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DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS


Serie: Estudios Jurídicos, núm. 204
Coordinadora editorial: Elvia Lucía Flores Ávalos
Asistente editorial: Karla Beatriz Templos Núñez
Cuidado de la edición: Rosa María González Olivares
Diseño y formación tipográfica (InDesing CS4): Javier Mendoza Villegas
Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz

DEVOLUCIÓN
DE FACULTADES
HACENDARIAS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO


México 2012
Esta obra fue dictaminada por sus pares académicos y aprobada
para su publicación por la Comisión Editorial del Instituto
de Investigaciones Jurídicas

Primera edición: 15 de agosto de 2012

DR © 2012, Universidad Nacional Autónoma de México


Instituto de Investigaciones Jurídicas

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n


Ciudad de la Investigación en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 México, D.F

Impreso y hecho en México

ISBN

CONTENIDO

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI

Capítulo primero
FUNCIONES DEL GOBIERNO

III. Disciplina fiscal agregada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3


Control sobre el endeudamiento del nivel subnacional
de gobierno. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
III. Estabilización económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1. Descentralización y gestión macroeconómica. . . . . . 25
2. Volatilidad del entorno macroeconómico e imposi-
ción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
3. Volatilidad de los resultados fiscales. . . . . . . . . . . . . . 27
4. Interacción gubernamental en materia de decisiones
colectivas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
5. Fluctuaciones cíclicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
III. Equidad interregional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
1. Participación en impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
2. Subsidios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
3. Procedimientos para la distribución de los subsidios. 63
IV. Colofón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

VII
VIII CONTENIDO

Capítulo segundo
DESCENTRALIZACIÓN Y DEVOLUCIÓN
DE FACULTADES HACENDARIAS

III. Factores que intervienen para determinar el grado de


centralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Influencia de las condiciones económicas, políticas y
jurídicas en el grado de descentralización. . . . . . . . . 72
III. Vinculación entre satisfacción y costo, y entre necesidad
de gasto y base fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
1. Prestación de servicios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
2. Servicios al menor costo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
3. Fortalecimiento subnacional y eficiente asignación de
recursos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
III. Descentralización de facultades hacendarias. . . . . . . . 83
1. Consideraciones generales respecto a la descentrali-
zación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
2. Descentralización de facultades hacendarias. . . . . . . 90
3. Descentralización y organización de las relaciones fis-
cales intergubernamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
4. Equilibrio entre el control macroeconómico y la dis-
crecionalidad subnacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
5. Necesidad de conservar la capacidad del gobierno
nacional para manejar la política fiscal del país . . . . 116
IV. Devolución de facultades hacendarias. . . . . . . . . . . . . 118
1. Condiciones para la devolución de facultades hacen-
darias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
2. Principios de la devolución fiscal. . . . . . . . . . . . . . . . 123
3. Devolución de funciones y consolidación fiscal. . . . . 125
IV. Colofón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
CONTENIDO IX

Capítulo tercero
DESCENTRALIZACIÓN Y DEVOLUCIÓN
DE FACULTADES HACENDARIAS EN MÉXICO

III. Descentralización de funciones relativas al ejercicio del


poder público federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
1. Programa para un Nuevo federalismo . . . . . . . . . . . 135
2. Primera Convención Nacional Hacendaria. . . . . . . . 147
3. Política hacendaria para la competitividad. . . . . . . . 148
III. Avances hacia la coordinación hacendaria . . . . . . . . . 155
1. Gasto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
2. Ingresos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
III. Colofón. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

Capítulo cuarto
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA

III. Declaración de Mazatlán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269


III. Hacia un auténtico federalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
III. Declaración de Cuatro Ciénegas . . . . . . . . . . . . . . . . 271
IV. Primera Convención Nacional Hacendaria . . . . . . . . 273
1. Propósito y alcance de la Primera Convención Na-
cional Hacendaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
2. Objetivos de la Primera Convención Nacional Ha-
cendaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
3. Principios a los que habría de someterse la Primera
Convención Nacional Hacendaria . . . . . . . . . . . . . . 276
4. Método empleado en la Primera Convención Nacio-
nal Hacendaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
X CONTENIDO

5. Bases de la Primera Convención Nacional Hacen-


daria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
6. Temas que serían abordados por la Primera Con-
vención Nacional Hacendaria . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
7. Estructura de los órganos de la Primera Convención
Nacional Hacendaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
8. Fases previstas para el desarrollo de la Primera Con-
vención Nacional Hacendaria . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
IIV. Propuestas ejecutivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
1. Propuesta ejecutiva en materia de gasto público . . . 288
2. Propuesta ejecutiva en materia de ingresos . . . . . . . 317
3. Propuesta ejecutiva en materia de deuda pública. . . 333
4. Propuesta ejecutiva en materia de patrimonio pú-
blico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
5. Propuesta ejecutiva en materia de modernización y
simplificación de la administración hacendaria . . . . 348
6. Propuesta ejecutiva en materia de colaboración y
coordinación intergubernamentales. . . . . . . . . . . . . 354
7. Propuesta ejecutiva en materia de transparencia, fis-
calización y rendición de cuentas. . . . . . . . . . . . . . . 382
IIVI. Declaratoria a la nación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
IVII. Trabajos de seguimiento a los acuerdos de la Primera
Convención Nacional Hacendaria. . . . . . . . . . . . . . 393
VIII. Colofón Convención Hacendaria. . . . . . . . . . . . . . . 394
Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397
Fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401
Devolución de facultades hacendarias, edi-
tado por el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM, se terminó de
imprimir el 15 de agosto de 2012 en
Editorial Cromo Color S. A. de C. V.
Miravalle 703, col. Portales, Delegación
Benito Juárez, 03570 México, D. F. Se
utilizó tipo Baskerville 9, 10 y 11 puntos.
En esta edición se empleó papel cultural
57 x 87 de 37 kilos para los interiores y
couché de 154 kgs. para los forros; cons-
ta de 500 ejemplares (impresión offset).
INTRODUCCIÓN

Los dos primeros capítulos proporcionan un marco teórico a las


funciones del gobierno, a la estabilidad económica, a la descentra-
lización de funciones y a la devolución de facultades hacendarias
ya que es necesario tener un concepto definido sobre cada uno
de los elementos que se intenta perfeccionar, modificar o sustituir,
porque en materia de financiamiento del gasto público y de la
gestión de éste, es inútil aspirar a un orden inmutable: toda ins-
titución y estructura normativa se mantiene sólo mientras es útil
para alcanzar los fines cuyo logro se pretende. Pero por importante
que sea contar con una base teórica, no es de esperarse que las
acciones del gobierno se ajusten a proposiciones académicas, pues
aun si fueran correctas, aíslan cada elemento del problema para
analizarlo suponiendo que los restantes elementos y circunstancias
permanecen iguales, cuando en la práctica no se da esta condi-
ción, y los problemas deben ser afrontados como un todo integra-
do, aunque sus diversos elementos hagan que cualquier solución
pueda desencadenar reacciones secundarias adversas.
El capítulo tercero ofrece un recuento desde el inicio oficial
del movimiento hacia la devolución de funciones hacendarias
con el Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000 —aun-
que hay antecedentes desde los años ochenta— hasta sus avances
conforme a la Política Hacendaria para la Competitividad que
dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 recoge reco-
mendaciones de la Primera Convención Nacional Hacendaria
celebrada en 2004. El capítulo cuarto se centra en dicha Con-
vención.
Es innegable el incremento de la planeación gubernamental
en materia económica y política, así como el de la tendencia a
XI
XII INTRODUCCIÓN

la ejecución coordinada de las medidas de recaudación y gasto


que encausan la evolución del federalismo fiscal hacia una ma-
yor colaboración intergubernamental en la que cada una de las
jurisdicciones de los distintos niveles de gobierno concilia sus di-
vergencias y acepta coordinarse para alcanzar fines que les son
comunes y en asociarse para participar unidas en la deliberación
de las políticas financieras y en la adopción de las medidas para
llevarlas a cabo.
Para que México pueda contar con un federalismo fiscal eri-
gido sobre cimientos firmes debe realizarse una labor conjunta
de la Federación con los estados y sus subdivisiones políticas, con
las instituciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal,
así como con la sociedad en su conjunto, para redefinir el pacto
fiscal, que por una parte debe preservar el equilibrio de las finan-
zas públicas federales, y por la otra, debe ser redistributivo para
cumplir con la exigencia de reducir las grandes desigualdades
regionales, locales e individuales que constituyen una de las con-
diciones que frenan el desarrollo nacional. Concomitantemente
debe dejar de soslayarse que hay una conexión entre el gasto y los
recursos que provienen de la imposición de contribuciones, que
en una economía sana son el apoyo fundamental de aquél, com-
plementadas —no reemplazadas— con transferencias de otros
niveles de gobierno y con empréstitos racionalmente contratados,
porque mientras más profunda es la dependencia de autoridades
ajenas a cada jurisdicción, más debe plegarse ésta a presiones
externas.
Capítulo primero
FUNCIONES DEL GOBIERNO

La principal función del gobierno en materia fiscal es llevar a cabo


una política pública cumpliendo objetivos de estabilización, re-
distribución —con fondos recaudados de grupos diferentes a los
auxiliados—, y la asignación de funciones y recuros para asegurar
la prestación de servicios.1 Respecto a la distribución de competen-
cias entre los diferentes niveles de gobierno es esencial el manejo
adecuado de varios elementos: la disciplina fiscal agregada, la esta-
bilización económica, la eficiencia en la asignación de funciones y
recursos, así como el logro y el mantenimiento de la equidad entre
todas las regiones del país, y esto únicamente el nivel nacional de
gobierno está capacitado para hacerlo.
En cambio, por su mayor cercanía a los beneficiarios de los
servicios prestados, las distintas jurisdicciones del nivel inferior
de gobierno pueden desarrollar una más eficiente y eficaz presta-
ción de los servicios públicos,2 y alcanzar una mayor coincidencia
entre las preferencias de la población y el conjunto de bienes y
servicios proporcionados por el gobierno.3
1 De acuerdo con el manual Government Finance Statics del Fondo Monetario

Internacional.
2 Blondal, Jon, “El federalismo fiscal en los países miembros de la OCDE”,

en Fukusaku, Kiichiro y Hausmann, Ricardo (dirs. y eds.), Democracia, descentra-


lización y déficits presupuestarios en América Latina, Banco Interamericano de Desa-
rrollo-Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, 1999, pp. 196 y
200-203.
3 Stein, Ernesto, “La descentralización fiscal y el tamaño del gobierno en

América Latina”, en Fukusaku, Kiichiro y Hausmann, Ricardo (dirs. y eds.), op.


cit., p. 120.
1
2 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

A través del federalismo fiscal debe lograrse el equilibrio en-


tre gobiernos subnacionales lo bastante fuertes como para pres-
tar y financiar los servicios públicos de manera eficaz y eficiente,
y un gobierno nacional lo suficientemente poderoso como para
asegurar la disciplina fiscal agregada, la estabilidad macroeconó-
mica, la eficiente asignación de funciones y recursos, y la equidad
interregional;4 esto último a pesar de las condiciones heterogé-
neas entre los distintos gobiernos subnacionales ya sea a causa de
la desigualdad en los recursos económicos que cada uno puede
explotar, de la diferencia a causa de ella en el monto de los recur-
sos financieros de que disponen, o del costo desigual de la provi-
sión de los servicios gubernamentales.
Al proceder a la asignación de funciones y recursos5 debe
tenerse en mente que la política fiscal es una importante herra-
mienta para la aplicación de medidas de estabilización económi-
ca, y que sólo el gobierno nacional se encuentra en condiciones
de administrar eficazmente los estabilizadores automáticos.6 Asi-
mismo debe considerarse que en cualquier circunstancia el nivel
dominante de gobierno debe ser el gobierno nacional,7 porque
representa a la comunidad de jurisdicciones del nivel subnacio-
nal y al total de la población del país, y porque con excepción de
la prestación de servicios sólo él está en condiciones de hacerse
cargo de los mencionados elementos.

4 Para otra corriente de pensamiento la desigualdad regional es el precio

que debe pagarse para tener gobiernos subnacionales fuertes. Ningún país de la
OCDE ilustra estos extremos, pero Estados Unidos sigue la primera tendencia
y el Reino Unido la segunda.
5 Que es materia de estudio en el capítulo relativo a la descentralización y

devolución de facultades hacendarias.


6 La imposición, el endeudamiento y la política monetaria. La política de

estabilización —el conjunto de medidas para mantener la economía en altos


niveles de producción sin excesiva inflación— se realiza dirigiendo los mencio-
nados elementos del financiamiento gubernamental.
7 Estados Unidos tiene fuertes gobiernos subnacionales, pero el gobierno

federal absorbe alrededor de las dos terceras partes de las actividades guberna-
mentales.
funciones del gobierno 3

I. Disciplina fiscal agregada

Las metas de estabilidad macroeconómica y de crecimiento


sostenido hacen necesaria en todos los países una consolidación
fiscal para tener finanzas públicas sanas y sólidas, y esto exige
finanzas públicas metodizadas en todos los niveles de gobierno.8
La disciplina fiscal agregada —es decir, el control de los totales—
es la meta principal de todo sistema fiscal, y es común que los
gobiernos nacionales desconfíen de que los gobiernos subnacio-
nales sean totalmente responsables en este sentido y se abstengan
de acumular niveles excesivos e insostenibles de deuda,9 lo que
hace necesario un control directo del gobierno nacional sobre el
endeudamiento subnacional.

Control sobre el endeudamiento del nivel subnacional de gobierno

En las últimas dos décadas en muchos países, tanto federales


como unitarios, la deuda del sector público muestra una tenden-
cia creciente en relación con el producto doméstico bruto. Di-
chos incrementos reflejan altos niveles de tasas reales de interés
y en muchos países falta de disciplina fiscal, como lo atestiguan
déficits primarios en las cuentas generales del gobierno. Aunque
estos déficits han sido registrados frecuentemente en el gobierno
nacional, en algunos países principalmente, pero no exclusiva-
mente federales, déficit y deuda han emergido y aumentado tam-
bién en los niveles subnacionales.10
Lo ideal es que el financiamiento de todos los niveles de gobier-
no provenga de una amplia base tributaria y se reserve el endeuda-
8 Organisation for Economic Cooperation and Development, “Fiscal De-
sign Surveys Across Levels of Government”, Tax Policy Studies, OECD, 2002,
núm. 6, p. 9.
9 Blondal, Jon, op. cit., pp. 196 y 197.
10 Ter-Minassian, Teresa y Craig, Jon, “Control of Subnacional Govern-

ment Borrowing”, en Fiscal Federalism in Theory and Practice (capítulo 7), usado con
permiso de Descentralizang Government, Finance and Development, Fondo Monetario
Internacional, vol. 34, núm. 3, septiembre de 1997, p. 1.
4 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

miento para los gastos de inversión, recurriendo principalmente


a mercados financieros internos, cuyo desarrollo es indispensa-
ble para que puedan absorber la colocación de instrumentos de
deuda pública y privada. El endeudamiento directo del sector
público respecto al banco central debe ser bajo o nulo, sin que
exista dominio fiscal,11 ni debe el gobierno depender de los ingre-
sos derivados del señoreaje.12 Una política fiscal deficiente hace
necesario refinanciar perpetuamente las obligaciones vencidas,
cambiándolas por otras del mismo tipo, manteniendo al país en
perpetuo estado de endeudamiento.
El crecimiento desbordado de la deuda pública subnacional
es síntoma tanto de una falta de controles y de límites sobre el en-
deudamiento de los gobiernos subnacionales, como de una estruc-
tura inadecuada de relaciones fiscales intergubernamentales que
produce graves desequilibrios horizontales o verticales, o también
de un sistema de transferencias intergubernamentales carente de
criterios transparentes que por lo mismo orilla a negociaciones
caso por caso para cubrir desfalcos que hubiera sido posible evi-
tar; o de una combinación de estas fallas.

A. Déficit y endeudamiento

En los países subdesarrollados los problemas originados por


el déficit y el endeudamiento deben ser objeto de mayor cuidado
que en los países industrializados,13 porque sus cuentas fiscales es-
11 Se conoce como dominio fiscal a la facultad de transformar la deuda en

moneda que entra a la circulación. Esto incide negativamente sobre los precios,
e implica una degradación de la equidad del sistema tributario y procesos de
desajuste importantes, ya que repercute en las tasas de interés, en la inversión y
en la distribución del ingreso.
12 Originalmente se conoció como señoreaje el monto que los reyes estable-

cían para ellos sobre los gastos de acuñación. Como actualmente las monedas
no tienen un alto valor intrínseco, el señoreaje está constituido por el margen
entre el costo de producir una moneda y su valor estatuario.
13 Hausmann, Ricardo, “Las instituciones fiscales en las democracias en

proceso de descentralización ¿Cuál es el camino a seguir?”, en Fukusaku, Kii-


chiro y Hausmann, Ricardo (dirs. y eds.), op. cit., pp. 4 y 18.
funciones del gobierno 5

tán sujetas a una volatilidad desmesurada —las crisis que afectan


los ingresos y los gastos son mucho más severas en aquéllos que
en éstos—, y han estado enfrentándola cíclicamente, lo que ha
deteriorado su situación financiera.14
En un entorno volátil, el déficit presupuestario anual es un in-
dicador incompleto de la situación subyacente del país. Lo que
indica a los mercados la naturaleza real del desfalco, es el cálculo
del déficit subyacente, que permite determinar si las demandas fi-
nancieras del gobierno manifiestan un uso eficiente de su capaci-
dad de endeudamiento, o si por el contrario surgen del intento de
posponer ajustes inevitables. Las proyecciones a mediano plazo
también son útiles para evaluar la sostenibilidad de la situación
fiscal.
El manejo del sistema financiero de cada país es decisivo para
determinar su capacidad fiscal: un déficit de la misma magnitud
puede producir una alteración económica y financiera relativa-
mente leve si es absorbido por un mercado financiero muy desa-
rrollado como los que poseen las economías industrializadas, y

14 En comparación con los estándares de las economías industrializadas,


los déficits fiscales y la concomitante deuda pública en América Latina no han
sido particularmente grandes si se miden como porcentajes del PIB: entre 1970
y 1994 fue del 3.8% en los países industrializados de la OCDE y del 3.9% en
América Latina; en los años noventa los déficits han sido en ella mucho meno-
res, alrededor del 2% del PIB, aproximadamente la mitad de los registrados
en las economías industrializadas. La razón es que para calcular el costo ma-
croeconómico del déficit fiscal y la deuda, y para establecer si una determinada
posición fiscal es sostenible, el PIB constituye un instrumento potencialmente
equívoco de medición. En este caso la medida más apropiada es la capacidad
tributaria del gobierno, que es mucho más limitada en los países latinoamerica-
nos que en los países industrializados: la deuda pública de aquéllos asciende a
2.5 años de ingresos tributarios en comparación con un promedio de 1.6 años
en las economías industrializadas, y también como porcentaje del ingreso públi-
co los déficits fiscales de los primeros han sido superiores a los de los segundos, y
éstos son solventes, mientras que aquéllos no, lo que significa que la clasificación
de los bonos de los países subdesarrollados es baja, y mayores las tasas exigidas
por los inversionistas para adquirir su deuda. Gavin, Michael y Hausmann,
Ricardo, “El desempeño fiscal en América Latina, ¿qué debe explicarse?”, en
Fukusaku, Kiichiro y Hausmann, Ricardo (dirs. y eds.), op. cit., p. 40.
6 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

generar en cambio una grave convulsión, si como ocurre en los


países subdesarrollados los mercados financieros internos están
poco desarrollados.15 Déficits fiscales cuantiosos y volátiles con-
tribuyen a un estado de inestabilidad económica y financiera que
complica el manejo cíclico de la política fiscal, provoca ajustes
fiscales cíclicos y desestabilizadores, e incluso colapsos altamente
perturbadores del régimen cambiario.
Las variaciones en el tipo de cambio real, o en las tasas de
interés mundiales, crean inestabilidad en el valor real del servi-
cio de la deuda internacional, y por tanto en el gasto público. El
efecto de dichas fluctuaciones depende de la composición del in-
greso del sector público y de los compromisos de gasto: si la ma-
yor parte de los recursos gubernamentales se obtiene de bienes
comercializados en el extranjero, mientras que la mayor parte de
su gasto se relaciona con bienes producidos en el país, una depre-
ciación del tipo de cambio tiende a mejorar el saldo fiscal; pero la
misma depreciación en el tipo de cambio real incrementará el dé-
ficit fiscal si las entradas del gobierno están estrechamente ligadas
a los precios internos, en tanto que eroga grandes cantidades por
concepto de bienes importados y deuda denominada en moneda
extranjera. En cualquier caso la volatilidad del tipo de cambio
real se traducirá en inestabilidad y déficit fiscal.
Un desfalco crónico y su consecuencia, un alto endeudamien-
to público, tienen efectos negativos en la economía: reducción en
volumen y calidad en los servicios públicos que el gobierno está
obligado a prestar, exigencia de mayores primas por riesgo en
las tasas de interés que han de cubrirse para obtener emprésti-
tos, inestabilidad financiera y económica por los problemas para
atender al servicio de la deuda, y disminución del crecimiento
económico.16

15 Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 41-45.


16 Hallerberg, Mark y Hagen, Jürgen von, “Las instituciones electorales y el
proceso presupuestario”, en Fukusaku, Kiichiro y Hausmann, Ricardo (dirs. y
eds.), op. cit., p. 73.
funciones del gobierno 7

B. Corrientes que explican la raíz del déficit

Dos corrientes explican la raíz del problema del déficit: una


explica las diferencias en el comportamiento del desfalco con
base en las características de los sistemas electorales, y la otra
señala que las diferencias en el comportamiento fiscal de cada
país proviene de las deficiencias institucionales de su proceso pre-
supuestario: de la forma en que formulan sus presupuestos, los
presentan al Congreso para su aprobación, y los ejecutan.17

a. Desfalco y sistema electoral

Aunque el trabajo empírico da poco apoyo al argumento de


que los sistemas electorales de representación proporcional dan
origen a endeudamiento y grandes déficits, a nivel doctrina sí hay
consenso. Quienes sostienen esta posición se apoyan en que los
sistemas pluralistas son más estables porque generan gobiernos
de un solo partido, en tanto que los de representación propor-
cional producen gobiernos de coalición formados por partidos
heterogéneos; en estas condiciones si hay incertidumbre acerca
de su permanencia en el poder, y no hay acuerdo en cuanto a la
distribución del costo del ajuste que las crisis que afectan a dife-
rentes grupos de la sociedad exige, los gobiernos se inclinan a un
déficit elevado.

b. Desfalco y sistema presupuestal

La otra corriente se centra en que lo que determina la dis-


tribución del poder entre las ramas ejecutiva y legislativa del
gobierno es el conjunto de normas institucionales —formales e
informales— que sustentan el proceso de tomar las decisiones
relativas al presupuesto. Esta tendencia18 ve en el proceso pre-

17 Ibidem, pp. 73-77.


18 Basada en la tradición de la ciencia política estadounidense.
8 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

supuestario una extracción de recursos procedentes de un fondo


común —formado por los ingresos gubernamentales: impuestos,
derechos y empréstitos—, que los políticos utilizan para financiar
proyectos que complazcan a electores potenciales.

a’. Déficit e incongruencia entre beneficio y costo

A diferencia de la tributación, obtenida en forma indiferen-


ciada del total de los contribuyentes para entrar a formar parte
de un fondo general, el gasto público sí puede vincularse con
grupos específicos de la sociedad. Los recursos públicos se gas-
tan en transferencias y proyectos de política pública —inversiones
en infraestructura que aportan beneficios geográficos limitados,
subsidios a determinadas industrias o a grupos específicos— que
benefician a sectores muy definidos de la sociedad, pero cuyo
costo se cubre a expensas de un fondo tributario general, por
lo que no existe coincidencia entre las necesidades satisfechas
y el desembolso de quienes solventan el costo de remediarlas.
Esto tiene importantes implicaciones en el proceso presupuesta-
rio, que puede entenderse como un proceso de negociación en
el que compiten muchos intereses en materia de gasto público y
su financiamiento.
La disparidad entre la incidencia del costo y la del provecho
que origina la transferencia de dichos ingresos, lleva a sobreesti-
mar el beneficio marginal neto del gasto, porque para lograr la
aprobación de su programa de trabajo, cada organismo de la ad-
ministración pública que efectúa gasto público tiene que hacer
resaltar el bien que su proyecto aportará a los electores-contri-
buyentes considerando la carga tributaria que su financiamiento
implica, lo que da origen a una sobreestimación sistemática del
beneficio marginal neto de cada programa gubernamental. Esto
hace que los presupuestos aumenten hasta hacer desmesurado
el desfalco y el endeudamiento para cubrirlo. Cuanto mayor es el
número de participantes que pueden influir en la formulación
del presupuesto, y más débiles son los mecanismos instituciona-
funciones del gobierno 9

les que coordinan sus acciones, mayor es la propensión al déficit


y a la deuda.
La imprudencia financiera puede atribuirse a factores que
van desde una administración débil que por incapacidad o por
corrupción emplea tácticas inadecuadas de endeudamiento: de-
ficiente evaluación de la solvencia financiera, garantías insufi-
cientes, acumulación de considerables carteras de préstamos no
redituables, dificultades en la recuperación de préstamos, hasta
la utilización de las instituciones de crédito como agentes de la
política fiscal, así como una perniciosa injerencia política en los
criterios para solicitar y conceder préstamos.19

b’. Actores con poder de veto y déficit

Para superar la tendencia al déficit hay dos procedimientos:


la delegación y la negociación.20 Cuál sea el adecuado depende
básicamente del número de participantes con poder de veto. Para
los gobiernos que tienen sólo uno, la delegación es más conve-
niente; para los gobiernos que exceden de ese número, la ne-
gociación es mejor. El primer procedimiento es más apropiado
para los gobiernos de un solo partido, y el segundo para los de
coalición.
Cuando los miembros del Poder Ejecutivo pertenecen todos
a un mismo partido, es más factible que compartan puntos de
vista políticos similares en cuanto a la distribución de los recursos
entre las diversas categorías de gasto. En este caso los conflictos
de intereses surgen principalmente de que el presupuesto es un
fondo común limitado, del que todos tienen que extraer recursos
para cubrir necesidades ilimitadas.

19 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, “La descentralización fiscal


y la estabilidad macroeconómica: la experiencia de las grandes economías en
desarrollo y en transición”, en Fukusaku, Kiichiro y Hausmann, Ricardo (dirs.
y eds.), op. cit., p. 173.
20 Hallerberg, Mark y Hagen, Jürgen von, op. cit., pp. 87 y 88.
10 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

c’. Déficits estabilizadores

Lo razonable es ahorrar durante los auges para contar con re-


cursos en las crisis, pero los mercados pueden negarse a financiar
déficits estabilizadores en épocas desfavorables porque no están en
condiciones de saber con certeza si la perturbación es temporal o
no, ni de distinguir entre una respuesta prudente del gobierno y
una que no lo es.21 Pueden dudar de la capacidad de la adminis-
tración pública para generar un superávit suficiente como para
amortizar la deuda, o temer que se trate de un caso de gestión
desvirtuada: que el Poder Ejecutivo se esté endeudando de más
para realizar proyectos con fines de propaganda electoral, porque
descuenta demasiado el futuro, o porque deriva ganancias de él.
La adopción de normas que establecieran el déficit máximo per-
misible resolvería muchos de estos problemas: la limitación del
déficit subyacente permitiría la existencia de superávit en las épo-
cas favorables para hacer ajustes eficientes frente a descalabros
económicos y limitaría los déficits electorales.
Recurrir a empréstitos para financiar proyectos de capital tie-
ne la ventaja de que permite distribuir el costo de la inversión en
años futuros, lo que implica que con justicia quienes se beneficien
de los servicios deben contribuir con sus impuestos a cumplir con
los compromisos del servicio de la deuda, aunque no haya sido
su generación la que contrajo el adeudo.22 El punto central es la
reglamentación que se haga sobre el acceso a diversas opciones
para obtener préstamos, el propósito del financiamiento —gasto
corriente o de capital—, y los criterios y mecanismos de control.
En cuanto a restricciones legales pueden establecerse la au-
torización previa del gobierno subnacional u otros organismos
para el endeudamiento de las subdivisiones políticas de las ju-
risdicciones del nivel subnacional; el destino del empréstito ex-
clusivamente a la inversión de capital; la limitación del mismo
a sectores específicos; la determinación de pautas en cuanto a la
21 Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 19 y 20.
22 OECD, op. cit., pp. 16 y 17.
funciones del gobierno 11

forma de redención de los préstamos, el monto de los intereses y


su término; el señalamiento de cortapisas —o su ausencia— en
cuanto al acceso a mercados nacionales o extranjeros, o a insti-
tuciones especiales de financiamiento; y la especificación de si
hay o no responsabilidad nacional o algún otro aval en caso de
incumplimiento.
Por lo que hace a las medidas de control nacional sobre los
gobiernos subnacionales con problemas financieros, puede es-
tablecerse una administración fiscalizadora, distintas formas de
financiamiento para los gobiernos en crisis económica, y debe
preverse la posibilidad de que los gobiernos quiebren o se decla-
ren en moratoria.
Para el cálculo de los empréstitos y la deuda de los gobier-
nos subnacionales debe tomarse en cuenta anualmente el en-
deudamiento bruto y neto a corto y a largo plazo, así como el
rendimiento del capital, incluyendo las ganancias por la venta
de los bienes o servicios derivados de la inversión; y para el fin
del último año debe considerarse la deuda a corto y a largo pla-
zo, así como los activos financieros.

C. Métodos para controlar el endeudamiento local

Clave determinante para asegurar un control efectivo sobre


el gasto público que obligue a respetar los objetivos de déficit
del sector público total, es el conjunto de restricciones que rigen
el acceso de los gobiernos subnacionales al crédito. Hay cuatro
métodos23 para controlar los empréstitos del nivel subnacional
de gobierno: control administrativo directo del gobierno nacio-
nal sobre el endeudamiento de los gobiernos subnacionales,24
control basado única o primordialmente en la disciplina de

23 Ter-Minassian, Teresa, “Descentralizing Government”, Finance and Deve-


lopment, Fondo Monetario Internacional, vol. 34, núm. 3, septiembre de 1997,
pp. 38 y 39.
24 Francia, Japón, Corea, Reino Unido e India.
12 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

mercado,25 control convenido entre los diferentes niveles de go-


bierno26 y control basado en reglas.27
Cada uno de los modelos de control presenta ventajas y des-
ventajas, son las circunstancias de cada país las que los hacen más
o menos adecuados para ellos.28 Cuál se aplique depende en cada
país de lo dispuesto por la Constitución, del grado de control
político y administrativo del gobierno nacional sobre los subna-
cionales, de la tradición en materia de disciplina financiera, de
la presencia o ausencia de desequilibrios fiscales y macroeconó-
micos graves, y del desarrollo del mercado financiero.29 Además,
como esas particularidades pueden cambiar, según los desequili-
brios fiscales y macroeconómicos empeoren o mejoren, el méto-
do implantado debe poder evolucionar según las condiciones del
país lo requieran.
Las restricciones al gasto son más efectivas si los gobiernos
locales tienen restricciones presupuestarias, y más específicamen-
te límites a su capacidad de endeudamiento. Para que los des-
equilibrios financieros entre los distintos niveles de gobierno —y
entre las jurisdicciones del nivel subnacional— no comprometan
la disciplina fiscal, deben ser corregidos desde su origen para que
no lleven a la acumulación de deuda, ni a repetidas transferencias
adicionales del gobierno central.
25
Hasta recientemente Brasil, que actualmente —lo mismo que Colom-
bia— cuenta con controles directos desde el centro para los empréstitos locales,
reglas que limitan el endeudamiento atendiendo a su nivel absoluto o al tipo de
empréstitos permitido, y límites en el ratio máximo del servicio de la deuda.
26 Australia, Alemania y los países escandinavos, aunque en Alemania los
länder deben también seguir la regla de oro que prohíbe financiar con préstamos
los gastos corrientes, por lo que restringen su endeudamiento a los proyectos de
inversión, y el endeudamiento de los municipios está ligado a su flujo de efectivo
y sujeto al control del länder al que pertenecen; al no haber mercado de valores
municipales, y en ausencia por tanto de disciplina de mercado, reglas explícitas
aseguran la disciplina fiscal.
27 España, Suiza y Estados Unidos.
28 Ter-Minassian, Teresa y Graig, Jon, op. cit., pp. 13 y 14.
29 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, Macroeconomic Management and the Devo-
lution of Fiscal Power, Internacional Monetary Fund, wp/02/76, 2002, p. 27.
funciones del gobierno 13

a. Control administrativo

Con más frecuencia en los países unitarios que en los fede-


rales, el gobierno nacional tiene facultades para controlar direc-
tamente el endeudamiento de los gobiernos subnacionales,30 ré-
gimen que puede adoptar varias formas: la determinación anual
—o más frecuente— de límites a la deuda general de las juris-
dicciones del nivel subnacional, o de éstas separadamente, o de
alguno de los elementos del endeudamiento, como el que provie-
ne del extranjero; la revisión y autorización de las operaciones
individuales de crédito -incluyendo la aprobación de los térmi-
nos y condiciones de la operación-; la centralización de todo el
endeudamiento gubernamental, distribuyendo parte de él a los
gobiernos subnacionales para propósitos autorizados —general-

30 En el Reino Unido hasta 1988 el gobierno nacional ejerció control direc-

to sobre el gasto de capital de las autoridades locales, más recientemente ha tra-


tado de influir en el nivel del gasto de capital de los gobiernos locales a través de
apoyos financieros (subsidios o aprobaciones de préstamos) y a través del requi-
sito de destinar una parte de sus ingresos por la venta de activos para financiar
nueva inversión. En Japón al mismo tiempo que es aprobado por el Parlamento
el presupuesto del gobierno nacional lo es el Plan Fiscal para los Gobiernos
Locales, que establece anualmente las normas para obtener préstamos, que se
aprueban generalmente sólo para inversión, tomando en cuenta tanto el ratio de
servicio de la deuda proyectado, como las necesidades financieras de la locali-
dad. En España, en años recientes los controles del gobierno nacional se han
hecho más estrictos en un intento por refrenar el rápido crecimiento de déficit
en el nivel regional; toda colocación de bonos de los gobiernos regionales (y
la mayor parte del endeudamiento de los gobiernos locales), necesitan previa
aprobación del gobierno nacional; los gobiernos locales pueden obtener prés-
tamos para propósitos de liquidez a corto plazo y para propósitos de inversión
sin aprobación de un nivel superior de gobierno en tanto su endeudamiento
total por cualquier año no exceda del 25% de sus ingresos del año anterior. En
India, que es un país federal, los estados que tienen adeudos pendientes con el
gobierno nacional —que son casi todos— requieren su aprobación para obte-
ner préstamos; el gobierno nacional ha creado a través de coeficientes portfolio
sobre intermediación financiera un importante mercado cautivo para la colo-
cación de deuda estatal, hasta recientemente por debajo de las tasas de interés
del mercado; pero el extenso control nacional sobre las finanzas estatales no ha
logrado imponer una disciplina efectiva a los estados.
14 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

mente proyectos de inversión—; o combinaciones de las formas


anteriores.31
El control administrativo impuesto por el gobierno nacional
sobre el endeudamiento subnacional —en conflicto con la ten-
dencia actual hacia la descentralización—,32 obliga a los gobier-
nos subnacionales a consultar con el gobierno nacional33 acerca
de sus planes de endeudamiento, tanto respecto al total como a
los préstamos individuales, y en caso de desacuerdo prevalece el
punto de vista del gobierno nacional.34
Las facultades de control generalmente abarcan no sólo la
autorización previa del endeudamiento propuesto, sino la super-
visión posterior de las operaciones financieras de los gobiernos
subnacionales, de acuerdo con bases más o menos detalladas y
plazos fijos. Desgraciadamente los controles no son sucedáneos
de un sano diseño de relaciones fiscales intergubernamentales
que no dé origen a fuertes desequilibrios verticales u horizontales.
Porque el endeudamiento exterior está íntimamente ligado a
otras políticas macroeconómicas: la política monetaria, las deter-
minación de tipos de cambio y la gestión de la reserva extranjera,
que por su misma naturaleza son responsabilidad de las autori-
dades del nivel nacional de gobierno —y en particular del banco
central—, es conveniente y necesario el control directo del gobier-
no nacional respecto a la deuda extranjera de las jurisdicciones del
nivel subnacional.
Además hay más posibilidades de que un acercamiento a los
mercados extranjeros por un sólo prestatario soberano esté mejor
coordinado y obtenga mejores términos y condiciones que uno
fragmentario, porque para conceder préstamos a los gobiernos
subnacionales los prestamistas extranjeros por lo general prefie-
ren una garantía explícita del gobierno nacional, o cuando me-

31 Ter-Minassian, Teresa y Craig, Jon, op. cit., pp. 13 y 14.


32 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., p. 39.
33 Con ese propósito existe en Alemania el Consejo de Planificación Finan-

ciera y en Australia el Consejo Nacional de Préstamos.


34 Blondal, Jon, op. cit., p. 197.
funciones del gobierno 15

nos tienden a confiar en que existe una garantía implícita, por lo


que de hecho el gobierno nacional carga con la responsabilidad
de la deuda extranjera de los gobiernos subnacionales. Por otra
parte, un deterioro en la clasificación extranjera de uno o más
prestatarios subnacionales por no haber cumplido con el servicio
de su deuda, puede extenderse a los otros prestatarios, públicos
y privados.
En el caso de endeudamiento doméstico, el requisito de la
aprobación de operaciones individuales de endeudamiento en el
nivel subnacional por el gobierno nacional constituye una intro-
misión en decisiones que competen a las administraciones sub-
nacionales, y lo obliga implícitamente a prestar apoyo financie-
ro en caso de inminente incumplimiento. Por esto, en relación
con el endeudamiento interno es más conveniente tomar como
base criterios adaptados de la disciplina de mercado —como ra-
tios máximos de servicios de la deuda en relación con los ingre-
sos— y señalar límites agregados sobre la deuda total de todas
las jurisdicciones del nivel subnacional, sujetos a una supervisión
efectiva y oportuna.
Los empréstitos pueden ser obtenidos en el contexto de un
programa conjunto fijado con otras entidades. Este método de
control,35 en el que un organismo gubernamental emite una opi-
nión sobre las necesidades financieras de cada entidad, requiere
una gran capacidad administrativa en el nivel local, dado que las
jurisdicciones del nivel subnacional y sus subdivisiones pueden
obtener préstamos en moneda nacional y extranjera, y en merca-
dos internos y externos; y sólo el endeudamiento en el extranjero
requiere aprobación del ministro de finanzas. Pero bajo circuns-
tancias particulares el gobierno nacional tiene derecho a restrin-
gir la capacidad de endeudamiento de una o más jurisdicciones,
y el mencionado organismo gubernamental está facultado para
controlar los acuerdos para estabilizar el servicio de la deuda en
niveles de rendimiento.36

35 Opera en Bélgica.
36 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., p. 28.
16 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

b. Disciplina de mercado

Otra opción de control que tiene el atractivo de no apoyarse


en restricciones legales ni administrativas al endeudamiento do-
méstico ni al foráneo, es la que se basa en la disciplina de mer-
cado.37 La clave determinante de su efectividad son los criterios
que gobiernan el acceso de los gobiernos locales al crédito y que
aseguran la seriedad de la disciplina ejercida por los mercados
financieros:

...los prestamistas potenciales tienen acceso a la información dis-


ponible sobre las deudas y la capacidad de reembolso de los pres-
tatarios, no hay mercados cautivos disponibles para instrumen-
tos gubernamentales, y en caso de inminente incumplimiento los
acreedores no cuentan con un afianzador.38

Si una de esas premisas falta, la disciplina de mercado no


funciona; pero puede poner un freno a los gobiernos subnaciona-
les que tratan de evadir los controles administrativos y normati-
vos, lo que la hace un útil complemento de éstos. A fin de asegu-
rar su rigor debe estimularse a los gobiernos subnacionales para
que implanten en sus estructuras legales e institucionales mayor
transparencia y para que acepten divulgar información sobre sus
finanzas.39
Para que la disciplina de mercado sea efectiva tienen que
darse cuatro condiciones.40

—— Los mercados deben ser libres y abiertos, sin interferen-


cia de disposiciones que faciliten la colocación de valores
gubernamentales a un costo reducido, confiriendo a la ad-
ministración pública el carácter de deudor privilegiado;

37 Se practica en Finlandia.
38 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., p. 29.
39 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., p. 39.
40 Ter-Minassian, Teresa y Craig, Jon, op. cit., pp. 2, 9, 10, 15-17.
funciones del gobierno 17

—— la administración pública subnacional debe contar con


estructuras institucionales que aseguren una respuesta
razonable a las señales del mercado antes de alcanzar
el punto de exclusión de nuevos préstamos. Al respec-
to cabe hacer notar que los cargos de elección popular
relativamente breves tienden a hacer que los políticos y
funcionarios públicos tengan una corta visión del futuro
y pasen por alto las advertencias preliminares de los mer-
cados financieros;
—— los acreedores potenciales deben tener información sufi-
ciente y veraz sobre la deuda pendiente y la capacidad de
reembolso de los prestatarios,41 y
—— los acreedores no deben contar con la posibilidad de un
rescate en caso de inminente incumplimiento, lo que ex-
cluye la intervención del gobierno nacional para prevenir
el de los gobiernos subnacionales.

Basta que una de estas condiciones no se dé para hacer inefec-


tivo al control de mercado, y tan rigurosos requisitos son infrecuen-
tes en la mayoría de los países. Ésta es una razón para no confiar
únicamente en la disciplina de mercado para controlar el endeuda-
miento de los gobiernos subnacionales.42

41 Es característico de los países en desarrollo que la información manifes-

tada sobre las finanzas de los gobiernos subnacionales sea incompleta e inco-
rrecta.
42 Las provincias canadienses no tienen límites legales ni constitucionales

respecto al endeudamiento doméstico o externo y no están sujetas a contro-


les del gobierno central. Aun en ese país con un mercado financiero bien de-
sarrollado y relativamente transparente, la disciplina de mercado no ha sido
totalmente efectiva, la deuda provincial aumentó hasta alcanzar el 23% del
producto doméstico bruto en 1994, y sólo posteriormente los gobiernos pro-
vinciales empezaron a establecer y aplicar programas de moderación de gastos.
La disciplina de mercado está empezando a funcionar, pero necesitó una auto-
rrestricción de los gastos más severa y penosa de lo que hubiera sido necesario
si no se hubiera permitido que las deudas provinciales y su servicio llegaran a
elevarse a esos niveles. En Brasil —donde inicialmente no existían controles so-
bre el endeudamiento estatal ni municipal— la rápida acumulación de la deuda
18 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Los gobiernos subnacionales deben ser estimulados a intro-


ducir en su estructura legal y administrativa las reformas nece-
sarias para dar mayor transparencia a su gestión, así como para
difundir la información sobre el desarrollo actual y futuro de sus
finanzas, para reducir su intervención en los mercados financie-
ros deshaciéndose de sus instituciones de crédito —si las pose-
yeran—, y para eliminar privilegios fiscales o reguladores para
los prestatarios gubernamentales —como el requisito a los inter-
mediarios financieros de adquirir deuda gubernamental—. Debe
quedar fuera de toda duda que el gobierno nacional no acudirá
en su rescate en caso de que presentaran problemas financieros.
Mientras más larga haya sido la previa historia de rescates, más
prolongado será este proceso. La existencia de leyes de quiebra
en las jurisdicciones del nivel subnacional de gobierno y en sus
subdivisiones políticas, evita que el gobierno nacional tenga que
incurrir en desembolsos, y obliga a los gobiernos afectados a ne-
gociar con sus acreedores para reestructurar su deuda.43
Asimismo es conveniente establecer límites globales al endeu-
damiento de las jurisdicciones del nivel subnacional implantando
criterios que reproduzcan la disciplina de mercado, como tomar
en cuenta para solicitar empréstitos los niveles proyectados y en
curso del servicio de la deuda en relación con sus recursos dispo-
nibles, y que la proyección de ambos datos utilizada para fijar el
tope máximo del endeudamiento sea realista, y aún mejor si es
conservadora. Es también importante que para tomar la decisión
en cuanto al monto del crédito se tengan en cuenta tanto como
sea posible todos los aspectos fiscales relevantes: operaciones ex-

subnacional ha impelido a instituir controles legales y administrativos después


de que las autoridades federales —incluyendo el banco central y bancos fede-
rales— tuvieron que intervenir, lo que de hecho trasladó las consecuencias del
incumplimiento al gobierno federal. Actualmente se prohíbe que los estados
pidan préstamos a sus propios bancos comerciales, y se les fijó un plazo durante
el cual no pueden emitir nuevos bonos, se les obligó a privatizar sus empresas
y con esos ingresos pagar su deuda, y también a reducir el ratio de su deuda
respecto al ingreso por muchos años.
43 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., p. 29.
funciones del gobierno 19

trapresupuestales, créditos de los proveedores, garantías de los


créditos contraídos por las empresas de los gobiernos subnacio-
nales, compromisos de ventas, y ventas que en la misma transac-
ción conceden la propiedad en arrendamiento al vendedor.
En la disciplina de mercado pueden confiar sólo los países
con sistemas financieros bien desarrollados y relativamente trans-
parentes, y aún así lo más conveniente es una combinación de
controles crediticios tanto desde el punto de vista de la oferta —
racionamiento del crédito de acuerdo con los méritos crediticios
y los rendimientos esperados—, como del de la demanda.44

c. Control convenido

Conforme a este método45 los límites al endeudamiento de


los gobiernos subnacionales no se encuentran determinados en
una ley ni son dictados por el gobierno nacional, sino que se llega
a ellos a través de un proceso de negociación entre ambos niveles
de gobierno.46 Los topes máximos del déficit total, así como los
del crecimiento de ciertos rubros de ingreso y gasto, se fijan me-
diante acuerdo; asimismo se convienen límites específicos para
financiar las necesidades de las jurisdicciones subnacionales indi-
vidualmente consideradas.
Este procedimiento47 implica que los gobiernos subnacionales
intervienen en la formulación de los objetivos macroeconómicos
y de los parámetros para determinarlos, y que se comprometen
a observarlos. El acuerdo de todos los niveles de gobierno para
detener el crecimiento de la deuda pública —o para revertirlo si
es necesario— hace más responsables a los gobiernos locales de

44 Ibidem,
p. 27.
45 Se emplea en los países escandinavos y Australia.
46 En algunos países la negociación es esencialmente un proceso bilateral

entre el gobierno nacional y cada gobierno subnacional. En Australia es un


proceso multilateral que se desarrolla dentro de la estructura del Consejo de
Cargasl en el que los estados y el gobierno nacional están representados.
47 Ter-Minassian, Teresa y Craig, Jon, op. cit., pp. 10, 11 y 16.
20 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

la conducción de sus políticas presupuestarias, y los compromete


más a aplicar los programas de ajuste, aún en los países donde se
aplica el método normativo.
Este método —que tiene la ventaja de promover el diálogo y el
intercambio de información entre los niveles de gobierno, así como
la de crear conciencia en los políticos locales de las implicaciones
macroeconómicas de sus opciones presupuestarias— funciona me-
jor en países con una fuerte tradición de disciplina fiscal y conser-
vatismo, y es inoperante donde falta la disciplina de mercado, el
liderazgo del gobierno nacional en materia de gestión fiscal y eco-
nómica es débil, o se combinan ambas circunstancias.
Un foro de discusión tanto de las políticas presupuestarias
como de los proyectos de los distintos niveles de gobierno, en el
que ejerza liderazgo político el gobierno nacional, es necesario
para facilitar el planteamiento de la necesidad de reformas en los
sistemas existentes de relaciones fiscales intergubernamentales,
y para ayudar a lograr el indispensable consenso político para
adoptarlas. En ambientes cada vez más descentralizados, dicho
foro debe ser considerado como la evolución natural de los con-
troles administrativos tradicionales.

d. Control normativo

El control normativo48 consiste en reglas generales especifica-


das en la Constitución o en leyes emanadas de ésta, sobre los niveles
de préstamo permitidos a los gobiernos subnacionales. Estos pre-
ceptos pueden establecer límites sobre el nivel absoluto de endeu-
damiento en las jurisdicciones subnacionales, limitar el endeuda-
miento sólo a propósitos específicos —por lo general proyectos de
inversión—, autorizar nuevos empréstitos sólo hasta un nivel con-
sistente con un máximo permitido del ratio de servicio de la deu-
da, prohibir o restringir severamente los empréstitos que implican
mayores riesgos macroeconómicos —como obtener préstamos del

48 Ibidem, pp. 11 y 12.


funciones del gobierno 21

banco central—,49 dar cabida a criterios adaptados de la discipli-


na de mercado, o emplear una combinación de todas estas reglas.
Este método —que con frecuencia incorpora elementos de con-
trol administrativo— tiene la ventaja de ser transparente y ágil,
pero se argumenta en su contra que es inflexible, que estimula la
ejecución de maniobras para eludir los requisitos prescritos,50 y
que pierde toda credibilidad si las normas no se cumplen.
El precepto que permite el endeudamiento sólo para pro-
yectos de inversión —lo que se conoce como la regla de oro— es
muy común en los países industrializados,51 distingue entre gastos
de capital y gastos operativos, y permite recurrir al crédito sólo
para cubrir aquéllos, requisito muy lógico que puede no ser sufi-
cientemente restrictivo en países que necesitan generar ahorros
gubernamentales para financiar al menos parte de la inversión
pública.52
En la práctica puede ser difícil impedir que los gobiernos elu-
dan la regla de oro recurriendo a registrar los gastos corrientes
como si fueran de capital para escapar a la exigencia de balance
del presupuesto corriente; a obtener préstamos a través de em-
presas propiedad de los gobiernos locales para propósitos que de-
berían estar financiados a través del presupuesto gubernamental;
a hacer uso de instrumentos de deuda que no queden incluidos
en los límites de ella; a crear entidades paraestatales cuya opera-
ción se deja fuera del presupuesto y cuyas deudas no se tomen en
cuenta para calcular los topes máximos de endeudamiento, o a
evadir éstos al retrasar los pagos a proveedores, lo que es difícil de
monitorear para incluirlos en dicho tope.
Ni la enumeración de los preceptos relativos al control nor-
mativo, ni la de las medidas para eludir la regla de oro son exhaus-
49 Como ocurre en todos los países de la Unión Europea conforme al Tra-
tado de Maastricht.
50 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., p. 39.
51 Alemania, Suiza y la mayor parte de las Constituciones estatales en Esta-

dos Unidos.
52 Blondal, Jon, op. cit., pp. 197 y 198.
22 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

tivas; pero en todo caso sugieren que para ser efectivo el método
normativo debe estar apoyado en reglas claras y uniformes de
contabilidad gubernamental que definan todo lo que pueda cons-
tituir deuda, en las que se fijen límites estrictos, y tanto como sea
factible eliminen la posibilidad de efectuar operaciones fuera del
presupuesto, por lo que es aconsejable privatizar las empresas
propiedad del Estado para reducir la posibilidad de que sean em-
pleadas para disfrazar el endeudamiento público. Además debe
crearse un sistema de información de la gestión financiera de la
administración pública capaz de proporcionar datos oportunos y
confiables de todas las fases del gasto, así como de las operaciones
financieras de todos los niveles de gobierno.
Por razones de orden macroeconómico, especialmente mo-
netarias y de balanza de pagos, el acceso de los gobiernos sub-
nacionales al endeudamiento extranjero debe ser estrictamente
limitado, y su endeudamiento doméstico debe ser regulado de
acuerdo con su capacidad para cumplir con el servicio de la deu-
da siguiendo criterios parecidos a la disciplina de mercado,53
como limitar el endeudamiento de las subdivisiones políticas del
nivel subnacional atendiendo a indicadores de su capacidad para
cumplir con el pago de la deuda —como ingresos anteriores, base
fiscal, o servicio de la deuda proyectado sobre el endeudamien-
to—, y saldar los préstamos a corto plazo con propósitos de liqui-
dez antes del fin de cada año fiscal.54
En términos de transparencia y certeza, los métodos de con-
trol basados en reglas son superiores a los controles administrati-
vos por su imparcialidad, y también por que evitan las negocia-
ciones entre los niveles nacional y subnacional de gobierno, un
proceso que puede ser determinado más que por consideraciones
relativas al sano manejo macroeconómico, por factores políticos
a corto plazo. Su inconveniente es que carece de flexibilidad y
fomenta la manipulación para evadir las reglas.
53 Estados
Unidos, España, Japón y Corea.
54
Algunos estados de Estados Unidos, y gobiernos regionales y locales de
España.
funciones del gobierno 23

D. Problema del fondo común

La característica del fondo tributario general de ser un fondo


común55 crea una tendencia al gasto excesivo y una inclinación al
déficit. Si el procedimiento de presupuestación es descentraliza-
do56 cada dependencia fija sus políticas y decide su presupuesto
sin referencia a las demás y sin que ninguna autoridad coordine
el proceso. El resultado es un presupuesto a favor del gasto y con
tendencia al déficit.
Una forma de limitar el problema del fondo común lo cons-
tituye delegar en el poder ejecutivo —que responde más a intere-
ses generales que a consideraciones territoriales o sectoriales— la
decisión sobre el monto total del gasto y del endeudamiento, con
la posibilidad de reducir el gasto en forma unilateral de ser ne-
cesario un rápido ajuste para afrontar una crisis. Y reconocer al
poder legislativo la facultad de efectuar reasignaciones entre las
distintas partidas de gasto, y de reducir el monto de éste y del
endeudamiento, pero no para incrementarlos, porque de no ser así los
intereses geográficos o sectoriales representados por el partido
mayoritario podrían llevar a una erogación excesiva.57

II. Estabilización económica

Para minimizar los efectos potencialmente desestabilizadores


de la descentralización, es necesario que los niveles de gobier-
no convengan en conservar la capacidad del nivel nacional para
manejar la política fiscal del país y para hacer frente a las alte-
raciones macroeconómicas, lo que implica delimitar el grado de
autonomía fiscal del nivel subnacional; crear incentivos al esfuer-

55 Hallerberg, Mark y Hagen, Jürgen von, op. cit., p. 78.


56 No debe confundirse la descentralización del proceso de negociación del
presupuesto con la descentralización hacendaria o la del poder político; un país
unitario altamente centralizado puede experimentar el mismo problema de ne-
gociación presupuestal descentralizada que un país federal.
57 Stein, Ernesto, op. cit., pp. 125 y 126.
24 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

zo fiscal; acordar mecanismos de participación fiscal; determinar


los criterios sobre endeudamiento que proporcionen los mejores
incentivos al empleo del empréstito, así como los límites más se-
guros al endeudamiento de los gobiernos locales; establecer es-
trictas restricciones presupuestarias y mecanismos de control de
gasto; y asimismo convenir en instrumentos de coordinación del
presupuesto macroeconómico.58
Los mejores resultados de la descentralización se dan en paí-
ses de mediano ingreso con buen gobierno, porque instituciones
débiles o viciadas pueden impedir que se obtengan las ventajas
que en teoría ofrece la descentralización: los gobiernos demasia-
do pequeños, los que cuentan con aparatos burocráticos excesi-
vos, los carentes de personal con conocimientos y formación para
formular y aplicar programas efectivos de gasto, los desprovistos
de sistemas de manejo transparente del gasto público, o los in-
mersos en la corrupción, no tienen capacidad para aprovechar
el potencial que en eficiencia puede rendir la descentralización.59
La mayor autonomía de los gobiernos locales respecto a la
recaudación, fortalece su independencia respecto a las decisio-
nes de gasto, e incrementa su responsabilidad en cuanto a sus
acciones discrecionales; pero a toda costa debe impedirse que la
devolución de facultades fiscales socave el control macroeconó-
mico del gobierno nacional, porque esto reduciría su capacidad
de maniobra sobre el total del gasto público; y si como es común
el gasto público local se maneja en forma procíclica, se introduci-
ría un elemento de inestabilidad, cuando de lo que se trata es de
mejorar con responsabilidad la autonomía del nivel inferior sobre
la disposición de sus bases tributarias, de sus tasas impositivas, y
de sus decisiones de gasto, pero sin obstaculizar la capacidad del
gobierno nacional para manejar la política fiscal.
Para integrar el control fiscal a un alto grado de devolución
fiscal, es necesario que ésta incorpore métodos adecuados de pla-

58 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., pp. 19-21, 25 y 30.


59 Ter-Minassian,Teresa, op. cit., p. 36.
funciones del gobierno 25

neación y control de las finanzas de los gobiernos subnacionales,


incentivos al esfuerzo fiscal, así como reglas y mecanismos de co-
ordinación entre los niveles de gobierno. Lo anterior exige acor-
dar con los niveles inferiores objetivos presupuestales, y mantener
negociaciones multilaterales para vigilar su cumplimiento.
El método cooperativo para diseñar y aplicar la política fiscal in-
cluye hacer conscientes a las autoridades de nivel inferior de gobier-
no de las consecuencias de las medidas que tomen, y de que la falta
de cooperación puede destruir la estabilidad macroeconómica, por
lo que un buen gobierno con poder para hacer cumplir los pactos
internos de estabilización es fundamental para prevenir los riesgos
asociados con los rescates de los gobiernos locales insolventes, y por
tanto para el éxito de la devolución.

1. Descentralización y gestión macroeconómica

Los desequilibrios fiscales graves, los problemas de sobreen-


deudamiento, el elevado desempleo, y el escaso crecimiento del
producto nacional, son síntomas de una deficiente gestión ma-
croeconómica. Financiar los desequilibrios fiscales corrientes y
atender el servicio de la deuda sustrayendo recursos a las activi-
dades que pueden impulsar el crecimiento desalienta la inversión
privada.
Para que la descentralización fiscal sea consistente con una
sólida gestión macroeconómica60 debe abatir el costo de las acti-
vidades del sector público sin mengua de su eficiencia y eficacia,
reducir el costo de operación de los servicios públicos sin reducir
la calidad ni la cantidad de su prestación, y estimular el desarro-
llo del sector privado sin desproteger a los trabajadores ni a los
campesinos. La forma en que los programas de descentralización
fiscal y de devolución de atribuciones fiscales a los niveles inferio-
res de gobierno repercuten en la estabilidad macroeconómica y
en el crecimiento varía en los diferentes países.

60 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., pp. 153 y 154.
26 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

2. Volatilidad del entorno macroeconómico e imposición

Si en todos los países los recursos tributarios dependen del


ingreso y del producto real,61 que determinan tanto las entradas
de los contribuyentes como sus erogaciones —que son la base de
los impuestos sobre el ingreso y el consumo respectivamente—,
aún más en los países en desarrollo donde la recaudación reac-
ciona más a las fluctuaciones en el gasto, porque al contrario de
las economías industrializadas que se apoyan más en la imposi-
ción al ingreso, aquéllos dependen más de los impuestos indirec-
tos basados en el consumo —cuyo rendimiento es más variable
que el de los impuestos directos—, y de los ingresos no tribu-
tarios. Por otra parte, la mayor inconsistencia de la macroeco-
nomía subyacente origina una mayor inestabilidad en todas las
fuentes de ingresos.
Por otra parte la volatilidad del entorno macroeconómi-
co subyacente62 origina una importante inestabilidad en la base
tributaria y en consecuencia en los ingresos fiscales, porque son
afectados por las variaciones en la relación entre los precios de
exportación y los de importación: si la exportación de recursos
naturales está en el sector público, una mejoría en dichos tér-
minos incrementa directamente los ingresos no tributarios; si el
mayor ingreso proveniente de los mayores precios de exportación
se canaliza hacia el sector privado, se produce un aumento en los
impuestos sobre el ingreso que repercute en los ingresos públicos.
Obviamente si los términos de intercambio empeoran, ocurre lo
contrario, y considerando esas mismas circunstancias tanto los
ingresos no tributarios como los impuestos se abaten.
61 En cuanto a la volatilidad del crecimiento del producto real y a la de las

variaciones en los términos de intercambio, en Latinoamérica han sido aproxi-


madamente el doble que en las economías industrializadas, en tanto que la
volatilidad del crecimiento del consumo privado y del tipo de cambio real ha
sido tres veces más alta. Aún más caprichoso que el crecimiento del PIB real
ha sido el del consumo privado, algo muy importante porque los gobiernos de
la región dependen en gran medida de los impuestos basados en él.
62 Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 43-45.
funciones del gobierno 27

3. Volatilidad de los resultados fiscales

En las economías industrializadas los ingresos tributarios re-


accionan menos a la actividad económica que en los países en de-
sarrollo, porque la base de los sistemas tributarios de aquéllas está
constituida por los impuestos sobre el ingreso y las contribuciones
al sistema de seguridad social, en tanto que los gobiernos de los
países en desarrollo dependen por una parte de fuentes de ingre-
sos no tributarias: la explotación de sus recursos naturales —cuyos
precios fijan las economías avanzadas—, y el rendimiento de las
empresas de propiedad estatal; y por la otra su mayor recaudación
deriva de impuestos indirectos —especialmente sobre el comer-
cio, y en menor grado sobre la producción—. Los ingresos no
tributarios y los impuestos indirectos son fuentes de ingresos ines-
tables porque su base subyacente es volátil, lo que obliga al sistema
político a proceder a frecuentes y cuantiosos ajustes fiscales. La es-
tructura de los sistemas impositivos de los países subdesarrollados
incrementa así la vulnerabilidad de sus finanzas públicas frente a
las crisis macroeconómicas.63
Asimismo, en los países desarrollados el gasto público no
guarda relación con las fluctuaciones a corto plazo en el PIB,
y los pagos de transferencias —que incluyen el financiamien-
to de importantes programas sensibles al ingreso y al desem-
pleo— tienden a incrementarse durante las recesiones siguiendo
un comportamiento antíclico, por lo que contrarrestan los movi-
mientos moderadamente cíclicos de otros componentes del gasto
público.64

63 Ibidem,
pp. 37, 38, 42, 43, 46 y 52.
64 Sila medición se hace en relación con el gasto fiscal, el gasto de capital
es dos veces más volátil en Latinoamérica que en los países desarrollados, los
pagos por concepto de salarios los son cuatro veces más, las compras de bienes
y servicios no salariales seis veces más, y los pagos por transferencias cerca de
nueve veces más. La desviación estándar de quince puntos porcentuales en el
gasto corriente de Latinoamérica —aproximadamente cuatro veces la volatili-
dad del crecimiento del PIB, cuando en la OCDE no es mucho mayor que la
de éste— tienen un efecto adverso sobre la eficiencia de los programas de gasto
28 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Por el contrario, en los países en desarrollo gastos e ingresos


son marcadamente procíclicos, y la volatilidad de sus resultados
fiscales65 es corolario no de una actitud pasiva ante un entorno
económico tornadizo, sino que es consecuencia de la tendencia a
que la política fiscal amplifique las variaciones macroeconómicas
de una manera cíclica. En estas condiciones, si un incremento del
gasto subnacional se financia a través de la movilización de ma-
yores ingresos tributarios locales, o se cubre con fondos obtenidos
de cortes en el gasto del nivel nacional, es posible que no ocasione
serios desequilibrios fiscales entre los niveles de gobierno; pero si
hay un desequilibrio entre los recursos movilizados localmente y
los transferidos por el nivel superior de gobierno, un incremento
en el gasto subnacional probablemente incremente la dependen-
cia subnacional, y agregue tensiones en las finanzas del gobierno
nacional.66

A. Presupuestación y política

Los arreglos institucionales que influyen en los resultados fis-


cales son principalmente el que se relaciona con el sistema electo-
ral y el sistema político, y el que se refiere al proceso para tomar

público. Si estas fluctuaciones representaran movimientos anticíclicos en el pre-


supuesto que estabilizaran la economía y en consecuencia redujeran el costo
macroeconómico de las crisis que la afectan, valdría la pena pagar este costo;
pero ocurre todo lo contrario: el gasto público latinoamericano es altamente
procíclico, porque amplifica los shocks en vez de amortiguarlos.
65 Con cualquier sistema de medición los resultados en Latinoamérica han

sido muy inconstantes: si se hace en relación con el PIB la fluctuación es de


3%, en tanto que en las economías industrializadas es de 1.5%; comparada
con el superávit primario —que excluye el pago de intereses— la variación es
de 3.4%, contra el 1.4% en las economías industrializadas. Si el cálculo se hace
atendiendo a los ingresos fiscales la variación típica en el saldo fiscal asciende
en Latinoamérica a un 20% de los ingresos fiscales, cuatro veces la que se da en
los países industrializados; si se atiende al sistema financiero interno que debe
absorber los shocks fiscales, la volatilidad ha sido diez veces más grande en
América Latina que en los países industrializados.
66 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 161.
funciones del gobierno 29

decisiones presupuestarias.67 La relación entre el carácter cíclico


de la política fiscal y el de los ciclos fiscales electorales es conse-
cuencia no deseada de las interacciones estratégicas entre los nu-
merosos participantes en el proceso de tomar decisiones fiscales.
El entorno institucional que las produce se origina en las normas
electorales y en las normas presupuestales.
Tanto los sistemas políticos —presidencial o parlamenta-
rio— como los sistemas electorales —pluralistas o de representa-
ción proporcional— son adoptados atendiendo a razones relacio-
nadas con la cohesión social, y no a objetivos macroeconómicos
ni a consideraciones sobre su impacto fiscal, pero una vez reco-
nocido que influyen sobre los resultados fiscales, es ineludible to-
mar en cuenta las instituciones políticas y electorales al implantar
las instituciones presupuestarias, y disponer en éstas lo necesario
para superar las dificultades asociadas con aquéllas para obtener
los resultados fiscales deseados.68 Por lo mismo, el análisis de la
política fiscal no debe limitarse en la práctica ni en la academia
a las metas por alcanzar y a los instrumentos para lograrlas, sino
abarcar las instituciones en las que ha de desarrollarse y los pro-
cedimientos que van a seguirse. Lo que está en juego no son sim-
ples intereses económicos sino una interacción entre instituciones
políticas, electorales, fiscales y financieras aún no plenamente es-
tudiada, pero innegable.
La forma en la que se preparan y gestionan los presupuestos
cuya discusión coincide con un periodo electoral —o lo precede—,
tienen importantes consecuencias a largo plazo sobre los resultados
fiscales, porque con fines de propaganda, y con el propósito de
complacer —o por lo menos no disgustar— a importantes secto-
res del electorado, en el año previo al que pone fin a un periodo
de gobierno —y en el que se desarrolla la campaña electoral de
los candidatos a encabezar el nuevo— se aplican políticas fiscales
más laxas: se reducen los impuestos, los programas de gasto se in-
crementan, y se fingen expansiones económicas, y sin otro poder
67 Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 32, 33, 61 y 62.
68 Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 9, 17 y 26.
30 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

que sirva de contrapeso, el jefe del Ejecutivo puede explotar la


incapacidad del electorado para distinguir entre una expansión
económica real, y una situación de bonanza artificial creada para
fingir un auge inexistente y cerrar con broche de oro un periodo
de gobierno, aunque obligue al jefe del Ejecutivo entrante a co-
menzar su periodo con severos ajustes a la economía.
Esta relación entre el ciclo presupuestario y el periodo elec-
toral provoca que si el ajuste fiscal que debe hacer el nuevo go-
bierno es severo —fuertes aumentos en los impuestos y drásticos
cortes en los programas gasto—, dada la volatilidad del entorno
macroeconómico subyacente se desestabiliza la economía.69 Pero
el procedimiento resulta atractivo porque sus consecuencias ma-
croeconómicas las asume otro régimen.70
En los países subdesarrollados lo tornadizo de los resultados
fiscales se debe más que a una respuesta pasiva ante las conmo-
ciones macroeconómicas, a que el gasto público se expande en
los auges económicos y se contrae cuando la economía decae,
intensificando las fluctuaciones y las perturbaciones rápidas que
ocurren en la economía en vez de absorberlos. En esos países
el ciclo fiscal responde, además de al ciclo económico, a presio-
nes políticas asociadas con los periodos electorales que producen
sobre los resultados fiscales fluctuaciones motivadas por razones
políticas. A lo anterior se añade que la tendencia al déficit man-
tiene su economía con una carga de deuda pública mayor a la
que pueden soportar, y que la volatilidad macroeconómica origi-

69 Gavin,
Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 32, 33, 59-61.
70
En los países industrializados no se ha encontrado una relación siste-
mática entre elecciones y resultados fiscales; pero en los países de América
Latina en los que la volatilidad macroeconómica es grave —y como conse-
cuencia el presupuesto es fácilmente afectado por los shocks— en el periodo
electoral el déficit es aproximadamente 1.3 puntos porcentuales mayor que
en los años que no coinciden con elecciones. En el ejercicio que sigue a ellas
la imposición se incrementa y el gasto público retorna a su nivel normal, en
tanto que el saldo tiende a ser superior al normal aproximadamente por 1.3
puntos porcentuales, lo que hace un giro en dicho saldo de más de 2 puntos
porcentuales atribuibles al proceso electoral.
funciones del gobierno 31

na la necesidad de efectuar repetidos ajustes fiscales a menudo de


gran magnitud, mientras que presupuestos relativamente exiguos
restringen la maniobrabilidad.

a. Sistema electoral

Mientras mayor el número de partidos —cada uno de los


cuales representa un reducido y particular electorado— más
grande es el riesgo de que el gobierno sea minoritario y por tanto
sea ineludible formar coaliciones. En estas condiciones en que
los legisladores pueden tratar de imponer los proyectos que les
interesan a sus representados —a sabiendas de que su costo será
absorbido por el conjunto de contribuyentes, y de que en caso de
que su proyecto de lugar a endeudamiento, quienes los eligieron
sólo pagarán una pequeña fracción del servicio adicional de la
deuda— sería raro que internalizaran el costo social del abuso de
un recurso comunitario: el fondo común de recursos fiscales. Esta
actitud puede promover un gasto público excesivo y por tanto
una tendencia al déficit, y cuando el monto de éste exige un ajus-
te fiscal, se procede a demorarlo esperando que la situación haga
crisis después del cambio de gobierno, y sea otra administración
la que cargue con las consecuencias políticas.71
La disciplina de partido puede reducir el número efectivo de
agentes en la política fiscal e internalizar la externalidad72 inhe-
rente en el problema del fondo común; pero la disciplina no es
independiente del sistema político, y a medida que aumenta el
número de partidos con acceso al congreso son más severos los
71 Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 62.
72 Toda externalidad es una ineficiencia económica originada en la discre-
pancia entre el beneficio y el costo de una actividad desarrollada por una perso-
na o conjunto de ellas, que para bien o para mal afecta a otras según compartan
o no el costo o los beneficios de ejecutarla. La internalización de la externalidad
se refiere a circunscribir tanto el costo social como el correspondiente beneficio
en la jurisdicción que presta un servicio o proporciona un bien, impidiendo que
sus consecuencias afecten positiva o negativamente a quienes son ajenas a su
población.
32 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

problemas relacionados con la falta de coordinación, por lo que


mientras mayor es la representación proporcional más posibilida-
des hay de que los déficit aumenten.73

a’. Sistemas de representación proporcional

Con el propósito de incrementar la representatividad del


sistema político dando entrada al Poder Legislativo a partidos
que representan electorados reducidos que de otro modo no esta-
rían representados o lo estarían insuficientemente, los sistemas
de representación proporcional dan como resultado la existen-
cia de un mayor número de partidos que los sistemas pluralistas,
lo que se traduce en mayor fragmentación política en el Con-
greso.
Un alto grado de fragmentación política puede agravar los
problemas de coordinación en el proceso de tomar decisiones so-
bre política fiscal, porque la naturaleza colectiva de éstas tiende a
promover el gasto excesivo durante los auges económicos —lo que
en sí mismo es cíclico—, y prepara a la economía para una reac-
ción aún más cíclica ante las desaceleraciones económicas.74 Ade-
más los sistemas políticos fragmentados se caracterizan por una
mayor rotación de los grupos en el poder y coaliciones variables
entre ellos, lo que crea recelo sobre la autoridad del gobierno en
funciones para comprometer a las administraciones futuras en el
curso de acción decidido por él; esto agrava el problema de la falta
de credibilidad porque no existen garantías de que los futuros go-
biernos logren los superavits fiscales necesarios para financiar los
grandes déficit durante las épocas desfavorables, lo que a su vez
refuerza el carácter cíclico de la política fiscal porque repercute en
las políticas cíclicas haciéndolas más severas y difíciles de evitar.75
Los sistemas electorales que permiten la inclusión de un
gran número de partidos en el Poder Legislativo proporcionan
73 Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 14.
74 Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 58, 62, 63, 67 y 68.
75 Hallerberg, Mark y Hagen, Jürgen von, op. cit., p. 76.
funciones del gobierno 33

la ventaja de una mayor representación de los diversos intereses


políticos, pero a costa de una menor capacidad de decisión que
incrementa los problemas de coordinación con consecuencias ad-
versas respecto a los resultados fiscales. Los países que se caracte-
rizan por la presencia de un gran número de partidos en la coali-
ción gobernante tienden a experimentar mayores déficits fiscales,
porque las dificultades de coordinación agravan los problemas de
endeudamiento y la indisciplina fiscal.76
Un factor importante al respecto es el número de partidos
que obtiene escaños en el Congreso, y el número de representan-
tes electos por cada distrito electoral se relaciona con la magnitud
de los distritos. Por elegir a un solo representante por distrito,
los sistemas pluralistas promueven un sistema bipartidista y por
consiguiente es más probable que tengan gobiernos mayoritarios
de un solo partido, y más probabilidades hay de que cuenten con
mayoría absoluta en el Legislativo, circunstancia que general-
mente ocurre en estos sistemas.77 Por el contrario, la magnitud
de los distritos en los sistemas de representación proporcional es
variable, y siempre mayor que la que se observa en los sistemas
pluralistas; por lo mismo tienden a producir un mayor número de
partidos en el Legislativo y se caracterizan por generar gobiernos
de mayoría multipartidaria.

b’. Sistemas pluralistas

Los sistemas pluralistas funcionan con un menor número de


partidos —mientras más reducido más factible es que la disci-
plina partidista pueda reducir los problemas de coordinación—.
En un régimen presidencial la falta de cooperación del Congreso
no hace caer al jefe del Ejecutivo como ocurre en los sistemas
parlamentarios, pero puede conducir a una baja disciplina de
partido, lo que crea un problema de coordinación ya que cada

76 Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 33.


77 Hallerberg, Mark y Hagen, Jürgen von, op. cit., pp. 79 y 82.
34 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

legislador es bastante autónomo, aun si el número de partidos es


reducido.78

b. Sistemas políticos

Otro factor que incide en el número de participantes en el


proceso presupuestal es la forma en que se elige al jefe del Ejecu-
tivo. En los sistemas parlamentarios lo es por el Poder Legislati-
vo, y los partidos que forman la coalición mayoritaria lo apoyan
y votan juntos los proyectos de ley enviados por el Ejecutivo.79
En los sistemas presidenciales la ciudadanía elige directamente al
jefe del Poder Ejecutivo, que por consiguiente no depende de la
asamblea legislativa; y puede suceder que la mayoría de ésta no
coincida con el partido al que pertenece el presidente, y que por
tanto éste tenga que gobernar con congresos controlados por la
oposición.
Por esta razón los sistemas presidenciales no garantizan una
acción coordinada entre el Ejecutivo y los legisladores partici-
pantes en el proceso de aprobación de los proyectos de ley envia-
dos por aquél, y particularmente en la del presupuesto, ya que
intervienen miembros de por lo menos dos partidos diferentes
en el proceso presupuestario, y si el Poder Legislativo está com-
puesto por representación proporcional, es posible que el número
de partidos que interviene sea aún mayor, lo que incrementa la
posibilidad de que el déficit también lo sea, porque los sistemas
políticos en estas circunstancias tienden a generar presiones a fa-
vor de un mayor gasto público que si no proviene de una ma-
yor tributación —única fuente sana de financiamiento del gasto
corriente— forzosamente lo hace de una mayor deuda pública.
Esto respalda la idea de que la fragmentación política agrava los
problemas del sesgo a favor del déficit.80

78 Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 14.


79 Hallerberg,
Mark y Hagen, Jürgen von, op. cit., pp. 83, 84, 98 y 99.
80 Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 65-67.
funciones del gobierno 35

Si el presidente cuenta con un gobierno de mayoría unipar-


tidario hay un solo actor con poder de veto, pero si no se da esa
situación existen dos actores con dicho poder. En ausencia de nor-
mas presupuestarias jerárquicas, es muy difícil que los partidos
que pueden bloquear una legislación —específicamente el pre-
supuesto— deleguen la facultad de legislar en un solo actor: el
presidente, su rival político. Estos países tienen que apoyarse en
negociaciones para lograr la disciplina fiscal.

c. Sistema presupuestario

Las instituciones presupuestarias fuertes —las que son restrin-


gidas, jerárquicas y transparentes— pueden refrenar la tendencia
al déficit,81 especialmente en los países con sistemas de represen-
tación proporcional, porque suponen reglas más estrictas sobre
el financiamiento del déficit, una mayor inteligibilidad del pro-
ceso presupuestario y procedimientos que otorgan más poder y
responsabilidad para determinar el gasto agregado y el déficit
fiscal al Poder Ejecutivo respecto al Congreso, y al encargado de
las finanzas respecto a otros secretarios o ministros. Lo anterior
sugiere que si las instituciones presupuestarias son las adecua-
das, puede aunarse la mayor inclusividad de la representación
proporcional con la disciplina fiscal. En los países donde existen
muchos actores con poder de veto, la delegación a un sólo ac-
tor no es posible, en este caso la solución al problema de fondo
común consiste en promover entre los actores relevantes el esta-
blecimiento de pactos precisos sobre los objetivos fiscales y los
mecanismos apropiados para hacerlos cumplir.82
El conjunto de normas y procedimientos mediante los cuales
se formula y ejerce el presupuesto en el Poder Ejecutivo, y se mo-
difica y aprueba por el Poder Legislativo, constituyen la norma-
tividad presupuestaria que está integrada por tres clases de pre-
ceptos: los que imponen restricciones al déficit, los que regulan la
81 Ibidem, pp. 66, 68 y 69.
82 Hallerberg, Mark y Hagen, Jürgen von, op. cit., p. 108.
36 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

preparación del presupuesto, y los que rigen la transparencia del


proceso para integrarlo.

a’. Normas que restringen la tendencia al déficit

El hecho de que la legislación presupuestaria reconozca más


poder al Ejecutivo que al Legislativo en esta materia promueve
la disciplina fiscal, porque es más factible que aquél se someta a
restricciones globales a que acepten hacerlo los legisladores que
tienden a patrocinar los programas que benefician a su electo-
rado. Y la disciplina fiscal queda mejor protegida si la dirección
del proceso presupuestario se asigna a una sola dependencia del
Ejecutivo —específicamente al encargado de las finanzas—que si
al respecto se otorgan iguales facultades a todas ellas.83
Por eso, en los países pluralistas —en los que operan gobier-
nos de un solo partido—, se producen déficit promedio menores
que en los países con sistemas que confieren al Legislativo mayo-
res facultades en materia de presupuesto y en los que la existen-
cia de gobiernos de coalición obliga a negociar.84 Pero aun ese
arreglo institucional es insuficiente para hacer frente a los ciclos
presupuestarios electorales.85
La fragmentación política está relacionada con mayores dé-
ficits fiscales y un mayor gasto público86 aun en los países indus-
trializados que tienen instituciones presupuestarias débiles, por-
que la disciplina fiscal y las instituciones presupuestarias sólidas
están estrechamente vinculadas. En los países subdesarrollados87

83 Gavin,
Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 63, 64, 68 y 69.
84 Hallerberg,Mark y Hagen, Jürgen von, op. cit., pp. 76 y 108.
85 Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 17.
86 Von Hagen y Harden, “Budget Proceses and Commitment to Fiscal Dis-

cipline”, European Economic Review, núm. 39, 1995; Poterba, “Budget Institutions
and Fiscal Policy en the US States”, American Economic Review, 86(2), 1996, cit.
Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 33.
87 Alesina, Hausmann, Homez y Stein, Budgetary Institutions and Fiscal Per-

fomance in Latin America, 1996, NBER Working Paper, núm. 5586, cit. Gavin,
Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 33.
funciones del gobierno 37

las instituciones presupuestarias no sólo no resuelven, sino que


agravan los problemas fiscales medulares —principalmente el ca-
rácter cíclico de la política fiscal— porque aun si las instituciones
políticas y las estructuras de decisión son análogas a las que exis-
ten en los países industrializados, actúan en contextos políticos,
económicos, y sociales muy diferentes: menos flexibles y mucho
más complejos por el endeudamiento excesivo, la extrema vola-
tilidad del entorno macroeconómico, y porque en ausencia de
normatividad apropiada los arreglos políticos e institucionales
que determinan el proceso para tomar decisiones presupuestales
puede verse negativamente afectado.88

b’. Normas que regulan la preparación del presupuesto

Respecto a la forma de tomar las decisiones presupuestarias


dentro del Poder Ejecutivo existen dos procedimientos: la dele-
gación, conforme a la cual una ley confiere a un organismo del
Ejecutivo atribuciones estratégicas especiales para coordinar el
proceso a modo de obtener una solución en la que todos coadyu-
ven, y la negociación, que implica un proceso de conciliación de
intereses al inicio del proceso presupuestario, con miras a alcanzar
un acuerdo que permita lograr la meta prevista.89
Pueden identificarse dos orientaciones, la delegación de facul-
tades estratégicas a un encargado de finanzas fuerte, y el compro-
miso través de acuerdos negociados entre los participantes en el
proceso presupuestario. La elección del enfoque institucional está
determinada por el número de miembros con poder de veto invo-
lucrados en dicho proceso, el cual a su vez depende de dos factores
políticos: el sistema electoral, y si el jefe del Poder Ejecutivo se elige
o no mediante elecciones directas. La delegación es más apropiada
para los gobiernos unipartidarios, mientras que los gobiernos mul-
tipartidarios deben recurrir a los compromisos negociados.90

88 Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 31-33.


89 Hallerberg, Mark y Hagen, Jürgen von, op. cit., p. 86.
90 Ibidem, pp. 106 y 107.
38 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

a”. Negociación del presupuesto

Si se sigue el método de negociación el meollo está en la na-


turaleza multilateral de la discusión de la información al comien-
zo del proceso presupuestario y en los argumentos defendidos
con base en ella, con el propósito de obligar a los participantes a
considerar la carga tributaria total que implica el gasto adicional,
y poder así eliminar la externalidad que causa la tendencia al
déficit.91 De esta manera se pacta colectivamente dentro del propio Ejecutivo
el conjunto de objetivos fiscales conforme a los cuales va a estructurarse el
proyecto de presupuesto.
La negociación del presupuesto da inicio en el Poder Ejecuti-
vo, especialmente si sus miembros pertenecen a partidos políticos
diferentes; pero aun si todos ellos pertenecen al mismo partido, si
el número de grupos de poder dentro de él es relevante, la con-
ciliación de intereses es imprescindible. Pero en última instancia,
aunque el número de participantes con poder de veto influya en
la decisión institucional, más que la abundancia o escasez de ellos
es la ausencia o presencia de coordinación lo que determina la
existencia de disciplina fiscal, o la falta de ella.
Sería inverosímil que en un gobierno de coalición todos los
miembros del gabinete coincidieran en cuanto a la distribución
de los recursos del gobierno entre los distintos grupos y sectores de
la población, por lo que la decisión sobre el presupuesto entraña
un compromiso entre los miembros de la alianza. Resulta obvio
que para un gobierno de estas características es más difícil dele-
gar facultades estratégicas al encargado de las finanzas que para
un gobierno unipartidario, porque en este caso se trata no sólo de
reducir la tendencia al déficit, sino de determinar la distribución
del gasto tomando en cuenta las preferencias de los distintos par-
tidos de la liga representados en el gabinete.
Independientemente de que el presupuesto sea o no nego-
ciado dentro del Poder Ejecutivo, a menos que el partido al que

91 Ibidem, pp. 78, 79, 85, 87, 88 y 99.


funciones del gobierno 39

pertenece el presidente tenga mayoría absoluta en el Congreso, el


presupuesto tiene que ser negociado en este organismo.
La facultad del Legislativo para examinar los programas de
trabajo del Ejecutivo, para modificarlos y para autorizar el gasto
público que entrañan, así como los ingresos para cubrirlo, impli-
ca la existencia de un proceso de negociación entre ambos po-
deres. Las restricciones legales a las modificaciones que pueden
ser efectuadas por el Poder Legislativo conducen a una mayor
disciplina fiscal, y si el Ejecutivo puede mantener su ventaja en
materia de información, la práctica refuerza las limitaciones esta-
blecidas en la ley. Dado que la magnitud de la discrepancia entre
el beneficio marginal y el costo marginal de un proyecto es de
menor interés para los legisladores, si con apoyar el gasto com-
placen a quienes los eligieron la tendencia a aumentar el gasto
—y por tanto el déficit— tiende a ser mayor con el relativo poder
que tiene el legislativo en el proceso presupuestario.

b”. Delegación de funciones a un miembro del Poder


Ejecutivo

Conforme al método de delegación, el encargado de las fi-


nanzas es quien por disposición legal está obligado a presentar
la primera propuesta presupuestaria y a determinar la agenda en
las reuniones de gabinete en las que se toman las decisiones pre-
supuestarias.92 Asimismo, está facultado para restringir las alte-
raciones que el resto de los ministros o secretarios pueden hacer
a su proposición, para coordinar la elaboración del presupuesto,
y para cuidar que todas las autoridades implicadas cooperen.
Cuanto más fuerte sea el ministro o secretario de finanzas más
coincidirá el proyecto de presupuesto aprobado en el Ejecutivo
con su proyecto original —que debe acercarse a un resultado
óptimo para la colectividad—, y menor será la tendencia al dé-
ficit. La magnitud de éste es generalmente el principal elemento

92 Ibidem, pp. 85-87 y 90.


40 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

que se utiliza para calificar la actuación del encargado de las


finanzas.
Para cumplir sus responsabilidades el encargado de las finan-
zas debe tener facultades para supervisar a los demás miembros
del Ejecutivo, y debe estar asimismo dispuesto a supervisarse a sí
mismo, debe disponer de incentivos para recompensar a los que
cooperan y debe tener poder para castigar a los que se insubor-
dinan. En los gobiernos unipartidarios el máximo castigo es la
destitución del puesto. Si en un gobierno parlamentario el primer
ministro es el líder del partido en el gobierno, esta posición re-
fuerza su poder sobre el gabinete, pero si preside un gobierno de
coalición no es tan fácil castigar al ministro rebelde, y el incidente
puede llevar a romper esa alianza, lo que origina la disolución del
gobierno.
Si el número de participantes en el proceso presupuestal co-
incide con el de los partidos involucrados en las decisiones pre-
supuestarias, se infiere que los gobiernos parlamentarios de un
solo partido logran mantener la disciplina fiscal mejor que los
gobiernos de coalición, y que cuanto mayor sea el número de
participantes con intereses especiales que defender mayor será la
tendencia al déficit; característica que comparten con los siste-
mas presidenciales en tanto pueden generar gobiernos divididos.

c”. Ejecución del presupuesto

Aun si se decretó un presupuesto con una baja tendencia al


déficit, difícilmente será efectivo si no se hace cumplir durante
su etapa de ejecución.93 Cuanta más autonomía tengan los de-
partamentos responsables del gasto para decidir el momento de
ejercer sus partidas y el volumen de sus operaciones financieras,
más complicado será para el encargado de finanzas atajar las des-
viaciones del presupuesto.

