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Diario Administrativo Nro 107 – 19.04.

2016

El régimen administrativo de Aguas de Mendoza

Por Mónica Marcela Andino1

Como consecuencia de la autonomía provincial y del dominio local de los recursos naturales derivados del sistema federal de
gobierno argentino, no existe en nuestro país una administración central o única del agua con competencia a nivel nacional.2 Cada
estado provincial, en su mayoría, ha organizado su sistema de administración de los recursos naturales existentes en su territorio,
entre ellos el hídrico, ya sea de manera específica, nombrando autoridades con competencias exclusivas en la materia -tal es el caso
particular de la administración hídrica mendocina-o delegando las mismas a algún órgano del gobierno como ocurre en resto del
país donde la gestión del aguase encuentra dispersa en una serie de órganos desconcentrados de los gobiernos provinciales sin
autarquía financiera, a nivel de direcciones, departamentos o secretarías, consecuencia de lo cual resultará de aplicación a la
actuación de los mismos el derecho administrativo local.3

Un caso emblemático resulta la administración del agua en Mendoza, donde se advierte un doble nivel institucional y un régimen
administrativo particular para todos los asuntos vinculados agua.

Por un lado encontramos un organismo, el Departamento General de Irrigación -en adelante el DGI- que, si bien es estatal, reviste
un carácter extra poder y participativo, lo que le permite mantener una idiosincrasia técnica y una cierta independencia de la
gestión general del gobierno estatal y sus avatares políticos y económicos. Las máximas autoridades del DGI (Superintendente y
miembros del Consejo de Apelaciones) son nombradas por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado.4 Ambos órganos, reunidos
en sesiones especiales, conforman el Honorable Tribunal Administrativo.

Por otro lado, la administración de la operación del sistema de distribución hídrica secundaria descansa en consorcios de usuarios,
las Inspecciones de Cauce que, si bien son públicos, resultan de naturaleza no estatal y presentan un manejo altamente democrático
y directo por los mismos usuarios.

En razón de ello,toda cuestión vinculada al recurso hídrico será resuelta por las Autoridades del agua en instancia administrativa en
la que regirá un procedimiento especial regido por una ley específica, la número 322, que torna supletoria la norma administrativa
local (Ley nº 3909). Este procedimiento especial se caracteriza por ser breve, sumario, público y verbal, estableciendo también que
los “fallos” o resoluciones que pongan fin al conflicto deben ser fundados y registrarse en un libro especial que se lleve al efecto,
todo ello en razón de la importancia y urgencia que implica la resolución de los conflictos suscitados en materia de aguas.

En virtud de dicho régimen, el acto administrativo que resuelva lo peticionado por un interesado o toda cuestión sometida a
consideración de las autoridades del agua (sea DGI o Inspecciones de Cauce según sus respectivas competencias), podrán ser
apelados ante el Honorable Concejo de Apelaciones o la Superintendencia según el caso. La instancia ante el Honorable Consejo de
Apelaciones se abrirá cuando existe una previa resolución emanada del Sr. Superintendente.
Según lo dispuesto por el artículo 176 de la Ley de Aguas mendocina, la interposición del recurso de apelación ante el H. Consejo
de Apelaciones no suspende la ejecución del acto recurrido. En virtud de ello y salvo que, de oficio o a petición de parte, en el caso
se resuelva expresamente su suspensión, por aplicación supletoria del artículo 83 de la Ley 3909, el acto recurrido debe cumplirse.5

Por su parte, las resoluciones emanadas de los Inspectores de Cauce y Subdelegados de Agua, serán revisadas por el
Superintendente quien se debe abocar al conocimiento y resolución de las mismas. 6

1 Abogado, Doctor en Derecho por la Universidad de Zaragoza España, Adjunta de la Cátedra de Recursos Naturales y Agua de la
Universidad de Mendoza, Miembro del Instituto de Agua y Ambiente.
2 Artículos 1 y 124 de la Constitución Nacional.
3La Autoridad del agua mendocina tiene amplias facultades de origen constitucional y legal para la administración y distribución del

recurso hídrico provincial.
4 Artículo 188 de la Constitución Provincia de Mendoza.
5 Esta ha sido la solución dada por la Suprema Corte de Justicia de Mendoza in re “Tagliavini Ernesto y otro / Superintendencia General de

