2016, los ingresos
presupuestarios del sector público han incrementado año tras año, con
excepción del 2009. En ese entonces, la crisis mundial presente en dicho
año tuvo un impacto significativo en las finanzas públicas (Figura 1.25).

PRECIOS CONSTANTES En términos reales, la situación es muy similar, experimentando incre-
mentos en todos los años, con excepción de 2009. Comparado con los
ingresos nominales, el crecimiento es mucho menos pronunciado, ya que,
de 2003 a 2016, los ingresos nominales están cerca de triplicarse, mientras
que, en términos reales, no alcanzan a duplicarse (Figura 1.26).

% DEL PIB En términos del PIB, la comparación es más directa, ya que se miden los
ingresos presupuestarios como proporción del tamaño de la economía.
Es decir, mide también la capacidad del gobierno en recaudar los recur-
sos generados en un periodo determinado. Al medirlos de esta manera,
el año que presentó mayores ingresos fue 2016, con unos ingresos que
representan el 25 % del PIB. En esta medición, no se observa un decre-
mento en el año 2009, debido a que, en ese mismo año, el PIB decreció
considerablemente. La tendencia general, de 2003 al 2016, es al alza, lo
que implica que los ingresos crecen a un ritmo mayor que el PIB (Figura
1.27).

10
Frecuentemente, los ingresos propios de Pemex están catalogados como ingresos
petroleros.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 38

Figura 1.24:
Concentración del
gasto público por
programas
presupuestarios

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017c).
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 39

Figura 1.25: Ingresos
presupuestarios
(precios corrientes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017b).

Figura 1.26: Ingresos
presupuestarios
(precios constantes)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017b).

% DEL TOTAL Al medir los ingresos como porcentaje del total, se observa que los tri-
butarios y los petroleros representan la mayor proporción. Sin embargo,
en años recientes, los petroleros han disminuido considerablemente,
mientras que los tributarios han ido en ascenso. El punto máximo de
los ingresos petroleros fue alcanzado en 2008, cuando representaban
el 44.2 % de los ingresos totales, mientras que, en 2016, representaron
tan solo el 14.7 %. En el caso de los ingresos tributarios, pasaron de re-
presentar el 34.7 % de los ingresos totales en 2008, a más del 50.0 % en
2016.

La deuda no es considerada como parte de los ingresos en este documen-
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 40

Figura 1.27: Ingresos
presupuestarios
(como % del PIB)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017b).

Figura 1.28: Ingresos
presupuestarios
(como % de la LIF)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017b).

to. Sin embargo, la Figura 1.28 muestra que, después de mantenerse baja
y estable hasta 2008, se incrementó de una manera importante en 2009 y,
a 2016, no a sido posible disminuirla significativamente.

1.2.1 FUENTES DE INGRESOS Las categorías analizadas son los ingresos tributarios, los ingresos petro-
leros (incluyendo los ingresos propios de PEMEX), los ingresos de orga-
nismos y empresas (sin PEMEX) y, por último, los ingresos no tributarios
no petroleros (donde se incluyen cuestiones como aprovechamientos
y derechos). Dentro de estas categorías, la que representa una mayor
cantidad de ingresos son los tributarios, seguidos por los ingresos pe-
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 41

Figura 1.29:
Principales ingresos
presupuestarios
(como % del PIB)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017b).

troleros. Sin embargo, ambos llevan una tendencia opuesta. Mientras
que los petroleros tuvieron su época de mayores ingresos entre 2006
y 2014, llegando a representar el 10.3 % del PIB en 2008, en los últimos
años, su importancia ha disminuido, representando solo el 4.1 % del PIB
en 2016. La situación de los ingresos tributarios es opuesta, en donde han
incrementado su importancia en los últimos años, llegando a representar
el 14.0 % del PIB en 2016.

1.2.1.1 INGRESOS TRIBUTARIOS Los principales ingresos tributarios en México son el Impuesto Sobre la
Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA), los cuales comprenden,
en promedio, el 91 % del total de los ingresos tributarios en el período
2003-2016. Esta cifra ha disminuido a 82 % en 2015 y 2016, debido, principal-
mente, al incremento del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios
(IEPS).

A pesar de diferentes reformas, la recaudación por concepto de ingresos
tributarios en México se había mantenido relativamente estable de 2003
a 2014, con un punto máximo de 10.4 % del PIB en 2014 y un punto míni-
mo de 8.1 % del PIB en 2008. Dentro de los principales cambios de este
período, se encuentran:

La disminución gradual del ISR, tanto de personas físicas
como morales, en el período de 2003 a 2007. El ISR a per-
sonas físicas disminuyó de una tasa de 35 % en 2002 a una
tasa de 28 % en 2007, mientras que en el mismo período,
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 42

el ISR a personas morales pasó de una tasa de 40 % a una
de 28 %. Inicialmente, esto tuvo un impacto negativo en la
recaudación del ISR, ya que pasó de representar el 4.4 % del
PIB en 2003, al 4.1 % en 2005. Sin embargo, a pesar de que
continuaron las disminuciones en las tasas, la recaudación
aumentó a 4.3 % y 4.6 % en 2006 y 2007, respectivamente.
Este aumento en la recaudación se explica, en parte, por las
tasas de crecimiento del PIB en esos años, las cuales fueron
de 4.9 % en 2006 y 3.2 % en 2007.

