Redes de Nueva Generación (NGN): nueva regulación

Categoría: Tendencias tecnológicas

Francisco José Doménech Colomer
Ingeniero de Telecomunicación
Colegiado nº C08399
Septiembre 2009

Objetivos de un marco regulatorio y situación actual en España

Necesidad de renovar las actuales redes y disponer de un nuevo escenario regulador
Desafíos, amenazas y oportunidades de la futura regulación de las NGN
La regulación comunitaria y el diseño del futuro marco regulatorio
Conclusiones
Referencias

OBJETIVOS DE UN MARCO REGULATORIO Y SITUACIÓN ACTUAL EN ESPAÑA

A finales del 2008 se celebró en España el décimo aniversario de la liberalización de las
telecomunicaciones. A diferencia de otros sectores, para el sector de las telecomunicaciones se
estableció un modelo de liberalización de los servicios y también de las infraestructuras en las que
estos se soportan. Después de una década el país dispone de una variada infraestructura de redes,
fijas y móviles. En muchas zonas de España disponemos de una red de cable moderna, que ofrece
excelentes servicios y compite fuertemente con la red telefónica. A ello se añade el extraordinario
desarrollo de la red de telefonía móvil con cuatro operadores plenos y otros muchos virtuales. Este
proceso y política de liberalización ha venido acompañado de una normativa reguladora que ha tratado
de fomentar la competencia en precios y servicios con el objetivo de beneficiar a los usuarios finales.

La regulación aplicada hasta la fecha en España- dado que se partía de una situación de monopolio -
ha sido de medidas reguladoras preventivas, regulación conocida con el nombre de ex-ante (o
regulación asimétrica, pues impone fuertes condiciones de acceso a las redes del operador proveniente
del monopolio - por parte de sus competidoras, de tal forma que se les compense su desventaja inicial
de no disponer de infraestructuras en todo el territorio y puedan competir con la operadora “dominante”
proveniente del monopolio). Hay que recordar que existe otro tipo de regulación conocida con el
nombre de ex-post que se suele aplicar en escenarios con puntos de partida de fuerte competencia y
que deja al mercado mayor libertad, aplicando solo factores correctivos si el mercado se desajusta. El

1
objetivo de todo marco regulador es ir reduciendo la regulación a medida que se desarrolle la
competencia en el mercado. La regulación ex-ante debe aplicarse en aquellos casos en los que se
detecten estructuras de mercado con obstáculos a la competencia, en las que no se dan las
condiciones para que el mercado tienda por sí mismo a la competencia efectiva, y en el que además la
mera aplicación de la legislación sobre la competencia no permite hacer frente de manera adecuada a
los fallos del mercado en cuestión.

En definitiva, la finalidad última de la regulación es garantizar al conjunto de los usuarios el

acceso a los servicios de telecomunicaciones en condiciones adecuadas de elección, precio y
calidad. En ese sentido, es preciso tener presente que la competencia en los mercados es un
instrumento de garantía de dicha capacidad de elección.

A continuación resumimos los objetivos y principios de la actual ley vigente, la Ley General de
Telecomunicaciones (Ley 32/2003):

Fomentar la competencia efectiva en los mercados de telecomunicaciones y, en particular, en

la explotación de las redes y en la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas
y en el suministro de los recursos asociados a ellos. Todo ello promoviendo una inversión
eficiente en materia de infraestructuras y fomentando la innovación.
Promover el desarrollo del sector de las telecomunicaciones, así como la utilización de los
nuevos servicios y el despliegue de redes, y el acceso a éstos, en condiciones de igualdad, e
impulsar la cohesión territorial, económica y social.
Defender los intereses de los usuarios, asegurando su derecho al acceso a los servicios de
telecomunicaciones en adecuadas condiciones de elección, precio y calidad.

Adicionalmente, la regulación actual (se aplica sobre la red antigua telefónica, las redes de pares de
cobre) obliga a Telefónica a ofrecer todo tipo de servicios mayoristas que permitan a sus rivales replicar
–es decir, ofrecer servicios equivalentes– a los que proporciona a sus clientes el ex monopolio.

