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ISSN 0007– 3121

DER BÜRGER IM STAAT


1/2–2007

Das größere Europa


DER BÜRGER IM STAAT

INHALT

Kai-Olaf Lang
Ostmitteleuropa – zwischen Beitrittskrise
und Mitgliedschaftsbegeisterung 4
Jürgen Dieringer
Der Beitritt Rumäniens und Bulgariens
zur Europäischen Union 13

HEFT 1/2–2007 Robin Bär


57. JAHRGANG Bulgarien im Überblick 18
ISSN 0007– 3121
Robin Bär
Rumänien im Überblick 20
„Der Bürger im Staat” wird von der Landeszentrale Martin Große Hüttmann / Matthias Chardon
für politische Bildung Baden-Württemberg herausge-
geben. Die EU-Beitrittsperspektiven der Türkei 22

DIREKTOR DER LANDESZENTRALE


Robin Bär
Lothar Frick Die Türkei im Überblick 34

REDAKTION Iris Kempe


Siegfried Frech, siegfried.frech@lpb.bwl.de Die Ukraine als Testfall für die
Europäische Nachbarschaftspolitik 36
REDAKTIONSASSISTENZ
Barbara Bollinger, barbara.bollinger@lpb.bwl.de
Barbara Lippert
ANSCHRIFT DER REDAKTION Perspektiven der EU-Nachbarschaftspolitik und neue Ideen 43
Stafflenbergstraße 38, 70184 Stuttgart
Telefon 0711/164099-44, Fax 0711/164099-77 Annegret Bendiek
Der Stabilitätspakt für Südosteuropa 51
HERSTELLUNG
Schwabenverlag Media der Schwabenverlag AG Annette Jünemann
Senefelderstraße 12, 73760 Ostfildern-Ruit Die Euro-Mediterrane Partnerschaftspolitik – Ein Überblick 60
Telefon 0711/4406-0, Fax 0711/442349
Sabine Fischer
GESTALTUNG TITEL
Die EU und Russland – eine „strategische Partnerschaft“? 68
Bertron.Schwarz.Frey, Gruppe für Gestaltung, Ulm
Burkard Steppacher
GESTALTUNG INNENTEIL
Britta Kömen, Schwabenverlag Media Draußen und doch mittendrin: Die Schweiz und die EU 75
der Schwabenverlag AG
Ulf Sverdrup / Hans-Jörg Trenz
VERTRIEB Norwegen und Europa: Die Grenzen der Autonomie 81
Verlagsgesellschaft W.E. Weinmann mbH
Postfach 1207, 70773 Filderstadt Franco Algieri / Janis A. Emmanouilidis
Telefon 0711/7001530, Fax 0711/70015310 Marginalisierung oder Neubestimmung?
Der Bürger im Staat erscheint vierteljährlich.
Zur Handlungsfähigkeit einer größeren EU 87
Preis der Einzelnummer 3,33 EUR.
Almut Möller
Jahresabonnement 12,80 EUR Abbuchung.
Das Europa der Projekte 95
Bitte geben sie bei jedem Schriftwechsel mit
dem Verlag Ihre auf der Adresse aufgedruckte
Buchbesprechungen 101
Kundennummer an.

Namentlich gezeichnete Beiträge geben nicht Impressum 12


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Die EU-Fahne weht in Berlin vor dem Bundeskanzleramt. Seit dem 1.1.2007 hat die Bundesrepublik Deutschland den Vorsitz in der EU-
Ratspräsidentschaft. picture alliance/dpa

1
Das größere Europa
Nach der Erweiterung um zwölf neue Mit- werden, weil sie – betrachtet man die wirt- men Außen- und Sicherheitspolitik und
gliedstaaten und der gescheiterten euro- schaftlichen Parameter – am unteren Ende nicht zuletzt von der Beseitigung von Re-
päischen Verfassung steht die Europäi- der Skala wächst. Trotzdem, so die Haupt- formhindernissen in den ENP-Ländern be-
sche Union (EU) vor dem Problem, in an- these von Jürgen Dieringer, werden vom stimmt werden.
gemessener Weise mit dem Wunsch wei- Beitritt letztlich beide Seiten profitieren.
terer Staaten, der EU beizutreten, umzu- Der Stabilitätspakt für Südosteuropa ist
gehen. Zudem stellen sich zahlreiche au- Seit mehr als vierzig Jahren klopft die Tür- der Versuch, eine Politik der Konfliktprä-
ßen- und sicherheitspolitische Probleme, kei an die Tür der EU und sucht um eine vention zu entwickeln. Der auf Initiative
die sich mit Regionen verbinden, die Vollmitgliedschaft nach. Kein anderer Bei- der EU 1999 geschlossene Stabilitätspakt
durch die Erweiterung an die Grenzen der trittskandidat hat die politische Debatte ist eine Reaktion auf den Kosovokrieg
EU gerückt sind. Gleichzeitig gibt es in- und öffentliche Meinung derart polari- und will „Lehren“ aus der außen- und si-
nerhalb der Union keinen offenkundigen, siert. Martin Große Hüttmann und Matthias cherheitspolitischen Handlungsunfähig-
einheitlichen Wunsch nach schneller Fort- Chardon zeichnen diese Debatte nach, keit der EU bei den Zerfallskriegen auf
setzung der Erweiterung und Vertiefung erörtern die historische Dimension der An- dem Balkan ziehen. Unter maßgeblicher
des Integrationsprozesses. Vor diesem näherung der Türkei an die Europäische Beteiligung der EU soll den südosteuro-
Hintergrund hat die EU in den letzten Jah- Gemeinschaft seit den 1960er-Jahren und päischen Staaten bei der Bewältigung ih-
ren verschiedene Strategien und Politiken diskutieren die Berechtigung und Stich- rer politischen und ökonomischen Proble-
gegenüber ihren Nachbarn entwickelt. haltigkeit der Argumente, die in der Pro- me geholfen werden. Die „Europäisierung
Das Heft „Das größere Europa“ will dieser und Contra-Debatte vorgebracht wer- Südosteuropas“ erfordert ein Mehr an
Entwicklung nachgehen und die verschie- den. Die einzelnen Etappen der Verhand- Verantwortung seitens der EU und umfasst
denen Politikansätze der EU gegenüber lungen mit der Türkei zeigen, wie komplex neben der Gemeinsamen Außen- und Si-
ihren zahlreichen Nachbarländern be- und schwierig die EU-Erweiterungspolitik cherheitspolitik die Unterstützung in ver-
schreiben. Die Grundannahme ist dabei, ist und wie die Aussicht auf einen Beitritt schiedenen Politikfeldern. Die Vorge-
dass die EU die bislang gültigen Wege politische Reformen in der Türkei voranzu- schichte des Stabilitätspaktes und dessen
der Erweiterung der Union einerseits, aber treiben vermag. einzelne Etappen, die in dem Beitrag von
auch der Außenbeziehungen der EU an- Annegret Bendiek erörtert werden, zeigen,
dererseits verlassen und neue Wege ein- Die „Revolution in Orange“ in der Ukraine dass die eigentlichen Friedens- und Sta-
geschlagen hat. kam einem Signal für einen demokrati- bilisierungsanstrengungen in der Region
schen Umbruch in Osteuropa gleich. War selbst entstehen müssen.
Nach dem Beitritt der Länder Ostmitteleu- die Ukraine über ein Jahrzehnt gezwun-
ropas macht sich Ernüchterung breit. Die gen, eine Balance zwischen Russland und Die Euro-Mediterrane Partnerschaft (EMP),
„alten“ EU-Länder zweifeln die „Absorp- der EU zu wahren, erschien nach dem deren Grundstein 1995 in Barcelona ge-
tionsfähigkeit“ einer größeren Union an Wahlsieg von Viktor Juschtschenko ein legt wurde, umfasst die Beziehungen der
und monieren den Umstand, dass die Beitritt zur EU zunächst als logische Kon- EU zu den nordafrikanischen und im Na-
Handlungsfähigkeit der Erweiterungs- sequenz. Nach nur zwei Jahren hat sich hen Osten gelegenen Mittelmeeranrai-
dynamik untergeordnet wird. Kai-Olaf Lage erneut geändert. Iris Kempe analy- nerstaaten. Die Stärkung der Wirtschafts-
Lang geht in seinem Beitrag mehreren Fra- siert die einzelnen Transformationswellen beziehungen, die sicherheitspolitische Zu-
gen nach: Wo stehen die Länder Ostmit- und unterzieht am Beispiel der Ukraine die sammenarbeit sowie der kulturelle und so-
teleuropas, die im Frühjahr 2004 der EU Tauglichkeit und Flexibilität der Europäi- ziale Austausch sind erklärte Ziele dieser
beitraten, heute? Welche Erfahrungen sche Nachbarschaftspolitik (ENP) einer Partnerschaftspolitik. Nach mehr als zehn
machte die EU bislang mit ihnen? Wie ho- kritischen Prüfung. Das Fallbeispiel zeigt Jahren werden die Erfolge dieses ambitio-
mogen ist die Gruppe der vom Baltikum die schwierige Aufgabe, der Ukraine eine nierten Projektes eher mit Skepsis betrach-
bis an die Adria reichenden acht Neumit- unabhängige Politik und Annäherung an tet: Trotz dem Aufbau einer vertrauens-
glieder eigentlich? Drei Jahre nach der Er- Europa zu ermöglichen, ohne dass da- vollen Kooperation und der Intensivierung
weiterungsrunde zeigt sich, dass in den rüber die ökonomischen und politischen der Wirtschaftsbeziehungen bleiben die
ostmitteleuropäischen Beitrittsländern ei- Verbindungen zu Russland in Frage ge- demokratischen Entwicklungen in den
ne wachsende Zustimmung zur EU-Mit- stellt werden. Partnerländern hinter den Erwartungen
gliedschaft zu verzeichnen ist. Die Neuan- zurück. Gerade die Demokratisierungspo-
kömmlinge betonen allesamt, wie wichtig Die Europäische Nachbarschaftspolitik litik lässt zu wünschen übrig. Annette Jü-
für sie das Prinzip der europäischen Soli- (ENP) ist eine komplexe Politik, die kon- nemann bilanziert die Euro-Mediterrane
darität ist und mahnen gleichzeitig mit zeptionell und in ihrer institutionellen Aus- Partnerschaftspolitik und lotet Möglich-
Blick auf die verschiedenen Politiken mehr prägung noch nicht abgeschlossen ist. keiten einer besseren Umsetzung aus.
„Gemeinsames“ an. Diese Nachbarschaftspolitik resultiert aus
dem Interesse der EU an einer Stabilisie- Nach der vollzogenen Osterweiterung ist
Mit dem Beitritt Rumäniens und Bulgariens rung ihres Nachbarschaftsraumes. Zu- es ein wichtiges Anliegen der EU, einen
ist die Osterweiterung der EU beendet. gleich ist sie als Alternative zum Beitritt in „Ring gut regierter Länder“ zu schaffen
Beide Nachzügler hatten und haben poli- die EU gedacht. Die Europäische Nach- und die wirtschaftliche und politische Zu-
tische und wirtschaftliche Probleme. Des- barschaftspolitik liegt im Schnittpunkt von sammenarbeit auf die neuen Nachbar-
halb war trotz aller Reformen Bulgariens Außen- und Sicherheitspolitik, Erweite- staaten auszuweiten. Russland nimmt auf-
und Rumäniens der politische Vertrauens- rungs- und Entwicklungspolitik. Gerade grund seiner Größe, seines politischen
vorschuss zunächst begrenzt. Wenn auch diese unterschiedlichen Perspektiven lie- Gewichts und seines Wirtschaftspotenti-
die beiden Neuankömmlinge die ärmsten fern Ideen zu deren Fortentwicklung. Der als hierbei eine Sonderrolle ein. Obwohl
Länder der EU sind, zeigt das enorme Erfolg wird – so das Resümee von Barba- Russland in wirtschaftlichen Standards
Wirtschaftswachstum, dass hier eine dy- ra Lippert – von der wirtschaftlichen Ent- eine „Teileuropäisierung“ vollzogen hat,
namische Region beigetreten ist. Durch wicklung und politischen Handlungsfä- bietet der Kreml der EU eher eine Interes-
den Beitritt wird die EU zwar heterogener higkeit der EU, einer effektiven Gemeinsa- sen- statt eine Wertegemeinschaft an. Un-

