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EL ESTADO
RECIENTE DEL
DESARROLLO
HUMANO EN
GUATEMALA
CAP ÍT U L O

2
«El día que el hambre desaparezca va a producirse
en el Mundo la explosión espiritual más grande
que jamás conoció la humanidad».

—Federico García Lorca

Mujeres llenando sus tinajas con agua en la


Meseta de los Cuchumatanes. Todos Santos
Cuchumatán, Huehuetenango.
Fotografía: Giovanni Diffidenti.

16 | Informe Nacional de Desarrollo Humano 2015/2016


Los IDH-N consisten
en una serie de
indicadores que
muestran logros (o
retrocesos) en tres
dimensiones básicas

2 de la capacidad
humana: la salud,
la educación y el

EL ESTA D O R E CIENT E
acceso a recursos
económicos para una
mejor calidad de vida.
D EL D E SA R R O L LO HU MA NO
EN G U AT E MA L A
Comenzaremos el análisis examinando el es- brechas existentes con parámetros ideales de
tado reciente del desarrollo humano en Gua- desarrollo humano.
temala, a la luz de lo que indica la familia de
índices de desarrollo humano a escala nacio- 2.1. El índice de desarrollo
nal (IDH-N), que nos permitirá mostrar los humano nacional
distintos efectos de estos procesos históricos
en las poblaciones. Los IDH-N consisten en El índice de desarrollo humano se incrementó
una serie de indicadores que muestran logros en un 17% de 2000 a 2014, como se mues-
(o retrocesos) en tres dimensiones básicas de tra en la gráfica 2.1. No obstante, fue en la
la capacidad humana: la salud, la educación primera mitad de la década de 2000 que se
y el acceso a recursos económicos para una logró un mayor crecimiento. Entre 20001 y
mejor calidad de vida. Además de los avances 2006, el IDH mejoró a una tasa anual pro-
en desarrollo humano, también muestran las medio de 2.3%. Posteriormente, los datos
desigualdades existentes en cada dimensión, indican que el crecimiento se ralentizó a un
así como la dimensión de la pobreza enten- poco menos de 0.3% anual, entre 2006 y 2014.
dida como privación multidimensional de Esta tendencia, como se verá adelante, resume
la capacidad humana. Se hace hincapié en el comportamiento de muchos de los indi-
el carácter nacional de estos índices debido cadores de bienestar del país, evidenciando
a que, para lograr los objetivos propuestos, el impacto de las políticas que propiciaron el
están construidos con datos nacionales, no cese del conflicto y los Acuerdos de Paz (AP),
necesariamente comparables con índices es- pero que no lograron hacerse sostenidos en
tandarizados globales (recuadro 2.1). Esto el tiempo. El cambio más significativo se dio
permite realizar comparaciones entre grupos en la dimensión educativa. Si bien al final del
relevantes en el país, así como la evolución periodo hubo retrocesos, la mejora en la esco-
en el tiempo para el periodo mencionado. laridad mantuvo su inercia hasta el final de la
Con estas variantes, se mantiene el principio década. Las mejoras en la salud y en los ingre-
de los índices de desarrollo humano desde sos promedio se estancaron a partir de 2006.
sus inicios: mostrar de manera comparable Estas tendencias reflejan lo ocurrido con los
y consistente, con criterios normativos, las esfuerzos públicos destinados al gasto social.

Capítulo 2. El estado reciente del desarrollo humano en Guatemala | 17


Las acciones que siguieron a los Acuer- concentración de la riqueza se produce en
dos de Paz tuvieron impacto en la inversión un contexto global con esa tendencia, como
pública en sectores sociales y en el sector muestran recientes estudios3. En Guatema-
Las acciones que de seguridad y justicia2. En cinco años –de la, las encuestas de hogares no logran captar
siguieron a los 1997 a 2001– el gasto público destinado a esta concentración en los estratos más altos,
Acuerdos de Paz los sectores priorizados en los acuerdos se porque su participación en la población es
tuvieron impacto en incrementó de 3.5 a 6.1% con relación al PIB, menor al 5%, pero el análisis de la composi-
la inversión pública aunque después no se logró volver a despegar ción del PIB por el enfoque de los ingresos
en sectores sociales (gráfica 2.24). La estrategia de liberalización muestra que, en Guatemala, en los últimos
y en el sector de y reducción del Estado tuvo un fuerte im- quince años, el excedente de explotación ha
seguridad y justicia. pacto en las políticas sociales impulsadas, ampliado la brecha en su participación con
menguando sus alcances y su sostenibilidad. respecto al de las remuneraciones, a pesar de
Las reformas fiscales que prosiguieron al cese que la proporción de la población ocupada
del conflicto lograron mejorar la recaudación asalariada se ha incrementado en un 10%.
en los primeros años, alcanzándose cerca del El comportamiento de la desigualdad en
12% entre 2002 y 2007, periodo tras el cual la el periodo tiene matices y es posible verifi-
tendencia es a la baja, alcanzándose en 2015 car los efectos de la contradicción en ambos
el mínimo del periodo, similar al punto de sentidos. Por un lado, se produce una con-
partida (gráfica 2.23). centración de la riqueza generada por el cre-
Como se verá en la siguiente sección, cimiento. Pero, por otro lado, la mejora en el
estos datos reflejan la forma contradictoria desarrollo humano producida en los prime-
en la que se produjo el proceso de democrati- ros años del siglo XXI tuvo efectos en la es-
zación en Guatemala. Por un lado, se acordó tratificación social, reduciendo la proporción
incrementar sustantivamente los esfuerzos de la población del estrato más bajo, del 55 al
por mejorar la calidad de vida de la pobla- 38%, e incrementando las clases medias del
ción empobrecida y afectada por una larga 15 al 26%. Nuevamente, esa tendencia duró
historia de exclusiones, pero por otro lado se poco y la clase media tuvo una contracción
redujo la capacidad del Estado para impulsar en la década siguiente (gráfica 2.2). Entre el
estos objetivos, privatizando funciones bási- estrato bajo y el medio4 se ubica una pobla-
cas para el desarrollo y debilitándolo ante la ción considerada «vulnerable» (37%), que
influencia de grupos poderosos de interés, logró un relativo ascenso económico en esos
como se mostrará en el capítulo 4 y subsi- años, pero cuyos ingresos no permitirían la
guientes. suficiente resiliencia para recuperarse de una
El debilitamiento de las funciones públi- crisis económica o un evento adverso repen-
cas se produjo en el marco de la implementa- tino y no cuentan con un excedente para el
ción de una serie de medidas de ajuste estruc- ahorro. Como se verá más adelante, tampoco
tural. Estas acciones le garantizaron al país un cuentan con aseguramiento de salud.
crecimiento promedio mayor que la media de La estratificación social basada en in-
América Latina y mejor que dos tercios de gresos nos muestra desigualdades horizon-
los países de la región (gráfica 2.20). Pero ese tales (entre grupos). El 60% de la población
relativamente «exitoso» modelo económico indígena y también de la población rural se
no logró impulsar el desarrollo humano con ubican en el estrato bajo. Una tercera parte
la misma energía con que impulsó el creci- de dichas poblaciones se encuentran en el
miento económico, reforzando la estructura estrato vulnerable. El 23% de la población
social con alta concentración de la riqueza urbana y 30% de la mestiza-ladina se ubican
y un Estado al borde de la crisis, sin capaci- en el estrato bajo y cerca de la tercera parte
dad para acelerar procesos de desarrollo. Esta en la clase media (gráfica 2.3).