2
Finalmente, la disponibilidad de servicios de banda ancha constituye un elemento crítico para ayudar a
las colectividades locales a atraer a las empresas y para hacer posibles el teletrabajo, la prestación de
asistencia sanitaria y la mejora de la educación, así como los servicios de la administración pública. Por
esta razón, se han promovido distintas iniciativas tanto a nivel comunitario como a nivel nacional, con el
objetivo de asegurar el acceso a una conectividad de banda ancha en estas zonas rurales y evitar la
brecha digital. Así, cabe señalar a nivel nacional el importante papel del Plan Avanza, o el fomento a
nivel comunitario de instrumentos tales como los Fondos Estructurales, la Política de Desarrollo
Regional o las Ayudas públicas por los Estados miembros.

NECESIDAD DE RENOVAR LAS ACTUALES REDES Y DISPONER DE UN NUEVO ESCENARIO

REGULADOR
El acceso a Internet de banda ancha ha cambiado profundamente nuestras vidas y ha mejorado la
forma en la que nos comunicamos, trabajamos, nos informamos e interactuamos con las empresas y
las Administraciones Públicas. Además, dado que las empresas y organizaciones usuarias de banda
ancha experimentan mejoras en su productividad del 20-30%, Internet se ha convertido en un factor
clave del crecimiento económico.

Sin embargo las redes empiezan a soportar una cantidad cada vez más grande de contenidos
audiovisuales que demandan redes de mayor capacidad y este nuevo escenario de mayor demanda de
más velocidad de acceso no ha hecho más que comenzar. Las redes actuales de pares de cobre ya no
pueden ofrecer más velocidad, se han quedado pequeñas. Mediante ingenios de la tecnología (como
por ejemplo el ADSL, VDSL, etc.) se ha llegado a obtener velocidades de hasta 30 Mb/s en la red de
cobre telefónica que ya tiene más de medio siglo, pero con las actuales redes ya no se puede conseguir
más velocidad. Por eso tenemos que ir a la fibra óptica. El cable de cobre telefónico de toda la vida será
sustituido por la fibra para acceder a Internet en nuestras casas. La llegada de la fibra óptica
revolucionará no sólo el mundo empresarial sino también la sociedad. En el futuro en nuestros hogares
podremos acceder a Internet de forma mucho más rápida que en la actualidad (casi 100 veces más
rápido que ahora, pues en la mayoría de hogares se dispone de una velocidad “real” de entre 1-3
megas).

3
Pero con las nuevas redes no sólo podremos disfrutar de las ventajas de trabajar más rápido y disponer
de un “canuto” con mayor velocidad, sino que podremos disfrutar de nuevos servicios y mejorar los
actuales gracias a sus amplias posibilidades técnicas: televisión de alta definición en Internet,
videoconferencia de mayor calidad de imagen, video bajo demanda tanto en modalidad “videoclub” (una
especie de “videoclub” por Internet) como en modalidad TV (si las cadenas de TV ponen los contenidos
en Internet, podremos ver “on-line” los capítulos de nuestras series favoritas, ver los resúmenes de
partidos de fútbol, ver resúmenes de estrenos de cine y todo esto y más en el horario que nos
apetezca...), juegos on-line, ampliar las posibilidades de teletrabajo, etc.

Los 100 Mb/s (“megas”) de velocidad que las compañías de telecomunicaciones prevén comercializar
con las nuevas redes darán entrada generalizada en los hogares a la videotelefonía así como a las
televisiones digitales, en alta definición, o en tres dimensiones, servicios hoy minoritarios. Los Juegos
Olímpicos de Pekín, por ejemplo, se retransmitieron en Internet en HDTV (televisión de alta definición)
por dos cadenas (Imagenio y Digital Plus) alternativas a la emisora oficial de la competición. Sólo para
ver un canal de alta definición se necesitan de 8 a 12 megas de descarga. A eso habrá que añadir la
capacidad que consumirán otros objetos cotidianos del futuro, como el videoteléfono (de 3 a 4 megas) o
la telefonía IP, que permite tener varias líneas sin sobrecoste gracias a Internet

4
Tal y como se ha adelantado anteriormente, la “ultravelocidad” o “súper-banda ancha” modificará,
además, los hábitos de comunicaciones ya que permitirá descargar en menos de dos minutos una
película de hasta un giga de tamaño, mientras que una canción de MP3 tan sólo precisará de un
segundo para pasar del “ciberespacio” al ordenador del hogar.