2
ter wirtschaftspragmatischen Gesichts- flechtung Norwegens mit der EU rechtlich die europäische Außenpolitik deutlicher
punkten wird eine Kooperation mit westli- kodifiziert, eine Vollmitgliedschaft aber als bisher „Gesicht und Stimme“ erhält.
chen Industriestaaten angestrebt. Gleich- vorläufig ausschließt. Wenn auch die Ko-
zeitig will sich Russland als Großmacht in operation zwischen Norwegen und der In Europa grassierte seit den negativen
der internationalen Politik rehabilitieren. EU zum wechselseitigen Vorteil beider ge- Verfassungsreferenden in Frankreich und
Dies erschwert eine konsistente Politik der reicht, ist eine Gleichberechtigung der den Niederlanden im Jahre 2005 der
EU gegenüber Russland und dem post- Partner des EWR-Abkommens nicht gege- „Europa-Pessimismus“. Nach diesen bei-
sowjetischen Raum. Der Beitrag von Sabi- ben. In der politischen Praxis zeigt sich ei- den Tiefschlägen, die eine Akzeptanz-
ne Fischer unternimmt eine kritische Analy- ne deutliche Dominanz der EU, die den und Legitimationskrise der EU in bisher
se der Beziehungen zwischen der EU und EWR-Staaten rechtliche Standards dik- ungekanntem Ausmaß offenbarten, wird
Russland. tiert. Norwegen ist trotz dieses Diktats ein erneut über die Notwendigkeit eines
„gehorsamer Rechtsumsetzer“, will seine „Europa der Projekte“ diskutiert. Diese For-
Mit ihrer „neutralen“ Position in einem zu- enge Beziehung zur EU nicht gefährden derung zielt darauf ab, die Bürgerinnen
sammenwachsenden Europa erscheint und hat sich in seiner peripheren Außen- und Bürger wieder stärker in den Blick der
die Schweiz wie ein isoliertes Überbleib- seiterposition recht gut eingerichtet. Europapolitik zu nehmen. Die EU muss die
sel einer vergangenen Zeit. Doch dem Unionsbürger nicht nur mit guter Politik
aufmerksamen Betrachter kann sich auch Der europäische Integrationsprozess hat überzeugen, sondern auch die Kommuni-
die Frage stellen: Ist dieses Land vielleicht an Dynamik verloren. Unterschiedliche kation im Mehrebenensystem verbessern
ein mögliches Modell für Europa? Ein Mo- Vorstellungen über die weitere Entwick- und im Zeitalter der globalisierten Moder-
dell für die künftige Entwicklung der Euro- lung und zukünftige Architektur der EU ne vor allem eine Orientierung bieten. Be-
päischen Union, die politisch weder Staa- sind das eigentliche Problem dieser Sta- nötigt wird eine plausible Antwort auf die
tenbund noch Einheitsstaat sein kann und gnation. Hinzu kommt, dass die EU auf Frage, wozu die Unionsbürger die EU in
will, die wirtschaftlich dem Erfolg der veränderte welt- und sicherheitspolitische Zukunft brauchen werden. Das politische
Schweiz nacheifert und die in ihrer kultu- Konstellationen reagieren muss. Unter- Projekt Europa kann erst dann eine neue
rellen und gesellschaftlichen Verschie- lässt sie dies in angemessener Weise, Faszinationskraft und Akzeptanz gewin-
denartigkeit der Eidgenossenschaft in vie- droht ihr die Gefahr, in eine politisch mar- nen – so eine der Hauptthesen von Almut
lem ähnelt? Der Beitrag von Burkard Step- ginale Rolle zu geraten. Franco Algieri und Möller –, wenn es in der konkreten Lebens-
pacher will die besondere Situation der Janis A. Emmanouilidis plädieren in ihrem realität der Bürger überzeugt und zur glei-
Schweiz in Europa darstellen und das ei- Beitrag für eine nach innen gerichtete chen Zeit in Großprojekten eine Antwort
genständige Handeln der Schweizer ge- „Strategie der institutionellen Effizienz“ auf Problemlagen zu bieten vermag.
genüber der EU erklären. Eckpunkte sind und eine nach außen gerichtete „Strate-
hierbei das Nein zum EWR-Abkommen gie weltpolitischer Mitgestaltung“. Die Alle Autorinnen und Autoren wollen mit ih-
1992 und der anschließend gewählte bi- erste Strategie setzt einen tragfähigen ren Beiträgen detaillierte Informationen
laterale Ansatz in den Beziehungen. Kompromiss in der Fortsetzung der Verfas- vermitteln, zur Versachlichung der Diskus-
sungsdebatte voraus. Als realistische Op- sion beitragen und Fakten bereitstellen,
1994 votierte die norwegische Bevölke- tion könnte ein „Vertrag über den Vertrag die für das Verständnis des komplexen
rung gegen eine Mitgliedschaft in der EU. von Nizza“ die Substanz der Verfassung Themas wichtig sind. Allen Autorinnen und
Vor dem Referendum trat Norwegen dem erhalten und einen Grundbestand institu- Autoren sowie Herrn Martin Große Hütt-
Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) bei, tioneller Reformen garantieren. Die „Stra- mann und Herrn Matthias Chardon, die
einem zwischenstaatlichen Abkommen tegie der weltpolitischen Mitgestaltung“ beide mit fachlichem Rat wesentlich zum
der EU- und EFTA-Mitglieder. Mit dem zielt auf eine differenzierte Weiterent- Entstehen dieses Heftes beigetragen ha-
erneuten Negativvotum ist das EWR-Ab- wicklung der EU ab. Dies erfordert die ben, sei an dieser Stelle gedankt. Dank ge-
kommen – so die These von Ulf Sverdrup Etablierung neuer Akteurskonstellationen, bührt auch dem Schwabenverlag für die
und Hans-Jörg Trenz – zu einer Dauerlö- Kompetenzen und Verantwortlichkeiten stets gute und effiziente Zusammenarbeit.
sung geworden, das zwar eine enge Ver- im institutionellen Gefüge der EU, damit Siegfried Frech

Neue Organisationsstruktur der LpB Baden-Württemberg


Zum 1. Januar 2007 hat sich die Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg eine neue Organisationsstruktur gege-
ben. Wir haben unsere Fachreferate abgeschafft und gliedern uns künftig in Abteilungen. Die bisherige Abteilung Marketing wird
zur Stabsstelle, die Außenstellen werden wir ab Juli 2007 der Abteilung „Medien und Methoden“ zuordnen. Die LpB mit ihren bis-
her 26 Referaten und sechs Abteilungen gliedert sich dann in nur noch vier Abteilungen: Zentraler Service, Haus auf der Alb, De-
mokratisches Engagement sowie Medien und Methoden inklusive unserer Außenstellen.
An den bestehenden fachlichen und sachlichen Aufgaben der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der LpB wurden nur geringfügige
Änderungen vorgenommen. Allerdings mussten wir mit der Schließung unserer Außenstellen in Stuttgart und – noch folgend – Tü-
bingen dem fortwährenden Personalabbau in der LpB Tribut zollen. Dem stehen auf der „Habenseite“ die organisatorische Wie-
derverankerung der Landespolitik und Landeskunde sowie die noch kommende Modernisierung unseres immer stärker nachgefrag-
ten Internet-Angebots gegenüber. Auch unser Erscheinungsbild und Logo haben wir neu gestaltet – inklusive „Der Bürger im Staat“.
Wir hoffen, dass Ihnen das „neue Gesicht“ zusagt.
Wenn Sie über neue Publikationen, Veranstaltungsangebote und Bildungsreisen der LpB sowie vieles mehr aus unserer Arbeit im-
mer auf dem Laufenden sein wollen, dann abonnieren Sie einfach unseren Newsletter „Einblick“ unter www.lpb-bw.de/newsletter.