18 | Informe Nacional de Desarrollo Humano 2015/2016


Gráfica 2.1.
Guatemala: Evolución del índice de desarrollo humano y sus componentes
(2000-2014)

Ingresos

0.49
0.48 0.48
IDH

0.42 Educación

Salud

2000 2006 2011 2014

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en cifras de INE, Banguat, FMI y BM.

Recuadro 2.1. El índice de desarrollo humano nacional


El índice de desarrollo humano es una medida agregada que refleja logros en capacidades
básicas, en tres dimensiones: salud, educación y nivel de vida. En este informe se presenta
un índice de desarrollo humano nacional que busca aproximarse más a las diferencias en los
logros de distintos grupos en el tiempo. Para lograr comparabilidad y consistencia se utili-
zaron datos provenientes de las Encuestas de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de
Estadística, realizadas en 2000, 2006, 2011 y 2014. Las variables utilizadas según dimensión
son las siguientes*:
i. Salud: se utilizó un índice compuesto que refleja condiciones de salud en los hogares:
protección de salud, a través del IGSS o de un seguro, número de personas por dormi-
torio, tipo de acceso a agua y saneamiento y tipo de piso en la vivienda.
ii. Educación: indicador compuesto que incluye la esperanza educativa en niños y la esco-
laridad alcanzada por adultos mayores de 25 años.
iii. Nivel de vida: se incluyó un agregado del ingreso laboral y no laboral familiar, ajustado
a precios internacionales (en dólares PPA5 per cápita).
Los parámetros máximos de comparación, de acuerdo a un criterio normativo, son
para salud y educación el 100% de logro y en el caso de los ingresos, el ingreso máximo
considerado para la clase media según el criterio de estratificación internacional (poco más
de 18 mil dólares anuales PPA per cápita). Se proponen estos ajustes para reflejar mejor la
situación interna de país (véase anexo metodológico).

Capítulo 2. El estado reciente del desarrollo humano en Guatemala | 19


Además de representar de forma más precisa las condiciones de la población en las
La desigualdad dimensiones del IDH, esta propuesta es consistente con la medición de la pobreza y la des-
más alta se produce igualdad multidimensionales.
en el acceso a
ingresos y la más Cuadro 2.1.
baja en el índice de Guatemala: Indicadores del índice nacional de desarrollo humano (2000-2014)
salud, debido a que 2000 2006 2011 2014
en esta dimensión Salud de los hogares 34.0% 39.1% 38.4% 39.7%
es más generalizado Ingreso medio ($PPP) 2,533.81 3,536.21 2,988.94 2,968.94
el rezago. Escolaridad media de los adultos 3.8 4.5 4.6 4.9
Escolaridad esperada 8.2 9.6 10.7 10.8
Índice de desarrollo humano nacional 0.421 0.481 0.483 0.492

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en cifras de INE, BANGUAT, FMI y BM.Véanse anexo metodológico y
anexo estadístico.
* Los índices presentados buscan comparabilidad dentro del país, por lo que no son comparables con los publicados
en informes internacionales.

2.1.1. Las desigualdades primeros años de la década. La desigualdad


en el desarrollo humano más alta se produce en el acceso a ingresos
Los cambios en la estratificación social se y la más baja en el índice de salud, debido a
reflejan en los indicadores de desigualdad, que en esta dimensión es más generalizado
que por calcularse con datos de encuestas de el rezago.
hogares no son sensibles a la concentración Debido a las características de las en-
de ingresos de los extremos de la distribución cuestas, esta reducción de la desigualdad
(1-2% más alto) y por lo tanto se refieren a significaría una reducción de brechas en
la desigualdad existente en el resto de la po- los indicadores, sin incluir los extremos de
blación. Como se mencionó arriba, la familia la distribución, por lo que no es sensible a
de índices de desarrollo humano incluye una la concentración de la riqueza producida en
estimación de la desigualdad para las tres di- ese periodo por el estrato más alto. Como se
mensiones del IDH. Se obtiene un índice de muestra en la gráfica 2.5, se produjo en efecto
desarrollo humano ajustado por desigualdad una reducción de brechas en el IDH entre los
(IDH-D) y un coeficiente de la desigualdad estratos medios, urbanos y mestizos, por un
humana (CdH). El IDH-D está basado en la lado, y el estrato bajo, rural e indígena, por
medida de Atkinson, que permite estimar la el otro. La distancia del IDH del estrato me-
pérdida en desarrollo humano debida a la dio y bajo se redujo en 0.04, mientras que la
desigualdad6. distancia del IDH del estrato alto y el estrato
En la gráfica 2.4 se muestra el índice de bajo se incrementó en 0.02.
desigualdad de Atkinson aplicado a la distri- En esta estimación de la desigualdad
bución de las dimensiones del IDH. Se ob- no se incluyen las disparidades por sexo,
serva una reducción de la desigualdad en los debido a que la desigualdad entre hombres
tres ámbitos, que se resume en el coeficiente y mujeres cruza los hogares y se produce
de la desigualdad humana. A partir de estas en dimensiones específicas por ejemplo en
mediciones, es posible estimar una pérdida cuanto a la violencia, el acceso a la salud
del IDH de 30%, siete puntos menos que en reproductiva y la participación en las acti-
el año 2000. La reducción más importante vidades económicas, pero no únicamente.
en la desigualdad se produjo también en los En el país, cuatro de cada 10 mujeres han

20 | Informe Nacional de Desarrollo Humano 2015/2016


Gráfica 2.2.
Guatemala: Estratificación social según ingresos (2000-2014)

Estrato bajo Estrato vulnerable Estrato medio Estrato alto

15% 20% 21%


26%

28%
33%
37%
34%

55% 46%
38% 41%

2000 2006 2011 2014

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en cifras de INE, BANGUAT, FMI y BM.

Gráfica 2.3.
Guatemala: Estratificación social por grupos según ingresos (2000 y 2014)

Estrato bajo Estrato vulnerable Estrato medio Estrato alto

2% 1% 3% 2% 4% 2%
5% 9% 5% 9%
15% 21% 21%
23% 25% 29%
30% 34%
32% 32%
28%

37% 33%

40% 34%
42%
72% 69%
59% 59% 55%
41% 43%
30% 31%
23%

2000 2014 2000 2014 2000 2014 2000 2014 2000 2014
Indígena Rural País No-indígena Urbano

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en cifras de INE, BANGUAT, BM y FMI.

Capítulo 2. El estado reciente del desarrollo humano en Guatemala | 21


Gráfica 2.4.
Guatemala: Índices de desigualdad, IDH ajustado por desigualdad
y Coeficiente de desigualdad humana (2000-2014)
La desigualdad
se expresa Pérdida
0.7 37%
territorialmente y,

Pérdida en el IDH (%)


aunque las brechas 0.6 33% 32% 30%

Desigualdad (Ax)
Ingresos 30%
han tendido a 0.5
reducirse, hay 0.4 20%
regiones cuyo IDH Educación
0.3
está muy distante de
la media del país. 0.2 10%

0.1 Salud

2000 2006 2011 2014

Coeficiente de desigualdad humana


Coef-dH IDH IDH-D
Índice de desarrollo humano (D)

0.70
36
0.60 32 31
29
0.50

0.40 0.48 0.48 0.49 20


0.42
0.30

0.20
0.26 0.32 0.33 0.35
0.10

2000 2006 2011 2014

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en cifras de INE, BANGUAT, BM y FMI.

