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CADERNOS IPPUR

Publicação semestral do Instituto de Pesquisa e Planejamento


Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro

Editor O CADERNOS IPPUR é um periódico


semestral, editado desde 1986 pelo Instituto
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro
de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regio-
nal da UFRJ. Dirige-se ao público acadêmico
Con selh o Ed itorial interdisciplinar formado por professores,
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro pesquisadores e estudantes interessados na
Henri Acselrad compreensão dos objetos, escalas, atores e
Pedro Abramo Campos práticas envolvidos na intervenção pública
nas dimensões espaciais, territoriais e am-
bientais do desenvolvimento econômico-
Consel ho Cien tífico social. É dirigido por um Conselho Editorial
Aldo Paviani ( UNB ) composto por professores do IPPUR e tem
Berta Becker ( UFRJ ) como instância de consultação um Con-
Celso Lamparelli ( USP ) selho Científico integrado por destacadas
Inaiá Carvalho ( UFBA ) personalidades da pesquisa urbana e re-
Leonardo Guimarães ( FIJN ) gional do Brasil. Acolhe e seleciona artigos
Lícia do Prado Valladares ( IUPERJ ) escritos por membros da comunidade cien-
Maria Brandão ( UFBA ) tífica em geral, baseando-se em pareceres
Maurício Abreu ( UFRJ ) solicitados a dois consultores, um deles obri-
Milton Santos ( USP ) gatoriamente externo ao corpo docente do
Neide Patarra ( UNICAMP ) IPPUR. Os artigos assinados são de respon-
Roberto Smith ( UFCE ) sabilidade dos autores, não expressando
Tânia Bacellar Araújo ( UFPE ) necessariamente a opinião do corpo de pro-
Wrana Maria Panizzi ( UFRGS ) fessores do IPPUR.

IPPUR / UFRJ
Prédio da Reitoria, Sala 543
Cidade Universitária / Ilha do Fundão
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CADERNOS IPPUR
Ano XI, N os 1 e 2
Jan- Dez 1997
Indexado na Library of Congress (E.U.A.)
e no Índice de Ciências Sociais do IUPERJ.

Cadernos I PP UR / UF RJ /Instituto de Pesquisa e Planeja-


mento Urbano e Regional da Universidade Federal
do Rio de Janeiro. – ano 1, n.1 (jan./abr. 1986) –
Rio de Janeiro : U FR J/ I PP UR , 1986 –

Irregular.
Continuação de: Cadernos P UR / U FR J
ISSN 0103-1988

1. Planejamento urbano – Periódicos. 2. Planejamen-


to regional – Periódicos. I. Universidade Federal do Rio
de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
e Regional.
CADERNOS IPPUR

Ano XI, N os 1 e 2 SUMÁRIO


Jan- Dez 1997
Resumos e Abstracts, 7
ASSISTENTE DE EDITORIA Artigos, 17
Claudio Cesar Santoro Christian Topalov, 19
Do Planejamento à Ecologia: nascimento de
SECRETÁRIA um novo paradigma da ação sobre a cidade
Leila Albertin Piccoli e o habitat?
Paulo Roberto Mello de Carvalho, 43
REVISÃO DE PORTUGUÊS
A Fome e a Miséria na Definição dos
Claudio Cesar Santoro Mínimos Sociais: Brasil, anos 90
Sérgio de Azevedo, 63
PROJETO GRÁFICO E EDI TORAÇÃO
Políticas Públicas e Governança em Belo
Claudio Cesar Santoro Horizonte
Adauto Lúcio Cardoso, 79
PROJETO GRÁF ICO DA CAPA
Reforma Urbana e Planos Diretores:
André Dorigo avaliação da experiência recente
Lícia Rubinstein
Ermínia Maricato, 113
FOTOS DA CAPA
Brasil 2000: qual planejamento urbano?
Sidney Motta Raquel Rolnik, 131
São Paulo, um Século de Regulação
ABSTRAC TS Urbanística: para quem, para quê?
Maria Cristina Areias Nasser Fernanda Furtado, 163
Instrumentos para a Recuperação de
COLABORARAM NESTE NÚMERO Mais-Valias na América Latina: debilidade
Adauto Lúcio Cardoso na implementação, ambigüidade na
interpretação
Ana Clara Torres Ribeiro
Jordi Borja
Fany Raquel Davidovich Manuel Castells, 207
Giuseppe Cocco Planes Estratégicos y Proyectos
Inaiá Maria Moreira de Carvalho Metropolitanos
Lúcia Bógus Pesq uisa e Opinião, 233
Luiz Antônio Machado Ana Clara Torres Ribeiro, 235
Maura Pardini Bicudo Veras Universos em Afastamento: escalas da
Raquel Rolnik economia e sociedade
EDITORIAL

Depois de um período de eclipse, no qual o fim dos planos urbanos difundiu-se e


afirmou-se, o planejamento retorna à cena. São poucas as grandes cidades que não
têm “planos estratégicos”, “projetos de reestruturação”, “programas de renovação”.
Não se trata, porém, de uma simples retomada do planejamento. As novas iniciati-
vas traduzem mudanças profundas do paradigma teórico e prático que fundou o
planejamento regulador e reformador nascido no início deste século. Mudaram o
diagnóstico dos problemas urbanos, os objetivos, os atores, os instrumentos, a esca-
la e o vocabulário técnico com o qual tradicionalmente tem-se procurado legitimar
a intervenção pública na cidade. Essas mudanças, simultaneamente intelectuais e
políticas, são objeto dos artigos reunidos neste número especial.
Resumos A b s tr a c t s
Christian Topalov

Do Planejamento à E cologia: From Planning to Ecology:


nascimento de um novo the birth of a new paradigm
paradigma da ação sobre a of action on the city and the
cidade e o habitat? habitat?

Nos últimos vinte anos – simultanea- In the last twenty years - simultaneously
mente, em inúmeros campos e, em par- in several fields and, in particular, in the
ticular, no domínio das políticas urbanas domain of urban policies and habitat -
e do habitat – novos temas têm surgido new themes have appeared and, so it
e, segundo parece, estão em vias de se seems, they are about to impose them-
impor como uma nova visão global dos selves as a new global view of the prob-
problemas e respectivas soluções: cresci- lems and respective solutions: slow
mento lento ou crescimento zero, sal- growth or zero growth, preservation of
vaguarda do meio ambiente, retorno à the environment, return to local inicia-
iniciativa local, desestatização e desregu- tive, de-statization and des-regulamen-
lamentação, liberação dos mercados. tation, free markets.

Apesar de não serem idênticas as origens Though the origins of these different el-
desses diversos elementos, tudo se passa ements are not identical, everything is
como se tivesse surgido uma linguagem presented as if a new language has ap-
que se torna o terreno comum obrigató- peared becoming compulsory common
rio de todos os debates legítimos: o da ground to all the rightful debates : the
salvaguarda do meio ambiente. O cará- preservation of the environment. The
ter internacional do fenômeno e sua re- international character of the phenom-
lativa durabilidade permitem pensar que enon and its relative durability seems to
não se trata somente de uma moda, mas indicate that it is not the case of some
de uma profunda reorganização da lin- other fashion, but a profound re-orga-
guagem científico-política. nization of the scientific-political lan-
guage.
Essa experiência pode ser colocada em
paralelo com uma outra, da mesma na- This experience can be traced in paral-
tureza, que se tinha produzido na virada lel to another, of the same nature, pro-
do século XX e marcou profundamente duced in the turn of the 20th century,
a modernidade: a emergência do discur- which left a deep mark in modernity: the

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XI, N os 1 e 2, 1997, p. 7-15


8 Resumos / Abstracts

so do interesse geral-nacional, enuncia- emergence of the discourse of general-


do pela ciência, que garantia o progresso national interest, uttered by science,
industrial e social, e fazia apelo ao de- which guaranteed the industrial and so-
senvolvimento do planejamento e da cial progress, appealing to the develop-
expansão do Welfare State. A analogia ment of planning and the expansion of
impõe-se tanto mais quanto, em suas the Welfare State. The analogy estab-
versões mais divulgadas, a linguagem lishes itself in as much as, in the most
ecológica atual desqualifica o discurso known versions, the present ecological
planejador e propõe princípios alterna- language disqualifies the planning dis-
tivos de legitimidade para a ação. course and proposes alternative princi-
ples of legitimacy to the action.
O texto examina os dois períodos histó-
ricos de maneira comparativa, empe- The text examines the two historical pe-
nhando-se em identificar os processos riods in a comparative way, trying to
de formação e de imposição dos senti- identify the processes of formation and
dos comuns que definem as legitimi- imposition of common meanings that
dades políticas. define the political legitimacies.

Palavras-chave : Planejamento urba- Keywords : Urban Planning / History /


no / História / Estado State

Paulo Roberto Mello de Carvalho

A Fome e a Miséria na Definição dos Hunger and Misery in the Definition


Mínimos Sociais: Brasil, anos 90 of Social Minimum: Brazil, 90s.

O debate sobre a pobreza nos anos 90 The debate over poverty in the 90s
revela uma mudança no projeto de re- reveals a change in the project of social
forma social. Através de diversos pro- reform. Through several processes and
cessos e com a participação de vários with the participation of several actors,
atores, o princípio universalista que in- the universalist principle that fed the re-
formava a reforma das políticas públicas form of public policies of social cut, in
de corte social, na década de 80, dá the 80s, gives room to the focalist princi-
lugar ao princípio focalista. O novo pro- ple. The new project is guided by a
jeto é orientado por uma concepção de conception of social justice, whose basic
justiça social, cujo princípio básico é a principle is the discrimination of the poor
discriminação dos mais pobres entre os among the poor, and not the universal
pobres, e não os direitos sociais univer- and egalitarian social rights. Such
Cadernos IPPUR 9

sais e igualitários. Tal mudança não é change is not merely the result of neo-
resultado apenas da hegemonia neoli- liberal hegemony and several actors,
beral e contou com a participação ativa including progressivists, non-govern-
de diversos atores, inclusive progressis- mental organizations and movements of
tas, organizações não governamentais civil society participated actively, rede-
e movimentos da sociedade civil, redefi- fining the social reform agenda towards
nindo a agenda da reforma social na- that direction. The Campaign against
quela direção. A Campanha contra a Hunger, the programs of minimum in-
Fome, os programas de renda mínima e come and the emphasis in measuring the
a ênfase na mensuração dos pobres e number of poor and miserable express
miseráveis expressam tal inflexão. O tra- such orientation. This work analyses
balho analisa criticamente a mudança critically the change that has ocurred,
ocorrida, identificando como fundamen- identifying as the basis of the hegemonic
to do projeto hegemônico de reforma project of social reform, in the first half
social, na primeira metade da década de of the decade of 1990s, the struggle
noventa, a luta contra a fome e a miséria. against hunger and misery.

Palavras-chave : Política Social / Po- Keywords : Social Policy / Urban Pov-


breza Urbana / Reforma Social erty / Social Reform

Sérgio de Azevedo

Políticas Públicas e Governança Public Policies and Governance in


em Belo Horizonte Belo Horizonte

A partir do conceito de governança From the starting point of the concept


(governance), o artigo discute três expe- of governance, this article discusses three
riências de políticas urbanas relevantes relevant experiences of urban policies in
em Belo Horizonte – Orçamento Par- Belo Horizonte – Participant Budget,
ticipativo, Conselho Deliberativo do Deliberative Body of Historical Patrimo-
Patrimônio Histórico e Plano Diretor do ny and Municipal Directive Plan – during
Município – durante o governo da Frente the government of Frente Popular. This
Popular. O trabalho enfatiza sobrema- work emphasizes above all the impor-
neira a importância da variável ins- tance of the institutional variable and the
titucional e da gestão participativa nas participative management in the policies
políticas estudadas. Na parte final do studied here. In the last part of the article
artigo – através de um modelo compara- – through a comparative model of public
tivo de políticas públicas em que se com- policies in which are combined salience
10 Resumos / Abstracts

binam salience issue na agenda gover- issue in governmental agenda and tech-
namental e complexidade técnica na po- nical complexity in policy –, it is sought
lítica –, procura-se realizar uma análise a comparative analysis among the three
comparativa entre os três estudos de ca- cases, pointing out the similarities and
sos, apontando suas similitudes e desta- stressing some of their particularities.
cando algumas de suas especificidades.

Palavras-chave : Política pública / Mu- Keywords : Public Policy / Municipali-


nicípio / Governo ty / Government

Adauto Lúcio Cardoso

Reforma Urbana e Planos Urban Reform and Directive Plans:


Diretores: avaliação da evaluation of recent experience
experiência recente

Ao longo dos anos 80, cresce de impor- Throughout the 80s, the importance of
tância o debate sobre as fortes desi- the debate about the intense social
gualdades sociais que caracterizam as disparities that characterize Brazilian
cidades brasileiras, e, com isso, buscam- cities has grown, and together with that,
se alternativas políticas para sua supe- political alternatives to overcome the
ração. O Movimento Nacional pela problem have been sought. The Nation-
Reforma Urbana se constitui no bojo al Movement for Urban Reform is found-
desse processo, influenciando decisiva- ed amidst this process, constituting a
mente a reformulação institucional e decisive influence to the institutional and
jurídica que acompanha a redemocra- juridical reformulation that follows the
tização do país e que culmina na pro- re-democratization of the country, which
mulgação da Constituição de 1988. culminates in the promulgation of the
Constitution of 1988.
O plano diretor, pela nova carta constitu-
cional, foi definido como o instrumento The directive plan, by the new Consti-
de efetivação dos princípios da “função tution, was defined as the instrument of
social da cidade e da propriedade”, con- accomplishment of the principles of the
siderados fundamentos legais para a ela- “social function of the city and prop-
boração de políticas de intervenção que erty”, considered the legal foundations
combatam as desigualdades urbanas. to the elaboration of interventional poli-
cies that would fight the urban dispar-
A avaliação dos planos diretores elabo- ities.
Cadernos IPPUR 11

rados pelos 50 maiores municípios bra- The evaluation of the directive plans elab-
sileiros, apresentada no texto, mostra orated by the fifty greatest Brazilian muni-
algumas possibilidades e muitos limites cipalites, presented in the text, shows
à implementação do ideário da Refor- some possibilities and many limits to the
ma Urbana, ao nível local, no país. implementation of the ideal of Urban Re-
form, in local level, in the country.

Palavras-chave : Planejamento urba- Keywords : Urban Planning / Urban


no / Legislação urbana / Reforma urbana Legislation / Urban Reform

Ermínia Maricato

Brasil 2000: qual planejamento Brazil 2000 : which urban


urbano? p l a nn i n g ?

Constata-se que a matriz fundadora do It may be positively established that the


Planejamento Urbano no Brasil está em founding matrix of Urban Planning in
processo de mudança. A transição se Brazil is in a process of changing. The
apresenta sob a forma de crise. A matriz transition presents itself under the shape
anterior foi inspirada no ideário moder- of a crisis. The previous matrix was in-
nista adaptado ao Estado-providência, spired in the modernist ideal which was
nos anos chamados “trinta gloriosos”. adapted to the providence-State, in the
A nova matriz, ainda não definida, se so-called “Glorious Thirties”. The new
fundamenta no mercado e na flexibili- matrix, which has not been defined yet,
dad e. is based on the market and in flexibility.

Especula-se sobre o papel do planeja- It is possible to speculate about the role


mento urbano no Brasil já que o país of urban planning in Brazil since the
nem é acabadamente moderno e fordis- country is neither wholly modern and
ta e nem viveu exatamente um Estado- fordist nor it experienced completely a
providência, característicos da matriz providence-State, characteristics of the
que inspirou o planejamento urbano matrix that inspired the urban planning
durante décadas. through decades.

Algumas características da formação da Some characteristics of the formation of


sociedade brasileira são destacadas para the Brazilian society are emphasized to
explicar a contradição que marca a ges- explain the contradiction that determine
tão urbana no Brasil: regras rígidas con- urban management in Brazil: rigid rules
12 Resumos / Abstracts

vivendo com a mais absoluta flexibi- living together with the most absolute
lidade no uso e ocupação do solo, em flexibility in the use and occupation of
diferentes áreas de uma mesma cidade. the soil, in different areas of a same town.
Assim como a cidadania é apenas para In the same way citizenship is meant only
alguns, a regulação urbanística também. for a few, so is urban regulation.

Os cursos de Planejamento Urbano e The courses of Urban and Regional


Regional e as equipes dos órgãos públi- Planning and the working teams from
cos estão ligados ao paradigma antigo, public agencies are still connected to the
mas já é possível identificar novos con- old paradigm, but it is already possible
ceitos e idéias que podem constituir as to identify new concepts and ideas that
bases de uma nova matriz. Da mesma may become the basis of a new matrix.
forma que a primeira, esses conceitos As in the case of the first matrix, these
vêm de fora e são incorporados prati- concepts come from abroad and they
camente sem mediações, em que pesem are incorporated pratically without me-
as diferenças entre as diversas realida- diations, notwithstanding the differences
des urbanas. among diverse urban realities.

Palavras-chave : Planejamento urba- Keywords : Urban Planning / Urban


no / Legislação urbana / Estado Legislation / State

Raquel Rolnik

São Paulo, um Século de São Paulo, One Century of


Regulação Urbanística: para Urbanistic Regulation: to whom,
quem, para quê? what for?

Este artigo coloca em pauta a trajetória This article brings to the discussion the
da legislação urbana da Cidade de São trajectory of the urban legislation of the
Paulo, revisitando sua história sob o city of São Paulo, revisiting its history
ponto de vista de seu papel político e under the point of view of its political
cultural ao longo do tempo. Traz a hipó- and cultural role through time. It as-
tese de que a ineficácia das normas ur- sumes the hypothesis that it is the ineffi-
banas em regular a produção da cidade cience of urban norms in regulating the
é a verdadeira fonte de seu sucesso polí- production of the city the true source of
tico, financeiro e cultural, em um con- its political, financial and cultural suc-
texto de grande concentração de riqueza cess, in a context of great concentration
e poder. O arco temporal do estudo se of wealth and power. The temporal arch
Cadernos IPPUR 13

estende desde o primeiro Código de of the study covers from the first Code
Posturas Municipais, de 1886, até 1936, of Municipal Orders, from 1886, until
ano da promulgação da primeira anistia 1936, the year of the promulgation of
geral das construções irregulares da cida- the first general amnesty to the irregular
de. Nesse período, emergem as questões constructions in the city. In this period,
relevantes para a compreensão da confi- the relevant questions to the understand-
guração da cidade contemporânea e das ing of the configuration of the contem-
perspectivas para seu futuro. porary city and the perspectives to its
future emerge.

Palavras-chave : Legislação urbana / Keywords : Urban Legislation / Urban


Planejamento urbano / São Paulo Planning / São Paulo

Fernanda Furtado

Instrumentos para a Recuperação Tools to the Recuperation of


de Mais-Valias na América Latina: Mais-Valias in Latin America:
debilidade na implementação, weakness in implementation,
ambigüidades na interpretação ambiguities in interpretation

O trabalho avalia a experiência latino- The work evaluates the Latin-American


americana com a recuperação, pela experience with the recuperation, by the
coletividade, de incrementos de valor da collectivity, of increments of land value
terra originados pela atuação do Estado originated by the action of the State in
no processo de urbanização. Buscando the process of urbanization. Looking for
uma abordagem integrada da evolução an integrated approach to the evolution
do tema e do desenvolvimento de instru- of the theme and the development of
mentos para a recuperação de mais- tools to the recuperation of mais-valias,
valias, objetiva a constituição de um it seeks to build a panel of the opportu-
painel das oportunidades e limites de nities and limits of its application in Latin
sua aplicação na América Latina. America.

Após situar a relevância da temática no Pointing out the relevance of the thematic
atual panorama latino-americano, o in the present Latin-American panorama,
estudo apresenta uma leitura da evo- the research presents a view of the evolu-
lução do tema e da implantação dos tion of the theme and of the implementa-
instrumentos, com base nas mediações tion of the tools, based on the existing
presentes em sua trajetória histórico- mediations in its historic-institutional
14 Resumos / Abstracts

institucional. A seguir, trata do papel da trajectory. Later on, it approaches the


propriedade imobiliária e da atuação do role of real estate property and the action
Estado, reconhecidos como dois grandes of the State, recognized as two great
marcos para a análise dos obstáculos signs to the analysis of the obstacles to
para o desenvolvimento do tema e dos the development of the theme and the
instrumentos em questão. Esses obstá- tools in question. These obstacles are
culos são então definidos no plano con- then defined in the concrete plan, going
creto, percorrendo-se as dificuldades de through the difficulties of accomplish-
operacionalização e abordando-se as ment and approaching the objections
objeções que surgem desde uma pers- that appear from a redistributive per-
pectiva redistributiva. Retornando ao spective. Returning to the present sign,
marco atual, são discutidos em maior the challenges and constraints now in
detalhe os desafios e constrangimentos focus are discussed in details, starting
hoje apresentados, a partir do caso do from the case of Brazil. Finally, some
Brasil. Finalmente, são alinhados alguns points to an agenda of approaching the
pontos para uma agenda de aproxi- theme in the region are lined, based on
mação ao tema na região, com base em principles of social justice.
princípios de justiça social.

Palavras-chave : América Latina / Keywords : Latin America / Land


Valor da terra / Política urbana Value / Urban Policy

Jordi Borja, Manuel Castells

Planes Estratégicos y Proyectos Strategical Plans and


M etr op ol itan os Metropolitan Projects

La eficacia de los Planes o Proyectos The efficiency of the Strategical Plans


estratégicos depende de muchos facto- and Projects depends of many factors.
res. Queremos especialmente enfatizar We would like to emphasize particularly
tres de estos factores que nos parecen three of these factors, which seem to us
especialmente relevantes, no por que lo specially relevant – not because they are
sean más que otros, sino porque a veces more relevant than others, but because
no se tienen suficientemente en cuenta. sometimes they are underestimated.

En primer lugar la definición de um First of all, the definition of a Project to


Proyecto de futuro solo será eficaz si the Future can only be efficient if it is
moviliza desde hoy a los actores públi- able to mobilize public and private ac-
Cadernos IPPUR 15

cos y privados y se concreta en actuacio- tors and if it is accomplished in actions


nes y medidas que pueden empezar a and measures that may be put into prac-
implementarse inmediatamente. Solo así tice immediately. Only this way it is pos-
se verificará la viabilidad del Plan, se sible to verify the viability of the Plan, to
generará confianza entre los agentes que create confidence among the promoting
lo promueven y se construirá un con- agents and to build a citizens’ consen-
senso ciudadano que derive en cultu- sus that will generate civic culture and
ra cívica y patriotismo de ciudad. city patriotism. This will constitute the
Esto será la fuerza principal de un Plan main force of a Strategical Plan.
Estratégico.
Secondly, a Strategical Plan is supposed
En segundo lugar un Plan Estratégico to build and/or modify the image that
debe construir y/o modificar la imagen the city has of itself as well as the one it
que la ciudad tiene de sí misma y tiene shows abroad. So far it is an answer to
en el exterior. En la medida que es una a feeling of crisis, which results from the
respuesta a una sensación de crisis, que wish to insert itself into new economic
resulta de la voluntad de insertarse en and cultural global spaces and that aims
nuevos espacios económicos y culturales at the integration of a population that
globales y que pretende integrar a una feels itself – most of times – excluded or
población que se siente muchas veces underestimated, the Project-City is a
excluida o poco tenida en cuenta, el project of communication and mobili-
Proyecto-Ciudad es un proyecto de zation of the city as well as a project of
comunicación y de movilización ciu- internal and external urban promotion.
dadana y de promoción interna y exter-
na de la urbe. Lastly, the Strategical Plan questions the
Local Government, its competence and
Finalmente el Plan Estratégico cuestio- organization, its mechanisms of relation-
na al Gobierno local, sus competen- ship with other administrations and with
cias y su organización, sus mecanismos its citizens, its international image and
de relación con las otras Administracio- presence. Without a radical political re-
nes y con sus ciudadanos, su imagen y form – much more in the way of acting
su presencia internacionales. Sin una than in its legal basis – it will be very
Reforma política radical – tanto o más difficult to achieve the aspired answers
en la forma de actuar que en la base to the problems previously presented.
legal – dificilmente se alcanzarán los
objetivos de respuesta a los retos actua-
les que anteriormente se han expuesto.

Palavras-chave : Globalização / Plane- Keywords : Globalization / Urban Plan-


jamento urbano / Governo ning / Government
Artigos
Do Planejamento à Ecologia:
nascimento de um novo
paradigma da ação sobre a
cidade e o habitat? * 1

Christian Topalov

É a partir de dois pequenos textos que Movement e, em seguida, emigrou para


eu gostaria de tentar formular a questão o Canadá. Eis o trecho:
que será o objeto desta exposição. Meio
século separa o primeiro do segundo.
“[...] Para o observador superficial,
o planejamento urbano para as diversas
Para começar, escutemos os auto- utilizações do solo parece ter sido feito
res do Regional Plan of New York, ope- pelo Chapeleiro Louco no chá de Alice.
ração pioneira de estudo sistemático de Algumas das pessoas mais pobres vivem
uma grande metrópole, lançada em em casebres situados em terrenos de
1921, sob os auspícios da Russel Sage grande valor. [...] A dois passos da Bolsa
Foundation. O projeto foi dirigido por de Valores, o ar está repleto do aroma
Thomas Adams, um britânico que figu- das torrefações de café; e a uma centena
rava entre os fundadores do Garden City de metros de Times Square, do fedor

* Tradução de Guilherme João de Freitas Teixeira.


1
Conferência proferida na V Conferência Internacional de Pesquisa sobre o Habitat, Montréal,
19 8 2 .

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XI, N os 1 e 2, 1997, p. 19-42


20 Do Planejamento à Ecologia

dos matadouros. [...] Tal situação é um a hipótese admitida cegamente de uma


ultraje ao sentido da ordem. Tudo pare- possibilidade de crescimentos ilimitados
ce estar no lugar errado. Sente-se a von- e se, ao tomar consciência do fenômeno,
tade de arrumar esse bricabraque e não for desencadeada uma ação en-
colocar as coisas no lugar.” 2 quanto é tempo.” 3

Escutemos agora Robert Lattès, um Ambos os textos trazem a marca da


matemático e membro do Clube de autoridade da ciência. Com exceção
Roma, na introdução que escreveu para dessa característica comum, funda-
a edição francesa de The Limits to mental, eles se opõem em todo o resto.
Growth, em 1972, alguns meses depois A tonalidade do primeiro é a irritação, a
de esse estudo ter saído dos computado- do segundo, a angústia. Os planejadores
res do System Dynamics Group do MIT: da Russel Sage Foundation encontraram
uma ordem escondida sob a desordem
“Diariamente, um nenúfar duplica aparente e empreenderam a definição
sua superfície em um lago. Sabendo que dos meios para remediar tal desordem.
precisa de trinta dias para cobrir o lago, É necessário colocar tudo no lugar para
sufocando todas as formas de vida que a razão leve a melhor e o progresso
aquáticas, em que momento terá cober- tenha continuidade. Quanto aos espe-
to metade, último limite para agir? Ainda cialistas do Clube de Roma, decidiram
crianças, ficávamos perturbados com a que a própria ordem – a ordem da pro-
resposta, no entanto, evidente – 29 o dia. gressão geométrica – continha a de-
Essa brincadeira ilustra um fenômeno sordem. A razão só levará a melhor se
matemático fundamental: o crescimento houver mudança da própria razão.
exponencial em um campo finito. Fun-
damental porque o mesmo se passa com Sublinharei outras duas diferenças:
todas as formas de crescimento, em par- a escala e a metáfora. A escala do dis-
ticular, demográfico e econômico, em curso planejador é a cidade ou a região
nosso planeta. Mas que se tornará dra- metropolitana; além disso, este é dirigido
mático se não for colocada em questão às autoridades administrativas corres-

2
“[...] The assignment of the land to the various uses seems to the superficial observer to have
been made by the Mad Hatter at Alice’s tea party. Some of the poorest people live in
conveniently located slums on high-priced land. [...] A stone’s throw from the stock exchange
the air is filled with the aroma of roasting coffee; a few hundred feet from Times Square with
the stench of slaughter-houses. [...] Such a situation outrages one’s sense of order. Everything
seems misplaced. One yearns to rearrange the hodge-podge and to put things where they
belong.”, in Committee of the Regional Plan of New York and Its Environs, Regional Survey
of New York and Its Environs, New York, Regional Plan of New York and Its Environs, v. 1, p.
31, 1929.
3
Robert Lattès, Prefácio de Halte à la croissance? Paris: Fayard, 1972. p. 5 (edição francesa
de The Limits to Growth).
Christian Topalov 21

pondentes. Quanto à escala do discur- A emergência de um novo paradig-


so do ambientalista, é o planeta e diri- ma? Acompanhemos durante alguns
ge-se à humanidade inteira. A metáfora instantes a análise das “ideologias do
utilizada pelo primeiro pertence ao cam- meio ambiente” propostas, em 1976,
po da cultura: trata-se de um conto e, por Timothy O’Riordan. Passaram-se
através da fala de Alice, Lewis Carrol quinze anos e, na época, já era possível
irá permitir-lhe que volte a passar para pôr em evidência as características es-
o nosso lado do espelho. A metáfora do senciais de duas modalidades opostas
segundo é extraída da natureza: trata- do ambientalismo passado e atual. O
se de uma planta e, talvez, seja tarde autor designava uma por “techno-
demais para interromper o crescimento centric ” e a outra por “ecocentric ”. O
silencioso do nenúfar que mata. modelo qualificado de “tecnocêntrico”
é baseado na perícia que se legitima
Escolhi esses dois textos, mas pode- como racional e eficaz e recorre a
ria ter escolhido dezenas de outros em métodos objetivos e intervencionistas.
cada um dos dois universos que os pro- Quanto ao modelo dito “ecocêntrico”,
duziram. Sua justaposição faz surgir uma é construído em torno de dois conjuntos
questão. As propriedades do discurso da de temas distintos. Por um lado, preco-
salvaguarda do meio ambiente não niza a autonomia das comunidades e a
serão radicalmente diferentes das pro- democracia participativa e faz apelo a
priedades do discurso do planejamento formas de organização em pequena
racional? Este é resultado de uma cons- escala. Por outro, legitima-se por uma
trução histórica antiga que deu uma bioética do respeito aos ecossistemas
linguagem comum a inúmeros atores naturais e baseia nela alguns direitos e
sociais, poderosos e diferentes, e marcou uma moralidade naturais. 4
profundamente a modernidade do sécu-
lo XX. Seremos, hoje, as testemunhas De uma forma um pouco abstrata,
de uma ruptura cognitiva e prática de talvez, tudo é dito em algumas frases de
amplitude comparável à da substituição um confronto que estava dando os pri-
de um paradigma por outro? meiros passos. O autor desvendava duas
tendências no próprio âmago das ideo-
Eis a questão que eu gostaria de dis- logias ambientalistas. É possível alargar
cutir, abertamente, nesta exposição, sa- a afirmação e considerar que uma oposi-
bendo bem que é provavelmente cedo ção da mesma natureza existe entre o
demais para abordá-la com seriedade. antigo paradigma do plano e o novo

4
“Professional expertise ”, “rational and efficient ”, “objective and interventionist ”; “self-relient
community ”, “participatory democracy ”, “small-scale organization ”; “bioethic ”,
“indispensability of nature ”; “natural rights ”, “natural morality ”. Ver Timothy O’Riordan,
Environmentalism, Londres, Pion, 1976, cap. 1. Ver também “Environmental Ideologias”, in
Environment and Planning, v. 9, 1977.
22 Do Planejamento à Ecologia

paradigma do meio ambiente, que, em em confronto. Uma das formas da vio-


si próprio, está dividido. Se estivermos lência social é, com efeito, de ordem sim-
atentos às evoluções do discurso desde bólica e ocorre pela desqualificação da
meados dos anos 70, o conflito parece linguagem do adversário. Ao mesmo
ter sido encerrado com a vitória por K.O. tempo, as imposições simbólicas bem-
da visão ecocêntrica sobre a visão tecno- sucedidas não podem ser arbitrárias.
cêntrica. Um dos indícios desse desfecho Acabam articulando novos consensos
é uma impressionante mudança de vo- pelos quais estabelecem-se as novas mo-
cabulário. Planejamento ou ecologia? dalidades de definição das partes con-
Uma análise léxica das comunicações flitantes e do vínculo social que as une.
apresentadas em conferências como a
nossa, no decorrer dos últimos dez ou A noção de paradigma poderá ser
vinte anos, faria aparecer, sem dúvida, útil para pensar esses deslizamentos de
duas coisas. Por um lado, uma polariza- terreno, com a condição de ser estendida
ção dos vocabulários em dois conjuntos do campo estritamente cognitivo ao da
semânticos opostos, centralizados em prática social. A imposição de um novo
cada um desses termos; por outro, uma paradigma implica uma mutação das re-
mudança radical das freqüências rela- presentações eruditas da ordem e de-
tivas de um e do outro. Pura hipótese sordem do mundo, ao mesmo tempo
minha, na medida em que fazer tal esta- que uma redefinição dos objetivos legí-
tística é muito enfadonho e, além disso, timos da ação e dos métodos aceitáveis
totalmente supérfluo. Com efeito, todos da mesma. Definir os termos do proble-
nós sabemos que o léxico que, há vinte ma, eis a operação decisiva. É a con-
anos, organizava os savoir-faire profis- dição prévia dos combates para que
sionais e os discursos políticos está, hoje, venha triunfar esta ou aquela solução.
inteiramente desacreditado. Raros são A principal propriedade de um empreen-
os que têm a ousadia de falar hoje de dimento desse tipo é, com efeito, mudar
“planejamento global”, “controle do de- de conversação, deslocar os debates e
senvolvimento urbano”, “normas cien- os conflitos legítimos, redesenhar o
tíficas”, “previsão quantitativa das espaço no interior do qual todas as opi-
necessidades de habitação”. niões particulares deverão se situar para
serem admissíveis. Utilizarei, de bom
Se estou insistindo dessa forma grado, uma metáfora esportiva. A deli-
sobre a linguagem não é para lhe atribuir mitação do terreno no qual os jogadores
propriedades fundadoras que, com cer- hão de se enfrentar e a formulação das
teza, ela não possui. As mudanças que regras do jogo fixam um quadro ao qual
podem ser observadas no registro do deverá se submeter todo aquele que pre-
discurso são veiculadas por atores so- tender participar da partida. Isto posto,
ciais concretos e exprimem conflitos bem que ganhe o melhor. Os conflitos, por
reais. No entanto, dizem-nos alguma conseguinte, nunca hão de cessar, mas
coisa, senão da natureza, pelo menos devem desenrolar-se no âmbito de li-
dos modos de legitimação das posições mites determinados. É isso o objeto do
Christian Topalov 23

consenso, do senso comum: todo enun- Rússia soviética dos planos qüinqüenais,
ciado, para ser audível e, portanto, o Brasil de Kubitschek ou a França de
fazer parte do debate, deve situar-se De Gaulle. Ela governava tanto o plano
no campo dos enunciados historica- Beveridge para a Grande Londres,
mente admissíveis. Caso contrário, quanto a criação de Chandigarh. Por-
com ou sem a liberdade de falar, a si- tanto, não se trata de um fenômeno estri-
tuação não muda grande coisa: esta- tamente localizado ou conjuntural, mas
mos fora de jogo. de uma construção cognitiva e prática
que foi dominante por um longo perío-
Na história das sociedades, é raro do: cerca de três quartos de século.
ocorrer tais redefinições dos quadros do
discurso e da ação. No que diz respeito Com efeito, tudo leva a crer que essa
ao mundo ocidental e às suas dependên- época está encerrada. Uma mudança de
cias, tal momento de violência simbólica paradigma estaria em vias de se produ-
aconteceu quando se impôs o paradig- zir, se é que já não se tenha realizado.
ma do planejamento racional contra o Teríamos passado de um consenso his-
da ordem social natural e do laisser-faire. tórico sobre o planejamento racional
Nada mais difícil, ou até mesmo arbitrá- para um outro sobre a salvaguarda do
rio, do que datar uma ruptura desse gê- meio ambiente. Este não seria uma nova
nero. No entanto, como referencial, vou variante daquele, como já tinham sido
propor a emergência, nos anos 90, da observadas várias rupturas no decorrer
doutrina do planejamento urbano que, deste século, mas constituiria uma ver-
na seqüência, fornecerá os esquemas dadeira ruptura. É, pelo menos, essa
organizadores do planejamento econô- hipótese que eu gostaria de discutir aqui.
mico nacional e do planejamento regio-
nal. Nosso século XX tem sido descrito Neste ponto, impõe-se uma precau-
como o teatro da ascensão irresistível ção. É sempre complicado, no próprio
dessa doutrina e dessa prática do plano. momento, distinguir uma moda de uma
Por esse senso comum, graças ao plane- virada histórica. A sabedoria aconselha-
jamento apoiado na ciência, as nações ria a esperar um pouco, porque, como
tomavam racionalmente o encargo de se sabe, é no crepúsculo que a ave de
seu desenvolvimento. Essa chave de Minerva alça vôo. No entanto, é difícil
leitura poderia aplicar-se a campos não pensar seu tempo, seja ele qual for,
variados, tanto às políticas macroeconô- como o de uma mutação sem preceden-
micas quanto às da proteção social, tes. Essa convicção recorrente é, aliás,
tanto às políticas de habitação quanto provavelmente, constitutiva da noção de
às do desenvolvimento regional. Uma “geração”, tão importante nos últimos
visão planejadora análoga era comum dois séculos na construção das identi-
aos cientistas e aos dirigentes de socieda- dades sociais, particularmente entre os
des cujas formas de organização política letrados. A convicção do novo é, além
e estruturas econômicas eram muito disso, ativamente cultivada hoje por in-
diferentes: a América do New Deal ou a teresses sociais bem definidos dotados
24 Do Planejamento à Ecologia

de legitimidades culturais fortes: o mun- irrupção do discurso ecológico na mídia


do da mídia, perpétuo criador de acon- e publicidade, ou o desenvolvimento de
tecimentos, e o das ciências sociais, o legislações nacionais relativas aos di-
nosso, que ganha uma parte de sua au- versos aspectos da questão. Todavia,
diência apresentando-se como testemu- limitar-me-ei a alguns indícios que se
nha privilegiada do emergente e, assim, mostram nas instituições internacionais.
faz esquecer seus erros de previsão do Sublinhemos, por exemplo, a Conferên-
ano precedente. cia das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente (Estocolmo, 1972), contem-
Em suma, a prudência deveria im- porânea do relatório do Clube de Roma,
por-se e, ainda, mais particularmente no o livro The Limits to Growth, as Con-
que me diz respeito. Especialista do últi- ferências on the Fate of the Earth (bie-
mo quarto do século XIX e do primeiro nais desde 1982), a Comissão Mundial
quarto do século XX, é somente sobre sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvi-
esse período passado que posso propor mento, cujo relatório, Our Common Fu-
resultados baseados em pesquisas efe- ture (relatório Bruntland), apresentado
tivas. Isto equivale a dizer que, a respei- na Assembléia das Nações Unidas, ofi-
to do que estou falando neste momento, cializa o conceito de sustainable devel-
não conheço nada. Isso deveria imedia- opment (1987) e, enfim, a Conferência
tamente me fazer calar, mas não vim a das Nações Unidas sobre o Meio Am-
Montréal para deixar os senhores com biente e o Desenvolvimento (Rio, 1992).
essa confissão de incompetência.
Se estou chamando a atenção para
Correndo o risco de cair na armadi- esses momentos fortes de uma crono-
lha, vou enunciar, portanto, como hipó- logia internacional é porque eles ex-
tese que um novo senso comum está em pressam, de maneira particularmente
vias de surgir: o que faz do “meio am- nítida, a ruptura de paradigma evocada
biente” o problema central em torno do e, sobretudo, a mudança de escala que
qual, daqui em diante, todos os discursos ela implica. Um novo discurso global e
e projetos sociais devem ser reformulados consensual sobre os principais proble-
para serem legítimos. Esse fenômeno não mas da humanidade impõe-se, daqui
é recente, sendo que seus primeiros em diante, mundialmente como legítimo
indícios podem ser observados em todo e desqualifica, com efeito, os discursos
o mundo ocidental industrializado a partir globais dominantes anteriormente em
de meados dos anos 60. cada nação considerada separada-
mente. Além disso, nessas conferências
Poder-se-iam evocar a multiplicação internacionais convergem os que con-
dos movimentos locais que têm recebido tribuíram para a elaboração do novo
a designação, cada vez mais freqüente, senso comum: cientistas, organizações
de “defesa do meio ambiente”, a emer- não-governamentais, representantes dos
gência de partidos verdes nas cenas Estados nacionais, assim como burocra-
políticas de diversos países europeus, a cias e instituições políticas mundiais.
Christian Topalov 25

Uma surpreendente conjunção: para seu aperfeiçoamento, sua edu-


participação dos cidadãos, liberação cação coletiva. É claro, contingentes de
dos mercados, salvaguarda do meio especialistas hão de se formar para en-
ambiente. quadrar esses esforços, dos urbanistas
aos trabalhadores da área social, pas-
Como já tinha ocorrido no início do sando pelos psicólogos, sociólogos ou
século XX, várias correntes distintas engenheiros da organização científica do
oriundas de fontes defasadas confluíram trabalho. Todavia, em cada um desses
para o mesmo rio, tornando seu fluxo canteiros especializados da moderniza-
irresistível, assim como suas águas mis- ção e do enquadramento das práticas,
turadas e turbulentas. haverá ao longo do século reformadores
da reforma que criticarão os dispositivos
Uma dessas correntes é a reivindi- puramente tecnicistas, para promover o
cação da participação dos cidadãos “neighborhood work”, o levar em con-
contra as tecnocracias, inclusive as ins- sideração o fator humano, ou seja, a par-
tituições políticas representativas a elas ticipação dos citadinos.
assimiladas. Exigência cuja origem é
paradoxal porque procede, simultanea- Esta última formulação, que prolon-
mente, de baixo e de cima. Com efeito, ga e transforma as precedentes, difunde-
a demanda de participação dá teste- se a partir da segunda metade da década
munho da rejeição, sob diversas formas, de 60, sob a habitual aparência da ino-
das operações de racionalização dos vação. É a época em que uma pro-
espaços e modos de vida. No entanto, gressão da conflitualidade social em
ao mesmo tempo, está amplamente inúmeros países conduz à adoção de um
enquadrada, inclusive suscitada, pelas novo discurso, inclusive a uma ligeira
burocracias que, supostamente, são con- modificação das práticas, por parte de
sideradas seus alvos. burocracias públicas ainda em plena ex-
pansão. Os planejadores e as autorida-
Não se deve esquecer que o paradig- des locais desenvolvem e sistematizam
ma do plano não pretendia ser somente procedimentos de consulta que, supos-
tecnicista, mas também democrático à tamente, permitem aos citadinos intervir
sua maneira. Ao definir, em 1898, sua nos projetos. Tal efeito das mobilizações
utopia prática da Garden City, Ebenezer populares nos lembra que não há base
Howard vai baseá-la tanto em uma ciên- sem cúpula, não há reivindicação sem
cia das necessidades quanto em um uma instância à qual ela se dirija. Essas
projeto de reconstrução da comunidade. experiências de “participação” hão de
Desde então, a maioria dos planejadores mostrar bem depressa que nem o
da cidade e dos promotores do Welfare homem da rua, tampouco as associa-
State perseguiu um duplo objetivo: ins- ções, têm grande coisa a dizer sobre os
talar uma ordem racional espacial e so- esquemas diretores de aglomeração ou
cial, e construir uma cidadania moderna os grandes projetos imobiliários plane-
em que a própria população contribuiria jados. A participação, definida de cima,
26 Do Planejamento à Ecologia

esbarra em uma incompatibilidade das restroika” britânica de Mrs. Thatcher e


linguagens, a da racionalidade global e da desregulamentação do presidente
as das experiências e interesses particu- Reagan às políticas de ajustamento es-
lares. Portanto, será necessário diversi- trutural do FMI no Terceiro Mundo e nos
ficar as escalas, permitindo à democracia países ex-comunistas, desencadeia-se
de base falar dos semáforos e das qua- um maremoto que pode ser qualificado
dras de esporte, embora reservando aos de liberal ou conservador, segundo os
especialistas o planejamento dos sis- pontos de vista e as semânticas políticas
temas de transporte e da localização de nacionais. Seja como for, as políticas
atividades. Todavia, o verme está na keynesianas são desmanteladas na prá-
fruta e o paradigma planejador tornou- tica e na teoria, em benefício da celebra-
se esquizofrênico. Sua divisão entre o ção universal do mercado. O paradigma
momento da globalidade e o da locali- do planejamento racional não conse-
dade permitirá contestar o primeiro em guirá oferecer resistência a tal choque.
nome do segundo.
O mais inesperado é o ponto de con-
Durante esse tempo, uma outra cor- fluência das duas correntes que evoquei
rente cresce a partir de uma outra fonte. sucessivamente. A exigência da partici-
Desde os anos 30 e, mais ainda, no pe- pação cidadã e a da liberação dos mer-
ríodo após a Segunda Grande Guerra, cados acabam convergindo na crítica do
a doutrina keynesiana reinava sobre a plano, da regulamentação, da globali-
ciência econômica e as políticas macro- zação racionalizadora em nome da qual
econômicas. Sob formas bastante di- funcionavam as burocracias públicas e
versas, os Estados nacionais tinham as profissões que dependiam das
empreendido a regularização do cresci- mesmas. Nos anos 70, a emergência da
mento; aliás, era praticamente incon- noção de advocacy planning ilustra de
testada sua legitimidade em tomar tal forma notável esse ponto. As organiza-
atitude. Von Hayeck estava fora de jogo. ções de base que articulam os interesses
Em nome do interesse geral nacional, de grupos de cidadãos dão-se conta da
os Estados tinham regulamentado, pro- impossibilidade de intervir nas lógicas
tegido, financiado, por vezes, nacionali- do conjunto do plano. Assim, em nome
zado. Em nome do interesse geral local, da democracia, acabam por recusar a
as municipalidades tinham regulamen- própria legitimidade dos projetos tecno-
tado, planejado, por vezes, construído. cráticos globais. Uma nova estratégia
No Ocidente, o paradigma do planeja- toma forma, muitas vezes elaborada por
mento racional tinha definido os papéis profissionais jovens, bloqueados em sua
respectivos do plano e do mercado sem carreira pelo enfraquecimento das insti-
nunca questionar este último, mas rede- tuições de planejamento estabelecidas
finindo os limites e as condições de sua e delas críticos vigorosos. Paralelamente,
eficácia. Conhece-se a evolução dos os grandes interesses econômicos, pode-
acontecimentos que irá acelerar-se a rosamente reforçados em seu confronto
partir da virada dos anos 80. Da “pe- com o Estado por trinta anos de cresci-
Christian Topalov 27

mento e concentração, trabalham com dos lugares para tentar impedir a cons-
eficácia a partir de cima para consegui- trução especulativa desses espaços.
rem o desmantelamento do que os mo- Ficamos-lhes devendo Hampstead
vimentos locais de citadinos procuram Heath. No início do século XX, os resi-
sabotar por baixo. Essa convergência, dentes dos subúrbios privilegiados de
ou mal-entendido, contribui para causar San Francisco e de Nova York mobili-
a ruína do planejamento racional e per- zavam-se para impor regulamentações
mite ao neoliberalismo reivindicar uma de zoneamento que os protegessem
essência democrática. contra o risco de serem invadidos pelos
pobres, negros e indústrias. Nos anos
Uma terceira corrente vai, então, ao 20, os operários parisienses que tinham
mesmo tempo fornecer ao processo em comprado e construído nos loteamentos
curso a linguagem que lhe faltava e reve- irregulares do subúrbio exigiam que as
lar as tensões de que é portador. É a ruas fossem pavimentadas e instalada a
reivindicação de salvaguarda do meio canalização da água, como hoje os ocu-
ambiente contra o desperdício dos recur- pantes das villas miserias de Buenos
sos naturais. Em torno dessa reivindica- Aires ou das favelas do Rio. Assim, é pos-
ção, em um tempo surpreendentemente sível reconstruir uma genealogia ima-
breve, determinadas forças sociais bas- ginária da luta em favor da salvaguarda
tante diferentes vão convergir e produzir do Patrimônio e do Meio Ambiente.
um novo discurso global que permitirá Imaginária porque se todos esses movi-
enunciar todas as grandes transforma- mentos, e muitos outros, existiram de
ções que já começaram. Somente uma fato é apenas hoje que, retrospectiva-
análise fina das diversas cronologias mente, são classificados na mesma ca-
nacionais permitiria identificar as origens tegoria. Esta é construída em função das
dessa linguagem, os atores sociais que implicações do presente, que são estra-
a utilizaram e os processos de imposição nhas aos termos em que os atores do
simbólica pelos quais ela acabou con- passado enunciavam efetivamente seus
quistando sua legitimidade. Por não interesses e exigências. Sabe-se até que
dispor de tais pesquisas, traçarei sim- ponto a maneira de nomear os fatos e a
plesmente as grandes linhas de um in- reconstrução da memória são elementos
ventário hipotético e incompleto. essenciais da conquista dos espíritos.
Sabe-se, também, que a ilusão retros-
Os movimentos que se organizam pectiva é uma das principais armadilhas
para defender os interesses de grupos que ameaça a pesquisa histórica.
definidos espacialmente são muito
antigos e bastante diferentes. Na se- Parece-me, portanto, pelo menos
gunda metade do século XIX, a arraia- arriscado inventar uma pré-história para
miúda que vivia nas proximidades dos uma história presente que está nitida-
commons que subsistiam em Londres mente comprovada. Foi somente no
encontrava-se ao lado de notáveis preo- decorrer dos anos 70 que, pela primeira
cupados com a higiene e a preservação vez, em relação ao território, foram
28 Do Planejamento à Ecologia

enunciadas reivindicações em termos de características levam a pensar, irresisti-


“defesa do quadro de vida” e, em segui- velmente, em uma parte do pessoal do
da, cada vez mais freqüentemente, de Progressive Movement norte-americano
“salvaguarda do meio ambiente”. Reali- do início do século ou nos intelectuais
dades tão diferentes quanto o protesto franceses defensores da República na
contra as nocividades de uma rodovia, mesma época. A mudança de escala, no
a recusa em ver seu vale inundado pelas entanto, é evidente, com o desenvolvi-
águas de uma represa, os temores da mento maciço das camadas sociais em
população diante da implantação de que se recrutam esses defensores do
uma central nuclear, acabam por adqui- meio ambiente. Além disso, sublinhe-
rir um princípio comum de legitimidade: mos que a audiência destes é tanto
a preservação do patrimônio coletivo da maior quanto mais fraca se torna a capa-
humanidade. Desde então, as reivindi- cidade de representação dos partidos
cações locais podem mudar duplamente políticos que reivindicam tradições socia-
de escala: do mais minúsculo ao mais listas ou liberais. É assim que, em certos
universal, do mais imediato ao futuro países europeus, a ecologia tornou-se
mais longínquo. Essa mutação do infi- uma importante força política, o que não
nitamente pequeno em infinitamente deixa de modificar profundamente os
grande acaba adotando uma linguagem caracteres originais do movimento.
adequada a uma disciplina científica
que, até então, ainda não tinha saído Bem depressa, o sucesso do discur-
dos laboratórios – a ecologia. so que cimenta essa nebulosa social
obrigou os outros atores a modificar seu
A convergência de um grande nú- próprio discurso. A onda verde submer-
mero de movimentos locais sob a ban- ge os partidos políticos estabelecidos, as
deira da ciência opera-se de maneira instituições representativas e as burocra-
diferente segundo os países e, no es- cias públicas, e, em medida mais limita-
sencial, continua sendo um fenômeno da, algumas grandes empresas e grandes
limitado aos países mais industrializados. sindicatos. A “tomada de consciência
Em geral, a direção do movimento é for- ecológica” obriga a fazer compromissos
necida por homens e mulheres das ca- e reclassificações, e cria ameaças em
madas médias assalariadas, dotados de relação a determinadas atividades eco-
fracos recursos econômicos, desprovi- nômicas, ao mesmo tempo que abre
dos de acesso às responsabilidades po- novos mercados. Tornou-se uma lingua-
líticas e tendo motivos para temer uma gem obrigatória. Paradoxalmente, esta
possível desqualificação social dos filhos. chega a exprimir as duas reivindicações
Esses militantes desenvolvem, há muito evocadas mais acima, que tinham em-
tempo, uma atividade associativa multi- preendido, de maneira independente, o
forme pela qual valorizam sua educação desmantelamento do paradigma do pla-
superior, compensam sua marginalidade nejamento racional. Este está associa-
política e afirmam sua diferença cultural do ao crescimento louco e à cegueira
em relação às camadas populares. Tais da tecnostrutura. Mas se o componente
Christian Topalov 29

público desta última está fragilizado, isso confrontos são, por natureza, locais,
não acontece com seu componente pri- enquanto a interferência das represen-
vado. Ao colocar na frente a iniciativa tações anteriores do interesse geral tem
local, a reivindicação descentralizadora um efeito global.
elimina a distinção entre interesse pú-
blico e interesses privados e, ao mesmo
tempo, contribui para uma nova legiti- Para tentar compreender a razão
mação de tais interesses. Tudo isso é disso, é necessário examinar de mais
acompanhado por conflitos entre salva- perto a nova linguagem e ver em que
guarda do meio ambiente e lógica do aspecto suas propriedades são diferentes
lucro. Algumas companhias petrolíferas ou não das propriedades da linguagem
sabem do que estou falando. Mas esses que ela tornou obsoleta.

O Antigo e o Novo

Para falar do novo, vou partir do antigo Tenham presente a breve passagem
e, em particular, de uma das principais do Regional Plan of New York que citei
matrizes do paradigma do planejamento no início. Ela sugere que a ciência das
racional, ou seja, a ciência das cidades. cidades surge do enunciado fundador
Esta é exemplar de uma aliança histórica de uma “questão urbana” e que esta é,
de longa duração entre a Ciência e a em primeiro lugar, a constatação de uma
Reforma Social, isto é, entre os cientistas desordem. Seja qual for a maneira como
e as instituições públicas e privadas da esta é caracterizada, tratar-se-á sempre
gestão da sociedade. Essa idéia irá, de colocar as coisas em seu lugar. Por
talvez, causar surpresa e eu gostaria de outras palavras, instaurar uma nova
dedicar algum tempo a esse ponto. ordem espacial – meio e resultado de
uma nova ordem social. Observemos
Não foi ontem, tampouco anteon- que os próprios termos em que a rea-
tem, que a cidade se tornou objeto de lidade é analisada, ou simplesmente
ciência. Sem recuar, como conviria, ao descrita, designam implicitamente,
século XVIII, direi que um momento como em negativo, um modelo dessa
decisivo são, sem dúvida, os anos 1900- ordem a fazer surgir. A desordem é a
1910. Nessa época, surgem, simulta- imagem invertida de uma ordem escon-
neamente, a “city survey ” e o “town dida que é ainda potencial e que a ciên-
planning ” na Grã-Bretanha, a “ciência cia urbana e o planejamento racional
das cidades” e o “urbanismo” na França, devem tornar atual. Uma representação
e, nos Estados Unidos, o “city planning ” do progresso e do método prático que
que precede apenas de uma dezena de conduz ao mesmo define assim as pró-
anos a “human ecology ”. prias categorias da análise científica. Dito
30 Do Planejamento à Ecologia

por outras palavras, os modelos de inte- dependentemente de sua percepção


ligibilidade estão intimamente associa- pela população ou pelos vereadores.
dos a um modelo de sociedade. Sendo as necessidades e funções ur-
banas uma questão de ciência, elas
Esse paradigma do planejamento são objetivas e podem ser traduzidas
racional tinha tomado forma no primei- em normas que deverão ser promo-
ro decênio deste século. Resume-se em vidas pela autoridade pública. A refor-
algumas proposições, cuja formulação ma dos serviços urbanos e do habitat
pode parecer fora de moda, mas cujo será o primeiro campo de aplicação
conteúdo não é tanto assim. dessas normas.

2. A cidade é um organismo ou, em uma


1. A cidade é o lugar de todos os proble- linguagem mais moderna, um siste-
mas, mas pode tornar-se o vetor de ma, em cujo âmago o bom funciona-
todos os progressos. Na época, essa mento dos elementos depende do
visão é totalmente nova. Durante o bom funcionamento do conjunto e
século XIX, a cidade era descrita pelos reciprocamente. A ciência das cida-
porta-vozes da cultura legítima como des tem por objeto tal sistema, o es-
um mal em si. Aliás, são, paradoxal- tudo de suas leis, o exame de suas
mente, os temas da patologia das patologias e a definição dos remédios
metrópoles, da interrupção do cres- para tratamento das mesmas e, em
cimento urbano e do retorno à terra primeiro lugar, o planejamento. Não
que fornecerão à visão planejadora se pode esperar dos particulares que
seu terreno mais fértil. Subsistirão, em percebam e adotem, espontanamen-
parte, ao lado desta e emergirão, de te, o ponto de vista do conjunto. A
novo, em várias ocasiões, no decorrer ordem deve vir de alhures, é claro,
do século XX. Todavia, a partir da de cima.
virada do século, são cada vez mais
numerosos os reformadores que con- 3. A ciência das cidades determina preci-
sideram que a “cidade tentacular” é samente as fontes da desordem: os
inevitável, que o crescimento urbano interesses econômicos de curto prazo,
é um fato e que, em certas condições, os costumes burocráticos, a submis-
ele pode tornar-se um bem. É precisa- são dos políticos ao seu eleitorado,
mente porque acreditam dispor, a os modos de vida inadequados da
partir de então, dos meios científicos população. Determina também ou-
e técnicos necessários para controlar tros tantos alvos para a ação reforma-
a urbanização que essa mudança de dora – em parte, privada, em parte,
perspectiva é possível. O desenvol- pública – em pleno crescimento; e
vimento urbano é analisado como o outras tantas disciplinas irmãs da
de uma série de funções. Cada uma ciência urbana: planejamento econô-
delas corresponde a uma necessidade mico, ciência municipal e ciência polí-
do indivíduo ou da coletividade, in- tica, sociologia e ciência regional.
Christian Topalov 31

O objetivo comum da ciência e do urbana nascente toma claramente par-


planejamento é instaurar uma ordem tido. Somente o desenvolvimento do sis-
espacial que deverá desembocar em tema de fábrica permitirá realizar dois
uma nova ordem produtiva (garantia do de seus principais objetivos: por um
progresso social) e em uma nova ordem lado, descongestionar as grandes cida-
política (garantia do progresso democrá- des, descentralizando as indústrias para
tico). Entre todas essas relações, eu gos- as periferias ou cidades satélites e, por
taria de me deter um instante na relação outro, estabelecer uma nítida separação
entre racionalização urbana e racionali- no espaço entre áreas de trabalho e
zação industrial. áreas de residência. Para pôr um termo
à desordem urbana, cujo símbolo é
constituído pelos bairros populares nos
No início do século, os reformadores quais estão misturados casebres e ofici-
sociais são confrontados, nas grandes nas, a esperança encontra-se no desen-
metrópoles da Europa e da América do volvimento planejado das superfícies
Norte, a uma realidade urbana que evo- urbanas.
ca, por numerosas características, a dos
países da periferia de hoje. As grandes
cidades, que os obcecam, permanece- A partir da Primeira Grande Guerra,
ram afastadas da primeira revolução a metáfora da cidade-fábrica vem sobre-
industrial; além disso, sua economia, por-se à do organismo urbano. Os arqui-
excetuando os negócios e as finanças, é tetos do movimento moderno são, nesse
feita de uma poeira de pequenas empre- aspecto, pioneiros, em particular, Tony
sas. Por múltiplas razões, associadas em Garnier, em 1907, com seu projeto de
particular à capacidade de resistência ao “Cidadela industrial”; em seguida, Le
assalariado que a própria grande cidade Corbusier, que introduzirá a noção de
proporciona à população laboriosa, a fá- “máquina a ser habitada”, em 1926.
brica não existe nelas ou, pelo menos, é Esse vocabulário difunde-se rapidamen-
bastante marginal. te na ciência urbana. Assim, o urbanista
francês Jaussely define, em 1922, a “or-
ganização econômica das cidades como
Ora, quando surge a ciência urbana, uma espécie de ‘taylorização’ a grosso
a fábrica é cada vez mais freqüentemen- modo de uma oficina bastante ampla.” 5
te pensada como o lugar típico e a forma Alguns anos mais tarde, o Regional Plan
necessária de uma ordem produtiva mo- da Russel Sage Foundation afirma que
derna. Essa crença pode ser considera- “o território de Nova York e seus arrabal-
da, então, como um critério fundamental des pode ser comparado ao solo de uma
de classificação entre progressistas e con- fábrica. O planejamento regional indica
servadores. Nesse conflito, a ciência a melhor utilização desse solo: ‘ o ajus-

5
Léon Jaussely, “Avertissement”, in Raymond Unwin, L’étude pratique des plans de ville. Paris,
Librairie centrale des Beaux-Arts, 1922. p. iii.
32 Do Planejamento à Ecologia

tamento conveniente dos territórios às habitat, planejamento urbano e raciona-


suas utilizações’ .” 6 lização das indústrias e dos serviços ca-
minharão juntos.
Essa visão – que antecipa, conside-
ravelmente, os desenvolvimentos reais Todavia, a ordem urbana procurada
da indústria – inspirará durante muito pela ciência nascente da cidade não era
tempo a ciência urbana e o planeja- somente uma ordem produtiva, mas
mento. Com algumas modificações, provavelmente, antes de tudo, uma
sobreviverá à substituição da ideologia ordem política. Conhece-se o discurso
industrialista pela ideologia da socie- da degenerescência urbana que marca
dade pós-industrial. É a partir daí que tão fortemente os últimos decênios do
se pode compreender a novidade das século XIX. A cidade, que deu origem
políticas públicas de habitação que se ao indivíduo e às instituições políticas
desenvolvem – com toda a certeza, de modernas, tornou-se, então, o lugar
forma desigual segundo os países – entre emblemático da dissolução do vínculo
o início do século e meados dos anos social. Para as sociologias nascentes,
70. Para além dos objetivos do tipo essa questão é obsessiva. Tönnies vê a
higienista que conservam, elas visam “sociedade” substituir a “comunidade”;
transformar radicalmente o quadro físi- Durkheim analisa a anomia; Tarde e
co, espacial e social da vida cotidiana Pareto falam da era das “massas”; Park
das massas populares urbanas, pelo um pouco mais tarde irá estudar a “de-
menos daquelas que são suscetíveis de sorganização social”. Com efeito, os mo-
serem estabilizadas no assalariado. Para delos antigos da ordem política são
isso, seria necessário fazer surgirem gran- condenados e pretende-se acreditar que
des construtores de tipo novo, capazes é pela urbanização. Nem a integração
de produzirem a habitação de massa e estreita dos indivíduos nas comunidades
o meio ambiente planejado que deve camponesas, supostamente, “tradicio-
acompanhá-la, capazes de renovarem nais”, nem a deferência do povo às “au-
os velhos centros e de reordenarem em toridades sociais naturais” lamentadas
grande escala os novos subúrbios. Se- por Le Play, parecem viáveis na grande
gundo os países e as épocas, os poderes cidade.
públicos agirão, sobretudo, pelas normas
e regulamentos, ou também pelo finan- Essas representações são a elabora-
ciamento, ou inclusive pela construção. ção erudita de um temor social ampla-
Os resultados concretos serão diferentes, mente difundido nas burguesias do
muitas vezes, bastante diferentes dos tempo. Mas mudando de registro, o dis-
objetivos perseguidos ou exibidos. No curso científico abre novas vias. Recriar
entanto, em todos os casos, políticas de o vínculo social a partir de novas bases:

6
Committee of the Regional Plan of New York, Regional Survey, v. 1, p. 18: “[...] the area of
New York and its environs may be likened to the floor space of a factory. Regional planning
designates the best use of this floor space - ‘the proper adjustment of areas to uses’.”
Christian Topalov 33

eis o programa dos fundadores das ciên- objetivo de “reconstrução social” em


cias sociais, eis também o programa dos conjunturas e sob diferentes formas.
especialistas das novas ciências da ci-
dade e dos profissionais da reforma Uma delas é o urbanismo de plano,
urbana. Os reformadores sociais mobili- quer se trate do plano do Garden City
zam-se para educar as “classes labo- Movement ou do plano da Carta de Ate-
riosas”, enquanto os partidos socialistas nas. Para os “planners” de qualquer
fazem o mesmo com “o proletariado”. corrente, a nova cidade ou a grande
Transformar em cidadãos os bárbaros operação planejada em periferia urba-
que acampam às portas da cidade, mo- na prometem muito mais do que uma
delá-los a partir de matéria-prima difícil racionalização do espaço: elas devem
tornou-se para todos um imperativo prá- criar as condições de uma restauração,
tico. O eufemismo utilizado hoje para a partir de novas bases, da “comunida-
designar o mesmo trabalho histórico de” perdida. Mudando radicalmente o
sobre os povos é “aprendizagem da de- quadro das atividades cotidianas, elas
mocracia”. Entre os métodos dessa permitirão reorganizar não só os costu-
operação, existe a reforma do bairro po- mes individuais, mas também a vida
pular. Este, considerado durante muito coletiva das classes populares. Como
tempo o lugar de todos os males sociais dizia Henri Sellier, prefeito socialista e
e de todos os perigos, acabou por promotor dos subúrbios-jardins da re-
tornar-se, a partir da virada do século, gião parisiense nos anos 20, trata-se de
o instrumento de uma possível regene- “reordenar a vida social” 7. Como dirá
ração. É, ao mesmo tempo, espaço da um pouco mais tarde Arthur C. Comey,
vida cotidiana e, portanto, da reforma e “city planner ” do New Deal, trata-se de
do enquadramento dos costumes, e es- criar uma “comunidade organizada” 8 .
paço primeiro da democracia repre-
sentativa e, portanto, da formação e Esta última expressão não é exclusi-
organização dos cidadãos. Os regimes vidade dos urbanistas tecnocratas. Orga-
democráticos não podem viver sem dis- nizar a comunidade “a partir de baixo”
ciplinas silenciosas e opressão aberta. é, desde a origem, o objetivo de uma
No entanto, sua especificidade é estarem outra corrente das ciências da cidade,
apoiados também, ou antes de tudo, em por vezes, aliada, outras vezes, oposta
formas sociais auto-reguladas: a comu- à precedente, mas necessariamente em
nidade local reformada pode ser uma diálogo com ela. A “reconstrução do
dessas formas. Desde sua origem, a ciên- bairro” é um tema central entre os tra-
cia urbana está, assim, à procura desse balhadores da área social, desde as

7
Henri Sellier, “Les aspects nouveaux du problème de l’habitation dans les agglomérations
urbaines”, in La vie urbaine, n. 15, p. 86, abr. 1923.
8
“Organized community”. Arthur C. Comey e Max S. Wehrly, “Planned Communities”, in
National Resources Committee, Urbanism Committee, Supplementary Report, v. 2, Urban
Planning and Land Policies, Washington, D. C., 1939, p. 61.
34 Do Planejamento à Ecologia

“settlement houses” britânicas e norte- progresso implicasse a intervenção cons-


americanas do início do século. A mes- ciente de atores sociais porque o simples
ma preocupação está na origem dos jogo do mercado era considerado inca-
estudos de comunidade empreendidos paz de produzi-lo. Se isso tivesse ocor-
em Chicago durante as décadas de 20 rido de outra forma, o objeto da ciência
e 30, e mesmo depois. Um dos capítulos urbana teria desaparecido ao mesmo
de The City, livro-programa publicado tempo que seus meios de agir sobre a
em 1925, é assinado por Burgess e tem realidade.
por título: “Can Neighborhood Work
Have a Scientific Basis?”. Portanto, parece que algumas das
questões que deram origem ao para-
O método para reconstituir a comu- digma da salvaguarda do meio ambiente
nidade perdida podia partir de cima ou estavam já formuladas no próprio âma-
de baixo, do projeto urbanístico ou da go do paradigma do planejamento ra-
organização do bairro. Existem aí, evi- cional. O novo estava, em parte, no
dentemente, mais do que detalhes. No antigo. No entanto, o enfraquecimeno
entanto, em ambos os casos, esperava- das burocracias planejadoras deixou
se de uma mudança urbana e da ciência órfã de adversários, que eram também
que a guia um progresso de ordem po- cúmplices, a reivindicação de partici-
lítica. E parecia axiomático que esse pação.