Lothar Frick
Direktor der Landeszentrale für politische Bildung
Baden-Württemberg

3
WO STEHEN DIE NEUEN MITGLIEDSTAATEN NACH DER ERWEITERUNG?

Ostmitteleuropa – zwischen Beitrittskrise


und Mitgliedschaftsbegeisterung
Kai- Olaf Lang

aus einer Situation an der Peripherie der Sonnenschein. Obschon das durch die
Nach dem Beitritt der Länder Ostmit- EU irreversibel Bestandteil der europäi- EU- (und NATO-)Mitgliedschaft verkör-
teleuropas zur Europäischen Union (EU), schen Zone der Prosperität und der Si- perte politische und zivilisatorische
der als historischer Meilenstein gefeiert cherheit zu werden, die die Union dar- Großziel der „Rückkehr nach Westen“ er-
wurde, macht sich allenthalben Ernüchte- stellt. Kurz: Die EU-Mitgliedschaft eröff- füllt wurde, macht sich eine frappante
rung breit. Die „alten“ EU-Länder zweifeln net den Ländern im östlichen Mitteleuro- Verunsicherung breit. Die politischen und
die „Absorptionsfähigkeit“ einer größeren pa die historisch einmalige Möglichkeit, gesellschaftlichen Wirrungen, die sich in
EU an und monieren den Umstand, dass durch einen starken Modernisierungsim- einigen der Beitrittsländer beobachten
die Handlungsfähigkeit der Europäischen puls Anschluss an die sozialökonomische lassen, legen beredtes Zeugnis davon
Union der Erweiterungsdynamik unterge- Entwicklung im westlichen Teil des Konti- ab. Die Wahlerfolge kontroverser politi-
ordnet wird. Die neuen Mitgliedsländer nents zu finden und gleichzeitig Einfluss scher Führungsfiguren wie der Kaczyński-
hingegen befinden sich in einer Nachbei- auf die politischen Entscheidungsmecha- Brüder in Polen oder Robert Ficos in der
trittskrise, die trotz der grundsätzlichen nismen der Union zu nehmen. Slowakei oder die von Gewaltausbrü-
Bejahung der Mitgliedschaft eine gewisse Von der Euphorie des Beitritts blieb je- chen begleiteten Proteste gegen die Re-
Orientierungslosigkeit offenbart. Kai-Olaf
doch nicht viel übrig. In der „alten“ EU gierung Gyurcsány in Budapest sind
Lang geht in seinem Beitrag mehreren Fra-
machte sich rasch ein „Erweiterungska- sichtbarer Ausdruck einer veritablen Kri-
gen nach: Wo stehen die Länder Ostmittel-
ter“ breit. In zahlreichen Mitgliedslän- se, die sich nicht zuletzt aus einer neuen
europas, die im Frühjahr 2004 der EU bei-
traten, heute? Welche Erfahrungen mach- dern werden die „Neuen“ als Konkurren- Orientierungslosigkeit nach dem Beitritt
te die EU bislang mit ihnen? Wie homogen ten empfunden, als teure Kostgänger, speist: Unklar ist, wie die neuen über-
ist die Gruppe der vom Baltikum bis an die „trojanische Pferde“ der USA oder wider- wölbenden und integrativen Kollektivzie-
Adria reichenden Neumitglieder aus Ost- borstige Egoisten wahrgenommen, die le der Posttransformationsgesellschaften
mitteleuropa eigentlich? Wie partikularis- den politischen Zusammenhalt der EU aussehen sollen. Offen ist, welche Rolle
tisch sind sie, und inwieweit sind sie in der und die Entwicklungsaussichten der euro- sich die neuen Länder in der Union zu-
Lage, konstruktive Beiträge für die Stär- päischen Integration gefährden. Nach- schreiben wollen. Zweifel bestehen ob
kung der europäischen Integration zu er- dem die Zustimmung zur Erweiterung der des Wandels der EU und der europäi-
bringen? Ungeachtet aller Ausdifferenzie- Union in wichtigen Mitgliedsländern auf schen Integration, in der man Tendenzen
rung zeigt sich drei Jahre nach der Erwei- ein Niedrigniveau absank und eine Dis- der Renationalisierung und der Entsolida-
terungsrunde, dass in den ostmitteleuro- kussion über die „Absorptionsfähigkeit“ risierung am Werk sieht. Die Nachbei-
päischen Beitrittsländern eine wachsende der Gemeinschaft entbrannt ist, wäre of- trittskrise, die die ostmitteleuropäischen
Zustimmung zur EU-Mitgliedschaft zu ver- fensichtlich eine Verschnauf- und Verdau- EU-Mitglieder trotz einer ungebrochen
zeichnen ist. Die Neuankömmlinge in der ungspause in der Erweiterungspolitik an- hohen Bejahung der Mitgliedschaft und
EU betonen allesamt, wie wichtig für sie gebracht. Aber ungeachtet dessen fährt trotz der Aussicht auf massive Moderni-
das Prinzip der europäischen Solidarität der Erweiterungszug einstweilen weiter. sierungs- und Wohlfahrtsschübe durch-
ist und mahnen gleichzeitig mit Blick z. B. Rumänien und Bulgarien traten Anfang laufen, trifft diese Länder in einer Phase,
auf die Energie- und Außenpolitik mehr 2007 bei, mit Kroatien und der Türkei wird in der es für sie keineswegs nur darum
„Gemeinsames“ an. S
verhandelt, die Länder des „westlichen geht, die Früchte des Beitritts zu ernten. Im
Balkans“ (darunter Mazedonien, das be- Gegenteil: Sie sind gefordert, sich nicht
reits jetzt einen Beitrittsstatus besitzt) ha- auf dem Erreichten auszuruhen. Denn ob-
Die Beitrittseuphorie ist verflogen ben eine langfristige Beitrittsperspektive. wohl sie EU-Mitglieder wurden, sind sie
Zwar dürften weder weitere Beitritte voll- noch keineswegs in alle Bereiche der
Die am 1. Mai 2004 vollzogene Aufnah- zogen noch neue Mitgliedschaftsanwart- europäischen Integration eingebunden.
me von zehn, vorwiegend ostmitteleuro- schaften vergeben werden, solange die Ausnahmeregelungen und Übergangs-
päischen Ländern1 in die Europäische EU eine Neuordnung ihrer inneren Archi- fristen müssen rasch überwunden wer-
Union (EU) wurde als historischer Meilen- tektur nicht bewerkstelligt hat und der Eu- den, wenn man nicht zu einer Art „Mit-
stein gefeiert. Aus Sicht der bisherigen ropäische Verfassungsvertrag oder ein glied zweiter Klasse“ werden will.
Unionsmitglieder konnte ein außeror- funktionales Äquivalent auf den Weg ge- Wo aber stehen die Länder Ostmittel-
dentlicher Stabilisierungserfolg verbucht bracht ist. Doch eine grundlegende Neu- europas, die im Frühjahr 2004 der EU
werden, wurde doch eine Ländergruppe ausrichtung der Erweiterungspolitik, bei beitraten, heute? Welche Erfahrungen
in die EU aufgenommen, die in unmittel- der die Erweiterungsdynamik dem Impe- machte die Union bislang mit ihnen? Mit
barer Nachbarschaft zur Union lag und rativ der Handlungsfähigkeit untergeord- welchen Partnern haben es die Altmit-
von der man zu Beginn der 1990er-Jahre net wird, zeichnet sich bislang nicht ab.2 glieder zu tun? Wie geschlossen ist die
nicht genau wusste, wie sie sich entwi- Gruppe der vom Baltikum bis an die
ckeln würde. Durch den Anreiz der Mit- Adria reichenden acht Neumitglieder aus
gliedschaft konnten wirtschaftliche und Nachbeitrittskrise und Ostmitteleuropa? Wie partikularistisch
politische Reformprozesse beschleunigt Orientierungslosigkeit sind sie, und inwieweit sind sie in der
und Konfliktpotentiale zwischen den Län- Lage, konstruktive Beiträge für die Stär-
dern der Region reduziert werden. Für die Auch in den Beitrittsländern herrscht nach kung der europäischen Integration zu er-
Neumitglieder bietet sich die Chance, der Aufnahme in die Union nicht eitel bringen?