93 Ibidem, p. 90.
funciones del gobierno 41

d”. Renegociación del presupuesto

Durante un ejercicio fiscal las circunstancias políticas y eco-


nómicas pueden cambiar alterando lo que se había previsto al
momento de discutir el presupuesto, y estas modificaciones pue-
den hacer necesario renegociarlo,94 lo que da lugar a los mismos
problemas de coordinación previamente analizados.
Si por la estructura política la aplicación de una medida fiscal
anticíclica requiere mucho tiempo, efectuar cambios discreciona-
les en la política fiscal requiere cautela, pues la respuesta ante una
recesión puede producirse cuando ya se ha iniciado la recupera-
ción, amplificando el ciclo en vez de reducirlo.95

c’. Normas que rigen la transparencia del proceso para


integrar y ejecutar el presupuesto

La confianza que puede suscitar la fiscalización superior


coadyuva a solucionar los problemas de falta de credibilidad, de
mandato desvirtuado y gestión desviada, y de ausencia de coordi-
nación; pero para que ella misma sea verosímil, debe ser autóno-
ma para garantizar que esté a salvo tanto como sea posible de los
grupos de presión, y eliminar así la posibilidad de que utilice su
autoridad para apoyar intereses políticos. Y debe no sólo auditar
resultados sino interpretar las normas fiscales para impedir que
los encargados de aplicarlas lo hagan en su propio beneficio, y ge-
nerar proyecciones porque en éstas se basan las decisiones sobre
asignación de recursos. Su información debe ser pública, explicar
ex post las desviaciones entre los valores proyectados y los reales,
y estimular la supervisión por parte del FMI. Para asegurar su
autonomía la legislatura debe nombrar al fiscalizador superior a
largo plazo y mediante una mayoría extraordinaria.96

94 Ibidem,
p. 104.
95 Gavin,
Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 48.
96 Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 17, 18 y 20.
42 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

4. Interacción gubernamental en materia de decisiones colectivas

Para tomar decisiones colectivas en materia fiscal, los gobier-


nos deben resolver cuatro problemas medulares: la agregación
de preferencias, la coordinación, la gestión y el compromiso.97
Todo pacto institucional referente a la política fiscal involucra la
responsabilidad de tomar decisiones acerca de cómo abordar e
intentar solucionar estos problemas que pueden causar tendencia
al déficit, políticas cíclicas y desequilibrios presupuestales ligados
a periodos electorales; para encararlos las diversas partes involu-
cradas deben acatar las normas y los procedimientos que regulan
la interacción entre ellas.

A. Decisiones colectivas y agregación de preferencias

En las democracias representativas los electores votan por los


candidatos que creen que defienden sus preferencias individua-
les, cuya agregación se convierte a través del proceso electoral en
opciones sociales.98 Esa suma de preferencias individuales vincu-
ladas con las opciones sociales a través del proceso electoral ejerce
gran influencia sobre el funcionamiento de los sistemas políticos,
y en consecuencia sobre las decisiones fiscales; éstas a su vez están
supeditadas a la normatividad relativa a procurar el equilibrio re-
gional y el respeto de los derechos de las minorías, lo que restringe
el ámbito de las decisiones que pueden tomar los representantes
políticos. Cuando es necesario tomar medidas duras pero ineludi-
bles, hay la tendencia a demorar la acción esperando que sea otro
cuerpo colectivo el que soporte la responsabilidad del ajuste.

B. Decisiones colectivas y coordinación

Los problemas de coordinación pueden abordarse a través


de la delegación o a través de normas. Delegar a una única auto-

97 Ibidem, p. 4.
98 Ibidem, pp. 5 y 8.
funciones del gobierno 43

ridad la prestación de un servicio puede corregir la externalidad


ocasionada por el financiamiento obtenido de un fondo común;
pero si se calcula que recurrir a éste puede causar un excesivo
gasto o endeudamiento, deben establecerse normas explícitas
que limiten esta opción.99

C. Decisiones colectivas y gestión

Tanto los políticos electos por voto popular como los buró-
cratas contratados por ellos, deben actuar conforme al interés de
quienes eligieron a aquéllos, pero es difícil impedir que se guíen
por su propio beneficio. Este es en esencia el problema de man-
dato desviado o de representación desvirtuada —según se dé en
el Poder Ejecutivo o en el Poder Legislativo—, que se agrava
mientras mayor es el grado de discrecionalidad con el que los
poderes del gobierno pueden actuar, y se exacerba si sus acciones
pueden ocultarse al público.100 Mientras más se dificulte a los po-
líticos, funcionarios y empleados públicos actuar subrepticiamen-
te, más se restringe su posibilidad de explotar las ventajas de su
investidura o cargo en su propio provecho.101 Esto es lo que hace
necesarias las auditorías externas y autónomas.
Si la naturaleza competitiva del proceso político —que está
influida por la estructura del gobierno— da la posibilidad de re-
compensar a los políticos y funcionarios que cumplen sus respon-
sabilidades honestamente, y de castigar a los que son desleales,
puede actuar como un factor de disuasión de la prevaricación, y
cuanto mayor es la descentralización, más fácil es para los electo-
res percatarse de los fallos de los funcionarios de su circunscrip-
ción e imponerles una disciplina, algo que se dificulta si los cargos
en la jurisdicción del nivel inferior de gobierno son ejercidos por
empleados del nivel superior de gobierno.
99
Ibidem, pp. 8 y 9.
100 Idem.
101 Uno de los argumentos para privatizar las empresas públicas es reducir,

tanto como es posible, las actividades gubernamentales ante la imposibilidad de


eliminar los problemas de gestión desvirtuada.
44 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

D. Decisiones colectivas y compromiso

Toda decisión en materia económica involucra un cálculo re-


ferido al futuro. Garantizar los resultados de una inversión efec-
tuada en un momento dado, implica que el gobierno presente en
esa ocasión adquiere con los inversionistas compromisos que se
extienden hacia años por venir, y lo que para ese gobierno fue
oportuno prometer, puede que para uno posterior sea convenien-
te desconocer; por eso la disposición a invertir está determinada
por la confianza en el cumplimiento de los compromisos explíci-
tos e implícitos.102
Un factor que influye en la posibilidad de interesar a los inver-
sionistas es el grado de polarización de la sociedad. Si la política
gubernamental cuenta con el apoyo de un amplio sector de los
ciudadanos hay mayor seguridad para los inversionistas; pero si
la oposición es fuerte, existe el temor a una reversión política. La
solución al problema del incumplimiento del compromiso es la eli-
minación de la discrecionalidad fijando normas específicas en la
Constitución, o condicionando la reversión de las políticas al con-
sentimiento de una mayoría especial.

E. Conexión entre los factores que afectan las decisiones colectivas

Con frecuencia el debate a nivel académico se centra sólo


en una de esas materias básicas: algunos autores se enfrascan en
las cuestiones de gestión —por ejemplo los que vituperan al
Estado depredador— y proponen reducir hasta su mínima ex-
presión la intervención del gobierno en la economía; otros se
aplican a analizar la credibilidad de la administración pública
en relación con el problema de compromiso y se inclinan a exi-
gir que todas sus funciones estén explícitamente señaladas en la
Constitución; otros más se enfocan a las dificultades que origina
el fondo común y se concentran en la delegación de funciones.

102 Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 10.


funciones del gobierno 45

Quienes en la práctica deben tomar decisiones en materia de


política fiscal tienen que hacerlo tomando en cuenta todos los
aspectos a la vez.103
Las cuestiones de coordinación y de compromiso pueden so-
lucionarse a través de normas, pero no de las mismas normas, lo
que crea conflictos potenciales: los primeros pueden abordarse
delegando algunas opciones decisivas a una autoridad capaz de
internalizar las externalidades, que podría ser el Ejecutivo, pero
esto probablemente agrave los problemas de gestión desvirtuada
porque éste puede abusar utilizando su discreción para manipu-
lar el presupuesto con fines políticos.
Además esa solución no resuelve los conflictos de compromi-
so, ya que esa autoridad también está sujeta al inconveniente de
la falta de coincidencia entre el tiempo del término de su gestión y
el cumplimiento de lo pactado. A éstos también puede hacérseles
frente a través de normas, pero si son demasiado rígidas, consi-
derando lo volátil del entorno, pueden ocasionar complicaciones
por falta de flexibilidad, y si se introducen en ellas cláusulas de es-
cape, quedan sujetas a interpretación y se reduce su credibilidad,
lo que puede causar problemas de gestión desvirtuada en quienes
están autorizados para interpretarlas. Los compromisos de deuda
son más confiables si una vez aprobado el gasto las autoridades
ajustan los impuestos a modo de equilibrar el presupuesto; pero
esto conduce a gastos e impuestos excesivos, ya que propiamente
no aborda el problema de coordinación.

5. Fluctuaciones cíclicas

Para que ante una crisis o una desaceleración económica no


se generen temores acerca de la viabilidad de las finanzas públicas,
parte de los ingresos temporalmente elevados que se reciben en
los periodos de bonanza deben ser ahorrados para tener supe-
rávits fiscales suficientes que aseguren en las crisis futuras una

103 Ibidem, pp. 11, 12, 14 y 16.


46 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

posición fiscal lo bastante sólida104 como para poder contar en los


periodos desfavorables con el financiamiento indispensable para
poner en práctica medidas anticíclicas estabilizadoras,105 que es la
forma en la que las economías desarrolladas responden ante crisis
o desaceleraciones cíclicas de la economía.
Las grandes economías industrializadas son relativamente
estables y tienden a determinar su política fiscal en forma relati-
vamente anticíclica, y si aun para ellas es difícil sostener superá-
vits fiscales importantes durante los periodos boyantes, lo es aún
más en el volátil entorno de los países subdesarrollados, donde el
precio de no hacerlo es mucho más alto, porque su política fiscal
exige ajustes mucho más profundos y onerosos.

A. Necesidad de solvencia para responder en forma anticíclica

Para salvar las fluctuaciones económicas sin hacer más gra-


vosa la imposición puede ser razonable recurrir al endeudamien-
to en épocas desfavorables para amortizar la deuda en épocas de
bonanza; pero por más que se sepa que lo adecuado durante una
recesión es una política fiscal estabilizadora, y que con el fin de
paliar las fluctuaciones económicas y mantener estables las tasas
tributarias es conveniente para el gobierno contratar empréstitos
en los periodos desfavorables y amortizar la deuda en los perio-
dos de bonanza, si no hay certidumbre de que éstos lleguen y
los inversionistas no se interesan en financiar el déficit106 porque
desconfían de que el adeudo sea pagado, el gobierno puede verse
obligado a restringir el gasto y elevar los impuestos durante las

104
Considerando la respuesta del saldo fiscal a los cambios en la actividad
económica real, la política fiscal de los países latinoamericanos que comenzaron
el periodo con una situación fiscal sólida, ha sido notoriamente menos cíclica
que la de los países que comenzaron el periodo con grandes déficits.
105 Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 57, 59 y 63.
106 Se considera como un déficit fiscal bajo el que es menor del 3% del PIB.

Uno mayor de ese porcentaje es difícilmente manejable y acarrea una pérdida


de credibilidad.
funciones del gobierno 47

recesiones, o sea, a reaccionar en forma cíclica.107 Pero para un


gobierno apenas solvente o francamente insolvente es muy difícil
si no imposible recurrir a medidas de otro tipo.
Esta es la causa de que con la esperanza de restablecer la
confianza en la viabilidad de las finanzas públicas a mediano
plazo y de mantener la demanda de financiamiento conciliada
con una demanda más restringida,108 los gobiernos de los países
subdesarrollados tengan en los periodos desfavorables109 pocas
opciones aparte de una fuerte contracción fiscal que incluya im-
portantes reducciones en el gasto público y aumentos en las tasas
tributarias Si no se remedia el impedimento para ingresar a los
mercados de capital que la insolvencia hace crónico, las crisis
económicas que originan una concatenación de respuestas costo-
sas y desestabilizadoras perpetúan las dificultades económicas.110
La falta de acceso a fuentes no inflacionarias de financia-
miento refuerza el carácter cíclico de la política fiscal en los paí-
ses no industrializados, por eso ha aumentado la práctica de re-
currir durante los periodos desfavorables al crédito del FMI y
a otras fuentes extraordinarias de financiamiento internacional,111
dado que sus gobiernos no tienen otra opción porque sus pro-
fundas y repetidas crisis suscitan dudas acerca de la factibilidad
política de realizar los ajustes necesarios, y les niegan la posibili-
dad de recibir otro tipo de financiamiento. Y entonces la inelu-
dible respuesta fiscal cíclica agrava el problema de la volatilidad
macroeconómica,112 porque ésta aumenta cuanto más cíclica es
la política fiscal, lo que a su vez amplifica las fluctuaciones eco-
107 Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 10.
108 Esta parece ser una parte importante de la historia fiscal latinoamericana.
109 Como ha sido típico en América Latina.
110 Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 40, 48, 52, 55, 57 y 63.
111 Atrasos y operaciones especiales de financiamiento, como el respaldo

ofrecido por la Tesorería de Estados Unidos a México en 1995.


112 La volatilidad se mide como el grado de la desviación estándar del cre-

cimiento del producto real. En Colombia, República Dominicana y Ecuador,


donde la volatilidad macroeconómica es menor, la política fiscal es mucho me-
nos cíclica.
48 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

nómicas generando una mayor volatilidad. Por otra parte, un en-


torno macroeconómico altamente inestable dificulta el manejo
de una política fiscal anticíclica. Ambas circunstancias se poten-
cian una a la otra.113

B. Inflación anticíclica

En las economías industrializadas la inflación tiende a au-


mentar durante los periodos de auge económico y a disminuir
en periodos de recesión, es decir, es cíclica; y cuanto mayor es el
déficit fiscal de un año, menor es la inflación en el subsecuente.
En los países subdesarrollados ocurre lo contrario: la inflación
tiende a aumentar durante las épocas desfavorables y a reducir-
se cuando la economía está en auge, lo que implica que el im-
puesto inflacionario se incrementa cuando los tiempos son ad-
versos y decrece cuando son favorables, reforzando el carácter
cíclico de la política fiscal.114 Y debido a que la falta de confian-
za en que el sistema político pueda hacer frente adecuadamente
al déficit presupuestario creado por las adversas circunstancias
económicas origina un brote de pánico que lleva a un retiro
masivo de depósitos bancarios y a que la depreciación que esto
causa en la moneda nacional incrementa la inflación, a dife-
rencia de lo que pasa en las economías industrializadas cuanto
mayor es el déficit fiscal de un año, más aumenta la inflación en
el que le sigue.115

113 En América Latina esto ha amenguado la inversión, ha suspendido el

adelanto educacional, ha empeorado la inequidad en la distribución de los in-


gresos, ha exacerbado el estado de pobreza en la región y ha hecho disminuir el
crecimiento económico.
114 En América Latina todos los componentes del presupuesto muestran

un comportamiento cíclico y a veces marcadamente cíclico. Un incremento


de un punto porcentual en el PIB real, está asociado a un aumento de más de
dos puntos porcentuales en el gasto de capital público real, y de más de un
punto porcentual en el consumo del gobierno.
115 Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 52 y 53.
funciones del gobierno 49

C. Volatilidad fiscal e inestabilidad monetaria

También existe un estrecho vínculo entre la volatilidad fiscal


y la inestabilidad monetaria y financiera, porque la primera está
relacionada con resultados monetarios inestables, lo que socava
el sistema financiero interno. La política fiscal y la política mone-
taria deben estar coordinadas para impedir que surjan conflictos
entre el manejo de la deuda —que atiende a la relación costo/
riesgo— y la política monetaria dirigida a alcanzar una meta ex-
plícita de inflación.116

116 Existe un vínculo definido causal entre inflación y crecimiento. Las me-

didas para hacer bajar la inflación conducen a un bajo crecimiento o a estanca-


miento porque los gobiernos aplican políticas restrictivas de la demanda. Esto
conduce a altas tasas de desempleo y bajas tasas de capacidad utilizada, de in-
versión y de crecimiento de la productividad. A pesar de eso, el FMI y los países
industriales, en especial EUA, han impuesto también en varios países emer-
gentes y en transición, esquemas de metas de inflación, que hacen caso omiso
de las necesidades de desarrollo y de combate a la desigualdad económica y
social en esos países. No basta con mantener baja la inflación; es preciso además
impulsar el desarrollo económico, mejorar el nivel de vida y lograr un desarro-
llo equitativo que acabe con la migración. Nadie puede negar que la inflación
merma el bienestar de la población. Resulta lógico entonces que la política mo-
netaria apoye el crecimiento a largo plazo manteniendo baja la inflación; pero
pretender llegar a niveles exageradamente bajos de ese indicador, introduce un
peligroso e indeseable riesgo deflacionario, que daña seriamente a cualquier
país, en especial a los emergentes y en transición.
En el caso de las metas explícitas de inflación, las autoridades realizan un
anuncio formal de la meta y se comprometen a hacer todo lo posible para su con-
secución. Los países que aplican este esquema monetario tienen un considerable
nivel de credibilidad y gozan de cierta estabilidad financiera (aunque éste pudo
haberse logrado a costa de la extranjerización del sector financiero, como en el
caso de México y de otros países latinoamericanos) y para mantener la inflación
baja necesitan hacer un claro compromiso de perseguir una meta de inflación.
Sin embargo, este compromiso se da al precio de menos flexibilidad para perse-
guir otros objetivos como el crecimiento de la producción y del empleo.
El sistema de metas explícitas de inflación ha sido adoptado por varios países
emergentes y en transición, pese a que difieren de los países industrializados en
cuanto a estructura económica, desarrollo de los mercados financieros y capa-
cidad del banco central para conducir su política de manera independiente.
Pero sobre todo, existen diferencias acusadas en nivel de vida y distribución del
50 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Un alto nivel de deuda implica grandes obligaciones por


concepto de su servicio, lo que atenta contra la estabilidad mone-
taria. Esto eleva las tasas de interés nominales: si el banco central
mantiene baja la inflación, las tasas de interés reales se incremen-
tan, y esto se traduce en un escaso crecimiento económico.
En América Latina los auges fiscales están fuertemente aso-
ciados al abandono de los regímenes cambiarios fijos, modifica-
ción que ha sido altamente perturbadora para la economía.117

ingreso. En aras de alcanzar la meta de inflación, en los países emergentes y en


transición se está sacrificando el crecimiento económico y se está acentuando la
desigualdad en la distribución del ingreso.
El gobierno debe financiarse principalmente en los mercados financieros in-
ternos, cuyo desarrollo es indispensable para superar la imposibilidad de emitir
deuda en su propia moneda y para lograr la estabilidad cambiaria y financiera;
los mercados financieros internos deben ser capaces de absorber la colocación
de instrumentos, tanto de deuda pública como privada. El endeudamiento directo del
sector público respecto al banco central debe ser bajo o nulo, esto es, no debe haber lo que se lla-
ma “dominio fiscal”. Tampoco dependerá el gobierno de los integrantes derivados
del señoreaje, lo conveniente es que tenga una amplia base tributaria. Una política fiscal
deficiente hace necesario que el gobierno continuamente refinancie obligaciones vencidas, cam-
biando éstas por otras obligaciones del mismo tipo. Por ello, previamente a la adopción
de Metas Explícitas de Inflación se requiere aplicar un programa de consolida-
ción fiscal para tener finanzas públicas sanas y sólidas, esto es, déficits fiscales
bajos o inexistentes. De otro modo existe el riesgo de que el banco central se
convierta en comprador residual de bonos gubernamentales.
La política monetaria y la política fiscal deben coordinarse, pues pueden sur-
gir conflictos entre el manejo de la deuda, que atiende a la relación costo-riesgo,
y la política monetaria, que se preocupa por alcanzar la meta inflacionaria.
Por ejemplo, para conservar la credibilidad de su política monetaria, el banco
central puede preferir que el gobierno emita deuda indexada a la inflación o
que pida préstamo en el extranjero, mientras que quienes manejan la deuda
pueden considerar que la deuda indexada a la inflación y a la deuda en moneda
extranjera hacen más vulnerable la economía nacional. El manejo de la deuda pú-
blica debe apoyar la meta de inflación; las autoridades fiscales deben estar plenamente
conscientes de que un alto nivel de deuda implica grandes obligaciones por con-
cepto de su servicio, lo que atenta contra la estabilidad monetaria. Esto eleva las
tasas de interés reales, lo que se traducirá en un escaso crecimiento económico.
El acuerdo entre las autoridades fiscales y monetarias es necesario a fin de evitar
que los agentes económicos perciban discrepancias en la política económica.
117 Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 54-56.
funciones del gobierno 51

La devaluación tiende a erosionar el valor real de los com-


promisos de gasto que no hubieran sido indizados, lo que per-
mite temporal y parcialmente hacer frente al déficit fiscal, pero
el desenlace del proceso es que el impuesto inflacionario118 tien-
de a disminuir cuando la economía está a punto de caer en una
recesión y a aumentar en los periodos de auge, lo que refuerza
el carácter cíclico del presupuesto y tiende a desorbitar las fluc-
tuaciones económicas.

III. Equidad interregional

Al proceder a determinar medidas tendentes a lograr la


igualdad tanto entre los distintos niveles de gobierno, como entre
las jurisdicciones existentes dentro de un mismo nivel, ha de par-
tirse de que es imposible eliminar totalmente los desequilibrios
vertical y horizontal. El primero porque, por una parte, hay ins-
trumentos de recaudación que se administran más eficientemen-
te en forma centralizada —el impuesto sobre la renta aplicable
a contribuyentes que perciben ingresos provenientes de diversas
jurisdicciones, o el que recae sobre bases móviles; y el impuesto
al valor agregado que grava el valor acumulado en sucesivas eta-
pas de producción o comercialización desarrolladas en distintas
jurisdicciones—, y por la otra porque la centralización puede fa-
cilitar economías de escala en la recaudación, reducir distorsio-
nes y desigualdades asociadas con la asignación geográfica de
las bases tributarias, y limitar la competencia tributaria entre las
diferentes jurisdicciones del nivel subnacional de gobierno, cir-
cunstancias éstas que debilitan su capacidad de recaudación.119
Por lo que hace al desequilibrio horizontal,120 incluso donde
la devolución fiscal es alta y corre al parejo de la capacidad ad-
118 En México la correlación entre los movimientos cíclicos en el consumo

del gobierno y el producto real es aproximadamente de 0.79, lo que indica que


es muy estrecha (más elevada sólo la de Costa Rica, Perú y Venezuela, ésta de
0.86; la menor es la de República Dominicana, 0.16).
119 Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 22 y 23.
120 Ibidem, pp. 14 y 24.
52 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

ministrativa de las jurisdicciones subnacionales por lo que éstas


pueden allegarse fondos propios para satisfacer las necesidades
de sus localidades, es imposible eliminar la diversidad de circuns-
tancias que determinan la extensión de las bases tributarias de las
distintas circunscripciones y que afectan su capacidad de recau-
dación en relación con sus necesidades de gasto.121 En este caso el
papel de las subvenciones cambia y las transferencias interguber-
namentales se usan menos para proporcionar fondos adicionales
para el gasto público local, y más para nivelar el ingreso entre las
distintas regiones.122
Para estimular la eficiencia en el empleo que en el nivel in-
ferior de gobierno se hace de las transferencias y movilizar hacia
él sólo los apoyos económicos que pueden ser aprovechados ade-
cuadamente, es necesario evaluar constantemente de las subven-
ciones otorgadas —especialmente las destinadas a promover pro-
gramas de interés nacional— tomando en cuenta indicadores del
acierto en la ejecución de las funciones de gasto, para impulsar a
las circunscripciones favorecidas a rivalizar con su mejor gestión
para merecer más transferencias.123
El problema es que la fuerte dependencia respecto a las
transferencias —a menos que estén muy claramente definidas
las condiciones para suministrarlas, se asignen de acuerdo con
criterios objetivos que no puedan ser fácilmente manipulados por
los gobiernos receptores, y den poco margen de discrecionalidad
y negociación entre los diferentes niveles de gobierno— puede
debilitar los límites presupuestarios de los gobiernos subnaciona-
les. Cuando esto ocurre, da pie para que los niveles más bajos de
gobierno transfieran el costo de sus programas locales a personas
situadas fuera de su jurisdicción, lo que constituye la base del pro-
blema del fondo común. Este problema puede volverse aún más
grave cuando los gobiernos subnacionales tienen un alto grado
de autonomía para endeudarse, en particular si el gobierno na-
121 Blondal,
Jon, op. cit., p. 201.
122 Stein,
Ernesto, op. cit., p. 148.
123 OECD, op. cit., p. 10.
funciones del gobierno 53

cional encuentra difícil comprometerse a no rescatarlos en caso


de que surjan problemas financieros. En este caso los gobiernos
subnacionales pueden incurrir en gastos excesivos, endeudarse
desproporcionadamente, y luego transferir la carga al gobierno
nacional.124
Por eso, atendiendo a que los desequilibrios vertical y hori-
zontal ejercen presión sobre las relaciones fiscales interguberna-
mentales, alteran las finanzas públicas agregadas y menoscaban
la gobernabilidad macroeconómica global,125 es crucial delinear
un sistema racional de transferencias intergubernamentales no
sólo para lograr una distribución equitativa de recursos dentro
del país, sino también para asegurar que los límites del endeuda-
miento de los gobiernos subnacionales puedan mantenerse bajo
control.126 Y al hacerlo debe evitarse la discrecionalidad, estable-
ciendo reglas que fijen indubitablemente el monto total de las
transferencias y definan las condiciones para su distribución, por-
que no hacerlo así fomenta que los gobiernos subnacionales pro-
voquen situaciones que obliguen al gobierno nacional a conceder
transferencias adicionales.
La distinción cualitativa entre los diversos tipos de transfe-
rencias —participación en impuestos y las varias formas de sub-
sidios— es un indicador que revela las distintas vías a través de
las cuales la dependencia subnacional respecto del gobierno na-
cional influye en las relaciones intergubernamentales y en la go-
bernabilidad macroeconómica.127
Fijar como objetivo explícito para concederlas la equidad per
capita, introduce la automaticidad y ayuda a reducir las disparida-
des regionales en cuanto a financiamiento, porque hace coincidir
el gasto real con el volumen de transferencias; pero debe hacerse
conciencia de que el sistema de transferencias no constituye una

124 Stein,
Ernesto, op. cit., p. 127.
125 Fukusaku,Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., pp. 161 y 163.
126 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., p. 37.
127 Fukusaku Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 163.
54 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

panacea, que no puede proporcionar igualación a las regiones


más pobres, ni asegurar que se observen los niveles mínimos na-
cionales estándar en cada servicio.128
Precisamente porque la equidad entre las distintas regiones es
una prioridad, no debe tenderse a ella únicamente por medio de
subvenciones, sino principalmente a través de establecer y man-
tener incentivos para que cada una de ellas mejore su capacidad
de generar recaudación, particularmente a través del fomento de
un desarrollo económico que dé bases para la tributación,129 por-
que el problema de fondo no es fiscal sino económico: la ausen-
cia de actividades productivas que den base para la imposición.
Carentes de base tributaria propia, las regiones más pobres no
dan a su población mucho margen para seleccionar servicios, ni
condiciones para variar el nivel de los que escojan.

1. Participación en impuestos

La atribución de parte del rendimiento de los ingresos fiscales


declarados como comunes puede hacerse por la propia Consti-
tución, sea que señale los ingresos comunes y fije los porcentajes
que corresponden a cada nivel de gobierno —lo que garantiza la
autonomía financiera de las entidades si el monto previsto coin-
cide con el de sus necesidades de gasto—,130 o bien simplemente
128 Drumond,Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., pp. 23 y 24.
129 Ahorrar
en transferencias a las localidades fuertes, hace posible en Fin-
landia otorgar a las localidades con un impuesto al ingreso inferior al promedio
nacional de acuerdo con una base per capita, un subsidio que suple la diferencia.
En Suecia el subsidio igualador consiste en transferencias de las regiones relati-
vamente ricas a las relativamente pobres, preservando un incentivo a éstas para
incrementar sus propias bases fiscales.
130 La Constitución Suiza, además de reconocer una gran autonomía fi-

nanciera a los cantones, como indemnización por la disminución de recursos


pecuniarios debida a modificaciones temporales en la distribución de fuentes
de ingresos y como resarcimiento por los gastos efectuados para la recauda-
ción de impuestos por cuenta de la Confederación, prevé el reparto de ciertos
ingresos a ésta atribuidos, y fija el porcentaje conforme al cual se efectúa esa
participación.
funciones del gobierno 55

prevea su distribución131 confiando a la discreción de la legisla-


tura nacional determinar los coeficientes del reparto, pues deja
a la decisión unilateral del gobierno fijar el monto de la partici-
pación.132

A. Perecuación

Dado que existen regiones que a causa de su menor desa-


rrollo económico adolecen de una aptitud restringida para ob-
tener ingresos que les permitan autofinanciar los servicios que
deben prestar, la sobrevivencia de la comunidad nacional exige
aliviar las disparidades regionales de recursos o las diferencias en
el rendimiento de los impuestos —o ambas— derramando ayuda
financiera en beneficio de las regiones menos favorecidas, por lo
que se hace indispensable crear un instrumento para reparar la
heterogeneidad en la capacidad financiera de las distintas zonas,
tratando de que todas ellas estén en condiciones de prestar —
dado el estándar nacional— un nivel de servicios aceptable sin
que se ven obligadas a soportar un grado de presión fiscal exce-
sivo en relación con el existente en otras comarcas, de modo que
el esfuerzo fiscal para proporcionar un nivel estándar de servicios
sea equivalente en todas las partes constitutivas del país. Ese ins-
trumento es la perecuación.
Independientemente de proceder a corregir las causas de la
desigualdad económica entre las distintas circunscripciones apli-
cando una política de desarrollo regional a largo plazo, para ate-
nuar esas diferencias deben establecerse —como medida a corto
131 A partir de 1969, para unificar el sistema fiscal, se estableció en Alema-

nia el uso común de los rendimientos de los impuestos más importantes. La


participación en el impuesto sobre la renta de las personas y sociedades está
fijada por la Constitución, pero respecto al impuesto sobre los rendimientos de
los negocios, desde 1965, la participación es fijada por las leyes presupuestales
federales.
132 Acatando los preceptos de las leyes federales sobre relaciones financieras

y perecuación, se distribuye en Austria el rendimiento de diversos impuestos


federales comunes entre la Federación, los países y sus subdivisiones.
56 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

plazo— transferencias intergubernamentales de recursos efec-


tuadas de una entidad a otra, o del gobierno nacional a las dis-
tintas jurisdicciones.
Esas entregas de fondos son necesarias tanto para subsa-
nar el desequilibrio económico derivado de las diferencias en la
capacidad fiscal de cada una de las distintas circunscripciones,
como para corregir los desajustes entre las funciones que cada
nivel de gobierno debe desempeñar y los ingresos con los que
para el efecto cuenta cada uno de ellos. En tanto permite al
gobierno nacional intervenir a fin de obtener la igualdad relati-
va de recursos entre las jurisdicciones del nivel subnacional de
gobierno, constituye una manifestación de la integración de las
finanzas públicas.
Aunque indirectamente favorece la nivelación de los ingre-
sos de los individuos, de lo que se trata con la perecuación es de
reducir los efectos presupuestarios de la desigualdad regional
de recursos,133 ampliando la base financiera de las jurisdiccio-
nes del nivel subnacional de gobierno para reforzar su autono-
mía.134
Instaurar nuevas relaciones intergubernamentales horizonta-
les y verticales para corregir los efectos de la estructura del poder
financiero y económico del conjunto de unidades políticas inte-
grantes del país y de la del gobierno federal, es una característi-
ca importante del federalismo moderno, porque la existencia de
medidas que compensen efectivamente la tendencia del capital a
concentrarse en las zonas más competitivas y que permitan ali-
viar la presión fiscal y liberar recursos para inyectar en la eco-

133 En la India —donde la mayoría de los estados son financieramente débi-

les— es menos un instrumento de redistribución de recursos que un medio para


subsidiar el desarrollo económico. Además de las subvenciones otorgadas por
la administración nacional a las entidades federadas para que puedan satisfacer
sus necesidades financieras, el 60% de los planes regionales de desarrollo eco-
nómico y social es financiado por el gobierno federal.
134 A diferencia de los subsidios, ayudas financieras relativamente potesta-

tivas con las que se coadyuva a la prestación de servicios descentralizados de


interés nacional.
funciones del gobierno 57

nomía regional, es un prerrequisito para el desarrollo concorde


de cualquier conjunto de regiones integrado política y económi-
camente; ya que privadas de aplicar políticas económicas y fis-
cales adecuadas para atraer empresas que realicen actividades
productivas que den base a una mayor recaudación, las comuni-
dades con menor potencial económico soportan más duramente
los efectos de la integración económica y monetaria al mercado
común nacional.
El surgimiento y desarrollo de la idea de solidaridad nacional
—del concepto de que es un derecho de las colectividad econó-
micamente más débiles el que mediante un esfuerzo complemen-
tario de compensación de las desigualdades financieras interre-
gionales la carga fiscal total sea soportada en común— entraña
el logro de la igualdad de todos los habitantes del país respecto
a suministro de los servicios públicos, independientemente de su
residencia y de su contribución al financiamiento de las cargas
públicas.

a. Distinción de la perecuación de acuerdo con la fuente


de las transferencias

Atendiendo al gobierno que efectúa las transmisiones de nu-


merario —que en cada caso tienen distintos objetivos— se deno-
mina perecuación horizontal a la que se realiza de unos gobier-
nos regionales a otros, de aquellos que por su situación financiera
tienen mayor capacidad para obtener ingresos a aquellos que por
sus escasas fuentes de actividad económica están menos desarro-
llados. Y si con el fin de compensar el desequilibrio provocado
entre la administración nacional y las distintas circunscripciones
del nivel regional como consecuencia de que los impuestos apli-
cados por aquél producen más rendimientos, el que efectúa la
entrega de fondos es el nivel nacional a las distintas jurisdicciones
que lo integran, se trata de perecuación vertical.
Al hacer partícipes a los gobiernos regionales de recursos más
elásticos al crecimiento económico por medio de esta última, se
58 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

trata no tan sólo de lograr una redistribución más justa de in-


gresos entre las distintas áreas geográficas y económicas —pro-
porcionando ayuda financiera a las comarcas más necesitadas o
más fiscalmente presionadas— sino de reconocerles en principio
su autonomía. El otorgamiento de fondos del gobierno nacional
a las administraciones subnacionales conlleva a la redistribución
de responsabilidades, trasladando parte de ellas a éstas, dándoles
así mas independencia y disminuyendo la tendencia a concentrar
facultades en el gobierno nacional.

b. Perecuación horizontal

Conforme a la perecuación horizontal,135 recursos de las ju-


risdicciones del nivel subnacional de gobierno se reúnen en un
fondo para ser redistribuidos en función de una serie de crite-
rios como que el ingreso per capita sea inferior al promedio na-
cional, o que el índice de desarrollo económico de las jurisdic-
ciones beneficiadas sea inferior al establecido sobre la base del
desarrollo económico del total o de un número seleccionado de
las jurisdicciones regionales. Esto favorece a las demarcaciones
más débiles, pues las entidades sobre el índice de perecuación
—monto de los ingresos que cada región debería obtener en
condiciones de igualdad perfecta de recursos— calculado sobre
la base de la capacidad fiscal promedio del conjunto de circuns-
cripciones, otorgan contribuciones obligatorias a los que están
por debajo de ese índice.

135 Evolucionando desde su instauración en 1949, el sistema más genuino y

perfecto de perecuación horizontal fue el implantado en la Alemania Federal,


pues aunque la distribución se hacía en virtud de una ley federal, la Federación
actuaba sólo como intermediaria en representación de los estados miembros, ya
que la característica principal de este método era su aspecto de reparto fraternal
de ingresos de las regiones más ricas a las pobres, con la aprobación de los países
en el seno del Consejo Federal. Cuando a pesar de esta entrega de recursos las
entidades más indigentes se encontraban todavía por debajo del índice de pere-
cuación, la Federación las apoyaba con subvenciones complementarias.
funciones del gobierno 59

c. Perecuación vertical

Mientras mayor sea la integración136 del poder fiscal en el


gobierno nacional, más necesaria es la distribución de fondos
de éste a los gobiernos del nivel regional, sobre todo a los me-
nos favorecidos,137 que por insuficiencia de fuentes de ingreso,
lo reducido de sus tasas impositivas, o por cualquier otra causa,
no pueden asumir con efectividad sus funciones como miembros
integrantes de un país. La perecuación les garantiza un ingreso
no muy inferior al promedio aceptado —el total de las demarca-
ciones o el de algunas de ellas tomadas como referencia— para
permitirles, con un esfuerzo razonable, funcionar a un nivel que
no sea exageradamente inferior al de las otras entidades.

B. Métodos para la distribución de participaciones

Existen varias formas de sistematizar la participación en im-


puestos que se emplea para corregir los desequilibrios generados
por las diferencias entre los recursos disponibles y las necesidades de
gasto.138 A menudo se otorga sobre la base de dar a todas las juris-
dicciones el mismo porcentaje sobre el monto recaudado en su terri-
torio; esto no corrige los desequilibrios horizontales, para hacerlo es
necesario utilizar fórmulas basadas en criterios de redistribución.139
136 Obligado por el alto grado de integración del poder fiscal en la Federación,

Australia es el país que ha ido más lejos en la perecuación vertical. Su Constitu-


ción prevé que el Parlamento puede acordar ayuda financiera a las entidades
federadas, y ya desde 1910 la legislación federal otorgaba una subvención espe-
cial a los estados que habían sufrido la disminución de sus recursos por medidas
económicas federales, y a todas las entidades una ayuda de veinticinco libras por
habitante.
137 Desde 1957, en Canadá se entrega a las provincias económicamente más

débiles —por relación del rendimiento de los impuestos en cada provincia res-
pecto al rendimiento promedio nacional— la diferencia entre el régimen fiscal
representativo y sus propios recursos fiscales.
138 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., pp. 37 y 38.
139 En Alemania, la participación sobre el impuesto al valor agregado se dis-

tribuye conforme a una base per capita, lo que implica un grado de redistribución
60 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

La participación puede otorgarse sobre impuestos indivi-


dualmente considerados140 o sobre la recaudación total del nivel
superior de gobierno. Concederla sólo sobre determinados gra-
vámenes da al nivel superior de gobierno un incentivo para con-
centrar tanto sus acciones tendentes a estimular el cumplimiento
voluntario, como sus medidas coactivas, en los impuestos que no
son participables o lo son en menor medida, así como a decre-
tar incrementos sólo en éstos omitiendo hacerlo en los que son
participables, lo que puede distorsionar el sistema fiscal. Esto no
ocurre cuando la participación se distribuye sobre la recaudación
total del nivel superior de gobierno.
Los métodos de participación con coeficientes fijados en una
ley o en la Constitución141 dan predictibilidad a los ingresos del
nivel inferior de gobierno, lo que es importante para su planea-
ción presupuestaria. Pero desde la perspectiva nacional dan rigi-
dez al presupuesto y pueden neutralizar el impacto de la política
fiscal, porque cuando el gobierno nacional decide restringir el
gasto elevando impuestos, si éstos son compartidos dan a los go-
biernos subnacionales más dinero y por tanto la posibilidad de
incrementar sus gastos, lo que puede evitarse si la porción de in-
gresos que va a los gobiernos subnacionales se recauda con una
tasa constante sobre una base compartida.
Las fórmulas fijas de participación pueden tener efectos pro-
cíclicos si los impuestos se elevan automáticamente durante un
periodo de expansión, incrementando así la capacidad de gasto
de los gobiernos subnacionales, y cortándosela abruptamente en
las crisis económicas. Para aminorar las fluctuaciones cíclicas de
los impuestos compartidos deben introducirse elementos de fle-
xibilidad al sistema de participaciones, como ligar las transferen-
cias a un promedio móvil de los ingresos del nivel superior de go-

a los länder con menos recursos; India utiliza fórmulas que combinan el ingreso
per capita, e indicadores de atraso y del esfuerzo fiscal estatal.
140 Argentina, Brasil, Alemania, India y Rusia siguen el primer sistema, y

México el segundo.
141 Como en Brasil y Colombia.
funciones del gobierno 61

bierno, u obligar a los gobiernos del nivel inferior a crear fondos


de estabilización cuando tienen un exceso de ingresos.
Los arreglos de participación ascendente —del nivel inferior
de gobierno hacia el nivel superior— funcionan sólo en países con
una larga tradición de estrecha política de coordinación entre los
diferentes niveles de gobierno,142 o en confederaciones relajadas o
áreas de economía común en las que la responsabilidad de la po-
lítica de estabilización continúa siendo responsabilidad de los es-
tados miembros. Además, dado que en las bases, en las tasas o en
ambos elementos, puede haber variaciones importantes entre las
distintas jurisdicciones, habría distorsiones en el flujo de recursos
hacia el nivel superior, lo que haría necesario armonizar las polí-
ticas impositivas de dichas circunscripciones. Asignar todos, o la
mayoría de los poderes de recaudación con participación ascen-
dente143 —especialmente si la fórmula es renegociada frecuente-
mente— priva al gobierno nacional de instrumentos impositivos
para la gestión macroeconómica, y dificulta la redistribución del
ingreso a través del sistema fiscal.

2. Subsidios

El otro mecanismo para transferencias intergubernamentales


son los subsidios del nivel superior de gobierno al nivel inferior:
del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales, y de éstos
a sus subdivisiones políticas. La distinción principal es entre sub-
sidios abiertos o incondicionales, y subsidios específicos o condi-
cionados.

A. Subsidios incondicionales

Los subsidios incondicionales pueden ser usados como si se


tratara de los propios impuestos de la administración beneficia-

142 Como en Alemania


143 Como ocurría en Yugoslavia hasta la caída del socialismo.
62 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

ria, y están destinados a corregir los desequilibrios horizontales


manteniendo un promedio de ingresos fiscales que asegure la
prestación de los servicios públicos indispensables con un costo
estándar y uniforme entre las distintas regiones.144 En esta cate-
goría la única distinción posible respecto a su utilización es entre
gasto corriente y gasto de capital, y si son de esta naturaleza, no
puede condicionarse su empleo a proyectos particulares.145

B. Subsidios condicionados

Los subsidios con fines específicos restringen el uso de los


fondos a ciertos propósitos, al cumplimiento de metas precisas
que deben alcanzarse en los programas financiados con ellos o a
ambas condiciones. Si bien imponer condiciones se justifica por
la necesidad de asegurar estándares generales mínimos para la
provisión de servicios elementales como educación primaria, sa-
lud, y preservación ambiental, limita la autonomía de los gobier-
nos subnacionales; que sean esos requisitos defendibles o no en
teoría, su empleo en la práctica es difícil, por lo que los controles
sobre el uso de esos subsidios a menudo son más formales que
reales. Aún más difícil es especificar y supervisar la restricción
que se refiere a la ejecución de los programas financiados con las
subvenciones.146
Desde el punto de vista del gobierno nacional, las condicio-
nes en las transferencias son necesarias para conseguir que sus
políticas sean ejecutadas de manera uniforme en todo el país,
porque la justificación de esas subvenciones es asegurar en todo
el territorio un nivel homogéneo en la prestación de los servicios
básicos indispensables.147
Para establecer el grado de condicionalidad y decidir la es-
tructura de los subsidios, debe considerarse cómo pueden afectar
144 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., p. 23.
145 OECD, op. cit., p. 15.
146 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., p. 38.
147 Blondal, Jon, op. cit., pp. 201 y 202.
funciones del gobierno 63

la estructura del gasto público subnacional, la capacidad de las


administraciones públicas locales para determinarlo, y su dispo-
sición a ejercer una disciplina efectiva sobre él.
Imponer la condición de igualar con fondos propios los re-
cursos transferidos por el nivel superior de gobierno, por una
parte obliga a las administraciones receptoras a encauzar recur-
sos a áreas prioritarias para aquél pero no necesariamente para
ellas, a costa de la provisión de servicios que de acuerdo con los
intereses de la comunidad a la que sirven tienen precedencia; y
por la otra coloca en desventaja a las regiones más pobres en re-
lación con las más ricas respecto a la posibilidad de utilizar este
tipo de transferencias. Pero por razones relacionadas con la ges-
tión presupuestaria y macroeconómica el empleo de los subsidios
abiertos debe limitarse.148

C. Subsidios de ámbito global

Los subsidios de ámbito global caen entre las dos categorías,


porque están orientados a financiar amplios rubros específicos de
gasto —educación, salud, seguridad, preservación y saneamien-
to del medio ambiente—, pero sin estipular programas definidos
dentro de ellos.

3. Procedimientos para la distribución de los subsidios

Dentro de cada una de las categorías anteriores pueden iden-


tificarse diferentes procedimientos en cuanto a la forma de dis-
tribución —discrecional o de acuerdo con criterios objetivos—,
y a su relación con objetivos y políticas del gobierno nacional.149
En el caso de los subsidios discrecionales el nivel superior de
gobierno puede o no proporcionarlos, y si lo hace los concede a su
arbitrio, ya que no hay criterios generales para su distribución, que

148 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., p. 38.


149 OECD, op. cit., pp. 15 y 16.
64 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

se efectúa a voluntad del gobierno que los reparte; en tanto que


los subsidios concedidos aplicando criterios objetivos se distribu-
yen de acuerdo con indicadores de la capacidad de recaudación,
de las necesidades de gasto o de ambos indicadores.

A. Subsidios discrecionales

La discrecionalidad puede referirse a la determinación del


monto total que ha de concederse, al propósito de la asignación,
o a ambos aspectos. Este último caso confiere al gobierno na-
cional la máxima flexibilidad para canalizar recursos a las juris-
dicciones con mayores necesidades, a las que tienen dificultades
financieras, o a las que experimentan discrepancia entre sus ne-
cesidades de gasto y sus recursos disponibles.150
Cuando la discrecionalidad se refiere al monto total de la
subvención, pero la asignación se efectúa conforme a una fór-
mula predeterminada, lo que las jurisdicciones pueden negociar
con el gobierno nacional es una cifra mayor de recursos, y lo ob-
tenido de este proceso es menor que en el caso de una completa
discrecionalidad. Menos frecuente es la discrecionalidad respecto
a la asignación pero no al monto total.151 En cualquier caso, si la
cuantía de las transferencias no es importante, sus consecuencias
para los resultados fiscales agregados no es de cuidado; sin em-
bargo, desde el punto de vista de la disciplina fiscal —por lo me-
nos en las jurisdicciones más pequeñas— sí pueden serlo, ya que
en comparación con los menguados presupuestos de algunas de
ellas el monto de los apoyos puede aun ser considerable.
En las economías en desarrollo se justifica un cierto grado de
discrecionalidad152 en cuanto a la determinación del monto de los
apoyos del gobierno nacional, porque las fluctuaciones económi-
150 Stein,
Ernesto, op. cit., pp. 127, 131, 133-135.
151
Todas las transferencias son discrecionales en Perú y en Trinidad y To-
bago, y totalmente automáticas en Honduras, Guatemala y Costa Rica. En
México son de distribución y monto principalmente automático.
152 OECD, op. cit., p. 9.
funciones del gobierno 65

cas que las caracterizan dificultan aun las transferencias genera-


les bien fundadas objetivamente, ya que producen una tendencia
al gasto excesivo y a disminuir la responsabilidad financiera.
Pero a menos que la administración nacional sea muy fuer-
te respecto a las subnacionales, es posible que las transferencias
discrecionales tengan el efecto de reducir las restricciones presu-
puestarias de los gobiernos subnacionales —y concomitantemen-
te su responsabilidad fiscal—, y si esto ocurre, las jurisdicciones
subnacionales pueden suponer que les conviene gastar más de
lo que sus recursos permiten y luego recibir ayuda del gobierno
nacional, desplazando así parte del costo de sus programas a con-
tribuyentes ajenos a su jurisdicción, dando origen al problema del
fondo común, que se agrava si los gobiernos subnacionales tienen
un alto grado de autonomía para endeudarse —y en particular si
el gobierno nacional no puede dejar de rescatarlos en caso de que
enfrenten problemas financieros—, porque pueden incurrir en
gastos excesivos y luego trasladar la carga al gobierno nacional.
Otro riesgo de la discrecionalidad es que las transferencias
se asignen de acuerdo con consideraciones políticas, empleán-
dolas como soborno al intercambiarlas por el apoyo de los le-
gisladores que en el Congreso representan a las jurisdicciones
subnacionales beneficiadas, o a sus contribuyentes.

B. Subsidios concedidos atendiendo a criterios objetivos

Si no hay normas que establezcan mediante fórmulas pre-


determinadas el procedimiento para conceder subsidios, puede
resultarle más difícil al gobierno nacional no acceder a otorgar
apoyos complementarios a los gobiernos subnacionales, dado
que cuenta con la facultad para hacerlo. Por eso han de estar
muy claramente establecidos los criterios objetivos conforme a
los cuales van a asignarse las subvenciones —a modo de que no
puedan ser fácilmente manipulados por los gobiernos receptores,
y de que exista poco margen de discrecionalidad y negociación
entre los diferentes niveles de gobierno—.
66 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Para asegurar que las transferencias no se distribuirán arbi-


trariamente e impedir los riesgos asociados con el uso abusivo de
subsidios niveladores que pueden estimular al nivel inferior a no
esforzarse por obtener ingresos propios, y llevar al nivel superior
de gobierno a excesos presupuestales —y aun a la pérdida del
control sobre la política fiscal—, previamente a su otorgamiento
deben haberse determinando los criterios de igualación, y haber-
se establecido el marco jurídico para su concesión, a modo de
introducir la automaticidad y reducir la necesidad de negociacio-
nes periódicas bilaterales o multilaterales entre el gobierno nacio-
nal y las distintas jurisdicciones del nivel subnacional.153
El reparto regional de transferencias no debe basarse en ne-
gociaciones bilaterales entre cada región y el gobierno nacio-
nal, sino en reglas apoyadas en indicadores económicos —como
densidad de población, distribución por edades, por actividades
productivas, así como nivel de desempleo—, y definirlo como
un porcentaje del PNB, incrementando los recursos disponibles
para los mismos siempre que el ahorro generado a través de un
control de costos mejorado permanezca dentro de límites prees-
tablecidos.
Emplear el esfuerzo fiscal como criterio objetivo para otor-
gar subsidios, tiene el propósito de elevar el interés del gobierno
subnacional por mejorar su recaudación, de modo que el incre-
mento alcanzado en ésta se refleja en un aumento en el monto
del subsidio.154 Pero tomar como base para otorgar transferencias
los ingresos recaudados en las jurisdicciones del nivel subnacio-
nal, las hace inequitativas y mutables, lo que agrava las brechas
fiscales y genera tensiones cíclicas, porque el gasto se incremen-
ta automáticamente cada vez que aumentan los ingresos, y dis-
minuye cuando éstos se reducen. Para evitarlo, la transferencia
global debe fijarse como una proporción del PIB, porque esto
impide que el gasto subnacional se incremente cuando el gobier-

153 Drumond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., pp. 21 y 24.


154 OECD, op. cit., p. 15.
funciones del gobierno 67

no nacional está procurando reducir el déficit, lo que favorece la


estabilidad.155
Distribuir los subsidios de acuerdo con el principio del reem-
bolso hipotético —que es particularmente eficaz para el finan-
ciamiento de los servicios sociales— es una forma de poner en
práctica el principio de que los recursos presupuestarios deben
erogarse de acuerdo con los resultados y no de acuerdo con los
insumos, lo que incorpora un elemento estabilizador. Si consisten
en una cantidad fija por persona atendida, no sólo es claro el ob-
jetivo perseguido, sino que proporcionan un elemento inequívo-
co para el cálculo del costo de los servicios.
Por lo que toca al empleo de los subsidios como instrumentos
de política nacional debe ser valorado en conexión con la asigna-
ción de gasto. Los gobiernos nacionales pueden obtener los mis-
mos objetivos señalando estándares para los servicios locales, en
vez de usar subsidios específicos o discrecionales.156

IV. Colofón

Por importante que sea contar con una base teórica no puede
esperarse que las respuestas del gobierno se ajusten a proposi-
ciones derivadas de elucubraciones puramente académicas que
estudian cada problema por separado en forma lineal, cuando
en la práctica el conjunto de las circunstancias debe evaluarse y
afrontarse como un todo integrado, aunque sus diversos elemen-
tos hagan que cualquier solución pueda desencadenar reacciones
secundarias adversas: la delegación de la facultad de presupues-
tar al Ejecutivo facilita la disciplina fiscal, pero puede agravar los
problemas de mandato desvirtuado; y dar demasiada injerencia
en ese proceso al Legislativo; favorece el proceso democrático,
pero puede agravar el problema de representación desviada. To-
dos los problemas deben resolverse con apego a normas, pero
155 Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 24.
156 OECD, op. cit., p. 16.
68 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

desgraciadamente no a las mismas normas, lo que puede ocasio-


nar conflictos, apegarse estrictamente a reglas favorece la trans-
parencia e incrementa la credibilidad del gobierno, pero a costa
de reducir la flexibilidad necesaria para responder a las crisis ma-
croeconómicas.
Para lograr los resultados deseados del proceso presupues-
tario es necesario que las instituciones que lo integran sean las
adecuadas de acuerdo tanto con la naturaleza del sistema políti-
co —presidencialista o parlamentario— como del sistema elec-
toral —pluralista o de representación proporcional—. Asimismo
ha de tenerse en cuenta si se trata de una democracia ya afian-
zada o de una recién estrenada, porque en este caso hay un alto
riesgo de encontrar en los puestos de elección popular personas
sin experiencia en materia económica ni política, y mientras más
fisuras existan en el entorno político, más difícil es alcanzar con-
sensos que deben abarcar no sólo los objetivos por lograr, sino
también los procedimientos para hacerlo; y más laborioso es im-
pedir que las disensiones afecten la disciplina fiscal y dificulten
la estabilidad económica.
La imposibilidad de constatar cómo y en dónde se erogan
los recursos gubernamentales es el principal estímulo para una
competencia de deshonestidad entre autoridades cuya probidad
está en entredicho simplemente por serlo y evasores fiscales que
en esa presunción justifican su falta de solidaridad social. El he-
cho de que todo ciudadano tenga acceso a las cuentas públicas
en realidad no significa mucho, porque la complejidad de los re-
gistros contables hace necesaria su interpretación por especialis-
tas. Lo que realmente incrementaría la credibilidad del gobierno,
forzaría a los funcionarios a cumplir sus obligaciones, y ajusta-
ría las acciones tomadas a las preferencias sociales, sería que un
organismo autónomo tomara a su cargo esa interpretación y la
constatación física de lo asentado en los registros contables. Un
organismo autónomo a cargo de examinar —respecto a ambos
niveles de gobierno— no sólo las cuentas públicas, sino también
las proyecciones, y de calcular el nivel idóneo de endeudamien-
funciones del gobierno 69

to considerando el déficit subyacente, daría más certidumbre al


proceso presupuestario, disminuiría las controversias durante su
desarrollo, eliminaría las dudas respecto a la legitimidad de las
acciones gubernamentales, y aumentaría la confianza en la ges-
tión de las autoridades.
Capítulo segundo
DESCENTRALIZACIÓN Y DEVOLUCIÓN
DE FACULTADES HACENDARIAS

En un gobierno unitario o en una Federación integrada157 se asig-


nan a las jurisdicciones subnacionales pocas fuentes de recursos
propias, mientras que el gobierno nacional se responsabiliza de
la asignación del gasto y de la movilización de los recursos a las
jurisdicciones subnacionales, que actúan como meros agentes del
gobierno nacional, con estrechos límites para la formulación de
sus propias políticas.158

I. Factores que intervienen para determinar


el grado de centralización

Dentro de cada organización nacional el grado de descen-


tralización es afectado por las circunstancias económicas, la si-
tuación política y la estructura jurídica, que a su vez es producto
de las condiciones sociales, económicas y políticas existentes en
el momento de su creación, la cual debe modificarse conforme
éstas se transformen.

157 Organización en la que se admite la existencia de una autoridad federal


lo suficientemente fuerte como para lograr acuerdos respecto a la aceptación
de instrumentos de armonización financiera que inserten las prerrogativas
hacendarias de las entidades federativas en las instituciones hacendarias del
poder federal.
158 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 163.

71
72 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Influencia de las condiciones económicas, políticas y jurídicas


en el grado de descentralización

La amplitud de la descentralización está influida por la in-


teracción de la extensión geográfica; la riqueza del país —con-
siderando también la equidad con la que está distribuida—; el
número de habitantes, así como su grado de congregación en las
zonas urbanas; la concentración y rigidez del sistema político, y
el marco legal del proceso de tomar decisiones.159

A. Circunstancias económicas

Mientras más dilatada es la extensión geográfica del terri-


torio, mayor puede ser la descentralización, porque los efectos
externos de la prestación de los servicios producidos por cada
comunidad son más reducidos. Una población exigua induce a
una mayor centralización porque no existen concentraciones hu-
manas lo suficientemente compactas como para manifestar pre-
ferencias definidas, situación que se invierte si existe una gran
congregación en las zonas urbanas.
Dado que el subdesarrollo económico está acompañado de
escasez de personal calificado y que la multiplicación de centros
facultados para tomar decisiones requiere un copioso caudal de
recursos, un país pobre —medido según el ingreso per capita— difí-
cilmente puede tener un alto grado de descentralización. Por otra
parte, la prestación descentralizada de un bien público fomenta
el bienestar en las distintas comunidades cuando las causas sub-
yacentes de la diversidad de preferencias homogéneas se deben a
diferencias culturales —étnicas, lingüísticas y religiosas—;160 pero

159
Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, Finanzas nacionales y finanzas estatales,
mecanismos de conciliación, México, UNAM, 2006, p. 42.
160 Pommerhene, Werner W., “Quantitative Aspects of Federalism: a Study

of Six Countries”, en Oates, Wallace E. (ed.), The Political Economy of Fiscal Fed-
eralism, Massaxhussets, Lexington Books, 1977, pp. 299-301.
DESCENTRALIZACIÓN 73

cuando más que discrepancias en predilecciones lo que existe es


la incapacidad para costear los servicios adecuados por la dispa-
ridad en el ingreso personal, se hace necesaria una mayor redis-
tribución de ingresos, y como quien puede hacerla es el gobierno
nacional, esa desigualdad compele a un mayor grado de centra-
lización.

B. Condiciones políticas

Desde el punto de vista político, mientras menor es la incli-


nación del sistema gubernamental a tomar en cuenta los intereses
regionales, es más escaso el número de partidos políticos y más
reducida su fuerza, más definida es la tendencia a la centraliza-
ción.161

C. Estructura jurídica

El establecimiento de límites a la centralización depende del


juego de fuerzas sociales, políticas y económicas dentro de la or-
ganización jurídica de cada país en particular, ya que el éxito de
los impulsos para vigorizar o para enervar el nivel de centraliza-
ción fiscal depende en buena parte del grado en el que el marco
legal facilita u obstruya la descentralización del proceso de tomar
decisiones. En los países democráticos con un alto grado de sec-
torialismo —dispersión de la responsabilidad respecto a medidas
relacionadas con funciones particulares como educación, salud,
seguridad, comunicaciones y transportes— y que hayan estable-
cido en su Constitución una forma de gobierno federal, es más
factible que la descentralización hacendaria sea mayor que en los
países unitarios.162

161 Pommerehne, Werner W., op. cit., p. 299.


162 Ibidem, pp. 303-305.
74 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

a. Influencia de las condiciones sociales, económicas


y políticas presentes en el momento de la creación
de la estructura jurídica

Las características de cada estructura federal están determina-


das por las condiciones sociales, económicas y políticas que la en-
gendraron, pues no es lo mismo que surja de la agregación de co-
munidades políticas autónomas,163 o de la unión alrededor de una
colectividad más fuerte que a causa de una homogeneidad básica
—por compartir sus miembros los mismos orígenes étnicos e his-
tóricos— es aceptada sin mayor resistencia,164 a que se origine en
la disgregación de comunidades originalmente centralizadas,165 o
a que la existencia de conflictos políticos y regionales de origen
cultural o étnico, o dificultades provocadas por el subdesarrollo
económico hagan de la existencia de un poder central fuerte, el
único modelo viable de organización política.166
Pero el límite establecido a la centralización en el momento de
optar por la forma de gobierno no es estático, sino que conforme
varían las circunstancias en las que opera el sector público, tam-
bién lo hacen los extremos de descentralización o centralización
en los que puede actuar con mayor eficacia.167 Como estructura
estática, el grado de descentralización está dado con pretensión
de permanencia en el orden constitucional; pero con el objeto de
corregir la falta de adecuación entre esa organización invariable
y las circunstancias mutables, como proceso es una progresión ili-
mitada de acuerdos concluidos entre el gobierno nacional y las

163 Canadá, Estados Unidos y Australia, formadas por la agregación de co-

lonias independientes.
164 Alemania, formada por la agregación de los principados alemanes a

Prusia.
165 Como es el caso de gran parte de las ex colonias europeas en Asia, África

y América.
166 Anastopoulos, Jean, Les aspects, financiers du fédéralisme, París, Librarie Gé-

nérale de droit et de Jurisprudente, 1979, pp. 5, 386 y ss.


167 Peacock, Alan, The Political Economy of Devolution, en Oates, Wallace E., op.

cit., p. 51.
DESCENTRALIZACIÓN 75

entidades constitutivas del país en paridad de condiciones, en la


que la posibilidad de que las comunidades participantes subsistan
depende de su capacidad de transacción en los campos estratégi-
cos del poder.168
Entre los principios del federalismo como proceso, está el
concepto de cooperación, que se manifiesta en pactos de cola-
boración y coordinación, de manera que las decisiones —ya se
trate de procurar metas nacionales o de impulsar acciones regio-
nales— se tomen mediante acuerdos que permitan a las partes
proteger sus posiciones, salvaguardando la autonomía primordial
de todas ellas.169 Es el proceso federal el que hace posible cumplir
la máxima capital del federalismo tanta descentralización como es po-
sible y tanta centralización como es necesaria.170 Desde esta perspectiva
la fórmula federal nunca es concluyente, sino un modelo peren-
nemente regenerado.

b. Necesidad de una reorganización fiscal

Por una parte la creciente necesidad de bienes y servicios pú-


blicos locales, y por la otra la exigencia de preservar la disciplina
fiscal, han convertido a la reforma fiscal —incluida la de las rela-
ciones fiscales intergubernamentales— en un aspecto crucial de
política para los países en desarrollo, cuyo principal problema es
el diseño y ejecución de un sistema apropiado de finanzas guber-
namentales que al mismo tiempo que provea servicios públicos
locales en forma eficiente y efectiva, procure la disciplina fiscal
necesaria para mantener la estabilidad macroeconómica; por eso
junto con los nuevos derechos y responsabilidades presupuesta-
rias a los gobiernos subnacionales, debe promoverse la claridad y
la transparencia institucional en su manejo.171
168 May, R. J., Federalism and Fiscal Adjustment, Oxford University Press, 1969,
cit. en Anastopoulos, Jean, op. cit., p. 413.
169 Anastopulos, Jean, op. cit., pp. 412 y ss.
170 Lamontagne, Cf, Le lédéralisme Canadien, Evolution et Problemes, Québec,

1954, cit. en Anastopoulos, Jean, op. cit., p. 414.


171 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., pp. 154 y 184.
76 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

El sistema fundado en la búsqueda de soluciones coordinadas


para resolver los problemas comunes y en cimentar los vínculos
entre las diferentes jurisdicciones del nivel subnacional de gobier-
no —y entre ellas y el gobierno nacional— en la complementa-
ción de sus respectivas facultades y obligaciones se conoce como
federalismo cooperativo. Este procedimiento permite que auto-
ridades independientes ejerzan asociadas sus atribuciones para
dejar que cada nivel de administración se sirva recíprocamente
de las aptitudes del otro, entendiendo que las distintas entidades
administrativas son partes mutuamente complementarias de la
misma organización gubernamental, de la que cada uno de los
poderes tiende a realizar las funciones ordinarias conforme a su
capacidad de hacer frente a problemas concretos.172
Las entidades subnacionales se benefician de la mayor ap-
titud del gobierno nacional para lograr una redistribución más
equitativa de los recursos, así como de su capacidad para abordar
los problemas en su magnitud global, fijando metas y articulan-
do soluciones en representación de la colectividad nacional ínte-
gra. A su vez, el gobierno nacional aprovecha el indiscutible ma-
yor conocimiento de los gobiernos subnacionales tanto sobre las
cuestiones regionales que les son propias, como sobre el punto de
vista local respecto a los problemas nacionales, lo que les permite
ajustar los programas generales a sus propias circunstancias.173
En el ámbito de las finanzas, la cooperación es empleada
para facilitar la implantación de políticas económicas generales
y para conferir homogeneidad al desempeño de las atribuciones y
obligaciones de las jurisdicciones subnacionales. Al intervenir el
gobierno nacional en las materias proverbiales de las entidades
subnacionales asociado a ellas, coadyuvándolas, su colaboración
implica la previa aceptación de la autonomía de las colectivida-
des adherentes al plan de colaboración, que pueden defender sus
intereses y negociar ajustes a la política común de acuerdo con
172 Corwin, E. S., “The Passing of Dual Federalism”, Virginia Law Review,

vol. 36, febrero de 1950, p. 19, cit. en Anastopoulos, Jean, op. cit., p. 410.
173 Anastopoulos, Jean, op. cit., p. 411.
DESCENTRALIZACIÓN 77

sus condiciones particulares. Así entendida, la cooperación entra-


ña la acción coordinada en tareas determinadas y aprobadas de
mutuo acuerdo por las autoridades respectivas, creando vínculos
que —respetando la autonomía de cada jurisdicción— asocian a
la colectividad nacional con las comunidades regionales basados
en compromisos entre ambos niveles de gobierno que unen sus
esfuerzos y recursos para organizar en común sus políticas y ac-
ciones.174
La transferencia de facultades debe organizarse de tal modo
que la autoridad nacional conserve el control necesario sobre el
gasto total, y de que la movilización de recursos hacia el nivel
subnacional se efectúe sin crear presiones extrapresupuestarias
en el nivel nacional, considerando que los programas de devolu-
ción promueven la claridad institucional y la transparencia pre-
supuestal sólo si en el nivel subnacional el gasto iguala a los re-
cursos, y los gobiernos que lo integran se comprometen a seguir
una disciplina fiscal. Si la decisión de qué necesidades van a satis-
facerse y cómo han de serlo la toma el nivel superior de gobier-
no, un conjunto uniforme de bienes y servicios se provee en toda
su jurisdicción; pero dado que las preferencias por determinados
servicios son heterogéneas en cada una de las circunscripciones
del territorio nacional, las autoridades de éstas pueden combinar
mejor el conjunto de bienes y servicios que son demandados por
los ciudadanos de su comunidad, especialmente aquéllos cuyos
beneficios se concentran geográficamente.175
Para determinar el nivel de gobierno idóneo para propor-
cionar cada servicio público, deben sopesarse los ahorros que
el gobierno nacional puede hacerse proporcionando un servi-
cio uniforme contra las ganancias potenciales de bienestar por
la prestación regional de cada uno de ellos en respuesta a las
preferencias locales,176 sin olvidar que para que las jurisdicciones
del nivel inferior de gobierno puedan actuar eficientemente de-

174 Ibidem,
p. 412.
175 Stein,
Ernesto, op. cit., pp. 120 y 148.
176 Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, op. cit., pp. 20-22.
78 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

ben estar en posibilidad tanto de realizar economías de escala,177


como de impedir el desbordamiento de los beneficios de los ser-
vicios proporcionados por cada una de ellas.178
La satisfacción de necesidades, de acuerdo con la preferen-
cia por determinados servicios públicos, se resuelve a nivel local
mejor que en el nacional, porque en términos de distribución,
hacer coincidir la exigencia por obtener un determinado servicio
con la disposición a sufragarlo es una forma más eficiente de organi-
zar las finanzas públicas, lo que resulta en ganancias económicas,
porque al acercar las decisiones fiscales a las preferencias de los
votantes, la descentralización ofrece la ventaja de mejorar la asig-
nación de recursos. Aunque existen casos límite en que con fines
reguladores hay instituciones gubernamentales que realizan en
forma subsidiaria funciones de carácter comercial, como la ac-
ción de proveer bienes y servicios públicos para consumo colecti-
vo, debe ser ajena a fines comerciales o financieros, en caso de que
los bienes o servicios sean de esta naturaleza deben ser proporcio-
nados sin fines de lucro, pero atendiendo a que su autofinanciamiento

177 Se conoce con el nombre de economías de la producción en gran escala

o de la producción en grande, a la combinación de un aumento en la produc-


tividad y un ahorro en el costo, originada por el incremento del volumen de
insumos empleados y por la posibilidad de usar medios de producción mejores
y más eficientes a medida que aumenta la importancia de la organización a
cargo de la prestación de un servicio o de la producción de un bien. Mientras
mayor sea aquélla, mejor puede aprovechar las ventajas de la división y espe-
cialización del trabajo. Al tiempo que ahorra en el precio de los insumos al
adquirirlos en grandes cantidades, tiene acceso a medios de producción de alta
calidad al emplear máquinas especiales —cuyo uso de otra forma es incostea-
ble— y al aplicar técnicas cuya utilización es factible sólo cuando se opera en
grandes volúmenes; por otra parte, puede contratar personal altamente califica-
do y sostener actividades de investigación para mejorar la prestación del servi-
cio o la producción del bien. Al quedar estas últimas bajo dirección y vigilancia
únicas, se facilita el aprovechamiento más racional de la cantidad productiva, se
elimina la multiplicación de los costos y se reducen las pérdidas por desajuste
o interrupciones en su suministro o producción. Zamora, Francisco, Tratado de
teoría económica, 4a. ed., México, Fondo de Cultura Económica, 1959, pp. 463-
467.
178 Peacock, Alan, op. cit., p. 39.
DESCENTRALIZACIÓN 79

permita seguir suministrándolos adecuadamente e incorporando


las mejoras técnicas que vayan estando disponibles.179

II. Vinculación entre satisfacción y costo, y entre


necesidad de gasto y base fiscal

Se considera que las preferencias y las necesidades locales se


satisfacen mejor a través de los gobiernos subnacionales que del
nacional, porque aquéllos pueden tener en cuenta las diferencias
que existen en cada jurisdicción tocante a medio ambiente, recur-
sos naturales, y factores culturales, económicos y sociales; y porque
puede promoverse un mayor grado de responsabilidad y eficiencia
en el empleo de los recursos económicos acercando las asignacio-
nes de gasto a las fuentes de ingresos, y por consiguiente a los vo-
tantes.180
El gobierno nacional debe establecer la estructura para que
los procesos políticos y económicos locales operen adecuadamen-
te: implantar un sistema para compensar las divergencias entre la
base fiscal y las necesidades de gasto de las diferentes jurisdiccio-
nes; instaurar arreglos institucionales que garanticen la eficiencia
en la distribución de funciones y de recursos en el nivel subnacio-
nal; crear incentivos para la competencia de gasto en construc-
ción de obra y prestación de servicios entre las jurisdicciones, y
decretar medidas para mejorar la transparencia y visibilidad de
las operaciones locales frente a sus electores.181
Una ley de derechos de los usuarios de servicios públicos
crearía tanto un marco normativo para la prestación de los diver-
sos servicios locales —fijando explícitamente los estándares que
los beneficiarios podrían razonablemente esperar de los servicios
que se les proporcionen—, como un procedimiento para compa-
rar los resultados reales con los estándares publicados. Asimismo

179 OECD, op. cit., pp. 9 y 11.


180 Fukusaku,Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 153.
181 OECD, op. cit., p. 9.
80 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

prevería la creación de un organismo protector de los derechos


de los ciudadanos que tendría a su cargo revisar las finanzas y
los resultados de cada administración local para facilitar al elec-
torado información útil para responsabilizar de su gestión a esas
autoridades, y para confrontar a través de análisis comparativos
la eficacia y la eficiencia con las que los diferentes gobiernos lo-
cales provean los mismos servicios, lo que haría posible dilucidar
los motivos de las diferencias en cuanto a costo y calidad de los
servicios suministrados en las distintas jurisdicciones.182
Una forma de promover la eficiencia en la provisión de ser-
vicios es someter al personal de la administración pública a la
disciplina de mercado,183 a través de programas de licitaciones
públicas obligatorias en los que concurse con contratistas exter-
nos, y si no le es posible competir ventajosamente proporcionan-
do la misma calidad a menor costo, esta comparación permite la
subcontratación de servicios en el sector privado.184
Que la provisión de satisfactores en el nivel subnacional de-
penda de la movilización de recursos locales tiende a reducir el
problema del fondo común, pero puede crear o agravar el proble-
ma de representación desviada o el de mandato desvirtuado. Su-
cede si se devuelven amplias bases tributarias a las jurisdicciones
subnacionales sin que el gobierno nacional pueda vigilar el uso
que de ellas hacen las autoridades locales, porque dado que todo
incremento en la tributación local implica costos políticos que
se reducen o eluden cuando el gasto local se financia de un con-
junto común de recursos obtenidos en otras circunscripciones,
existe un estímulo para que los gobiernos locales subutilicen sus
bases tributarias si pueden obtener financiamiento alternativo a
través de transferencias intergubernamentales. En este caso el
problema de fondo común de recursos y los problemas de repre-

182 Blondal,
Jon, op. cit., p. 204.
183
Esta iniciativa del Reino Unido ha sido muy exitosa, el programa se
inició con la recolección de basura y se ha extendido a servicios financieros y
legales.
184 Blondal, Jon, op. cit., p. 204.
DESCENTRALIZACIÓN 81

sentación desviada y de mandato desvirtuado pueden reforzarse


recíprocamente en vez de excluirse mutuamente.185
En la medida en que el costo de los servicios públicos se cu-
bre con recursos propios de la jurisdicción que los proporciona,
más se vinculan los beneficios obtenidos con el precio pagado por
los contribuyentes locales; éstos, por una parte, tienen mayor in-
centivo para vigilar la actuación de las autoridades responsables
de prestarlos, y por la otra, están en mejor posición para exigirles
el cumplimiento de una disciplina, que si los servicios son su-
ministrados por personal dependiente del gobierno nacional en
un régimen centralizado, y por consiguiente pueden obtener más
beneficios en relación con lo que pagan. De acuerdo con esto, la
descentralización puede conducir a una mayor participación cí-
vica en la toma de decisiones, a un mejor control de la ciudadanía
sobre los actos de los funcionarios públicos, y por consiguiente, a
producir gobiernos más pequeños.186
Pero por otra parte, si la descentralización lleva a una mayor
participación cívica se tendrán más en cuenta las preferencias y
necesidades de la población que en un régimen centralizado, y si
aquéllas son más homogéneas dentro de cada jurisdicción que en-
tre las distintas demarcaciones, es posible que los contribuyentes
confieran a su gobierno más recursos tributarios. En este caso, el
gobierno se agrandaría, pero este aumento de tamaño no reduci-
ría el bienestar, pues implicaría adecuar los servicios al gusto de la
comunidad de beneficiarios.

1. Prestación de servicios

Con el fin de alcanzar la eficiencia y eficacia en la prestación


de los servicios —que deben proporcionarse al menor costo posi-
ble para una calidad preestablecida—, es preciso evitar la dupli-
cación y el traslape de esfuerzos señalando qué nivel de gobierno

185 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 162.
186 Stein, Ernesto, op. cit., pp. 121 y 122.
82 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

tiene la capacidad técnica y administrativa para responsabilizarse


de cada actividad, lo que hace indispensable aclarar el papel que
cada uno de ellos desempeña en sectores específicos. Y aun si no
es el gobierno nacional el que los presta, puede influir sobre la ca-
lidad de los bienes y servicios públicos locales estableciendo pautas
y controles para su construcción o provisión, y nivelando la capa-
cidad económica de las jurisdicciones subnacionales para cumplir
con dichas reglas.187
Asimismo, con el fin de evitar situaciones en las que ya sea to-
talmente o en forma compartida el nivel superior de gobierno es
responsable del financiamiento de proyectos llevados a cabo por
las administraciones del nivel inferior de gobierno, debe aclararse
a quién compete costear dichos programas, porque la indefini-
ción en este aspecto fomenta la tendencia a que el nivel inferior
de gobierno limite sus gastos propios, al tiempo en que incurre en
erogaciones excesivas con cargo a un fondo común de recursos.188

2. Servicios al menor costo

El electorado de cada jurisdicción debe estar consciente de


que ningún nivel de gobierno puede proporcionar servicios como
un don gratuito, de que el Estado benefactor no existe, de que
todos y cada uno de los servicios tienen un costo, y de que éste
tiene que ser cubierto sea por el usuario —entendido más como
cliente que como beneficiario— o por la sociedad que en con-
junto prospera gracias al estado integral de bienestar, salud y se-
guridad de todo el cuerpo social, lo que implica que en este caso
una redistribución ocurre hacia los individuos, estratos y regiones
más débiles. La eficacia en materia de suministro de bienes y ser-
vicios públicos está ligada a la capacidad administrativa y técnica
de su gobierno para utilizar apropiadamente las bases tributarias
que puede gravar, para lo que es indispensable que cuente con el

187 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., p. 36.


188 Blondal, Jon, op. cit., p. 202.
DESCENTRALIZACIÓN 83

cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales a cargo de


los contribuyentes de la circunscripción, y con la aptitud y la de-
cisión para ejercer en caso necesario la facultad de hacer efectivo
su cumplimiento coactivo, porque la falta de coincidencia entre
la exigencia local de servicios de calidad y la disposición de los
usuarios a cubrir su costo, crea un desequilibrio vertical que tiene
que cubrirse a través del uso de transferencias del nivel superior
de gobierno.189

3. Fortalecimiento subnacional y eficiente asignación de recursos

La eficiencia en la asignación de los recursos públicos se re-


fiere a su distribución en forma óptima, es decir, destinarlos a
remediar precisamente las necesidades más acuciantes; en este
aspecto, por estar más cerca de la población, los gobiernos sub-
nacionales cuentan con la ventaja de que pueden conocer mejor
cuáles son las aspiraciones y las necesidades específicas de su co-
munidad. De aquí se infiere que el fortalecimiento de los gobier-
nos subnacionales exige una mayor eficiencia en la asignación y
utilización de los recursos, y que si sus administraciones cuentan
con mayor libertad en cuanto a la forma de utilizarlos, pueden
hacer un mejor uso de ellos y en consecuencia necesitar menor
apoyo financiero.190 Pero en el caso de los países en desarrollo es difícil
determinar cuál es el tamaño óptimo del gasto público, y quien debe erogarlo,
porque en la mayor parte de ellos se padece de una escasez crónica de bienes
y servicios públicos.191

III. Descentralización de facultades hacendarias

La distribución de funciones entre los distintos niveles de go-


bierno tiene por objeto acercar, tanto como sea posible, las funcio-

189 Stein,
Ernesto, op. cit., p. 131.
190 Blondal,Jon, op. cit., pp. 201 y 202.
191 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 156.
84 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

nes de gasto —y los ingresos para financiarlas— a las autoridades


a cargo de satisfacer las necesidades de la comunidad a la que sir-
ven.192 Al proceder a la descentralización193 debe cuidarse que la
asignación de servicios públicos a los gobiernos del nivel inferior
atienda a su capacidad administrativa, al número de habitantes en
su jurisdicción y a las economías de escala.194
Con el propósito de asegurar una mayor conexión entre los
servicios y los bienes proporcionados por el gobierno, y las prefe-
rencias de los que los reciben, en las últimas décadas se ha estado
desarrollando a nivel mundial un movimiento hacia la restitución
o cesión a los niveles subnacionales de gobierno de las funciones
de gasto, y en menor medida de las de allegarse los recursos para
financiar las erogaciones.195

1. Consideraciones generales respecto a la descentralización

Para lograr la óptima utilización de las fuentes de ingresos y


asegurar que los servicios se presten atendiendo al principio de
costo-eficiencia, debe contarse con una estructura administrativa
adecuada, con relaciones intergubernamentales institucionaliza-
das que garanticen el equilibrio entre la necesidad de autono-
mía local y la consecución de las metas nacionales de equidad, y
con medidas estándar mínimas para los servicios proporcionados
localmente.196 Esto requiere compromisos institucionales previos
que aseguren la disciplina fiscal y el respeto a las restricciones pre-
supuestarias, así como acuerdos que garanticen la confiabilidad y
predecibilidad del proceso total.
192 Ibidem,
p. 161.
193
La descentralización fiscal se mide por la participación de las jurisdic-
ciones del nivel subnacional en el gasto total del gobierno, una vez restadas las
transferencias intergubernamentales, pero éste es un indicador deficiente de la
autonomía subnacional porque no revela el control que tienen sobre sus bases y
tasas fiscales.
194 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., p. 16.
195 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., p. 36.
196 OECD, op. cit., pp. 10 y 18.
DESCENTRALIZACIÓN 85

El éxito de la descentralización fiscal depende en gran medi-


da de la gestión que los gobiernos subnacionales hagan del incre-
mentado volumen de fuentes de recaudación y no sólo del ejer-
cicio de las facultades de gasto devueltas, porque si por cualquier
circunstancia no utilizan adecuadamente las fuentes de ingresos
restituidas y su rendimiento es menor al que pueden producir, se
ponen en peligro las metas de las finanzas públicas nacionales.
También depende del acierto de los electores para supervisar el
desempeño de las autoridades, por lo que es necesario tomar me-
didas para asegurar la probidad de su gestión: practicar encuestas
acerca de la prestación de los servicios, hacer pruebas de mer-
cado respecto a éstos, establecer mecanismos autorregulatorios,
implantar un control externo independiente e informar pública-
mente sobre las actividades del gobierno y sus decisiones fiscales.
El desequilibrio vertical genera dependencia de las transfe-
rencias del nivel nacional, lo que origina problemas en tanto es-
timula a demandar mayor asignación de recursos porque las ini-
ciativas de gasto no necesitan ser meticulosamente examinadas
ya que los contribuyentes locales no son los que las costean.197
Cuando el gasto subnacional adicional se financia a través de
transferencias intergubernamentales, la descentralización fiscal
tiende a ser contraproducente, porque por una parte exorbita la
dependencia de otro gobierno y hace descuidar la movilización
de recursos propios; y por la otra porque la falta de coincidencia
entre los beneficios que la población recibe de la provisión local
de bienes y servicios públicos, y el nulo o escaso costo que para
esa misma ciudadanía representa su prestación, reduce la respon-
sabilidad en la gestión del gasto, y por tanto la importancia de
la transparencia presupuestaria. Esta circunstancia es conocida
como el problema del fondo común.198
Pero si la descentralización interactúa con el desequilibrio
vertical y éste es bajo, aquélla puede reducir el tamaño del go-
bierno; pero si es elevado puede incrementarlo, porque un eleva-
197 Fukusaku, Kiichiro y Hausmann, Ricardo (dirs. y eds.), op. cit., p. 22.
198 Ibidem, p. 161.
86 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

do desequilibrio vertical aumenta la falta de coincidencia entre


quienes se benefician de los programas gubernamentales y quie-
nes pagan por ellos. Y mientras más elevado es el número de pro-
gramas provistos por los gobiernos subnacionales pero financia-
dos por medio de la tributación nacional, mayor es la posibilidad
de que se presente el problema del fondo común.
Si a la descentralización y al desequilibrio vertical se suma
la autonomía de endeudamiento, el impacto sobre el tamaño de
gobierno es mayor, porque la combinación de estas dos últimas
circunstancias: el desequilibrio vertical y la autonomía de endeu-
damiento, constituyen un indicador de restricciones presupuesta-
rias poco estrictas. Esta combinación es la variable que capta más
plenamente la posibilidad de que la descentralización se traduzca
en un problema de fondo común.199
Si los gobiernos subnacionales asignan recursos a incremen-
tar el gasto corriente y no el gasto de inversión —lo que implica
un aumento de la maquinaria administrativa y por tanto del cos-
to de la nómina local—, que es un rubro que no genera externa-
lidades capaces de estimular el crecimiento de la economía con-
siderada en su totalidad, la descentralización fiscal puede reducir
el crecimiento;200 y aun en el caso de que se asignen más recursos
al gasto de capital, éste puede resultar improductivo si el compo-
nente de inversión del gasto público se financia recurriendo a ins-
trumentos que distribuyen el gasto público en forma inadecuada.
Asimismo, puede disminuir el crecimiento si como consecuencia
de la descentralización fiscal hay un desajuste entre los objetivos de
la política nacional y subnacional, y se incrementa la incertidum-
bre acerca de la política tributaria.201

199 Stein,
Ernesto, op. cit., pp. 140 y 141.
200 Aunque
en los países de la OCDE la descentralización no ha tenido efec-
tos adversos, en los países en desarrollo probablemente genere desequilibrios
al nivel subnacional que pueden conducir a un deterioro de la posición fiscal
del gobierno nacional, y como resultado puede reducirse el crecimiento de sus
economías. Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 183.
201 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., pp. 176, 177 y 183.
DESCENTRALIZACIÓN 87

A. Condiciones previas a la descentralización

Para que la descentralización no ocasione deterioro en la


economía y puedan aprovecharse sus beneficios en términos de
crecimiento,202 es imprescindible que exista un control estricto
de las finanzas subnacionales, así como disciplina fiscal y mo-
netaria. Si la descentralización fiscal despoja al gobierno nacio-
nal de fuentes de recursos que no son suficientemente utilizadas
por al nivel subnacional, y además se impone un sistema rígido
de transferencias intergubernamentales, es muy posible que se
presenten desequilibrios monetarios y problemas de gobernabi-
lidad macroeconómica. En presencia de desequilibrios fiscales
subnacionales originados por el desorden en sus finanzas, para
aislar de ellos al gobierno nacional y preservar la estabilidad ma-
croeconómica global es necesario aplicar políticas monetarias
estrictas.
Una cuestión importante que hay que dilucidar es si la des-
centralización fiscal conduce a un deterioro de las finanzas sub-
nacionales, y si tal deterioro perjudica la posición fiscal del go-
bierno nacional. De acuerdo con los datos suministrados por las
economías avanzadas, los gobiernos más grandes tienden a ser
menos eficientes y por lo tanto más propensos a los desequili-
brios fiscales, y el tamaño de los gobiernos subnacionales no ha
contribuido al deterioro de los desequilibrios fiscales del gobier-
no nacional. En los países industrializados el aumento del gasto
subnacional se asocia con la eliminación de presiones presupues-
tarias en el nivel nacional de gobierno, y con una mejoría en la
orientación fiscal de éste.
Pero en los países en desarrollo203 se observa lo contrario, y
cuanto mayor es el gasto del nivel subnacional peor es el desequi-

202 Ibidem,
pp. 169, 171, 173, 183 y 184.
203 En los países latinoamericanos se encuentra una correlación negativa y
estadísticamente importante entre la autonomía fiscal subnacional —medida
como la participación de los ingresos tributarios subnacionales y los saldos fisca-
les—. La correlación entre la orientación de la política fiscal y la participación
88 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

librio fiscal en el nivel nacional. Un motivo es que si se ceden


a los gobiernos subnacionales fuentes de recaudación que son
más eficientemente utilizadas por el gobierno nacional, se priva
a éste de recursos que tampoco son obtenidos por los gobiernos
subnacionales, no necesariamente porque éstos sean incompe-
tentes, sino porque hay impuestos que por su propia naturaleza
deben ser administrados en forma centralizada. La otra razón es
que si se transfieren responsabilidades de gasto a los gobiernos
subnacionales, sin reducir proporcionalmente la participación
del gobierno nacional en él, forzosamente se desequilibran los
resultados totales.
El éxito de la descentralización depende de disminuir las pre-
siones presupuestales en el gobierno nacional como consecuencia
de un eficiente control de la magnitud del gasto subnacional —que
debe ser financiado en su mayor parte con ingresos locales—, y de
una reducción de las transferencias realizadas por el nivel nacional.
Para reducir el riesgo de desequilibrios, la descentralización debe
apoyarse en una distribución eficiente de las fuentes de recursos,
en una sensata asignación de responsabilidades de gasto y en un
estricto control de las finanzas subnacionales.

