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PARTICIPACIÓN PRIVADA EN NUEVOS

SECTORES DE INFRAESTRUCTURA:
UNA AGENDA PARA CONSTRUIR

Infraestructura pública y participación


privada: Conceptos y experiencias en América
y España

José Manuel Vassallo


Rafael Izquierdo
Bogotá, 13 octubre 2010

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Origen de la idea

• Interés de la CAF en poner experiencias en conjunto


– Integración transnacional de la infraestructura
– Participación público-privada en infraestructuras
– Crear una guía de buenas prácticas

• Experiencia del grupo de la UPM en:


– Publicaciones de este tipo
– Investigación en integración de infraestructuras y PPPs

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Finalidad del libro

• Contrastar la experiencia Latinoamericana y Europea


en materia de integración de la infraestructura
• Dar a conocer la experiencia Americana de PPPs en
el mundo
• Facilitar que los países Latinoamericanos se
conozcan entre sí
• Aprender de errores y aciertos pasados
• Dar recomendaciones sobre buenas prácticas
• Promover una mayor cooperación entre países
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Indice del libro: capítulos

1. Sin infraestructuras no hay desarrollo


2. Las infraestructuras en la integración regional
3. El desafío de financiar infraestructuras: aplicación al
caso español
4. Modelos de financiación de infraestructuras
5. El modelo de Participación Público-Privada
6. La concesión de infraestructuras
7. La concesión de obras públicas en España
8. Experiencias en América
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1. Sin infraestructuras no hay desarrollo

Efectos durante la fase de construcción


– Efectos macroeconómicos a corto plazo
– Efectos sectoriales
– Efectos sobre el ciclo económico
Efectos durante la fase de utilización
– Efectos sobre la productividad del sector privado
– Efectos regionales
Otros efectos

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1. Sin infraestructuras no hay desarrollo

• Efectos sobre la productividad del sector privado

Yt = At.(Lt)α.(Kt)β.(Gt)γ

Yt : producción del sector privado


(Lt) : empleo del sector privado
Kt) : stock de capital privado
Gt) : stock de capital público
At : productividad total de los restantes factores de producción
α, β y γ : elasticidades de la producción con relación al
trabajo, al capital privado y al capital público.

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1. Sin infraestructuras no hay desarrollo

• Correlación inversión infraestructuras-nivel de vida

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2. Las infraestructuras en la
integración regional

Red Transeuropea de Transportes (TEN-T)


– Orientaciones comunitarias para el desarrollo de la
Red TEN-T
– Ayudas comunitarias destinadas a la financiación
– Necesidad de instaurar financiaciones innovadoras
Red Transuramericana de Infraestructuras
– Desarrollo de la Red Transuramericana
– El problema de la financiación y la búsqueda de
soluciones innovadoras 8
2. Las infraestructuras en la
integración regional

• Red Transeuropea (TEN-T)


• Red Trasuramericana de Infraestructuras (IIRSA)

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2. Las infraestructuras en la
integración regional

• Ayudas de la UE destinadas a la financiación


– Fondo de Cohesión (países con PIB<90% de la media UE)
– FEDER (Fondo Estructural de Desarrollo Regional)
– Línea Presupuestaria TEN
– Préstamos, garantías y bonificaciones en los tipos de interés
del BEI (Banco Europeo de Inversiones)
– Otras ayudas puntuales
– Necesidad de desarrollar financiaciones innovadoras
– Impulso a la financiación privada (Asociaciones Público-
Privadas: PPP)
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3. El desafío de financiar infraestructura:
aplicación al caso español

Crisis de los modelos presupuestarios


Incidencia de las inversiones y endeudamiento en
las cuentas nacionales
– Inversiones realizadas y gestionadas por la
administración pública
– Inversiones realizadas y gestionadas por entidades
públicas empresariales o empresas públicas
– Inversiones realizadas y gestionadas por empresas
concesionarias o asociaciones público-privadas
Participación del sector privado 11
3. El desafío de financiar infraestructura:
aplicación al caso español

• Evolución de las inversiones en infraestructuras


INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS EN
TERMINOS REALES (Miles de € de 2000)

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3. El desafío de financiar infraestructura:
aplicación al caso español

• La crisis del modelo presupuestario español (1996)


– Déficit público: 7% PIB
– Deuda pública: 90% PIB
– Elevados tipos de interés
– Disminución de la inversión pública en términos del PIB
– Exigencia de la UE de cumplir con los criterios de
convergencia económica para entrar en la Unión Monetaria
• Necesidad de un nuevo modelo de financiación
– Mantenimiento el ritmo de inversión
– Cumplimiento de los criterios de convergencia
– Participación de la iniciativa privada en la financiación 13
3. El desafío de financiar infraestructura:
aplicación al caso español