4
Eine heterogene Gruppe an kleinbäuerlicher Landwirtschaft hinter
ZWISCHEN BEITRITTSKRISE UND
mit Gemeinsamkeiten den urbanen Zentren und den Gebieten MITGLIEDSBEGEISTERUNG
entlang der deutsch-polnischen Grenze
Bei näherem Hinsehen war von Anfang an hinterher. In der Slowakei geht die Sche-
klar, dass die Newcomer aus Ostmitteleu- re zwischen dem sich dynamisch entwi-
ropa in der EU alles andere als ein kohä- ckelnden Westen mit der Hauptstadt Bra- im Osten (Überreste von Schwerindustrie,
rentes Ensemble darstellen würden. Natür- tislava sowie den industriellen Zentren im hoher Anteil von Roma-Bevölkerung) und
lich gibt es Faktoren, die so unterschiedli- Tal des Flusses Vag (hier konzentriert sich Süden (agrarisch, Siedlungsgebiete der
chen Ländern wie den baltischen Staaten, ein Großteil der Auslandsinvestitionen et- ungarischen Minderheit) auseinander (ex-
Polen oder Slowenien gemein sind. Da ist wa im Fahrzeugbau) und den Regionen emplarisch siehe hierzu die Karten 1–3).
die Position in einem Teil Europas, der über
Jahrhunderte Spielball der Großmächte
war. Da ist das ökonomische, gesellschaft- Karte 1: Regionale Disparitäten in Polen: unterschiedliche wirtschaftliche
liche und kulturell-mentale Vermächtnis Aktivität (registrierte Wirtschaftssubjekte pro 10000 Einwohner, 2004)
des Realsozialismus. Da ist die Notwen-
digkeit, wirtschaftliche und soziale Refor-
men zu initiieren und mannigfaltige „An-
passungsleistungen“ zu erbringen. Doch
schon hier wird sichtbar: Selbst das Ver-
bindende trennt. Die geopolitische Situie-
rung und die historisch-politischen Erfah-
rungen mit den europäischen Mächten,
insbesondere mit Deutschland und Russ-
land, variieren ganz erheblich. Während
Polen und die baltischen Staaten ein
schwieriges Verhältnis zu Moskau in die
Union bringen, haben Länder wie Slowe-
nien oder die Slowakei eine indifferente, ja
positive Beziehung zu Russland. Die Aus-
prägung des kommunistisch apostrophier-
ten Herrschaftstyps und damit das Erbe
des Realsozialismus war ein anderes in
den Sowjetrepubliken des Baltikums als im
eher autoritären als totalitären Polen oder
im jugoslawischen Selbstverwaltungsmo- 346– 637 (95)
637– 837 (127) Polska = 937
dell. Anders ausgedrückt: Die Ausgangs- 837–1037 (93)
1037–1803 (64)
bedingungen der Länder in der Region
nach 1989 waren ebenso unterschiedlich
wie die Reformstrategien und die gesell-
Quelle: Polnisches Amt für Statistik: Powiaty w Polsce 2005, Warschau, Dezember 2005
schaftlichen und politischen Verhältnisse. www.stat.gov.pl/opracowania_zbiorcze/powiaty/mapy.pdf
Dennoch bringt ein Blick auf den inne-
ren Zustand der ostmitteleuropäischen Karte 2: Regionale Disparitäten in Polen: Größe des Dienstleistungssektors
Mitglieder Gemeinsames zum Vorschein, (Anteil der Beschäftigten im Tertiärsektor, 2004)
das deren Position und Verhalten in der
Europäischen Union prägt und wohl auf
absehbare Zeit prägen wird.

Innere Disparitäten

In allen im Mai 2004 der EU beigetrete-


nen Ländern besteht ein ausgeprägtes
Stadt-Land-Gefälle oder, genauer, ein
Gefälle zwischen hauptstädtischer Ag-
glomeration und ländlicher Peripherie.
Mancherorts (wie in Polen, Ungarn oder
der Slowakei) besteht ein klarer West-
Ost-Gegensatz, mit entwickelten Regio-
nen in Grenzregionen zur alten EU und
stagnierenden Gebieten etwa an der
neuen EU-Außengrenze. Vielfach sind
diese strukturellen Unterschiede aus kom-
munistischen oder vorkommunistischen
%
Zeiten „ererbt“ und haben sich nach 1989
12,4–28,3 (93) Polska = 48,9%
verfestigt oder sogar verstärkt. So hinken 28,9–38,3 (103)
38,8–18,3 (81)
die an Russland (Kaliningrad), Belarus 48,9–85,0 (89)
oder die Ukraine angrenzenden Woi-
wodschaften im Osten und Südosten Po- Quelle: Polnisches Amt für Statistik: Powiaty w Polsce 2005, Warschau, Dezember 2005
lens (sog. Polska B) mit ihrem hohen Anteil www.stat.gov.pl/opracowania_zbiorcze/powiaty/mapy.pdf

5
Kai-Olaf Lang

Karte 3: Soziale Situation in den Regionen der Slowakei (zusammengesetzter bestehende raumwirtschaftliche Unter-
Indikator, der Arbeitslosigkeit, Durchschnittslohn und Umfang von Sozialhilfe schiede künftig noch zunehmen7 oder zu-
berücksichtigt) mindest mittelfristig fortbestehen.

Stetiges Wachstum,
bleibender Reformbedarf

In allen ostmitteleuropäischen Ländern


wird sich auf absehbare Zeit ein stabiles
Wirtschaftswachstum fortsetzen; 2006
lag es zwischen 4 und 12 Prozent (vgl. Ta-
belle 1). Neben den kleinen, agilen Re-
formvorreitern, die ein äußerst dynami-
sches Wachstum aufweisen können (bal-
sehr günstig tische Staaten, Slowakei), schreiten auch
günstig
die größeren Volkswirtschaften stetig vo-
durchschnittlich
ran und haben ihre Schwächephase vom
ungünstig
Ende der 1990er-Jahre und Anfang des
äußerst ungünstig
laufenden Jahrzehnts (Tschechische Re-
Quelle: L‘ubomír Falt’an, Ján Pašiak: Regionálny rozvoj Slovenska – v ýchodiská a súčasný stav, Bratislava, publik, Polen) definitiv hinter sich gelas-
2004, S. 60 www.sociologia.sav.sk/dokument/Regionalny-rozvoj-3.pdf
sen. Allein in Ungarn wird sich als direkte
Folge des 2006 eingeleiteten Sparkurses
Das wirtschaftsgeographische Profil der auch das Risiko einer territorial-politi- die Konjunktur abkühlen.
Regionen verdeutlicht, wie sehr die Bei- schen Polarisierung vieler Länder – hier Das Wachstum speist sich stärker als frü-
trittsländer von der Struktur der „alten“ EU prosperierende Regionen mit vorwiegend her aus einer Expansion der Investitionstä-
abweichen. Leben in Westeuropa etwa moderaten und proeuropäischen Einstel- tigkeit. Die kumulierten ausländischen Di-
80 Prozent der Bevölkerung in metropoli- lungen, da periphere Zonen mit einer Prä- rektinvestitionen beliefen sich 2004 schon
tanen, industriellen oder tertiären Kernre- ferenz für populistische und euroskepti- auf 190 Milliarden Euro, was 40 Prozent
gionen, sind dies in Mittel- und Osteuro- sche Orientierungen. des Bruttoinlandsprodukts gleichkommt.
pa lediglich 7 Prozent. Nach der Erweite- Ob strukturpolitische Maßnahmen Abhil- Das ist mehr als in China (25 Prozent BIP).8
rungsrunde von 2004 lebten mehr als 140 fe schaffen werden, ist unklar. Erfahrun- Vor allem die Länder, die in den letzten
Millionen Menschen in peripheren Agrar-, gen aus der alten EU zeigen, dass solche Jahren einen hohen Zustrom an ausländi-
Industrie- und Dienstleistungsregionen; Diskrepanzen durch Regionalpolitik allein schem Kapital verbuchen konnten (Tsche-
das sind fast doppelt so viele wie in der nicht behoben werden können. Selbst chische Republik, Ungarn, Estland), erziel-
EU der 15.3 dort, wo sich, wie im Falle der alten Kohä- ten ein kräftiges Exportwachstum. Doch
Mittlerweile sind sich die politischen Eliten sionsländer Irland, Spanien, Portugal und auch andere Länder in Ostmitteleuropa
in den neuen Mitgliedsländern der Pro- Griechenland, Konvergenz auf national- steigerten erfolgreich ihre Ausfuhren, so
blematik, die sich aus diesen territorialen staatlicher Ebene verzeichnen lässt, ging dass sich insgesamt das Handelsbilanz-
Spaltungen ergibt, bewusst. Ein Ungarn, dieser Prozess mit wachsender regionaler defizit der neuen Mitgliedsländer redu-
Polen oder Litauen „der zwei Geschwin- Divergenz einher.5 Für Länder wie Grie- zierte.9 Der Exporterfolg beruht hierbei
digkeiten“4 würde auf ein Nebeneinander chenland und Spanien wurde festgestellt, nicht nur auf lohnkostenintensiver Billig-
von einem oder einigen binnenmarktin- dass es keinen statistisch unterlegten produktion, sondern auch auf einer Ver-
tegrierten Entwicklungskernen und einer Nachweis dafür gibt, dass sich Struktur- besserung der Qualität. Ursache: Das
vom europäischen Mainstream entkop- fonds positiv auf Arbeits- oder Faktorpro- Gros der ausländischen Direktinvestitio-
pelten Randzone hinauslaufen. Zu den duktivität in den ärmeren Regionen aus- nen (55 Prozent) fließt in die Dienstleistun-
damit verbundenen gesellschaftlichen wirken.6 Auch in den neuen Mitgliedslän- gen, gefolgt von der verarbeitenden In-
und politischen Konsequenzen gehört dern gibt es daher Befürchtungen, dass dustrie (37 Prozent). Vor allem in Ungarn,

