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To:  Members   of   the   Senate   Foreign   Relations   Committee 
From:  Protect   Democracy 
Date: November   13,   2017 
Re:  Key   Questions   About   The   President’s   Authority   to   Initiate   a  Nuclear   War   
Introduction   and   Background 
For   many   months,   the   Trump   administration   has   threatened   North   Korea,   with   the 
President   warning   that   the   U.S.   may   respond   to   North   Korea   with   “fire   and   fury   like   the   world 
has   never   seen.”    Initiating   a  war   with   nuclear   North   Korea   would   have   dramatic   consequences 
for   the   United   States   and   the   world;   indeed,   it   would   be   one   of   the   most   momentous   decisions 
our   government   has   ever   made.  
The   Constitution   divides   war­making   powers   between   Congress   and   the   President   to 
prevent   the   President   from   unilaterally   initiating   wars   that   are   not   supported   by   the   American 
people.    Despite   President   Trump’s   repeated   threats,   on   both   the   domestic   and   international 
stage,   to   “annihilate”   North   Korea,   the   President   has   neither   sought   nor   received   Congressional 
authorization   to   use   force   against   North   Korea,   much   less   use   nuclear   weapons.    Nor   has   the   use 
of   such   force   been   authorized   by   the   United   Nations   or   any   other   international   body.    Since   the 
President   ordered   missile   strikes   on   the   Syrian   government   without   Congressional   authorization 
in   April,   Protect   Democracy   has   been   concerned   about   the   President’s   perceived   view   that   he   can 
launch   a  war   without   the   explicit   consent   of   Congress.    We   have   filed   lawsuits   seeking   disclosure 
of   the   Administration’s   legal   justification   for   its   strikes   against   the  S   yrian   regime ,  and   to   find   out 
whether   the   President   thinks   he   can   unilaterally   start   a  war   with   North   Korea  o  r   any   other   state 
without   Congressional   authorization.   
We   applaud   the   Committee   for   holding   this   important   hearing.    In   our   democracy,   it   is 
critical   that   Congress,   as   the   representatives   of   the   American   people,   play   an   active   role   in 
oversight   of   the   Executive   Branch   and   in   decisions   about   the   most   significant   issues   facing   our 
country.    As   the   Committee   conducts   the   hearing   and   continues   its   oversight   work,   we   urge   it   to 
demand   answers   to   the   following   critical   questions   about   the   legal   constraints   on   the   President’s 
authority   to   unilaterally   initiate   a  nuclear   war.   

Key   Questions   the   Committee   Should   Ask   Witnesses 
1. The   President’s   Legal   Authority   to   Initiate   Military   Action   Against   a  Foreign   Sovereign 
Military   force   can   be   used   for   self­defense   under   international   law,   including   in   response 
to   imminent   armed   attacks.    In   the   previous   hearing   in   this   series,   which   the   Committee 
held   on   Oct.   30,   2017,   Secretaries   Mattis   and   Tillerson   suggested   that   the   President 
would   not   need   Congressional   authorization   to   initiate   an   armed   conflict   against   North 
Korea   if   North   Korea   presents   an   imminent   threat   to   the   United   States.    The   Committee 
should   seek   clarity   on   the   standards   and   process   for   determining   what   constitutes   an 
imminent   threat: 
a. What   factors   are   considered   in   making   an   imminent   threat   determination?    Are 
there   established   criteria?    Has   Congress   reviewed   or   approved   these   criteria?  

b. Does   the   President   alone   make   the   determination   that   such   an   “imminent”   threat 

c. Does   the   President   have   to   consult   with   anyone   within   the   armed   forces   or   the 
Executive   Branch?    Who   should   he   consult? 

d. Does   the   President   have   to   consult   with   Congress,   including   Congressional 
oversight   Committees,   about   such   a  determination?  

e. What   would   happen   if   Congress   were   consulted   regarding   the   imminent   threat 
determination   and   disagreed   with   the   imminent   threat   assessment? 

f. Can   the   mere   possession   of   a  nuclear   weapon   constitute   an   imminent   threat? 

g. In   your   view,   does   North   Korea   pose   an   imminent   threat   right   now?    Why   or   why 

h. In   your   view,   is   any   other   sovereign   country   an   imminent   threat   right   now?    Why 
or   why   not?  