O Novo e o Antigo

Esse recuo não era, talvez, inútil para Ruptura 1: da sociedade à


tentar circunscrever, por comparação, natureza
algumas das propriedades do novo pa-
radigma.
A emergência do paradigma do plane-
Duas diferenças saltam à vista: por jamento racional estava em conformi-
um lado, os “problemas” a serem resol- dade com uma representação do mundo
vidos são reformulados no quadro de que irá impor-se, pouco a pouco, como
uma redefinição das relações entre so- dominante no decorrer das revoluções
ciedade e natureza, isto é, da natureza industriais. Durante o século XIX, os
da natureza; por outro, a escala do pro- conservadores nostálgicos da ordem
grama reformador muda radicalmente, antiga irão perder terreno diante dos
passando da nação para o planeta. progressistas de todos os matizes. O que
Abordarei sucessivamente esses dois opõe os segundos aos primeiros é a con-
p on t os . vicção de que a indústria humana é um
Christian Topalov 35

fator de progresso. Isso é válido tanto O espectro que assombra essas ela-
para os liberais moderados ou radicais borações – e do qual elas tentam desem-
quanto para todos os que – em particu- baraçar-se uma vez por todas – é a
lar, os socialistas – denunciam as conse- “questão social”. Para reunir as “duas
qüências trágicas do curso da história; nações” que Disraeli observa na Ingla-
aliás, sua aspiração é acelerá-lo e com- terra, Gambetta formula, na França, a
pletá-lo. Nesse aspecto, o otimismo in- estratégia fundamental: “não existe
dustrialista de Marx é exemplar. questão social, mas apenas problemas
sociais”. Trata-se de segmentar a ques-
O novo paradigma que emerge a tão temível da dissolução do vínculo
partir da virada do século XX situa-se social em uma série de problemas espe-
no âmbito dessa visão “progressista”. cíficos que serão analisados pelas ciên-
Nesse caso, o que muda é, simultanea- cias e tratados pelas reformas. Assim,
mente, a afirmação de que esse pro- serão inventados os problemas da habi-
gresso pode e deve ser conscientemente tação, da tuberculose, do alcoolismo, do
ordenado e a emergência de agentes desemprego, da extensão urbana, da or-
que se apresentam como candidatos à ganização do trabalho e muitos outros.
aplicação de tal programa. Ao mesmo Assim, as “classes perigosas” do século
tempo que é formulada essa máxima XIX serão decompostas em categorias
prática, ocorre uma mudança na ordem de população administráveis e transfor-
cognitiva: é a invenção dos fatos so- madas em cidadãos modernos.
ciais, considerados como irredutíveis a
um conjunto de fatos individuais. Con- Esse projeto reformador que o sécu-
cebe-se, daí em diante, que exista uma lo XX colocará em ação baseia-se, por-
ordem específica de fenômenos que, tanto, em duas construções históricas
simultaneamente, vão constituir os bastante singulares: a constituição da
objetos de ciências novas e delimitar sociedade como objeto da ação racional
campos concretos de reforma. Se a so- e o postulado da identidade possível
ciologia durkheimiana é sintomática entre progresso industrial e progresso
dessa nova postura, esta expressa-se social.
também nas linguagens científicas que
lhe são totalmente estranhas, tais como O sistema que as ciências sociais
o organicismo urbano, a higiene social nascentes constroem é, portanto, estrita-
ambientalista ou a estatística mate- mente o das relações dos homens entre
mática em seus começos. Em todos si, em suma, a “sociedade”. A “nature-
esses campos científicos, novos modos za” lhe é exterior e só está incluída aí
de representação permitem formular como recurso da indústria humana e re-
novos tipos de causalidade que, por sua sistência que esta deve domar. Nesse
vez, designam novos objetos de ação aspecto, as construções teóricas da nova
coletiva racional. Estes serão aborda- economia política são sintomáticas. Os
dos por disciplinas aplicadas, profis- rendimentos decrescentes deixaram de
sões, regulamentações, burocracias. ser uma lei natural e a terra, tornada
36 Do Planejamento à Ecologia

“fator de produção”, é finalmente assimi- mento industrial, eis portanto o âmago


lada a um “capital”. O espaço é reduzido do paradigma do planejamento racional.
a um custo monetário ou considerado
como uma acumulação de capitais que A ruptura introduzida pelo ecolo-
geram economias externas. É a comple- gismo pode ser descrita a partir daí. O
ta humanização da natureza. Esse postu- objeto “sociedade” deixa de estar no
lado implícito deixa aos engenheiros e centro do discurso para ficar incluído em
industriais o cuidado de se ocuparem um outro, a “natureza”. Esta deixou de
praticamente da produção das riquezas, ser o que era desde há séculos: o pólo
e os economistas só se interessam pela oposto da cultura, uma ordem de rea-
formalização do equilíbrio geral. Portan- lidades cujos limites deveriam ser, in-
to, pressupõe-se que a atividade da cessantemente, repelidos pelo progresso
sociedade suprima todas as distâncias e da civilização. A natureza clássica, que
torne provisória toda escassez. Por outro era também a da modernidade, era
lado, as necessidades são consideradas hostil se permanecesse natural, útil se
suscetíveis de crescer indefinidamente. fosse submissa. Inversamente, a natu-
Com os primeiros estudos estatísticos de reza construída pela ecologia é um siste-
orçamentos, o estatístico prussiano ma global de que os próprios homens
Engel descobre que as necessidades pro- são elementos. Desde então, tornam-se
gridem segundo leis e são limitadas a caducos todos os diagnósticos e pres-
determinado momento apenas pelo po- crições anteriores. Os enunciados dos
der de compra e pelo nível da produção. problemas sociais, elaborados a partir
da virada do século XX, são desqua-
Essas evidências comuns alimen- lificados na medida em que só diziam
tam-se da observação da nova onda de respeito às relações dos homens entre
revoluções tecnológicas que começa no si: daí em diante, é unicamente nas inter-
decorrer da grande depressão das déca- faces da sociedade humana e de seu
das de 1880 e 1890 e que irá acompa- meio ambiente natural que está em jogo
nhar a entrada do capitalismo em um o destino comum da humanidade e do
novo regime de acumulação no decorrer planeta. A angústia da “questão social”,
do século XX. Energia e transportes já que tinha sido dissolvida por três quartos
encontram-se então no cerne da mitolo- de século de racionalização planejada,
gia, nesse caso, a do progresso ilimitado: dá lugar a uma outra, a da catástrofe
a “fada eletricidade” e, em breve, a ex- ecológica. Além disso, a representação
ploração do “ouro negro” prometem do curso do tempo muda radicalmente.
uma nova era, da mesma forma que o O ecologismo abole a história como
primeiro carro Ford T e o surgimento teatro da mudança e do progresso, em
da indústria aeronáutica no decorrer da suma, o tempo moderno. A natureza sis-
Primeira Grande Guerra. têmica, com efeito, não tem história a
não ser a de sua possível degradação.
Agir sobre o social para liberar de “Salvaguarda”, “preservação”, “conser-
qualquer entrave o rápido desenvolvi- vação”, tais são os deveres da espécie
Christian Topalov 37

humana em relação a seu habitat. Termi- restaura e sobre a qual constrói seu pro-
nou a grande narração épica do progres- grama. O problema da floresta amazô-
so econômico e do progresso social e está nica já não é o dos conflitos pela terra e
começando a da restauração do planeta pelo controle de matérias-primas, mas
terra em sua integridade original. o da proteção da biosfera. O problema
da habitação nas grandes cidades já não
A reviravolta das representações que é o do acesso normalizado a esse bem
isso implica é exatamente de sinal con- para as categorias excluídas do merca-
trário ao da reviravolta que se produziu do, mas o da proteção dos lugares e da
no início do século: à socialização inte- redução das escalas. É engraçado ob-
gral da natureza sucede a naturalização servar que, nesse campo, o ecologismo
integral da sociedade. Isso tem implica- permite formular prescrições práticas
ções nas linguagens dominantes das dis- opostas segundo as situações nacionais.
ciplinas científicas e nas hierarquias entre Assim, na França, desde a segunda
as mesmas. Assiste-se a uma importa- metade dos anos 70, ele justifica a in-
ção maciça por parte das ciências hu- terrupção da construção dos grandes
manas de esquemas construídos nas conjuntos de habitações sociais em be-
ciências físicas ou biológicas. Em parti- nefício da expansão da casa individual.
cular, a cibernética e a ecologia forne- No Canadá, em compensação, parece
cem os poderosos instrumentos da que o mesmo discurso fundamenta
análise dos sistemas a ciências sociais atualmente uma crítica do desperdício
cujo objeto original, ou seja, as relações do espaço e dos recursos devido ao ha-
sociais, é cada vez mais contestado. bitat disperso e um programa de densi-
ficação imobiliária. 9 O estudo que estou
Ao mesmo tempo, as prioridades e fazendo aqui em relação aos paradig-
o quadro da ação reformadora encon- mas não dispensa, portanto, o estudo
tram-se redefinidos. As ciências sociais das estruturas de produção e dos inte-
analisavam a sociedade em seus ele- resses bem concretos daí resultantes.
mentos, a humanidade em seus grupos
constitutivos, dotados, com toda a cer-
teza, de necessidades universais, mas de Ruptura 2: do nacional ao
possibilidades desiguais de reconhecê- planetário
las e satisfazê-las. As legislações sociais
estavam baseadas no reconhecimento Uma segunda ruptura introduzida pela
dessas diversidades. Assim, a racionali- linguagem da salvaguarda do meio am-
zação planejadora tinha colocado entre biente diz respeito às escalas espaciais
parênteses uma representação substan- dos discursos eruditos e dos projetos
cialista do Homem que o ecologismo práticos.

9
Canada Mortgage and Housing Corporation/Société canadienne d’hypothèques et de logement,
Sustainable Development and Housing/Le développement durable et le logement, Research
Paper, n. 1, jan. 1991.
38 Do Planejamento à Ecologia

O paradigma precedente tinha sido atribuíam-lhes um estatuto específico,


construído ao mesmo tempo que emer- todos definiam novos direitos sociais, daí
giam os Welfare States modernos. A to- em diante, constitutivos da cidadania
talização social e espacial implicada e moderna. As guerras provocavam
instaurada pelo planejamento era a da amplos deslocamentos de populações
nação, embora definisse também sub- heterogêneas e, enfim, alguns Estados
conjuntos como níveis administrativos aniquilavam os que tinham sido defini-
pertinentes para tratar de certos proble- dos como os estrangeiros do interior.
mas, em particular, os da cidade ou da Tendo-se tornado um objeto cognitivo
região. Afinal, isso não é uma coincidên- e prático, segundo a observação feita
cia histórica, porque o projeto moderni- anteriormente, a “sociedade” era, por-
zador e industrialista andava ao lado do tanto, o Estado-nação moderno, dotado
empreendimento político que recebeu de fronteiras territoriais e jurídicas. O pa-
de George Mossé a designação de “na- radigma do planejamento racional apli-
cionalização das massas” 10. A distância cava-se ao mesmo objeto.
entre o Estado e a população deveria
ser reduzida, e os múltiplos localismos, Ainda aí, o ecologismo introduz uma
suprimidos ou atenuados pela instalação mudança fundamental ao desqualificar
de poderosas instituições nacionais: es- todos os discursos e todos os projetos
cola obrigatória e conscrição, leis sociais que tinham sido elaborados no quadro
e sistemas de seguro. Esse florescimento de cada nação. Por um lado, ele inventa
de novos quadros de formação das iden- o local, o mais próximo, como único
tidades estava estreitamente associado lugar pertinente da expressão democrá-
a uma redefinição da cidadania como tica, da identificação dos problemas e
privilégio exclusivo dos nacionais. É a da formulação das soluções. Por outro,
derrota do liberalismo clássico. A ascen- instaura o planeta como a única verda-
são do protecionismo a partir do final deira escala que deve servir de bitola às
do século XIX não era, com efeito, so- conseqüências de todas as ações. Esse
mente um fechamento dos mercados duplo deslocamento aparecia já em
aos bens estrangeiros, mas também a 1973 quando E. F. Schumacher publica
instauração de uma série de exclusões Small Is Beautiful 11 . “Think globally, act
que fixavam as fronteiras sociais da locally” é hoje a máxima que une essas
nação, internas e externas. Alguns países duas mudanças de definição do territó-
fechavam-se para os estrangeiros, outros rio da reforma.

10
George L. Mossé, The Nationalization of the Masses: Political Symbolism and Mass Movement
in Germany from Napoleonic Wars through the Third Reich, Nova York, Howard Fertig,
1975.
11
Ernst Friedrich Schumacher, Small Is Beautiful: A Study of Economics as if People Mattered,
Londres, Blond and Briggs, 1973. O livro é constituído, principalmente, por artigos publica-
dos e conferências feitas a partir de 1961.
Christian Topalov 39

Uma das propriedades desse sistema normalização das condutas pessoais e


de representações que, sem dúvida, con- sociais. A promulgação de novas regras
tribui para o seu poder de convicção é de vida, e das interdições correlatas,
que ele permite a passagem imediata do tinha por horizonte a formação de
local para o planetário, do indivíduo habitus que, na seqüência, permitiam
para a Humanidade. Uma publicidade dispensar o policial. Com certeza, já não
comercial que foi divulgada recente- existem metrôs no mundo industriali-
mente pela televisão, na França, fornece zado nos quais seja possível encontrar,
uma imagem impressionante desse es- como em 1900, cartazes que proibiam
magamento, dessa fusão das escalas. cuspir sob pena de multa. A higiene cor-
Uma menina, cuja mãe tinha escolhido poral, a regularidade no trabalho e a
para a máquina de lavar o bom deter- sede de instrução, a preocupação com
gente ecológico, observa com olhos bri- a família, a boa vizinhança e o respeito
lhantes o córrego do jardim, em seguida, pelas instituições promotoras do bem-
uma grande árvore e, enfim, o céu. estar eram outros tantos deveres que
Mudança de plano: aparece, então, o acompanhavam a atribuição dos direitos
planeta Terra, verde e azul, envolvido sociais. No entanto, os horizontes de
pela atmosfera na qual fica-se com a referência e de legitimação dessas máxi-
impressão de ver, bem espessa, a ca- mas eram a família e a nação, apresen-
mada de ozônio. A mãe e a criança, o tadas como homólogas. Quanto à moral
jardim e a Terra: a mesma relação ime- ecológica, formula obrigações universais
diata é instaurada entre o presente e o e instaura novos patriotismos: o culto
futuro, entre o mais próximo e o mundo. da minha aldeia e da “global village ”
A linguagem da salvaguarda do meio que é o planeta faz passar para o segun-
ambiente fundamenta, assim, uma nova do plano o amor de meu país. Daí, uma
moral que permite ligar diretamente tensão sempre possível entre os porta-
cada ato individual ao bem comum da vozes do ecologismo e os “interesses
humanidade. Essa moral é conquis- nacionais” enunciados pelos Estados,
tadora, prosélita, afirma o bem para em particular nos períodos de crise,
todos. Não é de se surpreender que os como o da disseminação dos Pershing
primeiros profetas do novo paradigma, na Europa pré-gorbatcheviana ou o da
Schumacher e os membros do Clube de Guerra do Golfo.
Roma, em particular, tenham visto em
uma renovação da religião a condição Essa redefinição das escalas tende,
derradeira da inversão das curvas que portanto, a reduzir a legitimidade do
levam à catástrofe. Estado nacional como lugar de formu-
lação dos problemas e das soluções. Ela
Nesse plano também, é possível ava- anota o deslocamento do poder econô-
liar a evolução operada pelo novo para- mico para as multinacionais cada vez
digma. O do planejamento racional mais independentes de suas bases terri-
comportava, igualmente, uma dimensão toriais originais. Adapta-se ao desloca-
moral que implicava a prossecução da mento das competências da gestão, até
40 Do Planejamento à Ecologia

aí reservadas aos Estados, para entida- outro aspecto da mudança de escala que
des supranacionais, as áreas de livre- está sendo questionada – tem por conse-
comércio e suas instituições. Com efeito, qüência desqualificar as instituições es-
o emagrecimento do Estado-nação é tatais nacionais como garantias de seu
considerado, em geral, pelo ecologismo “respeito”. O direito de ingerência nas
como um objetivo salutar. questões internas das nações em nome
do interesse superior da humanidade
Ao mesmo tempo, desloca-se o ter- torna-se um dever eticamente funda-
reno da ação coletiva. A tensão demo- mentado. À sua maneira, a administra-
crática no âmago dos sistemas regulados ção Bush soube tirar as conseqüências
pelos planos opunha grupos ou movi- disso na luta contra o tráfico de drogas
mentos de cidadãos a um parceiro te- no Panamá ou contra o “ladrão de
mível, mas que parecia claramente Bagdá”, ainda por cima, poluidor. No
identificável: uma poderosa “tecno- entanto, as mais estimáveis organizações
estrutura” que unifica os interesses de não-governamentais não dispõem dos
burocracias públicas, de grandes grupos mesmos meios para impor os direitos do
financeiros ou industriais e de profissio- meio ambiente. O Greenpeace perdeu
nais da ciência. No entanto, o discurso, um dos seus membros, morto por agen-
então legítimo, do interesse geral e a tes do governo francês que, atualmente,
coincidência do território das reivindi- usufruem de uma tranqüila aposenta-
cações com o de instituições represen- doria. Compreende-se a esperança que
tativas ofereciam algum poder à ação os defensores do meio ambiente podem
coletiva. Tudo isso muda com a ruína depositar em instâncias éticas, judiciais
dos sistemas de regulação estatal, sendo ou políticas internacionais, das quais
que, daqui em diante, as relações de esperam que afirmem o direito e exer-
força tendem a se instaurar diretamente çam vigilância na sua aplicação.
com potências imperceptíveis e em um
quadro jurídico incerto. O que está aqui em debate é a capa-
cidade do ecologismo para construir os
Além disso, uma das principais instrumentos de sua aplicação, os equi-
formas da racionalização planejada valentes funcionais do que eram deter-
tinha sido a defnição de direitos sociais minadas burocracias e direitos sociais
que, ao longo do século XX, foram-se nacionais para o antigo paradigma.
inserindo, pouco a pouco, nas legisla- Desse ponto de vista, um Schumacher
ções e jurisprudências. Tais direitos – aos e suas cooperativas pertencem ao último
quais correspondiam, é claro, outros quarto do século XIX, enquanto o Clube
tantos deveres – só podiam instaurar-se de Roma contenta-se em fazer apelo à
no quadro do Estado-nação porque im- tomada de consciência da humanidade.
plicavam a criação de instâncias respon- Se o ecologismo não chegar a produzir
sáveis pela sua aplicação. A passagem outras respostas, será somente a restau-
da linguagem dos direitos sociais para a ração da liberdade dos mercados que,
linguagem dos direitos do homem – no final de contas, terá sido legitimada.
Christian Topalov 41

No campo do habitat, os frutos de os obstáculos às altas de preço especu-


uma quinzena de anos de supressão das lativas e fecharam o mercado a amplas
políticas racionalizadoras e sociais an- camadas da população. Os processos de
teriores podem já ser lidas no espaço. relegação urbana dos pobres foram,
Certas crises duráveis da produção imo- assim, consideravelmente reforçados, ao
biliária permitiram, muitas vezes, interes- mesmo tempo que se acelerava a con-
santes reduções de escala, inovações quista pelos ricos das localizações privi-
arquitetônicas, evoluções menos trau- legiadas e a separação espacial dos
matizantes do aspecto visual dos tecidos assalariados estáveis e dos excluídos da
urbanos. No entanto, simultânea ou su- crise. Perdoem-me esse vocabulário po-
cessivamente, a retirada das autoridades pulista, mas é o único que a lógica im-
públicas do setor da habitação e a desre- placável daquele “que oferecer mais”
gulamentação dos mercados imobi- deixa disponível.
liários e hipotecários eliminaram todos

O Antigo no Novo

Conforme anunciei no início, tudo o que gerações futuras; a outra é o espaço,


precede é muito especulativo. Creio desde a família até o mundo inteiro.
voltar a um terreno mais seguro ao subli- Cada um de nós é representado por um
nhar, como conclusão, que, apesar das ponto. A legenda do gráfico é a seguinte:
rupturas que tentei identificar, existe “Os homens estão interessados pelos
entre o novo paradigma e o antigo um acontecimentos situados mais ou menos
elemento notável de continuidade. Ele longe no espaço e no tempo. Somente
é de natureza a satisfazer nosso pequeno alguns têm uma perspectiva global a
mundo de eruditos ou, pelo menos, uma longo prazo”. Existe uma imensa multi-
parte dele. dão bem perto das origens dos eixos e
somente cinco pontos na extremidade
Quando se é analista de sistemas, oposta do gráfico. Seria interessante
fica-se gostando de gráficos. Em The saber o número de pesquisadores que
Limits to Growth, os autores introduzem compunham a equipe que elaborou o
suas conclusões com uma figura interes- relatório.
sante. 12 Ela representa a humanidade
em um sistema de coordenadas. Uma é O paradigma da salvaguarda do
a escala de tempo que diz respeito aos meio ambiente não escapa, portanto, à
indivíduos, desde uma semana até as regra instaurada, há um século, pelos in-

12
Ver Halte à la croissance? (trad. francesa de The Limits to Growth), Paris: Fayard, 1972. p.
145.
42 Do Planejamento à Ecologia

ventores do paradigma do planejamento previsão? Os especialistas desta, ontem


racional. O fundamento da legitimidade como hoje, estão colocados no centro
é sempre a ciência, e os servidores desta do dispositivo a ser instalado para a
continuam sendo o derradeiro baluarte sobrevida – ontem da sociedade, hoje
da razão contra a loucura dos homens. do planeta. A questão que permanece
As reivindicações do mundo erudito, pelo aberta é a do braço secular desses novos
menos, não mudam. clérigos.

Essa observação é de natureza a pôr


em dúvida uma das hipóteses que for-
mulei ao começar esta exposição. Pla-
nejadores e ambientalistas têm, talvez,
(Recebido para publicação em agosto
apesar de tudo, algo em comum que é
de 1997)
a crença no poder racionalizador da
ciência. Com toda a certeza, a angústia Chr istian T opal ov é pesquisador
da catástrofe ecológica veio substituir a do Laboratório “Cultures et Sociétés
da questão social. No entanto, como Urbaines” - CSU/CNRS - e professor
pensar as catástrofes a não ser segundo da École Pratique des Hautes Études -
o modo da prevenção e, portanto, da EPHE
A Fome e a Miséria na
Definição dos Mínimos Sociais:
Brasil, anos 90
Paulo Roberto Mello de Carvalho

“We fought a war on poverty and poverty won.”


Ronald Reagan 1

O debate sobre a pobreza nos anos 90 que naquele momento enfrentava estan-
revela uma mudança no projeto dos re- camento. A síntese desse projeto de re-
formadores sociais. Durante a década forma, e talvez a sua principal vitória,
de 80, aqueles que defendiam alterações pode ser lida nos artigos da Constituição
nas políticas sociais herdadas das di- de 88 relativos aos direitos sociais, espe-
taduras de Vargas e militar propunham cialmente a concepção de seguridade
um sistema de política social amplo, uni- social: previdência, saúde e assistência
versal e generoso. Discutia-se a melhor social são direitos sociais integrados e
forma de resgatar a dívida social gerada universais constitucionalmente estabele-
pelo crescimento econômico acelerado, cidos 2 .

1
New York Times, 7/11/93, apud Patterson, 1995. p. 224. (“Lutamos uma guerra contra a
pobreza e a pobreza ganhou.”)
2
A bibliografia que avalia os projetos de reforma social nos anos 80 é ampla. Para uma descrição
dos projetos nas áreas de saúde, habitação e previdência ver, especialmente, Mello (1993),
que, a partir de uma perspectiva teórica pluralista (da ação coletiva), apresenta uma descrição
densa das arenas setoriais, identificando os projetos e atores reformadores/reformistas, suas
coalizões/alianças setoriais e os embates com os conservadores e reacionários.

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XI, N os 1 e 2, 1997, p. 43-61


44 A Fome e a Miséria na Definição dos Mínimos Sociais: Brasil, anos 90

O balanço do projeto de reforma das políticas públicas de corte social dá


social hegemônico nos anos 80 é polê- lugar ao princípio focalista. Tal mudan-
mico, porém há um consenso de que ça tem sido interpretada como conse-
boa parte do que se pretendia não foi qüência da hegemonia neoliberal. No
alcançada. As avaliações apontam para entanto, na discussão a seguir procuro
o descompasso entre a norma legal e a evitar a idéia de que essa mudança re-
efetividade dos direitos 3. Numa avalia- sultou apenas da ideologia neoliberal 6 .
ção positiva, houve avanços no plano Nesse sentido, pretendo mapear as con-
institucional (basicamente, a mudança cepções da questão social e os projetos
legal expressa na Constituição e nas leis de reforma da política social de vários
ordinárias subseqüentes) que não impli- atores relevantes na conjuntura da pri-
caram (ainda?) em mudanças no plano meira metade dos anos 90, que deram
operativo. Num balanço pessimista, o ênfase a ações seletivas e focalistas. Em
processo de reformas resultou em fra- seguida, analisar o problema da quan-
casso 4, ou pior, produziu “efeitos per- tificação dos miseráveis, dos indigentes
vers os” 5 . e dos pobres, em outros termos, os cri-
térios de seletividade/focalização do
Na década de 90, o princípio uni- acesso aos mínimos sociais, como sin-
versalista que fundamentava a reforma toma desse novo projeto que se afirma.

3
Na linha de argumentação de Marshall (1967), para quem um direito de cidadania só é
efetivo quando existem instituições que os garantam: direitos civis, os tribunais de justiça,
com justiça gratuita; direitos políticos, os parlamentos eleitos, com sufrágio universal; e
direitos sociais, a educação pública e gratuita e os serviços sociais.
4
Cf. Mello, 1993. Este autor observa um continuum de fracasso-sucesso das reformas de
políticas setoriais: do fiasco na área de habitação ao fracasso com avanços pontuais na
previdência.
5
Como exemplo de “efeito perverso”, a avaliação de que na saúde ocorreu uma “universalização
excludente”, na medida em que a ampliação da cobertura dos serviços públicos de saúde (a
universalização) ocorreu com a expulsão/exclusão das camadas médias, que passaram a usar
os seguros de saúde/medicina suplementar, produzindo uma “de-solidarização” das camadas
médias com a luta pelo direito universal à saúde. (Faveret Filho e Oliveira, 1989). À seme-
lhança do que ocorreu com a educação pública de primeiro e segundo graus, o Sistema
Único de Saúde cobre apenas as camadas pobres da população. Mendes (1994) considera
que a “universalização excludente” é um dos elementos mais expressivos da afirmação do
“projeto neoliberal na saúde”.
6
Embora importante, esta discussão centra-se sobre o que deve ser o “bom governo”. A
hegemonia neoliberal é inconteste, porém, sem pretender neutralidade axiológica, o que
estou querendo discutir não é se um governo existente corresponde a um bom governo idea-
lizado (social-democrata, social-liberal ou socialista), mas analisar suas configurações con-
cretas, pelo menos em termos de projetos de reforma em debate ou em vias de execução.
Paulo Roberto Mello de Carvalho 45

Atores, Projetos e Concepções de Reforma Social

Nos anos 90, através de diversos proces- do desenvolvimento brasileiro 7, que jus-
sos e com a participação de vários ato- tifica a prioridade das políticas centradas
res, ocorre uma alteração no projeto de em resgatar a base da pirâmide social
reforma social. O novo projeto é orienta- de sua situação de exclusão/apartação
do por uma concepção de justiça social estrutural: os miseráveis 8 . É verdade
cujo princípio básico é o da discrimina- também que, no início do governo da
ção positiva dos mais pobres entre os Nova República, diagnósticos e planos
pobres. Em outras palavras, a focaliza- globais (COPAG, I PDN-NR, PPS) pro-
ção e a seletividade, e não os direitos punham a diferenciação entre os progra-
sociais universais e igualitários, passam mas destinados ao combate à pobreza
a ser critérios legítimos e necessários na (assistenciais/emergenciais/seletivos,
definição de políticas sociais tanto públi- principalmente o de combate à fome) e
cas como privadas. os destinados à diminuição da desigual-
dade (políticas econômicas que resulta-
É verdade que essa proposta já es- riam na retomada do crescimento e na
tava presente na década de 80. Como conseqüente melhor distribuição de
exemplos, a diferenciação enfática que renda). No entanto, os programas de
Abranches (1985 e 1987) faz entre políti- combate à miséria/fome ou foram muito
cas de combate à pobreza e políticas de tímidos operacionalmente e em seus
diminuição da desigualdade e o projeto efeitos ou se transformaram em meca-
de Jaguaribe (1986 e 1989), fundado nismos clientelistas quando houve o rea-
na identificação do dualismo estrutural linhamento do esquema de poder da

7
A idéia de dualismo no desenvolvimento brasileiro é antiga. Ver a concepção de dois brasis
de Lambert, 1959 (um brasil agrário/atrasado, no Nordeste, e outro urbano/moderno, no
Sul/Sudeste). Ver também a crítica de Oliveira, 1975, às concepções cepalinas do desen-
volvimento (ou dos seus entraves) capitalista e do mercado de trabalho. A noção de exclu-
são (e seu par oposto: inclusão) parece significar uma retomada de concepções dualistas,
apesar da longa discussão crítica, e aparente superação, das “teorias” da marginalidade
urbana. Cf. Silva, 1986.
8
“O projeto de um ‘minimax’, para os fins do programa social que se tem em vista, constitui,
em seu sentido fundamental, a própria expressão quantitativa do Novo Pacto Social. Repre-
senta o nível de coincidência entre os máximos esforços e sacrifícios que os estratos mais
abastados da sociedade se disponham a assumir, de forma basicamente consensual, em
favor da paz social e da elevação do padrão de vida das massas e os benefícios mínimos que
os estratos mais pobres da sociedade se disponham, também, de forma basicamente
consensual, a aceitar como um teto para suas reivindicações, em favor de uma garantida e
continuada elevação de seu próprio padrão de vida, de capacitação e de participação e, por
via de conseqüência, de preservação da paz social.” (Jaguaribe, 1986, p. 30)
46 A Fome e a Miséria na Definição dos Mínimos Sociais: Brasil, anos 90

Nova República, em direção à direita, Novo”; no entanto, as indicações dispo-


com hegemonia do conservadorismo do níveis apontam nessa direção 10.
Centrão.
Nos governos que sucederam a
Apesar dessas propostas, o princípio Collor, um tema dominante foi a revisão
universalista tornou-se bandeira das constitucional, inicialmente em função
lutas sociais, na década de 80, empu- da questão do sistema de governo (par-
nhada não só pela esquerda (partidos, lamentarismo, presidencialismo ou mo-
movimentos populares, sindicatos e téc- narquia), que seria determinado por
nicos reformistas) mas também pelos plebiscito, já previsto na própria consti-
que ocupavam posição de centro-es- tuição. No bojo dessa questão, que toma
querda (inclusive os liberais), relegando novo impulso no atual governo (FHC),
a segundo plano os programas seletivos/ sob o argumento da necessária reforma
focalistas. do Estado para adequá-lo à “nova
ordem mundial”, retomam-se vários as-
No entanto, no início da década de pectos do ordenamento legal e põe-se,
90, ocorreram mudanças significativas a partir de então, toda a Constituição
tanto nos setores de centro-esquerda e sob reforma. Nesse contexto, os direitos
de direita como no interior da própria sociais inscritos na carta constitucional
esquerda. É o que pretendo desenvol- encontram-se em questão, particular-
ver a seguir. mente, no capítulo da seguridade, a pre-
vidência social 11 .
O governo Collor posicionou-se
contrário aos direitos constitucionais. Não cabe aqui tratar das mudanças
Aceitando o diagnóstico “sarneyista” da que vêm ocorrendo no conjunto de po-
ingovernabilidade produzida pela nova líticas vinculadas à seguridade, mas de
Constituição (“inflação de demandas tendências no que diz respeito à prolife-
sociais”), travou uma luta ideológica e ração de propostas de programas sociais
prática contra qualquer direito social baseados na seletividade/focalização,
universal, fechando agências estatais especialmente os desenvolvidos pelos
responsáveis por programas sociais ou “progressistas”.
submetendo-as a restrições orçamentá-
rias rigorosas 9. Desconheço avaliação À esquerda do espectro político, o
sistemática do desempenho das políticas ponto de inflexão para essa discussão
sociais no período do governo “Brasil está na aprovação do Plano de Combate

9
Considerar os vetos presidenciais (parciais ou totais) aos projetos do Sistema Único de Saúde
(SUS) e da Lei Orgânica da Assistência Social que pretendiam desenvolver setorialmente os
princípios constitucionais da seguridade social.
10
O gasto social federal diminuiu 17,5% entre 1990 e 1992 (Banco Mundial, s/d. vol. II, p. 62).
11
Um resumo de diferentes projetos de reforma da previdência encontra-se em Mota, 1995,
cap. IV.
Paulo Roberto Mello de Carvalho 47

à Fome e à Miséria e na criação do A Campanha de Natal sem Fome,


Conselho de Segurança Alimentar em 1994, suscita críticas fundadas. Flo-
(CONSEA), em 1993, no governo Ita- restan Fernandes questiona a iniciativa
mar Franco: propostas apresentadas afirmando que os afortunados/benefi-
pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e ciários da política econômica do gover-
elaboradas a partir de discussões do no Itamar (banqueiros e especuladores)
“Governo Paralelo”, formado após a contaram com a riqueza oficial (do Te-
derrota eleitoral para Collor, que tiveram souro e do Banco Central), enquanto
apoio do Movimento pela Ética na Políti- “os cuidados com os pobres foram atri-
ca, nascido na luta pelo impeachment buídos à sociedade civil, com os ‘cruza-
de Collor, e ganharam força com a publi- dos’ de Herbert de Souza, um sociólogo
cação do Mapa da Fome, que apontou brilhante. A cidadania serviu de bandei-
a existência de 32 milhões de famintos/ ra a essa intrépida iniciativa, encetada
miseráveis. Os desdobramentos do erradamente por Lula” 13 .
Plano foram a Ação da Cidadania contra
a Fome, a Miséria e pela Vida (Campa- O debate vem a público academica-
nha contra a Fome), ainda em 93, uma mente através da “social-democracia”
iniciativa da sociedade com base no brasileira, que, relendo Abranches (1985
princípio de solidariedade aos miserá- e 1987) e Jaguaribe (1986 e 1989), iden-
veis que inspirou posteriormente, já no tifica na política social dos anos 80 um
governo FHC, o Programa Comunidade déficit de políticas de combate à pobreza.
Solidária. Seletividade e focalização Sonia Draibe, por exemplo, reescreve a
passam a ser consideradas princípios de história do “Estado de bem-estar” brasi-
organização de programas sociais pro- leiro, em que enfatiza a perversidade da
gressistas na luta por justiça social e na luta por direitos universais, que protege-
construção da cidadania. riam os já protegidos e deixariam os
despossuídos/desprotegidos (sem voz,
Um dos principais entusiastas da força e organização política) ao “deus-
Campanha contra a Fome, o sociólogo dará” 14 (Draibe, 1993a). Nesse texto,
Herbert de Souza, justifica-a afirmando para além de sua conhecida contribui-
seu “cansaço” em lutar por mudanças ção à identificação da morfologia do
de estrutura e opta por lutar por coisas welfare state brasileiro, a questão central
mais concretas (palpáveis, cotidianas), é resgatar para um projeto social-demo-
como a eliminação da fome. O emergen- crata os princípios identificados com a
cial e o estrutural devem se combinar, ideologia neoliberal: focalização, descen-
mas a prioridade deve ser dada ao emer- tralização e privatização. Para Draibe,
gencial 12 . esses princípios não seriam monopólio

12
Uma “etnografia” da campanha pode ser encontrada em Giumbelli, 1994. Uma avaliação
positiva, que descreve seus momentos mais importantes, em Jacobi, 1996.
13
F. Fernandes. “A festa da caridade”. Folha de São Paulo, 2/1/95. O que diria Florestan hoje,
em tempos de PROER?
14
A expressão não é da autora.
48 A Fome e a Miséria na Definição dos Mínimos Sociais: Brasil, anos 90

do neoliberalismo, por serem compa- pois um déficit de ações necessárias no


tíveis com uma concepção de justiça combate à pobreza. As políticas sociais
social democrática e com a eqüidade, chilenas, apesar da hegemonia neoli-
formulando dessa forma uma concep- beral, podem inspirar, portanto, novas
ção progressista de focalização. Pro- propostas progressistas que substituam
gramas sociais focalizados, no entanto, a defesa do universalismo que, durante
só se justificam caso estejam articulados a “década perdida”, reproduziu as ca-
com “...um radical programa de erra- racterísticas perversas do sistema de
dicação da pobreza – forma muito mais proteção social “meritocrático-particula-
ambiciosa e socialmente ampla de con- rista”, ou “conservador-corporativista”,
ceber a focalização e a seletividade das construído com base na segmentação da
políticas sociais. Programas do tipo classe trabalhadora (a “cidadania regu-
‘Brasil 2.000’, de Jaguaribe, ou o esforço lada”). Ao deixar de fora os não inseri-
recente de elaboração de um programa dos no mercado formal de trabalho, o
decenal de política social voltado para “Estado de bem-estar” brasileiro privi-
a população carente brasileira, dirigido legia as camadas médias e altas, e o
por Carlos Lessa, enquadram-se nesta gasto social público não alcança os
concepção.” (Draibe, 1991, p. 24) pobres 15. Nesse sentido, a prioridade da
política social deve ser dada aos não
Curioso é o balanço positivo que incluídos, que, por serem frágeis politica-
Draibe (1993a) faz da experiência chi- mente, não conseguirão lutar por bene-
lena de ajustamento econômico nos fícios sociais do Estado.
anos 80, quando foram desenvolvidos
programas de assistência social e de Por razões semelhantes, as organiza-
saúde e educação básicas para minimi- ções não governamentais (ONGs) refa-
zar as conseqüências negativas do ajuste zem seu projeto de intervenção ao final
neoliberal. O Brasil, ao contrário, não da década de oitenta. Desde os anos se-
implementou políticas em resposta às tenta, as ONGs 16 lutam por cidadania,
exigências do ajuste estrutural, havendo entendendo-a como um projeto dos mo-

15
Este diagnóstico é o mesmo do Banco Mundial, desde a década passada: “... três diferentes
formas de mau direcionamento dos recursos do setor social [no Brasil]: i) em setores tais
como educação e saúde, resultando em subsídios relativamente altos para os tipos de progra-
ma que não atingirão os pobres, e subsídios baixos para os que os atingirão; ii) em setores –
com subsídios relativamente altos para os programas – tais como seguridade social e mora-
dia, que em geral atendem prioritariamente à classe média e aos ricos, em comparação com
setores tais como nutrição, que atendem prioritariamente aos pobres; iii) fracasso dos progra-
mas em alcançar os grupos mais pobres e mais necessitados.” (The World Bank. Report,
1988: iv, apud Almeida, 1989, p. 52)
16
Em sentido estrito, conforme o critério da ABONG. “Existem muitos olhares que interpretam
o que são e o que fazem as ONGs. E existem também ONGs muito diferentes entre si. Nossa
referência são as ONGs criadas por grupos de cidadãos que lutam por seus direitos. As com-
prometidas com a construção da cidadania e da democracia. Uma parte importante destas
ONGs criou sua associação há quase cinco anos, a ABONG.” (Bava, 1996, p. 45)
Paulo Roberto Mello de Carvalho 49

vimentos populares, no qual o papel das social e política, sendo necessário assu-
ONGs seria o de assessorar os movi- mir a sua “voz”. A outra posição funda
mentos em suas lutas, no sentido de for- seu projeto em uma concepção de cida-
talecer e construir uma sociedade civil dão tão includente que dilui a diferen-
cujos atores sociais e políticos centrais ciação de interesses entre camadas
fossem os próprios movimentos sociais/ populares e camadas médias: as ONGs
populares 17. No final da década de 80 são tão legítimas quanto qualquer
há uma alteração no projeto. Elas associação de interesses 19. No primeiro
passam a se identificar não mais como caso falam em nome de um “outro” que
mediadores entre as classes populares/ não tem capacidade de vocalização; no
movimentos sociais no confronto com segundo, falam em nome próprio, pois
o Estado, assessores de sujeitos sociais todos são cidadãos 20. Nos dois casos,
e políticos centrais na construção de os pobres não têm organização, voz,
uma renovada sociedade civil forte, mas força e por isso estão e estarão, ainda
como atores legítimos com projeto pró- que temporariamente, fora da esfera po-
prio. O lugar de mediação/assessoria é lítica/pública, cabendo às ONGs o papel
substituído pelo de sujeito/ator 18 . Há, no de porta-voz ou o de falante em nome
entanto, uma clivagem sutil entre posi- próprio. Em ambos os casos, as ONGs
ções assumidas pelas ONGs: uma que seriam tradutoras de demandas da
procura tornar a ONG um porta-voz dos população, seja ela miserável ou não
interesses populares (dos pobres) e outra (traduttore, traditore ?).
que se empenha na defesa dos interesses
do conjunto de cidadãos. No primeiro Essa mudança tem sido interpretada
caso, o pressuposto parece ser que os como maturidade da democracia brasi-
de baixo não têm condições de se consti- leira. Conceitos distintos permitem ava-
tuir como atores, dada a sua fragilidade liar positivamente a constituição desta

17
Na década de 80, a definição de ONG para as próprias entidades é: “‘ONGs’ são entidades
que se apresentam como estando ‘a serviço’ de determinados ‘movimentos sociais’ de cama-
das da população ‘oprimidas’, ou ‘exploradas’ ou ‘excluídas’, dentro de perspectivas de ‘trans-
formação social’.” (Landim, 1988, p. 27)
18
Pesquisa no Nordeste, realizada pelo projeto Demo, de Recife, com mais de 500 ONGs da
região concluiu que as ONGs “deixam de se pensar exclusivamente a partir de suas relações
com os movimentos sociais para se perceberem como sujeitos sociais com posicionamentos
políticos próprios e partes integrantes da sociedade civil brasileira.” (apud Bava, 1996, p. 46)
19
“As ONGs vêm procurando influenciar diretamente a política do Estado, assim como qual-
quer ator social, instituição ou simples cidadão que trabalha poderia fazer. Influenciar a polí-
tica do Estado faz parte do processo democrático. É preciso exercer a cidadania em todos os
níveis e não ser simplesmente objeto passivo diante de qualquer tipo de poder. Essa busca de
participação e o esforço para influenciar as políticas públicas é uma virtude e não um defei-
to.” (Entrevista de Herbert de Souza a O Globo, 27/6/96, apud Bava, 1996, p. 45)
20
Como exemplos limites, na primeira posição pode-se classificar a FASE e na segunda, o Viva
Rio/ISER e o IBASE.
50 A Fome e a Miséria na Definição dos Mínimos Sociais: Brasil, anos 90

novíssima sociedade civil. Utilizando-se motivação religiosa ou laica de um espí-


o conceito de poliarquia de Robert Dahl, rito de caridade ou de filantropia, passa
o Brasil apresentaria níveis de associati- a ser utilizado instrumentalmente no
vismo intenso, de complexificação da combate à fome e, portanto, como ele-
sociedade e de representação de inte- mento de promoção da cidadania.
resses, comparáveis aos das modernas Caridade e filantropia eram conside-
poliarquias ocidentais. Sindicatos, as- radas como “assistencialismo”, com
sociações de moradores, clubes, insti- conotação negativa, substitutos indese-
tuições filantrópicas e religiosas, ONGs jáveis da necessária intervenção estatal
etc., constituiriam um tecido associativo (welfare state institucional x residual).
vigoroso (Santos, 1993, e Ribeiro e Desde então passa a ser possível, e
Santos Jr., 1996) 21 . O problema desse necessário, uma caridade/filantropia
argumento é que ele anula as diferenças cidadã que, além de contribuir para mi-
entre entidades tão díspares quanto um nimizar os aspectos mais degradantes da
sindicato, uma igreja, um clube despor- vida dos miseráveis, contribua também
tivo e uma ONG. para a promoção de uma ética solidária,
necessária para a consolidação da cida-
Outro conceito é o de “terceiro dania 22. Por outro lado, na medida em
setor”, que também aproxima entidades que essas instituições utilizam parte do
distintas sob um “guarda-chuva” concei- fundo público para realização de suas
tual tão amplo quanto o de associati- atividades (subsídios diretos ou indire-
vismo. Nem Estado nem mercado; mas tos: compra de serviços, isenção fiscal,
“as formas tradicionais de ajuda mútua, repasse de verbas, “parcerias”), elas
os movimentos sociais e associações passam a se interessar, em um contexto
civis, as ONGs e a filantropia empresa- de (re)democratização, pelos mecanis-
rial” (Fernandes, 1994, p. 128). O con- mos de participação recentemente cria-
ceito permite uma mudança na forma dos, que definem o uso e a distribuição
de ver e avaliar a atividade filantrópica de recursos públicos (por exemplo: con-
e caridosa, pois as instituições filantrópi- selhos de saúde, de assistência social,
cas são incorporadas à luta pela cidada- de criança e adolescente). Ao tornarem
nia. O que era visto como expressão de públicos seus interesses, comporiam

21
Para Santos, coexiste com essa face poliárquica um “hobbesianismo social” ou “cultura
cívica predatória”, conformando o “híbrido institucional brasileiro” (Santos, 1993).
22
A crítica a esta tendência tem sido feita através das noções de “refilantropização da assistên-
cia” ou de “sociedade providência”, que expressariam um deslocamento da responsabilida-
de social do Estado para a sociedade no “trato” com a pobreza e a assistência social (Yasbeck,
1995). Dado a ausência de evidências empíricas sistemáticas sobre um aumento extraordiná-
rio das instituições filantrópicas, em anos recentes, não se deve deduzir a partir de casos
isolados nem considerar movimentos de conjuntura como tendência estrutural. Acredito que
estão ocorrendo mudanças de concepção (ideológica) e de articulação política entre ONGs,
filantropia e Estado, e não, propriamente, aumento excepcional de sua presença na área
social.
Paulo Roberto Mello de Carvalho 51

uma esfera pública não estatal, junto tentativas de construir esferas de con-
com outras associações, movimentos senso sobre alternativas de desenvolvi-
reivindicatórios e grupos de pressão. mento da cidade que mais sofreu os
efeitos sociais da reestruturação econô-
Uma outra vertente, que parece mica dos anos 80. O que estaria em jogo
ganhar força teórica e, principalmente, seria a construção de um pacto pelo
força prática é a que se utiliza da noção desenvolvimento local como condição
de “capital social”. Tal constructo teóri- para sair da crise econômica e social dos
co/ideológico entende que o desenvol- anos recentes 24 .
vimento depende de uma adesão dos
indivíduos e grupos sociais a um pacto/ As mudanças observáveis nas rela-
consenso em torno de valores e interes- ções entre movimento popular e ONGs,
ses comuns. Para Fukuyama, o exemplo e entres estas e a filantropia/caridade,
mais importante dessa unidade de valo- foram interpretadas como uma evolução
res é o desenvolvimento japonês, que positiva; entre outros motivos, por reve-
dependeu, na sua avaliação, de uma ho- larem a construção de um “terceiro
mogeneidade de valores derivada da setor” (uma “esfera pública não-esta-
unidade religiosa ali existente 23. Putnam tal”), em termos “poliárquicos”, e por
(1996), ao avaliar reformas institucionais expressarem uma ampliação do associa-
italianas implantadas na década de 70, tivismo participativo ou a consolidação
conclui que o melhor desempenho das de um “capital social” (pacto social
novas instâncias de governo regional local). Em todas essas avaliações, a
resultou do capital social (confiança, re- concepção de Estado como expressão
ciprocidade e respeito a normas) pre- do conflito de classes é substituída pela
existente no norte e ausente no sul. Nos noção de “interesse comum” (terceiro
EUA, a noção de capital social tem servi- setor e capital social) ou por uma con-
do para interpretar o atraso econômico cepção de ação coletiva (poliárquica)
de várias regiões, especialmente as áreas em que o Estado é apenas um foco de
centrais das grandes metrópoles, a inner poder (as “diversas burocracias”) e não
city, local de concentração do homeless, a expressão condensada da luta de
do underclass e do crime. classes.

No Rio de Janeiro, forçando um Nesse sentido, as mudanças nas


pouco o argumento, podem-se conside- ONGs, na filantropia, na construção do
rar o “movimento” Viva Rio, o Plano terceiro setor, a Campanha contra a
Estratégico da Cidade e recentemente a Fome etc. expressam uma concepção de
candidatura à sede da Olimpíada de pobreza e miséria e das formas de seu
2.004 (e a “Agenda Social 2.004”) como combate, semelhante à proposta de

23
Francis Fukuyama. Trust: the social virtues and the creation of prosperity. Apud Portes e
Landolt, 1996.
24
Sobre o Plano Estratégico como “planejamento do consenso”, ver Vainer, 1996.
52 A Fome e a Miséria na Definição dos Mínimos Sociais: Brasil, anos 90

pacto social de Jaguaribe: um minimax; dos miseráveis. O senador Eduardo


em que a focalização nos pobres e Suplicy aprovou seu projeto de renda
miseráveis representa uma condição mínima no Senado em 1991. Entre
necessária para o desenvolvimento eco- outros, os argumentos mais importantes
nômico e para a consolidação demo- na defesa dessa proposta são:
crática. “Reforma ou caos”, com atraso
de quase dez anos, parece ser a palavra - diminui os custos da burocracia,
de ordem do momento 25 . pois elimina os mecanismos de in-
termediação (LBA, Comunidade
Solidária e demais instituições as-
O Programa Comunidade Solidária sistenciais);
ilustra esta solução. O governo federal
pretende articular os programas estatais - evita o estigma da carência;
(dos níveis federal, estadual e municipal)
e as iniciativas particulares/privadas (da - permite ao trabalhador recusar sa-
sociedade civil) de combate à miséria lários aviltantes;
em um único programa. Por outro lado,
o projeto de reforma constitucional do - aumenta a demanda por produtos
governo enfatiza a eliminação de privi- básicos, estimulando sua oferta e
légios das camadas médias e altas exis- dinamizando o mercado interno
tentes na política social (aposentadoria (Suplicy, 1997).
por tempo de serviço, aposentadoria dos
funcionários, universidade gratuita etc.)
defendendo a priorização do gasto pú- Apesar de o projeto ainda não ter
blico em educação básica (por exemplo: sido sancionado (na Câmara e pelo pre-
o programa de R$ 300,00 de piso sala- sidente), desde então tem fomentado
rial do professor) e saúde básica (o SUS) um debate vigoroso com o objetivo de
e no combate à fome e à miséria via Co- melhorar sua forma original. Em algu-
munidade Solidária. mas cidades e no Distrito Federal, en-
contram-se em execução alternativas
derivadas da proposta de Suplicy, que
Numa outra perspectiva, o princípio privilegiam a vinculação entre o bene-
focalista está presente, também, nos pro- fício e a presença de crianças na escola.
gramas de renda mínima, que defendem Nessa “cruzada”, o PT e o PSDB são os
a utilização do “fundo público” em favor principais responsáveis pela imple-

25
Este é o título da publicação que dá continuidade ao projeto Brasil 2.000. “Se a inércia
popular, a incompetência das lideranças e os estreitos egoísmos corporativos que parasitam o
Estado e a sociedade não permitirem que se empreenda, apropriadamente, esse esforço de
reforma social e de reforma do Estado, não pode haver dúvidas quanto ao fato de que
mergulharemos, dentro dos próximos anos, numa situação de irremediável caos.” (Jaguaribe,
1989, p. 305)
Paulo Roberto Mello de Carvalho 53

mentação de programas estaduais ou culado a uma concepção funcionalista


municipais e por projetos de lei nessas da teoria do desenvolvimento/moder-
esferas administrativas 26 . Curiosamente, nização 29. Creio que seria interessante
tanto neoliberais como neokeynesianos retomar essa crítica no sentido de contri-
apóiam essa proposta; claro que com buir para uma análise menos dualista e
base em distintos princípios de justiça mais complexa dos problemas/fenôme-
social. nos que as noções de apartação e exclu-
são pretendem interpretar.

Uma discussão importante, que


merece tratamento mais rigoroso, mas Esse quadro, ainda que impressio-
que aqui será apenas indicada, refere- nista, sugere que o projeto de reforma
se às noções de exclusão e de apartação social se alterou nos últimos anos.
social, presentes nos debates sobre a
pobreza e a miséria. Cristovam Buarque,
por exemplo, considera que a moderni- Não é possível nos limites deste tra-
zação técnica, ainda em vigor, está fa- balho tratar dessa mudança em todos
lindo por enfatizar o desenvolvimento os setores de política social, muito
dos meios técnicos. Um novo projeto menos fazer um balanço global do “sis-
deve ser construído a partir da ética 27 . tema de proteção social brasileiro”. Man-
Tal modelo de desenvolvimento deve tendo a perspectiva impressionista, mas
superar a apartação/segregação entre procurando resgatar alguns conceitos
incluídos e excluídos através de uma “re- úteis, discutirei na próxima seção uma
volução nas prioridades” 28 . Jaguaribe outra evidência da mudança: os estudos
também utiliza os termos apartação e sobre pobreza absoluta em tempos re-
exclusão e, explicitamente, analisa o centes, que mantêm íntima relação com
atraso brasileiro como resultado de um propostas de programas sociais foca-
dualismo estrutural. Esse argumento re- listas e seletivos, e, principalmente, que
toma aspectos do esquema dualista, que já são utilizados como parâmetros nesse
foi severamente criticado por estar vin- tipo de intervenção.

26
O projeto original e um conjunto de outros textos em defesa da renda mínima encontram-se
na home-page do senador E. M. Suplicy [http://www.senado.gov.br/web/senador/esuplicy/
index. htm ].
27
“Os objetivos sociais da modernidade passaram a ser definidos pelos meios e não pelos fins.
A modernidade-ética seria aquela que se basearia nos fins sociais e não nos meios técni-
cos. Os valores éticos da sociedade definiriam os objetivos sociais; estes definiriam a
racionalidade econômica; só então se faria a escolha técnica a ser usada ...”. (Buarque,
1994, p. 37, grifos no original)
28
Cf. Buarque, s/d.
29
Ver nota 7.
54 A Fome e a Miséria na Definição dos Mínimos Sociais: Brasil, anos 90

A Questão da Medida dos Mínimos Sociais

Esta seção tem por objetivo ilustrar a pelo “brazilianista” Albert Fishlow) ou
definição dos mínimos sociais a partir das características da mão-de-obra, so-
dos estudos sobre a medição da pobre- bretudo seu nível educacional, diante da
za. Tais estudos trabalham com indica- modernização acelerada ocorrida no
dores para classificação da população pós-64 (posição de Carlos Langoni) 31 .
em função da renda ou do consumo Ainda que medindo o tamanho da po-
individuais ou coletivos. breza absoluta através da definição de
uma linha de pobreza, o debate enfa-
A mensuração de um padrão de tizou a desigualdade na distribuição da
pobreza absoluta é em grande parte tri- renda (a pobreza relativa), medida pelo
butária de um debate norte-americano índice de Gini 32. Nos anos 80, o debate
a partir da década de 60, quando é de- se desloca da distribuição de renda para
finida uma linha oficial da pobreza que a performance das políticas sociais,
permite, aos que se encontram abaixo mantendo, no entanto, a ênfase nas de-
dessa linha, acesso a vários auxílios sigualdades (relativas) resultantes da
públicos 30 . ação do Estado na área social, ênfase
que fundamenta os projetos de reforma
No Brasil, a discussão sobre a me- das políticas sociais na direção da uni-
dida da pobreza tem um momento de versalização da cobertura dos serviços
inflexão na década de 70. Naquele mo- sociais.
mento, a questão principal era a famosa
“controvérsia sobre distribuição de Nos anos 90, a preocupação comum
renda”, que polarizou o debate sobre a aos projetos de reforma social é a prio-
política econômica da ditadura militar. ridade que deve assumir o enfrentamen-
Com a divulgação dos censos realizados to das questões da fome e da pobreza
em 1970 e em 1960, constatou-se a agu- absoluta, definidas através da medição
dização da concentração da renda no do número de pobres, indigentes e mi-
topo superior da distribuição. Reconhe- seráveis. A questão do target (a popula-
cida a situação, o problema passou a ção-alvo) das políticas e programas
ser a identificação das causas desse fenô- sociais ocupa o centro do debate políti-
meno: se era conseqüência das políticas co (e acadêmico) e permite mobilizar
econômicas (defendida primeiramente forças da sociedade civil e dos gover-

30
War on poverty é a expressão emblemática desse período. Cf. Patterson, 1994, e Katz, 1989.
31
Os principais papers da “controvérsia” podem ser encontrados em Tolipan e Tinelli, 1975, e
no número 11 da revista Dados, 1973.
32
O índice de Gini é uma medida do grau de concentração de uma distribuição, cujo valor varia
de zero, a perfeita igualdade, até um, a desigualdade máxima.
Paulo Roberto Mello de Carvalho 55

nos em torno de um consenso: eliminar O governo diz que os pobres são


a fome, a exclusão e a pobreza. exatamente 41.970.326 (26,8% da
população, calculada em 156,3 mi-
Ocorre que esse consenso mascara lhões), dos quais 16.577.166 são
diferenças importantes entre as noções indigentes, o que significa que nem
utilizadas para classificar os que serão conseguem satisfazer suas necessi-
alvo de políticas sociais seletivas. Um dades alimentares” 33 .
exemplo importante é a confusão entre
linha de miséria/indigência e linha de po-
breza. A mídia, responsável em grande A confusão permite enaltecer uma
parte pela produção de consensos, con- presumível sinceridade do governo ao
tribui para essa indiferenciação. Clóvis reconhecer que o número seria maior
Rossi, repórter qualificado, quando co- do que o do “Betinho”. Na verdade, o
bria a Cúpula Mundial sobre Desenvol- governo utilizou no documento a con-
vimento Social, em Copenhague, tabilidade feita por outro método de
realizada em 1995, resumiu assim o medição da indigência e da pobreza. O
documento encaminhado oficialmente número do “Betinho”, uma conta feita
pelo governo brasileiro: por uma equipe do IPEA, coordenada
por Anna Peliano, atual secretária exe-
“Começa por aceitar que o número cutiva do Programa Comunidade Soli-
de pobres é até maior do que os 32 dária, foi substituído pela conta de outra
milhões que são usados como em- equipe, também do IPEA, que estima o
blema na campanha contra a fome número de indigentes em 16 milhões.
idealizada pelo sociólogo Herbert de A tabela abaixo mostra as diferentes es-
Souza, o ‘Betinho’. timativas.

33
Folha de São Paulo, 8/3/95. Este texto é um exemplo das dificuldades de entendimento
(complexidade?) que a discussão erudita/“científica” dos métodos de medida da pobreza, da
indigência e da miséria assumiu na conjuntura atual. Um outro exemplo, este mais sério por
vir de um conceituado schollar e que, paradoxalmente, denuncia a mesma “trapalhada
numerológica” de que estou tratando: “Aliás, tenta-se cristalizar em relação ao desemprego a
mesma trapalhada numerológica em que transformaram o mapa da fome no Brasil. O que os
dados do IBGE sustentam é que 32 milhões de pessoas ganhavam até 2 salários mínimos,
definindo este teto como a linha de pobreza. Dentro desta faixa, porém, existem subcategorias:
aqueles que ganham entre 1 e 2 salários mínimos e os que recebem menos do que 1 salário
mínimo. É este subconjunto dos 32 milhões que é considerado miserável e que atinge o total
de 16 milhões de pessoas. Seria estatisticamente equivocado afirmar que existem 32 milhões
de miseráveis, tanto quanto é inepta a repetição formalística de que só existem 16 milhões de
pobres. Certamente, os analistas não são inexperientes ou tontos para confundirem um agre-
gado (32 milhões) de um conceito (pobres), com um subconjunto (os miseráveis) daquele
agregado inicial, e que se reduz a 16 milhões de pessoas. Em meio à confusão entre conceitos
e números fica comprometido o esclarecimento do leitor.” (Santos, 1996, p. 4, grifos no
original)
56 A Fome e a Miséria na Definição dos Mínimos Sociais: Brasil, anos 90

Número de pobre s e indigentes no Bras il, s egundo regiõ es e es tratos


1990

Pobres Indigentes
Peliano Rocha Peliano Rocha
Brasil 61.300.000 41.970.326 31.679.095 16.577.166
Norte 2.219.881 685.204 957.997
Nordeste 18.902.899 17.288.528 9.117.732
Sudeste 14.007.267 7.982.453 4.052.951
MG/ES 5.075.266 4.150.390 1.903.037
RJ 3.802.582 1.703.824 968.827
SP 5.129.419 2.128.239 1.181.087
Sul 4.357.333 4.082.314 1.621.513
Centro-Oeste 2.482.946 1.640.597 826.972
Área Metropolitana 12.260.583 4.396.421 3.414.715
Área urbana 17.482.691 11.228.228 6.103.636
Área Rural 12.227.052 16.054.447 7.058.815
Fonte s : Peliano & Beghin, 1993; Rocha, 1995.

Diferenças tão expressivas são resul- capita familiar, na área metropolitana,


tado dos critérios escolhidos para traçar a 21, 37%, na área rural do estado.
as linhas da indigência e da pobreza.
Para Peliano, a linha da indigência, con- Obviamente, essas diferenças pro-
siderando-se variações regionais, situa- duzem forte impacto nos gastos gover-
se em torno de dois salários mínimos namentais no combate à indigência/
(SM) de renda familiar (o que correspon- fome. Se o governo (mais “sociedade
deria a 0,5 SM per capita familiar, com solidária”) precisa de X Reais/unidades
4 pessoas na família); a linha da pobreza, monetárias para “eliminar” a indigên-
em torno de quatro salários (1 SM per cia/fome de 32 milhões de pessoas, pre-
capita familiar). Sonia Rocha, respon- cisará de 1/2 X se forem 16 milhões os
sável pela conta de 16 milhões, define a indigentes/famintos.
linha da indigência em valores bem abai-
xo desses. Por exemplo, a linha da indi- Em ambas as linhas calcula-se o
gência, no Estado do Rio de Janeiro, custo da cesta básica de alimentos, que,
varia de 37,17% do salário mínimo per atendendo aos requisitos nutricionais
Paulo Roberto Mello de Carvalho 57

mínimos, seja o bastante para manter social como igualdade em relação a um


uma pessoa viva; os que não dispõem mínimo que a sociedade, no estágio de
de renda suficiente para adquirir essa desenvolvimento em que se encontra,
cesta são considerados indigentes. Os aceita como tolerável (Marshall, 1967).
pobres seriam aqueles que, embora A definição de indigente como faminto
tenham o que comer, não conseguem e a redução do valor das linhas de in-
satisfazer as outras necessidades básicas: digência e pobreza, mesmo a partir de
habitação, vestuário, transporte, edu- uma perspectiva social-democrata ou
cação etc. O governo federal utilizou, social-liberal, não estariam reduzindo
durante o governo Itamar, o Mapa da muito o tolerável?
Fome, elaborado por Peliano como
medida do target, assim como a “Cam- Em um relatório recente do Banco
panha do Betinho”. No programa “Co- Mundial (s/d) sobre a pobreza no Brasil,
munidade Solidária” e na avaliação defende-se, entre inúmeras alterações
oficial sobre o problema, enviado à nas políticas sociais brasileiras, um mo-
Cúpula do Desenvolvimento Social, o nitoramento sistemático das tendências
governo reduziu o número de indigen- da pobreza. Para isso, seria necessário
tes, já que houve mudança no critério uma definição oficial de linha de pobre-
de definição da linha que separa os fa- za. O Brasil não tem uma definição uni-
mintos/indigentes dos demais. forme, oficialmente regulamentada, de
pobre, de indigente e de miserável, em-
Não acredito que a questão seja bora várias ações do Estado dependam
escolher qual medida é a mais correta dela. A justiça gratuita e a renda mensal
cientificamente ou qual a mais verda- vitalícia/benefício de prestação conti-
deira. Qualquer linha de pobreza ou de nuada da Lei Orgânica da Assistência
indigência é arbitrária; depende do que Social (LOAS), por exemplo, definem
se considere como mínimo para satis- em cada caso o valor abaixo do qual os
fazer as necessidades. O que pode estar indivíduos serão considerados aptos a
ocorrendo é uma redução nas expec- receber o benefício ou o serviço. O que
tativas coletivas em relação ao que a o Banco Mundial propõe e o governo
sociedade considera como mínimo so- federal parece aprovar é uma uniformi-
cialmente aceitável, como padrão de zação dos critérios que permita a imple-
vida mínimo de uma grande parcela da mentação e avaliação de programas
população brasileira 34. A concepção sociais segundo o princípio focalista/se-
liberal-democrática (social-democrata) letivo, que passaria a ser prioridade go-
clássica de cidadania social define direito vernamental.

34
Fernando H. Cardoso, ao responder a pergunta de quantos ficarão de fora do novo Brasil,
após as reformas, afirma ser irrelevante quantos são, pois o governo deve incorporar o máxi-
mo possível. Nesse sentido, pouco importa se são 80, 40, 32 ou 16 milhões, embora reconhe-
ça que “o regime não será para todos”. (Folha de São Paulo, Caderno Mais!, p. 6, 13/10/96.)
58 A Fome e a Miséria na Definição dos Mínimos Sociais: Brasil, anos 90

No entanto, sabemos que a questão des naturais como alimentação,


do que é necessário à vida, no capita- roupa, aquecimento, moradia etc.
lismo, é uma “variável dependente” do são diferentes de acordo com o
que se considera o mínimo para a repro- clima e outras peculiaridades natu-
dução da força de trabalho como mer- rais de um país. Por outro lado, o
cadoria útil ao capital. Nada mais nada âmbito das assim chamadas necessi-
menos do quanto a vida vale (valor de dades básicas, assim como o modo
uso) para o capital. A citação a seguir é de sua satisfação, é ele mesmo um
longa e conhecida, mas convém repro- produto histórico e depende, por
duzi-la. isso, grandemente do nível cultural
de um país, entre outras coisas tam-
bém essencialmente sob que con-
“O valor da força de trabalho, como dições e, portanto, com que hábitos
o de toda outra mercadoria, é de- e aspirações de vida, se constituiu a
terminado pelo tempo de trabalho classe dos trabalhadores livres. Em
necessário à produção, portanto antítese às outras mercadorias, a
também reprodução, desse artigo determinação do valor da força de
específico. Enquanto valor, a própria trabalho contém, por conseguinte,
força de trabalho representa apenas um elemento histórico e moral.”
determinado quantum de trabalho (Marx, 1985, p. 141.)
social médio nela objetivado.
... Dada a existência do indivíduo, a
produção da força de trabalho con- O combate à pobreza, à indigência,
siste em sua própria reprodução ou à miséria, à fome, ou outra proposta de
manutenção. Para sua manutenção, política social focalista/seletiva para os
o indivíduo vivo precisa de certa mais pobres entre os pobres, não po-
soma de meios de subsistência. O dem escapar às determinações estrutu-
tempo de trabalho necessário à pro- rais do capitalismo, que definem a moral
dução da força de trabalho cor- e a civilização (nível cultural) de um país/
responde, portanto, ao tempo de Estado-nação. Os mínimos sociais de-
trabalho necessário à produção pendem, em qualquer sociedade capi-
desses meios de subsistência neces- talista e, principalmente, na periferia do
sários à manutenção do seu possui- capitalismo mundial, da utilidade da
do r. força de trabalho e do valor da vida
... A soma dos meios de subsistência nessas sociedades. Por esse motivo, não
deve, pois, ser suficiente para manter será surpresa se, cinicamente, algum
o indivíduo trabalhador como indi- governante num futuro próximo afirmar,
víduo trabalhador em seu estado de como Reagan, que a guerra contra a
vida normal. As próprias necessida- pobreza no Brasil também foi perdida.
Paulo Roberto Mello de Carvalho 59

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Políticas Públicas e
Governança em Belo
Horizonte1
Sérgio de Azevedo

Há certo consenso entre estudiosos filia- área econômica e social (O’Donnel,


dos a diferentes correntes de pensamen- 1993). Nessa mesma linha, há os que
to de que nas últimas duas décadas a consideram as instabilidades desses Es-
maioria dos Estados nacionais e subna- tados decorrentes da “incorporação das
cionais, especialmente no chamado massas à dinâmica da composição polí-
Terceiro Mundo, perdeu capacidade de tica antes que se obtivesse estabilidade
intervenção efetiva, provocando uma na institucionalidade das regras dessa
crise de governança. Alguns pesquisado- mesma competição” (Santos, 1988:
res ressaltam que esses constrangimen- 112).
tos da ação governamental possuem
características estruturais, ainda pouco Convém lembrar, também, as expli-
sistematizadas e analisadas, comuns às cações que vinculam as constantes crises
chamadas “novas democracias”, que, institucionais à tradição de violações fre-
nos anos 80, foram palcos de reformas qüentes das normas (impunidade, cor-
políticas democráticas sem a necessária porativismo desregulado, extorsão de
contrapartida de inovações efetivas na renda sob violência etc.), comprometen-

1
Este artigo é produto de uma parte da pesquisa realizada pelo Centro de Estudos Urbanos
(CEURB) da UFMG em convênio com o Instituto Universitário de Pesquisa do Rio de Janeiro
(IUPERJ) e com o “Global Urban Research Initiative” (GURI). A seção referente ao Plano
Diretor baseou-se em trabalho realizado pelo autor em parceria com Virginia Rennó dos
Mares Guia. A referida pesquisa foi coordenada no Brasil pelo Prof. Renato Raul Boschi.

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XI, N os 1 e 2, 1997, p. 63-78


64 Políticas Públicas e Governança em Belo Horizonte

do a credibilidade da lei e maximizando e políticos e arranjos institucionais que


os efeitos perversos oriundos das coordenam e regulam transações dentro
próprias tentativas de formalização da e através das fronteiras do sistema eco-
intervenção estatal, o que tem levado a nômico. Incluem-se, aí, não apenas os
uma situação de constante imprevisibili- mecanismos tradicionais de agregação
dade, de ausência de “regras do jogo” e articulação de interesses (...), como
fixas e confiáveis, em que de fato preva- também redes sociais informais (...), hie-
lece o chamado pretorianismo, ou seja, rarquias e associações de diversos tipos”
a lei do mais forte (Huntington, 1979). (Santos, 1996).