sido víctimas de algún tipo de violencia por Dentro de la familia de índices de desa-
parte de sus parejas o exparejas. Únicamente rrollo humano se calcula también el índice de
el 20% de las mujeres es considerada «jefe desarrollo de género (IDG), el cual muestra
de hogar», y estas se consideran como tales la brecha existente entre hombres y mujeres
cuando no hay hombre que reportar como en indicadores de desarrollo humano. El ín-
jefe. Las mujeres se emplean de manera dice es 1 cuando existe igualdad y tiende a
más precaria debido a que sus ocupaciones 0 cuando sólo los hombres (o las mujeres)
usualmente son consideradas como «ayuda», muestran logros en las capacidades medidas.
y por lo mismo sus responsabilidades como El IDG pasó de 0.83 a 0.89 en el periodo es-
«amas de casa» no disminuyen. En 2011, las tudiado (gráfica 2.6), lo que evidencia una
mujeres cónyuges trabajaban cuatro veces reducción de las brechas, pero que también
más que los hombres en las labores domés- se ralentizó después de 2006.
ticas, sin importar si tenían otra ocupación La desigualdad se expresa territorial-
remunerada. Las mujeres jefas de hogar mente y, aunque las brechas han tendido a
–regularmente solas– reportaban tres veces reducirse, hay regiones cuyo IDH está muy
más horas de trabajo doméstico que los hom- distante de la media del país. Los índices más
bres jefes de hogar. Si bien el tiempo emplea- bajos se presentan en las regiones norte y no-
do en trabajos domésticos disminuye confor- roccidente y en la región metropolitana es
me a la clase social, no disminuye la brecha donde se estiman índices más altos (gráfica
entre hombres y mujeres de la misma clase7. 2.7). En las figuras 2.1 y 2.2 se muestran las

22 | Informe Nacional de Desarrollo Humano 2015/2016


dimensiones del índice de desarrollo huma- clase media, cuya vulnerabilidad dependerá
no por departamento y las diferencias en los de la forma como evolucionen las políticas
distintos indicadores. migratorias.
En la gráfica 2.1 se mostró que el sub- Los ingresos no laborales han constitui- Los ingresos debidos
índice de ingresos (ajustado a precios inter- do un importante respaldo a la economía a las remesas
nacionales) fue el que sufrió mayor deterioro familiar nacional, dada la reducción de los han llegado a ser
en la última década. El agregado de ingresos ingresos laborales durante la última década. equivalentes a cerca
familiares incluye ingresos laborales y no Además de la pérdida de la participación en del 12% del PIB
laborales. En Guatemala, aproximadamente los ingresos nacionales, el poder adquisitivo nacional, similar a los
el 10% de los hogares reciben remesas del de los ingresos laborales se ha visto seriamen- ingresos tributarios
extranjero, principalmente de los Estados te reducido en los últimos 15 años. Al separar entre 2006 y 2009.
Unidos, en donde se estima que viven más de del agregado de ingresos familiares los ingre-
1.2 millones de guatemaltecos. Los ingresos sos laborales y ajustarlos a precios nacionales
debidos a las remesas han llegado a ser equi- de 2014, la media nacional se reduce en 19%
valentes a cerca del 12% del PIB nacional, de 2006 a 2014, después de un incremento
similar a los ingresos tributarios entre 2006 desde el año 2000. Esta reducción afecta a
y 2009, con un leve descenso como resultado todos los grupos analizados, con excepción
de la crisis financiera global de 2008-2009 del estrato alto8. En este caso, la reducción de
(gráfica 2.8). Aunque no se tienen datos que la desigualdad de los ingresos se produce por
permitan conocer el destino de las remesas un deterioro de los estratos medios, es decir,
familiares según los distintos estratos socioe- una reducción de las brechas «hacia abajo»
conómicos, el crecimiento de las remesas (gráfica 2.9).
podría haber tenido un mayor impacto que La población más afectada en términos
las políticas sociales en la ampliación de la de sus ingresos es la que labora en el sector

Gráfica 2.5.
Guatemala: Evolución del índice de desarrollo humano según área,
etnicidad y estrato de ingresos (2000-2014)

0.90 Estrato alto

0.82

0.65 0.67 Estrato medio

0.58 Urbano
0.55 No indígena
0.49 País
0.48 Estrato vulnerable
0.40 Indígena
0.40 Rural

0.34 Estrato bajo

0.28

2000 2006 2011 2014

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en cifras de INE, BANGUAT, FMI y BM.

Capítulo 2. El estado reciente del desarrollo humano en Guatemala | 23


Gráfica 2.6.
Guatemala: Índice de desarrollo de género (2000-2014)

0.87 0.88 0.89


0.83

0.52

0.49

IDH hombres 0.46

IDH

IDH mujeres

2000 2006 2011 2014

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en cifras de INE, BANGUAT, FMI y BM.

Gráfica 2.7.
Guatemala: Índice de desarrollo humano según región administrativa (2000 y 2014)

2000 2014

0.61
0.58

0.52
0.49
0.47 0.47 0.46
0.44 0.45
0.42 0.41
0.39 0.40 0.39
0.36
0.33
0.29 0.29

I V VI III VIII IV VII II


Metro Central País S-Occ N-Ori Petén S-Ori N-Occ Norte

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en cifras de INE, BANGUAT, FMI y BM.

24 | Informe Nacional de Desarrollo Humano 2015/2016


Figura 2.1.
Guatemala: Departamentos según su índice de desarrollo humano (2014)
Aproximadamente el
30% de la población
ocupada pertenece a
este sector, del que
más del 90% trabaja
en la informalidad,
sin cobertura de la
0 .47
seguridad social y con
ingresos menores al
salario mínimo.

0 .4 1 0 .38 0 .49
0 .43

0 .47 0 .52
0 .46 0 .44
0 .53
0 .54
0 .47 0 .5 0 .42
0 .62 0 .44
0 .58
0 .48
0 .49
0 .47
0 .53 0 .48

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en datos de INE, BANGUAT, BM y FMI.

agrícola, cuyos ingresos son muy inferiores a la población no alcanzaba a cubrir el costo
la media nacional y que trabaja en condicio- de una canasta básica alimentaria, y el 76%
nes de precariedad casi generalizada. Aproxi- no contaba con ingresos para adquirir una
madamente el 30% de la población ocupada canasta de bienes y servicios básicos para el
pertenece a este sector, del que más del 90% hogar (gráfica 2.10). Los valores de las canas-
trabaja en la informalidad, sin cobertura de tas básicas definen umbrales bajo los que se
la seguridad social y con ingresos menores puede considerar la pobreza económica, que
al salario mínimo. Como se verá en el ca- es un componente de la pobreza multidimen-
pítulo 7, las familias que dependen de estos sional que se analiza más adelante.
trabajos viven en constante vulnerabilidad Como se discutió anteriormente, el gasto
alimentaria por la falta de tierra y recursos público en educación logró un incremento a
para la producción. finales de la década de 1990 y las tasas de co-
Las variaciones en los precios han afec- bertura mejoraron hasta casi alcanzar la co-
tado a las familias en su capacidad para ad- bertura universal del nivel primario en 2009.
quirir los bienes y servicios considerados Tanto el nivel básico como el diversificado
mínimos por el Instituto Nacional de Esta- han incrementado su cobertura de forma
dística. Según la ENCOVI 2014, el 53% de más sostenida, pero están muy lejos aún de

Capítulo 2. El estado reciente del desarrollo humano en Guatemala | 25


Figura 2.2.
Guatemala: Departamentos según indicadores del IDH (2014)

0.35

Índice de salud

0.33 0.25 0.38


0.34

0.36 0.42
0.35 0.35
0.43
0.45 0.4
0.42 0.52 0.33 0.32
0.48
0.37 0.39 5
Escolaridad
0.43 0.36 0.36
promedio
de adultos
(años)

3.9 3.6 5.7


4.1

4.7 5.3
4.7 4.2
5.8
6 4.3 5.5 3.8
7.7 4.2
6.6
10.9 5.5 4.8
Esperanza 5.4 5.1 4.8
educativa
en niños
(años)

9.5 9.6 10.4


10.1

10.8 10.5 11.6 11.6


12.5
11.3 11.3 11.6 9.3
12.4 9.6
12.4
10.9
11 0.9
11.4 11.8 11
Ingresos per cápita
con relación a la
media nacional

0.5 0.6 1
0.7

0.8 1.1
0.8 0.7
0.9
1.1 0.6 0.7 0.8
0.9
1.3 1.7
0.9 0.9
1.1 0.8 0.8

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en datos de INE, BANGUAT, BM y FMI.