En 2010, las tasas de ISR a personas físicas y morales vuelven
a aumentar a 30 %, las cuáles se mantuvieron vigentes has-
ta 2013. Esto aumento la recaudación por concepto de ISR,
pasando de representar el 4.9 % del PIB en 2009 al 5.9 % en
2013.

Durante el período 2003 y 2009, el IVA no sufrió cambios,
manteniendo una tasa general de 15 % y de 10 % en la zona
fronteriza. En 2003 hubo un intento fallido de gravar alimen-
tos, medicinas y libros, entre otros bienes exentos o con tasa
cero. No fue hasta 2010 que se produjeron cambios en la tasa
del IVA, aumentando a 16 % y 11 % en la zona fronteriza. Estas
tasas estuvieron vigentes hasta 2013.

No fue hasta 2015, en parte debido a la Reforma Hacendaria, que la recau-
dación tributaria aumentó considerablemente, llegando a representar el
12.9 % y el 14.0 % del PIB en 2015 y 2016, respectivamente.

Los principales cambios de la Reforma Hacendaria, en materia de ISR e
IVA, fueron los siguientes:

ISR Personas morales

Eliminación de la deducción inmediata del valor presente de
las inversiones, así como la deducción lineal al 100 %.

Disminución de los montos de deducciones permitidas para
reducir ciertos conceptos como el subsidio al empleo y las
inversiones en automóviles.

Homologación de la tasa del ISR para el sector primario.

Impuestos a la distribución de dividendos.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 43

Eliminación del régimen de consolidación fiscal.

ISR Personas físicas

Tasa de 32 % para personas con ingresos mayores a $500,000
anuales.

Disminucion a la deducciones totales, las cuales no podrán
pasar del 10 % de los ingresos o 2 salarios mínimos.

Se reduce la exención a la enajenación de casa habitación de
1,500,000 UDIS a 250,000.

Tasa de 10 % para gravar las ganancias de capital por la enaje-
nación de acciones.

IVA

Homologación del IVA, grabando la zona fronteriza a una
tasa de 16 %.

Eliminación de las exenciones a chicles y alimentos para ani-
males, compra de monedas, metales preciosos, alhajas y
obras de arte.

Como resultado, el ISR a personas morales pasó de 2.4 % del PIB en 2013
a 3.6 % en 2016 y el ISR a personas físicas de 3.2 % a 3.7 %. Por su parte, el
IVA aumentó de de 3.5 % a 4.1 % del PIB, en el mismo período.

1.2.1.2 INGRESOS PETROLEROS La evolución de los ingresos petroleros depende, en gran medida, del
precio de la mezcla mexicana de petróleo. Esto se debe a que la exporta-
ción de crudo representa una gran proporción de los ingresos petroleros
del país. Al contrastar el Cuadro 1.12, con la Figura 1.31, se observa que
el precio de la mezcla mexicana y los ingresos petroleros se mueven
siempre en la misma dirección. Es decir, en años en que el precio de la
mezcla mexicana aumenta, los ingresos petroleros también lo hacen. La
dramática caída en el precio del petróleo en 2015 y 2016, en donde pasó
de un precio por encima de los $100 dólares por barril, en términos reales,
a principios de esta década, a tan solo $35.63 dólares en 2016, explica, en
gran medida, la disminución en los ingresos petroleros presentada en los
últimos años.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 44

Figura 1.30: Ingresos
tributarios

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017b).

Dólares
Año reales por
barril
2003 24.78
2004 31.05
2005 42.71
2006 53.04
2007 61.64
2008 84.38
2009 57.40
2010 72.46
2011 101.13
2012 101.96
2013 98.44
2014 85.48
Cuadro 1.12: Precio
2015 43.12
mezcla mexicana
2016 35.63
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de Secretaría de Energía (2017).
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 45

Figura 1.31: Ingresos
petroleros

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017b).

1.2.1.3 IEPS A GASOLINAS Y DIÉSEL Los ingresos del IEPS a gasolinas y diésel están directamente relacionados
con el mecanismo para determinar el precio de la gasolina y, debido a
que, gran parte de la gasolina que se consume en el país es importada,
también del precio de referencia internacional y del tipo de cambio.

Hasta 2015, el precio de las gasolinas y diésel era determinado por la
SHCP, en donde se determinaba un precio y se programaban aumentos,
pequeños y graduales, generalmente, en una periodicidad mensual. Por
esta situación, en años en los que el precio internacional del petróleo era
alto, el IEPS funcionaba como un mecanismo para mantener los precios
por debajo del precio de mercado, llegando en algunos años a ser un
subsidio. Esto sucedió de 2006 a 2014, que, como se puede observar en el
Cuadro 1.12, fueron los años en donde el precio internacional del petróleo
fue más alto.