2. The   President’s   Legal   Authority   to   Unilaterally   Use   Nuclear   Weapons 
The   President   has   not   clearly   articulated   his   view   of   his   power   to   use   force,   let   alone 
nuclear   force,   against   North   Korea,   or   other   adversaries.    With   respect   to   prior   planned 
military   engagements,   the   Justice   Department’s   Office   of   Legal   Counsel   (OLC)   has 
staked   out   a  broad   view   of   executive   authority,   asserting   that   the   President   can   use 
military   force   in   the   absence   of   Congressional   authorization   in   certain   circumstances   if 
the   military   action   does   not   rise   to   the   level   of   “war.”1   OLC   has   stated   that:   “In   our   view, 

  See  A
  uthority   To   Use   Military   Force   In   Libya ,  35   Op.   O.L.C.   1,   8  (2011)   (citing  D
  eployment   of 
United   States   Armed   Forces   into   Haiti ,  18   Op.   O.L.C.   173,   179   (1994)).  

determining   whether   a  particular   planned   engagement   constitutes   a  ‘war’   for 
constitutional   purposes   .  .  .  requires   a  fact­specific   assessment   of   the   ‘anticipated   nature, 
scope,   and   duration’   of   the   planned   military   operations.”2   And   OLC   has   further   stated   its 
view   that:   “This   standard   generally   will   be   satisfied   only   by   prolonged   and   substantial 
military   engagements,   typically   involving   exposure   of   U.S.   military   personnel   to 
significant   risk   over   a  substantial   period.”3   
a. Would   you   agree   that   the   use   of   any   nuclear   weapon   is   necessarily   of   such 
a   nature   and   scope   so   as   to   constitute   a  war   under   even   OLC’s   broad 
interpretation   of   the   President’s   war   powers? 

b. Would   taking   any   military   action   against   North   Korea   be   likely   to   provoke 
a   prolonged   and   substantial   military   engagement? 
c. Would   taking   any   military   action   against   North   Korea   be   likely   to   expose 
U.S.   military   personnel   to   significant   risk   over   a  substantial   period? 
d. Should   Congressional   authorization   always   be   required   to   initiate   a 
nuclear   conflict   against   a  foreign   country? 
3. Congressional   Authority   to   Regulate   the   Use   of   Nuclear   Weapons 
The   Constitution   grants   Congress   the   ability   to   enact   rules   and   regulations   governing   the 
military.4   As   the   Chairman   has   noted,   Congress   has   not   examined   the   protocols   and 
processes   for   the   use   of   nuclear   weapons   since   the   1970s.    As   Congress   considers   its 
constitutional   authority   in   this   context,   the   Committee   should   consider:   
a. In   what   ways   can   Congress   exercise   this   constitutional   authority   to 
regulate   the   situations   in   which   the   President   can   order   the   use   of   nuclear 

b. How   should   Congress   exercise   its   regulatory   authority   to   prevent   the 
President   from   initiating   a  nuclear   war?  

c. Is   there   a  written   protocol   or   set   of   regulations   in   place   governing   the 
standards   and   criteria   for   the   use   of   nuclear   weapons? 

d. Under   the   protocol,   is   there   a  sequence   of   non­nuclear   military   operations 
that   must   be   first   considered   in   an   attempt   to   neutralize   the   threat   and 
avoid   escalation   to   a  nuclear   war?   

   See   U.S.   Const.   art   1,   §  8,   cl.   14   granting   Congress   the   power   to   “To   make   Rules   for   the 
Government   and   Regulation   of   the   land   and   naval   Forces.” 

e. Does   the   protocol   include   a  process   for   ensuring   sign­offs   by   other 
officials   before   or   after   a  Presidential   order   to   ensure   safety   or   necessity, 
or   for   any   other   purposes? 

f. Who   is   responsible   for   making   revisions   to   and   ensuring   compliance   with 
this   protocol? 

g. Should   Congress   exercise   its   constitutional   authority   to   update   the 
protocol   for   use   of   nuclear   weapons? 

4. The   Need   for   Public   Support   to   Succeed   in   Military   Conflicts 
One   reason   the   Founders   entrusted   Congress   with   the   power   to   declare   war   is   because 
they   understood   that   our   country   could   not   be   successful   in   conflict   without   the   support 
of   the   people.    We   have   learned   that   lesson   the   hard   way   over   the   experience   of   our 
nation.    As   Presidents   and   Congresses   of   both   parties   have   allowed   for   the   erosion   of 
Congress’s   constitutional   role,   it   is   important   to   ensure   that   officials   from   both   branches 
still   understand   the   critical   need   for   public   support   before   our   country   engages   in   military 
conflict.    Toward   that   end,   the   Committee   should   ask: 

a. Do   you   agree   that   success   on   the   battlefield   requires   the   support   of   the 
American   people? 

b. Do   you   agree   that   the   American   people   have   a  right,   through   their   elected 
representatives,   to   make   informed   decisions   about   whether   and   when   our 
nation   goes   to   war? 

c. Do   you   agree   that   the   American   people   have   a  right   not   to   be   taken   into   a 
potentially   nuclear   conflict   without   an   informed   debate   and   decision   by 
the   people’s   representatives?