26 | Informe Nacional de Desarrollo Humano 2015/2016


Gráfica 2.8.
Guatemala: Remesas familiares e ingresos tributarios del gobierno central
como porcentaje del PIB (1992-2016)
La mayor parte
de los hogares
en Guatemala
12% no cuentan con
cobertura de seguro
Ingresos tributarios
del GC
médico o seguridad
10%
social, incluso las
9% pertenecientes al
estrato alto.

Remesas 3%

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

Fuente: BANGUAT.

la universalización. El abrupto descenso en La escolaridad esperada (EE) represen-


las tasas de matriculación primaria se puede ta la escolaridad media que es probable que
deber tanto a la pérdida de sensibilidad en alcancen los niños que se incorporan en el
las proyecciones demográficas (basadas en año de referencia al sistema educativo al ter-
el Censo de 2002) como a la reducción de minar su edad escolar (24 años) si se man-
los programas sociales que condicionaban la tienen los actuales patrones de matriculación
asistencia escolar. La realización de un nuevo o asistencia escolar. La esperanza educativa
Censo de Población y Vivienda permitiría se incrementó de 8 a 11 años en la década de
una mejor descripción de esta realidad. 2000. La reducción en las tasas de cobertura
La ampliación de la cobertura educa- en primaria se refleja en este indicador, que
tiva implicó algunas mejoras, aunque evi- comienza a descender desde 2011 (gráfica
dentemente insuficientes, en la dimensión 2.13). Las brechas en la EE se reducen en el
respectiva del índice de desarrollo humano. periodo de referencia, aunque la tendencia
La escolaridad media de los mayores de 25 puede revertirse si no se recupera el impulso
años se incrementó aproximadamente en un logrado tras los Acuerdos de Paz.
año, alcanzando casi 5 grados. Las diferencias En los indicadores de salud es en los que
entre los distintos grupos son pronunciadas, hay una mayor distancia respecto de los um-
logrando las poblaciones rurales, la pobla- brales normativos propuestos9. La mayor par-
ción indígena y el estrato bajo menos de 3 te de los hogares en Guatemala no cuentan
años de escolaridad media, mientras que la con cobertura de seguro médico o seguridad
población urbana y la clase media superan la social, incluso las pertenecientes al estrato
primaria. El estrato alto registra en la última alto. La gráfica 2.14 muestra las amplias bre-
encuesta una escolaridad promedio superior chas que existen entre los distintos grupos en
a la secundaria completa (gráfica 2.12). las condiciones de los hogares relacionadas
con el acceso a saneamiento.

Capítulo 2. El estado reciente del desarrollo humano en Guatemala | 27


Gráfica 2.9.
Guatemala: Ingresos laborales promedio de la población ocupada según grupo
(2000-2014)
(Miles de quetzales a precios de 2014)

64.5
260

Estrato alto
225

45 Clase media

36 Urbano
34 No-indígena
31 Hombres
29 MediaPO
23 Mujeres
22 E. vulnerable
20 Rural
19 Indígena

10 Estrato bajo

2000 2006 2011 2014 2000 2006 2014 2014

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en ENCOVI, INE y BANGUAT.

Gráfica 2.10.
Guatemala: Población con ingresos inferiores a una canasta básica
(de alimentos y vital, 2000-2014)

Indígena, 90%
Rural, 90%

País, 76%
Indígena, 72%
68% 69% Rural, 71%
No indígena, 67%
Canasta Urbano, 62%
alimentaria 50%
País, 53%
Canasta
vital 46% No indígena, 40%
45%
Urbano, 34%

29%

2000 2006 2011 2014

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con datos de INE (IPC, ENCOVI).

28 | Informe Nacional de Desarrollo Humano 2015/2016


Gráfica 2.11.
Guatemala: Tasa neta de escolaridad según nivel (1996-2014)

99%

Primaria, 82%
69%

Básicos, 45%

Diversificado, 24%
20%

11%

1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Fuente: MINEDUC.

Gráfica 2.12.
Guatemala: Escolaridad promedio de mayores de 25 años (2000-2014)

Estrato alto, 12.7

Clase media, 8.2

Urbano, 6.5
No indígena, 6.0
Hombres, 5.4
País, 4.9
E. vulnerable, 4.4
Mujeres, 4.4
Rural, 2.9
Indígena, 2.9
Estrato bajo, 2.3

2000 2006 2011 2014

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con datos de ENCOVI.

Capítulo 2. El estado reciente del desarrollo humano en Guatemala | 29


Gráfica 2.13.
Guatemala: Escolaridad esperada según grupos (2000-2014)

Estrato alto, 15.4

Clase media, 13.2


Urbano, 12.1
No-indígena, 11.6
E. vulnerable, 10.9
Hombres, 10.8
País, 10.8
Mujeres, 10.7
Rural, 9.6
Estrato bajo, 9.6
Indígena, 9.6

2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con datos de ENCOVI.

Gráfica 2.14.
Guatemala: Satisfacción en la dimensión de salud del IDH por grupos (2000-2014).
Porcentajes

Estrato alto, 74%

Clase media, 58%

Urbana, 49%
No indígena, 45%
E. vulnerable, 41%
País, 40%

Indígena, 32%
Rural, 30%
Estrato bajo, 29%

2000 2006 2011 2014

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con datos de ENCOVI.

30 | Informe Nacional de Desarrollo Humano 2015/2016


2.1.2. La privación multidimensional Gráfica 2.15.
Guatemala: Incidencia e índice de
del desarrollo humano
pobreza multidimensionali (2000-2014)
Además de los avances en capacidades huma- Bajo la perspectiva del
nas y las brechas que se producen, la familia desarrollo humano, la
Incidencia
de índices de desarrollo humano nos permite pobreza se entiende
evaluar la dimensión de la privación, es decir, 72% como un conjunto
de la pobreza. Bajo la perspectiva del desarro- 67% multidimensional
64%
llo humano, la pobreza se entiende como un de privaciones en
conjunto multidimensional de privaciones en 58% las capacidades
las capacidades humanas. El tercer conjunto humanas.
de índices dentro de la familia de IDH es el de IPM
pobreza multidimensional. En este informe se
propone una medida de la pobreza utilizando
las mismas variables que el IDH y evaluándo-
las bajo un criterio normativo de privación.
En las gráficas del recuadro 2.2 se puede
observar el conjunto de privaciones de distin- 0.40 0.29 0.33 0.34
tas poblaciones en las variables de las tres di-
mensiones del índice de desarrollo humano.
Las barras de color verde oscuro muestran de
forma sintética el «nivel de privación» para 2000 2006 2011 2014
cada dimensión. A nivel de país se observa
que la dimensión con más privaciones es la Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con datos de ENCOVI.
i: Incidencia = proporción de la población en pobreza.