Esta situación se revirtió en el año de 2015. Sin embargo, no fue por
un cambio en la política de precios, sino debido a la fuerte caída de el
precio internacional del petróleo. Ante esta caída, el precio de mercado
de la gasolina disminuyó, lo que permitió al gobierno federal obtener una
recaudación positiva del IEPS a gasolinas y diésel, siguiendo la misma
política de precios de aumentos pequeños y graduales.

A raíz de la Reforma Energética de 2014, la política de precios cambió a
partir de 2016. En este año, se inició la liberalización de el precio de la
gasolina, mediante la cual se garantizaba una recaudación positiva del
IEPS a gasolinas y diésel. Como primeros pasos hacia la liberalización, el
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 46

precio ya no era determinado por la SHCP, sino que se estableció una
banda con un precio máximo y un precio mínimo. El IEPS sería relativa-
mente fijo y sólo se ajustaría, ya sea a la alza o a la baja, en caso de que el
cálculo del precio de la gasolina resultara en un precio mayor o menor a
los establecidos en la banda. Esto dio, como resultado, una recaudación
del IEPS a gasolinas y diésel que representaba 1.4 % del PIB. El proceso de
liberalización de precios continua en 2017 y se espera que, para finales de
este año, el precio ya esté totalmente liberado y dependa solamente del
mercado.

1.2.1.4 ORGANISMOS Y EMPRESAS SIN En el periodo de análisis, los ingresos aportados por organismos y empre-
PEMEX sas (considerando IMSS, ISSSTE y CFE), han permanecido relativamente
constantes como porcentaje del PIB. De este conjunto de ingresos, la
mayoría proviene de la CFE. Los ingresos de la empresa eléctrica, y de sus
empresas subsidiarias11 , dependen, a su vez, de dos factores principal-
mente:

Costos de generación de energía eléctrica

Ventas de energía eléctrica

Los primeros, dependen del precio del insumo para generarla, que en
el caso de México, es principalmente el gas natural. Este, ha bajado su
precio 46.3 % de 2013 a 2016, en términos nominales12 . Esto, le ha per-
mitido a la CFE mantener las tarifas de cobro sin cambios radicales, de
manera que las ventas de electricidad continúen aumentando, como ha
sucedido: de 2003 a 2016, crecieron 36.0 % en términos de MW/h (Sistema
de Información Energética, 2016).

1.3 INCIDENCIA DE LOS La incidencia se refiere al cambio que las personas perciben en sus ingre-
sos tras la ejecución de los impuestos (o transferencias públicas). Es decir,
PRINCIPALES IMPUESTOS
se refiere al impacto en el bolsillo de las personas tras el pago de impues-
tos. En esta sección se analiza la incidencia del ISR a las personas físicas,
por ser un impuesto de carácter progresivo, el IVA, en dos escenarios, el
actual y uno en donde los alimentos y las medicinas se gravan a una tasa

11
Transmisión, Distribución y Suministro Básico
12
Dato obtenido del precio de gas natural para generación de energía eléctrica en EUA,
del sitio: https://www.eia.gov/dnav/ng/hist/n3045us3a.htm
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 47

Figura 1.32: IEPS a
gasolinas y diésel

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017b).

de 16 % y el IEPS no petrolero, es decir, sin incluir el IEPS a gasolinas y
diésel.

Para cada uno de estos casos, se calculará, por decil, la distribución o
participación del pago de impuestos y el porcentaje del ingreso bruto que
éstos representan. Por distribución se entiende el porcentaje del total del
impuesto recaudado que cada decil aporta.

Decil Cada decil representa un 10 % de la población, ordenado de
menor (decil I) a mayor (decil X), de acuerdo a su ingreso bru-
to total per capita anual del hogar13 . El cuadro 1.13 muestra
el ingreso promedio per capita por hogar de cada decil.

Distribución Representa cuánto aporta o recibe cada decil del impuesto
en cuestión.

% del ingreso bruto Proporción de la cantidad aportada o del beneficio recibido
como porcentaje de su ingreso bruto.

13
De acuerdo a la INEGI (2014), un hogar en promedio tiene 3.8 personas. El monto
que aquí se considera para realizar los deciles es el monto de ingresos por persona,
independientemente de el número de personas que perciben ingresos en ese hogar.
Por ejemplo, las personas de un hogar en el que solo una persona tiene ingresos, y sus
ingresos son de $ 30,000 pesos al mes, va a estar exactamente en el mismo decil que las
personas de un hogar en donde tres miembros perciben ingresos por $ 10,000 cada uno.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 48

Ingreso promedio per
Decil
capita
I 4,863.1
II 10,066.3
III 14,335
IV 18,685.5
V 23,547.5
VI 29,698.1
VII 37,857.7
VIII 50,512.9
IX 74,147.7
Cuadro 1.13: Ingreso X 209,954.8
promedio por decil
TOTAL 46,036.6
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información INEGI (2014).