Tabelle 1: Wirtschaftliche Indikatoren der neuen Mitgliedsländer (für 2007: Prognose)

BIP* Inflation** Arbeitslosenquote*** Budgetdefizit****


2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007
Estland 10,5 11,3 9,5 4,1 4,4 4,1 7,9 7,0 6,5 -1,6 -1,4 -0,8
Lettland 10,2 11,7 9,0 6,7 6,5 5,9 8,9 7,0 6,5 1,0 0,9 1,2
Litauen 7,6 7,6 7,0 2,7 3,9 4,4 8,3 6,6 6,5 0,5 0,6 0,9
Polen 3,5 5,4 5,1 2,1 1,3 2,7 17,6 14,8 14,1 2,5 2,2 4,0
Tschechien 6,1 6,0 4,5 1,9 2,5 3,1 8,9 7,7 7,3 3,6 3,8 4,6
Slowakei 6,0 7,8 7,5 2,7 4,4 2,6 11,6 10,7 10,6 3,1 3,4 2,9
Ungarn 4,2 4,0 2,3 3,6 3,9 6,4 7,2 7,5 7,6 7,5 10,1 6,8
Slowenien 4,0 5,1 4,3 2,5 2,5 2,8 6,3 6,5 6,3 1,4 1,0 1,3
Bulgarien 5,5 6,3 6,5 5,0 7,2 6,2 10,7 9,5 8,7 -2,3 -3,3 -2,0
Rumänien 4,1 7,4 5,7 9,0 6,6 4,8 5,8 5,4 5,3 0,8 1,0 2,3
* Bruttoinlandsprodukt, Veränderung zum Vorjahr in %. – ** Jahresdurchschnitt in %. – *** in %. – **** in % des BIP; negative Werte: Haushaltsüberschuss.
Quelle: UniCredit Group: CEE-Biweekly, January 11, 2007; s.: www.ba-ca.com

6
der Tschechischen Republik und in der nachlässigen Haushaltsführung zurück-
ZWISCHEN BEITRITTSKRISE UND
Slowakei aber wird immer mehr in die mo- schrecken lassen. Das ausufernde Bud- MITGLIEDSBEGEISTERUNG
derne verarbeitende Industrie investiert getdefizit (das in Relation zum BIP 2006
(z. B. Büromaschinen, Telekommunikation einen zweistelligen Wert annahm) hatte
und Fahrzeuge).10 Insgesamt lag der An- die dortige Koalition zu rigorosen Auste-
teil der 15 alten Mitgliedstaaten am Ge- ritätsmaßnahmen gezwungen und zu schaftswahlen einzogen oder der dubiose
samthandel der zehn Neumitglieder im Massenprotesten und Straßenschlachten litauisch-russische Geschäftsmann und Po-
Jahr 2005 bei 62 Prozent. beigetragen. litiker Viktor Uspaskich mit seiner „Arbeits-
Allmählich schlägt sich das stetige Wirt- partei“ sowie andere populistische Partei-
schaftswachstum auch auf den Arbeits- en bei den litauischen Parlamentswahlen
märkten nieder. In den meisten Ländern Hohe innenpolitische Fluktuation erfolgreich waren. National- und linkspo-
der Region befindet sich die Arbeitslosen- pulistische sowie radikale Gruppierungen
quote mittlerweile deutlich unter 10 Pro- Für die meisten Beitrittsländer ist ein ho- unterschiedlicher Couleur verfügen in vie-
zent. In der Slowakei und in Polen, wo die her Grad an innenpolitischer Fluktuation len Beitrittsländern über ein Stimmenpo-
die Zahl der Erwerbsuchenden zu Beginn kennzeichnend. Nur in begrenztem Maße tential zwischen 10 und 40 Prozent. Noch
des Jahrzehnts noch um die 20 Prozent haben sich Bindungen zwischen Wählern stärker sind „gemäßigte“ Populisten einzu-
lag, konnte der Anteil der Beschäfti- und Parteien herausgebildet. Die Wähler schätzen, also Politiker und Parteien, die
gungslosen in den letzten Jahren deutlich wechseln deshalb schneller zu politischen kein klares Profil haben, eventuell der Mit-
reduziert werden, liegt aber immer noch Alternativen als in der „alten“ EU, und te des politischen Wettbewerbs zuzurech-
bei knapp 11 bzw. 15 Prozent. Allerdings auch die Pendelbewegung zwischen Re- nen sind, jedenfalls keine Anti-System-Par-
bestehen nach wie vor erhebliche re- gierung und Opposition ist hier ausge- teien sind, die sich aber eines aggressiven,
gionale Unterschiede. Während in den prägter. Regierungsparteien werden häu- polarisierenden Politikstils bedienen. Der-
Hauptstädten nahezu Vollbeschäftigung figer durch „negatives Wählen“ abge- artige Parteien und Politiker sind – im Un-
herrscht, liegt die Arbeitslosenquote in straft. Vor allem in den baltischen Staaten terschied zu den meisten „radikalen“ Strö-
den strukturschwachen Randzonen Po- und Polen sind die Parteiensysteme in mungen – durchaus mehrheitsfähig. Als
lens oder in der Ostslowakei weiter über ständigem Wandel. So kam es etwa in Est- Prototyp darf die polnische Partei „Recht
20 Prozent. In Verbindung mit den weiter- land, Lettland oder Litauen vor, dass bei und Gerechtigkeit“ (PiS) der Zwillingsbrü-
hin bestehenden Lohndifferenzialen ge- Parlamentswahlen Parteien obsiegten, der Kaczy ński gelten. Diese entschied mit
genüber Westeuropa ergaben sich da- die erst in der vorausgegangenen Legis- einem national und sozial orientierten
her durchaus substantielle Wanderungs- laturperiode gegründet worden waren. Konservativismus die Parlaments- und Prä-
bewegungen in die Länder der Union, Natürlich gibt es auch Anzeichen von sidentschaftswahlen vom September 2005
die die Möglichkeit einer siebenjährigen Kontinuität und Konsolidierung. Bei der für sich und ging eine Allianz mit Sozialpo-
Übergangsfrist der Personenfreizügigkeit Serie von Wahlen, die zwischen Herbst pulisten und Nationalkatholiken ein. Auch
nicht zur Anwendung brachten und ihre 2005 und Sommer 2006 in den vier Län- in der Slowakei kam es infolge der Parla-
Arbeitsmärkte geöffnet haben. So ver- dern der Visegrád-Gruppe (Polen, Tsche- mentswahlen vom Juni 2006 zur Bildung ei-
öffentlichte das britische Home Office chische Republik, Slowakei, Ungarn) ab- ner kontroversen Koalition. Unter der Füh-
Mitte 2006 einen Bericht, demzufolge gehalten wurden, konnten durchgängig rung des machtbewussten Premiers Robert
427.000 Menschen aus den acht Beitritts- solche Parteien in Parlamente gelangen, Fico kam ein linksnationales Regierungs-
ländern (davon 62 Prozent aus Polen) ei- die bereits in den Gesetzgebungsorga- bündnis aus patriotischen Sozialdemokra-
ne Arbeitserlaubnis in Großbritannien er- nen vertreten waren (vgl. Tabelle 2, S. 8). ten, radikalen Nationalisten und der Par-
hielten. Unter Einschluss von Selbstän- Einzige Ausnahme war die Tschechische tei des vormaligen Ministerpräsidenten
digen wird die Zahl der Migranten aus Republik, wo die Grünen erstmals die Mečiar zustande.
den Beitrittsländern auf etwa 600.000 ge- Fünf-Prozent-Hürde überschritten. In Un-
schätzt. Da diese Zahlen die Prognosen garn wie auch bei den Wahlen in Lettland
weit übertrafen, sperrte London seine Ar- konnte sich erstmals eine Regierungspar- Anstoßgeber oder Bremser? Außen-
beitsmärkte für Bulgaren und Rumänen. 11 tei im Amt halten. Die Parteiensysteme in und sicherheitspolitische Interessen
In Polen wird daher bereits wieder aktiv Ungarn, Tschechien und Slowenien sind
um die Rückkehr gut qualifizierter Arbeit- ohnehin seit Jahren stabil und machen es Die neuen Mitgliedsländer aus dem öst-
nehmer geworben. politischen Neuankömmlingen schwer. lichen Teil des Kontinents haben teils
All diesen Ländern stehen in den nächs- Dies alles kann aber nicht darüber hin- manifeste außenpolitische Interessen. Sie
ten Jahren Strukturreformen – vor allem wegtäuschen, dass es in den Ländern der versuchen daher, diese unter Rückgriff auf
der Umbau der sozialen Sicherungssyste- Region ein gerütteltes Maß an innen- Mechanismen und Ressourcen der Ge-
me – bevor, durch die sie, nicht zuletzt mit politischer Unbeständigkeit und damit meinsamen Außen- und Sicherheitspolitik
Blick auf die Euro-Einführung, eine nach- auch Unberechenbarkeit gibt. Schwache (GASP) zu realisieren, gleichsam ihre spe-
haltige Budgetkonsolidierung bewerk- Loyalitäten von Wählern gegenüber poli- zifischen Belange zu europäisieren. Na-
stelligen wollen. Naturgemäß wird es tischen Parteien, häufige Veränderungen mentlich in drei Bereichen zeigen sie hier-
dabei zu intensiven Verteilungskämpfen auf der politischen Angebotsseite sowie bei Profil.
kommen. In Anbetracht des Vormarschs Unzufriedenheit mit den etablierten politi- Erstens hegen mehrere ostmitteleuropäi-
oppositioneller oder populistischer Par- schen Akteuren schaffen nicht zuletzt sche Länder ein besonders enges Verhält-
teien könnten Regierungen dann dazu Raum für konfrontative und demagogische nis zu den Vereinigten Staaten.13 Dies wur-
neigen, zurückzuweichen und die Haus- Politik. Radikale und populistische Parteien de spätestens mit dem Irakkrieg 2003
haltssanierung zu verwässern. Eine ge- und Politiker können immer wieder reüssie- sichtbar, als alle Länder der Region Partei
wisse gesellschaftliche Ermüdung nach ren.12 Dies hatte sich bereits im Erweite- für die USA und deren militärische Inter-
dem Beitritt könnte überdies dazu führen, rungsjahr 2004 gezeigt, als in zahlreichen vention gegen Saddam Hussein ergriffen
dass Exekutiven ihren Wählern und Volks- Beitrittsländern nationalistische oder radi- und sich insbesondere Polen, das sich an
wirtschaften eine Erholungsphase gön- kale Parteien bei den Wahlen zum Europa- der Militäraktion und der Stabilisierung
nen und eine laxere Finanzpolitik betrei- parlament Erfolge verbuchen konnten, als des Nachkriegsiraks aktiv beteiligte, als
ben. Allerdings wird das ungarische Bei- gleich zwei kontroverse Kandidaten in die loyaler Partner Washingtons inszenierte.
spiel die meisten Regierungen vor einer zweite Runde der slowakischen Präsident- Der „harte Kern“ dieser Beziehung sind si-

