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FEA L2 Eco Gestion

Finances Publiques
Cours optionnel
Mme Robert

09
Economie et finances publiques
Examen :

- 3 ou 4 questions de cours (10 points)

- Développement sur 2 ou 3 pages d’un des sujets suivants


(10points) :

• L’impact de la crise financière sur les finances publiques françaises

• Les paradis fiscaux

• Les difficultés de la sécurité sociale française

• Ou autre question de cours

Introduction Générale :

1) Comment définir les finances publiques ?

Il s’agit des dépenses et des recettes relatives aux diverses activités


publiques.

Ces finances publiques (FP) se sont construites en France, à partir des


finances de l’Etat. Elles se sont ensuite étendues aux autres personnes publiques
(collectivité territoriale, organisme de protection sociale.

Ces finances publiques comprennent toutes les dépenses publiques, et


l’étude de ces dépenses publiques permet de connaître les différentes missions
des autorités publiques. Elles comprennent aussi des ressources constituées
principalement des prélèvements obligatoires et l’emprunt public. Les finances
publiques comprennent aussi un organisme financier (le trésor public) qui
manipule tous les fonds publics. Il exécute les budgets publics et gère la dette
publique. Il intervient sur les marchés financiers et monétaires (il achète et vend
les titres publics liés à l’endettement public).

Ce n’est que depuis la crise des années 30 que les économistes


s’intéressent aux finances publiques. Ce sont les juristes qui évoquent les
finances publiques.

Ce sont les idées keynésiennes, et donc, l’interventionnisme de l’Etat dans


la vie économique qui explique que les économistes s’y intéressent.

Définitions :

• C’est l’étude des moyens par lesquels l’Etat cherche à


réaliser des interventions dans le domaine économique et

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sociale en même temps que la couverture des dépenses
publiques par les ressources publiques.

• Les finances publiques traduisent un effort et une volonté :


l’effort est qu’il s’agit de consacrer collectivement une
partie de la richesse nationale à l’intérêt général, la volonté
est qu’il s’agit de traduire la solidarité qui doit relier les
citoyens entre eux (solidarité nationale, ex : politique de
redistribution).

2) Quel est le domaine des finances publiques ?

Il couvre quatre secteurs :

• L’Etat (financé par l’impôt ou par l’emprunt)

 Secteur étatique

• Des collectivités territoriales ou locales : elles sont autonomes du


point de vue financier (=> décentralisation), l’Etat a tout de même
un lien financier avec elles (ex : subventions)

 Secteur décentralisé

• Des organismes à caractère industriel ou commercial qui ont leurs


propres ressources mais placés sous le contrôle de l’Etat

 Secteur industriel ou commercial

• Les organismes de protection sociale dont les ressources sont


principalement les cotisations obligatoires.

 Secteur des organismes de protection sociale

En France, une partie de ces ressources est de plus en plus fiscalisée


(CSG). Les sommes qui transitent par ces quatre secteurs sont très importantes.
C’est plus de 50% de toutes les dépenses qui sont faites en France qui sont des
dépenses publiques.

Chapitre 1 : L’évolution des finances publiques

Section 1 : La période classique (1815-1914)

En France, il a fallu attendre la Restauration (1814) pour que l’on ait un


véritable budget de l’Etat.

1) Le cadre politique et idéologique

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Sur le plan politique, cette période est caractérisée par le développement
du régime parlementaire, et sur le plan économique c’est la prédominance du
libéralisme.

A) Sur le plan politique

De 1815 à 1830, le régime politique français est dominé par l’opposition


entre l’aristocratie (qui s’appuie sur la masse paysanne) et la bourgeoisie (qui
s’appuie sur la classe ouvrière).

Sur le plan des institutions, cette opposition va se traduire par une lutte
entre le pouvoir royal (soutenu par l’aristocratie => forces conservatrices) et le
parlement, qui est là pour représenter les intérêts de la bourgeoisie. A l’époque,
il existe le suffrage censitaire (1791). Le droit de vote est réservé au contribuable
qui paie un minimum d’impôt (cens).

Par conséquent, les parlementaires ne représentent que les contribuables.