O conceito de governança aqui utili- Em suma, segundo os autores cita-


zado não se limita ao formato institucio- dos, a maior ou menor capacidade de
nal e administrativo do Estado e à maior governança depende, por um lado, da
ou menor eficácia da máquina estatal possibilidade de criação de canais efi-
na implementação de políticas públicas. cientes de mobilização e envolvimento
Como nos informam Marcus Melo da comunidade na elaboração e imple-
(1996) e Eli Diniz (1996), enquanto o mentação de políticas e, por outro, da
conceito de governabilidade estaria liga- capacidade operacional da burocracia
do às condições sistêmicas sob as quais governamental, seja nas atividades de
se dá o exercício do poder (sistema polí- atuação direta, seja na capacidade efe-
tico, forma de governo, relações entre tiva de regulação.
poderes, sistemas partidários etc), ou
seja, às condicionantes do exercício da O papel desempenhado pela Admi-
autoridade política, o de governança nistração Municipal de Belo Horizonte
qualificaria o modo de uso dessa autori- em três experiências de políticas urbanas
dade. Além das questões político-ins- relevantes analisadas neste artigo –
titucionais de tomada de decisões, Orçamento Participativo, Conselho Deli-
envolveria também o sistema de inter- berativo do Patrimônio Histórico e Plano
mediação de interesses, especialmente Diretor do Município – encontra-se con-
no que diz respeito às formas de parti- dicionado ao quadro acima delineado.
cipação dos grupos organizados da Contudo, antes de discutir considera-
sociedade no processo de definição, ções específicas de cada uma delas, é
acompanhamento e implementação de necessário levantar algumas questões
políticas públicas (Melo, 1995; Coelho institucionais de fundo que se conside-
e Diniz, 1995). ram relevantes para explicar parte do
sucesso e também de alguns dos cons-
Nesse sentido, como afirma Maria trangimentos enfrentados pela Prefeitura
Helena Castro, “a discussão mais recen- nessas três áreas. Em outras palavras,
te do conceito de ‘governance’ ultrapas- embora não se trate de “pré-requisitos”
sa o marco operacional para incorporar para a gestão participativa, a questão
questões relativas a padrões de articu- institucional – devido ao seu caráter
lação e cooperação entre atores sociais estratégico – pode ser determinante para
Sérgio de Azevedo 65

o sucesso ou o fracasso de políticas de tivo dos três estudos de casos, realçando


cunho participativo. Por fim, ao final do suas similitudes e destacando algumas
artigo será feito um balanço compara- de suas especificidades.

A Importância Estratégica da Questão Institucional

A chamada crise fiscal do Estado impôs denominam de “estratégico”, “adapta-


limites claros à expansão dos investi- tivo” ou, ainda, “situacional” (Azevedo,
mentos governamentais – passou-se a 1994; Cintra, 1978; Matus, 1993). Tra-
valorizar com mais vigor os convênios ta-se de recuperar uma certa visão com-
com entidades da sociedade civil e as preensiva de um número limitado de
parcerias com a iniciativa privada. En- variáveis e questões consideradas estra-
tretanto, os atuais problemas socioeco- tégicas pelo poder público, concentran-
nômicos das metrópoles como Belo do esforços nos “gargalos” e abrindo
Horizonte só podem ser adequadamen- mão de querer planejar tudo nos míni-
te enfrentados através da existência de mos detalhes.
uma aparelhagem político-institucional
democrática suficientemente complexa A Prefeitura instituiu um colegiado
e afirmativa. de coordenação que envolve todos os
órgãos e Secretarias Municipais de voca-
Nesse sentido, há de ser realçado o ção urbana denominado Comissão Mu-
papel de centralidade desempenhado nicipal de Política Urbana - COMPUR,
pela Secretaria Municipal de Planeja- composto pela Secretaria Municipal de
mento, com grande força política na Planejamento (coordenação), Secretaria
atual administração e detentora do con- Municipal de Atividades Urbanas, Secre-
trole de importantes “recursos críticos”, taria Municipal de Meio Ambiente,
de natureza orçamentária, e de pessoal Secretaria Municipal de Governo, Secre-
qualificado. O reaparelhamento do Pla- taria Municipal de Cultura, Superinten-
nejamento, mencionado anteriormente, dência de Desenvolvimento da Capital
a sintonia fina com a Secretaria Munici- - SUDECAP, Superintendência de Lim-
pal da Fazenda, além do processo de peza Urbana - SLU, Companhia Urbani-
descentralização efetivo das Regiões zadora de Belo Horizonte - URBEL, e
Administrativas, foram elementos cru- Empresa de Transportes e Trânsito de
ciais para o bom desempenho da Pre- Belo Horizonte S. A. - BHTRANS.
feitura.
Essa nova postura de planejamen-
Na verdade, na área urbana criou- to, capitaneada pela Secretaria Muni-
se de fato um engenhoso e eficaz siste- cipal de Planejamento, baseia-se na
ma de planejamento, que alguns autores heterogeneidade da máquina pública.
66 Políticas Públicas e Governança em Belo Horizonte

Isso significa respeitar os diversos para- concentração” (decisões centralizadas)


digmas das diferentes burocracias, na e de “descentralização” de obras e ser-
tentativa de compatibilizar, através de viços, sempre haverá algum tipo de
negociações, pontos e metas minima- atrito, mormente nas áreas consideradas
mente convergentes. As atividades de prioritárias pelos órgãos departamentali-
coordenação concentraram-se nas fron- zados por território. Não é por acaso que
teiras e interfaces dos órgãos e políticas se percebem diversas reivindicações dos
governamentais. administradores regionais, seja pela rea-
lização direta de obras (por exemplo, a
Assim, antes de se abrir a discussão cargo da SUDECAP), seja por seu
com os setores organizados da socieda- acompanhamento e sua fiscalização
de, logrou-se pactuar, tanto no que se (por exemplo, em relação às obras su-
refere ao Plano Diretor quanto ao Or- pervisionadas pela URBEL). Segura-
çamento Participativo, uma proposta mente, há a necessidade de se discutir
consensual interna na Prefeitura. o quantum e o tipo de descentralização
mais adequados a cada conjuntura, le-
Convém frisar, nos casos estudados, vando em conta as idiossincrasias das
embora a Secretaria de Planejamento diferentes Regiões. Entretanto, “in limi-
coordenasse o processo do Plano Dire- ne”, uma descentralização radical signi-
tor, a Secretaria de Governo supervisio- ficaria na prática a criação de diversas
nasse o Orçamento Participativo e a miniprefeituras, o que não parece ser in-
Secretaria de Cultura fornecesse toda a dicado nem sob o ponto de vista político
infra-estrutura técnica necessária aos nem sob o ponto de vista do desempe-
trabalhos do Conselho Municipal de nho geral da Administração Municipal.
Cultura, que se percebe uma grande
interface institucional entre os diversos Supondo que o arsenal existente de
órgãos e agências da Prefeitura envol- instrumentos legais de intervenção no
vidos com cada uma das questões em espaço urbano possa se tornar letra
pauta. morta, caso não se consigam alianças
políticas que viabilizem sua regulamen-
Entretanto, no nível institucional, tação e efetiva implementação, a Pre-
permanecem algumas tensões que se feitura priorizou, nos três casos em
chamaria de estruturais, comuns quan- questão, canais de participação para os
do se combina uma departamentaliza- setores organizados da sociedade civil.
ção por funções (Secretarias) com outra Em outras palavras, como condição sine
por territórios (Regiões Administrativas). qua non para alcançar e fortalecer a
Nesses casos, por mais que se especi- governança a Prefeitura negociou e re-
fiquem as atribuições dos órgãos e se formulou suas propostas iniciais.
definam os diferentes tipos de “des-
Sérgio de Azevedo 67

O Porquê do Êxito do Orçamento Participativo (OP)


e Alguns de Seus Constrangimentos

Quanto à democratização do Estado, a pelo menos, reduzindo consideravel-


experiência do OP, em primeiro lugar, mente seu poder de veto em relação às
aumenta a visibilidade e a transparência prioridades definidas pelo OP, cujo papel
do processo orçamentário, anteriormen- modernizador sobre agências munici-
te visto apenas como questão relativa a pais como a SUDECAP e a URBEL,
um pequeno número de especialistas. através das COMFORÇA, deve ser es-
Em segundo, atinge frontalmente as prá- sencialmente destacado nesse contexto.
ticas clientelistas de alocação de recur- Há unanimidade na Prefeitura – apesar
sos. Ao instituir uma arena pública não de iniciativas tradicionais de moderni-
estatal para discussão de demandas e zação (reformas administrativas, refor-
de negociação de interesses envolvendo mulação dos organogramas etc.) – de
associações reivindicativas, movimentos que em grande parte as transformações
sociais e indivíduos, o orçamento parti- e o aumento da eficiência desses órgãos
cipativo integra amplos setores no pro- devem ser creditados à pressão popular,
cesso de tomada de decisão sobre a que sempre cobrou a construção das
alocação de recursos da Prefeitura – o obras no prazo previsto pelo crono-
que é um ganho para o fortalecimento grama oficial.
da cidadania – e rompe com os paradig-
mas clássicos da Administração Pública. O maior mérito do OP é combinar
as características democráticas e pro-
Além disso, esse é um processo edu- gressistas anteriormente mencionadas
cativo que permite, a partir de deman- com sua capacidade de competir vanta-
das particularistas e locais – através de josamente com as práticas clientelistas
um processo de filtragem e negociações tradicionais. Tanto é assim que até polí-
sucessivas, estudado em pormenor ticos de tradição clientelista perceberam
neste relatório –, não só discutir questões que não há como escapar daqui para
mais amplas da cidade como desenvol- frente do processo do OP. Obviamente,
ver políticas de solidariedade (as Cara- como se viu nas tentativas de “captu-
vanas de Prioridades) vis-à-vis os mais rar” o OP, o “novo” sempre vem, em
necessitados. maior ou menor grau, misturado com o
“velho”. Políticos clientelistas e grupos
Outra questão crucial diz respeito às de pressão que possuem controle sobre
transformações político-administrativas algum tipo de recurso estratégico (por
advindas do processo de mobilização da exemplo, diretoras de escolas) tentarão
população. Do ponto de vista político, é sempre adaptar suas práticas às novas
interessante notar que mesmo o legisla- normas de alocação de recursos. Por sua
tivo municipal acabou abrindo mão ou, vez, entretanto, seja em função dessas
68 Políticas Públicas e Governança em Belo Horizonte

investidas, seja em função da prática tual não passou de 5%, apesar de haver
cotidiana, a Prefeitura tem buscado ao aumentado significativamente o valor
longo desses anos aprimorar o processo absoluto de recursos.
do OP. Ocorreu com a tentativa frustrada
de Fóruns Setoriais e com o êxito do Embora se reconheça que a efetivi-
Fórum da Habitação. Nessa mesma dade de uma política desse tipo pode
linha, deve ser salientada a produção ficar comprometida se os recursos envol-
do Índice de Qualidade de Vida Urbana vidos no programa se situarem em um
- IQVU, que não só poderá ser utilizado patamar modesto, é necessário matizar
já a partir deste ano para alocação de essa questão. Em primeiro lugar, devido
recursos entre as diversas regiões da ao relativo sucesso dessas políticas – não
cidade, como está sendo o ponto de par- só a experiência de Belo Horizonte
tida de um estudo de âmbito nacional como também a de Porto Alegre –, a
realizado pelo governo federal com o tendência tem sido forçar a alocação de
objetivo de socializá-lo – com as devidas mais verbas para o OP. Em segundo
“reduções sociológicas” – para outras lugar, como foi mencionado, os ganhos
metrópoles. Ressalte-se, ainda, a pro- dessa prática ultrapassam em muito o
posta de criar incentivos seletivos para simples acesso a bens públicos de pri-
aumentar a participação dos setores meiro nível, considerados prioritários
médios no processo do OP, que até hoje pela população da cidade. A dinâmica
continua baixa. do OP possui uma potencialidade edu-
cativa enorme, significando ganhos em
Em termos de constrangimentos, várias dimensões da cidadania. Cresce
deve-se sublinhar que o OP enfrenta o o número de pessoas envolvidas com a
chamado engessamento dos gastos questão do Orçamento, por conseguinte,
orçamentários, tão criticado pelos eco- o controle social, e o poder público é
nomistas de diversas correntes, que di- obrigado a utilizar práticas cada vez mais
minui consideravelmente as margens de transparentes. Além disso, ocorre um
manobra e de alocação de recursos do aprendizado da política enquanto arena
Poder Executivo nos três níveis de gover- de alianças, de negociação, de conflitos
no. Pode-se dizer que, devido a dotações e de barganhas. Os atores iniciam o pro-
previamente definidas em Lei e a despe- cesso com uma visão micro (a casa, a
sas de custeio da máquina pública muni- rua e no máximo o bairro) e uma pauta
cipal, na verdade não sobram muitos maximalista (demandando todas as ne-
recursos cuja alocação possa ser deci- cessidades básicas) e, paulatinamente,
dida através do OP. No caso de Belo com o desenrolar do processo, se apro-
Horizonte, as verbas disponíveis foram ximam de uma visão mais abrangente
relativamente baixas para o porte da ci- da cidade, dos problemas urbanos e das
dade, especialmente no primeiro ano de limitações governamentais, passando a
implantação do OP, quando o percen- defender uma pauta viável.
Sérgio de Azevedo 69

O Conselho Deliberativo do Patrimônio Histórico do


Município: a implementação de uma política

O Conselho Deliberativo do Patrimônio de Construir, utilizado com sucesso há


Cultural do Município beneficiou-se, na várias décadas em muitos países desen-
gestão da Frente Popular (1992/96), de volvidos.
recursos institucionais já existentes, que
foram reinterpretados e adaptados às A política de preservação do patri-
orientações do referido governo. Nesse mônio apresenta especificidades que a
sentido, merece registro o esforço de diferenciam das políticas públicas tradi-
qualificação técnica dos quadros da cionais. Primeiramente, é uma arena em
Secretaria da Cultura de forma a melhor que predominam decisões de grande
assessorar os conselheiros. Ressalte-se, complexidade cujas tecnicalidades em
ainda, a mudança de enfoque do pro- muitos casos apenas são acessíveis a
cesso de tombamento, que abandona a especialistas. Em segundo lugar, diferen-
posição clássica de privilegiar os grandes temente de outras políticas públicas as-
monumentos para dar ênfase à preser- sociadas à provisão de bens e serviços
vação flexível de conjuntos urbanos. de natureza social (saúde, saneamento,
Nesses casos, o tombamento é extrema- educação, entre outros), as políticas de
mente variado: por vezes mantém-se preservação do patrimônio raramente
apenas a preservação das fachadas e podem ser usadas na arena eleitoral em
somente em casos excepcionais exige- benefício de seus mentores. Enquanto
se a conservação da estrutura básica. os benefícios dessas políticas tendem a
Entretanto, o mais importante foi sem ser difusos, o ônus fiscal de seu financia-
dúvida a porosidade do Conselho na mento é normalmente concentrado e,
chamada negociação urbana, em que mesmo quando não o é, tende a adquirir
se dialoga, caso a caso, com os interes- maior visibilidade política do que os be-
sados em empreendimentos em áreas de nefícios gerados. Apenas no caso em
preservação, para buscar uma solução que a política atinge um expressivo nú-
que não descaracterize o local, sem con- mero de moradores de um mesmo local,
tudo causar fortes danos pecuniários aos como ocorreu no episódio do bairro Flo-
agentes econômicos. Além do processo resta, em que àquela condição se aliou
de “negociações urbanas”, essa política a existência de um political entrepreneur
de preservação – em que se consideram interessado em articular o retrocesso do
os imperativos de uma sociedade de processo de tombamento – a proprie-
mercado – está sendo facilitada por tária de uma imobiliária que atua na re-
novos instrumentos prescritos pelo gião –, é possível retirar algum dividendo
Plano Diretor, entre os quais deve-se eleitoral, mas mesmo assim de forma
destacar o da Transferência do Direito extremamente limitada.
70 Políticas Públicas e Governança em Belo Horizonte

Por fim, a relativa invisibilidade da especialistas. Esse ponto é central para


política de preservação para a maioria que se possam analisar convergências
da sociedade, associada à tecnicalidade recentes entre conselheiros representan-
das decisões, confere grande importân- tes de diferentes instituições públicas e
cia ao papel desempenhado por ideo- da sociedade civil.
logias (urbanas) e pelo “consenso” de

O Novo Plano Diretor de Belo Horizonte: muitos


avanços e algumas incertezas

A partir dos primeiros estudos e debates vendo setores organizados da sociedade


sobre o tema Plano Diretor, ganha força civil (organizações populares, associa-
na nova Administração a idéia da inade- ções de profissionais liberais, setores
quação e tradicionalismo da proposta acadêmicos e empresários) mais direta-
anterior, da qual somente poderiam ser mente vinculados à questão urbana, que
resgatados de maneira mais abrangente tiveram, entretanto, participação diferen-
os estudos sobre o sistema viário (Mares ciada devido fundamentalmente a ca-
Guia e Azevedo, 1996). racterísticas desse tipo de política pública
(Azevedo, 1995). Como foi visto, en-
O novo Plano, elaborado a partir de quanto o SINDUSCON, o CREA e o IAB
1993 e aprovado em meados de 1996, tiveram participação destacada, a das
apresenta diferenças significativas em entidades populares foi extremamente
relação à proposta anterior. Em primei- reduzida, seja pela natureza técnica do
ro lugar, deve ser ressaltado o processo tema, seja por não ter sido considerada
de preparação da proposta. No âmbito questão prioritária nas agendas dessas
da Prefeitura, sob supervisão e coorde- organizações. Além de seminários, pa-
nação da Secretaria Municipal de Pla- lestras, mesas redondas, fóruns e co-
nejamento, foi deslanchado um amplo missões especiais com participação de
processo de envolvimento dos diversos entidades da sociedade civil, a Adminis-
órgãos nas várias etapas de elaboração tração Municipal contratou com órgãos
do Plano. Foi um processo penoso e universitários pesquisas e estudos para
difícil, mas muito benéfico institucional- subsidiar a discussão do Plano Diretor.
mente, pois o produto final foi resulta-
do de uma negociação e não de uma A idéia que norteou a proposta,
“imposição” do setor de planejamento, como se viu, foi a de elaborar um Plano
o que permitiu uma ampla legitimidade que funcionasse como instrumento flexí-
da proposta dentro da Prefeitura. vel de gestão da cidade. A proposta na
sua parte inicial define objetivos estraté-
Externamente, foram realizadas inú- gicos, enfatizando a vocação de Belo
meras atividades de discussão envol- Horizonte como pólo regional de servi-
Sérgio de Azevedo 71

ços e comércio modernos e como centro adequado para se lograr uma melhor
potencial de indústria não poluidora de qualidade de vida, especialmente para
alta tecnologia, sempre com a ressalva os setores populares.
da necessidade de articulação institucio-
nal com os demais municípios da região Outra evidência da busca de flexibi-
metropolitana. Define, também, diretri- lidade refere-se a uma combinação de
zes para a dinamização da Área Central oito tipos de macrozoneamento com
e demais centros regionais e locais, além sete áreas de intervenções específicas,
de políticas para a proteção da memória denominadas Áreas de Diretrizes Espe-
e do patrimônio cultural, para os sis- ciais - ADE, com normas específicas que
temas viário e de transporte e para se sobrepõem ao macrozoneamento e
proteção ambiental, áreas de risco, sa- prevalecem sobre ele. Além disso, prevê
neamento, habitação de interesse social, tipos de parcerias especiais com a inicia-
saúde, educação, lazer e esporte. Em tiva privada, passíveis de normas singu-
termos de atividades concretas, ou seja, lares.
bens públicos de primeiro nível, o Plano
propõe apenas algumas intervenções Percebe-se no Plano Diretor, tanto
estratégicas para os dois primeiros anos, no que diz respeito aos instrumentos de
deixando clara a ênfase dada a políticas gestão, como nas medidas preconizadas
regulatórias. para o sistema viário, a intenção de in-
tensificar o processo de descentralização
Com relação a políticas de parcela- e de fortalecimento de pólos regionais.
mento do solo, a proposta inova forte-
mente no que deve ser a base de uma A análise realizada mostra que, em
nova Lei de Uso e Ocupação do Solo. relação ao projeto inicial do governo, o
A primeira grande novidade diz respeito Plano aprovado apresenta recuos, es-
à proposta de um novo macrozonea- pecialmente quanto às propostas de
mento, que possibilita uma grande mis- macrozoneamento, de flexibilização de
tura de todas as atividades urbanas usos e instrumentos e de participação
(residenciais, comerciais, de serviços e da sociedade na gestão da cidade. En-
industriais). Assim, o que definirá a pos- tretanto, confrontado com a situação
sibilidade ou não de uma determinada que existia antes, o Plano representa sem
atividade numa área específica será o dúvida um grande avanço, uma vez que
tipo de impacto sobre o entorno. Obvia- o município possui agora instrumento
mente, o Plano prevê que diversas relevante de planejamento e controle do
atividades são incompatíveis em de- espaço urbano.
terminados locais. De toda forma, são
claros a grande flexibilidade de usos Obviamente, uma proposta inova-
alternativos e o desejo dos mentores da dora e flexível de Plano Diretor aumenta
legislação em intercalar, sempre que pos- consideravelmente as possibilidades de
sível, várias atividades em um mesmo efeitos perversos. Nesse sentido, alguns
local, o que se apresenta como mais críticos mostram-se temerosos ao que
72 Políticas Públicas e Governança em Belo Horizonte

chamam de excessivo grau de permissi- respeito às dificuldades administrativas


vidade, de grande possibilidade de jogo advindas das reformas e às necessidades
de influência. Em suma, acreditam que de reaparelhamento da Prefeitura para
com menor controle haverá maior possi- fazer face ao processo de aprovação de
bilidade de arranjos clientelistas, já que plantas e de atividades num contexto de
não se pode supor que futuras Adminis- grande flexibilidade criado pela legis-
trações mantenham sempre uma postu- lação proposta. Isso significa que não
ra íntegra de respeito ao patrimônio haveria os quase automáticos enquadra-
público. Embora aparentemente plausí- mentos que ocorrem atualmente.
vel, esse tipo de crítica tem sido a base
do atual engessamento da Administra- Acredita-se que o grande desafio é
ção Pública. No afã de coibir abusos, a alcançar um equilíbrio que supere o en-
legislação amplia tanto os controles que gessamento da legislação atual sem
termina por prejudicar enormemente o contudo cair em “mudancismo” desen-
bom desempenho do setor público e, o freado, que pode comprometer uma
que é mais trágico, nem assim consegue perspectiva minimamente abrangente
erradicar a corrupção e os desmandos do Plano além de exacerbar o grau de
de toda ordem que se conhecem nos incerteza para os diversos atores que
diversos níveis de governo. Ou seja, con- atuam na cidade, como por exemplo os
troles formais excessivos emperram a incorporadores e construtores imobiliá-
máquina pública, prejudicam os bons rios, que demandam regras claras e re-
administradores e não impedem a mal- lativamente estáveis para poderem
versação de recursos públicos. Outra crí- trabalhar e planejar a médio e longo
tica, que parece mais pertinente, diz pr az os .

Comparando as Três Experiências: similitudes e


diferenças da participação da população
Para obtenção de maior eficácia e pos- agendas mínimas e formação de coa-
sibilidades reais de mudança, além do lizões com legitimidade e força sufi-
apoio e da integração da máquina pú- cientes para produzir e implementar
blica anteriormente mencionados foi mudanças nas várias áreas de sua com-
fundamental uma estratégia de envol- petência formal. Entretanto, devido a
vimento e co-responsabilidade da socie- idiossincrasias e especificidades de cada
dade. Trata-se de perceber que em um dos casos estudados, como se viu,
sociedades complexas o governo local esse envolvimento da sociedade civil
está longe de possuir sozinho o poder ocorreu de forma bastante diferenciada.
sobre os rumos da cidade. Cabe-lhe,
sem dúvida, o papel de líder e de aglu- Embora seja possível realizar diver-
tinador de aliados para elaboração de sas abordagens comparativas, nesta
Sérgio de Azevedo 73

seção se enfoca a dimensão de gover- A Figura abaixo – elaborada por


nança relativa aos diferentes canais e Azevedo e Melo (1996) – apresenta um
tipos de intermediação entre o Estado e quadro dos padrões de decisão que
a sociedade civil, procurando explorar podem resultar da combinação entre
analiticamente suas implicações quanto grau de complexidade técnica e centra-
aos padrões de decisão e de interação lidade do issue, objeto de decisão para
política entre os atores envolvidos nas os atores relevantes.
três experiências analisadas.
“s alience is s ue ”
baixa alta

baixa A B
co mplexidade técnica
da po lític a
alta C D

Fo nte : AZEVEDO, Sergio de, MELO, Marcus André. “Mudança Constitucional e Reforma
Tributária: Interesses, Atores e Ação Coletiva”. In XX Encontro Anual da ANPOCS,
Caxambu, out./1996.

Podem-se identificar quatro arenas possíveis:

A - tendência à manutenção do status - centralidade do papel dos especia-


q uo; listas na elaboração e na formaliza-
- dificuldades de surgimento de pro- ção das propostas;
postas de reformas com legitimidade - maiores possibilidades de conven-
política. cer parlamentares através de argu-
mentos de natureza técnica;
- necessidade de burocracias insula-
B - tendência à “ideologização” do pro- das com legitimidade técnica capa-
cesso de reforma; zes de influenciar atores políticos
- polarização de posições; relevantes.
- surgimento de fortes propostas con-
correntes;
- maior possibilidade de utilização do D - atuação dos especialistas como árbi-
poder de veto por parte de atores tros entre os diversos atores envolvi-
políticos relevantes. dos;
- maior probabilidade de aprovação
da proposta de reforma, mas com
C - “desideologização” do processo de mudança negociada entre os diver-
reforma; sos atores relevantes.
74 Políticas Públicas e Governança em Belo Horizonte

Das quatro arenas possíveis, o Plano gulatórias. Em outras palavras, além da


Diretor parece se enquadrar na situação alta complexidade técnica, que outros
D, caracterizada por forte centralidade elementos tornaram tão difícil atrair as
política do issue e por grande comple- associações populares para participarem
xidade técnica. Assim como ocorre com do processo de elaboração e discussão
a maioria das políticas públicas de cunho do Plano Diretor? Via de regra, as res-
regulatório, o Plano Diretor é de difícil postas ingênuas a essa questão têm ex-
compreensão para a maioria da popula- plicado o fracasso como fruto de falhas
ção. Por isso mesmo, os seus defensores na direção política do governo munici-
enfrentaram obstáculos para ampliar sua pal, dos movimentos e, ainda, como
discussão para além do estreito círculo decorrente do baixo nível de conscien-
da Universidade, de entidades represen- tização da população. O remédio indi-
tativas de engenheiros e arquitetos, de cado para superar esses obstáculos são
segmentos do empresariado ligados iniciativas que visem popularizar o con-
diretamente à questão imobiliária e de teúdo das propostas e explicitar a im-
algumas poucas lideranças de organiza- portância das mesmas para o município
ções populares. Convém lembrar que e para a melhoria do nível de vida da
mesmo com todo o empenho do Exe- população (cartilhas, palestras, debates
cutivo Municipal os debates sobre o nos bairros etc.).
Plano Diretor não conseguiram extra-
polar esses limites. Embora se considere importante
para fortalecer as influências dos espe-
Parece óbvio que a negociação cialistas a questão da alta tecnicidade,
prévia com os representantes dos empre- acredita-se que as dificuldades de ampla
sários do setor imobiliário, especial- mobilização popular se devem também
mente o SINDUSCON, foi um passo a fatores de outra natureza. No caso do
importante para aumentar as possibi- Plano Diretor, agrupam-se pessoas com
lidades de aprovação e para a posterior interesses bastante diferenciados de in-
regulamentação do Plano Diretor. Nego- tervenção na cidade, que discutem e
ciar significa, entre outras coisas, abrir propõem instrumentos jurídicos muito
mão de certas metas setoriais, como complexos, inclusive para técnicos e po-
ocorreu com o recuo da Prefeitura em líticos profissionais. Mesmo supondo,
diversos itens da proposta inicial do hipoteticamente, que a curto prazo fosse
Plano Diretor. possível para a maior parte da popula-
ção compreender os objetivos e a impor-
Essas duas variáveis – centralidade tância do Plano Diretor, ainda assim não
política do issue e complexidade técni- haveria necessariamente uma reversão
ca – fornecem um quadro necessário no quadro de baixa participação.
mas não suficiente à análise do padrão
de relacionamento político na arena A viabilização dos objetivos de um
decisória em pauta. Devem-se integrar Plano Diretor exige a implementação de
especificidades relativas às políticas re- diversas políticas regulatórias. Embora
Sérgio de Azevedo 75

definidas globalmente para um setor, tão, a maior parte da atuação do referido


elas se caracterizam por atingirem as Conselho se deu conforme esses pa-
pessoas enquanto indivíduos ou peque- radigmas. As dificuldades maiores co-
nos grupos e não enquanto membros meçaram quando – ao revolucionar o
de uma classe ou de um grande grupo conceito tradicional de tombamento,
social (como ocorre com as políticas re- privilegiando o conjunto arquitetônico
distributivas). Em outras palavras, as em lugar de monumentos isolados – re-
políticas regulatórias, ao cortarem trans- solveu-se tombar um expressivo número
versalmente a sociedade, afetando de de imóveis e de equipamentos urbanos
maneira diferenciada pessoas perten- no bairro da Floresta. Isso possibilitou a
centes a um mesmo segmento social, articulação de um considerável grupo
dificultam a formação de alianças dura- de interesse local, dentro da lógica olso-
douras e bem definidas. niana, capitaneado por um vereador e
uma empresária imobiliária com interes-
Outra característica da maioria das ses na área. Interessante notar que nas
políticas regulatórias diz respeito ao seu reuniões realizadas para avaliar inú-
caráter de bem público de segundo meras impugnações (quase a metade
nível, ou seja, a sua existência não signi- acatada pelo Conselho), diversos Con-
fica o usufruto de um benefício imediato, selheiros se mostravam “ressentidos”
mas apenas a possibilidade de vantagem pela falta de apoio explícito de grupos
futura. Isso dificulta, mesmo entre o beneficiados pela política. Ora, a litera-
grupo dos potencialmente beneficiados, tura a respeito da implementação de po-
uma maior mobilização em defesa desse líticas regulatórias afirma que, mesmo
tipo de política. quando elas distribuem para a maioria
da população-alvo benefícios difusos,
O caso do Conselho Deliberativo do muitas vezes constituem perdas e limi-
Patrimônio Cultural do Município se en- tações para indivíduos ou pequenos
quadraria na arena C, caracterizada por grupos, o que incentiva a reação pontual
baixa centralidade política do issue e dos que se sentem prejudicados. Quan-
grande complexidade técnica. Como foi do esses pequenos grupos possuem
mencionado, essa arena se caracteriza, grande “poder de fogo” (recursos econô-
entre outras coisas, pela “desideologi- micos e articulação política) podem, in-
zação” do tema, pela alta centralidade clusive, ameaçar a viabilidade da política
do papel dos especialistas na formulação em questão. Em muitos casos, ocorre
das propostas e pelas maiores possibili- que uma burocracia pública especiali-
dades do convencimento de autoridades zada – no caso o Conselho Deliberativo
e atores envolvidos, através de argumen- do Patrimônio Cultural do Município –
tos de natureza técnica. Evidentemente, se acha na contingência de defender
numa arena desse tipo seria necessária sozinha, contra um forte lobby, uma
a existência de órgãos com legitimidade política que a longo prazo beneficiaria
técnica capazes de influenciar atores a maior parte da população da cidade.
políticos relevantes. No caso em ques-
76 Políticas Públicas e Governança em Belo Horizonte

Por fim, a proposta de Orçamento ciativa, o que reforça a importância da


participativo se enquadraria na arena B, dimensão institucional na avaliação não
caracterizada por alta centralidade polí- só da aprovação mas, especialmente, da
tica do issue e baixa complexidade téc- implementação de uma política pública.
nica, aqui entendidas por escolha de Em outras palavras, parte-se de deman-
projetos de melhorias urbanas atomi- das setoriais de bens públicos negociá-
zadas e alternativas. Como foi mencio- veis de primeiro nível (equipamentos
nado, essa arena se caracteriza pela comunitários, infra-estrutura, rede de
tendência de propostas com forte polari- água e esgoto, energia elétrica etc.) e
zação de posições; pelo surgimento de alcança-se – através de um engenhoso
fortes propostas concorrentes e pela formato institucional de barganhas su-
maior possibilidade de exercício de cessivas entre grupos e governo – a dis-
poder de veto por parte de atores polí- cussão mais globalizante da cidade. Ou
ticos relevantes. Como em uma arena seja, parte-se de uma participação “res-
desse tipo, ou seja, fortemente confli- trita”, motivada por interesses concretos
tante, o Orçamento Participativo logrou e imediatos do bairro onde se vive, e
êxito bastante expressivo? Acredita-se chega-se a um tipo de participação “am-
que a “pedra de toque” desse sucesso pliada”, em que se discute a cidade, a
deve-se ao formato institucional da ini- Prefeitura e o próprio Poder Legislativo.
Sérgio de Azevedo 77

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Reforma Urbana e Planos
Diretores: avaliação da
experiência recente 1
Adauto Lúcio Cardoso

Introdução

A Constituição de 1988 consagrou o sigualdades sociais na cidade. Refletir


princípio da função social da proprie- sobre esse processo, buscando arrolar
dade, estabelecendo, todavia, a sua vin- informações que permitam avaliar as
culação à função social da cidade, a ser suas conseqüências socioespaciais, é o
definida pelos planos diretores munici- objetivo deste texto.
pais. Com isso, não somente a esfera
local ganhou uma dimensão estratégica Este trabalho tem como base uma
adicional na implementação da reforma pesquisa desenvolvida no IPPUR/UFRJ
urbana, como se redefiniu o campo do pelo Observatório de Políticas Urbanas
debate político, que se deslocou da es- e Gestão Municipal. Os dados referentes
fera do direito para a do plano. Esse fato à análise das Leis Orgânicas e Planos
deu nova vida a um planejamento em Diretores referem-se ao universo das 50
crise e trouxe implicações para a ação maiores cidades do Brasil, que, até
política voltada para a redução das de- 1994, quando foi encerrada a primeira

1
Texto apresentado em outubro de 1997 no ciclo de debates “Intervenções Locais e Regionais
e suas Conseqüências Sócio-Espaciais” promovido pelo Instituto de Geociências da Univer-
sidade Federal Fluminense.

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XI, N os 1 e 2, 1997, p. 79-111


80 Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliação da experiência recente

etapa da pesquisa, tinham produzido 22 Em seguida, é feita uma breve avaliação


planos diretores, sendo 15 já aprovados dos desdobramentos pós-constitucionais
pelas Câmaras Municipais e 7 ainda pro- e do contexto no qual se realizou o deba-
jetos de lei. Embora entre 1994 e os dias te sobre os conteúdos das Leis Orgânicas
de hoje tenham se produzido mudanças Municipais e dos Planos Diretores. No
nesse quadro, a que se fará referência item seguinte, apresenta-se a avaliação
neste trabalho, os resultados apresen- sobre a emergência de novos instrumen-
tados permanecem válidos no que se tos e sobre a presença das políticas habi-
refere ao contexto geral da análise. tacionais nesses documentos legais. Por
fim, nas conclusões, esboça-se um perfil
O texto se inicia com uma reflexão das mudanças observadas e das possí-
sobre a conjuntura que marcou a emer- veis conseqüências da implementação
gência do Movimento Nacional pela Re- desses novos instrumentos para a quali-
forma Urbana e o processo constituinte. dade da vida urbana.

A Conjuntura

Ao fim de quase vinte anos de institucio- no mercado internacional. Os econo-


nalização das práticas de planejamento mistas mais conservadores ressaltam a
e política urbana no Brasil, a década de necessidade do ajuste recessivo para a
80 enseja uma reversão acentuada. Os reestruturação econômica e o enfrenta-
elementos que marcam essa mudança mento da escalada inflacionária.
estão ligados a uma conjuntura de crise
global – crise econômica, crise política,
crise do Estado. Essa situação tem reflexos diretos
sobre as possibilidades de ação do Esta-
do, que passa a cortar gastos para ree-
Durante os anos 70, e principalmen- quilibrar as contas públicas, premidas de
te a partir de 1975, a economia brasileira forma crescente pelo déficit, levando
mantém um ritmo acelerado de desen- gradativamente à paralisia do setor pú-
volvimento, ancorado principalmente no blico. Esta se manifesta principalmente
endividamento sistemático, e que se rea- através de uma crescente deterioração
liza às custas de um esforço gigantesco das políticas sociais, as primeiras a sentir
que “empurra para a frente” problemas os efeitos da crise fiscal, mas também
de equilíbrio econômico. No início dos através de limites ao desenvolvimento
anos 80 esses problemas se agudizam, de políticas setoriais e de desenvolvi-
aprofundados pela alta da taxa de juros mento econômico. Um reflexo imediato
Adauto Lúcio Cardoso 81

será também o abandono do planeja- definição, já que todo o processo social


mento de médio e longo prazo, substi- recente apontava na direção de novos
tuído pela administração pontual das fenômenos sociais, novos sujeitos, nova
crises, caso a caso. cultura política.

Os problemas enfrentados pelo Es- Essa transformação no campo políti-


tado não são apenas de caráter fiscal. co-social é acompanhada de perto pela
Vive-se também uma crise política, mar- análise sociológica ou pela análise da
cada, por um lado, pela emergência de ciência política. Busca-se, com sofregui-
novos sujeitos políticos e sociais que dão, identificar as causas, o caráter e,
forçam as comportas da democratiza- principalmente, as conseqüências das
ção, e, por outro, pela busca de um novo transformações em curso. Identificam-
arranjo que permita às forças conserva- se nos novos movimentos sociais os
doras que apoiavam o regime militar a agentes fundamentais da transformação
manutenção de sua hegemonia. social, numa análise que acompanha de
perto as matrizes européias 2 . Os movi-
mentos são apontados como portadores
Do ponto de vista dos setores pro- de um impacto transformador por apre-
gressistas, vive-se um momento de per- sentarem demandas que contrariam a
manente mobilização e de crença na lógica de atuação do Estado autoritário
possibilidade da ruptura institucional e capturado pelos interesses capitalistas.
da transformação do regime e do mode- A novidade desses movimentos vem do
lo de desenvolvimento. As estratégias fato de serem populares, alternativos,
políticas privilegiavam a confrontação autônomos e espontâneos (não institu-
com o aparato estatal, forçando a demo- cionais e não dirigidos de fora), rompen-
cratização dos processos decisórios e do assim com o dirigismo ou com o
questionando o desenvolvimento das populismo que até então caracterizavam
políticas de cunho social, a partir da a ação política entre as classes populares.
perspectiva democrática. Redesenha-se
nesse momento a conjuntura intelectual,
através do resgate da instância política A partir de 1983, começa-se a iden-
como essencial à produção das trans- tificar um refluxo nos movimentos,
formações sociais que se impunham. acompanhado por uma revisão crítica
Nesse aspecto, a revalorização da esfera dessas análises. Trata-se não mais de
política se pauta também pela sua re- uma transformação iminente do capita-

2
Principalmente de autores como Castells e Lojkine. Ver, a respeito, Ana Clara Torres Ribeiro
e Luiz Antonio Machado da Silva. “Paradigma e Movimento Social: por onde andam nossas
idéias?”. Trabalho apresentado no VIII Encontro Nacional da ANPOCS. Águas de S. Pedro,
1984. Mimeo.
82 Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliação da experiência recente

lismo, protagonizada pelo novo sujeito ciando a criação de mecanismos institu-


revolucionário, mas de uma transfor- cionais de negociação.
mação na esfera da cultura política e da
democracia. A emergência dos movi-
mentos sociais implicaria, então, na A crítica ao autoritarismo resultou
produção de novos campos da ação po- em uma negação da necessidade e da
lítica, de novas formas de fazer política importância do planejamento, tido
e, principalmente, de novos agentes po- então como intrinsecamente autoritário.
líticos 3 . A revalorização do político – ou da nova
política – implicaria assim numa trans-
formação da ação do Estado, cuja lógica
Outras análises assinalam ainda deveria pautar-se, unicamente, pelo
como, ao transformar carências em direi- atendimento às demandas populares.
tos 4, esses movimentos apontam na Essa reorientação deve muito, sem dúvi-
direção da constituição de uma outra da, à revalorização do saber popular e
noção de cidadania e de democracia. à conseqüente crítica ao saber técnico,
Isto implica no reconhecimento da legiti- que marcam o final da década de 70 e
midade das novas organizações, em que o início dos anos 80 6 . A participação
se institui um diálogo entre o poder pú- popular passa a ser a panacéia para a
blico e o movimento popular organi- recuperação da eficácia social da ação
zado. Opera-se, assim, uma mudança do poder público. No campo do planeja-
qualitativa nas burocracias públicas 5, mento e da política urbana, como vere-
que se tornam crescentemente flexíveis mos, será então enfatizada a idéia de
às demandas. Segundo Jacobi, a trans- participação e de gestão, em detrimento
formação seria mútua, envolvendo tanto da definição de planos e políticas nacio-
o Estado quanto os movimentos e propi- nais e globais.

3
Ressalte-se aqui o trabalho de Eder Sader. Quando Novos Personagens Entram em Cena.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988. Este autor enfatiza a importância da construção de uma
identidade própria – ao nível sociocultural – como primeiro momento da transformação de
indivíduos ou coletividades em sujeitos de sua própria história. Ver, ainda, Tilman Evers.
“A face oculta dos novos movimentos sociais”. Novos Estudos CEBRAP, v. 2, n. 4, S. Paulo:
CEBRAP, abr. 1984.
4
Conforme E. R. Durham, “Movimentos Sociais, a Construção da Cidadania”. Novos Estudos
CEBRAP, n. 10, S. Paulo: CEBRAP, out. 1984.
5
Conforme Pedro Jacobi, “Movimentos Reivindicatórios Urbanos, Estado e Cultura Política:
reflexões em torno da ação coletiva e dos seus efeitos político-institucionais no Brasil”. Tra-
balho apresentado no XII Encontro Nacional da ANPOCS. Águas de S. Pedro, 1988. Mimeo.
6
Conforme J. L. Coraggio, “Pesquisa Urbana e Projeto Popular”. Espaço e Debates, n. 26, S.
Paulo: NERU, 1989.
Adauto Lúcio Cardoso 83

Política Urbana na Década de 80

A partir de 1974, a intervenção pública é o progressivo refluxo da atuação do


sobre o urbano se reestrutura, na esfera governo federal no campo da política
federal, com a extinção do SERFHAU e urbana. O CNDU não consegue imple-
com a formulação de uma Política Na- mentar com um mínimo de eficácia as
cional de Desenvolvimento Urbano. diretrizes que orientaram a sua criação.
Essa política tem como eixo de atuação Fracassa a proposta de coordenação
a busca do reequilíbrio espacial da po- interministerial das políticas 8 : o poder
pulação e das atividades econômicas, a efetivo do CNDU sempre foi reduzido,
partir de uma proposta de desconcen- em relação à política econômica; quanto
tração, visando reduzir o peso do eixo às políticas setoriais, apesar de sua tradi-
Rio - S. Paulo. Seria atingida através de cional autonomia, logo são esvaziadas
uma interferência permanente do com a crise. Fracassa a estratégia de de-
CNDU 7 nas políticas econômicas e seto- senvolvimento de um sistema de gestão
riais, procurando atender aos objetivos metropolitana: o impasse principal no
do desenvolvimento urbano. Por outro caso foi o formato administrativo adota-
lado, avalia-se também que os pro- do, já que os órgãos metropolitanos,
blemas surgidos principalmente nas subordinados aos governos estaduais,
grandes áreas metropolitanas precisam conseguiram avançar no levantamento
ser enfrentados a partir de uma nova de dados e na elaboração de planos,
abordagem. Para tal, formula-se uma mas sua adoção pelos governos muni-
estratégia baseada na atuação dos cipais foi sempre problemática. Além
órgãos de planejamento metropolitano disso, o desenvolvimento de políticas se-
e, também, na criação de novos instru- toriais de âmbito metropolitano também
mentos que permitam às administrações continuou a ignorar as diretrizes do
municipais enfrentar o grande vilão do órgão de planejamento. Fracassa tam-
caos urbano – a especulação imobiliária. bém o programa de cidades de porte
Por fim, dentro da estratégia geral de médio, vítima de um processo de centra-
desconcentração, procura-se desen- lização econômica cuja gestão passava
volver políticas de fortalecimento dos ao largo do poder efetivo do CNDU. O
centros de porte médio. novo quadro legal para a atuação das
prefeituras diante da especulação imo-
Todavia, frente ao quadro conjun- biliária também não conseguiu ter im-
tural acima esboçado, o que se verifica plantação jurídica efetiva, embora tenha

7
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano. Órgão responsável, entre 1974 e 1985, pela
gestão da política urbana, ao nível federal.
8
Ver, a respeito, L. Bernardes. “Política Urbana: uma análise da experiência brasileira”.
Análise e Conjuntura, v. 1, n. 1, Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, jan. 1986.
84 Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliação da experiência recente

mobilizado amplos debates na socie- Propõem-se ainda no documento a


dad e. descentralização administrativa e a de-
mocratização das decisões com a parti-
Com a transição para a Nova Repú- cipação dos beneficiários nos processos
blica, cria-se, em 1985, o Ministério do decisórios.
Desenvolvimento Urbano e Meio Am-
biente. Acreditava-se então que essa ini- Após a Constituinte e respondendo
ciativa permitiria uma influência mais à reorganização política do bloco de
efetiva sobre as políticas setoriais, já que apoio ao governo Sarney, agora estru-
o BNH ficaria sob a responsabilidade do turado no famoso “Centrão”, extingue-
novo ministério, havendo a proposta – se o MDU, no caudal da falência do
que contava com amplo apoio no meio SFH. O que resta da política de financia-
técnico – de transformá-lo em um banco mento habitacional e de provisão de
de desenvolvimento urbano. serviços de saneamento vai para o novo
Ministério do Bem-Estar Social, que
O novo ministério deflagra então um passa a gerir os recursos do FGTS a
processo de rediscussão da política ha- partir de uma estratégia política de bases
bitacional, visando à reformulação do marcadamente clientelistas, com o obje-
Sistema Financeiro de Habitação. Coor- tivo de fortalecer o bloco parlamentar
denado nacionalmente pelo IAB, esse de apoio ao governo. Desfaz-se o sonho
processo se completa com um seminá- de uma política nacional de desenvol-
rio nacional, realizado com base em um vimento urbano, embora, no Congresso
documento elaborado por um grupo de Nacional, vários projetos de lei ainda a
trabalho do qual participam membros tomem como objeto 10 .
do governo, empresários do setor imo-
biliário, entidades técnicas, represen- A primeira versão do projeto de lei
tantes dos mutuários, economistas e de desenvolvimento urbano foi formu-
personalidades convidadas. O docu- lada em 1977, no âmbito do CNDU,
mento final afirma que: “a questão do com o objetivo de dotar o Poder Público
direito de moradia para a população de de instrumentos adequados para com-
baixa renda é um dever do Estado (...) bater os processos especulativos pre-
e a habitação só pode ser tratada como valecentes nos grandes centros urbanos.
parte da questão urbana (que) é parte Contudo, apenas em 1981 o projeto foi
da questão maior do processo de de- para as mãos do Ministro Mário An-
senvolvimento econômico e social do dreazza. Em 1982, uma outra versão, já
país.” 9 mais branda, veio a público, publicada

9
L. C. Q. Ribeiro (Coord.) “Questão Urbana, Desigualdades Sociais e Políticas Públicas:
avaliação do programa nacional de reforma urbana”. Relatório de Pesquisa. Rio de Janeiro:
IPPUR/UFRJ - FASE, 1994. p. 8.
10
Na Câmara dos Deputados, são propostos o PL nº 2191, de autoria de Raul Ferraz, e o PL nº
4004, de Lurdinha Savignon, e no Senado, o PL nº 181, de Pompeu de Souza, todos em
19 8 9 .
Adauto Lúcio Cardoso 85

no jornal Estado de São Paulo, em sua Público Municipal - adequação de


edição de 27 de janeiro. A publicação investimentos públicos e da polí-
do documento gerou de imediato uma tica fiscal e financeira aos objeti-
manifestação de repúdio pelo setor vos do desenvolvimento urbano,
imobiliário, provocando debates na garantindo a recuperação, pelo
imprensa. Finalmente, em 9 de março Poder Público, de investimentos
de 1983, o Ministro do Interior enviou que resultem em valorização imo-
o texto ao Presidente da República, biliária;
acompanhado dos pareceres dos juristas
Hely Lopes Meirelles e Miguel Reale, e, c) as que se referem à função social
em 3 de maio de 1983, o projeto chegou da propriedade - “oportunidade
à Câmara de Deputados, ganhando o de acesso à propriedade urbana
número 775/83. e à moradia; justa distribuição dos
benefícios e ônus do processo de
O projeto apresenta como objetivo urbanização; correção das dis-
do desenvolvimento urbano “a melho- torções da valorização da pro-
ria da qualidade de vida nas cidades” priedade urbana; regularização
(art. 1º caput ), através da “adequada fundiária e urbanização específica
distribuição da população e das ativi- de áreas urbanas ocupadas por
dades econômicas” em termos regionais população de baixa renda; e ade-
ou interurbanos (coerentemente com a quação do direito de construir às
política geral proposta pelo CNDU), da normas urbanísticas.” (art. 2º, inc.
“integração das atividades urbanas e IV);
rurais” e da “disponibilidade de equi-
pamentos urbanos e comunitários.” (art. d) as que se referem à relação entre
1º, inc. I, II e III) Poder Público e sociedade - estí-
mulo à participação individual e
Entre as diretrizes, distinguem-se: comunitária e à participação da
iniciativa privada (inc. XI e XII);
a) as que se referem às funções clás-
sicas do planejamento urbano - e) as que se referem às necessidades
ordenação da expansão, com pre- de proteção do meio ambiente e
venção e correção das distorções do patrimônio histórico, artístico,
do crescimento e da contenção da arqueológico e paisagístico (inc.
excessiva concentração urbana IX e X).
(art. 2º, inc. I, II e III), e controle
do uso do solo, ressaltando-se a
idéia da compatibilização da ur- A LDU enfatiza a importância do
banização com os equipamentos planejamento urbano e a necessidade
disponíveis (art. 2º, inc. IV); de coordenação das políticas entre os
vários níveis de governo. Assim, tanto a
b) as que se referem à ação do Poder União quanto os estados e os municípios
86 Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliação da experiência recente

deverão desenvolver Políticas de Desen- para a indução dos processos de cresci-


volvimento Urbano (cap. III, art. 13º a mento extensivo ou de densificação da
16º), atuando de forma coordenada e malha urbana e a segunda definindo os
complementar. Para os municípios, cabe limites do processo de urbanização. As
ainda a responsabilidade pela elabora- áreas de urbanização restrita são o ins-
ção de planos municipais de desenvol- trumento diretamente acionado na LDU
vimento urbano e de uso do solo, aos para tratar da questão ambiental e da
quais se articulam as legislações especí- proteção à paisagem:
ficas. Na definição de competências,
cabe ao Município a elaboração de nor- Art. 12º, § 2º: Áreas de urbanização
mas gerais relativas à proteção do patri- restrita são aquelas em que a urba-
mônio e meio ambiente (art. 6, inc. II). nização deva ser desestimulada ou
contida em decorrência de:
Pode-se dizer que a LDU inova ao
estabelecer como base da política de de- a) Seus elementos naturais e de ca-
senvolvimento urbano a questão social, racterísticas de ordem fisiográfica;
através da noção de função social da
propriedade; mas não apenas isso, pois b) Sua vulnerabilidade a intem-
também subordina a ação do Poder péries, calamidades e outras con-
Público Municipal – no tocante aos in- dições adversas;
vestimentos e às políticas fiscais e finan-
ceiras – ao objetivo do desenvolvimento c) Necessidade de preservação do
urbano, definido como a “melhoria da patrimônio histórico, artístico, ar-
qualidade de vida”. O projeto de lei queológico e paisagístico;
também arrola alguns instrumentos que
visam principalmente conter a chamada d) Necessidade de proteção aos ma-
“especulação imobiliária”, então alvo de nanciais, às praias, regiões lacus-
intensos ataques, e propõe as Áreas tres e margens de rios;
Especiais (AEs) de Regularização Fun-
diária como instrumento para a política e) Necessidade de proteção ambien-
de moradia e acesso à terra. tal;

Nesse aspecto, convém lembrar que f) Necessidade de manter o nível de


a LDU cria cinco tipos de AEs: de ur- ocupação da área;
banização preferencial, de renovação
urbana, de urbanização restrita, de re- g) Implantação e operação de equi-
gularização fundiária e de integração re- pamentos urbanos de grande
gional (art. 12). As áreas de urbanização porte, tais como terminais aéreos,
preferencial e de urbanização restrita se marítimos, rodoviários e ferro-
complementam, a primeira servindo viários, autopistas e outros. 11

11
“Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano”, O Globo, 4/5/83.
Adauto Lúcio Cardoso 87

A participação popular, segundo o do a qualquer indivíduo a possibilidade


projeto, deve ser “incentivada” (art. 2º, de propor ação para fazer cumprir as
inc. XI), e o artigo 46º diz que “na elabo- normas urbanísticas em área próxima à
ração de planos, programas e projetos sua moradia (art. 48º).
de desenvolvimento urbano, o Poder
Público facultará a participação da co- Na Câmara dos Deputados, o pro-
munidade”. As associações comunitá- jeto foi encaminhado à Comissão de
rias, regularmente constituídas, ou o Constituição e Justiça, onde recebeu
Ministério Público são considerados substitutivo do Presidente, deputado
partes legítimas para propor ação visan- Bonifácio de Andrade, que em larga me-
do o cumprimento das leis de desenvol- dida diminuiu a eficácia de alguns instru-
vimento urbano, em todos os níveis – mentos 12. A lentidão dos debates na
federal, estadual e municipal –, cabendo Câmara fez que a discussão do PL-775
a qualquer pessoa representar ao Minis- ficasse prejudicada com o início dos de-
tério Público neste sentido (art. 47º e bates em torno da nova Carta Consti-
49º). O projeto propõe, ainda, um em- tucional, que passam a polarizar as
brião do “direito de vizinhança”, caben- atenções e os interesses já em 1986.

A Reforma Urbana

Como já ressaltado em vários autores, camente consistentes. Durante esse pro-


a feitura da Constituição Federal estabe- cesso, assistiu-se a um confronto de
leceu um marco importante no processo correntes, grupos, instituições e idéias,
de redemocratização do país, seja pelos corporificando as grandes matrizes da
seus resultados, seja pelo envolvimento cultura política brasileira em seus dife-
de movimentos sociais ou associações rentes aspectos 13 .
de classe em sua elaboração. Todos os
setores da sociedade organizada se Será a Constituinte – e a possibili-
viram frente ao desafio de gerar propos- dade de apresentação das emendas
tas concretas relativas aos temas de seu populares – o grande catalisador do Mo-
interesse e que fossem, ao mesmo vimento Nacional pela Reforma Urbana.
tempo, politicamente eficientes e tecni- Na confluência desses debates e diante

12
Conforme Brasil, MDU, CNDU. “Quadro Comparativo entre o Projeto de Lei nº 775/83 e o
Substitutivo Aprovado em 26/05/84 na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos
Deputados”. Brasília, maio de 1985. Mimeo.
13
Conforme Souza e Lamounier, 1989.
88 Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliação da experiência recente

da necessidade de se posicionarem nas tos no Rio de Janeiro), FAMERJ (Fede-


discussões sobre a Constituição, alguns ração de Associações de Moradores do
grupos irão propor uma discussão sobre Rio de Janeiro), SENGE (Sindicato de
as propostas a serem levadas ao Con- Engenheiros do Rio de Janeiro) – ela-
gresso Constituinte, para o capítulo da bora o núcleo da proposta, que antes
política urbana: “os setores que tomam mesmo de ser concluída vai aglutinan-
a iniciativa são aqueles mesmos que de do forças, principalmente em S. Paulo,
certa forma já vinham atuando em torno e incorpora então os setores do movi-
da questão: técnico-profissionais, acadê- mento popular que lutavam por terra e
micos e organizações que se dedicavam moradia. “...uma plataforma resultante
ao trabalho de formação e assessoria das forças sociais que participaram de
junto aos movimentos populares. Os sua elaboração, mais do que uma emen-
arquitetos, engenheiros e advogados da à Constituinte. Daí sua importância.
atuando nas suas entidades represen- Sua formulação seria inviável se não
tativas – sindicatos e associações profis- fosse precedida de um certo acúmulo
sionais –, muitas delas com vínculos já de proposições e reflexões, realizadas
estabelecidos com os movimentos popu- por entidades vinculadas às lutas urba-
lares por conta de sua estratégia de atua- nas: mutuários, inquilinos, posseiros,
ção no processo de redemocratização. favelados, arquitetos, geógrafos, enge-
O setor acadêmico visando dar visibili- nheiros, advogados, etc.” 15
dade mais ampla à sua visão crítica do
urbano, onde é rediscutido o papel do Cabe aqui lembrar, ainda uma vez,
Estado e são incorporados os novos que essa articulação pode ser mais bem
atores da cena social, sobre a qual já se entendida se considerarmos a hegemo-
vinha trabalhando desde a década an- nia da sociologia urbana de corte mar-
terior. E as ONGs com seu trabalho de xista nas universidades. Por exemplo, a
formação e assessoria, procurando con- idéia de “lutas urbanas”, anteriormente
tribuir para a expansão dos limites dos formulada, vem dessa matriz teórica,
mo vim en tos .” 1 4 assim como a ênfase no potencial re-
volucionário dos novos movimentos
O movimento começa no Rio de sociais urbanos. É essa dinâmica inte-
Janeiro, onde um grupo de entidades – lectual que explica a aproximação entre
entre outras, ANSUR (Associação Nacio- universidade e movimentos sociais –
nal do Solo Urbano), IAB (Instituto de embora essa aproximação seja mediada
Arquitetos do Brasil), IPPUR (Instituto pelas entidades de assessoria e asso-
de Pesquisa e Planejamento Urbano e ciações profissionais, cujos técnicos
Regional), SARJ (Sindicato de Arquite- passam freqüentemente pelos bancos

14
L. C. Q. Ribeiro (Coord.) Op. cit., p. 13.
15
Ermínia Maricato, citado em A. A. Silva. Reforma Urbana e o Direito à Cidade. São Paulo:
PÓLIS, 1991.
Adauto Lúcio Cardoso 89

universitários ou, ainda, continuam nas não prejudique o interesse cole-


universidades como professores. Essa tivo.
literatura norteia as principais lideranças
políticas vinculadas aos novos movi- 3. DIREITO À CIDADE: este princípio al-
mentos sociais. meja um modelo mais igualitário
de vida urbana dentro de uma
A proposta final do movimento – visão de cidade como produto
a Emenda Popular pela Reforma Urba- histórico e fruto do trabalho cole-
na – está baseada nos seguintes prin- tivo. Pressupõe a adoção de uma
cípios gerais: política redistributiva que inverta
prioridades relativas aos investi-
1. OBRIGAÇÃO DO E STADO A ASSEGURAR mentos públicos e se traduz na
OS DIREITOS URBANOS A TODOS OS CI - garantia de acesso de toda a po-
DADÃOS : este é o princípio funda- pulação aos benefícios da urba-
mental que caracteriza a emenda. nização.
Uma série de novos direitos são
definidos para garantir acesso à 4. G ESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE :
moradia, infra-estrutura e serviços princípio que significa a amplia-
urbanos, todos subordinados ao ção do direito de cidadania atra-
direito a condições de vida urba- vés da institucionalização da
na digna e à justiça social, ao qual participação direta da sociedade
ficaria submetido, inclusive, o di- nos processos de gestão, como
reito de propriedade. forma complementar à democra-
cia representativa. A concretiza-
2. S UBMISSÃO DA PROPRIEDADE À SUA ção deste princípio se traduziria
FUNÇÃO SOCIAL :o objetivo principal na proposição de leis e nos pro-
desta formulação é estabelecer cessos de elaboração e implanta-
limites à hegemonia do direito de ção de políticas urbanas, dando
propriedade privada do solo ur- ênfase à representação das enti-
bano. Parte do princípio de que o dades comunitárias. 16
exercício desse instituto é um dos
principais causadores dos meca-
nismos geradores de desigual- Eles determinam uma forma inova-
dades sociais na produção e na dora na maneira de formular a questão
estruturação do espaço urbano. urbana no cenário político nacional e
Pressupõe, portanto, o estabeleci- tornam-se logo hegemônicos diante da
mento de instrumentos que forta- ausência de contrapropostas elaboradas
leçam a regulação pública do uso claramente pelos setores conservadores.
do solo, de modo que a prática A implementação desses princípios é
privada e pública daquele direito garantida ainda pela proposição de uma

16
L. C. Q. Ribeiro (Coord.) Op. cit., p. 14-15.
90 Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliação da experiência recente

série de instrumentos jurídicos e tribu- emprestadas pelos dois documentos;


tários e de diretrizes gerais para as polí- uma, ao papel do planejamento urbano
ticas de moradia, transportes e serviços (a LDU); a outra, à participação popular
públicos, e para a garantia da participa- (a emenda popular). O que queremos
ção popular na gestão da cidade. Res- sublinhar é que, à parte as diferenças
salte-se a nítida ênfase na questão social óbvias entre as duas propostas, a emen-
como eixo das políticas urbanas, que da popular se move no campo das dis-
assumem caráter redistributivo e univer- cussões e segundo um padrão de pensar
salista. a questão urbana estabelecido pela
LDU. Esse padrão rompe com o modelo
Se no campo dos princípios gerais a proposto anteriormente pelo SERFHAU,
emenda popular é mais ousada, no ao relegar a segundo plano a questão
campo dos instrumentos ela se inspira do desenvolvimento e da modernização
claramente na LDU. A grande diferença administrativa como eixos de sua atua-
talvez esteja nas ênfases diferenciadas ç ão .

A Constituição Federal

A disseminação do debate pré-consti- minhadas à Assembléia Constituinte.


tuinte se dá principalmente através da
ação de Organizações Não Governa- O resultado foi contraditório. Embora
mentais e da Igreja Católica. Foram tenham sofrido derrotas em temas decisi-
criadas as Plenárias Pró-Participação vos, como a Reforma Agrária, pode-se
Popular na Constituinte, com âmbito dizer que, de maneira geral, os setores
local, regional e nacional 17. A partir dos chamados progressistas alcançaram vitó-
debates realizados nesses fóruns, ela- rias expressivas, principalmente no cam-
boraram-se propostas que foram enca- po dos direitos e das políticas sociais. 18

17
Ver, a respeito, Revista Proposta, n. 37.
18
Seguindo em parte a caracterização de Souza e Lamounier, podemos distinguir estes setores
da seguinte forma: i. grupos ligados aos movimentos populares urbanos ou aos sem-terra no
campo, fortemente influenciados pela Igreja Católica e que valorizam a dimensão coletiva,
no campo dos direitos, e a responsabilidade do Estado, no campo das políticas sociais; ii.
grupos ligados ao movimento sindical, defendendo interesses corporativos e, principalmente,
a ampliação dos direitos dos trabalhadores e a autonomia sindical; iii. grupos “nacionalistas”,
cuja principal atuação se deu na esfera da Ordem Econômica através da preservação dos
monopólios estatais e da defesa das empresas nacionais. Podem-se agregar a esses os grupos
organizados que lutaram contra a discriminação (mulheres, negros etc.) e ainda o movimen-
to ambientalista.
Adauto Lúcio Cardoso 91

A Constituição já inova ao estender sanitária e a segunda através de um


os direitos e garantias às entidades coleti- capítulo específico em que são institu-
vas e não apenas aos indivíduos, como cionalizados princípios fundamentais re-
as anteriores. Declara explicitamente a lativos à conservação ambiental.
ausência da discriminação das minorias,
chegando a tratar a discriminação racial Um debate sempre presente antes e
como crime inafiançável e ampliando a durante o processo constituinte foi o da
esfera dos direitos da mulher. As popula- descentralização administrativa. Após 20
ções indígenas foram beneficiadas com anos de centralização de recursos e
a suspensão da noção de tutela e com a poder na esfera da União – e, dentro
garantia de seu direito às terras que ocu- desta, no Poder Executivo –, tornava-
pam. se necessária uma ampla redefinição das
relações entre os poderes, com maior
Com relação à democracia partici- autonomia para o Legislativo e o Judi-
pativa, os avanços são inúmeros. O texto ciário, e uma redistribuição das compe-
constitucional consagra a participação tências e recursos entre as esferas de
como constitutiva da noção de sobera- governo.
nia popular, podendo-se dizer que é
então estabelecido no país o princípio Com relação aos municípios, as mu-
da democracia mista – representativa e danças são muito significativas. “Pelas
participativa. Como principais instru- Constituições anteriores, o Município
mentos, são instituídos a iniciativa legis- não era parte integrante da Federação.
lativa, o plebiscito e o referendo, sendo Vale dizer que era considerado apenas
estes aplicáveis em todas as esferas de como uma unidade administrativa com-
governo. No âmbito federal, no entanto, ponente do estado, e, conseqüentemen-
a iniciativa legislativa está restrita à le- te, sua lei fundamental [a Lei Orgânica
gislação ordinária. No campo do Poder Municipal] era produzida pelo Poder Le-
Executivo, a participação popular apa- gislativo Estadual (Assembléia Legis-
rece como norma de ação administrativa lativa), cabendo à Prefeitura e à Câmara
em várias situações específicas. de Vereadores administrarem as peculia-
ridades do município.” 19
O texto constitucional estabelece dire-
trizes gerais para o desenvolvimento de Ao passarem a ser considerados
políticas sociais, em regra geral asso- como unidades políticas, os municípios
ciando-as a direitos básicos dos cidadãos, ganham não apenas a responsabilidade
como é o caso da saúde e da educação. e o direito de elaborarem sua “Constitui-
As áreas em que houve maiores avanços ção” como também maiores poderes
e inovações foram a da saúde e a do meio para a formulação de princípios básicos
ambiente, a primeira pela consagração legais que orientem a sua legislação
dos princípios e instrumentos da reforma ordinária.

19
M. Pressburger, “Lei Orgânica Municipal”. Rio de Janeiro, sem data. Mimeo.
92 Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliação da experiência recente

Ao lado da ampliação de sua capa- a do Movimento Nacional pela Reforma


cidade legislativa, os municípios também Urbana. Entretanto, devem ser ressalta-
passam a ter suas competências definidas das a participação da categoria dos
mais claramente na nova carta consti- arquitetos, dos empresários da constru-
tucional. São estabelecidas como com- ção civil e a de organismos federais liga-
petências comuns à União, estados e dos à política urbana, como o Ministério
municípios: a proteção do meio ambiente de Desenvolvimento Urbano e Meio
e o combate à poluição em qualquer de Ambiente (MDU) e a Comissão Nacional
suas formas; a preservação de florestas, de Desenvolvimento Urbano (CNDU).
fauna e flora; a promoção de programas Aparentemente foram os setores ligados
de construção de moradia e melhoria das à burocracia estatal os principais respon-
condições habitacionais e de saneamento sáveis pela ênfase emprestada ao papel
básico 20; e o combate às causas da pobre- do planejamento urbano na redação
za e aos fatores de marginalização, pro- final do capítulo da política urbana 23.
movendo a integração social dos setores
desfavorecidos 21 . São competências pri- A proposta do Movimento Nacional
vativas dos municípios: legislar sobre as- da Reforma Urbana, como já exposta,
suntos de interesse local; suplementar a centrou-se principalmente em termos da
legislação federal e estadual no que definição de uma nova esfera de direitos
couber; organizar e prestar diretamente, – os direitos urbanos – diretamente liga-
sob regime de concessão ou permissão, dos ao papel do Estado na garantia da
os serviços públicos de interesse local, reprodução social e na defesa de uma
incluído o de transporte coletivo, que tem nova concepção de democracia, pau-
caráter essencial; e promover o adequado tada na participação popular na gestão
ordenamento territorial, mediante plane- da cidade. Esses princípios envolviam
jamento e controle do uso, do parcela- ainda, necessariamente, uma maior re-
mento e da ocupação do solo urbano 22 . gulação da ação dos capitais privados
no urbano, o que se expressa principal-
O debate sobre os problemas urba- mente através da idéia de limitação ao
nos no âmbito da Assembléia Nacional direito de propriedade.
Constituinte envolveu propostas oriun-
das de vários segmentos sociais, entre Após várias idas e vindas no longo
as quais se destaca, no presente estudo, percurso de elaboração constitucional,

20
Cabe ressaltar que a inclusão da questão da moradia como competência comum foi incorpo-
rada ao texto final da Constituição após a retirada de proposta anterior que aparecia no
substitutivo do relator da Comissão de Ordem Econômica e que consagrava o direito à mo-
radia como um dos direitos fundamentais de cidadania. Ver, a respeito, Nunes de Souza,
19 9 0 .
21
Conforme o Artigo 23, incisos VI, VII, IX e X.
22
Conforme o Artigo 30, incisos I, II, V, VIII e IX.
23
Uma descrição detalhada desse processo pode ser encontrada em Nunes de Souza, 1990.
Adauto Lúcio Cardoso 93

o MNRU tem algumas de suas propos- exigências fundamentais de ordena-


tas incorporadas ao texto final, dentro ção da cidade expressas no plano
de uma capítulo específico, dedicado à diretor.”
política urbana. Nele, é estabelecida a
limitação ao exercício do direito de pro-
priedade a partir de sua função social, Quanto aos instrumentos, a Cons-
a qual tem como campo de definição o tituição Federal adota o princípio de
Plano Diretor Municipal. Esse capítulo sucessividade na adoção de parcela-
institui ainda uma figura até então ine- mento e edificação compulsórios, o im-
xistente: a “função social da cidade”. posto progressivo e a desapropriação
com pagamento em títulos da dívida
“Art. 182. A política de desenvolvi- pública, a serem utilizados sobre terrenos
mento urbano, executada pelo não edificados, subutilizados ou não
Poder Público Municipal, conforme utilizados.
diretrizes gerais fixadas em lei, tem
por objetivo ordenar o pleno desen- Como expressa o caput do art. 182,
volvimento das funções sociais da aqui transcrito, a utilização desses instru-
cidade e garantir o bem-estar de seus mentos fica ainda submetida a regras a
habitantes. serem definidas em legislação comple-
mentar, na órbita federal. Por outro lado,
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela ao atrelar a função social da cidade e
Câmara Municipal, obrigatório para da propriedade ao plano diretor, o texto
cidades com mais de 20.000 habi- sugere uma certa autonomia municipal
tantes, é o instrumento básico da na sua definição. Essa ambigüidade le-
política de desenvolvimento e ex- vará os setores ligados à Reforma Urba-
pansão urbana. na a lutarem pela regulamentação desses
instrumentos no âmbito das Constitui-
§ 2º - A propriedade urbana cumpre ções Estaduais e das Leis Orgânicas Mu-
sua função social quando atende às nicipais.