Gráfica 2.16
Guatemala: Porcentaje de la población según nivel de pobreza
y nivel de la privación promedio según estrato (2000-2014)

P. severa (>0.75) P. extrema (>0.5) P. media (>0.25) Vulnerabilidad

14%
16% 0.17
17%
20%
0.38

72%

64% 67%
0.61
58%

43%

32% 34% 0.81


28%

12%
5% 4% 4%
Privación media
2000 2006 2011 2014 (2014)

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con datos de ENCOVI.

Capítulo 2. El estado reciente del desarrollo humano en Guatemala | 31


Sin drenaje Sin drenaje Sin drenaje

77%
91%
32%

Indígenas
Área rural
Sin seguro Sin seguro Sin seguro

88%
62%

85%
Área urbana

Hacinamiento Hacinamiento Hacinamiento

57%
28%

Agua limitada Agua limitada Agua limitada


25%

62%

55% 55%

32 | Informe Nacional de Desarrollo Humano 2015/2016


Piso de tierra Piso de tierra Piso de tierra
16%

47%

48%
Sin agua Sin agua Sin agua

21%

20%
6%

Sin SS Sin SS Sin SS

5%
2%

9%
PP Salud PP Salud PP Salud

0.50
0.53
0.24

Sin primaria* Sin primaria* Sin primaria*


75%

76%
42%

Sin escolaridad* Sin escolaridad* Sin escolaridad*


20%

43%

48%
EE < primaria EE < primaria EE < primaria
14%

27%
26%

Sin EE Sin EE Sin EE

11%
10%
6%

PP educación PP educación PP educación


0.37
0.22

0.39
Ingreso < CBV Ingreso < CBV Ingreso < CBV
62%

90%

2014
2014
2014

90%
Ingreso < CBA Ingreso < CBA Ingreso < CBA
71%

72%
34%
Recuadro 2.2. Las múltiples dimensiones de la pobreza

PP ingresos PP ingresos PP ingresos

0.58
0.57
0.30

2000
2000
2000
No indígenas 2014 2000

64% 67%

52%
46%
40%
35% 36% 0.32 0.35
21% 20% 0.23
16%
9% 5% 6%
Sin drenaje

Sin seguro

Hacinamiento

Agua limitada

Piso de tierra

Sin agua

Sin SS

PP Salud

Sin primaria*

Sin escolaridad*

EE < primaria

Sin EE

PP educación

Ingreso < CBV

Ingreso < CBA

PP ingresos
País 2014 2000

73% 76%

62%
57%
53%
43% 43% 0.44
0.39
31% 30% 0.30
20%
14%
5% 8%
Sin drenaje

Sin seguro

Hacinamiento

Agua limitada

Piso de tierra

Sin agua

Sin SS

PP Salud

Sin primaria*

Sin escolaridad*

EE < primaria

Sin EE

PP educación

Ingreso < CBV

Ingreso < CBA

PP ingresos

La multidimensionalidad de la pobreza
El índice de pobreza multidimensional resume privaciones en capacidades humanas en tres
dimensiones: salud, educación e ingresos.
Las barras verde claro en las gráficas muestran el porcentaje de la población que sufre
privaciones en aspectos específicos de cada dimensión en 2014 y las líneas muestran estos
valores para el año 2000.
Las barras verde oscuro muestran la profundidad de las privaciones agregadas en cada
dimensión (valor que va de 0 a 1, donde 1 es la privación completa).

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en ENCOVI, PNUD, BM y BANGUAT.


Abreviaturas: SS = servicio sanitario. PP = profundidad de la privación. EE = escolaridad esperada (niños).
CBV (A) = Canasta básica vital o de alimentos.
* Mayores de 25 años.

Capítulo 2. El estado reciente del desarrollo humano en Guatemala | 33


relativa a los ingresos: un 76% de la pobla- extremo de privaciones (>0.75) se redujo de
ción no cuenta con ingresos para una canasta 12 a 5%, proporción que se mantiene apro-
básica de bienes y servicios que permitirían ximadamente. La población con privaciones
Casi 6 de cada una vida medianamente decorosa. La falta extremas (>0.5) es de aproximadamente un
diez adultos de servicios de salud impacta la dimensión 35% y tiende a incrementarse desde la reduc-
no terminó respectiva: un 73% de la población no tiene ción que se produjo al inicio de la década.
la primaria ningún aseguramiento y las condiciones de
y 1 de cada 5 saneamiento y de calidad de las viviendas 2.2. Sistema económico
niños tiene altas muestran una alta precariedad. Las brechas y exclusión
probabilidades en la cobertura educativa tienden a cerrarse,
de no concluirla. A lo largo de este informe se analizará la re-
pero casi seis de cada 10 adultos no terminó
lación de la desigualdad económica y política
la primaria y uno de cada cinco niños tiene
con la agencia colectiva en Guatemala, en el
altas probabilidades de no concluirla.
contexto de procesos de democratización.
Las desigualdades mostradas en la sec-
Como se mencionó en la sección anterior,
ción 2.1.1 se refuerzan con la pobreza que
el modelo económico en Guatemala ha pro-
afecta más a las poblaciones en desventaja.
ducido desigualdades que han frenado los
En algunos de los indicadores de base, las
esfuerzos democratizadores de la era pos-
privaciones en las poblaciones rurales y en
conflicto. En esta sección se verán algunos
los pueblos indígenas alcanzan al 90% de la
de los rasgos de este modelo, que se comple-
población, que no logra cubrir sus necesida-
mentarán con análisis específicos en otros
des económicas básicas, incluyendo más del
capítulos11.
40% de la población adulta sin escolaridad y
en condiciones habitacionales muy precarias. 2.2.1. Algunos antecedentes
Las intensidades de las privaciones económi-
cas y de salud sobrepasan el 0.5, lo que indica A la mitad del siglo pasado todavía tenía un
una profundidad extendida de la pobreza. peso dominante la agricultura de exportación
Al considerar las privaciones agregadas, (principalmente de café y banano), una eco-
la proporción de la población en condición nomía primario-dependiente de la demanda
de pobreza multidimensional se redujo en externa. El café representaba más de la mitad
los primeros años posteriores a los Acuer- del valor exportable. A inicios de la segunda
dos de Paz de 72 a 58%. Después de 2006, la mitad del siglo XX, la agricultura pesaba en
incidencia se ha incrementado y alcanza a el PIB el 33% y la industria el 12%. El comer-
dos terceras partes de la población (gráfica cio internacional que se activó después de la
2.15). El índice de pobreza multidimensional segunda posguerra, tuvo efectos positivos al
(IPM)10 permite no sólo realizar un «conteo» elevarse los precios de las mercaderías en el
de qué proporción de la población vive bajo mercado de los bienes tradicionales. Primero
cierto nivel de privaciones, sino también me- fue el aumento de la demanda en volumen y
dir cuál es la magnitud de la privación. La precios del café. Pero más importante fue la
gráfica nos muestra también una profundi- ampliación de la demanda internacional. El
zación del nivel de privaciones dentro de la movimiento de la economía nacional se acele-
población en pobreza. ró en el quinquenio 1956/60 con ritmos supe-
Según el IPM propuesto, la población riores al promedio latinoamericano (5.4%), y
que salió de la pobreza en el primer lustro finalizó en el 1976/1980 (5.7%), manteniendo
de la década de 2000 pasó a la población durante casi dos décadas un crecimiento pro-
vulnerable, que se incrementó de un 14 a un medio anual de 5.4% (gráfica 2.17).
20% y luego se redujo a un 16%, por la po- El intercambio mercantil y un proyecto
blación que muy probablemente volvió a esa propuesto por la CEPAL condujo a la firma
condición en los 10 años siguientes (gráfica del Tratado General de Integración Econó-
2.16). La población viviendo en el nivel más mica Centroamericana (1960) y a la creación

