25/01/2018 parecer « AGU PFN

O parecer é o ato por meio do qual os órgãos consultivos da Administração Pública emitem opinião sobre
assuntos jurídicos e técnicos.

Quem melhor desenvolveu a temática da responsabilidade do parecerista foi Oswaldo Aranha Bandeira de
Mello. Conforme seus ensinamentos: o parecer pode ser de três espécies:

“O parecer é facultativo quando fica a critério da Administração solicitá-lo ou não, além de não ser
vinculante para quem o solicitou. Se foi indicado como fundamento da decisão, passará a integrá-la,
por corresponder à própria motivação do ato. O parecer é obrigatório quando a lei o exige como
pressuposto para a prática final do ato. A obrigatoriedade diz respeito à solicitação do parecer (o
que não lhe imprime caráter vinculante). Por exemplo, uma lei que exija parecer jurídico sobre
todos os recursos encaminhados ao Chefe do Executivo; embora haja obrigatoriedade de ser emitido
o parecer sob pena de ilegalidade do ato final, ele não perde seu caráter opinativo. Mas a autoridade
que não o acolhe deverá motivar a sua decisão. O parecer é vinculante quando a Administração é
obrigada a solicitá-lo e a acatar sua conclusão.”

Interpretando essa classificação de Oswaldo Aranha, o STF teve a oportunidade de delimitar os liames da
responsabilidade do procurador pela emissão de parecer técnico-jurídico. O julgado é bem explicativo, razão
pela qual será reproduzido na íntegra.

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO. AUDITORIA PELO TCU.

RESPONSABILIDADE DE PROCURADOR DE AUTARQUIA POR EMISSÃO DE PARECER TÉCNICO-JURÍDICO DE
NATUREZA OPINATIVA. SEGURANÇA DEFERIDA. I. Repercussões da natureza jurídico-administrativa do
parecer jurídico: (i) quando a consulta é facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer
proferido, sendo que seu poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo;
(ii)quando a consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como
submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar ato de forma
diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece
a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa manifestação de teor jurídica deixa de ser
meramente opinativa e o administrador não poderá decidir senão nos termos da conclusão do
parecer ou, então, não decidir. II. No caso de que cuidam os autos, o parecer emitido pelo
impetrante não tinha caráter vinculante. Sua aprovação pelo superior hierárquico não desvirtua sua
natureza opinativa, nem o torna parte de ato administrativo posterior do qual possa eventualmente
decorrer dano ao erário, mas apenas incorpora sua fundamentação ao ato. III. Controle externo: É
lícito concluir que é abusiva a responsabilização do parecerista à luz de uma alargada relação de
causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha resultado dano ao erário. Salvo
demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou
jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu
parecer de natureza meramente opinativa. Mandado de segurança deferido. (MS 24631, Relator(a): 
Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 09/08/2007, DJe-018 DIVULG 31-01-2008 PUBLIC
01-02-2008 EMENT VOL-02305-02 PP-00276 RTJ VOL-00204-01 PP-00250)

Assim, de acordo com esse entendimento e, levando em consideração os fundamentos jurídicos expostos nesse
mandado de segurança, há três espécies de parecer:
Parecer facultativo: abarca a maioria dos casos da rotina da Administração Pública. Nesse caso, o administrador não está
obrigado a solicitar a apreciação do órgão jurídico. Caso peça parecer à consultoria jurídica, o administrador não está vinculado
ao parecer, podendo decidir de forma diversa, desde que motivadamente. Nesse contexto, é de fácil conclusão que o
administrador não divide qualquer responsabilidade com o administrador, ainda que sua opinião tenha sido acatada e causado
danos ao Erário. Prevalece o sentido de que o ato administrativo não é o parecer.
Parecer obrigatório: é aquele que a lei exige como necessário para a perfeição do ato/procedimento administrativo. Como
exemplo, temos o parecer da Lei 8666/96, segundo a qual as minutas de editais de licitação devem ser previamente examinadas
e aprovadas por assessoria jurídica. O fato de o parecer ser obrigatório, não o torna vinculante. Nesse ponto, o STJ entende que
é claro o sentido de que o administrador tem liberdade para emitir o ato ainda que com parecer contrário da sua consultoria
jurídica. Em outro norte, não será possível modificar o ato na forma em que foi submetido à apreciação do órgão jurídico, salvo
se solicitar novo parecer, tendo em vista o seu caráter obrigatório. Qualquer alteração no ato, deve ser previamente analisada
pela consultoria jurídica. Nesse caso, é de fácil constatação que o parecerista não divide responsabilidade do ato com o
administrador.

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Parecer vinculante: quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz dele e nos seus termos. A manifestação da consultoria
jurídica integrará o ato, caso ele venha a ser editado pela Administração. Ao administrador só restam duas opções: ou ele decide
nos exatos termos do parecer, ou não decide. A manifestação jurídica, nesses casos, não é meramente opinativa. Ela tem cunho
decisivo e vincula o entendimento do administrador. É de simples percepção o fato de que o parecerista divide com o
administrador a responsabilidade pela edição do ato.

Registre-se, por fim, que a imunidade do procurador no parecer opinativo (dois primeiros casos) não pode ser
vista com viés absoluto. Em havendo conduta culposa ou dolosa do advogado público, nexo causal entre o
parecer exarado e o dano ao erário, é possível responsabiliza-lo, sem prejuízo das sanções penais e
administrativa cabíveis, dada a independência de instâncias.

Ainda sobre esse assunto, sob um outro prisma, cumpre-me salientar que o STJ já entendeu possível que o
parecerista figure no polo passivo de ação de improbidade administrativa. Vejam:

ADMINISTRATIVO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – MINISTÉRIO PÚBLICO COMO AUTOR DA AÇÃO –

DESNECESSIDADE DE INTERVENÇÃO DO PARQUET COMO CUSTOS LEGIS – AUSÊNCIA DE PREJUÍZO – NÃO
OCORRÊNCIA DE NULIDADE – RESPONSABILIDADE DO ADVOGADO PÚBLICO – POSSIBILIDADE EM
SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS NÃO PRESENTES NO CASO CONCRETO – AUSÊNCIA DE RESPONSABILIZAÇÃO
DO PARECERISTA – ATUAÇÃO DENTRO DAS PRERROGATIVAS FUNCIONAIS – SÚMULA 7/STJ.1.

(…) 3. É possível, em situações excepcionais, enquadrar o consultor jurídico ou o parecerista como

sujeito passivo numa ação de improbidade administrativa. Para isso, é preciso que a peça opinativa
seja apenas um instrumento, dolosamente elaborado, destinado a possibilitar a realização do ato
ímprobo. Em outras palavras, faz-se necessário, para que se configure essa situação excepcional, que
desde o nascedouro a má-fé tenha sido o elemento subjetivo condutor da realização do parecer.

4. Todavia, no caso concreto, a moldura fática fornecida pela instância ordinária é no sentido de que
o recorrido atuou estritamente dentro dos limites da prerrogativa funcional. Segundo o Tribunal de
origem, no presente caso, não há dolo ou culpa grave. (…) (REsp 1183504/DF, Rel. Ministro
HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/05/2010, DJe 17/06/2010)

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