Desdobramentos Pós-Constitucionais

Após uma avaliação dos ganhos e através de uma Lei Federal de Desen-
perdas de suas propostas, o MNRU esta- volvimento Urbano, em que se tenta re-
belece como estratégia de ação a luta tomar algumas das propostas derrotadas
no campo das Constituições Estaduais, no processo constituinte.
das Leis Orgânicas Municipais, dos
Planos Diretores, e, ainda, da regula- Em vários estados serão criados
mentação do capítulo da política urbana fóruns de participação popular na elabo-
94 Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliação da experiência recente

ração das Constituições Estaduais, vi- tes, tomamos como objeto de análise os
sando garantir ou ampliar as conquistas 50 maiores municípios brasileiros, pro-
obtidas. Na Constituição do Estado do curando assim entender o que ocorre
Pará, por exemplo, a iniciativa legislativa nas grandes cidades.
pode ser exercida por, no mínimo, 0,5%
do eleitorado do estado e o plebiscito, Elaborar suas próprias Leis Orgâni-
por requisição de 1%, reduzindo sensi- cas era um processo para o qual os
velmente o quórum de 5% consagrado municípios não dispunham de qualquer
na Constituição Federal. experiência anterior ou de capacidade
técnico-jurídica. As Câmaras de Verea-
Cabe ressaltar dois temas propostos dores, embora eleitas já com esse en-
pelas Constituições Estaduais. Primeira- cargo, em sua grande maioria não
mente, o do Meio Ambiente, ao qual contavam, em seus quadros, com pes-
foram incorporados vários dos preceitos soal qualificado para a tarefa. Essa ca-
legais definidos na legislação federal, racterística do processo gerou um certo
ampliando de forma significativa as “vácuo”, que veio permitir, provavel-
competências dos governos estaduais na mente, uma maior influência das pro-
área. Em segundo lugar, o da definição postas originárias da sociedade civil.
do conteúdo da “função social da cida- Cabe ressaltar que em várias cidades
de”, que passa a ser entendida como constituíram-se fóruns locais que articu-
direito à moradia, ao transporte, ao laram, tal como na Constituição Fede-
saneamento, à saúde, à educação etc. ral e na Constituição Estadual, diversas
Pode-se admitir que essa definição per- organizações da sociedade civil que
mite realizar uma inversão da lógica que acompanharam o processo legislativo,
prevaleceu na formulação da Consti- buscando influenciar diretamente na sua
tuição Federal, articulando a política elaboração.
urbana com o campo dos direitos e
consagrando – no âmbito dos estados Estudo desenvolvido sobre as cida-
que os adotaram, mas também no des paulistas (CEPAM, 1991) mostra
campo jurídico – a noção de “direitos que, sobretudo nas pequenas cidades,
ur ba no s” . as Câmaras de Vereadores tomaram
como base modelos de Leis Orgânicas
O mesmo processo ocorrido no apresentados por órgãos do Governo do
âmbito estadual se repete ao nível mu- Estado, ou mesmo da Assembléia Le-
nicipal, seja com relação às Leis Orgâ- gislativa, modelos que serviram inclusi-
nicas, seja com relação aos Planos ve para o Regimento Interno. Nessas
Diretores. Aí, todavia, a pulverização é cidades, a elaboração da Lei Orgânica
bastante acentuada, sendo difícil ava- seguiu provavelmente esses modelos,
liar de forma rigorosa as influências da sendo pequena a influência da socieda-
proposta da Reforma Urbana neste pro- de. A mesma pesquisa mostra que nos
cesso, em termos globais. Para buscar municípios maiores a importância das
estabelecer alguns parâmetros relevan- propostas de associações civis é mais
Adauto Lúcio Cardoso 95

significativa. Por outro lado, as cidades reitos e de responsabilidades públicas


maiores também são aquelas onde o relativas às políticas sociais.
Legislativo municipal demonstra maior
capacidade de elaboração própria, atra- Diferentemente das Leis Orgânicas,
vés não só de vereadores, mas de as- a elaboração dos Planos Diretores foi
sessores legislativos. Sem dúvida, não prerrogativa do Poder Executivo. Nesse
deve ser totalmente descartada a in- caso, deve-se levar em conta também a
fluência do Executivo, cuja ação se dava, tradição do planejamento urbano local,
principalmente, por meio de vereado- já estabelecida nas grandes cidades
res de sua confiança. desde os anos 30. As práticas de plane-
jamento local ganham ímpeto a partir
Os modelos de Leis Orgânicas 24 que da década de 70, em todo o território
orientaram em grande medida a ação nacional, pela influência do Serviço
das Câmaras Municipais também se ins- Federal de Habitação e Urbanismo
piraram na Constituição Federal. De (SERFHAU) 25. Esse processo deixou
fato, a grande maioria das leis analisa- raízes na administração municipal, prin-
das segue de perto a Carta Magna, apre- cipalmente através da formação de um
sentando a seguinte estrutura: os direitos corpo técnico integrado às secretarias de
e garantias fundamentais (algumas); as planejamento ou de urbanismo. Grande
competências municipais; a organização parte desses municípios dispunha de
dos poderes; e a ordem econômica e planos – integrados ou de uso do solo –
social, em que aparecem os princípios elaborados nos últimos 20 anos. Pode-
básicos a serem seguidos no desenvol- se, assim, pensar que o processo de ela-
vimento das políticas municipais. Cabe boração dos planos diretores encontrará
ressaltar que nas Leis Orgânicas nem como pano de fundo uma cultura técni-
sempre o capítulo dedicado à política ca de planejamento já implantada em
urbana aparece sob o Título Da Ordem muitos centros urbanos.
Econômica, aparecendo algumas vezes
na Ordem Social. Por outro lado, deve-se considerar
que, logo após a elaboração da Consti-
Ao seguir o modelo constitucional, tuição Federal, desenvolve-se um amplo
a legislação municipal tornou-se campo debate, que envolve principalmente o
propício à luta política, como mais uma meio técnico-acadêmico ligado ao pla-
fronteira para o estabelecimento de di- nejamento urbano e busca estabelecer

24
Além do modelo proposto pelos órgãos estaduais, já citado, outros foram elaborados, como
o da Ordem dos Advogados do Brasil. Também algumas ONGs, principalmente as ligadas ao
campo jurídico, desenvolveram seus modelos, disseminados entre os militantes de movimentos
populares.
25
O SERFHAU foi criado em 1964 e a partir de 1967 passa a desenvolver uma política de
incentivo às prefeituras para que elaborem seus planos de desenvolvimento local integrado.
Entre seus objetivos básicos figurava a modernização administrativa das prefeituras, princi-
palmente através da criação de órgãos locais de planejamento.
96 Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliação da experiência recente

novos parâmetros e diretrizes para os 


Definição de objetivos para a política
planos diretores, a partir da crítica à econômica e de desenvolvimento
experiência do SERFHAU. Destacam-se municipal, incluindo o desenvolvi-
nesse debate a questão da função social mento agrícola.
da propriedade e a gestão democrática
da cidade como elementos fundamen- 
Definição de critérios para a gestão
tais da nova proposta. Os técnicos li- ur ban a.
gados à Reforma Urbana conquistaram
rapidamente a hegemonia nos deba- 
Definição de política relativa à infra-
tes 26 . estrutura.

Deve-se considerar, ainda, que as 


Definição de critérios ambientais
Constituições Estaduais e, principalmen- para a ocupação do solo e de uma
te, as Leis Orgânicas já haviam estabe- política de preservação ambiental.
lecido diretrizes para a elaboração dos
planos diretores ou objetivos e metas
para a política urbana dos municípios. Seguindo o “modelo” de plano di-
Essas diretrizes e objetivos conformam retor da Reforma Urbana, em grande
um modelo para os planos diretores e parte presente nas próprias Leis Orgâ-
influenciam fortemente os resultados. As nicas, o processo de elaboração em
diretrizes presentes nas Leis Orgânicas muitos municípios abriu-se para a par-
das 50 maiores cidades agrupam-se nos ticipação da sociedade civil, buscando
seguintes temas: o estabelecimento dos “pactos territo-
riais” (Ribeiro e Cardoso, 1991). As

Definição da abrangência do plano equipes técnicas das prefeituras, muitas
e seu conteúdo. Grande parte das vezes amparadas em assessorias ou con-
leis ressalta o caráter integrado do sultorias, prepararam propostas prelimi-
plano – “engloba os aspectos físi- nares que eram submetidas então ao
co, social, econômico e adminis- “crivo” da “participação”. Entre os muni-
trativo” –, mas também enfatiza a cípios que responderam ao questionário,
regulação do uso do solo. houve 10 casos de participação através
de fóruns e 12 através de conselhos.

Definição da função social da cida-
de e da propriedade. Esse processo foi conflituoso e am-
bíguo. As propostas aprovadas nesses

Definição de normas urbanísticas. fóruns, quando foram à Câmara, conti-
nuaram a sofrer alterações (Cavalieri,

Definição de critérios para as políti- 1993). Na verdade, os conflitos referen-
cas de habitação popular, principal- tes aos pontos mais polêmicos dos pla-
mente no tocante às Áreas Especiais. nos – principalmente os que atingiam o

26
Um bom apanhado desse debate aparece em Grazia de Grazia, 1991.
Adauto Lúcio Cardoso 97

interesse do empresariado, como o solo De uma forma geral, os planos anali-


criado – permaneciam ao longo de todo sados podem ser considerados “inte-
o processo, deslocando-se do Executivo grados”, ou seja, buscam estabelecer
para as Câmaras de Vereadores e im- princípios ordenadores para todas, ou
plicando, em muitos casos, em perdas para a maioria, das políticas munici-
significativas nos avanços obtidos em pais 27. Em termos das diretrizes vincu-
momentos anteriores (Pontual, 1993). ladas ao uso e ocupação do solo, os
planos determinam princípios gerais, a
Ressaltem-se ainda as dificuldades serem detalhados e aprofundados em
impostas à participação popular nesse legislação complementar, como as leis
processo, já que se tratava de uma dis- de uso do solo, regulamentos de parce-
cussão muitas vezes travada em termos lamento, códigos de edificações etc.
excessivamente técnicos e cuja relação Funcionam, assim, como leis de desen-
com as demandas sociais não era clara volvimento urbano municipais. Essa
ou imediata (Cavalieri, 1993; Pontual, análise mostra que os planos não conse-
1993). Assim, a elaboração dos Planos guiram escapar de todo ao modelo do
Diretores mantém-se dentro de um SERFHAU. Convém destacar a ênfase
quadro em que é ainda o meio técnico- conferida em vários casos à criação ou
acadêmico, presente nas entidades de ao fortalecimento de um sistema local
assessoria, nas associações profissionais de planejamento.
ou nos centros de pesquisa universitá-
rios, que irá tomar para si a defesa das Todavia, se os planos ainda seguem
bandeiras do campo popular, participan- o modelo de integração das políticas, a
do como ator privilegiado. ênfase no aspecto desenvolvimentista é
claramente abandonada. Predomina, de
Ao avaliar os Planos Diretores, po- forma generalizada, a idéia de um plano
dem-se identificar esses conflitos de que trate, fundamentalmente, do equa-
várias formas. Em primeiro lugar, embo- cionamento da questão social e tam-
ra se trate de uma lei, em vários casos a bém, como pano de fundo, do aumento
linguagem adotada tem um teor muito da eficiência da ação do Poder Público
mais técnico que jurídico. Em segundo, e da preservação do meio ambiente. A
nota-se um desequilíbrio entre as seções questão da promoção do desenvolvi-
ligadas aos instrumentos de controle de mento econômico, embora presente no
uso do solo e à política habitacional, que capítulo das diretrizes, não aparece
se utilizam de uma linguagem de caráter como elemento estruturador dos planos.
mais político, e as ligadas aos transportes Pode-se dizer, nesse sentido, que os
e ao sistema viário, de teor técnico evi- planos diretores inovam em relação aos
dente. modelos anteriores.

27
Essa tendência também foi encontrada numa análise dos princípios constituídos pelas Leis
Orgânicas para os Planos Diretores no caso do Rio Grande do Sul, conforme Ghezzi, 1990.
98 Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliação da experiência recente

O caso de São Paulo é singular por Deve-se mencionar ainda a impor-


não se tratar de um plano integrado. O tância dos planos do Rio de Janeiro e
objetivo era fixar as normas de uso e de São Paulo como modelos para outros
ocupação do solo, determinando as municípios. Por incorporarem propostas
áreas adensáveis e as de ocupação res- da Reforma Urbana, por serem planos
trita, tendo como eixo básico os critérios elaborados para os dois maiores centros
para a aplicação do solo criado. Assim, urbanos do país e ainda pelo perfil polí-
por um lado, constituem-se os elementos tico das administrações que os elabo-
básicos da ordenação urbanística, e, por raram, vieram a tornar-se referência no
outro, cria-se o mecanismo fundamental debate, o que levou seus responsáveis
da política redistributiva. Ressalte-se que técnicos a disseminar suas idéias em
os limites à ocupação do solo são deter- vários municípios, a convite das admi-
minados a partir da disponibilidade de nistrações locais.
infra-estrutura e da preservação ambiental.

Instrumentos de Controle do Uso do Solo

A par dos mecanismos destinados à provisão da infra-estrutura. Um momen-


afirmação de direitos e de participação to privilegiado do debate aconteceu no
e controle popular sobre a atuação da início da década de 80, com a divulga-
administração municipal, um dos ele- ção do projeto de Lei de Desenvolvi-
mentos fundamentais da proposta da mento Urbano, elaborada pelo CNDU,
Reforma Urbana é sem dúvida a utiliza- como já exposto anteriormente.
ção de instrumentos destinados a esta-
belecer limitações ao exercício do direito No processo de elaboração das Leis
de propriedade, que regula as possibili- Orgânicas municipais, verificou-se,
dades de uso e ocupação do solo. Além porém, que era cabível instituir alguns
dos instrumentos já tradicionais, como princípios básicos que pudessem deli-
o zoneamento e o estabelecimento de mitar melhor a função social da pro-
densidades máximas, que disciplinam o priedade, pautados basicamente nos
tipo de uso e a intensidade da ocupação seguintes princípios:
do solo, desde meados dos anos 70, co-
meça-se a propor a utilização de outros  recuperar, para a coletividade, a va-
instrumentos com vistas a dotar a admi- lorização imobiliária decorrente da
nistração local de maiores recursos para ação do poder público;
disciplinar e orientar a expansão urbana
ou mesmo para criar maiores facilidades  coibir a retenção especulativa da
para a atuação dos órgãos públicos na terra;
Adauto Lúcio Cardoso 99

 corrigir as distorções da valorização  garantia de segurança e saúde dos


do solo urbano; usuários e da vizinhança;

 assegurar a justa distribuição dos  criação de áreas sob regime urba-


ônus e encargos decorrentes das nístico específico.
obras e serviços de infra-estrutura
urbana;
Esses princípios gerais expressam
 assegurar a justa distribuição dos uma compreensão de que é imprescindí-
ônus e benefícios do processo de ur- vel fortalecer o Poder Público, para que
banização; ele possa atuar na regulação do uso e
ocupação do solo levando em conside-
 assegurar a democratização do aces- ração os interesses da coletividade, mas
so ao solo urbano e à moradia; buscando evitar que sua própria ação –
principalmente na provisão de infra-
 adequar o direito de construir às nor- estrutura e de serviços urbanos – tenha
mas urbanísticas; seus fins “distorcidos” pela apropriação
dos seus benefícios pelos proprietários
 instituir a regularização fundiária e fundiários imobiliários, definidos, quase
a urbanização específica para áreas sempre, como “especuladores”. Assim,
ocupadas por população de baixa trata-se de estabelecer regras que permi-
renda; tam, ao mesmo tempo, um controle pú-
blico sobre os processos de expansão
 preservar o meio ambiente. urbana em que se evitem a retenção ou
a não utilização de terras e a garantia
Nos Planos Diretores, outros princí- da finalidade social e da utilização ra-
pios aparecem agregados: cional dos recursos investidos pela ad-
ministração. Pode-se afirmar que os
 controle da densidade populacional; instrumentos propostos, nesse caso,
visam à ampliação da eficiência da
 geração de recursos para o atendi- ação pública.
mento da demanda de infra-estru-
tura e de serviços públicos; Por outro lado, as definições pro-
postas incorporam um princípio re-
 garantia de uso compatível com as distributivista, presente nas idéias de
condições de infra-estrutura e com “recuperação, para a coletividade, da
a preservação do meio ambiente e valorização imobiliária” ou de “geração
do patrimônio histórico e cultural; de recursos para atendimento às de-
mandas por infra-estrutura e serviços”.
 atendimento às possibilidades de uti- Esse princípio se completa com a ga-
lização adequada dos recursos na- rantia da regularização fundiária e da
turais disponíveis; urbanização de áreas de baixa renda.
100 Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliação da experiência recente

Além da eficiência e da redistributi- naturais e a garantia do bem-estar de


vidade, a definição da função social da usuários ou vizinhos.
propriedade estabelece ainda o privilé-
gio de interesses coletivos ou difusos Para atender a esses princípios, Leis
sobre o direito de propriedade, ao fixar- Orgânicas e Planos Diretores instituíram
lhe como limites a preservação ambien- vários instrumentos, como pode-se ver
tal, a utilização adequada de recursos no quadro a seguir:

28
Leis Orgânicas - Instrumentos de Controle do Uso do Solo

Sim Não Enuncia Cria


Solo Criado 10 40 5 5
IPTU Progressivo 44 6 34 10
Fundo Desenvolvimento Urbano 25 25 18 7
Desapropriação 44 6 36 8
Transferência do Direito de Construir 11 39 9 2
Concessão Real de Uso 27 23 21 6
Parcelamento Compulsório 39 11 32 7
Discriminação de Terras Públicas 20 30 14 6
Taxas e Tarifas Diferenciadas 8 42 7 1
Reserva Pública de Terras 8 42 5 3
Usucapião 8 42 7 1
Operações Interligadas 4 46 4 0
Áreas Especiais 19 31 13 6
de Interesse Social 14
de Programas Habitacionais 3
de Regularização Fundiária 5
Direito de Preempção 3 47
Direito de Superfície 2 48
Relatório de Impacto Urbanístico 3 47

28
Na avaliação dos instrumentos foi identificada uma diferença entres as leis que apenas os
enunciavam e outras que estabeleciam definições claras e instituíam alguns condicionantes à
sua utilização. Neste último caso, consideramos os instrumentos como “criados”, e no primeiro,
como “enunciados”.
Adauto Lúcio Cardoso 101

Planos Diretores - Instrumentos de Controle do Uso do Solo

Sim Não
Solo Criado - Cria 15 7
Solo Criado - Índice 10
Solo Criado - Fundo 14
Solo Criado - Habitação Popular 10
IPTU Progressivo - Cria 17 5
IPTU Progressivo - Define Área 6
IPTU Progressivo - Prazo/Alíquota 6
Edificação Compulsória - Cria 17 5
Edificação Compulsória - Define Área 7
Desapropriação Títulos Dívida 7 15
Consórcio Imobiliário 8 14
Operação Interesse Social 3 19
Banco de Terras 5 17
Taxas e Tarifas Diferenciadas 2 20
Direito de Preempção 3 19
Direito de Superfície 2 20
Relatório Impacto Urbanístico 4 18
Transferência Direito Construir 6 16

Nos quadros acima pode-se consta- a transferência do direito de construir e,


tar que, além dos instrumentos definidos finalmente, o solo criado, presente em
pela Constituição Federal – a edificação 10 Leis Orgânicas e 15 Planos Diretores.
ou parcelamento compulsório, o IPTU
progressivo e a desapropriação com pa-
gamento em títulos da dívida pública –, Os instrumentos oriundos da Consti-
aparecem como importantes a con- tuição Federal tinham como objetivo,
cessão real de uso, o fundo de desen- fundamentalmente, uma ampliação do
volvimento urbano ou de habitação, a controle público sobre a ocupação do
discriminação de terras públicas, a cria- solo, permitindo um aumento da efi-
ção de áreas especiais de interesse social, ciência da ação governamental e ga-
102 Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliação da experiência recente

rantindo a destinação adequada dos do fato de esse instrumento ser o núcleo


investimentos em infra-estrutura e ser- da proposta, que era, inclusive, imedia-
viços. Em algumas Leis Orgânicas ou tamente aplicável, já que o plano definia
Planos Diretores, todavia, esses instru- todos os elementos necessários, inde-
mentos ganham também uma função pendentemente de regulamentação pos-
redistributiva, por exemplo através da terior. Também o caso do Rio de Janeiro
garantia da utilização de terrenos subuti- é expressivo, posto que a proposta
lizados ou não utilizados em assenta- oriunda dos setores técnicos – também
mento de populações de baixa renda. auto-aplicável – foi modificada e o ins-
trumento aprovado, embora pendente
de regulamentação, sendo logo abando-
Quanto aos outros instrumentos nada pela gestão do Executivo munici-
apontados, correspondem, principal- pal que se seguiu 30 .
mente, ao princípio da redistributivida-
de, através da criação de mecanismos
de captação de recursos e de sua vin- A transferência do direito de cons-
culação aos fundos destinados ao in- truir é um instrumento que possibilita o
vestimento social. Instituem-se assim privilégio dos interesses coletivos ou di-
possibilidades de intervenção nas áreas fusos, mas que garante o exercício do
ocupadas por populações de baixa direito de propriedade. Em Curitiba,
renda, através tanto do estabelecimento essa transferência é usada nas políticas
de normas urbanísticas específicas – nas habitacionais (redistributivas), permitin-
AEIS – quanto da possibilidade de regu- do que o pagamento de desapropria-
larização fundiária em áreas públicas – ções seja feito através da concessão de
por meio da discriminação das terras índices construtivos em outros terrenos.
públicas e da concessão real de uso. Um outro instrumento importante para
a garantia dos interesses coletivos, o rela-
tório de impacto urbano ou de vizinhan-
O solo criado foi talvez a maior “no- ça, que pode também ser considerado
vidade” na discussão dos planos dire- um instrumento de gestão democrática,
tores municipais 29, galvanizando críticas foi pouco utilizado.
contundentes, principalmente dos seto-
res ligados à construção civil. Pode-se
dizer que a não aprovação do Plano Di- Seja pelo que foi estabelecido na de-
retor de S. Paulo deriva, principalmente, finição da função social da propriedade,

29
Na verdade, esse instrumento já era motivo de largos debates desde 1974, embora então não
tivesse o conteúdo redistributivista que lhe foi dado recentemente. Ver, a respeito, Ribeiro e
Cardoso, 1992.
30
Ver, a respeito, Cavalieri, 1993.
Adauto Lúcio Cardoso 103

seja pelos instrumentos adotados, pode- riscos de não serem utilizados, pois estão
se afirmar que os princípios da Reforma sujeitos à correlação de forças nas Câ-
Urbana, especialmente no tocante à re- maras de Vereadores e ao perfil político
distributividade, foram incorporados em dos Executivos municipais.
parcela significativa nas Leis Orgânicas
e nos Planos Diretores analisados. O que
não implica necessariamente dizer que Cabe também destacar que o uso
esses instrumentos estejam sendo efeti- dos instrumentos depende de um pro-
vamente utilizados. À exceção das AEIS, cesso de modernização administrativa
que, como veremos adiante, tornou-se das prefeituras, seja em termos da qua-
um instrumento fundamental no desen- lidade das informações disponíveis
volvimento das políticas habitacionais, sobre a realidade municipal, seja em
quase todos os instrumentos dependem termos da qualificação dos seus quadros
de regulamentação e correm sérios técnicos.

Política Habitacional

A questão do direito à moradia foi des- mais, a responsabilidade pelos investi-


locada, na elaboração da Constituição mentos públicos com relação às políticas
Federal, para a esfera da definição de de habitação popular.
competências, figurando então como
competência comum da União, de esta-
dos e de municípios. Cabe lembrar que Esse fato pode ser claramente cons-
até 1988 ainda se esperava encontrar tatado na análise das Leis Orgânicas.
uma alternativa para a revitalização do Com efeito, na maioria dos casos os
Sistema Financeiro de Habitação e pro- municípios analisados estabelecem dire-
mover a retomada de uma política fede- trizes com relação à política habitacional;
ral de produção de moradias. Ao longo apenas São Paulo, Ribeirão Preto, Nova
do período que se seguiu, entretanto, o Iguaçu, Porto Velho e Duque de Caxias
que se verificou foi o encolhimento pro- se destacam negativamente: apesar de
gressivo do governo federal, premido reconhecerem a responsabilidade muni-
pelas políticas antiinflacionárias e pelo cipal com a construção de moradias,
enfrentamento do déficit público. No não detalham programas ou recursos.
vácuo da ação federal, estados e mu- Os resultados gerais podem ser vistos no
nicípios passaram a assumir, cada vez quadro a seguir:
104 Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliação da experiência recente

Leis Orgânicas - Política Habitacional

Sim Não Programa


Urbanização de Favelas 34 16 14
Regularização Fundiária 39 11 14
Construção Habitacional 43 7 29
Fundo 15 35
Recursos Orçamentários 19 31
Áreas de Risco 9 41 3

Deve-se salientar a importância dos efetivação de suas políticas sejam ainda


resultados, porquanto revelam nitida- es ca ss os .
mente que, por iniciativa das administra-
ções municipais, a política habitacional Ao assumirem a responsabilidade
já sofre um processo claro de descentra- pelo desenvolvimento das políticas habi-
lização. E, ainda, que a urbanização dos tacionais, as administrações lançaram
assentamentos populares e a regulari- mão de outro instrumento urbanístico
zação fundiária são hoje políticas tão importante: as Áreas de Especial Inte-
importantes quanto as de construção resse. Trata-se de uma mudança signifi-
habitacional, invertendo assim a lógica cativa, pois ele nega os princípios de
que caracterizou a ação do Banco universalidade e igualdade, que sempre
Nacional de Habitação. Sem dúvida, pautaram os ordenamentos urbanísticos.
elas ainda dependem do aporte de re- Afirma-se assim o princípio das legisla-
cursos pelas instâncias federal ou es- ções específicas, inerentes a certas por-
tadual, mas em 19 cidades já se institui, ções do território, tornando possível a
na Lei Orgânica Municipal, a exigência regularização da situação jurídico-urba-
da previsão de recursos orçamentários, nística das ocupações populares, em geral
garantindo assim a continuidade da executadas sem qualquer respeito pelos
política. Convém lembrar ainda que boa padrões urbanísticos vigentes, principal-
parte das Leis Orgânicas previa a mente os referentes a tamanhos de lotes,
possibilidade de contar com recursos de larguras de ruas, densidades etc.
instrumentos como o solo criado ou as
operações interligadas para o finan- Os Planos Diretores estudados, em
ciamento de suas políticas habitacionais. sua grande maioria, não aprofundaram
Como esses instrumentos apresentam os programas propostos nas Leis Orgâ-
dificuldades políticas na sua aplicação, nicas, detendo-se apenas na definição
já apontadas, é possível que os recursos das AEIS ou dos instrumentos urbanís-
disponíveis nas municipalidades para a ticos, tais como o solo criado.
Adauto Lúcio Cardoso 105

Planos Diretores - Áreas de Especial Interesse

Sim Não
AEI Social
Cria 16 6
Prioridade Investimento 8

AEI Regularização Fundiária


Cria 14 8
Cria Programa 7
Fundo 7
Fonte 7
Orçamento 3
Solo Criado 5
Operações Interligadas 2
Multas 1
Transferências 1

Considerações Finais: a reforma urbana


e os planos diretores na conjuntura atual

Entre 1994, quando foram elaboradas seus instrumentos ou diretrizes regula-


as análises anteriores, e 1997, ocorreram mentados. No Rio de Janeiro, embora
algumas modificações no processo de o governo anterior (1989-1992) tivesse
aprovação de Planos Diretores em vários enviado à Câmara Municipal projetos
dos municípios analisados. Como foram de regulamentação dos principais instru-
aprovados em final de governo, as mu- mentos, o novo prefeito eleito retirou
danças eleitorais relegaram alguns deles esses projetos de lei e não os substituiu,
ao limbo do esquecimento – como em o que tornou o plano em grande medida
Belém e, parcialmente, no Rio de Janei- ineficaz. Em outros casos, alguns proje-
ro. Isso se deu porque, para vigorarem, tos de lei ainda não aprovados pelas Câ-
os planos necessitavam ter vários de maras Municipais foram retirados pelos
106 Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliação da experiência recente

novos governos e substituídos por também, nesses casos, seu potencial de


outros – como em Belo Horizonte e em arrecadação, com conseqüências sobre
Campo Grande. Em São Paulo, o gover- as possibilidades de ele servir para o
no Maluf não se preocupou em substituir financiamento, em níveis mais substanti-
o projeto anterior, que foi vetado na ínte- vos, das intervenções públicas de inte-
gra pela Câmara. resse social.

Considerando esses fatos e, ainda, Com relação aos instrumentos pre-


a não regulamentação, ao nível federal, vistos na Constituição Federal – edifica-
dos instrumentos previstos no art. 182 ção e parcelamento compulsórios,
da Constituição Federal, pode-se dizer IPTU progressivo e desapropriação
que, de maneira mais geral, os planos com pagamento em títulos da dí-
foram pouco eficazes quanto às condi- vida pública, aplicados sucessivamen-
ções de vida da população. No entanto, te –, apenas o Município de Porto Alegre
cabe refletir sobre alguns dos instrumen- teve a coragem de implementá-los, com
tos por eles propostos, avaliando os im- base no fato de o Plano Diretor, pela
passes na sua utilização ou as possíveis Constituição, ser o instrumento de defi-
conseqüências do seu uso. nição da função social da sociedade 31 .
A aplicação dos instrumentos visa ao au-
O solo criado, que foi a grande mento da oferta de moradias, atenden-
estrela do debate, praticamente não foi do ao déficit local, e tem ocorrido com
implementado, pelo menos na sua defi- resistência dos proprietários, mas sem
nição mais restrita, com índice igual ou grandes bloqueios institucionais 32. Cabe
próximo de um. Em Curitiba e em Reci- ressaltar que essa experiência se insere
fe, o solo criado constitui uma possibili- num esforço de recuperação da capaci-
dade de superadensamento em certas dade de arrecadação local, através do
áreas onde se pode construir acima dos fortalecimento do IPTU e do ITBI, esfor-
índices máximos estabelecidos pela le- ço que é facilitado pela legitimidade que
gislação de uso do solo. Essa definição a prefeitura conquistou através do Orça-
permite uma conciliação com os interes- mento Participativo.
ses do capital imobiliário, acarretando a
perda do caráter redistributivo do instru- Embora não tenha aprovado o seu
mento e o risco de comprometimento Plano Diretor, São Paulo é o principal
da infra-estrutura instalada, o que reduz exemplo dos efeitos perversos de um
fortemente a sua eficiência. Reduz-se dos instrumentos constante da agenda

31
Trata-se de uma ambigüidade da lei, já que, ao mesmo tempo, a CF estabelece a necessidade
de regulamentação através de lei complementar, no nível federal.
32
Conforme A. Augustin Filho e Tonollier, “A Experiência de Porto Alegre”. Trabalho apresen-
tado no Seminário A Valorização da Propriedade Urbana e a Recuperação de Investimentos:
iniciativas e dificuldades. Rio de Janeiro: IBAM / Lincoln Institute / IPPUR-UFRJ, 1997.
Adauto Lúcio Cardoso 107

da Reforma Urbana – as Operações o processo de ocupação das áreas de


Urbanas 33. Esse instrumento permite a mananciais.
“parceria” entre a iniciativa privada e o
poder público para a realização de obras É também São Paulo o gerador e
de infra-estrutura que permitam a reno- incentivador do instrumento que cons-
vação urbana em áreas “degradadas” tituiu-se no maior equívoco das propos-
ou a transformação de uso e a reurbani- tas da Reforma Urbana. Trata-se das
zação. A participação da iniciativa pri- Operações Interligadas. Gestado no
vada, sob a forma de recursos para a governo Jânio Quadros no âmbito da
realização de obras, tem como contra- Lei do Desfavelamento, o instrumento
partida a transformação dos parâmetros continuou a ser utilizado sucessivamen-
urbanísticos através da permissão para te nas gestões Erundina, Maluf e Pitta.
usos antes vedados ou do aumento de No Rio de Janeiro, entre os instrumen-
potencial construtivo. A maior operação tos previstos pelo Plano Diretor, foi o
realizada foi a “Faria Lima”, que per- único regulamentado. Os argumentos a
mitiu a expansão do centro de São seu favor incluem seu efeito redistribu-
Paulo. Outras operações importantes tivo, a possibilidade de capturar a valo-
foram a “Anhangabaú” e a “Córrego rização imobiliária e, recentemente, seu
Águas Espraiadas”. A experiência papel na “flexibilização” da legislação,
mostra o quanto esse instrumento pode considerada, nesse argumento, ultrapas-
ser útil ao capital imobiliário, ao mesmo sada, ilegítima e rígida, “engessando” o
tempo que presta tão poucos serviços à mercado, que passa a ser considerado
população de baixa renda. No caso do alocador ótimo de recursos. É um ins-
Córrego Águas Espraiadas, operação trumento que, como se vê, adequa-se
proposta ainda na gestão Erundina, mas extraordinariamente ao receituário neo-
realizada – e modificada em seu espírito – liberal, maximizando as oportunidades
na gestão Maluf, os efeitos foram extre- não apenas do mercado imobiliário
mamente perversos. Como existia uma como também das atividades econômi-
área de ocupação de baixa renda, com cas em geral. No caso do Rio de Janei-
extremo potencial de valorização, e ro, seus efeitos são muito mais graves
como não foram desenvolvidas políticas porque a lei que regulamentou o instru-
específicas para manter os ocupantes no mento é extremamente dúbia e gerou
local, ela foi “liberada” através da ação grandes possibilidades de uso discricio-
dos empresários. A população que ali nário, com pouca visibilidade e sem con-
residia foi, em grande parte, engrossar trole social, transferindo as decisões

33
As informações básicas sobre o instrumento estão em D. T. Azevedo Netto, “Instrumentos
Disponíveis para a Recuperação da Valorização Imobiliária pelo Poder Público: o caso de
São Paulo”. Trabalho apresentado no Seminário A Valorização da Propriedade Urbana e a
Recuperação de Investimentos: iniciativas e dificuldades. Rio de Janeiro: IBAM / Lincoln
Institute / IPPUR-UFRJ, 1997. Ressalte-se, todavia, a discordância em relação aos pontos de
vista do autor.
108 Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliação da experiência recente

exclusivamente para o corpo técnico da senvolvimento de empreendimentos


prefeitura ou, no limite, para o Secretá- habitacionais populares, na forma de
rio de Urbanismo (Cardoso et al., 1997). cooperativas, com a mediação, o apoio
e a assessoria do poder municipal.
Por fim, cabe ressaltar o grande
potencial renovador da legislação trazida Embora as análises aqui esboçadas
pelo instrumento das Áreas Especiais de sejam ainda embrionárias, o quadro
Interesse Social (AEIS) (Hereda et al., apresentado mostra claramente os limi-
1997). Trata-se de recurso poderoso tes dos planos diretores e dos novos ins-
para a regularização fundiária e para a trumentos enquanto mecanismos de
garantia da manutenção das populações implementação dos princípios da Refor-
de baixa renda em áreas ocupadas, ma Urbana. Esse quadro se agrava se
reduzindo os riscos de remoção. Sua uti- considerarmos que, hoje, as propostas
lização foi, em alguns casos, extrema- progressistas para a cidade enfrentam
mente inovadora, ressalvando-se as um processo de perda acentuada de le-
experiências dos Municípios de Recife e gitimidade social. Está em ascensão um
de Diadema. Neste último, o instrumen- novo modelo de gestão das grandes ci-
to fez parte integrante do Plano Diretor, dades de corte nitidamente conservador.
não só através de uma definição formal, O debate e a reformulação do para-
mas da inclusão da delimitação geográ- digma que orientaram os esforços de
fica das áreas. Esse fato deixou os mora- constituição do Movimento Nacional da
dores em condições mais favoráveis à Reforma Urbana tornam-se, assim, fun-
negociação com os proprietários para a damentais para enfrentarmos o combate
regularização fundiária ou mesmo à simbólico e político em torno do futuro
aquisição de terrenos vazios para o de- de nossas cidades.
Adauto Lúcio Cardoso 109

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Brasil 2000: qual
planejamento urbano?

Ermínia Maricato

O Planejamento Urbano no Período dos “Trinta


Gloriosos”

O planejamento modernista, que deve econômico, acompanhado, de um lado,


suas raízes ao iluminismo, ganhou espe- por uma significativa distribuição de
cificidades durante os anos do welfare renda e, de outro, por um maciço inves-
state, chamados por alguns autores de timento em políticas sociais.
“trinta gloriosos” (1945/1975) (Veltz,
1992, 1996; Mattos, 1997). De fato, du- Do modernismo esse planejamento
rante esse período, os países capitalistas urbano ganhou a herança positivista, a
lograram criar o que Fiori reputa “uma crença no progresso linear, no discurso
das obras institucionais mais complexas universal, no enfoque holístico. Da in-
e impressionantes que a humanidade fluência keynesiana e fordista o plane-
conseguiu montar”, resultado da ade- jamento incorporou o Estado como a
quação do processo de acumulação figura central para assegurar o equilíbrio
capitalista ao avanço da luta dos tra- econômico e social e um mercado de
balhadores (Fiori, 1997). O Estado com- massas. Mattos lembra que a matriz teó-
binou controle legal sobre o trabalho ao rica que alimentava o planejamento não
mesmo tempo que lhe assegurou ele- só nos países capitalistas mas também
vação do padrão de vida. O período foi nos socialistas e que embasou o ensino
marcado por um grande crescimento e a prática do planejamento urbano e

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XI, N os 1 e 2, 1997, p. 113-130


114 Brasil 2000: qual planejamento urbano?

regional na América Latina atribuía ao Inspirados por alguns pioneiros da


Estado o papel de portador da raciona- segunda metade do século XIX, os con-
lidade, que evitaria as disfunções do gressos internacionais de arquitetos,
mercado, como o desemprego (regula- ocorridos nas primeiras décadas do sé-
mentando o trabalho, promovendo po- culo XX, definiram os elementos funda-
líticas sociais), bem como asseguraria o mentais do urbanismo moderno. A
desenvolvimento econômico e social primeira fase dos CIAMs (1928/33) com-
(com incentivos, subsídios, produção da prometera-se mais com as questões so-
infra-estrutura, regulando preços, pro- ciais, contribuindo para a solução dos
duzindo diretamente insumos básicos “problemas urbanos” nos países capi-
para a produção etc.). talistas centrais, em especial o proble-
ma da habitação.
Segundo Veltz, a ocupação do terri-
tório (política de desconcentração) cons- Em resposta ao crescente movimen-
tituiu uma parte importante da estratégia to operário e à demanda por moradia,
do desenvolvimento monitorado pelo os arquitetos responderam com propos-
Estado, complementando as políticas tas inovadoras de mudança no design
dirigidas à produção (taylorismo) e à das unidades habitacionais, na tipolo-
macroeconomia (fordismo). gia dos blocos, nos novos padrões dos
serviços, na hierarquia da circulação,
O planejamento territorial teve um procurando diminuir custos e garantir
desenvolvimento inédito nos “trinta glo- um padrão mínimo de qualidade. A
riosos”, mostrando inclusive fortes re- busca do mínimo não significou reduzir
percussões na América Latina, com as os padrões vigentes; ao contrário, signi-
atividades da CEPAL. No Brasil, Celso ficou estabelecer um padrão aceitável a
Furtado pôde pôr em prática sua con- todos, considerando a grande dimensão
fiança na técnica do planejamento, da carência.
aliando às pesquisas acadêmicas as
atividades de planejador e administra- Foi no 2º CIAM – desenvolvido sob
dor, quando dedicou-se ao desenvol- o lema da “Habitação para o mínimo
vimento do Nordeste, sua região de nível de vida” – que essas questões
origem, durante três governos federais: foram mais debatidas, sob a liderança
Juscelino, Jânio e Jango. de Ernst May. A célula, ponto de partida
da nova proposta, previa um novo dese-
O planejamento urbano praticado nho para a cozinha considerando a mu-
no Brasil, nesse período, cujo papel, dança do papel da mulher na sociedade,
como veremos mais adiante, foi mais os novos produtos industriais domés-
ideológico, esteve distante da concreti- ticos (aparelhos e alimentos) e as novas
zação alcançada por esse planejamen- instalações prediais. Ainda vinculada a
to regional, voltado para a superação essa leitura da evolução da família e da
do atraso e da pobreza, mesmo consi- sociedade, parte das funções domésticas
derando a fragilidade dos resultados. foi transferida para o equipamento so-
Ermínia Maricato 115

cial, mudando a relação entre o setor em massa de moradias; e financiamento


público e o privado. O 2º CIAM foi o subsidiado à habitação (Massiah,1995).
auge do engajamento do movimento in- Essas e outras medidas asseguraram a
ternacional de arquitetos na questão da regulação entre o salário e o preço da
qualidade de vida dos trabalhadores. 1 moradia, não só através do aumento do
poder de compra dos assalariados, mas
A garantia do direito à moradia, da produção massiva de moradia e, con-
reivindicada nas lutas sociais e efetiva- seqüentemente de cidade: transporte,
mente perseguida pelas políticas públi- saneamento, serviços públicos etc. A
cas, a partir de meados dos anos 40, produção moderna fordista implicava
exigia, entre outras medidas, a mudança em aumento da produtividade na cons-
da base fundiária. Para isso, os países trução dos edifícios e da infra-estrutura
capitalistas centrais fizeram uma “refor- urbana, o que, por sua vez, implicava
ma urbana” embasada em alguns eixos na regulação da terra e do financiamen-
estruturais: reforma fundiária (segundo to. O resultado desse enorme processo
Massiah, o fundiário foi integrado na cir- de construção que gerou os subúrbios
culação do capital, em outras palavras, americanos e as cidades expandidas
a propriedade e as rendas fundiárias européias garantiu o amplo direito à
mereceram forte regulação estatal); ex- moradia (mas não o direito à cidade,
tensão da infra-estrutura urbana para como lembrou Lefèbvre em seu clássico
atender às necessidades de produção trabalho O direito à cidade).

O Colapso do Planejamento Urbano Estatal

O colapso da crença no controle racio- Fiori lembra que a globalização não


nal e centralizado dos destinos de siste- é apenas resultado dos avanços tecnoló-
mas sociais faz parte de uma grande gicos ou da evolução dos mercados em
mudança que aprofunda a internacio- competição. É um fenômeno econô-
nalização das relações mundiais, erodin- mico, político e também ideológico. A
do a base territorial nacional sobre a qual estrutura internacional de poder, que in-
se fundamentou o Estado moderno. fluiu decisivamente para o desmonte do

1
A Carta de Atenas seria formulada numa segunda fase dos CIAMs (1933/47), quando se
consolida a visão essencialmente funcionalista, sob a liderança de Le Corbusier. Já os últi-
mos CIAMs, em particular o penúltimo, de 1953, criticavam o funcionalismo, sob a liderança
do Team X. Ver, a respeito, K. Framton. Historia crítica de la arquitectura moderna. Gustavo
Gili, 1991.
116 Brasil 2000: qual planejamento urbano?

welfare state, tem seu epicentro em algu- consumo – e, com ela, a quebra do Es-
mas centenas de grandes corporações tado-providência, da organização sindi-
(muitas delas mais importantes do que cal, do pleno emprego, enfim, da certeza
muitas nações mundiais) e nos países da estabilidade individual e familiar no
mais ricos, em especial os da chamada futuro (Harvey, 1992).
tríade – Japão, Alemanha e Estados Uni-
dos. Estes concentram a maior parte dos
investimentos das grandes corporações. A segregação espacial e a ordem rí-
gida decorrentes do urbanismo moder-
nista mereceram muitas críticas, que não
O gap entre países ricos e pobres se vieram apenas de setores neoliberais.
aprofunda, assim como a heterogenei- Para Jane Jacobs, o caos urbano –
dade entre regiões, entre cidades ou no ordem rica e complexa – foi sufocado
espaço intra-urbano. Segundo Fiori, pela ordem mecânica, redutiva, frívola.
“...a globalização é um fato mas é tudo, Para Berman, a cidade funcionalista se-
menos global.” (Fiori, 1997) gregou os espaços e “neutralizou as
forças anárquicas e explosivas que a mo-
dernização havia reunido”. Muito antes,
A vitória da chamada ideologia neo- em 1929, confirmando as críticas, Cor-
liberal é inconteste: a desregulamenta- busier declararia: “Precisamos matar a
ção deve assegurar liberdade às forças rua”. De acordo com ele, o novo homem
do mercado, pois dela, argumenta-se, precisaria de um outro tipo de rua. 2 A
decorre o equilíbrio. Aparentemente (de relação dos críticos ao planejamento
acordo com o ideário neoliberal), é o urbano e especialmente à técnica do
fim do intervencionismo, da burocrati- zoneamento é muito vasta. Lefèbvre foi
zação, da ineficácia, do autoritarismo, mais longe em sua atraente radicalidade,
das certezas e das receitas. identificando o planejamento (ou o ur-
banismo, indiferentemente) como o pior
inimigo do urbano por destruir a vida
Segundo Harvey, a marca da rigi- cotidiana. 3
dez acompanhou o período de acumu-
lação de capital fordista: o grande
capital convivia com o grande gover- Vários autores têm se dedicado ao
no e com o grande trabalho (gigan- estudo da alteração dos fatores deter-
tescas corporações sindicais). A essa minantes da geografia econômica na
rigidez a nova ordem contrapõe a flexi- globalização. Alguns falam no vendaval
bilidade – na produção, no trabalho, no que percorre o território com a mudan-

2
As citações foram retiradas de Falcoski, 1997, e se referem a trabalhos bastante conhecidos
de Jane Jacobs, Marshal Berman, Le Corbusier e Henri Lefèbvre.
3
Citado em Gottdiener, 1993.
Ermínia Maricato 117

ça dos critérios de organização da pro- local/global em qualquer de seus pontos


dução. Outros se detêm nas mudanças (cujo território é marcado pela exclusão).
que podem ser observadas no espaço Ao invés “de se dissolver no universo
intra-urbano, destacando a segregação, espacial da tele-atividade, as cidades
a informalização e a exclusão. 4 mundiais concentram cada vez parte
mais considerável da riqueza e do
poder”. Uma rede arquipélago dos
Além da conhecida influência da grandes pólos monopoliza os centros de
informatização e das mudanças relacio- decisões. A distinção entre cidade e
nadas às comunicações, que revolucio- campo não é clara nessa nova ordem,
naram a relação entre tempo e distância, nem a distinção entre indústria e serviços
mudando também os fatores que antes (Veltz, 1992, 1996).
definiam as localizações de unidades
produtivas e empregos, Veltz lembra que
ganham mais importância as fases a O planejamento urbano está em
montante – concepção, inovação, pes- crise. Os paradigmas estão mudando a
quisa – e as fases a jusante – ligação tal ponto que diversas bandeiras da es-
com o mercado. O desmonte da hierar- querda democrática acabaram nas mãos
quia centralizada taylorista (cujo territó- conservadoras de agências internacio-
rio correspondente era marcado pela nais de desenvolvimento, tais como a
desigualdade) deu lugar a um sistema OCDE e o Banco Mundial. 5 Entre as
horizontal de redes, imersas na interação mais prestigiadas estão:

4
Ver, a respeito da reflexão sobre a geografia econômica, a coletânea organizada por Benko e
Lipietz, “Les régions qui gagnent”. (Benko e Lipietz, 1992); S. Sassen. Cities in a world
economy. Pine Porge Press, 1994; Veltz, 1996; W. Cano. Reflexões sobre o Brasil e a nova
(des)ordem internacional. Campinas: Unicamp, 1993; C. C. Diniz. Dinâmica regional recente
da economia brasileira. Brasília: IPEA, 1995; C. R. Azzoni. Formação sócio-espacial metropo-
litana: novas tendências ou novas evidências. Recife: SBPC, 1993. Ver também os trabalhos
de L. Lavinas para o IPEA, que fazem uma análise comparada das regiões brasileiras. Estes
últimos três trabalhos se referem ao Brasil. Sobre alguns impactos da globalização sobre o
campo intra-urbano, ver J. Mollenkopf. e M. Castells. The dual city: reestructuring New York.
N. York: Russel Sage, 1991; D. Massey. e N. Denton. American apartheid: segregation and
the making of the underclass. Cambridge: Harvard University, 1993; A. Lipietz. Berlim, Bagdá,
Rio. Paris: Quai Voltaire, 1992; L. C. de Q. Ribeiro e O. A. dos Santos Jr. Globalização,
fragmentação e reforma urbana. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1994; E. Preteceille e
L. Valladares. Reestruturação urbana: tendências e desafios. São Paulo: Nobel, 1990; M. Santos.
A urbanização brasileira. São Paulo: Hucitec, 1993. Os três últimos se referem ao Brasil.
5
De um documento interno da OCDE, preparatório de reunião da qual fui convidada a parti-
cipar, foi possível extrair: “A participação, a democratização, a boa gestão pública e o respeito
aos direitos humanos favorecem um desenvolvimento durável.” Afirmava-se ainda “o prima-
do do direito, o fortalecimento da gestão pública, a luta contra a corrupção e a redução das
despesas militares excessivas.” (OCDE, Paris, outubro, 1996)
118 Brasil 2000: qual planejamento urbano?

a) a descentralização e a afirmação do como por exemplo a rede internacio-


poder local (reivindicação da esquer- nal de ONGs, HIC - Habitat Interna-
da européia durante muitos anos); tional Coalition. Esses e outros pontos
estão destacados na Agenda Habitat
b) as parcerias e a autogestão dos servi- II, resultante da Conferência da ONU
ços coletivos, bandeira onipresente para os Assentamentos Humanos, a
nos programas das ONGs e das enti- qual conferiu às cidades uma impor-
dades de movimentos populares tância ímpar no cenário internacio-
(OCBs - Organizações Comunitárias nal, em contraposição à situação de
de Base, segundo o jargão da ONU), declínio do Estado Nação. 6

No Brasil: o “Plano-Discurso”

É interessante notar como se faz no Segundo ele, entre 1875 e 1906, a


Brasil a mudança das matrizes teóricas elite brasileira tinha condições hegemô-
que fundamentam a desprestigiada ativi- nicas suficientes para debater aberta-
dade de planejamento urbano nesse mente (isto evidentemente significa entre
momento de transição, ou de esvazia- os iguais) planos de obras urbanas a
mento das verdades que o sustentavam. serem implantados. Esses planos se refe-
Para tanto, em primeiro lugar, seria pre- riam especialmente ao melhoramento
ciso fazer um balanço do que foi, entre e ao embelezamento das cidades. As
nós, o planejamento modernista. Quais elites tinham propostas para as cidades.
foram suas conquistas, quais foram seus Muitos planos foram executados por
resultados? Na impossibilidade de pro- diversos e sucessivos governos, o que
ceder a um levantamento histórico mais seria impensável atualmente, quando
acurado, vamos sintetizar, muito rapida- cada governo busca sua “marca” e igno-
mente, as conclusões da análise elabo- ra qualquer linha de continuidade, com
rada por Villaça no ensaio que leva o exceção dos casos de eleição de suces-
título “Uma contribuição para a história sores indicados. Até mesmo em 30 e 40,
do Planejamento Urbano no Brasil”. ainda é possível observar a implantação

6
A Agenda Habitat II constitui um texto pleno da defesa do direito à cidade para todos, contra
a exclusão social urbana, mesmo levando em conta a forma vaga de seu texto. Ela foi assinada
por todos os governos que tinham representação em Istambul (os que respeitam e os que não
respeitam os direitos humanos) e foi aprovada também pelas organizações não governamen-
tais. Sobre as contradições observadas na Conferência das Nações Unidas para os Assen-
tamentos Humanos - Habitat II, ver Maricato, 1997a.
Ermínia Maricato 119

de planos de embelezamento, em que variavam: Plano Diretor, Planejamento


havia preocupação com a infra-estrutura Integrado, Plano Urbanístico Básico,
urbana. Plano Municipal de Desenvolvimento,
entre outros. Nos anos 60 foram produ-
zidos alguns superplanos, fortemente
O Plano Pereira Passos, de 1903, detalhados, contendo diretrizes e reco-
para a Cidade do Rio de Janeiro, foi mendações para diversos níveis de
cumprido à risca. De acordo com Villa- governo. Um deles, elaborado por um
ça, “isso nunca mais viria acontecer”. escritório grego liderado pelo urbanista
Dos Planos Agache para o Rio e Prestes Dioxiadis, para o Rio de Janeiro, foi
Maia para São Paulo, em torno dos anos redigido e impresso em Atenas e entre-
30, só foram cumpridas as propostas gue ao governador, em inglês. O PUB –
viárias. Plano Urbanístico Básico de São Paulo
(1969) – foi elaborado por um consórcio
de escritórios brasileiros e norte-ameri-
É mais exatamente a partir de 1930 canos. Segundo Villaça, suas 3.500 pá-
(enquanto alguns antigos planos de ginas foram diretamente do consórcio
melhoramentos ainda estavam sendo para as gavetas da Secretraria Municipal
elaborados e executados) que tem início de Planejamento.
um período de inconseqüência e inu-
tilidade da maioria dos planos ela-
borados no Brasil. De um lado, havia a Os planos tecnocráticos, resultado
impossibilidade de ignorar os “proble- de um saber especializado que vinha de
mas urbanos”, de outro, a impossibili- fora do município, que ignorava a opi-
dade de dedicar o orçamento público nião da população e, não pouco fre-
apenas às obras – especialmente às qüentemente, a dos quadros técnicos
obras viárias, vinculadas à lógica do que compunham a própria administra-
capital imobiliário –, de maneira aberta ção municipal, dominaram todo o perío-
ao debate, sem sofrer críticas. Quando do de vigência do SERPHAU, órgão que
a preocupação social surge no texto, o coordenaria nacionalmente a elabo-
plano não é mais cumprido. Ele se trans- ração de Planos de Desenvolvimento
forma no plano-discurso. No plano que Local Integrado, durante a ditadura
esconde ao invés de mostrar. Esconde militar, de 1966 até 1974, quando foi
a direção tomada pelas obras e pelos extinto. O planejamento urbano proli-
investimentos que obedecem a um ferou através de órgãos públicos muni-
plano não explícito. A elite brasileira não cipais, e as escolas de arquitetura viram
era suficientemente hegemônica para aumentar seus cursos ou disciplinas da
divulgar e impor seu plano. matéria, porque nos anos 70 o mercado
de trabalho oferecia emprego na área.
Sua eficácia foi entretanto, segundo
Para fugir ao desprestígio dos planos Villaça, fundamentalmente ideológica,
não implantados, as denominações ou de aplicação restrita, eu acrescenta-
12 0 Brasil 2000: qual planejamento urbano?

ria. Durante esse período, o planejamen- como muitos setores organizados da


to urbano no Brasil alimentou muitas e sociedade brasileira, ousaram produzir
diferentes atividades intelectuais: teses, uma proposta para uma sociedade mais
dissertações, congressos, reuniões, moderna, ou seja, mais democrática e
cursos. Foi exatamente o período em mais igualitária. A proposta de Reforma
que as grandes cidades brasileiras mais Urbana foi lançada no Congresso do
cresceram...fora da lei. De qualquer lei, IAB - Instituto de Arquitetos do Brasil,
de qualquer plano, a tal ponto que pode- em 1963, em Petrópolis. Previa o con-
mos constatar que nos anos 90 cada trole sobre a propriedade da terra. Mas,
metrópole brasileira abriga outra, de como as demais propostas de reforma
moradores de favelas, em seu interior. de base elaboradas para o país na épo-
Parte de nossas cidades são não cida- ca, teve o destino selado pela solução
des: as periferias extensas, que além das da equação representada pelas forças
casas autoconstruídas contam apenas que disputavam a condução do futuro
com o transporte precário, a luz e a água. do país. Os democráticos não só não
E é notável como essas atividades refe- foram vitoriosos, como a construção da
ridas, de pensar a cidade e propor solu- via da Reforma Urbana, tal como esta-
ções para seus problemas, permaneceu va proposta, com o controle sobre a pro-
alienada da realidade que estava sendo priedade fundiária, foi silenciada.
construída. Mesmo a produção acadê-
mica de esquerda esteve mais voltada Apesar da história comprovada de
para o que se passava nos Estados falta de respeito em relação aos Planos
Unidos e na Europa do que para o que Diretores Municipais, durante décadas,
ocorria no Brasil urbano que crescia, a Constituição de 1988 determina a
comprometendo fortemente o meio am- obrigatoriedade de sua execução em
biente e as condições de vida da maioria todas as cidades com mais de 20.000
da população. habitantes, restabelecendo seu prestígio
e fortalecendo a idéia, muito comum na
Para fazer justiça aos arquitetos e a imprensa, de que nossas cidades são um
vários outros profissionais ligados à caos porque não têm planejamento
questão urbana, é preciso reconhecer urbano, o que não é verdade. Especial-
que em pelo menos um momento da mente nos anos 70, a produção de Pla-
história do Brasil esses profissionais, nos Municipais foi muito significativa. 7

7
A desmoralização dos planos urbanísticos pôde ser constatada na Emenda Constitucional de
Iniciativa Popular de Reforma Urbana. Promovida por seis entidades de categorias profissio-
nais ou de movimentos populares, a emenda, assinada por 130.000 eleitores de todo o
Brasil, não incorporou a proposta da obrigatoriedade do Plano Municipal. Ela foi mais obje-
tiva definindo instrumentos urbanísticos de controle fundiário e de participação democrática
na gestão urbana.
Ermínia Maricato 121

A Convivência do Controle Estatal com Radical


La isser -F a ir e

“A participação indireta e direta que (Benko e Lipietz, 1992). São propostas


durante quinze anos tive na formulação que visam, sobretudo, atrair, através de
de políticas (...) convenceu-me de que movimentos de indução, mais investi-
nossa debilidade maior está na pobreza mentos diante da crise fiscal e da com-
das idéias operacionais. A esse vazio se petição pela atração de recursos. Ganha
deve que a atividade política tenda a or- mais importância a subjetividade. Os ce-
ganizar-se em torno de esquemas im- nários, plenos de significados, visam
portados, os mais disparatados.” (Celso criar um sentimento genérico positivo
Furtado, 1983, p. 40) com efeito sinérgico. Depois, como
lembra Portas, o Plano pode nem ser
O lugar do planejamento modernis- realizado, mas cumpriu o papel de des-
ta ainda não está vago nas academias e lanchar um processo cujos objetivos
nos departamentos governamentais sejam, inicialmente, mais econômicos
(embora estes estejam totalmente des- do que urbanísticos, stricto sensu.
prestigiados), pois não existe um modelo
em condições de consenso exigidas para O que se quer questionar aqui não
a substituição. Ainda prevalecem em são esses conceitos em si, mas o modo
muitas escolas e órgãos públicos a visão como são incorporados pelas institui-
positivista e a concepção do planeja- ções e pela sociedade brasileira. A crítica
mento neutro, implementado unicamen- ao planejamento modernista carrega o
te pelo Estado. Não faltam propostas, risco de ajudar a mover o moinho das
entretanto, que são oferecidas para idéias neoliberais, porém o que se tem
cumprir tal papel histórico. Aí estão as de evitar é a importação de idéias alheias
trazidas pelo vendaval neoliberal. à forma contraditória, desigual e preda-
tória ao meio ambiente como evoluem
O risco da incorporação de novos as cidades brasileiras. É muito depri-
modismos, de conceitos reificados, mente assistir à contraditória e alienada
como cidades mundiais, cidades globais, absorção de um modelo importado e
cidades estratégicas, planejamento depois absorver, também de fora, sua
idem, distritos, redes, pólos e nós, entre própria crítica, para em seguida colocar
outros, é muito grande. As técnicas sem mediações outro modelo no lugar.
também estão presentes: os planos es- A crítica não impede a constatação de
tratégicos (americano, catalão, alemão), que o planejamento modernista garantiu
o “urbanismo negocial” (Portas, 1993), boa qualidade de vida a uma parte da
o retorno do plano de obras, que utiliza população das cidades (que é exatamen-
a arquitetura como publicidade (Berlim), te a que ofereceu maior resistência à
os distritos de crescimento endógeno aprovação do Plano Diretor proposta
12 2 Brasil 2000: qual planejamento urbano?

pela gestão malufista em São Paulo). Oliveira, Roberto Schwarz, Paulo


Nada pode substituir o papel do Estado Eduardo Arantes);
na garantia da igualdade de oportunida-
des. Mas é preciso reconhecer também l cidadania apenas para alguns: re-
que há uma diversidade de atores na lações políticas baseadas na troca
cena urbana, e enquanto alguns aspec- de favores e no patrimonialismo
tos não podem ser flexibilizados, outros (Alfredo Bosi, José de Souza Mar-
podem e é até desejável que o sejam. tins) 8 ;
Uma relação entre o conhecimento teó-
rico e a realidade empírica do universo l industrialização com baixos salá-
urbano, social e institucional brasileiro rios: mercado interno restrito e
se impõe para definir técnicas, progra- concentrado com forte impacto na
mas e instrumentos que possam consti- estrutura de provisão da habitação
tuir uma ação de resistência à exclusão. da sua maciça produção domés-
tica (Francisco de Oliveira, Sergio
Nesta altura, convém lembrar algu- Ferro);
mas características da sociedade brasi-
leira, boa parte delas de raízes coloniais, l desemprego disfarçado: estrutura
explorada em farta bibliografia, e que o complexa de inserção da força de
planejamento urbano no Brasil tende a trabalho (Celso Furtado, Florestan
ignorar: Fernandes);

l privatização da esfera pública: dis- l relação internacional assimétrica,


criminação e arbitrariedade na reforçada pela burguesia nacional
ação do Estado, dirigido por inte- associada: impedimento da auto-
resses privados (idéias desenvol- nomia na aplicação do excedente
vidas nos trabalhos clássicos de econômico (Maria da Conceição
Maria Silvia de Carvalho Franco Tavares, José Luís Fiori).
e José de Souza Martins, entre
ou tros );
Um abundante aparato regulatório
l modernização excludente: cresci- normatiza a produção do espaço urbano
mento econômico combinado ao no Brasil – rigorosas leis de zoneamento,
desenvolvimento de relações exigente legislação de parcelamento do
arcaicas que resulta no “desenvol- solo, detalhados códigos de edificações
vimento moderno do atraso.” são formulados por corporações profis-
(Florestan Fernandes, Francisco de sionais que desconsideram a condição

8
Schwarz lembra acertadamente que “o favor é nossa mediação quase universal.” As relações
clientelistas comprometem claramente uma parcela dos parlamentares de esquerda, nos anos
90, após um período inicial de maior resistência a essa marca tradicional das relações políti-
cas no Brasil.
Ermínia Maricato 123

de ilegalidade em que vive grande parte ção da lei é instrumento de poder arbi-
da população urbana brasileira em rela- trário. A leitura das justificativas de
ção à moradia e à ocupação da terra, planos ou projetos de leis urbanísticas,
demonstrando que a exclusão social no Brasil, mostra quão ridículo pode ser
passa pela lógica discriminatória na apli- o rol de boas intenções que as acompa-
cação da lei. A ineficácia dessa legislação nham. Ridículo sim, porém não inocen-
é, de fato, apenas aparente, pois cons- te. Cumpre o papel do plano-discurso.
titui um instrumento fundamental para Destaca alguns aspectos para ocultar
o exercício arbitrário do poder. A ocu- outros. É de conhecimento geral que no
pação ilegal da terra urbana é não só Brasil há “leis que pegam” e “leis que
permitida como parte do modelo de de- não pegam”. Tudo depende das circuns-
senvolvimento urbano no Brasil. Não há tâncias e dos interesses envolvidos. O
como refutar a evidência, por exemplo, mais freqüente é que ou parte do plano
da significativa proporção da população é cumprida ou ele é aplicado apenas a
moradora de favela em relação ao uni- uma parte da cidade. Sua aplicação
verso da população urbana. Ao lado da segue a lógica da cidadania restrita a
detalhada legislação urbanística (fle- alguns.
xibilizada pela pequena corrupção, na
cidade legal), é promovido um total Como demonstra Vainer, em sua
laisser-faire na cidade ilegal (Maricato, descrição sobre a implementação do
1996). A dimensão da ilegalidade na plano estratégico da Cidade do Rio de
provisão de moradias urbanas é funcio- Janeiro, gestão Cesar Maia (93/96), o
nal para a manutenção do baixo custo Conselho da Cidade tinha função mais
de reprodução da força de trabalho, formal que poder de decisão. A parti-
como também para um mercado imobi- cipação da sociedade se restringiu for-
liário especulativo (ao qual correspon- temente à elite empresarial carioca,
dem relações de trabalho atrasadas na propiciando o que o autor chama de
construção), que se sustenta sobre a es- “democracia direta... da burguesia.” Na
trutura fundiária arcaica. Caberia, ainda busca do consenso perseguido pela
hoje, levantar as demandas do Congres- metodologia adotada, não havia lugar
so do IAB, de 1963, em parte reafir- para identificação “dos mecanismos
madas na emenda constitucional de geradores da crise das cidades”. (Aliás,
Reforma Urbana, em 1988, de controle uma das características desse tipo de pla-
social sobre a terra (o que implica em nejamento é o otimismo: não mencionar
controle na direção dos investimentos os problemas e, se for impossível ignorá-
públicos), como forma de democratizar los, destacar-lhes o lado positivo, já que
o acesso à moradia. constituem sempre oportunidades para
mudar o jogo. Insistir nos “problemas”
As recorrentes discussões técnicas ou em suas causas é atitude “catastro-
detalhadas sobre posturas urbanísticas fista”). Todos eram tidos como igual-
ignoram esse fosso existente entre lei e mente, solidariamente, responsáveis na
gestão e ignoram também que a aplica- perseguição dos objetivos. “Desiguais,
12 4 Brasil 2000: qual planejamento urbano?

porém unidos”, segundo Vainer. A cida- simplesmente um projeto de lei para fle-
de como ator político implica em trégua xibilizar a lei de zoneamento (aumentar
às diferenças. O quadro foi completado o potencial construtivo e portanto aden-
pela fragilidade e falta de consenso dos sar a ocupação do solo) na maioria do
setores excluídos do processo, incapazes território da “cidade do mercado imo-
de abrir espaço na grandiosa operação biliário legal”. A isto se deu o nome de
de marketing, promovida pela parceria Plano Diretor de São Paulo. Mas é preci-
entre o setor público e o privado, que so reconhecer que os excluídos estavam
contou com a consultoria do escritório lá, na introdução e na justificativa do
do urbanista catalão Jordi Borja (Vainer, projeto de lei. 10
1996). 9

Enquanto este “Plano Diretor” es-


A proposta de Plano Diretor apre- tava em discussão, um outro, não explí-
sentada pela gestão Maluf (93/96) e pos- cito, estava sendo implementado. Em 11
teriormente pela gestão Pitta (97), para obras viárias a prefeitura gastou a incrí-
a Cidade de São Paulo, ignorou a cidade vel soma de US$ 7 bilhões, aproxima-
ilegal (mais de 50% dos moradores do damente, comprometendo a cidade com
município que estão em favelas, lotea- dívidas que iriam inviabilizar até mes-
mentos ilegais e cortiços) e ignorou mo os serviços básicos da gestão seguin-
também a relação entre circulação e uso te. Dessas 11 megaobras, apenas duas
do solo. Sem falar dos aspectos que não não estavam no interior ou próximas da
são exclusivamente urbanísticos: comér- região que concentra os bairros de mais
cio informal, segurança, pobreza, saúde, alta renda de São Paulo. Aparentemen-
educação... Para uma cidade que apre- te, tratou-se da estratégia de construir
senta congestionamentos que somam, uma “ilha de primeiro mundo”, com
com freqüência, mais de 200 km, a condições para abrigar a São Paulo, ci-
Secretaria do Planejamento apresentou dade mundial. 11 No mesmo período, o

9
A fragilidade dos setores sociais excluídos do debate sobre o planejamento e a gestão das
cidades somente pode ser vencida com o apoio decidido do governo, que deve investir na
sua capacitação. Tanto na elaboração do Plano Diretor de Angra dos Reis (89/92) quanto na
do PD de Diadema (93/96), a participação popular foi garantida e incentivada pela gestão
municipal. Sobre a primeira experiência, ver Gonçalo Guimarães. Uma cidade para todos.
Rio de Janeiro: Forense, 1997. Sobre a segunda, ver o vídeo Plano Diretor de Diadema,
PMD, 1994.
10
Felizmente, forte reação da mídia e de setores organizados, especialmente dos bairros que
contam com alta qualidade de vida, impediu até mesmo que a proposta fosse enviada para
a Câmara Municipal. Encontra-se agora, no início de 1998, em reformulação. Faltou hegemonia
do capital imobiliário para impor seu plano à elite, em seu conjunto, e também a todas as
forças organizadas da cidade.
11
Diversos autores desenvolvem os conceitos de cidades mundiais ou cidades globais. Uma
bibliografia a respeito pode ser encontrada em Marques e Torres, 1997.
Ermínia Maricato 125

governo municipal descumpriu a lei que compromisso, de fato, com a eficácia


obrigava o município a investir 30% do exigida pelo capital numa cidade mun-
orçamento em educação. Os dados dial. Até que ponto é possível insistir na
mostram evasão escolar nos quatro anos estratégia das elites urbanas brasileiras
do governo (Maricato, 1997b). 12 de produzir um cenário de modernida-
de ou, agora, de pós-modernidade, em
uma ilha cercada pela não cidade? A
Esses investimentos não obede- dimensão que a pobreza e os proble-
ceram a um plano explícito. O Plano mas estão atingindo é que configura a
apresentado à sociedade foi outro: um crise desse modelo.
projeto de lei que se resumia basicamen-
te na mudança da lei de zoneamento,
como já foi visto. As obras não tinham Não se pode dizer, entretanto, que
um plano (aparentemente), e o Plano o cenário construído não teve eficácia
não apontava obras. Mais do que o esta- ideológica: Maluf se firmou mais uma
belecimento das condições para exercer vez como um grande empreendedor (até
seu papel de cidade mundial – embora nesse sentido, o “tocador de obras”
uma certa região da cidade, que concen- lembra uma imagem arcaica mas que
tra as sedes das grandes corporações, ainda tem um sentido moderno no
tenha ganhado novos e significativos senso comum) e elegeu seu sucessor nas
melhoramentos –, é possível nela identi- eleições municipais seguintes. Apenas
ficar os mesmos interesses que confor- após alguns meses do novo governo,
mam o atraso no Brasil: a presença das quando a prefeitura de São Paulo reve-
megaempreiteiras de construção, obras lou estar sem recursos para fazer a lim-
superfaturadas e a promoção da valori- peza regular das ruas, para completar a
zação fundiária e imobiliária com inves- merenda das creches, para fazer a ma-
timentos públicos dirigidos. nutenção da pavimentação asfáltica, é
que a mídia se deu conta dos fatos que
se recusou a enxergar durante a gestão
Os congestionamentos na cidade Maluf: a cidade foi quebrada financei-
aumentaram, já que as obras viárias, ramente (embora sua asfixia financeira
voltadas para o automóvel, não obede- tenha sido aliviada momentaneamente
ceram a um plano que pudesse dar mais pelo empréstimo do governo de FHC,
eficiência ao transporte de massa. O sis- que providencialmente chegará em ano
tema municipal de saúde piorou. A vio- eleitoral, 1998).
lência aumentou. Não se verifica um

12
No artigo citado, publicado na Revista Caramelo, editada pelo Grêmio dos Alunos da FAU-
USP, incorporei um mapa da localização das obras viárias referidas, bem como das localiza-
ções dos projetos habitacionais denominados Cingapura, para evidenciar, das primeiras, o
caráter segregacionista e, dos segundos, a função publicitária, predominantemente.
12 6 Brasil 2000: qual planejamento urbano?