Limite inferior / Limite % sobre el excedente
Superior del limite inferior
0.01 / 5,952.84 1.92
5,952.85 / 50,524.90 6.4
50,524.91 / 88,793.04 10.88
88,793.05 / 103,218.00 16
103,218.01 / 123,580.20 17.92
123,580.21 / 249,243.48 21.36
249,243.49 / 392,841.96 23.52
392,841.97 / 750,000.00 30
750,000.01 / 1,000,000.00 32
1,000,000.01 / 3,000,000.00 34
Cuadro 1.14: ISR
3,000,000.01 / En adelante 35
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información SHCP (2016).

1.3.1 ISR A PERSONAS FÍSICAS El ISR a personas físicas es un impuesto directo, es decir, grava a los
ingresos. Adicionalmente, el ISR a personas físicas cuenta con un subsidio
al empleo, el cual esta dirigido a las personas de menores ingresos. Las
tasas actuales, así como el subsidio se muestran en los cuadros 1.14 y 1.15.

Al realizar el análisis de incidencia, los resultados arrojados por el Simula-
dor Fiscal v3.014 revelan que, los cuatro deciles con ingresos más bajos
son subsidiados por el ISR. Es decir, en lugar de pagar un impuesto, el
sistema fiscal hace un gasto15 .

14
Disponible en http://simuladorfiscal.ciep.mx/.
15
No siempre es claro saber si el empleado recibe el beneficio del subsidio al empleo o si
el empleador reajusta los salarios hacia la baja para que el gobierno pague la diferencia.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 49

Rango de Ingresos Subsidio
Mensual Mensual
0.01 / 1,768.96 407.02
1,768.97 / 1,978.70 406.83
1,978.71 / 2,653.38 359.84
2,653.39 / 3,472.84 343.60
3,472.85 / 3,537.87 310.29
3,537.88 / 4,446.15 298.44
4,446.16 / 4,717.18 354.23
4,717.19 / 5,335.42 324.87
5,335.43 / 6,224.67 294.63
6,224.68 / 7,113.90 253.54
Cuadro 1.15: Subsidio
7,113.91 / 7,382.33 217.61
al empleo
7,382.34 / En adelante 0.00
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información SHCP (2016).

Los dos deciles de mayores ingresos aportan el 91.8 % del total de ISR
pagado. A medida que aumentan los deciles, aumenta también la propor-
ción del ingreso bruto que dedica a el pago del impuesto, llegando a 16 %
en el decil 10. Estos resultados se pueden observar en el cuadro 1.16.

Como % del
Decil Distribución
ingreso bruto
I 0.0 -3.5
II 0.0 -1.7
III 0.0 -0.8
IV 0.0 -0.2
V 0.3 0.8
VI 0.8 1.6
VII 2.2 2.9
VIII 5 4.5
IX 12.5 7.1
Cuadro 1.16:
X 79.3 16.0
Incidencia ISR
Nacional 100 10.2
Nota Un número negativo significa un subsidio.
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información Elaboración por el CIEP con datos
de INEGI (2014).

1.3.2 IVA El IVA es un impuesto indirecto (i.e. al consumo) que grava toda transac-
ción comercial, ya sea de bienes o servicios. La tasa actual es de 16 %;
sin embargo, hay diversos bienes que están exentos de dicho impuesto,
los cuales son alimentos, medicinas, transporte urbano, canasta básica,
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 50

transporte foráneo, educación privada y compra y renta de casa habita-
ción.

Adicionalmente al escenario actual, se analiza uno en donde se mantiene
la tasa general a 16 %, pero se gravan también los alimentos que no
forman parte de la canasta básica y las medicinas.

En el escenario actual, la distribución, es decir, el porcentaje del IVA
total que aporta cada decil, es mayor conforme los deciles aumentan.
Sin embargo, el % del ingreso bruto que destinan para el pago de este
impuesto es mayor en los deciles de ingresos más bajos, con un 10.5 % en
el decil I y solo 4 % en el decil X.

Al gravar los alimentos y medicinas, todos los deciles aumentan el por-
centaje de sus ingresos brutos que destinan al pago del IVA. Sin embargo,
el aumento es más pronunciado en el decil I, en donde el aumento es de
1.9 %, en comparación con el decil X, donde su aumento es de .4 %. Estos
resultados se muestran en el cuadro 1.17.

Como % del Como % del
Decil Distribución Distribución
ingreso bruto ingreso bruto
Escenario actual Escenario IVA a alimentos y medicinas
I 2.1 10.5 2.1 12.4
II 3.2 7.1 3.2 8
III 3.9 5.6 3.9 6.3
IV 4.6 5 4.7 5.7
V 5.6 4.7 5.6 5.3
VI 6.6 4.4 6.6 5
VII 8.3 4.5 8.3 5
VIII 10.8 4.4 10.8 4.9
Cuadro 1.17: IX 14.4 4.3 14.5 4.7
Incidencia IVA X 40.5 4 40.4 4.4
TOTAL 100 4.4 100 4.9
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información Elaboración por el CIEP utilizando
el simulador fiscal con datos de la INEGI (2014).

1.3.3 IEPS NO PETROLERO El IEPS, al igual que el IVA, es un impuesto al consumo, con la principal
diferencia que éste grava productos muy específicos con fines diferentes
a los recaudatorios. Dentro de estos fines el más común es reducir el con-
sumo de ciertos productos para evitar efectos negativos, generalmente en
salud, que dicho consumo trae. Algunos productos gravados por el IEPS
son las bebidas alcohólicas, el cigarro, bebidas azucaradas y pesticidas.