B. Factores que influyen en la descentralización

No hay una solución única ni estandarizada para solucio-


nar los problemas a que da lugar la distribución de competencias
fiscales, porque la organización de las finanzas de los niveles de
gobierno y el de las relaciones fiscales intergubernamentales re-
flejan el proceso de toma de decisiones y la distribución del poder
político de cada país, por lo que varían de uno a otro. Varios fac-
tores contribuyen a determinar el entramado real de las respon-
sabilidades y facultades nacionales y subnacionales, y en el grado
y forma de la descentralización fiscal: lo hacen la geografía física

del gasto subnacional también es positiva y estadísticamente diferente a cero en


América Latina.
DESCENTRALIZACIÓN 89

y la política, así como las tradiciones culturales e históricas; pero


principalmente el proceso depende de la configuración del siste-
ma político como unitario o federal, y en este último caso de que
—como ya se mencionó al tratar la influencia de las condiciones
existentes en el momento de su creación— se haya originado en
una agregación de comunidades independientes, o en una disgre-
gación de regiones previamente centralizadas.204

C. Variables que determinan la naturaleza y extensión


de la descentralización

La naturaleza y extensión de la descentralización están de-


terminadas por cuatro variables: descentralización del gasto, des-
equilibrio vertical, discrecionalidad en el sistema de transferen-
cias y autonomía de endeudamiento. La forma en que se proceda
a la descentralización debe ser congruente con el objetivo de es-
tablecer restricciones presupuestarias estrictas en las jurisdiccio-
nes de menor nivel, lo que puede lograrse sólo si se disminuye el
grado de desequilibrio fiscal vertical, para lo cual, por una parte,
deben asignarse a los niveles inferiores de gobierno todas las bases
de recaudación que puedan utilizar eficientemente, y que estén efectivamente
dispuestos a gravar, al mismo tiempo que se les limita el grado de
autonomía de endeudamiento, y por la otra, debe reducirse el
grado de discrecionalidad en el sistema de transferencias intergu-
bernamentales.205
Al proceder a la repartición de responsabilidades en materia
de gasto y a la asignación de recursos, no debe olvidarse su dimen-
sión de instrumentos de estabilización y de redistribución interre-
gional, ni de que son medios para lograr la integración económica
nacional.206

204 OECD, op. cit., p. 10.


205 Stein,Ernesto, op. cit., pp. 140 y 148.
206 Anastapoulos, Jean, op. cit., p. 397.
90 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

D. Organización de la descentralización

La metodización eficiente de la descentralización fiscal exige


la resolución previa de varias cuestiones: qué funciones de gasto
y qué fuentes de recaudación pueden ventajosamente ser trans-
feridas; cómo hacer coincidir el monto de los gastos manejados
localmente con los ingresos correspondientes; cómo asegurar la
responsabilización del nivel subnacional respecto al cumplimien-
to de las políticas financieras nacionales, y cuál es el nivel acepta-
ble de desequilibrio vertical. Esto implica discernir qué servicios
públicos son mejor proporcionados por cada nivel, comparando
el estándar nacional de prestación de cada uno contra el que al-
canza la provisión subnacional de los mismos; así como anali-
zar los ingresos con que puede contar cada jurisdicción del nivel
subnacional tomando en cuenta tanto la composición de su base
tributaria, como la selección de sus instrumentos de recaudación,
según se apoyen en el principio de la capacidad contributiva o en
el del beneficio.207

2. Descentralización de facultades hacendarias

El éxito de los programas de restitución o cesión de facul-


tades depende de la existencia en el nivel subnacional de perso-
nal con la pericia requerida para desarrollar las funciones que
la devolución entraña, porque sin esto los gobiernos no pueden
manejar el incremento de recursos, ni asegurar la gestión efectiva
del gasto. Aunque el costo de los servicios prestados a nivel local
puede ser menor que cuando son proporcionados por el nivel
nacional, para que la devolución sea efectiva se necesita que la
administración local no sólo sea capaz, sino que pueda detectar
mejor que el gobierno nacional las necesidades y preferencias de
la población en sus jurisdicciones.
La posibilidad de corregir la política macroeconómica existe
sólo en tanto la organización de las instituciones sea adecuada, y
207 OECD, op. cit., p. 10.
DESCENTRALIZACIÓN 91

éstas mismas sean las apropiadas en todos los niveles de gobierno.


Si dicho fundamento es débil, las ventajas teóricas de la devolu-
ción se desvanecen, y todo se reduce a trasladar los problemas
de la autoridad nacional a sus homólogos locales —incluida la
corrupción—, pero sin resolver los conflictos subyacentes. Esa es
una de las razones por la que los países industrializados han teni-
do más éxito que los países con economías emergentes al introdu-
cir programas de devolución fiscal.208

A. Cesión o restitución de facultades de gasto

El problema de la descentralización excede al de la asigna-


ción de responsabilidades de gasto entre los diferentes niveles
de gobierno atendiendo a cuál de ellos está en mejor posición
para proveer más eficientemente determinados bienes o servicios
públicos. Es crucial establecer cuál de ellos financiará el gasto y
cómo lo hará, porque los impuestos que pueden emplearse con
fines redistributivos, los que pueden exportarse a otras jurisdic-
ciones, los sujetos a grandes fluctuaciones cíclicas, los que invo-
lucran cuantiosas economías de escala en su administración, y
los que se aplican sobre bases tributarias móviles o distribuidas
en forma desigual, por razones de eficiencia y equidad, deben
asignarse al nivel nacional. Esto implica que las condiciones para
que un impuesto sea adecuado para ser manejado en el nivel sub-
nacional son bastantes restrictivas.209
Por otra parte, si el incremento en el monto del gasto subna-
cional se cubre con transferencias del nivel nacional, el desequi-
librio fiscal se traslada a éste, y para solucionarlo puede incurrir
en indisciplina monetaria si sucumbe ante la necesidad de crear
dinero para costear el gasto, lo que conduce a que la falta de
control sobre el gasto subnacional cree desequilibrios fiscales y
monetarios en el gobierno nacional, porque los déficits fiscales

208 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., pp. 6 y 8.


209 Stein, Ernesto, op. cit., p. 131.
92 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

financiados de esta manera, producen una marcada vinculación


entre los desequilibrios fiscales y la inflación.210
Respecto al gasto, es necesario determinar a qué nivel le co-
rresponde decidir su monto y expensarlo, si tiene la autoridad
para hacerlo por sí solo o compartida con otros niveles, y si el
ejercicio de la responsabilidad de erogar es directa o indirecta.211
Acercar las funciones de gasto a los usuarios de los servicios debe
mejorar su gestión y eficiencia, porque al transferirlas a los nive-
les de gobierno más próximos a los beneficiarios, se facilita satis-
facer adecuadamente las demandas locales, por lo que es factible
incrementar la eficiencia en la prestación de los servicios y re-
ducir los costos operativos. Como consecuencia del incremento
general en la eficiencia del gasto del sector público se espera un
incremento en el crecimiento económico.
Pero eso ocurre sólo si los programas de descentralización
estimulan la prudencia en materia de gestión, deuda y gastos, y
si los gobiernos subnacionales mantienen la disciplina fiscal que
se hubiera acordado. De no ser así, la descentralización puede
agravar los desequilibrios fiscales y en consecuencia aumentar la
inestabilidad macroeconómica global. Por eso, el establecimiento
de estrictas restricciones al endeudamiento subnacional y la vigi-
lancia eficaz de la posición fiscal de los gobiernos subnacionales
deben ser elementos importantes de los programas de descentra-
lización fiscal.

a. Capacidad administrativa y tamaño del gobierno

La capacidad administrativa y técnica212 se relaciona con el


tamaño de los gobiernos; en los países más ricos los gobiernos son
más grandes.213 Un reducido tamaño —medido de acuerdo con el
210 Fukusaku,
Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., pp. 155, 174 y 175.
211 OECD,
op. cit., p. 17.
212 Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 34, 36 y 37.
213 Después de un rápido crecimiento durante los años setenta, el tamaño

de los gobiernos en América Latina se redujo a finales de la década de los


DESCENTRALIZACIÓN 93

gasto consolidado del sector público— refleja el hecho de que los


gobiernos tienen una capacidad limitada para recaudar ingresos
para financiar el gasto público, situación que deriva en parte de
la incapacidad para incluir al grande y creciente sector informal
de la economía en los registros de contribuyentes, y en parte a la
poca voluntad de someter a los grandes evasores y defraudadores
fiscales. Como resultado se imponen tasas relativamente elevadas
—en ocasiones comparables a los que existen en las economías in-
dustrializadas— a los contribuyentes que sí pueden controlar. Por
lo mismo, tienen relativamente poco margen para incrementar los
ingresos simplemente aumentando las tasas aplicables a los contri-
buyentes cautivos, porque esto podría resultar política y económi-
camente contraproducente.
Los gobiernos descentralizados tienden a ser más grandes,
porque al proveer bienes públicos que están más de acuerdo con
las preferencias de los votantes es posible que se les encomiende
la administración de más recursos. Pero también mientras menos
estrictas sean las restricciones presupuestarias, más probable es
que los gobiernos sean de mayor tamaño, porque en la medida
en que los beneficiarios de los programas gubernamentales que
generan beneficios a territorios o sectores específicos no inter-
nalizan su costo total porque los recursos provienen de un fon-
do común, las administraciones del nivel inferior de gobierno se
sienten inclinadas a utilizar éste en exceso. En este caso el mayor
tamaño constituye un indicador de ineficiencia.214

ochenta. Después de la crisis de la deuda ha permanecido estable, el prome-


dio en 1995 fue de 28% del PIB (en México fue de 25.8%). En cambio en los
países de la OCDE el tamaño de los gobiernos ha crecido durante los últimos
decenios, y en dicho año alcanzó un promedio de 49% del PIB, aproximada-
mente el doble de lo que erogan los gobiernos de los países latinoamericanos.
Conforme progresa el proceso de privatización de las empresas públicas, más
va reduciéndose el tamaño de los gobiernos latinoamericanos. Stein, Ernesto,
op. cit., p. 119.
214 Stein, Ernesto, op. cit., p. 148.
94 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

b. Responsabilidad de gasto y tamaño de gobierno

En principio se atribuyen a todos los gobiernos locales las mis-


mas funciones y atribuciones independientemente de su tamaño,
pero las responsabilidades de gasto entre los niveles de gobierno
deben señalarse con base en la dimensión de la unidad de la ad-
ministración pública apropiada para suministrar eficientemente
cada servicio, porque mientras menor es ésta, más reducida es su
capacidad financiera y administrativa tanto para suministrarlos,
como para construir y mantener sus propias instalaciones para
proporcionarlos.215 La prestación eficiente de servicios públicos
en relación con su costo requiere circunscripciones de un cierto
tamaño y con un mínimo de habitantes económicamente activos,
en caso contrario, la escasez de recursos produce una gestión por
debajo del promedio y que operen por consiguiente con grandes
deseconomías de escala que impiden un suministro adecuado de
servicios.
El tamaño insuficiente puede solucionarse fusionando va-
rios gobiernos para formar unidades administrativas más gran-
des o creando organismos con propósitos específicos manejados
por varios gobiernos subnacionales para aprovechar las econo-
mías de escala, sobre todo en materia de salud pública, y espe-
cialmente respecto a los servicios proporcionados por hospitales
—un nosocomio puede ser administrado por varias jurisdiccio-
nes pequeñas—. La segunda opción resulta más fácil en tér-
minos políticos, pero un número excesivo de organizaciones
con propósitos particulares puede reducir la responsabilidad, y
como resultado disminuir la eficacia y la eficiencia de la admi-
nistración pública.216 Una combinación de los sistemas de servi-
cios locales con los regionales, junto con mecanismos adecuados
para hacer más efectivo el gasto de los niveles de gobierno más
reducidos, es clave para hacer el costo de la prestación de los
servicios más efectivo, para mantener una calidad uniforme en
215 OECD, op. cit., pp. 31 y 33.
216 Blondal, Jon, op. cit., p. 203.
DESCENTRALIZACIÓN 95

ellos, y para evitar que los habitantes de una circunscripción bus-


quen gratuitamente servicios en otra.217

c. Limitación presupuestaria

Para preservar la capacidad del gobierno nacional para deter-


minar el monto total del gasto público, es indispensable la super-
visión del gasto público local, porque una de las consecuencias de
la devolución fiscal es que dificulta dicha atribución. Hacer más
estrictas las limitaciones presupuestarias no significa simplemente
reducir el gasto, sino establecer una interrelación coherente entre
la facultad de hacerse de recursos —imponer gravámenes, recibir
transferencias y asumir deudas— y la concomitante facultad de
gastar.218
En la medida en la que la autoridad efectiva sobre el gasto se
desplaza al nivel inferior de gobierno, la adecuada gestión fiscal
del gobierno nacional depende de los incentivos que previamen-
te a la devolución se hayan establecido para mantenerlo dentro
de límites que imposibiliten su exceso. Esta precaución es crucial
para que a despecho de un alto grado de devolución hacendaria,
el gobierno nacional pueda conservar el control fiscal y su capa-
cidad para manejar la política económica.219

d. Distribución de facultades presupuestarias

Mientras más fragmentada es la estructura en el nivel infe-


rior de gobierno porque la integran demasiadas y muy pequeñas
subdivisiones territoriales, más dispersa y confusa es la distribu-
ción de responsabilidades presupuestarias entre sus gobiernos,
y por consiguiente, más débil es la organización de las finanzas
subnacionales.220 Traslapar tareas o dividir elementos de ellas
217 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., p. 25.
218 Fukusaku,Kiichiro y Hausmann, Ricardo (dirs. y eds.), op. cit., p. 22.
219 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., p. 23.
220 OECD, op. cit., pp. 33-35 y 41.
96 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

entre las administraciones de un mismo nivel de gobierno cons-


tituye un impedimento para garantizar tanto la eficiencia en la
prestación de los servicios, como la responsabilidad política local,
porque disminuye la posibilidad tanto de proveer servicios con-
gruentes en relación con su costo, como de cumplir con los obje-
tivos de la política nacional.
Dado que la forma y modo de cumplir sus atribuciones de-
pende no tanto de las demandas de su población, como de sus re-
cursos financieros y de su aptitud administrativa, y que no todas
las jurisdicciones tienen la capacidad para cumplir las tareas que
les corresponden, es preciso hacer arreglos para la transferencia
de las funciones a su cargo a otras jurisdicciones o a otro nivel de
gobierno, o para que sus habitantes aprovechen los servicios pú-
blicos proporcionados en otras localidades.

e. Cooperación presupuestaria

Tomando en cuenta que la cooperación en materia de gasto


entre los niveles nacional y subnacional exige instituciones, ins-
trumentos y procedimientos para su control desde el inicio del
proceso de toma de decisiones hasta su cumplimiento, pasando
por la determinación de objetivos, cuando se implanta una co-
operación presupuestaria específica y se asignan nuevas activi-
dades a los gobiernos subnacionales, debe señalárseles una com-
pensación por los servicios que presten, fijando previamente los
criterios conforme a los cuales va a calcularse para que no pueda
concederse arbitrariamente. El diseño del sistema de coopera-
ción presupuestaria incluye tanto establecer procedimientos bien
fundados y basados en fórmulas, como asegurar relaciones claras,
estables y confiables; es decir, contar con un control macroeconó-
mico de los gobiernos locales.221

221 Ibidem, pp. 31 y 32.


DESCENTRALIZACIÓN 97

f. Fiscalización del gasto

La presentación de informes financieros y la práctica de au-


ditorías son condiciones indispensables para controlar el manejo
del gasto público entre los distintos niveles de gobierno,222 porque
aun respetando los límites en cuanto a las facultades de recau-
dación y de endeudamiento, que obviamente restringen el nivel
total de gasto de los gobiernos subnacionales, simples cambios
en la composición de éste —como transferencias a personas en
extrema pobreza— tienen gran impacto, porque pueden afectar
la demanda total y la balanza de pagos, y por consiguiente anular
los esfuerzos de estabilización del gobierno nacional.223

B. Cesión o restitución de fuentes de recaudación

La devolución de las funciones de gasto debe estar acompa-


ñada de una sensata reasignación de fuentes de ingresos entre los
distintos niveles de gobierno,224 a modo de no despojar al gobier-
no nacional de los instrumentos tributarios que él puede emplear
más adecuadamente, pues si se asignan éstas a las autoridades
subnacionales su efectividad disminuye tanto por lo que hace a
la óptima explotación de las fuentes de ingreso, como al cumpli-
miento de metas de redistribución a través del financiamiento de
objetivos de política nacional.225

a. Combinación equitativa de los programas


de ingreso y gasto

En los sistemas descentralizados la existencia de factores mó-


viles en la producción y en el comercio interjurisdiccional puede

222 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., p. 20.


223 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., p. 36.
224 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 177.
225 OECD, op. cit., pp. 9 y 10.
98 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

ser causa de ineptitud en la recaudación, porque dificulta llevar


un adecuado registro, lo que favorece la evasión fiscal. Por otra
parte, dada la apertura de la economía de las jurisdicciones del
nivel subnacional, puede ocasionar complejos problemas relacio-
nados con la exportación de gravámenes y la rivalidad por atraer
contribuyentes.

a’. Exportación de gravámenes

Es difícil determinar el modelo de incidencia de los tributos


regionales, porque los obligados al pago de impuestos en cada
circunscripción financian parcialmente el presupuesto local tras-
ladando una fracción de sus cargas fiscales a los residentes de
otras demarcaciones, que a través de esta exportación de gravá-
menes absorben parte del costo de los servicios proporcionados a
aquellos contribuyentes.
La exportación puede ser muy cuantiosa cuando en una re-
gión se fabrica o explota un producto muy característico —mine-
rales, vehículos, vino, cerveza, agua mineral— la mayor parte del
cual es destinado a consumo foráneo; o cuando su principal in-
dustria es la turística y en los precios cobrados a los paseantes —
más elevados que los existentes para el consumo local— se obliga
a los visitantes a pagar una porción de los impuestos a cargo de
los proveedores de bienes y prestadores de servicios al turismo,
quienes así obtienen de aquéllos parte de los fondos necesarios
para financiar los servicios públicos de esa localidad.226
Establecer tributos sobre la comercialización o producción
de bienes que serán llevados a otras circunscripciones del terri-
torio nacional implica que los gobiernos subnacionales pueden
transferir su carga impositiva a contribuyentes ajenos a su juris-
dicción, y en consecuencia, depender de subvenciones implícitas
de no residentes; esto crea un incentivo para subemplear las bases
tributarias que incidirían en la población local, y para sobreutili-

226 Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, op. cit., p. 64.


DESCENTRALIZACIÓN 99

zar las fuentes de recaudación que dan lugar a la exportación de


impuestos.227

b’. Rivalidad por la base tributaria

En la medida en que los contribuyentes de una jurisdicción


no están en la posibilidad de exportar sus impuestos, el financia-
miento de los programas de servicios públicos proporcionados
por ella debe provenir de sus residentes, y mientras más extensa
es la actividad económica emprendida por éstos, mayor es la base
tributaria de la jurisdicción, por lo que para estimular el creci-
miento de dicha actividad contiende con otras demarcaciones en
cuanto a dar incentivos al asentamiento de empresas en su terri-
torio.
Sin considerar que para tomar la decisión de afincarse en
una jurisdicción se toman en cuenta tanto el costo de los progra-
mas públicos —manifestado en los impuestos— como los bene-
ficios derivados de ellos, y que haya proyectos gubernamentales
—red de comunicaciones, electricidad, agua, drenaje, seguridad
pública— que por relacionarse directamente con la infraestruc-
tura industrial favorecen la instalación de negocios, las adminis-
traciones subnacionales pueden entrar en una competición tribu-
taria consistente en abatir sus gravámenes para atraer empresas.
Si todas las jurisdicciones subnacionales adoptan la misma tácti-
ca se pierde el valor que como estímulo económico podría tener
la reducción fiscal, subsistiendo sólo la merma en la recaudación
que puede compensarse —distorsionando el sistema fiscal— in-
crementando los gravámenes de los contribuyentes no beneficia-
dos con la exención, aumentando los impuestos de índole distinta
a los que son objeto de ella o creando nuevos tributos.
En la medida en la que la disminución de recursos no puede
ser resarcida, se reduce el número de los servicios que las juris-
dicciones pueden suministrar y la eficiencia con la que pueden

227 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 163.
100 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

hacerlo, y en los que más se resiente es en los de asistencia y edu-


cación, que por no proporcionar ventajas directas a los posibles
inversionistas se considera riesgoso prestar, especialmente si se
trata de pequeñas demarcaciones actuando no dentro de un plan
regional o nacional, sino en forma aislada.228

b. Bases tributarias apropiadas para su utilización


por el nivel local

El rango de las fuentes de imposición adecuadas para el nivel


subnacional es más limitado que el de las obligaciones de gasto
que los gobiernos subnacionales pueden ejercer. Las bases tribu-
tarias apropiadas para el nivel subnacional incluyen los gravá-
menes a la propiedad tanto mueble como inmueble, los impues-
tos sobre ocupaciones ejercidas sólo dentro de una jurisdicción:
trabajo profesional y asalariado; actividades comerciales, indus-
triales, agropecuarias, piscícolas, aviarias, apiarias, y las cuotas a
cargo de los usuarios de los servicios. Debe impedirse tanto que
los gobiernos locales apliquen impuestos que por emplear tasas
diferenciales atendiendo al origen de los productos sean equiva-
lentes de aranceles internos —sea que la distinción se establezca
respecto a la producción local o a artículos semejantes a los de
ésta pero de distinta procedencia—, como que exijan requisitos
especiales para la circulación y distribución de efectos provenien-
tes de otras entidades —como la inspección de las mercaderías y
la obligación de acompañarlas de documentación que deba ser
revisada en aduanas locales—, porque en uno y otro caso obsta-
culizan el acceso al mercado común nacional y por tanto limitan
el comercio intranacional.229
En general, el gobierno nacional debe reservarse los impues-
tos aplicados a bases móviles —como el capital—; los que presen-

228 Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, op. cit., pp. 64 y 65.


229 Buira, Ariel, “México”, en Fukusaku, Kiichiro y Hausmann, Ricardo
(dirs. y eds.), op. cit., p. 23.
DESCENTRALIZACIÓN 101

tan mayor elasticidad al ingreso por ser sus bases más reactivas a
los cambios en el ingreso; aquéllos cuyas bases están distribuidas
irregularmente entre las distintas regiones del territorio nacional
o abarcan más de una jurisdicción; los que pueden emplearse
con fines redistributivos, y los que están sujetos a economías de
escala.230
Asignar al nivel subnacional impuestos cuya base excede la
jurisdicción de cada una de las administraciones públicas que lo
integran, por una parte, reduce severamente el rendimiento de
dichos gravámenes, y por la otra, priva al poder nacional de ins-
trumentos de gestión a corto plazo de la demanda.
Si la demanda es deficiente, el gobierno debería estar en con-
diciones de poder incrementar su gasto o de bajar impuestos, y
por su parte, las autoridades monetarias deberían estarlo para
bajar las tasas de interés o estimular la inversión. Si hay exceso de
demanda, la política fiscal y monetaria tendría que ser restrictiva.
En el corto plazo la demanda puede ser modificada devol-
viendo impuestos, o dando dinero de manera directa e inmedia-
ta —por ejemplo a la población en zona de desastre—, o para
desalentar el ahorro e incrementar el consumo —lo que estimula
la demanda— anunciar, sin fijar fecha, una baja en las tasas de
interés.
Despojarlo de amplias e importantes fuentes de recaudación
—y concomitantemente de responsabilidades de gasto—, dismi-
nuye estructuralmente su ámbito para maniobrar políticamente,
especialmente si por alguna circunstancia debe sujetarse a alguna
autoridad supranacional que constriñe su soberanía fiscal.231
La devolución de fuentes de recaudación al nivel subnacio-
nal debe hacerse en proporción a sus responsabilidades de gasto.
La asignación a los gobiernos subnacionales de la mayor parte
del programa de gasto —salud, seguridad pública, educación y
asistencia social— debe ir al parejo con la responsabilidad de su

230 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., p. 37.


231 OECD, op. cit., p. 9.
102 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

financiamiento.232 Establecer indubitablemente que el costo de


los servicios públicos no va a ser absorbido por otro nivel de go-
bierno, constituye un fuerte incentivo para que nivel subnacional
controle el crecimiento de su gasto total y utilice eficientemente
las bases de recaudación con que cuenta.233
El aumento de recursos en el nivel local como efecto de la
devolución de facultades tributarias no ha de minar el control ma-
croeconómico del gobierno nacional, sino preservar su capacidad
para manejar la política de ingresos. Al asignar poderes recauda-
torios fiscales a los gobiernos locales, debe tenerse en cuenta que
un incremento en sus recursos disponibles para gasto —sea que se
deba a un aumento en las tasas impositivas o a una mejor admi-
nistración—, generalmente no contribuye al adecuado control de
la demanda doméstica y a cumplir los objetivos de déficit.234
Para resguardar a la economía nacional de conductas procí-
clicas y dotar al gobierno nacional de instrumentos de estabiliza-
ción, los gobiernos locales deben apoyarse no en el impuesto so-

232 En Dinamarca los servicios de salud, educación y seguridad social repre-

sentan las tres cuartas partes del gasto del nivel subnacional, y son principal-
mente manejados por los gobiernos locales. Éstos tienen la responsabilidad de
controlar autónomamente sus propios ingresos.
233 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., pp. 21 y 25.
234 Los déficits presupuestales afectan directamente tanto el nivel de la de-
manda como su composición. Al influir sobre la cantidad de ahorro e inversión
nacional también influyen indirectamente sobre la tasa de crecimiento del in-
greso real en el largo plazo. Ingreso y gasto deben ser corregidos por movimien-
tos cíclicos en la economía porque parte de la variación en los déficits reales es
inducida por el ciclo económico. Los déficits corregidos por efectos cíclicos se
llaman déficits estructurales. Los efectos de los déficits pueden ser considerados
tanto para el caso en que la producción total (PIB real) pueda variar cíclicamen-
te, como cuando el PIB se toma como dado y los déficits pueden afectar sólo
la composición de la producción. Déficits estructurales más grandes o más pe-
queños equivalen a cambios en la demanda total, los cuales, a menos que sean
contrarrestados por la política monetaria, producen cambios en el PIB total en
igual dirección. En general, el cambio en la demanda también moverá tanto las
tasas de interés como el tipo de cambio en igual dirección. Esto es, incrementar
el déficit estructural, elevará las tasas de interés y apreciará el tipo de cambio, al
mismo tiempo que eleva el nivel de PIB y baja el desempleo.
DESCENTRALIZACIÓN 103

bre la renta —porque de por sí tiende a ser procíclico—, sino en


gravámenes menos reactivos a las fluctuaciones del ingreso; para
limitar las distorsiones provocadas por migraciones de capital o
de trabajadores inducidas por medidas fiscales, deben evitarse
las bases tributarias móviles en la imposición local. El impuesto
idóneo para las jurisdicciones territorialmente más pequeñas es
el relacionado con la propiedad inmobiliaria porque es una base
inmóvil, y es estable en relación con el ciclo de los negocios. Asi-
mismo, para impedir el aumento de las disparidades regionales,
debe cuidarse la distribución de las bases tributarias entre las dis-
tintas regiones.
Separar la facultad de gastar de la responsabilidad de recau-
dar los fondos para costear las erogaciones, hace olvidar la rela-
ción entre los beneficios derivados del gasto público y su precio:
los impuestos pagados para financiarlo.235 Por eso el mejor arre-
glo es asignar a cada nivel de gobierno sus propias fuentes de
ingreso, complementándolas —para mantener la equidad inte-
rregional— con varios tipos de transferencias intergubernamen-
tales para cubrir la diferencia entre la asignación de recursos y
los gastos. Algunos países dividen las fuentes de ingresos entre los
diferentes niveles de gobierno, y en otros, ambos niveles gravan
la misma fuente.236

c. Vinculación entre las políticas fiscales nacionales


y las subnacionales

Para asegurar la vinculación entre las políticas fiscales nacio-


nales y las subnacionales, previamente a la instauración de una
coordinación hacendaria, deben implantarse las medidas necesa-
rias para dar coherencia política a las acciones de los dos niveles

235 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., p. 37.


236 Australia e India son ejemplos del primer caso, Alemania de impuestos
en participación, y en Canadá y Estados Unidos los impuestos de ambos niveles
se traslapan.
104 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

de gobierno.237 Asimismo, aunque equivalga a imponer restric-


ciones a la autonomía local, para garantizar la eficiencia de la
gestión subnacional debe quedar indubitablemente establecido
que no queda a la decisión de los gobiernos subnacionales aplicar
los gravámenes que les han sido asignados o no hacerlo, y que no
cumplen con la obligación de imponerlos decretando tasas mí-
nimas; también ha de señalarse si han de existir topes mínimo o
máximo sobre el rendimiento que pueden extraer de sus fuentes
específicas de recaudación, y límites mínimo o máximo respecto
del monto de tasas impositivas específicas.238
También debe quedar claramente especificado si pueden o
no conceder exenciones, y en caso afirmativo, establecer límites
respecto a su cuantía, porque cuando en el curso de la descen-
tralización se devuelve a los gobiernos subnacionales un consi-
derable poder de tributación, se introduce la posibilidad de que
empleen la subutilización de sus fuentes de recaudación como un
estímulo fiscal para atraer empresas a sus jurisdicciones creando
una competencia malsana en la que las jurisdicciones abaten su
recaudación concediendo exenciones, o garantizando extraofi-
cialmente la deficiente administración para mantener bajos los
impuestos. Para asegurar la explotación óptima de sus fuentes de
recaudación, debe proporcionarse a los gobiernos subnacionales

237 En Bélgica el Consejo Superior de Finanzas supervisa las políticas finan-

cieras tanto del gobierno nacional como de las regiones y comunidades, para lo
cual hace una evaluación anual de las necesidades financieras de cada entidad,
y con base en ella emite informes y sus recomendaciones; también está faculta-
do para declarar la necesidad de restringir la capacidad de crédito de esas enti-
dades. En Finlandia, Suecia y Dinamarca, para refrenar los incrementos en las
tasas fiscales anuales y en el gasto de los gobiernos locales, el gobierno nacional
y las asociaciones municipales celebran acuerdos anuales sobre recomendacio-
nes colectivas. En Alemania el Consejo de Planeación Financiera, integrado
por los ministros de finanzas de cada uno de los länder, representantes de las
municipalidades, y el ministro federal de finanzas —que lo preside—, tiene la
responsabilidad de asegurar la consistencia de los planes financieros de cada
länder y del gobierno federal con la meta fiscal agregada. Drummond, Paulo y
Mansoor, Ali, op. cit., p. 20.
238 OECD, op. cit., pp. 31 y 32.
DESCENTRALIZACIÓN 105

acceso a los sistemas nacionales de valuación, registro e informa-


ción, y de ser necesario, asistencia.
Para atenuar las alteraciones económicas que la diversidad
de centros de poder con facultades para hacerse de recursos y
gastarlos va a originar, es necesario previamente hacer concordar
las instituciones hacendarias a través de la coordinación tanto
de las legislaciones fiscales como de la administración fiscal, y
también de la concertación financiera. La delimitación de una
adecuada base tributaria para las entidades subnacionales es con-
dición para el buen funcionamiento de las organizaciones en las
que la descentralización del poder fiscal es ya un principio de
gobierno, y donde la descentralización no ha formado parte de la
estructura gubernamental, antes de ampliar el ámbito de acción
del nivel subnacional —sea por cesión, por restitución de fuentes
de ingresos, o por abandono de un cierto espacio fiscal239 por el
gobierno nacional— ambas formas de coordinación y la concer-
tación financiera son requisitos indispensables.

a’. Coordinación impositiva

La coordinación impositiva se realiza a través de la armoni-


zación de los impuestos que puede ser vertical240 u horizontal. Es
vertical si vincula los impuestos de los diferentes niveles de go-
bierno, y es horizontal si hace coincidir los regímenes fiscales de
los gobiernos subnacionales por la adopción en éstos de sistemas
similares en lo fundamental.
La forma más efectiva de coordinación es la que entraña tan-
to la armonización vertical —a través de acreditar total o par-
cialmente el impuesto local contra el impuesto nacional,241 o de

239 Espacio fiscal es la reducción de un cierto número de puntos del por-

centaje de los impuestos nacionales para permitir la expansión de los tributos


locales por ese monto.
240 En Suiza existen programas de armonización fiscal por lo que respecta a

la imposición al ingreso y a la riqueza.


241 Como en Canadá y Estados Unidos.
106 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

establecer una tasa adicional local sobre la misma base gravada


por el nivel nacional—, como la armonización horizontal242 de
los gravámenes, adoptando la misma manera de recaudación, y
la misma forma de calcular la base tributaria, quedando las dis-
tintas jurisdicciones en libertad de aplicar tasas y exenciones di-
ferentes de acuerdo con el nivel de servicios públicos elegido por
sus contribuyentes.

b’. Coordinación administrativa

La forma más elemental de coordinación administrativa con-


siste en el intercambio de información, pasa por la celebración
de convenios para la recaudación y administración de impuestos
con el reembolso de los gastos inherentes, y llega a su expresión
más acabada en la armonización del derecho presupuestario, es-
tableciendo en él reglas comunes a todos los niveles de gobierno.

c’. Concertación financiera

La concordancia en el ejercicio de las atribuciones de las ju-


risdicciones del nivel subnacional en cuanto a la prestación de
servicios y a su financiamiento, ha planteado la necesidad de una
coordinación financiera efectuada a través de la concertación
realizada a través de organismos integrados por autoridades na-
cionales y locales,243 o a través de instituciones que congregan

242 Las provincias canadienses han uniformado la forma de calcular la base


gravable del impuesto sobre la renta.
243 La Conferencia de Primeros Ministros, el Consejo de Empréstitos y la

Comisión de subvenciones de la Mancomunidad ejercen en Australia la fun-


ción de coordinación. La obligación contractual convenida en los acuerdos de
las conferencias entre el gobierno nacional y las provincias canadienses impo-
nen límites a la autonomía de ambos niveles de gobierno. A través de la Asam-
blea de Ministros de la Federación y de las entidades federadas, en Alemania
se trata de armonizar las prácticas administrativas y de obtener en cada país
(länder) una legislación equivalente a la federal. Gracias a un procedimiento de
DESCENTRALIZACIÓN 107

sólo a autoridades del nivel subnacional de gobierno.244 En uno y


otro caso, estas corporaciones son responsables de crear mecanis-
mos de coordinación gubernamental.

d. Descentralización y fondo común

La falta de correspondencia entre el beneficio marginal y el


costo marginal245 de la expansión de las actividades del sector

consulta muy desarrollado entre el Departamento Federal de Finanzas y los


directores cantorales de finanzas, en Suiza ningún proyecto de ley federal o de
modificación constitucional se adopta sin que los cantones hayan tenido oca-
sión de dar su parecer. Y está asegurada la colaboración institucional en la
aplicación de las leyes cuya ejecución incumbe a los cantones o en la que tienen
participación.
244 En Austria se reúnen representantes de las distintas regiones para consul-

tas sobre participación, perecuación y problemas que tienen repercusión finan-


ciera. En Alemania la Conferencia Anual de Ministros Presidentes prepara las
negociaciones entre la Federación y las entidades federadas. En Suiza la Confe-
rencia Anual de Directores Cantorales de Finanzas constituye un órgano impor-
tante de relación internacional sobre cuestiones financieras y de política fiscal.
245 Beneficio marginal es la satisfacción adicional que obtiene un consumi-

dor por el uso o disfrute de una unidad de mercancía adicional, manteniéndose


constantes las cantidades de los demás bienes consumidos; en otra palabra, la
utilidad adicional de una unidad añadida de un bien o servicio. Costo marginal
es el incremento en el costo total de producción, resultante de fabricar una
unidad más de producto. En equilibrio, deben ser iguales el costo y el beneficio
marginales. Si hay falta de correspondencia entre ambos, esto es, si el costo es
mayor al beneficio, hay pérdidas o habrá subsidios. En el gasto público no se
toma mucho en cuenta la relación costo-beneficio; se atiende más bien al be-
neficio social, que es más importante que el beneficio económico. El éxito del
sistema de Metas Explícitas de Inflación dependen en parte de la aceptación de
los agentes económicos privados de la meta anunciada oficialmente, por eso las
medidas para incrementar la transparencia, flexibilidad y credibilidad en el manejo de la po-
lítica monetaria son una parte muy importante del esquema de Metas Explícitas de Inflación,
aun una declaración sobre política monetaria hecha por una autoridad compe-
tente y seria, puede ser poco creíble si el entorno económico se caracteriza por
altos déficits fiscales o por contingencias que pudieran requerir el apoyo de un
prestamista de última instancia. Por tanto, para tener políticas antiinflacionarias
exitosas, las autoridades monetarias deben tener la suficiente credibilidad como
para influir sobre las expectativas de los participantes en el mercado.
108 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

público, da lugar al problema del fondo común, que surge del


empleo de un mismo acervo para financiar todos los servicios,
lo que tiene como consecuencia una propensión al déficit en las
decisiones presupuestarias. Esta inclinación puede reducirse in-
troduciendo reglas institucionales que promuevan la centralización del
proceso presupuestario y obliguen a las autoridades implicadas en esa
actividad a que internalicen en la jurisdicción responsable tanto
el beneficio como el costo de los servicios públicos que en ella se
prestan.246
Si todos los programas en beneficio de los habitantes de cada
circunscripción estuvieran descentralizados, serían todos finan-
ciados con recursos obtenidos de esa misma población, y el pro-
blema del fondo común se reduciría a un ámbito más limitado,
pues no habría programas financiados con recursos ajenos a esa
comunidad y sus administraciones se cuidarían para no sobrepa-
sar sus presupuestos, ya que no podrían transferir el costo de sus
programas a personas extrañas a su jurisdicción.247
Pero ese esquema está alejado de la realidad; en la práctica la
descentralización es mucho mayor por cuanto hace al gasto que
en lo que toca a los ingresos. La razón es simple: si bien existe
un gran número de bienes y servicios públicos que pueden ser
prestados en forma más adecuada por los niveles subnacionales
de gobierno, es difícil encontrar bases tributarias apropiadas para
ellos, porque si son móviles introducen serias distorsiones e inefi-
ciencias de ubicación si no son grabadas por el nivel nacional.
Por otra parte, las consideraciones de equidad y las economías de
escala en la administración tributaria limitan aún más las bases
que pueden asignarse al nivel subnacional de gobierno. Esta asi-
metría entre las funciones de gasto y la capacidad para obtener
ingresos en el nivel subnacional, constituye una fractura en el
balance que debe existir entre las responsabilidades y los recursos
para atenderlas, y es conocida como desequilibrio fiscal vertical,

246 Hallerberg, Mark y Hagen, Jürgen von, op. cit., pp. 106 y 107.
247 Stein, Ernesto, op. cit., pp. 126 y 131.
DESCENTRALIZACIÓN 109

que típicamente se salva recurriendo a la distribución de transfe-


rencias por el gobierno nacional.
La descentralización248 debe organizarse de tal manera que
pueda lograrse tanto una mejor satisfacción de las preferencias
de cada comunidad, como una mayor responsabilidad guberna-
mental, y esto sin generar problemas de coordinación, por lo que
es indispensable hacer más estrictas las limitaciones presupues-
tarias y mejorar las instituciones democráticas para que sea la
misma ciudadanía la que vigile que las decisiones públicas estén
de acuerdo con las preferencias sociales, y que los políticos y los
burócratas contratados por éstos cumplan sus funciones con hon-
radez y responsabilidad. Que el sistema político funcione ade-
cuadamente es decisivo para que los gobiernos lo hagan, dado
que sin escrutinio social los grupos de presión locales —incluidos
los medios de comunicación— se convierten en los árbitros del
poder.249

e. Descentralización, autoridad tributaria y participación


política

En un régimen descentralizado la movilidad entre los límites


jurisdiccionales puede estimular a los gobiernos a competir por la
base tributaria, y para atraer a su territorio a los contribuyentes
que pueden constituirla, un conjunto de bienes y servicios más
atractivo en relación a su costo puede ser el aliciente. De esta ma-
nera, la movilidad de los individuos entre jurisdicciones aproxima
el mercado de bienes y servicios a una situación de competencia
perfecta; en tanto eleva el sentido de responsabilidad de las auto-

248 Latinoamérica se caracteriza por un alto grado de centralización —me-

dido como el porcentaje que en el gasto total representan las erogaciones de los
gobiernos subnacionales—. El promedio es 14.6% (el de los países industrializa-
dos de la OCDE es de 34.9%). Costa Rica es el menos descentralizado (2.3%),
los más descentralizados son Colombia, Brasil y Argentina (39.0%, 45.6% y
49.3% respectivamente). El porcentaje de México es 25.4%.
249 Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 22.
110 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

ridades subnacionales puede reducir los problemas de represen-


tación desviada y de mandato desvirtuado; pero por otra parte, al
fomentar la interacción entre las diferentes jurisdicciones puede
dar lugar a problemas de coordinación que lleven a restricciones
presupuestarias menos estrictas.
Ese poder tributario que involucra mayor participación po-
lítica puede, potencialmente, reducir el efecto de los problemas
de mandato desvirtuado o de representación desviada, siempre y
cuando el grado de descentralización de los ingresos corresponda
al de los gastos, porque si es sólo el gasto el que está descentrali-
zado —o lo está en mayor medida—, mientras que el gobierno
nacional recauda de personas ajenas a la circunscripción ingresos
que luego comparte con los gobiernos del nivel inferior mediante
transferencias, el desequilibrio vertical se agrava.250 La capacidad
administrativa aumenta sólo si el gasto está financiado por la pro-
pia comunidad a través de recaudación local, esta circunstancia
es la que hace que la ciudadanía tenga interés en vigilar estrecha-
mente el comportamiento de los funcionarios públicos de su juris-
dicción para velar por que su gobierno gaste su dinero en forma
adecuada, interés que desaparece si los fondos son transferidos
por el nivel superior de gobierno.

C. Cesión o restitución de facultades de endeudamiento

La creciente tendencia mundial hacia la devolución de res-


ponsabilidades de gasto e ingreso a los gobiernos subnacionales,
puede crear un conflicto con el sistema de control administrativo
de los empréstitos ejercido por el gobierno nacional, sea a tra-
vés de la centralización del endeudamiento o de la aprobación
de las operaciones de préstamo individuales. Por lo que hace al
financiamiento externo, la existencia de controles legales o ad-
ministrativos se justifica por su importancia respecto a la gestión
macroeconómica y a la efectividad del costo, pero no así respecto

250 Stein, Ernesto, op. cit., pp. 125 y 148.


DESCENTRALIZACIÓN 111

al endeudamiento interno, por lo que no sería extraño si los con-


troles administrativos sobre el endeudamiento doméstico subna-
cional declinaran.251

a. Autonomía de endeudamiento

Los méritos de la descentralización deben ponderarse de


acuerdo con el riesgo que supone el incremento de las atribucio-
nes de gasto del nivel subnacional si este es efectuado a expensas
del gobierno nacional. Para que la descentralización dé resulta-
do, previamente ha de asegurarse que los niveles subnacionales
aceptan someterse a una disciplina fiscal por parte de las fuerzas
de mercado o por compromiso institucional. De no ser así es po-
sible que el endeudamiento de las jurisdicciones subnacionales
reduzca su autonomía fiscal, incremente su dependencia, ejerza
presiones sobre las finanzas subnacionales, y en última instancia
sobre la gobernabilidad a nivel nacional.252
Si no se imponen límites al endeudamiento del nivel subna-
cional de gobierno, las jurisdicciones que lo integran pueden elu-
dir la normatividad presupuestaria y abusar de él confiadas en un
rescate obligado por parte del gobierno nacional o del banco cen-
tral. Para impedir esta conducta es necesario que los gobiernos
locales no sean propietarios de instituciones de crédito, o debe
restringirse la posibilidad de que bancos de su propiedad les pro-
vean directa o indirectamente de fondos.253
Dado que los beneficios de las inversiones públicas —escue-
las, obras hidráulicas, clínicas, vías de comunicación, equipo
para bomberos— se distribuyen a lo largo del tiempo, es lógico
hacer converger a los contribuyentes futuros con los actuales en
la obligación de absorber la totalidad del costo de la inversión,
que es lo que se hace al prorratear también a lo largo del tiem-
po, el pago del empréstito con el que se financió el gasto. Esto
251 Ter-Minassian, Teresa y Craig, Jon, op. cit., p. 15.
252 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 184.
253 Buira, Ariel, op. cit., p. 26.
112 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

justifica otorgar a los gobiernos subnacionales cierta capacidad


de endeudamiento,254 que no debe exceder el punto en que la tasa de
interés que deba cubrirse por los fondos obtenidos del empréstito,
iguale la tasa de rentabilidad económica y social del proyecto de
inversión marginal.255
Prohibir la obtención autónoma de préstamos reduce los
problemas de coordinación, pero restringe severamente la posi-
bilidad de financiamiento y la capacidad de inversión en el nivel
subnacional de gobierno; para asegurar la autonomía de éste y
al mismo tiempo prevenir sus excesos, es necesario establecer
instituciones presupuestarias adecuadas. Un elemento clave de
éstas es la limitación estricta del déficit: si el grado de volatili-
dad es elevado, las normas de presupuesto equilibrado a nivel
nacional pueden resultar ineficientes o imprácticas; pero si el
gobierno nacional puede proveer un flujo estable de transferen-
cias al nivel subnacional, los límites estrictos256 sobre el endeu-
damiento pueden funcionar en las instituciones presupuestarias
subnacionales.257
Asimismo deben existir límites claros a la libertad de las ad-
ministraciones del nivel subnacional para utilizar su derecho a
futuras transferencias como garantía de nuevos préstamos. Esta
componenda reduce el costo de su financiamiento porque, por
una parte, traslada el riesgo al gobierno nacional, y por la otra,
obstruye la posibilidad de que el mercado pueda percatarse de
lo insostenible de la situación financiera de la administración en
cuestión hasta que la garantía se ha agotado, y para entonces el
endeudamiento puede ser ya excesivo. Para que los gobiernos
subnacionales puedan contar con la posibilidad de comprome-
ter el flujo de caja de sus proyectos de desarrollo para obtener
254 En Latinoamérica el país con menos autonomía es Panamá, con un índi-

ce de 0.5; los de mayor autonomía son Ecuador, Brasil y Argentina, con 2.0, 2.1
y 3.0 respectivamente. El de México es 1.8.
255 Stein, Ernesto, op. cit., pp. 135 y 139.
256 Treinta y siete estados han adoptado libremente en Estados Unidos nor-

mas de presupuesto equilibrado.


257 Buira, Ariel, op. cit., p. 26.
DESCENTRALIZACIÓN 113

financiamiento, deben establecer normas precisas para el caso


de incumplimiento, tanto con el fin de aclarar los derechos de los
prestamistas, como de restringir la posibilidad de rescates.

b. Autonomía de endeudamiento y traslado del costo

Es indispensable que existan restricciones al endeudamiento


de los gobiernos subnacionales, porque por una parte, si dichas
administraciones cuentan con que pueden transferir parte del cos-
to de su endeudamiento a contribuyentes que se encuentran fuera
de su jurisdicción, tienen un incentivo a considerarlo como ilimi-
tado; y por la otra, si los prestamistas confían en que el gobierno
nacional rescatará a los gobiernos subnacionales en caso de in-
cumplimiento, estarán dispuestos a acceder a las solicitudes de los
prestatarios. La autonomía de endeudamiento de los gobiernos
subnacionales puede así potencialmente conducir a graves difi-
cultades financieras para ellos mismos primero, y luego para el
gobierno nacional que ha de absorber el costo del ajuste.258
Para decidir si el gobierno nacional se responsabiliza o no
del endeudamiento de los gobiernos subnacionales es necesario
precisar la extensión en la que los desequilibrios locales pasan
al gobierno nacional, y las condiciones de éste para ayudar a los
gobiernos subnacionales a resolver sus déficits.259

c. Endeudamiento y rescate por bancos estatales

Cuando los gobiernos subnacionales son propietarios de ins-


tituciones de crédito, éstas constituyen la principal fuente de deu-
da pública, y en caso de dificultades financieras al banco cen-
tral le resultaría difícil no rescatar al banco subnacional, porque
su abstención podría provocar un brote de pánico que llevara a
un retiro masivo de depósitos bancarios. Contando con esto, ni

258 Stein, Ernesto, op. cit., pp. 135 y 136.


259 OECD, op. cit., p. 32.
114 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

los gobiernos subnacionales ni sus bancos se sienten obligados a


respetar las restricciones presupuestarias. En estas condiciones la
autonomía de endeudamiento del nivel subnacional es causa de
graves problemas.260

d. Insolvencia local transferida al banco central

Las practicas gerenciales dudosas en los bancos y en las insti-


tuciones financieras de propiedad estatal, o un control institucio-
nal o de mercado poco estricto para los gobiernos subnacionales
—o la combinación de ambas circunstancias—, conduce a éstos
a problemas de insolvencia, y a aquéllas a perturbaciones finan-
cieras y a crisis bancarias, cuyo costo financiero acaba por impli-
car al banco central porque le es transferido como prestamista de
última instancia. Dado que en los países en desarrollo la descentralización
fiscal sí puede conducir a un deterioro de la posición fiscal del gobierno nacio-
nal, resulta difícil que dependiendo de la forma en que se finan-
cien los desequilibrios fiscales no tengan repercusiones sobre la
política monetaria.261

3. Descentralización y organización de las relaciones fiscales


intergubernamentales

Atendiendo al contexto puramente económico, la organi-


zación de las relaciones fiscales intergubernamentales refleja el
equilibrio —o falta de él— entre objetivos relacionados con un
reparto eficiente de los recursos gubernamentales, una redistri-
bución equitativa del ingreso y una sana gestión macroeconómi-
ca —que de por sí no siempre son fácilmente reconciliables—;
circunstancia agravada por el hecho de que las relaciones inter-
gubernamentales son influidas no sólo por consideraciones eco-
nómicas, sino por factores políticos, sociales y culturales, por lo

260 Stein, Ernesto, op. cit., p. 137.


261 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 173.
DESCENTRALIZACIÓN 115

que el equilibrio o el desequilibrio entre los tres objetivos mencio-


nados y su evolución en el tiempo refleja no sólo las condiciones
actuales de un país y la presencia o ausencia de serios desequili-
brios macroeconómicos, sino también su historia política, social
y cultural.262
En países caracterizados por grandes disparidades regionales
en cuanto al ingreso, un alto grado de descentralización puede en-
trar en conflicto con los objetivos de distribución. Siendo éste el
caso, para preservar la cohesión social y económica sin desanimar
el esfuerzo fiscal ni la efectividad del costo en los gobiernos subna-
cionales, es necesario establecer un sistema de transferencias verti-
cales o un mecanismo de redistribución horizontal, orientados uno
y otro a la igualación.263
En los países que experimentan desequilibrios graves en el aspecto fis-
cal o macroeconómico, la descentralización debe avanzar lentamente, porque
si se realiza sin tiempo para tomar las precauciones necesarias, hará más
difícil para el gobierno nacional llevar a cabo la estabilización macroeconó-
mica a través de medidas presupuestarias. En este caso, es indispensa-
ble convenir con los niveles subnacionales estrictas restricciones
presupuestarias y que el gobierno nacional esté en condiciones
de hacerlas cumplir. Para mantener bajo control la tendencia a
recurrir al endeudamiento, las relaciones fiscales interguberna-
mentales deben organizarse previamente a modo de asegurar
para las jurisdicciones subnacionales un adecuado balance entre
responsabilidades de gasto y recursos, y de sentar claramente las
condiciones para recibir transferencias distribuidas por el gobier-
no nacional.
Donde no existen disparidades en cuanto al ingreso ni des-
equilibrios graves en el aspecto fiscal ni macroeconómico, puede
darse una importante descentralización de recursos y gastos con
la que el gobierno nacional haga corresponsables a los gobiernos
subnacionales del logro de objetivos económicos compartidos, y
los involucre en la gestión macroeconómica.
262 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., p. 39.
263 Como ocurre en Australia y Alemania, respectivamente.
116 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

4. Equilibrio entre el control macroeconómico


y la discrecionalidad subnacional

Establecer un equilibrio entre la discrecionalidad subnacio-


nal y su autonomía para tomar decisiones financieras por una
parte, y el control macroeconómico y la disciplina fiscal que debe
ejercer el gobierno nacional por la otra, es crucial para el éxito
de la devolución de atribuciones fiscales.264 Las preferencias y exi-
gencias locales respecto a los servicios públicos subnacionales son
mejor satisfechas si cada circunscripción decide tanto la cantidad
y estándar de los servicios, como la movilización de ingresos lo-
cales para costear su prestación.
Pero en las economías en desarrollo las consideraciones políticas sobre
eficiencia distributiva están profundamente ligadas a las metas de las polí-
ticas de estabilización de la economía, que requieren una fuerte conducción
del gobierno nacional, lo que entraña una contradicción al proceso
de descentralización fiscal, porque para asegurar que se consigan
los beneficios de la descentralización, y que al mismo tiempo se
cumplan las metas generales nacionales en cuanto a gasto y polí-
ticas de control financiero, el gobierno nacional debe establecer
reglas, o en el mejor de los casos acordar con los gobiernos del
nivel subnacional restricciones presupuestales que garanticen la
disciplina fiscal del país considerado en su conjunto.

5. Necesidad de conservar la capacidad del gobierno nacional


para manejar la política fiscal del país

Dado que la descentralización fiscal indefectiblemente influ-


ye en la capacidad del gobierno nacional para manejar las altera-
ciones macroeconómicas, es indispensable asegurar la manera de
mantener la capacidad de dicho poder para manejar la política
fiscal en conjunto, tanto durante el proceso de descentralización,
como una vez concluido éste. El control y la consolidación fiscal

264 OECD, op. cit., p. 31.


DESCENTRALIZACIÓN 117

en medios altamente descentralizados pueden ejercerse sólo si la


distribución de fuentes de ingreso al nivel subnacional guarda
relación con sus responsabilidades de gasto, si dicho nivel cuen-
ta con la capacidad para obtener de ellas todos los recursos que
pueden producir —y tiene la voluntad de hacerlo así—, y si existe
un buen gobierno que pueda, por una parte, asegurar la transpa-
rencia de las decisiones sobre recaudación y gasto, y por la otra,
garantizar el cumplimiento por parte de los gobiernos subnacio-
nales de la disciplina fiscal.265
La descentralización puede abatir el problema de agregación,
y también aliviar el de mandato desviado o el de representación
desvirtuada, porque al acercar las decisiones de gasto a las prefe-
rencias de los votantes, puede hacer más responsables a las admi-
nistraciones del nivel inferior de gobierno. Aunque teóricamente
los recursos gubernamentales pueden emplearse más eficiente-
mente si la responsabilidad sobre el volumen, tipo y calidad de la
prestación de los servicios públicos la ejerce el nivel de gobierno
que más de cerca represente a los beneficiarios de ellos, dado que
la descentralización implica una interacción entre diferentes ju-
risdicciones, puede producir problemas de coordinación que se
manifiestan en menor respeto a los límites presupuestales.266
A menos que exista una clara división de responsabilidades,
es posible que dos niveles de gobierno presten el mismo servicio
—lo que significa mayor e ineficiente gasto de recursos en el nivel
superior de gobierno—, o que las administraciones del nivel in-
ferior disminuyan la provisión de servicios y obliguen al gobierno
del nivel superior a efectuar gastos adicionales en sus jurisdiccio-
nes. Por eso es indispensable una clara separación de funciones y
responsabilidades gubernamentales que haga posible una mejor
planificación y provisión de servicios, un uso más transparente de
los recursos en el nivel inferior de gobierno y un mejor control del
presupuesto del nivel superior de gobierno.

265 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., p. 16.


266 Buira, Ariel, op. cit., pp. 22 y 25.
118 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Por otra parte, más recursos que administrar incrementan el


tamaño de los gobiernos y mientras mayor es éste más posibili-
dades hay de que los límites presupuestales no sean respetados,
lo que es una indicación de que existen distorsiones políticas. La
descentralización puede además acarrear costos importantes en
términos de equidad distributiva y gestión macroeconómica, algo
particularmente importante en países territorialmente extensos
con marcadas diferencias económicas interregionales, porque
puede inducir a migraciones internas y producir presiones socia-
les y económicas.267

IV. Devolución de facultades hacendarias

Cuando la reasignación de atribuciones de gasto y de finan-


ciamiento al nivel subnacional de gobierno va acompañada de la
autoridad para decidir sobre la cantidad, composición y calidad
de los servicios públicos, así como la de determinar la forma de
financiamiento: endeudamiento o imposición, y en este caso la
facultad de decidir tanto la base tributaria como las tasas imposi-
tivas necesarias para recaudar los medios para financiar la pres-
tación de los servicios al nivel deseado —o lo que es lo mismo, la
facultad de formular la política fiscal—, se trata de una devolu-
ción de facultades fiscales.268
Entre sus inconvenientes pueden figurar la pérdida de con-
trol sobre las finanzas subnacionales, y el consiguiente desorden
fiscal y monetario en el nivel nacional; las consecuencias positivas
esperadas de ella son mejores resultados del sector público en la
provisión de servicios —y por tanto una mayor eficiencia en su
prestación—, la reducción de los costos operativos y un estímu-
lo al crecimiento.269 El éxito de la devolución depende de que la
267 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., pp. 36 y 37.
268 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., pp. 176, 182 y 183.
269 Definiendo la descentralización como la razón promedio entre el gasto

subnacional y el gasto total del gobierno, se encontró en Latinoamérica una co-


rrelación negativa fuerte y estadísticamente significativa entre la participación
DESCENTRALIZACIÓN 119

contracción del poder del gobierno nacional esté acompañada


de la capacidad de las entidades subnacionales para diseñar sus
políticas y para administrar las medidas de ellas emanadas, y de
la voluntad de hacerlo sin discriminaciones ni distorsiones que
afecten el interés general del país.270
La amplitud de la devolución fiscal a los niveles inferiores
de gobierno se calcula mediante un indicador que combina el
coeficiente de autonomía fiscal, con el nivel de descentralización
—respectivamente el grado de control que los gobiernos locales
ejercen sobre sus ingresos fiscales y la porción que los ingresos de
los gobiernos locales representan en el ingreso fiscal general del
gobierno—. El simple dato del porcentaje que la recaudación
de los niveles inferiores de gobierno representa en la recauda-
ción total no revela el grado de control que los gobiernos locales
tienen sobre sus bases y tasas fiscales; mientras que el grado de
discreción fiscal que ejercen sí proporciona evidencia de la inde-
pendencia de sus decisiones. Mayor discreción se asocia con la
capacidad de determinar la tasa fiscal, la base fiscal, o ambas;
mientras que la menor discreción se liga a las diferentes modali-
dades de la participación en los ingresos, y con un mayor papel
del gobierno nacional en cuanto a tomar decisiones.
Un alto coeficiente de devolución fiscal indica tanto un alto
grado de descentralización fiscal, como un alto nivel de autono-
mía fiscal.271 Este coeficiente compuesto272 sirve como una medi-
da del grado de control ejercido por los gobiernos locales sobre
el total de sus recursos. Pero ningún sistema de medición puede
revelar lo complicado que es devolver poderes de recaudación y
gasto a los gobiernos locales.

del gasto subnacional y el crecimiento del PIB, mientras que la correlación fue
positiva en el caso de los países de la OCDE.
270 Peacock, Alan, op. cit., pp. 49-63.
271 Drumoond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., pp. 4, 6 y 15.
272 Un coeficiente de cero indica que los niveles inferiores de gobierno no

tienen autonomía sobre la decisión, o sobre el control de los recursos extraídos


del sector privado —o sobre ninguno de ellos—; en tanto que un coeficiente de
uno indica que esos niveles son autónomos en ambos aspectos.
120 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

El principal efecto que se espera de la devolución fiscal es el


incremento en la eficiencia de la gestión gubernamental, porque
los gobiernos locales tienen la posibilidad de percatarse mejor
de las necesidades de la población, y mayor conocimiento de las
condiciones de su jurisdicción, lo que les permite ajustar mejor
el gasto público a la capacidad de financiamiento de cada juris-
dicción, recurriendo a ingresos tributarios y no tributarios —in-
cluyendo transferencias intergubernamentales—, y en caso ne-
cesario al endeudamiento. La responsabilidad de los gobiernos
locales respecto a establecer un estrecho vínculo entre el costo de
proporcionar los servicios públicos y el pago que por ellos hacen
sus usuarios, debe hacerlos más conscientes respecto a su propia
actuación.
Si los arreglos son los adecuados, la devolución de la facultad
de expensar a los gobiernos subnacionales puede coadyuvar a
estabilizar las finanzas públicas totales al disminuir las presiones
locales sobre el presupuesto del gobierno nacional. Y asimismo,
si la devolución a los gobiernos subnacionales de fuentes de re-
caudación puede aunarse a una eficiente administración fiscal
local —a modo de incrementar la responsabilidad de los niveles
subnacionales de gobierno— aumenta la posibilidad de obtener
resultados exitosos en el ámbito macroeconómico.273
Pero al mismo tiempo que se procede a devolver facultades a
los gobiernos subnacionales para efectuar erogaciones, para re-
caudar impuestos, y para obtener préstamos, es preciso asegurar,
por una parte, que esa devolución no implica riesgos indebidos
para alcanzar las metas fiscales nacionales, y por la otra, garan-
tizar que el gobierno nacional tiene capacidad tanto para hacer
obedecer las reglas que se convengan, como para impedir que
los grupos de presión locales se apropien de los beneficios de la
devolución en detrimento de las clases desprotegidas, lo que hace
imprescindible consolidar el control del gobierno nacional sobre
la política fiscal del país a través de arreglos institucionales ade-
cuados en cuanto a mecanismos de coordinación para la presu-
273 OECD, op. cit., p. 9.
DESCENTRALIZACIÓN 121

puestación macroeconómica —considerando los aspectos de in-


greso y gasto—, a incentivos al esfuerzo fiscal, a instrumentos de
participación en la recaudación, al control de gastos y sujeciones
presupuestarias, y a criterios y reglas de endeudamiento.
Antes de efectuar la devolución fiscal debe tenerse la certeza
de que la transferencia de amplios poderes fiscales a los niveles
inferiores de gobierno mejorará el gasto público. Mientras mayor
sea la proporción del gasto de los niveles subnacionales de go-
bierno en el monto total de la erogación gubernamental,274 ma-
yor será la necesidad de que se comprometan a efectuar los ajus-
tes fiscales necesarios desde el punto de vista macroeconómico.
Por lo mismo la administración nacional debe mantener control
sobre los gastos que tienen un impacto particularmente fuerte en
la demanda o que reaccionan en demasía a las alteraciones en el
ciclo de los negocios, como las ayudas por desempleo.275
La calidad del servicio depende por una parte de la capaci-
dad administrativa del gobierno local, y por la otra de la posibi-
lidad de evitar que se amplíen las disparidades regionales en la
provisión de los servicios públicos —particularmente en los de
salud y educación—. De haber entre las diferentes regiones una
gran heterogeneidad en la capacidad tributaria que pudiera in-
troducir desigualdades en cuanto a la prestación de los servicios
básicos, se haría necesaria la intervención del gobierno nacional.

1. Condiciones para la devolución de facultades hacendarias

Hacer coincidir la responsabilidad y la facultad para actuar


en las jurisdicciones del nivel subnacional de gobierno es una
condición fundamental para que se produzcan en la práctica los
efectos políticos y económicos positivos que se esperan de la de-
volución hacendaria. Esto significa que sus autoridades deben es-
tar investidas de una amalgama de facultades que les permitan
274 La menor participación de los gobiernos subnacionales en el gasto total

se da en España con 18%, y la mayor, en la India con 45%.


275 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., p. 36.
122 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

fijar sus metas de gasto y decidir sus prioridades dentro de ellas,


así como de fuentes de ingresos suficientes para cubrir sus necesi-
dades fiscales.276 Para que dicha devolución resulte exitosa deben
reunirse varias condiciones, que se relacionan con la eficiencia
en la provisión de servicios, la intramarginalidad de las transfe-
rencias, la internalización de los beneficios y de los costos y la
sujeción a la disciplina fiscal.

A. Eficiencia en la provisión de servicios

Independientemente de quien los financie, la prestación de


los servicios que pueden ser proporcionados con mayor efecti-
vidad por las jurisdicciones del nivel inferior de gobierno debe
ser asignada a éste, estableciendo previamente el grado en el que
queda a esas administraciones locales determinar el conjunto de
servicios y la forma de financiarlos.

B. Intramarginalidad de las transferencias

Atendiendo a que cada comunidad puede optar por distintas


combinaciones de servicios —requerir unas más vías de comu-
nicación y transportes, y otras más seguridad pública—, junto
con la devolución de poderes recaudatorios debe asegurarse que
todas las transferencias intergubernamentales sean intramargina-
les, es decir que cualquier ayuda dirigida a apoyar una función
particular —educación o salud pública— debe ser menor de lo
que la localidad gastaría en esa función en ausencia de la con-
dición de destinar a ese fin concreto el subsidio recibido, y que
la suma de los subsidios sea menor que el gasto total de las cir-
cunscripciones, excepto si éste fuera inferior a la norma mínima
impuesta a nivel general.277

276 OECD, op. cit., p. 9.


277 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., p. 8.
DESCENTRALIZACIÓN 123

C. Internalización de los beneficios y de los costos

Deben asimismo señalarse los límites de la acción de las ad-


ministraciones públicas del nivel inferior de gobierno, la exten-
sión en la que pueden decidir qué servicios deben proporcionar
y a qué precio, y la forma en la que han de internalizar los be-
neficios y los costos de su gestión; es decir, convenir previamente
a la devolución en reglas que delimiten claramente el ámbito de
acción de dichas jurisdicciones, y en su conformidad en asumir el
costo de una eventual mala administración.

D. Sujeción a la disciplina fiscal

Previamente a la devolución debe lograrse el compromiso de


reconocer la existencia de objetivos económicos, políticos y socia-
les de alcance nacional, que suponen metas respecto a las finan-
zas en general, lo que exige que el gobierno nacional conserve la
combinación de fuentes de ingreso imprescindibles para cumplir
con sus funciones de estabilizar la economía, asignar funciones y
recursos eficientemente, lograr y mantener la equidad entre to-
das las regiones del país, y asegurar la disciplina fiscal agregada;
respecto a esta última función, aceptar la aplicación de las medi-
das que sean necesarias para consolidarla.

2. Principios de la devolución fiscal

La amplitud de la devolución debe hacer conscientes a los


electores de la relación entre mayores niveles de servicios públi-
cos y los medios necesarios para financiarlos, de acuerdo con los
principios de responsabilidad financiera o equivalencia fiscal,
igualdad, subsidiariedad o supletoriedad, y autonomía.278

278 Ibidem, p. 7.
124 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

A. Responsabilidad financiera

El precepto de responsabilidad financiera o equivalencia fis-


cal establece que las decisiones sobre el gasto público correspon-
den al mismo nivel de gobierno que se hace cargo de financiarlo.

B. Igualdad

La regla de igualdad determina que donde coexisten regio-


nes con amplia base fiscal y bajas necesidades de gasto, y otras
con limitada base fiscal y grandes necesidades de gasto, debe uti-
lizarse la política fiscal para reducir la disparidad regional, te-
niendo en mente que el abatimiento de la desigualdad entre las
distintas regiones de una misma jurisdicción debe hacerse sin que
la nivelación anule los incentivos adecuados para que cada una
de ellas promueva su propia capacidad de desarrollo, y sin que la
subsidiaridad anule su responsabilidad financiera.

C. Subsidariedad

El principio de supletoriedad implica que el nivel superior de


gobierno debe actuar sólo para proteger a las grupos sociales más
débiles y para abatir las diferencias regionales respecto a las fun-
ciones que el nivel inferior no puede ejecutar eficientemente; así
mismo, ordena que si bien las jurisdicciones de nivel inferior de
gobierno con menor capacidad de recaudación tienen derecho a
una asignación compensatoria, las subvenciones que se les otor-
guen deben igualar sus recursos sólo respecto a las funciones que
son más eficientemente realizadas por dicho nivel de gobierno, y al
mismo tiempo debe estimulárseles a recaudar sus propios ingresos.

D. Autonomía fiscal

La norma de autonomía fiscal exige que siempre que se res-


peten las tres reglas anteriores, los niveles inferiores de gobierno
DESCENTRALIZACIÓN 125

deben tomar y ejecutar libremente sus decisiones presupuestales.


El grado de autonomía subnacional varía según el control que las
jurisdicciones de ese nivel ejerzan sobre sus fuentes de recauda-
ción: si son libres de establecer tanto la base impositiva como las
tasas tributarias, sólo las tasas o sólo aquélla.279
La autonomía absoluta corresponde a la decisión tanto so-
bre la base tributaria como sobre la tasa del impuesto; mientras
que los subsidios condicionales —que implican que el gobierno
nacional ejerce control no sólo sobre el monto del ingreso, sino
sobre el uso de los recursos—, implican la ausencia total de ella.
La participación en impuestos —conforme a la cual el gobierno
local cuenta con poco poder recaudatorio, pero puede considerar
las participaciones como ingresos propios y decidir cómo gas-
tarlas— implica un grado intermedio de autonomía, que varía
según dicho arreglo esté determinado por ley o pueda ser cam-
biado unilateralmente por el gobierno nacional, estableciéndolo
anualmente como parte de su presupuesto. En cualquier caso,
proporciona un incentivo para que el gobierno local amplíe la
base impositiva y mejore la administración respecto a los escasos
conceptos que puede gravar.

3. Devolución de funciones y consolidación fiscal

En los países de alto y mediano ingreso con buena gobernación280 no


hay evidencia estadística de que la devolución se asocie con una
débil consolidación fiscal —la gestión de la política general por el
gobierno nacional con el fin de reducir el déficit fiscal—; en és-

279 OECD, op. cit., p. 9.


280 Este término se refiere al ejercicio del gobierno dentro de un sistema de
relaciones intergubernamentales que en un momento en que éstas van hacién-
dose más cooperativas y menos autoritarias, y asimismo más sujetas al escruti-
nio y a la influencia tanto de organismos supranacionales como de la sociedad
civil, puede dar cohesión por una parte a la pluralidad de agentes que en los
distintos niveles de gobierno tienen la responsabilidad de gobernar y de propor-
cionar servicios, y por la otra a las mutables especificaciones de su cometido y
a las cambiantes condiciones para desempeñarlo. OECD, op. cit., pp. 15 y 16.
126 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

tos por el contrario, más restitución de funciones se asocia con


mejor gobierno, menos variabilidad en el balance gubernamen-
tal y mejor consolidación fiscal.281 Si existen las condiciones ya
mencionadas más una adecuada capacidad administrativa en el nivel
local, y se establecen los arreglos institucionales necesarios, una
alta devolución de poderes fiscales282 que entrañe la devolución
de responsabilidades proporcionales en cuanto a gasto y facul-
tades de recaudación, no tiene por qué asociarse necesariamen-
te con consecuencias negativas, ni tiene por qué impedir una
fuerte consolidación fiscal.283

V. Colofón

La determinación del grado de descentralización respecto a


la decisión de prestar determinados servicios públicos y a la for-
ma de financiarlos no da origen a un orden inmutable, su perma-
nencia depende de su utilidad para conciliar los diversos objeti-
vos de los distintos niveles de gobierno. La colisión incesante de
intereses entre éstos —implícita en la estructura federal— impul-
sa la evolución del federalismo fiscal produciendo en periodos,
países y circunstancias diferentes, distintos puntos de equilibrio
entre dichos niveles de gobierno.
El incremento de la planeación gubernamental en materia
política y económica, así como la tendencia a la ejecución coor-
dinada de las medidas de recaudación y gasto —que conforme
al principio de solidaridad nacional constituyen un factor de in-
281 Del estudio realizado en Hungría, Noruega, Países Bajos, República

Checa, Portugal, Reino Unido, Polonia, Bélgica, Alemania, Austria, España,


Nueva Zelanda, Suiza, Islandia, Finlandia, Dinamarca y Suecia se desprende
que la mayor descentralización no lleva forzosamente a un aumento de riesgos
macroeconómicos, ni a la incapacidad de dirigir los programas de consolida-
ción fiscal a modo de impedir déficits recurrentes en el gobierno nacional.
282 A pesar de los niveles de ingresos y egresos altamente descentralizados,

en Islandia, Suecia, Dinamarca y Finlandia mejoró la posición fiscal total y sus


balances fiscales estructurales.
283 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., pp. 11 y 13.
DESCENTRALIZACIÓN 127

tegración en las federaciones modernas— encauzan la evolución


del federalismo fiscal hacia una mayor colaboración interguber-
namental en la que cada una de las jurisdicciones de los distintos
niveles de gobierno —tomando en cuenta la acción de las otras al
conducir sus propios asuntos, y respetando sus distintas particu-
laridades— convienen en conciliar sus divergencias y en coordi-
narse para alcanzar los fines que les son comunes, y en asociarse
para participar unidas en la deliberación de las políticas financie-
ras nacionales y en la adopción de las medidas hacendarias para
llevarlas a cabo.
Capítulo tercero
DESCENTRALIZACIÓN Y DEVOLUCIÓN
DE FACULTADES HACENDARIAS EN MÉXICO

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en vigor desde 1980,


está estructurado como una integración impositiva, pero ya en la
década de los noventa, cambios en las circunstancias económicas
y políticas tanto internas como externas, hicieron presentir la ne-
cesidad de dar en un futuro próximo, un viraje hacia la devolución
de facultades a las entidades, acción que requiere la plena seguri-
dad de que las atribuciones restituidas serán ejercidas tomando en
cuenta sus efectos en otras jurisdicciones y en el ámbito nacional.
Para dar este paso con seguridad era necesario pasar por una eta-
pa preparatoria consistente en una coordinación hacendaria en
la que se consideraran ambos aspectos del presupuesto, por una
parte lo relativo a los ingresos —tanto el financiamiento ordinario
como el endeudamiento—, y por la otra el renglón de gastos.
Se contaba ya con decenios de experiencia en cuanto a la co-
operación tributaria284 que sin embargo podía desarrollarse aún
más, ampliando por una parte la capacidad de las administra-
ciones estatales y municipales para generar sus propios recursos
tanto a través de la imposición, como recurriendo al empréstito
—que estaría garantizado por su recaudación futura—, y por la
otra, dándoles mayor certeza en cuanto a la disponibilidad de sus
participaciones. Pero en lo concerniente a deuda pública se tenía
que empezar por reforzar en el nivel estatal la capacidad eco-
nómica de endeudarse, y asimismo impulsar las reformas lega-

284
Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, op. cit., pp. 171-179, 283 y 284.
129
130 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

les necesarias en su estructura jurídica para adecuar las políticas


locales en la materia, a efecto de armonizar los temas esenciales
y conciliarlas con las modificaciones que ocurrieran en la legis-
lación federal.
Tocante a las erogaciones era indispensable apremiar a las
entidades a hacerse cargo de prestar los servicios públicos que en
el ámbito de sus competencias les correspondían —aun si inicial-
mente tuvieran que ser financiados total o complementariamen-
te con recursos federales—, y concomitantemente era ineludible
que en las normas presupuestarias locales se precisaran las bases
para administrar los recursos federales, estableciendo mecanis-
mos que señalaran reglas claras en cuanto a la responsabilidad
relacionada con el gasto federal descentralizado.
Cumplir la meta fundamental de transformar el Sistema Na-
cional de Coordinación Fiscal en uno de coordinación hacen-
daria, capaz de generar una mayor autonomía financiera en las
entidades federativas, ha obligado tanto a impulsar la descentra-
lización, como a ampliar la colaboración administrativa en ma-
teria financiera a modo de aprovechar las ventajas relativas de
cada nivel de gobierno en cuanto a la prestación de los servi-
cios públicos, estableciendo normas y celebrando convenios para
enlazar las nuevas responsabilidades con los apoyos económicos
suficientes. Esto ha implicado acordar mediante convenios entre
la Federación y cada una de las entidades que la integran, pro-
gramas fundados en los principios de coordinación y cooperación
en materia de imposición, endeudamiento y gasto, a fin de crear
nuevas reglas para guiar las relaciones intergubernamentales a
modo de dar paso a un marco institucional que dé eficacia y con-
fiabilidad a la actividad financiera de los tres niveles de gobierno.
Trasladar a los gobiernos subnacionales funciones pertene-
cientes al ejercicio del poder público nacional, implica reconocer-
les la facultad de decidir sobre la cantidad, composición y calidad
de los servicios públicos, así como la de determinar la forma de
financiamiento: endeudamiento o imposición, y en este caso la
facultad de decidir tanto la base tributaria como las tasas imposi-
tivas necesarias para recaudar los medios para costear la presta-
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 131

ción de los servicios en el nivel deseado;285 esto es, la devolución o


cesión de atribuciones hacendarias entraña el poder de formular
la política fiscal.
Previamente a esta devolución o cesión de facultades, es ne-
cesario obtener de las jurisdicciones del nivel subnacional de
gobierno el compromiso de reconocer la existencia de objetivos
económicos, políticos y sociales de alcance nacional; el de conve-
nir en que éstos suponen metas respecto a las finanzas en general;
y el de aceptar la aplicación de las medidas necesarias para con-
solidar la disciplina fiscal agregada, es decir, el control de los tota-
les para impedir el desorden fiscal y monetario. Por esta razón el
gobierno nacional debe conservar la combinación de fuentes de
ingreso imprescindibles para cumplir con su deber de estabilizar
la economía, de asignar funciones y recursos eficientemente, de
lograr y mantener la equidad entre todas las regiones del país, y
de asegurar la disciplina fiscal agregada.286 Para hacer posible la
existencia de estas condiciones, crear una adecuada capacidad
administrativa en el nivel local y establecer los arreglos institucio-
nales necesarios, como una fase previa a la devolución o cesión de
facultades debe darse una coordinación hacendaria.

I. Descentralización de funciones relativas


al ejercicio del poder público federal

Como fase previa y necesaria a la devolución de facultades


a las entidades federativas, a partir de 1996 el Ejecutivo federal
empezó a impulsar un proceso de descentralización que engloba-
ba la redistribución vertical del poder público, con base en que
la Constitución287 establece que cuando el desarrollo económico
y social lo hace necesario, la Federación y los estados —en los
285 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., pp. 182-184; CECD,

op. cit., pp. 9-11.


286 Blondal Jon, op. cit., pp. 196 y 197.
287 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 116,
fracción VII.
132 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

términos de ley— pueden convenir en que éstos se hagan car-


go del ejercicio de funciones propias de aquélla, así como de la
ejecución de obras originalmente responsabilidad del gobierno
federal, y de la prestación de servicios que éste estuviera propor-
cionando.288
En un contexto de relaciones intergubernamentales caracte-
rizado por la cooperación y la coordinación, así como por el con-
vencimiento de que la acción conjunta de los gobiernos permite
en muchos ámbitos respuestas de mayor eficacia en el tratamien-
to de los problemas públicos, la administración federal inició —
acompañándola de la correlativa transmisión de recursos— la
transferencia de aquellas atribuciones ejercidas por dependencias
federales que podían ser cumplidas de manera más eficaz y efi-
ciente por los gobiernos locales, y que asimismo permitían una
participación más directa de la población en la toma de decisio-
nes de la gestión pública.289
El proceso de redistribución de competencias tenía que des-
embocar en una innovación de sistemas y procedimientos en
la administración pública local, porque entrañaba que muchos
trámites que se gestionaban en dependencias federales iban a
ser efectuados en las mismas jurisdicciones en las que surgían
los problemas, facilitando así el arraigo de las actividades pro-
ductivas en las distintas regiones del país. La descentralización
—que había venido dándose en diversas acciones referentes a
la educación; la salud; el desarrollo social y el desarrollo rural; la
agricultura, la ganadería y la pesca; el medio ambiente y los
recursos naturales; las comunicaciones y los transportes; el tu-
rismo; la energía; y la reforma agraria— había hecho impres-
cindible la participación de distintas dependencias, particular-
mente de las coordinadoras de sector,290 lo que había obligado
a una estrecha coordinación, concertación e incorporación de
288 Decreto por el que se aprueba el Programa para un Nuevo Federalismo

1995-2000, Diario Oficial de la Federación, 6 de agosto de 1996, punto 5.1.2.


289 Ibidem, punto 5.1
290 Ley de Planeación, artículos 33 y 34.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 133

las acciones y metas de la descentralización a sus programas


operativos anuales.291
Conforme al Programa para un Nuevo Federalismo, el Eje-
cutivo Federal contó con la Comisión Intersecretarial para el
Impulso al Federalismo como coadyuvante en los procesos de
transferencia y redistribución de facultades,292 funciones, respon-
sabilidades y recursos de la Federación hacia las entidades federa-
tivas y los municipios. La mencionada Comisión estuvo integrada
por el secretario de Hacienda y Crédito Público, por el secretario
de Contraloría y Desarrollo Administrativo, por el secretario de
Gobernación —que la presidía—, por el asesor del presidente
de la República en materia de federalismo, y en su caso, por los
demás funcionarios que determinara el Ejecutivo Federal. Este
organismo contó con un secretariado técnico, responsabilidad
asignada al subsecretario de Desarrollo Político de la Secretaría
de Gobernación y al asesor presidencial para el Impulso del Fe-
deralismo.293
Para hacer converger las voluntades del gobierno federal y de
los gobiernos estatales —y en su caso de los gobiernos municipa-
les—, se suscribieron acuerdos de transferencia y recepción de
funciones y recursos. Para garantizar la articulación y el logro
de las metas de la descentralización, con la participación de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Secretaría de
Contraloría y Desarrollo Administrativo —actualmente Secre-
taría de la Función Pública—, se celebraron convenios de co-
ordinación entre las dependencias federales responsables de los
proyectos que se descentralizaban y los gobiernos estatales.
El objetivo de la redistribución de funciones pertenecientes al
ámbito del poder público federal era incrementar la eficiencia y
la equidad en la erogación del gasto público, porque en la medida
en que el proceso de toma de decisiones se relaciona más con la
291 Decreto por el que se aprueba el Programa para un Nuevo Federalismo

1995-2000, cit., punto 5.1.3.


292 Ibidem, punto 5.1.2.
293 Idem.
134 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

satisfacción de las necesidades inmediatas planteadas en las cir-


cunscripciones locales más pequeñas, puede esperarse una mayor
participación social en el proceso político-económico. Para que
ese nivel de gobierno contara con los recursos necesarios para
responder a las demandas que por ser la autoridad más próxima
a la población que planteaba el problema le competía atender y
resolver, debía elevar su capacidad de gestión pública,294 lo que
dependía de la aplicación adecuada y oportuna de recursos fisca-
les, que a su vez provenían de una efectiva captación de contri-
buciones propias que redujeran la necesidad de apoyos externos,
porque dado que éstos producen una subordinación a voluntades
políticas ajenas, era crucial que los mecanismos de recaudación
realizaran sus funciones correctamente.
Si bien el fin último del proceso de descentralización era for-
talecer a la célula básica de la organización política del país: el
municipio, de tal modo que llegara a ser capaz de responder a los
intereses de su población y de hacer frente a sus responsabilida-
des presupuestales por sí mismo —y de municipio en municipio
dar cauce a las aspiraciones de sus pobladores, a los de las regio-
nes dentro de cada estado, y progresivamente a los de los estados,
a los de las de las distintas regiones del país que abarcan más de
un estado, hasta llegar a cubrir los de todos los habitantes del
territorio nacional—, se tenía que empezar por asignar recursos
para solucionar los problemas públicos más urgentes, y también
por desarrollar la infraestructura necesaria —y donde no la hu-
biera crearla—, para que partiendo de concebir el progreso del
país como el de sus distintas regiones, estados y municipios, me-
diante un proceso de cooperación y coordinación entre los tres
niveles de gobierno se impulsara un gasto público que resolviera
las necesidades sociales en el mismo sitio donde surgían, y de
acuerdo con las decisiones de quienes las experimentaban.
Asimismo, para equilibrar vertical y horizontalmente la asig-
nación del financiamiento relativo a las funciones cedidas o devuel-
tas a las entidades federativas, era —y es— indispensable incor-
294 Ibidem, p. 6.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 135

porar —siguiendo principios de eficiencia y equidad— criterios


claros para establecer los nuevos modelos de expensar que se
implantaran. Por eso, previo examen de las consecuencias que
sobre las finanzas nacionales tenía la descentralización del des-
embolso público,295 era preciso asignar a las entidades federati-
vas la titularidad o el ejercicio de funciones públicas en principio
concurrentes o coincidentes —especialmente las que implicaban
inversión pública relacionada con erogaciones de gasto social—,
y ampliar la participación de la ciudadanía en cuanto a las deci-
siones sobre los programas de gasto público y al control sobre su
cumplimiento;296 pero haciéndola consciente primero de la inse-
parable correspondencia entre el costo de remediar sus necesida-
des y el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales para
obtener los recursos para cubrirlo.