Qual Planejamento Urbano para a Próxima Década?

Quando se debatem as matrizes teóricas - o conjunto delas forma um cenário


do planejamento urbano e regional, apli- destinado a firmar uma imagem ex-
cadas à realidade brasileira, convém clusiva em espaço segregado;
sempre lembrar de que Estado se trata,
de que sociedade se trata. O que foi o - as leis se aplicam apenas a uma parte
Estado-providência no Brasil? Quais são (freqüentemente minoritária) da ci-
as forças que estão conduzindo a inser- dad e.
ção do país no contexto da globali-
zação? Quais são as diferenças entre os Sabemos também que tanto o con-
territórios expandidos e polinucleados trole quanto a flexibilidade podem ser
americanos e europeus, servidos por relativizados num contexto de aplicação
transporte de alta velocidade (afinal a arbitrária das regras.
informática não diminuiu as viagens, ao
contrário), e nossas regiões e metrópoles Segundo Harvey, a estética estável
colapsadas pela infra-estrutura sucatea- da modernização fordista foi substituída
da (com raras exceções)? O que se en- pela instabilidade, pela efemeridade,
tende por parceria? O que se entende pelo espetáculo, pela mercantilização da
por participação e autogestão? O que cultura. Ganham importância inédita a
se entende por descentralização? Quais marca, a imagem. O investimento na
são os temas sobre os quais o Estado marca chega a ter, para a indústria, a
não pode fazer concessões? Quais os mesma importância que o investimento
que podem ser flexibilizados? Em função nas máquinas (Harvey, 1992). Isso é
de quais objetivos? A reflexão sobre verdade também para a cidade competi-
essas e outras questões pode mostrar tiva, empresarial. É a condição pós-mo-
que há algo mais determinante das rela- derna exigida por um capital que precisa
ções de poder, por trás do debate reduzi- acelerar seu tempo de giro para a sobre-
do às questões estatiza/privatiza, regula/ vivência. No caso brasileiro, a condição
flexibiliza. Sem levar em conta as formas pós-moderna se articula com a rede de
contraditórias que essas questões assu- relações atrasadas: os yuppies do mer-
mem na sociedade brasileira, podemos cado financeiro convivem com os coro-
estar praticando um urbanismo arcaico néis regionais, e a estética pós-moderna
sob o discurso pós-moderno: nas cidades, com os velhos empreiteiros
corruptos de sempre. São Paulo está
- as obras são definidas pelas megaem- mostrando que a lógica dos interesses
preiteiras que financiam as campanhas localizados pode inviabilizar a cidade
eleitorais; como força produtiva (como define
Lefèbvre) para o capital globalizado. O
- suas localizações obedecem à lógica exemplo mais gritante está na política
da extração da renda imobiliária; de transportes: ineficácia dos transportes
Ermínia Maricato 127

públicos e gigantescos e custosos con- ritorial. Especialmente se considerarmos


gestionamentos. E tudo isso após o in- o modo como as leis são aplicadas entre
vestimento de US$ 7 bilhões em obras nós ou como se exerce o chamado
viárias que não levaram em considera- poder de polícia municipal.
ção a exigência de uma eficácia mínima
da circulação em uma “cidade mun- Os projetos de renda mínima (Cam-
dial”. pinas, Brasília), relacionados à perma-
nência das crianças na escola, são os
A crise do planejamento urbano e a instrumentos mais eficazes para retirar
busca de uma nova matriz teórica consti- as crianças das ruas e dar-lhes alguma
tuem um importante impulso para uma esperança de tornarem-se futuros cida-
produção intelectual comprometida com dãos.
a democracia no Brasil. A oportunidade
é de “replantear” a questão em novas As AEIS - Áreas Especiais de Inte-
bases, através de uma militância inte- resse Social - mostraram eficácia tanto
lectual que impeça a consolidação de na regularização de áreas irregulares e
uma matriz que, sob nova forma, novos degradadas como na ampliação de
rótulos, nova marca, cumpra o mesmo novas formas de construção de mo-
e antigo papel de ocultar a verdadeira radias populares a baixo preço. Muitos
orientação dos investimentos ou dos pri- foram os casos de aplicação da lei a
vilégios nas cidades. partir da experiência pioneira do Recife,
mas merece destaque, pelo registro de-
No que se refere a programas e ins- talhado, o caso de Diadema (Hereda,
trumentos, não nos faltam pontos de 1997). O filão das boas soluções para
apoio, e aqui vamos citar apenas alguns, os problemas habitacionais é muito ex-
claramente bem-sucedidos. tenso e diversificado, para que o des-
fiemos aqui.
O orçamento participativo (Porto
Alegre, Santo André) não tem apenas a O final dos anos 70 e toda a década
virtude de ampliar a cidadania através de 80 foram marcados pelo avanço da
de um processo pedagógico, de abrir participação política no Brasil. A crise
caixas pretas, de mudar o caráter do de hegemonia política das elites ficou
poder municipal, de distribuir rendas, de bastante clara em vários momentos du-
proporcionar melhorias e oportuni- rante os quais as oposições operária,
dades. Ao quebrar os monopólios na parlamentar e popular avançaram. Nos
definição dos investimentos em infra- anos 90, assistimos à remontagem “da
estrutura, equipamentos e serviços ur- tradicional coalizão em que se sustentou
banos, ele atinge frontalmente a lógica o poder conservador no Brasil”, sob a
de funcionamento da valorização imobi- liderança do sociólogo presidente. Há
liária. Talvez seja mais eficiente do que um evidente recuo da oposição e um
a legislação urbanística em relação ao nítido avanço do projeto neoliberal,
objetivo de diminuir a segregação ter- marcado pelo retorno da posição inter-
12 8 Brasil 2000: qual planejamento urbano?

nacional imperial americana (Fiori, cionários públicos e dos professores


1977). Mesmo considerando o esva- envolvidos com o tema. Não vamos es-
ziamento das instâncias políticas, subs- perar passivamente que um novo “mo-
tituídas crescentemente pela mídia, e a delito” ocupe esse vazio para depois nos
fragilização das instâncias de planeja- restringirmos a fazer nossas brilhantes
mento urbano, o momento de transição críticas em mais um congresso nacional
é favorável ao debate, pois apresenta ou internacional, com o patrocínio das
um vazio preenchido apenas, por en- agências de fomento.
quanto, pela perplexidade dos fun-
Ermínia Maricato 129

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São Paulo, um Século
de Regulação Urbanística:
para quem, para quê? 1
Raquel Rolnik

Ao findar o século XX, São Paulo, me- está totalmente ausente, mesmo no mais
trópole de 10 milhões de habitantes, tem ilícito dos espaços. No mínimo, se apre-
sua organização espacial regulada por senta como referencial e é freqüente-
uma ordem jurídico-urbanística forte- mente mobilizada nas negociações que
mente enraizada em princípios formu- se estabelecem entre moradores/ocu-
lados no início do século. pantes desses espaços e as autoridades
estatais, que são em geral as encarrega-
Poderíamos sintetizar o caleidos- das pela aplicação das normas. Da
cópio que é a organização espacial da mesma forma, no interior dos espaços
cidade em uma única imagem: a con- construídos de acordo com as regula-
traposição existente entre um espaço mentações urbanísticas, existe uma infi-
contido no interior da minuciosa mol- nidade de transgressões, fruto muitas
dura da legislação urbanística e outro, vezes da própria atratividade e valoriza-
três vezes maior, eternamente situado ção das regiões ultra-regulamentadas da
numa zona intermediária entre o legal e cidade.
o ilegal.
A contraposição desses espaços pode
Essa contraposição não é absoluta: ter inúmeros significados. Do ponto de
a ordem jurídica formal ou estatal nunca vista de geografia da cidade, configuram

1
Este texto é uma versão resumida do capítulo final do livro A cidade e a Lei-Legislação,
política urbana e territórios na cidade de São Paulo. São Paulo: Studio Nobel/FAPESP, 1997.

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XI, N os 1 e 2, 1997, p. 131-161


132 São Paulo, um Século de Regulação Urbanística: para quem, para quê?

paisagens que apresentam distintos registrada, base fundamental da noção


graus de prestígio e, conseqüentemente, de propriedade tal como foi definida
de valor no mercado de localizações. através da Lei de Terras de 1861 e
Assim, no caso de São Paulo, grosso consagrada no Código de Direito Civil
modo, se poderiam identificar todo o de 1902. Poderia por isso, e tal ocorreu
vetor sudoeste da cidade, traçado a inúmeras vezes ao longo da história da
partir de seu velho centro, como zona cidade, ser considerada passível de
concentradora das paisagens formais, desocupação e até da privação de liber-
ricas e valorizadas, e as periferias como dade dos ocupantes como punição. No
regiões pobres e desvalorizadas, marca- entanto, a efetiva ocupação por quem
das pela condição de irregularidade ou não tem outra alternativa de moradia
de extralegalidade. (e sua contrapartida, o abandono da
propriedade por seus donos legais) tem
Mais uma vez aqui é necessário um sido um argumento recorrente na comu-
matiz: a condição de irregularidade não nidade jurídica e fora dela, para que
se refere a uma configuração espacial, mesmo esta transgressão não seja pu-
mas a múltiplas. Assim, não se pode falar nida com a pena prevista para o caso.
de irregularidade como se fosse um atri-
buto intrínseco de um espaço urbano, A partir principalmente de 1980, go-
como sua topografia ou a composição vernos municipais e estaduais acabam
de seu solo. Não somente porque exis- por estender às favelas mais organizadas
tem, na própria ordem jurídico-urbanís- redes de serviço e infra-estrutura, ado-
tica, muitos tipos de irregularidade, mas tando uma política tarifária diferenciada
também porque as normas jurídicas em relação ao pagamento desses ser-
podem ter na prática diferentes signi- viços. Finalmente, os proprietários dos
ficados para os atores sociais, depen- barracos de favelas constituem um mer-
dendo das condições políticas e culturais cado de compra, venda e aluguel mone-
prevalecentes. 2 Assim, embora tanto as tarizado e inserido na hierarquia dos
favelas quanto as casas autoconstruídas preços praticados no mercado imobi-
na periferia se encontrem no mesmo liário da cidade.
vasto campo da irregularidade, construir
sem licença é hoje considerado muito Permanece, entretanto, um forte sen-
menos ilícito do que morar em favelas. timento de repulsa a esse desvio do direi-
A favela, além de ter seu espaço orga- to vigente, de tal forma que a categoria
nizado de forma particular e de não estar “favelado” é imediatamente associada
enquadrada nas previsões da lei, é uma à categoria “marginal”, mesmo que
forma de apropriação do território ba- nenhum de seus moradores seja crimi-
seada unicamente no critério da utili- noso. De saída criminalizado, o espaço
zação e não em qualquer aquisição não é eliminado, é apenas rejeitado. 3
2
Antonio Azuela de la Cueva. La ciudad, la propriedad privada y el Derecho. México: El
Colégio de México, 1989. p. 84.
3
Fábio Ulhoa Coelho. Direito e Poder. São Paulo: Saraiva, 1992. p. 112.
Raquel Rolnik 133

Se do ponto de vista do governo e Na linguagem administrativa e polí-


das concessionárias de serviços públi- tica – esses assentamentos são classifica-
cos, a atitude pode ser de tolerância e dos como favelas, cortiços, loteamentos
pode até, eventualmente, promover in- clandestinos ou irregulares e casas sem
vestimentos materiais, a ordem jurídico- alvará. Aparecem nos circuitos de deci-
urbanística se encarrega de explicitar a são dos governos (principalmente muni-
rejeição, demarcando um território des- cipal, mas também estadual) através de
viante. autuações do aparato fiscalizador ou de
demandas por serviços, regularização e
Essa demarcação se dá através do consolidação vindas dos próprios mora-
estabelecimento de uma categoria – dores desses locais ou dos políticos que
“subnormal” – na linguagem do planeja- os representam. Essas autuações e de-
mento urbano, de forma a não inserir mandas são negociadas no interior do
esses espaços na legislação de uso e circuito dos governos, envolvendo
ocupação do solo em vigor. No caso da muitas vezes, além do executivo e legis-
Cidade de São Paulo, os assentamentos lativo, também o aparato judiciário e a
populares desse tipo não são classifica- polícia.
dos na Lei de Zoneamento, conjunto de
normas que regulam o uso e ocupação Por meio desse mecanismo, as for-
do solo para todo o território da cidade, mas de inserção irregular são estigmati-
em vigor desde 1972. 4 Nos mapas que zadas e legitimadas numa escala micro,
delimitam os perímetros das zonas, o mas na macro escala, a legalidade do
que é considerado “subnormal” não direito de propriedade é reforçada. O
aparece, dando lugar algumas vezes a efeito desse dispositivo jurídico-político
claros e interrupções no desenho da é impressionante: são milhares de hecta-
cidade. Em outras, é pintado com a res de terrenos e de quilômetros de vias
mesma cor da zona onde se insere, sem públicas que não se sabe se são ou não
“existir” dentro dela. 5 parte integrante da cidade, se devem ou

4
A lei 7805, de 1972, é a lei de zoneamento da cidade. Nela estão estabelecidas as categorias
de uso e as dimensões das edificações permitidas para as distintas zonas criadas pela lei. É
acompanhada por uma demarcação de perímetros, definindo, para cada trecho da cidade, a
zona em que se insere, e está em vigor até os dias de hoje, emendada por centenas de novas
leis e decretos. Inicialmente foram criadas oito zonas distintas – numeradas de Z-1 a Z-8,
porém esse número cresceu e hoje existem dezenove, além de um grande número de subdi-
visões das chamadas “zonas especiais” – as Z-8 –, que na formulação inicial não tiveram seu
uso e regulamentação definidos, permanecendo numa espécie de “congelamento” explicitado
por parâmetros tão restritivos, que inviabilizariam sua transformação em outros usos e for-
mas de ocupação.
5
Um caso típico são os inúmeros loteamentos abertos irregularmente na zona rural, que no
mapa do zoneamento aparecem pintados de verde e não arruados, como se a área tivesse
ainda uma cobertura vegetal.
134 São Paulo, um Século de Regulação Urbanística: para quem, para quê?

não ser objeto de investimentos públi- esse território. Assim se estabeleceram


cos, se podem ou não ser conectados pactos territoriais, paralelos à própria
às redes de serviços, de informação, de ordem jurídico-normativa oficial.
sa úd e.
Em nenhum momento, ao longo de
A conseqüência inevitável da posi- um século de legislação urbanística,
ção extralegal é a idéia de que os assen- esses pactos deixaram de ser paralelos,
tamentos irregulares são provisórios e o que propiciou a criação de uma espé-
um dia irão desaparecer de onde estão. cie de direito não-oficial para amparar
A posição de provisoriedade funciona a infração à lei. 7
como justificativa para o não investimen-
to público, o que acaba reforçando a Imaginou-se, no inicio do século,
precariedade e sobretudo acentuando as quando um terço das habitações da ci-
diferenças em relação aos setores da ci- dade era composto de cortiços, que um
dade em que houve investimento. dia eles iriam desaparecer e dar lugar à
vila operária. 8 De acordo com as nor-
Ao longo do tempo e diante dos mas urbanísticas, o cortiço transitou de
vários agenciamentos espaciais e formas uma posição de proibição expressa à
de inserção na cidade, os tipos de mora- simples exclusão de um certo perímetro
dia e bairros definidos como irregulares da cidade, onde sua presença desvalo-
foram tecendo formas de legitimação, rizaria a região. Durante décadas foi, na
resultado das negociações entre os ato- prática, tolerado e se transformou em
res envolvidos no processo de constru- grande alternativa de investimento para
ção das “regras do jogo” locais. 6 Esse um capital rentista e de possibilidade
acordo coletivo foi sendo adotado tanto segura – embora não sem sacrifícios –
pelos ocupantes/moradores como pelos de ascensão social. Embora superado,
funcionários e políticos encarregados da a partir dos anos 30, pelo modelo da
aplicação da norma aos assentamentos autoconstrução da periferia e, mais re-
irregulares. Passaram a funcionar como centemente, pelo enorme crescimento
“direito” local, inscrito nas relações eco- das favelas em São Paulo, o cortiço
nômicas, sociais e políticas efetivamente jamais desapareceu. Pelo contrário: não
praticadas pelos atores que fabricam há nenhum distrito hoje no Município

6
Wrana Panizzi. “Entre Cidade e Estado, a propriedade e seus direitos”. In: Espaço e Debates,
n. 26, São Paulo, 1989. p. 89.
7
Joaquim de Arruda Falcão (Org.) Conflito de direito de propriedade. Rio de Janeiro: Forense,
1984. Boaventura de Sousa Santos. Estado, Derecho y Luchas Sociales. Bogotá: Instituto
Latino Americano de Servicios Legales Alternativos 1991, especialmente “El Estado, El Derecho
y las Luchas Sociales en las Luchas Urbanas de Recife” e Wrana Panizzi. “Entre Cidade e
Estado, a propriedade e seus direitos”. Op. cit.
8
A estimativa é do Jornal Fanfulla: apud Paulo Sérgio Pinheiro e Michael Hall, A classe
operária no Brasil, Documentos, São Paulo: Brasiliense, v. II, 1981. p. 42.
Raquel Rolnik 135

de São Paulo onde não exista um cor- mesmo lote. A história dos bairros popu-
tiço. 9 lares é a dos quintais coletivos, dos cô-
modos mínimos alugados para famílias
Mesmo assim, o cortiço jamais foi inteiras, da situação eternamente cam-
reconhecido sequer como questão urba- biante, da progressão lenta dos peque-
na. Durante curtíssimo período, as auto- nos investimentos familiares. Essa lógica
ridades médicas usaram como estratégia comercial, espacial e financeira, eterna-
principal de combate às epidemias na mente ausente das normas urbanísticas,
cidade a “desinfecção” dos cortiços, con- nada tem a ver com os investimentos
siderando inclusive sua demolição. Já massivos e em bloco que criaram a cida-
na segunda década do século, o cortiço de formal.
desaparece por completo do campo de
intervenção urbanística, embora nos úl- Ao contrário das regras do jogo que
timos cem anos não tenha parado de se regeram a formação dos subúrbios po-
reproduzir, reinventar, relocalizar. Dos pulares e, depois, as periferias e favelas,
casarões recém-abandonados no velho a estruturação do espaço das elites foi,
centro subdivididos por sublocadores, durante todo o século, inscrita de forma
foi ocupando os dos Campos Elísios, da cada vez mais minuciosa na legislação
Liberdade, do Cambuci, do Brás. E as urbanística. Por conseguinte, pratica-
sucessivas periferias o reproduziram. mente toda a legislação urbanística
Com um padrão compacto e rente às formulada ao longo de um século faz
linhas de bonde foi gerando densidades referência e tem aplicabilidade quase ex-
que chegavam a 11,76 habitantes por clusivamente a um pedaço extremamen-
domicílio. 10 E, depois, já quando come- te minoritário – que corresponde hoje a
çavam a chegar mineiros e nordestinos aproximadamente 30% –, porém muito
e São Paulo começava a se dispersar em poderoso da cidade. 11
linhas de ônibus nas periferias, foi assu-
mindo novas formas: bairros arruados O rico vetor sudoeste é a área mais
nos anos 20 e que foram paulatinamente regulada da cidade do ponto de vista
sendo ocupados pela autoconstrução da legislação urbana. Na lei de zonea-
domingueira, sempre associada à cons- mento em vigor, a porção sudoeste do
trução de cômodos de aluguel no mapa é dividida em dezenas de micro-

9
Lucio Kowarick e Clara Ant. “Cem anos de promiscuidade”. In: Lúcio Kowarick (Org.) As
Lutas Sociais e a Cidade, op. cit., p. 66.
10
Estado de São Paulo. Principais Dados Demográficos segundo os Recenseamentos Gerais.
In: Sinopse Estatística do Município de São Paulo, 1951. p. 43.
11
O cálculo de 30% foi feito pela Secretaria Municipal do Planejamento de São Paulo em 1990,
excluindo do total das edificações as oficialmente contabilizadas como imóveis irregulares,
aproximadamente as contidas em loteamentos clandestinos, os domicílios em favela e uma
estimativa do número de domicílios em cortiço. Cf. Raquel Rolnik et al. São Paulo, Crise e
Mudança. São Paulo: Brasiliense, 1990. p. 90-105.
136 São Paulo, um Século de Regulação Urbanística: para quem, para quê?

zonas, concentrando numa pequena Eugênio de Lima, ao mesmo tempo que


área da cidade a maior parte de suas se redefinia o velho centro como espaço
categorias e subcategorias. No restante comercial e de serviços por excelência.
de seu território, espalham-se pequenas Eugênio de Lima, responsável também
manchas de zonas industriais (Z-6 e Z-7 pela ocupação da Paulista, traçou no
no zoneamento) e de áreas de poten- alto do espigão que separa o vale do
cial de edificabilidade mais alto e con- Pinheiros do vale do Tietê a direção que
centrado, que permitem mais facilmente estruturaria toda a zona nobre da cida-
a construção de torres de apartamentos de, até hoje. Do Paraíso à Consolação,
e escritórios e a instalação de usos mais em 1900, esparramou-se o prestígio da
diversificados (a Z-3 no zoneamento), nobre avenida em direção ao Rio
em um mar de Z-2, que, de acordo com Pinheiros, ultrapassado nos anos 20
a atual lei de zoneamento, inclui tudo o com o arruamento da Cidade Jardim.
“que sobrou” – e corresponde a 70%
da cidade. 12 No final do séc. XIX, enquanto o
centro perdia a função de zona resi-
As diferenças hoje também estão na dencial da elite, ia assumindo a função
qualidade e acesso a serviços públicos, comercial; na segunda década deste
diretamente decorrentes da diferença século, loteamentos residenciais exclu-
entre o ritmo e o volume dos investi- sivos, de um novo tipo, foram abertos,
mentos públicos. Estes, grosso modo, estabelecendo frentes de expansão para
privilegiaram o vetor sudoeste, ali con- os bairros burgueses – os Jardins da City
centrando obras viárias e intervenções Improvements Co. Quando, nos anos
urbanísticas, que, articuladas com 30, a capacidade de rendimento do
grandes investimentos privados, foram primeiro cinturão oeste (Centro Novo/
capazes de sustentar a posição valo- Hygienópolis) chegava ao limite, foi re-
rizada por mais de cem anos e de gerar novada pelo uso vertical dos apartamen-
continuamente re-significações e novos tos. E a abertura da Avenida Nove de
pólos de atratividade no interior do Julho, parte do Plano de Avenidas de
próprio vetor. Prestes Maia, cuja implantação iniciou-
se nos anos 30, começou a assentar as
Assim, atravessou-se o grande Vale bases para a migração das atividades
do Anhangabaú com um portentoso via- terciárias do centro em direção ao su-
duto de ferro trazido da Alemanha por doeste. E, assim, a Av. Paulista, símbolo
empresários interessados em investi- da riqueza gerada na Primeira República
mentos urbanos, liderados por Joaquim com seus palácios de novos e velhos

12
Do ponto de vista das regras de uso e ocupação do solo, a Z-2 é definida como uma zona de
baixa densidade, na qual se permite que a construção tenha a mesma área do lote. Nessa
zona, predominantemente residencial, é admitida a presença de espaços não residenciais,
porém de pequenas dimensões e de atratividade e acesso independentes da porção residencial.
Não é permitido o uso misto no mesmo lote.
Raquel Rolnik 137

ricos será implodida para poder abrigar O contraste entre o ultra-regulamen-


as torres de bancos, grandes corpora- tado e investido sudoeste e o “resto” da
ções e antenas de comunicação a partir cidade ficou plenamente consagrado na
dos anos 60, sem nunca abalar seu Lei de Zoneamento, em vigor desde
prestígio. A valorização sobe as colinas 1972. Além de sancionar como lei as
e desce as baixadas em ondas de re-sig- formas de ocupação que garantem a va-
nificação, invariavelmente acompanha- lorização desse trecho da cidade, a legis-
das pela priorização dos investimentos lação urbana neste século reproduziu a
públicos da cidade. gestalt discriminatória da cidade.

Linhas de Poder

As leis que asseguravam o uso resi- condição para que os altos investimen-
dencial unifamiliar em grandes lotes tos que são feitos nesses locais possam
circundados por jardins, que garantiam render num horizonte longínquo, sem
as características dos bairros Campos que o empreendimento corra um risco
Elysios, Hygienópolis e Paulista, atra- a que seus incorporadores não desejam
vessaram o século e tiveram seu princí- se submeter. O exemplo mais apoteóti-
pio consagrado através da definição das co desse modelo foram os empreendi-
Z-1 na Lei de Zoneamento. O conceito mentos da City Improvements Co.,
de bairro exclusivo foi sucessivamente quando um grande investimento priva-
incorporado à norma urbanística. Na do se potencializou a partir de uma arti-
revisão do Código de Obras Arthur culação profissionalmente montada com
Saboya, a ocupação do solo de ruas em os dirigentes das concessionárias de ser-
alguns bairros de elite deveria obedecer viços e dos governos em seus vários ní-
a recuos e usos especiais. O zoneamento veis, garantindo, através da legislação
tornou então permanente uma situação urbana, a uma parcela pequena, porém
de fato: a ocupação desses bairros por poderosa, dos habitantes da cidade, o
determinado padrão de moradia e, con- usufruto desse conjunto impressionan-
seqüentemente, por determinado grupo te de investimentos.
social.
Hoje, as zonas residenciais exclu-
Ao contrário da cidade irregular, a sivas de baixa densidade têm sua tra-
característica mais marcante da relação dução na Z-1, zona exclusivamente
entre o território e a lei, nesse caso, é a residencial, de baixa densidade. Nelas,
de perpetuar o tipo de contrato comer- definem-se de saída características que
cial estabelecido entre as partes quan- só uma ocupação de alta renda tem ca-
do do empreendimento. Esta é uma pacidade de pagar – uso residencial
138 São Paulo, um Século de Regulação Urbanística: para quem, para quê?

exclusivamente unifamiliar, frentes e comércio. É também um sinal da dis-


recuos mínimos, taxa de ocupação má- persão desse tipo de atividades pelo ter-
xima de 0,5 e coeficiente de aproveita- ritório, tendência recente, ao contrário
mento máximo igual a 1. 13 Nesse caso, da concentração de atividades especia-
o pequeno rendimento decorrente da lizadas em zonas funcionais, que foi o
baixa densidade é largamente compen- modelo claramente dominante até os
sado pela valorização decorrente do anos 70.
prestígio e da exclusividade. Ao longo
do tempo foram se aperfeiçoando os Embora os conflitos em torno da Z-1
mecanismos para a proteção desses es- continuem sendo negociados e cartogra-
paços, de forma que uma infinidade de fados em mais e mais leis e decretos (e,
zonas e subzonas foram criadas apenas hoje, cada vez mais também através do
para preservá-los das vizinhanças, cujos instrumento do tombamento, em que se
usos e ocupações não eram condizentes enquadraram em especial os loteamentos
com eles e que ameaçariam sua paisa- da City Improvements como patrimônio
gem e as principais características urba- histórico), a promoção imobiliária já en-
nísticas de seu conforto. Assim, foram controu seu sucessor como espaço exclu-
criados a Z-17, a Z-18 e os corredores sivo e protegido: o condomínio fechado.
em Z-1 (Z-8-CR-1), evitando que as Trata-se de pura e simplesmente materia-
fricções decorrentes do contato com lizar as muralhas, presentes na lei e no
outras formas de ocupação do espaço imaginário urbano, transformando-as em
e, portanto, com outras territorialidades muros concretos e circuitos eletrônicos de
fossem fortes o bastante para contami- controle e segurança, que eliminam a pre-
ná-los e, como um vírus mortal, liquidá- sença de qualquer “estranho” no bairro.
los. Para isso, criou-se uma espécie de Isso significa levar ao limite o modelo se-
cinturão de proteção, muralha legal, que gregacionista proposto através do projeto
os envolve. 14 pioneiro de Campos Elysios.

Na prática, a Z-1 é permanentemen- No projeto dos condomínios, o peri-


te invadida por outros usos – sobretudo go decorrente da existência do “outro”
por escritórios de prestação dos mais é evitado com a supressão do contato
variados tipos de serviços, fenômeno com qualquer espaço exterior e com a
que revela a intensificação da terceiriza- construção de um novo tipo de território
ção da cidade, a conversão do territó- exterior: íntimo, protegido e seguro
rio da cidade em espaço de serviços e como o “lar”. Protegidos pelos muros e

13
Taxa de ocupação é a projeção da edificação sobre o terreno e coeficiente de aproveitamento
é a relação entre área construída total e área do terreno.
14
Os Corredores de Uso Especial são eixos de uso de comércio e de serviços que atravessam a
Z-1 e portanto apresentam uma série de limitações destinadas a não adensá-la demasiada-
mente, a manter o caráter horizontal e a não permitir que esses usos esparramem, penetran-
do no bairro.
Raquel Rolnik 139

aparatos tecnológicos de segurança e Dessa forma, completa-se o movi-


controle, os habitantes podem usufruir mento iniciado com a construção dos
de uma espécie de imitação cenográfica palacetes em bairros exclusivos, basea-
de cidade, com ruas e praças como se do, como vimos, no estabelecimento de
fossem uma cidade, mas “despindo o uma legislação “protetora” que limita as
urbanismo problemático de seus espi- possibilidades de uso e ocupação, fun-
nhos, da presença dos pobres, do crime, cionando como barreira, associada a
da sujeira, do trabalho”. 15 uma estratégia de investimentos massi-
vos em projetos de infraestrutura e de
E mais: o condomínio não prescin- desenvolvimento urbano, que equipam
de de negociações cotidianas com terri- e valorizam a zona, financiados por
tórios vizinhos e autoridades locais para cofres públicos e privados.
se manter. Tem sua própria polícia, suas
próprias brigadas de limpeza, seu servi- Porém, o debate em torno da Z-1
ço de manutenção, o que é possível prin- não se circunscreve à questão da exclu-
cipalmente porque pode pagar para ter sividade e da segregação. Uma outra
tudo isso, não precisando de lobbies ou dimensão, que confere a essas zonas um
de guerras de influência na determina- papel quase de “resistência urbanística”,
ção das prioridades orçamentárias. Re- é herdeira dos conflitos que ocorreram
tirando-se do espaço público, podem na cidade e em sua legislação em torno
retirar-se também da vida democrática do tema da verticalização, ou constru-
da cidade. ção em altura.

Arranha-céu e Inferno

O tema das densidades, que no início solo – sem gerar superlotação. Contra-
do século era circunscrito à questão da punha-se assim ao cortiço e anunciava
superlotação das moradias nos subúr- um futuro com grandes lucros e poucos
bios populares, ganhou outra dimensão perigos de degeneração moral.
com a verticalização. A possibilidade de
reproduzir o solo, anunciada como uma Os inicialmente bem-vindos edifícios
espécie de visão premonitória por Victor altos acabaram por se tornar a marca
da Silva Freire no início do século, apa- da modernidade da cidade. A São Paulo
recia também como possibilidade de dos arranha-céus é a imagem de prospe-
manter uma alta densidade – e, portan- ridade e pujança da cidade e simulta-
to, um alto rendimento econômico do neamente de seu inferno.

15
Michael Sorkin. Introduction: Variations on a Theme Park. In: Michael Sorkin (Ed.) Variations
on a Theme Park. New York: Hill and Wang, 1992. p. XV. Tradução da autora.
140 São Paulo, um Século de Regulação Urbanística: para quem, para quê?

Desde os anos 30, limitar a altura tomou conta do debate em torno da le-
dos edifícios para que não roubassem o gislação de uso e ocupação do solo da
ar, a luz, o sol, e, a partir do grande cidade. A idéia de controle da vertica-
boom imobiliário do pós-guerra, contro- lização vinha então sendo articulada
lar a densidade das áreas verticalizadas também com a idéia de Plano e de zo-
foram ponto de polêmica que dividiu ur- neamento extensivo para toda a cidade.
banistas, construtores e políticos. O Plano, possibilidade de equaciona-
mento, de condução de um processo de
Inicialmente, quando a construção expansão a partir de uma formulação
de edifícios altos era importante do racional a respeito do espaço, emerge
ponto de vista simbólico, mas ainda como tal exatamente no momento em
pouco significativa do ponto de vista que o Estado se propõe a intervir muito
quantitativo (até 1929 existiam pouco mais intensamente nas relações econô-
mais de 50 edifícios com mais de 4 an- micas, sociais e políticas que teciam o
dares), a legislação urbanística estabe- país.
lecia alturas máximas, que na verdade
eram muito superiores às praticadas na- Desde a promulgação do Código
quele momento. 16 Arthur Saboya, em 1929, se instituiu
uma Comissão de Estudos do Zonea-
A partir de 1937, se estabelece a mento, que se encarregaria de apresen-
necessidade de a construção vertica- tar um plano de conjunto para a cidade.
lizada recuar das vias públicas quando O Plano de Avenidas de Prestes Maia,
implantada em ruas residenciais. Alturas executado lentamente ao longo das anos
(definidas em relação à largura das vias), 30 e acelerado durante o Estado Novo,
número máximo de andares para deter- também apresentava uma visão de con-
minadas ruas, recuos em algumas ruas junto da cidade – era um plano e não
residenciais, continuaram sendo os limi- um somatório de intervenções. Em gran-
tes impostos pela lei à construção de edi- des linhas, o Plano partia da crítica à
fícios até 1954, quando a Comissão do centralidade absoluta, ou, como diria
Plano Diretor da Cidade apresenta um Prestes Maia: “espalhar o movimento,
projeto de lei à Câmara Municipal pro- multiplicar os centros: é o mot-d’ordre
pondo pela primeira vez a utilização do do urbanismo moderno.” 17 Para tanto,
coeficiente de aproveitamento e do con- define-se um modelo composto por um
trole da densidade das edificações. A sistema de vias perimetrais concêntricas,
partir daí, é introduzido no marco da le- associadas a um conjunto de artérias
gislação urbanística o tema da edificabi- radiais. O modelo pode se expandir ao
lidade dos terrenos, que rapidamente infinito, como as ondas que, ao se for-

16
Nadia Someck. Op. cit., p. 186.
17
Prestes Maia. Plano de Avenidas para a Cidade de São Paulo. São Paulo: Melhoramentos,
1930, apud Samuel Kruchin. “São Paulo 30-60: quatro movimentos”. In: Espaço e Debates,
n. 27, ano IX, São Paulo, 1989. p. 29.
Raquel Rolnik 141

marem na água sob o impacto de uma Ao contrário das intervenções viárias


pedra atirada, se expandem em todas propostas no Plano de Avenidas, que
as direções até se dissolverem. 18 começam a ser implantadas ainda na
Administração Pires do Rio e que conti-
O modelo das Avenidas é associado nuam durante o mandato de Fábio
a um tratamento paisagístico das artérias Prado (1934-1938), a normativa urba-
e a um zoneamento cujas características nística proposta por Prestes Maia não é
deveriam ser, de acordo com Prestes implantada, nem mesmo durante o
Maia: “moderação, respeito pelas ten- longo período em que foi prefeito da
dências naturais (salvo quando opostas cidade. 21
a princípios essenciais de urbanismo),
colaboração com o plano geral, acordo Em 1931, no curto período em que
com a estrutura social existente.” 19 Não Anhaia Mello foi prefeito, a Comissão
havia portanto nenhuma intenção de de Estudos do Zoneamento, anunciada
mudar as posições relativas que se defi- desde 1929, foi constituída; porém, uma
niam pela constituição dos distintos proposta global de zoneamento só seria
segmentos do mercado imobiliário. Sua apresentada à cidade nos anos 50.
proposta seria a de restringir a altura dos Assim, os limites da expansão vertical
edifícios de forma mais rígida na área continuavam a ser regulados apenas
central do que na orla do perímetro de pelas disposições relativas a alturas res-
irradiação; de proibir as indústrias nos tritas a certas ruas e, desde 1931, por
bairros centrais (deslocando-as para a uma Divisão de Censura Estética, insti-
margem direita do Rio Tietê e esquerda tuída pelo ato n. 58, que julgaria a qua-
do Rio Pinheiros e localizando as indús- lidade das fachadas dos edifícios.
trias poluentes no Tietê inferior); de ins-
tituir corredores e zonas comerciais ao Contudo, foi com o boom imobi-
longo das radiais, o uso residencial ver- liário dos anos 40 que a apaixonada
ticalizado ao longo das radiais e dia- polêmica em torno dos limites do cres-
metrais próximas, o uso de habitações cimento vertical emergiu, colocando em
individuais nos vãos dos setores, o de campos opostos dois grandes nomes do
residências “de segunda classe” nas pro- urbanismo paulistano: Prestes Maia e
ximidades dos distritos industriais, sepa- Anhaia Mello.
radas das fábricas por playgrounds. 20

18
Samuel Kruchin, ibid.
19
Francisco Prestes Maia. Introdução ao Estudo de um Plano de Avenidas. São Paulo: Melho-
ramentos, 1930. p. 295.
20
Marco Antônio Osello. Op. cit, p. 142.
21
Prestes Maia foi prefeito indicado pelo interventor federal de São Paulo, Adhemar de Barros,
durante o Estado Novo (entre 1938 e 1945), e eleito por uma coligação da União Democrática
Nacional (UDN) com o Partido Democrata Cristão (PDC), derrotando o candidato de Adhemar.
Permaneceu no cargo entre 1961 a 1965. Cf. O Poder em São Paulo. Op. cit., p. 61 e 81.
142 São Paulo, um Século de Regulação Urbanística: para quem, para quê?

A Cidade Pode Ter um Limite?

O período compreendido entre 1937 e Vargas e um dos mais importantes ideó-


1945 foi uma fase de transformações ur- logos da legislação trabalhista, assim
banas de caráter estrutural. Até a década definia o fenômeno em 1939; “os capi-
de 40, o circuito imobiliário tornou-se tais migraram para a capital e ficaram
uma das principais esferas de investi- ociosos nos cofres dos bancos, ou foram
mento de capitais gerados em operações arrastados na febre imobiliária. O ar-
industriais, mercantis e agrícolas. 22 Na ranha-céu é o símbolo desta era, da
ausência de um mercado de capitais – imobilização de capitais em fuga.” 23
só viabilizado em 1965 –, a propriedade Enquanto em 1939 as novas constru-
imobiliária urbana era a aplicação finan- ções respondiam por apenas 20% do
ceira que apresentava maior rentabili- investimento nacional privado, em 1947
dade e liquidez. A conjuntura da guerra, esse valor era estimado em 47%. Tal
ao gerar grandes superávits na balança investimento concentrava-se no Rio de
comercial devido à quebra de importa- Janeiro e em São Paulo, que absorviam
ções, inflacionou a base monetária, 60% do investimento nacional, embora
elevando a oferta de crédito. Aliado à sua participação na população total
especulação generalizada que afetou fosse somente de 20%. 24
todos os mercados e à expansão de
fundos previdenciários, de companhias Além das condições financeiras que
de capitalização, de caixas econômicas geraram um grande investimento, con-
e de companhias de seguro (que modifi- centrado sobretudo na expansão vertical
caram por completo os circuitos finan- residencial e comercial do vetor sudoes-
ceiros, ampliando sem precedentes a te, nos anos 40 tem início uma longa
disponibilidade de crédito), o investi- era em que o urbanismo foi marcado
mento nacional privado concentrou-se por grandes projetos viários e por uma
na atividade imobiliária, gerando um verticalização muito mais densa, com a
boom de construções. Agamenon Maga- construção de edifícios mais altos e apar-
lhães, Ministro do Trabalho de Getúlio tamentos menores.

22
Marcus André B. C. de Mello. O Estado, o Boom do Século e a Crise de Habitação: Rio de
Janeiro e Recife (1937-1946). In: Ana Fernandes e Marco Aurélio F. Gomes (Org.) Cidade e
História: Modernização das Cidades Brasileiras nos Séculos XIX e XX. Salvador: UFBA/
Faculdade de Arquitetura/ANPUR, 1992. p. 147.
23
Agamenon Magalhães. Folha da Manhã, 6/2/1939, apud Marcus André B. C. de Melo, ibid.
24
P. Van der Meuren. “O Efeito da Inflação sobre os Investimentos no Brasil”. Revista do
Conselho Nacional de Economia, v. 4, n. 32, p. 39-49, mai./jun. 1955, apud Marcus Melo,
ibid, p. 149.
Raquel Rolnik 143

Prestes Maia foi o prefeito dessa era. tos que compõem uma cidade, inclusive
Implantou seu projeto de cidade duran- os que extrapolam seu âmbito territo-
te o longo período em que a Câmara rial), a idéia do plano como limite para
Municipal esteve fechada e São Paulo, o crescimento vertical e expansão hori-
crescendo 5% ao ano, atravessava uma zontal e a idéia de comunidade (que se
das piores crises de habitação de sua traduz do ponto de vista urbanístico por
história. unidade de vizinhança) como célula bá-
sica da cidade.
Segundo o próprio Prestes Maia,
“períodos políticos como aquele (a dita- As posições de Anhaia Mello, ao
dura Vargas [sic]) merecem mais esfor- atribuírem um caráter científico ao urba-
ços executivos do que legislativos.” 25 nismo, identificavam-se com a cientifici-
Assim, o zoneamento limitou-se a redu- zação da política, um dos componentes
zir algumas alturas no velho centro, de- presentes no ideário da Revolução de
finir alturas mínimas na Av. Ipiranga, 30. Porém, admirador inconteste da
regulamentar alturas, recuos e usos ao experiência democrática do urbanismo
longo da Nove de Julho e decretar o zo- norte-americano, acreditava que “pre-
neamento do Jardim América e Pacaem- parar o ambiente é conquistar a opinião
bu, incorporando à legislação municipal pública, o soberano poder do mundo.
as restrições contratuais da City. 26 A opinião pública, disse Lincoln, é tudo;
sem ela nada pode ter êxito, com ela
Durante o longo período em que nada pode falhar.” 27
Prestes Maia exercia seu mandato na
Prefeitura, uma nova visão de Plano se Por isto, organizaria a Sociedade dos
forjava no meio técnico envolvido com Amigos da Cidade, imaginando trans-
os temas de urbanismo. Liderada por formar empresários e profissionais em
Anhaia Mello, que sai da Escola Politéc- interlocutores em um processo de defini-
nica para criar e dirigir a Faculdade de ção de um Plano global para a cidade.
Arquitetura e Urbanismo em 1948, essa
nova visão se alicerçava nos seguintes Essa e outras idéias de Anhaia Mello
conceitos fundamentais: a idéia de plano terão mais ressonância a partir da rede-
como processo de formação de uma mocratização, que começa a ocorrer em
opinião pública sobre a cidade, o com- 1945, com a retomada das eleições para
prehensive planning (ou a idéia de que a Câmara Municipal. Se suas visões do
o plano abarque a totalidade dos aspec- urbanismo como ciência e da política

25
“Francisco Prestes Maia analisa a Lei 5261”. Entrevista concedida ao jornal A Gazeta, 25/07/
1957.
26
Marco Antonio Osello. Op. cit., p. 146.
27
Luis de Anhaia Mello. A verdadeira finalidade do urbanismo. São Paulo, Boletim do Instituto
de Engenharia, n. 51, p. 16, ago. 1929.
144 São Paulo, um Século de Regulação Urbanística: para quem, para quê?

como serva da ciência encontravam defesa da tese de limitar a expansão


identidade com o ideário de 30, sua con- urbana, tanto vertical como horizontal.
cepção do urbanismo como “coopera-
ção, tarefa da comunidade inteira” vai O estudo parte da idéia de que uma
desabrochar sob os ares da democrati- autoridade nacional se encarregue de for-
zação. Suas idéias conseguem angariar mular um plano nacional de urbanismo,
vasto apoio entre os arquitetos – que em capaz de articular todos os planos seto-
1943 se separam do Instituto de Enge- riais e de construir uma agenda a partir
nharia e fundam o Instituto dos Arquite- de pesquisas e inquéritos nacionais. 28 No
tos do Brasil – e influem na decisão do nível estadual, propunha a elaboração de
arquiteto Cristiano Stockler das Neves, um plano que fixasse a distribuição das
prefeito em 1947, de convocar e orga- populações, os usos da terra, as vias de
nizar uma Comissão do Plano Diretor, comunicação, o plano de energia, a obri-
independente e paralela à própria estru- gatoriedade de os municípios com mais
tura da Prefeitura. de 30.000 habitantes elaborarem planos
diretores, a constituição de um Conselho
Embora com uma Câmara eleita, o Estadual de Urbanismo para a coordena-
prefeito da cidade continuava a ser in- ção dos planos e elaboração de normas.
dicado pelo interventor federal, até que Além dos níveis federal e estadual, pro-
em 1953 Jânio Quadros é empossado punha um plano intermunicipal articu-
como primeiro prefeito eleito diretamen- lando municípios situados em um raio
te. Entre 45 e 53, São Paulo teve 7 pre- de 100 km em torno de São Paulo, para
feitos, sendo de 2 anos o recorde de tratar de problemas comuns, como de-
permanência no cargo. Assim, embora mografia, viação, energia, água, esgotos,
já prevista e constituída desde 1947, a poluição dos rios, distribuição das indús-
Comissão do Plano Diretor só vai co- trias e atividades agrícolas.
meçar a funcionar seis anos mais tarde,
a partir de uma demanda formulada ao No nível especificamente municipal,
prefeito pela Câmara Municipal. propunha que o Departamento de Ur-
banismo se aparelhasse para:
A comissão apresenta sua primeira
proposta de plano em 1954. Era o estu- 1. fazer planejamento e não apenas
do de Anhaia Mello “Elementos Básicos “operations de voirie ”;
para o Planejamento Regional de São
Paulo”, conhecido como “Esquema 2. estabelecer uma fiscalização eficiente,
Anhaia”. Continha pela primeira vez a capaz de impedir a “criação de uma
idéia do Comprehensive Planning e da cidade clandestina ao lado da legal”;

28
Luis de Anhaia Mello. O Plano Regional de São Paulo. São Paulo: FAU-USP, 1954, e “Grande
celeuma está despertando no seio do urbanismo municipal o projeto de autoria do Prof.
Anhaia Mello”. In: Folha da Tarde, 12/6/1954.
Raquel Rolnik 145

3. apressar o levantamento aéreo da 7. adotar o princípio da unidade de vi-


“desordem urbanística”; zinhança (“precinctual planning ”)
para os loteamentos, rearticulando a
4. estabelecer como norma que nada vida comunitária;
fosse feito sem antes se proceder a
pesquisas e inquéritos; 8. cobrar contribuição de melhoria para
todo o “unearned increment ”;
5. fixar limites da área edificada, dentro
dos diversos padrões, impedindo os 9. adotar pequenos núcleos rurais, nos
“ribbon developments ” e estabe- moldes da “ferme radieuse ”. 29
lecendo um limite definido (“urban
fence ”) e um tipo de loteamento rural O “Esquema Anhaia” lança as bases
(“sied-lungen ”); no Brasil para toda a experiência de pla-
nejamento urbano que ocorre nas déca-
6. fixar alturas máximas definitivas de das seguintes, constituindo, em conjunto
30 m para prédios comerciais e fixar com o pragmatismo das grandes obras
para as residências coletivas um “floor de Prestes Maia, a dualidade em torno
space index ” máximo de 3 e um míni- da qual gravitou a política urbanística
mo de 40 m 2 de chão por habitação; até nossos dias.

Prever e Controlar

Em primeiro lugar, ao lançar a proposta mento de vastas regiões coordenando


do Planejamento Regional, Anhaia esforços físicos, econômicos e sociais. 30
Mello adere a um movimento que se
disseminava na Europa e nos Estados Tal forma de pensar a gestão da ci-
Unidos, uma espécie de crença nas pos- dade contém uma noção de eficiência
sibilidades do planejamento de superar derivada da experiência da era indus-
os conflitos e reter o controle sobre o trial. Na era da máquina as partes são
processo de produção das cidades. Acre- determinadas pelo todo, e a imagem
ditava-se, nesse planejamento ideal, que preconcebida do todo esvazia de con-
se esgotou nos anos 30 – embora fosse teúdo a produção de cada parte. Como
anteriormente encontrado nos escritos resultado do planejamento a partir dessa
de Ebenezer Howard do final do século noção, o ambiente futuro torna-se
XIX –, que os planejadores municipais função do modo como os planejadores
iriam desenhar coerentemente o cresci- o vêem no presente, assim como a má-

29
Idem.
30
Richard Sennet. The Uses of Disorder. New York/ London: N. W. Norton, 1992. p. 92.
146 São Paulo, um Século de Regulação Urbanística: para quem, para quê?

quina é o produto do seu desenhista e preciso substituir o processo histórico


não o de seu fabricante. 31 pelo produto do planejamento, criando
uma ordem transcendente imune à va-
A transformação da indústria paulis- riedade e ao inevitável conflito. 33
tana no pós-guerra era a experiência que
inspirava a idéia de planejamento de A estratégia proposta por Anhaia
Anhaia Mello e de seus discípulos e se- para construir essa ordem era estabele-
guidores. Em São Paulo, onde estava cer uma hierarquia descendente de es-
situado mais de um terço de todos os calas, normas e princípios que deveriam
estabelecimentos industriais do país, corresponder a um modelo fixado de
ocorrem um novo surto intenso de cres- organização territorial no qual todas as
cimento demográfico – com taxas anuais atividades e pessoas deveriam se encai-
que chegam a 5% nos anos 40 e 5,5% xar. Evidentemente, essa escala comple-
nos anos 50 – e uma mudança na estru- ta jamais foi construída; no entanto, a
tura produtiva e na estratégia territorial idéia esteve constantemente presente na
da indústria. Os ramos que produzem cultura dos meios técnicos ligados ao
bens de consumo cedem lugar aos bens planejamento urbano e é ritualistica-
de produção, e os setores mais dinâmi- mente repetida a cada vez que se im-
cos, como a indústria automobilística, põem a perplexidade e a impotência
mudam-se para o ABC, Guarulhos e diante de nossas cidades, que muito ra-
Osasco, que começam a se industrializar ramente obedecem a planos. A “cidade
nesse período. Essa localização era di- clandestina que cresce ao lado da legal
retamente decorrente da abertura de e é maior do que ela” era a representa-
novas rodovias como a Via Anchieta, ção eloqüente da “desordem urbanísti-
nova ligação com o porto de Santos, e ca” que Anhaia Mello queria evitar.
da Via Dutra, nova ligação com o Rio
de Janeiro e o Vale do Paraíba – ambas No “Esquema Anhaia” o controle da
inauguradas no final dos anos 40. 32 desordem na cidade repousaria em três
linhas-força: estabelecer um limite claro
A nova fase da industrialização e a além do qual não poderia haver expan-
conurbação com municípios vizinhos são urbana (a “urban fence ”, como é
emprestavam sentido à idéia de um con- denominada no estudo); fixar uma al-
trole sobre um processo espontâneo e tura máxima para os edifícios comerciais
voraz, que ultrapassava os limites do e um coeficiente e densidade máximos
território, a partir de uma matriz de efi- para o uso residencial; e mapear e fis-
ciência derivada da linha de montagem. calizar a cidade clandestina, impedindo
Para lograr disciplinar a metrópole, era sua reprodução.

31
Ibid.
32
Paul Singer. Desenvolvimento Econômico e Evolução Urbana. São Paulo: Nacional, 1968.
p. 59 e seguintes.
33
Richard Sennett. Op. cit., p. 96.
Raquel Rolnik 147

Limitar a Expansão Vertical

Uma das estratégias de controle expressa dade permitida na cidade, pretendia


no Esquema Anhaia respondia ao lema intervir na lógica de produção da cidade,
“São Paulo precisa parar”, que junta- diminuindo a preponderância do cálculo
mente com o “São Paulo não pode comercial em benefício da humanização
parar”, lema adhemarista dos anos 50, do espaço construído: “a cidade não é
representavam posições que se alterna- terra de ninguém para exercício de com-
ram ao longo das gestões dos prefeitos, petições comerciais, mas sim ambiente
dos Diretores do Departamento de Ur- criador de beleza e remunerador de es-
banismo e dos autores dos vários planos forços de todos que nela habitam.” 36
que foram formulados para a cidade.
Em estudo apresentado em 1953, Do conjunto de proposições conti-
Anhaia Mello propunha limitar a altura das no “Esquema Anhaia”, a Comissão
máxima dos edifícios comerciais a 30 m, do Plano Diretor seleciona exatamente
contrapondo-se às posições de Prestes a limitação do coeficiente de aproveita-
Maia: “nada de avenidas para arranha- mento para apresentar um projeto de
céus de 100 m de altura e condomínios lei à Câmara Municipal, em 1954. O
absurdos, anti-sociais e anti-familia- projeto, que acabou sendo aprovado em
res” 34 . Mas a maior novidade consistia 1957 na gestão de Adhemar de Barros
no estabelecimento dos conceitos de na prefeitura (e José Carlos de Figuei-
coeficiente de aproveitamento e de área redo Ferraz na Secretaria de Obras),
mínima de terreno por unidade, intro- transformando-se na lei 5261, fixava os
duzindo simultaneamente o tema da seguintes índices: coeficiente de aprovei-
densidade construtiva e o da densidade tamento máximo de 6 para prédios co-
demográfica nas habitações verticais. merciais e de 4 para residências e hotéis,
densidade residencial líquida de 600
Ao apresentar sua tese, Anhaia Mello pessoas por hectare, mínimo de 35 m 2
tinha a exata percepção da relação entre de terreno por habitação.
o potencial de aproveitamento do solo
e a valorização dos terrenos; “por que A proposição, segundo expressão da
admitir altura superior a 30 m em qual- própria imprensa do período, era uma
quer zona urbana? Dirão, mas o terreno verdadeira “bomba atômica” e provo-
vale ...vale justamente por causa das al- cou uma grande celeuma entre técnicos
turas permitidas...” 35 Ao limitar a densi- e construtores. Desde logo Prestes Maia

34
Folha da Tarde, 12/6/1954.
35
Luis de Anhaia Mello. Urbanismo... esse desconhecido. Op. cit.
36
Luis de Anhaia Mello. Folha da Tarde, loc. cit.
148 São Paulo, um Século de Regulação Urbanística: para quem, para quê?

e o Instituto de Engenharia se manifes- autêntica camisa de onze varas. Não


taram radicalmente contrários à medi- pode manter a lei porque é falha (...) e
da. Além de manifestar-se contrário a também não pode revogá-la diante do
qualquer medida que se opusesse às pânico criado.” 39
tendências de mercado, Prestes Maia
considerava a visão de Anhaia – que Luis Carlos Berrini Jr., um dos enge-
segundo ele pretendia fixar ou congelar nheiros do Departamento, endossa as
a cidade – uma solução simplista, der- críticas à lei atacando a questão da den-
rotista e maltusiana. 37 sidade. Citando Robert Moses e uma in-
finidade de experiências internacionais
Outro conjunto de críticas à Lei 5261 captadas no Congresso de Urbanismo
veio do Departamento de Urbanismo da de Edimburgo em 1954, argumenta que
Prefeitura. A aprovação da Lei atrope- é impossível fixar uma densidade única
lava a proposta de Plano Diretor que para a cidade, que a medida de densida-
estava sendo elaborada por aquele de- de só deve se aplicar a grandes áreas e
partamento, criando uma situação total- não a lotes e que em São Paulo, o bairro
mente desfavorável à sua apresentação. mais denso, Bela Vista, não atingia 50%
Assim, engenheiros do Departamento da densidade de 600 hab/hectare pre-
avaliavam que “a lei 5261, desacompa- vista na lei.
nhada de uma regulamentação que es-
tabeleça usos e volumes das edificações Enquanto os arquitetos – represen-
em várias zonas urbanas pode tornar- tados pelo IAB – defendiam a lei, en-
se extremamente nociva, porque ela esti- volvendo-se em apaixonados debates
mula uma descentralização que vai se em Seminários nas entidades profissio-
operar nas piores condições possíveis, nais, eventualmente divulgados na im-
sem planejamento, sem proteger as prensa, empreendedores imobiliários já
zonas residenciais, sem definir núcleos iam tratando de contornar a medida,
comerciais.” 38 aprovando prédios como consultórios e
escritórios e logo transformando-os em
Segundo os mesmos técnicos, não apartamentos, aproveitando-se assim
seria mais possível um recuo – “como do coeficiente máximo de densidade. Ao
desesperadamente pretendem os que mesmo tempo, pressionavam a Câma-
tiveram grandes negócios afetados pela ra e a Prefeitura para que revogassem
lei. Eis porque a prefeitura meteu-se em ou suavizassem a lei. 40

37
Prestes Maia. “Notas sobre o Esquema Anhaia”. In: Comissão Orientadora do Plano Diretor
do Município. Elementos Básicos para o Planejamento Regional de São Paulo. São Paulo,
1954. p. 12-14.
38
Folha da Manhã, 28/7/1957.
39
Ibid.
40
Maria Adélia Aparecida de Souza. A identidade da Metrópole: a verticalização em São Paulo.
São Paulo: Tese de Livre Docência apresentada ao Departamento de Geografia da Faculda-
de de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da USP, p. 238-239.
Raquel Rolnik 149

Tal demanda aconteceu: em 1961, única exceção dos edifícios de garagem,


um dia antes de terminar seu mandato que poderiam chegar a ter 15. 41
de prefeito, Adhemar de Barros, sob a
justificativa de que era preciso estimular A eliminação do critério da densidade
o turismo na capital, baixa um decreto máxima de 600 hab/hectare, a cota de
permitindo o coeficiente 6 para hotéis e terreno e a institucionalização de um coe-
hospedarias. No mesmo decreto muda ficiente único igual a 6 parecem ter defi-
a fórmula de cálculo da densidade resi- nido um nova regra do jogo do mercado,
dencial líquida e estabelece critérios para de longa duração, que seria modificada
a aprovação de edificações mistas, expe- somente em 1971, durante a gestão de
dientes que ampliam a margem de ma- José Carlos Figueiredo Ferraz, quando o
nobra dos incorporadores. Em 1964, um Plano Diretor de Desenvolvimento Inte-
projeto de lei apresentado à Câmara por grado (PDDI), novamente sob a justifi-
iniciativa do vereador Sender Fichman cativa de que São Paulo precisava parar,
propõe a instituição de um coeficiente definia como limite para aproveitamento
máximo de 6 para qualquer construção de terrenos o coeficiente 4.
e elimina a densidade máxima e cota
máxima de terreno por unidade. No Depois de 1964, durante o período
substitutivo ao projeto elaborado pelo da ditadura militar, o Estado Nacional re-
executivo, sob a gestão de Prestes Maia, quereu a produção de planos integrados
acrescenta-se um parágrafo permitindo e condicionou a oferta de financiamento
o índice 8 para hotéis e hospitais, o que federal para projetos de desenvolvimento
é apoiado pelo Instituto de Engenharia. urbano à apresentação pela municipa-
O Departamento de Urbanismo da Pre- lidade de um Plano Integrado. Os anos
feitura (por considerar vago), o IAB (por 60 foram um período de enorme urbani-
entender que deve haver um só coefi- zação no Brasil, ainda que as municipali-
ciente), as Universidades (por acharem dades não tivessem autonomia financeira
que falta um zoneamento) e a Sociedade para confrontar esse crescimento.
dos Amigos da Cidade (por não aceitar
o índice 8) se manifestam contrários ao Nesse contexto, o Plano Urbanístico
projeto de lei. Este é posto em votação Básico (PUB) foi elaborado para São
na Câmara e é rejeitado; mas em 1965, Paulo em 1968 e o Plano Diretor de
ainda sob a gestão de Prestes Maia, é Desenvolvimento Integrado, em 1971,
apresentado um novo projeto estabele- trabalhos técnicos de alta intensidade
cendo índice único de 6, que é mais uma retórica, mas relegados a um tipo de altar
vez rejeitado pela Câmara. Finalmente, destinado aos planos integrados, en-
em 1966, Faria Lima reapresenta o pro- quanto a cidade corria solta e selvagem
jeto à Câmara, que o aprova por decurso ao tom das lutas, pressões e alianças ter-
de prazo, e a capital passa a ter 6 como ritoriais.
coeficiente de aproveitamento, com a

41
Idem, p. 240-246.
150 São Paulo, um Século de Regulação Urbanística: para quem, para quê?

Embora as propostas gerais contidas tes mais altos e os usos mais diversifica-
no PDDI aprovado por lei nunca tives- dos, a lei se transforma em indexador,
sem sido implementadas, o coeficiente reiterando o status quo de distribuição
máximo de 4 definido pelo plano está de riqueza imobiliária da cidade.
em vigor até hoje. E a primeira Lei de
Uso e Ocupação do Solo (ou lei de zo- Finalmente, ao permitir que a Z-2
neamento) da cidade foi diretamente de- pudesse ter um coeficiente maior sob
corrente do modelo proposto no plano. condições que apenas operações de re-
membramento ou proprietários de gran-
A Lei de Uso e Ocupação do Solo, des lotes tivessem condições de cumprir
de 1972, reduz ainda mais o coeficiente (construção inscrita em um círculo de
4, ao permitir que apenas 1% da área 16 m de diâmetro, taxa de ocupação de
da cidade – limitada basicamente ao 25%, entre outras), a lei promoveu con-
Centro e Av. Paulista, Z-5, pudessem dições especiais para os incorporadores,
atingir esse potencial. Outros 10% po- limitando nesse mercado as oportuni-
deriam chegar a 2 ou 3 e na grande dades imobiliárias e os agenciamentos
maioria da cidade, incluída na Z-2, a espaciais produzidos por pequenos e
área construída poderia ser de apenas médios construtores.
uma vez a área do terreno. Dessa vez
não houve grandes celeumas, e as pres- Essas são algumas das razões por
sões dos incorporadores rapidamente que a diferenciação de coeficientes em
lograram aprovar a lei que permitia a vigor é hoje amplamente defendida
elevação de todos os coeficientes para pelos tradicionais interlocutores da legis-
o uso residencial verticalizado – inclusi- lação urbanística. Arquitetos e urbanistas
ve na Z-2, diminuindo a taxa de ocupa- progressistas, herdeiros da Sociedade
ção e inscrevendo a construção em um Amigos da Cidade, moradores de Z-1,
círculo de 16 metros de diâmetro, com a defendem porque acreditam, como
grandes recuos. Anhaia Mello acreditava nos anos 40,
tratar-se de instrumento que representa
É fundamental examinar a distribui- uma “arma contra a especulação imobi-
ção desses coeficientes na cidade. 90% liária” e a garantia de qualidade de vida.
da área incluída nas zonas mais permis- Engenheiros, construtores e incorpora-
sivas do ponto de vista do potencial de dores, representados por suas entidades
edificabilidade (assim como as mais res- de classe, sobretudo os que têm uma
tritivas, as exclusivas Z-1) está concen- posição de liderança no mercado, defen-
trada no vetor sudoeste. Nessas zonas, dem a legalidade urbana porque o zo-
a lei proposta correspondeu quase lite- neamento proporciona uma situação em
ralmente ao tipo e à forma de ocupação que não apenas seus investimentos
que estavam sendo praticados. Portanto, estão protegidos como também se bene-
ao declarar que só ali – onde já estavam ficiam de uma renda diferencial oriunda
concentrados os terrenos mais valoriza- exatamente da concentração do poten-
dos – se poderiam praticar os coeficien- cial de edificabilidade no seu território.
Raquel Rolnik 151

A discussão da edificabilidade cir- e poucas obras públicas, o território da


cunscreve um conflito que se dá majori- periferia é altamente explorado pela
tariamente no setor sudoeste da cidade. política.
O mapeamento do processo histórico de
verticalização nos dá a medida dessa Propositadamente, deixamos por
concentração, o que de certa forma ex- último a questão do tratamento jurídi-
plica quais os atores ou interlocutores co-urbanístico das ilegalidades urbanas
envolvidos nesse debate. Se os planos maciçamente representadas pela perife-
abstratos e totais apaixonam urbanistas, ria migrante, que foi lentamente se con-
empresários do ramo imobiliário querem solidando e reproduzindo pela contínua
saber através deles onde serão os próxi- expansão dos limites da cidade sobre
mos investimentos públicos e quais os terras cada vez mais distantes. A esse
potenciais de edificabilidade que serão respeito, desde o Esquema Anhaia, os
definidos. Para os políticos, entretanto, planejadores têm lidado com essas pe-
não é apenas esta a equação. riferias migrantes baseados na natureza
supostamente provisória dos mecanis-
Desde o fim do Estado Novo, ou mos que as produzem. Dado que tudo
mais particularmente desde 1945, iria mudar se o plano fosse apropriada-
quando a Câmara Municipal volta a mente aplicado, a proposta da maior
funcionar, o voto da periferia começa parte dos planos e da legislação urbana
a ser fundamental para o resultado das era estabelecer um limite para a expan-
eleições. Por isso, embora receba muito são horizontal e um aparato de inspe-
pouco investimento do grande capital ção eficiente para a aplicação da lei.

Controlar a Fronteira: a questão da zona rural

A idéia de determinar um limite para a A história do município é marcada


expansão urbana já havia alimentado pela demarcação sucessiva de fronteiras
as tentativas de Anhaia prefeito, quan- entre o que era considerado urbano e o
do propôs, inutilmente, estabelecer pu- que era considerado rural, quase sempre
nições contra os responsáveis pela desenhadas a posteriori, quando a ocu-
abertura de ruas sem licença. Foi obri- pação urbana na zona rural já era um
gado a recuar, permitindo possibili- fato. Como vimos ao longo da história
dades e brechas para a consolidação da normativa urbanística da cidade, a
desses espaços irregulares. Parte da- ocupação não regulada da zona rural
quelas ruas – como até hoje, uma par- aparece formulada – inclusive como po-
cela dos loteamentos clandestinos – se lítica pública – como alternativa de mo-
situava na zona rural. radia para a população pobre. Assim, a
152 São Paulo, um Século de Regulação Urbanística: para quem, para quê?