Realizando el análisis de incidencia se observan resultados similares a
los del IVA, en donde a medida que aumentan los deciles, aumenta la
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 51

Como % del
Decil Distribución
ingreso bruto
I 2.7 0.8
II 3.9 0.5
III 5.2 0.4
IV 6.3 0.4
V 7.2 0.4
VI 7.7 0.3
VII 9.9 0.3
VIII 12.3 0.3
Cuadro 1.18: IX 16.0 0.3
Incidencia IEPS no
X 28.8 0.2
petrolero
Nacional 100 10.2
Nota Un número negativo significa un subsidio.
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información Elaboración por el CIEP con datos
de INEGI (2014).

distribución del pago del impuesto, pasando de 2.7 % para el decil I a
28.8 % para el decil X. Sin embargo, al igual que con el IVA, el porcentaje
del ingreso bruto que cada decil le dedica a este impuesto es mayor entre
menor sea el decil. El decil I le dedica 0.8 % de los ingresos brutos a el
pago del IEPS no petrolero, mientras que el decil X dedica 0.2 % de su
ingreso bruto a dicho impuesto (Cuadro 1.18).
2 | SOSTENIBILIDAD DEL SISTEMA
FISCAL MEXICANO

La ecuación 2.1 expone el concepto básico del sistema fiscal mexicano:
para todo gasto, debe existir una contraparte de ingresos, ahora o en el
futuro. Es decir, si hoy se gasta más de lo que se tiene, hoy se incurre en
deuda, pero a expensas de tener que recudir los gastos y/o aumentar los
ingresos en el futuro.

Ingresos − Gastos = (−)Deuda/(+)Ahorro (2.1)

La presión en la deuda del sistema fiscal mexicano proviene, principalmen-
te, del aumento constante en el gasto público, el cual ha sido superior a lo
observado en los ingresos e impuestos. Además, ha sido una constante,
en los últimos años, que el gasto ejercido es superior al aprobado. Por
este motivo, los beneficios de la Reforma Hacendaria, la Reforma Energética
y la Reingeniería del Gasto no han sido suficientes como para frenar el
incremento de la deuda total, conocida como el Saldo Histórico de los
Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP).

Asimismo, desde 2009, el gobierno federal hace uso del artículo 17o de
la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Éste indica
que, circunstancialmente, el poder ejecutivo federal puede diseñar un
presupuesto que contenga un mayor nivel de gastos que de ingresos. Sin
embargo, de ser el caso, se deberá presentar un plan de 5 años donde se
busque regresar al equilibrio presupuestario exigido por ley. No obstante,
desde el 2009, dichos planes se han postergado constantemente sin
cumplirlos.

2.1 RFSP 2018-2025 Los requerimientos financieros del sector público (RFSP) miden las nece-
sidades de financiamiento, tanto del sector público como de los actores
del sector privado y social que actúan en nombre del sector público, para
la realización de las políticas públicas.

Los requerimientos financieros del sector público incluyen el balance

52 CIEP, A.C.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 53

Balance
Balance
Año RFSP Tradicional ( % SHRFSP Costo Financiero
Tradicional
Total)
2008 0.8 0.1 12.5 33.2 1.9
2009 4.2 2.3 54.8 36.3 2.2
2010 3.9 2.8 71.8 36.3 1.9
2011 3.4 2.4 70.6 37.5 1.9
2012 3.8 2.6 68.4 37.8 2.0
2013 3.8 2.3 60.5 40.5 2.0
Cuadro 2.1: Deuda ( % 2014 4.6 3.2 69.6 43.3 2.0
PIB) 2015 4.1 3.5 85.4 47.5 2.2
2016 2.9 2.6 89.7 50.2 2.4

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2017b).

tradicional, el cual es la diferencia entre el ingreso y gasto del gobierno en
un año determinado, los requerimientos financieros del Instituto de Pro-
tección al Ahorro Bancario, los proyectos de inversión pública financiados
por el sector privado, los requerimientos financieros del Fondo Nacional
de Infraestructura y la pérdida o ganancia esperada del crédito otorgado
de los bancos de desarrollo y fondos de fomento. Históricamente, el ba-
lance tradicional representa el mayor componente de los RFSP, llegando
a 89.7 % del total en 2016.

El SHRFSP mide la deude acumulada a la fecha, es decir, el saldo de un año
en particular más el saldo acumulado de años anteriores. Sin embargo, la
suma de RFSP más el SHRFSP del año anterior no da el SHRFSP del año
en cuestión, debido a ajustes que se hacen, como por ejemplo, el tipo de
cambio que afecta la cantidad de la deuda contraida en otra moneda.