34 | Informe Nacional de Desarrollo Humano 2015/2016


de una institucionalidad y de varios conve- conflicto clásico, modernizador, habrían sur-
nios regionales. La política de inversión in- gido fuerzas sociales democráticas capaces
dustrial que venía aplicándose aumentó con de liderar cambios políticos. Pero, la pode-
el fuerte compromiso del Estado y la coope- rosa élite cafetalera controló la moderniza-
ración internacional. Al amparo del modelo ción agrícola y también la política industrial,
de sustitución de importaciones creció el apoyándose en los recursos del Estado al que
parque industrial primario. El modelo tenía influenciaban.
en el centro un Estado promotor que montó A partir de esa época, han transcurrido
una barrera arancelaria protectora en defensa tres décadas en que hubo condiciones para
de la competencia del exterior, y una red de aplicar políticas de cambio en la economía
perdón de impuestos en defensa de los bienes del país. El desafío fundamental ha sido susti-
industriales producidos internamente: hubo tuir el modelo basado en la agricultura de ex-
también crédito para el desarrollo y otras me- portación que viene funcionando desde hace
didas que definían un modelo desarrollista un siglo. Ciertamente ha habido cambios que
Estado-céntrico. son más bien ajustes superficiales en una di-
Pero en el interior de las relaciones de rección confusa. El periodo de implantación
poder del Estado en desarrollo, se desenca- industrial (1960-70) creó nuevas actividades
denaban disputas entre cafetaleros agroex- productivas y nuevos ingresos que no pudie-
portadores e industriales por apoderarse ron ser aprovechados por nuevos actores sino
de la plusvalía industrial y aplicarla en su por la misma oligarquía cafetalera. Industria-
provecho. De haberse producido la división les y agricultores formaron un solo bloque
histórica del trabajo con la reforma agraria, conservador12.
en la década de 1950, habría surgido una Se produjo el aumento del bienestar para
burguesía industrial, en competencia con la unos y el desamparo para muchos otros. La
oligarquía agro-exportadora. De ese eventual desigual distribución del bienestar rompió el

Gráfica 2.17.
Guatemala: Producto Interno Bruto, según principales sectores (1952-2000)

33%

Servicios varios, 27%


27% Comercio, 25%
Agricultura SP, 23%

15%

12% Industrias M, 13%

S. Financieros, 10%
10%

3%
Construcción, 2%
0% Minas y canteras, 1%
1952

1956

1960

1964

1968

1972

1976

1980

1984

1988

1992

1996

2000

Fuente: CEPALSTAT y BANGUAT.

Capítulo 2. El estado reciente del desarrollo humano en Guatemala | 35


La desigual equilibrio del modelo de sustitución de im- el crecimiento de la sociedad guatemalteca.
distribución del portaciones y a mediados de los años 70 se Hay movimiento sin reparto justo de bienes
bienestar rompió el desencadenaron los ánimos del descontento o recursos monetarios, la mayoría sobrevi-
equilibrio del modelo popular que crecía desde muchos años antes. ve, una élite se enriquece y se moderniza, las
de sustitución de En el marco de la peor escalada de la represión desigualdades aumentan. Se debilitó el papel
importaciones estatal, se produjo en el quinquenio siguiente redistribuidor del Estado y se quedó como un
y a mediados de (1981-85) la peor contracción económica, en Estado subsidiario, favoreciendo a los más
los años 70 se el contexto de una grave crisis internacional influyentes consorcios empresariales y pri-
desencadenaron de deuda externa, por lo que suele llamarse a vatizando los activos públicos, en operacio-
los ánimos del la década de 1980 la «década perdida». nes opacas, baratas y con destino a bolsillos
descontento popular particulares.
2.2.2. El contexto Las decisiones privatizadoras empeza-
que crecía desde de la democratización
muchos años antes. ron paralelamente con la nueva Constitución
La crisis de la deuda externa y los Programas (Aviateca y Banco Rural) y se acrecentaron
de Ajuste Estructural (PAE) fueron los suce- simultáneamente con la firma de la paz (Em-
sos más importantes en la década de 1980. presa Eléctrica, Empresa Guatemalteca de
El diagnóstico macroeconómico realizado Telecomunicaciones, Ferrocarriles, Instituto
por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Nacional de Comercialización Agrícola, gran
Internacional en los años 80 reveló que para parte del Instituto Nacional de Electrifica-
los países del Tercer Mundo el problema para ción y otras). Se eliminó el desequilibrio de
el desarrollo era el obstáculo de la enorme la deuda, se impulsó la apertura comercial
deuda externa que provocaba un serio des- externa, se liberó al sector financiero (cuyo
equilibrio de balanza de pagos. costo pagó el Estado) y se introdujeron prác-
Se diseñó una dolorosa respuesta con los ticas de flexibilización laboral, destinadas a la
programas de ajuste estructural que ordena- competitividad por medio de bajos salarios
ron la economía con medidas que preveían principalmente en las maquilas.
el pago de la deuda y el equilibrio macro A comienzos del nuevo siglo la crisis
económico, pero golpearon a la población de la deuda fue cediendo en parte, pero las
más pobre, ya que generaron hiperinflación tasas de crecimiento no fueron suficientes
y condujeron a la reducción del gasto social. para recuperar al PIB per cápita de 1978-
Un tiempo más adelante, el contenido de los 79. La participación del sector agropecuario
PAE se fundió con el decálogo del Consenso en el PIB siguió disminuyendo, la riqueza
de Washington, una controvertida receta que agropecuaria fue perdiendo importancia y
se aplicó paralelamente al proceso de nego- los intereses sociales tradicionales también,
ciación y firma de la Paz. El recetario aconse- pero tratándose de una oligarquía familiar,
jaba, entre otras cosas, la privatización de en- las nuevas fuentes de riqueza –el complejo
tidades y funciones públicas, la desregulación industrial y financiero– se mantuvieron en
de las tasas de interés, reformas fiscales para las mismas manos políticas.
ampliar bases tributarias, reducir las tasas
marginales progresivas, la liberalización de 2.2.3. El periodo posconflicto
la inversión extranjera directa hacia dentro y Un moderado crecimiento económico acom-
la desregulación de la economía en general13. pañó el desarrollo del sistema democrático y
La democracia electoral empieza a la las medidas de ajuste estructural garantiza-
mitad de la llamada «década perdida» y de ron una relativa estabilidad macroeconómi-
ahí vive una situación deplorable, que no es ca y un crecimiento promedio del PIB anual
propiamente de «estancamiento», pero sí mejor que el promedio latinoamericano (véa-
una tasa de crecimiento anual del PIB per se gráfica 2.20). No obstante, como se vio en
cápita que compite con la tasa de crecimien- la sección 2.1, eso no estuvo acompañado de
to demográfico. Este ritmo es el que señala un impulso sostenido al desarrollo humano o

36 | Informe Nacional de Desarrollo Humano 2015/2016


Gráfica 2.18. Los motores
Guatemala: Tasa de crecimiento anual del PIB, a precios constantes (1951-2015) de crecimiento
impulsados en el
Base 1958 Base2001 nuevo milenio no
habrían favorecido
cambios significativos
en el desarrollo
humano, ya que son
débiles en demandar
empleos y estas
actividades destinan
una proporción muy
baja y decreciente
hacia salarios y
aún menor hacia el
autoempleo.
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con datos de BANGUAT.