Es decir, este nuevo escenario no sólo aumentará la productividad de empresas y ahorrará tiempo a las
personas en su trabajo, sino que ampliará la oferta actual de ocio.
Hay que construir nuevas redes y tenemos que hacer llegar la fibra óptica hasta los hogares y
empresas. Son las llamadas Redes de Nueva Generación (Next Generation Networks o NGNs, en su
denominación inglesa)

Por tanto disponer de redes de alta velocidad es un factor clave para el impulso y el desarrollo de la
sociedad y la economía del conocimiento en el siglo XXI.

Sin lugar a dudas, el nuevo contexto de redes de fibra óptica que va a sustituir a las antiguas redes de
cobre telefónicas plantea importantes retos a todos los actores del mercado que están elaborando
nuevos modelos comerciales, así como a los gobiernos y organismos reguladores resueltos a crear
marcos reguladores capaces de afrontar el futuro.

DESAFÍOS, AMENAZAS Y OPORTUNIDADES DE LA FUTURA REGULACIÓN DE LAS REDES DE

NUEVA GENERACIÓN O SUPER-BANDA ANCHA (REDES DE FIBRA ÓPTICA)
En primer lugar, los Organismos Reguladores deben evitar que se adopten decisiones que puedan
suponer un paso atrás en el proceso de liberalización y una reducción de la competencia. Por otro lado,
el despliegue de las redes de acceso de nueva generación conlleva una serie de problemas técnicos
que se traducen en unos elevados costes de instalación, lo cual supondrá que la implantación de estas

5
redes se realizará de manera gradual, comenzando por los núcleos urbanos que presenten una mayor
densidad de población y puedan asegurar un retorno de la inversión más rápido.

No obstante, fuera de estas zonas urbanas, la debilidad de la demanda y la menor densidad de

población, unidas al inconveniente de crear infraestructuras a distancias mayores y más dispersas,
limitan la rentabilidad de la inversión desalentando a los operadores a desplegar redes de banda ancha
en zonas rurales. De esta forma, puede incrementarse la brecha digital ya existente entre las zonas
urbanas y las zonas rurales de menor densidad de población, donde estas inversiones no resulten
rentables en virtud de decisiones comerciales de los operadores, de modo que parte de la población no
tendría acceso a esta nueva infraestructura, y en consecuencia no podría disfrutar de los servicios que
se podrían prestar a través de la misma, creándose en definitiva una situación de discriminación con
respecto a los abonados de las zonas urbanas.

Por tanto, el nuevo marco regulador no debe propiciar un cambio que aumente o fomente la fractura
digital por motivos económicos, no se puede alentar la creación de una “Internet de dos velocidades”.
Hay que impedir que el avance tecnológico sea cosa sólo de los grandes núcleos de población y se
haga al margen de gran parte de zonas rurales y deprimidas. Tendrá que garantizarse el equilibrio
territorial y evitar la denominada brecha digital. Se plantea así la necesidad de reflexionar sobre cuál
habría de ser la manera más adecuada para evitar que la brecha digital se acreciente entre las zonas
rurales y las zonas urbanas, éstas con acceso a redes y servicios de gran velocidad y calidad a través
de estas nuevas infraestructuras. Una posibilidad es reconocer y otorgar explícitamente la capacidad a
la Administraciones para garantizar el acceso en competencia a los servicios de telecomunicaciones en
aquellas zonas del territorio donde el mercado no lo haga posible