El cuadro 2.1 muestra los RFSP y los SHRFSP, de 2008 a 2016, medidos como
porcentaje del PIB. Como se puede observar, los RFSP han disminuido
en los últimos años, aunque el SHRFSP ha ido en constante aumento,
pasando de 33.2 % del PIB en 2008 a 50.2 % en 2016. Al mismo tiempo, el
costo financiero de la deuda se había mantenido constante entre 2008 y
2014, en un rango de entre 1.9 % del PIB y 2.2 %. Sin embargo, en 2016 se
disparó ligeramente a 2.4 % del PIB.

Para dimensionar el tamaño de los RFSP en 2016, la figura 2.1 muestra el
tamaño de los mismos comparados con el gasto en salud, educación, y
con la recaudación del IVA. Observando la figura, lo que se muestra es que
los RFSP en 2016 son 1.1 veces mayores que el gasto en salud, representa
el 80 % del gasto en educación y el 71 % del total de la recaudación del IVA.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 54

Figura 2.1: RFSP y
otros conceptos

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SHCP (2017b) y SHCP (2017c).

(a) % del PIB
Año CGPE 2009 CGPE 2010 CGPE 2011 CGPE 2012 CGPE 2013 CGPE 2014 CGPE 2015 CGPE 2016 CGPE 2017 Reales Proyecciones
2009 30.5 N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D 36.3 N/D
2010 30.2 37.9 N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D 36.3 N/D
2011 29.8 N/D 36.6 N/D N/D N/D N/D N/D N/D 37.5 N/D
2012 29.3 N/D 36.3 36.4 N/D N/D N/D N/D N/D 37.8 N/D
2013 29.0 N/D 35.8 36.3 37.0 N/D N/D N/D N/D 40.5 N/D
2014 28.7 N/D 35.3 35.9 36.8 40.5 N/D N/D N/D 43.3 N/D
2015 N/D 34.9 34.8 35.0 36.5 41.0 43.3 N/D N/D 47.5 N/D
2016 N/D N/D 33.9 34.6 36.2 40.9 43.3 47.8 N/D 50.2 N/D
2017 N/D N/D N/D N/D 35.8 40.1 42.8 47.8 50.2 N/D
2018 N/D N/D N/D N/D 35.4 39.4 42.3 47.4 49.9 N/D
2019 N/D N/D N/D N/D N/D 38.6 41.9 47 49.5 N/D
2020 N/D N/D N/D N/D N/D N/D 41.5 46.6 49.2 N/D
Cuadro 2.3: 2021
2022
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
46.3
N/D
48.4
47.7
N/D
N/D
Proyectado vs. real 2023
2024
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
N/D
2025 N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la Secretaria de Hacienda y Cre-
dito Público (2017) y Secretaría de Energía (2017).

2.1.1 OBSERVADO Y Cada año, la SHCP presenta, dentro del paquete económico, los criterios
PROYECCIONES generales de política económica (CGPE). En dichos criterios, dentro de
muchas otras cosas, se presentan proyecciones de los SHRFSP a cinco
años. Históricamente, esas proyecciones son subestimadas y año con
año los SHRFSP reales son mayores a los proyectados en los CGPE. El
cuadro 2.3 muestra dichas proyecciones en cada año, así como lo real y
proyecciones del CIEP de 2018 a 2025 (próximamente).
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 55

(a) % del PIB

Año 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Emisión de Valores 17.1 20.7 20.3 21.2 22.3 25 26.6 28.0 27.2
Fondo de Ahorro SAR 0.6 0.8 0.8 0.6 0.5 0.6 0.6 0.6 0.6
Banca Comercial 0.1 0.5 0.3 0.3 0.3 0.3 0.7 0.8 0.7
Cuadro 2.5: Obligaciones por Ley del ISSSTE 2.2 1.6 1.5 1.2 1.1 1 0.9 0.8 0.8
Financiamiento de la Bonos de Pensión PEMEX N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D 0.3 0.7
deuda interna Bonos de Pensión CFE N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D N/D 0.8
Otros 0.4 0.4 0.3 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.8

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2017b) y SHCP (2017c).

(a) % del PIB

Año 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Mercado Bancario 0.3 0.8 1 0.9 0.7 0.5 0.8 0.9 0.9
Cuadro 2.7: Comercio Exterior 0.3 1.3 1.4 1.3 1 0.8 0.8 0.8 0.8
Financiamiento de la Mercado de Capitales 3.8 6.4 5.9 6.6 6.6 7.3 8.6 10.9 14.5
deuda externa OFIS 1.2 1.9 2.0 2.3 2.1 2.2 2.4 2.7 3.0
Pidiregas 0.6 0 0 0 0 0 0 0 0
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2017b).

2.2 ANÁLISIS DE LA En esta sección se analiza por separado la deuda interna y la deuda
externa. Por deuda interna se entiende a la parte de la deuda cuyos
EVOLUCIÓN DE FUENTES
acreedores son ciudadanos de México, mientras que en la deuda externa,
DE FINANCIAMIENTO DE
los acreedores son ciudadanos de el extranjero. Históricamente, la deuda
LA DEUDA interna ha representado más del 60 % de la deuda total, en el período
2008-2016 y, su punto más alto fue en 2008, cuando representaba el 76.7 %,
y el más bajo en 2016, representando el 62.2 % de la deuda total.