Gráfica 2.19. a la reducción de la pobreza y la información


Guatemala: PIB per cápita anuales muestra que se produjo una concentración
1950-2005 (a precios constantes) de la riqueza en los estratos más altos, a pesar
de una reducción de la desigualdad «hacia
abajo».
452.5 La gráfica 2.21 muestra la tasa de cre-
cimiento anual del PIB, del excedente de
explotación14 y de las remuneraciones a los
Quetzales
de 1958 trabajadores. Las ganancias o beneficios de
las empresas han crecido a un ritmo mucho
más acelerado (4.3% anual) que las remu-
neraciones a los trabajadores (2.4% anual),
incrementando la desigualdad.
Combinando el análisis con las encuestas
229.5
de hogares se muestra una tendencia similar.
La proporción de la población ocupada del
segmento asalariado se ha incrementado un
10% (de 57 a 67%) en los últimos 15 años,
mientras que la participación de las remune-
raciones como porcentaje del PIB se ha redu-
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 cido año con año desde el año 2000, de un 33
Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con datos de BAN-
a un 30%. La región café de la gráfica 2.22 va
GUAT y CEPAL, Cuentas Nacionales base 1958. ganando peso porque aumentan los ingresos
de capital, que enriquece a los empresarios y

Capítulo 2. El estado reciente del desarrollo humano en Guatemala | 37


los convierte en más poderosos, de manera público. Uno de los aspectos que puede estar
históricamente inevitable. Luego, la región influyendo en los bajos niveles de inversión
amarilla, que va perdiendo fuerza, tiene los es la reducción en el ahorro interno.
La inserción reciente efectos contrarios pues los trabajadores y sus El sector financiero fue favorecido por el
en el modelo de remuneraciones van a la baja. El efecto más proceso de liberalización, por lo cual ha teni-
desarrollo mundial visible es la pérdida de poder e importancia do altos niveles de crecimiento e incluso se ha
se ha dado bajo la del factor trabajo con resultados de mayor expandido hacia otros países de la región. A
continuidad de la o menor dominio, poder e influencias. Y pesar de ello, el desarrollo financiero del país
comercialización de tercero, se deduce también de estas gráficas es bajo e incluso persiste una dependencia
materias primas de lo que sugiere el mecanismo estructural que importante del gobierno en el negocio. Han
bajo valor agregado. producen las desigualdades (véase también surgido nuevos actores como las cooperati-
gráfica 2.9). vas, pero aún tienen poco peso.
Los motores de crecimiento impulsados La inserción reciente en el modelo de
en el nuevo milenio no habrían favorecido desarrollo mundial se ha dado bajo la con-
cambios significativos en el desarrollo hu- tinuidad de la comercialización de materias
mano15, ya que son débiles en demandar em- primas de bajo valor agregado. Guatemala
pleos y estas actividades destinan una pro- se ha ido insertando en la nueva economía
porción muy baja y decreciente hacia salarios mundial por medio de la producción de com-
y aún menor hacia el autoempleo. Donde se modities16, cuyo auge está llegando a su fin
sitúa la mayor cantidad de trabajadores, el en América Latina, región que se vio espe-
crecimiento económico fue más bajo, ade- cialmente favorecida. Lo que implica es que
más que las condiciones de remuneraciones el país sustenta el énfasis de su desarrollo y
e informalidad son las más precarias. de sus políticas de atracción de inversión
Una nueva metodología de medición (nacional o extranjera) en estos productos
económica y cambios en los precios-base, que dependen exclusivamente de mano de
a partir de 2001, fueron realizados por el obra de baja calificación. Al ser productos
Banco Central. Esto implicó cambios en la fabricados en distintos puntos del globo, el
descripción de la estructura productiva por país debe ofrecer ventajas competitivas que
actividad económica. El cuadro 2.2 muestra promuevan la inversión, tales como exencio-
la actividad económica en la primera década nes de impuestos y salarios bajos. Las grandes
del nuevo siglo; ya la sociedad ha variado un corporaciones multinacionales requieren de
poco, pero la producción manufacturera se materias primas de manera masiva. El valor
ha quedado prisionera de la producción de a las materias primas lo darán otros países
bienes de consumo inmediato, vale decir, ali- con mano de obra mejor calificada y una in-
mentos, textiles, bebidas, calzado y similares. dustria con mayor tecnificación. La comer-
En la agricultura se mantienen importantes cialización final no regresará, pues la lógica
el azúcar, el cardamomo, el café, el banano, del comercio mundial busca economías con
la carne y productos de mar. mejor capacidad adquisitiva para incremen-
Guatemala es un país con bajos niveles tar ganancias.
de inversión, aunque se observó una ligera Ha habido transformaciones al modelo,
recuperación de inversión privada nacional aunque de fondo lo que se evidencia es la re-
y extranjera en energía, telecomunicaciones, concentración de la riqueza y la sobreexplo-
y sector financiero, debido principalmente a tación de los bienes naturales por medio de
la readecuación de legislación acorde a estos industrias de tipo extractivo y megaplanta-
intereses durante finales del siglo XX. Sin em- ciones, así como un impulso de las maquilas
bargo, esto contrasta con el colapso de la in- de manera sostenida. Esto abrió la posibilidad
versión pública, que está influenciado por el para que los nuevos actores globales tuvieran
mal desempeño de los ingresos fiscales y pro- facilidades para insertarse en las economías
blemas de gobernabilidad en el presupuesto locales, y lo hicieron por medios diversos,

38 | Informe Nacional de Desarrollo Humano 2015/2016


desde la producción y comercialización ma- y la participación (o muchas veces la no-par-
siva de productos, las telecomunicaciones, ticipación) de la institucionalidad estatal en
la inversión en generación y transporte de la elaboración y aprobación opaca de Estu-
energía eléctrica, la extracción de recursos dios de Impacto Ambiental, la concesión de
minerales, la utilización del agua, etc. licencias sin agotar correctamente todos los
Se observan cambios importantes en trámites definidos por la ley, o la existencia
la comercialización de bienes naturales y el de leyes no consensuadas socialmente y he-
aumento de la explotación agrícola intensi- chas a la medida de algunos sectores, para la
va en capital. Esto, mediante influencias en explotación de minerales, la generación de
el Estado como impulsor de las mismas, ha energía o la disponibilidad de fuerza de tra-
llevado a la intensificación de los intereses bajo con salarios diferenciados, menores al
sobre viejos y «nuevos» territorios, muchos salario mínimo. Debe mencionarse también
de ellos históricamente reservados, en el caso el enorme impacto en las fuentes hídricas por
de Guatemala, a la concentración de mano de el uso desmesurado de agua por parte de las
obra17 para las fincas cafetaleras, algodoneras industrias extractivas.
y azucareras.
Cada uno de los ejes del modelo actual 2.2.4. Política fiscal y democratización
tiene un impacto directo sobre los territo- revertida
rios y las formas de vida de la población, Con el primer régimen democrático em-
principalmente de las áreas rurales del país. pezaron en el país los intentos iniciales por
El impacto sobre los territorios está fuerte- una política fiscal moderna. El Estado, ga-
mente relacionado no sólo con la apropia- rante de la estabilidad económica y social
ción de tierras comunitarias, sino también del país, utiliza la política fiscal como medio
con la falta de información, consulta previa económico para participar en los procesos

Gráfica 2.20.
Países de América Latina: Tasa de crecimiento y variación anual promedio del PIB
(porcentajes, 1995-2014)

Tasa Crecimiento Desviación estándar

6.0%

5.0% Guatemala, 3.7%

4.0% AmLat, 2.9%

3.0%

2.0%

1.0%
p. á

.
st ile
ca

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u
a

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Pa

on

r
a
ic

ér

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con datos de CEPALSTAT.