1. Programa para un Nuevo Federalismo

La estrategia fundamental para hacer evolucionar la coor-


dinación fiscal hacia la coordinación hacendaria fue establecida
en el Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000,297 elabo-
rado por la Secretaría de Gobernación para cumplir una de las
prioridades señaladas en el Plan Nacional de Desarrollo previsto
para el mismo periodo.298 Dicho programa, en congruencia con
los objetivos de mantener el equilibrio de las finanzas nacionales,
la austeridad y la eficiencia en el manejo de los recursos públicos
del país,299 tuvo como propósito —al mismo tiempo que reafir-
maba la unidad nacional—, consolidar la identidad política de las

295 Ibidem,
punto 5.2.3.1.
296 Ibidem,
punto 5.2.1.
297 Considerando del Decreto por el que se aprueba el Programa para un

Nuevo Federalismo 1995-2000, cit.


298 Ley de Planeación, artículos 2o., 22 y 26, y Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, artículo 26.


299 Considerando y presentación del Programa para un Nuevo Federalismo

1995-2000, cit.
136 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

entidades federativas a través del fortalecimiento de las capacida-


des institucionales, administrativas y financieras de los gobiernos
estatales y municipales, tanto reforzando la autonomía política
de los estados sustentándola en relaciones intergubernamentales
apoyadas en los principios de cooperación y coordinación, como
reivindicando la función redistributiva del pacto federal median-
te una efectiva devolución o cesión —según fuera el caso— de
recursos, funciones, facultades y responsabilidades del gobierno
federal hacia los gobiernos de las entidades federativas y los de
sus subdivisiones políticas.
Lo anterior exigía actualizar el Sistema Nacional de Pla-
neación Democrática, proponiendo nuevas reglas para guiar las
relaciones intergubernamentales con base en los principios de
cooperación y coordinación, a modo de dar paso a un marco
institucional de políticas públicas flexibles que al mismo tiempo
ampliara la participación social.300 El punto de encuentro para
que el diálogo entre el Ejecutivo Federal y los de las entidades
federativas diera origen a la concertación de medidas que habría
de transformar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en
un sistema nacional de coordinación hacendaria, que incluyera
los ámbitos del ingreso —incluyendo el crédito— y del gasto, te-
nía que ser el propio Sistema Nacional de Coordinación Fiscal,
porque está constituido por todas las entidades federativas, cada
una de las cuales para adherirse a él suscribió un convenio con
la Secretaría de Hacienda, que fue aprobado por su respectiva
legislatura.301

300 Decreto por el que se aprueba el Programa para un Nuevo Federalismo


1995-2000, cit., p. 6.
301 Ley de Coordinación Fiscal, artículo 10, según reforma publicada en el

DOF de 31 de diciembre de 2000. La adhesión al Sistema de Coordinación Fis-


cal implica, entre otras, la facultad de recibir participaciones de la recaudación
federal participable. La Ley de Coordinación previó que las entidades que se
abstuvieran de adherirse a dicho sistema recibieran participación en los impues-
tos especiales consignados en el inciso 5o. de la fracción XXIX del artículo 73
constitucional, en los términos establecidos en las respectivas leyes. Este mismo
derecho lo tendrían las entidades que ejercieran su facultad de separarse de él.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 137

Esta reorganización en materia de finanzas públicas para


transformar la coordinación fiscal en coordinación hacendaria302
—a través de la transferencia de responsabilidades y de la corres-
pondiente descentralización del gasto público— tenía que hacer-
se considerando las circunstancias de la economía mundial, y de
acuerdo tanto con los cambios en la economía nacional, como
con las crecientes necesidades de los estados y municipios, dado
que si son permanentes los desequilibrios en las finanzas públicas
originan presiones inflacionarias, generan menor eficiencia en la
gestión gubernamental, disminuyen el bienestar social y crean
desigualdad entre las diversas regiones del territorio nacional. La
coherencia entre los objetivos del federalismo y la estabilidad de
las finanzas nacionales es un punto medular en materia de fede-
ralismo fiscal,303 porque el equilibrio de las finanzas nacionales,
el fortalecimiento de los ingresos propios de las partes federadas
y la adecuada participación de éstas en la recaudación federal,
constituyen una estrategia cardinal en el fortalecimiento del fede-
ralismo fiscal, de importancia equiparable a la de determinar los
lineamientos sectoriales para la descentralización del gasto públi-
co y a la de impulsar una nueva política de responsabilidad en el
uso del endeudamiento público y su pago.
Avanzar hacia la instauración de un sistema nacional de co-
ordinación hacendaria requería impulsar la descentralización
y ampliar la colaboración administrativa en materia financie-
ra para aprovechar las ventajas comparativas de cada nivel de
gobierno,304 estableciendo reglas y celebrando convenios que en-
lazaran las nuevas responsabilidades con los apoyos económicos
suficientes. Al respecto, el gobierno de la República debió conve-
nir con los gobiernos estatales programas fundados en los princi-
pios de coordinación y cooperación en estas materias.305 Asimis-

302 Decreto por el que se aprueba el Programa para un Nuevo Federalismo

1995-2000, cit., punto 5.2.1.


303 Ibidem, punto 5.2.
304 Ibidem, punto 5.2.1.
305 Ibidem, punto 5.3.3.
138 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

mo era necesario revisar el Sistema Nacional de Coordinación


Fiscal dentro de los grupos de trabajo de la Comisión Permanen-
te de Funcionarios Fiscales para promover conjuntamente con
los encargados de las finanzas en las entidades federativas, las re-
formas pertinentes tanto en las leyes federales que lo requirieran,
como en las leyes estatales y municipales correspondientes, y si
era preciso, en las Constituciones de ambos niveles de gobierno.
Al mismo tiempo, a fin de crear o consolidar —según fuera
necesario— la capacidad técnica de los municipios para resolver
los problemas públicos que les eran comunes, era preciso estimu-
lar la coordinación y asociación entre ellos con base en convenios
de cooperación. Lo anterior hacía imprescindible consolidar las
finanzas municipales con base en esquemas recaudatorios efi-
cientes y redituables que mediante una administración basada en
los principios de eficiencia y equidad, aseguraran la explotación
racional de sus fuentes de ingreso propias para incrementar y
mejorar su capacidad para prestar los servicios básicos, así como
impulsar una participación cívica y social capaz de asumir esque-
mas de administración pública indirecta como concesiones, pri-
vatizaciones y organismos de participación mixta, y en los casos
pertinentes intervenir en ella.
Dadas las diferencias en su estructura política, económica y
social, los dos mil cuatrocientos dieciocho municipios existentes
en el país tienen características propias de gran heterogeneidad
que los hacen disímiles, aun tratándose de los que pertenecen a
una misma entidad federativa.306 Para que pudieran responder
oportuna y eficazmente a las responsabilidades que la Consti-
tución les asigna, tomando en consideración la experiencia que
ya habían tenido en materia de responsabilidades fiscales y de
ejercicio del gasto público, se hacía necesario ampliar su partici-
pación en la planeación del desarrollo estatal y regional, promo-
ver su fortalecimiento mediante una nueva relación basada en el
principio de cooperación entre los distintos niveles de gobierno307
306
Ibidem, punto 5.3.
307
Ibidem, punto 5.3.1.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 139

y renovar su hacienda pública para consolidar al ayuntamiento


como eje promotor del desarrollo social del municipio.

A. Gasto

En materia de erogaciones públicas debía dejar de soslayarse


que hay una conexión entre el gasto y los recursos que provie-
nen de la imposición de contribuciones,308 que en una economía
sana son el apoyo fundamental de aquél, complementadas —no
remplazadas— con transferencias de otros niveles de gobierno y
con empréstitos racionalmente contratados. La interacción entre
ambos elementos del presupuesto: por una parte las erogaciones
previstas para cumplir con los programas de gasto autorizados,
y por la otra los ingresos calculados para costearlas, obligaba a
que para financiar las responsabilidades de expensar a cargo de
cada gobierno éste debía contar con una amalgama de recursos
en la que se reunieran los ingresos producto de la recaudación de
los tributos propios o de los administrados por cuenta de otro go-
bierno, los provenientes de empréstitos y las transferencias: parti-
cipaciones, aportaciones para programas o proyectos conjuntos,
y subsidios.309
De acuerdo con la operación anual de los sistemas financie-
ros y fiscales de cada gobierno en particular —dato que se em-
pleaba también para evaluar el cumplimiento de sus metas presu-
puestales—, para que esa combinación fuera la apropiada, por lo
que atañía al endeudamiento debía analizarse sus límites y condi-
ciones de acceso al mercado de capital, y respecto a las participa-
ciones —por mucho la más importante fuente de financiamiento
local— era preciso definir su papel dentro del manejo de dichos
sistemas, revisar la determinación de sus montos y adecuar los
criterios para su distribución.

308
Ibidem, p. 6.
309
Ibidem, punto 5.2.3.1.
140 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

B. Ingresos

Por lo que hacía a la captación de recursos, era necesario apo-


yar el fortalecimiento y mejor desarrollo de las finanzas de los
gobiernos estatales y municipales ampliando sus facultades de re-
caudación, tanto por el aumento de sus bases tributarias como por
el perfeccionamiento de sus sistemas de administración.310
Las deficiencias administrativas —especialmente si son man-
tenidas deliberadamente para no disgustar a posibles votantes, o
como un mal entendido estímulo para atraer empresas— reper-
cuten en una recaudación por debajo del rendimiento potencial
de sus fuentes de ingresos, y disminuyen la aptitud para dar so-
lución a las necesidades que en forma cada vez más apremian-
te plantean los ciudadanos en todas las jurisdicciones. Una vez
establecido el desfase en la relación entre ingresos y egresos, la
recaudación resulta cada vez más insuficiente para financiar los
programas previstos en los planes de trabajo, y no queda más
remedio que suspenderlos, o recurrir a transferencias o endeuda-
miento —o a ambos— para cumplir con ellos, y mientras mayor
es el empleo de esos apoyos, más se estrecha la dependencia res-
pecto a quienes los proporcionan.

a. Ingresos tributarios propios

Con el propósito de dotar a los distintos gobiernos subnacio-


nales de recursos suficientes, era necesario ampliar las faculta-
des impositivas de las entidades federadas y reconocerles nuevas
funciones,311 reconociéndoles como propias las fuentes tributarias
que por ellos pudieran ser mejor aprovechadas, y concomitante-
mente eliminado en la legislación tributaria federal las fuentes de
recaudación devueltas o cedidas; asimismo brindándoles el sostén
que requirieran para asumir el ejercicio pleno de las potestades

310
Ibidem, punto 5.2.2.
311
Idem.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 141

impositivas que les fueran transferidas e impulsándolos tanto a


modernizar sus sistemas de administración fiscal —especialmen-
te el de catastro para hacer posible un incremento significativo en
la recaudación del impuesto predial,312 la fuente de ingresos lo-
cales propios más importante y más mal aprovechada—, como a
revisar, siguiendo criterios de eficiencia y equidad, los precios de
los bienes y servicios públicos proporcionados por los gobiernos
locales, y a promover su administración pública indirecta cuando
fuera conveniente.

b. Transferencia de recursos

Por lo que toca al sistema de transmisión de recursos con el


que se habían estado apoyando las funciones que contaban ya
con un grado avanzado de descentralización —especialmente en
los sectores de educación, salud, y desarrollo social y urbano—
era necesario revisarlo distinguiendo las subvenciones según fue-
ran complementarias, condicionadas o de carácter general; así
como realizar estudios tendentes a proponer la reasignación de
nuevas funciones, junto con la descentralización de los progra-
mas de gasto público federal que las respaldaran.313

a’. Participaciones en impuestos federales

Respecto a la participación en impuestos federales314 —la


más cuantiosa de las transferencias, incluso el más importante
de los recursos locales—, era necesario afinar los objetivos con
los que se esperaba que cumpliera este instrumento y revisar los
criterios para adjudicar los fondos participables, y asimismo pro-
seguir con los estudios para mejorar las fórmulas de asignación
para incluir en ellas las variables realmente representativas de los

312
Ibidem, punto 5.2.3.1.
313
Ibidem, punto 5.2.3.2.
314
Idem.
142 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

fenómenos que se quería medir, y cuidando la oportunidad y pre-


cisión de los indicadores que se empleaban para calcular la distri-
bución de las participaciones. Por lo que se refiere a los sistemas
que proveían los datos utilizados para determinar la recaudación
federal participable, los impuestos asignables y la población, así
como los que mediaban en la entrega de los recursos participa-
bles, era imprescindible pulirlos para evitar desfasamientos en su
aplicación.

b’. Ingresos por la administración de impuestos


federales

Para lograr el mejor cumplimiento de las obligaciones fisca-


les respecto de los impuestos federales al valor agregado, sobre la
renta, al activo, y sobre producción y servicios, se planteó tanto
la urgencia de incrementar en beneficio de los tres niveles de go-
bierno la eficiencia de la colaboración administrativa en todas
las facultades delegadas —en particular la de fiscalización—, lo
que debía traducirse para los estados en mayores estímulos por su
gestión, y como la necesidad de extender la colaboración a otras
materias —como al cobro de créditos— adecuando las normas y
mecanismos para asegurar la eficiencia de su manejo.315

c’. Subsidios

Por lo que hacía a la concesión de subsidios se requería re-


orientar la política de gasto público federal, promoviendo re-
formas en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Federal —así como en su reglamento— para conducir el gasto
público federal tomando en cuenta las funciones que fueran sien-
do transferidas316 por las entidades y dependencias de la admi-
nistración pública federal a los estados, distribuyendo entre ellos

315
Idem.
316
Idem.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 143

recursos del presupuesto federal con base en reglas indubitables


y permanentes que dieran certidumbre financiera y facilitaran la
planeación y el ejercicio de los programas de interés nacional y
local relacionados con dichas transferencias. Para facilitar el de-
sarrollo de esas operaciones, debía lograrse en todos los niveles
de gobierno la homologación de los principios base de registro de
la contabilidad pública, así como de los criterios que norman la
ejecución del gasto y de la inversión pública.
El objetivo de esta redistribución de atribuciones entre el Eje-
cutivo Federal y los gobiernos locales, tanto en materia de com-
petencias como de responsabilidades —acompañándola de la
correlativa transmisión de recursos—, era inducir la expansión
técnica, administrativa y financiera de los gobiernos locales tanto
para atender de manera eficiente los asuntos públicos descentra-
lizados, como para impulsar la prosperidad económica y social
de las localidades a través del ejercicio directo de una parte sus-
tancial del gasto público por parte de sus gobiernos, y así contri-
buir a la descentralización económica y alcanzar un desarrollo
equilibrado del país,317 porque se esperaba que al erogarse una
mayor parte del gasto público por las autoridades estatales y mu-
nicipales, la descentralización de los recursos favoreciera un ace-
leramiento de la actividad económica local. Para lograrlo, en ese
momento seguía siendo necesaria tanto la vinculación entre la
Federación y cada municipio a través del correspondiente estado,
como el apoyo económico de éste para sus partes constitutivas.

c. Endeudamiento

Respecto a la obtención de empréstitos318 era necesario, por


una parte, alentar la utilización de nuevos mecanismos para tener
acceso al crédito, promoviendo a nivel local una mayor responsa-
bilidad en cuanto a la calidad y rentabilidad económica y social
de los proyectos para los que se acudía al endeudamiento —fuera
317
Idem.
318
Ibidem, punto 5.2.3.1.
144 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

recurriendo al mercado de capitales o a las instituciones oficiales


de financiamiento—, así como respecto a las garantías ofrecidas en
relación con el servicio de la deuda, y por la otra, cuidar que la re-
estructuración de los adeudos de los estados y de los municipios se
realizara en congruencia con su capacidad de pago, reduciendo al
mínimo los gastos por concepto de gestión, administración, venta,
transferencia y adquisición de flujos financieros, para lo cual era
indispensable mejorar el sistema de información y registro sobre
deuda local en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Con el propósito de financiar un mayor volumen de servicios
públicos e infraestructura, era asimismo indispensable aumentar
la capacidad y la flexibilidad financiera de los estados y los muni-
cipios mediante la aplicación de mecanismos de cobertura cam-
biaria —tipo Fondo de Apoyo a los Estados y Municipios— para
patrocinar con recursos externos la realización de obras priorita-
rias. Esto exigió hacer modificaciones legales que facilitaran las
operaciones para obtener fondos, emitir valores y hacer uso de
los instrumentos que la innovación financiera fuera introducien-
do como medios para captar recursos. Asimismo, para incremen-
tar los flujos crediticios en relación con los riesgos específicos de
cada proyecto, se hizo indispensable considerar como garantía
también los ingresos no tributarios,319 complementándolos con la
participación de la iniciativa privada y con recursos de institucio-
nes como el Fondo de Inversión en Infraestructura.320
Adicionalmente el nivel federal asumió la responsabilidad
de orientar los programas de financiamiento de las instituciones de
fomento a la micro, pequeña y mediana empresa en los sectores
prioritarios, vinculando las operaciones financieras y crediticias a

319 Los ingresos no tributarios son los productos —contraprestaciones por

servicios prestados por el Estado en su función de derecho privado— y los apro-


vechamientos —ingresos percibidos por sus funciones de derecho público dis-
tintas de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de
los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participa-
ción estatal—. Código Fiscal de la Federación, artículo 3o.
320 Decreto por el que se aprueba el Programa para un Nuevo Federalismo

1995-2000, cit., punto 5.2.3.1.


DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 145

las necesidades de la población de los estados y municipios con


mayor atraso relativo; el compromiso de aumentar la presencia
de la banca de desarrollo integrándola con la red de sucursales de
la banca comercial a fin de otorgar servicio a un mayor número
de poblaciones; la obligación de reestructurar los mecanismos de
acceso a ella a fin de hacer coincidir la recepción de sus recursos
con las necesidades presupuestarias de los estados y los munici-
pios; la responsabilidad de continuar dando apoyo crediticio a
los que de éstos presentaran condiciones deficitarias extremas
—tomando en consideración sus circunstancias, alcances y con-
diciones para determinar sus responsabilidades—; y el compro-
miso de revisar los criterios relativos a los aspectos financieros
de los programas de inversión compartida entre varios niveles de
gobierno.
Asimismo y atendiendo a consideraciones de desarrollo re-
gional, correspondió a la Federación —mediante una mayor
difusión de los programas de crédito y de la información sobre
las garantías requeridas, así como del otorgamiento de asesoría
técnica y bancaria— impulsar los proyectos productivos y los de
infraestructura regional, incrementando sus fondos con transfe-
rencias complementarias para estimular el aprovechamiento de
las ventajas de cada región o productor.
Todo lo anterior requirió perfeccionar sistemas de informa-
ción hacendaria en los que se utilizaran conceptos análogos, a
modo de que fuera factible evaluar la operación descentralizada
de las funciones federales realizadas en las entidades y los muni-
cipios, comparándola con la desarrollada por el gobierno federal.
Esto forzó a promover ante los congresos locales la promulgación
de leyes en materia de deuda pública, así como a fortalecer en el
nivel federal el papel de la banca de desarrollo, de los fideicomi-
sos y de los fondos de fomento público; y asimismo a impulsar
criterios y mecanismos de calificación a partir de la reforma al
artículo noveno de la Ley de Coordinación Fiscal y su reglamen-
to, para garantizar a los gobiernos locales el acceso oportuno a
diversas opciones de crédito en los mercados de financiamiento
público y privado.
146 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

C. Ajustes a nivel local para desarrollar la coordinación hacendaria

Como se expuso anteriormente, a fin de generar una mayor


autonomía financiera en las entidades federativas, era imprescin-
dible iniciar la transformación de la coordinación fiscal en un
instrumento que al incorporar las áreas de recaudación, gasto
y deuda se convirtiera en un sistema nacional de coordinación
hacendaria,321 que estableciera mecanismos que por lo que res-
pecta a las erogaciones proporcionara reglas claras en cuanto a la
responsabilidad relacionada con el gasto público descentralizado,
y que por lo que hace a los ingresos, por una parte diera mayor
certeza a las administraciones estatales y municipales en cuanto a
la disponibilidad de sus participaciones, y por la otra ampliara su
capacidad para generar sus propios recursos, tanto a través de la
imposición como recurriendo al empréstito.
Para avanzar en dicho proceso era necesario que dentro del
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, específicamente a tra-
vés de los grupos de trabajo de la Comisión Permanente de Fun-
cionarios Fiscales,322 se establecieran cuáles eran las funciones
que respecto a la realización de obras y a la prestación de servi-
cios públicos —así fueran financiados total o complementaria-
mente con recursos federales—, podían ser mejor desempeñadas
a nivel local, y se propusieran los criterios para reglamentar el
ejercicio de los fondos federales.
Al mismo tiempo, debía proveerse a su financiamiento de-
terminando cuáles eran las facultades tributarias federales que
deberían serles transferidas a los estados atendiendo a las que se-
rían mejor aprovechadas por ellos; en materia de deuda pública y
uso de los recursos crediticios, debían proponer los ajustes nece-
sarios para hacer coincidir las políticas locales con la legislación
federal respectiva y con los cambios que en ella se introdujeran.
Con base en este trabajo habría de sugerirse la presentación de

321 Ibidem, punto 5.2.1.


322 Ibidem, punto 5.2.2.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 147

las iniciativas de ley conducentes a la materialización del sistema


nacional de coordinación hacendaria.323
Para el desarrollo de éste, y para encarar las nuevas respon-
sabilidades que surgieran de la reasignación de facultades y re-
cursos como consecuencia del proceso de descentralización, era
también imprescindible que dentro del Sistema Nacional de Co-
ordinación Fiscal se impulsara —en congruencia con las medidas
que en la materia fuera tomando el gobierno federal— la reno-
vación de la legislación y de los reglamentos locales en materia
de programación y presupuestación —especialmente en lo que
respecta a los sistemas de información y de control—, y que asi-
mismo se propusieran modelos para adecuar la normatividad del
presupuesto, de la contabilidad y del gasto público a modo de dar
bases para administrar los recursos federales. Igualmente debía
plantearse la posibilidad de que las citadas materias se acordaran
mediante convenios entre la Federación y cada una de las entida-
des federativas.
Concomitantemente fue necesario que dentro del multicita-
do sistema se promoviera en las entidades federadas tanto la re-
forma de los sistemas estatales de coordinación hacendaria con
sus partes constitutivas —particularmente en lo que se refiere a
los aspectos normativos, y a los sistemas administrativos y de in-
formación—, como el fortalecimiento de los procesos de planea-
ción, programación y presupuestación, dando especial énfasis a
la evaluación, para adecuarlos a las modificaciones que se hi-
cieran en la legislación federal y en la estatal, y que asimismo se
planteara su introducción en los estados donde no existían.

2. Primera Convención Nacional Hacendaria

En 2004 se efectuó la Primera Convención Nacional Hacen-


daria, en la que si bien se trató la devolución de facultades hacen-
darias, fue incluyéndola dentro de un concepto mucho más am-

323 Ibidem, punto 5.2.3.1.


148 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

plio: la reforma del sistema hacendario en su totalidad, materia


que excede con mucho la prevista como objeto de este estudio.
Por ese motivo, y por la importancia que tiene dicha Convención,
sus antecedentes, desarrollo, propuestas ejecutivas y la Declarato-
ria a la Nación derivada de ella, se tratan en el capítulo siguiente.
El cumplimiento de la mayor parte de las propuestas de la
Convención no pudo realizarse inmediatamente porque reque-
rían modificaciones en la legislación en los tres niveles de gobier-
no, que en materia de coordinación y colaboración implicaban
un previo acuerdo entre ellos. Pero las recomendaciones de la
Primera Convención Nacional Hacendaria fueron recogidas en
el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, en el que se plasma-
ron las intenciones y prioridades que habrían de regir las accio-
nes del gobierno durante ese sexenio, así como los objetivos y
estrategias nacionales, base de los programas nacionales, espe-
ciales, institucionales y regionales que de él habrían de emanar.

3. Política hacendaria para la competitividad

Los componentes medulares de la estrategia de desarrollo


para lograr una política hacendaria para la competitividad, son
—conforme al Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012— una
política de ingresos y egresos responsable y eficiente, y un mane-
jo adecuado de la deuda. Para hacer frente a la volatilidad en los
ingresos públicos, a la reducida recaudación, a la necesidad de
erogar y al objetivo de mantener la estabilidad macroeconómica
—la cual es condición necesaria para el crecimiento y el desarro-
llo sustentable— se requiere de un cambio hacendario en todos
los órdenes. De este modo, dicho plan recogió las recomendacio-
nes de la Primera Convención Nacional Hacendaria.324
Antes que el sistema tributario, como medio de apoyo a dife-
rentes grupos de población y sectores económicos, debe ser con-

324 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, http://calderón.presidencia.gob.mx/

index.php., pp. 1, 2, 4-6.


DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 149

siderado el gasto público, canalizado a través de instrumentos


especializados que permitan proporcionar mejores servicios de
educación y salud, aumentar la atención a grupos vulnerables,
fomentar los sectores que pueden crear más empleos, e incremen-
tar el bienestar de la población más necesitada. Para mejorar el
rendimiento del gasto público se planteó la implantación de un
sistema presupuestario basado en los resultados y proceder a una
evaluación permanente del desempeño en toda la administración
pública federal, a la que se incorporaría paulatinamente el ejerci-
cio del gasto federalizado.325
Respecto a los ingresos, es indispensable que una estructura
tributaria eficiente, equitativa y promotora de la competitividad
abra fuentes alternativas de ingresos para hacer frente a las nece-
sidades de gasto en desarrollo social y económico, y reduzca en
lo posible el costo que los impuestos tienen sobre el bienestar y
las decisiones de las familias y de la iniciativa privada. Por lo que
hace al endeudamiento, para consolidar la estabilidad macroeco-
nómica, reducir el costo financiero y promover el desarrollo de
los mercados financieros, se impone velar por la administración
responsable el crédito público.

A. Gasto público

Para que la gestión del gasto público sea confiable, debe de-
pender de un sistema permanente de evaluación del desempeño
en toda la administración pública federal, y de un presupuesto
basado en resultados cuyo proceso de toma de decisiones sea
retroalimentado por las conclusiones de dichas evaluaciones. A
este método se iría incorporando paulatinamente el gasto fede-
ralizado.326
Al redactar el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se es-
peraba que al establecer mejores mecanismos para seleccionar y

325 Idem.
326
Ibidem, Objetivo I, Estrategia 1.3.
150 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

determinar las prioridades en los proyectos de inversión en infra-


estructura, en los distintos sectores económicos, y en las diversas
regiones del país, al impulsar criterios estrictos de rentabilidad so-
cioeconómica, al elevar al máximo el impacto de los proyectos en
el desarrollo nacional y al fortalecer la planeación, la coordina-
ción y la asignación de recursos a proyectos de inversión de alta
rentabilidad social y económica, el Sistema de Evaluación del
Desempeño permitiera canalizar más recursos a los programas
que brindaron mayor bienestar social y contribuyeran mejor a la
creación de empleos y al combate a la pobreza, impulsando una
mayor y mejor inversión en infraestructura carretera, hidráulica,
energética, turística, de educación y de salud.
Para asegurar que los recursos se utilizaran de forma eficiente
y para garantizar la transparencia en el ejercicio presupuestal, se
planteó promover que la cuenta pública y la correspondiente fisca-
lización se realicen de forma más oportuna y con mayor eficiencia
y eficacia, con un enfoque en los resultados obtenidos, que con-
tribuya a constatar la mejoría en la provisión de bienes y servicios
para la sociedad. Por otra parte se reconoció que era urgente incre-
mentar los recursos destinados a mejorar los servicios de educación
y salud asociados a la transición demográfica, y a la cambiante
estructura de los asentamientos humanos; así como al gasto social
para el abatimiento de la pobreza y para el desarrollo de la capaci-
dad de inversión pública —especialmente en infraestructura, segu-
ridad, mejores servicios públicos, protección al medio ambiente y
apoyo a los fondos de pensiones de los trabajadores—.
El gobierno federal confiaba en que el uso eficiente de los
recursos públicos constituyera un incentivo para el desarrollo
económico, contribuyera a mejorar la distribución del ingreso y
generara mayores beneficios a la sociedad. Por ello la política de
gasto público para el periodo 2007-2012 habría de consistir en
garantizar que el uso de los recursos en todos los órdenes de go-
bierno se realizara con criterios de legalidad, honestidad, eficien-
cia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia,
control y rendición de cuentas.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 151

B. Ingresos

En las finanzas públicas hay serios problemas: en compara-


ción con países con un grado de desarrollo similar, México obtie-
ne una baja recaudación fiscal como proporción de su Producto
Interno Bruto, y padece además la incertidumbre originada en el
hecho de que los ingresos petroleros constituyen una parte muy
importante de los ingresos presupuestarios totales, lo que tiene
un impacto severo sobre el gasto, que depende de las fluctuacio-
nes en los precios internacionales de los hidrocarburos, —aunque
el empleo de fondos de estabilización ha permitido reducir este
efecto—. Respecto al crédito, su gestión ha de tender a disminuir
la deuda, a emplear más las fuentes internas de financiamiento, y
a desarrollar un mercado de deuda local a largo plazo.

a. Política tributaria

Conforme al Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, el ob-


jetivo de la política tributaria327 es contar con instrumentos más
flexibles y neutrales, a modo de que se ajusten a las necesidades
de recursos con efectividad, y que respondan a los principios de
equidad y proporcionalidad, cosa que actualmente no ocurre,
porque en varios impuestos existen tratamientos especiales a
ciertos sectores y un gran número de exenciones, que complican
la estructura de las leyes tributarias, dificultan el cumplimien-
to de las obligaciones fiscales, estimulan la elusión y la evasión
fiscales, y elevan considerablemente los gastos de la administra-
ción del sistema tributario.
La recaudación se ve dificultada por un marco legal com-
plejo, información no integrada y esquemas de fiscalización aún
en desarrollo, que dificultan tanto el cumplimiento del contribu-
yente —al que origina elevados costos tanto en tiempo como en

327
Ibidem, Política Hacendaria para la Competitividad, Objetivo 1, Estrate-
gia 1.1.
152 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

dinero—, como el control por parte de la autoridad. Respecto


al control aduanero, éste se ve dificultado por la globalización,
la innovación tecnológica y la creciente diversidad de productos.
Lo anterior hace necesario adoptar una política tributaria
que simplifique el sistema tributario para facilitar el cumplimien-
to voluntario y para reducir la propensión a la evasión y a la
elusión fiscales, que —sin distorsionar el costo del capital en el
contexto de la actual competitividad global— desarrolle instru-
mentos tributarios que promuevan una mayor inversión produc-
tiva, y que para hacer posible una integración exitosa de la eco-
nomía mexicana a los mercados financieros y a los mercados de
bienes y servicios globales, promueva la equidad y la eficiencia,
facilite el cumplimiento voluntario e incremente la competitivi-
dad del país, estableciendo tasas impositivas comparables a las
que prevalecen en los países con los que México compite en los
mercados internacionales.
Para promover el cumplimiento voluntario de las obligacio-
nes fiscales, reducir la evasión a niveles similares a los de los países
desarrollados, así como para limitar el contrabando y el comer-
cio informal de las normas tributarias, se ha planteado impulsar
modificaciones en el marco jurídico que mediante reglas claras y
permanentes racionalicen los gastos fiscales y faciliten el cumpli-
miento; contribuyan al combate a la evasión, al contrabando y al
comercio informal, eliminando así canales de elusión; y contribu-
yan a desarrollar mejoras en la operación tributaria en todos sus
ámbitos, incluyendo la infraestructura, los procedimientos y el
personal a cargo de la administración.
Respecto a la administración tributaria, simplificar los im-
puestos redundaría en una reducción de los costos administrati-
vos; promovería el cumplimiento voluntario de las obligaciones
fiscales por parte de los contribuyentes; daría al sistema tributa-
rio flexibilidad para ajustarse rápidamente a los cambios en las
condiciones económicas; fomentaría la transparencia al hacer
la identificación de las obligaciones fiscales más asequible tanto
para los contribuyentes como para las autoridades, y promovería
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 153

la equidad al dar el mismo trato a las personas físicas y morales


que se encontraran en condiciones económicas semejantes.

b. Endeudamiento

Para consolidar la estabilidad macroeconómica, reducir el


costo financiero y promover el desarrollo de los mercados finan-
cieros, respecto al endeudamiento328 se considera necesario admi-
nistrar de forma responsable la deuda pública, y para fortalecer
la situación financiera del sector público, y mejorar las condicio-
nes de financiamiento que éste enfrenta, se requiere disciplina
fiscal y una administración responsable y cautelosa de la deuda
pública, así como disminuir los pasivos del sector público como
proporción del Producto Interno Bruto, mejorar la composición
de la deuda recurriendo a fuentes internas de financiamiento y
desarrollar un mercado de deuda local de largo plazo.
Satisfacer las necesidades de financiamiento del gobierno fe-
deral al menor costo posible implica asegurar la sana evolución
de las finanzas públicas y el desarrollo de los mercados finan-
cieros nacionales; administrar de forma eficiente y cuidadosa los
pasivos públicos para asegurar la estabilidad macroeconómica y
financiera; limitar los riesgos de las finanzas públicas ante pertur-
baciones en los mercados nacionales e internacionales; y promo-
ver en el ámbito interno la liquidez y eficiencia de los mercados
de deuda en pesos. En lo que se refiere a la política de deuda ex-
terna, ésta debe mantenerse como una valiosa fuente alterna de
financiamiento, y aprovechar la buena reputación del país en los
mercados internacionales de capital para contar con una forma
eficiente de acceder al ahorro extranjero en condiciones com-
petitivas, y a la vez, asegurar que la presencia del sector público
en los mercados financieros globales pueda ser utilizada como
referencia para las transacciones por parte del sector privado. En

328
Ibidem, Política Hacendaria para la Competitividad, Objetivo 1, Estrate-
gia 1.5.
154 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

consecuencia hay el propósito de promover una presencia regu-


lar en los mercados financieros internacionales para mantener el
acceso a los mismos y garantizar una diversificación adecuada de
los pasivos públicos.

C. Relaciones entre la Federación y sus partes constitutivas

Para que el país cuente con bases federales sólidas, que se


fundamenten en la realidad nacional actual y fortalezcan el pacto
federal, México debe entrar en una nueva etapa de federalismo
fiscal329 basada en una mayor corresponsabilidad entre los tres
órdenes de gobierno para la consecución de una política fiscal
moderna, responsable, de innovación en la provisión de servicios
y que asegure una mayor rendición de cuentas.
La naturaleza y configuración del pacto fiscal en un sistema
federal es de fundamental importancia tanto para la estabilidad
macroeconómica, como para sentar las bases de un crecimiento
equilibrado que se traduzca en metas de desarrollo social que
repercutan en una mejor calidad de vida y en el abatimiento de
la pobreza y de la marginación. El pacto fiscal entre los diferen-
tes niveles de gobierno debe reflejar los valores federales y el eje
rector del federalismo: por su naturaleza debe surgir siempre del
consenso y del diálogo entre sus partes integrantes, manifestando
las preferencias de los ciudadanos, y ajustándose tanto a nivel
federal y estatal como municipal, a las realidades políticas, eco-
nómicas, y sociales del país. En consecuencia, se plantea devolver
potestades tributarias a los gobiernos locales reconociendo su ma-
durez institucional. Estados y municipios deben contar con instru-
mentos fiscales flexibles para incrementar sus ingresos propios, lo
que les permitirá ajustar sus ingresos a sus necesidades de gasto,
decididas éstas a su vez, por las preferencias y demandas de sus
ciudadanos de acuerdo a sus circunstancias específicas.

329 Ibidem, Política Hacendaria para la Competitividad, Objetivo 1, Estrate-

gia 1.4.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 155

Para que México cuente con un federalismo fiscal cimenta-


do sobre bases más firmes hay el propósito de realizar una labor
conjunta con los estados y sus subdivisiones políticas, con las ins-
tituciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, y con la
sociedad en su conjunto, para redefinir el pacto fiscal, que por
una parte debe ser responsable, y por tanto preservar el equilibrio
de las finanzas públicas federales; y por la otra debe ser redistri-
butivo, reconociendo que el desarrollo nacional será mayor con-
forme se reduzcan las grandes desigualdades regionales, locales
e individuales.
En cuanto a las transferencias federales, las participaciones
en impuestos federales han de asociase a los incrementos recau-
datorios de las entidades, y por lo que hace a las aportaciones fe-
derales, deben ser relacionadas con los indicadores de necesidad
en los sectores específicos de cada fondo de aportaciones, en bús-
queda de mejores resultados en los sectores apoyados. Asimismo
la ejecución del gasto en los tres niveles de gobierno, ha de hacer-
se transparente y avanzarse en la armonización de la contabili-
dad gubernamental de las haciendas públicas.
A fin de presentar un frente común a la economía informal,
en materia de colaboración administrativa, han de estrecharse
los lazos de colaboración con los gobiernos locales compartiendo
información de registros y bases de datos, mejorando los esque-
mas de colaboración administrativa en todos los aspectos, y pro-
curando construir una cultura contributiva entre los ciudadanos
que potencie el efecto de las diversas iniciativas de las autoridades
fiscales.

II. Avances hacia la coordinación hacendaria

Como se dejó establecido con anterioridad, como una eta-


pa preparatoria para la devolución de facultades hacendarias a
los estados era necesario progresar en la evolución del existen-
te Sistema de Nacional de Coordinación Fiscal hacia uno de
coordinación hacendaria, en el que se tomaran en consideración
156 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

dentro del esquema de la coordinación fiscal, por una parte, lo


relativo a los ingresos —tanto el financiamiento ordinario como
el endeudamiento—, y por la otra, el renglón de gastos,330 y en el
que se tuviera la plena seguridad de que las atribuciones restitui-
das serían ejercidas tomando en cuenta sus efectos en otras ju-
risdicciones y en el ámbito nacional. Se contaba ya con decenios
de experiencia en cuanto a la celebración de convenios entre la
Federación y los estados para acordar la cooperación en materia
tributaria, pero no ocurría lo mismo respecto a endeudamiento
y gasto.
Desde la Quinta Reunión de Tesoreros Estatales y Funciona-
rios de la Secretaría de Hacienda —abril de 1974—, hasta la no-
vena —mayo de 1976—, se trató de que a nivel local se implan-
tara el presupuesto por programas y se aceptara la presentación
uniforme de dichos documentos; en la última de ellas se pidió a
la Comisión de Presupuesto que influyera ante las autoridades
locales para que las reformas propuestas se llevaran a la práctica,
pero los esfuerzos fueron infructuosos.
En el Convenio Único de Coordinación celebrado con cada
entidad en 1977, se estableció que el Ejecutivo Federal pondría
a disposición de sus homólogos estatales los estudios de reforma
administrativa con que contara el gobierno federal, así como ase-
soría técnica para coadyuvar al propósito expresado por dichas
autoridades de mejorar la organización y eficiencia de la gestión
pública tocante a varias materias, entre ellas los sistemas tribu-
tario y presupuestario. En acuerdos posteriores desapareció la
mención a este último.
De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988,
se inició, conforme a los convenios únicos de desarrollo, y a través
de programas de desarrollo regional que eran financiados total o
parcialmente con fondos provenientes del presupuesto de egresos
de la Federación, la transferencia de recursos —humanos, mate-
riales y financieros— hacia las entidades federativas. Este proce-
330 Decreto por el que se aprueba el Programa para un Nuevo Federalismo

1995-2000, cit., anexo no. 1, punto 2.


DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 157

so continuó durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo


1989-1994.
Dichos programas eran llevados a cabo por ambos niveles de
gobierno de acuerdo con los lineamientos y bases de operación
que señalaba el Manual Único de Operación de los Programas
de Desarrollo Regional, y con la apertura programática que es-
tablecía el Manual de Operación del Proceso de Programación y
Presupuestación a Nivel Regional. Los objetivos, las acciones, el
tipo de obras, su importe, y forma y términos en que se ejecuta-
rían, así como el compromiso de transferir los recursos requeri-
dos se contenían en los acuerdos de coordinación a que se refe-
rían los convenios únicos de desarrollo. En ellos las autoridades
locales se comprometían a aplicar los fondos exclusivamente para
la realización de los programas convenidos, de conformidad con
el calendario de avances físicos y financieros que correspondiera
y a informar sobre éstos con la periodicidad que se hubiera deter-
minado. El incumplimiento de dichos acuerdos o de los mencio-
nados manuales era causa de suspensión de la administración de
los recursos acordados. La vigilancia y fiscalización de los recur-
sos federales canalizados a los estados correspondía a un sistema
estatal de control y evaluación a cargo de un órgano también es-
tatal integrado dentro del Coplade. Era a través del representante
local en este organismo que el Ejecutivo estatal hacía llegar a la
Secretaría de la Contraloría General de la Federación la infor-
mación de cualquier índole que se refiriera a la inversión de los
recursos federales transferidos a la entidad.
Así, aun en ausencia de acuerdos específicos de coordinación
en materia presupuestaria, se inició en la década de los ochenta
la armonización en dicho tema. En lo concerniente a la deuda
pública se tenía que empezar por impulsar en el nivel estatal las
reformas legales necesarias para adecuar las políticas locales en
materia de endeudamiento a efecto de conciliarlas con las mo-
dificaciones que ocurrieran en la legislación federal; tocante al
gasto público era indispensable fomentar en las entidades la res-
ponsabilidad de construir obras y la de prestar servicios públicos,
158 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

y como inicialmente unas y otros tenían que ser financiados total


o complementariamente con recursos federales, era preciso esta-
blecer las bases para administrar los recursos descentralizados en
las normas presupuestarias locales; aceptando previamente que
estas acciones en materia de endeudamiento y gasto se acorda-
ran mediante convenios entre la Federación y cada una de las
entidades,331 como ocurría ya respecto a los ingresos.

1. Gasto

Para construir una política integral de desarrollo social orien-


tada por los principios de un concepto renovado de federalismo,332
se tenía que empezar por fortalecer las capacidades institucio-
nales, administrativas y financieras de los gobiernos estatales y
municipales —principalmente de éstos—. En consecuencia, se
inició la transferencia de fondos del gobierno federal a través de
programas intergubernamentales que tenían por objeto ampliar
la cobertura y mejorar la calidad de los servicios básicos de sa-
lud, educación y vivienda; promover el crecimiento equilibrado
en todo el territorio nacional; alentar el desarrollo ordenado de
ciudades y regiones; y asimismo para poder abatir la pobreza
extrema, aumentar la atención a las zonas con mayor desven-
taja económica y social, así como a la población en las mismas
circunstancias. La participación en la planeación y en el cumpli-
miento de las acciones ejercidas a través de los programas rela-
cionados con el progreso social y económico, así como las pautas
conforme a las cuales los gobiernos estatales y municipales —en
sus respectivos ámbitos de competencia— habrían de ejercer su
facultad de proponer al Ejecutivo Federal —de acuerdo con la
legislación federal y local aplicable— los mecanismos e instancias
de participación y contraloría social en la operación y vigilancia

331
Ibidem,
punto 5.2.3.3.
332 Convenio
de Desarrollo Social y Humano celebrado en 1998 con el Es-
tado de Chihuahua.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 159

de dichos programas,333 fueron establecidas en los convenios de


Coordinación para el Desarrollo Social y Humano.
Las estrategias de política social para alcanzar los fines pro-
puestos en los distintos programas derivados del Plan Nacional
de Desarrollo quedaron integrados en el presupuesto de egresos;
en tanto que en el Convenio de Coordinación y Reasignación de
Recursos Presupuestarios y en sus anexos, se establecieron los cri-
terios técnicos, métodos, fórmulas, lineamientos y calendarios de
entrega de los recursos federales que competía ejercer a los go-
biernos estatales y a los de sus subdivisiones políticas.

A. Planeación para el desarrollo

Los planes a largo plazo están contenidos en el plan de desa-


rrollo que cada presidente de la República, gobernador de un
estado o presidente municipal decreta al iniciar su periodo en el
gobierno para servirle de guía a la administración pública respec-
tiva durante su mandato. En ellos se establece la coordinación de
la Federación con los estados —y a través de ellos con sus mu-
nicipios—, y en su caso, la de cada estado con sus subdivisiones
políticas tocante a acciones específicas tendentes a lograr un de-
sarrollo integral equilibrado. Aunque esos documentos pueden
contener consideraciones y proyecciones a largo plazo, su vigen-
cia no puede exceder del periodo constitucional que a los funcio-
narios que los redactan corresponda. Dichos planes son elabora-
dos, aprobados y publicados dentro de un plazo de seis meses334
contados a partir de la fecha en que tomen posesión de su cargo
los mencionados funcionarios, y rigen respectivamente el conte-
nido de los programas que se generan en el sistema nacional,335
estatal o municipal de planeación democrática.
333 Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2000, artículos 16

(párrafos primero y tercero), 67 y 73.


334 Ley de Planeación, artículo 21, tratándose del Ejecutivo Federal.
335 El Sistema Nacional de Planeación Democrática es el conjunto articu-

lado de relaciones funcionales, creado entre las dependencias y entidades del


160 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

a. Instrumentos para convertir los planes de desarrollo


en programas de acción

El desglose y detalle de los planteamientos generales de los


multicitados planes se hace a través de programas336 a media-
no plazo, en los que se precisan los objetivos, metas, políticas y
medios que han de emplearse para cumplir lo previsto en aqué-
llos. Pero la etapa crucial del proceso de planeación es la trans-
formación de esos programas a mediano plazo en una serie de
programas a corto plazo, condición indispensable para llevar a la
práctica el plan de desarrollo que corresponda, porque éstos son
los instrumentos para traducir los planes de desarrollo en progra-
mas de acción. Los programas a corto plazo deben contener los
objetivos primordiales perseguidos, la compatibilización del pro-
grama operativo anual con el plan de desarrollo, las estrategias
y medidas que se pretende seguir para alcanzar el cumplimiento
de las metas programadas, los responsables de su ejecución y las
posibles fuentes para su financiamiento. La coordinación de los
planes a mediano plazo a través de los planes anuales de trabajo
es condición indispensable para llevar a la práctica los primeros.
Al convertir los objetivos generales contenidos en los planes
de desarrollo —nacional, estatal o municipal, según el caso—
en programas de mediano plazo, éstos en programas de trabajo
anuales, y éstos en presupuestos al determinar su costo, la presu-
puestación se integra en el proceso de planeación a través de la
programación, haciendo de la política presupuestaria la expre-
sión más evidente de la política económica y social del gobierno,
y en el caso del presupuesto federal, un eficaz instrumento de la
rectoría económica del Estado.

sector público federal, y entre ellas y las organizaciones de los diversos grupos
sociales y las autoridades locales, con el fin de actuar de común acuerdo. A
dicho sistema corresponden en el nivel local de gobierno los sistemas estatales y
municipales de planeación democrática, con el mismo propósito y caracterís-
ticas.
336 Ley de Planeación, artículo 22.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 161

Los mencionados programas de trabajo anuales deben ser


contemplados dentro del marco de las proyecciones a mediano y
largo plazo, lo que hace posible una visión con perspectiva plu-
rianual de las actividades de planificar, programar y presupuestar
a largo, mediano y corto plazo, y las integra en un único proceso
que facilita definir la estrategia por seguir, tomar las decisiones
pertinentes, elaborar los programas y los presupuestos, y cumplir
los objetivos señalados.
La relación entre el presupuesto y el plan de desarrollo es
muy estrecha, porque a través de aquél se distribuyen los recursos
humanos, materiales y financieros entre los diversos programas
y proyectos incluidos en el plan anual de trabajo desprendido de
los planes a mediano y largo plazo originados en el Plan Nacio-
nal de Desarrollo —o en su caso en los planes estatales y munici-
pales de desarrollo—, y asimismo se determinan los instrumentos
de política económica y administrativa necesarios para movilizar
los recursos destinados a alcanzar los objetivos de dicho plan.337
El presupuesto de egresos es la exposición de lo que se pre-
tende realizar para satisfacer determinadas necesidades y alcan-
zar ciertas metas previamente decididas, mediante la estimación
o proyección de las erogaciones necesarias para cumplir un pro-
grama de trabajo ya aprobado; por lo tanto es la exposición fi-
nanciera del plan anual de trabajo del gobierno, en el que se
establece lo que debe hacerse en el siguiente ejercicio fiscal para
convertir las metas multianuales de los planes a largo y mediano
plazo en objetivos inmediatos para hacerlos realidad. En él se es-
pecifican las acciones para llevar dichos planes a la práctica, y los
recursos necesarios para hacerlo.
El sistema para formular el presupuesto sigue un ciclo anual
con plazos determinados para la planeación, la programación y
la presupuestación propiamente dicha,338 de tal forma que pue-
dan precisarse los problemas cuya solución requiere más tiem-
337 Ibidem,
artículo 21, párrafo segundo.
338 Véase Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, Planeación, programación y presu-
puestación, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003.
162 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

po del ciclo anual, a modo de que las acciones puedan dividirse


entre el periodo para el que se presupuesta y los ejercicios pos-
teriores que sean necesarios, y a la vez se garantice un enfoque
ordenado y términos adecuados para que en todos los niveles de
la administración pública se tomen las decisiones pertinentes.
La mecánica seguida en el nivel estatal es casi idéntica al pro-
cedimiento de presupuestación en el nivel federal, porque éste
se tomó como modelo adaptándolo a las realidades locales; la
diferencia básica está en la diferente distribución de funciones
entre las diversas secretarías que hace cada una de las entidades.
Las directrices para el diseño, la elaboración y la ejecución de
los presupuestos locales parten de las establecidas en los planes
nacional, estatales y municipales de desarrollo —y hasta 2006, de
los convenios de Coordinación para el Desarrollo Social y Hu-
mano—, por lo que tomando en cuenta los programas operativos
de cada estado, las entidades implantan en su proceso de presu-
puestación las medidas administrativas y financieras que conside-
ran convenientes.

B. Vinculación entre la planeación para el desarrollo


nacional con la estatal

Las acciones conjuntas de los gobiernos federal y estatal res-


pecto a programas, obras y servicios públicos que favorecen el de-
sarrollo regional, la realización de actividades programadas y el
empleo de recursos para la atención a la población en desventaja
social y económica, se pactaron en el Convenio de Coordinación
para el Desarrollo Social y Humano,339 que era la vía de coordi-
nación entre ambos órdenes de gobierno en materia de desarro-
llo social, regional, urbano y de vivienda.340 Los procedimientos
339 Convenio para el Desarrollo Social y Humano celebrado con el estado
de Veracruz Llave, firmado el 2 de mayo de 2003, puntos 3, 5-8 de sus antece-
dentes.
340 Estos acuerdos celebrados desde 1977, inicialmente fueron llamados con-

venios únicos de coordinación, en 1983 cambió su denominación a convenios


DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 163

de coordinación que en él se establecieron debían favorecer la


planeación del desarrollo integral de cada estado en congruencia
con el Plan Nacional de Desarrollo y la promoción de la partici-
pación de los diversos sectores de la sociedad en las actividades
de planeación; también se acordaban en él los lineamientos me-
todológicos para la realización de esas actividades, considerando
la participación que correspondía a los sectores de la sociedad
en la ejecución de las acciones que debían realizarse en el estado
signatario.341
Siguiendo una política social subsidiaria y corresponsable
que coordinaba a las dependencias gubernamentales de cada
nivel de gobierno, y a éstos entre sí, y que asimismo concertaba
las acciones de la sociedad civil organizada, en dicho documen-
to se integraban y ampliaban los programas de desarrollo de
los diversos sectores de las administraciones públicas federal y
estatal. A este respecto, atendiendo a lo establecido en la Ley
de Planeación, las dependencias de la administración pública
federal elaboraban y ejecutaban los programas sectoriales,342
regionales343 y especiales,344 que les correspondían, así como las

únicos de desarrollo, y desde 1992 hasta el que fue firmado en 2003, con vigen-
cia hasta 2006, fueron llamados convenios de coordinación para el desarrollo
social y humano.
341 Convenio de Desarrollo Social 1997 celebrado con el estado de Aguas-

calientes.
342 Los programas sectoriales se refieren a los aspectos comprendidos dentro

del radio de acción económico o social del que es responsable la secretaría de


estado que actúa como coordinadora del sector. Ley de Planeación, artículos 16,
fracciones III y V, y 23.
343 Los programas regionales se refieren a áreas específicas del territorio na-

cional que rebasan el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa, y que se


consideran claves para el desarrollo del país. Su integración corresponde a la
Secretaría de Hacienda, con la intervención de las entidades federativas a las que
corresponden las circunscripciones que van a ser beneficiadas por el programa.
Ley de Planeación, artículos 14 (fracciones III, VI y VIII) y 25.
344 Los programas especiales —cuya elaboración compete también a la Se-

cretaría de Hacienda— son proyectos ordenados con ese carácter por el Eje-
cutivo Federal, por estar relacionados sea con necesidades primordiales cuya
164 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

entidades de la misma lo hacían con sus respectivos programas


institucionales.345
La coordinación de los programas sectoriales, regionales,
institucionales y especiales, que desde 1992 el Ejecutivo Federal
—a través de las dependencias y entidades de la administración
pública federal— a llevado a cabo con las de los respectivos pro-
gramas estatales, se acordó en el Convenio de Coordinación para
el Desarrollo Social y Humano,346 que fue la herramienta funda-
mental de coordinación de las administraciones públicas federal
y estatal para la planeación y ejecución de los programas, pro-
yectos, acciones, obras y servicios que se pactaba, así como para
el ejercicio de los recursos estatales y federales que les eran asig-
nados a los municipios. Dicho compromiso operó a través de la
celebración de acuerdos o convenios de coordinación de carácter
anual —acompañados de sus respectivos anexos— en los que se
estipulaba la realización de los distintos programas, reconocien-
do la participación que en su caso correspondía a los municipios,
con el propósito de que las acciones que se convenía realizar en
la entidad federativa fueran congruentes con la planeación para
el desarrollo integral del estado y con la planeación nacional del
desarrollo.347 En el mencionado instrumento los ejecutivos fede-
ral y estatal aunaban esfuerzos para desarrollar mecanismos de

satisfacción es indispensable para el desarrollo integral del país, o bien con acti-
vidades encuadradas en el ámbito de acción de dos o más secretarías de Estado.
Ley de Planeación, artículos 14 (fracciones VI y VII) y 26.
345 Los programas institucionales son los planes de trabajo que sujetándose

a las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo y del programa sectorial co-
rrespondiente, así como a la ley que regula su organización y funcionamiento,
preparen las entidades paraestatales por orden expresa del Ejecutivo Federal,
porque su ubicación dentro del sector al que corresponden las hace adecuadas
para hacerse cargo de determinados proyectos. Ley de Planeación, artículos 17
(fracción II) y 24.
346 Este convenio surtió efectos del 1o. de enero de 2003 al 30 de noviembre

de 2006.
347 Convenio para el Desarrollo Social y Humano, celebrado con el estado

de Veracruz Llave, cit., cláusula primera.


DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 165

cooperación técnica en materia de planeación, diseño, ejecución


y evaluación de programas sociales, así como para integrar un
padrón único de beneficiarios; y convenían en intercambiar in-
formación, y en desarrollar mecanismos para la medición del de-
sarrollo humano.348
Asimismo, en un marco de concurrencia y articulación de
esfuerzos, aceptaban promover acciones con el fin de trabajar
de manera corresponsable en la tarea de aminorar la pobreza y
mejorar las condiciones sociales y económicas de la población,
mediante la creación y organización de políticas públicas que con
equidad y seguridad, y a través de apoyos específicos, promo-
vieran el desarrollo humano, familiar, comunitario y productivo,
atendiendo al mismo tiempo a conducir el desarrollo urbano y el
ordenamiento territorial.349
Tanto el Ejecutivo Federal como cada Ejecutivo estatal, re-
conociendo la necesidad de una permanente retroalimentación
para la planeación de las acciones y el empleo de los recursos
que se acordaba ejercer en el marco del multicitado convenio,
aceptaron promover la creación y aplicación de instrumentos ju-
rídicos y metodológicos para la supervisión, seguimiento y eva-
luación de las acciones que se realizaban en su cumplimiento, así
como de mecanismos de coordinación. A solicitud expresa del
Ejecutivo estatal, su homólogo federal podía —por conducto de
las dependencias que operaban los programas— proporcionar
asistencia técnica y capacitación en las materias motivo de dicho
convenio.350
Ambas autoridades admitieron asimismo la conveniencia de
fomentar y organizar las acciones necesarias para contar con me-
canismos y políticas que aseguraran la participación y convergen-
cia de los tres niveles de gobierno —y la concurrencia de éstos con
las iniciativas de la sociedad civil organizada y del sector priva-

348
Ibidem, cláusula quinta.
349
Ibidem, cláusulas primera y tercera.
350
Ibidem, cláusula novena.
166 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

do—, para realizar complementariamente acciones que condu-


jeran a ampliar las capacidades individuales, a generar oportuni-
dades que favorecieran el desarrollo local y personal, a mejorar
la protección social, a formar patrimonios familiares, y al mismo
tiempo, a desarrollar el entorno urbano y a ordenar el territorio
nacional.351 Cuando lo que se pretendía era la participación de
grupos sociales o de particulares en la ejecución de acciones junto
con los gobiernos federal y estatal, ajustándose a las disposiciones
legales federales y locales aplicables se suscribían con ellos conve-
nios de concertación.
La Secretaría de Desarrollo Social fue la encargada de pro-
mover ante las dependencias y entidades de la administración
pública federal la aplicación de los principios contenidos en el
Convenio de Desarrollo de Coordinación Social y Humano que
se hubiera celebrado, para que tomaran las medidas necesarias a
modo de que sus programas y acciones se vincularan por medio
de convenios con la planeación regional y estatal del desarrollo,
y fueran congruentes con la planeación nacional.352 Las depen-
dencias y entidades de la administración pública federal que sus-
cribían los mencionados instrumentos, debían informarlo tanto
a la Secretaría de Hacienda como a la Secretaría de la Función
Pública.353
Los recursos federales que en los términos de los respectivos
convenios de coordinación y anexos de ejecución se asignaban a
cada entidad federativa no perdían su carácter federal, y estaban
sujetos a la disponibilidad del presupuesto de egresos de la Fede-
ración para el ejercicio fiscal correspondiente —como a su vez los
recursos estatales se subordinaban a la disponibilidad de sus res-
pectivos presupuestos de egresos—,354 por lo cual el cumplimien-
to de los programas355 dependía de lo que estableciera el Decreto
351
Ibidem, cláusula cuarta.
352
Ibidem, cláusula octava.
353
Ibidem, cláusula séptima.
354
Ibidem, cláusula séptima, párrafo 3o.
355
Ibidem, cláusula séptima, párrafos 1o. y 2o.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 167

de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal


correspondiente, de la suficiencia presupuestaria, de las reglas de
operación de los respectivos programas y de las demás disposicio-
nes legales federales aplicables.
En relación con los distintos programas en operación, el Eje-
cutivo estatal se comprometía a entregar trimestralmente a la Se-
cretaría de Hacienda y a la Secretaría de la Función Pública la
información programática y presupuestaria, la de avances físicos
y financieros, y la de cierre del ejercicio, así como la que estable-
ciera el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para
el ejercicio fiscal correspondiente, y en general, la información
que dichas dependencias requirieran para efectuar —en el ám-
bito de sus respectivas competencias— el control, la inspección
y la vigilancia de los recursos federales transferidos al estado. En
lo que competía a la Secretaría de Hacienda, el Ejecutivo estatal
daba cumplimiento a esta obligación a través de la Delegación de
la Secretaría de Desarrollo Social en la entidad.356
Para el control, inspección, evaluación y vigilancia de los
recursos que se asignaban al estado, los ejecutivos federal y es-
tatal convinieron en que la Secretaría de la Función Pública
estableciera —junto con el órgano estatal de control— los pro-
gramas o las actividades necesarias para garantizar el cumpli-
miento de las disposiciones federales aplicables. Estos acuerdos
no estaban sujetos a la vigencia anual prevista para los demás
acuerdos de coordinación y anexos de ejecución a que se ha
hecho referencia.357
Asimismo ambos ejecutivos convinieron en generar informes
periódicos apegados tanto en su contenido como en su presenta-
ción a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental.358

356
Ibidem, cláusula décima.
357
Ibidem, cláusula décimoprimera.
358
Ibidem, cláusula novena.
168 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

C. Conversión de los programas a largo y mediano plazo


en programas anuales

Los objetivos generales contenidos en los planes de desarro-


llo —nacional, estatal y municipal, según el caso— se convier-
ten en programas de trabajo anuales y éstos, como ya se dijo, en
presupuestos al determinar su costo. El presupuesto contiene el
plan financiero del gobierno expresado en un programa anual
de trabajo con la especificación de todas las actividades que éste
entraña, con la descripción de sus metas y objetivos, y con la de-
terminación de su costo.
Toda vez que los gastos deben ajustarse a los ingresos dis-
ponibles —lo que implica que los recursos estimados deben ser
los suficientes para cubrir las necesidades de inversión, de gasto
corriente y del servicio de la deuda que contemple el programa
general de gasto—, el presupuesto de ingresos y el presupuesto
de egresos son complementarios aun si formalmente constan en
distintos ordenamientos.
Contenido el primero de ellos en las leyes de ingresos federal,
estatales y municipales según el caso, es el instrumento jurídico
que comprende tanto la estimación de los recursos que se espera
obtener de las distintas fuentes de ingresos que en las mismas se
enumeran —que deben ser suficientes para cubrir el programa
de trabajo que va a desarrollarse—, como el plan financiero del
gobierno en lo referente a la política tributaria que ha de seguirse
para costear los objetivos programados, atendiendo a que no es
una medida sana de financiamiento depender de apoyos exter-
nos, ni cubrir gastos corrientes con empréstitos.
El segundo de ellos —comprendido en los decretos de pre-
supuesto federal, estatales y municipales según se trate— es el
documento que establece el plan financiero del gobierno respecto
a la cuantificación de todas y cada una de las actividades de su
programa anual de trabajo, abarcando las diversas erogaciones
que habrán de efectuar todos los órganos públicos con base en
sus respectivos programas de trabajo.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 169

Dado que los subsidios deben sujetarse a los criterios de ob-


jetividad, equidad, transparencia, publicidad, selectividad y tem-
poralidad, debe procurarse que cada programa sea el medio más
eficaz y eficiente359 para alcanzar los objetivos y metas propues-
tos, previendo en ellos los montos máximos tanto por porcentaje
del costo total del proyecto, como por beneficiario. Sin demérito
de la eficiencia en el logro de los objetivos, en los programas de
beneficio directo a individuos o grupos sociales, los montos y por-
centajes se establecen con base en criterios redistributivos dando
preferencia a la población de menos ingresos, garantizando que
el mecanismo de distribución, operación y administración de los
recursos otorgue acceso equitativo a todos los grupos sociales y
géneros, y asimismo asegure la igualdad entre las distintas regio-
nes y entidades federativas.
Por consiguiente cada programa debe identificar con preci-
sión a la población objetivo —tanto por grupo específico, como
por región del país, entidad federativa y municipio—; asimismo,
previendo su temporalidad, para estimular una mayor autosufi-
ciencia y consiguientemente disminuir o terminar el suministro
de apoyos con cargo a los recursos presupuestarios federales, de-
ben buscarse dentro de lo posible fuentes alternativas de ingresos.
Para evitar una administración costosa y excesiva, los fondos
deben canalizarse exclusivamente a la población-objetivo, y ase-
gurar que el mecanismo de distribución, manejo y administra-
ción facilite, por una parte, la obtención de información y la eva-

359
Eficacia y eficiencia son definidas respectivamente en el artículo 2o.,
fracciones XI y XII de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Ha-
cendaria, como las cualidades de lograr en el ejercicio fiscal el cumplimiento
de los objetivos y las metas en los términos de la propia ley y de las demás dis-
posiciones aplicables, y de que el ejercicio del Presupuesto de Egresos se realice
en tiempo y forma en los términos de la propia ley y de las demás disposiciones
aplicables. Anteriormente eran definidas en el Presupuesto de Egresos práctica-
mente en los mismos términos: respecto a la eficacia se hacía también mención
a los indicadores, y por lo que toca a eficiencia, se refería a que el gasto se ejer-
ciera en los términos del Presupuesto y del calendario que emitiera la Secretaría
de Hacienda.
170 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

luación de los beneficios económicos y sociales de su asignación


y aplicación, y por la otra, incorpore mecanismos periódicos de
seguimiento, supervisión y evaluación que permitan ajustar las
modalidades de su empleo o decidir sobre su cancelación. Asi-
mismo debe asegurarse la coordinación de acciones entre depen-
dencias y entidades, para evitar la duplicación en el ejercicio de
los recursos y reducir los gastos administrativos.
El ejercicio de los recursos presupuestales —incluyendo su
importe— debe ser reportado con detalle de todos los elementos
a los que anteriormente se ha hecho referencia, en los informes
trimestrales que el Ejecutivo Federal está obligado a entregar al
Congreso de la Unión.360
Previamente a la realización de cualquier modificación en
el alcance o modalidades de sus programas, políticas de precios,
adquisiciones, arrendamientos, garantías de compra o de venta,
cambios en la población objetivo, o cualquier otra acción que im-
plique variaciones en los subsidios y las transferencias, las depen-
dencias y entidades deben informar a la Secretaría de Hacienda.
Cuando dichas acciones impliquen una adecuación presupues-
taria o una modificación en los alcances de los programas, se
requiere la autorización de dicha Secretaría.361

a. Reglas de operación

Con el objeto de cumplir lo establecido por la Ley Federal


de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria respecto a asegu-
rar que la aplicación de los recursos públicos federales se realice
con base en criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia,
economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, ren-
dición de cuentas y equidad de género, 362 los programas a través
de los cuales se otorgan subsidios, y aquellos que deben someterse
360
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Diario Oficial
de la Federación, marzo de 2006, artículos 75 y 107.
361
Ibidem, artículos 76, 58 y 59.
362
Ibidem, artículo 1o., párrafo segundo.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 171

a reglas de operación, son establecidos en el Presupuesto de Egre-


sos. En este documento la Cámara de Diputados —para asegurar
que la aplicación de los recursos de haga con eficiencia, eficacia,
economía, honradez y transparencia— puede señalar los progra-
mas que deben sujetarse a ellas, y en el mismo, especificar los
criterios generales que deben seguir dichas reglas de operación.
Previo dictamen de la Comisión Federal de Mejora Regula-
toria y contando con la autorización presupuestaría de la Secre-
taría de Hacienda, las responsables de emitir las nuevas reglas
de operación que habrán de ser aplicadas en el ejercicio fiscal
siguiente, o en su caso, las modificaciones a aquéllas que con-
tinuarán vigentes, son las dependencias, las entidades a través
de sus respectivas dependencias coordinadoras de sector, o en su
caso, las entidades no coordinadas. A fin de facilitar la eficiencia
y la eficacia en el manejo de los recursos y en la ejecución de los
programas, dichas reglas deben ser simples y precisas.
A más tardar el 21 de noviembre, cada dependencia y en-
tidad debe presentar a la Secretaría de Hacienda sus proyectos
de reglas de operación, tanto las de los programas que inicien su
existencia en el ejercicio fiscal siguiente, como las modificacio-
nes a aquéllas de los programas cuya vigencia se amplía. Unas y
otras, una vez aprobadas, deben ser publicadas en el Diario Oficial
de la Federación a más tardar el 31 de diciembre previo al ejercicio
y conforme a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,363
inscribir o modificar la información correspondiente en el Regis-
tro Federal de Trámites y Servicios.364
Conforme al programa anual que al efecto se establezca, los
resultados de los programas sujetos a reglas de operación deben
ser evaluados por las dependencias y entidades a través de sus
respectivas dependencias coordinadoras de sector, por conduc-
to de expertos, instituciones académicas y de investigación u or-
ganismos especializados —sean de carácter nacional o interna-
363
Título tercero, A.
364
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo
77, párrafos primero, segundo, antepenúltimo y último, y fracción I.
172 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

cional—, que cuenten con reconocimiento y experiencia en las


materias de que se trata. Dichas dependencias y entidades deben
reportar el contenido de las evaluaciones en sus informes trimes-
trales.365

b. Subsidios

La ministración de los subsidios y transferencias que con car-


go a los presupuestos de las dependencias366 —y en su caso de las
entidades—367 hayan sido aprobados en el Presupuesto de Egre-
sos, la autoriza el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría
de Hacienda. En el ámbito de sus respectivas competencias, los
titulares de dichas dependencias y entidades son responsables de
que los recursos se otorguen y ejerzan conforme a las disposicio-
nes aplicables. Cuando aquéllos no cumplan lo establecido en la
Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Secretaría
de Hacienda —informando a la Cámara de Diputados, y toman-
do en cuenta la opinión de la misma en el destino de los recursos
correspondientes— puede reducir, suspender o terminar la mi-
nistración de dichos subsidios y transferencias.368
Salvo en el caso de ministraciones relacionadas con obliga-
ciones de las entidades federativas o municipios, que en términos
de lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal,369 y en los ca-
sos previstos en las disposiciones legales aplicables, estén garan-
tizadas con la afectación de sus participaciones o aportaciones
365
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo 78.
366
Las secretarías de Estado y los departamentos administrativos, incluidos
sus respectivos órganos administrativos desconcentrados, así como la Conseje-
ría Jurídica del Ejecutivo Federal. Ley Federal de Presupuesto y Responsabili-
dad Hacendaria, cit., artículo 2o., fracción VIII.
367
Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal y
los fideicomisos públicos que sean considerados entidades paraestatales. Ley Fe-
deral de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo 2o., fracción
XVI.
368
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo 74.
369
Artículos 9o., 50 y 51.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 173

federales, las dependencias y entidades sólo pueden transferir re-


cursos federales a las entidades federativas, a los municipios y a
las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, a través de las
tesorerías de las entidades federativas. 370
Con base en el Presupuesto de Egresos, y sujetándose en lo
conducente a la Ley de Presupuesto,371 el Ejecutivo Federal, por
conducto de la Secretaría de Hacienda, determina la forma y
términos en que deben invertirse los subsidios que otorgue a las
entidades federativas, a los municipios, y en su caso, a los sectores
social y privado. Los beneficiarios deben proporcionar a dicha
Secretaría la información que se les solicite sobre la aplicación
que hagan de los subsidios.372

c. Información y transparencia en la gestión del gasto


federalizado

En el manejo de los recursos federales, los ejecutores del gasto


deben observar las disposiciones establecidas en la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamen-
tal, y en los términos establecidos por el Presupuesto de Egresos,
poner a disposición del público la información a que aquélla373 se
refiere en la misma fecha en la que el Ejecutivo Federal entregue
los informes trimestrales al Congreso de la Unión. Los ejecutores
del gasto deben remitir al Congreso de la Unión la información
que en relación con sus respectivos presupuestos les sea solicitada
por los órganos de gobierno de las cámaras, las comisiones com-
petentes o el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la
Cámara de Diputados.374
370
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010,
artículo 8o., fracción VI.
371
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículos
74-78.
372
Ibidem, artículo 79.
373
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Guber-
namental, artículo 7o., fracción IX.
374
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo 106.
174 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

A los treinta días naturales después de terminado un trimes-


tre, el Ejecutivo Federal —por conducto de la Secretaría de Ha-
cienda— entrega al Congreso de la Unión, con desglose mensual,
los informes correspondientes al periodo, e información sobre los
ingresos obtenidos y la ejecución del presupuesto de egresos; so-
bre la situación económica y las finanzas públicas del ejercicio;
sobre los principales indicadores en relación con los resultados y
avances de los programas y proyectos respecto al cumplimiento
de sus objetivos y metas; así como sobre su impacto social.375
En dichos documentos se expone la situación económica del
país —incluyendo un análisis sobre la producción y el empleo,
sobre precios y salarios, y la evaluación del sector financiero y del
sector externo—; así como la situación de las finanzas públicas
con base en los principales indicadores de la postura fiscal —in-
cluyendo datos sobre los balances fiscales, y en su caso, el déficit
presupuestario—. Asimismo, en dichos documentos se da a cono-
cer la evolución de los ingresos tributarios376 y los no tributarios,377
especificando el desarrollo de los ingresos petroleros y los no pe-
troleros; la situación respecto a las metas de recaudación, con una
detallada explicación de la misma, y el comportamiento de las
participaciones federales entregadas a las entidades federativas.
Se da cuenta por otra parte, de la evolución del gasto público —
incluyendo el programable378 y el no programable—,379 de su eje-
cución, de los principales resultados de los programas y proyectos,
375
Ibidem, artículo 107, fracción I, párrafos primero y segundo.
376
Impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y
derechos. Código Fiscal, artículo 2o.
377
Productos y aprovechamientos. Código Fiscal, artículo 3o.
378
Las erogaciones que la Federación realiza en cumplimiento de sus atri-
buciones, conforme a sus programas para proveer bienes y servicios públicos a
la población. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit.,
artículo 2o., fracción XXVII.
379
Las erogaciones a cargo de la Federación que derivan del cumplimiento
de obligaciones legales o del Decreto de Presupuesto de Egresos, que no corres-
ponden directamente a los programas para proveer bienes y servicios públicos
a la población. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit.,
artículo 2o., fracción XXVIII.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 175

y de la disponibilidad de recursos en fondos y fideicomisos. Asi-


mismo se reportan los juicios ganados y perdidos en materia fiscal
y de recaudación por el Servicio de Administración Tributaria,
por el Instituto Mexicano del Seguro Social y por el Instituto del
Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores; así como la
repercusión que el monto de sus resultados tiene sobre los ingresos
y el costo operativo que implica para las respectivas instituciones,
con una explicación de las disposiciones fiscales que ocasionan
problemas jurídicos al gobierno federal. Se informa igualmente la
evolución detallada de la deuda pública en el trimestre, incluyen-
do los montos del endeudamiento interno neto, el canje o refinan-
ciamiento de obligaciones del Erario Federal, y el costo total de las
emisiones de deuda pública interna y externa.380
En dichos informes se aclara asimismo la evolución de los
proyectos de infraestructura productiva a largo plazo, propor-
cionando una contabilidad separada para cada uno de ellos, de
modo que los ingresos asociados a dichos proyectos, sus costos y
las amortizaciones derivadas de los mismos puedan ser fácilmen-
te identificados, anexando asimismo un análisis que respecto a los
proyectos de que se trata, permita conocer —a valor presente—
la posición financiera del gobierno federal, y la de las entidades.
También se dan a conocer en esos documentos los montos co-
rrespondientes a los requerimientos financieros del sector público
—incluyendo su saldo histórico—, y la evolución de los proyectos
de inversión en infraestructura que cuenten con erogaciones plu-
rianuales aprobadas en los términos de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.381
El Ejecutivo Federal debe remitir también informes mensua-
les sobre los montos del endeudamiento interno neto, el canje o
refinanciamiento de obligaciones del Erario Federal en los térmi-
nos de la Ley General de Deuda Pública, y el costo total de las

380
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo
107, fracción I, incisos a), b) y c).
381
Ibidem, artículo 107, fracción I, incisos d), e) y f); Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, artículo 74, fracción IV.
176 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

emisiones de deuda interna y externa. Treinta días después de


terminado cada mes, por conducto de la Comisión de Hacienda
y Crédito Público debe informar a la Cámara de Diputados so-
bre la recaudación federal participable que sirvió de base para el
cálculo de las participaciones a las entidades federativas, compa-
rándola con la correspondiente al año previo, y explicando deta-
lladamente su evolución.
Por conducto de la mencionada Comisión y de la Comisión
de Presupuesto y Cuenta Pública, a los quince días naturales des-
pués de concluido el mes, informa el Ejecutivo Federal a la Cá-
mara de Diputados el pago de las participaciones a las entidades
federativas, desagregada por tipo de fondo y por entidad federa-
tiva, y comparada con la del año previo. A través del Comité de
Vigilancia del Sistema de Participaciones de Ingresos Federales
de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, la Secreta-
ría de Hacienda proporciona a las entidades federativas la infor-
mación relativa a participaciones a que se ha hecho referencia a
más tardar quince días después de concluido el mes, y la publica
en su página electrónica.382
En el ámbito de sus respectivas competencias, la Secretaría
de Hacienda, la Secretaría de la Función Pública y el Banco de
México establecen los lineamientos relativos al funcionamiento,
organización y requerimientos del sistema integral de informa-
ción de los ingresos y del gasto público. Con las limitaciones que
establecen las leyes, la Comisión de Hacienda y Crédito Público,
y la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de
Diputados, tienen acceso a dicho sistema.383

d. Evaluación de la gestión pública

Tanto las políticas públicas, como los programas de trabajo, y


el desempeño de las instituciones encargadas de llevarlos a cabo,
382 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo
107, fracción II, párrafos primero, segundo y tercero.
383 Ibidem, artículo 108.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 177

se someten a valoración conforme a los programas anuales de eva-


luación que hubieran sido establecidos. Las conclusiones de las
evaluaciones se publican en las respectivas páginas de Internet
de las instancias de evaluación de las entidades federativas, en
las de los gobiernos de éstas, y si cuentan con ellas, también en las
de los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito
Federal. Los resultados de las evaluaciones son integrados en su in-
forme trimestral por la Secretaría de Hacienda en los términos de
la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria a los
que ya se hizo referencia, y publicados en su página de Internet.384
Trimestralmente la Secretaría de Hacienda realiza la evalua-
ción económica de los ingresos y egresos en función de los calenda-
rios de presupuesto de las dependencias y entidades; en tanto que
con base en la información con desglose mensual que el Ejecutivo
Federal envía trimestralmente a la Cámara de Diputados, las comi-
siones ordinarias de ésta analizan y evalúan el avance en las metas
de los programas aprobados. De acuerdo con lo estipulado por
la Ley General de Desarrollo Social y por la propia Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, las evaluaciones en
materia de desarrollo social son coordinadas por el Consejo Nacio-
nal de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.385 Asimismo
las instancias públicas a cargo de la evaluación deben darle segui-
miento a la atención que se hubiera prestado a las recomendacio-
nes emitidas en relación con las correspondientes evaluaciones.386
Con la finalidad de medir el impacto y la incidencia de los
programas de manera diferenciada entre mujeres y hombres, en
la medida de lo posible las evaluaciones deben incluir informa-
ción desagregada por sexo de las personas beneficiarias; y en los

384
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010,
artículo 8o., fracción V, párrafo segundo y tercero; Ley Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículos 85 (penúltimo párrafo) y 110 (frac-
ciones III y IV).
385
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo
110, párrafos primero, segundo y tercero.
386
Ibidem, artículo 110, fracción VI.
178 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

casos en que sea posible, también las dependencias y entidades


deben presentar resultados con base en indicadores desagregados
por sexo.387
La evaluación del desempeño consiste en verificar el grado de
cumplimiento de los objetivos y metas para los que fueron trans-
feridos los recursos federales —así como los beneficios de la apli-
cación de los mismos— con base en los indicadores estratégicos
y de gestión establecidos por las instancias técnicas de evaluación
federales y locales con el objeto de investigar los resultados de la
aplicación de los recursos públicos federales. Dichos indicadores,
conforme a los cuales han de evaluarse los resultados obtenidos
de los fondos de aportaciones federales y de los demás recursos
federales transferidos, se revisan —y en su caso se actualizan—
en los términos de las disposiciones aplicables, a más tardar el
último día hábil de marzo. Una vez actualizados, deben incluirse
en los informes trimestrales en los términos de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.388
Los indicadores del sistema de evaluación del desempeño
forman parte del Presupuesto de Egresos, y sus resultados son
incorporados a la Cuenta Pública, explicando detalladamente las
causas de las variaciones en el cumplimiento de los programas
—si las hubo—, y su correspondiente efecto económico. Dichos
resultados deben ser considerados para efectos de la futura pro-
gramación, presupuestación y ejercicio de los recursos.389
Las instancias públicas a cargo de la evaluación del desem-
peño la efectúan por sí mismas, o a través de personas físicas o
morales con experiencia probada, especializadas en la materia
que haya de evaluarse, y que cumplan con los requisitos de inde-
pendencia, imparcialidad, transparencia y los demás que se en-

387
Ibidem,artículo 110, fracción V.
388
Ibidem,artículos 85 (fracción primera) y 110 (párrafo cuarto); Presupues-
to de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010, artículo 8o., frac-
ción III.
389
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo
111, párrafos penúltimo y último.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 179

cuentren establecidos en disposiciones aplicables. Todas las eva-


luaciones deben hacerse públicas.390
Con base en el sistema de evaluación del desempeño —obli-
gatorio para los ejecutores del gasto— la Secretaría de Hacienda
y la Secretaría de la Función Pública, en el ámbito de sus res-
pectivas competencias verifican —al menos cada bimestre— los
resultados de la recaudación y de la ejecución de los programas y
presupuestos de las dependencias y entidades para cerciorarse de
la eficiencia, la eficacia, la economía y la calidad en la adminis-
tración pública federal, así como del impacto social del ejercicio
del gasto público, para poder así establecer y aplicar las medidas
conducentes. Igual obligación, y para los mismos fines, tienen la
dependencias respecto de sus entidades coordinadas.391

D. Fiscalización del ejercicio de los recursos federales administrados


o ejercidos por los gobiernos locales y por particulares

Con excepción de las participaciones en impuestos federa-


les, y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de
los derechos de los usuarios del sistema financiero, la Auditoría
Superior de la Federación —de conformidad con los procedi-
mientos establecidos en otras leyes— fiscaliza directamente los
recursos federales que administran o ejercen las entidades fede-
rativas, los municipios y los órganos político administrativos de
las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, así como los
que se destinan y se ejercen por cualquier entidad, persona fí-
sica, persona moral —pública o privada—, y los transferidos a
fideicomisos, mandatos, fondos o a cualquier otra figura jurídica.
Para lo cual, así como para cumplir con su atribución de fiscali-
zar la Cuenta Pública,392 la Auditoría Superior de la Federación
celebra convenios con las ya mencionadas autoridades locales y

390
Ibidem,artículo 110, fracciones I y II.
391
Ibidem,artículo 111, párrafos primero y segundo.
392 Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, artículo
XV, fracción XIX.
180 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

con sus entidades de fiscalización superior, con el objeto de que


conforme a los lineamientos técnicos por ella establecidos, cola-
boren en la verificación de la correcta aplicación de los recursos
recibidos por los mencionados gobiernos. Dichos lineamientos se
establecen para mejorar la fiscalización de los recursos federales
ejercidos por ellos, incluyendo a sus administraciones públicas
paraestatales y paramunicipales. Los mencionados lineamientos
abarcan la verificación del desempeño, y la comprobación de la
aplicación adecuada de los recursos que con cargo a recursos fe-
derales reciban tanto las personas físicas, como las personas mo-
rales —públicas o privadas— por concepto de subsidios, donati-
vos y transferencias otorgadas por las entidades federativas, los
municipios y los órganos político administrativos de las demarca-
ciones territoriales del Distrito Federal.393
Para asegurar una rendición de cuentas oportuna, clara, im-
parcial y transparente, es la Auditoría Superior de la Federación
la que establece los sujetos, objetivos, alcance y procedimientos de
las auditorías que han de practicarse sobre los recursos federales
entregados a las entidades federativas, los municipios y los órganos
político administrativos de las demarcaciones territoriales del Dis-
trito Federal, así como la estructura que ha de seguirse para pre-
sentar los informes de auditoría. Los términos acordados con las
entidades de fiscalización de las entidades federativas no pueden
ser inferiores a los determinados en la ley de que se trata. La Audi-
toría Superior de la Federación verifica que respecto a los recursos
de la Federación que les sean transferidos y asignados, las entida-
des fiscalizadas lleven el control y registro contable, patrimonial y
presupuestario de acuerdo con las disposiciones aplicables.394

a. Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado

Para fortalecer el alcance, profundidad, calidad y seguimien-


to de las revisiones realizadas por la Auditoría Superior de la Fe-
393
Ibidem, artículo 37, párrafos primero, segundo y tercero.
394
Ibidem, artículo 37, párrafos cuarto y sexto.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 181

deración al ejercicio de los recursos federales transferidos a las


entidades federativas, a los municipios y a los órganos político-
administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Fe-
deral —con excepción de las participaciones en impuestos fede-
rales—, se ha establecido el Programa para la Fiscalización del
Gasto Federalizado. Conforme a éste, aquel órgano de fiscaliza-
ción puede —a través de la celebración de convenios de coordi-
nación— entregar a las entidades de fiscalización locales hasta el
50% de los recursos del programa de que se trata, a fin de que
fiscalicen los recursos federales administrados o ejercidos por los
mencionados gobiernos locales; el resto de los recursos los aplica
la Auditoría Superior de la Federación a la realización de audi-
torías directas.395
Los recursos del Programa para la Fiscalización del Gasto
Federalizado deben destinarse exclusivamente para actividades
relacionadas directamente con la revisión y fiscalización de los
recursos públicos federales, y los que de ellos no hubieran sido
devengados al final del ejercicio por la Auditoría Superior de la
Federación, o las entidades de fiscalización superior de las legis-
laturas locales, o la de la Asamblea del Distrito Federal, deben in-
variablemente concentrarse en el Tesorería de la Federación. En
los términos que establezcan las reglas de operación del Progra-
ma para la Fiscalización del Gasto Federalizado, la aplicación de
sus recursos debe ser publicada trimestralmente por la Auditoría
Superior de la Federación y por los órganos técnicos de fiscaliza-
ción de las legislaturas locales y el de la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal en sus respectivas páginas de Internet.396
Con anterioridad al 15 de febrero de cada año, la Auditoría
Superior de la Federación envía las reglas de operación del Pro-
grama de Fiscalización del Gasto Federalizado para la revisión
del ejercicio fiscal que corresponda, a la Comisión de Vigilancia
de la Auditoría Superior de la Federación y a la Comisión de
Presupuesto, que antes del 15 de marzo deben emitir su opinión,
395
Ibidem, artículo 38, encabezado y fracción primera.
396
Ibidem, artículo 38, fracción V.
182 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

para que a más tardar el último día hábil de marzo sean publica-
das en el Diario Oficial de la Federación. Dichas reglas deben señalar
al menos el plan de auditorías para el ejercicio fiscal en revisión,
especificando los fondos y los recursos que han de fiscalizarse; la
distribución que en su caso se realice de los subsidios del Progra-
ma Anual para la Fiscalización del Gasto Federalizado, a fin de
que las entidades de fiscalización superior de los congresos loca-
les y la de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal realicen
las acciones de fiscalización de los recursos públicos federales; así
como la asignación por entidad federativa. La cobertura por enti-
dad federativa de las auditorías por realizar, así como los criterios
normativos y metodológicos para llevarlas a cabo; los procedi-
mientos y métodos necesarios para la revisión y fiscalización de
los recursos federales, y en su caso, las acciones de capacitación
necesarias.397
Para que la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior
de la Federación cuente con elementos para realizar una evalua-
ción sobre el cumplimiento de los objetivos del Programa para la
Fiscalización del Gasto Federalizado, debe ser informada en el
mes de septiembre, ya que a más tardar el primer día hábil de oc-
tubre, debe a su vez remitir a la Comisión de Presupuesto infor-
mación relevante respecto al cumplimiento de dichos objetivos,
a fin de que sea considerada para la aprobación del Presupuesto
de Egresos de la Federación del siguiente ejercicio fiscal. Dicho
informe debe contener un reporte detallado sobre los aspectos
mencionados en el párrafo anterior.398

b. Informes de las auditorías realizadas conforme


al Programa de Fiscalización del Gasto Federalizado

Los informes de las auditorías que las entidades de fiscaliza-


ción superior de las legislaturas locales y de la Asamblea Legis-

397
Ibidem, artículo 38, fracción II.
398
Ibidem, artículo 38, fracción IV.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 183

lativa del Distrito Federal realicen en los términos del Programa


para la Fiscalización del Gasto Federalizado, deben seguir el
formato y la estructura que determine la Auditoría Superior de
la Federación, asegurándose de que todos los procedimientos
de auditoría manifestados en el informe se expresen en resulta-
dos —aun si no tienen observaciones o éstas fueron solventadas
durante el desarrollo de la auditoría— precisando en su caso la
normativa incumplida o a la que se dio cumplimiento, y que di-
chos resultados se alineen con los dictámenes de las auditorías; y
a su vez los resultados del Informe de Resultados deben alinearse
con las conclusiones del apartado de cumplimiento de objetivos
y metas, registrando tanto las recuperaciones de recursos como
las probables recuperaciones. En los informes de auditoría debe
incorporarse un apartado de cumplimiento de metas y objetivos,
y verificarse la consistencia de las cifras y de la información en
general.399

c. Responsabilidades por la afectación de la hacienda


pública

Si se acreditan afectaciones a la hacienda pública federal o


al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades
paraestatales federales, atribuibles a servidores públicos de las
entidades federativas, de los municipios o de los órganos políti-
co-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito
Federal, la Auditoría Superior de la Federación procede a for-
mularles un pliego de observaciones. En caso de que éste no sea
finiquitado, les finca responsabilidades resarcitorias conforme a
la propia ley, y en su caso promueve ante los órganos o autori-
dades competentes las responsabilidades administrativas, civiles,
políticas y penales a que haya lugar. Para estos mismos fines, si
las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas
detectan irregularidades que afecten el patrimonio la hacienda

399
Ibidem, artículo 38, fracción III.
184 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

pública federal, inmediatamente deben hacerlo del conocimiento


de la Auditoría Superior de la Federación.400

2. Ingresos

En un federalismo cooperativo los vínculos que asocian a la


colectividad federal con las comunidades federadas, dan origen
a un proceso continuo de celebración de pactos que confiere ho-
mogeneidad al desempeño de sus atribuciones y obligaciones. Por
medio de convenios de coordinación, las dependencias y entidades
pueden transferir a las entidades federativas recursos presupues-
tarios —y en su caso, recursos humanos y materiales— con el
propósito de descentralizar, o de reasignar la ejecución de funcio-
nes, programas o proyectos federales.
Para facilitar el cumplimiento de los gobiernos estatales y
municipales en cuanto a la construcción de obras públicas y a
su mantenimiento, así como a la de prestar servicios públicos, se
ha procedido a aumentar las transferencias federales, a devolver
fuentes de imposición, a ampliar el ámbito de cobro de derechos
locales, y a mejorar el acceso de las administraciones locales al
crédito.