2.2.1 DEUDA INTERNA El principal componente de la deuda interna es la emisión de valores,
principalmente CETES. La emisión de valores ha representado más del
80 % de la deuda interna en todos los años durante el período 2008-2016.
El segundo componente más importante son las obligaciones por ley del
ISSSTE, aunque cada año han disminuido, pasando de representar el 2.2 %
del PIB en 2008 a el 0.8 % en 2016. Esta información se puede observar en
el cuadro 2.5.

2.2.2 DEUDA EXTERNA Los dos principales componentes de la deuda externa, que a su vez
han sido los que más han crecido en el período 2008-2016, es la deuda
adquirida en el mercado de capitales y con los organismos financieros
internacionales. La deuda adquirida en el mercado de capitales pasó de
representar el 3.8 % del PIB en 2008, a el 14.5 % en 2016, mientras que la
adquirida con los OFIS pasó de 1.2 % en 2008 a 3.0 % en 2016.
3 | IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS Y

OPORTUNIDADES DEL SISTEMA
FISCAL MEXICANO

Del análisis expuesto en los capítulos anteriores, se desprenden una serie
de riesgos sistémicos que tienen que ser atendidos en pos de la salud del
sistema fiscal mexicano y su sostenibilidad en el largo plazo.

AGOTAMIENTO DEL ESPACIO Se tuvo más de una década con incrementos muy considerables en el
FISCAL gasto público federal (gráfica 1.1). En gran parte esa expansión fue finan-
ciada por medio de recursos petroleros extraordinarios. Posteriormente,
del año 2009 al 2016 se incurrió en déficits fiscales para estimular la eco-
nomía. Después de recuperarse de la caída de 2009 con un crecimiento
vigoroso, la economía mexicana pareciera haber encontrado un equilibrio
de expansión que ronda el 2.5 % anual. La combinación de tasas bajas de
crecimiento económico con déficits fiscales mayores a los años anterio-
res, condujeron a un incremento importante en los Saldos Históricos de
Requerimientos Financieros del Sector Público Federal (la medida amplia
de la deuda del gobierno federal) que en diciembre de 2012 pasó del 50 %
del PIB. Una de las implicaciones de lo anterior, es que actualmente es
muy restringida la capacidad de endeudamiento del ejecutivo federal.

Por el lado de los ingresos tributarios federales, éstos se han incremen-
tado en aproximadamente 4 % del PIB desde 2013. Lo anterior proviene
de la reforma fiscal (40 %), cambios en los precios de los combustibles
(40 %), y esfuerzo tributario (20 %). Si bien no es un número menor, no
alcanza a contrarrestar la caída en ingresos petroleros del gobierno fede-
ral. Más aún, los compromisos presupuestarios por parte del gobierno
han socavado gran parte del margen con que se contaba para hacer
políticas públicas. Esta tendencia puede acentuarse en el futuro cercano,
presentando grandes retos para la sociedad mexicana. Actualmente, la
suma de la recaudación tributaria es casi equivalente a la suma del gasto
por el pago de pensiones, el servicio de la deuda y lo destinado a partici-
paciones y aportaciones (recursos que ejercien los estados y municipios).

56 CIEP, A.C.
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 57

Aunque existen otros ingresos de las empresas productivas del Estado
(PEMEx y CFE), del IMSS e ISSSTE, dichos recursos son principalmente para
su propia operación, dejando un margen de maniobra muy reducido al
ejecutivo federal para hacer política pública innovadora.

EL DESPLOME DE LA INVERSIÓN Varios de los efectos del agotamiento del espacio fiscal descrito arriba
EN INFRAESTRUCTURA ya son muy palpables. La inversión pública en infraestructura del país
ha sido baja por mucho tiempo. Desde que comenzó el proceso de con-
solidación fiscal se han venido presentado recortes al gasto público del
gobierno federal en dicho rubro, hoy la inversión física por parte del
gobierno se encuentra en uno de sus mínimos históricos (gráfica 1.13).
Tres cosas inquietan del desplome en inversión por parte del gobierno.
Primero, la inversión pública juega un rol muy importante en el creci-
miento económico del país. Su restricción puede acotar el desarrollo del
país en el mediano y largo plazo. Segundo, el contraste con lo que es-
tán haciendo otras economías, particularmente asiáticas es preocupante.
México puede perder mucha competitividad. Tercero, y es importante
recalcarlo, es poco probable que la situación cambie en el corto plazo.
Uno de los hallazgos recientes, es que más allá de las bondades de las
APP (asociaciones público-privadas) para cierto tipo de proyectos, no son
un sustituto general para la inversión pública.