“urban fence ” foi sucessivamente rede- autoconstrução na periferia já existisse,


senhada sob o peso dos efeitos perver- no começo dos anos 40 a grande maio-
sos da própria legislação, que, ao elevar ria das classes trabalhadora e média
relativamente o preço da terra na zona ainda vivia em casas alugadas. 42 A lei
urbana, “empurrava” os arruamentos teve grande apoio e foi vista na época
populares para as áreas rurais. como uma medida de alto impacto polí-
tico, em defesa da “economia popular”.
Mas o congelamento dos aluguéis decre-
A invasão da zona rural foi assim tado em 1942 e repetidamente renovado
historicamente associada a um modelo nos anos seguintes criou um clima des-
de cidade que destina suas periferias aos favorável para o investimento em casas
pobres. Se tal modelo já se configurava para alugar e acelerou os despejos na
em 1930, quando 180 km 2 já estavam cidade, ocasionando o aparecimento
loteados (embora apenas 30% ocupa- das primeiras favelas em São Paulo e a
dos), ele assume uma radicalidade muito ocupação maior da periferia. Desde
maior a partir do pós-guerra, quando então, o modelo de autoconstrução peri-
se acelera o ritmo de crescimento da ci- férica reinou soberano na cidade. 43
dade e a expansão horizontal é mais
intensa.
Hoje são 700 km 2 urbanizados, dos
quais 100 em zonas consideradas legal-
O impulso de autoconstrução na pe- mente rurais. 44 O desenho da distribui-
riferia no pós-guerra ganhou ainda mais ção da população por faixas de renda
vigor com o estabelecimento, pelo go- em 1977 confirma este padrão: as perife-
verno federal, em 1942, de uma nova rias norte, leste e sul são majoritariamen-
Lei do Inquilinato que instituiu um con- te constituídas por uma população de
gelamento e um sistema de controle do baixa renda. 45 Uma parte das moradias
aluguel, que anteriormente havia sido situadas nessa condição foi produzida
deixado a cargo de negociações livres por programas públicos de habitação,
entre senhorios e inquilinos. Embora a particularmente intensos durante os

42
De acordo com o Censo de 1940, apenas 25% das moradias da Cidade de São Paulo eram
ocupadas por seus proprietários; 65% eram ocupadas por inquilinos e em 10% delas não se
conhecia o tipo de ocupação.
43
Na verdade, o modelo de autoconstrução na periferia gerou um novo mercado de aluguel
residencial, extra-oficial como as ruas e casas que ocupa. De acordo com o censo de 1980,
51% das moradias de São Paulo são próprias e 43%, alugadas.
44
Ana Lúcia Ancona. A lógica do Caos Ambiental. In: São Paulo, Crise e Mudança. Op. cit., p.
76.
45
Raquel Rolnik et al. São Paulo, Crise e Mudança. Op. cit., p. 49-68. O estudo considera de “
baixa renda” as famílias cuja renda familiar está situada na faixa de 0 a 5 salários mínimos. O
salário mínimo, desde 1996, no Brasil é de R$ 112,00.
Raquel Rolnik 153

anos de vigência do Banco Nacional de pular durante a era BNH, era a condi-
Habitação. 46 A Cohab, companhia mu- ção para ter acesso aos financiamentos
nicipal destinada ao financiamento e para essa produção. Porém, conside-
produção de moradias para a população rando as dificuldades decorrentes da lo-
com renda de até 5 salários mínimos, pro- calização desses grandes conjuntos na
duziu, entre 1965 e 1989, 100 mil uni- Z-8-100/1, o custo unitário das mora-
dades habitacionais, a maioria conjuntos dias, computados a extensão das redes
construídos na zona rural e afastados de de infra-estrutura e equipamentos, os
qualquer rede de infra-estrutura. 47 serviços de terraplanagem e recupera-
ção da erosão causada pela própria ter-
A Lei de Zoneamento em vigor con- raplanagem, é comparável ao custo de
sagra esse modelo, ao constituir uma uma habitação de classe média no mer-
zona, a Z-8-100/1, na primeira franja da cado privado. 48 Isto sem contar o custo
zona rural, destinada à produção de social e pessoal de morar em grandes
moradia popular apenas pelas empresas guetos habitacionais, sem variedade
estatais, como a Cohab. A lei 9412 de social ou funcional, numa paisagem mo-
1981, que criou essa zona, possibilitaria, nocórdica no limite da zona rural, sem
segundo seus autores, a compra pelas pertencer verdadeiramente à cidade. Ao
empresas estatais de terrenos a baixo desejar bloquear a especulação imo-
preço, já que se tratava de terrenos situa- biliária através de uma “urban fence ”
dos em zona rural, desvalorizados pela constituída por grandes conjuntos habi-
impossibilidade de ocupação legal para tacionais promovidos pelo Estado, a lei
usos urbanos. E a compra de terrenos reiterou a velha fórmula de criar possibi-
baratos, segundo a lógica que imperou lidades legais para a moradia popular
em toda a produção de habitação po- apenas onde não existe cidade.

Gigante Periferia
Apesar dos planos, leis e regulamentos biram as favelas e os bairros periféricos
que ao longo do século rejeitaram e proi- precários, estes não desapareceram.

46
O Banco Nacional de Habitação - BNH - foi criado em 1964 com o objetivo de “fazer de
cada brasileiro o proprietário de sua casa”. Em 1967 assume a gestão do Fundo de Garan-
tia por Tempo de Serviço, fundo comum nacional constituído pela contribuição compulsó-
ria de patrões e empregados, que era responsável pela distribuição dos pagamentos de
seguros dos trabalhadores desde o estabelecimento da Consolidação das Leis Trabalhistas.
Com essa imensa massa de recursos, o BNH financiou Companhias de Habitação regio-
nais em programas destinados às faixas populares e também à incorporação imobiliária
privada. Depois de uma grande crise financeira e de gestão, o BNH foi fechado em 1986.
47
Ana Lúcia Ancona. Op. cit., p. 78.
48
Ibid.
154 São Paulo, um Século de Regulação Urbanística: para quem, para quê?

Costuma-se, nos meios urbanísticos, balhador seriam valorizados, e o perigo


atribuir o fato à falta de planejamento de convulsão social seria afastado. Mas
associada à falta de fiscalização. Procu- a casa própria tinha também um profun-
rando raízes mais profundas, o argu- do sentido micropolítico, ao garantir um
mento atribui a expansão desta cidade ambiente livre das patologias sociais as-
selvagem à falta de ética que impele sociadas com as moradias coletivas, o
governantes a negociar diretamente, “lar” sadio, célula básica a partir da qual
segundo seus interesses (sem seguir se construiriam a sociedade e a nação. 49
planos), com construtores, moradores e
fiscais, e a criarem uma relação de “Casas domingueiras, que tremem
compra e venda de direitos e sanções. com a ventania”, resultam para os mora-
dores ficar horas de pé nas filas de ôni-
Entretanto, como vimos, a partir dos bus, barro nos pés, água de poço, falta
anos 30 se estabelece um pacto territo- de luz elétrica e de iluminação das vias.
rial, no qual a ilegalidade é tolerada para Longe da superlotação dos cortiços. E
poder ser posteriormente negociada de qualquer vestígio de cidade. Entre
pelo Estado. Uma das condições para 1940 e 1950, cerca de 100 mil famílias,
que esse pacto possa ocorrer é o Esta- mais de meio milhão de pessoas, pas-
do assumir o papel de provedor e os saram a morar em casas próprias nessas
habitantes do território ilegal, de deve- periferias sem melhorias urbanas, iro-
dores de um favor do Estado, já que do nicamente chamadas de “Vilas” e
ponto de vista estritamente legal, ali ca- “Jardins”.
beriam punições e não responsabilida-
des e direitos. O pacto com a periferia Porém, não tardou muito para que
consolidou-se no contexto da redemo- esses habitantes passassem a demandar
cratização, em que melhorias urbanas do Estado os melhoramentos inexisten-
se transformam em votos e lideranças tes. Bastou renascer a vida política pau-
de bairro, em cabos eleitorais. listana, para emergir uma nova voz, que
vinha desses novos territórios. Os comu-
Sob o ponto de vista político, o tema nistas, no breve período de legalidade
da casa própria aparece fortemente do partido, entre 1945 e 1947, foram
ideologizado pelo discurso do Estado os primeiros a perceber a periferia como
Novo, acrescentando um atributo – a um espaço propício para o surgimento
propriedade – ao modelo da casa unifa- de um movimento de luta por melhorias
miliar, em vigor desde o início do século. urbanas e novas formas de organização
A casa própria era a materialização da popular. Durante o período de legali-
possibilidade de estabilidade e ascensão dade, o Partido Comunista Brasileiro
social que aparecia como recompensa (PCB) constituiu a maior bancada na
pelos anos de sacrifícios. Dessa forma, Câmara de Vereadores e organizou de-
o trabalho e a política de amparo ao tra- zenas de Comitês Democráticos e Pro-

49
Idem, p. 78-88.
Raquel Rolnik 155

gressistas (CDPs), cuja função era ser o São Paulo, em seu quarto centenário
órgão de massa do partido. Assim, pro- de existência, era uma metrópole indus-
moveram um trabalho de organização trial de 2,5 milhões de habitantes, e seu
das vilas em torno de problemas co- imenso território ilegal passa a ser pela
muns, que eram muitos. 50 Inaugura-se primeira vez priorizado pela prefeitura. 52
naquele momento uma tradição de Uma das primeiras medidas administra-
reivindicação e estratégia de pressão ao tivas de Jânio foi conseguir a aprovação
Estado – seu principal interlocutor –, que na Câmara de um projeto de lei sobre
redefiniu a geografia política da cidade. “oficialização dos logradouros”, que
declarava oficiais todos os loteamentos
Com a ilegalidade do PCB, os CDPs aprovados, todos os registrados de
foram fechados e os vereadores comu- acordo com a anistia de 1936 e todos
nistas, cassados. Todavia, boa parte os contidos na planta da cidade anexa
dessas lideranças foi incorporada nas à lei. Assim, era concedida uma anistia
Sociedades Amigos de Bairro, forma de em massa, tornando todo e qualquer es-
organização que se transformou na prin- paço contido naquela planta passível de
cipal representação da periferia na rela- investimento público. A medida legal era
ção com a Câmara e a Prefeitura. 51 fundamental para pôr em marcha um
Plano de Emergência, que consistia na
Até 1953, os vereadores – principal- colocação de guias, sarjetas, pavimenta-
mente Jânio Quadros, suplente que ção e instalação de luz elétrica nas vias
havia assumido em 48, com a reabertura principais da periferia dos anos 50. 53
da Câmara após a cassação dos verea-
dores do PCB – já ecoam a voz da perife- O plano econômico de Jânio colidia
ria, denunciando as condições precárias assim com a posição do Departamento
e encaminhando reivindicações. Porém, de Urbanismo, que defendia a legali-
a institucionalização dessa relação só se zação dos arruamentos caso a caso, no
daria a partir do mandato de Jânio, pri- lentíssimo ritmo em que se processavam
meiro prefeito eleito pela cidade. no interior da máquina da Prefeitura. 54

50
Nabil Bonduki. Op. cit., p. 279.
51
Maria da Glória Gohn. Reivindicações Populares Urbanas. São Paulo: Autores Associados/
Cortez, 1982.
52
De acordo com os dados contidos no censo de 1950, se somarmos as populações das
chamadas vilas dos bairros de periferia da Cidade de São Paulo, esta supera um milhão de
habitantes. Esse número não considera a população favelada e cortiçada residente nos
bairros mais consolidados.
53
Marta Dora Grostein, op. cit., p. 349. Tanto o projeto de lei quanto o Plano eram iniciativas
que já vinham sendo negociadas desde o mandato de Armando Arruda Pereira (1951-1953),
último dos interventores indicados por Adhemar de Barros, já de olho nas eleições munici-
pais que foram anunciadas desde 1952.
54
O processo de aprovação, assim como o de regularização, era complexo, constando de 16
etapas ou instâncias de aprovação. Cf. Marta Dora Grostein, op. cit., p. 312-315.
156 São Paulo, um Século de Regulação Urbanística: para quem, para quê?

Dessa forma, o Departamento de Urba- ramente no contexto da redemocrati-


nismo se dissocia do movimento feito zação e do populismo, nunca mais foi
pelo Prefeito, que por sua vez estabelece desmontado. Nem mesmo durante os
uma negociação direta com as lideran- anos de ditadura o esquema foi inter-
ças locais, a elas se dirigindo em suas rompido: novas regularizações em
ações. Combatidas pelos urbanistas, massa são decretadas em 1962 e 1968;
suas medidas eram amplamente apoia- as SABS continuaram a ser recebidas
das pelos empresários ligados ao setor nos gabinetes de prefeitos, vereadores
de construção civil e loteamentos. e secretários. Durante o período em que
novamente não houve eleições para
O sucesso eleitoral da ação de Jânio prefeito (1969-1988), a Câmara trans-
foi imediato – em 1955 ele vence a elei- formou-se no grande canal para as
ção para o Governo do Estado, e elege demandas dos bairros por serviços, te-
seu sucessor em São Paulo. Em seu pe- cendo redes políticas que iam de bairros
ríodo de governador, promove uma a secretários, assessores e funcionários
ampliação dos serviços de água, aumen- municipais. E, assim, camadas de pe-
tando em 5 vezes a adução e ampliando riferia foram sendo seletivamente in-
em quase 50% a rede, atendendo assim corporadas à cidade, enquanto novas
a muitos bairros da periferia. 55 Enquan- fronteiras se constituíam.
to é governador, sua influência contribui
para a promulgação da lei de conserva- Até meados da década de 70, esse
ção, que permite a legalização de edi- modelo político-territorial funcionou,
ficações irregulares, fundamental para a acomodando, embora de forma precária
instalação dos serviços. e excludente, a demanda por moradia
por parte dos trabalhadores. No entanto,
Com essa política, Jânio consolida no final dos anos 70, o “milagre brasi-
um primeiro anel de loteamentos, ocu- leiro” entra em crise, ao mesmo tempo
pados entre os anos 30 e 50, enraizando que se intensifica a luta pela redemocra-
ali sua poderosa base política. Consolida tização do país. O crescimento econômi-
também uma relação entre o político e co que se manteve ao longo da década
a produção da periferia, que tem na de 70 começa a estagnar, assim como
própria condição inicial de ilegalidade despontam os primeiros sinais do au-
do assentamento a possibilidade de mento da taxa de desemprego e dos ín-
transformar investimentos públicos em dices de inflação.
poderosas moedas de barganha em con-
tabilidades eleitorais. O impacto da crise sobre a cidade
se manifestou no esgotamento do
Esse pacto territorial, esboçado padrão periférico de crescimento. Tal es-
desde os anos 30, mas definido mais cla- gotamento se explica, por um lado, pela

55
O abastecimento de água e a coleta e tratamento de esgotos desde o período da República
Velha são responsabilidade do Estado e não do município.
Raquel Rolnik 157

diminuição relativa da oferta de lotes tica – o MDB – nas Câmaras legislativas


populares decorrente da diminuição de e nos executivos para os quais havia elei-
loteamentos clandestinos em função da ções. E, nos bairros de periferia, cres-
adoção de legislação federal mais restri- ciam os movimentos e as comunidades
tiva e da própria inelasticidade desta de base de trabalhadores como organi-
oferta, na medida em que aumentava a zações independentes e construídas de
distância entre a periferia e as zonas con- baixo para cima.
centradoras de emprego. 56 Por outro
lado, a crise também decorreu da dimi- Grupos e associações discutiam as
nuição do poder de compra dos salários dificuldades e as condições degradadas
em conjunturas altamente inflacionárias, da vida cotidiana. No processo, criaram
o que reduz a capacidade de comprome- uma consciência da exclusão social, que
timento do trabalhador com a poupança dava sentido às demandas, antes vistas
inicial e as prestações do lote. de forma isolada, dos vastos números
de pessoas vivendo nos bairros da peri-
Ao mesmo tempo, os canais de in- feria. Naquele tempo, principalmente
terlocução política construídos sob a através das Comunidades Eclesiais de
égide do populismo – e que sobrevie- Base, dos clubes de mães, de juventude,
ram aos anos de ditadura –, as SABs e e de outras organizações, criavam um
as redes de intermediação política que campo popular de resistência e organi-
as ligavam aos políticos e à burocracia zação. Esse processo despertou um espí-
estatal, começaram a não controlar mais rito de insubordinação direta contra as
os milhares de micromovimentos reivin- regras autoritárias e inspirou ações de
dicatórios que se formavam na perife- desobediência civil – greves, passeatas,
ria. Depois de anos de repressão, uma ocupação de terras e outros tipos de pro-
oposição política renascia e se expres- testo. 57
sava nas oposições sindicais, que, pela
primeira vez desde a construção do A linguagem desses movimentos e
modelo getulista de sindicalismo atrela- do PT, constituído por esses novos ato-
do ao Estado, defendiam autonomia e res, é a da cidadania plena. Participação
independência. Expressava-se também popular, autogestão, radicalização de-
a vitória parlamentar de oposição polí- mocrática são as expressões que sig-

56
Em 1976 é promulgada, pelo Congresso Federal, a lei 6766, ou Lei Lehmann, que criminaliza
a abertura de loteamentos clandestinos. Embora não existam registros de prisão de alguém
que tenha aberto o loteamento sem pedir licença para a prefeitura, a promulgação da lei
inibiu a ação dos loteadores.
57
Muitos estudos analisaram este período. O tema específico das organizações comunitárias da
periferia foi explorado por Paulo Krischke (Ed.) Terra de Habitação X Terra de Espoliação.
São Paulo: Cortez, 1984; Éder Sader. Quando novos personagens entram em cena. Experiên-
cias e lutas dos trabalhadores da Grande São Paulo. Paz e Terra, 1988; Lúcio Kovarick (Ed.)
Social Struggles and the City. The Case of São Paulo. Op. cit.
158 São Paulo, um Século de Regulação Urbanística: para quem, para quê?

nificam a vontade de ruptura de uma lidade de contrair empréstimos, dado


relação política na qual o povo aparece o altíssimo nível de endividamento in-
como objeto da política numa posição terno e externo. Isto significou uma
subordinada ou devedora. ampliação da demanda por serviços
públicos e subsidiados – conseqüência
A crise do milagre e da ditadura do aumento da pobreza –, que corres-
militar representou também a crise fiscal pondem, ao mesmo tempo, à dimi-
do Estado. As obras públicas, que du- nuição da capacidade do Estado para
rante décadas sustentaram partidos atender a essa demanda. Este é o cená-
políticos e enriqueceram empreiteiras, rio em que se encontra a cidade nos
começaram a se inviabilizar em função anos 80: a chamada “década perdida”,
da escassez de recursos decorrente da momento difícil de reestruturação polí-
estagnação financeira e da impossibi- tico-territorial.

É Possível um Novo Pacto Territorial?

Neste final de século, São Paulo parece Rapidamente a cidade se conecta às


não caber mais na imagem que tem de redes velozes de informação e de comu-
si mesma. Nem gigante industrial nem nicação instantânea. E, ao mesmo
cidade que mais cresce no mundo – a tempo, a cada chuvoso mês de janeiro,
cidade vem perdendo emprego indus- enchentes cada vez maiores derrubam
trial e se terceirizando, ou seja, transfor- barracos, arrastam carros e casas e
mando-se em um centro comercial e de fazem todo o sistema de transporte
serviços altamente diversificado e sofis- entrar em colapso. Nunca houve tantos
ticado. paulistanos morando em favelas – hoje
são mais de um milhão; e as filas dos
Pela primeira vez em sua história, o ônibus, o barro nos pés e a falta de esco-
censo de 91 indicou que a cidade perdeu las e hospitais na periferia continuam.
população – mesmo que sua região me-
tropolitana ainda tenha crescido. E em- Com a redemocratização, a cidade
bora a grande inércia de seu modelo experimentou a volta de Jânio Quadros,
concentrador ainda demarque com cla- ex-prefeito, governador e presidente, e
reza o vetor sudoeste como grande con- de Paulo Maluf, ex-prefeito e governa-
centrador de oportunidades de emprego dor, à prefeitura (respectivamente nos
e consumo, novas formas de organiza- períodos 1986-1989 e 1992-1996), e a
ção espacial, como os shopping centers gestão de Luiza Erundina, do PT. Embo-
e centros empresariais, contestam a ra com estilos diferentes, do ponto de
lógica de uma estrutura territorial pré- vista da política urbanística, as adminis-
eletrônica. trações de Jânio Quadros e Paulo Maluf
Raquel Rolnik 159

foram semelhantes. Grandes obras no neidade, a transformação e o conflito


vetor sudoeste, cortes nos gastos sociais, como valores positivos. Que libertasse
cooptação de lideranças de bairro e pul- a cidade de uma legislação que assegu-
verização de microinvestimentos na peri- rava reservas de mercado, desenhando
feria, mediados por vereadores e outros muralhas invisíveis, e que assumisse as
políticos. lógicas e ritmos de produção dos as-
sentamentos populares como parte inte-
Luiza Erundina, nordestina e ligada grante da cidade. Que ampliasse o
aos movimentos sociais e às comunida- acesso às oportunidades de emprego,
des de base, propôs uma ruptura nessa consumo e investimentos imobiliários ao
política, tanto do ponto de vista da defi- maior número possível de pessoas, des-
nição das prioridades de investimentos concentrando a cidade e seus mercados.
quanto das próprias formas e métodos
de governar. Priorizou as áreas sociais – Esses novos conceitos rompiam com
sobretudo habitação, saúde, educação a lógica dos pobres-para-fora e ricos-no-
e transporte público – em detrimento das sudoeste, e com a criação dos bairros-
grandes obras. E abriu espaços de in- dormitório e bairros-emprego, grande
terlocução política e negociação nos responsável pelos desastres ambientais
processos de tomada de decisão, orga- da cidade, e buscavam construir uma
nizando conselhos e fóruns nos quais cidade menos segregada. O governo
entidades e indivíduos envolvidos com propunha regulações que instituíssem
um setor ou um território partilhavam parcerias entre capitais privados e capi-
com o governo as decisões a respeito tais públicos, para lograr transformações
de sua ação. urbanísticas que garantissem a recupe-
ração e a melhoria da qualidade dos
Em um setor – não prioritário – do espaços públicos e ampliassem a respon-
governo Erundina, o planejamento ur- sabilidade dos cidadãos na gestão da
bano, experimentou-se também uma cidade. Buscava regulações que conse-
ruptura. Encarregados de elaborar, por guissem atualizar a norma urbanística
obrigação constitucional, um novo aos novos tempos, permitindo que a ci-
Plano Diretor para a cidade, os planeja- dade entrasse no terceiro milênio com
dores urbanos imaginaram ser possível suas fronteiras verdadeiramente abertas.
construir, através de um amplo processo
de discussão política na cidade, envol- Estes princípios e os instrumentos
vendo os atores que produzem e dispu- necessários para sua implementação
tam o espaço urbano, uma nova regra foram lançados. O quanto serão incor-
do jogo. Uma regra que partisse da cida- porados na ordem jurídico-urbanística
de real e não de um modelo abstrato e que rege a cidade só a história dirá.
ideal. Que incorporasse a heteroge-
160 São Paulo, um Século de Regulação Urbanística: para quem, para quê?

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Instrumentos para a Recuperação
de Mais-Valias na América Latina:
debilidade na implementação,
ambigüidade na interpretação 1
Fernanda Furtado

A apropriação privada de mais-valias no espaço urbano. 2 Esse diagnóstico, no


fundiárias é apontada de forma recor- entanto, não parece vir acompanhado
rente como questão central na literatura de forma consistente por um aprimora-
que examina os problemas associados mento na implementação de tais ins-
ao processo de urbanização na América trumentos, e a questão permanece em
Latina. Os estudos realizados conver- aberto.
gem, há pelo menos duas décadas, para
a necessidade e a oportunidade da in- Com essa perspectiva, este trabalho
serção de instrumentos destinados à tem como horizonte avaliar a evolução
recuperação, pelo setor público, das do tema e de instrumentos de recupera-
mais-valias resultantes da sua atuação ção de mais-valias na região, de modo

1
Uma primeira versão deste trabalho foi apresentada no XX Congresso Internacional da Latin
American Studies Association (LASA), em Guadalajara, México, em abril de 1997, no âmbito
do projeto Value Capture in Latin America, promovido pelo Lincoln Institute of Land Policy,
sob a coordenação de Martim Smolka. A autora deseja expressar seu agradecimento aos
companheiros do projeto, a William Siembieda, por sua leitura atenta e sugestões, e em
especial a Martim Smolka, por suas valiosas observações e críticas em todo o processo de
elaboração deste ensaio, assumindo, entretanto, a responsabilidade pelos equívocos e omis-
sões remanescentes.
2
Ver, por exemplo, os debates ocorridos no I Seminário sobre Problemas Fundiários Urbanos,
realizado em São Paulo, em 1978, e os diversos estudos associados aos processos de valori-
zação fundiária publicados desde então.

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XI, N os 1 e 2, 1997, p. 163-205


164 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

a constituir um painel das oportunida- busca reunir e sistematizar elementos


des e das limitações apresentadas ao seu que permitam estimar o processo de
desenvolvimento no atual panorama concepção, institucionalização, regula-
latino-americano. mentação e implementação de instru-
mentos de recuperação de mais-valias
Toma-se como referência básica um na América Latina, e identificar as difi-
conjunto de informações apresentadas culdades presentes em cada fase desse
em aproximações preliminares ao tema processo e as mediações estabelecidas
em doze países da região 3, em que se no seu desenvolvimento.

A dv e rt ên c ia s
Uma limitação deve ser explicitada de são os direcionados a captar uma parte
início, quanto à abordagem privilegiada. ou a totalidade dessa parcela específica
O tema da recuperação de mais-valias da valorização dos imóveis urbanos.
imobiliárias refere-se aqui à valorização Outras maneiras de recuperar para a
territorial gerada pela atuação do Esta- coletividade a valorização territorial so-
do, especificamente à criação e ao de- cialmente produzida, como os impostos
senvolvimento de instrumentos para a patrimoniais, são aqui abordadas, de
captação, pelo setor público, de incre- forma secundária, apenas quando indis-
mentos do valor da terra originados por pensáveis à condução do argumento.
intervenções estatais, na forma de inver-
são em obras públicas, ou por ações nor- Cabe ainda a ressalva de que este
mativas sobre os usos do solo. 4 trabalho deve ser visto como um primei-
ro esforço de sistematização do amplo
Assim, a expressão recuperação de conjunto de informações consideradas
mais-valias, salvo referências em contrá- e como resultado preliminar de um pro-
rio, é usada ao longo do texto com esse cesso de avaliação em andamento. 5
enfoque, e os instrumentos privilegiados Além disso, embora a análise pretenda

3
Os países são Argentina (ensaio de Nora Clichevsky), Brasil (Fernanda Furtado), Chile (Fran-
cisco Sabatini), Colômbia (Samuel Jaramillo), Cuba (Ricardo Nuñez), Equador (Diego Carrión),
México (Manuel Perló), Nicarágua (Ninette Morales), Paraguai (Pedro Abramo), Peru (Julio
Calderon), El Salvador (Mario Lungo) e Venezuela (Alberto Lovera).
4
Esta versão mais limitada contrapõe-se à versão universal proposta por Henry George,
segundo a qual todo o valor da terra urbana, independentemente do agente mais diretamente
envolvido no processo de valorização, seria produzido pela coletividade e a ela deveria retornar.
5
Os ensaios nacionais sobre Value Capture encontram-se ainda em processo de elaboração e/
ou complementação, e a avaliação é parte dos trabalhos da tese de doutorado da autora, em
a nda me nto .
Fernanda Furtado 165

oferecer uma cobertura que abranja a aqui realizada tem como referência o
experiência latino-americana, é neces- caso brasileiro, o qual orientou a seleção
sário ter em conta que a aproximação e o ordenamento dos pontos abordados.

Debilidade na Implementação, Ambigüidades na


Interpretação

A avaliação toma como ponto de partida ao tema, tais como: a ausência do tema
o questionamento de certas caracterís- na pauta dos governos, apesar de sua
ticas comuns, recorrentes nas aproxima- relevância na conjuntura atual; o foco
ções ao tema nos diferentes países, aqui na solução de dificuldades técnicas em
agrupadas em dois traços marcantes, um quadro de obstáculos de natureza
capazes de sintetizar a trajetória do tema política; o desenho conservador de ins-
e dos instrumentos correspondentes na trumentos em um tema cujo conteúdo
região em foco: a debilidade na imple- é reconhecido como progressista; e sua
mentação e as ambigüidades na inter- aceitação indefinida entre meios liberais
pretação. e intervencionistas, assim como entre
governos autocráticos e democráticos.
A debilidade na implementação é
reconhecida a partir da constatação da Essas características passam a me-
relevância do tema na região e da exis- recer uma atenção mais específica no
tência de instrumentos direta ou indire- contexto das transformações ao nível
tamente associados à recuperação de macroeconômico e sociopolítico que
mais-valias, cuja aplicação, porém, na vêm ocorrendo, a partir dos anos 80,
história dos processos de urbanização nos países da região, e que incidem
latino-americanos, é em geral bastante sobre o funcionamento dos mercados de
esca ssa. terra urbana 6 , alterando as condições
para o desenvolvimento do tema e de
As ambigüidades na interpretação instrumentos para a recuperação de
referem-se a constatações divergentes, mais-valias.
algumas paradoxais, nas aproximações

6
Os ensaios em elaboração referentes ao projeto conexo do Lincoln Institute of Land Policy,
sobre o Funcionamento dos Mercados de Terra Urbana na América Latina, oferecem um
amplo panorama da incidência dessas transformações sobre a dinâmica dos mercados de
terra urbana. Além das versões preliminares específicas sobre Value Capture, este trabalho se
beneficia enormemente dos debates ocorridos no âmbito daquele projeto e dos ensaios em
produção pelo mesmo grupo de autores, à exceção do caso brasileiro, assumido por Martim
S m o l ka .
166 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

O Marco Atual

Relevância do tema no fortes pressões econômicas, sociais e


panorama atual políticas. Tais pressões dão origem ao
desenvolvimento de reformas institu-
cionais que permitam uma atuação
No bojo da reestruturação econômica mais eficiente do setor público, tanto
geral e da redefinição do papel e das em termos de capacidade regulatória
competências do poder central, as cida- como de competência fiscal.
des vêm sendo paulatinamente impul-
sionadas a assumir maior controle, em Para as cidades latino-americanas,
sentido amplo, de seu crescimento e tratar-se-ia de aprimorar formas tradicio-
desenvolvimento. O fortalecimento das nais e desenvolver formas alternativas
administrações locais, que orienta a de atuação do setor público que possi-
transferência para o âmbito local da bilitassem a um só tempo avançar em
regulação do desenvolvimento urbano, duas linhas prioritárias e convergentes:
é acompanhado de maiores responsabi- de um lado, o fomento ao desenvolvi-
lidades. Esse cenário vem se traduzindo mento urbano na busca de novos (ou
nos últimos anos em novos desafios renovados) fatores de atratividade e
governamentais, que se manifestam em competitividade; de outro, o atendimen-
novas prioridades para a atuação públi- to a necessidades sociais acumuladas,
ca. Entre elas, assumem grande impor- magnificadas em função da crise dos
tância, tornando-se itens obrigatórios últimos anos.
nas atuais agendas de governo, o au-
mento da arrecadação local e o aprimo- A minimização de parte dessas ca-
ramento da capacidade de gestão e de rências sociais se torna inadiável, seja
planejamento. pelo campo de ação aberto com o pro-
cesso de redemocratização, seja pelo
O processo, existente em nível mun- patamar de deseconomias que engen-
dial, tem na América Latina ingredien- dram, já que funcionam como entraves
tes adicionais, ditados não só pelos ao desenvolvimento urbano. De fato,
programas de macroestabilização (ajus- não há como desconhecer as manifes-
te) em curso e suas conseqüências, mas tações indesejáveis (e perversas) do fun-
também pela ainda recente redemocra- cionamento do mercado imobiliário na
tização de grande parte das sociedades região. Itens que alimentam as deseco-
latino-americanas. Como resultado nomias urbanas (como a proliferação de
desse novo cenário, em que pesem as áreas com usos incompatíveis ou sem
diferenças nacionais e mesmo locais, as nenhum uso e a presença de infra-
administrações públicas da região têm estrutura ociosa concomitante com a
tido sua atuação condicionada por massificação de áreas ocupadas sem
Fernanda Furtado 167

infra-estrutura básica) e reforçam as de- Nesse processo, recomendado e


seconomias socias (as patologias sociais, apoiado pelo Banco Mundial, pelo BID
a violência urbana, a perda de controle e por outros órgãos internacionais,
social) entram na ordem do dia. como as Nações Unidas, estão também
incluídos mecanismos de captação de
No campo específico da política fun- mais-valias imobiliárias urbanas. Sob o
diária urbana, tais carências se concen- critério da recuperação de gastos com
tram na ausência de oportunidade de melhoramentos públicos, esses mecanis-
acesso à terra e à habitação para a popu- mos podem ser acionados tanto para
lação de menores recursos, bem como agilizar a busca de novas formas de fi-
na urgência da dotação de infra-estru- nanciamento de investimentos urbanos
tura urbana básica em extensas áreas e de provisão de infra-estrutura e servi-
sem as mínimas condições de habita- ços, quanto para atuarem como coadju-
bilidade. vantes na definição de padrões mais
eficientes de usos do solo.
Nesse contexto, ganham peso os
esforços para um controle mais efetivo Sob essa ótica, a recuperação para
sobre o processo imobiliário em geral, a coletividade de mais-valias imobiliá-
quer pelo entendimento de que esse rias que de outra forma poderiam ser
mesmo processo é também responsável apropriadas privadamente, além de
pela geração, reprodução e/ou amplia- constituir-se em mecanismo de estímu-
ção de tais problemas, quer, em uma lo à autonomização, contribuiria para
perspectiva mais pragmática, pelo reco- regular o funcionamento do mercado,
nhecimento de suas potencialidades garantindo a justa distribuição dos be-
enquanto fonte de recursos para o en- nefícios gerados e, no processo, geran-
frentamento dos problemas urbanos do recursos adicionais. Essa tem sido a
atuais. tônica, nos países desenvolvidos, para
a manifestação de um crescente interes-
É assim que se pode observar em se em instrumentos e mecanismos de
toda a região latino-americana, em caráter regulatório e/ou fiscal que ope-
maior ou menor grau, iniciativas especí- rem na direção desses objetivos.
ficas como a atualização e a moderniza-
ção de cadastros imobiliários, a revisão A mesma lógica está presente na
dos sistemas de cobrança dos impostos atuação das administrações públicas em
prediais e, de modo mais geral, o apri- diferentes partes da América Latina,
moramento do aparato administrativo onde variados esquemas de captação de
e fiscal incidente sobre a propriedade mais-valias imobiliárias podem ser re-
imobiliária urbana. Complementarmen- conhecidos nas iniciativas mais recen-
te, em diversos casos, observam-se tes, que incluem desde a viabilização de
iniciativas de reformas do sistema legal grandes projetos – tais como a recupe-
e normativo, em particular nas formas ração de áreas centrais – ou a capacita-
de controle sobre os usos do solo. ção de áreas de grande potencial de
168 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

valorização imobiliária, até a cobrança, nea, na região, adviria a necessidade de


pelo poder público, dos custos advin- adicionar um enfoque redistributivo com
dos de benfeitorias como pavimentação abrangência socioespacial aos instru-
de vias públicas ou melhoria em siste- mentos de financiamento ao desenvolvi-
mas de transportes. No cerne dessas mento urbano. Na medida em que uma
políticas, insere-se a oportunidade da atuação com esse enfoque, na atuali-
apropriação pública de mais-valias imo- dade, por vezes se interpõe como condi-
biliárias cuja geração tem como base a cionante do desenvolvimento, ela pode
atuação do setor público. vir a se impor até mesmo em relação a
administrações não comprometidas com
princípios redistributivos.

Desafios e constrangimentos O enfoque apontado pode ainda,


adicionais: o enfoque com variadas ênfases, ser utilizado para
r e di s t ri b u ti v o compensar os setores sociais historica-
mente excluídos dos benefícios do de-
senvolvimento urbano, o que depende
Na América Latina, porém, outro aspec- do projeto político subjacente. Porém,
to assume relevância no desenho de quanto aos instrumentos de recuperação
instrumentos que objetivem uma melhor de investimentos públicos propriamente
distribuição de ganhos e perdas oriun- ditos, a recuperação dessa parcela das
dos do desenvolvimento urbano, em mais-valias imobiliárias para a coletivi-
geral, e do funcionamento do mercado dade não garante, por si só, o combate
imobiliário, em particular. Trata-se da às desigualdades socioespaciais acumu-
função redistributiva associada à imple- ladas. Concretamente, são necessários
mentação desses instrumentos, que mecanismos que permitam investimen-
adquire especial importância em um am- tos em áreas e setores sociais em que a
biente de grandes disparidades de renda previsão da recuperação de gastos não
e riqueza. A concentração das carências poderia funcionar como o motor do
sociais mencionadas anteriormente em processo, tais como a provisão de infra-
determinadas áreas da cidade, que estrutura urbana em áreas carentes e a
traduz a existência de processos de se- construção de habitações de interesse
gregação socioespacial muito acentua- social.
dos 7, complementa a prioridade do
enfoque redistributivo, acrescentando- Em qualquer dos casos, o binômio
lhe ainda uma abrangência espacial. geração–apropriação (pública) de mais-
valias, em sua versão mais restrita, não
Assim, para avançar naquelas linhas parece encerrar todos os elementos a
de atuação prioritárias de forma simultâ- serem considerados na abordagem ao

7
Além da intensidade, haveria uma distinção em termos da forma que a segregação assume
nos países centrais. Ver, a esse respeito, Jaramillo y Cuervo, 1992.
Fernanda Furtado 169

tema da recuperação de mais-valias na pois não se pode ignorar que o mecanis-


América Latina. Nesse sentido, a consi- mo, ao magnificar diferenças, às vezes
deração da destinação dos recursos cap- pode contribuir para exacerbar o padrão
tados, ou, em uma perspectiva mais de segregação socioespacial preexis-
ampla, a destinação do conjunto dos tente.
recursos tributários, pode ajudar na
identificação e qualificação das questões Entende-se que essas considerações
envolvidas. não possam ser excluídas na avaliação
das oportunidades e limitações apresen-
Mas, as dificuldades não se limitam tadas ao controle e à recuperação das
ao reconhecimento da destinação dos mais-valias geradas no processo imobi-
recursos. Deve-se considerar ainda que liário na América Latina e que possam
o processo de geração e apropriação pú- contribuir para elucidar as aludidas debi-
blica de mais-valias, que tem como base lidades na implementação e ambigüida-
arrecadadora a valorização diferenciada des na interpretação de tais mecanismos
de áreas, ou seja, a criação de rendas na região. Para mapear tais oportuni-
diferenciais, pode assumir um caráter dades e limitações, propõe-se, a seguir,
perverso e reiterativo sob certas condi- resgatar alguns pontos essenciais de sua
ções. Esse é um ponto a ser examinado trajetória. Toma-se como referência a
com o devido cuidado no desenvolvi- evolução histórica das dificuldades e das
mento de esquemas de recuperação de mediações que permeiam as relações
mais-valias, particularmente em realida- entre a concepção do tema e a imple-
des marcadas por intensas disparidades, mentação dos instrumentos.

O Contexto Histórico-Institucional

Tradição e inserção legal situação de processos acelerados de ur-


banização e de um setor público via de
regra desprovido de recursos financeiros
Uma aproximação ao histórico da utili- suficientes para fazer face aos desafios
zação de instrumentos para a recupera- impostos pelo crescimento das cidades
ção de mais-valias na América Latina (Jaramillo, 1992). Isso não significa,
revela como aspecto marcante a debili- porém, que a associação entre a valo-
dade na sua implementação. De fato, é rização territorial e a dotação de infra-
notável a escassez de exemplos histó- estrutura e serviços públicos seja uma
ricos concretos em que esquemas de idéia estranha à cultura da região. Ao
recuperação de mais-valias sejam reco- contrário, parece tratar-se de uma noção
nhecidos, apesar de uma generalizada bastante disseminada, cujas origens
170 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

aparecem em épocas remotas das colo- mais-valias comunitárias apropriadas


nizações espanhola e portuguesa e de privadamente ou até o reconhecimento
cujo reconhecimento encontram-se notí- da existência de uma apropriação pri-
cias desde então. 8 vada de mais-valias que caberiam à
coletividade. 10 Mesmo em sua forma mi-
A referida debilidade na implemen- tigada, porém, a implementação de tais
tação de instrumentos de recuperação instrumentos (à exceção notável da Co-
de mais-valias torna-se ainda mais lômbia) é bastante insuficiente, indepen-
marcante quando se observa, em termos dentemente das diferenciadas situações/
atuais, que sua aplicabilidade é oficial- orientações políticas e/ou socioeconô-
mente reconhecida de forma específica mic as.
na grande maioria dos países, onde se
faz presente nas legislações e nos corpos Em alguns países, como por exem-
tributários. De fato, é significativa a intro- plo no Peru, onde a introdução da Con-
dução em textos constitucionais, legisla- tribución de Mejoras data de 1985
ções municipais e códigos tributários, de (Calderon, 1996), a ausência de uma
tributos especificamente destinados a re- tradição legal poderia em parte explicar
cuperar, total ou parcialmente, a valo- a sua ainda escassa, quando não inexis-
rização territorial originada pela inversão tente, utilização. No entanto, um exame
em obras públicas. 9 de outros casos em que a tradição legal
não vem acompanhada de implementa-
Ressalve-se que sua inserção legal ção, como o venezuelano e o brasileiro,
e/ou sua implementação, como se pode permite qualificar essa explicação. No
depreender dos próprios textos consti- Brasil, onde o mecanismo de Contribui-
tucionais e legislações complementares, ção de Melhoria foi definido pela legis-
parece surgir mais como uma forma de lação desde a Constituição Federal de
financiar a infra-estrutura urbana do que 1934, inúmeras controvérsias, redefini-
de legitimar a necessidade de recuperar ções legais e debates intermináveis sobre

8
No México, datariam de 1607 as primeiras avaliações imobiliárias realizadas com a finalidade
de angariar recursos para financiar obras públicas (Perló, 1996). No Brasil, elas remontam às
Ordenações Filipinas, estabelecidas em Portugal no séc. XVI, em que se estabelece que “as
obras públicas devem ser custeadas por aqueles que delas se beneficiem”, e estão presentes
no recolhimento das “fintas”, desde 1605, que consistem em contribuições de proprietários
para a construção de muros, pontes e calçadas (Gadret, 1956).
9
Os exemplos vão desde a Colômbia, cuja tradição da “Contribución de Valorización” é in-
ternacionalmente reconhecida, até El Salvador, que, apesar de não contar com um Imposto
Predial específico, seguramente o tributo imobiliário mais difundido em toda a região, possui
as “Contribuciones Especiales” como recurso legal e tributário detalhadamente definido para
a captação de benefícios oriundos de obras públicas (Lungo, 1996).
10
Este ponto essencial, que remete às barreiras impostas pela base patrimonial das sociedades
latino-americanas e também à abrangência dos direitos de propriedade na região, será reto-
mado mais adiante.
Fernanda Furtado 171

o tributo fazem parte de sua trajetória áreas a serem servidas é tomada como
até os dias de hoje, e, embora alguns objeto de negociação por parte da ad-
mecanismos derivados dessa contribui- ministração pública. Isso ocorre, por
ção tenham sido aplicados de forma exemplo, quando o poder público con-
assistemática, especialistas consideram diciona a autorização de expansão das
que o instrumento constitucional, tal linhas dos serviços, para áreas de po-
como definido, permanece sem utili- tencial valorização territorial e/ou am-
zação (Gadret, 1956; Pessoa, 1981). pliação das receitas, à provisão e/ou
à melhoria de serviços para áreas não
Por outro lado, a intencionalidade prioritárias aos olhos da concessioná-
da recuperação de mais-valias por parte ria. O histórico dos serviços de trans-
do Estado ou, mais especificamente, a porte urbano no Rio de Janeiro no
utilização da valorização territorial pro- último quartel do século passado e nas
duzida por inversões públicas como primeiras décadas deste século, cuja
fonte de recursos para o financiamento evolução esteve intimamente associa-
de obras públicas, pode ser reconhecida da à valorização territorial, ilustra a
em variados esquemas informais ou ad questão (Abreu, 1987). 11
hoc desenvolvidos pelo poder público.
O mesmo movimento, ainda, está pre- - criação de novos tr ibutos
sente também em tentativas de institu-
cionalização de tributos com aquela O lançamento da Taxa do Calçamento
finalidade. O caso brasileiro, ilustrado a em São Paulo, ainda na década de 20,
seguir, registra ambas as situações. surge como uma tentativa de aplica-
ção mais sistemática do conceito de
- desenvo lvimento de e squemas que caberia aos proprietários benefi-
informais ciados arcar com o ônus de melhora-
mento que incorresse em valorização
O expediente pode ser reconhecido, de suas propriedades. O tributo, co-
por exemplo, quando utilizado como brável das propriedades lindeiras ao
moeda de troca do Estado com as em- melhoramento, gerou uma grande
presas detentoras de concessões de reação contrária dos contribuintes.
serviços públicos. Freqüentemente, a Após uma questão judicial bastante
potencial valorização territorial das concorrida, o tributo foi considerado

11
Em alguns casos, como no da criação do bairro de Vila Isabel, em 1873, o mesmo proprietá-
rio das terras e da companhia urbanizadora (o Barão de Drummond) é também o concessio-
nário da companhia de ferro-carris, autorizada a operar no local. Em outros casos, como na
expansão dos limites urbanos para a orla marítima, incluindo as praias de Copacabana,
Ipanema e Leblon, as tarefas da urbanização – e a apropriação das valorizações – são dividi-
das entre os proprietários das glebas e a Botanical Garden Railroad Company, posteriormen-
te Companhia Ferro-Carril do Jardim Botânico (Abreu, 1987). Em ambos os casos, o motor
do processo é a valorização das terras urbanizadas e a conseqüente densificação das áreas.
172 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

inconstitucional, obrigando a prefeitu- recuperação de mais-valias ou mesmo


ra, em 1933, a restituir aos proprietá- na utilização de mecanismos de recu-
rios a totalidade dos valores cobrados peração da inversão em obras públicas
(Gadret, 1956). A intencionalidade do e que, na verdade, a regra geral é a da
Estado transparece quando, no ano não aplicação de procedimentos dessa
seguinte, com a promulgação da natureza. 13
Constituição Brasileira de 1934, a
hipótese da recuperação de mais- Para uma aproximação à evolução
valias aparece pela primeira vez como do tema e dos instrumentos de recupera-
dispositivo constitucional, através da ção de mais-valias na região, é apresen-
figura da Contribuição de Melhoria 12 . tada a seguir uma leitura de como a
Nos anos seguintes, o instrumento é noção é percebida pela sociedade e de
regulamentado ao nível estadual e como é apropriada historicamente por
municipal em diferentes unidades da diferentes setores sociais, com o en-
Federação, mas, ao contrário do que tendimento de que essas percepção e
se poderia imaginar, o fato de estar apropriação, e a passagem de um movi-
previsto na legislação não garantiria mento a outro, contribuem para estabe-
sua implementação. lecer as bases nas quais são construídas
as justificativas e motivações para a defi-
Tal situação parece repetir-se em di- nição (ou indefinição) e aplicação (ou
versos países da América Latina. De ma- não aplicação) de tais instrumentos.
neira geral, no decorrer dos processos
de urbanização, os variados mecanismos
de recuperação de mais-valias oscilaram
entre a disseminação de esquemas alter- Aspectos éticos e
nativos que funcionavam de forma pre- institucionalização de
cária e pontual – estendendo-se da instrumentos
arbitrariedade à negociação –, por um
lado, e a frustração nas tentativas de im-
plementação de instrumentos legalmen- A concepção mais geral sobre a recupe-
te constituídos, por outro. ração de mais-valias na região, expres-
sa ou implícita em diversos textos
É importante sublinhar, sobre esse constitucionais latino-americanos e/ou
ponto, que não há uma regularidade na em outras definições legais do conceito,

12
“art. 124 - Provada a valorização do imóvel por motivo de obras públicas, a administração
que as tiver efetuado, poderá cobrar aos beneficiados contribuição de melhoria” (Gadret,
19 5 6 ) .
13
Este quadro generalizado, às vezes, ganha contornos locais no mínimo irracionais, como por
exemplo no caso recente em Santiago do Chile, onde a execução da via expressa Américo
Vespucio, que contorna toda a cidade, tem sido enormemente dificultada pelas demoradas
negociações legais e financeiras para a desapropriação das áreas afetadas (Sabatini, 1996).
Fernanda Furtado 173

parece partir da idéia de que um me- enfoque em diferentes tipos de instru-


lhoramento público, à parte os benefí- mentos, como essas mediações se mani-
cios gerais que traz para a cidade, resulta festam:
em vantagens particulares para os pro-
prietários das terras diretamente benefi- - contribuição de melhoria 1 4
ciadas pela iniciativa em questão. Essa
noção é então remetida ao princípio Em primeiro lugar, a partir daquela
básico da igualdade, como justificativa concepção poderão derivar outras
para cobrar daqueles proprietários uma noções que em uma primeira aproxi-
compensação à coletividade pelo bene- mação parecem similares – mas cuja
fício especial recebido. semelhança precisa ser qualificada –,
na medida em que implicam diferen-
Daí adviria a forma básica de recu- tes formas de institucionalização dos
peração de mais-valias originadas por tributos correspondentes. Na organi-
melhoramentos providos pelo Estado: zação desses tributos, o critério bási-
(se) tais benefícios se traduzem na valo- co constituiria o custeio dos benefícios
rização da propriedade, essa valoriza- gerais, por todos, e o custeio dos be-
ção, indevida por não depender do nefícios especiais, apenas pelos que os
esforço individual, deve ser recuperada tivessem recebido.
para a coletividade. O princípio ético
que orientaria esse entendimento é o de Esse critério, então, induziria à hipó-
que cada um deve ser recompensado tese de que os beneficiados de forma
na proporção de seu esforço individual, particular deveriam ressarcir à comu-
e, por isso, a parcela da valorização imo- nidade os recursos dispendidos para
biliária devida a ações alheias a esse efetuar o melhoramento em questão,
esforço é imerecida; assim, seria justo quando a obra resultasse na valoriza-
que os que receberam um benefício es- ção das propriedades, ou, alternativa-
pecial devolvessem à coletividade a par- mente, pagar pela própria obra, ainda
cela obtida em excesso. que ela fosse necessária à comunida-
de e não somente fruto da vontade
Admitindo essa concepção como a daqueles beneficiados. Esse aspecto
base ética para a recuperação de mais- dá margem à indefinição latente dos
valias, é no entanto necessário expor as objetivos pretendidos na utilização de
mediações que relacionam a percepção tais instrumentos, passíveis, então, de
e a apropriação dessa noção básica, múltipla interpretação.
para compreender as ambigüidades que
permeiam as relações entre o desenvol- Não é difícil perceber que essa múltipla
vimento do tema e os instrumentos a interpretação pode alterar característi-
ele associados. Vejamos, a partir do cas essenciais no desenho dos tributos,

14
Considera-se a contribuição de melhoria, nesse item, não como instrumento propriamente
dito, mas como espécie de tributo, complementar aos impostos e às taxas.
174 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

como é o caso da base de cobrança, e de caráter urbanístico sobre os usos


muitas vezes gerar impasses para a do solo. Tal abrangência se justificaria
implementação dos instrumentos. na medida em que a autorização para
Mesmo na Colômbia, onde a imple- um uso mais intensivo da terra urbana
mentação foi historicamente importan- (ou para que se torne urbana), que
te, vários processos judiciais geraram compete ao Estado, depende em larga
jurisprudência que estabelece como escala de inversão pública em obras
limite a ser cobrado, na Contribución de infra-estrutura para capacitar aque-
de Valorización, a estimativa do custo la terra – ou alternativamente para
da obra (Jaramillo, 1996). No Brasil, o inseri-la na rede urbana. Assim, o
critério de cobrança da Contribuição financiamento de gastos com investi-
de Melhoria, com base e limite na valo- mentos urbanos poderia, conceitual-
rização percebida ou nos custos da mente, ser entendido a partir de uma
obra, tem sido alterado a cada reforma perspectiva temporal mais ampla, en-
constitucional (Lima, 1996) e é hoje no- volvendo gastos presentes ou futuros.
tória matéria de controvérsia jurídica.
Alterações dessa natureza, no entanto, Na prática, porém, cada uma das mo-
não se limitam a questões técnicas, dalidades acima abordadas de recu-
pois podem descaracterizar elementos peração de mais-valias costuma ser
inerentes à própria concepção dos ins- tratada de forma diferenciada, e a
trumentos, nos termos formulados an- grande maioria dos instrumentos espe-
teriormente. cíficos para lidar com a questão privi-
legia a obra pública como fato gerador
- decis ões norma tivas do tributo. Assim, esvazia-se a possibi-
lidade de que tais instrumentos sejam
Em segundo lugar, essa idéia, absorvi- aplicados com a finalidade de recupe-
da pelo Estado e usada como base da rar a valorização gerada por decisões
justificativa para a utilização de meca- administrativas por parte do Estado,
nismos de arrecadação extra-orça- dificultando a recuperação dessa im-
mentária, é principalmente aplicada portante parcela das mais-valias gera-
para a recuperação de parcela da valo- das no processo de urbanização. Esse
rização (ou apenas dos custos) origi- é também um aspecto significativo,
nada a partir de gastos realizados com pois realimenta aqueles mesmos em-
obras públicas. 15 O conceito, porém, pecilhos apresentados às iniciativas do
tal como é definido, seria passível de poder público: a precariedade dos es-
ser estendido ao caráter normativo, quemas informais e a extrema dificul-
remetendo às decisões administrativas dade de introduzir novos tributos.

15
Normalmente é explícita a referência, nos instrumentos desenhados com essa finalidade, à
relação causal entre a valorização e a obra pública, mesmo quando a base de cobrança se
limita aos custos da obra.
Fernanda Furtado 175

A valorização gerada pela alteração de Urbanas” (Jaramillo, 1996), que es-


parâmetros de uso e densidades do tende a aplicação do conceito de
solo não é matéria tradicional da polí- recuperação dos benefícios a ações
tica tributária na região, e as iniciativas governamentais de caráter urbanísti-
específicas que surgem mais recente- co, como as alterações na regulamen-
mente, como a tributação do exce- tação de usos e densidades do solo.
dente em altura das edificações em O Projeto de Lei, em fase de avalia-
Buenos Aires (Clichevski, 1996), não ção, determina que o pagamento das
são efetivadas. 16 O tema, quando ofi- mais-valias, nesse caso, pode realizar-
cialmente reconhecido, em geral apa- se em efetivo ou com parte do terreno
rece indiretamente sob o âmbito do beneficiado. 17
sistema regulatório, como em algumas
normas de parcelamento e loteamen- Essa possibilidade, por outro lado,
to, em que uma parcela da gleba a ser quando avaliada a partir de uma visão
urbanizada deve ser reservada ao uso mais abrangente do tema, expõe a ne-
público, como ocorre, por exemplo, no cessidade de considerar a obtenção de
Brasil (Lei 6766/79), na Venezuela terras como uma via alternativa pela
(Lovera, 1996) e no Paraguai (Abra- qual o Estado pode também apropriar-
mo, 1996). O objetivo implícito, nesses se de mais-valias territoriais geradas
casos, estaria mais diretamente relacio- por sua atuação. O fato de o próprio
nado à reserva de áreas para a implan- Estado, como titular de domínio de
tação de equipamentos públicos de uma determinada porção de terras,
uso local, e não propriamente à recu- poder internalizar a valorização a ser
peração para a coletividade da valori- percebida por aquelas terras, no en-
zação territorial. tanto, abre um enorme espectro de
questões a serem consideradas, que
Novamente, cabe à Colômbia estabe- em muito ultrapassam os limites mais
lecer o precedente na criação de uma estreitos aqui propostos. Assim, em
forma sistemática e específica de recu- uma aproximação bastante restrita, ve-
peração dessa parcela das mais-valias, jamos alguns elementos desse espec-
com a proposta de criação de um tro mais diretamente relacionados ao
novo instrumento complementar ao tema da recuperação de mais-valias,
sistema existente, denominado “Parti- de modo a complementar a argumen-
cipación Municipal en las Plusvalías tação pretendida.

16
As mesmas dificuldades perpassam a idéia da venda do Solo Criado pelo poder público no
Brasil. Este ponto é retomado mais adiante.
17
O pagamento da valorização na forma de uma proporção das terras beneficiadas, de forma
explícita, é utilizado mais especificamente nas técnicas de reparcelamento, como no Reajuste
de Terras, e em outras formas de urbanização consorciada, ainda não fortemente difundidas
na região (Dowall and Backburn, 1991).
176 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

- desapr opriação e recuperaç ão de dade de apropriação pela coletividade


mais-valias de mais-valias, que de outra forma
seriam captadas de forma privada,
O recurso mais abrangente com que depende das margens de negociação,
o Estado conta, em sociedades que pelo poder público, para fixar o valor
asseguram o direito de propriedade, da indenização expropriatória. 20 Nesse
para enfrentar a exclusividade desse sentido, o mecanismo apresenta o
direito no interesse coletivo é a Desa- outro lado da mesma moeda dos ins-
propriação com Fins de Utilidade Pú- trumentos de recuperação de mais-
blica, um dispositivo básico incluído valias mais tradicionais. Se naquele
entre as prerrogativas legais que o caso a fixação do custo da obra como
Estado possui para a aquisição de limite máximo do tributo pode esvaziar
terras necessárias ao uso coletivo de a noção da recuperação de mais-valias
modo mais geral, mediante o paga- (Clichevsky, 1996; Jaramillo, 1996),
mento de uma indenização ao proprie- no caso da desapropriação de terras
tário pela extinção de seu direito. 18 lindeiras aos investimentos públicos a
Nesse âmbito, o conceito de recupera- incorporação ao valor da indenização
ção de mais-valias pode ser estendido de mais-valias previstas por tais inves-
de forma mais evidente ao caso da de- timentos pode levar ao mesmo resul-
sapropriação de áreas necessárias à tado. Em ambos os casos, a motivação
implantação de melhoramentos urba- para a atuação pública repousaria,
nos (infra-estrutura e equipamento então, sobre outros possíveis bene-
público). Além disso, outros objetivos fícios para a coletividade ou sobre
que impulsionam a utilização do me- outros objetivos do setor público,
canismo de desapropriação, como a mesmo que secundariamente uma
constituição de reservas territoriais parcela daquela valorização estivesse
para a expansão urbana ou a regula- sendo recuperada.
rização de parcelamentos urbanos ile-
gais, podem ser associados ao tema. 19 Apesar de contar com uma utilização
bastante disseminada na região, a de-
Em qualquer dos casos, a possibili- sapropriação por utilidade pública (e/

18
Excluem-se, portanto, dessa consideração, a extinção do direito exclusivo de propriedade
pela mudança na estrutura do poder político e, como conseqüência, os recursos com que
conta o Estado nessas situações, como as ações expropriatórias sem indenização, a naciona-
lização e o confisco de terras.
19
Não se tem a pretensão de incluir temas tão amplos como estes na discussão; a referência a
eles deve ser entendida como ilustrativa e auxiliar à condução do argumento. Da mesma
forma, são também omitidas questões relevantes como as possibilidades e as condições em
que o Estado pode dispor das terras incorporadas ao patrimônio público.
20
Na França, por exemplo, o valor dos imóveis é avaliado segundo o uso a que se destinavam
um ano antes da declaração de utilidade pública, de forma a impedir ou minimizar a incorpo-
ração do incremento de preços devida à expectativa da obra (Granelle, 1981).
Fernanda Furtado 177

ou interesse social) nem sempre tem ramente o poder de barganha na ne-


uma conexão mais clara com o tema gociação sobre o valor dos imóveis a
da recuperação de mais-valias. O dis- serem desapropriados. 22 Ainda, se a
positivo, muitas vezes, é usado apenas expropriação tem como objetivo a
como um recurso formal, com o intuito constituição de reservas territoriais ou
de simplificar operações de venda de obras não prioritárias, pode também
terras privadas ao setor público, como suceder que, diante de indenizações
estaria ocorrendo atualmente, por insuficientes previamente estabeleci-
exemplo, na expropriação de terras das, o projeto não se realize. 23
privadas no México (Duhau, 1991).
Quando a desapropriação é direciona- Apesar da existência de limitações
da aos imóveis necessários à conse- como as apontadas, em diferentes si-
cução de obras públicas, se o valor da tuações a negociação pode tornar-se
indenização incorpora as mais-valias favorável ao setor público, e por vezes
(virtuais) decorrentes dos investimen- o instrumento é utilizado com um claro
tos públicos, argumenta-se inclusive objetivo redistributivo. No caso da
que “a desapropriação constitui uma expropriação para regularização de
arma voltada contra o próprio poder assentamentos populares, o maior
público, que termina pagando duas poder de negociação do poder público
vezes pela infra-estrutura urbana que estaria vinculado ao próprio uso dado
ele mesmo instala.” (Pessoa, 1981) à área, ou seja, mesmo que ela esteja
inserida em uma região mais valoriza-
Além disso, deve-se considerar que o da, a administração pública pode ado-
processo de definição das indeniza- tar uma avaliação cadastral de menor
ções a serem pagas pode esbarrar em valor que a da área de entorno, inter-
negociações jurídicas morosas, com nalizando dessa forma a vantagem de
significativos prejuízos para o anda- que sejam reduzidas, para o proprietá-
mento da obra. 21 Por outro lado, em rio, as chances de recuperá-la, confor-
nome de uma necessária agilidade ao me documentado por Melgaço (1994)
desenvolvimento da obra, a admi- em relação ao caso da regularização
nistração pública pode perder intei- de favelas em Contagem, no Brasil. 24

21
Como no caso da via expressa chilena apontado em nota anterior.
22
Como no caso recente da implantação da via expressa conhecida como Linha Amarela, no
Rio de Janeiro, em que a própria administração pública confirma que os pagamentos alcan-
çaram até três vezes o valor de mercado.
23
Como no caso da expropriação de núcleos agrários, no México, que várias vezes “prefieren
vender por sí mismos las tierras, conscientes de que el crecimiento urbano les permitirá hacerlo
a precios más atractivos que las compensaciones derivadas de la expropriación.” (Duhau,
1991)
24
A vantagem deste procedimento teria como limite a relação entre os valores por metro qua-
drado e a densidade de ocupação, dentro e fora da área em negociação.
178 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

Em alguns casos, o poder público mostra como, através da “Ley de


adquire a prerrogativa de fixar de Expropriación por Causa de Utilidad
forma unilateral o pagamento devido. Pública o Social” (1946/1958), que
Na Nicarágua, a Ley de Expropriación permite a desapropriação de terrenos
de Áreas Urbanas Baldías (1981), circundantes à intervenção projetada,
estabelecida pelo governo revolucio- o Estado expropriou terrenos limítrofes
nário, fixava a indenização com base em várias obras viárias, transferindo-
nos valores cadastrais (desatuali- os a outras entidades estatais para o
zados). Os terrenos adquiridos eram desenvolvimento de programas habi-
entregues gratuitamente a populações tacionais sociais (Lovera, 1996). É
de menores recursos ou transformados interessante observar, nesse caso, que
em praças e parques, sob o princípio a mesma lei de desapropriação
que considera o solo urbano como contém referência explícita à cobran-
bem social, “un recurso para satisfacer ça, nos imóveis próximos, de três
las necesidades y no una mercancía.” quartas partes da mais-valia gerada –
(Morales, 1996) 25 A possibilidade de via Contribución de Valorización –
efetuar desapropriações em tais condi- pelas obras públicas realizadas na
ções se refere, aqui, à Reforma Urbana área.
implementada pelo poder Sandinista.
Assim, com a mudança de governo Essa evidência oferece indícios de uma
nos anos 90, não somente a lei expro- função ainda pouco abordada para os
priatória deixa de ser utilizada, como instrumentos mais diretamente asso-
são executadas indenizações penden- ciados à recuperação de investimentos
tes a processos de expropriação e na- públicos: a de constituírem um meca-
cionalização com base em valores de nismo complementar ao sistema tribu-
mercado atualizados, ou seja, que in- tário e regulatório de base imobiliária.
cluem a valorização gerada entre o pe- Assim, no caso da Venezuela, embora
ríodo de entrega das propriedades e o mecanismo de Contribución de Va-
o momento da indenização (Morales, lorización tenha sido escassamente
19 96 ). utilizado, é possível que tenha desem-
penhado papel relevante enquanto
Para o caso mais específico da desa- facilitador dos processos de desapro-
propriação de áreas lindeiras a obras priação, ampliando o poder de nego-
públicas, o exemplo da Venezuela ciação do setor público. 26

25
Morales y Lungo (1991) apresentam as contradições em que incorreu o modelo Sandinista
de gestão urbana, ao estabelecer um “valor zero” à terra urbana.
26
Um papel similar é creditado ao instrumento de recuperação de mais-valias (‘Betterment’)
estabelecido na Inglaterra entre 1909 e 1947, que, apesar da escassa utilização, teria auxilia-
do os governos locais na negociação da compra de imóveis (Hagman and Misczynski, 1978,
p. xl).
Fernanda Furtado 179

Obstáculos: marcos da avaliação na América Latina

Direito de propriedade e o poder público pode intervir na proprie-


papel da propriedade dade em função do interesse social, sem
imobiliária que se configure a perda do valor econô-
mico para o proprietário. Em geral, são
travados intensos debates em torno do
O contexto no qual os instrumentos evo- campo de ação do Estado nas limitações
luem ou são definidos é fortemente administrativas ao direito de proprie-
marcado pelo papel da propriedade na dade, ao nível jurídico, técnico e político,
formação e no desenvolvimento socioe- em que transparece o forte peso do
conômico e cultural das sociedades la- direito de propriedade. 27 Embora hoje
tino-americanas. Sobre esse campo, as em dia o direito de propriedade tenda a
Constituições e os Códigos Civis defi- sofrer maiores limitações, dada a maior
nem com clareza o conteúdo exclusivo complexidade social, que se traduz na
do direito de propriedade e são explícitos proliferação de normas e restrições
nas garantias do direito ao titular de do- legais, essa tendência pode ser contra-
mínio. Estabelecem, ainda, que o exercí- restada por iniciativas de cunho neoli-
cio do direito é regulado pelo poder beral. Em alguns países, inclusive, isso
público, que pode estabelecer limitações pode vir a consolidar-se em modifica-
administrativas – através de legislações ções constitucionais e/ou nos Códigos
específicas – na forma de usar, gozar e Civis, com a ampliação das garantias à
dispor da propriedade, de modo a ga- propriedade privada, como ocorreu no
rantir sua função social. Ao Estado, cabe Chile em 1980 (Sabatini, 1996) e na Ar-
aplicar as decisões administrativas defi- gentina em 1994 (Clichevsky, 1996).
nidas pelas normas legais, a fim de dis-
ciplinar os direitos de propriedade no A defesa reiterada do direito de pro-
interesse coletivo. priedade, cuja origem remete ao cará-
ter patrimonialista histórico das classes
Na elaboração de tais normas, é re- hegemônicas, ultrapassa no entanto os
corrente a questão de até que ponto o limites das classes mais abastadas, es-

27
Como exemplo, pode ser citado o conhecido “caso da Rua da Quitanda”, ocorrido no Rio de
Janeiro nos anos 40. Naquela questão judicial, a prefeitura foi condenada a indenizar o
proprietário de um imóvel na referida rua, considerado lesado pelo estabelecimento de um
“recuo” (proibição de construção em faixa do terreno junto ao logradouro público) para o
alargamento da via, pois as obras teriam acarretado a demolição da edificação existente.
Ocorre que, pelo mesmo instituto que determinou o recuo, a edificação, antes limitada a 3
pavimentos, poderia contar com pelo menos 10 pavimentos com as obras de alargamento da
v ia !
180 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

tendendo-se a todos os setores sociais, to preferida na região ainda é a proprie-


e permanece basicamente inalterada no dade imóvel, mesmo em situações como
tempo. Para uma compreensão mais a do Chile atual, onde a queda do de-
ampla dessa permanência, ou do signi- semprego e o crescimento econômico
ficado cultural da propriedade para a já se sustentam há mais de uma década
sociedade, é necessário situá-la em am- (Sabatini, 1996).
bientes históricos marcadamente instá-
veis, seja no campo econômico como Com essas bases, a questão da debi-
no sociopolítico. Nesse contexto, bastan- lidade da implementação de mecanis-
te familiar ao caso latino-americano, mos de recuperação de mais-valias de
pode-se entender a manutenção da pro- certa forma se inverte: tratar-se-ia, no
priedade como o esteio de diferentes caso, de entender como e por que esses
grupos sociais. mecanismos são oficialmente reconheci-
dos e por vezes implementados, apesar
De fato, a terra, base material da pro- da fragilidade das bases necessárias para
priedade imóvel, é a única alternativa o seu desenvolvimento, e em que condi-
econômica amplamente reconhecida, ções são abertas as oportunidades para
na região, como capaz de resistir a fortes a sua implantação. Aqui, o tema remete
turbulências e a fatores perturbadores, aos avanços e obstáculos na elaboração
como a inflação, e a única que pode ofe- e implementação de tais instrumentos,
recer a qualquer indivíduo uma segu- inseridos em um quadro mais amplo em
rança que compense a ausência de que a hegemonia do setor proprietário
suficientes garantias de seguridade e a extensão do direito de propriedade
social; além disso, sendo garantida como são historicamente questionadas a partir
princípio da ordem econômico-social, das múltiplas motivações de distintos
ela é também considerada relativamente agentes interessados e de embates entre
imune a oscilações de ordem política. as diferentes forças sociais.
Mas, além das qualidades da terra em
relação à sua estabilidade como bem O surgimento de novas legislações
econômico, suas possibilidades de valo- e regulações denota, historicamente, a
rização como conseqüência do processo fragmentação de interesses da classe
de urbanização são também amplamen- hegemônica. No âmbito urbano, novos
te disseminadas, sendo o acesso à valo- contornos ou limites do direito de pro-
rização compreendido de modo geral priedade vão sendo delineados, com a
como uma extensão do direito de pro- elaboração de leis que regulam o lotea-
priedade. mento e a comercialização de lotes, a
desapropriação, e de leis que regem as
Ou seja, a apropriação privada de relações do inquilinato, a preservação
mais-valias territoriais é tida como uma do patrimônio histórico e artístico, entre
conseqüência “natural” da propriedade, outras. No Brasil, o incremento de ins-
estando perfeitamente absorvida cultu- trumentos para o financiamento do de-
ralmente. Assim, a forma de investimen- senvolvimento urbano foi largamente
Fernanda Furtado 181

incentivado pelas empresas privadas de que hoje se multiplica e inclusive sus-


construção especializadas em obras pú- tenta a aplicação de novos mecanismos,
blicas, ramo de atividade que se especifi- deve contudo ser qualificado e pode ser
ca a partir dos anos 30, quando o Estado entendido mais como uma estratégia
assume grande parte das responsabili- pontual acionada para a superação de
dades pelo processo de urbanização, dificuldades conjunturais, ou como uma
contratando as empreiteiras de obras reação à relativa perda de poder políti-
públicas para a realização de grandes co diante da emergência de novos seto-
projetos, especialmente viários. Esse res no conjunto do setor dominante, do
grupo ofereceu em certos momentos um que como um sinal de avanço ou de
forte apoio ao desenvolvimento das defi- modernização das idéias sobre a exten-
nições sobre a Contribuição de Melho- são do direito de propriedade.
ria, não só com a realização de diversos
seminários e debates técnicos sobre o Essa motivação por parte dos pro-
instrumento, como através da sua repre- prietários, então, apareceria como a
sentação, na Câmara Federal, por um saída possível, esgotados os meios alter-
grupo de congressistas conhecido como nativos, em um contexto de incapaci-
“a bancada rodoviária”. dade do Estado e, mesmo nesse caso,
constituiria a exceção à regra mais geral,
Se, por um lado, a não implemen- em que uma formidável valorização de
tação do instrumento remete à força terras, originada no processo de urbani-
política remanescente do setor proprie- zação, é reiteradamente apropriada de
tário, por outro, a utilização de meca- forma privada. 29 Assim, a noção de que
nismos e expedientes baseados na não é justo que alguns se beneficiem
mesma noção, porém com diferentes mais do que outros e que cabe ao Estado
regras de funcionamento, como a pavi- recuperar para a coletividade os benefí-
mentação comunitária, mostra como, do cios especiais recebidos por alguns per-
ponto de vista dos proprietários, pode manece no plano da retórica e da “letra
existir a motivação, em determinados morta”, e a prática generalizada é a da
momentos, para investir nas iniciativas impossibilidade, por parte do Estado, de
do Estado que redundem em valoriza- implementar mecanismos de recupe-
ção de suas propriedades. 28 Tal posicio- ração de mais-valias de forma sistema-
namento por parte do setor proprietário, tizada.