• Política seguida desde 1996


– El Manual de la norma SEC(95) de la UE sobre la incidencia
de las inversiones en el déficit y deuda públicos constituye
el marco de referencia de la política seguida
– Incrementar el ritmo de inversión de forma que tenga la
menor incidencia posible en contabilidad nacional
– Posibilidades de realizar y gestionar las infraestructuras
• Por la administración pública
• Por entidades públicas empresariales o empresas públicas
• Por empresas concesionarias
• Por asociaciones público-privadas (PPP)
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4. Modelos de financiación de
infraestructuras

Clasificación de sistemas de financiación


– Modelos basados en la financiación pública
– Modelos basados en la financiación privada
– Modelos basados en la financiación mixta
Razones que justifican el pago del usuario
– Visión histórica
– Criterios para el establecimiento de precios por el
uso de las infraestructuras
– Problemas de aplicación de precios 15
4. Modelos de financiación de
infraestructuras

• Modelos de financiación en España

FINANCIACIÓN
Pública con
MODELOS
Pública aplazamiento Privada Mixta
de pago

Contrato de obra
Directa con abono de Método Alemán
GESTIÓN

certificaciones

Concesión
Indirecta Arrendamiento Peaje Sobra Fórmulas Mixtas
Tradicional

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5. El modelo de Participación
Público-Privada (PPP)
Concepto de PPP
– PPP contractuales e institucionales
– Algunas confusiones relativas a los proyectos PPP
Razones que justifican su aplicación
– Ganancias de eficiencia
– Limitaciones fiscales
– Mejoras de calidad
Ejemplos de aplicación de PPP en el mundo
– Private Finance Iniciative (PFI) (Reino Unido)
– Privatización de redes (Francia, Italia, Japón)
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– Concesión de obra pública (España, América Latina)
5. El modelo de Participación
Público-Privada (PPP)

• Características que deben cumplir los proyectos PPP


(Libro Verde sobre PPP de la UE)
– Larga duración de la relación entre el sector público y el
sector privado
– Participación del sector privado en la financiación
– Papel fundamental del sector privado en el mantenimiento
y explotación de las infraestructura
– Adecuada distribución de riesgos entre el sector público y
el sector privado

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5. El modelo de Participación
Público-Privada (PPP)

Evitar • Acometer proyectos necesarios


restricciones • Trasladar pago al usuario
presupuestarias • Potenciar la productividad económica

Ganancias de • Participación del privado en el diseño


eficiencia • Integración del ciclo de proyecto
técnica • Introducción de competencia

Relación agente
• Mayor exigencia en calidad de servicio
principal
• Mayor transparencia en la información
administración
• Mejor asignación de papeles
concesionario
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5. El modelo de Participación
Público-Privada (PPP)

• Características generales de las concesiones en España


– Estricta separación de los papeles Gobierno-sector privado
(no existen sociedades de economía mixta)
– Fuerte competencia en el proceso de adjudicación
– Proceso de licitación abierto basado en las ofertas
presentadas (no negociación)
– Transferencia del riesgo al concesionario en su mayor parte
– Implicación de las entidades financieras en el negocio
– Extensión del modelo a América Latina

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5. El modelo de Participación
Público-Privada (PPP)

Ranking de empresas
promotoras de concesiones
y PPP en el mundo
6. La concesión de infraestructuras

Características
Aspectos preparatorios de una concesión
– Participación de la iniciativa privada en la
proposición de ideas
– Estudios de viabilidad y proyectos
Adjudicación de concesiones
– Precalificación
– Mecanismos de adjudicación
– Variables de licitación
– Algunas variables económicas empleadas
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6. La concesión de infraestructuras

Regulación de la calidad
– Concepto de calidad
– Incentivos a la calidad en los contratos de concesión
Asignación de riesgos en concesiones
– Planteamiento conceptual
– Principales riesgos en una concesión
– Mecanismos para mitigar el riesgo de tráfico
Renegociación de concesiones
– Definición del término
– Renegociaciones oportunistas
– Estudios empíricos 23
6. La concesión de infraestructuras

• Características fundamentales de las concesiones


– Transferencias de los riesgos de disponibilidad y demanda
al sector privado (pueden ser mitigados)
– Transferencia de activos del concedente al sector privado
pero no la cesión de la propiedad que sigue en manos de la
administración
– Establecimiento de un plazo límite, fijo o variable, a partir
del cual el derecho de gestionar los activos revertirá de
nuevo al concedente

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7. La concesión de obra pública en España