Depuis la Révolution (1789), la bourgeoisie a pris une place de plus en plus


forte sur le plan économique. Sur le plan politique, cette bourgeoisie a du mal à
se faire entendre et à faire les bouger les forces économiques.

Ce que l’on appelle l’appareil administratif appartient aux forces


conservatrices.

La bourgeoisie va souhaiter accentuer sa domination et contrôler le


gouvernement et son administration. Elle va arriver à ses fins grâce au système
parlementaire. C’est le parlement, qui représente cette bourgeoisie, qui va
contrôler le gouvernement.

B) Sur le plan économique

Aux XVIIème et XVIIIème siècles, les gouvernements contrôlent les


activités économiques (fixation des prix, des salaires par les autorités, taxation
des importations).

Ce système était préconisé par les mercantilistes pour qui, ce qui était
important, était la richesse du souverain, de l’Etat.

Au XIXème siècle, ce système est remis en question par la bourgeoisie


naissante. On a la naissance de l’idéologie libérale, d’abord défendue par les
physiocrates puis par les auteurs classiques.

L’Etat doit laisser l’industrie et le commerce se développés librement. Ce


libéralisme met l’accent sur l’individu et lui fait confiance, à ses vertus, à son
travail, … L’entrepreneur est le mieux à même de prendre les décisions
adéquates.

L’Etat ne doit pas intervenir, au risque de perturber le bon fonctionnement


du marché. L’intervention de l’Etat est quand même admise :

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• Il doit assurer le respect des règles sur lesquelles le système
économique s’appuie

• Il intervient à condition de ne pas fausser les mécanismes du


marché. L’Etat doit prendre en charge les activités qui ne sont pas
prises en charge par le secteur privé car elles ne sont pas rentables.

2) Les caractéristiques des finances publiques

Elles sont au nombre de trois :

 Les dépenses doivent être limitées car le premier souci du parlement c’est
d’autoriser le gouvernement à ne faire que les dépenses indispensables au
fonctionnement des services publics. Il faut que les impôts soient le plus
faible possible. C’est la conception classique des dépenses publiques que
l’on retrouve chez les auteurs libéraux de l’époque. Les dépenses
publiques sont néfastes mais inéluctables. Elles sont une restriction de la
liberté d’action des agents privés. Elles se traduisent par une amputation
du pouvoir d’achat des individus. L’Etat réduit, quand il dépense, la
quantité de biens et services disponibles. En plus, la dépense publique est
financée par l’impôt (réduction du revenu disponible des individus). L’Etat
(gendarme) a des dépenses de fonctionnement, donc, inéluctables. Le
volume des dépenses de l’Etat est resté, sur cette période, relativement
modéré. Elles ne dépassent jamais 15% de la richesse nationale. Les
dépenses ont tout de même augmentées, de 1Md de Francs en 1888 à
5Mds de Francs en 1913 (mais le revenu national a aussi été multiplié par
5 sur cette période).

 Le budget de l’Etat doit être présenté en équilibre : on ne veut pas de


déficit. L’Etat ne peut pas recourir à des techniques hasardeuses pour
financer ses dépenses. Il doit procéder à une prévision budgétaire. Il doit
faire « l’inventaire » de ses besoins financier pour faire face à ses
dépenses. A l’époque, on explique que l’Etat ne peut pas recourir à des
manipulations monétaires. L’analyse libérale considère que la monnaie est
un phénomène économique qui doit rester protéger des interventions de
l’Etat.

o La théorie quantitative de la monnaie explique que la création


monétaire excessive entraîne de l’inflation. L’Etat ne peut pas
« fabriquer » de la monnaie pour financer ses dépenses. L’inflation
est un impôt déguisé. L’augmentation du niveau général des prix est
une perte du pouvoir d’achat de la monnaie. C’est aussi un impôt
injuste. Ce sont les titulaires de revenus fixes qui perdent le plus de
pouvoir d’achat. Jusqu’à la 1ère guerre mondiale, il était très peu
possible à l’Etat de manipuler la monnaie, car le système de
l’époque est le système de l’étalon or. Il y a un taux de couverture
de la monnaie papier par l’or.