7
Kai-Olaf Lang

Tabelle 2: Regierungen und Regierungskoalitionen in den Ländern Ostmitteleuropas (Januar 2007)

Land Regierungskoalition Ideologische Regierungschef Mehrheits- Nächste Wahlen


Verortung verhältnisse (regulär)
Polen Recht und Gerechtigkeit nationalkonservativ, Jarosław Kaczyński Mehrheitsregierung Herbst 2009
(PiS), Selbstverteidigung, neotraditionalistisch (PiS)
Liga der Polnischen Fami-
lien (LPR)
Tschechische Demokratische Bürger- rechte Mitte Mirek Topolánek Minderheitsregierung Sommer 2010
Republik partei (ODS), Christ- (ODS)
demokraten (KDU-ČSL),
Grüne (SZ)
Slowakei Richtung – Sozialdemo- linksnational Robert Fico (Smer-SD) Mehrheitsregierung Sommer 2010
kratie (Smer-SD), Slowa-
kische Nationalpartei
(SNS), Bewegung für eine
Demokratische Slowakei
(L’S-HZDS)
Ungarn Ungarische Sozialistische sozialliberal Ferenc Gyurcsány Mehrheitsregierung Frühjahr 2010
Partei (MSZP), Bund Frei- (MSZP)
er Demokraten (SZDSZ)
Slowenien Slowenische Demokrati- rechte Mitte Janez Janša (SDS) Mehrheitsregierung Ende 2008
sche Partei (SDS), Neues
Slowenien (NSi), Slowe-
nische Volkspartei (SLS),
Demokratische Rentner-
partei (DeSUS)
Estland Zentrumspartei, Reform- Mitte Andrus Ansip Mehrheitsregierung März 2007
partei, Volksunion (Reformpartei)
Lettland Volkspartei (TP), Allianz rechte Mitte Aigars Kalvītis (TP) Mehrheitsregierung Herbst 2010
der Grünen und der
Bauern (ZZS), Bündnis aus
Lettlands Erster Partei und
der Partei „Lettischer Weg“
(LPP-LC), „Für Vaterland
und Freiheit“ (TB-LNNK)
Litauen Sozialdemokratische Par- linke Mitte Gediminas Kirkilas Minderheitsregierung Herbst 2008
tei Litauens (LSP), Bäuerli- (LSP)
che Volksunion (LVLS),
Bürgerdemokratie,
Liberale Zentrumsunion

Quelle: eigene Zusammenstellung

cherheitspolitische Erwägungen: Die enge wissheiten hinsichtlich der europäischen Zumindest für Länder wie Polen oder die
Bezugnahme auf die USA bildet eine Art Sicherheitsarchitektur scheinen einige Län- baltischen Staaten ist das Engagement
Rückversicherung gegen Bedrohungsla- der daher eine direkte sicherheitspoliti- für die „östliche Dimension“ der europäi-
gen, die man vor allem im postsowjeti- sche, rüstungswirtschaftliche und militäri- schen Außenbeziehungen verknüpft mit
schen Raum und im Zusammenhang mit ei- sche Zusammenarbeit mit den USA anzu- dem Faktor Russland: Für sie bietet die
nem wieder erstarkenden Russland sieht. streben. Eine solche unmittelbare Verket- Verankerung der östlichen Anrainer in der
Zur außen- und sicherheitspolitischen Ziel- tung würde entstehen, wenn in Polen und EU und generell die Konsolidierung ihrer
hierarchie der meisten ostmitteleuropäi- der Tschechischen Republik tatsächlich Staatlichkeit eine Gewähr gegen neoim-
schen Länder gehört daher eine Akzentu- Elemente des amerikanischen Raketenab- periale Tendenzen auf dem Gebiet der
ierung der Rolle der NATO, eine gewisse wehrsystems stationiert würden. früheren Sowjetunion. Prinzipiell erhofft
Skepsis gegenüber einer Aufwertung der Zweitens mahnen zahlreiche Länder Ost- man sich, in der EU mehr Gemeinsamkeit
Europäischen Sicherheits- und Verteidi- mitteleuropas mehr Aufmerksamkeit für im Umgang mit Russland zu erreichen. So
gungspolitik (ESVP). An dieser beteiligen die Zusammenarbeit mit den neuen besteht namentlich in Polen Verbitterung
sich zwar alle Mitgliedsländer aus der Re- Nachbarn der erweiterten Union an. So über ein angebliches deutsch-russisches
gion, doch achten sie sorgsam darauf, soll insbesondere die Kooperation mit Sonderverhältnis. Insbesondere die ge-
dass die ESVP nicht zum Spaltpilz der den Partnern jenseits der EU-Ostgrenze plante deutsch-russische Gaspipeline
transatlantischen Beziehungen wird und (Ukraine, Moldau, Belarus sowie Südkau- durch die Ostsee wird als Unterfangen
sie komplementär zu einer vitalen europä- kasusstaaten) im Rahmen der so genann- gesehen, das den energie- und außenpo-
isch-amerikanischen Sicherheitskoopera- ten Europäischen Nachbarschaftspolitik litischen Interessen Polens widerspricht.
tion im Rahmen der NATO verläuft. Ange- (ENP) intensiviert werden. Die ENP wird Polens Veto gegen die Erteilung eines Ver-
sichts einer sich transformierenden und dabei nicht als Alternative, sondern als handlungsmandats für die Brüsseler Kom-
globalisierenden NATO und der Unge- Vorstufe zur Mitgliedschaft angesehen. mission hinsichtlich eines neuen Partner-