28
No caso brasileiro, desde a segunda metade do século passado, há registros de tais estraté-
gias, como por exemplo o financiamento pelos proprietários das terras lindeiras de diversas
estações das linhas ferroviárias estatais.
29
Na verdade, uma leitura mais aprofundada do tema deveria levar em conta também, em
alguns casos principalmente, as omissões do Estado em matéria de recuperação de mais-
valias territoriais.
182 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

A incapacidade crônica do incorporação de novas áreas ao es-


Estado paço urbano mais determinada pelo
critério econômico de seus proprietá-
rios do que pelo estabelecimento an-
A iniciativa da recuperação dos gastos tecipado de limitações e incentivos
com obras públicas ganha força em um administrativos.
contexto em que o Estado se mostra in-
capaz de responder adequadamente às Com o aumento da complexidade do
necessidades apresentadas pelo proces- sistema urbano, o controle do cresci-
so de urbanização. A incapacidade do mento das cidades passa a fazer parte
Estado na região, aqui entendida como das prerrogativas do poder público, e
uma manifestação de características o sistema legislativo incorpora a nor-
básicas da estrutura social que o consti- matização relativa ao desenvolvi-
tui, não somente orienta o curso de sua mento urbano. No entanto, dado o
atuação no que se refere à política ur- crescimento extraordinário da popula-
bana e ao planejamento urbano, como ção urbana, a máquina governamen-
se renova em um processo de retroali- tal, e particularmente a administração
mentação, assumindo aspectos de cro- local, é incapaz de acompanhar e con-
nicidade. trolar o desenvolvimento do processo
de estruturação das cidades.
Essa forma de atuação, cujos traços
aparecem de maneira combinada nos Como conseqüência, manifesta-se
campos normativo e fiscal, pode ser uma complacência, ou descaso, com
identificada de forma individualizada uma grande parcela da população
para cada um desses campos, como nas que, não tendo acesso aos meios
seqüências esquemáticas alinhadas a legais de participar do processo de
seguir: 30 urbanização, vai se consolidando em
situações fora das normas legais. Essa
- no c ampo norm ativo forma de atuação do poder público
só se modifica substancialmente nos
O processo acelerado de urbaniza- momentos em que tais situações irre-
ção 31 que se impõe nas cidades lati- gulares geram tensões sociais ou
no-americanas que desde a época perdas econômicas mais expressivas,
colonial funcionam como sede do como é o caso da remoção de popula-
poder político e econômico é de iní- ções faveladas (et pour cause ) assen-
cio conduzido de forma relativamen- tadas em áreas de alto potencial de
te espontânea, sendo a iniciativa da valorização.

30
Embora quase caricaturais, tais seqüências poderiam ser tomadas grosso modo como a
forma típica de atuação do Estado, resguardando-se as particularidades históricas do desen-
volvimento dos distintos países.
31
Uma leitura abrangente do processo de urbanização latino-americano e de traços particulares
comuns desse processo, segundo diferentes interpretações, encontra-se em Jaramillo, 1992.
Fernanda Furtado 183

Ao mesmo tempo, o sistema regula- público, em suas diferentes competên-


tório continua se desenvolvendo, em- cias, não raro se estabelece mais como
bora muitas vezes desconhecendo a uma ação legitimadora de situações
realidade 32, o que realimenta o baixo de fato, originadas pelas pressões do
poder regulatório e coercitivo sobre as mercado e da sociedade, do que como
práticas sociais e amplia, assim, o hiato resultado de orientações planificadas
entre a retórica e a prática do poder e regulamentações preestabelecidas.
público, reproduzindo a incapacidade
do Estado no campo normativo. - no c ampo fi scal

A reduzida aplicabilidade, ou eficácia, A escassez de uma cultura tributária


de inúmeras normas não é estranha a em geral, e notadamente no que se
nossa cultura e se estende ao limite refere à tributação imobiliária 33, é
das “leis que não se aplicam”, tanto compartilhada na América Latina pela
pelo desconhecimento da realidade população e pelas próprias autorida-
acima referido, como por uma lógica des. Sendo os impostos imobiliários
algo mais perversa, pela qual essas uma tributação à riqueza, sua rejeição
normas não seriam introduzidas para remete aos marcos de sociedades de
regular as práticas, e sim para confun- base patrimonial e aos contornos do
di-las (Holston, 1991). Outro conheci- direito de propriedade, tal como visto
do expediente com características anteriormente.
similares é a reiterada indefinição de
certos institutos, de forma que diversos Quanto às autoridades, observa-se
problemas urbanísticos, alguns inclusi- uma negligência, em geral, com os im-
ve formalmente incluídos em legisla- postos imobiliários, que historicamen-
ções de caráter geral, permanecem te sempre contribuíram pouco para as
sem regulamentação (Pessoa, 1981). receitas tributárias. Quanto à popula-
ção, contribuem para a rejeição aos
Além disso, enquanto alguns aspec- impostos imobiliários o desconheci-
tos urbanísticos são relegados, outros mento da sua destinação, já que não
sofrem de redundância pela dispersão são, ao contrário das taxas, vinculados
de competência tanto no âmbito da a uma contraprestação de serviços,
regulamentação de normas urbanísti- nem trazem um benefício específico ao
cas quanto no da sua implementação. pagante, como é o caso das contri-
Nesse contexto, a atuação do poder buições.

32
Um exemplo notório dessa situação é o tabelamento dos juros, pela Constituição Brasileira
de 1988, em 12% ao ano, cuja irrealidade tem funcionado como um mecanismo de adia-
mento na regulamentação das regras do sistema financeiro.
33
As assertivas arroladas neste subitem referem-se em geral a aspectos qualitativos dos sistemas
de tributação imobiliária na América Latina, tomando porém como base dados quantitativos
para o Brasil (Smolka e Furtado, 1996).
184 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

As autoridades locais, quando res- res. Na verdade, essas características


ponsáveis pelos impostos imobiliários, também não estão limitadas aos im-
não demonstram interesse em apri- postos imobiliários, estendendo-se por
morar a arrecadação desses tributos, todo o sistema tributário. 34
dado o custo político que representam,
e optam pelo endividamento ou
contam com as transferências inter- Em suma, a incapacidade crônica do
governamentais, que geralmente Estado se caracteriza por uma debilidade
amparam as receitas locais. Donde os combinada nos planos regulatório, fiscal
impostos imobiliários serem em geral e coercitivo. A ela corresponde um cres-
muito baixos, baseados em cadastros cimento urbano em que grande parte
desatualizados e plantas de valores da população é absorvida às margens
fiscais ineficientes, gerando baixa arre- do processo formal de urbanização.
cadação, o que vem a reforçar o desin- Essas populações, por sua situação ile-
teresse da administração local por gal, acabam preteridas, senão excluídas,
esses tributos. pelos programas de inversão em infra-
estrutura e serviços públicos. A con-
Alterações pontuais dessa situação, centração das inversões públicas em
como a inclusão de uma atualização infra-estrutura nas áreas de rendas mais
cadastral na agenda de um novo go- elevadas, enquanto nas áreas informais
verno, ocorrem mais como estratégias a dotação de serviços públicos é mínima
para ampliação momentânea de re- e tardia, é uma situação que se repete
ceitas do que como movimentos de em diferentes países (Geisse e Sabatini,
aprimoramento da arrecadação. A 1979). Como conseqüência, a cidade
baixa credibilidade por parte da po- latino-americana passa a ser caracteri-
pulação é reforçada pelo caráter arbi- zada pela contraposição entre áreas bem
trário ou casuístico dessas estratégias, equipadas, que contam com facilidades
e a debilidade coercitiva do poder em muitos aspectos comparáveis às das
público, que muitas vezes desconhe- cidades do primeiro mundo, e áreas to-
ce a extensão da própria base fiscal, talmente desassistidas, onde os itens
amplia as margens de sonegação ou mais básicos da urbanização não estão
o adiamento do pagamento. presentes.

Tais práticas, em relação aos contri- Por outro lado, a mesma debilidade
buintes, são facilitadas pelas baixas torna a manutenção de áreas vazias, à
multas aplicadas, pela recorrência de espera de valorização, um grande “negó-
políticas de anistia fiscal e ainda por cio”. Configura-se assim uma paisagem
outras negociações com os devedo- urbana marcada por áreas ocupadas

34
No Brasil, estima-se que para cada unidade de valor arrecadada em impostos, outra é
sonegada, e é disseminada na América Latina a idéia de que “solo los tontos pagan im -
puestos” (Lovera, 1996).
Fernanda Furtado 185

sem urbanização, ao lado de áreas urba- padrão de urbanização em que os ser-


nizadas sem ocupação (Furtado, 1993). viços públicos urbanos são alocados
O cenário é complementado quando se cumulativamente nas áreas já beneficia-
verifica que, mesmo quando se conside- das (Vetter e Massena, 1981) ou nas
ram apenas as áreas de ocupação regu- áreas de expansão territorial, muitas
lar, a inversão em infra-estrutura e em vezes ainda vazias ou de baixa densi-
serviços urbanos é bastante concentrada dade, destinadas ao crescimento das
em algumas poucas comunidades de regiões nobres da cidade.
maiores rendimentos, reproduzindo um

Limitações dos Mecanismos Oficiais

Dificuldades operacionais: que surgem na definição de quem paga,


questões técnicas e políticas quanto paga e quando paga pelo bene-
fício recebido.

A evolução de instrumentos para a recu- Quanto ao próprio tema da recupe-


peração de mais-valias, assim como a ração de mais-valias, a ambigüidade na
do próprio tema em questão, é marcada, legitimação de tais instrumentos transpa-
na América Latina, pela ambigüidade rece, por exemplo, quando se verifica
da sua legitimação ou desejabilidade po- que os momentos em que o debate é
lítica. Quaisquer que sejam os argumen- acionado não estão diretamente associa-
tos arrolados para justificar a escassa dos a períodos liberais, podendo (res)
implementação relativa à sua presença surgir em períodos autoritários. No
na legislação, sobressai como aproxi- Brasil, foi no período da ditadura militar,
mação principal dessa debilidade a au- no contexto de uma intencionada des-
sência de condições ou de vontade politização do planejamento urbano
políticas. 35 Assim, as limitações técnicas (Brasileiro, 1981), que evoluíram os de-
e administrativas, legais e culturais, a bates sobre o Solo Criado, instrumento
partir das quais muitas vezes a utilização que propõe a concessão onerosa do
dos instrumentos existentes é questiona- direito de construir. Data também da
da, podem ser entendidas como desdo- mesma época a Lei 6766/79 de parce-
bramentos de condicionantes políticos lamento do solo urbano, em substituição
que medeiam a solução de problemas à lei anterior, vigente desde 1937, que

35
Mesmo no caso da Colômbia, com uma experiência mais ampla na implementação da
Contribución de Valorización, uma crescente resistência política é apontada como uma das
razões principais da inibição à utilização do instrumento e de sua atual retração (Jaramillo,
19 9 6 ) .
186 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

entre outras inovações destina o percen- incluso una obra de estas puede afectar
tual mínimo de 35% da gleba ao uso negativamente el precio de los terrenos
público. Ambos são exemplos da presen- anexos: si entorpece un uso que genera
ça do tema na agenda da política urbana rentas superiores (p.ej. una zona comer-
brasileira naquele período. cial de lujo que se ve desestructurada
por una vía de transporte rápido).”
No caso da recuperação de mais-
valias associadas a investimentos públi- Na atualidade, com o aumento da
cos, as diferentes soluções encontradas complexidade dos empreendimentos
para a questão recorrente da dificulda- imobiliários, a questão de como separar
de em precisar o impacto das inversões aquela parcela de valorização oriunda
públicas sobre os preços dos terrenos da ação/normatização pública encontra
beneficiados atestam as saídas políticas dificuldade crescente (Brown and
para um problema que não se resolve Smolka, 1997). Quanto às soluções en-
com facilidade no plano econômico. contradas, todas parecem ser, em maior
ou menor grau, arbitrárias. Além da mais
A correspondência entre a valoriza- comum, incorporada na maioria dos ins-
ção das terras beneficiadas por uma trumentos tradicionais existentes, que
obra pública e o montante da inversão limita a cobrança ao custo da obra rea-
estatal não é imediata ou direta e, em lizada, outras saídas envolvem desde a
certos casos, não seria inexorável. 36 deliberada subestimação do incremento
Jaramillo (1996, p. 5) ilustra a questão: esperado nos preços dos imóveis bene-
“(U)na gran vía de transporte urbano ficiados até a opção pela negociação in-
puede afectar positivamente los terrenos dividualizada com os proprietários ou
aledaños porque aumenta su accesibili- empreendedores, passando ainda pela
dad; pero a nivel urbano, puede homo- solução intermediária da fixação de uma
geneizar la accesibilidad de todos los faixa percentual da valorização espe-
terrenos de la ciudad y hacer disminuir rada.
el componente del precio que se deriva
de estas diferencias (y que es lo que en Outro problema é a definição de
general justifica estas obras); los terrenos quando realizar a cobrança. No caso da
cercanos pueden ser afectados con muy valorização por decisões administrativas,
diversa intensidad, ya que en algunos como no novo instrumento proposto
casos puede permitir otros usos urbanos para a Colômbia, a cobrança pode ser
que generan rentas de una magnitud adiada para o momento em que a pro-
mucho mayor (p.ej. zonas residenciales priedade for vendida, como advogado
que pasan a ser comerciales, etc.). Pero por Shoup (1994), ou, mais generica-

36
Um exame das relações existentes entre esses dois elementos, sob a ótica do paradigma
marxista, é realizado em Jaramillo, 1994. Jones, Jiménez and Ward (1994) sugerem que a
valorização como resultado da intervenção pública é marcada pela incerteza e imprevi-
sibilidade.
Fernanda Furtado 187

mente, para quando existir um cash-flow A disseminação de práticas


disponível, como recomendado por oficiosas
Hagman and Misczynski (1978). No
caso de obras públicas, no entanto, a
necessidade de garantir o fluxo de A ambigüidade política da legitimação
fundos para o projeto em geral inviabi- de mecanismos oficiais, associada às
liza essa prática, e a situação se complica dificuldades específicas na operaciona-
quando se considera que o montante lização de tais instrumentos, são elemen-
estimado dos benefícios futuros nem tos que se traduzem na escassez de sua
sempre se verifica ou pode tardar até o implementação, que por sua vez é pon-
término da realização das obras (Jones, tuada pela proliferação de formas alter-
Jiménez and Ward, 1994). nativas de atuação do poder público.

Ao nível da capacidade técnico- Essas formas alternativas podem ser


administrativa, em geral são arrolados incluídas em uma categoria de práticas
como obstáculos, entre outros, a desa- oficiosas para a recuperação de mais-
tualização dos sistemas cadastrais, a valias, na medida em que sua utilização
ausência de informação sistematizada não segue a forma como figura explicita-
sobre a evolução de preços dos imóveis, mente no corpo legislativo e/ou na sua
a deficiência dos mecanismos de co- definição tradicional. 37 A utilização de
brança e a falta de recursos humanos práticas oficiosas está intimamente rela-
adequados. Há que destacar, no entan- cionada com o espaço de irresolução
to, que tais limitações são comuns a legal criado na legislação existente, por
todos os tributos sobre a propriedade vezes reconhecido e utilizado pelo pró-
imóvel (Smolka, 1991) e que na maioria prio sistema judiciário (Carvalho, 1991).
dos países elas não impedem a cobrança Nesse ambiente de indefinição legal, em
de outros tributos, como o imposto pre- que ademais nem sempre há coerência
dial ou o imposto sobre a transmissão entre os diferentes níveis de competência
da propriedade. Ainda, as definições da e os diversos setores envolvidos na regu-
base fiscal, das alíquotas, da progressi- lamentação da política urbana (Pessoa,
vidade, das isenções e do momento da 81), criam-se as oportunidades para a
cobrança de tais impostos, são passíveis utilização de tais práticas.
de decisões tomadas no plano político,
pelo qual passaria também a própria su- Essas formas alternativas podem
peração daquelas mesmas deficiências. estar bastante próximas aos instrumen-

37
Por outro lado, a não utilização dos instrumentos oficiais, nas ocasiões em que todas as
condições legais estavam presentes, poderia também ser considerada uma forma oficiosa de
atuação do poder público. Hagman and Misczynski, sobre o fracasso do Betterment aplicado
na Inglaterra entre 1909 e 1947, concluem que “if you want to recapture windfalls, make sure
your system is mandatory” (1978, p. xl).
188 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

tos tradicionais ou, ao contrário, podem muitas vezes a iniciativa da obra partia
tornar-se alternativas diametralmente da própria comunidade e era priorizada
opostas aos princípios e objetivos dos se contava com a anuência dos proprie-
mecanismos legalmente constituídos. tários, mediante abaixo-assinado ou
Elas serão acionadas tanto para lidar termo de compromisso; em geral, a obra
com novas situações ainda não perfei- só era iniciada depois de parcial ou total-
tamente configuradas como para mo- mente paga pela comunidade benefi-
ver-se intencionalmente nas brechas da ciada; além disso, o pagamento não raro
legislação. No campo específico da re- era efetuado através de carnês emitidos
cuperação de mais-valias, esta pode pela empreiteira responsável pela rea-
ocorrer de forma não intencional ou lização da obra (Lima, 1996). Sua im-
como conseqüência secundária de um plementação, com qualquer dessas
instrumento urbanístico e/ou fiscal acio- alterações, difere dos critérios básicos
nado com outros objetivos, como pode estabelecidos constitucionalmente.
também não ocorrer, apesar da im-
plementação de instrumentos em seu As práticas variam com freqüência
nome. de um lugar para outro, guiando-se por
acordos políticos locais que muitas vezes
Vejamos, para o caso do Brasil, substituem ou complementam, de forma
alguns exemplos que ilustram diferentes pragmática, a legislação existente. A
possibilidades de desenvolvimento de questão dos recuos, que não raras vezes
práticas que provêm de fontes oficiais, gerou disputas judiciais e pedidos de in-
mas que são oficiosas porque não pos- denização – já que os proprietários afeta-
suem um caráter oficial no senso estrito. dos entendiam que cabia a aplicação da
desapropriação –, serve como exemplo.
O mecanismo de Pavimentação Co- Para minimizar essas contendas judi-
munitária é talvez a forma mais generali- ciais, no Rio de Janeiro, a prática já tra-
zada de recuperação de investimentos dicional é a do condicionamento de
públicos no país. Em muitas das cidades licenças para edificação à apresentação
do interior do país, esse mecanismo de de projetos condizentes com os novos
financiamento foi usado em significati- projetos de alinhamento, ou seja, sem
vas parcelas dos novos bairros incorpo- previsão de ocupação da área lindeira
rados às cidades. O mecanismo tem em ao arruamento. Já em São Paulo, hoje,
geral como base legal a inserção consti- permite-se a edificação na área de recuo,
tucional da Contribuição de Melhoria com a ressalva de que naquele trecho a
como tributo facultado ao poder público construção não é passível de indeniza-
municipal. Nas várias versões da utili- ção pelo poder público.
zação da Pavimentação Comunitária, no
entanto, descaracterizam-se um ou mais Outra forma oficiosa passa pela alte-
dos princípios reguladores da Contri- ração pontual da legislação. Essa forma,
buição de Melhoria. Entre as práticas normalmente iniciada em caráter excep-
oficiosas (e arbitrárias) encontradas, cional com a emissão de decretos pelo
Fernanda Furtado 189

poder executivo, torna as exceções legais existentes, na medida em que abrem a


às vezes mais importantes que as pró- perspectiva de investigar o que se faz,
prias regras. No Rio de Janeiro, é disse- na prática, apesar de todas as dificul-
minada a construção de pavimentos dad es.
extras sobre as edificações já aprovadas,
particularmente nas coberturas dos edifí- A difusão, no Brasil, de práticas ofi-
cios. Essa irregularidade pode ser con- ciosas, alternativas ou implícitas, orien-
tornada pelos proprietários, tão logo tadas por critérios no mais das vezes
entre em cena uma vez mais a prática casuísticos, é calcada na oportunidade
do “pagamento das mais-valias”, termo momentânea para sua utilização, quan-
usado pela própria administração para do não no oportunismo. Tais práticas,
definir o processo legal de regularização que se multiplicam em toda a região, são
desses acréscimos construtivos. utilizadas em nome de diferentes seg-
mentos sociais e políticos. Ao percorre-
A “interpretação” da legislação, ou rem diferentes fases e momentos do
de termos ali presentes, sempre foi outro planejamento e da política urbana, elas
expediente bastante utilizado. Uma complementam o quadro histórico-ins-
ilustração representativa é o estabeleci- titucional que contextualiza o tema da
mento de uma nova concepção para o recuperação de mais-valias na América
conceito de “desfavelamento”, no perío- Latina.
do de governo do Partido dos Traba-
lhadores - PT, em São Paulo (Bonduki,
1996). Essa interpretação, pela qual o Objeções desde uma
termo, antes identificado com a remoção perspectiva redistributiva
de populações faveladas para conjuntos
habitacionais nas áreas periféricas, passa
a ser entendido seja como desfavela- Mas, a ambigüidade na defesa dos ins-
mento sem remoção, seja como trans- trumentos tradicionais de recuperação
ferência de populações para conjuntos de mais-valias, enquanto mecanismos
habitacionais situados nas proximidades promotores de uma melhor e mais justa
da favela, possibilita a utilização das distribuição dos benefícios gerados pela
Operações Interligadas com objetivos atuação do poder público, refere-se
redistributivos. 38 também a objeções que dificultam a
adoção de tais mecanismos em ambien-
Esses poucos exemplos mostram tes políticos regidos por princípios de
diferentes possibilidades da utilização de justiça social e redistributividade. Essas
mecanismos associados direta ou indire- objeções explicariam em parte, por
tamente ao tema da recuperação de exemplo, por que o mecanismo de Con-
mais-valias e apresentam um outro lado tribuição de Melhoria não foi ativado no
da questão dos obstáculos e limitações período de governo do Partido dos Tra-

38
O próximo ponto trata desse instrumento e da sua apropriação, em maior detalhe.
190 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

balhadores em São Paulo (1989-1992), financiamento urbano, estimulando


apesar de constar das diretrizes da pro- uma reorientação das prioridades na
posta para o Plano Diretor elaborado dotação de infra-estrutura e serviços,
pela administração do partido (Rolnik com a priorização de obras que ao
et al., 1990). Os obstáculos à absorção menos garantam um retorno dos gas-
de tais instrumentos estariam concen- tos realizados. Sua limitação sob esse
trados nas duas seguintes linhas de preo- aspecto (no qual o mecanismo não é
cupação: diferente dos outros instrumentos de
política urbana) é reforçada no contex-
- em primeiro lugar, a viabilidade da to atual dos municípios, orientados
aplicação do mecanismo está associa- pela busca de uma maior competitivi-
da à capacidade de pagamento dos dade e pressionados por uma arreca-
contribuintes a serem beneficiados, o dação insuficiente. Nesse contexto,
que pode conduzir a uma tendência aquela inversão de prioridades traria
pragmática à sua utilização onde a re- como conseqüência a realimentação
cuperação dos custos seja mais segura. da exclusão de amplos setores sociais,
De fato, estudos indicam que a imple- reiterando a já aguda diferenciação
mentação da Contribución de Valori- intra-urbana e reforçando a segrega-
zación em Bogotá concentrou-se nas ção socioespacial (Smolka, 1996).
áreas ocupadas pelas populações de
rendimentos mais altos (Geisse e Sa- - em segundo lugar, o instrumento pode
batini, 1979). gerar impactos não previstos ou não
desejados sobre as densidades e os
Essa tendência pode ter como funda- usos urbanos, na medida em que,
mento a previsão, por parte do poder diante da valorização diferenciada de
público, de menores protestos pelo uso certas áreas, ou seja, com a alteração
do mecanismo, como ser intencional- da posição relativa das áreas no mapa
mente direcionada aos segmentos de acessibilidades, seus ocupantes
sociais privilegiados, sob o argumento possam sentir-se motivados, ou com-
de que à parte a recuperação direta pelidos, a mover-se para outras partes
da inversão, aquelas áreas e os respec- da cidade. Um controle adequado
tivos segmentos sociais teriam poten- desses impactos exigiria como base
cialmente maiores possibilidades de uma interação satisfatória entre o pla-
gerar outros benefícios para a socie- nejamento urbano e a política fiscal,
dade, como por exemplo uma maior cuja prática é escassamente reconhe-
atratividade econômica e/ou o conse- cida na região (Perló, 1996; Lungo,
qüente aumento na arrecadação de 1996; Calderon, 1996).
outros tributos.
Por outro lado, essa mesma interação
Ademais, se o mecanismo for aplicado pode ser apropriada de forma diversa,
com sucesso na forma descrita acima, permitindo o uso do mecanismo justa-
poderá ser privilegiado como fonte do mente para a remoção de setores de
Fernanda Furtado 191

menores rendimentos. Na Colômbia, socioespacial até então relativamente


vários projetos de renovação urbana moderada (Abramo, 1996).
de caráter autocrático foram realizados
com a utilização da Contribución de
Valorización como ferramenta para a Como se observa, os instrumentos
substituição de ocupantes de grupos oficiais desenvolvidos para a recupera-
populares (Jaramillo, 1996). No Para- ção de mais-valias na América Latina
guai, a utilização da hipoteca compul- são passíveis de distintas objeções, fruto
sória dos imóveis como garantia do de suas também diversas apropriações
pagamento de obras de pavimentação políticas, em um ambiente onde a desi-
teve o mesmo resultado, colaborando gualdade socioespacial é característica
para a ampliação de uma segregação preponderante.

Oportunidades e Limites: apreciação a partir do


caso do Brasil

Novos atores políticos, ção de que a utilização de tais valoriza-


novas estratégias de atuação ções para financiar o desenvolvimento
urbano é economicamente aconselhá-
vel, socialmente justo e politicamente
Voltemos agora às transformações que sensato. Convém, no entanto, examinar
vêm se estruturando a partir do início com certo cuidado essa convergência,
dos anos 80, para uma avaliação inter- procurando entender como o tema é
pretativa de algumas alterações que o politicamente apropriado pelos diferen-
novo contexto acarreta no desenvolvi- tes setores interessados. 39
mento do tema e dos instrumentos de
recuperação de mais-valias. Pelo lado do setor público, grupos
progressistas chegam finalmente ao
As alterações no jogo de forças po- poder, mas sua atuação não é ilimitada
líticas são significativas. Aparentemen- ou unanimemente aprovada, e há que
te, observa-se uma certa convergência avaliar o real espaço de atuação no qual
de diferentes orientações na considera- trabalham. Por outro lado, a perda de

39
Martim Smolka, em “Revisitando as Avaliações sobre o Mercado de Terras na América
Latina – As Aparências Enganam!”(1994), apresenta uma discussão mais detalhada sobre
as diferentes matrizes teóricas e respectivas posições político-ideológicas que inspiram a
intervenção pública na qual o surgimento de atuais consensos é apenas aparente. Aqui, o
debate concentra-se em aspectos que contribuam para uma visualização de como esses
consensos se manifestam no tema da recuperação de mais-valias.
192 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

poder dos proprietários, diante de novos desses grupos ao antes intocável direito
atores e novas mobilizações populares, de propriedade (Carvalho, 1991).
é contra-restada pela consolidação de
outros setores hegemônicos no processo De outro lado, o capital imobiliário
imobiliário. Vejamos, em linhas gerais, também se transforma e se organiza,
o desenrolar dessas alterações e as estra- passando a ser dominado pelo capital
tégias traçadas por esses agentes, que financeiro nacional e internacional. Há
compõem a base de negociação para a um direcionamento incisivo de tais seto-
captura de mais-valias. res para os empreendimentos imobiliá-
rios, o que amplia o volume de recursos
Os proprietários, antigos detentores para o setor imobiliário. Os fundos de
do poder político/econômico sobre o pro- pensão brasileiros, por exemplo, que
cesso imobiliário e tradicionalmente res- canalizam cerca de 25% de seus ativos
ponsáveis pela apropriação de grande para esse mercado, realizam, a partir de
parte das valorizações territoriais, pare- 1977, investimentos imobiliários da
cem mais dispostos a ceder uma parcela ordem de US$ 10 bilhões em quinze
das mais-valias geradas. A cessão de anos (Melo, 1996).
espaço político por parte do setor pro-
prietário é balizada pela presença de Diante da possibilidade da entrada
novos atores no processo imobiliário de importantes recursos, o setor da cons-
urbano. trução civil se mobiliza, enfrentando ou
negociando direitos seculares dos pro-
De um lado, há o envolvimento de prietários. Hoje, o sindicato patronal das
outros atores sociais na defesa da mo- indústrias da construção civil no Rio de
radia e dos “direitos urbanos” do setor Janeiro já defende abertamente a ime-
popular. Organizações não-governa- diata regulamentação e implementação
mentais, a Igreja, e mesmo grupos de do Solo Criado (Boletim Sinduscon, jan.
técnicos das prefeituras, apóiam a resis- 1997), instrumento de concessão one-
tência da sociedade organizada a solu- rosa do direito de construir, aprovado
ções antes tidas como legítimas e muitas desde o Plano Diretor Municipal de
vezes presentes na legislação. O exem- 1991, porém sem iniciativas desde então
plo da remoção de favelados no Brasil para a sua utilização. Em Santiago, a
é típico dessa situação, por envolver di- Cámara de la Construcción recomendou
versos atores, inclusive agências inter- publicamente ao governo chileno o uso
nacionais. O próprio poder judiciário de um mecanismo expropriatório ágil
altera seus procedimentos, ao exigir, nos para facilitar a execução dos projetos de
casos de remoção, a apresentação de Renovação Urbana nas áreas centrais
alternativas definitivas para a população (Sabatini, 1996).
desalojada (Bonduki, 1996) ou ao en-
caminhar as questões judiciais para uma Novos instrumentos de política urba-
negociação pela manutenção dos ocu- na, já em uso ou em processo de elabo-
pantes, contrapondo as necessidades ração, teriam sido gestados em conjunto
Fernanda Furtado 193

com o setor imobiliário. Em São Paulo, dos Estados Unidos, onde a mudança
seriam respectivamente o caso das Ope- de uma lei de zoneamento é um pro-
rações Interligadas (Bonduki, 1996), que cesso complexo, que depende inclusive
possibilitam alterações pontuais na legis- da consulta à população, no Brasil as
lação de zoneamento, com contraparti- alterações pontuais na legislação mu-
da destinada à construção de habitações nicipal de zoneamento são muito mais
populares, e o dos Certificados de Poten- fáceis. Aqui, ninguém irá comprar direi-
cial Adicional Construtivo, títulos nego- tos de construção de outros terrenos, se
ciáveis emitidos pela prefeitura, que houver uma possibilidade de influenciar,
permitem ampliar o índice construtivo através de políticos conhecidos, uma
nos terrenos de uma área definida, ge- mudança na legislação de modo a ser
rando recursos para a realização de beneficiado, ainda que em prazo mais
obras na mesma área (Villaça, 1993). ou menos longo.” (Azevedo Neto, 1977)

O apoio do setor à criação de novos Tais práticas, seja por passarem a


instrumentos ou à normatização de prá- contar com maiores dificuldades políti-
ticas que facilite a recuperação de mais- cas ou por serem demasiado morosas,
valias teria vários objetivos concorrentes. podem deixar de ser as mais convenien-
Em primeiro lugar, pode haver o inte- tes. A solução, no entanto, não passa
resse em liberar o mercado, ou, melhor em geral pela universalização da aplica-
dizendo, em normatizar a mercantiliza- ção de normas. Ao contrário, toma força
ção da liberdade do mercado. Tenden- o critério da negociação e institucionali-
cialmente, os novos instrumentos têm zam-se as fórmulas negociadas, como
um caráter menor de regulamentação e na definição dos parâmetros reguladores
uma função mais importante como me- dos direitos de construção ou na possibi-
canismos facilitadores do funcionamen- lidade da compra direta desses direitos.
to do mercado. Os instrumentos, em
geral, só se aplicam a partir de uma ini- Se essas fórmulas podem impulsio-
ciativa do proprietário ou do empreen- nar a recuperação de mais-valias pelo
dedor, ou a contrapartida financeira é setor público, deve-se observar que elas
postergada até o momento em que se em certa medida apenas redirecionam
evidencie tal iniciativa, seja pela transfe- recursos que já estariam disponíveis por
rência do domínio ou pelo desenvol- parte de proprietários/empreendedores.
vimento de projeto na área em questão. Essa interpretação tem como base o
reconhecimento de que as saídas que
Em segundo lugar, trata-se de confe- sempre existiram para solucionar as res-
rir maior agilidade ao processo imobiliá- trições aos empreendimentos, via cor-
rio e escapar ao relativo engessamento rupção ou negociação de interesses, já
antes ditado pelo papel regulador do configuravam a cessão, direta ou indi-
Estado. Assim, modificam-se os procedi- reta, de uma parcela das mais-valias ge-
mentos tradicionais, antes ilustrados no radas, que em geral, no entanto, não
seguinte argumento: “...diferentemente retornava à coletividade.
194 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

A inserção do tema na mesmo tempo, há a prioridade de res-


perspectiva progressista ponder satisfatoriamente às urgências
dos grupos populares, ansiosos por
terem suas antigas reivindicações aten-
Quanto às administrações progressistas, didas. Além disso, não podem ser des-
a julgar pela forma como estão respon- consideradas as dificuldades de passar
dendo a essas pressões, parecem mais da teoria à prática (Smolka, 1994), ou
disponíveis à negociação do que se po- seja, do ideal ao real, e ainda pode haver
deria esperar pelas orientações político- a orientação de trabalhar com os limites
ideológicas de seus partidos. Se, por um do possível, com avanço, porém, em
lado, essa avaliação contribui para aque- relação à situação anterior.
la convergência de objetivos de distin-
tas orientações políticas, por outro, ela Uma avaliação da trajetória do go-
deve ser relativizada pelas possibilida- verno do PT em São Paulo, tomada a
des de atuação daquelas administrações partir da perspectiva da recuperação de
progressistas. mais-valias imobiliárias, permite iden-
tificar a opção por aquelas linhas de
Há que se considerar, por exemplo, atuação na definição dos critérios de
que boa parte da viabilização da políti- orientação e da instrumentação da polí-
ca urbana passa pela aprovação do le- tica imobiliária urbana.
gislativo, no qual normalmente essas
administrações não têm maioria, o que Com relação à Contribuição de Me-
limita as margens de manobra de que lhoria, como já apontado anteriormen-
dispõem. 40 Os governos que têm como te, não se manifestam iniciativas daquele
referência limitações como essa podem governo para o desenvolvimento e im-
conduzir-se nesses casos com base em plementação do instrumento. Além das
algumas linhas prioritárias que também já mencionadas ambigüidades presen-
passam pela negociação, pela agilização tes e dos riscos que poderiam trazer, in-
e pelo pragmatismo, embora em muitas dicam-se ainda, para justificar o seu não
ocasiões sejam inclusive questionados aproveitamento, a ausência de agilida-
por alas mais radicais dos partidos que de e flexibilidade então necessárias, o
representam. indesejável espaço de irresolução legal
e a não garantia da redistributividade
Várias seriam as justificativas para dos recursos arrecadados.
essa forma de atuação: em primeiro
lugar, tratar-se-ia de aproveitar ao má- No campo dos instrumentos para a
ximo o momento histórico, criando pre- obtenção de recursos não-orçamentá-
cedentes e sedimentando idéias. Ao rios, o instrumento inicialmente progra-

40
Além disso, tais administrações muitas vezes se desenvolvem em um horizonte temporal
curto, e a possibilidade de reeleição ou a de o partido no poder eleger o sucessor são mais a
exceção que a regra.
Fernanda Furtado 195

mado para funcionar como carro-chefe Por outro lado, ao assumir o poder,
daquela administração era o Solo Cria- o governo via-se premido a gerar re-
do, pelo qual pretendia-se, “através de cursos alternativos para as políticas so-
um coeficiente de aproveitamento único ciais. Com a derrota do projeto do Solo
(mínimo) para a cidade, vender o direito Criado, a administração, adotando uma
de construir até o limite de coeficiente linha pragmática, apresentou um projeto
(máximo) calculado em relação ao de alteração da lei existente, com vistas
potencial de utilização da infra-estrutura ao seu aproveitamento, que também foi
e do sistema viário; isso significa reverter rejeitado pelo legislativo. Diante da falta
a lógica da apropriação privada dos be- de alternativas, o governo decidiu-se
nefícios produzidos socialmente” (Rolnik então pela utilização do instrumento. A
et al, 1990). A idéia não era nova, vinha forma como esse instrumento foi apro-
sendo elaborada desde a segunda meta- veitado é detalhadamente descrita pelo
de dos anos 70, e suas implicações legais então superintendente de Habitação Po-
e constitucionalidade estavam delinea- pular do município, que conta “de como
das por juristas renomados (Carta do se transformou um instrumento do mal
Embu, 1976). Mas o instrumento do num expediente para viabilizar uma
Solo Criado, motivo dos mais intensos nova política habitacional.” (Bonduki,
debates, de estudos de impactos, de de- 1996)
fesas e críticas, não foi aprovado pela
Câmara Municipal, levando a uma reo- Modificam-se, pela forma de inter-
rientação dos esforços da administração. pretação e de utilização, os objetivos que
fundamentaram a criação do instrumen-
Foi nesse quadro que as atenções to, expressos nos termos do memorando
se voltaram para as Operações Interliga- enviado em 1986 ao secretário de plane-
das, operacionalizadas a partir da citada jamento pelo prefeito da gestão anterior,
Lei do Desfavelamento, criada na gestão Jânio Quadros: “solicito providências
anterior. O instrumento regulamenta a imediatas para estudar projeto que favo-
recuperação de uma parcela da valoriza- reça construções em determinadas áreas
ção do terreno, decorrente de alterações desde que o proprietário ofereça resi-
urbanísticas necessárias à realização do dências operárias aos ocupantes dessas
projeto apresentado pelo empreende- mesmas áreas” (Wilderode, 1996). O
dor, sendo estabelecida a destinação objeto de interesse, que então eram as
exclusiva dos recursos arrecadados para áreas com alto potencial de valorização,
habitações de interesse social. O Partido passa a ser a própria população ocu-
dos Trabalhadores havia sido o maior pante.
opositor do instrumento, desenhado
para gerar recursos para a remoção de As Operações Interligadas, depois de
favelados das áreas centrais e visto como bastante utilizadas no período do gover-
mais uma forma de favorecer a promo- no PT, voltaram a ser implementadas na
ção imobiliária e as elites e de aumentar administração conservadora de Paulo
a segregação. Maluf. O instrumento tem sido proposto
196 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

em diferentes partes do país, em distintas da nova riqueza produzida é apropriada,


versões. 41 Os critérios estabelecidos para deve-se considerar que sua utilização
as alterações pontuais dos parâmetros não atinge necessariamente a forma
de uso e densidades variam desde os como ela é historicamente repartida.
mais técnicos, como a vinculação à Nesse sentido complementar, redistribuir
infra-estrutura disponível, caso de Cam- significa alterar a distribuição anterior,
pinas (Semeghini, 1996), até os mais ou seja, alterar uma determinada repar-
subjetivos, como a “harmonia urbanís- tição social da riqueza produzida.
tica”, caso do Rio de Janeiro (Compans
e Oliveira, 1996). Seu histórico, desde Vimos o marco atual e o contexto
uma perspectiva progressista, expõe os no qual se estabelece, na América
limites do pragmatismo, das soluções Latina, a necessidade de reverter, ou
negociadas e até da nova interpretação minorar, o quadro de desigualdades so-
dada à flexibilização, antes uma das cioespaciais. Vimos, também, que os
bandeiras das orientações mais progres- instrumentos de recuperação de mais-
sistas. valias permitem arrecadar recursos
extras a partir do processo imobiliário.
O aspecto redistributivo de tais instru-
Considerações sobre o mentos remete, então, à designação dos
critério redistributivo recursos arrecadados para populações
e áreas carentes.

A questão da redistributividade, presente Uma das estratégias hoje adotadas


nas distintas interpretações do tema e por prefeituras de diversas correntes é a
dos instrumentos de recuperação de criação de instrumentos e mecanismos
mais-valias, carece de melhor explicita- alternativos que permitam a vinculação
ção, o que contribuiria para aclarar al- dos recursos assim arrecadados a fundos
gumas das ambigüidades que existem de interesse social. Essa estratégia,
naquelas interpretações. inicialmente reconhecida como de prin-
cípio redistributivo, oferece uma alter-
Primeiramente, o termo redistribuir nativa aos impostos, que em geral não
refere-se a realizar uma nova distribui- podem ser destinados a fundos especí-
ção. Com esse sentido, o aspecto redistri- ficos, e a instrumentos em que a fixação
butivo estará presente nos instrumentos da mesma base espacial para a origem
que recuperarem para a coletividade e o destino da arrecadação limita o crité-
mais-valias socialmente produzidas, rio redistributivo.
que, de outra forma, seriam apropriadas
privadamente. Mas, se a existência do O efeito redistributivo dessa prática,
tributo afeta o modo como essa parcela no entanto, esvazia-se quando a arreca-

41
Houve, naturalmente, um primeiro momento de readaptação da “interpretação”do instru-
mento, dado o seu aproveitamento anterior por um governo “de esquerda”.
Fernanda Furtado 197

dação suplementar gerada pelo novo lidade de apenas custear a obra, pode
instrumento leva a uma realocação com- tornar-se a de melhor resultado em uma
pensatória dos recursos orçamentários política urbana redistributiva, se usada
originais. O instrumento, nesse caso, para desonerar o orçamento geral do
serve principalmente aos objetivos de gasto com obras públicas necessárias ao
desonerar o orçamento, liberando ver- desenvolvimento, porém sem um nítido
bas orçamentárias antes comprometidas conteúdo social.
com a política social.
Assim, mutatis mutandis, o mesmo
O expediente objetivaria a solução argumento que relativiza o conteúdo re-
de gargalos, existentes na forma de dese- distributivo dos instrumentos associados
conomias e/ou de instabilidade política a fundos de interesse social pode ser
(potencialmente ou, em alguns casos, acionado na defesa de mecanismos que
concretamente). Tais deseconomias podem ser incluídos como esquemas de
estariam, nesse caso, impossibilitando recuperação de mais-valias, mas que
ou minorando a possibilidade de reali- não possuem um caráter redistributivo
zação de mais-valias e até causando a específico. As Operações Urbanas, em
desvalorização de propriedades, o que que se delimita uma área de atuação e
impulsionaria a sua utilização. Como em que recursos originados de diferentes
saldo positivo, capitalizam-se situações mecanismos, como os Certificados de
que teriam de ser resolvidas de qualquer Potencial Adicional Construtivo, citados
maneira. As favelas inseridas nas áreas anteriormente, são investidos na própria
mais valorizadas são um claro exemplo, área, podem servir de exemplo. A sua
pois são hoje reconhecidas como um aceitação, obviamente, envolve elemen-
problema para todos os setores sociais tos como a prioridade e a desejabilidade
e, ao nível do ambiente construído, afe- da obra para o conjunto da coletividade.
tam não somente os novos empreendi-
mentos como também os estoques Não se pode perder de vista, porém,
edificados. 42 que o uso de tais mecanismos geradores
de recursos podem representar uma con-
Considerando as diversas modalida- quista, em que a regra geral era a execu-
des de instrumentos tradicionais de recu- ção dessas obras públicas com dinheiro
peração de mais-valias, é interessante de todos e para benefício de poucos. A
observar como aquela que poderia ser redistributividade, aqui, passa pela desti-
tomada como a de pior situação original, nação de maiores parcelas do orçamen-
em termos redistributivos, que é a moda- to geral para itens de cunho social, o

42
Conforme noticiado, a arrecadação do Imposto Predial no Rio de Janeiro será menor, em
1997, pela redução média de 30% dos valores fiscais em 4.000 logradouros públicos locali-
zados em áreas próximas a favelas, e a desvalorização é reconhecida como produto do recru-
descimento do narcotráfico e da violência.
198 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

que depende de outros ingredientes de tituição de um sistema fundado em ins-


uma política progressista, como um or- trumentos existentes e já tradicionais
çamento participativo efetivo. (Smolka, 1985).

Da mesma forma, há que se consi- Essas considerações qualificam a


derar o importante papel dos instru- proposição da inserção da destinação
mentos básicos da política tributária de como terceiro elemento a ser conside-
base imobiliária em relação às suas po- rado no processo de geração e apropria-
tencialidades no acionamento de uma ção de mais-valias coletivas, avançado
política com critérios redistributivos no início deste trabalho. A relação entre
claros (Smolka e Furtado, 1996). Além a redistributividade e a destinação dos
da sua função como base necessária recursos arrecadados é na verdade me-
para a criação de novos instrumentos diada pela alocação dos recursos pela
específicos, não pode ser negligenciada coletividade, ou seja, o aspecto redistri-
a possibilidade da recuperação de uma butivo depende de como essa destina-
importante parcela das mais-valias ge- ção afeta a alocação dos recursos do
radas pela coletividade a partir da cons- orçamento geral.

Ten dênci a s e Pers p ecti va s

Para finalizar, são alinhados a seguir al- desenvolvimento do tema da recupera-


guns pontos considerados fundamentais ção de mais-valias no marco atual latino-
para o avanço na compreensão do tema americano passa pelo reconhecimento
da recuperação de mais-valias na Amé- de suas conseqüências ao nível socioes-
rica Latina e para a definição de uma pacial.
agenda de aproximação ao tema na re-
gião. Dizem respeito à superação das Alguns foram priorizados no desen-
dificuldades que permeiam tanto o tema volvimento do trabalho, outros estão
como a aplicação de instrumentos com presentes de forma subjacente e alguns
essa finalidade e que aqui se traduzem necessitam de melhor fundamentação.
nas referidas debilidade na implemen- Reconhecem-se, assim, as limitações
tação e ambigüidades na interpretação. deste trabalho e ao mesmo tempo a
amplitude do tema, no qual identifica-
A seleção desses pontos tem como se a potencialidade de servir como fio
base uma abordagem ao tema a partir condutor de um considerável conjunto
de princípios redistributivos e o entendi- de questões sobre o funcionamento do
mento de que uma avaliação dos desa- mercado de terras e a estruturação ur-
fios e constrangimentos impostos ao bana na região.
Fernanda Furtado 199

- Pode ser claramente identificada uma da realidade, tornando os instrumen-


tendência geral de aumento da aten- tos inaplicáveis.
ção sobre o tema da geração e capta-
ção de mais-valias na América Latina,
mesmo que de forma indireta, como - Algumas características mais gerais
nos esforços para o aprimoramento do desses novos mecanismos os diferen-
sistema impositivo de base imobiliá- ciam dos tradicionais instrumentos de
ria. Novos instrumentos também têm recuperação de mais-valias. Tanto os
sido considerados, e alguns introduzi- novos instrumentos pontuais como os
dos, para capacitar as administrações universais têm em comum, de modo
públicas a enfrentar os atuais desafios geral, o fato de dependerem de uma
do desenvolvimento urbano. Seria ne- ação ou iniciativa do próprio proprie-
cessário, no entanto, esclarecer melhor tário para aplicação ou cobrança. Eles
as motivações que estariam impulsio- são, via de regra, direcionados para
nando essas novas tendências, bem os novos empreendimentos e não para
como orientá-las segundo uma pers- o conjunto do estoque imobiliário. Boa
pectiva de cobertura mais abrangente parte deles, ao menos, são mecanis-
(local/global, específico/geral, circuns- mos híbridos, ou seja, funcionam a
tancial/universal, conjuntural/estrutu- partir de uma interação entre os sis-
ral etc.). temas regulatório e fiscal. Por essas
características, deveriam ser conside-
rados mais como complemento aos
- Começam a circular experiências locais sistemas existentes, preenchendo os
na utilização de novos instrumentos espaços de ação remanescentes e/ou
de natureza flexível e de aplicação conquistados e reforçando a utilização
pontual que ampliam a capacidade de dos sistemas tradicionais.
arrecadação, abrem novos espaços de
negociação e promovem maior liber-
dade sobre o mercado. Por outro lado, - Quanto à utilização dos instrumentos
aparecem também algumas propostas de recuperação de mais-valias como
de instrumentos mais gerais, de utili- ferramenta de controle do processo
zação sistemática, cuja implementação imobiliário, não pode ser secundari-
depende das possibilidades, em cada zado o seu fundamento, que é a valo-
situação particular, de alterações mais rização diferenciada causada pela
substanciosas na legislação e nas prá- atuação localizada do poder público,
ticas políticas. Em ambos os casos, a particularmente em contextos marca-
adoção de regras claras, simples e exe- dos por desigualdades socioespaciais.
qüíveis de implementação parece ser A proliferação desses instrumentos
o caminho mais recomendado, tanto nesses contextos pode vir a exacerbar
para sustar a proliferação de práticas as desigualdades, às vezes contra-
oficiosas, como para não replicar a riando princípios redistributivos que
edição de normas que se distanciam tenham originado sua implementação.
200 Instrumentos para a Recuperação de Mais-Valias na América Latina

Assim, devem-se considerar também regulatório que precisa ser fortalecido


as possibilidades de desestimular a no elementar. Não há como desconhe-
criação de mais-valias, ao invés de cer que se o sistema é débil no plano
promovê-las. elementar, dificilmente terá a base
necessária para se sofisticar, e que o
fortalecimento desse sistema passa
- Por outro lado, é preciso levar em também pelo melhor aproveitamento
conta o potencial desses instrumentos, de potencialidades ainda não desen-
na situação atual, como auxiliares na volvidas no sistema tradicional.
obtenção de recursos que permitam
agilizar um processo redistributivo.
Nesse sentido, controlar o processo - Finalmente, sobre as ambigüidades na
significa antes de mais nada capacitar interpretação do tema e dos instru-
a administração pública a reconhecer mentos de recuperação de mais-valias,
e administrar os seus pontos positivos a utilização do mesmo instrumento
e negativos. Essa capacitação envolve com diferentes objetivos, bem como
estudos e simulações sobre os impac- a de diferentes instrumentos com o
tos urbanísticos e fiscais de tais instru- mesmo princípio, deixam claro que
mentos, inclusive quando acionados não há como rotular os instrumentos
de forma combinada entre si e com ou identificá-los com determinadas
os instrumentos tradicionais, além do orientações políticas. Mesmo enten-
mais básico aparelhamento técnico e dendo que a utilização dos instrumen-
de recursos humanos. tos só pode ser mais bem avaliada no
contexto mais específico de cada so-
ciedade e em cada momento histórico
- Esse aparelhamento básico, por sua particular; por outro lado, uma avalia-
vez, é condição imprescindível não só ção mais abrangente das suas po-
para os novos instrumentos como tencialidades e limites, seja no nível
para toda a política urbana. No afã temporal como no espacial, pode be-
de buscar novas fontes de finan- neficiar-se de uma nítida explicitação
ciamento urbano, muitas vezes são dos critérios adotados e dos objetivos
relegados a segundo plano os ins- pretendidos, tanto na aproximação ao
trumentos mais básicos de tributação tema como na consideração de ins-
e controle, invertendo-se, na verdade, trumentos para a recuperação de
as prioridades de um sistema fiscal e mais-valias.
Fernanda Furtado 201

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Planes Estratégicos y
Proyectos Metropolitanos

Jordi Borja y Manuel Castells

Planes Estratégicos: del Plan Territorial a los


Proyectos Urbanos

Crisis del planeamiento, la ciudad. Quizás mejor sería recordar


ambigüedad de los la reflexión de Brecht: “si hay ciudades
proyectos horrorosas que se han hecho siguiendo
un plan, ello es debido a que el plan era
horroroso y no a que hubiera un plan”.
La crítica al planeamiento territo-
rial urbano (o planes generales) se ha La experiencia histórica pone de
convertido en un lugar común desde los manifiesto la importancia de los planes,
años setenta. Está generalmente acepta- normas y concepciones generales sobre
do la relativa inoperancia de estos planes la relación entre edificios, actividades y
cuando no se apoyan en dinámicas eco- espacios públicos en la producción de
nómicas y sociales que permitan su la ciudad. Esto vale tanto para las ciu-
desarrollo en proyectos. En cambio pa- dades homogéneas derivadas de una
recen muy exageradas formulaciones del trama regular como la cuadricula o de
tipo “los grandes desastres de los gran- un modelo viario y edificatorio monu-
des planes”. Sobretodo porque se han mental (Edimbourg, Lisboa de Pombal,
realizado desastres mucho mayores sin Paris de Haussman) como para las rea-
planes ni visiones globales del futuro de lizaciones más exitosas de “new towns”

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XI, N os 1 e 2, 1997, p. 207-231


208 Planes Estratégicos y Proyectos Metropolitanos

y “villes nouvelles”. Incluso aquellos proyectos urbanos de Barcelona y de


“productos urbanos” que nos parecen Londres en los años 80.
aparentemente más caóticos o espon-
táneos (plazas y paseos animados, mer- En segundo lugar en bastantes oca-
cados y áreas culturales, etc.) deben siones los grandes proyectos corres-
mucho al planeamiento y a las ordenan- ponden a iniciativas promovidas por
zas de la Administración. actores que tienen sin embargo interés
en situarse fuera de cualquier marco glo-
Hoy se tiende a reconocer nueva- bal coercitivo. Pueden ser grupos econó-
mente el rol regulador e impulsor de la micos privados, pero también agentes
Administración pública en la defini- públicos, especialmente aquellos que
ción y puesta en marcha de los grandes disponen de patrimonio de suelo bien
proyectos, aunque se requiera casi posicionado (autoridad portuaria, socie-
siempre el partenariado con los actores dad ferroviaria, ejército, etc.). Y no puede
privados para su ejecución y gestión. prescindirse tampoco de la particular cul-
tura de “autor” de los diseñadores de
La inercia ideológica de los años 80 los proyectos urbanos, que pueden apos-
lleva sin embargo, a muchas Administra- tar por la singularidad formal en vez de
ciones a renunciar a este rol para confiar la articulación con el entorno.
ciegamente en las iniciativas privadas.
La crítica de los proyectos realizados En tercer lugar las actuaciones pun-
únicamente en función del lucro privado tuales, aunque sean o debieran ser ope-
a corto plazo (p. ej. Docklands) debiera raciones complejas, en la medida que
conducir a la reasunción de responsabili- son promovidas por Administraciones
dades públicas. públicas deben adaptarse al carácter
sectorial o unidimensional de éstas. Es
Existe una cierta ambigüedad decir, la Administración promotora
sobre el concepto de “gran proyecto” tiende a considerar únicamente una fun-
como motor y orientador del desarrollo ción (p. ej. viaria, o vivienda) en detri-
urbano. mento de la complejidad del proyecto,
imprescindible para que sea “productor
En primer lugar se olvida que detrás de ciudad”.
de un gran proyecto hay siempre, explí-
cito o implícito, un plan o esquema Por todas estas razones nos parece
global de ciudad. El plan o esquema que hay que guardarse de mitificar el
puede tener soportes jurídicos diversos, gran proyecto en sí mismo, suponer que
más o menos consenso social, apostar la flexibilidad o la desregulación (res-
por un desarrollo equilibrado o fuerte- pecto a planes o normas generales) re-
mente desequilibrado, pero existe una suelven automáticamente su viabilidad
voluntad política que se expresa por y su adecuación al entorno y que el par-
acción o por omisión. Aunque con orien- tenariado por su parte garantiza la com-
taciones muy distintas. Por ejemplo los plejidad posible.
Jordi Borja y Manuel Castells 209

El agotamiento del planeamiento modernamente parte de una visión


territorial clásico y la ambigüedad del estratégica del territorio. No se trata tanto
gran proyecto supuestamente aislado de realizar intervenciones que de entra-
obliga a proponer un planeamiento ade- da sean multidimensionales sino de que
cuado a la naturaleza de las interven- cumplan tres condiciones:
ciones que corresponden a los nuevos
espacios metropolitanos o urbano-regio- a) Correspondan a un escenario de fu-
nales. turo y a unos objetivos económicos,
sociales y culturales;

Las escalas de intervención b) Son coherentes con otras actuacio-


y la pertinencia del nes y dinámicas que se realizan en
planeamiento estratégico otras partes del territorio;

c) Tienen efectos metastésricos sobre


La ciudad difusa (o los nuevos espacios sus entornos, es decir generadores
urbano-regionales) requiere interven- de iniciativas que refuerzan el po-
ciones de gran escala que articulen el tencial articulador.
territorio. Estas intervenciones se entien-
den muchas veces como operaciones
funcionales, especializadas, casi siempre Es decir se trata de intervenciones
vinculadas a las comunicaciones o a las complejas en su concepción, multifun-
actividades conectadas con la economía cionales en su dinámica y generadoras
“globalizada” (telepuertos, World Trade de centralidades de ámbito urbano-
Centers, recintos de ferias y congresos, regional, es decir del nuevo sistema ur-
parques tecnológicos, zonas de activi- bano metropolitano, que se situa a
dades logísticas, etc.). Este plantea- escala de región o macro-región.
miento refuerza los efectos territoriales
perversos de la globalización puesto que La escala intermedia es la que se
acentúa las desigualdades y fragmenta da en la ciudad existente entendiendo
y segrega tanto los espacios de activi- por tal la aglomeración, es decir la
dad (zoning de facto) como los grupos ciudad-centro y su primera periferia. Es
sociales (ghetización generalizada). la escala que corresponde a las interven-
ciones de renovación de centros y de
Conviene distinguir las intervencio- promoción de nuevos ejes de desarrollo
nes por su escala (grande, intermedia, y de nuevas centralidades.
menor) y por su articulación con un pla-
neamiento que articule las estrategias Son operaciones que se apoyan a
económico-sociales con las actuaciones veces en la recuperación de espacios
en el territorio. potentes y obsoletos (puertos, estacio-
nes, cuarteles, industrias, etc.), otras
La gran escala de intervención más veces en una realización infraestructu-
210 Planes Estratégicos y Proyectos Metropolitanos

ral cualificadora del entorno y con ele- a) Por un carácter integrado, es decir
mentos de centralidad atractivos (por que unen en su concepción una
ejemplo la combinación de una via o cierta diversidad de usos y unas
eje de calidad y de inversiones en “ter- determinadas cualidades formales;
ciario de excelencia”).
b) Porque dan respuesta a unos desa-
Cuando estas intervenciones no res- fíos o déficits que condicionan el
ponden a una visión estratégica del de- desarrollo de la ciudad o porque
sarrollo urbano (o se trata de una visión refuerzan decisivamente dinámicas
errónea porque no corresponde a una existentes;
dinámica real) se reducen a actuaciones
anodinas, sin otro efecto que un cambio c) Porque constituyen en sí mismas ele-
de uso o de forma de una zona de la mentos cualificadores de determina-
ciudad. Su valor estratégico vendrá das áreas de la ciudad.
d ad o :

a) por la coherencia de la intervención Estas intervenciones son de tipo


con otras intervenciones paralelas o muy diverso y pueden referirse a actua-
complementarias que condiciona ciones monumentales, a la realización
aspectos importantes de su viabili- de unos equipamientos o locales de ne-
dad (accesibilidad, decisiones públi- gocio (hoteles, centro comercial, locales
cas de carácter fiscal o inversor, de esparcimiento, etc.), a la rehabilita-
medidas de ordenación de la circu- ción de unas calles o conjunto de edifi-
lación o ambientales, etc.); cios valorizables por su posición o por
su simbolismo, a la creación de un punto
b) Por la calidad de la ejecución de los dotado de fuerte visibilidad y accesibi-
proyectos, tanto en sus aspectos fí- lidad, etc.
sicos como de equipamiento, servi-
cios, promoción de imagen, etc.; Pero su valor estratégico no reside
tanto en la función o la forma específi-
c) Por la capacidad de movilizar inicia- cas de la intervención sino en su efecto
tivas y recursos públicos y privados sobre la dinámica urbana.
y de generar los usos sociales reque-
ridos por la intervención.

La escala menor de intervención El planeamiento estratégico


es la que corresponde a actuaciones
puntuales. Se trata de proyectos que a
pesar de su escala relativamente reduci- En otros textos ya nos hemos referido al
da tienen también una función estratégi- planeamiento estratégico pero conviene
ca en el desarrollo urbano. Nos referimos detenerse en precisar cuales son sus ele-
a intervenciones que se distinguen: mentos básicos. Y en que se distingue
Jordi Borja y Manuel Castells 211

del planeamiento territorial conven- - Equilibrio Social;


cional (al que denominaremos plan - Recursos Humanos;
director). - Información y Telecomunicaciones;
- Servicios a la Producción;
a) El planeamiento estratégico es una - Calidad de Administración Pública;
forma de conducción del cambio - Calidad de Servicios Públicos;
basada en un análisis participativo - Cultura;
de situación y de su posible evolu- - Infraestructuras Económicas.
ción y en la definición de una estra-
tegia de inversión de los escasos e) Los beneficios de la planificación
recursos disponibles en los puntos estratégica territorial que se citan
críticos. comúnmente son:

b) El diagnóstico toma en considera- - Acción a corto plazo;


ción los entornos (globalización), el - Ayudar a identificar el uso más
territorio (en sus distintas dimensio- efectivo de los recursos;
nes) y la administración (o sistema - Posicionar la ciudad para aprove-
de actores públicos). Se consideran char las oportunidades;
especialmente las dinámicas y las - Identificar y desarrollar los “product
actuaciones en marcha, las deman- champions”;
das sociales, los puntos críticos y los - Visión de futuro;
obstáculos o cuellos de botella y las - Concentrar energías;
potencialidades. - Ganar perspectiva;
- Objetividad;
c) Sobre la base del diagnóstico se de- - Separar la realidad de la ficción;
termina la situación previsible, los - Colaboración entre sectores públi-
escenarios posibles y la situación co y privado;
deseable. A partir de la cual se defi- - Conciencia de ciudad y construc-
nen las acciones a emprender para ción de consenso;
llegar a ella. Estas acciones compren- - Hacer las cosas importantes.
den objetivos, líneas o estrategias a
desarrollar y proyectos concretos El objetivo final es la difusión del
que pueden ponerse en marcha a pensamiento estratégico: es más im-
corto plazo (proyectos físicos, pro- portante el proceso que los propios
gramas económicos o sociales, me- resultados.
didas administrativas, campañas
cívicas, etc.). f) Los riesgos del Plan estratégico se
derivan de la insuficiente partici-
d) Los planes estratégicos incluyen ge- pación y consenso sociales, de la in-
neralmente acciones respecto a: correcta definición de objetivos y
selección de proyectos o de la inca-
- Accesibilidad y movilidad; pacidad para impulsar un segui-
212 Planes Estratégicos y Proyectos Metropolitanos

miento y una promoción eficaz de - Escenario o modelo de ciudad


los mismos. Se citan como errores como punto de partida;
más frecuentes: - Importancia similar de temas de
desarrollo económico, calidad am-
- Generar más expectativas que per- biental y equilibrio social;
cepción final de realizaciones; - Gran relevancia de estudios de diag-
- Objetivos demasiado genéricos; nóstico y pronóstico;
- Poco compromiso ejecutivo de los - Los proyectos adoptados llevan
agentes; una acción inmediata que condi-
- Percepción exclusivamente políti- ciona el futuro;
ca del plan; - Facilitan perspectiva y visión de fu-
- No ejecución del plan. turo a la ciudad;
- Redefinen el papel de la ciudad y
g) Semejanzas entre el Plan estratégico sus relaciones con el entorno inme-
y Plan director territorial (o plan gene- diato;
ral): - Rechazo de la improvisación.