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o L’Etat ne peut pas non plus recourir à l’emprunt public. L’emprunt
public est analysé négativement. L’emprunt public diminue la
quantité d’épargne disponible pour le secteur privé (effet
d’éviction).
Quand l’Etat emprunte, cela fait augmenter le taux d’intérêt, ce qui
pénalise l’activité privée (effet d’éviction côté prix).
Si l’Etat doit tout de même emprunter, alors il doit consacrer cet
emprunt à des dépenses d’investissement. Ces dépenses vont
profiter aux générations futures. Quand l’Etat emprunte, il devra
rembourser tôt ou tard. Ce remboursement dans le futur se fera par
des prélèvements d’impôts (thèse de Ricardo).
Dans la réalité, en France, l’Etat s’est souvent éloigné de ce principe
de ne pas recourir à l’emprunt.
En 1913, la dette publique représente 60,38% du revenu national.
La charge des intérêts absorbe 18,14% des crédits budgétaires
(100€ de dépenses => 18€ de paiement des intérêts).

o Il reste le financement par l’impôt qui, lui aussi, est néfaste. Le


budget doit être équilibré. En pratique, l’exécution du budget de
l’Etat français s’est souvent soldée par un déficit.

 Des finances publiques économiquement neutres. Leur volume doit être


limité pour qu’elles n’aient pas d’influence sur l’orientation de l’économie
(sur tel ou tel secteur d’activité). C’est ce que l’on appelle une neutralité
objective.
L’impôt doit être équitablement réparti entre les contribuables. Ça veut
dire que l’impôt ne doit pas entrainer de changement dans la répartition
des revenus.
La répartition après impôt doit correspondre à la répartition avant impôt.
C’est la neutralité subjective. C’est pour cette raison qu’à l’époque ces
impôts étaient des impôts de capitation ou proportionnels.

Section 2 : Le développement de l’interventionnisme (1914-1980)

A partir de la 1ère guerre, l’Etat libéral cède la place à l’Etat


interventionniste. L’Etat se voit chargé de responsabilités de plus en plus
importantes. Les finances publiques jouent de plus en plus un rôle dans la
régulation et le développement de l’économie mais aussi dans la redistribution
des revenus. C’est la période où les finances publiques sont devenues le principal
instrument de politique économique et social des gouvernements.

On a assisté à l’émergence des finances locales et à l’émergence des


finances de la protection sociale.

1) Le nouveau contexte

1914-1950 : C’est une période de trouble, d’instabilité, pour les pays


industrialisés (deux guerres mondiales, révolution russe de 1917, crise des
années 30, …). Cela a bouleversé les institutions de la période antérieure.

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A) Le déclin du parlementarisme

Les parlementaires voient leur rôle dans les institutions diminué. Le


pouvoir de décision a été accaparé par l’exécutif, par le gouvernement. C’est le
ministre des finances qui va voir son rôle de plus en plus important. Le
gouvernement est d’abord intervenu à titre exceptionnel en période de guerre ou
de crise pour agir rapidement et efficacement. Il agit par décret. Cette pratique,
au départ exceptionnelle, est devenue courante.

Le parlement a aussi changé d’attitude (instauration du suffrage universel


en 1848). Désormais, les parlementaires représentent l’ensemble de la
population. Ils vont souhaiter une augmentation des dépenses publiques.

B- Le développement de l’interventionnisme économique

C’est la première guerre mondiale qui a obligé l’Etat à prendre en main la


direction de l’économie. L’Etat a du corrigé les « déséquilibres économiques »
liés à l’état de guerre. L’Etat a du bloqué les prix, a rationné la consommation.
Par la suite, l’Etat français a géré des entreprises. Il est devenu un banquier, un
assureur, un producteur de bien, … On a eu une émergence des entreprises
publiques. Par la suite, encore, l’Etat est devenu de plus en plus interventionniste
en intervenant dans l’économie et sur le plan social. C’est la période que l’on
appelle la période des trente glorieuses (1950- crise des années 70). A partir des
années 50, en France, on a mis en place un système de retraite qui concerne
tous les individus et un système de santé.

2) L’importance croissante des finances publiques

1982, Adolphe Wagner, Ecole historique allemande : Loi de la croissance


continue des dépenses publiques.