8
schafts- und Kooperationsabkommens agenda der 2004 aufgenommenen Mit-
ZWISCHEN BEITRITTSKRISE UND
mit Russland belegt, dass zumindest War- gliedstaaten ist daher einem Generalziel MITGLIEDSBEGEISTERUNG
schau gewillt ist, seine bilateralen Proble- untergeordnet: der Finalisierung der Mit-
me mit Russland (in diesem Fall ein Embar- gliedschaft.
go gegen die Einfuhr landwirtschaftlicher
Erzeugnisse aus Polen nach Russland) zu ble Auslegung der Konvergenzkriterien
einem „europäischen“ Thema zu machen. Wann kommt der Euro? bestehen, schließlich hatte das Land den
Gerade hier zeigt sich aber auch, wie un- Schwellenwert um gerade 0,06 Prozent-
terschiedlich die Interessen in den Län- Die neuen Mitgliedsländer haben das punkte überschritten (allerdings ging das
dern der Region sind. Im Gegensatz zu Recht und die Pflicht, die europäische Preisniveau in der Folgezeit deutlicher
Polen und den baltischen Staaten, die ein Gemeinschaftswährung einzuführen. Al- nach oben).16 Die nicht zuletzt durch
sensitives Verhältnis zu Russland in die lerdings müssen sie hierzu eine Reihe von das Konjunktur-Hoch verursachten Teue-
Union „importiert“ haben und auch des- Voraussetzungen, namentlich die „Maast- rungsraten dürften für alle baltischen
wegen strikt atlantizistisch sind, ist der richter Konvergenzkriterien“, erfüllen: Die Staaten ein Hindernis für eine Euro-Über-
Ansatz der übrigen Ostmitteleuropäer in Notenbanken müssen unabhängig sein, nahme vor 2010 darstellen.
diesen Fragen deutlich moderater. Budgetdefizit und die Staatsverschuldung Die großen Beitrittsländer werden vo-
Das dritte Feld der europäischen Außen- dürfen ebenso wie Preisstabilität oder raussichtlich noch länger warten müssen
beziehungen, auf dem die ostmitteleuro- langfristiges Zinsniveau bestimmte Grenz- – dort gestaltet sich die Situation schwie-
päischen EU-Mitglieder besondere Ziele werte nicht überschreiten. Durch eine min- riger. Dort müssen die Regierungen we-
verfolgen, ist die Erweiterungspolitik. Die destens zwei Jahre dauernde Teilnahme gen erheblicher Konsolidierungsanstren-
(mit Ausnahme der Tschechischen Repu- am Europäischen Wechselkursmechanis- gungen mit beachtlichen politischen Kos-
blik) allesamt an Außengrenzen der Uni- mus (EWM II) muss Wechselkursstabilität ten rechnen. Während in Ungarn al-
on situierten Länder der Region wollen ih- belegt werden. Überdies müssen die not- lein die desaströse Haushaltssituation
re Randlage überwinden und votieren wendigen rechtlichen Rahmenbedingun- die Euro-Einführung lange hinauszögern
daher für eine Fortführung des Erweite- gen geschaffen werden. wird, will die europaskeptische Regie-
rungsgeschehens – einerseits nach Os- Zunächst bestand Optimismus darüber, rung in Polen aus ideologischen Gründen
ten, andererseits Richtung Westbalkan. In dass die meisten Länder, gestützt auf ih- keine schnelle Kursnahme auf die ge-
Einklang mit ihrer erweiterungsfreundli- re dynamische gesamtwirtschaftliche Ent- meinsame Währung. Führende Politiker
chen Linie treten sie zumeist für eine Auf- wicklung, rasch der Euro-Zone beitreten der Regierungspartei „Recht und Gerech-
nahme der Türkei in die EU ein. könnten. Insbesondere die kleinen Re- tigkeit“ (PiS) brachten sogar gelegentlich
formländer schienen rasch „Euro-reif“ zu die Abhaltung eines Referendums über
werden. Dieser Eindruck schien sich zu die Euro-Einführung ins Spiel.
Das Spiel geht weiter bestätigen, als zwischen Sommer 2004 Angesichts dessen dürfte noch am ehes-
und Ende 2005 alle Neumitglieder bis auf ten die Slowakei eine Chance haben, der
Nimmt man dies alles zusammen, eröffnet die großen Drei (Polen, Tschechien, Un- Euro-Zone noch in diesem Jahrzehnt bei-
sich ein gemischtes Bild, das die – mittler- garn) in das EWM II aufgenommen wur- zutreten. Immerhin hat die Regierung Fico
weile gar nicht mehr so neuen – Mitglied- den und die Euro-Übernahme zwischen sich bei ihrer Steuer- und Finanzpolitik
staaten aus Ostmitteleuropa bieten. So 2007 und 2009 in greifbare Reichweite keineswegs so „populistisch“ verhalten,
oder so müssen sie mit diesen inneren Vo- kam. Tatsächlich schaffte es aber bislang wie dies aus ihren Wahlkampfverspre-
raussetzungen ihre Mitgliedschaft ausge- nur Slowenien, das bereits Anfang 2007 chen hätte abgeleitet werden können.
stalten und weiterentwickeln. Denn mit seinen Tolar zugunsten des Euro aufge-
dem formalen Beitritt zur EU ist die fak- ben konnte.14 Alle anderen Anwärter, das
tische Vollintegration noch keineswegs haben auch die offiziellen Konvergenz- Beitritt zur Schengen-Zone
abgeschlossen. So sind die neu beigetre- berichte von Europäischer Zentralbank
tenen Mitglieder weder Bestandteil der und Kommission betont,15 haben vor al- Mit dem 1. Mai 2004 sind die Grenzkon-
Euro-Gruppe noch der Zone ohne Grenz- lem mit hohen Inflationsraten und großen trollen zwischen den neuen Mitgliedslän-
kontrollen. Überdies wurden (teils auf Haushaltslöchern zu kämpfen (Tabelle 3). dern und der Schengen-Zone nicht ent-
Drängen der Kandidatenländer, teils auf Das ambitionierte Litauen, das zeitgleich fallen. Sie werden erst dann aufgehoben,
Initiative der Altmitglieder) zahlreiche mit Slowenien den Euro einführen wollte, wenn die Vorschriften des Schengen-Be-
Übergangsregelungen festgelegt, die wurde aufgrund fehlender Preisstabilität sitzstandes, die sich auf die Problematik
die Anwendung des gemeinschaftlichen zunächst zurückgewiesen. Gerade das der internen Grenzkontrollen beziehen,
Rechtsbestands teils auf mehr als ein Beispiel Litauen zeigt, dass in der EU be- übernommen und implementiert werden.
Jahrzehnt aussetzen. Die Nach-Beitritts- achtliche Widerstände gegen eine flexi- Unter anderem geht es dabei um die
grenzüberschreitende polizeiliche Ko-
operation, um Visa-Bestimmungen, das
Tabelle 3: Ostmitteleuropäische Länder: Nominale Konvergenz Schengen-Informationssystem und um
die Sicherheit an den EU-Außengrenzen,
Land Preissteigerung* Haushaltsdefizit** Staatsverschuldung** die dann auch die Außengrenzen des
Tschechien 2,2 3,5 30,9 Schengen-Raums sein werden. Zur Ver-
besserung ihrer administrativen und tech-
Estland 4,3 -2,5 4,0
nischen Fähigkeiten zur Sicherung der Au-
Lettland 6,7 1,0 11,1 ßengrenzen erhielten sechs der neuen
Ungarn 3,5 10,1 67,6 Mitglieder zwischen 2004 und 2006 rund
Polen 1,1 2,2 42,4 860 Millionen Euro (so genannte Schen-
gen-Fazilität).
Slowakei 4,3 3,4 33,0
Ob die Voraussetzungen erfüllt sind und
Litauen 3,5 0,5 18,7 die Grenzkontrollen aufgegeben wer-
* Nov/05 – Okt/06. – ** Prognose für 2006; für Litauen Werte für 2005.
den, wird letztlich auf der Grundlage ei-
Quelle: Konvergenzbericht 2006 EZB, für Litauen: Credit Suisse nes komplexen Evaluierungsverfahrens

9
Kai-Olaf Lang

durch einstimmigen Ratsbeschluss festge- Tabelle 4: Mittelzufluss aus Kohäsions-, Regional- und landwirtschaftlicher
stellt. Die Neumitglieder haben früh da- Strukturpolitik (Mio. Euro, Preise von 2004)
rauf gedrängt, möglichst bald einen Fahr-
plan für die gesamte Evaluierung festzu- Land Kohäsions- und Entwicklung des Summe
legen bzw. mit dem Verfahren zu begin- Regionalpolitik* ländlichen Raums
nen. Alle Länder wollten bereits im Okto- Tschechien 23697 2816 26513
ber 2007 der Schengen-Zone beitreten. Estland 3058 715 3773
Angesichts mannigfacher Probleme bei
der Einführung des neuen Schengen-In- Lettland 4090 1041 5131
formationssystems (SIS II) schien eine Ver- Litauen 6097 1743 7840
schiebung der Schengen-Erweiterung um Ungarn 22452 3806 26258
bis zu einem Jahr unausweichlich. Dies Polen 59698 13230 72928
löste Proteste der Beitrittskandidaten aus,
die an der offiziellen Argumentation Slowakei 10264 1969 12233
zweifelten und den Altmitgliedern politi- Slowenien 3739 900 4639
schen Unwillen und Diskriminierung un- * Indikative Finanzaufteilung 2007–201: Kohäsionsfonds, regionale Konvergenz, regionale Wettbe-
terstellten.17 Daraufhin wurde unter Fe- werbsfähigkeit und Beschäftigung, territoriale Zusammenarbeit
derführung Portugals Ende 2006 ein Kom- Quellen: Europäische Kommission, Generaldirektion Regionalpolitik, Inforegio Informationsblatt Juli/
promiss gefunden, der den Neumitglie- 2006; Europäische Kommission, Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, Die EU-Po-
litik zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums, Brüssel 2006.
dern die Eingliederung in den Schengen-
Raum bei vorläufiger Nutzung der alten
SIS-Variante (SISone4all) erlaubt. Dies
soll bis Juni 2007 bewerkstelligt werden, Brüsseler Gelder vor allem im Bereich Re- Eine erfolgreiche Mitgliedschaft?
so dass die einschlägigen Evaluierungs- gionalpolitik sowie im Agrarsektor we-
maßnahmen im September 2007 begin- sentlich üppiger fließen (vgl. Tabelle 4). Die Finalisierung der Mitgliedschaft und
nen können. Der Rat soll dann Ende 2007 Bei einer optimalen Mittelausschöpfung das Vermeiden einer „Zweite-Klasse-Mit-
in der Lage sein, einen positiven Beschluss aller Zahlungen (darunter fallen auch die gliedschaft“ ist aber letztlich nur ein Mi-
über die Aufhebung der Personenkontrol- in Tabelle 4 nicht dargestellten Direktzah- nimalziel: Sie ist aus Sicht der Länder
len mit Wirkung zum 31. Dezember 2007 lungen an die Landwirte) könnte vermut- Ostmitteleuropas lediglich Vorausset-
(31. März 2008 für Flughäfen) zu fassen.18 lich die für die Strukturmittel festgelegte zung dafür, die eigentliche Chance der
Doch die Sicherung der Außengrenzen Kappungsgrenze von 4 Prozent des Brut- EU-Mitgliedschaft zu nutzen. Diese be-
und die Einführung des neuen Schengen- toinlandsprodukts übertroffen werden. Al- steht darin, aus der Grauzone „Zwischen-
Informationssystems ist nur die eine Seite lein Polen kann mit brutto über 80 Milliar- europas“ herauszukommen und vom Poli-
der Medaille. Mehrere ostmitteleuropäi- den Euro rechnen und überholt damit cy-Taker zum Policy-Maker zu avancie-
sche Länder stehen außerdem vor dem schon 2007 Spanien als größtes Empfän- ren. Wollen die Länder Ostmitteleuropas
Problem, dass sie ihre liberale Vergabe- gerland.20 Jedoch steht längst nicht fest, aber konstitutiven Einfluss auf die Politiken
praxis von Visa für Staatsbürger von ob diese Mittel tatsächlich abgerufen der EU und die strategische Ausrichtung
Nachbarstaaten nicht mehr aufrecht- werden können. Einschränkungen wie der europäischen Integration nehmen,
erhalten können. Da eine weitergehende personelle Engpässe, Unerfahrenheit bei müssen sie ihre Interessen und Ziele stär-
„Aufweichung“ der Einreisebestimmungen der Projektbeantragung oder mangeln- ker als bislang am europäischen „großen
gegenüber Bürgern aus Drittstaaten in de Mittel zur Kofinanzierung limitieren
der EU gegenwärtig nur geringe Aussich- die Absorptionsfähigkeit der neuen Mit-
ten auf Erfolg hat, suchen die neuen gliedsländer. Die ersten Erfahrungen sind
Mitgliedsländer nach „Schengen-konfor- gemischt. Haushaltskommissarin Grybaus-