En último lugar, el nuevo marco regulador debe conseguir el equilibrio de fomentar al máximo la
inversión, sin reducir la competencia. Actualmente, en España disponemos de una competencia
razonable en servicios, pero la competencia en infraestructuras, dado que sólo existen principalmente
redes de Telefónica y de las operadoras de cable, es más bien deficitaria. La competencia en servicios
se ha conseguido mediante la regulación en la red de pares de cobre, pues se obliga a la operadora

6
Telefónica procedente del antiguo monopolio a compartir sus infraestructuras con sus rivales. Por eso,
con la nueva regulación para el despliegue de redes de fibra óptica, se ha tratado promover e incentivar
la inversión, pero obligar a los operadores dominantes a compartir sus nuevas infraestructuras puede
suponer un freno a la inversión, y por tanto un riesgo de que nadie quiera asumir prestar este nuevo
servicio. De modo que, con la nueva regulación establecida por la CMT en enero de 2009, no se obliga
a Telefónica a compartir su infraestructura, pero sí a garantizar el acceso a un precio orientado según
costes y fijado por el regulador. Si se obliga a compartir las nuevas infraestructuras, todo el peso
inversor va a recaer en sus balances y no en el de sus rivales. De hecho, Telefónica está ejecutando
una inversión en tres años de 1.000 millones de euros en España para dar conexión a tres millones de
abonados, lo que supone una cifra de algo más de 300 euros para enganchar con fibra óptica cada
hogar. Pero esto es tan sólo la punta del iceberg. Se estima que en toda la Unión Europea se tiene la
necesidad de invertir alrededor de 250.000 millones de euros en las nuevas redes fijas.

LA REGULACIÓN COMUNITARIA, SU INFLUENCIA EN LA REGULACIÓN ESPAÑOLA Y BASES

ACTUALES DE DISEÑO PARA EL FUTURO MARCO REGULATORIO
A pesar de este avance positivo desde un punto de partida de una situación de monopolio, si nos
comparamos con otros países de nuestro entorno, observamos que a pesar de disponer de una
razonable competencia en servicios la competencia en infraestructuras sigue siendo manifiestamente
mejorable. Por tanto, regular el nuevo escenario (nuevas redes de fibra óptica) de la manera más
adecuada cobra de nuevo una relevancia suprema.

Cabe preguntarse ahora cómo interactúan los agentes reguladores tanto comunitarios como nacionales
en la creación de la nueva regulación a aplicar sobre las nuevas redes. En el caso de España, la CMT
(Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones) tiene por objeto el establecimiento y supervisión de
las obligaciones específicas que hayan de cumplir los operadores en los mercados de
telecomunicaciones y el fomento de la competencia en los mercados de los servicios audiovisuales,
conforme a lo previsto por su normativa reguladora, la resolución de los conflictos entre los operadores
y, en su caso, el ejercicio como órgano arbitral de las controversias entre los mismos. Pero además,
hay que tener en cuenta las directrices de los reguladores comunitarios (Comisiones Europeas de la

7
Competencia y de la Sociedad de la Información). La buena noticia para el regulador nacional es que
tiene la última palabra, la decisiva. La Comisión Europea puede vetar un análisis de mercado en su
conjunto, pero no las medidas específicas que se adoptan para remediar un fallo de competencia en el
segmento analizado. En ese caso, la UE sólo puede pedir explicaciones adicionales e “invitar” a hacer
cambios.

Pues bien, en estos últimos meses estamos asistiendo a un momento muy importante para la
configuración de las Redes de Nueva Generación en España. Por un lado, la recomendación de la
Comisión Europea sobre la regulación del acceso a estas redes por parte de terceros, por otro, las
medidas cautelares impuestas por la CMT en mayo de 2008 sobre dicho acceso, seguido de un
proceso de recursos por parte de los implicados. Como resultado de estos procesos se sentaron las
bases para la aprobación de la nueva regulación de dichas redes, por parte de la CMT, en enero de
2009.