Irrigación”, sentencia plenaria de 03/10/1975, Ubicación: S140-211.: “No se advierte de la lectura de los artículos 11 y 12 de la ley 322 que
surja que los recursos deben ser concedidos con efecto suspensivo; debe tenerse presente no sólo la ejecutoriedad propia de los actos
administrativos sino también lo preceptuado expresamente por el artículo 176 de la Ley de Aguas”
6 Los Subdelegados de Aguas, son funcionarios jerárquicamente dependientes del Superintendente, ejercen las funciones que
corresponden a este en las zonas en donde tiene jurisdicción (art. 204 Ley de Aguas). Las Subdelegaciones se corresponden con las cinco
cuencas hidrográficas en las que se divide la Administración hídrica de la Provincia de Mendoza: Río Mendoza, Río Tunuyán Superior e
Inferior, Río Atuel y Río Diamante. Completa la estructura organizativa la Jefatura de Zona de los Ríos Malargüe, Barrancas, Grandes y
Se ha dicho a favor de esta “doble instancia” que es la única forma de garantizar el debido proceso y la defensa en juicio que
reconoce el artículo 18 de la Constitución Provincial, sobre todo en procedimientos en donde quien ejerce las funciones decisorias
es un órgano “unipersonal”,7 como ocurre en el caso del Superintendente, Subdelegados e Inspector de Cauce.

Como puede advertirse, la Ley 322 prevé, para la resolución de los conflictos entre particulares y de estos con la administración, un
sistema de “doble instancia” permitiendo la revisión de las decisiones de la autoridad hídrica por otro órgano y de mayor jerarquía
distinto al que resolvió originariamente.8

En busca de la verdad material y como director del procedimiento el Superintendente o, en su caso el Consejo, podrán abrir la
causa a prueba, se admite todo tipo de prueba (testimonial, pericial, instrumental, etc.). Las partes alegarán los hechos y ofrecerán
las pruebas de las que intentan valerse, sin perjuicio de disponer las Autoridades, de oficio, aquellas que consideren conveniente
para el esclarecimiento de la causa, (artículo 22 Ley 322).

Este procedimiento especial que referimos prevé exclusivamente que el decisorio dictado en primera instancia por el Subdelegado
de Aguas o Inspector de Cauce, o las originarias de la Superintendencia, causan estado en caso de que no se plantee recurso
administrativo en término, o las apelaciones resueltas por el Superintendente y el Honorable Consejo de Apelaciones, agotan la vía
administrativa y causan estado, habilitándose así la instancia de revisión judicial a través de la Acción Procesal Administrativa ante
la Suprema Corte Provincial, (artículo 144 Constitución Provincia de Mendoza).

Este régimen no implica que los actos de la Administración hídrica escapen al control judicial pero la norma está limitando la
intervención de autoridades extraña a las que la Constitución dispone para el manejo del agua. En todo caso, el control judicial
siempre estará habilitado mediante la acción procesal administrativa que regula la ley 3918, pero no mediante la intromisión de
autoridades jurisdiccionales ajenas a la especialidad del régimen administrativo.

En conclusión, los conflictos por el agua, relacionados a múltiples factores, geográficos, demográficos, institucionales, de
desarrollo, cambio climático, etc., en el caso concreto de la Provincia de Mendoza y debido a su particular organización
institucional y régimen legal de aguas tienen un procedimiento administrativo especial de resolución ante la autoridad de agua
con revisión por ante la Suprema Corte de Justicia local, en aquellos casos que la propia Constitución provincial delega su
gestión al DGI.

No obstante que consideremos legalmente adecuados dichos procedimientos de solución de los principales conflictos que el agua,
por su escasez, genera en Mendoza, en la práctica, por la prolongada duración de los mismos en muchos casos la resolución llega
tarde provocando que la gestión del agua sea en algunos aspectos ineficiente.

Colorado. Los Subdelegados son organismos “desconcentrados“, responden a las órdenes del Superintendente y sus funciones se
encuentran detalladas en la Ley de Aguas (Título XIII), y desarrolladas reglamentariamente en la Resolución Nro. 2325/77 HTA.
7 CANO, Julio Cesar, “Instancia Única y Doble”, Revista Mundo Jurídico, Mendoza, nº 1, 1968, ps. 70 y ss.
8 Este sistema ha recibido críticas en el sentido de que a través de la doble instancia, las cuestiones sobre aguas se pierden en una

intrincada red burocrática, que impiden la pronta resolución de la causa. VidCANO, Guillermo, Reseña Critica de la Legislación y
Administración de Aguas en Mendoza, Ed. del Autor, ps. 41 y ss..