Aplicación del método concesional en España


Legislación sobre concesiones
Modelo de concesión de obra pública en España
– Ámbito de aplicación
– Ingresos comerciales para financiar infraestructura
– Financiación cruzada
– Cláusula de iniciativa de los particulares
– Cláusula de progreso e indicadores de calidad
– Principio de riesgo y ventura y equilibrio financiero
Proyectos de concesión desarrollados en España
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7. La concesión de obra pública en España

• El modelo español de concesión de obra pública


– No incorpora la gestión de servicios públicos
– El contrato incluye construcción, explotación, conservación,
modernización, reposición y grandes reparaciones
– Puede incluir la construcción de una nueva infraestructura
(financiación cruzada)
– Admite que el concesionario explote zonas comerciales
– Introduce la cláusula de iniciativa de los particulares
– Introduce la cláusula de progreso e indicadores de calidad
– Introduce un mecanismo para mitigar el riesgo de tráfico
– Incluye el diálogo competitivo como mecanismo adjudicación
– Plazo máximo de 40 años 26
7. La concesión de obra pública en España

• El modelo español de concesión de obra pública


– Regula nuevos mecanismos de financiación privada
• Peaje (tarifas máximas con posibilidad de revisión)
• Peaje sombra (paga la administración según utilización)
• Ingresos comerciales de zonas de explotación
• Aportaciones públicas (modelos PPP)
– Introduce un nuevo contrato de colaboración entre el sector
Público y el sector Privado (CPP)
• Para la provisión de servicios complejos e indeterminados de la
administración pública
• Incluye construcción de obras, instalaciones, etc. y la gestión integral y
mantenimiento de las instalaciones
• Es un contrato de contratos (hospitales, cárceles, etc.)
• Su adjudicación por el método del diálogo competitivo
• La contraprestación del contratista es un precio que abona la
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administración vinculado a determinados objetivos
8. Experiencias en América

Chile, Perú, Colombia, Argentina, Brasil


Méjico, Estados Unidos,
Inicio de los programas de concesiones de
carreteras en Latinoamérica

México 1989
Colombia 1993

Perú 1999 Brasil 1995

Chile 1991
Argentina 1989
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8. Experiencias en América

Análisis comparado
ESPAÑA CHILE MÉXICO COLOMBIA
Historial de aplicación de
Muy largo Medio Largo Medio
PPPs
Importancia de las PPPs en Alta Muy alta Alta Alta
la inversión pública Creciente Estable Creciente Estable
Carreteras Carreteras
Infraestructuras de Carreteras
Aeropuertos Ferrocarriles
transporte en la que se ha Infra. Urbana Carreteras
invertido mayoritariamente Infra. Urbana Aeropuertos
Equip. Público
Equip. Público Puertos
Greenfield
Mayoritariamente proyectos Greenfield Brownfield Brownfield
Brownfield
SI
Ley específica de SI
Integrada en la Ley NO NO
concesiones o PPPs Ley propia
de Contratos
Máx. legal 50 años Plazos variables
Plazo de concesión medio Máx. legal 40 años Máx. legal 30 años
Plazos variables ingreso esperado
Usuarios
Usuarios
Concepto de pago principal Aportes públicos Usuarios Usuarios
Peaje sombra
Peaje sombra
Abierto (variables
Abierto (variable Abierto (menor Abierto (variable
Sistema de adjudicación técnicas y
económica) aporte público) económica)
económicas)
Mitigado en los Mitigado en los Mitigado en los Mitigado en los
Riesgo de demanda
contratos contratos contratos contratos 29
8. Experiencias en América

Análisis comparado

MODELOS DE LICITACIÓN

DBFO en el Reino Concesiones en Concesiones en


Unido España Chile

1.Precalificación
1.Requisitos de
1.Precalificación abierta
experiencia
Cerrada 2.Evaluación
2.Combinación de
Técnica
variables técnicas
2.Negociación 3.Subasta
y económicas
económica
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Sugerencias para hacer eficaces las PPP

1. Voluntad política para impulsar las PPP


– Buena planificación (ágil, rápida, etc.)
– Negociación con entidades regionales y locales
– Realismo financiero
2. Racionalizar la organización y procedimientos
– Organización de todas las fases del proyecto
– Optimización de los recursos financieros
3. Disponer de un marco jurídico propio
– Ley de concesiones
4. Disponer de buenos proyectos antes de iniciar el proceso
5. Clarificar los criterios de expropiación
6. Abrir el mercado a las empresas
– Introducir la competencia 31
Recomendación final

• Creación de un Foro Latinoamericano de PPPs


que permita actualizar información e
intercambiar experiencias en el ámbito de las
PPPs en Latinoamérica

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