Las primeras bases sobre la nueva regulación se produjeron cuando el Consejo de la CMT aprobó a
comienzos del 2008 un documento sobre los “Principios y líneas maestras de la futura regulación de las
redes de acceso de nueva generación”, en el que se posiciona a favor de una regulación proactiva
respecto de la innovación y de la competencia en infraestructuras, si bien reconoce que ese objetivo ni
es seguro ni generalizable en todas las situaciones, por lo que allá donde no se pueda alcanzar
deberán preverse medidas que salvaguarden la competencia. Un objetivo de estas características
implica, por un lado, la participación activa en el proceso innovador tanto de los operadores alternativos
como del ex monopolista, y, por otro, la garantía de un nivel de transparencia y de colaboración en el
acceso no discriminatorio a las infraestructuras civiles disponibles, la mayor parte de ellas propiedad de
Telefónica.

En esta propuesta inicial, la idea original de la CMT para la normativa sobre las nuevas redes de fibra
óptica era que Telefónica tendría libertad para explotar sus nuevas redes de fibra óptica sin tener que
compartirlas obligatoriamente con sus rivales en aquellas zonas del mercado donde tuviera verdadera
competencia –básicamente de los operadores de cable–, unas zonas que suponen el 37% de los

8
clientes. Al mismo tiempo, en las otras zonas, en las que no había suficiente competencia –que
suponían el otro 63% de las conexiones de banda ancha–, sólo tendría que proponer a los operadores
alternativos un acceso regulado a sus servicios cuando estos fueran inferiores a los 30 megas de
velocidad. Cuando ofreciera servicios de mayor velocidad, de 50 ó 100 megas, no tendría que
revenderlos a sus competidores.

Para justificar esta postura, la CMT consideraba que por encima de esta velocidad se estaba hablando,
en realidad, de otro servicio diferente, y no de una mera extensión o mejora del servicio anterior.
Además, toda esta norma contaba con el paraguas de que, al mismo tiempo, Telefónica sí tendría que
ofrecer a todo el mundo, en todas las zonas y con precios regulados, un acceso viable a sus propios
conductos y canalizaciones, lo que facilitaría, aceleraría y abarataría sustancialmente el despliegue de
redes de fibra alternativa por parte de sus rivales.

Sin embargo, la Comisión Europea no estaba de acuerdo con esta postura y amenazó con el veto. La
Comisión Europea opinaba que la operadora procedente del monopolio debería estar regulada en todas
las velocidades y que la propuesta original de la CMT suponía unas “vacaciones reguladoras” para
Telefónica.

Por eso, la CMT ha ido modificando su propuesta original. En primer lugar desapareció la definición de
dos mercados diferenciados, uno con regulación y otro sin ella. Además, en aquellas zonas donde
Telefónica proporcione servicios de más de 30 megas de velocidad, estará obligada a ofrecer una
oferta mayorista de hasta 30 megas. Y por último, ahora se ha desvelado que, además, ni siquiera este
límite es fijo, ya que la CMT podrá ir incrementando la velocidad a partir de la cual el operador
dominante está exento de compartir sus redes con sus competidores. El hecho de que la frontera de la
velocidad de 30 megas sea totalmente variable a propuesta de la CMT, supone, que el regulador podría
ir elevando este listón e imponer a Telefónica la obligación de ofrecer a sus rivales accesos mayoristas
con velocidades de 50, 70 o 90 megas si se demostrase que estaba copando el mercado o ganando
cuota significativamente con ofertas más potentes e inalcanzables para los alternativos. Supone una
salvaguarda que “vacunaría” a los operadores que no se decidan a invertir en fibra, de que el regulador

9
podría, siempre, volver a igualar la situación competitiva, anulando, así, cualquier ventaja que hubiera
alcanzado el ex monopolio. Quizás esta propuesta se acerque algo más al difícil equilibrio entre
fomentar la inversión y garantizar la competencia.

CONCLUSIONES
Las Telecomunicaciones son un sector regulado y todavía quedan años para que deje de serlo y lo
tutele exclusivamente la normativa de competencia. Hasta entonces, la CMT tiene un papel
determinante en influir con sus decisiones hacia dónde se orienta el futuro. El despliegue de las nuevas
redes de alta capacidad, hará posible un nuevo universo de servicios aún hoy difícil de imaginar.