Capítulo 2. El estado reciente del desarrollo humano en Guatemala | 39


Gráfica 2.21.
Guatemala: Tasa de crecimiento del PIB a precios constantes18 (1995-2015)

7.0%

6.0%

5.0% Exedente de
explotación

4.0%
PIB
3.0%

2.0%
Población
1.0%
Remuneraciones

1995 2000 2005 2010 2015

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con datos de BANGUAT, INE y CELADE.

Gráfica 2.22.
Guatemala: Población ocupada y distribución del PIB por el enfoque de ingresos19
(1995-2015)

Población ocupada PIB enfoque de ingresos

Otros
Otros

33.4% Remuneraciones 30.1%

57% 65% 67%


58%

Asalariados 38.2% 41.5%

Excedente de explotación bruto


Patronos
2000 2006 2011 2014 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Fuente: INDH-PNUD Guatemala, con base en cifras de BANGUAT, INE y CEPAL.

40 | Informe Nacional de Desarrollo Humano 2015/2016


Cuadro 2.2. El efecto de la
Guatemala: Producto interno bruto, según actividades económicas (2001-2015) política fiscal
sobre el bienestar
Actividades 2001 2005 2010 2015 p/ social puede ser
TOTAL 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% significativo en
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 13.9% 14.1% 13.2% 13.5% la medida en que
tiende a mejorar
Explotación de minas y canteras 0.7% 0.6% 0.7% 0.9%
el crecimiento
Industrias manufactureras 19.7% 19.3% 18.1% 17.6%
económico y generar
Suministro de electricidad y captación de agua 2.6% 2.7% 2.6% 2.8% fuentes de empleo,
Construcción 3.9% 3.7% 3.0% 2.8% reducir los impactos
Comercio al por mayor y al por menor 12.9% 12.5% 11.7% 11.7% a la dinámica
Transporte, almacenamiento y comunicaciones 5.3% 7.2% 10.5% 10.3% económica y propiciar
Intermediación financiera, seguros y actividades efectos distributivos
2.6% 3.5% 4.3% 5.9%
auxiliares en aspectos
Alquiler de vivienda 10.2% 10.4% 10.2% 9.8% vitales como salud,
Servicios privados 15.5% 15.3% 16.0% 15.7% educación, vivienda
Administración pública y defensa 7.4% 6.4% 7.6% 7.8% y seguridad.
(-) SIFMI -2.3% -3.0% -3.9% -5.0%
(+) Impuestos netos de subvenciones a los
7.6% 7.7% 7.3% 7.4%
productos

Fuente: BANGUAT.
SIFMI = Servicios de Intermediación Financiera Medidos Indirectamente.
Véase anexo estadístico.

productivos mediante el gasto público y los mente al consumo– muestran un retroceso


impuestos; también en favor del bien común incluso a un nivel anterior a los AP, lo que
y la equidad, así como la ayuda para cumplir muestra el incremento de la evasión y elusión
con las funciones del Estado. El efecto de la fiscal. Los impuestos directos –a las rentas–
política fiscal sobre el bienestar social puede muestran casi una duplicación relativa. Sin
ser significativo en la medida en que tiende llegar a ser suficientes para hacer progresiva
a mejorar el crecimiento económico y gene- la recaudación, mostrarían un efecto positivo
rar fuentes de empleo, reducir los impactos de las políticas fiscales impulsadas por los AP.
a la dinámica económica y propiciar efectos El gasto público social priorizado en los
distributivos en aspectos vitales como salud, AP logró un incremento en los primeros años
educación, vivienda y seguridad. El gasto posconflicto. A partir de 2007, la proporción
público que proviene de los recursos tribu- se estancó, con excepción de 2010 –año en
tarios tiene tres funciones que contribuyen a que alcanzó un 7%–, cuando se implemen-
impulsar el desarrollo humano: estímulo al taron con mayor fuerza programas sociales
crecimiento, estabilización y redistribución. destinados a ampliar la cobertura de edu-
Los cambios en la política fiscal poste- cación y salud. Hacia 2015, el gasto público
riores a los Acuerdos de Paz posibilitaron un social tuvo una reducción significativa, prin-
incremento en la recaudación tributaria de cipalmente en el sector salud.
8 a 12% en 2002, que se dio como resultado Los indicadores del desarrollo humano
de una mejora tanto en la recaudación de muestran de qué forma las primeras déca-
impuestos indirectos como en los impues- das de la democratización no lograron tra-
tos directos (véase gráfica 2.23). Al final del ducirse en una reducción significativa de las
periodo, los impuestos indirectos –principal- exclusiones y desigualdades en el bienestar

Capítulo 2. El estado reciente del desarrollo humano en Guatemala | 41


Gráfica 2.23.
Guatemala: Ingresos tributarios, impuestos directos e indirectos como porcentaje
del PIB (1996-2015)

12.1%
11.9%
Tributarios, 10.2%

8.8%

Imp. Indirectos, 6.6%


6.9%

Imp. Directos, 3.6%

1.8%

1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015

Fuente: MINFIN.

Gráfica 2.24.
Guatemala: Gasto público social en sectores priorizados en los Acuerdos de Paz
(1995-2015, % PIB)

7.0%
Acuerdo de Paz
Firme y Duradera 6.1%
GPS, 6.2%

3.5%
Educación, Ciencia
y Cultura, 3.2%

2.3%
Salud y Asistencia
1.8%
Social, 1.6%
Seguridad ciudadana
1.0% y Justicia, 1.4%
0.7% 0.6%

0.0% Vivienda, 0.1%

1995 2000 2005 2010 2015

Fuente: MINFIN.

42 | Informe Nacional de Desarrollo Humano 2015/2016


de la población, que estuvieron en el origen corrompiendo y mercantilizando la función
del conflicto y represión vividos en el país, pública. Esto compromete a las futuras ge-
principalmente en los primeros años de la neraciones por el agotamiento de los bienes
década de 1980. Indicadores que son resulta- naturales y los efectos sociales que tiene la
do de un modelo económico que reproduce pobreza multidimensional, que incluyen la La población forma
–con acomodos al contexto internacional– reducción de las capacidades productivas, la identidades y
las desigualdades y privilegios previos, que vulnerabilidad a desastres, más fragmenta- emprende luchas
no permite la incorporación de amplias po- ción de los tejidos sociales y permeabilidad ante la adversidad
blaciones y las condena a trabajar por salarios a mercados ilícitos, con sus correspondientes del modelo Estado-
inferiores a las necesidades que impone el efectos en la inseguridad y violencia. economía.
mismo modelo o a quedar fuera de la «for- Pero la población forma identidades y
malidad», orillando a las formas económicas emprende luchas ante la adversidad del mo-
tradicionales a su desaparición y con ello a delo Estado-economía, muchas veces duran-
la pobreza en toda su multidimensionalidad. te largos periodos de tiempo, en busca de
Se verá en los siguientes capítulos cómo mejores condiciones de vida y del respeto
la formación del Estado guatemalteco ha por su forma de entender el bienestar. En el
reforzado este proceso, al debilitarse en sus siguiente capítulo se abordarán las percep-
alcances para promover el desarrollo huma- ciones de la población respecto a los desafíos
no y ante la influencia de intereses privados, que plantea esta problemática.

Capítulo 2. El estado reciente del desarrollo humano en Guatemala | 43