- Planificaciones de amplio horizon- h) Diferencias entre Plan estratégico y


te temporal; Plan director:

Plan estratégico territo rial Plan Directo r


Plan integral con algunos Ordenación del espacio urbano
objetivos territorializables
Prioriza proyectos, pero no los Determina los usos del suelo en
localiza necesariamente en el su conjunto y localiza con
espacio precisión los sistemas generales
y las grandes actuaciones
públicas
Basado en el consenso y la Diseño responsabilidad de la
participación en todas sus fases administración y participación a
“posteriori”
Utilización de análisis Utilización de estudios
cualitativos y de factores críticos territoriales y de medio físico
Plan de compromisos y Plan normativo para regular la
acuerdos entre agentes para la acción privada futura y posible
acción inmediata o a corto plazo
Es un plan de acción Es un plan para regular la
acción
Jordi Borja y Manuel Castells 213

i) La participación de los agentes pú- planeamiento estratégico. Preci-


blicos y privados es una condición samente porque se trata de una
indispensable del Plan estratégico, estructura flexible, de un proceso re-
que lo distingue de las otras formas lativamente abierto, y de un acuerdo
de planeamiento. Esta participación global que tiene valor de “contrato
tiene como principales caracterís- político” pero no de norma jurídica,
ticas: requiere una voluntad directiva muy
fuerte. Pero también se presta a for-
- Se produce en todas las etapas del mar parte del “pensamiento blando”
planeamiento, desde la elabora- y convertirse en una pseudo legitimi-
ción del diagnóstico hasta la im- zación de un conjunto de actuaciones
plementación del seguimiento de y proyectos solamente articulados
los proyectos; sobre el papel.
- Idealmente debe incluir a todos los
agentes públicos y privados. Con- k) El seguimiento de los proyectos, la
tra lo que puede parecer lógico lo impulsión de los mismos por parte
más difícil es casi siempre conse- de comités participativos ad hoc, el
guir la participación de las Admi- compromiso de los agentes respon-
nistraciones públicas (excepto la o sables de cada uno de ellos que han
las que lideran el Plan); participado en el plan, el grado de
- Una parte de la población tiene cumplimiento de los objetivos y la
bajos niveles de organización, de evaluación de los impactos de los
liderazgo y de visibilidad social. Sin mismos permitirán medir la eficacia
embargo casi siempre es precipi- del Plan Estratégico. El Plan Estraté-
tado concluir que no cuentan a la gico se justifica por sus resultados y
hora de incorporarles en la estruc- éstos deben percibirse a corto plazo
tura del Plan Estratégico; (entre 2 y 5 años desde su apro-
- La comunicación hacia la ciudada- bación).
nía y el marketing hacia el exterior
forman parte del proceso mismo
del planeamiento estratégico; De los Planes Estratégicos
- La concertación sobre las actuacio- a los grandes proyectos
nes estratégicas, tanto entre los urbanos
agentes responsables de realizarlas
como entre los que deben impul- Cada vez se cuestiona más la relación
sarlas o hacer su seguimiento, así jerárquica o en cascada del planea-
como el consenso social sobre las miento territorial. Algo parecido puede
mismas, constituyen el elemento decirse sobre los planes estratégicos. Los
esencial del proceso participativo. proyectos no son el último derivado de
un proceso que baja lógicamente del
j) La banalización es probablemente escenario deseable, los objetivos luego,
el mayor riesgo que acecha hoy al las estrategias o líneas de acción a con-
214 Planes Estratégicos y Proyectos Metropolitanos

tinuación y finalmente las actuaciones, c) El Plan en consecuencia justificará


proyectos o medidas. Los Planes estra- ante los autores responsables de los
tégicos más modernos tienden a esta- grandes proyectos la exigencia de
blecer una relación dialéctica entre garantizar su multidimensionalidad
elementos básicos del diagnóstico y (no únicamente su funcionalidad
grandes objetivos que se apuntan ya en inmediata y su rentabilidad máxima)
la primera fase de elaboración y los y creará las condiciones de obliga-
grandes proyectos que están sobre la toriedad que la hagan posible.
mesa de los principales actores urbanos
públicos y privados. A medida que avan- d) El ámbito del Plan, a la hora de pre-
ce el Plan tenderá a establecer priorida- cisar los contenidos, las formas y los
des y relaciones entre los proyectos, pero tiempos de los proyectos, debe per-
éstos a su vez contribuirán decisivamen- mitir reequilibrar hasta cierto punto
te a definir los objetivos y las líneas de las negociaciones entre los agentes
acción del Plan. más fuertes (Administraciones, gru-
pos económicos, etc.) y los menos
Antes de pasar a analizar las princi- fuertes (colectivos sociales popula-
pales características de los grandes res, centros de investigación, etc.).
proyectos urbanos expondremos breve-
mente qué aporta el Plan Estratégico a e) La inclusión de los grandes proyectos
los grandes proyectos y el proceso de en el Plan Estratégico, en la medida
definición de éstos en el ámbito del Plan. que éste es una gran operación co-
municacional y obtiene normal-
El Plan Estratégico deviene un mente un amplio consenso social,
proceso legitimador de los grandes transfiere estas cualidades a los
proyectos urbanos. grandes proyectos (muchas veces
acusados de despilfarradores, in-
a) Debe dar coherencia territorial y eco- cluso antisociales). Aunque también
nómica a los principales proyectos puede ser que ocurra lo inverso, es
y garantizar que sirven para desar- decir que proyectos puntuales popu-
rollar la articulación del conjunto del lares contribuyan a legitimar y di-
espacio urbano-regional. fundir el Plan y sus propuestas.

b) El impacto o los efectos resultantes f) La dialéctica Plan Estratégico - gran-


de estos proyectos deben mantener des proyectos puede convertirse así
un compromiso entre la competiti- en un proceso de movilización y
vidad económica, la sostenibilidad educación cívicas. Los proyectos
ambiental y la cohesión social. El ca- ganan en contenidos, transparencia
rácter participativo del Plan Estra- (es más difícil la corrupción) e im-
tégico debe contribuir a integrar pacto dinamizador. El Plan por su
estas dimensiones en los grandes parte manifiesta su eficacia y aumen-
proyectos. ta su credibilidad y su difusión.
Jordi Borja y Manuel Castells 215

g) La complejidad de este proceso, aceptación por la opinión pública y


aunque puede darse en periodos de por los medios de comunicación.
tiempo relativamente cortos (entre
2 y 5 años), entra normalmente en No es preciso que todas estas con-
contradicción con los tiempos polí- diciones se den a la vez pero la falta de
ticos, electorales y administrativos. alguna de ellas debe considerarse un
Por ello el Plan y los grande proyec- obstáculo a vencer.
tos deben poseer un timing propio
independiente de los ritmos políticos En la práctica del planeamiento es-
y administrativos de las instituciones. tratégico, el proceso definitorio pasa
generalmente por las siguientes fases:
El proceso definitorio de los
grandes proyectos, en el marco del a) En la etapa inicial de “Pre-diag-
planeamiento estratégico, no es un nóstico” puede ocurrir que apa-
simple resultado de la voluntad de los rezcan ya algunos proyectos
actores que participan en su elabora- “maduros” bien porque los agentes
ción. Por lo menos deben tenerse en responsables tienen ya prevista su
cuenta estos aspectos: realización, bien porque sectores
urbanos cualificados los reclamen
a) Existencia de un Plan nacional o re- con fuerza y tienen ya aceptación
gional, de una ley o de un progra- social;
ma de gobierno, que le proporcione
una base política o jurídica; b) El diagnóstico pro-activo permi-
te que las Comisiones del Plan, de
b) Posibilidad de acordar una decisión composición amplia y plural, defi-
compartida entre los principales nen algunas actuaciones emblemá-
actores responsables de su aproba- ticas de los objetivos propuestos.
ción y ejecución (públicos y priva- Sobre esta base los órganos directi-
dos) sobre el carácter prioritario de vos pueden ya impulsar la definición
la actuación; y promoción de algunos grandes
proyectos, paralelamente a la elabo-
c) Oportunidad financiera (por ejem- ración del Plan;
plo crédito internacional), política
(por ejemplo gran evento en prepa- c) Una vez elegido el escenario desea-
ración) y física (por ejemplo suelo ble, los objetivos y líneas de actua-
recuperable por obsolencia de ins- ción, se elabora por parte de las
talaciones presentes); Comisiones un listado de proyec-
tos. Las Comisiones en esta eta-
d) Existencia de un promotor o opera- pa no son las mismas que en la etapa
dor líder del proyecto; anterior, sino que están compuestas
por representantes públicos y priva-
e) Consenso social, incluido en ello la dos de aquellas instituciones y or-
216 Planes Estratégicos y Proyectos Metropolitanos

ganizaciones orientadas a impulsar predominante político (decididores,


una determinada línea estratégica; impulsores) y técnico (expertos);

d) Los órganos centrales del Plan e) Los proyectos pre-diseñados (diseño


(políticos y técnicos) reelaboran y básico) y aprobados por los órganos
seleccionan estos listados para con- centrales del Plan (es la última fase
seguir la máxima coherencia posible de elaboración y aprobación del
y para establecer un orden de prio- Plan) son asumidos por Comi-
ridades que facilite la ejecución del siones ad-hoc encargadas de su
Plan. Sobre la base del listado de seguimiento, promoción y, even-
proyectos aprobado se crean gru- tualmente, implementación. Es la
pos o comités reducidos encar- etapa final de implantación del Plan.
gados de elaborar (o hacer elaborar) Aquellos proyectos que en un plazo
un diseño básico de cada uno de de pocos años (entre 2 y 4 una vez
ellos (este diseño debe incluir orga- aprobado el Plan) no se han imple-
nismos o agentes responsables, fi- mentado y no hay indicios de que
nanciación, timing, etc.) Los grupos vayan a serlo en un plazo próximo
o comités de proyecto tienen una deberán considerarse por el momen-
composición reducida y un carácter to inviables.

Los Grandes Proyectos Metropolitanos

Ciudad metropolitana: es la simple juxtaposición de centros


sistema y proyectos urbanos densificados, barrios o áreas especia-
lizadas social o funcionalmente y pe-
riferias sucesivas.
1. La ciudad metropolitana es hoy una
realidad económica, social y funcio- Esta ciudad metropolitana existe y
nal en proceso de constitución. La requiere obviamente coordinación
complejidad de la realidad metropo- institucional (es plurimunicipal y en
litana incluida la complejidad institu- ella actúan todas las Administracio-
cional, tiene como consecuencia que nes Públicas a la vez) y gestión en
la nueva ciudad, un espacio urbano- común de algunos servicios (agua,
regional, se construye más por gran- eliminación de residuos, transportes,
des proyectos que como resultado de etc.). Pero hay otra ciudad metropo-
la organización institucional y la ges- litana, a una escala mayor.
tión de los servicios.
La nueva ciudad metropolitana debe
La ciudad metropolitana actual ya no entenderse como un sistema o una
Jordi Borja y Manuel Castells 217

red, de geometría variable, articulado b) La concentración de actividades


por nodos, puntos fuertes de centra- y funciones, pero no necesaria-
lidad, definidos por su accesibi- mente de población. El territorio
lidad. La calidad de esta nueva metropolitano se convierte en el
realidad urbano-regional dependerá medio natural de la actividad eco-
de la intensidad de relaciones nómica, caracterizado por su articu-
entre estos nodos, de la multifun- lación con mercados de geometría
cionalidad de los centros nodales variables y por las sinergías que se
y de la capacidad de integrar al con- producen entre actores (institucio-
junto de la población y del territo- nales, empresariales, profesionales,
rio mediante un adecuado sistema de etc.) interdependientes.
movilidad.
Esta concentración tiene sus pun-
2. La nueva ciudad metropolitana debe tos fuertes, en lo material y en lo
entenderse como resultado de tres simbólico, en los nodos de comu-
procesos o tres dinámicas distintas nicación, entendidos como centros
pero interrelacionadas: globalización, urbanos, o lugares dotados de poli-
concentración y comunicación. valencia. Sin embargo estos nodos
son muchas veces monofuncio-
a) La globalización exige a las gran- nales y expresan más la dinámica
des ciudades, a las ciudades me- fragmentadora citada que la nece-
tropolitanas, ofrecer plataformas sidad de cohesionar el territorio y
competitivas a sus actividades eco- la población.
nómicas, cualificar sus recursos hu-
manos, establecer un buen sistema c) La comunicación es a la vez la
de intercambios con ámbitos cada característica y el reto principales
vez mayores (incluso continentales de las ciudades metropolitanas. La
y mundiales), promocionar su ima- competitividad en la globalización
gen internacional y funcionar inter- exige maximizar tanto la comunica-
namente de forma eficiente y con ción con el exterior (puerto y ae-
reglas y convenciones claras y esta- ropuertos, telecomunicaciones,
bles. nuevas infraestructuras viarias y de
ferrocarril, centros de convencio-
Pero a corto o largo plazo la globa- nes y congresos, ferias y exposicio-
lización tiene impactos territoriales nes, etc.) como la comunicación
que suponen un reto a la cohesión interna, en la medida que la ciudad
del conjunto. La globalización frag- metropolitana es un sistema de
menta al territorio urbano-regional centros urbanos. La comunicación
en áreas y grupos “in” y “out”, al óptima es el requisito indispensable
mismo tiempo que “universaliza” de funcionamiento de la nueva me-
los productos y los mensajes de la trópolis, como lo era en la antigua,
ciudad metropolitana. pero a una escala mucho mayor,
218 Planes Estratégicos y Proyectos Metropolitanos

tanto con relación a su hinterland b) la dialéctica permanente entre ob-


(que puede ser nacional o conti- jetivos-proyectos-impactos;
nental) como al propio territorio
metropolitano (discontinuo, varia- c) la concertación de actores públi-
ble y en el que se dan dinámicas cos y privados en todas las fases
fragmentadoras y marginadoras). del proceso de elaboración y eje-
cuci ón.
3. Es en este marco de nuevos retos que
se plantean las actuaciones metro- El espacio metropolitano, enten-
politanas. dido como urbano-regional, es decir
discontinuo, funcional y objeto de las
Las actuaciones metropolitanas actuaciones de futuro, es pues el es-
deben responder a tres exigencias que pacio estratégico por excelencia.
son a la vez complementarias en sus Un espacio estratégico entendido
objetivos y contradictorias en su como espacio económico. El ámbito
modo de ejecución sectorial o pun- urbano-regional es hoy el “marco
tual: la competitividad, la integración natural” de la actividad económica.
y la sostenibilidad. Más que la empresa, cada vez más
dependiente de sus entornos y de las
Las áreas metropolitanas son objeto sinergías de éste. Y más que el Esta-
de dos tipos de grandes actuaciones. do-nación, desbordado por los pro-
Las que se derivan de la Acción Pla- cesos de globalización y menos capaz
nificadora del sector público, que se de articularse con la diversidad de
expresa en documentos como son los actores económico-sociales privados.
planes territoriales y los planes secto-
riales (de transportes, de accesos, del El espacio estratégico metropolitano
litoral, de equipamientos diversos, es también el nuevo espacio de inte-
etc.) y las que se derivan de decisio- gración socio-cultural. La constitu-
nes puntuales tanto de actores pú- ción de espacios urbanizados en los
blicos como privados, que muchas que la ciudad corre el riesgo de diluir-
veces se hacen al margen del planea- se, las desigualdades y las margi-
miento (por ejemplo obras de acce- naciones de grupos sociales y de
sos y enlaces, creación de un centro territorios y la complejidad del entra-
comercial, ...). mado institucional que dificulta su
visibilidad, son desafíos a los que la
En los últimos años se ha desarrolla- ciudad debe dar respuesta para evitar
do una vía intermedia: los planes que los procesos de desintegración
estratégicos. El planeamiento estra- socio-cultural se impongan a los de
tégico parte de tres principios: integración económica y funcional.

a) la definición de objetivos urbanos 4. ¿La nueva ciudad metropolitana


a partir de las dinámicas en curso; puede reconstituir, a una escala
Jordi Borja y Manuel Castells 219

mayor, el modelo de ciudad del pasa- como las dinámicas en que se sus-
do? Antes debemos responder a la tentan, por igual de la realidad y
pregunta ¿Cuales son los elementos muchas veces coexisten en los pro-
definitorios de este modelo? A lo largo gramas y proyectos urbanos.
del siglo XX, tanto en la cultura euro-
pea como americana, se coincide en Por una parte tenemos la urbani-
indicar por lo menos siete elementos: zación resultante del espacio de
flujos, del territorio de geometría
a) la concentración de población y variable, de los nodos monofuncio-
actividades (industriales y de ser- nales que producen “lugares dé-
vicios); biles”... Al limite podría hablarse de
urbanización sin ciudad.
b) la densidad de relaciones sociales
derivada de la heterogeneidad y Por otra parte nos encontramos
complementaridad de los grupos ante la voluntad (política, intelectual,
sociales; social, profesional) del producir
ciudad, como espacio optimizador
c) la diversidad de funciones; de las sinergías, como territorio de la
cohesión y de la gobernabilidad,
d) la centralidad respecto a un terri- como conjunto de “lugares fuertes”
torio (hinterland); que generan identidad cultural.

e) la cohesión socio-cultural expre- En ambos casos una cuestión clave


sada en la cultura cívica; es la movilidad-accesibilidad que
garantiza la articulación del sistema
f) la existencia de Instituciones polí- urbano. Y otra cuestión clave es la
ticas y la capacidad de autogo- concepción de las centralidades,
bierno; bien entendidas como nodos funcio-
nales, bien como lugares polivalen-
g) la imagen o visibilidad desde el ex- tes, que cohesionan el territorio para
terior. que funcione como un todo.

¿Estas características, consideradas


aun hoy como positivas o deseables 5. Los objetivos principales de las
para muchos, existen o son viables grandes actuaciones estratégicas son
en la nueva ciudad metropolitana? En aquellos que permiten dar un salto
la ciudad metropolitana coexisten dos cualitativo en cuanto a la accesibili-
dinámicas contradictorias que alimen- dad y movilidad del espacio ur-
tan dos visiones opuestas de ciudad. bano-regional y a la generación y
Estas dos visiones (que a veces se reconversión de centralidades en el
simplifican como modelo americano conjunto del territorio urbano-regio-
y modelo europeo) forman parte, nal.
220 Planes Estratégicos y Proyectos Metropolitanos

La accesibilidad y la movilidad letas, actuaciones infraestructurales


interna son requisitos indispensables de accesibilidad, expropiaciones,
para la competitividad de la ciudad equipamientos públicos atractivos o
como “medio económico” y para que de prestigio, etc.) que dinamice la in-
cumpla su función de integración so- versión privada. La generación de
cial. Por ello la mayoría de grandes centralidades cumple no solamente el
proyectos estratégicos van ligados objetivo de multiplicar los centros
a operaciones de viabilidad y trans- existentes congestionados o de recu-
porte masivo, de zonas de actividad perar para ciertas funciones centrales
logística, de realización o reconver- los antiguos centros degradados, sino
sión de infraestructuras de comuni- también se plantean como operacio-
caciones (estaciones, puertos), etc. nes destinadas a cambiar la escala de
Sobre esta base se realizan opera- la ciudad, articular y cualificar las pe-
ciones infraestructurales y promo- riferias urbanas y proporcionar una
cionales de carácter económico: imagen de modernidad fuerte al terri-
parques tecnológicos, recintos de ex- torio.
posiciones y congresos, áreas para
empresas de servicios a las empresas, Los espacios públicos son por ello
etc. Actualmente se tiende a conside- un objetivo clave de la construcción
rar los equipamientos culturales y de la ciudad metropolitana, en la
turísticos también como infraestruc- medida que se concilian como crea-
turas económicas, así como a integrar dores de centralidad y potenciadores
ambos usos en las mismas áreas del de una movilidad integradora.
territorio.
Las infraestructuras y los sistemas de
Pero la construcción de la ciudad transporte no garantizan la movilidad,
metropolitana exige completar la aunque sean indispensables. La crea-
movilidad con la multiplicación de ción de un conglomerado de activi-
centralidades. La dinámica actual dades de terciario cualificado no
conduce casi siempre a la congestión produce automáticamente centrali-
de las áreas centrales fuertes, poliva- dad. Solamente la existencia de es-
lentes e integradoras y por otra parte pacios y equipamientos públicos,
a la difusión de una urbanización accesibles, seguros, polivalentes, do-
anómica en la que los vicios del tados de calidad estética y de carga
zoning público multiplican los efectos simbólica, es decir culturalmente sig-
perversos de las iniciativas sectoriales nificativos, crea centralidad. Porque
de la Administración con los que se la centralidad urbana, entendida
derivan de la lógica mercantilista de como condensación de la ciudad, no
cada agente privado. La creación y/o es tanto el nodo donde confluyen los
reconversión de centros urbanos flujos del espacio metropolitano,
supone una poderosa iniciativa como el lugar de los encuentros y
pública (recuperación de áreas obso- de las identidades, la expresión del
Jordi Borja y Manuel Castells 221

civismo y el sustrato del marketing y de las grandes actuaciones estratégicas


del patriotismo de la ciudad. de carácter infraestructural.

1. Formar parte de un Proyecto de


Proyectos urbanos: Ciudad. Puede ser un Plan Estraté-
estructuración de la ciudad gico, o un Plan de desarrollo o de or-
me trop olitana denación territorial, o un Programa
de actuación municipal apoyado en
un amplio consenso, o un catálogo
Los grandes proyectos urbanos son hoy coherente de actuaciones concer-
los elementos definitorios de la cons- tadas con el Gobierno de la nación.
trucción de la ciudad metropolitana. La También puede darse un marco gene-
eficacia de los proyectos infraestructu- ral con un planteamiento urbanístico
rales vinculados a la movilidad y virtual- global de las obras relativas a un gran
mente multiplicadores de accesibilidades evento o de la reconversión de un
y generadores de centralidades depen- conjunto de áreas estratégicas
derá del carácter integral de los mis- (puerto, estaciones de ferrocarril, etc.)
mos, es decir de su polivalencia, de o industriales obsoletas o de la ejecu-
su capacidad de servir más allá de su ción de un programa ambicioso de
función específica o sectorial. Estas accesos y enlaces, etc. La cuestión
actuaciones deberán formar parte de un clave es que se establezca siempre
proceso articulado en el que las una relación vinculante entre el
actuaciones de un tipo (por ejemplo in- Proyecto Global (más o menos ex-
fraestructuras físicas de movilidad) se plícito, pero que sea muy asumido por
conciben como elementos de un sistema el liderazgo político y cuente con
y se articulan con otras, incluso contri- apoyo social) y las Actuaciones físi-
buyen a generarlas (por ejemplo nuevas cas, debidamente programadas y
áreas de desarrollo urbano con ele- financiadas.
mentos de centralidad, elementos físicos
y simbólicos de identidad, espacios pú- 2. Oportunidad. La oportunidad puede
blicos y equipamientos como factores de venir dada o puede “inventarse”. En
redistribución social, creación de em- las grandes ciudades las diversas
pleos, etc.). Finalmente los grandes administraciones toman decisiones
proyectos tendrán un valor estraté- puntuales que son potencialmente
gico según sea su capacidad de pro- estratégicas, se producen eventos que
mover transformaciones del medio si se prevén y se promocionan pueden
urbano regional que aumenten su atrac- ser palancas transformadoras, algunos
tividad y su cohesión. agentes privados (o empresas públi-
cas) definen estrategias y preparan ini-
Proponemos a continuación los cri- ciativas susceptibles de generar fuertes
terios que, a nuestro parecer, permiten impactos sin que se negocie antes su
evaluar la viabilidad y el efecto urbano inserción en el conjunto.
222 Planes Estratégicos y Proyectos Metropolitanos

Una zona obsolescente es una opor- mejorar la accesibilidad y la movilidad


tunidad, incluso de centralidad. Una del área metropolitana y de crear
operación inicialmente “especiali- espacios públicos y de proporcionar
zada” (una ronda perimetral o una “sentido de lugar” al territorio.
zona de actividades logísticas) puede
propiciar un desarrollo urbano a una La voluntad de mezclar usos y activi-
escala superior. Un gran evento inter- dades, de juntar poblaciones diversas
nacional (Exposición Universal, y de articular las operaciones especia-
JJ.OO, etc.) puede transformar la lizadas con procesos de desarrollo
ciudad (Barcelona) o dejar solo algu- global debe estar presente desde el
nas infraestructuras subutilizadas inicio de cualquier operación. Aun-
(Sevilla). que la ejecución empiece por una
actuación sectorial la concepción
Aprovechar la “oportunidad” es un debe ser global. La polivalencia será
test excelente para verificar el poten- posible si está prevista y, luego, deter-
cial de liderazgo promotor del go- minará la capacidad de evolución y
bierno local. O del actor público o de adaptación de los tejidos urbanos.
público-privado que tenga la inicia- Téngase en cuenta la obsolescencia
tiva. La exigencia o la definición de que acecha en nuestra época a
un horizonte temporal (determi- proyectos ambiciosos como un tele-
nado por un evento tipo JJ.OO o por puerto, un nudo de comunicaciones
una agenda externa –p. ej. decisión o un parque tecnológico, por ejemplo.
sobre la sede de un organismo inter-
nacional o establecido por un Plan – Tres funciones complementarias nos
p. ej. Plan Estratégico 2000 o 2010) parecen especialmente importantes:
crea condiciones favorables para vin-
cular Proyecto Global y catálogo de - la generación de espacios públicos,
Grandes Actuaciones, para concertar equipamientos colectivos y monu-
a los actores públicos entre ellos mentos que refuercen la identidad
(muchas veces lo más difícil) y concre- simbólica;
tar la cooperación público-privada y
para promover un ambiente social fa- - el impacto sobre el empleo;
vorable y participativo.
- el desarrollo urbano de los entor-
3. La mixtura: concepción plurifun- nos, teniendo en cuenta tanto las
cional o polivalencia de los gran- posibilidades de generar centrali-
des proyectos urbanos. No hay dades, el impacto redistributivo
gran proyecto urbano, por “especia- (vivienda y servicios), la sostenibi-
lizado” que sea y por “marginal” que lidad medioambiental y la calidad
parezca respecto a las centralidades formal o estética, como la utiliza-
que no sea susceptible de promover ción del desarrollo urbano para fi-
un desarrollo urbano diversificado, de nanciar la operación.
Jordi Borja y Manuel Castells 223

La experiencia reciente en la realiza- bien porque propician otras actua-


ción de infraestructuras de movilidad ciones fuertes, bien por “metástasis”
proporciona ejemplos positivos y ne- urbana (muchas veces producto no
gativos, incluso en la misma ciudad tanto de una actuación fuerte inicial
(p. ej. Rio: linea vermelha realizada como de acciones de “acupuntura”
en el 92 comparada con plantea- urbana);
miento actual de vías para el 2004).
- el equilibrio entre el cambio de acti-
4. Integración y transformación del vidades, usos y poblaciones y el
tejido urbano. En muchos casos es mantenimiento, aunque sea par-
importante preservar o producir la cial, de tejidos y colectivos sociales
continuidad formal entre la nueva propios de la zona;
operación y el tejido preexistente, so-
bretodo si es de calidad (p. ej. Puerto - el efecto dinamizador sobre una
Madero – Buenos Aires - Plan Estraté- parte (o toda) de la ciudad, tanto
gico inicial). En otros casos conviene en lo físico, como en lo económico
ejecutar una actuación fuerte de de- y cultural.
senclavamiento y de prestigio pre-
cisamente para hacer posible esta
continuidad (p. ej. Balmaseda - San- 5. Cambio de escala de la estruc-
tiago de Chile o Villa Olímpica - tura urbana: nuevas centralida-
Barcelona). En algunos casos la reali- des. No todos los grandes proyectos
zación de una actuación fundamen- urbanos son susceptibles de generar
talmente simbólica resulta de gran nuevas centralidades. Y, por otra
eficacia (p. ej. Arche de la Defense - parte, las nuevas centralidades no son
París) para establecer la continuidad. resultado de un solo proyecto, sino
En otros casos la operación requiere de un conjunto de actuaciones múlti-
una fuerte actuación de ruptura for- ples (sin perjuicio que puede haber
mal con el entorno inmediato, p. ej. un proyecto de diseño urbano básico
áreas degradadas, precisamente para y un programa de ejecución de las
establecer la relación física, social y principales obras). Pero si que todos
simbólica con la ciudad y sus centrali- los grandes proyectos deben tener
dades, por ejemplo un buen equipa- alguna relación o articulación con
miento cultural en una área histórica centralidades viejas o nuevas, es decir
degradada (Ciutat Vella en Barce- tener impactos favorables. Y también,
lona). En todos estos casos conviene en la mayoría de casos generan algu-
distinguir y propiciar tres procesos ur- nos elementos de centralidad. Por
banos distintos: ejemplo no parece un buen plantea-
miento hacer una operación como
- la integración con el entorno inme- Rio Centro (¡con el nombre de
diato pero también los efectos de Centro incorporado!) tan marginal
contaminación transformadora, respecto a la estructura urbana. En
224 Planes Estratégicos y Proyectos Metropolitanos

cambio una operación especializada ter simbólico. En bastantes casos


como situar algunas de las principales la nueva centralidad permite a sec-
actividades olímpicas en la isla de tores poco integrados a la ciudad
Fundão se plantea como una área acceder a un nivel superior de ca-
con elementos y articulaciones que lidad urbana;
la dotarán de una centralidad relativa-
mente fuerte (Proyecto Rio 2004). - se crean condiciones de desarrollo
más sostenible en la medida que
Las nuevas centralidades se caracte- las nuevas centralidades permiten
rizan: reducir la congestión, los costes y
el despilfarro de las existentes.
- son un conjunto de actuaciones
muy complementarias y concen- 6. El diseño urbano (formal) es un
tradas, en algunas áreas definidas elemento constituyente del contenido
como prioritarias y viables, casi material y de la viabilidad económica
siempre situadas en zonas fron- de los proyectos metropolitanos.
terizas entre áreas centrales y peri- Como se dice en Italia, primero el di-
ferias; bujo, la maqueta, el video... luego las
reglas, el programa, el plan. Es lo que
- las actuaciones en curso o previs- denominan “el proyecto preliminare”.
tas son a la vez infraestructuras y Las operaciones que pretenden rees-
nudos de comunicaciones, zonas tructurar una área central de la ciudad
atractivas para el terciario cualifi- o crear ciudad en un no man’s land
cado y operaciones emblemáticas deben primero visualizarse. Si no es
o monumentales; así difícilmente los actores públicos y
privados se comprometerán a fondo
- en ellas se da ya, o es relativamente con un proyecto complejo y a largo
fácil impulsar, actuaciones articula- plazo. Y más difícil será aun obtener
das o concertadas de actores públi- los apoyos institucionales, sociales y
cos y privados. mediáticos. El diseño supone definir
un conjunto de formas que garanticen
El resultado de las nuevas centralida- la polivalencia y la accesibilidad, que
des es: faciliten la diversidad de usos y su
evolución y que impriman un sello de
- cambia la escala de la ciudad, es calidad al conjunto. La estética forma
decir se amplia el territorio estructu- parte de la viabilidad económica de
rado en el ámbito urbano-regional; una operación y de la calidad de vida
de las gentes.
- un mayor número de residentes y
usuarios de la ciudad puede acce- 7. El modelo de gestión de los gran-
der a las áreas cualificadas por su des proyectos se define desde el ini-
oferta de servicios y por su carác- cio de la operación.
Jordi Borja y Manuel Castells 225

Un gran proyecto (suma de proyec- Es sobre la base de definir este mo-


tos) supone una gestión compleja que delo de gestión complejo que puede
comprende por lo menos: regularse la cooperación público-
privada.
- programación de las operaciones;
Los grandes proyectos urbanos re-
- concepción de los proyectos; quieren un líder inicial, normalmente
una Administración pública. Este líder
- financiación de las actuaciones; encarga la dirección de la gestión a
una estructura “menaferial”.
- coordinación de los actores;
A medida que avanza el proyecto la
- ejecución de las obras; coordinación de los actores partici-
pantes y la relativa autonomía de
- comercialización de los productos; cada uno de ellos para desarrollar sus
proyectos adquieren una mayor rele-
- mantenimiento del conjunto. vancia. Sin embargo el líder-coordi-
nador es el garante de la coherencia
Es necesario establecer de entrada los del conjunto. O debiera serlo.
contenidos principales de cada uno
de estos elementos para que estén La cooperación público-privada no
estructuralmente relacionados. Por sigue hoy el esquema tradicional de
ejemplo el timing de la programación las 2 fases, primero la actuación pú-
condiciona la financiación, la concep- blica que realiza la operación no ren-
ción de los proyectos arquitectónicos table (¿cómo la podría financiar?) y
y la ordenación urbanística de los en- luego los actores privados que pro-
tornos permite determinar plusvalías mueven el desarrollo de las iniciati-
que pueden orientarse a la financia- vas lucrativas. Es preciso prever una
ción, la comercialización de los pro- financiación público-privada desde el
ductos va ligada a la concepción y a principio bien sobre la base de ingre-
la participación de unos u otros acto- sos a posteriori (atención: no puede
res, el coste y las obligaciones de man- optarse sistemáticamente por la ciu-
tenimiento deben establecerse al dad de peaje), bien por recuperación
principio pues condicionan la eficacia de plusvalías y desarrollos urbanos
de la operación, etc. complementarios.
226 Planes Estratégicos y Proyectos Metropolitanos

Conclusión

A lo largo de este texto hemos querido dores políticos, dirigentes empresariales


enfatizar algunas ideas-fuerza. profesionales, agentes culturales y repre-
sentantes sociales.
a) El objetivo principal de la política
urbana hoy es hacer ciudad. El gobierno de la ciudad se en-
frenta a una paradoja. Por una parte la
b) El gobierno de la ciudad se encar- globalización revaloriza el rol de los
na hoy en aquellas instituciones, co- gobiernos locales (principio de proximi-
lectivos o personalidades capaces de dad) y las grandes actuaciones com-
generar un liderazgo promotor plejas pero muy localizadas requieren
que defina o asuma un proyecto precisamente instituciones y entidades
de ciudad. políticas muy pegadas al territorio.

c) Este proyecto se concreta principal- Por otro los gobiernos locales


mente en un conjunto de grandes tienen escasa o nula presencia inter-
actuaciones aparentemente secto- nacional, están sometidos a la legislación
riales o especializadas pero que son y dependen de los recursos de los go-
o pretenden ser polivalentes, trans- biernos nacionales (y a veces regio-
formadoras y articuladas en un nales), tienen una posición de relativa
conjunto coherente. Es decir estra- debilidad frente a los grupos económicos
tégicas. públicos o privados, las grandes actua-
ciones estratégicas no son de su com-
petencia (o solo en parte) y además
La idea de hacer ciudad plantea corresponden a una ciudad metropo-
hoy una cuestión clave que los grandes litana institucionalmente fragmentada.
proyectos urbanos deben resolver: la
dialéctica entre centralidad y movili- En estas condiciones la creación de
dad. O como optimizar los activos de la un liderazgo promotor dependerá
ciudad metrópolis mediante proyectos más de la Iniciativa política que no
reestructuradores (de reconversión o de la regulación legal de las competen-
ex novo) que posibilitan la reproduc- cias. Esta iniciativa se concretará en un
ción ampliada de la ciudad como conjunto de grandes actuaciones estra-
capital fijo, capital humano y capital sim- tégicas, que correspondan a un proyecto
bólico. Estos proyectos físicos son la global consensuado, que tengan un
materialización de procesos e inicia- modelo lógico y viable de priorización,
tivas de carácter económico, social, que sean legítimos y visibles para la
cultural, político y de imagen. El proyec- sociedad y que creen así un marco favo-
to físico es un compromiso entre decidi- rable para la negociación y la concer-
Jordi Borja y Manuel Castells 227

tación con los niveles superiores del se hace en detrimento de inversiones


Estado y con los agentes económicos. productivas se olvida que si la operación
está bien planteada puede significar un
Las grandes actuaciones estratégicas ahorro importante en otros rubros: segu-
no pueden ser unidimensionales, es ridad, contaminación de las aguas, etc.
decir están al servicio de un objetivo y Y es también una actuación cualificante
en contradicción con otros. Si aceptamos de recursos humanos.
que los objetivos de la política de hacer
ciudad son competitividad econó- Y aun otro ejemplo: la oferta cultu-
mica, la integración social y la soste- ral. Es una inversión que sirve tanto a
nibilidad estas dimensiones deben estar la integración social como a la compe-
presentes, en mayor o menor grado, en titividad. Y en la medida que desarrolla
todos los grandes proyectos urbanos. la cultura cívica incide positivamente en
la sostenibilidad.
Así por ejemplo, cuando se hace la
crítica a ciertas operaciones infra- Podemos multiplicar los ejemplos
estructurales, o incluso a algunos planes indefinidamente. En cualquier caso ahí
estratégicos, de responder únicamente va nuestro desafío: apostamos a que
a objetivos de competitividad, de dos ante cualquier gran operación urbana
cosas una: O la crítica es válida y no lo es posible encontrar la presencia de estas
son en cambio estas actuaciones o estos dimensiones positivas, o en caso contra-
planes. O no lo es, es decir responde rio, argumentar que era posible que estu-
más a prejuicios ideológicos que al cono- vieran y muy criticable que no sea así.
cimiento del proyecto. Una gran obra
infraestructural, como una Ronda peri- Por último, pero no precisamente lo
metral o la reconversión de una zona último en importancia: la condición para
ferroviaria o febril, pueden ser también que los grandes proyectos urbanos
operaciones de redistribución de rentas tengan esta multidimensionalidad de-
si garantizan la creación de centralidades pende de la eficacia del sistema demo-
accesibles a los sectores populares y crático basado en la descentralización
mejoran los equipamientos y los servi- del Estado y la autonomía local, la repre-
cios de los entornos. sentatividad y la transparencia del go-
bierno de la ciudad y la multiplicación
Otro ejemplo. Cuando se considera de los mecanismos de participación y
que una operación de recalificación de de comunicación.
una periferia degradada es un gasto que
228 Planes Estratégicos y Proyectos Metropolitanos

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1 99 5 . de Catalunya de Barcelona e professor
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Pesquisa e Opinião
Universos em Afastamento:
planejamento, escalas da
economia e sociedade
Ana Clara Torres Ribeiro

Introdução: relendo e registrando mudanças

Este trabalho foi preparado para o xão da área do planejamento territorial


workshop “Avaliação do Planejamento sem prévias fronteiras disciplinares ou
Urbano e Regional: proposta para o temáticas. À oportunidade seguiu-se o
Brasil urbano no final do século”, orga- desafio, já que a área do planejamento
nizado pela Associação Nacional de Pla- urbano e regional tem sido generosa-
nejamento Urbano e Regional (ANPUR) mente considerada em freqüentes ba-
(Gramado - RS, 17 a 19 de outubro de lanços críticos e através de esforços de
1994). Apesar de sua simplicidade, acre- acompanhamento e análise de sua
ditamos que sua publicação se justifique evolução. São exemplos: artigos pu-
por permitir um balanço de desafios que blicados na revista Espaço & Debates;
atingem, em profundidade, a constru- a existência do acervo do URBANDATA
ção acadêmica dos estudos sobre ques- (IUPERJ - ANPUR) e resultados editados
tões urbanas e regionais no país. de seminários, encontros e reuniões.

Registrar mudanças constituiu o in- Este texto usufrui desse acúmulo de


tuito básico do texto, redigido em respos- experiências, encontrando apoio, sobre-
ta a uma rara oportunidade oferecida tudo, nos Anais do IV Encontro Nacional
pelos organizadores do evento, à refle- da ANPUR (Salvador, maio de 1991),

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XI, N os 1 e 2, 1997, p. 235-250


236 Universos em Afastamento: planejamento, escalas da economia e sociedade

significativamente editados com o título que de forma pouco nítida, de sua ori-
– o mesmo do evento – “Novas e Velhas gem, ou seja, do locus institucional que
Legitimidades na Reestruturação do estimulou a sua emergência.
Território”. O texto também se constrói
com base na nossa vivência na área e a
partir da sociologia. Salientamos este úl- Não se trataria mais do tipo de afas-
timo ângulo, por ser útil ao esclarecimen- tamento que garantiu autonomia à pro-
to de dificuldades que sentimos na dução acadêmica, quando foi assumido
reflexão de uma área formada através o próprio Estado como objeto privile-
da valorização da interdisciplinaridade giado da análise crítica. Estaríamos face
e por explicar a nossa preocupação com a um movimento mais amplo de distan-
recortes (períodos, objetos, questões) ciamento do núcleo reflexivo originário.
que orientem a apreensão do pensa- Nesse processo, a capacidade de plane-
mento social. Assim, a mudança aqui jar o território e a sociedade passa a ser
tratada registra transformações observa- reconhecida e procurada noutras esferas
das nas práticas do planejamento urba- institucionais (empresas, grupos sociais,
no e regional; porém, mediadas pelas instituições de âmbito internacional).
formas assumidas por sua absorção pelo Sob o estímulo desse movimento de
pensamento social. abertura, a sociedade (em suas segmen-
tações internas) e a cultura (nas diversas
esferas de sua manifestação) tendem a
Retornando ao tema geral do evento ganhar um tratamento mais amplo e
citado, encontramos, como uma das livre, assim como a história dos lugares
principais diretrizes da área, as interroga- deixa de ser orientada pela periodização
ções relativas ao Estado e às estratégias das intervenções públicas.
assumidas, pelo aparelho de governo,
na legitimação de formas de controle
exercidas sobre a sociedade e o território. Caminharíamos para uma ainda
Localizamos, assim, no núcleo constituti- maior abertura do leque temático e dis-
vo da área um movimento permanente ciplinar da área de estudos das questões
da reflexão: impactos sociais e territoriais urbanas e regionais. Após a primeira fase
das ações de governo (estado da socie- de propostas, mais vinculadas ao apoio
dade), interesses contemplados nessas técnico do Estado, e após a segunda,
ações e desigualdades sociais no acesso de análise crítica da intervenção públi-
aos recursos públicos (economia e polí- ca, viveríamos, a partir do final dos anos
tica). O novo aparece, entretanto, sob a 80, um terceiro período. Neste último,
forma de perda da centralidade an- seriam cada vez mais visíveis os sinais
teriormente atribuída ao Estado como de que a área volta-se para o enfrenta-
gerador (determinante) das questões mento direto da natureza de cada um
tratadas. Nesse sentido, talvez possamos dos âmbitos societários constitutivos do
afirmar que a área do planejamento ur- seu tripé fundador: Estado, sociedade e
bano e regional tende a se afastar, ainda território.
Ana Clara Torres Ribeiro 237

A crescente afirmação desse movi- o Estado capitalista. Esse nível de mu-


mento de mudança tem significado, para dança, entretanto, desafia as formações
a área, maior convívio com a ciência disciplinares tradicionalmente incor-
política e com elementos advindos da poradas à área, trazendo exigências re-
administração, inclusive da adminis- novadas ao trabalho de construção
tração privada. Procura-se reconhecer interdisciplinar de objetos. Para uma
novas interações entre esfera pública e análise profunda da mudança assina-
esfera privada; indicar o distanciamento lada, poderia ser de fato iluminador um
entre Estado e esfera pública (Augusto, trabalho que se detivesse na reflexão dos
1989) e valorizar novas instituciona- impactos, na área, da incorporação de
lidades em construção na sociedade novas instituições/disciplinas ocorrida
brasileira. Essas alterações temáticas cor- nos últimos anos, assim como no reco-
respondem, é claro, a caminhos percorri- nhecimento de seus efeitos na produção
dos no processo de redemocratização do discente.
país e à nova agenda dos estudos sobre

Estado: crítica à intervenção reconhecimento de natureza e limites


pública sujeitos e estratégias do Estado
conceitos: ESTADO ARENA ESFERA PÚBLICA
Território: desigualdade valorização do local análise renovada de
espacial recursos
conceitos: TERRITÓRIO ESPAÇO AMBIENTE

Sociedade: conflitos de interesse atores e práticas identidades culturais


sociais e políticas
conceitos: DOMINAÇÃO/ CONFRONTO/ INTEGRAÇÃO/
RESISTÊNCIA COOPTAÇÃO EXCLUSÃO

Se considerarmos atentamente o Verifica-se, nesse rápido esboço, a


tripé estruturador da área, podemos in- ausência de referências diretas à econo-
dicar a ocorrência de mudanças mais mia, o que evidentemente não corres-
amplas, talvez até mesmo em visões do ponde à importância da disciplina na
mundo, associáveis a alterações con- construção da área do planejamento
ceituais em curso: urbano e regional. Essa ausência apa-
238 Universos em Afastamento: planejamento, escalas da economia e sociedade

rente guarda relação com mais um dos Aliás, a manutenção dessa ótica constitui
seus movimentos fundadores, em franca um dos maiores desafios do presente,
atualização. Trata-se da tensão entre o como indica a atual ênfase na questão
planejamento econômico, hegemônico, do emprego, do trabalho, tantas vezes
e os esforços que buscam a reflexão de realizada sem referência aos condicio-
determinantes territoriais e socioculturais nantes espaciais e sociais da economia
da própria realização da economia. e das políticas públicas.

Alterações no Tripé Fundador do Planejamento


Urbano e Regional

A interpretação do Estado alterou-se e dade, na perspectiva de mudanças que


continua a alterar-se rapidamente: crise indiquem interfaces positivas – redis-
do Estado; crise do Estado do Bem- tribuição de papéis – entre o aparelho
Estar; fragilidade crescente do Estado- público e grupos sociais. Esse tipo de
Nação; não constituição, no caso alteração em perspectivas analíticas
brasileiro, de uma nação independente tende a gerar a valorização de práticas,
do Estado; revisão dos papéis dos gover- agentes e instituições que permitam
nos estaduais e municipais. O cenário novas mediações entre necessidades e
dos conflitos em torno da apropriação políticas públicas. Essa direção de mu-
dos recursos também se modifica com dança ainda aponta para a emergência
intensidade. O nível de integração social, de novos perfis na capacitação profis-
propiciado pela intervenção pública sional daqueles envolvidos em práticas
(ainda que tão parcial na história bra- de planejamento; práticas idealmente
sileira), enfrenta atualmente não apenas posicionadas, tanto como mediadoras
processos de destruição com origem em entre população e recursos, quanto em
privilégios de grupos econômicos e so- processos construídos por frentes instá-
ciais, mas, também, questões relativas veis de instituições e agentes (Nogueira,
à sustentação financeira do planeja- 19 94 ).
mento. As responsabilidades públicas a
serem mantidas (e socialmente estendi-
das) no futuro encontram-se no centro É nesse contexto que a categoria
de confrontos entre concepções (ideá- gestão ganha relevância, tendendo a
rios) sobre a natureza do Estado. substituir noções de planejamento histo-
ricamente construídas. Essa troca de
conceitos não ocorre sem confrontos ou
Nesses confrontos, novas responsa- sem processos de avanço e recuo, já que
bilidades passam a ser atribuídas à socie- o caráter progressista ou profundamente
Ana Clara Torres Ribeiro 239

conservador das novas formas de admi- entre as categorias ambiente e território


nistração dos interesses – como exempli- talvez possua vínculos profundos com
ficam as seguidas propostas de parceria a tensão entre as categorias planeja-
com a iniciativa privada em áreas tra- mento e gestão, sinalizando a possível
dicionais dos serviços públicos – ainda afirmação futura de paradigmas, em
não se encontra plenamente esclarecido. confronto, na área do planejamento ur-
Nesse nível de insegurança tem sido afir- bano e regional.
mada, junto com as novas propostas, a
necessidade de defesa de ângulos do
planejamento que corresponderiam a Do ângulo da sociedade, os recuos
reais conquistas sociais e cuja perda verificados, sem resistências mais incisi-
agravaria o nível observado de exclusão vas, com relação à temática das classes
social (Anderson, 1992). sociais, também começam, ao nosso ver,
a apresentar sinais de esgotamento,
principalmente devidos à importância
Quanto ao território – relido cada readquirida pela questão do emprego e,
vez mais como ambiente, como locus ainda, ao debate contemporâneo em
de práticas sociais e culturais –, os estu- torno das formas alternativas de sobrevi-
dos, estimulados pela construção acadê- vência. Assim, exigências poderão vir a
mica da área do planejamento urbano ser feitas com relação a passagens, mais
e regional, têm desenhado seus temas a seguras do que as antes construídas,
partir de novas territorialidades, espacia- entre as categorias: classe social, sujeito
lidades. Noções desafiadoras que procu- social e ator político. Tais exigências con-
ram articular, de maneira mais intensa, figurariam, também, uma possibilidade
sociedade (atores–ação) e condições de reconstrução e, portanto, de confron-
materiais da vida coletiva. Emergem, no to entre paradigmas analíticos na inter-
cerne do processo de mudança, novas pretação da realidade brasileira.
unidades de análise que desafiam no-
ções clássicas de região, cidade e escala,
como nos propõe Milton Santos no texto De fato, com base em qualquer dos
que integra os Anais do IV Encontro. ângulos que constituem o tripé fundador
da área, torna-se possível perceber sinais
de busca da totalidade em mudança.
Estaríamos, assim, frente a um Esses ângulos correspondem, afinal, a
amplo complexo de sinalizações da mu- universos disciplinares plenos, ou seja,
dança que imporia novas interpretações preenchidos por visões de mundo e in-
das oportunidades econômicas e sociais. terpretações da história do país e do
Trata-se, conforme referência anterior, capitalismo ao nível mundial. Seriam
de novos cenários de manifestação dos demonstrações dessa possibilidade as
conflitos sociais, cujas fronteiras ainda seguintes propostas de articulação dos
não estão esclarecidas. Aliás, a tensão temas tratados pela área:
240 Universos em Afastamento: planejamento, escalas da economia e sociedade

EIXOS ESTRUTURADORES
ESTADO desafios da democracia (cidadania)1
TERRITÓRIO desafios dos processos de globalização/fragmentação 2
SOCIEDADE desafios da sociedade pós-industrial, de consumo, informacional
(presença crescente da noção de REESTRUTURAÇÃO)

A título de complementação desse planejamento regional, a reflexão crítica


rápido registro da abrangência da mu- de instituições e práticas com origem nos
dança, poderíamos acrescentar que o en- anos 50 e 60.
frentamento direto da desestabilização do
tripé fundador da área encontra-se rela- Ao falarmos de instituições e práti-
cionado ao crescente recurso à filosofia cas, deveríamos incluir também ideários
como fonte de orientação capaz de per- que conviveram, diferencialmente, nos
mitir a reflexão para além das fronteiras recortes urbano e regional da área. As
disciplinares. A indicação dos desafios diferenças em contribuições disciplina-
vividos pela área não permite, entretanto, res e referências históricas encontram
que seja feita abstração da sua decom- agora condições propícias à sua relati-
posição originária em questões referidas vização, pela própria amplitude das al-
ao urbano e ao regional. Essa decom- terações em curso e pela crescente
posição corresponde, concretamente, a ausência de contextualização obrigató-
distintas tradições disciplinares, com ria dos novos temas. São exemplos: a
rebatimento em interpretações da história questão ambiental; as novas formas as-
do país: na área do planejamento urbano, sumidas pela produção capitalista; o
sobretudo a compreensão das instituições papel contemporâneo da cultura; a te-
e das práticas dos anos 70; na área do mática generalizada da exclusão.

1
Verifica-se a busca pela área, agora mais freqüente, da ciência política brasileira, como
exemplifica o recurso à obra de Wanderley Guilherme dos Santos. Além disso, adquire
centralidade o conjunto dos trabalhos, editados no Brasil, de Norberto Bobbio e Claus Offe.
2
A absorção, pela área, do par processual e analítico globalização/fragmentação pode ser
reconhecida na publicação recente do seminário O Novo Mapa do Mundo, organizado por
Milton Santos e Maria Adélia de Souza, cujo segundo volume intitula-se Fim do Século e
Globalização; na edição dos resultados alcançados no encontro internacional Território
(Globalização e Fragmentação), organizado, em 1993, por Milton Santos e Maria Adélia de
Sousa e na publicação do livro Globalização, Fragmentação e Reforma Urbana (o futuro das
cidades brasileiras na crise), organizado por Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro e Orlando Alves
dos Santos Júnior.
Ana Clara Torres Ribeiro 241

Uma História de Encontros e Afastamentos

A história do planejamento é uma histó- fronto com os precários resultados sociais


ria de esperanças e desencantos, absor- do planejamento centralizado e da mo-
vedora de reflexões construídas em dernização conservadora do país – esti-
diferentes contextos institucionais do mulou a participação da área nos debates
campo intelectual. As disciplinas que que deram origem ao projeto de Reforma
colaboram, no país, na construção da Urbana. No recorte do planejamento
questão urbana e da questão regional regional – refletindo a própria história
estabeleceram, historicamente, diferen- recente do país –, o pensamento crítico
tes legitimidades profissionais e inte- inscreve-se, diversamente, em múltiplas
lectuais e diferenciados processos de faces politizadas da realidade social: nos
interlocução com o Estado e com insti- direitos do trabalhador; na temática da
tuições de apoio. É claro, também, que reforma agrária; na interlocução com o
tais diferenças se reproduzem segundo temário ambientalista; no estímulo à des-
correntes de pensamento, visões de centralização administrativa.
mundo e temas.
São esses afastamentos / encontros
Essa constituição histórica interna- que procuramos sintetizar no quadro
mente segmentada reflete-se em proces- apresentado a seguir, mesmo com todos
sos vividos pela área ainda nos anos 80. os limites da periodização que valoriza
Durante o período da Assembléia Nacio- a separação formal entre processos so-
nal Constituinte, o nível de politização ciais e que aceita marcos decenais reifica-
atingido na questão urbana – em con- dores da atuação do Estado brasileiro.

(I)Propos iç ão (II)Re sistê nc ia (III)No vo s Ato re s (IV)Artic ulaç ão


anos 50/60 anos 60/70 anos 80 anos 90
politiz. planej. politiz. planej. politiz. planej. Politiz. planej.
Urbano - - + + + - - - /+
Regional + + - + + - + - /+
Relevância do Planejamento urba- Elaboração do Crise dos
grande tema da no centralizado. projeto da reforma movimentos sociais
urbanização Planejamento urbana. urbanos. Inovações
(estrutura de metropolitano. administrativas.
classes). Conflitos urbanos.
Reforma agrária e Grandes projetos, Introdução da Expansão da
superação das conflitos com temática temática
desigualdades origem na moder- ambientalista. ambientalista. Lutas
regionais nização da agricul- Novos pela terra.
tura. Planejamento regionalismos.
setorial.
Obs.: + e - indicam níveis diferenciados de politização e de conseqüente visibilidade social de
temas e questões
242 Universos em Afastamento: planejamento, escalas da economia e sociedade

No primeiro período, anos 50/60, re- urbana, a periodização interna da déca-


conhecemos, no recorte urbano, a valo- da é indispensável: auge dos movimen-
rização analítica e política do processo tos sociais, com grandes ganhos em
de urbanização, dirigida à compreensão visibilidade pública e em conquistas ins-
da totalidade da mudança social. Esse titucionais e posterior dificuldade na
nível de abrangência implica que essa manutenção do nível de mobilização
temática seja absorvida por análises que atingido. Do ângulo regional, acentua-
privilegiam as desigualdades regionais se a politização decorrente das lutas
e a grande questão da reforma agrária. sociais por acesso à terra, a crítica às
No segundo período, anos 60/70, são mudanças técnicas na escala da agri-
reconhecidos os limites à integração que cultura e às conseqüências econômicas,
caracterizariam a urbanização brasileira. sociais e ecológicas dos grandes pro-
Os espaços urbanos e metropolitanos jetos.
passam a ser lidos em sua estruturação
interna, cujo padrão excludente seria
denunciado por movimentos sociais Assinalemos que essas diversas ar-
cada vez mais fortes e expressivos de ticulações do regional não significam a
processos amplos de organização social reconstrução, no período, da questão
e política. (ou do planejamento) regional (Vainer,
1993). As dificuldades verificadas na
repolitização da questão regional pro-
Na frente regional, o pensamento vavelmente guardam relação com o ca-
crítico, informado pelo exame do territó- ráter marcadamente desagregador e
rio, reconhece as conseqüências desa- conservador com que o regionalismo
gregadoras do planejamento setorial, ganha a cena pública nos anos 80.
responsável pela expulsão da população
do campo. O Estado brasileiro passa a
ser denunciado em seu nível de subordi- Os desafios econômicos e político-
nação aos interesses internacionais, e o institucionais dos anos 90 parecem esti-
modelo de desenvolvimento, reco- mular o exame de temas e questões
nhecido em seu poder de multiplicar a simultaneamente em diversas escalas da
pobreza, reforçar a dependência eco- realidade social, permitindo novas co-
nômica e gerar a apropriação extro- munalidades entre os recortes urbano e
vertida de recursos. regional que construíram a área. A rup-
tura em escalas de realização da eco-
nomia exigiria tanto a renovação de
A sociedade em transformação propostas dirigidas à institucionalização
contém um amplo elenco de frentes de da esfera pública quanto a superação
conflito, cuja manifestação plena ocor- de fronteiras até recentemente preser-
reria ao longo dos anos 80. Na frente vadas na organização da área.
Ana Clara Torres Ribeiro 243

O Tempo: resistências e possibilidades na


construção de novos objetos

Conforme vimos, os desafios à área minantes e busca de legitimidade frente


emergem em cada um dos ângulos que à insatisfação das necessidades coleti-
constroem o seu tripé fundador (disci- vas; mas, sim, uma aproximação mais
plinar e político). Na possível retomada rigorosa das particularidades do Estado
contemporânea da questão do planeja- brasileiro, da forma histórico-concreta de
mento (ou da gestão?) a área apareceria sua construção. A necessidade de inter-
confrontada, a partir da última década, locução ocorre, porém, num momento
por mudanças que apontam para novas de dificuldades no reconhecimento de
exigências analíticas. Seriam exemplos: orientações analíticas compartilhadas,
ou seja, numa conjuntura em que o con-
- a retomada da reflexão da escala na- fronto de idéias (paradigmas) ainda não
cional, indispensável face à globali- se manifesta de forma nítida de manei-
za çã o; ra a orientar a organização da produ-
ção científica.
- a abertura de possibilidades de inter-
locução com elencos heterogêneos de É nesse momento que as exigências
instituições e formas de organização de diálogo surgem com mais intensida-
social; de, renovando a necessidade de inter-
câmbio entre o saber estabelecido pela
- o enfrentamento de campos temáticos área e o consolidado a partir da análise
sem acúmulo na área, na medida em crítica realizada para outros segmentos
que correspondam a novas formas de das ações de governo (por exemplo:
manifestação dos interesses sociais. política econômica, de saúde, de assis-
tência e trabalhista). Nesse terreno, o
intercâmbio tem sido incentivado, sobre-
A mudança na conjuntura política tudo, por experiências administrativas
impõe um processo renovado de inter- locais ou por formas de organização da
locução em torno do Estado. Não mais sociedade civil, e não por articulações
uma orientação política que contemple institucionais contruídas a partir de ques-
apenas as formas de manifestação, no tões diretamente formuladas pela área,
país, de papéis “clássicos” do Estado isto é, indicativas da reflexão do novo
capitalista: satisfação de interesses do- paradigma em construção. 3 Abaixo ten-

3
Ao sistematizarmos a bibliografia citada pelos textos publicados nos Anais do IV Encontro
Nacional da ANPUR, pudemos verificar que existem pouquíssimas comunalidades no que se
refere a orientações teórico-conceituais. Constituíam exceções, ainda que frágeis, Norberto
Bobbio, Claus Offe, Alain Lipietz, Christian Topalov, Edmond Prétéceille e Michael Storper.
Entre os autores brasileiros, pôde ser observada a influência exercida pela obra de Milton
Santos e Paul Singer.
244 Universos em Afastamento: planejamento, escalas da economia e sociedade

taremos, mais uma vez, sintetizar a mu- tendencial de referências ao confronto:


dança através de um esquema singelo: Estado - democracia - mercado.

ESTADO - novas arenas de negociação


(conse lhos); A mudança desafia a área em sua
possibilidade de identificar orientações
TERRITÓRIO - locus da gestão (enrai- teórico-conceituais compartilhadas e em
zamentos/desenraizamentos de ativida- sua capacidade de reflexão profunda da
des econômicas e grupos sociais); história do país. A nossa preocupação
com o tempo segue opções de método
SOCIEDADE - valorização da ação que valorizam a historicidade como es-
social. tímulo ao encontro de comunalidades
teóricas. Assim, também com base nos
Anais do IV Encontro Nacional da
Reintegração problemática do tripé fun- ANPUR, procuraremos sintetizar as di-
dador da área. O desvendamento de versas temporalidades contempladas
novos atores sociais ocorre simultanea- pela área, em busca de um retrato de
mente à centralidade readquirida pelos seus processos de ajuste aos desafios da
debates em torno do Estado e das mudança. É este retrato do tempo que
questões econômicas. Reinstauração esboçamos a seguir:

(I) Inc orpo raçõ es do Pas s ado: privilégio ao s es tudos urbanos


remetimentos históricos profundos - a região reconstruída pela história das cidades
- história dos lugares
- a presença popular nos espaços urbanos
última década do séc. XIX e - história da urbanização
primeiras do séc. XX - industrialização e urbanização
- ideários urbanos
primeiras décadas do século XX - história das políticas urbanas
- amadurecimento das frações capitalistas
o corte de 30 - políticas sociais
- reconstrução da política habitacional
anos 70 - críticas ao planejamento autoritário
- a modernização conservadora
anos 80 - inovações no planejamento
- crise no financiamento das políticas urbanas
Ana Clara Torres Ribeiro 245

Desse esboço surgem questões rela- para a interpretação da realidade social.


tivas à temporalidade contemplada na Trata-se, afinal, da gênese dos objetos
reconstrução histórica dos lugares e na contemplados pelo pensamento social
história do planejamento, cabendo e da força relativa atribuída a determi-
observar a existência de diversos ideá- nados contextos de relações sociais. Os
rios, inclusive disciplinares, em convívio movimentos de atualização da área
na área. O recorte do tempo, como sabe- ainda podem ser apreendidos na síntese
mos, exprime os processos escolhidos apresentada a seguir:

(II) Conjuntura próxima/pres e nte: c omunhão das duas áreas em anális es


que, ne ce ss ariame nte , ultrapas s am a te mporalidade das açõe s que
delineiam, de ime diato, o obje to de es tudo
governo Collor - efeitos na economia e na sociedade
planos diretores urbanos - projeções, inovações no planejamento urbano
conjuntura econômica - impactos no mercado imobiliário e no destino
das empresas estatais
elites econômicas - presença política e interferência no âmago do
Estado

A reflexão do Estado e da economia ciais e políticas. Essa imposição se reflete


tem orientado a reflexão da conjuntura, na busca de parâmetros, para interpre-
impondo a localização de vínculos ágeis tação da mudança, em outras realidades
entre fatos que alteram expectativas so- nacionais e em tendências mundiais. 4

(III) Projeç ões : c onvivê ncia, mais ou me nos nítida, das duas e sc alas
de análise que c onstroem a área, c om pre domínio te ndenc ial de
pes quis as form uladas com bas e na tradição dos es tudos regionais
grandes projetos e políticas - impactos (deslocamentos, reassentamentos)
setoriais
novos projetos e circuitos - reorganização do território, reorganização do
produtivos mercado de trabalho, novos usos do território
novos atores e utopias - possibilidade de identificação de referências
teóricas
imaginário e valores - comuns: história das técnicas, das inovações
novas tecnologias e redes técnicas - tecnológicas, mudanças na cultura e
incorporação da questão ambiental à área

4
A referência a processos mundiais pode ser verificada através dos seguintes temas: novas
territorialidades oriundas da formação de blocos comerciais; reestruturação do território de-
corrente da crise econômica mundial; papel das inovações tecnológicas na reorganização da
economia; processos de privatização dos serviços públicos.
246 Universos em Afastamento: planejamento, escalas da economia e sociedade

Os cortes temático-temporais apre- Revendo as sínteses feitas, verifica-


sentados são, sem dúvida, altamente arbi- mos o interesse que poderiam despertar
trários. A inclusão do tema dos grandes estudos voltados à gênese do planeja-
projetos e dos novos complexos produ- mento, ou seja, à história do plane-
tivos entre as projeções não impede a jamento especificamente estimulada
existência – que é ampla – de estudos pela construção da área. Iniciativas
que refazem a história brasileira a partir desse tipo poderiam proporcionar a
do planejamento setorial. Apenas quise- análise da possível confluência entre
mos salientar, com a escolha realizada, o paradigmas e disciplinas e, sobretudo,
fato de que o tratamento desses temas contribuir para a historicização de temas
encontra-se usualmente motivado por e questões que impõem, hoje, esforços
preocupações com o futuro. Por outro de projeção do estado da sociedade.
lado, ao valorizarmos alguns temas sem Sugerimos que essa articulação seja
fronteiras / escalas predeterminadas para estratégica na retenção de tendências à
a sua investigação, procuramos indicar dissolução teórico-temática da área,
processos que poderão estimular diálo- decorrentes da escassez de periodiza-
gos inovadores entre as duas tradições ções / questões intensamente compar-
de conhecimento que constituem a área. tilhadas.

As Técnicas: como instrumento e como questão

A atualização técnica da área tem sido pesquisa: maior nível de interação entre
muito desigual entre instituições e entre variáveis, processos e escalas; maior nú-
pesquisadores da mesma instituição. mero de articulações entre processos
Talvez essa desigualdade decorra da sociais e espaciais e suas formas de ex-
natureza dos objetos tratados (discipli- pressão nas sociedades contemporâ-
nas envolvidas) e dos obstáculos à aqui- neas; possibilidades mais amplas de
sição de equipamentos e conhecimentos concretização de análises comparativas.
técnicos. Assim, não se trata apenas de formas
ágeis de expressão do conhecimento
As inovações técnicas utilizadas na (através de imagens, matrizes de dados
organização e expressão do conheci- ou mapas) propiciadas pela técnica, mas
mento atingem, naturalmente, a própria de acréscimos reais no poder de explica-
formulação do conhecimento. Novas ção da realidade social.
questões têm sido introduzidas, na me-
dida em que o exercício com as novas A exigência de renovação técnica da
técnicas sustenta a possibilidade de sua área ocorre simultaneamente à moderni-
formulação e, mais, a viabilidade de sua zação da gestão da sociedade e do terri-
Ana Clara Torres Ribeiro 247

tório (e, portanto, da economia e da po- Acrescentaríamos que, além de transfor-


lítica), desenvolvida cada vez mais por mações analíticas, a própria inovação
agentes que dispõem do recurso excep- técnica adquire centralidade crescente
cional à informação. Além disso, os como tema e surge em estudos voltados
novos conteúdos técnicos têm sido di- para as telecomunicações, para as ino-
fundidos nos serviços públicos, intro- vações tecnológicas na produção e na
duzindo alterações em sua organização administração, para as redes sociais e
e desempenho. Através destas últimas financeiras e para as novas formas de
observações, indicamos que a mudança realização da vida política (influência dos
nos instrumentos de pesquisa correspon- meios de comunicação).
de à potencial mudança de objetos.

As Escalas como Campo de Processos e Orientação


Ana lí tica

Seria estimulante uma reflexão detida dos lação analítica da macro-urbanização do


usos, realizados pela área, das escalas país. O mesmo poderia ser dito quando
urbana e regional. Elas sintetizam tra- procuramos reconhecer os contextos
dições disciplinares, práticas de planeja- nos quais se desenvolve a pesquisa re-
mento e seleção de técnicas de pesquisa. gional – desde uma empresa examinada
Pensamos que a área – em seu contínuo em sua dinâmica econômica imediata
processo de renovação temática – realiza, até a observação de políticas setoriais
no país, movimento específico de ajuste de âmbito nacional.
de orientações teórico-conceituais, já que
é indubitável a sua sensibilidade às Ousaríamos propor que, mais do
variações conjunturais. que escalas, o “urbano” e o “regional”
hoje tratados pela área corresponderiam
Essas variações têm imposto novas a temas e a disciplinas, ou, dito de outra
formas de análise do presente e exigên- maneira, a imposições decorrentes da
cias específicas de sustentação histórica própria dinâmica dos fenômenos con-
do processo de conhecimento. Seria, siderados e à sua problematização. A
justamente, esse contínuo refazer que constatação dessa tendência não impe-
desafiaria, também do ângulo do espa- de a identificação de “nichos” espaciais
ço, a apropriação compartilhada de es- privilegiados – o urbano tenderia a ser
calas de análise. Existem, por exemplo, enfocado pela escala local, assim como
no recorte urbano da área, opções que o regional, pela escala nacional. É esta
vão desde a análise isolada de uma de- estrutura complexa – construída por
terminada cidade a tentativas de articu- temas, questões e disciplinas – que pode
248 Universos em Afastamento: planejamento, escalas da economia e sociedade

ser reconhecida no quadro apresentado Estado, sociedade e território. Com-


a seguir. Ele é bastante arbitrário, já que preendemos que, de fato, os ajustes em
separamos de maneira forçada, por curso não podem ser apreendidos sem
“escalas”, configurações do pensamento que a observação tente encontrar parâ-
analítico que realizam intensas buscas metros externos à própria área e sem
explicativas em vários níveis da reali- que seja superada a tendência à indica-
dade social. ção da mudança através do desliza-
mento de novos temas e vocábulos. É
É esse, em especial, o sentido da in- nesse sentido que precisaria ser enten-
clusão das escalas nacional e mundial dida a “grade” de organização que
no reconhecimento de orientações assu- utilizamos neste texto, acionando o
midas pela análise da mudança. Por tempo (referências à história do pensa-
outro lado, ocorrem novas contribuições mento social), as técnicas (como ins-
à área que não se inscrevem, conforme trumento e questão) e as escalas (como
referência já realizada, em âmbitos ana- campo de processos e orientação ana-
líticos específicos: questões éticas abran- lítica).
gentes, expectativas de alteração em
papéis historicamente assumidos pelo A dispersão temática, que se repro-
Estado, novos ideários presentes na in- duz ao nível das referências teórico-con-
terpretação dos processos de moderni- ceituais, revela a vitalidade da área, mas
zaç ão. também a sua fragilização tendencial, que
procuramos indicar no título deste texto.
A recuperação realizada da área do Torna-se indispensável neste momento
planejamento urbano e regional visava um esforço coeso dirigido à identificação
a apresentação, ainda que rápida, da in- de mudanças paradigmáticas em curso
tensidade da mudança hoje observada e voltado ao desvendamento de rupturas
em processos que constituem o seu re- em contextos de relações sociais e socie-
pertório. Por outro lado, nessa recupera- tárias que, até recentemente, constituíam
ção procuramos mostrar como a área o abrigo, mais ou menos seguro, para os
tem espelhado essa mudança, que atin- investimentos realizados em práticas de
ge cada um dos seus pontos de apoio: ensino e pesquisa.
Ana Clara Torres Ribeiro 249

ES PAÇO - ES CALAS
(I) LOCAL (II) REGIONAL (III) NACIONAL (IV) MUNDIAL
auto-gestão na produção impactos territoriais da o problema urbano limites na transferência de
da habitação grande empresa brasileiro recursos internacionais
movimentos populares, dinâmica dos complexos racionalização, pressões internacionais
lutas pela cidadania produtivos. Redefinições modernização e circuitos por mudanças nas
territoriais da acumulação capitalista políticas sociais
processos de exclusão efeitos no crescimento a nova institucionalidade, estratégias no
urbano de grandes obras movimentos sociais, enfrentamento da crise
de engenharia organizações não- econômica mundial:
governamentais flexibilidade e inovações
tecnológicas
assessoria jurídica no regulamentação, códigos, crise de legitimidade do impactos dessas
apoio às lutas urbanas mudanças na legislação Estado, distanciamento estratégias nas políticas
Estado - sociedade civil sociais
formas de acesso ao solo gênese do crise do Estado do Bem- investimentos estrangeiros
urbano - políticas de planejamento/construção Estar e modernização do
remoção e alocação dos da esfera pública território
setores populares
mudanças na ocupação reconcentração espacial a questão da privatização inovações tecnológicas e
do solo urbano da agricultura das empresas públicas e a limites no Terceiro
desregulamentação da Mundo: fordismo
economia periférico
tensões entre capital a força do interior na a modernização impactos regionais e
imobiliário e financeiro constituição da rede conservadora da locais do comércio
urbana economia; mudanças e mundial
conflitos no período
autoritário
estrutura da incorporação tecnopolos, novos redes de
imobiliária instrumentos na política telecomunicações -
regional impactos no território e
na sociedade
tributação e redes urbanas redemocratização e
regulamentação do mudanças institucionais
mercado fundiário
desigualdade social no inflexão na concentração constituição do mercado
acesso à infra-estrutura metropolitana ao nível nacional
urbana
história do planejamento diversificação na
e da forma urbana composição do terciário
concepções de cidade, política tributária
ideários
mudanças na estrutura
ocupacional, ajustes da
crise
planos diretores urbanos
limites do caráter
progressista da
descentralização
riscos de fragmentação
social e mudanças na
vida urbana
250 Universos em Afastamento: planejamento, escalas da economia e sociedade

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(Recebido para publicação em maio de
Faculdade de Arquitetura, 1993.
19 97 )
Mestrado de Arquitetura e Urbanis-
mo (Anais do IV Encontro Nacional Ana Cla ra T orre s Ribeir o é pro-
da ANPUR). fessora adjunta do IPPUR/UFRJ
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Exemplo: FIGUEIRA, Ricardo Rezende. A
justiça do lobo. Petrópolis: Vozes, 1986, p. 60.
_______________________________
Instituição _______________________
b) artigo - nome do autor; título do artigo
(entre aspas); nome do periódico (em itá- _______________________________
lico); volume (se houver) e número do pe- Endereço _______________________
riódico; data da publicação; número da
página. _______________________________
Exemplo: OLIVEIRA, Francisco de. “A me- Cidade _________________________
tamorfose da arribaçã”. Novos Estudos, nº E stado ___ CEP _________________
27, julho de 1990, pp. 67-92.
País ____________________________
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