A. Transferencias

El mecanismo por medio del cual se trasladan fondos del pre-


supuesto federal a los presupuestos de los gobiernos estatales y
municipales, es la transferencia de recursos a través de donativos,
subsidios y participaciones.

a. Donativos

Siempre y cuando los ejecutores de gasto cuenten en sus res-


pectivos presupuestos con recursos aprobados por la Cámara
400
Ibidem, artículos 37 (penúltimo párrafo) y 39.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 185

de Diputados para otorgar donativos, pueden hacerlo, sin que


puedan incrementar la asignación aprobada en sus presupuestos
para este rubro aun si reciben transferencias. Cuando pretendan
otorgar donativos en especie, deben sujetarse a la Ley General
de Bienes Nacionales y demás disposiciones aplicables. El titular
del respectivo ejecutor de gasto —y en el caso de las entidades,
adicionalmente su órgano de gobierno— es el que en forma in-
delegable debe autorizar el donativo. En sus informes trimes-
trales deben incluir las erogaciones con cargo a la partida de
gasto correspondiente, especificando el nombre o razón social
del donatario, el monto que le haya sido entregado, así como
los fines específicos para los cuales fue otorgado el donativo. En
todos los casos los donativos se consideran como otorgados por
la Federación.
Los aspirantes a recibir donativos deben presentar proyectos
en los que se justifique y fundamente la utilidad social de las acti-
vidades educativas, culturales, de salud, de investigación científi-
ca, de aplicación de nuevas tecnologías o de beneficencia que van
a financiarse con el donativo.
Los donatarios deben ser asociaciones no lucrativas que de-
muestren estar al corriente en sus respectivas obligaciones fisca-
les, cuyos ingresos principales no provengan —salvo en los casos
permitidos expresamente en las leyes— del Presupuesto de Egre-
sos. En ningún caso pueden otorgarse donativos a organizaciones
que por irregularidades en su funcionamiento estén sujetas a pro-
cesos legales, a asociaciones ya integradas en algún otro padrón
de beneficiarios a cargo del gobierno federal, o que estén vincula-
das a asociaciones religiosas o a partidos y agrupaciones políticas
nacionales, salvo en los casos que permitan las leyes.401
Las dependencias que reciban donativos en dinero deben en-
terar los recursos a la Tesorería de la Federación, y en el caso de
las entidades, a su respectiva tesorería; asimismo para su aplica-
ción deben solicitar la ampliación correspondiente a su presu-
puesto conforme a lo establecido en la propia Ley de Presupues-
401
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo 80.
186 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

to.402 Las dependencias y entidades que soliciten —y en su caso,


ejerzan— donativos provenientes del extranjero, deben sujetarse
a lo establecido en el Reglamento de la Ley de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria y demás disposiciones aplicables.403

b. Subsidios

Los subsidios son recursos federales asignados a las entidades


federativas para fomentar el desarrollo de actividades prioritarias
de interés general o como apoyos económicos. En un sentido los
subsidios son herramientas del gobierno nacional para estimular
la adopción de sus políticas en el ámbito local y alentar su eje-
cución por ambos niveles de gobierno; pero en otro, son herra-
mientas de integración federal que permiten la realización con-
junta de tareas públicas de interés común, para contribuir a crear
las condiciones necesarias para una prestación homogénea de los
servicios elementales en todo el territorio nacional.
Existen tres tipos de subsidios: los que se otorgan para eje-
cutar programas locales sostenidos con las aportaciones para las
entidades federativas previstas en la Ley de Coordinación Fiscal,
los que se confieren para cumplir programas federales en los que
concurren recursos de dependencias federales con los de las enti-
dades federativas, y los que se entregan a éstas para realizar fun-
ciones federales descentralizadas, costeadas con transferencias
con cargo a los presupuestos de las dependencias federales. Los
que son estipulados por el Decreto de Presupuesto, que tiene vi-
gencia únicamente en el ejercicio para el que se decreta, están en
vigor durante ese mismo periodo; los que son previstos en la Ley
de Coordinación Fiscal tienen la vigencia de ésta, que es perma-
nente en tanto no sea derogada por un acto del Poder Legislativo.

402
Ibidem, artículo 19. Trata de la autorización de erogaciones adicionales a
las aprobadas en los presupuestos de las distintas dependencias y entidades con
cargo a excedentes que resulten de otros ingresos.
403
Ibidem, artículo 81.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 187

Para impedir consideraciones subjetivas respecto a la con-


cesión de los subsidios y no dejar al arbitrio de ninguna autori-
dad la decisión de otorgarlos o de abstenerse de hacerlo, tanto la
determinación de sus montos como los plazos de distribución y
el sistema para hacerlo, obedecen a procedimientos sometidos a
criterios de objetividad, equidad, transparencia, publicidad, se-
lectividad, oportunidad y temporalidad.404

a’. Convenios de reasignación

Los recursos a los que se ha venido haciendo referencia se


transmiten a través de los convenios de reasignación. Los recursos
que las dependencias o entidades transfieren para el cumplimien-
to de objetivos de programas federales no pierden su carácter
federal, por lo que los gastos que implican deben comprobarse
en los términos de las disposiciones federales aplicables, para lo
cual deben asegurarse de que en los convenios quede establecido
el compromiso de las entidades federativas de entregar los do-
cumentos comprobatorios del gasto. Para suscribir los convenios
de reasignación, las dependencias o entidades deben apegarse al
convenio modelo que la Secretaría de Hacienda y la Secretaría
de la Función Pública emitan, así como obtener la autorización
presupuestaria de la primera.405 Al suscribir dichos instrumentos
debe asegurarse una negociación equitativa entre las partes, que
considere las prioridades de las entidades federativas, que especi-
fique —en su caso— las fuentes de recursos o potestades tributa-
rias con las que pueden complementar los recursos transferidos
o reasignados, y que evite comprometer recursos que excedan la
capacidad financiera de sus gobiernos.406
Los recursos federales que se transfieren a las entidades fe-
derativas mediante convenios de reasignación, y aquellos que no

404
Ibidem, artículo 75; Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejer-
cicio Fiscal 2010, artículo 8o., párrafo primero y fracción I.
405
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo 83.
406
Ibidem, artículo 82, fracciones I, IV-VI.
188 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

pierden su carácter federal al ser transferidos, deben ser deposita-


dos en cuentas bancarias específicas que permitan identificarlos
para efectos de su control y de la comprobación de su ejercicio.
Conforme a los acuerdos que respecto a las reglas y procedimien-
tos para vigilar el ejercicio de los recursos públicos federales cele-
bren la Auditoría Superior de la Federación y los órganos técni-
cos de fiscalización de las legislaturas de las entidades federativas
en los términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuen-
tas de la Federación, para su supervisión se destina un monto
equivalente al uno al millar de dichos recursos.407

b’. Ejecución de los programas

Para facilitar la ejecución de los programas o proyectos fede-


rales transferidos a las entidades federativas, y promover la calen-
darización eficiente de la ministración de los recursos respectivos,
salvo en aquellos casos en que durante el ejercicio fiscal se sus-
criba el convenio por primera vez, o no hubiera sido posible su
previsión anual, los convenios —al igual que los anexos respecti-
vos— deben formalizarse a más tardar durante el primer trimes-
tre del ejercicio fiscal. Al suscribirlos debe tomarse en cuenta si
los objetivos pretendidos podrían alcanzarse de mejor manera si las
responsabilidades a cargo del gobierno federal o sus entidades,
fueran transferidas total o parcialmente no por medio de conve-
nios, sino a través de modificaciones legales. Deben asimismo in-
cluirse en ellos criterios que aseguren la transparencia en la distri-
bución, aplicación y comprobación de los recursos, además de las
medidas necesarias para afrontar contingencias en los programas
y proyectos reasignados. Para garantizar la aplicación oportuna
de los recursos, los plazos y calendarios de entrega deben deter-
minarse atendiendo a las demandas de las entidades federativas y
de acuerdo con el Presupuesto de Egresos, y una vez establecidos,
deben ser respetados.408
407
Ibidem, artículo 82, fracciones IX, XI y XII.
408 Ibidem, artículo 82, fracciones I-III, VII y VIII.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 189

El ejercicio de los recursos federales aprobados en el presu-


puesto para ser transferidos a las entidades federativas, incluido
el Distrito Federal —y por conducto de éstas a los municipios y a
las demarcaciones territoriales de esta última jurisdicción—, así
como los recursos federales ejercidos de manera concurrente con
recursos de dichos órdenes de gobierno, se sujeta a las disposicio-
nes legales, al principio de anualidad y a las normatividad que a
continuación se expone.409
Siempre y cuando sus autoridades cumplan con lo previsto
en las disposiciones aplicables, los recursos federales —distintos a
los previstos en la Ley de Coordinación Fiscal— son entregados
a las entidades federativas, y en su caso a los municipios y a las
demarcaciones territoriales del Distrito Federal, conforme a las dis-
posiciones aplicables y a los calendarios de gasto correspondien-
tes. Cuando los programas prevean la aportación de recursos por
parte de los gobiernos locales de manera concurrente con recur-
sos federales, aquéllos deben realizar las aportaciones a que están
obligados a más tardar en un plazo de treinta y cinco días hábiles
contados a partir de la recepción de los recursos federales. Salvo
en el caso de las ministraciones relacionadas con obligaciones de
las entidades o municipios que estén garantizadas con la afecta-
ción de sus participaciones o aportaciones federales conforme a
la Ley de Coordinación Fiscal410 y los casos previstos en otras dis-
posiciones legales aplicables, las dependencias y entidades pue-
den transferir recursos federales a las autoridades locales sólo a
través de las tesorerías de las entidades federativas.411
En el ámbito de sus respectivas competencias, la Secretaría
de Hacienda y la Secretaría de la Función Pública emiten los li-
neamientos para facilitar el ejercicio transparente, ágil y eficiente
de los recursos. La Auditoría Superior de la Federación, por su

409 Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010,

artículo 8o.
410 Artículos 9o., 50 y 51.
411 Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010,

artículo 8o., fracción II (párrafos primero, segundo y tercero) y fracción VI.


190 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

parte, proporciona a sus homólogas locales las guías para la fisca-


lización y auditoría de los recursos federales.412

c’. Información sobre el ejercicio del gasto federalizado

Observando los requisitos de información correspondientes,


y con base en indicadores estratégicos y de gestión, las entida-
des federativas, los municipios, los órganos político-administra-
tivos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal —así
como sus respectivas administraciones públicas paraestatales o
cualquier ente público de carácter local— que ejerzan recursos
federales, deben hacer evaluar el manejo de dichos recursos por
instancias técnicas independientes de las instituciones que los
ejercieron, conforme a las bases establecidas en la propia Ley de
Presupuesto.413
Conforme a los lineamientos emitidos por la Secretaría de
Hacienda, y de acuerdo con el sistema de información para tal
fin establecido por ella, las entidades federativas —y por con-
ducto de éstas, los municipios y las demarcaciones territoriales
del Distrito Federal— a más tardar a los veinte días naturales
posteriores a la terminación de cada trimestre del ejercicio fiscal,
remiten al Ejecutivo Federal la información consolidada sobre
el ejercicio y el destino de los recursos federales que les fueron
transferidos, así como sobre los resultados obtenidos.
En los términos previstos por la Ley Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria y por la Ley de Coordinación Fis-
cal, las autoridades locales deben informar trimestralmente so-
bre el ejercicio, destino y resultados obtenidos con los recursos
federales a los que se ha venido haciendo referencia, señalando
en forma detallada el avance físico de las obras y acciones respec-
tivas —y en su caso, la diferencia entre el monto de los recursos
transferidos y los que de ellos fueron erogados—, así como los
412 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo

83, primer párrafo.


413 Artículo 110.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 191

resultados de las evaluaciones que hubieran realizado. Cuando


las autoridades locales no envíen dicha información en los plazos
establecidos por las disposiciones aplicables, las dependencias y
entidades deben informarlo a la Auditoría Superior de la Fede-
ración, y también a la Cámara de Diputados por conducto de la
Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública.414
En sus informes trimestrales la Secretaría de Hacienda debe
incluir estos reportes por entidad federativa, así como poner
esos datos a disposición para consulta en su página electrónica
de Internet, que debe ser actualizada a más tardar en la fecha
en la que el Ejecutivo Federal entregue al Congreso de la Unión
los mencionados informes. A su vez, dentro de los cinco días há-
biles posteriores a esa fecha, las multicitadas autoridades locales
deben publicar sus informes en los órganos locales de difusión,
y ponerlos a disposición del público a través de sus respectivas
páginas electrónicas de Internet, o en otros medios locales de
difusión.415
En la exposición de motivos del Proyecto de Presupuesto de
Egresos debe informarse el estado que guardan los convenios sus-
critos y los objetivos alcanzados; y asimismo los convenios que
estén por suscribirse y los objetivos que con ellos se pretenda al-
canzar.416

c. Subsidios previstos por la Ley de Coordinación Fiscal

La Ley de Coordinación Fiscal prevé la transferencia de fon-


dos de la Federación a los estados y a sus subdivisiones políticas
en dos circunstancias: para la realización de obras en los munici-
pios en los que existen puentes de peaje administrados por dicha

414 Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010,

artículo 8o., fracción IV, párrafos primero, segundo y tercero.


415 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo

85, párrafos penúltimo y último.


416 Ibidem, artículo 82, fracción X.
192 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

autoridad, y para apoyar a las entidades y a los municipios en el


cumplimiento de las diversas atribuciones que les han sido reasig-
nadas a las administraciones locales.

a’. Puentes de peaje

Desde 1992, donde existen puentes de peaje417 operados por


la Federación,418 puede ésta convenir con los estados y los munici-
pios a través de la Secretaría de Hacienda, en crear fondos, origi-
nalmente constituidos por aportaciones iguales, sin que el monto
de la que correspondía a la Federación pudiera exceder del 10%
del monto total de los ingresos obtenidos por la operación del
puente de peaje del que se tratara, y cuyos recursos inicialmen-
te se destinaron a la construcción, mantenimiento, reparación y
ampliación de obras de vialidad en aquellos municipios donde
se ubicaban dichos puentes, o en su caso —desde 1996— a la
realización de obras de infraestructura o gasto de inversión, sin
que en ninguna circunstancia pudieran ser asignado a gasto co-
rriente.419
Desde ese mismo año la colaboración estatal o municipal a
los fondos —o la de ambos si así lo acuerdan— es del 20% de la
suma aportada por la Federación, sin que esta última cantidad
pueda exceder del 25% del monto total de los ingresos brutos ob-
tenidos por la operación del puente de peaje de que se trate.420 La
contribución federal a los fondos se distribuye por partes iguales
417
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 9o.-A, adicionado según publica-
ción en el DOF del 20 de julio de 1992.
418
Ibidem, artículo 9o.-A, según aclaración publicada en el DOF del 30 de
diciembre de 2003. Esta disposición no se aplica a los puentes administrados
por el Fideicomiso número 1936 del Fondo de Apoyo para el Rescate Carretero.
419
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 9o.-A, según reforma publicada en
el DOF del 15 de diciembre de 1995.
420
El aforo vehicular de los puentes está sujeto a las disposiciones aplicables
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Guber-
namental, según reforma al artículo 9o.-A de la Ley de Coordinación Fiscal
publicada en el DOF del 30 de diciembre de 2003.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 193

entre el municipio y el correspondiente estado, y hasta 2002 éste


pudo canalizar esos recursos a los fines prescritos en cualquie-
ra de los municipios de la entidad. Desde 2003 dichos recursos
deben ser canalizados a obras de infraestructura o gasto de in-
versión con impacto regional directamente en la zona donde se
realice el cobro del peaje.421
Para estimular a los municipios a financiar adecuadamente
sus propios gastos realizando una eficiente recaudación del im-
puesto predial, desde 2003 se condiciona su derecho a participar
en dichos fondos a que acrediten un nivel recaudatorio de al
menos 50% más uno de la recaudación potencial de su impuesto
predial en el año inmediato anterior a la firma del convenio.422
Si algún municipio no cumple con este requisito, para tener de-
recho a solicitar la creación de dicho fondo en el ejercicio fiscal
siguiente, debe convenir con la Federación en un acuerdo de
mejora recaudatoria de su hacienda pública. En caso de que una
vez firmado el convenio el nivel recaudatorio se encuentre por
debajo de dicho porcentaje, el monto de los recursos municipales
se reduce de manera proporcional a la disminución porcentual
del nivel recaudatorio; si en el momento de firmar nuevamente
dicho pacto el municipio se encuentra en este supuesto, dicho
acuerdo queda sin refrendo hasta el próximo ejercicio fiscal, si
es que dicha jurisdicción cumple con el nivel recaudatorio exi-
gido. A partir del 1o. de enero de 2004, han podido celebrarse
estos convenios tomando como base la recaudación del impuesto
predial correspondiente al año inmediato anterior a la firma de
ese acuerdo.423

421
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 9o.-A, según reforma publicada en
el DOF del 14 de julio de 2003.
422
Artículo único del decreto por el que se reforma el artículo 9o.-A de la
Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el DOF del 14 de julio de 2003.
423
Ley de Coordinación Fiscal, artículos segundo y tercero transitorios del
Decreto por el que se reforma el artículo 9o.-A de la Ley de Coordinación
Fiscal, publicado en el DOF del 30 de diciembre de 2003.
194 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

b’. Apoyos para el cumplimiento de las atribuciones


reasignadas a las administraciones locales

La Ley de Coordinación Fiscal424 establece la transferencia


de recursos federales a las haciendas públicas de los estados, del
Distrito Federal, y en su caso, de los municipios, condicionando
su gasto al cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de
aportación se señala en cada uno de los fondos previstos por el
citado ordenamiento:425 salud, educación —básica, normal, tec-
nológica y para adultos—; infraestructura social; fortalecimiento
de los municipios y demarcaciones del Distrito Federal; seguridad
pública; abatimiento de la pobreza, y desde 2007, fortalecimiento
de las entidades federativas.426

a’’. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica


y Normal

Como apoyo para ejercer las atribuciones que de manera ex-


clusiva les asigna la Ley General de Educación,427 los estados y el
Distrito Federal reciben recursos económicos con cargo al Fondo
de Aportaciones para la Educación Básica y Normal.428
El monto de este fondo se determina cada año en el Presu-
puesto de Egresos de la Federación, considerando exclusivamen-
te los siguientes elementos:

424
Ley de Coordinación Fiscal, capítulo V, adición publicada en el DOF del
29 de diciembre de 1997.
425 Ley de Coordinación Fiscal, artículo 25. Estas transferencias están consi-
deradas en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal
2005 en el capítulo II, “De los ramos generales para el desarrollo regional”, del
título tercero, “Del federalismo y desarrollo regional”, artículo 56. El gasto está
previsto en el Ramo General 33, “Aportaciones federales para entidades federa-
tivas y municipios”.
426 Ley de Coordinación Fiscal, artículo 25, según adición publicada en el
DOF del 27 de diciembre de 2006.
427 Artículos 13 y 16.
428 Ley de Coordinación Fiscal, artículos 26-28.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 195

—— el Registro Común de Escuelas y de Plantilla de Perso-


nal utilizado para calcular —incluyendo las erogaciones
que correspondan por concepto de impuestos federales
y aportaciones de seguridad social— los recursos pre-
supuestarios transferidos a las entidades federativas con
motivo de la suscripción de los acuerdos respectivos, y
—— los recursos presupuestarios que con cargo al Fondo de
que se trata hubieran sido transferidos a las entidades fede-
rativas durante el ejercicio inmediato anterior a aquél que
se presupuesta, adicionándole las ampliaciones presupues-
tarias —contenidas en el propio Presupuesto— que en el
transcurso de ese mismo ejercicio se hubieran autorizado
con cargo a las previsiones para el Fondo de que se trata,
el importe que en el ejercicio para el que se presupues-
ta resulte de aplicar las medidas autorizadas con cargo a
las citadas previsiones derivadas del ejercicio anterior, y la
actualización que para el ejercicio que se presupuesta se
determine respecto a los gastos de operación —distintos
de los servicios personales y de mantenimiento— corres-
pondientes al Registro Común de Escuelas.

Sin perjuicio de la forma y variables utilizadas para la determi-


nación del Fondo, su distribución se realiza cada año a nivel nacio-
nal entre los estados, de acuerdo con la fórmula algebraica prevista
por la propia ley; si después de aplicarla queda un remanente en el
fondo, se distribuye entre todos los estados de acuerdo con su pro-
porción de matrícula pública como porcentaje del total nacional.
La mencionada fórmula no será aplicable en caso de que en el año
que se calcula el monto del fondo sea inferior al obtenido en el
año inmediato anterior; en este caso la distribución se realiza en
relación con la cantidad efectivamente generada en el año que se
calcula, y de acuerdo al coeficiente efectivo que cada estado hubie-
ra recibido del fondo en el año inmediato anterior.429
429
Ibidem, artículo 27, según adición publicada en el DOF de 21 de diciembre
de 2007.
196 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Con el fin de analizar alternativas y propuestas que apoyen


una mayor equidad, e impulsen la mejor utilización de las re-
cursos transferidos a las entidades federativas por medio de este
fondo, las autoridades federales y locales en materia educativa
deben reunirse cuando menos una vez al año con las autorida-
des responsables del ejercicio presupuestario. Para tal efecto los
gobiernos estatales y el del Distrito Federal deben proporcionar
al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Educación Pú-
blica, la información financiera y operativa que les sea requerida
para el mejor cumplimiento de las atribuciones que en materia
de planeación, programación y evaluación del Sistema Educativo
Nacional correspondan a la Federación.430

b’’. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud

Como apoyo para ejercer las atribuciones que conforme a


la Ley General de Salud431 les competen, los estados y el Distrito
Federal reciben recursos económicos del Fondo de Aportaciones
para los Servicios de Salud.432
El monto del fondo se determina cada año en el Presupuesto
de Egresos de la Federación considerando exclusivamente los si-
guientes elementos:

—— El inventario de infraestructura médica y las plantillas de


personal utilizados para calcular los recursos presupues-
tarios transferidos a las entidades federativas con motivo
de la suscripción de los respectivos acuerdos de Coordi-
nación para la Descentralización Integral de los Servicios
de Salud, incluyendo las erogaciones que correspondan
por concepto de impuestos federales y aportaciones de
seguridad social;

430
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 28.
431
Artículos
3o., 13 y 18.
432
Ley de Coordinación Fiscal, artículos 29-31.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 197

—— Los recursos que con cargo a las Previsiones para Servi-


cios Personales contenidas en el Presupuesto de Egresos
de la Federación hubieran sido transferidos para cubrir
el gasto en servicios personales a las entidades federativas
durante el ejercicio fiscal inmediato anterior a aquél que
se presupuesta —incluidas las ampliaciones presupuesta-
rias que en el transcurso del ejercicio inmediato anterior
se hubieran autorizado por concepto de incrementos sa-
lariales y prestaciones, así como las medidas económicas
que en su caso se requieran para integrar el ejercicio fis-
cal que se presupuesta—;
—— Los recursos que para cubrir el gasto de operación e in-
versión hubiera transferido la Federación a las entida-
des federativas durante el ejercicio inmediato anterior a
aquél que se presupuesta, así como los recursos que para
iguales fines hubieran sido aprobados en el Presupuesto
de Egresos federal en adición a los primeros —con exclu-
sión de los gastos eventuales de inversión en infraestruc-
tura y equipamiento que la Federación y las entidades
hubieran convenido en considerar como no susceptibles
de presupuestarse en el ejercicio siguiente—, y
—— Los recursos expresamente destinados en el Presupuesto
de Egresos de la Federación a promover la equidad en los
servicios de salud.

La distribución de estos recursos se realiza conforme a la fór-


mula algebraica prevista en la propia Ley de Coordinación Fis-
cal.433 Anualmente, en el seno del Consejo Nacional de Salud, la
Secretaría de Salud da a conocer las cifras de los sistemas oficia-
les de información de las que derivan las variables que integran
la mencionada fórmula.

433
Ibidem, artículo 31.
198 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

c”. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura


Social

Sólo para efectos de referencia, el monto de este fondo434 es


igual al 2.5% de la recaudación federal participable435 estimada
para ese ejercicio en el Presupuesto de Egresos de la Federación,
con base en lo que al respecto establezca la Ley de Ingresos de
la Federación, y debe ser canalizado exclusivamente en beneficio
de la población en condiciones de rezago social y pobreza extre-
ma. De ese porcentaje el 0.303% corresponde al Fondo para la
Infraestructura Social Estatal —que debe destinarse a obras y
acciones de alcance regional o intermunicipal—, y el 2.197% al
Fondo para la Infraestructura Social Municipal, cuyos recursos
deben destinarse exclusivamente a inversiones tendentes a abatir
las condiciones de rezago social y pobreza extrema mediante el
financiamiento de obras relacionadas con agua potable, alcanta-
rillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación
rural y de colonias pobres, y caminos rurales; así como a ejecutar
acciones sociales básicas en lo que concierne al mejoramiento de
vivienda, creación de infraestructura rural productiva, y desarro-
llo de infraestructura básica de salud y educativa.436
Desde 1999 se autoriza a los estados y a los municipios a des-
tinar un monto equivalente hasta un 3% de los recursos transfe-
ridos por medio de este fondo a gastos indirectos: preparación de
proyectos, y supervisión y asesoría técnica respecto de las obras
434
Ibidem, artículo 32, primer párrafo.
435
La recaudación obtenida por la Federación de todos sus impuestos y de
los derechos sobre extracción de petróleo y sobre minería, una vez restado el
total de devoluciones. No se incluyen en ella los impuestos adicionales del 3%
sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus
derivados, y del 2% sobre las demás exportaciones; ni los derechos adiciona-
les o extraordinarios sobre la extracción del petróleo. Tampoco los impuestos
devueltos, ni aquéllos cuya recaudación, de acuerdo con los convenios de cola-
boración administrativa, pertenezca total o parcialmente a los estados que los
administren.
436
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 33, párrafo primero, incisos a) y b),
según reforma publicada en el DOF del 31 de diciembre de 1998.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 199

de que se trate; 437 y desde la creación del fondo, de los recursos


que les corresponden los municipios pueden disponer hasta de
un 2% de ellos para la realización de un programa de desarrollo
institucional, que debe ser convenido por los tres niveles de go-
bierno, actuando la Secretaría de Desarrollo Social a nombre del
Ejecutivo Federal.438
Estados y municipios deben hacer del conocimiento de su po-
blación los montos que reciban, las obras y acciones que van a
realizar, el costo de cada una, su ubicación, sus metas y beneficia-
rios; promover la participación de las comunidades beneficiarias
en cuanto al destino, aplicación y vigilancia de dichos montos, así
como en la programación, ejecución, control, seguimiento y eva-
luación de las obras y acciones que con ellos se realicen. Deben
asimismo informar a sus habitantes al término de cada ejercicio
sobre los resultados alcanzados, proporcionar a la Secretaría de
Desarrollo Social la información que sobre la utilización del fondo
le sea requerida —los municipios lo hacen a través del estado del
que formen parte—, y desde 1999, también procurar que las obras
realizadas sean compatibles con la preservación y protección del
medio ambiente, y que impulsen el desarrollo sustentable.439
Atendiendo a criterios relativos a la pobreza extrema, la distri-
bución del fondo por el Ejecutivo Federal —a través de la Secre-
taría de Desarrollo Social— se realiza de acuerdo con la propor-
ción que a cada estado corresponde en la pobreza extrema a nivel
nacional, conforme a la fórmula algebraica computada según las
normas para necesidades básicas establecidas por la mencionada
dependencia, y de acuerdo con los valores por ella asignados para
el cálculo de la misma.440

437 Ibidem artículo 33, párrafo tercero, según reforma publicada en el DOF
del 29 de diciembre de 1998.
438 Ibidem, artículo 33, párrafo segundo, según reforma publicada en el DOF
del 29 de diciembre de 1997.
439 Ibidem, artículo 33, párrafo tercero, fracción V, según reforma publicada
en el DOF del 31 de diciembre de 1998.
440 Ibidem, artículo 34.
200 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Para efectos de la preparación del Proyecto de Presupuesto


de Egresos de la Federación, el Ejecutivo Federal publica en el
Diario Oficial de la Federación —por conducto de la multicitada Se-
cretaría— las normas establecidas para necesidades básicas y los
valores para el cálculo de la fórmula, y estima los porcentajes de
participación porcentual que se asignan a cada estado.441
Cada uno de ellos a su vez, empleando una fórmula igual a
la utilizada para dividir el fondo entre ellos, y previo convenio
con la Secretaría de Desarrollo Social, calcula la distribución del
Fondo para la Infraestructura Social Municipal correspondiente
a sus municipios442 enfatizando su carácter redistributivo al cana-
lizar los recursos a los municipios en los que la pobreza extrema
sea mayor, utilizando para hacerlo la información más reciente
de las variables de rezago social publicada por el Instituto Nacio-
nal de Estadística, Geografía e Informática. Previendo la posibi-
lidad de que la información disponible no permita la aplicación
de esa fórmula, establece la ley cuatro variables que se utilizarán
sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas, conside-
rándolas respecto de la población del estado en similar condición:
población municipal ocupada que perciba menos de dos salarios
mínimos, población municipal analfabeta de quince o más años,
población municipal cuyas viviendas no dispongan de electrici-
dad, y población municipal cuyas viviendas no cuenten con fosa
séptica ni con la posibilidad de conectarse al sistema de drenaje.

d”. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento


de los Municipios y de las Demarcaciones
Territoriales del Distrito Federal

Este instrumento fue creado en 1998 con ese nombre, pero


durante los ejercicios fiscales de 1999 y 2000 se omitió en la ley
la mención al Distrito Federal, por lo que participó de él desde
441
Ibidem, artículo 34, último párrafo, según reforma publicada en el DOF
del 31 de diciembre de 1999.
442
Ibidem, artículo 35.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 201

que en 2001 fue reintegrado.443 Los recursos de este fondo de-


ben destinarse a la satisfacción de las exigencias de la población
de cada jurisdicción, dando prioridad a la atención de las nece-
sidades directamente vinculadas con la seguridad pública, y al
cumplimiento de las obligaciones financieras de sus gobiernos,
mencionando específicamente desde 2008, el pago de derechos y
aprovechamientos por suministro de agua.444
Únicamente para efectos de referencia, el monto del fondo se
determina anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Fede-
ración como un porcentaje de la recaudación federal participa-
ble, según estimación que se realice en el propio decreto, con base
en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación.
De manera rápida y directa, y sin más limitaciones ni restriccio-
nes —incluyendo las de carácter administrativo— que las que
se relacionen con los fines para los que es entregado, el fondo se
entera mensualmente por partes iguales a las subdivisiones polí-
ticas de los estados y a las demarcaciones territoriales del Distrito
Federal, a través de los gobiernos de dichas jurisdicciones. El por-
centaje al que se hizo referencia es desde 2001 de 2.35% para los
municipios, y de 0.2123% para el Distrito Federal.445
Los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito
Federal tienen la obligación de hacer del conocimiento de sus habi-
tantes los montos recibidos, las obras y las acciones que van a reali-
zar y sus metas, el costo de aquéllas, su ubicación y los beneficiarios
de las mismas, así como la de informar al término de cada ejercicio
los resultados alcanzados.446 A más tardar el 31 de enero de cada
año, los gobiernos estatales y el del Distrito Federal deben publicar
en sus periódicos oficiales las variables y fórmulas utilizadas para

443
Ibidem, artículo 36, según adición publicada el 31 de diciembre de 1997, y
modificaciones publicadas respectivamente en los DOF del 31 de diciembre de
1998 y del 31 de diciembre de 2000.
444
Ibidem, artículo 37, según reforma publicada el 21 de diciembre de 2007.
445
Ibidem, artículo 36, según reforma publicada en el DOF del 31 de diciem-
bre de 2000.
446
Ibidem, artículos 33 (fracciones I y III) y 37.
202 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

determinar los montos que correspondan a sus respectivas subdi-


visiones políticas y a las demarcaciones territoriales en el caso del
Distrito Federal.447
A través de la Secretaría de Hacienda el Ejecutivo Federal
distribuye este fondo en proporción directa al número de habi-
tantes con que cuenta cada entidad, excepto en el caso del Distri-
to Federal, donde el 75% se distribuye atendiendo a la población
residente, y el 25% atendiendo a la población flotante.448 En uno
y otro caso se emplea la información más reciente emitida por el
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Las
entidades federativas y el Distrito Federal, a su vez, distribuyen
los recursos que corresponden a sus municipios y demarcaciones
territoriales en proporción directa al número de personas que los
habiten.449

e’’. Fondo de Aportaciones Múltiples

Los recursos de este fondo se destinan exclusivamente para


proporcionar desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asis-
tencia social a la población en condiciones de pobreza extrema
y apoyos a la población en desamparo, así como a la construc-
ción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de
los planteles de educación básica, media superior y superior en su
modalidad universitaria, de acuerdo con las necesidades de cada
nivel escolar.450 El Fondo de Aportaciones Múltiples se determina
anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación por un
monto equivalente —sólo para efectos de referencia— al 0. 814%
de la recaudación federal participable, según estimación que de la
misma se realice en el propio decreto con base en lo que al efecto
establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio,
447
Ibidem, artículo 36, penúltimo párrafo.
448
Ibidem, según reforma publicada el 31 de diciembre de 2000.
449
Ibidem, artículo 38.
450
Ibidem, artículo 40, según reforma publicada en el DOF del 24 de junio de
2009.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 203

y se distribuye entre las entidades de acuerdo a las asignaciones y


reglas que se establezcan en dicho decreto.451

f ’’. Fondo de Aportaciones para la Educación


Tecnológica y de Adultos

Con cargo a los recursos del Fondo de Aportaciones para la


Educación Tecnológica y de Adultos que les correspondan, y de
acuerdo con los convenios de coordinación suscritos con el Eje-
cutivo Federal para la transferencia de recursos humanos, mate-
riales y financieros, desde 1999, reciben los estados y el Distrito
Federal apoyos económicos complementarios para prestar esta
modalidad de los servicios de educación.452
El monto de este fondo se determina anualmente en el Pre-
supuesto de Egresos de la Federación exclusivamente a partir de
los siguientes elementos:

—— Los registros de planteles, de instalaciones educativas y


de plantillas de personal utilizados para los cálculos de
los recursos presupuestarios transferidos a las entidades
federativas con motivo de la suscripción de los convenios
respectivos, incluyendo las erogaciones que correspon-
dan por concepto de impuestos federales y aportaciones
de seguridad social;
—— Los recursos presupuestarios que con cargo al fondo de
que se trata se hubieran transferido a las entidades fede-
rativas de acuerdo con el presupuesto correspondiente al
ejercicio inmediato anterior a aquél que se presupuesta,
adicionándole las ampliaciones presupuestarias que en el
transcurso de ese mismo ejercicio se hubieran autorizado
con cargo a las previsiones para dicho fondo contenidas
en el propio Presupuesto de Egresos de la Federación;
451
Ibidem,artículos 39-41.
452
Ibidem,artículo 42, según reforma publicada en el DOF del 31 de diciem-
bre de 1998, y artículo 43, según adición publicada en ese mismo DOF.
204 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

—— El importe que en el ejercicio que se presupuesta resulte


de aplicar las medidas autorizadas con cargo a las men-
cionadas previsiones derivadas del ejercicio anterior, y
—— La actualización que para el ejercicio que se presupuesta
se determine respecto a los gastos de operación —distin-
tos de los servicios personales— correspondientes a los
registros de planteles y de instalaciones educativas.

Adicionalmente, en el caso de los servicios de educación para


adultos, la determinación y distribución de los recursos del Fondo
de que se trata, se hace conforme a fórmulas que consideran las
prioridades específicas y las estrategias compensatorias para el
abatimiento del rezago en materia de alfabetización, educación
básica y formación para el trabajo, que son publicadas en el Dia-
rio Oficial de la Federación por la Secretaría de Educación Pública.

g’’. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública


de los Estados y del Distrito Federal

Este fondo, creado en 1999,453 se constituye a propuesta de la


Secretaría de Seguridad Pública454 ante la Secretaría de Hacien-
da, con cargo a los recursos federales que anualmente se deter-
minen en el Presupuesto de Egresos de la Federación. En dicho
decreto se hace la distribución de los recursos entre los distintos
rubros de gasto del Sistema Nacional de Seguridad Pública que el
Consejo Nacional de Seguridad Pública hubiera aprobado.
El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, entrega a las entidades455 el Fondo de que se tra-
453
Ibidem, artículos 44 y 45, según adición publicada en el DOF del 31 de
diciembre de 1998.
454
Ibidem, artículo 44, párrafos primero y segundo, según reforma publicada
en el DOF del 10 de febrero de 2005. Hasta esa fecha fue atribución de la Secre-
taría de Gobernación.
455
Ibidem, artículo 44, párrafo tercero, según reforma publicada en el DOF
del 27 de diciembre de 2006, antes de esa fecha la referencia era a las entidades
federativas. El término entidades incluye al Distrito Federal.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 205

ta con base en los principios que a propuesta de la Secretaría de


Seguridad Pública determine el Consejo Nacional de Seguridad
Pública,456 utilizando para la distribución de los recursos criterios
que incorporen el número de habitantes de cada entidad, el índice
de ocupación penitenciaria,457 la implantación de programas de
prevención del delito,458 el avance en la aplicación del Programa
Nacional de Seguridad Pública en materia de profesionalización,
equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura,459 y
los recursos destinados a apoyar las acciones que en materia de
seguridad pública desarrollen los municipios.460 La información
que corresponda relativa a la asignación a cada estado y al Dis-
trito Federal así como la relacionada tanto con las fórmulas y va-
riables utilizadas en el cálculo para la distribución y el resultado
de su aplicación debe publicarse en el Diario Oficial de la Federación
a más tardar a los treinta días naturales461 siguientes a la publica-
ción en dicho diario del Presupuesto de Egresos de la Federación
del ejercicio fiscal de que se trate. Los convenios celebrados entre
las partes integrantes del Sistema Nacional de Seguridad Pública
y sus anexos técnicos deben firmarse en un término no mayor a
sesenta días contados a partir de la publicación de la información
antes mencionada.462

456 Ibidem, artículo 44, párrafo tercero, según reforma publicada en el DOF
del 31 de diciembre de 1999.
457 Ibidem, artículo 44, párrafo tercero, según reforma publicada en el DOF
del 27 de diciembre de 2006, hasta esa fecha fue la tasa de crecimiento anual de
indiciados y sentenciados.
458 Ibidem, según reforma publicada en el DOF del 29 de diciembre de 2006.
459 Ibidem, artículo 44, párrafo tercero, según reforma publicada en el DOF
del 27 de diciembre de 2006.
460 Ibidem, artículo 44, párrafo tercero, según reforma publicada en el DOF
del 31 de diciembre de 2007.
461 Ibidem, artículo 44, párrafo tercero, según reforma publicada en el DOF
del 27 de diciembre de 2006. Desde 2000 el plazo había sido hasta el 31 de
enero.
462 Ibidem, artículo 44, cuarto párrafo, según reforma publicada en el DOF
del 27 de diciembre de 2006.
206 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

De manera ágil y directa este fondo se entera mensualmente


por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público durante los pri-
meros diez meses del año a los estados y al Distrito Federal, sin
limitaciones ni restricciones, —incluyendo aquéllas de carácter
administrativo—, salvo que no se cumpla con el contenido de
esta disposición.463
Trimestralmente los estados y el Distrito Federal deben repor-
tar a la Secretaría de Seguridad Pública Federal tanto el ejercicio
de los recursos del fondo como el avance en el cumplimiento de
las metas, además de las modificaciones realizadas a los convenios
de colaboración en la materia y a sus anexos técnicos; en este últi-
mo caso deben incluirse los acuerdos del respectivo Consejo Esta-
tal de Seguridad Pública o el acuerdo correspondiente del Conse-
jo Nacional de Seguridad Pública, así como la justificación sobre
las adecuaciones a las asignaciones previamente establecidas.464
Las aportaciones en cuestión465 deben ser utilizadas exclusi-
vamente para el seguimiento y evaluación de los programas seña-
lados; para el establecimiento y operación de la red nacional de
telecomunicaciones e informática para la seguridad pública, y del
servicio telefónico nacional de emergencia; para la construcción,
mejoramiento o ampliación de las instalaciones para la procura-
ción e impartición de justicia, de las de los centros de readaptación
social y de menores infractores, así como de las instalaciones de los
cuerpos de seguridad pública y sus centros de capacitación; para
el reclutamiento, formación, selección, evaluación y depuración
de los recursos humanos vinculados con tareas de seguridad pú-
blica, así como para el equipamiento de los mismos; y para el
otorgamiento de percepciones extraordinarias466 para los agen-

463
Ibidem, artículo 44, antepenúltimo párrafo, según reforma publicada en el
DOF del 27 de diciembre de 2006.
464
Ibidem, artículo 44, último párrafo, según reforma publicada en el DOF
del 27 de diciembre de 2006.
465
Ibidem, artículo 45, primer párrafo, según reforma publicada en el DOF
del 31 de diciembre de 1999.
466
Ibidem, artículo 45, según reforma publicada en el DOF del 27 de diciem-
bre de 2006. Anteriormente se refería la ley a complementar dotaciones.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 207

tes del ministerio público, los peritos, los policías judiciales o sus
equivalentes de las procuradurías de justicia de los estados y del
Distrito Federal, y desde el 2000 para los policías preventivos o de
custodia de los centros penitenciarios y de menores infractores.467
Los recursos para dichas percepciones extraordinarias tienen el
carácter de no regularizables para los presupuestos de egresos de
la Federación de los ejercicios subsecuentes, y las responsabilida-
des laborales que deriven de ellos quedan a cargo de los gobier-
nos de los estados y del Distrito Federal.
Los recursos para el otorgamiento de las mencionadas percep-
ciones extraordinarias se aplican conforme a los programas estata-
les de seguridad pública derivados del Programa Nacional de Se-
guridad Pública, acordado por el Consejo Nacional de Seguridad
Pública, conforme a la Ley General que Establece las Bases de
Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.468
Los programas de la red nacional de telecomunicaciones e
informática, y el servicio telefónico nacional de emergencia del
Sistema Nacional de Información, son materia de anexos espe-
cíficos entre la Federación y los estados y el Distrito Federal. Por
conducto de la Secretaría de Gobernación las entidades deben
proporcionar al Ejecutivo Federal la información financiera, ope-
rativa y estadística que les sea requerida.469

h’’. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento


de las Entidades Federativas

Este nuevo fondo470 establecido en 2007, coincide en lo esen-


cial con los objetivos, requisitos y condiciones por los que se rigie-
467 Ibidem, artículo 45, párrafo segundo, según reforma publicada en el DOF
del 31 de diciembre de 1999.
468 Ibidem, artículo 45, antepenúltimo párrafo, según reforma publicada el 31
de diciembre de 1999.
469 Ibidem, artículo 45, penúltimo y último párrafos, según reforma publicada
en el DOF del 31 de diciembre de 1999.
470 Ibidem, artículos 25 (fracción VIII), 46 y 47, según adición publicada en el
DOF del 27 de diciembre de 2006.
208 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

ron los subsidios que hasta 2006 fueron distribuidos por la Fede-
ración con cargo al Programa de Apoyos para el Fortalecimiento
de las Entidades Federativas.
El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las En-
tidades Federativas tiene por objeto apuntalar los presupuestos
de las mismas, y vigorizar a las regiones por ellas integradas.
Para este fin, y respetando las restricciones que en cuanto al em-
pleo de los recursos se establecen en la ley que se estudia, las en-
tidades federativas pueden convenir entre ellas o con el gobierno
federal, la aplicación de estos recursos, que —salvo en los casos
previstos expresamente en el mismo texto legal— no pueden ca-
nalizarse a erogaciones de gasto corriente o de operación. A más
tardar veinte días naturales después de terminado cada trimes-
tre, las entidades federativas deben presentar a la Secretaría de
Hacienda un informe detallado sobre la aplicación de dichos
fondos. 471
En el Presupuesto de Egresos de la Federación se determina
anualmente el monto del mencionado fondo por un valor equiva-
lente al 1.40% de la recaudación federal participable. De forma
rápida y directa la Secretaría de Hacienda entera mensualmente
a los estados y al Distrito Federal la cantidad que les corresponde
de este fondo, de acuerdo con la fórmula algebraica que la ley
que se comenta establece.472
Esta fórmula no será aplicable si en el año para el que se
hace el cálculo el monto del Fondo es inferior al que se obtuvo en
471
Ibidem, artículo 47, último párrafo.
472
Ibidem, artículo 46, párrafos primero y segundo, reformado este último
según lo publicado en el DOF del 21 de diciembre de 2007. Originalmente el
entero debía hacerse conforme a la distribución de dicho fondo en el Presu-
puesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal inmediato anterior. En su
primer año de vigencia la distribución se hizo conforme a lo que correspondió a
las entidades en la distribución del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento
de las Entidades Federativas en el Presupuesto de Egresos de la Federación para
el ejercicio fiscal de 2006, de acuerdo con lo señalado en el artículo tercero
transitorio del Decreto por el que se Reforman, Adicionan y Derogan Diversas
Disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el DOF del 27 de
diciembre de 2006.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 209

2007, en este caso la distribución se hará de acuerdo con la can-


tidad efectivamente generada en el año de cálculo y de acuerdo
con el coeficiente efectivo que cada entidad hubiera recibido en
el año mencionado.473
Los recursos del Fondo para Aportaciones para el Fortaleci-
miento de las Entidades Federativas están destinados a la inversión
en infraestructura física —incluyendo la construcción, reconstruc-
ción, ampliación, mantenimiento y conservación de la misma—,
a la inversión en infraestructura hidroagrícola y a la adquisición
de bienes para el equipamiento de las obras generadas o adqui-
ridas. Asimismo pueden canalizarse a fondos constituidos por los
estados y el Distrito Federal para apoyar proyectos de infraestruc-
tura concesionada, o aquellos donde se combinen recursos públi-
cos y privados, al pago de obras públicas de infraestructura que
en forma inmediata o futura sean susceptibles de complementarse
con inversión privada, así como a estudios, proyectos, supervisión,
liberación del derecho de vía, y otros bienes y servicios relaciona-
dos con las mismas.474
También pueden emplearse para el saneamiento financiero,
preferentemente a través de la amortización de deuda pública
—expresada como una reducción al saldo registrado al 31 de di-
ciembre del año inmediato anterior— y para otras acciones de
saneamiento financiero, siempre y cuando se acredite un impacto
favorable en las finanzas públicas locales; así como para apoyar
el saneamiento de pensiones, y en su caso, reformas a los sistemas
de pensiones de los estados y del Distrito Federal, especialmente
en cuanto a las reservas actuariales.475
Pueden, asimismo, utilizarse con el fin de desarrollar meca-
nismos impositivos que permitan ampliar la base gravable de las
contribuciones locales a modo de generar un incremento neto
en la recaudación, para modernizar los sistemas de recaudación
473
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 46, último párrafo, según adición
publicada en el DOF del 21 de diciembre de 2007.
474
Ibidem, artículo 47, fracciones I y IX.
475
Ibidem, artículo 47, fracciones II y III.
210 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

locales —especialmente los catastros, con el objeto de actualizar


los valores de los bienes y hacer más eficiente el cobro de las con-
tribuciones—, así como para modernizar los registros públicos
de la propiedad y del comercio locales, para homologarlos en el
marco de la coordinación fiscal.476
Siempre y cuando las aportaciones federales sean adiciona-
les a los recursos locales aprobados respecto a la misma mate-
ria por las correspondientes legislaturas, pueden ser empleados
para fortalecer proyectos de investigación científica y desarro-
llo tecnológico, para mejorar los sistemas de protección civil y
para apoyar la educación pública, en este último caso con la
condición adicional de que el monto de los recursos locales sea
superior en términos reales respecto a lo presupuestado en el
año anterior.477
Del costo del programa o proyecto programado en el ejer-
cicio fiscal correspondiente puede emplearse hasta un 3% para
gastos indirectos por concepto de realización de estudios, elabo-
ración y evaluación de proyectos, y supervisión y control de di-
chas obras.

i’’. Régimen aplicable a los recursos recibidos


de los fondos de aportaciones federales

En esencia los fondos de aportaciones federales están some-


tidos a los mismos principios desde que fueron creados en 1998:
necesidad de presentar información, inembargabilidad —con ex-
cepciones—, y responsabilidad —según el caso— de las autori-
dades federales o locales respecto tanto a la gestión realizada con
los fondos, como al control interno y externo del gasto. Pero en
1999 su tratamiento se hizo más estricto y detallado, tendencia
que se ha acentuado con posterioridad a la Primera Convención
Nacional Hacendaria.

476
Ibidem, artículo 47, fracciones V y IV.
477
Ibidem, artículo 47, fracciones VI, VII y VIII.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 211

a’’’. Autoridades responsables de la gestión


de los recursos provenientes de los fondos de
aportaciones federales

Desde el inicio del proceso de presupuestación conforme a la


legislación presupuestaria federal, y hasta su entrega a las enti-
dades federativas, el control, evaluación y fiscalización de la ges-
tión de los recursos federales de que se trata corresponde a la
Secretaría de la Función Pública; pero una vez recibidos por los
estados, sus municipios, el Distrito Federal y sus demarcaciones
territoriales, estas jurisdicciones deben registrarlas como ingre-
sos propios y administrarlos y ejercerlos conforme a sus propias
leyes, pero sin destinarlos a fines distintos de los expresamente
previstos en las normas que rigen cada uno de los fondos. Desde
ese momento y hasta su erogación total, el control, la evaluación
y la fiscalización de su manejo corresponde a las autoridades de
control y supervisión interna de los gobiernos locales, sin que tal
supervisión y vigilancia implique limitaciones ni restricciones de
ninguna índole a la administración y ejercicio de dichos fondos.
Las responsabilidades administrativas, civiles y penales en que
—según la etapa que corresponda— incurran los servidores pú-
blicos federales o locales por el manejo o ejercicio indebidos de
los recursos de que se viene tratando, serán determinadas y san-
cionadas por las respectivas autoridades federales o locales, de
conformidad con sus propias legislaciones.478

b’’’. Obligación de presentar informes

Los estados y el Distrito Federal envían al Ejecutivo Federal


—por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-
co—, informes sobre el ejercicio y el destino de los recursos de
los fondos de aportaciones federales previstos en la Ley de Co-
ordinación Fiscal, en los que reportan los resultados obtenidos,

478
Ibidem, artículo 49, párrafos segundo, tercero (fracciones I y II) y último.
212 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

y proporcionan información relativa tanto a sí mismos, como a


sus subdivisiones políticas, y a las demarcaciones territoriales en
el caso del Distrito Federal. Asimismo, a más tardar a los vein-
te días naturales posteriores a la terminación de cada trimestre
del ejercicio fiscal, remiten la información consolidada. Estos in-
formes por entidad federativa son incluidos por la mencionada
Secretaría en los informes trimestrales que en los términos de la
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria,479
entrega al Congreso de la Unión; asimismo dicha información
es puesta a disposición para consulta en su página electrónica,
la cual debe actualizar a más tardar en la fecha en la que haga la
entrega de los citados informes. A más tardar a los cinco días
hábiles posteriores a la mencionada fecha de actualización,480
las entidades y sus subdivisiones políticas o demarcaciones terri-
toriales publican sus informes en sus órganos locales de difusión
oficial, así como a través de sus páginas electrónicas o de otros
medios locales de difusión.

c’’’. Control externo de los recursos provenientes


de los fondos de aportaciones federales

La facultad de verificar que los recursos de los fondos fue-


ron aplicados para los fines previstos en la Ley de Coordinación
Fiscal, compete al Poder Legislativo local que corresponda, que
por conducto de su contaduría mayor de hacienda —u órgano
equivalente— fiscaliza las cuentas públicas de las entidades, los
municipios, y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal,
conforme a lo establecido en sus propias leyes. A su vez, la Audi-
toría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión, al fiscalizar la Cuenta Pública Federal,
verifica si las dependencias del Ejecutivo Federal cumplieron con
479
Artículo 107, fracción I. La ley a que se hace referencia fue publicada en
el DOF del 30 de marzo de 2006.
480
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 48, según adición publicada el 27 de
diciembre de 2006.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 213

las disposiciones legales y administrativas federales, y por lo que


se refiere a la ejecución de los recursos de los fondos, realiza su
fiscalización en los términos de la Ley de Fiscalización Superior
de la Federación.481
El ejercicio de los recursos provenientes de los fondos previs-
tos en la Ley de Coordinación Fiscal se sujeta a la evaluación del
desempeño establecida en la Ley Federal de Presupuesto y Res-
ponsabilidad Hacendaria.482 A fin de verificar el cumplimiento
de los objetivos a los que se encontraban destinados los recursos
provenientes de los fondos, los resultados de su ejercicio deben
ser evaluados con base en indicadores, por instancias técnicas in-
dependientes de las instituciones que los ejerzan, designadas por
las entidades. Los resultados de las evaluaciones deben ser dados
a conocer en los mismos términos que los informes trimestrales
presentados por las entidades, los municipios y las demarcaciones
territoriales del Distrito Federal, a los que con anterioridad se
hizo referencia.483
Cuando las autoridades de las entidades federativas, de los
municipios o de las demarcaciones territoriales del Distrito Fe-
deral conozcan, en el ejercicio de sus atribuciones de control
y supervisión, que los recursos de los fondos no han sido apli-
cados para los fines señalados en la ley, deben comunicarlo de
inmediato a la Secretaría de la Función Pública, y cuando la
contaduría mayor de hacienda —u órgano equivalente— del
Poder Legislativo local detecte la misma irregularidad, debe in-
mediatamente hacerlo del conocimiento de la Auditoría Supe-
rior de la Federación.484

481
Título tercero.
482
Artículo 110.
483
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 49, párrafo tercero, fracción V, adi-
cionada según publicación en el DOF del 1o. de octubre de 2007.
484
Ibidem, artículo 49, párrafos cuarto, quinto y tercero (fracciones III, IV
y V, adicionada esta última según publicación en el DOF de 1o. de octubre de
2007).
214 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

d’’’. Inembargabilidad de las aportaciones

Las aportaciones y sus accesorios que con cargo a los fondos


reciben las entidades —y en su caso los municipios, y las demar-
caciones territoriales— no son embargables, y sus correspon-
dientes gobiernos no pueden en ninguna circunstancia gravarlas
ni afectarlas en garantía, ni desde 2007 destinarlas a mecanis-
mos de fuente de pago, salvo en los casos que a continuación se
indican.485
Las aportaciones que con cargo al Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social y al Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de las Entidades Federativas correspondan a las
entidades y a los municipios, pueden ser afectadas para garanti-
zar obligaciones en caso de incumplimiento, o para servir como
fuente de pago de obligaciones contraídas con la Federación, ins-
tituciones de crédito que operen en territorio nacional, o con per-
sonas físicas o morales de nacionalidad mexicana, siempre que
cuenten con autorización de las legislaturas locales y se inscriban
—a petición de las entidades federativas o los municipios— en
el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federa-
tivas y Municipios, así como en el registro único de obligaciones
y empréstitos con el que cada entidad debe contar. Los financia-
mientos que den origen a dichas obligaciones pueden ser utiliza-
dos únicamente en relación con los fines específicos que fueron
señalados al tratar dichos fondos.486
No puede destinarse más del 25% de los recursos que anual-
mente corresponden a las entidades y a los municipios en dichos
fondos para el servicio de las obligaciones de que se trata. Para
inscribir las obligaciones de los municipios en el Registro de Obli-
gaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios,

485
Ibidem, artículos 49, primer párrafo, y artículo 50 (según adición publi-
cada en el DOF del 27 de diciembre de 2006), y artículo 51 (según reforma
publicada en el DOF del 21 de diciembre de 2007).
486
Ibidem, artículos 9o. y 50 (párrafos primero y segundo, según adición pu-
blicada en el DOF del 27 de diciembre de 2006).
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 215

deben contar con la garantía del gobierno del respectivo estado,


salvo que a juicio de la Secretaría de Hacienda tengan suficientes
aportaciones con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infra-
estructura Social, como para responder a esos compromisos. Sin
perjuicio de los instrumentos y sistemas de registro establecidas
en las leyes estatales de deuda, las entidades y los municipios efec-
túan los pagos de sus obligaciones a través de mecanismos de
garantía o de fuente de pago, y con cargo a las aportaciones que
les correspondan en los multicitados fondos.487 En el caso de obli-
gaciones pagaderas en dos o más ejercicios fiscales, puede desti-
narse cada año a ese fin la cantidad mayor que resulte de aplicar
dicho porcentaje a los recursos correspondientes al año de que se
trata, o a los correspondientes al año en el que las obligaciones
fueron contratadas.488
Cuando así lo dispongan las leyes locales, y conforme a lo
establecido por la Ley de Coordinación Fiscal, pueden ser afec-
tadas las aportaciones que con cargo al Fondo para el Fortale-
cimiento de los Municipios y de las Demarcaciones del Distri-
to Federal correspondan a dichas jurisdicciones, como garantía
del cumplimiento de sus obligaciones respecto a los derechos y
aprovechamientos por el suministro de agua. Cuando un adeu-
do exceda de noventa días naturales, la Comisión Nacional del
Agua —previa acreditación del incumplimiento— puede solici-
tar al gobierno local correspondiente la retención de recursos del
mencionado fondo, y el pago con cargo a ellos; esto es aplicable
aun si el servicio no es proporcionado directamente por la citada
institución, sino a través de organismos prestadores del mismo.
La Comisión Nacional del Agua puede ceder, afectar, y en térmi-
nos generales, transferir los recursos derivados de la retención a
que se ha hecho referencia, a fideicomisos u otros mecanismos de
fuente de pago o de garantía, constituidos para el financiamien-

487
Ibidem, artículos 50, párrafos tercero, quinto y sexto, según adición publi-
cada en el DOF del 27 de diciembre de 2006.
488
Ibidem, artículo 50, párrafo cuarto, adicionado según lo publicado en el
DOF del 21 de diciembre de 2007.
216 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

to de infraestructura prioritaria en materia de abastecimiento de


agua potable, drenaje o saneamiento de aguas residuales.489

d. Participación en impuestos federales

Las entidades adheridas al Sistema Nacional de Coordina-


ción Fiscal490 participan de la recaudación federal participable a
través de varios fondos, y también de la recaudación obtenida por
la Federación de diversos impuestos y otros ingresos considerados
individualmente,491 que por lo mismo dejan de formar parte de
aquélla.
En un principio la recaudación federal participable estuvo
constituida por todos los impuestos percibidos por la Federación,
así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y so-
bre minería —inicialmente considerados como impuestos—, una
vez sustraído el monto de las devoluciones,492 porque éstas son
recaudación no obtenida. Pero a medida que la Federación ha
ido devolviendo impuestos, cediendo parcial o totalmente su re-
caudación, o cediendo puntos de espacio fiscal, obviamente estos
gravámenes493 han ido dejando de ser parte de ella.
Es el caso del impuesto sobre automóviles nuevos; del im-
puesto especial sobre producción y servicios que recae sobre la
enajenación de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas al-
cohólicas fermentadas, bebidas alcohólicas y tabacos labrados;
del impuesto sobre la renta recaudado de quienes tributan en el
489
Ibidem, artículo 51, adicionado según lo publicado en el DOF del 21 de
diciembre de 2007.
490
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es el régimen que a través
de la participación de las entidades en los impuestos federales, de la afinidad de
impuestos entre las jurisdicciones locales, y de la colaboración administrativa
entre las diversas autoridades hacendarias, enlaza las estructuras tributarias de
la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y sus demarcacio-
nes territoriales.
491
Subinciso b’) de ese mismo inciso.
492
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 2o.
493
Véase el apartado B.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 217

régimen de pequeños contribuyentes; del impuesto especial sobre


producción y servicios que recae sobre las ventas de gasolina y
diesel; del derecho ordinario sobre hidrocarburos, y del exceden-
te de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa
superior al 1% a los ingresos por obtención de premios estableci-
da por la Ley del Impuesto sobre la Renta.494
Tampoco se incluyen en la recaudación federal participable
los impuestos adicionales del 3% sobre el impuesto general de
exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados, y del
2% en las demás exportaciones, ni tampoco los derechos adicio-
nales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo.

a’. Constitución y distribución de los distintos


fondos de participación

Los mayores recursos de las entidades —los estados y el Dis-


trito Federal— derivan de la participación en impuestos federales
realizada a través de los fondos establecidos en la Ley de Coor-
dinación Fiscal:495 el Fondo General de Participaciones, el Fondo
de Fomento Municipal, el Fondo de Fiscalización, el Fondo de
Compensación y el Fondo de Extracción de Hidrocarburos.496 El
término fondo no debe entenderse como una separación y acu-
mulación de recursos destinados a ser posteriormente repartidos,

494
Ley de Coordinación Fiscal, artículos 2o. (párrafos tercero y cuarto), 3o.-
A, 4o.-A y 4o.-B. Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, ar-
tículos 2o. (fracción II, inciso B)) y 2o.-A (fracción II). Ley del Impuesto sobre la
Renta, artículos 163 y 202.
495
Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con
los de los estados, los municipios y el Distrito Federal; constituir los organismos
en materia de coordinación fiscal y dar las bases para su organización y fun-
cionamiento; fijar las reglas de la colaboración administrativa entre las diversas
autoridades fiscales; establecer la participación que sobre los ingresos federales
corresponda a las haciendas públicas locales, y distribuir entre ellas dichas par-
ticipaciones. Ley de Coordinación Fiscal, artículo 1o.
496
Ley de Coordinación Fiscal, artículos 2o., 2o.-A (fracción III), 4o. y 4o.-A
(fracción II).
218 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

sino que se refiere sólo a la etapa en el procedimiento de cálculo


en la que se determina el monto con el que ha de afectarse la
recaudación federal para proceder al pago de las participaciones
correspondientes.
La base del Fondo General de Participaciones, del Fondo de
Fomento Municipal y del Fondo de Fiscalización es la recauda-
ción federal participable;497 del Fondo de Compensación498 es la
recaudación por concepto de venta final de gasolina y diesel al
público general dentro del territorio nacional, y del Fondo de
Extracción de Hidrocarburos499 es lo percibido por concepto del
derecho ordinario sobre hidrocarburos pagado conforme a lo es-
tablecido en la Ley Federal de Derechos500 por Pemex Explora-
ción y Producción.

a’’. Fondo General de Participaciones

El Fondo General de Participaciones se constituye desde


1996501 con el 20% de la recaudación federal participable, y
desde 2008502 se distribuye entre las entidades de acuerdo con
la fórmula algebraica prevista por la ley que no es aplicable si
en el año de cálculo la recaudación federal participable es infe-
rior a la obtenida en 2007. En este caso la distribución se efec-
túa de acuerdo con la cantidad generada en el año de cálculo,
pero de acuerdo con el coeficiente efectivo de participación
con el que cada entidad hubiera participado en dicho fondo
en 2007.503

497
Ibidem, artículos 2o., 2o.-A (fracción III) y 4o.
498
Ibidem, artículo 4o.-A, fracción II.
499
Ibidem, artículo 4o.-B.
500
Artículo 254.
501
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 2o., según reforma publicada en el
DOF del 15 de diciembre de 1995.
502
Ibidem, artículo 2o., según reforma publicada en el DOF del 21 de diciem-
bre de 2007.
503
Ibidem, artículo 2o., párrafo sexto.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 219

b’’. Fondo de Fomento Municipal

Como la salida al extranjero de petróleo se realizaba sólo


por el Puerto de Coatzacoalcos, al municipio en el que éste está
situado le correspondió en 1980 el total de la participación sobre
la tasa adicional aplicable al impuesto a las exportaciones de ese
hidrocarburo.504 En ese momento se consideró que no se justifi-
caba que el beneficio total de la comercialización de una riqueza
del dominio público de la nación se concentrara en una sola po-
blación, por lo que la Cámara de Diputados505 decidió que de la
participación de 95% de este impuesto correspondiera el 10% a
la entidad en cuestión —a la que le era entregado directamente
por la Federación—, y el 90% restante se distribuyera entre todos
los municipios del país, para lo que se creó en 1981 el Fondo de
Fomento Municipal.506
El impuesto adicional a las exportaciones de petróleo crudo,
gas natural y sus derivados, fue sustituido en 1983 por el derecho
adicional sobre hidrocarburos que se exportaban. El desplome de
los precios del petróleo hizo que se desvinculara el fondo de la ex-
portación de este producto, por lo que desde 1987 se integró con
el 0.42% de la recaudación participable. De este porcentaje el
30% constituía el fondo para su distribución entre todos los mu-
nicipios del país, y el 70% lo incrementaba sólo para beneficio de
los estados coordinados en materia de derechos.507 También los
porcentajes con los que debía constituirse el Fondo de Fomento
Municipal y con los que debía participar directamente el muni-
cipio por el que se efectuaba la exportación fueron variando con
el tiempo.

504
Véase en el capítulo tercero el apartado II.2.A.d.b’.d”.: “Derecho adicio-
nal sobre la extracción de petróleo” de esta obra.
505
Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, Finanzas nacionales..., cit., pp. 279, 280,
344 y 345.
506
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 2o., fracción II, último párrafo, se-
gún adición publicada en el DOF del 30 de diciembre de 1980.
507
Véase en el capítulo tercero de esta obra el apartado II.2.C.: “Derechos”.
220 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Desde 1994 el Fondo de Fomento Municipal se integra con


el 1% de la recaudación participable, del cual, desde 1996, el
16.8% se destina a formar dicho fondo, y el restante 83.2% lo
incrementa sólo en beneficio de las entidades coordinadas en ma-
teria de derechos —todas lo están—, siempre que se ajusten es-
trictamente a los lineamientos para ella establecidos en la ley que
se analiza.508
Desde 2008 el fondo se distribuye entre los municipios de
acuerdo con la fórmula establecida en la propia ley509 que no se
aplica en el caso de que en el año para el que se hace el cálculo
el monto del fondo sea inferior a lo obtenido en 2007. En esta
circunstancia la distribución se realiza en relación con la canti-
dad efectivamente generada en el año para el que se calcula, y
de acuerdo con el coeficiente efectivo que cada entidad hubiera
recibido del fondo en 2007.510
Los estados deben entregar íntegramente a los municipios
las cantidades que reciban de este fondo, de acuerdo con lo que
establezcan las legislaturas locales, garantizando que no sea me-
nor a lo recaudado por los conceptos que dejan de recibir por sí
mismos al coordinarse en materia de derechos.

c’’. Fondo de Fiscalización

El Fondo de Fiscalización,511 creado en 2008, se integra


con el 1.25% de la recaudación federal participable, y se re-
parte trimestralmente a las entidades que se ajusten estrictamen-
te a los compromisos adquiridos al coordinarse en materia de

508
Ley de Coordinación Fiscal, artículos 2o.-A (fracción III, y último y ante-
penúltimo párrafos) y 10-A.
509
Ibidem, artículo 2o.-A, fracción III, según reforma publicada en el DOF
del 21 de diciembre de 2007.
510
Ibidem, artículo 2o.-A, fracción III, último párrafo, según reforma publi-
cada en el DOF del 21 de diciembre de 2007.
511
Ibidem, artículo 4o., según reforma publicada en el DOF del 21 de diciem-
bre de 2007.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 221

derechos,512 de acuerdo con la fórmula prevista en la ley que no


es aplicable en el caso de que en el año de cálculo el monto del
fondo sea inferior a la participación que la totalidad de las enti-
dades hubieran recibido en 2007 por coordinación de derechos
y reserva de contingencia. De ser así la distribución se realiza
de acuerdo con la cantidad efectivamente generada en el año de
cálculo y con el coeficiente efectivo que cada entidad hubiera
recibido por esos conceptos en dicho año.
La Secretaría de Hacienda puede verificar el cumplimiento
de las labores de fiscalización efectuadas por las entidades en los
términos de la ley que se analiza.513

d’’. Fondo de Compensación

El Fondo de Compensación514 se integra con las dos onceavas


partes515 de la recaudación por concepto de venta final en territo-
rio nacional de gasolina y diesel, y se destina a apoyar a las diez
entidades federativas que de acuerdo con la última información
oficial del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Infor-
mática, tengan los menores niveles de Producto Interno Bruto
Estatal per cápita no minero y no petrolero. Éste se obtiene de la
diferencia entre el Producto Interno Bruto Estatal total, y el Pro-
ducto Interno Bruto Estatal Minero, incluyendo todos los rubros
contenidos en el mismo.
El Fondo de Compensación se distribuye conforme a la fór-
mula prevista en la ley. En enero de 2018, la Secretaría de Ha-
cienda y la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales516 de-

512
Ibidem, artículos 4o. (según reforma publicada en el DOF del 21 de di-
ciembre de 2007) y 10-A.
513
Ibidem, artículo 4o., párrafos antepenúltimo y último.
514
Ibidem, artículo 4o.-A, fracción II, según reforma publicada en el DOF del
21 de diciembre de 2007.
515
Véase subinciso h’’), del inciso b’) de este apartado.
516
La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales es el organismo del Sis-
tema Nacional de Coordinación Fiscal integrado por la Secretaría de Hacienda
222 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

berán presentar conjuntamente al Congreso de la Unión, una


evaluación sobre los resultados y el desempeño de este fondo, así
como un análisis sobre la conveniencia de conservar o modificar
las reglas de su distribución. Posteriormente, de no modificarse
éstas, deberán presentar dicha evaluación cada cinco años.517

e’’. Fondo de Extracción de Hidrocarburos

El Fondo de Extracción de Hidrocarburos518 se constituye


desde 2009 con el 0.6% —originalmente con el 0.46%— del im-
porte obtenido por el derecho ordinario sobre hidrocarburos pa-
gado por Pemex Exploración y Producción, y se reparte entre
aquellas entidades que de acuerdo con el último censo económi-
co realizado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía
e Informática, formen parte de la clasificación de extracción de
petróleo y gas. La distribución se realiza aplicando la fórmula
prevista a la propia ley.519

f ’’. Reglas generales aplicables a las participaciones

Las participaciones son cubiertas en efectivo, no en obra,


sin condicionamiento alguno, y no son objeto de deducciones —
salvo para el pago de obligaciones contraídas con autorización
de las correspondientes legislaturas, e inscritas en el Registro de

y las entidades —representadas por ocho de ellas, elegidas por cada uno de los
grupos en que se dividen las entidades— que actuarán a través del titular de
su órgano hacendario, y que mediante convocatoria sesiona para desahogar los
asuntos para los que fue convocada. Ley de Coordinación Fiscal, artículo 20.
517
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 4o.-A, fracción II, penúltimo párra-
fo, adicionado según publicación del DOF del 31 de diciembre de 2008.
518
Ibidem, artículo 4o.-B, según adición publicada en el DOF del 21 de di-
ciembre de 2007, reformado según lo publicado en el DOF del 31 de diciembre
de 2008.
519
Ibidem, artículo 4o.-B, según reforma publicada en el DOF del 31 de di-
ciembre de 2008.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 223

Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios—. Quin-


ce días después de que la Secretaría de Hacienda publique en el
Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, el porcenta-
je, las fórmulas y variables utilizadas, así como el monto y estima-
dos, los gobiernos de las entidades deben publicar en el periódico
oficial de su jurisdicción los mismos datos, referidos a las partici-
paciones por ellas recibidas y de las que a su vez tienen obligación
de dar participación a sus municipios o demarcaciones territoria-
les. Igualmente deben publicar trimestralmente el importe de las
participaciones que les hubieran sido entregadas, y en su caso, el
ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La menciona-
da Secretaría debe publicar en el periódico oficial de la Federa-
ción la lista de las entidades que infrinjan esta disposición.520
Tanto para efectos de las participaciones, como de los incenti-
vos establecidos en los convenios de colaboración administrativa,
los tres niveles de gobierno están al resultado de la determinación
de los créditos fiscales derivados de la aplicación de las leyes fe-
derales, y de la recaudación que de ellos se hubiera obtenido. De
acuerdo con los lineamientos que se establezcan, la Federación
—por conducto de la Secretaría de Hacienda— informa a las
partes beneficiadas el comportamiento de las participaciones.521

g’’. Determinación y pago de las participaciones

La participación que las entidades reciben sobre la recauda-


ción del impuesto especial sobre producción y servicios respecto
a la cerveza, las bebidas refrescantes, el alcohol, las bebidas al-
cohólicas fermentadas y las bebidas alcohólicas, y a los tabacos
labrados; la participación en el Fondo General de Participaciones
y en el Fondo de Fomento Municipal; así como la participación
que la Federación da directamente a los municipios por los que se

520
Ibidem, artículo 6o., último párrafo (según reforma publicada el 21 de
diciembre de 2007) y artículo 3o., párrafo primero.
521
Ibidem, artículo 8o.
224 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

realiza la entrada y salida de mercancías del país, se determinan


por cada ejercicio fiscal de la Federación, que en forma provisio-
nal hace un cálculo mensual considerando la recaudación federal
participable obtenida en el mes inmediato anterior. Dentro del
mismo mes en el que se realice este cálculo, reciben las entidades
las cantidades que les corresponden por concepto de anticipos a
cuenta de participaciones.522
Cada cuatro meses la Federación hace un ajuste de las par-
ticipaciones efectuando el cálculo sobre la recaudación obtenida
en ese periodo, y dentro de los dos meses siguientes liquida las
diferencias. Durante los primeros cinco meses de cada ejercicio
—en tanto se cuenta con la información necesaria para calcu-
lar los nuevos coeficientes— las participaciones en los fondos de
que se trata se calculan provisionalmente con los coeficientes del
ejercicio inmediato anterior, y a más tardar dentro de los 30 días
posteriores a que el Ejecutivo Federal presenta para su revisión
la cuenta pública del año anterior a la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión, la Federación determina las participacio-
nes que corresponden a la recaudación obtenida en el ejercicio,
aplica las cantidades con las que hubiera afectado provisional-
mente los fondos, y formula las liquidaciones procedentes.523
Respecto a la participación en el Fondo de Compensación,
dentro del mes siguiente al entero o compensación de las canti-
dades por parte de las entidades federativas que administran el
impuesto, la Secretaría de Hacienda entrega a las entidades las
cantidades que les corresponden;524 y por lo que toca al Fondo de
Extracción de Hidrocarburos, a más tardar el 25 del mes poste-
rior a la presentación de los pagos provisionales a que se refiere
la Ley Federal de Derechos,525 la Secretaría de Hacienda entera

522
Ibidem, artículo 7o., párrafos primero y segundo.
523
Ibidem, artículo 7o., párrafos tercero, cuarto y quinto, según reformas pu-
blicadas en el DOF del 21 de diciembre de 2007.
524
Ibidem, artículo 4o.-A, fracción II, antepenúltimo párrafo, según adición
publicada en el DOF del 21 de diciembre de 2007.
525
Artículos 255 y 254.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 225

a las entidades federativas las cantidades correspondientes, y de


acuerdo con la declaración definitiva a que se refiere la mencio-
nada ley, efectúa el ajuste que corresponda a los enteros mensua-
les provisionales.526

h’’. Obligación de las entidades de compartir


con sus municipios o demarcaciones territoriales
las participaciones que reciban de los distintos
fondos de participación

De acuerdo con lo que las legislaturas locales determinen


mediante disposiciones de carácter general, las entidades están
obligadas a otorgar a sus municipios —o a sus demarcaciones te-
rritoriales si se trata del Distrito Federal—, participaciones equi-
valentes cuando menos al 20% de lo que ellas perciban del Fondo
General de Participaciones, del Fondo de Fiscalización, del Fon-
do de Extracción de Hidrocarburos y del Fondo de Compensa-
ción —en este caso la distribución se hace atendiendo cuando
menos en un 70% al nivel de población—. Lo percibido del Fon-
do de Fomento Municipal corresponde íntegramente a los mu-
nicipios, distribuido conforme lo determine la legislatura local
correspondiente.527

b’. Participación en diversos ingresos

Además de los ingresos obtenidos por las entidades de los di-


ferentes fondos de participación mencionados con anterioridad,
entidades y municipios reciben parte de las percepciones de la

526
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 4o.-B, penúltimo párrafo, según adi-
ción publicada en el DOF del 21 de diciembre de 2007.
527
Ibidem, artículos 6o. (primer párrafo), 4o. (penúltimo párrafo), 4o.-A (pe-
núltimo párrafo), 4o.-B (último párrafo) y 2o.-A (fracción III, antepenúltimo
párrafo).
226 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Federación relativas a diversos impuestos y otros ingresos consi-


derados individualmente.528

a’’. Productos derivados de bienes nacionales

Las entidades reciben el 50% del monto de los productos pro-


venientes de la venta, arrendamiento o explotación que la Fede-
ración hace de los bienes, terrenos y bosques que ubicados en sus
respectivos territorios, sean definidos por las leyes como nacio-
nales.529

b’’. Accesorios relacionados con diversas contribuciones

De acuerdo con los convenios de colaboración, las entidades


perciben el porcentaje que en ellos se señale respecto a los acce-
sorios —multas y recargos— relacionados con las contribuciones
que formen parte de la recaudación federal participable.530

c’’. Porcentaje sobre la recaudación participable


en sustitución de los impuestos sobre
importación y exportación

Para mejorar los servicios públicos y la imagen de las ciudades


fronterizas o portuarias a través de las cuales se efectuaba el co-
mercio exterior, desde la vigencia del anterior régimen de coordi-
nación fiscal, los municipios colindantes con la frontera o los lito-
rales por los que se realizaba materialmente la entrada o salida del
país de las mercancías que se importaban o exportaban, recibían
directamente de la Federación una participación hasta del 95%
de los impuestos adicionales de 2% sobre exportaciones y 3% so-
bre importaciones. La práctica fue conservada al establecerse el
528
Ibidem, artículo 1o., último párrafo.
529
Ibidem, artículo 2o., penúltimo párrafo.
530
Idem.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 227

Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, pero los porcentajes y


los impuestos sobre los que se calculaban fueron cambiando con
el tiempo.
Independientemente de la localización de las aduanas en las
que se realizan los trámites administrativos, desde 1987 la parti-
cipación se ha entregado a los municipios fronterizos o portua-
rios por los que se realiza materialmente la entrada al país, o la
salida de él, de los bienes o productos objeto de esas operaciones,
porque son ellos los que sufren la congestión de los servicios, los
efectos de la contaminación y el desgaste acelerado de sus vías de
comunicación.
La participación que los municipios reciben directamente de
la Federación, es desde 1996 el 0.136% de la recaudación federal
participable, siempre que el estado por ellos integrado tenga es-
tablecido con la Federación convenio en materia de vigilancia y
control de la introducción ilegal al territorio nacional de merca-
derías de procedencia extranjera, en el que se hubiera acordado
practicar descuentos en las participaciones en los casos en que se
detecten mercancías de procedencia extranjera respecto de las
cuales no se acredite su estancia legal en el país.531
La distribución de dicho porcentaje entre esos municipios la
realiza directamente la Federación mediante la aplicación del co-
eficiente de participación que se determina para cada uno de
ellos conforme a la fórmula establecida en la ley.532

d’’. Derecho adicional sobre la extracción de petróleo

Al tratar el Fondo de Fomento Municipal, se mencionó cómo


en 1980 fue creado éste con el 90% de la participación en la tasa
adicional aplicable al impuesto a las exportaciones de petróleo,
y cómo el 10% restante correspondió al municipio en el que está
531
Ibidem, artículo 2o.-A, fracción I, párrafo segundo, según reforma publi-
cada en el DOF del 15 de diciembre de 1995.
532
Ibidem, artículo 2o.-A, fracción I, párrafo cuarto, según reforma publica-
da en el DOF del 15 de diciembre de 1995.
228 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

situado el Puerto de Coatzacoalcos, por el que se realizaba la sa-


lida de este producto. Dadas las fluctuaciones en el precio inter-
nacional del petróleo, la participación se desligó en 1987 de este
impuesto, y se sustituyó por una participación de 0.42% de la re-
caudación federal participable.533 Desde 1994 la participación se
calcula sobre el 3.17% del derecho adicional sobre la extracción
de dicho hidrocarburo —excluyendo el derecho extraordinario
sobre el mismo— que la Federación da directamente a los mu-
nicipios colindantes con la frontera o litorales por los que se rea-
liza materialmente dicha operación. Petróleos Mexicanos y sus
organismos subsidiarios, por conducto de Petróleos Mexicanos,
informa mensualmente a la Secretaría de Hacienda los montos
recaudados y los municipios que están en esa situación.534

e’’. Impuestos a cargo de contribuyentes sujetos


a bases especiales de tributación

Desde 1968 las empresas dedicadas a la agricultura, la ga-


nadería y la pesca, determinaban su ingreso gravable conforme
a un régimen simplificado establecido mediante reglas generales
por la Secretaría de Hacienda. Durante el periodo —enero a sep-
tiembre de 1990— previo a la aplicación del impuesto sobre la
renta a quienes hasta 1989 habían sido contribuyentes sujetos a
esas bases especiales de tributación, los estados se hicieron cargo
de la administración de los impuestos sobre la renta, sobre eroga-
ciones por salarios, y al valor agregado, a cargo de dichos contri-
buyentes. Por sus gestiones recibieron el 80% de la recaudación
de esos gravámenes y de la de sus correspondientes recargos, y el
total de las multas aplicadas en relación con esos tributos.535

533
Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, Finanzas nacionales..., cit., pp. 279, 280,
336-380.
534
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 2o.-A, fracción II, según reformas pu-
blicadas en los DOF del 3 de diciembre de 1993 y del 29 de diciembre de 1993.
535
Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, Finanzas nacionales..., pp. 293 y 294.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 229

Para no privar a las entidades de una percepción con la que


ya contaban, a partir de 1990 a lo que perciben del Fondo Ge-
neral de Participaciones se le adiciona un monto equivalente al
80% del impuesto recaudado en 1989 de los contribuyentes suje-
tos a bases especiales de tributación. Dicho monto —actualizado
en los términos del Código Fiscal de la Federación desde el sexto
mes de 1989 hasta el sexto mes del ejercicio en el que se efectúa
la distribución— se divide entre doce y se distribuye mensual-
mente a las entidades en la proporción que para cada entidad
represente esa cifra respecto al 80% de la recaudación por el
mismo concepto en el citado año.536

f ’’. Impuesto especial sobre producción y servicios

Respecto al impuesto especial sobre producción y servi-


cios, las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal participan desde 1996537 en la recaudación
obtenida en su territorio por los actos o actividades gravados
con dicho impuesto tratándose de tabacos labrados, así como
de cerveza, bebidas refrescantes con una graduación alcohólica de
hasta 6° G. L. y bebidas alcohólicas. En 2000 la redacción se
modificó por lo que respecta a las bebidas, para referirse es-
pecíficamente a cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas
alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas.538 Tratándose
de tabacos labrados la participación es de 8%, y por lo que
concierne a las distintas bebidas es de 20%, y se distribuye de
acuerdo con el porcentaje que en el volumen de ventas en el te-
rritorio nacional representen las enajenaciones en cada entidad
federativa respecto a cada uno de los bienes mencionados. Esta

536 Ley de Coordinación Fiscal, artículo 2o., antepenúltimo párrafo; Código


Fiscal de la Federación, artículo 17-A.
537 Ibidem, artículo 3o.-A, según reforma publicada en el DOF del 15 de di-

ciembre de 1995.
538 Ibidem, artículo 3o.-A, fracción I, según reforma publicada el 31 de di-
ciembre de 1999.
230 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

participación se determina para cada ejercicio fiscal de la Fede-


ración a partir de los treinta días que siguen a la presentación de
la cuenta pública a la Cámara de Diputados para su revisión, y
en tanto se cuenta con la información necesaria para calcular los
nuevos coeficientes se calcula provisionalmente con los del ejer-
cicio inmediato anterior.539 A los municipios corresponde como
mínimo el 20% de la participación que reciba el estado del que
forman parte.

g’’. Impuesto sobre la renta a cargo de pequeños


contribuyentes

Con independencia de las participaciones que les correspon-


dían en los fondos de participación, desde 1998 los municipios
y el Distrito Federal participaban con el 70% en la recaudación
obtenida de las personas que como resultado de actos de verifi-
cación de sus autoridades, se incorporaran al Registro Federal
de Contribuyentes540 en el régimen de actividades empresariales
desarrolladas por pequeños contribuyentes, establecido en la Ley
del Impuesto sobre la Renta.541 A partir de 2000 la participación
es de 80%,542 y se distribuye directamente a las mencionadas ju-
risdicciones con base en el impuesto recaudado de los contribu-
yentes domiciliados en su territorio, mientras continúen tributan-
do en dicho régimen, y asentados en su jurisdicción.
Es la Federación la que establece los mecanismos adminis-
trativos para que se formalice la aceptación de los municipios
para realizar dichos actos, la forma y términos de realizarlos res-
pecto a los contribuyentes sin registro, así como la manera para

539
Ibidem, artículo 7o., penúltimo párrafo.
540
Ibidem, artículo 3o.-B, según adición publicada en el DOF del 29 de di-
ciembre de 1997.
541
Sección tercera del capítulo VI del título cuarto.
542
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 3o.-B, según reforma publicada en
el DOF del 31 de diciembre de 1999.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 231

coadyuvar en la detección y fiscalización de los contribuyentes


que tributen en este régimen. Los municipios pueden convenir
la colaboración administrativa con los gobiernos de los estados
a los que pertenecen,543 en cuyo caso corresponde a los munici-
pios el 75% de lo recaudado, el 10% al estado y a la Federación
el 15%.

h’’. Enajenación de gasolina y diesel


al consumidor final

De la recaudación derivada de la venta final de gasolina y


diesel544 al público general ocurrida en el territorio nacional,
nueve onceavas partes corresponden a las entidades de acuerdo
con el consumo efectuado en su territorio, siempre y cuando se
encuentren adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fis-
cal, y a través de la Secretaría de Hacienda tengan acordado con
la Federación un convenio de colaboración administrativa en el
que se comprometan a administrar la totalidad de la recauda-
ción del impuesto dentro de su territorio; a destinar los recursos
que les correspondan a compensar a sus municipios —o a las
demarcaciones territoriales en el caso del Distrito Federal— por
las pérdidas ocasionadas por las modificaciones en la forma de
distribuir las participaciones estatales; a incluir el destino de los
recursos que sobre estos impuestos correspondan a sus muni-
cipios —o demarcaciones territoriales— en los informes sobre
sus participaciones que tienen obligación de publicar trimestral-
mente en sus periódicos oficiales, así como a acreditar el cum-
plimiento de esta difusión ante la Secretaría de Hacienda, y a
reintegrar a la Federación dos onceavas partes del total recau-
dado —o autorizarla a compensar un monto equivalente contra
543
Ibidem, artículo 3o.-B, según reforma publicada en el DOF del 31 de di-
ciembre de 1998.
544
Ibidem, artículos 4o.-A (fracción I, según adición publicada en el DOF
del 21 de diciembre de 2007), 6o. (último párrafo), 9o. y 13. Ley del Impuesto
Especial sobre Producción y Servicios, artículo 2o.-A, fracción II.
232 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

sus participaciones—, cantidad destinada a constituir el Fondo


de Compensación.545
De los recursos obtenidos por este concepto, las entidades
pueden emplear hasta un 25% para garantizar las obligaciones
que hubieran contraído. Tratándose de obligaciones pagaderas
en dos o más ejercicios fiscales, para cada año puede destinarse
al servicio de la deuda la cantidad que resulte mayor al aplicar el
porcentaje mencionado a los recursos correspondientes al año de
que se trate, o a los recursos correspondientes al año en el que las
obligaciones fueron contraídas.