Las telecomunicaciones juegan un papel esencial en el progreso económico y social impulsado por las
TIC, para el que es imprescindible contar con buenas infraestructuras de telecomunicaciones. En caso
contrario, una inversión insuficiente en redes, actúa como un cuello de botella para el progreso
económico y social, impidiendo a un país alcanzar todo el potencial de desarrollo que permitiría un buen
uso de las TIC por los sectores productivos.

El impacto del sector de las telecomunicaciones va mucho más allá de la contribución directa al
crecimiento económico. La banda ancha y la movilidad han revolucionado la vida diaria de las
personas, y han llevado a las empresas a revisar sus modelos de negocio y sus procesos operativos.
La irrupción de los servicios de telecomunicaciones en ámbitos como el sanitario, el educativo, los
servicios públicos o el cultural están incorporando profundas modificaciones en la forma en que los
ciudadanos se relacionan entre sí y con las instituciones.

El sector de las telecomunicaciones presenta hoy más oportunidades que en ninguna otra etapa
anterior. Las opciones de crecimiento futuro para el sector, las oportunidades para la innovación, y el
impacto en la sociedad y la economía española son hoy mayores que nunca. Es por ello que conseguir
la implantación y generalización posterior de los servicios ultrarrápidos de banda ancha es sin duda el
mayor reto al que se enfrenta nuestro país desde la liberalización del mercado de las
telecomunicaciones en 1998. Para ello, resulta imprescindible disponer de nuevas redes, en algunos

10
casos de nueva construcción y, en otros casos, mediante la modernización de redes preexistentes, sin
las cuales tales servicios, sencillamente, no existirán. Y todo ello en un marco competitivo, donde
corresponde a las empresas y sus recursos financiar todo el proceso. Disponer de estas redes supone
una oportunidad para la economía española que exige del impulso y convencimiento de todos los
agentes. Sin duda el futuro del sector de las telecomunicaciones no está escrito, pero será un futuro
brillante, si los agentes encuentran un marco propicio para la inversión, la innovación y la competencia
sin aumentar - o reducir - si cabe la actual brecha digital.

Sin embargo, no se trata únicamente de alentar la buena marcha de un sector económico, por
importante que éste sea. Se trata de facilitar y fomentar en un entorno de competencia la inversión en
unas infraestructuras de red que, conjugadas con las políticas de desarrollo de la Sociedad de la
Información (impulso público a la demanda y el uso de las TIC), pueden ser clave para el “salto de
productividad” que necesita nuestro país. Las tecnologías de la comunicación y la información pueden
hacer posible el cambio de patrón de crecimiento de la economía española.

Por último, para garantizar la extensión de la cobertura en redes de banda ancha tanto fija como móvil,
es necesario lograr la concienciación de las administraciones competentes sobre la ordenación del
territorio y la planificación urbanística sobre la necesidad de favorecer el despliegue de las redes de
telecomunicaciones en un entorno de libre competencia. Esto es especialmente relevante en el caso de
las Administraciones Locales, por sus competencias sobre planificación urbanística y como
administraciones competentes en la gestión de la tramitación y concesión de las licencias municipales
(obra, funcionamiento, etc.). Es muy importante que los Ayuntamientos pasen de tener una visión de las
redes de telecomunicación como fuentes de conflictos y generadoras de ingresos por el pago de tasas,
a una percepción de estas infraestructuras como activos diferenciales de la competitividad y el
desarrollo económico de sus municipios.

Por tanto, es fundamental el papel que pueden asumir las Administraciones como impulsoras o
favorecedoras del despliegue de nuevas infraestructuras y redes la puesta a disposición de terceros de
las infraestructuras desplegadas por operadores de otros sectores económicos como las redes

11
eléctricas, gas, agua, metro, u otros; o las necesarias adaptaciones normativas a realizar sobre las
infraestructuras comunes de telecomunicaciones (ICTs) en los edificios.

REFERENCIAS
1. Ley General de Telecomunicaciones (Ley 32/2003):
www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?coleccion=iberlex&id=2003/20253
2. Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones: www.cmt.es

12