LAS PENSIONES: DESIGUALES, El problema de las pensiones ya es una realidad fiscal: en 2017 el gasto
INSOSTENIBLES Y OPACAS público federal será de 3.7 % del PIB (toda la recaudación del IVA equivale
a 3.9 % del PIB) y seguirá creciendo por unos años (gráfica 1.22). Los
beneficios se concentran de manera injustificada en alrededor de 40 %
de los participantes del sistema de reparto. Existe mucha incertidumbre
sobre el sistema de cuentas individuales: qué ocurrirá con la gente que
no complete las condiciones, y tasas de reemplazo muy bajas. Los otros
dos pilares están muy débiles: la pensión no contributiva es muy baja
y el ahorro voluntario para la vejez es muy escueto. Mientras el gasto
público por sistema de reparto sea tan alto, difícilmente el gobierno
podrá apoyar los otros pilares, más aún ya existe una afectación sobre
otros rubros del gasto público: educación, salud, etcétera. Se considera
urgente una discusión pública que incluya las opciones de solución con un
análisis de incidencia fiscal (ganadores y perdedores). Se debe procurar
un marco general de pensiones que rija a los Mexicanos, las excepciones
deben estar bien justificadas y contar con impactos presupuestarios
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 58

transparentes.

EL RETO DE UN SISTEMA DE Se puede pensar que el envejecimiento de la población solo afecta a
SALUD PÚBLICA las pensiones, pero puede tener repercusiones en muchas esferas de la
actividad pública. Un rubro de especial consideración son los sistemas de
salud pública, pues se producirá una transición de enfermedades conta-
giosas a enfermedades crónico degenerativas. Sin soslayar la importancia
de las primeras, las segundas tienen un impacto fiscal mucho mayor. El
sistema de salud pública actual en México está muy fragmentado entre
sistemas y las responsabilidades de los diferentes niveles de gobierno no
son del todo claras (cuadro 1.3). Urge un replanteamiento de los sistemas
de salud pública en México. Idealmente se debería de integrar un sistema
único en el que tanto responsabilidades de los proveedores como los
derechos de los ciudadanos estuvieran claramente presentados. Entre
los asuntos pendientes está el encontrar los recursos fiscales para el
financiamiento de un sistema de salud y el adecuar las leyes a esquemas
de servicios flexibles (por ejemplo el que el sector privado pueda apoyar
en enfermedades crónico degenerativas con centros especializados).

MAYORES RECURSOS PARA El país pasa por una crisis de seguridad grave. Se ha insistido en la nece-
SEGURIDAD Y JUSTICIA sidad de un mejor diseño institucional, agentes involucrados y las leyes
que dan soporte al sistema. Pero, es difícil que el asunto prospere sin una
ampliación del financiamiento a todo el sistema (gráfica 1.9). Uno de los
desafíos es tener bien claro cuáles son las obligaciones de cada nivel de
gobierno (federación, estados y municipios) en cada una de las funciones.
También el alinear los incentivos, a fin de que no exista la tentación de
recortar estos rubros por privilegiar otros que son políticamente más
redituables.

REPLANTEAMIENTO DEL PACTO Pareciera que el modelo actual de coordinación fiscal no responde a las
DE COORDINACIÓN FISCAL necesidades modernas. En principio se tienen que discutir los dos gran-
des componentes del gasto federalizado: las aportaciones, que vienen
con destinos específicos (etiquetadas), y las participaciones que son la
retribución por participar en el pacto federal cediendo potestades, de
libre disposición. Llama mucho la atención que estas últimas han con-
vergido en términos per cápita para todos los estados, cuando en teoría
obedecen una fórmula que busca establecer incentivos adecuados. Si
ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 59

bien el tema no será ajeno a una economía política muy compleja, hay
dos elementos que tendría que estar presentes en cualquier discusión.
Primero, tiene que haber un replanteamiento de cuáles son las obliga-
ciones en términos de gasto público de cada nivel de gobierno. Ahora
existen muchas ambigüedades de orden legal. Segundo, tiene que haber
un mayor esfuerzo recaudatorio a nivel subnacional, quizá comenzando
por una modernización del predial. Pero, resulta muy claro que el actual
modelo donde la federación cobra y se gasta en estados y municipios,
poco ha abonado a un uso eficiente de los recursos (tabla 1.6).

EL PROBLEMA DE LAS Un espacio fiscal implotando y los otros riesgos que fueron descritos
DECISIONES EN CONFLICTO conllevan al menos dos tensiones. Por un lado, aún con un buen diseño
es muy probable que el dinero no alcance para todo. Esto podría implicar
decisiones muy complicadas: por ejemplo el apoyar el desarrollo de in-
fraestructura versus gastar más en cuestiones sociales, etcétera. El otro
asunto es que muchas de las decisiones que tendrán que ser tomadas
implican ganadores y perdedores. La reacción de los perdedores pudiera
colocar varios de los elementos a reformar en un impasse.

No hay una solución sencilla per se. Dos consideraciones cierran el análi-
sis de riesgos de este reporte. No hay forma que el siguiente gobierno,
sea de cualquier partido, logre evitar una reforma fiscal, social y po-
lítica. Pudiera ser algo menor de carácter paliativo, pero es probable que
fuese una mayor donde se replantearían muchas funciones del gobierno
mexicano. Segundo, más allá de las preferencias políticas del siguiente
gobierno y sus aliados, existen una serie de consideraciones técnicas que
tendría que formar parte del planteamiento. Sería deseable contar con
las instituciones que pudieran apoyar dicho proceso. Quizá, la natural, es
un consejo fiscal independiente.
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ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO - ciep.mx | 61

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