B. Impuestos

Para fortalecer la autonomía financiera de las partes federa-


das les han sido devueltas a las entidades algunas fuentes de impo-
sición: el impuesto sobre adquisición de inmuebles, el gravamen
sobre servicios de hospedaje y el impuesto sobre tenencia o uso de
vehículos; les han sido cedidos puntos de recaudación del grava-
men federal sobre ingresos derivados de loterías, rifas y concursos,
incluido en la Ley del Impuesto sobre la Renta; y se les ha abona-
do totalmente la recaudación de otros: el impuesto sobre tenencia
o uso de vehículos y el impuesto sobre automóviles nuevos.

a. Devolución de facultades impositivas

Este proceso dio inicio casi inmediatamente después de ha-


ber sido constituido el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal,
pero ha progresado muy lentamente.

545
Esta disposición se deroga a partir del 1o. de enero de 2012. A partir de
esta fecha las cuotas federales aplicables a la venta final de gasolina y diesel
previstas en el artículo 2o.-A, fracción II de la Ley del Impuesto Especial sobre
Producción y Servicios, se disminuirán en 9/11. El remanente 2/11 seguirá
destinándose a constituir el Fondo de Compensación a que se refiere la fracción
II del artículo 4o.-A de la Ley de Coordinación Fiscal. Disposiciones transitorias
de la Ley de Coordinación Fiscal, artículo segundo, fracción III, último párrafo,
publicadas en el DOF del 21 de diciembre de 2007.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 233

a’. Impuesto sobre adquisición de inmuebles

Para estimular a los estados a uniformar sus impuestos sobre


adquisición de inmuebles y lograr así una armonización horizon-
tal en lo que atañía a este gravamen —y también para terminar
con la doble tributación en esta materia—, desde 1982 la Federa-
ción fue dejando en suspenso su impuesto en aquellas entidades
que solicitaban coordinarse con ella en esta materia e iban adop-
tando en su propia legislación los lineamientos básicos en cuanto
a base, desgravamiento y tasa del impuesto federal que dejaba de
aplicarse.546 Como aliciente para acogerse a esta medida, la Fe-
deración incrementó el Fondo General de Participaciones —en
beneficio únicamente de los estados coordinados en esta mate-
ria— con el 0.5% de sus ingresos totales anuales por concepto de
impuestos.547
En 1996 la Federación reconoció la competencia irrestricta
de las entidades federativas para establecer gravámenes en la ma-
teria de que se trata, por lo que abrogó su Ley del Impuesto sobre
Adquisición de Inmuebles.548

b’. Gravamen sobre servicios de hospedaje

Al adherirse los estados al Sistema Nacional de Coordinación


Fiscal, debieron consentir en no mantener en vigor impuestos
locales ni municipales sobre los actos y actividades sujetos a la
Ley del Impuesto al Valor Agregado, entre los que se encuen-
tran los servicios de hospedaje. Con el fin de otorgar a las enti-
dades y municipios competencia para gravar éstos, así como los

546
Ley del Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles, artículo 9o., según
reforma publicada en el DOF del 31 de diciembre de 1981.
547
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 2o., fracción I, último párrafo, se-
gún reforma publicada en el DOF del 31 de diciembre de 1981.
548
Decreto del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos por el que se
expiden nuevas leyes fiscales y se modifican otras, artículo decimocuarto, DOF
del 15 de diciembre de 1995.
234 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

proporcionados en campamentos, paraderos de casas rodantes y


condominios de tiempo compartido,549 dicho ordenamiento fue
reformado en 1996 considerando sólo el albergue, sin incluir los
alimentos y demás servicios relacionados con él.

c’. Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos

Como estímulo adicional para que las entidades procedieran


a armonizar sus leyes impositivas en materia de adquisición de
inmuebles, desde 1983 recibieron el 80% de la cobranza del im-
puesto federal sobre tenencia y uso de vehículos, que era y es ad-
ministrado y cobrado por ellas,550 incentivo que en 1991 se elevó al
total de lo recaudado.551 En 1992 se condicionó esta prerrogativa
a que celebraran un convenio de colaboración administrativa res-
pecto a ese impuesto en el que se estipulara la obligación de llevar
un registro estatal vehicular,552 invitación reiterada en 1995.553 Por
realizar la administración del citado gravamen las entidades reci-
ben como incentivo el 100% de la recaudación obtenida, del que
corresponde cuando menos el 20% a sus municipios, distribuido
entre ellos en la forma que la respectiva legislatura determine.554
Para estimular su cobro eficiente, este impuesto fue asignable555

549
Ley del Impuesto al Valor Agregado, artículo 41, fracción I, según refor-
ma publicada en el DOF del 15 de diciembre de 1995.
550
Ley de Coordinación Fiscal, según reforma publicada en el DOF del 31
de diciembre de 1982.
551
Ibidem, según reforma publicada en el DOF del 26 de diciembre de 1990.
552
Ibidem, según reforma publicada en el DOF del 20 de diciembre de 1991.
553
Decreto por el que aprueba el Programa para un Nuevo Federalismo
1995-2000, cit., p. 24.
554
Ley de Coordinación Fiscal, artículos 2o. (penúltimo párrafo) y 3o. (an-
tepenúltimo párrafo), según reforma publicada en el DOF del 15 de diciembre
de 1995. Anexo no. 2 al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia
Fiscal Federal. Ley del Impuesto sobre Tenencia y Uso de Vehículos, artículo 16.
555
Entre los elementos que se empleaban para calcular la proporción en la
que cada entidad compartía el Fondo de Participación, se encontraba la recau-
dación asignable: la cobranza obtenida respecto a los gravámenes cuya fuente
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 235

para efectos del cálculo del monto que cada estado recibía del
Fondo General de Participaciones, por lo que a mayor recauda-
ción obtenida mayor era su participación en dicho fondo.
Sin perjuicio de continuar adheridas al Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, las entidades federativas —incluido el Dis-
trito Federal— pueden, a partir de 2008, establecer impuestos
locales o municipales sobre tenencia o uso de vehículos. La Ley
del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos quedó abroga-
da desde 2008, pero esta circunstancia entra en vigor el 1o. de
enero de 2012; sin embargo, si antes del 31 de diciembre de 2011
las entidades federativas establecen impuestos locales en la ma-
teria conforme a lo dispuesto en la ley federal vigente hasta esa
fecha, el cobro del impuesto federal correspondiente se suspen-
derá en la entidad federativa de que se trate. Las obligaciones
que hubieran nacido durante la vigencia de la Ley del Impuesto
sobre Tenencia o Uso de Vehículos que se abroga, derivadas de
la realización de las hipótesis jurídicas previstas en la misma, de-
berán ser cumplidas en las formas y plazos establecidos en dicha
ley y en las demás disposiciones aplicables.556
Las entidades adheridas al Sistema Nacional de Coordina-
ción Fiscal están obligadas a llevar un registro estatal vehicular
respecto a los vehículos que los contribuyentes inscriban o regis-
tren en su jurisdicción, el cual debe contener el nombre, denomi-
nación o razón social, domicilio del propietario, y en su caso, el
Registro Federal de Contribuyentes; el número de identificación
vehicular, y las características esenciales del vehículo: marca, mo-
delo, año modelo, número de cilindros, origen o procedencia, nú-
mero de motor, número de chasis y número de placas.

podía adjudicarse con certeza a su territorio por ser plenamente identificable en


cuanto a su origen.
556
Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, artículo 16, según
reforma publicada el 21 de diciembre de 2007. Artículos tercero y cuarto del
Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposi-
ciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia
o Uso de Vehículos, y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Ser-
vicios, publicado en el DOF del 21 de diciembre de 2007.
236 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Con fines de intercambio de información, el registro estatal


vehicular estará enlazado a los medios o sistemas de la Secretaría
de Hacienda que se determinen mediante disposiciones de carác-
ter general.557

d’. Impuesto especial sobre producción y servicios

Sin que se considere un incumplimiento al Convenio de


Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, ni a la
Ley del Impuesto al Valor Agregado, en adición a los impues-
tos a que ésta hace referencia, las entidades federativas —in-
cluido el Distrito Federal— pueden establecer impuestos loca-
les a la venta o consumo final de los bienes cuya enajenación
se encuentre gravada por la Ley del Impuesto Especial sobre
Producción y Servicios, siempre que no se trate de bienes cuyo
gravamen se encuentre reservado a la Federación, y dicha ven-
ta o consumo final se realice dentro del territorio de la entidad
de que se trate.
En los impuestos locales no deben darse tratamientos espe-
ciales de ningún tipo, y en la base gravable no deben incluirse
el impuesto al valor agregado, ni el especial sobre producción
y servicios; el tributo de que se trata no debe aplicarse en dos o
más etapas del proceso de comercialización, y debe considerar-
se causado en el momento en que efectivamente se perciban los
ingresos, y sobre el monto recibido. La tasa única aplicable será
del 4.5% sobre el precio de enajenación del bien de que se trate,
y el impuesto no será trasladable en forma expresa y por separa-
do, sino que se incluirá en el precio de venta al público, sin que
se considere que forma parte de éste, ni se entienda violatorio de
los precios o tarifas, incluyendo los oficiales. El impuesto no será
acreditable contra otros impuestos locales o federales. Tratándose
de gasolinas y diesel, el monto recaudado debe destinarse exclusivamente a

557
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 10-E.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 237

infraestructura vial, rural y urbana; hidráulica; así como a programas am-


bientales, entre otros, la movilidad urbana.558
Las entidades pueden convenir con el Ejecutivo Federal, a
través de la Secretaría de Hacienda, en que los impuestos locales
identificados por entidad, se paguen en las mismas declaraciones
del impuesto sobre la renta.
Los municipios —y las demarcaciones territoriales, tratán-
dose del Distrito Federal— deben recibir cuando menos el 20%
de la recaudación que corresponda a las entidades federativas.559
En los impuestos locales sobre producción y servicios son
aplicables las definiciones establecidas en la Ley del Impuesto Es-
pecial sobre Producción y Servicios federal. Salvo que se trate de
gasolina y diesel se considera que la venta o consumo final de los
bienes se efectúa en el territorio de una entidad cuando en el mis-
mo se realice la entrega de los mismos por parte del productor,
envasador, distribuidor o importador —según sea el caso— para
su posterior venta al público en general o para su consumo. Con
independencia del domicilio fiscal del contribuyente o del consumidor, tra-
tándose de gasolina y diesel se considera que la venta o consumo final de los
bienes se efectúa en el territorio de una entidad cuando en el mismo se realice
la entrega al consumidor final.560

e’. Impuesto sobre la renta

Sin que se considere un incumplimiento a los convenios de


adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, las entida-
des federativas —incluido el Distrito Federal— pueden establecer

558
El texto que aparece en cursivas fue declarado inválido por sentencia de
la SCJN, Acción de Inconstitucionalidad publicada en el DOF del 11 de julio
de 2008.
559
Ley de Coordinación Fiscal, artículos 10 y 10-C. Ley del Impuesto al
Valor Agregado, artículos 41 y 43.
560
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 10-D. El texto en cursiva fue decla-
rado inválido por sentencia de la SCJN, Acción de Inconstitucionalidad publi-
cada en el DOF del 11 de julio de 2008.
238 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

impuestos cedulares sobre los ingresos obtenidos por personas fí-


sicas que perciban ingresos por la prestación de servicios profe-
sionales; por otorgar el uso o goce temporal de bienes inmuebles,
o por su enajenación, y por realizar actividades empresariales.561
Sin incluir el impuesto cedular local, la base de cada uno de
éstos debe considerar los mismos ingresos y las mismas deduccio-
nes establecidas para los ingresos similares en la Ley del Impuesto
sobre la Renta federal. Dentro de un límite de entre 2% y 5%, las
entidades pueden establecer distintas tasas para cada uno de los
mencionados impuestos.
A través de la Secretaría de Hacienda, las entidades pueden
convenir con la Federación que los impuestos locales se paguen
en la misma declaración del impuesto sobre la renta federal.

a’’. Prestación de servicios profesionales

Se entiende por ingresos por la prestación de servicios profe-


sionales, las remuneraciones que deriven de servicios personales
independientes que no estén asimilados a los ingresos por la pres-
tación de servicios subordinados conforme a la Ley del Impuesto
sobre la Renta federal.562 Los ingresos personales independien-
tes que sí estén asimilados a los ingresos por la prestación de un
servicio personal subordinado, pueden ser gravados por un im-
puesto cedular local sobre sueldos o salarios. La utilidad gravable
por prestación de servicios que puede considerarse afecta a los
impuestos locales, es únicamente la atribuible a bases fijas locali-
zadas en la entidad de que se trate; cuando se presten los servicios
fuera de dicha base, se considera que la actividad se realiza en el
local que sirva de base a la persona que proporcione dichos ser-
vicios. Cuando un contribuyente tiene bases en más de una enti-
dad, determina el impuesto que a cada una de ellas corresponde
sumando la utilidad gravable total, y dividiéndola en la propor-
561
Ley del Impuesto al Valor Agregado, artículo 43, según reforma publica-
da en el DOF del 1o. de diciembre de 2004.
562
Artículo 110.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 239

ción que representen los ingresos obtenidos por cada una de ellas
respecto de la totalidad de los ingresos.563

b’’. Uso o goce temporal de bienes inmuebles

En el caso de personas físicas que obtienen ingresos por


otorgar el uso o goce temporal de bienes inmuebles, con inde-
pendencia del sitio en el que el contribuyente tenga su domicilio,
la facultad de gravar esos rendimientos corresponde a la enti-
dad en donde se encuentre ubicado el inmueble que dé origen
a ellos.564

c’’. Enajenación de bien inmuebles

Independientemente del sitio en que se localice el domicilio


del contribuyente, en el caso de personas físicas que obtienen in-
gresos por enajenación de bienes inmuebles, la facultad de gravar
la ganancia obtenida de esa operación corresponde a la entidad
en la que el inmueble esté ubicado.565
Las entidades no pueden gravar la enajenación de certifica-
dos de participación inmobiliaria no amortizables, cuando éstos
se encuentren inscritos en el Registro Nacional de Valores e In-
termediarios y su enajenación se realice en bolsas de valores con-
cesionada en los términos de la Ley del Mercado de Valores, o en
mercados reconocidos de acuerdo con los tratados internaciona-
les que México tenga en vigor.566
Para efectos del impuesto cedular local, la ganancia debe
considerarse obtenida en el mismo momento establecido para
la acumulación de dicho ingreso, por la Ley del Impuesto sobre la
Renta cuando aquél derive de la aportación de inmuebles que

563
Ley del Impuesto al Valor Agregado, artículo 43, fracción I.
564
Ibidem, artículo 43, fracción II.
565
Ibidem, artículo 43, fracción III.
566
Ibidem, artículo 43, penúltimo párrafo.
240 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

personas físicas fideicomitentes o accionistas, hagan a fideicomi-


sos inmobiliarios dedicados al arrendamiento, a la adquisición
del derecho a percibir ingresos provenientes del arrendamiento,
así como a otorgar financiamiento para esos fines, que califiquen
para recibir el tratamiento especial previsto por la Ley del Im-
puesto sobre la Renta para fomentar la inversión inmobiliaria en
el país.567

d’’. Actividades empresariales

El impuesto local es aplicable únicamente a la utilidad grava-


ble obtenida por los establecimientos, sucursales o agencias que
se encuentren localizadas en la circunscripción de la entidad de
que se trate. Si existen en dos o más de ellas, para determinar el
impuesto que a cada una corresponda debe considerarse la suma
de la utilidad gravable obtenida por todos los establecimientos,
sucursales o agencias, y dividirla entre ellos en la proporción que
respecto de la totalidad de los ingresos, representen los ingresos
obtenidos por cada establecimiento, sucursal o agencia.568
En el caso de las personas físicas que para efectos del impues-
to sobre la renta federal tributan conforme al régimen de peque-
ños contribuyentes,569 las entidades pueden estimar la utilidad fis-
cal de dichos contribuyentes y determinar el impuesto mediante
el establecimiento de cuotas fijas.570

b. Cesión de espacio fiscal de la Federación

Este procedimiento alternativo en materia de coordinación


consiste en la devolución, por parte de la Federación, de facul-

567
Ibidem, artículo 43, antepenúltimo párrafo; Ley del Impuesto sobre la
Renta, artículos 223 y 224-A.
568
Ley del Impuesto al Valor Agregado, artículo 43, fracción IV.
569
Ley del Impuesto sobre la Renta, artículos 137-140.
570
Ley del Impuesto al Valor Agregado, artículo 2o.-C.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 241

tades impositivas a las entidades por medio de la cesión de una


porción de su propio espacio fiscal.571

a’. Impuesto federal sobre ingresos provenientes


de rifas, sorteos y loterías

Los estados habían venido aplicando un impuesto sobre la


venta de los billetes de lotería,572 pero no sobre los premios. Des-
de 1997, en el impuesto federal sobre esta materia —incluido en
la Ley del Impuesto sobre la Renta— se estableció una reducción
de 21% a 15% cuando en el nivel local se establecía un impuesto de
6% sobre la misma base. El gobierno federal esperaba con esta
reforma contribuir al fortalecimiento de las haciendas públicas
locales, ya que el impuesto pagado por los contribuyentes sería
el mismo en todo el territorio nacional —21%— independiente-
mente de que las entidades establecieran y cobraran su impuesto
o se abstuvieran de hacerlo.573 A partir de 2005 el impuesto fede-
ral sobre la materia se calcula aplicando al valor del premio una
tasa de 1%, siempre que las entidades no graven la materia o lo
hagan sin exceder del 6%. En las entidades que apliquen una tasa
en exceso de este porcentaje el impuesto federal será de 21%.

c. Cesión total de recaudación

Como retribución por la administración de determinados


impuestos acordada en los respectivos convenios de colaboración
administrativa, la Federación ha abandonado a las entidades el
total de lo recaudado.

571
Véase Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, Finanzas nacionales..., cit., pp.
281-283.
572
Ley del Impuesto al Valor Agregado, artículo 41, fracción VII.
573
Ley del Impuesto sobre la Renta, artículos 130 y 158, según reforma pu-
blicada en el DOF del 30 de diciembre de 1996; artículo 163, según reforma
publicada en el DOF del 30 de diciembre de 2002
242 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

a’. Impuesto sobre automóviles nuevos

En 1997 debió entrar en vigor la devolución a las entidades


federativas de la facultad de establecer impuestos sobre los auto-
móviles nuevos, que en su favor había sido efectuada por la Fede-
ración en 1996,574 pero antes de que esto ocurriera, a petición de
las mismas entidades se restableció la vigencia de la Ley Federal
del Impuesto sobre Automóviles Nuevos,575 pues adujeron aqué-
llas que establecido localmente podría traducirse en una compe-
tencia fiscal que derivaría en la eliminación gradual del impuesto
y en la pérdida del ingreso correspondiente, en tanto que aplica-
do por el nivel federal garantizaba uniformidad en su base, tarifa,
fecha de entero y exenciones.576
En vez de establecer por sí mismas ese gravamen, prefirieron
celebrar con la Federación convenios de colaboración adminis-
trativa en esa materia, por la cual las entidades reciben el 100%
de la recaudación que obtengan por este concepto, del que co-
rresponde cuando menos el 20% a sus municipios, distribuido
entre ellos en la forma que determine la respectiva legislatura.577
Por la misma razón ya apuntada respecto al impuesto sobre te-
nencia y uso de vehículos, este tributo era también asignable para
efectos del cálculo de la participación que a cada estado corres-
pondía en el Fondo General de Participaciones.

574
Según reforma publicada en el DOF del 15 de diciembre de 1995.
575
Grava la primera enajenación de automóviles nuevos de producción na-
cional efectuada al consumidor por el fabricante o el distribuidor, y la impor-
tación definitiva o especial de automóviles que correspondan al año modelo en
que se efectúe la operación o a los diez años modelo anteriores. Ley Federal del
Impuesto sobre Automóviles Nuevos, artículo 1o.
576
Decreto por el que se aprueba el Programa para un Nuevo Federalismo
1995-2000, cit., pp. 23 y 24.
577
Ley de Coordinación Fiscal, artículos 2o., último párrafo, y 3o., ante-
penúltimo párrafo, según reforma publicada en el DOF del 30 de diciembre
de 1996. En la Ley de Coordinación Fiscal vigente en 2010, la referencia a la
colaboración administrativa en materia del impuesto sobre automóviles nuevos
continúa apareciendo en el último párrafo del artículo 2o.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 243

C. Derechos
Para impedir el establecimiento de cargas fiscales diversas en
razón no del servicio público suministrado o de la actividad desa-
rrollada por las autoridades, sino de la cuantía de las utilidades,
del capital invertido, del número de trabajadores empleado, del
volumen de ventas o de cualquier otro parámetro que permitiera
medir la importancia de las operaciones de cada contribuyente
—circunstancia en la cual bajo el disfraz de derechos estarían co-
brándose los impuestos que los estados se habían comprometido
a no aplicar— se introdujo en 1982 la coordinación en materia
de derechos.578 Para estimular a las entidades a convenir en ella,
se estableció que entre las entidades que la aceptaran se distribui-
ría una adición al Fondo de Fomento Municipal.579
Sin perjuicio de continuar adheridas al Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, las entidades pudieron no haberse coordi-
nado en materia de derechos, pero todas convinieron en hacerlo,
y se han mantenido en esa decisión. Al aceptarla, las entidades
han continuado cobrando derechos por el otorgamiento de con-
cesiones por el uso o el aprovechamiento de los bienes estatales
o municipales, pero debieron renunciar a mantener en vigor los
que se refieren a la realización de actos de inspección y vigilan-
cia; a la inscripción en registros o cualquier acto relacionado con
los mismos —a excepción de los efectuados en los registros civil,
de la propiedad y del comercio—; al uso de las vías públicas —
excepto por el estacionamiento de vehículos—, o a la tenencia
de bienes sobre las mismas —salvo el uso de la vía pública por
comerciantes ambulantes o con puestos fijos o semifijos— inclu-
yendo cualquier tipo de derechos por el uso o tenencia de anun-
cios, y a la expedición de licencias, y en general, al otorgamien-
to de concesiones, permisos o autorizaciones —inclusive los que
establecen excepciones a disposiciones administrativas, como la
578
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 10-A, fracción I, según reforma pu-
blicada en el DOF del 31 de enero de 1981.
579
Véase en el capítulo tercero de esta obra, el apartado II.2.A.d.a’.d”.:
“Fondo de Compensación”.
244 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

autorización de ampliar el horario laborable— fuera de los que


se refieren a la extensión de licencias de construcción, permisos
para conducir vehículos, autorización para fraccionar y lotificar
terrenos, licencias y permisos para efectuar conexiones a las re-
des públicas de agua y alcantarillado, y a la expedición de placas
y tarjetas para la circulación de vehículos. En dicha renuncia no
queda comprendida la certificación de documentos ni la reposi-
ción de éstos por extravío o destrucción.
La coordinación en materia de derechos obliga a las enti-
dades coordinadas en esta materia a abstenerse de mantener en
vigor preceptos estatales o municipales que impliquen cobros por
la expedición de licencias, anuencias previas al otorgamiento de
las mismas,580 concesiones, permisos o autorizaciones, así como
obligaciones y requisitos que condicionen el ejercicio de activi-
dades comerciales, industriales y de prestación de servicios. In-
dependientemente de que en las leyes estatales se les denomine
como aportaciones, cooperaciones, donaciones, aprovechamien-
tos o productos, se consideran como derechos los cobros que en
el Código Fiscal de la Federación y en la Ley de Ingresos de la Fe-
deración tengan ese carácter, aun cuando se exijan en previsión
de posibles infracciones.581
Las restricciones en materia de cobro de derechos no limitan
la facultad de las autoridades locales para requerir licencias, re-
gistros, permisos o autorizaciones; ni las de otorgar concesiones,
y realizar actos de inspección y vigilancia, pero con las salvedades
ya señaladas no pueden exigir cobro alguno por el ejercicio de
estas facultades.582
Previa comprobación de la Secretaría de Hacienda de que
las entidades se ajustan estrictamente a lo establecido al respecto en

580
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 10-A, fracción I, según reforma pu-
blicada en el DOF del 3 de diciembre de 1993.
581
Ibidem, artículo 10-A, último y penúltimo párrafos, según reforma publi-
cada en el DOF del 3 de diciembre de 1993.
582
Ibidem, artículo 10-A, antepenúltimo párrafo, según reforma publicada en
el DOF del 3 de diciembre de 1993.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 245

la Ley de Coordinación Fiscal, el Fondo de Fomento Municipal


se incrementa desde 1996 con el 83.2% del 1% de la recauda-
ción federal participable,583 en beneficio exclusivamente de las
entidades y sus municipios cuando aquéllas estén coordinadas en
materia de derechos.
En 1996 se devolvió a las entidades la facultad de extender
licencias, permisos o autorizaciones para el funcionamiento de
establecimientos o locales cuyos giros sean la enajenación de be-
bidas alcohólicas, o la prestación de servicios que incluyan el ex-
pendio de las mismas, siempre que se efectúen total o parcial-
mente con el público en general; así como la de otorgar permisos
para la colocación de anuncios y carteles, o para la realización de
publicidad —excepto la que se efectúe por medio de televisión,
radio, periódicos y revistas—. Asimismo desapareció la prohibi-
ción de cobrar derechos por el uso o tenencia de anuncios en la
vía pública.584

D. Endeudamiento

Satisfacer las necesidades de su población es la obligación


prioritaria de toda administración. La forma más sana de finan-
ciar los servicios que debe prestar y las obras que debe costear
son los ingresos propios: impuestos y derechos recaudados por
sus propias autoridades, o recaudados por una jurisdicción ajena
y percibidos como participaciones; recursos provenientes de la
colaboración ciudadana585 a través de aportaciones para obras
públicas por cooperación destinadas a la creación de infraestruc-
tura para la prestación de servicios públicos, y rendimientos de

583
Ibidem, artículo 2o.-A, fracción III, inciso b), según reforma publicada el
15 de diciembre de 1995.
584
Ibidem, artículo 10-A, fracción 1 (incisos f) y g)) y fracción III, según refor-
mas publicadas en el DOF del 15 de diciembre de 1995.
585
Zarzosa Escobedo, José Antonio, “El financiamiento de los municipios”,
Hacienda Municipal, Guadalajara, Jalisco, Indetec, núm. 47, junio de 1994, pp. 9
y 16.
246 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

las empresas públicas prestadoras de servicios o productoras de


bienes. Si estos ingresos son insuficientes, la autoridad, obligada a
mantener su hacienda pública saneada, se ve constreñida a abste-
nerse de proyectar acciones y programar gastos necesarios en ex-
ceso de lo que está previsto que va a percibir, a menos que pueda
completar sus ingresos con transferencias otorgadas con el carác-
ter de subsidios por gobiernos ajenos. Pero si las obras o servicios
son impostergables, una vez agotadas las fuentes ordinarias de
ingresos puede recurrirse al endeudamiento, una forma extraor-
dinaria de financiamiento que hace posible emprender proyectos
irrealizables con los ingresos corrientes a la que debe acudirse
con muchas precauciones, porque así como ayuda a fomentar el
desarrollo y a aumentar la prosperidad económica y social, fuera
de control por una mala planeación o una mala administración
puede producir consecuencias muy lesivas en la economía de la
entidad endeudada.
Cuando la estructura fiscal opera correctamente, el crédito
es una fuente sana de financiamiento si se recurre a él sólo para
nivelar los recursos ordinarios con la necesidad de gasto, limitán-
dose a hacer uso en el presente de recursos futuros que se sabe
fundadamente que han de obtenerse a través de la imposición.
Empleado así es una forma de subvención que amplía la capaci-
dad del gobierno para construir obras públicas y prestar servicios
oportunamente sin acudir —suponiendo que en el sistema tribu-
tario se esté haciendo un uso eficiente de las fuentes de recauda-
ción— a la imposición de nuevos gravámenes o a aumentar las
tasas de los ya existentes. Así utilizado el endeudamiento permite
movilizar al momento sumas que de otro modo se reunirían sólo
a lo largo de varios años, anticipando recursos para satisfacer de
forma inmediata necesidades cuya solución de otra forma ten-
dría que ser aplazada en espera de fondos.586
Pero si por falta de conciencia cívica la ciudadanía se niega a
sufragar los servicios públicos que demanda, y la administración
pública renuncia a ejercer su atribución de autofinanciarse, la re-

586
Ibidem, pp. 12, 19 y 20.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 247

cuperación de lo invertido se hace lenta o nula, y se cae entonces


en el círculo vicioso del endeudamiento aún para sufragar el gasto
público corriente. En este caso el endeudamiento afecta el equi-
librio de las finanzas públicas, porque dando cabida cada año en
el presupuesto al pago de la amortización del principal y de los
intereses correspondientes —desviando al servicio de la deuda re-
cursos que de otro modo podrían emplearse para satisfacer nece-
sidades de la población— condena a un número indeterminado
de generaciones futuras a pagar por él indefinidamente. Por estas
razones debe acudirse al empréstito con cautela, y sólo después de
haber agotado las posibilidades de obtener recursos de las fuentes
ordinarias de financiamiento, de las que el crédito es un comple-
mento, no un sucedáneo.
Pero no acudir a él cuando las circunstancias lo hacen nece-
sario, acarrea la agudización de las carencias en los servicios pú-
blicos587 y deficiencias en la infraestructura socioeconómica; por
lo que si se cumplen las condiciones económicas y se reúnen los
requisitos legales para hacerlo, recurrir al empréstito es adecuado.
Para facilitar a las jurisdicciones subnacionales la obtención
de créditos para la realización de obras de inversión, y para ga-
rantizar hasta por varias veces el monto del patrimonio de los
gobiernos locales y así convertirlos en sujetos de crédito para el
sistema bancario nacional,588 se han creado organismos públicos
descentralizados. La primera opción ha de ser la banca de desa-
rrollo, porque con el fin de promover y financiar obras y servicios
públicos de interés social opera con intereses moderados, ya que
en su área fiduciaria cuenta con fondos creados específicamente
para otorgar créditos con tasas preferenciales. Pero pueden acudir
también a la banca comercial o a particulares, y sujetándose a la
regulación federal sobre la materia, a la emisión de títulos valor.
587
Santana Loza, Salvador, “La hacienda pública municipal”, Hacienda Mu-
nicipal, Guadalajara, Jalisco, Indetec, núm. 47, junio de 1994, pp. 40 y 41.
588 Uribe Gómez, José Candelario, “La deuda pública como alternativa de
financiamiento de los servicios públicos”, Indetec, Guadalajara, Jalisco, Indetec,
núm. 90, 1o. de octubre de 1994, pp. 78-86.
248 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

a. Condiciones económicas para el endeudamiento local

Para sanear las finanzas locales y resolver los problemas sur-


gidos respecto a créditos intrínsecamente sanos cuyo servicio se
dificultaba por el alza de las tasas de interés, el gobierno federal
puso en operación en abril de 1995 el Programa de Apoyo Cre-
diticio a Estados y Municipios, para facilitar la reestructuración
de sus créditos y su conversión a UDIs. Conforme a este sistema
se reestructuró la deuda local en unidades de inversión,589 se am-
pliaron plazos, se ajustaron en el tiempo los pagos y se otorgó
por parte del gobierno federal un subsidio en las tasas de inte-
rés mediante el esquema de UDIs Fideicomiso. El proceso de
reestructuración de adeudos a cargo de los gobiernos estatales
y municipales y de sus organismos operadores —que abrió a los
municipios la posibilidad de obtener préstamos directamente sin
requerir el aval solidario de los gobiernos estatales, sino con base
exclusivamente en el riesgo-municipio— concluyó en 1996; a fi-
nales de ese mismo año se concedieron los primeros créditos con
esta modalidad.590
Asimismo, la Secretaría de Hacienda y la Asociación de Ban-
queros de México A. C. establecieron durante el primer semestre
de 1997 un acuerdo para favorecer a los estados y municipios que
habían reestructurado así sus créditos —incluyendo a sus orga-
nismos descentralizados y empresas públicas—, lo que les dio la
posibilidad de ampliar el plazo de la reestructura hasta por doce
años adicionales, así como la de pagar una tasa más baja de inte-

589
Con el propósito de brindar un instrumento que contribuyera a mitigar
los problemas que la inflación ocasionaba en los ahorradores y en los acredi-
tados, conforme al decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 1o.
de abril de 1995 se establecieron las obligaciones que podían denominarse en
unidades de inversión. Éstas son unidades de cuenta de valor real constante,
en las que pueden denominarse los títulos de crédito, pero no los cheques y en
general los contratos mercantiles u otros actos de comercio. Su valor en pesos lo
publica periódicamente el Banco de México en el DOF.
590
Decreto por el que se aprueba el Programa para un Nuevo Federalismo
1995-2000, cit., pp. 23 y 24.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 249

rés si efectuaban un pago anticipado de un cierto porcentaje de


su adeudo.591
El crédito público no es un instrumento de desarrollo que
pueda tomarse a la ligera sino que debe mantenerse bajo control,
porque si no se respetan los límites de la capacidad de endeu-
damiento, puede ocasionar problemas de sobreendeudamiento
que inhiben entonces el crecimiento económico.592 Pero usado
prudentemente es un elemento positivo para vigorizar las finan-
zas públicas y fomentar el progreso económico y social. Por eso
en las leyes de deuda pública se establecen límites para la con-
tratación de empréstitos, sea que el congreso estatal los señale y
defina anualmente como una cantidad hasta la que puede llegar
el endeudamiento sin relacionarla con algún indicador; o que el
tope se exprese como un porcentaje del presupuesto de egresos o
de ingresos, lo que puede hacerse sin tomar en cuenta las obliga-
ciones ya existentes, o considerando en dicho tanto por ciento la
deuda en que va a incurrirse menos la amortización de los prés-
tamos que se hubieran contratado con anterioridad.

b. Requisitos legales para el endeudamiento a nivel


estatal y municipal

Para que pueda ser utilizada con éxito, la deuda pública local
exige una buena planeación y supervisión estricta.593 Estados y
municipios sólo pueden contraer deuda interna, por tanto no pueden contra-
tar empréstitos en el mercado exterior de capitales; contraer directa o indirec-
tamente obligaciones, ni contratar empréstitos con gobiernos de otras naciones;
tampoco pueden convenir adeudos con sociedades o particulares extranjeros,

591
Informe anual del Banco de México, 1997, pp. 132-136.
592
Indetec, “Obtiene Quintana Roo alta calificación respecto a la deuda
pública directa”, Indetec, Guadalajara, Jalisco, Indetec, núm. 114, 28 de febrero
de 1999, p. 115.
593
Uribe Gómez, José Candelario, “¿Cuándo es conveniente que los muni-
cipios recurran a la deuda pública?”, Hacienda Municipal, Guadalajara, Jalisco,
Indetec, núm. 46, marzo de 1994, pp. 38, 41 y 48.
250 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

ni pactar deudas que deban pagarse en moneda extranjera o fuera del te-
rritorio nacional. De serles posible establecer relaciones crediticias
internacionales, la multiplicidad de este tipo de operaciones sin
control pondría en peligro la estabilidad económica del país.594
Los fondos provenientes del endeudamiento —inclusive los que contraigan
organismos descentralizados y empresas públicas— deben destinarse única-
mente a inversiones públicas productivas, y ser contratados de acuerdo con
las bases establecidas por las respectivas legislaturas en una ley, y por los
conceptos y montos que las mismas fijen anualmente en sus respectivos pre-
supuestos.595 Esto les impone a los estados cortapisas en cuanto a
la procedencia y el destino del crédito, y la exigencia de legislar
sobre la materia.
A pesar de esto, y de que en las Constituciones locales596 es-
tán establecidas las atribuciones en materia de endeudamiento de
los poderes Legislativo y Ejecutivo, así como las de las autorida-
des municipales, para 1994 sólo once entidades federativas: Baja
California, Coahuila, Durango, Guanajuato, Guerrero, Estado
de México, Michoacán, Puebla, Querétaro, Quintana Roo y Ve-
racruz habían entendido el precepto de la carta magna en el sen-
tido de que los congresos locales debían expedir cuerpos jurídi-
cos exclusivos que reglamentaran íntegramente los empréstitos u
obligaciones contraídos por las entidades federativas y sus subdi-
visiones políticas. En los restantes, cada vez que había de contra-
tarse un empréstito, en ausencia de leyes específicas, el Ejecutivo
—con base en preceptos dispersos en varios ordenamientos que
regulan el endeudamiento: leyes orgánicas de la administración
pública, leyes de presupuesto contabilidad y gasto público, leyes
de hacienda, leyes de ingresos, códigos fiscales y presupuestos de

594
Cárdenas Gracia, Jaime, “Comentario al artículo 117 constitucional”,
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, Ins-
tituto de Investigaciones Jurídicas, 1997, t. II, p. 1194.
595
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 117,
fracción VIII.
596
Uribe Gómez, José Candelario, “Normatividad en materia de deuda pú-
blica estatal y municipal”, Indetec, Guadalajara, Jalisco, Indetec, 1994, pp. 93-96.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 251

egresos— debía solicitar a la legislatura correspondiente la ex-


pedición de un decreto en el que se señalaran las condiciones
del crédito y se fijaran los montos autorizados. Paulatinamente
fueron estableciéndose más leyes específicas sobre esta materia,
la última, en 2008, es la de Tlaxcala. En 2011 sólo Nuevo León
carece de ella. Excepto en San Luis Potosí donde existe una ley
municipal en la materia, un mismo ordenamiento prevé el endeu-
damiento del estado y el de sus subdivisiones políticas.

a’. Preceptos establecidos en las leyes de deuda pública


estatales597

En los ordenamientos estatales sobre deuda pública están es-


tablecidas las bases y los requisitos para la contratación de em-
préstitos, créditos y obligaciones a cargo de los estados y los mu-
nicipios, así como de sus respectivas entidades gubernamentales:
organismos descentralizados, empresas de participación estatal
o municipal mayoritaria, y fideicomisos de los que alguna de las
instituciones señaladas tenga el carácter de fideicomitente. En
esas mismas disposiciones se regula el manejo de sus operaciones,
y se determina lo relativo a su registro y control.598
Por deuda pública estatal se entiende la contraída por el go-
bierno del estado como responsable directo, o como deudor soli-
dario de sus municipios, organismos descentralizados, empresas
de participación mayoritaria y fideicomisos de los que alguna de
esas instituciones sea fideicomitente;599 por deuda municipal, la
constituida por los créditos, empréstitos y obligaciones contraídos

597
Cotejadas artículo por artículo no son análogas las leyes de cada uno de
los estados, porque no existió una ley modelo a la que las entidades tuvieran que
ajustarse; sin embargo, por estar regulando la misma materia, y sujetos a las
mismas condiciones impuestas por la Constitución federal y la propia —que se
ciñe a lo establecido por aquélla—, esencialmente son similares.
598
Ley de Deuda Pública para el Estado de Chihuahua y sus Municipios,
publicada el 31 de diciembre de 1994, artículo 1o.
599
Ibidem, artículo 6o.
252 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

por los municipios como responsables directos, o como deudores


solidarios de sus organismos descentralizados, empresas de parti-
cipación mayoritaria y fideicomisos de los que sea fideicomitente
alguna de esas instituciones.600
Las operaciones de endeudamiento contratadas con el ca-
rácter de acreditados por el estado, los municipios, los organis-
mos descentralizados estatales y municipales, y las empresas de
participación estatal o municipal mayoritaria, tienen el carácter
de créditos directos; son créditos contingentes los derivados de
operaciones del estado o de los municipios como avales o respon-
sables solidarios de sus respectivas entidades gubernamentales,
incluidos los fideicomisos.601
La deuda está constituida por las operaciones de financia-
miento que deriven de la suscripción o emisión de títulos de cré-
dito, de la adquisición de bienes y de la ejecución de obras o la
prestación de servicios cuyo pago se pacte a plazos; por los pasi-
vos contingentes relacionados con los actos antes mencionados,
y por todas las operaciones de endeudamiento que comprendan
obligaciones a plazos, así como por las obligaciones de exigibili-
dad contingente derivadas de actos jurídicos, independientemen-
te de la forma en que se les documente, contraídas a través o a
cargo de las multicitadas entidades gubernamentales.602 El servi-
cio de la deuda está constituido por la amortización del capital, y
por el pago de los intereses, las comisiones y los otros cargos que
se hubieran convenido en las operaciones de crédito.603
Los recursos provenientes de créditos, empréstitos, y obliga-
ciones directas y contingentes contraídos en los términos de la
Constitución federal604 y de la respectiva Constitución estatal,

600
Ibidem, artículo 7o.
601
Ibidem, artículo 8o.
602
Ibidem, artículo 9o.
603
Ibidem, artículo 5o.
604
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 117,
fracción VIII. Los estados no pueden en ningún caso contraer directa o indi-
rectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, ni con
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 253

sólo pueden destinarse a inversiones públicas productivas, de-


biendo considerarse como tales tanto las de carácter económi-
co como las de carácter social, siempre que de manera directa
o indirecta produzcan un incremento en sus ingresos, quedan-
do comprendidas con este carácter las relativas a la ejecución de
obras públicas, adquisición o manufactura de bienes, y prestación
de servicios públicos.605

a”. Condiciones para el endeudamiento

Siempre que el estado y los municipios soliciten autorización


del congreso para la contratación de operaciones crediticias, de-
ben acompañar su instancia de elementos de juicio o criterios
que la sustenten. Queda prohibido realizar cualquier operación de crédito
público para financiar gasto corriente, 606 excepto para cubrir necesi-
dades de flujo de efectivo para hacer erogaciones previstas en el
presupuesto, siempre que los adeudos se amorticen en el mismo
ejercicio fiscal en el que se contraten.
Los créditos pretendidos por el estado deben destinarse prio-
ritariamente a la ejecución de las acciones comprendidas en el
plan estatal de desarrollo, en los programas a mediano plazo y en
los programas operativos anuales de él derivados, y en el presu-
puesto de egresos del estado; así como a la realización de las ac-

sociedades o particulares extranjeros; tampoco pueden adquirir obligaciones o


contraer empréstitos que deban pagarse en moneda extranjera o fuera del terri-
torio nacional. Ni ellos ni sus municipios —ni sus organismos descentralizados
y empresas públicas— pueden contraer obligaciones o empréstitos sino cuando
se destinen a inversiones públicas productivas, sean contratados conforme a las
bases que establezcan las respectivas legislaturas en una ley, y sean pactados por
los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los
respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la
cuenta pública. En la Constitución de cada una de las entidades federativas hay
un artículo en el mismo tenor.
605
Ley de Deuda Pública para el Estado de Chihuahua y sus Municipios, cit.,
artículos 2o. y 3o.
606
Ibidem, artículos 4o. (párrafo tercero), 10 y 34.
254 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

ciones incluidas en el convenio estatal de desarrollo, en los conve-


nios de coordinación con el sector público, y en los convenios de
concertación con los sectores social y privado derivados de dicho
plan. Respecto a los créditos solicitados por los municipios, és-
tos deben destinarse a la ejecución de las acciones contenidas en
los planes municipales de desarrollo, en los programas operativos
anuales de él derivados y en el presupuesto de egresos municipal,
así como a la realización de las acciones incluidas en los conve-
nios de coordinación con el sector público y en los convenios de
concertación con los sectores social y privado comprendidos en
dichos planes. Y ya se trate del estado o de sus subdivisiones polí-
ticas al cumplimiento de las obligaciones conexas o relacionadas
con las mencionadas operaciones.607

b”. Restricciones al endeudamiento

Previa autorización del correspondiente congreso, los estados


y los municipios pueden emitir bonos u otros títulos de deuda
pagaderos sólo en moneda nacional, y dentro del territorio de la República
mexicana, y colocarlos en los mercados nacionales de capitales ya sea direc-
tamente, o a través de consorcios o agentes financieros.608 Tanto
en el acta de emisión como en los títulos deben citarse los datos
fundamentales de la autorización, así como la prohibición de su venta
a extranjeros, sean estos gobiernos, particulares u organismos internaciona-
les, y no tienen validez los documentos si no se consignan estos
datos.609 El crédito público contratado y las garantías otorgadas
deben ceñirse a las autorizaciones efectuadas por el congreso, y
aplicarse precisamente al fin establecido en el decreto expedido
para tal efecto; cualquier modificación requiere la anuencia del
congreso.610

607
Ibidem, artículo 10.
608
Ibidem, artículo 25.
609
Ibidem, artículo 28.
610
Ibidem, artículo 24.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 255

Salvo que el pago adelantado presente ventajas notorias a sus


finanzas, ni el estado ni los municipios pueden realizar operacio-
nes de conversión de deuda pública. La consolidación de la deuda
o cualquier otra modalidad de conversión distinta de la estableci-
da en la ley de deuda pública puede efectuarse sólo con autoriza-
ción del Congreso.611

c”. Atribuciones del Ejecutivo

El Ejecutivo tiene todas las facultades para formalizar, ad-


ministrar y controlar la deuda pública del estado: le compete
elaborar los proyectos de decreto que se presentan al congreso
en relación con las solicitudes de autorización para la contrata-
ción de créditos; celebrar los contratos y convenios para la ob-
tención de créditos y demás operaciones financieras, ya sea que
las contrate como deudor directo, como aval, o como respon-
sable solidario de las operaciones de endeudamiento que con-
traigan las entidades gubernamentales —incluidos los munici-
pios—; además de suscribir los documentos y títulos de crédito
que para tales efectos sean necesarios, así como los que requie-
ran las operaciones de reestructuración de los créditos contraí-
dos por el gobierno estatal en esas mismas circunstancias.612
Le corresponde asimismo —a través de su dependencia en-
cargada de las finanzas— evaluar las necesidades y la capacidad
de endeudamiento del estado y de las entidades gubernamenta-
les, así como asesorarlas en materia de deuda pública —tratán-
dose de los municipios, sólo si así lo solicitan—,613 y autorizar
a los organismos descentralizados del estado, a las empresas de
participación estatal mayoritaria y a los fideicomisos, para ges-
tionar y contratar financiamientos ajustándose a sus presupues-
tos y a las disposiciones legales.614
611
Ibidem, artículo 29.
612
Ibidem, artículo 17, fracciones II-IV y XIV.
613
Ibidem, artículo 17, fracción I.
614
Ibidem, artículo 17, fracción VI.
256 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

En la iniciativa de ley de ingresos que el Ejecutivo estatal pre-


senta al Poder Legislativo debe estar previsto el monto del em-
préstito anual, ya que operaciones adicionales de endeudamiento
sólo pueden celebrarse previa autorización del congreso, y para
cumplir compromisos de inversión de carácter extraordinario sur-
gidos con posterioridad a la aprobación de dicha ley. Acompa-
ñando la iniciativa de ley de ingresos debe presentarse un informe
del estado que guarda la deuda pública, especificando el origen
y las condiciones de su operación: los montos de financiamiento
contratados, los organismos que los contrataron, los plazos, tasas
de interés, los periodos de gracia y las garantías; los servicios,
bienes u obras públicas productivas a los que se destinó el finan-
ciamiento, y el saldo de la deuda, que comprende la forma y
plazos de amortización del capital, y el pago de intereses y demás
conceptos relacionados.615 Concomitantemente en el proyecto de
presupuesto de egresos deben establecerse las previsiones corres-
pondientes a amortizaciones de capital, pago de intereses y de-
más accesorios derivados de las operaciones de endeudamiento
contraídas por el gobierno.616 El Ejecutivo estatal necesita la au-
torización del congreso para contratar créditos o empréstitos di-
rectos o contingentes, así como para afectar en garantía de pago
—siempre que sean suficientes para garantizar el cumplimiento
total en el plazo estipulado— las participaciones del estado en
ingresos federales.
Sujetándose a los montos y plazos fijados por el congreso en el
decreto respectivo, puede celebrar los contratos y convenios para
la obtención de créditos; reglamentar los procedimientos de emi-
sión, colocación y rescate de títulos de deuda y su amortización;
emitir bonos y demás obligaciones de deuda pública, así como
contratar y administrar la deuda pública del gobierno del estado;
llevar un registro de los créditos directos o contingentes contraídos
por el estado, estableciendo el monto, plazos de pago, destino de
615
Ibidem, artículos 4o. (párrafo segundo) y 16 (fracción I).
616
Ibidem, artículos 4o. (párrafo primero), 16 (fracción II) y 17 (fracciones V
y VII).
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 257

los recursos, entidad acreditada, garantías otorgadas y las demás


características que las identifiquen, y vigilar —excepto si los cré-
ditos fueron contratados por entidades municipales— que los re-
cursos obtenidos en la contratación de los créditos sean destinados
precisamente a los fines para los cuales fueron otorgados.617
Igualmente —excepto cuando la entidad avalada pertenezca
a un municipio— el Ejecutivo estatal debe velar que se realicen
oportunamente los pagos por concepto de amortizaciones de ca-
pital, intereses y demás accesorios derivados de los créditos con-
tratados por el estado, ya sea en forma directa o con su aval.618
El estado —por conducto de su organismo a cargo de las
finanzas— puede otorgar créditos a las entidades gubernamen-
tales, siempre que el importe y el respectivo costo financiero se
restituya dentro de un plazo que no exceda de doce meses a partir
de su otorgamiento, y tratándose de sus municipios, dentro del
periodo de la administración a la que se otorguen.619

d”. Atribuciones del Congreso

Al Congreso le compete examinar y aprobar los montos del


endeudamiento neto anual contenidos en las iniciativas de leyes
de ingresos presentadas por el Ejecutivo estatal y los ayuntamien-
tos, así como los endeudamientos adicionales, para lo cual pue-
de solicitar a las mencionadas autoridades la documentación e
información que considere pertinente. También le corresponde
reconocer la deuda pública del estado y de los municipios, y de-
cretar la manera de hacer su pago.620
Le concierne asimismo autorizar la afectación de las partici-
paciones que le corresponden al estado en ingresos federales, en
garantía del pago de los créditos que como deudor directo o in-
directo hubiera contraído, siempre que aquéllas sean suficientes
617
Ibidem, artículo 17, fracciones IX-XI y XIII.
618
Ibidem, artículo 17, fracción VIII.
619
Ibidem, artículos 23 y 33.
620
Ibidem, artículo 15, fracciones I, III y VII.
258 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

para garantizar su pago total dentro del plazo estipulado. Cum-


pliendo esta misma condición, y con el mismo propósito, autori-
zar a los municipios la afectación de sus participaciones en ingre-
sos federales y estatales. Asimismo tiene facultades para dar a uno
y otros su anuencia para la ampliación o prórroga de la fecha de
pago de los créditos contratados. También le atañe verificar que
las operaciones de deuda de las entidades mencionadas se reali-
cen conforme a las disposiciones de la ley de deuda pública,621 y
a la venia que les hubiera otorgado.
Cuando se requiera que los municipios afecten las partici-
paciones que les correspondan en ingresos federales y estatales,
y éstas sean suficientes para garantizar el pago de las obligacio-
nes contraídas dentro del plazo convenido, el congreso puede
dar su aquiescencia al Ejecutivo para que se constituya en aval o
responsable solidario de los municipios, sus organismos descen-
tralizados, fideicomisos y empresas de participación mayoritaria.
No procede el aval o la garantía solidaria del estado cuando de
la evaluación que realice el organismo estatal encargado de las
finanzas, se desprenda que la capacidad de pago de las entidades
públicas de que se trate —incluidos los municipios— es insufi-
ciente, o cuando el proyecto que se pretende financiar no corres-
ponda a una inversión pública productiva, salvo que los recursos
del adeudo estén destinados a ser utilizados para reparar daños
causados por desastres naturales.622

e”. Atribuciones de los municipios

En el ámbito de su competencia, el presidente municipal, el te-


sorero y los demás funcionarios señalados en las leyes y reglamen-
tos aplicables están facultados para ejercer las mismas funciones y
atribuciones que los poderes Ejecutivo y Legislativo del estado. El
registro de los créditos directos y contingentes contratados por los

621
Ibidem, artículos 15 (fracciones IV, V y VI) y 17 (fracción III).
622
Ibidem, artículos 30 y 32.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 259

municipios es llevado por la tesorería municipal. Para contratar


empréstitos y suscribir los títulos y documentos necesarios para
formalizar las operaciones que celebren, así como para constituir-
se en avales o responsables solidarios de sus organismos descentra-
lizados, empresas de participación mayoritaria y fideicomisos, los
municipios requieren la autorización de sus ayuntamientos. Éstos,
con el acuerdo de la mayoría de sus integrantes pueden contratar
los créditos o empréstitos que puedan ser pagados dentro del pe-
riodo administrativo en que se otorguen.623
Asimismo, los ayuntamientos pueden comprometer al muni-
cipio por un plazo mayor al del periodo de la administración en
funciones, siempre y cuando medie autorización de por lo menos
las dos terceras partes de sus integrantes, el monto del adeudo
no exceda del 10% del presupuesto correspondiente al ejercicio
fiscal inmediato anterior a aquél en el que hayan de celebrarse
los contratos, los recursos se destinen a infraestructura del muni-
cipio, y el pago de la deuda contraída y sus intereses no exceda
del periodo de las siguientes dos administraciones municipales.
Durante los últimos seis meses de la administración municipal en
funciones no pueden celebrarse estos actos, ni otorgarse autoriza-
ciones para que con dichos recursos se cubran adeudos pendien-
tes o se sufrague gasto corriente.624

f ”. Control, fiscalización y publicidad

Independientemente de que la dependencia encargada de las


finanzas del estado lleva un registro central de la deuda pública
estatal, cada una de las entidades gubernamentales —incluidos
los municipios— debe contar con uno propio para llevar el con-
trol interno de sus operaciones; el congreso estatal, por conducto
de su órgano superior de fiscalización, hace lo mismo respecto a
todas las operaciones de deuda pública estatal y municipal. A fin

623
Ibidem, artículos 18, 19 y 23.
624
Ibidem, artículo 23.
260 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

de facilitarle el cumplimiento de sus atribuciones, el Ejecutivo es-


tatal y los funcionarios municipales deben enviarle los contratos
de endeudamiento que celebren al amparo de las autorizaciones
que les hubiera concedido, y brindarle toda la información que
les solicite.625
Los mencionados registros deben contener al menos los da-
tos relativos al número progresivo que corresponda; a la autori-
zación del congreso del estado, del organismo encargado de las
finanzas, del ayuntamiento de que se trate, o la de la institución
pública que deba darla; al organismo u organismos con los que
se contrató el crédito, los plazos, las tasas de interés, y las garan-
tías que se otorgaron; al destino de los recursos obtenidos; a la
amortización del capital y el pago de intereses realizados durante
el año, así como su saldo, o en su caso, el incumplimiento de lo
pactado, y a la cancelación de las inscripciones. Asimismo deben
incluir la información que otras disposiciones determinen.626
Consignando la información y los datos necesarios para su
comprensión, todas las entidades gubernamentales —dentro de
los treinta días siguientes al término de cada ejercicio fiscal—
deben publicar en el periódico oficial del estado y en el diario
de mayor circulación de la región, el saldo y los movimientos de
su deuda pública en el ejercicio de que se trate; si para los muni-
cipios esto no es posible, deben hacerlo en los tableros de avisos
de las presidencias municipales. La omisión de este requisito es
causa grave de responsabilidad.627

b’. Preceptos establecidos en la Ley de Coordinación


Fiscal

Desde el inicio del sistema Nacional de Coordinación Fiscal


ha permanecido inalterable el principio de que las participaciones

625
Ibidem, artículos 12, 36 y 37.
626
Ibidem, artículo 38.
627
Ibidem, artículo 11.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 261

que en los ingresos federales les corresponden a los estados, a los


municipios y al Distrito Federal son inembargables e inafectables
a fines específicos, y no están sujetas a retención, excepto para el
pago de deudas contraídas por las entidades a favor de la Fede-
ración, de las instituciones de crédito que operen en el territorio
nacional y de las instituciones nacionales de crédito. No obstante
las condiciones para reconocer esa excepción sí se han modificado.
A partir de 1982628 se establece que dicha excepción pro-
cede si las participaciones se destinan al pago de obligaciones
autorizadas por las legislaturas correspondientes a favor de la
Federación, de las instituciones de crédito que operen en territo-
rio nacional, o de las personas físicas o morales de nacionalidad
mexicana, siempre y cuando estén asentadas —previa solicitud
de las entidades— en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de
Entidades Federativas y Municipios, dependiente de la Direc-
ción de Deuda Pública de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.629 Desde ese mismo año, se considera la inscripción de
las obligaciones de los municipios, a condición de que cuenten
con la garantía solidaria del estado del cual forman parte, o la
mencionada secretaría estime que sus participaciones bastan
para responder a sus compromisos.630 Desde entonces lo que ha
variado es el sentido de la inscripción en dicho registro.

a”. Registro

Hasta 1995, para que procediera la designación de las par-


ticipaciones como prenda del cumplimiento de las obligaciones

628
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 9o., primer párrafo, según reforma
publicada en el DOF del 31 de diciembre de 1981.
629
Los requisitos para el registro de dichas obligaciones y empréstitos se con-
signaron en el Reglamento del Artículo 9o., de la Ley de Coordinación Fiscal en
Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y
Municipios, publicado en el DOF del 7 de julio de 1982.
630
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 9o., párrafo segundo, según reforma
publicada el 31 de diciembre de 1981.
262 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

contratadas por los estados, el Distrito Federal o los municipios,


las garantías respectivas debían estar asentadas —previa solici-
tud de las entidades— en el ya mencionado registro. A partir
de 1996631 a solicitud de esas jurisdicciones, y para efectos me-
ramente declarativos, se inscriben en el multicitado registro las
participaciones en ingresos federales de los estados, de sus muni-
cipios y del Distrito Federal, cuando han quedado afectas en ga-
rantía del pago de sus obligaciones directas y contingentes632 con-
traídas con apego a las disposiciones aplicables de sus respectivas
leyes de deuda. El asiento en éste es independiente del que debe
hacerse en el registro único de obligaciones y empréstitos de cada
entidad.633 En ningún caso las participaciones que corresponden
a un municipio pueden ser empleadas como garantía del pago de
obligaciones del estado al que pertenece, o como prenda de las
de otros municipios.634
La petición de registro —que debe contener los principales
datos de la obligación cuya inscripción se gestiona— tiene que es-
tar acompañada de la certificación de que la obligación materia
del trámite se encuentra inscrita en el registro único de obligacio-
nes y empréstitos de la entidad solicitante, así como de un ejem-
plar del instrumento jurídico original en el que conste la obliga-
ción directa o contingente de que se trata, y si está documentada
en títulos de crédito, de la copia certificada de los mismos.635
631
Ibidem, artículo 9o., según reforma publicada en el DOF del 15 de diciem-
bre de 1995.
632
Las asumidas de manera solidaria o subsidiaria por las entidades federati-
vas con sus municipios, organismos descentralizados y empresas públicas, y por
los propios municipios con sus respectivos organismos descentralizados y empre-
sas públicas. Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en
Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y
Municipios, artículo 3o., último párrafo.
633
Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia
de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Muni-
cipios, publicado en el DOF del 15 de octubre de 2001, artículo 3o., párrafo
segundo.
634
Ibidem, artículo 4o., penúltimo párrafo.
635
Ibidem, artículo 6o.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 263

Para que proceda la inscripción en el registro que lleva la


Secretaría de Hacienda, la entidad interesada está obligada a
manifestar bajo protesta de decir verdad que cuenta con la au-
torización previa del congreso local para contraer la obligación
afectando sus participaciones en garantía de pago; a presentar la
publicación hecha en un diario de circulación local y en uno de
circulación nacional de la información fiscal y financiera rele-
vante del año de calendario precedente al de la solicitud de ins-
cripción —y si está disponible, la del primer semestre del año de
que se trate—; así como a acreditar que la entidad se encuentra
al corriente en el pago de los empréstitos contratados con las ins-
tituciones de banca de desarrollo.636
Asimismo tiene que declarar bajo protesta de decir verdad
que las obligaciones fueron contraídas por los conceptos fijados
en su respectivo presupuesto, dentro de los límites en él señala-
dos, conforme a las bases establecidas por su respectiva legislatu-
ra, y cumpliendo con la obligación de no acudir a mercados ex-
ternos de capital. Tratándose de títulos de crédito, debe afirmar
—sujetándose a la misma condición— que en éstos está indicado
que sólo pueden ser negociados dentro del territorio nacional,
con instituciones de crédito que operen en él, o con personas físi-
cas o morales de nacionalidad mexicana.637 Además de acatar los
requisitos anteriores, el Distrito Federal está sujeto a las disposi-
ciones de la Ley General de Deuda Pública.638
Tratándose de obligaciones de un municipio que no cuente
con la garantía solidaria del estado que integra, la Secretaría de
Hacienda considerará que tiene participaciones suficientes para
responder a sus compromisos en los dos casos siguientes: cuando
el esquema establecido para el pago de dichas obligaciones me-
rezca la opinión favorable —otorgada por escrito— de la propia
Secretaría de Hacienda, y cuando las dos calificaciones crediti-
cias para determinar los factores de ponderación de riesgo de
636
Ibidem, artículo 4o., encabezado de la fracción I, y fracciones II y III.
637
Ibidem, artículo 4o., fracción I, incisos a) y b).
638
Ibidem, artículo 5o.
264 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

crédito de la obligación para la que se solicita el registro —a


las que se refieren las Reglas para los Requerimientos de Capi-
talización de las Instituciones de Banca Múltiple, así como las
Reglas de las Sociedades Nacionales de Crédito e Instituciones
de Banca de Desarrollo— la hayan clasificado como grado de
inversión. En ambos casos las obligaciones deben estar inscritas
en el registro único de obligaciones y empréstitos de la entidad
federativa a la que corresponde el municipio solicitante.639
Si las solicitudes presentadas por las entidades y los muni-
cipios no cumplen todos los requisitos señalados, no procede su
inscripción en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Enti-
dades y Municipios, la cual, una vez efectuada, sólo puede modi-
ficarse previa solicitud en la que se declare bajo protesta de decir
verdad que se han cumplido los requisitos legales para hacer la
rectificación, a la que se anexe un ejemplar original del instru-
mento jurídico en el que consta dicho cambio, y la certificación
de que se encuentra inscrita en el registro único de obligaciones y
empréstitos de la entidad solicitante.640
Los estados, los municipios y el Distrito Federal deben infor-
mar trimestralmente a la Secretaría de Hacienda la situación que
guardan sus obligaciones asentadas en dicho registro, y cuando
el adeudo haya sido totalmente pagado deben presentarle la do-
cumentación respectiva para que proceda a la cancelación de la
inscripción.641

b”. Pago

Hasta 1995, y siguiendo el orden cronológico de su inscrip-


ción en el multicitado registro, fue la Secretaría de Hacienda la

639 Ibidem, artículo 11; Ley de Coordinación Fiscal, artículo 9o., párrafo se-
gundo.
640 Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia
de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Munici-
pios, artículo 7o.
641 Ibidem, artículo 8o.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 265

que con cargo a las participaciones en ingresos federales afecta-


das al pago de los compromisos de las entidades y de los muni-
cipios, efectuó los pagos correspondientes a las obligaciones en
él asentadas. Pero desde 1996 dejó de corresponderle esta atri-
bución, que pasó a ser responsabilidad de dichas jurisdicciones,
cumplida de acuerdo con los mecanismos establecidos en sus pro-
pias leyes de deuda pública, por lo que cada entidad debe contar
con un registro único de obligaciones y empréstitos.642

c”. Información

Desde 1996 las entidades deben revelar en forma periódica


la información relativa a sus registros de deuda;643 y desde 2000
están obligadas a divulgar en un diario de circulación local y en
uno de circulación nacional, la información fiscal y financiera
que consideren relevante, que en ningún caso puede tener más de
seis meses.644 La publicación de la información del año de calen-
dario precedente o la del primer semestre del año de calendario
en curso —según corresponda— debe ser acreditada al presentar
la solicitud de inscripción en el registro que lleva la Secretaría
de Hacienda.645 El gobierno federal, por conducto de la Secre-
taría de Hacienda, y los gobiernos de las entidades adheridas al

642
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 9o., párrafo tercero, según reforma
publicada en el DOF del 15 de diciembre de 1995. De acuerdo con la fracción
III del artículo decimotercero transitorio, esa disposición no fue aplicable a la
deuda contraída al 31 de diciembre de 1995.
643
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 9o., tercer párrafo, según reforma
publicada en el DOF del 15 de diciembre de 1995.
644
Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia
de Registro de Obligaciones y Empréstitos de las Entidades Federativas y Mu-
nicipios, artículo 2o., fracciones V y VI, según reforma publicada en el DOF del
28 de enero de 2000.
645
Reglamento del artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia
de Registro de Obligaciones en Materia de Obligaciones y Empréstitos de Enti-
dades Federativas y Municipios, publicado en el DOF del 15 de octubre de 2001,
artículo 4o., fracción II.
266 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Sistema Nacional de Coordinación Fiscal pueden celebrar con-


venios de coordinación en materia de información de finanzas
públicas,646 y desde 2008 también en materia contable.647

III. Colofón

Trasladar a los gobiernos subnacionales funciones pertene-


cientes al ejercicio del poder público nacional, implica reconocer-
les la facultad de decidir sobre la cantidad, composición y calidad
de los servicios públicos, así como la de determinar la forma de
financiamiento: endeudamiento o imposición, y en este caso la
facultad de decidir tanto la base tributaria como las tasas imposi-
tivas necesarias para recaudar los medios para costear la presta-
ción de los servicios en el nivel deseado; esto es, la devolución o
cesión de atribuciones hacendarias entraña el poder de formular
la política fiscal.
Por esto, antes de proceder a dicha devolución o cesión de
facultades, es necesario obtener de las jurisdicciones del nivel sub-
nacional de gobierno el compromiso de reconocer la existencia
de objetivos económicos, políticos y sociales de alcance nacional;
el de convenir en que éstos suponen metas respecto a las finanzas
en general, y el de aceptar la aplicación de las medidas necesarias
para consolidar la disciplina fiscal agregada, es decir, el control de
los totales para impedir el desorden fiscal y monetario. Por esta ra-
zón, el gobierno nacional debe conservar la combinación de fuen-
tes de ingreso imprescindibles para cumplir con su deber de estabi-
lizar la economía, de asignar funciones y recursos eficientemente,
de lograr y mantener la equidad entre todas las regiones del país
y de asegurar la disciplina fiscal agregada. La coherencia entre los
objetivos del federalismo y la estabilidad de las finanzas nacionales
es un punto medular en materia de federalismo fiscal.
646
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 9o., párrafo quinto, según reforma
publicada en el DOF del 15 de diciembre de 1995.
647
Ibidem, artículo 9o., párrafo quinto, según reforma publicada en el DOF
del 21 de diciembre de 2007.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 267

Como una etapa preparatoria para la devolución de faculta-


des hacendarias a los estados era necesario progresar en la evo-
lución del existente Sistema de Nacional de Coordinación Fiscal
hacia uno de coordinación hacendaria, en el que se tomaran en
consideración dentro del esquema de la coordinación fiscal, por
una parte, lo relativo a los ingresos —ordinarios y extraordina-
rios—, y por la otra, el renglón de gastos, y en el que se tuviera
la plena seguridad de que las atribuciones restituidas serían ejer-
cidas tomando en cuenta sus efectos en otras jurisdicciones y en
el ámbito nacional. En el aspecto del financiamiento a través de
impuestos —recaudados por la propia entidad o recibidos como
participación en impuestos federales— se había venido trabajan-
do desde 1953, pero no ocurría lo mismo respecto a endeuda-
miento y gasto.
Para hacer posible la existencia de estas condiciones, crear
una adecuada capacidad administrativa en el nivel local, y es-
tablecer los arreglos institucionales necesarios, como una fase
previa a la devolución o cesión de facultades debe darse una co-
ordinación hacendaria. La estrategia fundamental para hacer
evolucionar la coordinación fiscal hacia la coordinación hacen-
daria fue establecida en el Programa para un Nuevo Federalismo
1995-2000. Conforme a éste a partir de 1996 empezó a efectuar-
se una redistribución vertical del poder público fomentando entre
las entidades la responsabilidad de construir obras y la de prestar
servicios públicos, que hasta ese momento estaban a cargo del
gobierno federal, y como inicialmente unas y otros tenían que ser
financiados total o complementariamente con recursos federales,
fue necesario establecer en las normas presupuestarias locales las
bases para la administración de los recursos descentralizados.
En lo concerniente a la deuda pública, se tenía que empezar
por impulsar en el nivel estatal la promulgación de leyes en ma-
teria de deuda pública, porque a pesar de que en las Constitucio-
nes locales están establecidas las atribuciones de los poderes Eje-
cutivo y Legislativo en materia de endeudamiento, así como las
de las autoridades municipales, para 1994 sólo once entidades
268 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

federativas contaban con leyes de deuda pública, lo que no im-


plica que las restantes no pudieran contraer empréstitos, pero te-
nían que hacerlo con base en preceptos dispersos en varios orde-
namientos, y cada vez que había de contratarse uno el Ejecutivo
debía solicitar a la legislatura correspondiente la expedición de
un decreto en el que se señalaran las condiciones del crédito y se
fijaran los montos autorizados. Paulatinamente fueron expidién-
dose leyes específicas en todos los estados. Sólo Nuevo León care-
ce de ella. Dichas leyes deben adecuarse a la legislación federal a
efecto de conciliar las políticas locales con las modificaciones que
en aquélla ocurran. Asimismo hubo que establecer —con base en
de la reforma al artículo noveno de la Ley de Coordinación Fiscal
y su reglamento— criterios y mecanismos de calificación para
garantizar a los gobiernos locales el acceso oportuno a diversas
opciones de crédito en los mercados de financiamiento público
y privado, y fortalecer en el nivel federal el papel de la banca de
desarrollo, de los fideicomisos y de los fondos de fomento público.
Todas las medidas mencionadas con anterioridad fueron to-
madas dentro del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Si
bien en la Primera Convención Nacional Hacendaria, se trató la
devolución de facultades hacendarias, fue entretejiéndola con
la necesidad de dar un giro en la política financiera en materia de
gasto, ingresos, deuda, patrimonio, modernización y simplificación
administrativa, colaboración y coordinación intergubernamental,
y transparencia fiscal y rendición de cuentas. Para continuar de-
sarrollando la devolución o cesión de funciones a los estados, no
era necesario convocar a dicha Convención; para tomar decisiones
respecto a las otras materias, sí. Éstas exceden en mucho el ámbito
de este trabajo, no obstante se mencionan en el capítulo siguiente.
Capítulo cuarto
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA

Dado que es en el ámbito local donde la población pone en prác-


tica con mayor fuerza la cultura cívica y política, un adecuado
sistema federal debería dotar a los estados y sobre todo a los muni-
cipios de las facultades necesarias para responder a las necesidades
de su región. Esto promovería una mayor intervención de los ciu-
dadanos en los asuntos públicos, porque participar en un sistema
capaz de dar respuesta a sus demandas sí tendría sentido.
La devolución de facultades hacendarias se inscribe dentro
de la reforma del Estado emprendida durante el sexenio de Vi-
cente Fox en la presidencia de la República (2001-2006). La in-
tención declarada del proyecto de transformación del Estado fue
adecuar el sistema federal a modo de que fortaleciera la práctica
democrática, la gobernabilidad, la representación, la participa-
ción política, la soberanía nacional y la justicia social.648 Este tra-
bajo se limita al propósito de corregir el ámbito hacendario.

I. Declaración de Mazatlán

La necesidad de impulsar la modernización de las haciendas


públicas federal, estatal y municipal649 para incrementar su capa-
648 Convocatoria a la Primera Convención Nacional Hacendaria, pp. 9 y 10.
649 La hacienda pública es la función de la administración pública que previa

planeación, programación y presupuestación de las acciones que debe realizar


en cumplimiento de sus facultades y obligaciones, y la cuantía de los ingresos
necesarios para costear esa actividad, tiene por objeto, por una parte, gestionar
la obtención de los recursos que cada jurisdicción debe recaudar de sus contri-
269
270 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

cidad para atender las aspiraciones y demandas de su población,


fue expuesta en agosto de 2001 en la Declaración de Mazatlán, sus-
crita por los gobernadores de los estados de Baja California Sur,
Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango,
Guanajuato, Hidalgo, México, Nuevo León, Puebla, Quintana
Roo, Sinaloa, San Luis Potosí, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala,
Veracruz y Zacatecas, que propusieron iniciar a la brevedad los
trabajos necesarios para construir de manera unificada la visión
de una nación federal.650 El principal objetivo de la reforma ha-
cendaria habría de ser la transferencia de potestades, atribucio-
nes y responsabilidades en materia de ingreso, deuda y gasto a las
entidades federativas.