Ce phénomène d’accroissement des dépenses n’est pas un phénomène


nouveau puisque en 1892 des économistes en parlaient déjà. Ce qui est nouveau
c’est la rapidité de la croissance des dépenses publiques. Les dépenses sont
passées de 5 Md de Francs en 1913 à 1000 Md de Francs en 1947 (x200). Cela
fait une croissance annuelle d’à peu près 17%. Il faut prendre en compte le
phénomène de l’inflation et il faut donc raisonner en termes de Francs constant.
En prenant l’indice des prix de 1938, les dépenses sont passées de 25Md de
Francs en 1913 à 101Md en 1947 (x4). Cela fait une croissance annuelle
moyenne d’à peu près 4%.

Pour avoir une idée précise, il faut rapporter les dépenses au revenu
national. En 1913, les dépenses représentaient 13% du revenu national, en 1952
elles représentaient 37%. Les dépenses publiques ont augmentées presque 3 fois
plus vite que le revenu national. Cela va se poursuivre jusqu’à la fin de la période
(années 80) où l’on atteindra 50%.

Quels sont les causes de cette évolution des dépenses publiques ?

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- Le développement de l’interventionnisme public. On est avec un Etat
providence. Cet Etat a de plus en plus de dépenses à caractère social.
En effet, avant la première guerre ces dépenses étaient négligeables
(2% du total des dépenses), alors qu’aujourd’hui on est à 25%.

- La modernisation de l’économie et l’introduction du progrès technique


dans l’économie. Le coût des services publics augmente. La défense
nationale est beaucoup plus coûteuse dans les années 80 que dans les
années d’avant-guerre. L’Etat s’implique forcément dans la recherche
et développement. L’Etat investie forcément dans le capital humain.

- L’aspect culturel. La France, par valeur culturelle, est un Etat


colbertiste, c'est-à-dire que, dans cette période, les français font
d’avantage confiance à l’Etat qu’au marché.

B- La pratique du déséquilibre budgétaire

L’augmentation des dépenses a été trop forte est trop rapide pour pouvoir
être financée par la seule augmentation des impôts. En effet, en 1914, par
exemple, le système fiscal français n’est pas assez productif et on a du mal a
augmenté rapidement le rendement des impôts qui existent. Il est vrai qu’on a
institué un impôt progressif sur le revenu. En 1917, on a créé un impôt sur le
chiffre d’affaire des entreprises. Ces deux impôts n’ont pas été très productifs.
Pour les autorités, la seule solution était soit de renoncer à l’augmentation des
dépenses, soit de renoncer à l’équilibre du budget. Certains hommes politiques,
dans cette période, ont eu du mal à accepter le déséquilibre du budget. En 1935,
le gouvernement Laval ne voulait pas du déséquilibre du budget de l’Etat. Il a fait
une politique d’orthodoxie (ou rigueur) budgétaire fondée sur le respect de
l’équilibre budgétaire. En 1936, victoire du Front populaire (opposition) qui va
accepter le déséquilibre budgétaire. La période de l’entre deux guerres a été une
période de révision ou de reconsidération du déséquilibre du budget à cause de
la crise des années 30. Cette crise a obligé à revoir le rôle de l’Etat.

En 1936, c’est l’émergence de la théorie de Keynes. Il explique que les


auteurs classiques ont tort d’analyser les conséquences d’un déficit budgétaire
uniquement sur le plan financier et monétaire. Keynes nous dit qu’il faut tenir
compte des effets économiques de ce déficit. Il faut prendre en compte le fait
que le déficit assure, permet la relance de l’activité économique. Une fois cette
relance acquise, alors le déficit pourra être comblé. Il y aura d’avantage de
rentrée fiscale et l’Etat n’aura plus besoin d’intervenir, il pourra limiter ses
dépenses.

Pendant les trente glorieuses (plein emploi, pas d’inflation, et un taux de


croissance économique en moyenne de 5% en France), l’Etat français considère
naturel l’intervention de l’Etat. C’est la période du consensus en ce qui concerne
le budget de l’Etat.

SUITE DU COURS GRATUITEMENT SUR :

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http://cours.pierrethurau.com/finances-publiques/