II. Hacia un auténtico federalismo

En 2002 el Ejecutivo Federal presentó el Programa Especial para


un Auténtico Federalismo 2002-2006, que surgió tanto de la nece-
sidad de encauzar los esfuerzos del gobierno y de la sociedad
hacia el establecimiento de un esquema que facilitara el desarro-
llo equilibrado de cada estado y municipio, como del convenci-
miento de que para estimular el desarrollo conjunto y equilibra-
do de las regiones y localidades del país, era ineludible avanzar
en la descentralización de la función pública y fortalecer a las
entidades federativas y a los municipios, a modo de garantizar
las oportunidades de progreso material, social y cultural para su
población.
En un marco de cooperación y respeto recíproco, el auténtico
federalismo debería proporcionar a los diferentes niveles de go-
bierno, nuevas formas de interacción y coordinación orientadas a

buyentes, o percibir como endeudamiento, como transferencia de otro nivel de


gobierno, o como resultado de la explotación de sus bienes patrimoniales; por
la otra, ejercer y controlar el gasto público. Sedas Ortega, Cecilia, Normatividad
jurídica del patrimonio público de los gobiernos locales, Guadalajara, Jalisco, Indetec,
1996, pp. 15-17.
650 Convocatoria a la Primera Convención Nacional Hacendaria, pp. 11-15.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 271

la atención eficaz de las demandas sociales, así como mecanismos


efectivos de rendición de cuentas y de participación ciudadana.
Para lograr esos objetivos era necesario que garantizando la so-
beranía de los estados y la autonomía municipal, se consolidaran
y ampliaran los canales para la acción coordinada de los tres ór-
denes de gobierno. Al aceptar los titulares de los gobiernos de
las entidades federativas este planteamiento, coincidieron con el
Ejecutivo Federal en la necesidad de reconstruir el sistema fede-
ral mexicano.651

III. Declaración de Cuatro Ciénegas

En la reunión de gobernadores celebrada en Coahuila en


2003, los ejecutivos estatales convinieron en la necesidad de crear
un nuevo federalismo, y particularmente en que era imprescindi-
ble realizar una reforma hacendaria. El presidente de la Repúbli-
ca, los gobernadores de los estados y el jefe de Gobierno del Dis-
trito Federal, el 20 de agosto de 2003, emitieron conjuntamente la
Declaración de Cuatro Ciénegas, que ratificó la voluntad de los titulares
de los poderes ejecutivos de ambos órdenes de gobierno de cons-
truir —mediante amplios consensos— una renovación del sistema
federal mexicano, a modo de que fuera cooperativo, diferencial,
gradual y participativo; y en el que los pilares de la definición de
las políticas de gobierno, públicas y de Estado,652 se sustentaran en

651 Ibidem, pp. 16 y 19.


652
Las políticas de Estado son acuerdos estratégicos que se adoptan por con-
senso de las fuerzas políticas de una jurisdicción determinada, para asegurar que
ciertas líneas de acción referidas a materias clave para el desarrollo o la seguri-
dad, se mantendrán con independencia de los cambios de gobierno que hayan
de sucederse, y que su cumplimiento se someterá a escrutinio público. Son un
compromiso de limitar la discrecionalidad con que pueden actuar los partidos
políticos cuando lleguen al poder, a modo de garantizar que las medidas con-
venidas se mantendrán siquiera a mediano plazo, y que los gobiernos en turno
estarán obligados a rendir cuentas de las metas cumplidas de acuerdo con esos
pactos. Las políticas de gobierno son las medidas establecidas de acuerdo con los
intereses específicos del partido político en el poder —en el peor de los casos
272 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

los principios de equidad, corresponsabilidad, solidaridad, subsi-


diaridad, participación ciudadana y claridad en la rendición de
cuentas.
Se asumió igualmente —en el marco de la reforma del Esta-
do— el compromiso de impulsar el fortalecimiento de un sistema
federal que fuera instrumento eficaz de la organización guberna-
mental, del equilibrio de poderes, de la seguridad de la unidad e
identidad nacionales, de la integridad territorial, de la promoción
de la equidad y del desarrollo local y regional, así como de la efi-
cacia en la gestión pública.
Coincidieron los ejecutivos en la necesidad de actualizar los
marcos jurídico, institucional y de distribución de competencias,
a fin de delimitar las facultades y atribuciones de cada orden de
gobierno; en la de revisar —y en su caso regular— las facultades
concurrentes; en la de evitar invasiones a la competencia de otras
jurisdicciones, y en la de ofrecer certeza jurídica a la población,
dando respuesta constitucional a los desafíos y oportunidades que
brotan de la coexistencia simultánea de distintos ámbitos norma-
tivos en un mismo territorio.
Asimismo, se acordó impulsar la convocatoria para la celebra-
ción de una convención nacional hacendaria que condujera a los
gobiernos federal, estatales y municipales a asumir una nueva co-
rresponsabilidad política y administrativa orientada a incremen-
tar la recaudación y la autonomía en materia financiera; a mejo-
rar la distribución de los recursos y de la inversión pública; a dar
preferencia a la interlocución de las entidades federativas con los
órganos encargados de distribuir el gasto; así como a impulsar la
cooperación, la coordinación y la solidaridad, a modo de abatir las
diferencias entre las entidades ricas y las pobres.

de acuerdo con los intereses personales de quien lo ejerce—, y duran mientras


quienes las conciben se mantienen en él. Esto implica que no puedan hacerse
planes siquiera a mediano plazo, y que no pueda darse continuidad a ningún plan
de trabajo que hubiera sido establecido. Las políticas públicas son las medidas que
utilizando los medios de que disponen para obtener los objetivos previstos en los
diferentes ordenamientos que rigen la sociedad, toman las autoridades guberna-
mentales de cada jurisdicción.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 273

Esas premisas y el diagnóstico del sistema hacendario preva-


leciente, hacían evidente que era imprescindible una reforma ha-
cendaria que abarcara tanto el ingreso, el gasto y el crédito, como
la interacción de estos tres elementos en la hacienda pública;653 la
exigencia de armonizar los sistemas hacendarios federal, estatales
y municipales; la urgencia de descentralizar la administración pú-
blica estableciendo la colaboración entre los tres niveles de gobier-
no, y sobre todo, la necesidad de transformar el Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal en un sistema nacional de coordinación
hacendaria que contribuyera al crecimiento económico, al desa-
rrollo nacional y a la generación de empleos.
Al acercar las decisiones de la autoridad a la población inte-
resada, esta reforma permitiría hacer llegar con mayor eficiencia
y oportunidad los servicios a quienes los requirieran, facilitando
así la transparencia y la rendición de cuentas. Para lograr esto,
era necesario proceder a una redistribución de competencias.654

IV. Primera Convención Nacional Hacendaria

En cumplimiento del compromiso asumido en la Declaración


de Cuatro Ciénegas, el 28 de octubre de 2003 se expidió la convoca-
toria para la celebración de la Primera Convención Nacional Ha-
cendaria. Los convocantes fueron el presidente de la República,
el presidente de la Cámara de Diputados, el presidente del Sena-
do de la República, los integrantes de la Junta de Coordinación
Política de la Cámara de Diputados y los integrantes de la Junta
de Coordinación Política del Senado; los gobernadores de los es-
tados de la República y el jefe de Gobierno del Distrito Federal,
el presidente del Consejo Directivo de la Conferencia Mexicana
de Congresos y Legisladores Estatales, y los presidentes de las

653 La hacienda pública es el conjunto de recursos y bienes patrimoniales

con que cuenta el Estado, así como la distribución y aplicación que de ella hace
al erogarlos para alcanzar sus objetivos. Sedas Ortega, C., op. cit., p. 16.
654 Convocatoria a la Primera Convención Nacional Hacendaria, pp. 19-24.
274 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

organizaciones que integraban la Conferencia Nacional de Mu-


nicipios de México.655
La Convención se concibió como un ejercicio de análisis de
los problemas hacendarios del país, participativo, responsable,
metódico y concienzudo; así como un proceso de creación de al-
ternativas de solución y de selección de las que de ellas pudieran
ser enunciadas como iniciativas legislativas consensuadas, para
alcanzar las transformaciones de tipo hacendario que el Estado
mexicano requería para tomar el camino del progreso y de la
competitividad.656

1. Propósito y alcance de la Primera Convención Nacional Hacendaria

La intención al lanzar la convocatoria fue crear un espacio


privilegiado de diálogo, en el que los tres órdenes de gobierno
analizaran respecto a los recursos públicos no sólo la imposición
—tema nodal de las convenciones fiscales realizadas con anterio-
ridad—, sino el endeudamiento y el patrimonio público, igual-
mente fuentes de financiamiento del gasto público, tema este úl-
timo que también sería materia de estudio.
Otros elementos de las finanzas públicas que tendrían que
ser revisados porque dificultaban el desarrollo de las haciendas
públicas federal y locales, eran el atraso y la complejidad de los
procedimientos administrativos; las deficiencias en la coordina-
ción y en la colaboración intergubernamentales, y la debilidad
de los mecanismos de fiscalización, transparencia y rendición de
cuentas de las acciones del gobierno.
La Primera Convención Nacional Hacendaria fue una re-
unión republicana, democrática y participativa, en la que escu-
chando a la sociedad civil los representantes de los gobiernos fe-
deral, estatales y municipales, definieron —de acuerdo con los
requerimientos del desarrollo nacional y de una nueva visión del
federalismo mexicano— cuál debería ser el ámbito competencial
655 Ibidem, p. 2.
656 Ibidem, p. 37.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 275

político-administrativo de cada jurisdicción, cuáles sus responsa-


bilidades de gasto, y qué atribuciones y facultades en materia de
financiamiento corresponderían a cada una de ellas.
El propósito general de la Convención fue precisar las respon-
sabilidades de gasto de cada uno de los órdenes de gobierno a
partir de sus carencias de infraestructura, y de las necesidades so-
ciales básicas no satisfechas, con el fin de generar en un nuevo fe-
deralismo los recursos suficientes para saciarlas. Los resultados de
la Convención habrían de traducirse en propuestas que en su caso
serían encauzadas como iniciativas legislativas ante el Congreso de
la Unión, o ante las legislaturas locales, según correspondiera.657

2. Objetivos de la Primera Convención Nacional Hacendaria

La intención de los convocantes fue crear un nuevo federalis-


mo hacendario integral que abarcara el gasto, la imposición, la
deuda y el patrimonio públicos, definiendo, a partir de su cerca-
nía con las necesidades de la población y de su aptitud para resol-
verlas, las responsabilidades de gasto que cada nivel de gobierno
debería asumir; así como revisar las facultades tributarias para
establecer qué jurisdicción legislaría en cada materia —señalan-
do al respecto las facultades concurrentes y las exclusivas—, cuál
administraría y recaudaría las contribuciones, y cómo se distri-
buiría entre ellas el rendimiento de los gravámenes. Para operar
el nuevo sistema habrían de revisarse el marco institucional, las
normas jurídicas y las políticas.
También estuvo entre sus propósitos simplificar la legislación
hacendaria modernizando en los tres niveles de gobierno los sis-
temas de ingresos y gastos para hacer más efectiva su adminis-
tración, y mediante la celebración de acuerdos para simplificar
administrativamente los procesos programáticos, presupuestales
y fiscales. Asimismo hubo la intención de asegurar una mayor
transparencia y armonización de la información hacendaria, pro-

657 Ibidem, pp. 24-26.


276 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

moviendo el desarrollo y la modernización institucionales para


reforzar los sistemas de rendición de cuentas, de supervisión y de
control social ciudadano.
Asimismo tuvieron como objetivo revisar el marco jurídico
constitucional para incluir en la carta magna un capítulo en ma-
teria hacendaria, y proponer los cambios necesarios en la legis-
lación secundaria —entre ellos expedir una ley que regulara el
federalismo hacendario— para dar certidumbre a las relaciones
entre los tres órdenes de gobierno. Para llevar a la práctica las
propuestas de la Convención, se propusieron generar un progra-
ma de reformas a mediano y a largo plazo que incluyera las mo-
dificaciones necesarias en las instituciones que habrían de operar
el nuevo sistema hacendario federal, apoyado todo esto en un
diagnóstico de la situación real de las haciendas públicas de los
tres niveles de gobierno.658

3. Principios a los que habría de someterse la Primera Convención


Nacional Hacendaria

La Convención habría de cumplir con los principios de inte-


gralidad, congruencia, equidad, suficiencia, calidad técnica, gra-
dualidad, subsidiaridad y solidaridad.
Respetando el principio de integralidad, la Convención habría
de tener una visión armónica que abarcara el ingreso, el gasto, la
deuda y el patrimonio público en los tres ámbitos de gobierno, y
que a la vez asegurara su congruencia con el orden constitucional
y con el Sistema de Planeación Democrática, fundamentos de
los objetivos y del marco general de la política económica, y por
ende, de la política hacendaria.
Conforme al principio de equidad, para lograr la estabilidad
económica y cumplir con las responsabilidades de los tres órde-
nes de gobierno, y al mismo tiempo garantizar a la población
contribuyente la seguridad jurídica, los trabajos de la Conven-

658 Ibidem, pp. 26-28.


PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 277

ción deberían producir un acuerdo nacional cuyos elementos fue-


ran la renovación del Pacto Federal, el equilibrio y la autonomía
entre los poderes de la Unión, y el fortalecimiento equitativo de
las finanzas públicas.
Para asegurar un desarrollo justo, soberano y sustentable,
que contribuyera al bienestar de todos los mexicanos, deberían
ser planteados objetivos que abarcaran a la nación en su conjun-
to, y que llevaran a alcanzar la seguridad económica a través de
la suficiencia del erario de todas las jurisdicciones.
El principio de calidad técnica se refería a que todos los tra-
bajos de la Convención —diagnóstico, análisis, construcción y
selección de alternativas, y formulación de las iniciativas condu-
centes— deberían ser efectuados aplicando las mejores técnicas
existentes en los diferentes campos del conocimiento. Por otra
parte, los cambios potenciales esperados serían de tal magnitud y
complejidad, que habría de requerirse un plazo de transición ra-
zonable para que sin afectar la estabilidad estructural y funcional
del sistema precedente las instituciones y las normas se ajustaran
a ellos. Esto obligaría a que en las propuestas se considerara la
gradualidad en su implantación.
Las reformas que se propusieran deberían otorgar a los esta-
dos y a los municipios las atribuciones y recursos necesarios para
que en principio fueran ellos los que ejercieran las facultades que
se les asignaran. Sólo en caso de excepción sería otro nivel de
gobierno quien subsidiariamente las ejerciera, mediante acuerdos
de coordinación o colaboración que con el fin de lograr un orden
más justo de convivencia, deberían contemplar la cooperación
condicionada y la acción compartida, conforme a las cuales los
gobiernos federal, estatales y municipales enfrentaran solidaria-
mente los problemas, y realizaran acciones comunes para la pros-
peridad conjunta, velando por el establecimiento de un equilibrio
económico adecuado y justo entre las distintas regiones del terri-
torio mexicano.659

659 Ibidem, pp. 28-30.


278 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

4. Método empleado en la Primera Convención Nacional Hacendaria

Los estudios en los cuales se fundamentarían las propuestas


habrían de apoyarse en la información derivada de los trabajos
preparatorios —previos al inicio de la Convención— y se sujeta-
rían al método que aprobara el Consejo Directivo de la misma
basándose preferentemente en el que hubiera sido formulado por
su Coordinación Técnica, a efecto de garantizar su congruencia
y el cumplimiento de los objetivos y requerimientos de calidad,
oportunidad y forma en cada tema. El desarrollo de cada uno
de ellos sería considerado como un proyecto, y atendiendo a las
diferencias en la naturaleza de sus objetivos particulares las ca-
racterísticas de los elementos de análisis usados serían flexibles.
Cada proyecto debería incluir la síntesis del tema; el plan de-
tallado de actividades —propósito, enfoque, alcance y objetivos
del estudio; actividades, eventos y tiempos para la ejecución y
revisión de avances; así como la descripción previa de los docu-
mentos terminados que se entregarían—; el diagnóstico técnico
y de impacto socioeconómico; los criterios empleados y las res-
tricciones y los requisitos establecidos para la solución del proble-
ma; la presentación cuando menos de dos soluciones alternativas,
y la ponderación, selección y justificación de la mejor opción;
la configuración y la presentación de la propuesta preliminar; la
evaluación de la propuesta preliminar y —en su caso— ajustes
para la formulación de la propuesta ejecutiva; y por último, la
evaluación y la ratificación de la propuesta ejecutiva, y la redac-
ción —en su caso— de la propuesta definitiva para plantearla
como iniciativa legislativa.660

5. Bases de la Primera Convención Nacional Hacendaria

Los trabajos de la Convención se desarrollarían del 5 de fe-


brero al 31 de julio de 2004. Intervendrían en ella como par-
660 Ibidem, pp. 31-33.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 279

ticipantes los servidores públicos designados por los poderes de


la Unión, por las entidades federativas conforme a sus propios
acuerdos y por la Mesa Directiva de la Conferencia Nacional de
Municipios de México. Colaborarían en ella como coadyuvantes
—aportando las conclusiones de sus propios estudios y delibe-
raciones— los representantes debidamente acreditados de cá-
maras de comercio y otras organizaciones empresariales, de ins-
tituciones de educación superior, de colegios de profesionistas,
de organizaciones de contribuyentes legalmente constituidas, del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y de los sec-
tores de la sociedad civil involucrados.
Sus trabajos se orientarían, por una parte, a fijar los princi-
pios constitucionales de la coordinación hacendaria interguber-
namental, y por la otra, a introducir en la Constitución normas
que dieran las bases para distribuir a cada ámbito de gobierno
las materias de hacienda pública que les correspondieran, esta-
bleciendo sus competencias, responsabilidades de gasto, recur-
sos, fuentes impositivas y modalidades de acceso al crédito; así
como preceptos que impidieran que dichos órdenes de gobier-
no comprometieran sus haciendas públicas mediante acuerdos
o determinaciones que establecieran la derogación o suspensión
de sus potestades tributarias, o la abstención de ejercerlas. Se
centrarían también en impedir que un ámbito de gobierno pu-
diera afectar la hacienda de otro, ya fuera a través de su legis-
lación, o de cualquier otra forma; en establecer tanto preceptos
que permitieran discernir el origen y el destino de los recursos
públicos, como normas que facilitaran una más clara rendición
de cuentas de los diferentes órdenes de gobierno ante la ciuda-
danía; así como en elevar al máximo el rendimiento de dichos
recursos.661

661 Ibidem, pp. 33-35.


280 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

6. Temas que serían abordados por la Primera Convención


Nacional Hacendaria

Las materias objeto de estudio habrían de ser el gasto


público:662 presupuesto, redefinición y reasignación de compe-
tencias, atribuciones y responsabilidades entre los diferentes ór-
denes de gobierno. Los ingresos:663 redistribución de potestades
tributarias conforme al nuevo federalismo, fortalecimiento de las
finanzas públicas en los tres niveles de gobierno y simplificación
de la legislación fiscal. La deuda pública:664 financiamiento, ban-
ca de desarrollo, sistemas de pensiones. El patrimonio público.665
La colaboración y la coordinación intergubernamentales. La mo-

662 El gasto público es el conjunto de erogaciones efectuadas por concep-

to de gasto corriente, gasto de capital e inversión financiera, pagos de pasivo


o deuda pública, y pagos por transferencias realizadas por la administración
pública, sus organismos descentralizados y las empresas paraestatales o de par-
ticipación estatal. Sedas Ortega, C., op. cit., p. 20.
663 Los ingresos ordinarios, obtenidos conforme a las disposiciones legales

que obligan a los particulares a contribuir a pagar el gasto público deben ser el
principal recurso económico para costear las funciones del estado. Los ingre-
sos tributarios son los impuestos, los derechos y las contribuciones especiales.
La realización de funciones que no corresponden al derecho público: la ex-
plotación del patrimonio público, la celebración de convenios o contratos con
particulares u otras entidades públicas, las acciones ejercidas en relación con la
coordinación fiscal, y los actos de particulares a favor del Estado, dan lugar a
ingresos no tributarios: productos, aprovechamientos y participaciones. Sedas
Ortega, C., op. cit., p. 19.
664 La deuda pública es un recurso extraordinario que permite a la admi-

nistración pública cumplir sus programas con anticipación a la obtención de


sus recursos ordinarios, por lo que constituye un valioso instrumento de finan-
ciamiento. Comprende las obligaciones provenientes de empréstitos contraídos
por los ejecutivos, expresamente reconocidos por los respectivos congresos. Se-
das Ortega, C., op. cit., p. 24.
665 El patrimonio público es el conjunto de bienes, derechos e inversiones

que el Estado posee a título de propietario y que debe utilizar para cumplir con
sus fines. Representa una parte importante de la hacienda pública, ya que es un
medio para allegarse recursos para el desarrollo de las instituciones y el cumpli-
miento de las funciones del Estado, entre ellas la conservación de su patrimonio.
Sedas Ortega, C., op. cit., p. 23.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 281

dernización y simplificación de la administración hacendaria. Fi-


nalmente, la transparencia de la gestión pública: fiscalización y
rendición de cuentas.666

7. Estructura de los órganos de la Primera Convención


Nacional Hacendaria

La Primera Convención Nacional Hacendaria estuvo forma-


da por el Consejo Directivo, la Coordinación Técnica, la Direc-
ción Ejecutiva, las mesas de análisis y propuestas, y las comisio-
nes técnicas.

A. Consejo Directivo

El Consejo Directivo —que se integró dentro de los treinta


días siguientes a la suscripción de la convocatoria— fue el órgano
decisorio de la Convención encargado de conducir el desarrollo
de sus actividades con una visión integral —acorde con sus ob-
jetivos generales y sus principios— y de evaluar las propuestas
ejecutivas presentadas por las mesas de análisis y propuestas, y
una vez validadas por consenso, convertirlas en propuestas de-
finitivas de reformas en materia hacendaria y de distribución de
competencias, para su transformación posterior en iniciativas le-
gislativas a través de los conductos correspondientes. También le
correspondió instaurar las mesas de análisis y propuestas en la
sesión de inauguración.
Encabezado por el presidente de la República —por sí mis-
mo o a través del representante que él hubiera designado—, es-
tuvo integrado además por el presidente de la Cámara de Dipu-
tados y el presidente del Senado de la República, quienes en sus
ausencias podían ser suplidos por el diputado o el senador que
para tal efecto hubieran respectivamente señalado.
Asimismo formaron parte de él cuatro funcionarios federa-
les nombrados por el presidente —el secretario de Hacienda y
666 Convocatoria a la Primera Convención Nacional Hacendaria, pp. 36 y 37.
282 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Crédito Público, el secretario de Gobernación, el secretario de


Desarrollo Social y el coordinador de Políticas Públicas de la Pre-
sidencia de la República—; seis ejecutivos locales electos para tal
fin por la Conferencia Nacional de Gobernadores —los gober-
nadores de Baja California, Chiapas, Chihuahua, Guanajuato,
Hidalgo y Tlaxcala—; tres legisladores locales seleccionados por
la Conferencia Mexicana de Congresos y Legisladores Estata-
les —el presidente del Congreso de Puebla, el coordinador del
Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática
del Congreso de Chihuahua y el coordinador del Grupo Parla-
mentario del Partido Acción Nacional del Congreso de Jalisco—;
finalmente, por tres presidentes municipales —el de Durango,
Dgo., y los de Veracruz y Jalapa, Ver.—, uno por cada organiza-
ción representativa agrupada en la Conferencia Nacional de Mu-
nicipios de México. Para cubrir sus ausencias cada uno de estos
participantes contó con un suplente de su misma organización.667

B. Coordinación Técnica

La Coordinación Técnica de la Convención fue instaurada


al emitir la convocatoria para que preparara los trabajos previos
que habrían de ser el fundamento de los que se desarrollarían en
el periodo de elaboración de propuestas. Estuvo integrada por la
Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales del Sistema Na-
cional de Coordinación Fiscal, apoyada por el Instituto para el
Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Este órgano de la
Convención —coordinado por el secretario de Hacienda y Cré-
dito Público— tuvo como función apoyar al Consejo Directivo
en la coordinación de los aspectos metodológicos; así como auxi-
liar tanto a las mesas de análisis y propuestas como a las comisio-
nes técnicas, en el desarrollo de sus trabajos y en la armonización
de sus documentos finales.668
667 Ibidem, pp. 41 y 43; Primera Convención Nacional Hacendaria, Declaratoria a la

Nación y Acuerdos, Secretaría de Hacienda, 2004, p. 18.


668 Convocatoria a la Primera Convención Nacional Hacendaria, p. 44.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 283

C. Dirección Ejecutiva

La Dirección Ejecutiva —cuyo titular fue designado por el


Consejo Directivo— tuvo por función supervisar operativamente
todo lo necesario para que durante el desarrollo de la Conven-
ción, las actividades logísticas de apoyo administrativo y de co-
municación social se verificaran de manera efectiva.669

D. Mesas de análisis y propuestas

Las mesas de análisis y propuestas, integradas por el Conse-


jo Directivo con personas que representaban en los niveles más
altos de decisión a los sectores involucrados en cada materia, fue-
ron una por cada uno de los temas sujetos a análisis: Mesa I, Gas-
to público; Mesa II, Ingresos; Mesa III, Deuda pública; Mesa IV,
Patrimonio público; Mesa V, Modernización y simplificación de
la administración hacendaria; Mesa VI, Colaboración y coordi-
nación intergubernamentales, y Mesa VII, Transparencia, fisca-
lización y rendición de cuentas.
Cada una de ellas fue presidida por un miembro del Consejo
Directivo nombrado al efecto por este organismo, e integrada
además por tres presidentes municipales y un representante del
Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas,
así como por funcionarios del gobierno federal y de las entidades
federativas: seis de cada uno de esos niveles de gobierno de la
Mesa I a la Mesa III, cuatro de cada uno de ellos las Mesas IV y
V, y cinco de cada uno de ellos las Mesas VI y VII. Como invita-
dos permanentes estuvieron tres diputados federales, tres senado-
res de la República y tres legisladores locales.
Dichas mesas fueron las responsables de presentar las pro-
puestas ejecutivas —debidamente compatibilizadas en lo técnico
y en lo socioeconómico— procurando el consenso, y sometién-

669 Idem.
284 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

dolas a la consideración y dictamen del órgano decisorio de la


Convención.670

E. Comisiones técnicas

Estos órganos especializados fueron equipos de trabajo mul-


tidisciplinario designados por cada una de las mesas de análisis y
propuestas, y se integraron con destacados expertos en cada una
de las materias objeto de análisis, dirigidos por un coordinador
nombrado por la respectiva mesa. Tuvieron a su cargo realizar
los estudios técnicos y de impacto socioeconómico, así como pre-
parar con base en ellos las propuestas preliminares relativas a
cada subtema, las cuales habrían de servir de fundamento para la
elaboración de las propuestas ejecutivas que cada mesa presen-
taría al Consejo Directivo. La cantidad e integración de dichas
comisiones fue determinada a modo de que tanto los temas gene-
rales como los subtemas detallados —tal como unos y otros fue-
ron definidos en la sesión de inauguración— fueran desahogados
efectivamente atendiendo a su número y naturaleza.
Cada una de las comisiones técnicas contó con una Comi-
sión Redactora y un Secretariado Técnico.671 Hubo veintiséis de
ellas: a la Mesa I correspondieron las comisiones de Principios
y Evaluación del Gasto Público; Marco Jurídico Competencial;
finalmente, Mecanismos y Procesos del Gasto Público. Auxilia-
ron a la Mesa II las comisiones de Potestades Tributarias de la
Federación, los Estados y los Municipios; Impuesto Predial y De-
rechos sobre Bienes y Servicios Municipales; Contribuciones de
Seguridad Social; Derechos sobre Hidrocarburos, Régimen Fis-
cal de Pemex y Participaciones Petroleras; finalmente, Financia-
miento y Otros Ingresos. Apoyaron a la Mesa III las comisiones
de Marco Legal de la Deuda Pública; Fuentes de Financiamien-

670 Ibidem,
p. 45; Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 18.
671 Convocatoria a la Primera Convención Nacional Hacendaria, pp. 45-47;
Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 23-29.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 285

to; finalmente, Pasivos Contingentes. Ayudaron a la Mesa IV las


comisiones de Régimen Jurídico del Patrimonio Público; Control
Administrativo y Registro Contable del Patrimonio Público; fi-
nalmente, Uso, Aprovechamiento y Disposición del Patrimonio
Público.
El soporte de los trabajos de la Mesa V fueron las comisiones
de Sistemas de Administración Tributaria; Administración del
Gasto Público y Aspectos Administrativos de la Descentraliza-
ción del Gasto Público; Gestión de la Deuda Pública y Admi-
nistración del Patrimonio; finalmente, Participación Ciudadana
en la Administración de la Hacienda Pública, Profesionalización
de los Servidores Públicos que Administran la Hacienda Pública
Federal, Estatal y Municipal, y Desarrollo Técnico de la Admi-
nistración de la Hacienda Pública.
Apoyaron a la Mesa VI las comisiones de Sistemas de Distri-
bución de Participaciones Federales; Colaboración Administrativa
en Materia Fiscal Federal; Coordinación Intergubernamental en
Materia de Gasto Público; Coordinación Intergubernamental
en Materia de Deuda Pública; Organismos del Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal; así como Diseño de Propuestas de Bases
Constitucionales al Sistema de Colaboración y Coordinación In-
tergubernamental. La Mesa VII contó con dos comisiones técni-
cas: Fiscalización, y Transparencia y Rendición de Cuentas.

8. Fases previstas para el desarrollo de la Primera Convención


Nacional Hacendaria

El proceso del trabajo de la Convención se planteó en cuatro


fases: trabajos preparatorios; sesión plenaria de inauguración e
instalación de las mesas de análisis y propuestas; periodo de eje-
cución de los trabajos y elaboración de propuestas; finalmente,
sesión plenaria de conclusiones y clausura.
286 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

A. Trabajos preparatorios

Como ya se expuso, al emitir la convocatoria se instauró la


Coordinación Técnica para que iniciara los trabajos con los que
—previa aprobación del Consejo Directivo— habría de apoyar a
los participantes en la Convención. En coordinación con el Insti-
tuto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, en su
realización colaboraron la mayoría de las entidades federativas y
el gobierno federal, representado por funcionarios de la Secreta-
ría de Hacienda y Crédito Público.
Entre la fecha de suscripción de la convocatoria y la sesión ple-
naria de inauguración, la Coordinación Técnica preparó el marco
de referencia teórico-conceptual sobre los temas que habrían de
ser tratados en la Convención; identificó los principios y lineamien-
tos generales de política económica y hacendaria de México; rea-
lizó los estudios comparativos de las legislaciones y de los sistemas
hacendarios de otros países con experiencias de interés para los
participantes en la Convención; estableció el diagnóstico general
y por temas, y determinó la metodología tanto para la realización
de los trabajos de los participantes, como para la presentación de
sus propuestas.672

B. Sesión plenaria de inauguración

Esta etapa se llevó a cabo el 5 y 6 de febrero de 2004, en Juri-


quilla, Querétaro. En esta reunión inaugural se ratificaron el pro-
pósito, los objetivos y los temas que habrían de ser desarrollados
por la Convención, se explicó el contenido y uso de los documen-
tos preparatorios y se instalaron las mesas de análisis y propues-
tas, una por cada uno de los temas que se habían planteado en
la convocatoria: gasto público; ingresos; deuda pública; patrimo-
nio público; modernización y simplificación de la administración
hacendaria; colaboración y coordinación intergubernamentales;
finalmente, transparencia, fiscalización y rendición de cuentas.
672
Convocatoria a la Primera Convención Nacional Hacendaria, pp. 38 y 39.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 287

Asimismo, se establecieron los programas generales de tra-


bajo de las mesas y se instalaron las veintiséis comisiones técni-
cas que se encargarían de analizar y dictaminar las propuestas
presentadas por los coadyuvantes para convertirlas en propuestas
preliminares, para posteriormente someterlas a la aprobación de
las mesas de análisis y propuestas.673

C. Periodo de ejecución de trabajos y elaboración de propuestas

En el lapso comprendido entre el 9 de febrero y el 25 de julio


de 2004 se llevaron a cabo las actividades sustantivas de la Con-
vención. Esta fue la fase más prolongada e intensa de los traba-
jos, en donde se tuvo una participación muy amplia de todos los
actores involucrados.
De acuerdo con los diagnósticos generales y especiales alis-
tados durante la fase preparatoria por la Coordinación Técnica
de la Convención, las diversas comisiones técnicas desarrollaron
sus estudios y presentaron sus propuestas preliminares a sus co-
rrespondientes mesas de análisis y propuestas. Una vez discuti-
das en éstas, fueron aprobadas como propuestas ejecutivas de la
Convención.674

D. Sesión plenaria de conclusiones y clausura

El periodo de conclusiones y clausura transcurrió del 26 al


31 de julio de 2004, y en él, con base en las propuestas definitivas
debidamente consensuadas, se tomaron acuerdos en cuanto al
contenido y forma de los preceptos que establecerían la normati-
vidad y obligatoriedad de las resoluciones adoptadas, incluyendo
las relativas a las reformas a la Constitución y a la legislación
secundaria.
673
Ibidem, pp. 39 y 40; Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 19 y 20.
674
Convocatoria a la Primera Convención Nacional Hacendaria, p. 40; Pri-
mera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 20-23.
288 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Los resultados de la Primera Convención Nacional Hacen-


daria fueron suscritos por los mismos convocantes, y se hicieron
del conocimiento público mediante la Declaratoria a la Nación
emitida el 17 de agosto de 2004, en la que se explicó la esencia de
los cambios estructurales y su trascendencia, así como los com-
promisos asumidos por los diferentes sectores participantes para
su implantación en programas a mediano y largo plazos.675

V. Propuestas ejecutivas

La base para concebir las diferentes alternativas de solución


expresadas en las propuestas ejecutivas desarrolladas por cada
una de las mesas de análisis, fue el diagnóstico proporcionado
por la Coordinación Técnica de la Primera Convención Nacio-
nal Hacendaria —fruto de sus trabajos preparatorios previos a la
inauguración de la Convención— ampliado por el de las comi-
siones técnicas dependientes de cada una de dichas mesas.
Por cada uno de los temas estudiados la Convención presentó
una propuesta ejecutiva planteada por la mesa correspondiente.
A continuación se resumen todas ellas, precedidas por un com-
pendio del diagnóstico general que sirvió de base para los estu-
dios de las comisiones técnicas.

1. Propuesta ejecutiva en materia de gasto público

Según el diagnóstico al que llegó la Coordinación Técnica


de la Primera Convención Nacional Hacendaria, el porcentaje de
gasto público en México era inferior al del promedio de los países
latinoamericanos y a los de la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos; mientras que la tasa de crecimiento de los
gastos totales en los tres niveles de gobierno, tendía en promedio
a ser mayor que la de los ingresos, lo que a mediano plazo repre-

675 Convocatoria a la Primera Convención Nacional Hacendaria, pp. 40 y

41; Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 7-14.


PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 289

sentaría problemas de sustentabilidad para el gasto público. Por


otra parte la distribución del gasto entre los distintos ámbitos de
gobierno se concentraba en el gobierno nacional por encima del
promedio de los países de la mencionada organización, pero por
debajo del promedio de los países iberoamericanos.
Por lo que toca al gasto público del gobierno federal, el 94%
se encontraba sujeto a diversas disposiciones jurídicas con el ca-
rácter de irreductible, lo que implicaba que del gasto neto total
sólo el 6% era susceptible de reasignación hacia otros programas.
En lo que respecta al nivel de autonomía de las entidades federa-
tivas se observó un alto nivel de condicionamiento, supeditadas
como estaban a transferencias federales que constituían en pro-
medio el 90% de los recursos presupuestarios estatales, y el 80%
de los municipales, situación que ejercía grave presión sobre sus
finanzas, ya que entre sus compromisos de gasto se encontraban
funciones transferidas, respecto a las cuales la demanda de ser-
vicios se había incrementado por encima del crecimiento de las
correspondientes transferencias de recursos.
Las atribuciones repartidas incluían funciones de seguridad
pública, salud y educación, que eran compartidas por los distin-
tos ámbitos de gobierno, situación que generaba confusión en la
distribución formal de responsabilidades. Esta indefinición ha-
cía necesaria la coordinación intergubernamental, conforme a la
cual la ejecución de las políticas se organizaba a nivel nacional
en dependencias federales, y siguiendo un esquema de descentra-
lización la responsabilidad se distribuía entre los diferentes órde-
nes de gobierno, estableciendo criterios generales para el ejerci-
cio del gasto público. Otro mecanismo de coordinación entre los
ámbitos de gobierno se daba en la colaboración administrativa,
la cual se formalizaba a través de la firma de convenios respecto
a diferentes materias, con la diferencia de que en estos esquemas la
transferencia de recursos era sólo para su ejecución.676
Con base en este diagnóstico, la Convención llegó a la con-
clusión de que para fortalecer el federalismo hacendario integral,
676 Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 32 y 33.
290 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

sería necesario redistribuir las competencias de gasto entre los


distintos ámbitos de gobierno en relación con las principales
funciones del gasto público; identificar los mecanismos para su
operación; mejorar los procesos de asignación de recursos —así
como la calidad y eficiencia de los procesos de su ejecución—; y
finalmente, progresar en cuanto a la equidad, la transparencia
y la rendición de cuentas.
Al respecto propuso la Convención estrategias en materia de
salud; educación; desarrollo social; seguridad pública; ciencia y
tecnología; infraestructura portuaria; infraestructura carretera;
desarrollo económico; desarrollo agropecuario y pesquero; in-
fraestructura hidráulica; racionalización del empleo del agua;
y finalmente, desarrollo de los esquemas de calidad, eficiencia,
eficacia,677 responsabilidad y transparencia en la gestión del gasto
público.

A. Salud

En materia de salud678 las estrategias planteadas fueron hacer


más eficiente el ejercicio del gasto, consolidando sus mecanismos
a modo de que permitieran definir qué nivel de gobierno sería
el más competente para prestar el servicio, desregular su opera-
ción679 y contribuir a la reducción de asimetrías en su provisión.
Para cumplir estas tácticas propuso la Convención varias acciones.

677
Entendida en relación con el ejercicio del gasto público, eficiencia signifi-
ca el ejercicio del presupuesto en tiempo y forma en los términos del Decreto de
Presupuesto y el calendario emitido por la Secretaría de Hacienda; en relación
con la aplicación de los recursos públicos, eficacia significa lograr en el ejercicio
del presupuesto el cumplimiento de los objetivos, metas e indicadores en los tér-
minos de las disposiciones aplicables. Presupuesto de Egresos de la Federación
para el Ejercicio Fiscal 2004, artículo 2o., fracciones VI y VII.
678
Propuesta Ejecutiva en Materia de Salud, documento original de la Mesa
1, pp. 10-16, cit. en Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 46.
679
Desregulación es la ruptura de la normatividad aplicable a diversas insti-
tuciones por la derogación de los lineamientos relativos a su funcionamiento y
organización, lo que restringe el ámbito de gestión del Estado, e incrementa el
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 291

a) Reconocer la competencia exclusiva de la Federación en


las responsabilidades primarias de rectoría, financiamiento y pro-
visión de bienes públicos de orden nacional y regional —con-
sistentes en información y conocimiento, servicios de salud a la
comunidad y control sanitario—; así como definir tanto el tipo
de bienes públicos necesarios para prestar el servicio, como a las
personas beneficiarias. Asimismo identificar con base en conside-
raciones técnicas de los expertos en salud pública de la Secretaría
de Salud —con la participación de sus homólogos estatales—,
los bienes y servicios explícitamente comprendidos en el rubro
mencionado con anterioridad; así como promover en las áreas de
finanzas y salud el establecimiento de un mecanismo que permi-
tiera que dentro del proceso presupuestario el gobierno federal
interactuara con los gobiernos de las entidades.
b) Promover entre las entidades federativas —incluido el Dis-
trito Federal—, mecanismos y reglas homogéneas en materia de
gasto público en salud, así como una mayor equidad para ami-
norar el alto grado de heterogeneidad en los niveles de desarrollo
socioeconómico interno.
c) Reconocer a los estados —con participación de los mu-
nicipios cuando fuera conveniente— competencia para prestar
los servicios de salud consistentes en atención médica, en tanto
que la responsabilidad del financiamiento de los mismos debería
corresponder en forma conjunta a la Federación y a los estados.
Asimismo, previendo la prestación cruzada de servicios entre va-
rias entidades, sería necesario crear un procedimiento que permi-
tiera efectuar compensaciones entre ellas. Para facilitar esta cola-
boración interestatal y la respectiva compensación, dicho sistema
sería administrado por la Federación.

poder del sector privado hasta desembocar en un proceso de privatización de


las entidades públicas. Manrique, Irma y López González, Teresa (coords.), Po-
lítica fiscal y financiera en el contexto de la reforma del Estado y de la desregulación económica
en América Latina, México, Miguel Ángel Porrúa, 2005, p. 7. Otra acepción se
refiere a la reducción de las facultades federales en la materia, y al concomitante
incremento de las facultades de las entidades. Centro de Estudios de las Finan-
zas Públicas, Federalismo, México, Cámara de Diputados, 2009, p. 7.
292 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

d) Proponer que el fondo para la salud tuviera como objeti-


vo tanto dar acceso a la atención médica a la población abierta,
como abatir los rezagos en materia de salud, para lo cual el meca-
nismo de asignación de recursos debería tomar en consideración
la demanda de bienes y servicios en esta materia.
e) Recoger la preocupación de las entidades federativas res-
pecto a que las necesidades de salud requerirían de mayores re-
cursos para su satisfacción, lo cual las ubicaría como objetivos
fundamentales al momento en que pudiera incrementarse la re-
caudación fiscal. Al analizar el impacto que sobre las haciendas
estatales había tenido la descentralización de funciones en mate-
ria de salud de acuerdo con los respectivos convenios, se destacó
el hecho de que dicha descentralización no fue acompañada de
los recursos suficientes para cumplir con las funciones transferi-
das. Se acordó recomendar a la Comisión Permanente de Fun-
cionarios Fiscales que en materia de salud se reforzaran los tra-
bajos del grupo especializado en esta materia, y que se fijara un
plazo para la conclusión de los mismos.680

B. Educación

En materia de educación681 la estrategia planteada fue conso-


lidar los mecanismos de gasto a modo de definir qué nivel de go-
bierno sería el competente para prestar el servicio, hacer más efi-
ciente el ejercicio del gasto, desregular la operación y contribuir
a la reducción de las asimetrías en la provisión del servicio. Para
cumplir esta táctica sugirió la Convención las siguientes acciones.

—— Establecer respecto a la educación inicial y a la educa-


ción media superior la competencia concurrente, corres-
680
Esta acción responde a una recomendación del Consejo Directivo, ibidem,
p. 46.
681
Propuesta Ejecutiva en Materia de Educación, documento original de la
Mesa I, pp. 10-19; Informe de la Comisión Técnica de Coordinación y Cola-
boración en Materia de Gasto, pp. 3 y 4, documento original de la Mesa VI.
Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 46-49.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 293

pondiendo al gobierno federal determinar los contenidos


generales, y a los gobiernos estatales los contenidos regio-
nales. En esta materia ambos niveles de gobierno serían
responsables del diseño de las políticas públicas, de la re-
gulación, del control y de la fiscalización. La responsabi-
lidad de proporcionar la educación básica iría extendién-
dose gradualmente a los municipios capaces de desarrollar
la infraestructura necesaria y de proveer el servicio. Reco-
nociendo las heterogéneas capacidades de los gobiernos
municipales, se recomendó que inicialmente estados y mu-
nicipios concurrieran en la prestación del servicio.
—— Repartir las funciones que realiza el sistema educativo na-
cional de acuerdo con las competencias de los diferentes ám-
bitos de gobierno, adecuando el marco jurídico que regula
la prestación de bienes y servicios educativos para aplicar
el esquema de distribución de atribuciones propuesto, pre-
viendo los instrumentos de gasto necesarios para cumplir
con dicho modelo. La obligación de cada nivel de gobierno
de aportar recursos autónomos para contribuir a la pres-
tación de los diferentes servicios educativos se mantendría,
pero también se conservarían las transferencias federales
condicionadas con destino específico a los ámbitos estatal
y municipal, redefiniendo los objetivos de cada uno de los
fondos a través de los cuales se distribuirían, a modo de
que fueran identificadas claramente como transferencias
compensatorias con objeto definido. Asimismo, para poder
precisar los criterios y mecanismos de asignación de los re-
cursos tomando como punto de partida la demanda social,
sería necesario reorganizar los objetivos de dichos fondos,
de manera que la finalidad de cada uno de ellos quedara
establecida sin posibilidad de error.

De acuerdo con lo anterior propuso la Convención que el


Fondo para Educación Básica (FAETA), y lo que correspondiera
del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), se integraran en un
Fondo Educativo General, que tuviera como finalidad, por una
294 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

parte, otorgar servicios educativos de acuerdo con la demanda, y


por la otra, contribuir a la superación de los rezagos educativos a
nivel estatal y municipal.
El modelo de asignación de recursos debería apoyarse en el
análisis de todo el sistema educativo nacional, enfocando tanto
éste como la propuesta de distribución hacia el desarrollo de un
esquema de gasto educativo nacional, basado en la demanda to-
tal de las entidades federativas y no sólo en la demanda federal
transferida. El Distrito Federal debería quedar sujeto a las mis-
mas normas que las entidades federativas.
La satisfacción de las necesidades en materia de educación
requeriría de mayores recursos, lo cual las ubicaba como objeti-
vos fundamentales en el momento en que se lograra incrementar
los recursos tributarios. Se destacó en el análisis el impacto su-
frido por las haciendas estatales, como consecuencia de que las
funciones transferidas de acuerdo con los convenios de descen-
tralización no se acompañaron de los recursos suficientes para
cumplir con ellas.682

a. Educación inicial

La prestación del servicio de educación inicial sería potesta-


tiva para las entidades federativas, por lo tanto su financiamiento
también lo sería.

b. Educación básica

Las fórmulas de distribución de recursos para la educación


básica deberían incorporar los elementos relativos a graduali-

682
Esta acción responde a una recomendación del Consejo Directivo. Las
restantes acciones en materia de educación se localizan en las pp. 10-19 del do-
cumento original de la Mesa I, denominado Propuesta Ejecutiva en Materia de
Educación; en las pp. 3 y 4 del documento original de la Mesa VI, denominado
Informe de la Comisión Técnica de Coordinación y Colaboración en Materia
de Gasto. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 46-49.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 295

dad, esfuerzo local, cobertura, equidad social, territorialidad y


calidad.
La gradualidad debería ser considerada tanto para conside-
rar a quienes habrían de ser perjudicados o beneficiados con los
cambios en los esquemas de distribución, como para establecer
un periodo a mediano plazo para la aplicación de los criterios
que se hubieran determinado; esto haría necesaria la coordina-
ción entre el gobierno federal y los de las entidades federativas
para acordar el programa correspondiente. Asimismo debería
ser instituido un esquema compensatorio del esfuerzo local por
orientar su tendencia hacia la media nacional, que sería aplicado
paulatinamente en un plazo no mayor de tres años, en tanto se
implantaran las reformas correspondientes.
La capacidad para satisfacer la demanda efectiva —pobla-
ción de 4 a 15 años, y a partir de 2008 población de 3 a 15 años—
estaría constituida por los espacios educativos existentes, menos
la matrícula privada; respecto a dicha capacidad también debe-
rían tomarse en cuenta tanto la densidad como la dispersión de
la población, así como la marginación social. Tocante a la calidad
de la educación deberían considerarse la eficiencia terminal —la
tasa de conclusión de estudios—, y el índice de aciertos en los
exámenes nacionales.
Una vez incrementada la recaudación a modo de contar de
manera permanente con recursos tributarios disponibles mayores
a los existentes al momento de efectuarse la Convención Hacen-
daria, por una única vez y considerando el mencionado aumen-
to, debería crearse un esquema compensatorio —sujeto su monto
al análisis de su impacto sobre las finanzas federales y estatales—
para resarcir a las entidades federativas por el monto de sus in-
gresos propios que conforme al proceso de federalización de la
educación básica hubieran aportado.

c. Educación media superior

El esquema de financiamiento para las diversas modalidades


de educación técnica y tecnológica debería estar orientado hacia
296 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

un proceso de demanda, y ser definido mediante un censo de los


recursos existentes por entidad federativa, en el que el Distrito
Federal quedaría incluido como cualquiera de las entidades.
Respecto a la descentralización de la educación media su-
perior, ésta también debería ser implantada en forma gradual,
promoviendo la participación equitativa de las entidades federa-
tivas en su financiamiento; en cuanto a los recursos federales des-
tinados a ella, éstos deberían adoptar la forma de transferencias
condicionadas, y no la de transferencias en coordinación; por lo
que hace a su asignación y distribución, entre los elementos de la
fórmula aplicable para hacerlo debería estar incluido el elemento
equidad. Asimismo los esquemas de financiamiento deberían ser
regularizados, y definidas las responsabilidades financieras deri-
vadas de las negociaciones salariales en la materia.

d. Educación superior

La educación superior fue ratificada como una política de


Estado, y se reiteró la exigencia de lograr que a mediano plazo
el financiamiento federal destinado a ella alcanzara el 1% del
Producto Interno Bruto (PIB), y que por su parte las entidades
federativas aumentaran sus aportaciones a la misma de modo de
que en el mismo plazo el financiamiento estatal llegara al 0.5%
del PIB. Respecto a los recursos propios de las entidades (ingre-
sos derivados de sus fuentes particulares de financiamiento y los
provenientes de participaciones recibidas del gobierno federal),683
su participación en el financiamiento de la educación superior
debería ser promovida en términos de la media nacional de in-
versión entre entidades federativas.
Para cerrar brechas en el financiamiento, los recursos adicio-
nales a los subsidios ordinarios deberían ser distribuidos a las ins-
tituciones educativas con base en un modelo de asignación basa-
do en un esquema de demanda y desempeño, que reconociera la
683
Previstas en el Presupuesto de Egresos de la Federación por el Ramo 28.
Presupuesto de Egresos de la Federación, artículo 2o., fracción XV.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 297

diferencia de costo en sus programas. La evolución de la educa-


ción superior debería orientarse hacia un esquema de eficiencia,
competitividad y calidad, que vinculara de manera permanente
la investigación científica que se trabaja dentro de los planteles
de educación superior con la del Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología (Conacyt).

C. Desarrollo social

En esta materia la estrategia planteada fue consolidar los


mecanismos de gasto respecto al desarrollo social,684 a modo de
que permitieran determinar qué nivel de gobierno sería el com-
petente para prestar el servicio, hacer más eficiente el servicio
del gasto, desregular la operación, y contribuir a reducir las asi-
metrías en la provisión del servicio a la población. Para cumplir
dicha táctica la Convención propuso las acciones expuestas a
continuación.
En materia de información, evaluación y coordinación de la
planeación del desarrollo social nacional —en la que deberían
participar los estados y sus subdivisiones políticas— se afirmó la
rectoría federal en materia de combate a la pobreza, y se facultó
a los gobiernos subnacionales para complementar los programas
federales al respecto. Asimismo se reconoció a los municipios —
teniendo en cuenta sus diferentes capacidades financieras— la
facultad de participar en el mantenimiento de la infraestructura
básica. Reconociendo la heterogeneidad, las diferencias estruc-
turales y las diferencias en la capacidad de corresponsabilidad fi-
nanciera —tanto entre los estados como entre los municipios—,
se llegó a la conclusión de que los mecanismos de asignación
de las transferencias acordadas por convenio tendrían que ser
revisados.
684
Propuesta Ejecutiva en Materia de Desarrollo Social, documento original
de la Mesa I, pp. 10-23; Informe de la Comisión Técnica de Coordinación y
Colaboración en Materia de Gasto, documento original de la Mesa VI, p. 4.
Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 49-53.
298 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Se recomendó la creación de un Fondo para el Desarrollo


Social con un Enfoque para el Desarrollo Equilibrado de las
Regiones, en el que se integrarían tanto los recursos del Fondo
de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), como las
reasignaciones presupuestales para acciones y obras destinadas
a abatir el rezago en materia de infraestructura social, y a la su-
peración de la pobreza —sin que esta propuesta llevara a afec-
tar la proporción de recursos y distribución del FAIS que exis-
tía al momento de desarrollarse la Convención—. Dicho fondo
tomaría en consideración los criterios de marginación, pobreza
y desigualdad, y contaría con un mecanismo de evaluación de
resultados. Este instrumento, a su vez, estaría integrado por dos
subfondos: uno de infraestructura social y otro de combate a la
pobreza, los cuales se describen a continuación.

a. Subfondo de Infraestructura Social (SFIS)

Este instrumento tendría los mismos objetivos, líneas de ac-


ción y recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social (FAIS), pero corregiría sus dos principales inconvenientes:
la falta de transparencia y de rendición de cuentas por una parte,
y por la otra, la existencia de incentivos perversos que estimula-
ban en la utilización de los recursos conductas que operaban en
sentido opuesto al fin buscado al establecerlos.
Para corregir estas deficiencias, sugirió la Convención una
fórmula única de distribución para repartir entre los municipios
el fondo que proponía, lo que garantizaría que los que de éstos
tuvieran características similares recibirían montos equivalentes.
Dicha fórmula única estaría basada en la medición de las masas
carenciales —de forma similar a la fórmula establecida en la Ley
de Coordinación Fiscal para la distribución del Fondo de Apor-
taciones para la Infraestructura Social (FAIS), que representa el
Índice Global de Pobreza de un hogar—,685 y estaría acompa-

685
Artículo 34.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 299

ñada de un mecanismo de compensación que crearía incentivos


para que los estados realmente trataran de abatir las desigualda-
des, lo que les compensaría686 parcialmente por lo que hubieran
erogado al reducir sus carencias, y flexibilizaría las etiquetas de
gasto. Asimismo se propuso analizar la posibilidad de incluir la
densidad de población, así como su dispersión geográfica, entre
las variables de la fórmula para la distribución del Subfondo de
Infraestructura Social.
El gobierno federal estaría obligado a informar con precisión,
claridad y oportunidad respecto a las variables, bases de datos y
mecánicas de cálculo empleadas en la fórmula de distribución
utilizada para la asignación de los recursos. Toda la información
relacionada con el cálculo de dicha fórmula debería ser pública,
y estar apoyada en datos ya disponibles en agencias como el Ins-
tituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI)
y el Consejo Nacional de Población (Conapo).
Se recomendó también el establecimiento de un patrón de
erogación que definiera claramente las excepciones de gasto que
no cumplieran con los objetivos del Fondo de Aportaciones para
la Infraestructura Social (FAIS), y que diera prioridad a los ru-
bros de acción con mayor impacto en el abatimiento de los reza-
gos más apremiantes, así como en la satisfacción de las necesida-
des y carencias más urgentes.
También deberían incluirse mecanismos que en cuanto a la
trasparencia y a la rendición de cuentas facilitaran que la infor-
mación sobre las acciones tomadas contra el rezago en infraes-
tructura y contra la pobreza, fuera compartida por todos los ni-
veles de administración a cargo de ejecutar acciones de carácter
social, lo que permitiría evitar la duplicación de esfuerzos, crear
sinergias y evaluar los avances obtenidos. Estos ejercicios de
transparencia y rendición de cuentas habrían de ser obligatorios
tanto para el gobierno federal, como para los de los estados y
686
En virtud de que las etiquetas se flexibilizarían para aquellos municipios
que se desempeñaran relativamente mejor que el resto, estos municipios po-
drían atender otro tipo de necesidades comunitarias.
300 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

municipios; y para poder garantizar el cumplimiento de las prác-


ticas de transparencia y rendición de cuentas, en la legislación
habría de sancionarse la infracción a la obligación de informar
sobre el uso de los recursos.
Para coadyuvar a que los gobiernos estatales y municipales
implantaran mecanismos de transparencia y rendición de cuen-
tas, se establecerían —con la participación de los tres órdenes
de gobierno— formatos y lineamientos para la publicación de
la información, los cuales deberían ser uniformes y obligatorios
en todo el país, y contendrían una serie de requisitos mínimos de
información que facilitaran la transparencia y la evaluación del
impacto de las transferencias. Para garantizar que la información
generada fuera homogénea, oportuna y disponible, la Secretaría
de Desarrollo Social (Sedesol) habría de emitir la normatividad
pertinente, fijar la periodicidad de los informes, establecer for-
matos contables sencillos, y proporcionar los medios electrónicos
que facilitaran su manejo y análisis.
Este subfondo, que sería operado por los municipios y las en-
tidades federativas, se repartiría en los mismos términos en los
que se distribuía el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social (FAIS) al momento de la realización de la Convención Na-
cional Hacendaria: 2.197% de la recaudación federal participable
para los municipios y 0.303% para los estados.687
Tratándose de los municipios, se mantendría al principio el
padrón de obras vigente en aquel momento, para posteriormen-
te identificar las necesidades más apremiantes. Conforme éstas
fueran abatiéndose, se abarcarían otros rubros como de acción
prioritaria. En el caso de municipios —como los de las zonas
metropolitanas— que en algún grado hubieran cubierto ya sus
necesidades básicas, se analizaría la pertinencia de ampliar el lis-
tado de obras de urbanización. Para alcanzar mayores niveles
de eficiencia en el gasto público, siempre que fueran a realizarse
obras intermunicipales de impacto social, debería estimularse la
asociación entre municipios. Éstos deberían estar facultados para

687
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 32.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 301

celebrar convenios de desarrollo social con el gobierno de la enti-


dad a la que pertenecieran, así como convenios intermunicipales
aun con las subdivisiones políticas de otros estados.
Las acciones emprendidas por los estados tendrían que ajus-
tarse a un registro similar al municipal, en el entendido de que las
obras y acciones estatales deberían ser de alcance intermunicipal
o regional.
Siguiendo un calendario que facilitara la planeación del gasto
en inversión y obra pública, las ministraciones de este subfondo
de infraestructura social se entregarían a los estados por conduc-
to del gobierno federal, y a los municipios a través de las entida-
des federativas por ellos integradas. La entrega de recursos, tanto
del gobierno federal a los estados como de éstos a sus municipios,
tendría que ser oportuna, ágil y directa, sin que la normatividad
estatal pudiera retrasar la entrega de fondos a los municipios.
Para mejorar la eficiencia del gasto sería necesario elaborar
estudios sobre su impacto, implantar estrategias y mecanismos de
medición del desempeño, y promover la firma de convenios en los
que los estados se comprometieran a destinar los recursos obteni-
dos del fondo de que se trata, únicamente a la solución de sus ca-
rencias más acentuadas.
A cargo de la calificación del manejo de los fondos destina-
dos a la política social estaría el Consejo Nacional de Evaluación
de la Política de Desarrollo Social. Sus valoraciones —en cuya
elaboración participarían instituciones de investigación indepen-
dientes— deberían seguir pautas metodológicas estrictas para ga-
rantizar su validez científica.

b. Subfondo de Combate a la Pobreza (SFCP)

Este instrumento tendría como objetivo disminuir la pobreza


y lograr la equidad social y económica dentro de cada estado,
por lo que se destinaría a acciones de superación de la pobreza,
asistencia social, atención a grupos vulnerables y a otras acciones
de desarrollo social enmarcadas en la Ley General de Desarrollo
302 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Social. Este subfondo sería operado por los estados y los munici-
pios, y su asignación se haría de acuerdo con una fórmula en la
que se consideraran los criterios que en materia de marginación
definieran el Consejo Nacional de Población y el Consejo Nacio-
nal para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Esta
fórmula incluiría un mecanismo de compensación que generaría
incentivos para el uso eficiente de los recursos —similar al del
Subfondo de Infraestructura Social—, para así impulsar el aba-
timiento de la pobreza. Los recursos de este subfondo derivarían
de los recursos adicionales provenientes del incremento permanente de
los ingresos tributarios.
Este subfondo tendría cuatro líneas de acción: desarrollo de
capacidades, generación de oportunidades de ingreso, formación
de patrimonio y certidumbre patrimonial, y protección social
contra riesgos.

i) El desarrollo de capacidades se orientaría a superar la po-


breza mediante la educación, la salud, la alimentación y el
abasto; así como a través de la realización de acciones que
contribuyeran a fortalecer las mencionadas con anteriori-
dad, incluyendo la capacitación en materia de prácticas ali-
mentarias y de medicina preventiva.
ii) La generación de oportunidades estribaría en erradicar la
pobreza a través de procedimientos que fomentaran la ge-
neración de empleos, el autoempleo y el acceso tanto al
ahorro y al crédito, como a los mercados laborales y de pro-
ductos.
iii) La formación de patrimonio y la certidumbre patrimonial
comprenderían la liquidación de la pobreza a través de
acciones que fomentaran la adquisición de bienes propios
para dar seguridad económica a la familia —incluyendo
programas de vivienda y otros que facilitaran la acumula-
ción de activos físicos y productivos—, así como de acciones
que otorgaran seguridad jurídica y protegieran los derechos
de propiedad a través de su formalización.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 303

iv) La protección social contra riesgos se basaría tanto en la


creación de mecanismos de seguridad social, como en la de
programas de asistencia que ayudaran a disminuir la condi-
ción de vulnerabilidad de la población desprotegida.

Las acciones que hubieran de financiarse con recursos prove-


nientes de este fondo deberían cumplir los requisitos siguientes:
disponer de un diagnóstico del conjunto de problemas que ten-
drían que ser atendidos; dar respuesta a las prioridades estable-
cidas por los respectivos gobiernos estatales en sus programas de
superación de la pobreza o instrumentos similares; establecer con
precisión las características de la población objetivo, y especificar
los mecanismos y criterios de elegibilidad de las personas o de las
regiones beneficiarias; determinar las sucesivas etapas en las que
las necesidades habrían de ser atendidas; aclarar con precisión
—cuando por la magnitud e impacto de los programas se requi-
riera de la concurrencia de diversas fuentes de financiamiento—
la aportación financiera que se recibiría de los distintos niveles
de gobierno, de la sociedad, de las instituciones académicas, así
como de los organismos de desarrollo nacional o internacional,
según fuera el caso; y por último, guardar congruencia con el
Plan Nacional de Desarrollo y contribuir a la complementarie-
dad de acciones en un todo bien integrado, por lo que habría de
evitarse que en cuanto a su diseño, beneficios, apoyos otorgados
y población objetivo, los nuevos programas que se implantaran
se opusieran, duplicaran o afectaran otros programas o acciones
para el desarrollo social ya instituidos por el gobierno federal.
Entre los fines de este subfondo estaría el de coordinar los
esfuerzos intergubernamentales —encabezados por el Instituto
Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y la
Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol)— para generar líneas
de pobreza oficiales con representatividad a nivel estatal, dado
que las existentes al momento de desarrollarse la Convención
sólo se referían al nivel nacional. Una vez que se contara con
información oficial sobre la pobreza a nivel estatal, podría ser
304 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

utilizada entre otras cosas para mejorar la asignación de recursos


y la evaluación del impacto de este subfondo.
Para crear sinergias688 y evitar la duplicidad de acciones, los
recursos de este subfondo podrían aplicarse directamente a pro-
gramas y acciones estatales y municipales para la superación de
la pobreza, o bien como recursos complementarios a los esfuer-
zos del gobierno federal.
Los mecanismos específicos de evaluación, transparencia y
rendición de cuentas tendrían una estructura similar a los del
Subfondo de Infraestructura Social.

D. Seguridad pública y procuración de justicia

En materia de seguridad pública y procuración de justicia,689


la estrategia planteada fue consolidar los mecanismos de gasto a
modo de que permitieran definir qué nivel de gobierno sería el
competente para hacer más eficiente el ejercicio del gasto y des-
regular la operación.
Para cumplir dicha estrategia propuso la Convención refor-
mar los ordenamientos jurídicos en materia de seguridad pública,
procuración y administración de justicia, y readaptación social,
para ajustarlos a la realidad delictiva del país, a modo de con-
solidar una legislación moderna y eficiente para perfeccionar la
coordinación interinstitucional de los tres niveles de gobierno, y
constituir un frente común contra la criminalidad, la corrupción,
y particularmente, contra la impunidad, que hiciera más eficien-
te la prevención del delito, de acuerdo con una nueva distinción
entre delitos del fuero común y delitos de orden federal, que reco-
nociera la concurrencia en materia de seguridad pública —plan-

688
Acrecentamiento de la posibilidad de alcanzar los efectos buscados me-
diante el trabajo de común acuerdo de las partes interesadas en lograrlos, que
con ese propósito suman sus energías individuales.
689
Propuesta Ejecutiva en Materia de Seguridad Pública y Procuración de
Justicia, documento original de la Mesa I, pp. 13-20. Primera Convención Nacional
Hacendaria..., cit., pp. 53 y 54.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 305

teada por la propia Convención— de acuerdo con los ámbitos


jurisdiccionales y del tipo de delitos, estableciendo una definición
clara de la concurrencia en términos de la readaptación social,
dejando los penales de alta seguridad como competencia federal,
y los de baja peligrosidad al ámbito estatal.
Para establecer una normatividad uniforme en todo el terri-
torio nacional, deberían promoverse a corto plazo las reformas
jurídicas necesarias para eliminar la controversia de competen-
cias en materia de delitos de alto impacto, entre otros el secues-
tro, el robo de vehículos y el narcomenudeo —reconociendo a los
estados facultad para combatir este último—; reformas que en
materia de prevención, procuración y administración de justicia,
así como de readaptación social, deberían impulsar cambios sig-
nificativos y congruentes con la realidad social.
La competencia de las instancias federales para enfrentar a
las organizaciones criminales que dedicadas al secuestro operan
en todo el país debería ser reconocida; asimismo, los grupos de
alta especialización de los institutos federales deberían ser facul-
tados para atender la creciente incidencia del robo de mercancías
en tránsito por carreteras de jurisdicción federal.
Igualmente se propuso mantener la figura de las aportacio-
nes con un destino específico —transferencias federales condicio-
nadas—, así como la de los recursos autónomos que cada ámbito
de gobierno debería aportar para la atención de la materia en
cuestión. Cuando las posibilidades fiscales lo permitieran, los re-
cursos destinados a esta materia deberían ajustarse a los niveles
que en términos reales se registraron en el ejercicio fiscal 2001.
La fórmula de distribución de recursos entre entidades fede-
rativas vigente al momento de realizarse la Convención debería
ser respetada. No obstante, se recomendó revisar el destino es-
pecífico de los recursos para seguridad pública y procuración de
justicia, flexibilizando sus etiquetas y permitiendo su aplicación
en aquellos rubros que los consejos estatales y el Consejo Nacio-
nal de Seguridad Pública consideraran pertinentes, incluyendo
como un posible destino adicional el gasto de operación.
306 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

A través de los consejos estatales de seguridad pública —e


incluyendo a los gobiernos municipales— las entidades federati-
vas determinarían los porcentajes de distribución de los recursos
entre las instancias municipales y estatales de seguridad pública
y de procuración de justicia; así como entre los programas na-
cionales de seguridad pública, de procuración de justicia y para
el control de drogas, especificando lo que correspondiera a los
municipios por su participación en éstos.
El gobierno federal a través de las entidades federativas, y és-
tas, podrían realizar acuerdos específicos con los municipios para
atender las necesidades de seguridad pública y de procuración
de justicia, fundamentalmente en el combate a delitos de alto
impacto, entre otros el narcomenudeo y el secuestro. Con la re-
presentación adecuada, el nivel municipal de gobierno debería
ser incluido con voz y voto en los consejos nacional y estatales de
seguridad pública.

E. Ciencia y tecnología

En materia de ciencia y tecnología690 la estrategia planteada


fue consolidar los mecanismos de gasto a modo de hacer su ejer-
cicio más eficiente y desregular la operación.
Para cumplir esta táctica propuso la Convención promover
acciones de apoyo a la investigación, al desarrollo tecnológico,
a la innovación, y a la divulgación científica y tecnológica; fo-
mentar la participación de los diferentes sectores y órdenes de
gobierno en la definición de políticas y programas en la mate-
ria; y finalmente, fortalecer, partiendo de demandas específicas, el
modelo orientado a la solución de los problemas nacionales y re-
gionales prioritarios —mismo que desde 2002 venía siendo apli-
cado a través de los fondos mixtos (fomix)—. Asimismo, entre los
fines previstos por el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento

690
Propuesta Ejecutiva en Materia de Ciencia y Tecnología, documento ori-
ginal de la Mesa I, pp. 8-13. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 54.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 307

de las Entidades Federativas (PAFEF),691 habría de incluirse a la


ciencia y a la tecnología en sus manifestaciones de investigación,
desarrollo tecnológico, innovación, y divulgación científica y tec-
nológica.
El proceso de descentralización de estas funciones a los esta-
dos y municipios debería ser impulsado a través de asignarles a
los respectivos sistemas estatales recursos económicos etiquetados
específicamente; en el contexto del reforzamiento de los sistemas
estatales de ciencia y tecnología, habría de procederse a la conso-
lidación de los ya mencionados fondos mixtos, estimulando a las
entidades federativas para que a través de recursos etiquetados de
manera específica, incrementaran su participación en programas
y proyectos del desarrollo socioeconómico.

F. Infraestructura portuaria

En materia de infraestructura portuaria,692 la estrategia plan-


teada por la Convención fue consolidar los mecanismos de gasto
a modo de que permitieran definir qué nivel de gobierno sería el
competente para hacer más eficiente el ejercicio del gasto, y des-
regular la operación.
Dado que al momento de estar llevándose a cabo la Primera
Convención Nacional Hacendaría, se encontraba en el H. Con-
greso de la Unión un proyecto de Ley de Navegación y Comercio
Marítimo en el que se establecía una nueva definición de vías
generales de comunicación acuática, y se daba a los estados com-
petencia para atender sus aguas interiores —exceptuando las que
fueran límites entre dos o más entidades, o líneas fronterizas del

691
Previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federación en el Ramo 39. In-
cluye saneamiento financiero, inversión en infraestructura, apoyo a los sistemas
de pensiones, modernización de catastros y sistemas de recaudación. Presupues-
to de Egresos de la Federación, artículo 2o., fracción XVI y anexo 10.
692
Propuesta Ejecutiva en Materia de Infraestructura Portuaria, documento
original de la Mesa I, pp. 6-10. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp.
55 y 56.
308 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

país con otro—, propuso la Convención adelantar esta prerroga-


tiva mediante convenios de coordinación entre el gobierno fede-
ral y las entidades federativas.
Para ceder a las entidades federativas autoridad portuaria en
aguas interiores, sugirió la Convención promover la creación pre-
via de una nueva figura jurídica: la Administración Costera Inte-
gral, autónoma en su gestión operativa y financiera, cuyo órgano
de gobierno estaría formado por representantes de las autorida-
des de los tres órdenes de gobierno vinculadas con la concesión y
ubicadas en la localidad.
A la Administración Costera Integral que correspondiera se-
rían incorporados los bienes destinados a actividades diferentes
a la prestación de servicios portuarios que fueran desincorpora-
dos de las administraciones portuarias integrales. En los casos en
que así se acordara, en la concesión a la Administración Coste-
ra Integral se incluirían —además de las marinas e instalacio-
nes portuarias de uso público— los bienes en las costas y ribe-
ras vinculados con balnearios y servicios relacionados, así como
las obras de ayuda a la navegación y protección playera. Para el
mejoramiento de las instalaciones portuarias susceptibles de ser
concesionadas a las mencionadas administraciones, se conside-
raría una inversión inicial con cargo al presupuesto regular de la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), conforme al
diagnóstico, la descripción de áreas, los programas de obras, y los
servicios y compromisos de mantenimiento, todos con base en el
Programa Maestro de la Zona Costera de que se tratara.
La Administración Costera Integral, una sociedad mercantil
bajo el control de los gobiernos municipales o estatales —o al me-
nos con participación mayoritaria de ellos—, quedaría a cargo de
prestar los servicios; de ejercer la administración, uso, aprovecha-
miento, explotación, y operación de los bienes de las zonas cos-
teras y ribereñas donde estuvieran ubicados balnearios, marinas,
e instalaciones portuarias cuya influencia fuera preponderante-
mente municipal o estatal; y de conceder a terceros el usufructo
de los bienes y servicios utilizando al efecto como instrumentos
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 309

jurídicos los contratos de cesión parcial de derechos, concesión o


arrendamiento.
Las concesiones de las zonas costeras y ribereñas vinculadas
al ámbito de competencia de la Secretaría del Medio Ambiente y
Recursos Naturales (Semanart) y de la Secretaría de Comunica-
ciones y Transportes (SCT), se adjudicarían de manera directa a
las entidades federativas o a sus subdivisiones políticas en las que
se hubieran constituido administraciones costeras integrales, y a
través de éstas se procedería a descentralizar, a desconcentrar y
a ceder a terceros el usufructo de los bienes y servicios con ellas
relacionadas. De este modo los derechos que hubieran sido paga-
dos al gobierno federal por concepto de concesiones y permisos,
se transferirían a los estados y municipios en los que se hubieran
formado dichas administraciones, por lo que de acuerdo con el
convenio que se hubiera celebrado con la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, los estados percibirían, entre otros, los ingre-
sos por cobros por concepto de matrículas, permisos de turismo
náutico, construcción y operación de muelles, embarcaderos y
similares que otorgara el Estado.
Tanto los prestadores de servicios como los usuarios, se regi-
rían por el Programa Rector de Desarrollo Litoral por Entidad
Federativa, el Programa Maestro de Desarrollo de la Zona Cos-
tera, y por las Reglas de Operación establecidas por cada una de
las citadas administraciones, que hubieran sido aprobadas por
sus órganos de gobierno de acuerdo con las normas aplicables.

G. Infraestructura carretera

En materia de infraestructura carretera,693 la estrategia pro-


puesta fue consolidar los mecanismos de gasto a modo de que
permitieran definir qué nivel de gobierno sería el competente
para hacer más eficiente el ejercicio del gasto y desregular la ope-
693
Propuesta Ejecutiva en Materia de Infraestructura Carretera, documento
original de la Mesa I, pp. 14 y 15. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp.
56 y 57.
310 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

ración. Para cumplir esta táctica la Convención propuso las ac-


ciones que a continuación se señalan.
Estados y municipios, dentro de sus respectivas jurisdiccio-
nes, habrían de participar en la planeación y desarrollo de ca-
rreteras, por lo que sin que para ello existiera necesariamente
coordinación con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes
(SCT), dentro del Programa Caminos Rurales ésta asignaría re-
cursos de su presupuesto para la construcción y modernización
de caminos por decisión estatal. Con el propósito de mejorar la
aplicación de los recursos, se propuso que a través de dicha secre-
taría la Federación —respetando la potestad de las entidades fe-
derativas— tuviera una participación activa en la planeación de
los caminos rurales que habrían de construirse, pues en todo caso
lo serían de acuerdo con opiniones técnicas de enfoque regional
o nacional, que por razones obvias no podrían ser contempladas
por ninguna entidad federativa.
Los mecanismos de coordinación regional para el estableci-
miento de programas carreteros, tendrían que fortalecerse pro-
moviendo a través de los consejos regionales de infraestructura
carretera, la coordinación de los programas sectoriales del nivel
federal con los respectivos programas estatales y municipales; ar-
monizando en los distintos ámbitos de gobierno los lineamientos,
la normatividad, las especificaciones y la regulación de las accio-
nes de construcción, operación, mantenimiento y señalización,
entre otras; y finalmente, compatibilizando los lineamientos de
los niveles estatal y municipal con los del nivel federal. Asimismo
tendrían que formularse proyectos de prestación de servicios a
nivel estatal.
Aun tratándose de un proceso gradual, para acelerar la eje-
cución de las obras sería necesario adoptar nuevas opciones de
inversión que combinaran recursos públicos y privados, por lo
que la Convención propuso celebrar convenios específicos de co-
ordinación entre los distintos ámbitos de gobierno; pactar acuer-
dos interinstitucionales de colaboración, e incorporar a través de
concesiones a la iniciativa privada.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 311

H. Desarrollo económico

En materia de desarrollo económico694 el plan propuesto fue


consolidar los mecanismos de gasto de modo que permitieran
definir qué nivel de gobierno sería el competente para hacer más
eficiente su ejercicio, desregular la operación, y contribuir a la
reducción de las asimetrías en el desarrollo económico regional.
Para cumplir esta estrategia se planteó establecer la partici-
pación de los tres órdenes de gobierno en cuanto a la promoción
de la inversión, y apoyar a los estados y a los municipios respecto
a la implantación y aplicación del Sistema de Apertura Rápida
de Empresas, y de sus respectivos programas de mejora regulato-
ria. Asimismo se aconsejó promover esquemas de mejora regula-
toria que incrementaran la eficiencia en el ejercicio del gasto, e
igualmente impulsar y apoyar el adecuado funcionamiento de los
registros públicos locales, otorgándoles competencia en materia
de comercio.
También se propuso el establecimiento en los tres ámbitos de
gobierno de mecanismos de planeación, programación, presupues-
tación y de gasto más adecuados a las necesidades de desarrollo de
las micro, pequeñas y medianas empresas —como la homologación
de calendarios para ministración de recursos y la simplificación de
trámites—; asimismo, estimular la competitividad de las mismas
mediante una coordinación intergubernamental en materia de po-
lítica de desarrollo empresarial más efectiva, que permitiera incre-
mentar el rendimiento de los recursos utilizados al actuar de común
acuerdo las autoridades implicadas.
Con el propósito de aumentar el impacto de las políticas,
programas y recursos destinados al desarrollo empresarial en los
ámbitos municipal, estatal y federal, recomendó la Convención
establecer en cada entidad federativa un Programa de Instala-
ción de Consejos Estatales para la Competitividad de las Micro,

694
Propuesta Ejecutiva en Materia de Desarrollo Económico, documento
original de la Mesa I, pp. 16-33. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit.,
p. 57.
312 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Pequeñas y Medianas Empresas (Mipymes). Asimismo aconse-


jó promover la creación de un Sistema Nacional de Financia-
miento de las Mipymes, que considerara un esquema de garan-
tías que permitiera a un creciente número de empresas ser sujeto
de crédito, que incluyera programas de extensión financiera que
las apoyaran para tener acceso al financiamiento en las mejores
condiciones de mercado posibles, y que desarrollara más y mejo-
res canales y productos financieros especializados en ese tipo de
empresas.

I. Desarrollo agropecuario y pesquero

En materia de desarrollo agropecuario y pesquero695 la tác-


tica propuesta fue reordenar toda la actividad y esfuerzos de los
respectivos sectores, para lograr una mejor coordinación entre
los diferentes ámbitos de gobierno.
Al efecto indicó la Convención que para lograr una mejor
coordinación de los tres niveles de gobierno en la ejecución de
los programas relativos al desarrollo de los sectores agropecuario
y pesquero, se requería promover los mecanismos adecuados a
las necesidades particulares de los mismos; implantar la recto-
ría federal en materia de apoyos al campo, y al mismo tiempo
otorgar competencia a los municipios respecto a los programas
federalizados en materia agropecuaria; establecer una coordina-
ción intergubernamental para el ejercicio de programas que si-
guieran esquemas como el del Programa Especial Concurrente
—que operaba en el ámbito federal al momento de desarrollarse
la Convención—, así como unificar el padrón de beneficiarios
de todos los programas y compartirlo entre los tres órdenes de
gobierno; finalmente, reconocer la validez plena de la firma elec-
trónica respecto a los trámites intergubernamentales.
En cumplimiento del marco legal entonces vigente, y sin de-
trimento de la continuidad de los apoyos directos que ya propor-
695
Propuesta Ejecutiva en Materia de Desarrollo Rural, documento original
de la Mesa I, pp. 5-8. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 57 y 58.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 313

cionaban distintos programas —entre otros Alianza para el Cam-


po, Apoyos Directos al Campo (Procampo),696 Empleo Temporal,
Estímulos a la Productividad Ganadera (Progran) y Apoyos a la
Competitividad por Ramas Productivas—, para reordenar toda
la actividad y todos los esfuerzos de los sectores agropecuario y
pesquero, propuso la Convención una nueva estructura de cua-
tro grandes programas: Reconversión Productiva, Integración de
Cadenas Agroalimentarias y de Pesca, Atención a Grupos y Re-
giones Prioritarias, y Factores Críticos.

—— El Programa de Reconversión Productiva buscaría fomen-


tar la explotación intensiva —pero sustentable— de los
recursos naturales, favoreciendo la multiplicidad de las ac-
tividades agropecuarias y pesqueras, dando preferencia a
la reconversión productiva697 y oportuna en estos sectores.
—— El Programa de Integración de Cadenas Agroalimentarias
y de Pesca se orientaría a desarrollar el sector agroalimen-
tario en términos económicos y financieros, integrando al
productor a la cadena de comercialización que culmina
con el consumidor, e incrementando el retorno al produc-
tor primario.
—— El Programa de Atención a Grupos y Regiones Prioritarias
estaría dirigido a reorientar la operación de los programas
de impulso al desarrollo rural, a fin de destinar el 70% del
presupuesto total para los programas de desarrollo rural
a las regiones de alta y muy alta marginación, y cuando
menos el 25% de él para apoyar a los grupos de mujeres,
jóvenes e indígenas.
—— El Programa de Factores Críticos serviría para diseñar e
implantar estrategias para la atención de problemas even-

696
Su objetivo es transferir recursos en apoyo de la economía de los produc-
tores rurales.
697
La reconversión es la adaptación de la economía o un factor de ella —en
este caso la producción— para hacer frente a nuevas condiciones políticas, so-
ciales o técnicas.
314 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

tuales: la apertura comercial a diversos productos agro-


pecuarios prevista en el Tratado de Libre Comercio para
América del Norte, la atención a contingencias ambienta-
les y a distorsiones del mercado, la generación de empleos
y la retención de la juventud en la fuerza laboral rural,
entre otros.

Con este enfoque los recursos federales destinados al desa-


rrollo de los sectores agropecuario y pesquero operarían en su
totalidad exclusivamente con cuatro reglas de operación; y al
considerar conjuntamente las aportaciones complementarias de
recursos estatales, las de los productores y las provenientes del fi-
nanciamiento, se fortalecería al sector agropecuario, se facilitaría
su inserción en el entorno de la competitividad internacional, y
se estimularía el abandono de prácticas que no atienden al mer-
cado, o que por su ineficiencia lo excluyen del mismo.

J. Manejo del agua

En materia del manejo del agua698 la estrategia propuesta por


la Convención fue consolidar los mecanismos de gasto a modo de
que permitieran definir qué nivel de gobierno sería el competen-
te para hacer más eficiente el ejercicio del gasto, y desregular la
operación. Para lograrlo aconsejó que previa reforma al marco
constitucional y a la Ley de Aguas Nacionales, a través de con-
venios se buscara la colaboración en materia de infraestructura y
provisión del servicio, para lo cual recomendó transferir a los es-
tados la competencia tanto respecto a la construcción, operación
y mantenimiento de las obras de protección, como a la construc-
ción de bordos para salvaguardar centros de población y áreas
productivas —obras en las que al momento de desarrollarse la
Primera Convención Nacional Hacendaria no participaban las
entidades federativas—, para lo cual habría de abrirse la posibili-
698
Propuesta Ejecutiva en Materia de Agua, documento original de la Mesa
I, pp. 11-38. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 59 y 60.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 315

dad de establecer acuerdos entre la Federación y los municipios, y


fortalecer en el marco de ellos la fiscalización de los estados sobre
la actividad municipal.
Para regular la explotación, uso y aprovechamiento de las
aguas nacionales, su distribución y control, así como la preserva-
ción de su cantidad y calidad a modo de lograr un desarrollo in-
tegral sustentable, sería necesario definir las competencias entre
los órdenes de gobierno. En congruencia con la planificación del
uso y manejo del agua a nivel nacional y estatal, deberían ser los
municipios los que elaboraran y ejecutaran dicha planificación;
una vez celebrados entre la Federación, los estados y los munici-
pios los convenios correspondientes, la administración y custodia
de las zonas federales debería quedar a cargo de las autoridades
municipales. Su participación debería quedar garantizada en la
Ley de Aguas Nacionales.699
Los procesos para la utilización de los recursos derivados de
la infraestructura hidráulica podrían ser perfeccionados a través
de una mejor coordinación entre los tres niveles de gobierno en la
etapa de programación, así como de generar bancos de proyectos
en las entidades federativas, y de incorporar esquemas de califi-
cación para los proyectos establecidos por la Comisión Nacional
del Agua.
Sin perjuicio de la continuidad y fortalecimiento de otros
mecanismos financieros con similares propósitos —como el Pro-
grama de Devolución de Derechos y el Programa de Moderni-
zación de Organismos Operadores—, para apoyar las acciones
en materia de gestión integrada de los recursos acuíferos en el
territorio nacional, la Convención propuso como mecanismo de
financiamiento del gasto en materia del uso y aprovechamiento
del recurso de que se trata, el desarrollo del Sistema Financiero
del Agua (SFA).
Entre otros aspectos relevantes éste instrumento considera-
ría el incremento en la recaudación a través de esquemas tari-
farios que por medio de distintos derechos y aprovechamientos

699
Incluida en el artículo 13 bis de la mencionada ley.
316 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

permitieran cubrir los costos de operación, el mantenimiento y el


posterior desarrollo de nuevos proyectos, hasta lograr la autosu-
ficiencia financiera tanto de los organismos operadores del agua
como de las asociaciones de usuarios. Asimismo, como comple-
mento de tales derechos y aprovechamientos, para financiar el
desarrollo de proyectos relacionados con la infraestructura hi-
dráulica debería preverse la emisión de títulos de deuda por parte
de los estados, de los municipios y de los organismos operadores.
Para lograr la autosuficiencia financiera de los organismos ope-
radores del agua y de las asociaciones de usuarios, sería impres-
cindible que las dependencias de todos los niveles de gobierno
se comprometieran a realizar las previsiones presusupuestarias
necesarias para cumplir de manera puntual con sus pagos por el
uso de agua.
El Sistema Financiero del Agua sería diseñado, creado y es-
tructurado conforme a las disposiciones de la Ley de Aguas Na-
cionales y a lo que en su momento determinara el reglamento co-
rrespondiente. En dicho Sistema se determinarían con claridad
las distintas fuentes de financiamiento y las normas para obtener
recursos de ellas; las metas que habrían de lograrse con la apli-
cación de los fondos así obtenidos; los criterios para la aplicación
del gasto, y en su caso, para la recuperación de tales apoyos; la
forma de cumplir con la obligación de rendir cuentas; y final-
mente, los indicadores de gestión.
Respecto a los proyectos de alto impacto económico, produc-
tivo y social, sería preciso desarrollar alternativas que con un en-
foque de sustentabilidad y administración de riesgos, impulsaran
la participación tanto de los tres niveles de gobierno, como de
los inversionistas-productores y de la banca comercial, por una
parte a través de la celebración de contratos con las dependen-
cias o entidades públicas involucradas en la prestación de servi-
cios relacionados con el uso del agua, y por la otra promoviendo
esquemas de participación de la iniciativa privada, en los que
ésta asumiera los riesgos del proyecto y realizara las inversiones
necesarias.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 317

K. Credibilidad en la gestión de los recursos públicos

En materia de credibilidad700 la estrategia propuesta por la


Convención fue orientar la gestión del gasto público de los tres
niveles de gobierno siguiendo esquemas de calidad, eficiencia,
eficacia, responsabilidad y transparencia. Para lograrlo sugirió
formular planes estratégicos y operativos anuales y multianuales;
establecer las bases para la operación de una red de sistemas au-
tomatizados dentro de un sistema integral de información finan-
ciera; desarrollar esquemas de administración de recursos huma-
nos basados en niveles de competencia y desempeño, creando
estructuras de incentivos individuales y colectivos con carácter
selectivo; así como establecer nuevos esquemas de asignación, se-
guimiento y control del presupuesto, introduciendo mecanismos
de medición del desempeño, e implantando procesos para la pe-
tición y rendición de cuentas.

2. Propuesta ejecutiva en materia de ingresos

La comparación de la situación de México con la de otros


países respecto a sus ingresos tributarios hizo patente lo exiguo
de éstos, ya que representaban tan sólo el 17.5% del Producto In-
terno Bruto, mientras que en Brasil representaban el 21.37%, en
Alemania el 26.96%, en Estados Unidos el 28.96%, en Suiza el
32.085%, en Bélgica el 33.42%, en Austria el 33.47%, en Austra-
lia el 37.30%, y en Canadá el 39.07%. Tal situación se acentuaba
si se consideraban las aportaciones para la seguridad social.
Las causas que explicaban esta insuficiencia en los ingresos
fiscales se relacionaban con el deficiente diseño de las leyes tri-
butarias, el excesivo formalismo jurídico, la incapacidad de las
administraciones tributarias, la tolerancia excesiva a la economía
informal, la falta de transparencia, y sobre todo, la falta de rela-
ción entre el pago de contribuciones y la provisión de servicios
700
Propuesta Ejecutiva en Materia de Procesos de Gasto Público, documento
original de la Mesa I, pp. 9-15. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 60.
318 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

por parte del Estado, lo que provocaba un rechazo a pagar im-


puestos y por tanto un elevado índice de evasión y elusión fiscal.
Aunque no todos los estados aprovechaban en su totalidad sus
posibilidades de recaudación, éstos contaban con la facultad de
imponer gravámenes sobre transmisiones patrimoniales de bienes
muebles, sobre negocios jurídicos e instrumentos notariales, sobre
espectáculos públicos, sobre remuneraciones al trabajo personal
no subordinado, sobre nóminas y sobre ocupación hotelera. Y asi-
mismo, con la de establecer derechos sobre los servicios proporcio-
nados por el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, por
archivo de instrumentos públicos, por autorizaciones para el ejerci-
cio profesional y notarial, por prestaciones al ramo de transportes,
por certificaciones, expediciones de constancias y otros servicios.
Por su parte, los municipios contaban con la facultad de co-
brar el impuesto predial e impuestos sobre traslación de dominio
y otras operaciones sobre bienes inmuebles, sobre fraccionamien-
tos, sobre anuncios publicitarios, sobre diversiones, juegos y espec-
táculos públicos, y sobre prestación de servicios de hospedaje. Asi-
mismo podían cobrar derechos por suministro de agua potable y
drenaje; por servicios prestados por el registro civil; por desarrollo
urbano y obras públicas; por servicios prestados por autoridades
fiscales; por servicio de rastros, por corral de consejo e identifica-
ción de señales de sangre, tatuajes, elementos electromagnéticos,
y fierros para marcar ganado y magueyes; por uso de vías y áreas
públicas para el ejercicio de actividades comerciales y de servi-
cios; por servicios de panteones; por estacionamientos en la vía
pública y de servicio público; por expedición de licencias para
venta de bebidas alcohólicas al público; por servicios prestados
por autoridades de seguridad pública; por servicios de alumbra-
do público; por servicios de limpieza de lotes baldíos, recolección,
traslado y disposición final de residuos sólidos industriales y co-
merciales.701

701
Código Financiero del Estado de México, cit. Cejudo González, Julio Ar-
turo, La recaudación de ingresos tributarios municipales: atribuciones, actividades y procesos,
Guadalajara, Jalisco, Indetec, 2003, pp. 20-22.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 319

Sin embargo, en 2001 los ingresos generados por las ha-


ciendas locales representaron tan sólo el 11.3% de sus ingresos
totales.
En 1979 —antes de la implantación del régimen de coor-
dinación fiscal vigente al celebrarse la Convención— del total
de los ingresos nacionales correspondió a la Federación el 78%
y los estados el 22%, en tanto que los ingresos propios de los
estados y de los municipios representaron el 15% de los ingre-
sos nacionales. En 2003 correspondió a la Federación 48% de
los ingresos nacionales, y a los estados el 52%; en tanto que los
ingresos propios de los estados y de los municipios representa-
ron el 7.7%.
Por consiguiente, no se trataba tanto de un problema de con-
centración de recursos fiscales, como de uno de centralización de
facultades de política financiera que restringía el poder de tomar
decisiones en cuanto al destino del gasto público local, ya que el
42% del objeto de éste se determinaba en el nivel federal, por lo
que era indispensable impulsar la recaudación de ingresos pro-
pios por parte de los gobiernos locales.
En los veinticuatro años anteriores a la celebración de la Con-
vención, los derechos y aprovechamientos sobre hidrocarburos
habían fluctuado entre el 14% y el 37% del total de los ingresos
federales. El promedio en el mismo periodo había sido de 24%,
y como porcentaje del Producto Interno Bruto habían fluctuado
del 2.12% al 6.18%. La ventaja de contar con ingresos derivados
de la venta de hidrocarburos había permitido al gobierno man-
tener baja la carga fiscal702 y pasar por alto las insuficiencias de
702
En todo país económicamente diversificado y sano, el grueso de los re-
cursos fiscales deriva de los impuestos, no de la renta petrolera —como ocurre
en México, donde casi el 40% del presupuesto federal proviene de ella, todo
para que los partidos políticos, el fisco federal y los fiscos locales eviten el costo
político de implantar reformas tributarias. La reforma energética era ineludi-
ble porque entre 1995 y 2006 casi había desaparecido el patrimonio contable
de Pemex, y su endeudamiento casi se había decuplicado; entre 1982 y 2006
la inversión propia, programable, se había reducido casi un 80%. En 2008
apenas si podía equilibrar el presupuesto y la balanza de pagos, situación que
320 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

la administración tributaria, a costa de sobreexplotar los mantos


petrolíferos, lo que explicaba la dependencia de los gravámenes
sobre los hidrocarburos y la sobrecarga fiscal de Pemex.

no podía sostener a largo plazo. El empobrecimiento de este organismo es atri-


buible no única, pero sí esencialmente, a las transferencias desproporcionadas
a las finanzas públicas, ya que en los últimos diez años les transfirió el 8% del
producto anual —casi el doble de la recaudación total del impuesto sobre la
renta—, de modo que uno de cada tres pesos gastado por el gobierno federal
y los gobiernos estatales provenían de ingresos derivados del petróleo que de-
jaban de ser utilizados en la exploración y desarrollo de nuevos yacimientos de
petróleo y gas. La sobreexplotación de los existentes para exportar crudo, y la
dependencia del extranjero respecto a la compra de gasolina y otros petroquí-
micos básicos, constituía —y sigue siendo— una amenaza para la soberanía
del país.
En noviembre de 2008 fue promulgada la reforma energética, constituida
por la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía, la Ley para el
Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición
Energética, la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, la Ley Reglamenta-
ria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo de Petróleo, la Ley de Petróleos
Mexicanos, la Ley de la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Ley Or-
gánica de la Administración Pública Federal. La reforma energética no podía
restringirse a Pemex, porque había que reparar la ausencia crónica de una es-
trategia de desarrollo y de seguridad energéticas puesta al día en términos tec-
nológicos, y cuidar escrupulosamente la extracción óptima de los yacimientos
para no agotarlos, como había venido sucediendo.
De acuerdo con las autoridades y el partido en el poder, se espera que la
aplicación de las medidas previstas en los citados ordenamientos permitan una
mayor participación privada en la industria petrolera para revertir el constante
declive en la producción de crudo. Entre 2009 y 2016 Pemex irá reduciendo
paulatinamente sus contribuciones al fisco y dedicando esos recursos a los pro-
cesos de prospección, fundamentalmente en aguas profundas, así como a la
modernización de la paraestatal. Dichas autoridades y el partido que las apoya,
confía en que los beneficios de estas medidas se harán patentes entre los tres y
cinco años posteriores a su implantación. Para la tratadista, en la oposición se
trata de una maniobra de las clases dirigentes: políticos y grandes empresarios,
unidos para defender sus intereses creados y para fortalecer la concentración
privada del capital, aunque haya inversionistas al Estado, lo que seguramente
debilitará en el mediano plazo al sector público, y entregará una renta petrolera
en ascenso a un puñado de intereses privados.
Conceptos de Rafael Domínguez, Germán Martínez Cázares —presidente
nacional del PAN—, Lorenzo Meyer y David Ibarra durante los foros sobre la
Reforma Energética.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 321

El deficiente diseño de algunos gravámenes —especialmente


el impuesto al valor agregado703 y el impuesto sobre la renta704
703 En materia del impuesto al valor agregado la gasa general es de 15%,

pero existe una tasa de 0% aplicable a la enajenación de productos animales y


vegetales no industrializados —salvo el hule—, y se considera que la madera
en trozos y descortezada no está industrializada; de ixtle, palma y lechuguilla;
de invernaderos hidropónicos y los equipos integrados a ellos; de sustancias
utilizadas en la agricultura y la ganadería; así como de embarcaciones para
la pesca comercial. Siempre que su venta no se efectúe al menudeo con el
público en general, causa esa misma tasa la enajenación de oro, piezas de
ornato, orfebrería y lingotes de oro con contenido mínimo de 80% de dicho
metal. Lo mismo sucede con la comercialización de medicinas de patente, de
hielo y agua no gaseosa ni compuesta —excepto cuando su presentación sea
en envases menores de diez litros—, y de productos destinados a la alimenta-
ción, incluyendo la leche —pero no así las bebidas distintas de ella, el caviar, el
salmón ahumado, las angulas, los saborizantes, los microencapsulados, los adi-
tivos alimenticios y los alimentos ya preparados para su consumo—. Se sujeta
a dicha tasa la prestación directa de servicios independientes a agricultores y
ganaderos respecto a las actividades relacionadas con dichos giros, así como
con los de captura y extracción de especies marinas y de agua dulce; también
la de los servicios relativos a la molienda o trituración de maíz o de trigo, a
los prestados en invernaderos hidropónicos, a los de despepite de algodón en
rama, a los de pasteurización de leche, a los de sacrificio de aves de corral, y a
los de reaseguro. Causan el impuesto con la misma tasa el uso o goce temporal
de maquinaria y equipo en actividades agrícolas o ganaderas, a la exporta-
ción de bienes y servicios. Los contribuyentes del impuesto sobre la renta que
tributen conforme al régimen de pequeños contribuyentes, pagan el impuesto
al valor agregado mediante estimativa que practiquen las autoridades fiscales
respecto al valor de sus actividades (Ley del Impuesto al Valor Agregado, artí-
culos 1o., 2o., 2o.-A [fracciones I-IV], 2o.-C y 29).
704 A través de una combinación de exenciones, reducción de tasas, trata-
mientos especiales para diversos sectores, regímenes simplificados y facilidades
administrativas, al momento de celebrarse la Convención diversos grupos de
contribuyentes estaban exonerados de la aplicación de las normas generales.
Aún lo están, y hay razones para que así sea. La Ley del Impuesto sobre la
Renta establece tres regímenes preferentes que permiten llevar una contabi-
lidad simplificada, utilizar métodos más sencillos para calcular el impuesto, y
realizar trámites administrativos expeditos: el régimen aplicable a los pequeños
contribuyentes, el régimen intermedio aplicable a las actividades empresariales
realizadas por personas físicas y el régimen simplificado para las personas mora-
les. Al primero de ellos se someten los pequeños contribuyentes: personas físicas
dedicadas a actividades empresariales o a la prestación de servicios profesiona-
322 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

a cargo de las personas físicas por las numerosas exenciones y


tratamientos preferentes que contienen—, la insuficiencia de las
administraciones tributarias y la falta de cultura cívica puesta de
manifiesto en el rechazo a la responsabilidad de pagar impuestos
—una cifra cercana al 13% de los contribuyentes ni siquiera se
encontraba registrada—, eran causa de evasión y elusión fiscales
en todos los niveles de contribuyentes.
Especialmente difícil era el cumplimiento del impuesto so-
bre la renta tanto para los retenedores —especialmente para las
empresas pequeñas y medianas— como para aquellos a quienes
había sido retenido, pero que tenían que presentar declaración,
porque el cálculo de este gravamen implicaba el manejo de mu-
chas tarifas705 y elementos variables. Adicionalmente, conside-

les, cuyos ingresos anuales no exceden de $2 000 000. Al régimen intermedio


se sujetan los contribuyentes en las mismas circunstancias, pero que perciben
ingresos anuales hasta de $4 000 000. Al último de ellos se sujetan las personas
morales que prestan el servicio de autotransporte terrestre de carga o de pasa-
jeros; las sociedades cooperativas de autotransporte dedicadas exclusivamente
a proporcionar el mismo servicio; las empresas dedicadas exclusivamente a
actividades agrícolas, ganaderas, silvícolas o pesqueras; así como las empresas
integradoras, que son las que tienen por objeto la creación, organización y de-
sarrollo de unidades de producción de escala, micro, pequeña y mediana (Ley
del Impuesto sobre la Renta, artículos 79-85 y 134-140).
705
Quienes hacían pagos a personas que percibían ingresos por salarios esta-
ban obligados a retener el impuesto mensual, y para hacerlo tenían que utilizar
tres tarifas: una para el cálculo del gravamen, otra para el cálculo del subsidio y
una más para el cálculo del crédito, todas referidas a dicho periodo. Y a menos
que el patrón presentara la declaración anual del trabajador, tenía que entregar
a éste el cálculo del crédito anual para que el trabajador pudiera restarlo de su
impuesto anual, del que debía deducir además el subsidio anual, calculadas las
tres sumas conforme a las respectivas tarifas. Por su parte, los pequeños contribu-
yentes calculaban su impuesto conforme a una tarifa especial (Ley del Impuesto
sobre la Renta, artículos 80, 80-A, 119-N, 141, 141-A y 141-B).
A partir de 2005 el procedimiento se simplificó: del salario bruto mensual
los patrones deducen la exclusión general —todos los conceptos de previsión
social exentos, o la cantidad de $6 333.33, según corresponda—, y al resultado
aplican una tarifa que consiste sólo de dos renglones. Para el pago del impuesto
del ejercicio se deduce del salario bruto la exclusión general, o $76 000, según
el caso. Desde ese año desapareció también la tarifa aplicable a los pequeños
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 323

rando las exenciones relacionadas con los ingresos periódicos o


monetizables,706 así como la existencia de tratamientos dispares
entre el impuesto sobre la renta y las aportaciones de seguri-

contribuyentes, que pagan su impuesto aplicando una tasa de 2% a la diferencia


entre sus ingresos y una cantidad que difiere según enajenen bienes o presten
servicios (Ley del Impuesto sobre la Renta, artículos 113, 138 y 177).
706 Entre las percepciones que gozan de algún tipo de exención total o par-
cial están los ingresos que se perciben por una única vez, consistentes en las
ganancias de capital obtenidas de la enajenación de acciones en bolsas de va-
lores concesionadas en los términos de la Ley del Mercado de Valores y de la
venta del inmueble que hubiera sido casa habitación del contribuyente. Estos
ingresos tienen un tratamiento especial porque la ganancia se genera durante
todo el tiempo en el que los bienes son poseídos, no en el año en el que se ena-
jenan, aunque el monto de la ganancia se conoce hasta el momento en el que se
dispone de dichos bienes. También están exentos algunos ingresos periódicos,
entre otros los intereses pagados por las instituciones de seguros, los cubiertos
por instituciones de crédito por cuentas de ahorro, o por cuentas de cheques
abiertas para depositar sueldos, pensiones o depósitos de ahorro, los pagados
por sociedades cooperativas de ahorro y préstamos; así como los pagados por
sociedades financieras populares, siempre que los saldos promedio diarios de las
cuentas no excedan de cinco salarios mínimos de la zona del Distrito Federal
elevados al año. Los derechos de autor por un monto hasta de veinte salarios
mínimos generales del área geográfica del contribuyente elevados al año. Las
rentas prorrogadas por disposición legal en el monto que se pagaba durante
la Segunda Guerra Mundial. Los ingresos obtenidos de actividades agrícolas,
ganaderas, pesqueras o silvícolas que no excedan de cuarenta veces el salario
mínimo general del área correspondiente elevado al año.
Asimismo lo están los ingresos derivados de diversas prestaciones laborales
distintas del salario, calculadas sobre la base del salario mínimo, siempre que
no excedan de los mínimos señalados por la legislación laboral: indemnizacio-
nes por riesgos de trabajo o enfermedades; jubilaciones, pensiones y haberes
de retiro; reintegro de gastos médicos de acuerdo con la Ley del Trabajo y los
respectivos contratos de trabajo; prestaciones de seguridad social y de previsión
social otorgadas por las instituciones públicas de acuerdo con las respectivas
leyes y los contratos de trabajo; las gratificaciones de fin de año, las primas vaca-
cionales, y la participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas
hasta por un monto de treinta días de salario mínimo las gratificaciones, y de
quince días de salario mínimo los dos últimos conceptos. La entrega de depó-
sitos al Infonavit, o a instituciones de seguridad social. Finalmente, los ingresos
provenientes de cajas de ahorro y de fondos de ahorro establecidos por empre-
sas, siempre que reúnan todos los requisitos legales (Ley del Impuesto sobre la
Renta, artículo 109).
324 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

dad social, había falta de equidad en el tratamiento a ingresos


iguales.707
Considerando lo anterior, la Convención llegó a la conclusión
de que urgía emprender una reforma tributaria capaz de asegurar
recursos suficientes para cubrir el gasto público con independen-
cia de los rendimientos petroleros, una fuente de ingresos sujeta
a decisiones internacionales sobre las que el país no tenía ningún
control; así como fortalecer el federalismo hacendario solucio-
nando los problemas financieros originados por lo complejo y
costoso del sistema fiscal —que al facilitar la evasión y la elusión
de los impuestos producía una recaudación insuficiente—, por la
centralización de la política financiera apoyada en la limitación
extraconstitucional de las facultades de las entidades federativas,
y por la dependencia excesiva de los derechos sobre hidrocarbu-
ros que implicaba una sobrecarga fiscal para Pemex.
Al respecto propuso la Convención estrategias para restituir
potestades tributarias a los gobiernos locales; para fortalecer las
finanzas municipales; para hacer más eficiente la recaudación na-
cional, estimulando a las entidades federativas a hacerse cargo de
la administración de los impuestos sobre la renta y al valor agre-
gado a cargo de las personas físicas; para fomentar la inversión y
el rendimiento de Pemex,708 para resarcir al estado de Campeche

707
Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 35-37.
708
Para situar a Pemex en los mercados internacionales en igualdad de con-
diciones respecto de otras empresas petroleras, es necesario reformar su régimen
fiscal y corporativo a fin de mejorar su situación financiera y elevar su capaci-
dad de inversión. Para lograrlo, y también para impulsar una mejor explotación
de los recursos promoviendo una mayor participación en la inversión requerida
por la industria energética, era imprescindible que el nuevo régimen aumentara
la rentabilidad de la inversión en proyectos de explotación y explotación de
yacimientos de potencial diferente, y que fomentara la inversión en gas natural
para disminuir la actual dependencia del exterior. Con la reforma energética se
pretendía estimular la competitividad del apartado productivo nacional en dos
aspectos básicos: la disminución de los costos de la fuente de energía y el incre-
mento de la calidad de dichos insumos, por una parte, y por la otra, favorecer
una mejor explotación de los recursos promoviendo una mayor participación en
la inversión. Nuñez Barba, Enrique y López Moguer, Ana Isabel, “Influencia
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 325

del desequilibrio generado por la falta de adecuación entre las


participaciones que recibía sobre los impuestos al petróleo, y la
producción que de ese hidrocarburo se lograba en su territorio; y
finalmente, para impulsar la simplificación tributaria.

A. Restitución de potestades tributarias a los gobiernos locales

En materia de restitución de facultades tributarias a los esta-


dos,709 se planteó la conveniencia de otorgar a las entidades la
facultad de gravar el consumo final de bienes y servicios con un
impuesto local del 3%, del cual dos puntos porcentuales se desti-
narían a la entidad y un punto porcentual a los municipios. Para
no incrementar la carga fiscal existente al momento en el que la
Convención se desarrollaba, habría de crearse el espacio fiscal ne-
cesario reduciendo la tasa general del impuesto al valor agregado
de 15% a 12%, y la tasa aplicable a los actos realizados en la zona
fronteriza de 10% a 7%.710 Este impuesto podría ser de carácter
federal en su aplicación inicial, para posteriormente quedar sujeto
a la jurisdicción estatal.
De la recaudación bruta obtenida por la administración
del gravamen propuesto, el 80% se lo autoliquidaría la entidad,
mientras que el 20% restante lo concentraría en la Federación
para su redistribución a las entidades federativas. Ésta se haría
de acuerdo con el coeficiente efectivo de cada entidad para efec-
tos de la distribución del Fondo General de Participaciones es-
tablecido por la Ley de Coordinación Fiscal.711 Con los recursos
así redistribuidos se integrarían fondos estatales para el combate
a la pobreza, cuyo ejercicio, siguiendo criterios y lineamientos

de las expectativas macroeconómicas y medidas tributarias para el 2005 en la


recaudación federal participable”, Hacienda Municipal, Guadalajara, Jalisco, In-
detec, núm. 140, enero de 2005, pp. 32 y 33.
709 Propuestas Ejecutivas en Materia de Ingresos, documento original de la
Mesa II, pp. 5-7, 14 y 15. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 61 y 62.
710 Ley del Impuesto al Valor Agregado, artículos 1o. y 2o.
711 Artículo 2o.
326 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

establecidos con base en las prioridades estatales y municipales,


sería determinado por los congresos locales, garantizando que
en ningún caso los recursos pudieran ser utilizados en gasto bu-
rocrático.
A fin de compensar la afectación de la recaudación federal,
se sugirió revisar tanto las tasas del impuesto al valor agregado
vigentes al momento de efectuarse la multicitada Convención,
como la lista de productos exentos, estableciendo mecanismos a
favor de los contribuyentes de menores ingresos.
Asimismo se consideró la utilidad de establecer sobre los in-
gresos obtenidos por las personas físicas por concepto de activi-
dades empresariales, salarios, honorarios profesionales, arrenda-
miento de inmuebles y enajenación de inmuebles, un impuesto
cedular sobre la renta de carácter estatal; su base sería la misma
que la del impuesto sobre la renta federal —del cual sería dedu-
cible—, y tendría una tasa única de entre 2% y 5%. El impues-
to sobre salarios permitiría eliminar los impuestos locales sobre
nóminas, con lo que mejoraría la competitividad de los estados.
Siguiendo las recomendaciones del Protocolo de Kioto sobre
el Cambio Climático, en un marco de regulación federal se esta-
blecerían —gradualmente para no desalentar la inversión— de-
rechos ecológicos estatales. Su aplicación se complementaría con
un mercado de bonos para premiar a las empresas que avanza-
ran más rápidamente en la reducción de contaminantes, y con la
exención del impuesto sobre automóviles nuevos a los vehículos
híbridos.
Sin restringir la competencia del Congreso de la Unión para
regular los juegos y sorteos, y sin quebrantar la necesaria homo-
geneidad que dicha normatividad requiere en todo el territorio
nacional, se planteó la conveniencia de que existieran loterías es-
tatales, organizadas y operadas por los gobiernos de las entidades
federativas.712

712
Esta acción es una inclusión del Consejo Directivo. Primera Convención Na-
cional Hacendaria..., cit., p. 62.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 327

B. Incremento en la eficiencia de la recaudación nacional

Respecto a la necesidad de hacer más eficiente la recaudación


nacional,713 se planteó la conveniencia de establecer incentivos
para que fueran las entidades las que se encargaran de la adminis-
tración de los impuestos sobre la renta y al valor agregado a cargo
de las personas físicas. Al efecto se sugirió invitar a las autoridades
hacendarias de las entidades federativas a tomar parte en un pro-
grama optativo para mejorar la recaudación de los mencionados
gravámenes, que estaría sujeto a requisitos de esfuerzo y cumpli-
miento. La recaudación seguiría haciéndose a través del sistema
bancario, y las devoluciones seguirían siendo tramitadas por el
Sistema de Administración Tributaria (SAT).
El excedente alcanzado sobre las metas predeterminadas se
distribuiría entre la entidad y la Federación por mitad, de las cua-
les la correspondiente a esta última formaría parte de la recau-
dación federal participable.714 De la perteneciente a cada enti-
dad una parte se destinaría a constituir en el Banco Nacional de
Obras Públicas (Banobras) un fondo destinado a cubrir las canti-
dades que tuviera que resarcir la entidad en aquellos ejercicios en
713
Propuestas Ejecutivas en Materia de Ingresos, documento original de la
Mesa II, pp. 9 y 10. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 62.
714
El Fondo General de Participaciones estaba constituido por el 20% de la
recaudación federal participable obtenida por la Federación de todos sus im-
puestos en un ejercicio, así como de los derechos sobre extracción de petróleo,
y sobre minería, una vez restadas de dicha recaudación las devoluciones por
los mismos conceptos. No se incluían en ella los derechos adicionales o ex-
traordinarios sobre la extracción de petróleo; los incentivos establecidos en los
convenios de colaboración administrativa; los impuestos sobre tenencia o uso
de vehículos, y sobre automóviles nuevos, porque conforme a los convenios de
colaboración administrativa las entidades percibían el 100% de lo recaudado.
Tampoco sobre la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial
sobre producción y servicios porque sobre éste las entidades recibían ya una
participación de 20% por lo que respecta a cerveza, bebidas refrescantes, alco-
hol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas, y el 8% si se trataba
de tabacos labrados; ni sobre la recaudación correspondiente a los pequeños
contribuyentes que las autoridades municipales incorporaran al Registro Fede-
ral de Contribuyentes. Ley de Coordinación Fiscal, artículos 2o., 3o.-A y 3o.-B.
328 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

los que la recaudación efectuada en su territorio fuera menor a la


meta de recaudación predeterminada.

C. Fortalecimiento de las finanzas municipales

En materia del saneamiento financiero de los municipios,715


aconsejó la Convención adoptar medidas para incitarlos a utili-
zar plenamente sus fuentes de ingresos propias —en especial el
impuesto predial716 y los derechos por la prestación de los ser-
vicios municipales— a modo de aprovechar íntegramente las

715
Propuestas Ejecutivas en Materia de Ingresos, documento original de la
Mesa II, Análisis y Propuestas: Ingresos, pp. 10 y 11. Primera Convención Nacional
Hacendaria..., cit., pp. 62-64.
716
Este gravamen, que representa la principal fuente de recursos para el
nivel municipal, es recaudado conforme a tasas aprobadas por los congresos
locales, pero expedidas tomando en cuenta las propuestas de los ayuntamientos
tanto respecto a las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones —
base para el cobro de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria—, como
respecto a las cuotas y tarifas aplicables a otros impuestos, derechos y a las
contribuciones de mejoras. Las autoridades municipales son las encargadas de
llevar los registros, de cobrar los gravámenes, de vigilar el cumplimiento de las
obligaciones fiscales y de imponer sanciones.
Para elevar la eficiencia en la administración de este tributo es necesario
revisar los tratamientos preferentes otorgados a determinados inmuebles, por-
que a pesar de la disposición constitucional de que sólo estarán exentos los
bienes de dominio público de la Federación, los estados y los municipios —
salvo que sean utilizados por empresas paraestatales o particulares para fines
administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público—, aún existen
tratamientos especiales que eximen del pago del impuesto o lo reducen; prac-
ticar una permanente actualización de los valores catastrales —calculados
conforme al valor de mercado, o de capitalización de rentas—; así como me-
jorar tanto los procesos de cumplimiento voluntario, como los de cobranza. Es
posible que algunos municipios no cuenten con la capacidad necesaria para
hacerse cargo de la administración de este gravamen, pero en general la baja
recaudación se debe más a que estas jurisdicciones cubren sus necesidades de
gasto con transferencias federales, por lo que las autoridades locales prefieren
abstenerse de disgustar a la población de sus circunscripciones. Para estimular
la actividad de las autoridades municipales, a partir de 2005 la fórmula para la
distribución del Fondo de Fomento Municipal incluye el dato del impuesto
predial recaudado (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 329

facultades que al respecto les otorga la Constitución; al efecto


recomendó eliminar las exenciones de impuestos y derechos mu-
nicipales establecidas a favor de los estados y de la Federación.717
Sugirió también depositar directamente sus participaciones a los
municipios que cumpliendo con cierto nivel de desarrollo, así lo
solicitaran; reconoció la necesidad de modernizar, con apoyo de
una instancia federal —fundamentalmente para buscar financia-
mientos— tanto los catastros, como los registros públicos de la
propiedad, y los sistemas de recaudación; planteó la convenien-
cia de dar cabida a la reelección de los presidentes municipales718
para facilitar la realización de programas de mediano plazo —
como lo es la modernización del catastro—; señaló la importan-
cia de promover la reforma constitucional necesaria para otorgar
a las autoridades municipales facultades para cobrar el derecho
sobre alumbrado público;719 y finalmente, expuso la ventaja de

artículo 115, fracción IV, inciso a), y segundo y tercer párrafos del inciso c); Ley
de Coordinación Fiscal, artículo 2o.-A, fracción III).
717
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 115,
fracción IV, inciso c).
718
Una de las muchas posibles causas por la que el impuesto predial ha
operado siempre a un nivel de recaudación muy inferior a su capacidad real,
es que al no existir un servicio civil de carrera, cada vez que se elige un nuevo
presidente municipal, cambian los empleados encargados de administrar el
impuesto.
719
Los cobros por concepto de derechos por alumbrado realizados por los
municipios añadiendo —con fundamento en la autorización de la Ley del Im-
puesto al Valor Agregado— un porcentaje determinado por la ley local a los
recibos por consumo de energía eléctrica —es decir, utilizando éste como base
para determinar el monto de esos derechos—, están siendo combatidos con los
éxitos ante los tribunales con base en que constituyen una inversión a una fa-
cultad exclusiva del gobierno federal, ya que la Constitución señala con este
carácter la potestad de gravar la energía eléctrica. Para resolver el problema se
han propuesto varias soluciones: reformar la fracción III del artículo 115 cons-
titucional para dejar a las legislaturas locales la determinación del monto de este
derecho, vinculado a la propiedad inmobiliaria —metros de frente, metros cons-
truidos, uso y destino de los predios—; modificar el artículo 73 señalando como
excepción los derechos por alumbrado público con un límite máximo de 10%;
y finalmente, corregir ambos artículos, éste para establecer el derecho de que
se trata como excepción, y aquél para señalar un límite máximo de 5%. Estas
330 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

conceder a los municipios participación en los recursos prove-


nientes de los excedentes petroleros.720
Subsistiendo la facultad de las legislaturas estatales en cuanto
a revisar y aprobar las cuentas públicas municipales, y desde lue-
go la facultad de los ayuntamientos para aprobar sus presupuesto
con base en sus ingresos disponibles, se propuso la introducción
parcial de la potestad tributaria municipal. Al efecto los congresos
de los estados establecerían en las leyes de hacienda municipales
los distintos conceptos de ingresos municipales, y también las ba-
ses normativas para el pago de las contribuciones, incluyendo los
elementos de cada impuesto —base, objeto, sujeto—, de tal ma-
nera que el órgano colegiado del gobierno municipal, conforme
a su propia ley de hacienda, aprobara anualmente —mediante
un acuerdo de observancia general— su presupuesto de ingresos,
las tasas, cuotas, tarifas, así como las tablas de valores catastrales
que serían aplicables en cada ejercicio fiscal. En las mencionadas
leyes de hacienda se señalarían además las hipótesis generadoras
de contribuciones en cualquiera de sus modalidades, recalcando
la obligación de la autoridad municipal de observar los principios
de proporcionalidad y equidad al ejercer esta atribución.

propuestas han sido aprobadas por la Cámara de Diputados y están turnadas


a la Cámara de Senadores. También existe una solución alternativa propuesta
por la Cámara de Senadores que respalda el sistema que han venido siguiendo
los municipios, pues propone legitimar las contribuciones combatidas elevan-
do a rango de norma constitucional lo que de hecho se ha venido practicando.
Ley del Impuesto al Valor Agregado, artículo 42, último párrafo; Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 73, fracción XXIX, párrafo
5, inciso a). Santana Loza, Salvador, “Soluciones a la problemática de derechos
por alumbrado (DAP): aspectos a considerar en la reforma hacendaria”, Hacienda
Municipal, Guadalajara, Jalisco, Indetec, núm. 97, junio de 2007, pp. 81-89.
720
Adicionando este concepto a los ya previstos en el artículo 6o. de la Ley
de Coordinación Fiscal, para garantizar a los municipios una participación mí-
nima del 20% sobre lo percibido del Fondo General de Participaciones por los
estados por ellos integrados, y sobre lo obtenido por la administración de los im-
puestos federales sobre automóviles nuevos y sobre tenencia o uso de vehículo.
Acción agregada por el Consejo Directivo de la Convención Nacional Hacen-
daria a solicitud de la representación municipal, según consta en el documento
original de la Mesa IV, p. 22. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 64.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 331

Respecto al procedimiento administrativo, en las leyes que


para tal efecto acordaran las legislaturas de los estados, deberían
establecerse los principios generales de dicho sistema, garanti-
zando los que se refieren a la igualdad, la transparencia, la au-
diencia, la defensa y la legalidad.

D. Fomento a la inversión en Pemex y aumento de su rendimiento

En cuanto a la conveniencia de fomentar la inversión en Pe-


mex y a mejorar su rendimiento, propuso la Convención721 esta-
blecer para dicha institución un nuevo régimen fiscal, así como
un nuevo modelo de administración que lo colocara en igual-
dad de circunstancias respecto a otros contribuyentes, le brindara
autonomía de gestión, y a través de certificados de aportación
patrimonial, le confiriera mayor flexibilidad financiera, creando
incentivos para la inversión en dicho organismo. Asimismo pro-
puso la constitución de un nuevo esquema de Pemex que asegu-
rara que sus recursos fueran utilizados en forma transparente y
eficiente.
A juicio de la Convención el nuevo régimen fiscal debería
constar de tres gravámenes: un derecho sobre extracción de hi-
drocarburos, un derecho ordinario sobre hidrocarburos y un de-
recho sobre hidrocarburos para un fondo de estabilización.
El derecho sobre extracción de hidrocarburos distinguiría entre la
producción existente y la nueva producción, y gravaría la extrac-
ción de petróleo y gas natural conforme a la tarifa incluida en la
propuesta; el derecho ordinario sobre hidrocarburos gravaría con una
tasa de 69% la diferencia entre el valor anual del petróleo y del
gas natural extraído, y las deducciones permitidas por el nuevo
régimen; y finalmente, el derecho sobre hidrocarburos para un fondo de
estabilización —sujeto a un marco jurídico estable, a una adminis-
tración autónoma y al cumplimiento del principio de transparen-
721
Propuestas Ejecutivas en Materia de Ingreso, documento original de la
Mesa II, que tuvo modificaciones aprobadas por el Consejo Directivo, pp. 7-9.
Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 62-64.
332 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

cia— estaría destinado a ser empleado para el pago de deuda y


para el desarrollo de infraestructura, en los años en los que los
precios de los hidrocarburos cayeran por debajo del monto con-
siderado para su cálculo.
La recaudación obtenida del derecho sobre extracción de hidrocar-
buros y del derecho ordinario sobre hidrocarburos debería formar par-
te de la recaudación federal participable. Sin embargo, como al
momento de estar en desarrollo la multicitada Convención las
entidades no participaban del derecho extraordinario entonces
en vigor, se propuso que únicamente el 62% de los derechos pri-
meramente citados formara parte de dicha recaudación.
Para asegurar que para fines del cálculo de la recaudación
federal participable los ingresos derivados del petróleo se mantu-
vieran estables en términos reales respecto a los de 2005, de este
año a 2008 Pemex estaría obligado a garantizar un crecimiento
mínimo anual en su producción de hidrocarburos. Esta dispo-
sición sería establecida en la Ley Federal de Derechos, o en el
ordenamiento jurídico en el que se estableciera el nuevo régimen
fiscal de los hidrocarburos.
Adicionalmente a esta garantía, la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, Petróleos Mexicanos, así como las entidades
federativas, deberían comprometerse a estudiar de manera con-
junta las implicaciones del nuevo régimen fiscal sobre el compor-
tamiento de los ingresos excedentes o sus análogos, definiendo el
impacto de Pemex en las regiones productoras, y perfeccionando
los mecanismos de distribución de participaciones a las entidades
federativas, la aplicación del impuesto especial sobre producción
y servicios a los combustibles, y los procedimientos para verificar
la adecuada aplicación del esquema fiscal.
Reconociendo la gran aportación del estado de Campeche
a la producción petrolera, y que al momento de estar celebrán-
dose la Convención las participaciones que recibía sobre los gra-
vámenes al petróleo no guardaban proporción con el volumen
que de ese hidrocarburo se extraía de su territorio, propuso dicha
asamblea que en el Presupuesto de Egresos de la Federación se
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 333

le otorgara un trato preferencial adecuado a esa particular cir-


cunstancia.

E. Impulso a la simplificación tributaria

En materia de simplificación tributaria722 se acordó simplifi-


car el impuesto sobre la renta a cargo de las personas físicas, rees-
tructurando la tarifa y homologando su base con la de la seguri-
dad social. Se recomendó que la nueva tarifa se estructurara en
dos tramos, manteniendo libre de carga fiscal a los contribuyen-
tes de menor ingreso, de manera que se diera una desgravación
general en beneficio de hasta el 80% de los trabajadores afiliados
al IMSS. Atendiendo a que una tarifa más sencilla y la exención
de un grupo amplio de trabajadores requeriría ampliar la base
gravable, se propuso eliminar las exenciones que constituyen in-
gresos recurrentes o monetizables.
Para avanzar en la simplificación tributaria se recomendó
homologar las bases empleadas para el cálculo de las cuotas del
IMSS y del Infonavit, con la utilizada para el cálculo del im-
puesto sobre la renta. Esto sería viable siempre y cuando la re-
caudación que se perdiera por la reestructuración de la tarifa, se
recuperara al menos parcialmente por una mayor eficiencia en la
administración de los impuestos.
Se propuso asimismo establecer un régimen diferente para
que los comerciantes en la franja fronteriza sujetos al régimen
de los pequeños contribuyentes pudieran vender mercancías de
importación.

3. Propuesta ejecutiva en materia de deuda pública

De acuerdo con el diagnóstico emitido por la Coordinación


Técnica, al centrarse el marco legal de la deuda pública en la

722
Propuestas Ejecutivas en Materia de Ingresos, documento original de la
Mesa II, pp. 11-14. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 65 y 66.
334 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

presupuestación anual, negaba la posibilidad de elaborar presu-


puestos multianuales, de proyectar déficits fiscales multianuales, y
de programar inversiones multianuales. Por otra parte carecía de
reglas macrofiscales para mantener el gasto y la deuda pública en
una trayectoria sostenible, y también de reglas precisas para la
reconducción presupuestal.723
Que los estados y los municipios tuvieran de manera favora-
ble y sostenida acceso al financiamiento —tanto mediante cré-
dito bancario, como mediante títulos bursátiles— ya había sido
reconocido como de vital importancia, por eso en los años pre-
vios a la reunión de la Convención se había abierto a ambas ju-
risdicciones el acceso a fuentes de financiamiento otorgado no
mediante mecanismos discrecionales, sino con base en criterios
de mercado. Sin embargo, esta posibilidad no había sido aprove-
chada en su totalidad, porque la heterogeneidad existente en las
Constituciones estatales y en otros ordenamientos jurídicos loca-
les —así como en los criterios contables y en las normas pruden-
ciales utilizadas—, dificultaba la evaluación precisa de los riesgos
por parte de los actores en los mercados financieros, y limitaba el
crecimiento del mercado de la deuda estatal y municipal.
En ausencia de una definición clara, la restricción constitu-
cional en el sentido de emplear el crédito únicamente para finan-
ciar inversión pública productiva resultaba inaplicable; el que la
Constitución omitiera señalar la posibilidad de que las entidades
federativas contrajeran deuda con propósitos de canje o refinan-
723
La reconducción presupuestal es el mecanismo institucional que permite
que para impedir la paralización de las actividades del Estado en caso de que
al inicio de un ejercicio fiscal el presupuesto —tanto en el aspecto de ingresos
como en el de gasto— no hubiera sido aprobado, con los ajustes indispensables
puedan ser aplicables las disposiciones previstas en el presupuesto anterior —
sea durante todo el año, o parcialmente por mes, trimestre o cuatrimestre hasta
que sea aprobado en el nuevo presupuesto—, o bien las previstas en el proyecto
de presupuesto presentado por el Ejecutivo. En México no existe a nivel federal,
pero en Chihuahua y Zacatecas de no aprobarse el presupuesto se aplica el del
ejercicio anterior durante todo el ejercicio siguiente; en Aguascalientes, Baja
California Sur, Colima, Hidalgo, Quintana Roo y Veracruz se prevén mecanis-
mos de prórroga provisional
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 335

ciamiento, obstaculizaba la administración de pasivos para los es-


tados y los municipios, limitaba la obtención de costos de finan-
ciamiento más bajos, y dificultaba la solución de los problemas de
liquidez. Otro problema consistía en la gran heterogeneidad entre
los distintos ordenamientos jurídicos estatales relacionados con la
deuda pública, que se reflejaba también en la de los principios
contables utilizados al respecto por cada administración local.
Conforme al marco regulatorio vigente al momento de desa-
rrollarse la Convención, los gobiernos estatales instruían de ma-
nera irrevocable a la Secretaría de Hacienda para que afectara
un porcentaje de sus participaciones en un fideicomiso maestro
que se encargaba de pagar su deuda bancaria y sus títulos bursá-
tiles. Entre las ventajas de este procedimiento se encontraba que
los estados y los municipios eran objeto de escrutinio profesional
por parte de agencias calificadoras, de bancos y de inversionistas,
de tal manera que con base en elementos objetivos, el desempe-
ño responsable de las finanzas públicas estatales y municipales
podía ser premiado por el mercado con acceso a fuentes de fi-
nanciamiento en mejores condiciones; e igualmente el manejo
imprudente de las finanzas públicas, y la negligencia ante retos
estructurales, podía ser castigado por el mercado.
Por otra parte, conforme iba consolidándose la experiencia
de los estados y de los municipios como demandantes de finan-
ciamiento con base en sus fuentes tradicionales de recursos —sus
participaciones en ingresos federales—, iban abriéndose oportu-
nidades para llevar a cabo operaciones con base en sus ingresos
propios: impuesto predial y derechos por el suministro de agua en
el caso de los municipios, y tratándose de los estados el impuesto
sobre nóminas, y las cuotas de tramos de autopistas, entre otros.
Respecto a los pasivos contingentes derivados del sistema de
seguridad social —de acuerdo con el diagnóstico emitido por la
Coordinación Técnica— los problemas centrales del Instituto
Mexicano del Seguro Social derivaban de que las tasas de reem-
plazo eran muy altas —la pensión promedio era 30% superior al
último salario base de pensión—; las condiciones de retiro eran
muy laxas: los trabajadores podían retirarse a los 25 años de ser-
336 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

vicio con 55 años de edad —siendo éste el requisito de edad para


tener acceso a la pensión completa—, o a los 28 años de servicio
los hombres, y 27 las mujeres; finalmente, las aportaciones —que
ascendían al 3% del salario— eran insuficientes.
En el caso del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores al Servicio del Estado,724 el déficit actuarial re-
presentó en 2002 el 45% del Producto Interno Bruto. En 2003 el
déficit fue de 21.2 mil millones de pesos, y se estimaba que para
2006 alcanzaría los 34.9 mil millones de pesos. El déficit actuarial
del sistema de pensiones de la banca de desarrollo se estimaba en
21,998 millones de pesos, de los que 11,911 millones correspon-
dían a pensiones en curso de pago, y 10,087 millones a los em-
pleados que laboraban en ese momento.
A nivel estatal predominaban los sistemas de beneficio defini-
do; existía heterogeneidad entre los sistemas, pero en general los
beneficios eran altos debido a que los requisitos de edad y tiempo
de cotización para el retiro eran laxos; aun así eran inequitativos
porque favorecían únicamente a quienes permanecían toda su
vida laboral en el sistema, pues no ofrecían portabilidad de una
sistema de pensiones a otro, y no eran heredables. En 2003 el pa-
sivo contingente de los sistemas de pensiones estatales ascendió a
1,537 mil millones de pesos, lo que representó cerca del 25% del
Producto Interno Bruto.
En materia de pasivos por pensiones existía además un pro-
blema adicional: a nivel federal la información era casi completa

724
Al momento de sesionar la Convención el fondo de pensiones del ISSSTE
se formaba siguiendo un sistema de reparto, o de beneficios definidos, conforme
al cual las aportaciones de las cotizaciones debían financiar las pensiones de
los jubilados; pero hacía decenios que dichos organismos venían enfrentando
varios déficits: un déficit actuarial importante porque con sus ingresos presentes
y futuros ya no podía pagar las obligaciones pensionarias del instituto; un défi-
cit de caja que absorbía importantes recursos presupuestales; y finalmente, un
déficit en el fondo médico que en dos décadas más alcanzaría en los servicios
médicos un monto equivalente al ya mencionado déficit del fondo de pensiones.
Borjóquez León, César, “La nueva ley del ISSSTE y su efecto para las entida-
des federativas y los municipios: avance hacia la reforma hacendaria”, Hacienda
Municipal, Guadalajara, Jalisco, Indetec, núm. 97, junio de 2007, p. 140.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 337

y confiable; pero la calidad de la información del resto de los


sistemas de pensiones era heterogénea, pues no se disponía de
información segura en el rubro de salud; el número de los siste-
mas de pensiones basados en cuentas individuales era mínimo,
ya que la inmensa mayoría de ellos eran sistemas de reparto, con
un déficit actuarial alto, y creciente en el tiempo; existía dispari-
dad entre el número de derechohabientes y el costo actuarial de
cada sistema, y algunos de éstos se llevaban un alto porcentaje del
costo actuarial, y representaban una proporción pequeña de los
derechohabientes. Esta situación representaba una presión tan
fuerte sobre las finanzas públicas, que forzosamente tendría que
llevar a desequilibrios macroeconómicos, por lo que corregirla
era apremiante.725
Partiendo de este diagnóstico la Convención llegó a la con-
clusión de que para sanear la deuda pública era necesario me-
jorar su marco legal, ampliar las fuentes de financiamiento dis-
ponibles para los estados y los municipios, y plantear soluciones
definitivas a los problemas originados por el sistema de pensiones
de los servidores públicos vigente al momento de estar llevándose
a cabo la Convención Nacional Hacendaria.
Para cumplir con esos objetivos propuso la Convención im-
pulsar la reconducción presupuestal y la responsabilidad fiscal,
diversificar la oferta financiera y facilitar el financiamiento de los
gobiernos locales, armonizar los principios contables en los nive-
les estatal y municipal, ajustar el marco legal del financiamiento
local, modificar el marco jurídico de la deuda pública del Distrito
Federal dentro de una reforma integral, e implantar un sistema
nacional de pensiones.

A. Impulso a la reconducción presupuestal y a la responsabilidad fiscal

Con el fin de garantizar la certidumbre presupuestal y la


asignación más eficiente de recursos, se planteó la necesidad de

725
Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 37-39.
338 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

adoptar reglas de reconducción presupuestal y de responsabili-


dad fiscal,726 así como la de impulsar la elaboración de planes de
financiamiento de desarrollo estatales, para lo cual cada estado
debería especificar los proyectos que pretendiera realizar, seña-
lando las fuentes de ingresos con los que habrían de financiarlos.
Y con el propósito de incluir en los ordenamientos legales las
necesarias reglas preventivas para evitar el sobreendeudamiento,
se recomendó evaluar integralmente la legislación en materia de
endeudamiento público, y crear las condiciones necesarias para
que los municipios pudieran tener acceso a mejores opciones de
financiamiento. Asimismo se aconsejó generar un modelo de có-
digo financiero para los estados y los municipios.
Con el propósito de determinar la presión que sobre cada en-
tidad federativa y cada municipio estaba ejerciendo el déficit ac-
tuarial de la deuda, se reconoció la urgencia de integrar en cada
una de dichas jurisdicciones un sistema de registro de pensiones,
ya que al momento de estar en desarrollo los trabajos de la Con-
vención éstas no eran registradas en el total de pasivos contingen-
tes del sector público.

B. Diversificación de la oferta financiera y simplificación


del financiamiento para los estados y los municipios

En cuanto a diversificar la oferta financiera y facilitar el fi-


nanciamiento local,727 se sugirió elaborar un manual de prácticas
para la administración de la deuda local, y evaluar periódicamen-
te —a través del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Ha-
ciendas Públicas (Indetec)— el avance en su aplicación; promo-
726
Propuestas en Materia de Deuda Pública, documento original de la Mesa
III, pp. 4 y 12; Formato de Presentación de Propuestas, documento original de
la Mesa V, p. 18. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 67.
727
Propuestas en Materia de Deuda Pública, documento original de la Mesa
III, pp. 14, 36, 38, 41, 43 y 46; Colaboración y Coordinación Interguberna-
mentales en Materia de Deuda Pública (propuesta preliminar), Comisión Téc-
nica núm. 4, documento original de la Mesa VI, p. 41. Primera Convención Nacio-
nal Hacendaria..., cit., p. 67.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 339

ver el otorgamiento de garantías parciales para reducir el riesgo


para los acreedores en general y por ende, mejorar las condiciones
de acceso al crédito de las administraciones locales; e impulsar la
emisión conjunta de valores municipales, lo que permitiría a dos
o más municipios sumar esfuerzos para juntos tener entrada más
fácilmente al mercado de capitales. Asimismo, para mejorar el
desempeño financiero —y obtener con ello mejores calificaciones
por parte de las agencias independientes— se aconsejó alentar la
administración integral de riesgos en las entidades, estableciendo
una normatividad que con el fin de aprovechar las distintas opcio-
nes que ofreciera el mercado financiero, permitiera a los gobier-
nos locales utilizar diferentes garantías alternativas.
Por otra parte, para poder diseñar nuevos productos en tér-
minos y condiciones financieras competitivas acordes con las ne-
cesidades de los estados y municipios, se aconsejó replantear los
apoyos del Banco Nacional de Obras públicas —Banobras—; así
como crear fondos de garantía líquida, definiendo las reglas de
acceso a éstos de manera que los municipios fortalecieran su ha-
cienda, y se fomentara un mayor desarrollo institucional.

C. Armonización de los principios contables en los niveles estatal


y municipal

En materia de armonización de los principios contables,728


afirmó la Convención que a fin de garantizar la transparencia y
la confiabilidad al hacer comparaciones intergubernamentales,
era imprescindible hacer concordar los principios contables a ni-
vel estatal y municipal.

D. Ajustes al marco legal

Con el fin de permitir el refinanciamiento de pasivos como


uno de los propósitos de la deuda pública de los estados y muni-
728 Propuestas en Materia de Deuda Pública, documento original de la Mesa
III, p. 7. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 68.
340 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

cipios, la Convención consideró necesario aconsejar, en cuanto


toca a los ajustes al marco legal,729 la modificación de la Cons-
titución federal730 para precisar el concepto de inversión pública
productiva.

E. Reforma al marco jurídico de la deuda del Distrito Federal


dentro de una reforma integral

En cuanto al marco jurídico del endeudamiento del Distrito


Federal,731 propuso la Convención realizar una revisión integral
de la normatividad en esa materia, pues en su caso particular se
hacía necesario que sus ordenamientos coincidieran con los de
las partes integrantes de la Federación.

F. Integración de un Sistema Nacional de Pensiones

Respecto a la existencia de un Sistema Nacional de Pensio-


nes732 con base en cuentas individuales y una renta mínima ga-

729
Ibidem, p. 6.
730
Artículo 117, fracción VIII.
731 Propuestas en Materia de Deuda Pública, documento original de la Mesa
III, p. 13. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 68.
732 Ibidem, pp. 48, 50 y 51.
La nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabaja-
dores al Servicio del Estado (DOF del 31 de marzo de 2007), abre la posibilidad
de crear un Sistema Nacional de Seguridad Social, pues faculta a dicho institu-
to para celebrar convenios con los gobiernos de las entidades federativas o de
los municipios, a fin de que los trabajadores de las dependencias y entidades
de los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales estatales —así como de las
administraciones públicas municipales— reciban los seguros, prestaciones y
servicios previstos en esta ley. Dichas dependencias y entidades deben garan-
tizar incondicionalmente el pago de las cuotas y aportaciones, y la suficiencia
presupuestal necesaria.
La ley mencionada establece un sistema de cuentas individuales operadas
por Pensionissste o por la administradora que elija el derechohabiente. Este
método, con estricto manejo de reservas, impide que se transfieran recursos
de un rubro a otro distinto, garantiza que cada seguro y servicio acumule los
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 341

rantizada, que para seguridad del trabajador avalara la equidad


de la pensión y asegurara la portabilidad y la heredabilidad de la
misma, la Convención llegó a la conclusión de que era imprescin-
dible por una parte preparar un informe completo del estado de
todos los sistemas públicos de pensiones, y por la otra establecer
un mecanismo institucional para dar seguimiento a los mismos, a
modo de llevar a cabo un diagnóstico integral respecto al efecto
que sus pasivos producían en el presupuesto.

4. Propuesta ejecutiva en materia de patrimonio público

En materia de patrimonio público733 el diagnóstico de la


Coordinación Técnica reveló una excesiva concentración de fa-
cultades en la Federación en cuanto al uso, disposición y aprove-
chamiento de los bienes patrimoniales de la nación, y consecuen-
temente una escasa participación de los gobiernos municipales y
estatales en la administración y rendimiento de ellos. Además la

recursos que le corresponden para hacer frente a sus obligaciones presentes y


futuras, lo que lo hace un medio eficaz para asegurar en el largo plazo la auto-
suficiencia financiera del sistema de pensiones. Además las cuentas individuales
permiten, en caso de que trabajador cambie el empleo, trasladar los servicios
y derechos del sector público al privado o viceversa. La cuenta individual está
integrada por las subcuentas de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; de
Fondo de Vivienda; así como de ahorro solidario. Éste consiste en que por cada
peso que ahorre el trabajador, la dependencia o entidad en la que preste sus
servicios aportará 3.25 pesos. Existen además los beneficios de cuota social y de
pensión garantizada, consiste el primero en que financiada por el estado existe
una cuota social equivalente a 5.5% del salario mínimo —igual para todos los
trabajadores— que proporcionalmente favorece más a quienes tienen menores
ingresos; estriba el segundo en que si la cuenta individual de un trabajador no
alcanza el monto de la pensión mínima garantizada, el gobierno federal aporta
la diferencia. La Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Tra-
bajadores al Servicio del Estado, artículos 1o. (fracción VII), 78, 92, 100, 102
(fracción III) y 204. Borjóquez León, César, op. cit., pp. 141-146.
733
El conjunto de bienes y derechos que el Estado posee a título de propie-
tario, para afectarlos en forma permanente a la prestación directa o indirecta
de los servicios públicos a su cargo, o a la realización de sus objetivos políticos,
sociales y económicos. Sedas Ortega, C., op. cit., p. 36.
342 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

regulación administrativa —insuficiente y en algunos casos de-


ficiente— favorecía el manejo de registros y clasificaciones in-
adecuadas, y una pobre explotación de los bienes patrimoniales
susceptibles de generar ingresos.
Particularmente en los sistemas de contabilidad de los go-
biernos locales, existía una ausencia de términos cuantitativos y
de reexpresión valorativa de los bienes patrimoniales, situación
que desvinculaba al patrimonio de los registros contables presu-
puestales y de la información financiera en general. De ahí la ne-
cesidad de unificar esfuerzos y de homologar los esquemas de re-
gistro y de control en los tres órdenes de gobierno para impulsar
—tomando como base los avances y experiencias que en la ma-
teria habían alcanzado algunas instituciones públicas del ámbito
federal— la modernización de la gestión del patrimonio público.
Considerando el esquema existente al momento de reunirse
la Convención, se hacía necesario dar una mayor protección ju-
rídica al patrimonio público,734 ya que no existían normas consti-
tucionales expresas que fundamentaran por una parte la declara-
ción, protección, conservación, restauración y recuperación del
patrimonio cultural, y por la otra, el derecho de los gobiernos
locales a participar en la administración, no sólo de este tipo de
bienes, sino de los recursos nacionales en general.735
Con base en este diagnóstico, la Convención llegó a la con-
clusión de que con el objetivo de alcanzar el grado óptimo de
aprovechamiento del patrimonio público en beneficio de la so-

734 Los principios constitucionales que se refieren a la integración del patri-


monio inmobiliario estatal y municipal están establecidos en el artículo 27, letra
F, fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La
obligación de los municipios de manejar su patrimonio conforme a la ley, en
el artículo 115, letra F, fracción II. La facultad de los municipios de percibir el
rendimiento de los bienes que le pertenecen, en el artículo 115, letra F, fracción
IV. La facultad de los municipios de administrar sus reservas territoriales, en el
artículo 115, letra F, fracción V. La facultad de los municipios para realizar (a
contrario sensu) inversiones productivas, en el artículo 115, letra F, fracción VIII.
Sedas Ortega, C., op. cit., pp. 41-49.
735 Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 39 y 40.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 343

ciedad mexicana en general, era necesario identificar los proble-


mas en su aprovechamiento, uso y disposición, para poder así
establecer en los tres niveles de gobierno los criterios adecuados
para mejorar su régimen jurídico. Al efecto propuso incrementar
la eficiencia en la adquisición, administración, uso, aprovecha-
miento, explotación y enajenación del patrimonio público;736 es-
tablecer medidas para su control contable; y finalmente, mejorar
su régimen jurídico.

A. Incremento de la eficiencia en la adquisición, administración, uso,


aprovechamiento, explotación y enajenación del patrimonio público

En cuanto al patrimonio público,737 recomendó la Conven-


ción que previo diagnóstico específico respecto a cada una de las
entidades federativas y de los municipios, y a través de convenios o
acuerdos con la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Natu-
rales —en los que participarían la Secretaría de Marina, la Secreta-
ría de Turismo y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes—
asumieran dichas jurisdicciones la administración, conservación y
vigilancia de la Zona Federal Marítimo Terrestre,738 creando con

736
Compuesto por bienes inmuebles y muebles, estos últimos a su vez se di-
viden en fungibles, que pueden ser reemplazados por otro de la misma especie,
calidad y cantidad, y no fungibles, que en caso de pérdida son irrecuperables,
pues no pueden ser sustituidos por otros. El conjunto de propiedades destinadas
a fines de utilidad pública o para uso del público, y que a consecuencia de esta
afectación son inalienables, imprescriptibles e inembargables, constituyen los
bienes de dominio público. Los bienes de dominio privado no están afectos
a la realización de un servicio público o a un propósito de interés general; no
son utilizados por el público, sino por las dependencias gubernamentales y sus
empleados, pero sirven para el buen funcionamiento de aquéllos. Con algunas
restricciones dispuestas por el derecho público, su régimen jurídico básicamente
es similar al que es aplicable a los bienes que pertenecen a los particulares. Se-
das Ortega, C., op. cit., pp. 41-49.
737
Propuestas Ejecutivas sobre Patrimonio Público, documento original de
la Mesa IV, pp. 5-15. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 69 y 70.
738
Ley Federal de Derechos, artículos 194-E, 232-234. Chapoy Bonifaz, Do-
lores Beatriz, Finanzas nacionales..., cit., pp. 338-340.
344 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

este propósito empresas mercantiles de participación estatal, muni-


cipal o mixtas —semejantes a las administraciones portuarias inte-
grales—. Para ello, la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos
Naturales otorgaría a cada estado costero que lo solicitara, conce-
sión para realizar esas actividades, quedando los recursos obteni-
dos destinados al desarrollo sustentable de dicha zona.
Respecto a las Áreas Naturales Protegidas y Reservas Eco-
lógicas, a juicio de la Convención tendría que ser levantado un
inventario a nivel nacional de las mismas, y con base en él, cele-
brar convenios entre los tres niveles de gobierno para que dichas
áreas y reservas fueran administradas por el que de ellos pudiera
hacerlo mejor, respetando el aspecto normativo como atribución
exclusiva de la Federación.
Asimismo propuso la Convención reformar la Constitución739
para permitir a los estados y a los municipios tanto denunciar los
terrenos presuntamente nacionales situados dentro de su jurisdic-
ción —haciendo efectivo ante la Secretaría de la Reforma Agra-
ria su derecho a que los mismos les fueran enajenados a título
gratuito u oneroso—, como facultar a la mencionada dependen-
cia para enajenar a los estados y municipios —igualmente a título
oneroso o gratuito— los terrenos nacionales ubicados dentro de
su jurisdicción, siempre y cuando éstos fueran a ser utilizados
para fines de desarrollo urbano, o como reserva territorial o eco-
lógica, teniendo preferencia dichas jurisdicciones respecto a las
solicitudes de enajenación presentadas por particulares.
Para estimular el crecimiento de los puertos, terminales y
marinas en beneficio de las regiones en las que estuvieran situa-
dos, propuso la Convención el desarrollo de administraciones
portuarias integrales de participación estatal, municipal o mix-
tas, en cuyos órganos de dirección participaran efectivamente los
gobiernos estatales y municipales. Asimismo, para favorecer a las
regiones en las que existiera infraestructura aeroportuaria, acon-
sejó la Convención que con intervención de los tres niveles de
gobierno se procediera a constituir en los mismos términos ad-
739
Artículo 161.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 345

ministraciones aeroportuarias integrales de participación estatal,


municipal o mixtas.
Respecto al patrimonio cultural, la Convención planteó la
necesidad de que los gobiernos estatales y municipales celebra-
ran, a través del Instituto Nacional de Bellas Artes (INBA) y el
Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH), conve-
nios de colaboración con la Secretaría de Educación Pública, a
efecto de que los estados y los municipios participaran tanto en
la gestión de los inmuebles históricos, artísticos y arqueológicos
localizados en sus territorios, propiedad de la nación y adminis-
trados por las dependencias mencionadas, como en los recursos
económicos que los mismos generaran.
La multicitada Convención, propuso asimismo, asegurar a
los municipios —entre otras actividades distintas a la explotación
y aprovechamiento de sus recursos naturales— el uso y aprove-
chamiento de su subsuelo en cuanto al tendido de cables, ga-
seoductos y oleoductos, reconociéndoles constitucionalmente la
facultad de conceder las respectivas autorizaciones y licencias.

B. Establecimiento de medidas de control contable del patrimonio público

En materia de control contable740 se aconsejó que a través de


convenios de coordinación entre los distintos niveles de gobierno,
se homologaran conceptualmente los sistemas de identificación,
registro y control de los bienes que constituyen el patrimonio
público, así como los de valuación y registro contable, y se pro-
moviera una modificación al marco legal a modo de establecer
—para los tres órdenes de gobierno— la obligación de aplicar
de manera uniforme un sistema normativo registral y contable
gubernamental para instaurar una metodología homogénea. Sin
que existiera intervención o injerencia alguna respecto al uso,
740
Propuestas Ejecutivas en Materia de Patrimonio Público, documento ori-
ginal de la Mesa IV, pp. 16 y 17; Formato de Presentación de Propuestas, docu-
mento original de la Mesa V, pp. 20 y 21. Primera Convención Nacional Hacendaria...,
cit., p. 70.
346 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

aprovechamiento y disposición en el manejo del patrimonio de


cada uno de los órdenes de gobierno involucrados, a juicio de la
Convención debería crearse una instancia representada por un
órgano concentrador de la información generada por los distin-
tos actores de la administración del patrimonio público, con la
posibilidad de que en la dirección de dicho órgano concurrieran
representantes de los tres niveles de gobierno.
Con la finalidad de proteger el patrimonio público y asegu-
rar la transparencia en su uso y destino, y con el propósito de
fomentar el desarrollo sustentable de las regiones en las que se
encuentran situados los bienes patrimoniales a los que se ha he-
cho referencia,741 aconsejó la Convención efectuar las adecuacio-
nes necesarias a fin de que los municipios y los estados en los
que los mismos se localicen pudieran beneficiarse de los recursos
derivados de su conservación, uso y explotación. Sería asimismo
necesario integrar y mantener actualizado el inventario patrimo-
nial nacional, su registro contable y administrativo, así como su
vinculación con el registro público de la propiedad, celebrando
convenios de colaboración entre la Federación, los estados y los
municipios, a fin de incorporar un marco jurídico estatal y mu-
nicipal en materia de regulación del patrimonio, e implantar un
sistema de información para su control administrativo y registro
contable.

C. Mejora del régimen jurídico del patrimonio público

En materia del régimen jurídico del patrimonio público742


propuso la Convención reformar la Constitución,743 para que en
los términos de ley la Federación y los gobiernos de las entida-

741
Apartado A de este mismo numeral.
742
Propuestas Ejecutivas en Materia de Patrimonio Público, documento origi-
nal de la Mesa IV, pp. 24-27; Propuestas para el Sistema de Colaboración y Coor-
dinación Intergubernamentales. Anteproyecto de Reforma, documento original
de la Mesa VI, pp. 1-27. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 71.
743 Artículo 116.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 347

des federativas y de los municipios, pudieran suscribir convenios


con el fin de coordinar —mediante acuerdos administrativos— la
gestión total o parcial de los bienes nacionales que en ellos se se-
ñalaran. Conforme a dichos acuerdos, el monto de los derechos y
aprovechamientos derivados de dicha labor debería canalizarse a
obras de desarrollo urbano y de protección del medio ambiente,
realizadas dentro de las mismas circunscripciones en las que se
encontraran localizados los bienes nacionales que hubieran ge-
nerado esos ingresos.
Asimismo debería ser reformada la Constitución744 en el sen-
tido de establecer la obligación de emitir una ley de coordinación
que contuviera las bases del ordenamiento del patrimonio públi-
co. En los términos de la ley que al efecto expidiera el Congreso
de la Unión, las entidades federativas y los municipios —en el
ámbito de sus respectivas competencias— participarían conjun-
tamente con el gobierno federal en la administración integral del
patrimonio nacional. Los tres niveles de gobierno deberían con-
tar con un registro de los bienes que integraran su patrimonio,
garantizando, conforme a los preceptos de la Constitución, el de-
recho a la información sobre el patrimonio público. El gobierno
federal, las entidades federativas y los municipios tendrían plena
capacidad jurídica para adquirir y poseer los bienes necesarios
para el ejercicio de las atribuciones que la Constitución y las leyes
les confirieran.
Con el fin de que los tres órdenes de gobierno contaran con
leyes claras y debidamente articuladas para lograr una adecuada
administración del patrimonio público, conforme a la reforma
constitucional aconsejada por la Convención tanto el Congre-
so de la Unión como los congresos locales podrían legislar en
materia de bienes muebles e inmuebles, y a los ayuntamientos
correspondería regular lo que a ellos concerniera. Al emitir la
normatividad respectiva habrían de ser establecidas las previsio-
nes que en materia de inventario, registro público y contabilidad
fueran pertinentes.
744
Artículo 132.
348 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

5. Propuesta ejecutiva en materia de modernización y simplificación


de la administración hacendaria

El diagnóstico de la Coordinación Técnica fue que al momen-


to de llevarse a cabo la Convención, no existía unificación ni en
los códigos de registro de los contribuyentes personas físicas ni
en los de las sociedades, sino que para diferentes efectos se em-
pleaban distintas claves para identificar a las mismas personas,
lo que dificultaba su localización; tampoco existían mecanismos
para incorporar en los registros a quienes ejercían la economía
informal. La ausencia de un sistema de registro compartido por
los tres ámbitos de gobierno, que permitiera contar con la infor-
mación completa, precisa y actualizada sobre los contribuyentes,
generaba que al no disponer de un padrón de contribuyentes
confiable y actualizado, los distintos ámbitos de gobierno reali-
zaran esfuerzos separados para integrar y actualizar los propios;
que existieran deficiencias en el control de las obligaciones; que
hubiera evasión y elusión fiscales; que faltara vinculación y enla-
ce entre los sistemas de información; y finalmente, que se care-
ciera de ésta a la hora de tomar decisiones.
Respecto a los contribuyentes, en principio la ciudadanía ca-
recía de cultura tributaria, porque la ausencia de educación cívica
la llevaba a una escasa aceptación de la responsabilidad de asumir
sus obligaciones sociales, rechazo además vindicado, por una par-
te, en la incertidumbre sobre el destino de lo pagado por concepto
de contribuciones —pues lo exiguo e ineficaz de los servicios pú-
blicos recibidos a cambio despertaban suspicacia respecto a la ho-
nestidad con la que los impuestos eran empleados—, y por la otra,
en el desconocimiento de sus obligaciones o la forma de cumplir
con ellas, dado lo complejo del sistema fiscal.
A nivel municipal la evasión del pago del impuesto predial y
la de los derechos por el suministro de agua —principales fuentes
de ingresos municipales— era superior al 40%, debido a la des-
actualización tanto de los padrones catastrales como de las tablas
de valores catastrales, al incremento de las carteras de créditos
vencidos por deficiencias en las acciones de cobranza, al escaso
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 349

nivel de servicios de orientación y asistencia a los contribuyentes,


y a la falta de modernización de los sistemas de registro contable.
La ausencia de un marco jurídico suficiente y claro había fa-
vorecido la discrecionalidad en la distribución y aplicación de los
recursos, porque diversas disposiciones jurídicas en materia de
salud y educación habían modificado los términos de los acuer-
dos suscritos entre el gobierno federal y los gobiernos estatales.
Esto había generado falta de formalidad en la transmisión jurídi-
ca de los bienes, y por tanto inseguridad en cuanto a la propiedad
y al uso de los inmuebles de estos sectores, así como inequidades
e insuficiencias por la falta de información y de criterios únicos
para la transferencia de recursos.
Respecto a los programas de desarrollo social, la falta de un
sistema de información compartida que facilitara la identifica-
ción de los beneficiarios de los programas de apoyo social —tan-
to los operados directamente por el gobierno federal, como los
desarrollados por los gobiernos locales con recursos transferidos
o reasignados—, hacía difícil evaluar su cobertura e impacto en-
tre la población objetivo y sobre las regiones cubiertas; asimismo
generaba altos costos de transacción, e impedía la equidad y la
transparencia en el ejercicio de los recursos.
El que no se hubiera desarrollado una gestión gubernamen-
tal eficaz había ocasionado una falta de vinculación entre los ob-
jetivos, las metas y las estrategias establecidas con los planes de
desarrollo, lo que impedía aprovechar cabalmente los recursos
con los que se contaba. A esto coadyuvaba la carencia de esque-
mas de evaluación del desempeño de la gestión pública, la escasa
transparencia y la raquítica rendición de cuentas. Al momento de
celebrarse la Convención no existía un mecanismo técnico efec-
tivo, integral, detallado, oportuno y veraz que permitiera a los
integrantes del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal —y a la
ciudadanía en general— tener información sobre el monto total,
el origen, la forma de distribución y el destino de los recursos pú-
blicos gastados en el territorio nacional, lo que había disminuido
la confianza de la población en la credibilidad del gobierno.
350 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

A nivel local el desconocimiento respecto a qué bienes in-


muebles eran propiedad de los ayuntamientos y de los gobiernos
estatales, se había traducido en una falta de regularización de su
situación jurídica y en una falta de coordinación entre las áreas
que tenían funciones relacionadas con el registro y control de los
bienes municipales y estatales. Esto había impedido establecer
un sistema de administración sobre ellos, por lo que la reglamen-
tación y normatividad para su uso, aprovechamiento, control y
resguardo era deficiente.
En materia de deuda pública el diagnóstico hizo notar la pre-
sión del déficit actuarial de los sistemas estatales y municipales
de pensiones; destacó la conveniencia de revisar las posibilida-
des de endeudamiento del ámbito municipal, y la de analizar los
posibles riesgos de insolvencia en aquellas entidades fuertemente
endeudadas; así como la necesidad de mejorar la reglamentación
en la materia, particularmente respecto a la legislación sobre pre-
supuesto, contabilidad y deuda pública municipal.
Respecto al desarrollo de recursos humanos, la Coordinación
Técnica encontró que por falta de instrumentos jurídicos y de po-
líticas adecuadas, en la mayor parte de los gobiernos estatales y
municipales el perfil de los servidores públicos no correspondía a
los puestos en que se desempeñaban, y además se registraba una
alta movilidad en ellos, lo que redundaba en bajos niveles de efi-
ciencia, eficacia y calidad en la prestación de los servicios públicos.
El diagnóstico hizo notar que la excesiva y compleja norma-
tividad, por una parte, dificultaba a los contribuyentes cumplir de
manera oportuna con sus obligaciones fiscales, y por la otra, im-
pedía que las autoridades los atendieran de manera ágil y eficaz.
La deficiente información; el empleo de métodos obsoletos de
atención al público, y la falta de estandarización de los requisitos
y de los procedimientos —además largos y lentos—, habían pro-
ducido desaliento y malestar entre los ciudadanos, provocando,
entre otras conductas negativas, el incremento en la evasión y en
la elusión fiscales.745
745
Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 40-42.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 351

Con base en las anomalías y deficiencias señaladas en el diag-


nóstico de la Coordinación Técnica, en materia de administra-
ción hacendaria la Convención decidió proponer que cumpliendo
con los requisitos de eficiencia, eficacia, calidad y transparencia,
se tomaran las estrategias y acciones necesarias para modernizar
y simplificar los sistemas y procesos para administrar los ingresos,
el gasto, la deuda y el patrimonio públicos. Al respecto sugirió
modernizar, simplificar y hacer más eficientes tanto los sistemas
de recaudación, como los servicios de atención al público; actua-
lizar los procesos presupuestarios y el ejercicio del gasto público;
y finalmente, promover la profesionalización y la capacitación de
los miembros del servicio civil de carrera.

A. Modernización de los sistemas de recaudación

Respecto a la modernización y a la elevación de la eficiencia


en los sistemas de recaudación,746 recomendó la Convención uni-
ficar en los tres niveles de gobierno los códigos y registros de los
contribuyentes personas físicas y sociedades, diseñando un pro-
grama conjunto con el Registro Nacional de Población, y hacien-
do obligatorio el uso de la Clave Única de Registro de Población
(CURP) en todo trámite gubernamental.
También aconsejó que a fin de mantener siempre vigente el
padrón de contribuyentes de todo el país, a través de un Pro-
grama de Actualización del Registro Federal de Contribuyen-
tes —siguiendo la técnica censal en viviendas, establecimientos
y ambulantaje— se le convirtiera en un sistema registral com-
pleto, confiable y universal, a modo de integrar una plataforma
compartida para las actividades de registro. Asimismo sugirió la
conveniencia de estandarizar los domicilios, y de dejar la respon-
sabilidad de llevar el registro de los pequeños contribuyentes a las
entidades federativas, condicionándoles la concesión de diversos
746
Formato de Presentación de Propuestas sobre Modernización y Simplifi-
cación de la Administración Hacendaria, documento original de la Mesa V, pp.
7-11. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 73.
352 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

beneficios a la regularización que de los contribuyentes hicieran


en el padrón.
Por otra parte, aconsejó reglamentar la información base
para la toma de decisiones tanto de los municipios y de las enti-
dades federativas, como de la Federación, estableciendo los me-
canismos necesarios para que mediante una contraseña pudieran
aquellas jurisdicciones conectarse vía internet a los sistemas de
información del Sistema de Administración Tributaria (SAT), y
para que éste pudiera acceder a la información contenida en las
diversas bases de datos locales, para de esta manera hacer viable
la compatibilidad de la infraestructura informática entre los tres
niveles de gobierno.
Asimismo recomendó la Comisión establecer las acciones
necesarias para modernizar los sistemas de recaudación muni-
cipal; homologar el marco jurídico de la hacienda pública mu-
nicipal; formular un modelo de código financiero; descentrali-
zar el catastro a los municipios, y actualizar las tablas de valores
catastrales;747 impulsar —mediante ley— un mínimo de eficien-
cia recaudatoria, y establecer procedimientos para verificarla;
implantar programas de recuperación de cartera vencida; siste-
matizar el control de las obligaciones tributarias; y finalmente,
adecuar las tarifas de costo operativo en materia de agua potable.

747
La aplicación efectiva de los impuestos a la propiedad raíz depende de
que exista un registro exacto de los bienes que constituyen la fuente potencial
de ingresos fiscales. Ese registro es el catastro, que debe reflejar en todo mo-
mento el valor comercial de los predios debidamente actualizado, cosa que en
la práctica no ocurre. Con base en levantamientos catastrales que permitan
conocer las características físicas y productivas de los terrenos, es posible esta-
blecer un plan económico integral respecto al uso de los mismos orientándolo
hacia una mayor eficiencia. En 1975, en la Reunión de Tesoreros Generales
de los Estados Coordinados con la Federación, se insistió en la necesidad de
armonizar a nivel nacional el impuesto predial, lo que implicaba unificar los
diversos criterios en las leyes estatales, a modo de que cualquier terreno con las
mismas características tuviera igual valor independientemente de la parte del
territorio nacional en el que estuviera localizado. Chapoy Bonifaz, Dolores Bea-
triz, Imposición a la riqueza en México, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 1983, pp. 64 y ss.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 353

B. Actualización de los procesos presupuetarios y del gasto público

En materia de modernización del proceso de presupuesta-


ción,748 recomendó la Convención reformar la gestión del gasto
público enfocándola en los resultados, así como institucionalizar
la vinculación de los objetivos, las metas y las estrategias que al
respecto se establecieran con los planes de desarrollo. También
sugirió crear esquemas de evaluación del desempeño de la gestión
pública, y fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas.

C. Promoción de la profesionalización y la capacitación


de los integrantes del servicio civil de carrera

Respecto a la profesionalización del servicio público, sugirió


la Convención749 poner énfasis en la continuidad del servicio civil
de carrera, mediante la creación de una guía general para el de-
sarrollo de un modelo de adiestramiento en los gobiernos estata-
les y municipales, a fin de mejorar el nivel de competencia de los
recursos humanos de sus administraciones públicas.

D. Modernización y simplificación de las actividades


de atención al público

En lo concerniente a la atención al público,750 recomendó


la Convención crear en los tres órdenes de gobierno modelos de
atención a la ciudadanía vinculados entre ellos, así como implan-
tar a nivel estatal y municipal los métodos adecuados para la re-
novación y simplificación regulatoria.

748
Formato de Presentación de Propuestas sobre la Modernización y Sim-
plificación de la Administración Hacendaria, documento original de la Mesa V,
pp. 15 y 16. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 73.
749
Ibidem, p. 21. Ibidem, p. 74.
750
Ibidem, pp. 22 y 24. Idem.
354 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

6. Propuesta ejecutiva en materia de colaboración y coordinación


intergubernamentales

Del diagnóstico de la Coordinación Técnica se desprendía


que el sistema de distribución de participaciones vigente al mo-
mento de reunirse la Convención requería ser perfeccionado eva-
luando posibles alternativas para romper el efecto suma cero,751 y
para definir los criterios de repartición, ya que en la primera parte
de la fórmula de distribución del Fondo General de Participacio-
nes no se consideraban elementos apropiados para incrementar
las participaciones de las entidades federativas con mayores bases
fiscales en los impuestos federales, y en la porción resarcitoria pre-
vista en la segunda parte de la misma no se utilizaban variables
que reflejaran con precisión el esfuerzo fiscal desarrollado por las
entidades. Se infería, asimismo, la necesidad de disminuir la eva-
sión fiscal —y así aumentar la recaudación— fortaleciendo la
intervención de los gobiernos estatales y municipales, para que
a partir de un apoyo más amplio y cooperativo que incorporara
la colaboración horizontal se incrementara su presencia. Además
el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal necesitaba una actualización congruente con la del resto de
los instrumentos jurídicos que normaban dicho sistema.
751 El término suma cero se refiere a una relación en la que el provecho o

el perjuicio de unos participantes se compensa con exactitud con el perjuicio


o el provecho de otros participantes, de tal modo que si de la totalidad de las
ganancias de los primeros se resta la totalidad de las pérdidas de los segundos, el
resultado es cero. Por el contrario, una relación en la que todos los que en ella
intervienen se benefician, constituye una relación de suma no nula; puede suceder
que no todos los que formen parte de ella obtengan el mismo rendimiento, pero
aun si no hay equilibrio en la distribución de las utilidades, una relación de suma
no nula siempre da origen a un beneficio neto. Cuanto más compleja es una
relación más complicadas son las redes de interdependencia hacia el interior
y hacia el exterior de ella, y mayor es el rechazo a arreglos que den por resul-
tado situaciones en las que lo que unos ganan otros lo pierden, y la búsqueda
de acuerdos en los que todos ganen. Esto se explica porque cuanto mayor es
la interdependencia, el retraso de las partes interrelacionadas impide el auge
general, porque éste depende del desarrollo de aquéllas. http://es.wikipedia.org/
wiki/Suma_cero.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 355

En materia de gasto público el diagnóstico hizo evidente que


en las entidades federativas había desconocimiento de los proce-
sos presupuestales respecto a los montos, características y reglas
de operación del gasto federal que les era reasignado; falta de in-
formación respecto a las responsabilidades de gasto que les eran
transferidas; así como deficiencias en las fuentes de información
de las variables que determinaban la integración y distribución de
algunos de los fondos de aportaciones federales, lo que hacía ne-
cesario avanzar en el fortalecimiento de los mecanismos de distri-
bución y en la nivelación de las transferencias. También detectó
que había incongruencia entre los objetivos globales y la estruc-
tura de los fondos de aportaciones.
En materia de deuda pública el diagnóstico señaló las restrin-
gidas posibilidades de recurrir al endeudamiento que la Constitu-
ción otorgaba a los estados y los municipios, así como sus patentes
limitaciones de acceder al financiamiento crediticio, y la ineficien-
cia de los mecanismos para la bursatilización de las carteras cre-
diticias estatales y municipales —en especial la de los bancos de
desarrollo—; así como los rezagos en el marco jurídico de diferen-
tes rubros de la deuda pública; y finalmente, la disparidad en los
criterios y en la regulación de la información para el manejo de la
deuda. Respecto a los sistemas de pensiones para los trabajadores
al servicio de las entidades federativas y de los municipios, destacó
que dados sus altos pasivos contingentes su insolvencia llegaría a
ser crítica en unos cuantos años.
Aunque al momento de realizarse la Convención el esquema
de relaciones financieras intergubernamentales en vigor incluía
ya un amplio espacio de tareas conjuntas, aún faltaba mucho
por hacer para establecer un verdadero sistema de coordinación
hacendaria. Al respecto el diagnóstico hizo notar que la Consti-
tución no proveía bases expresas en las que aquél pudiera fun-
damentarse, y que lo que sí existía era indefinición respecto a
las competencias exclusivas y concurrentes de los tres órdenes de
gobierno, y un incremento de atribuciones del nivel federal a ex-
pensas de las de las entidades federativas. Tampoco establecía la
356 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

Constitución bases para considerar a los gobiernos locales como


entes susceptibles de administrar el patrimonio nacional, ni para
instituir un registro patrimonial en los tres ámbitos de gobierno.
Por otra parte no se contaba con un sistema integral de eva-
luación y fiscalización de los recursos generados por las entida-
des federativas y los municipios, ni con un sistema de informa-
ción del Sistema Nacional de Coordinación Hacendaria, ni con
los medios para lograr una mayor transparencia y rendición de
cuentas.752
Considerando todo lo anterior, la Convención propuso estra-
tegias para construir un nuevo modelo de colaboración y coor-
dinación intergubernamental, que comprendiera los aspectos de
ingreso, gasto, deuda y patrimonio, a modo de que coadyuvara
a la cooperación entre los tres niveles de gobierno para que los
procesos de presupuestación, operación y ejecución de los pro-
gramas federales con incidencia en las entidades federativas y en
los municipios, produjeran más y mejores efectos que si hubieran
sido emprendidos por cada orden de gobierno actuando por se-
parado. Aconsejó, asimismo, reducir los costos de transacción en
el sistema de la hacienda pública considerado en su conjunto, y
mejorar el ejercicio del gasto público para elevar al máximo su
impacto económico y social.
Al efecto sugirió la Comisión redefinir la normatividad y las
fórmulas para la distribución de los fondos de participación; dise-
ñar un nuevo sistema de colaboración administrativa en materia
fiscal federal; rediseñar y fortalecer el sistema de coordinación
intergubernamental en materia de presupuesto y gasto público;
fortalecer el federalismo promoviendo la colaboración intergu-
bernamental en materia de hacienda pública; transformar el Sis-
tema Nacional de Coordinación Fiscal vigente al momento de
celebrarse la Convención en un Sistema Nacional de Coordina-
ción Hacendaria; elevar a rango constitucional las bases para la
distribución entre los tres niveles de gobierno de todas las mate-
rias que componen la hacienda pública; fortalecer e impulsar la

752
Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 42-49.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 357

transparencia, la rendición de cuentas y el esfuerzo fiscal de cada


orden de gobierno; procurar el equilibrio entre los ingresos y los
gastos públicos en los tres niveles gobierno; y finalmente, dar cer-
teza jurídica a los acuerdos y resoluciones de coordinación inter-
gubernamental en materia de hacienda pública.

A. Redefinición de la normatividad y de las fórmulas para distribuir


los fondos de participación

En materia de redefinición de la normatividad y de las fór-


mulas de distribución de los fondos de participación,753 propuso la
Convención reformar el esquema de partición del Fondo General
de Participaciones vigente, a modo de fortalecer el componente
resarcitorio del mecanismo de distribución. Para determinar la
variable de población que se emplearía para repartir la primera
parte de dicho fondo, aconsejó la Convención considerar el pe-
riodo de vigencia de la encuesta, conteo o censo de población —
entre otras la encuesta de empleo—, así como seguir estudiando
otras alternativas de medición de la población.
Asimismo sugirió que para calcular la distribución de la se-
gunda parte del mismo, se incluyeran otras variables económicas
—dinámica de asegurados en el Instituto Mexicano del Seguro
Social, aportaciones por entidad al Sistema de Ahorro para el
Retiro, por ejemplo—, así como otras variables referidas a ingre-
sos asignables —propios o coordinados— que reflejaran el es-
fuerzo fiscal desarrollado por las entidades federativas; respecto a
las variables asignables para efectos de la distribución del Fondo
de Fomento Municipal, aconsejó también mejorar las mediciones
del esfuerzo recaudatorio.
Planteó también la Convención la necesidad de que la auto-
ridad hacendaria federal proporcionara a las entidades federati-
vas y a los municipios, la información periódica disponible acerca
de lo que hubiera recaudado en ese lapso.
753
Sistema de Distribución de Participaciones Federales, documento original de
la Mesa VI, pp. 39, 42-44. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 75 y 76.
358 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

También recomendó vincular las Bases Especiales de Tributa-


ción754 a la Recaudación Federal Participable. Debido a que el com-
portamiento económico del país, y las mejores prácticas de recau-
dación se habían reflejado —al momento en que se llevaba a cabo
la Convención— en una tasa de crecimiento de la Recaudación
Federal Participable superior a la inflación, propuso la Convención
que el monto que se distribuyera por ese concepto se reexpresa-
ra como la proporción que guardaban dichas Bases respecto a la
Recaudación Federal Participable calculada en 1991, actualizada
hasta el momento de proceder a la distribución. Asimismo sugirió
establecer un método que permitiera conocer la integración de la
Recaudación Federal Participable respecto de los recursos petrole-
ros y no petroleros, así como de los excedentes de ingresos.
También indicó la conveniencia de que se institucionalizara
en alguna ley ordinaria la creación de un fondo especial que se in-
tegraría con los ingresos provenientes de la recaudación que hu-
biera superado la estimación contenida en la Ley de Ingresos de
la Federación procedentes de impuestos; contribuciones de me-
joras; derechos extraordinarios sobre extracción de petróleo, de-
rechos adicionales sobre extracción de petróleo, y derechos sobre

754
El Fondo General de Participaciones se adiciona con un monto equiva-
lente al 80% del impuesto sobre la renta recaudado en 1989 por las entidades
federativas por concepto de bases especiales de tributación, actualizado desde
el sexto mes de ese año hasta el sexto mes del ejercicio en el que se efectúe la
distribución. En el artículo 5o. de la Ley que Establece, Reforma y Adiciona
Disposiciones Relativas a Diversos Impuestos del 29 de diciembre de 1967, se
autorizó a la Secretaría de Hacienda a efecto de que mediante reglas generales,
estableciera en el ejercicio de 1968 bases para determinar el ingreso gravable en
relación con el impuesto sobre la renta a cargo de contribuyentes dedicados a la
agricultura, ganadería, pesca, y transporte terrestre de carga y pasajeros. Esta
autorización se repitió en los artículos vigésimo sexto y vigésimo séptimo transi-
torios de la Ley del Impuesto sobre la Renta de 1983, aclarando que excepto las
pequeñas y medianas empresas, a partir de 1984 deberían quedar sujetos al ré-
gimen general. Desde 1990 se sujetan al régimen simplificado a las actividades
empresariales. Ley de Coordinación Fiscal, artículo 2o., fracción III, párrafo
tercero; Ley del Impuesto sobre la Renta, título II-A, artículos 67-67-I, y título
IV, capítulo VI, sección II, artículos 119-A-119-L. Chapoy Bonifaz, Dolores
Beatriz, Finanzas nacionales..., op. cit., pp. 289, 290 y 342.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 359

hidrocarburos; otras contribuciones causadas en ejercicios ante-


riores pendientes de liquidación o de pago; productos derivados
de utilidades; así como aprovechamientos: multas, indemnizacio-
nes y reintegros; excedente que se aplicaría una vez descontado,
en su caso, el incremento en el gasto no programable respecto
del presupuestado. Para impedir la afectación de las haciendas
públicas de los distintos órdenes de gobierno, propuso mante-
ner —por lo menos— los mismos términos del Presupuesto de
Egresos de la Federación para el ejercicio 2004,755 que establecía
que de esa suma se destinaría el 50% para programas y obras de
infraestructura de las entidades federativas, conforme a la estruc-
tura porcentual derivada de la distribución del Fondo General de
Participaciones reportado en la última Cuenta Pública.
Recomendó reconocer, por una parte, la necesidad de incre-
mentar la inversión en la infraestructura de Pemex, y por la otra,
la de exigir a dicha institución una mayor transparencia al rendir
cuentas de sus finanzas; y asimismo, la de revisar las disposiciones
que regían la distribución de los recursos transferidos a los muni-
cipios en cuyo territorio se encontraban las aduanas a través de
las cuales se exportaban petróleo y otras mercancías.

B. Diseño de un nuevo sistema de colaboración administrativa


en materia fiscal federal

Para hacer más eficiente la gestión de los gobiernos locales


respecto a los ingresos federales coordinados —y concomitante-
mente lograr una mejor distribución de los mismos entre los tres
niveles de gobierno— propuso la Comisión mejorar la colabo-
ración de las entidades y los municipios en el esfuerzo fiscal del
gobierno federal,756 a través de establecer tanto metas recauda-
755
Artículo 23, fracción I, inciso j); Ley de Ingresos de la Federación para el
Ejercicio 2004, artículo I, fracciones I, II, III (numerales 3-6), IV y V (numeral
2, inciso E).
756
Sistema de Distribución de Participaciones Federales, documento origi-
nal de la Mesa VI, p. 39; Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Fe-
360 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS

torias respecto a la cobranza de los ingresos coordinados, como


incentivos adicionales para el caso de que esas metas fueran supe-
radas; esto proporcionaría ingresos adicionales para las entidades
federativas y lo municipios que se esforzaran, y contribuiría a la
ruptura del efecto suma cero.
Respecto a la colaboración administrativa en materia de los
impuestos al valor agregado y sobre la renta, sugirió la Conven-
ción establecer metas de recaudación consensuadas entre las en-
tidades federativas y sus municipios, reforzadas por un sistema
de premios por eficiencia, o supresión de colaboración por inefi-
ciencia.
Para estimular la actuación de las entidades federativas en el
combate a la evasión y a la elusión fiscales, y aumentar sus ingresos,
propuso la Convención que respecto al ejercicio de las facultades
de comprobación del cumplimiento de las obligaciones relativas al
impuesto al valor agregado, al impuesto sobre la renta, al impuesto
especial sobre producción y servicios, y al impuesto al activo (abro-
gado en 2008), se uniformaran los incentivos incrementándolos al
100% de los ingresos efectivamente recaudados.
También aconsejó la Convención reformar la Ley de Coor-
dinación Fiscal757 en el sentido de autorizar que los convenios de
coordinación en materia de administración de ingresos compren-
dieran —cuando así se pactara expresamente— el ejercicio por
parte de las autoridades estatales o municipales de las funciones
de registro federal de contribuyentes, administración, recauda-
ción, comprobación, defensa del interés fiscal e intervención en
juicio. Asimismo, adicionar el Código Fiscal de la Federación758 a
efecto de que en ejercicio de las funciones derivadas de la admi-
nistración de ingresos federales, las autoridades locales pudieran
intervenir en juicio, e incluso comparecer en el procedimiento
relativo al recurso de revisión.

deral, documento original de la Mesa VI, pp. 13-24 y 29-31. Primera Convención
Nacional Hacendaria..., cit., pp. 76-79.
757 Artículo 13.
758 Artículos 198 y 248.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 361

Propuso la Convención sustituir el Convenio de Colaboración


Administrativa en Materia Fiscal Federal vigente en el momento
en que sus trabajos se desarrollaban, por un convenio-marco que
comprendiera todas las posibles materias de colaboración entre
el gobierno federal y los gobiernos de las entidades federativas
—y en su caso, con los municipales—, así como su regulación
general; en este convenio se establecerían las bases generales con-
forme a las cuales las funciones habrían de delegarse, toda vez
que la regulación específica quedaría en los anexos. Las materias
genéricas que cubriría el nuevo convenio de colaboración serían
la administración de impuestos y derechos, la recaudación y co-
bro de multas federales no fiscales, y el ejercicio de facultades
específicas concedidas por las leyes federales a las autoridades
fiscales de la Federación.

a. Impuesto al valor agregado

Para fortalecer la colaboración horizontal entre las entidades


federativas en materia del impuesto al valor agregado,759 reco-
mendó la Convención que mediante un proceso gradual cuida-
dosamente diseñado, se ampliara la cobertura de la colaboración
administrativa hasta incluir la administración integral del grava-
men por parte de ellas; al efecto aconsejó iniciar un proceso de
análisis para que en un plazo aproximado de cinco años, fuera

759
Grava la enajenación de bienes, el otorgamiento del uso o goce temporal
de ellos, la prestación de servicios independientes, y la importación de unos y
otros. Las personas físicas o morales que en territorio nacional realicen los actos
o actividades que constituyen el objeto del impuesto, están obligadas a retenerlo
trasladándolo en forma expresa y por separado a quienes adquieran los bienes,
los usen o gocen temporalmente, o reciban los servicios; así como a pagar en las
oficina, autorizadas la dife