UNSER AUTOR
men“ Optionen zur Flexibilisierung der Vi- kaite äußerte sich bei einer Bilanzierung
savergabe: Nachgedacht wird beispiels- im Herbst 2006 skeptisch und rief die Neu-
weise über vorsichtige Modifikationen bei mitglieder zu zusätzlichen Anstrengungen
der Vergabepraxis, etwa preisgünstigere auf: Es handele sich zwar nicht um ein De-
Visa oder Erleichterungen beim Interview- saster, doch sei die niedrige Abrufquote
prozess mit Einreisewilligen. Einige ostmit- eine Warnung. Andererseits wird auch ein
teleuropäische Mitglieder werden mögli- Land wie Polen, das lange als Land mit
cherweise solche Forderungen bei der unzureichenden administrativen Kapazi-
Festlegung einer gemeinsamen Visumspo- täten galt, gelobt. Sichtbar wurden bis-
litik im Rahmen des Haager Programms für her nicht zuletzt beachtliche Unterschie-
Justiz und Inneres erheben. Vor allem aber de: Während Selbstverwaltungen und
wird die großzügige Erteilung „nationaler Unternehmen erfolgreich agieren, haben Kai-Olaf Lang, Jahrgang 1967, ist Dip-
Visa“ in Betracht gezogen, die von den die zentrale Verwaltung und Nichtregie- lom-Verwaltungswissenschaftler; 1999–
Mitgliedstaaten ausgestellt werden und rungsorganisationen Probleme.21 Zur Be- 2000 Bundesinstitut für ostwissenschaft-
lediglich den längerfristigen Aufenthalt im hebung von Defiziten wird Brüssel den liche und internationale Studien, Köln;
Ausgabestaat (sowie den Transit dorthin) Neumitgliedern unter die Arme greifen. seit 2001 wissenschaftlicher Mitarbeiter
erlauben.19 Neue, im Frühjahr 2006 initiierte Program- an der Stiftung Wissenschaft und Politik,
me sollen die Fähigkeiten zum Mittelabruf Berlin; Mitglied der Forschungsgruppe
verbessern.22 Überdies setzten die Neu- EU-Integration; Forschungsschwerpunk-
Das Brüsseler Manna mitglieder bei den Verhandlungen für die te der letzten Jahre: Außen- und Sicher-
finanzielle Vorausschau 2007–2013 güns- heitspolitik der ostmitteleuropäischen
Nachdem die horizontalen Finanzströme tigere Bedingungen für die Aktivierung Länder, Probleme des EU-Beitritts der ost-
(nach der Phase der Vorbeitrittshilfen) im von Geldern durch. So wurde der Kofi- mitteleuropäischen Länder, innenpoliti-
Zeitraum 2004-2006 anliefen, werden in nanzierungsanteil reduziert und die Ab- sche und gesellschaftliche Entwicklun-
der neuen Finanzperiode 2007–2013 die rufdauer ausgedehnt. gen in Ostmitteleuropa.

10
Ganzen“ orientieren. Sie müssen dabei die zuletzt 1996 erzielt worden waren.
ZWISCHEN BEITRITTSKRISE UND
erstens flexibel agieren. Dies gilt vor al- Nach dem Beitritt erhöhte sich selbst MITGLIEDSBEGEISTERUNG
lem für ein Land wie Polen, das mit seinen die Europa-Freundlichkeit unter den
Regionalmachtambitionen, einer neu er- traditionell wenig EU-begeisterten
starkten Furcht vor einem „neuen Deutsch- polnischen Bauern.24 Dieses europa-
land“ und einer Fixierung auf sicher- freundliche Klima limitiert die Chancen Ungeachtet dessen zeigt sich rund drei
heitspolitische Themen zwischen unre- europaskeptischer Parteien. Parteien Jahre nach der Erweiterungsrunde von
flektierter Assertivität und Selbstisolation mit einem solchen Profil (etwa die Par- 2004 und unmittelbar nach der Aufnahme
schwankt. Zweitens wird es darum gehen, tei „Recht und Gerechtigkeit“ in Polen von Rumänien und Bulgarien, wie divers
wechselnde, thematische Bündnisse ein- oder die „Demokratische Bürgerpar- das Feld der Neuankömmlinge ist. Slowe-
zugehen, aber gleichzeitig strategisch tei“ in Tschechien) können zwar gele- nien hat, wie erwähnt, bereits jetzt den
mit der „alten Mitte“ der EU, insbesonde- gentlich Erfolge verzeichnen, doch ob- Euro eingeführt. Was die realwirtschaftli-
re Deutschland und Frankreich zusam- siegen sie bei Wahlen durch die Ak- che Konvergenz angeht, so wurde mittler-
menzuarbeiten. Auch hier ist das Beispiel zentuierung ganz anderer Themen. weile Portugal (gemessen am Bruttoin-
Polen lehrreich, das in den vergangenen Letztlich sind sie längerfristig gezwun- landsprodukt per capita) überholt. An-
Jahren immer wieder auf „das falsche gen, auch in ihrer Regierungspraxis fang 2008 wird das Land der Schengen-
Pferd“ setzte (etwa auf Spanien oder die proeuropäische Grundstimmung in Zone beitreten. Unterstrichen wird Slowe-
Großbritannien) und dann immer wieder der Öffentlichkeit zu berücksichtigen. niens Position als Frontrunner der ostmit-
im Abseits landete. Schließlich wird von T Die neuen Mitgliedsländer sind bis- teleuropäischen Mitgliedstaaten durch
Bedeutung sein, ob die Länder aus Ost- lang keineswegs durchweg „wider- den Zufall, dass es im ersten Halbjahr
mitteleuropa eine Vorstellung von der spenstig“. Erste Analysen des Entschei- die EU-Ratspräsidentschaft übernehmen
langfristigen Entwicklung der EU haben. dungsprozesses im Rat der größeren wird. Gefolgt wird Slowenien von Län-
Charakteristisch ist die Haltung zum Ver- EU deuten darauf hin, dass die Neuen dern wie der Tschechischen Republik (mit
fassungsvertrag. Hier schwanken die weder einen „Ostblock“ in der Union ähnlichem Konvergenzerfolg), den dyna-
Länder zwischen unbekümmerter Unter- bilden noch zu einer generellen Blo- mischen „Kleinen“ wie der Slowakei oder
stützung (in den meisten Ländern wurde ckade des politischen Prozesses und den baltischen Staaten. Am anderen En-
das Dokument ohne größere öffentliche der Entscheidungsfindung geführt ha- de des Spektrums stehen die Länder der
Diskussion ratifiziert) und abgrundtiefer ben.25 Allerdings ist zu berücksichti- Erweiterungsrunde 2007: Bulgarien und
Skepsis (so Teile der Regierungsparteien gen, dass viele Länder sich bislang in Rumänien befinden sich erst am Anfang
in Polen und in der Tschechischen Repu- einer „Lernphase“ befanden und all- des langen Wegs zur Vollintegration, sie
blik). Doch abgesehen davon, dass alle mählich entschlossener auftreten. Ins- müssen jenseits der zahlreichen Über-
Länder „Solidarität“, nicht zuletzt finan- besondere in Bereichen, in denen Ein- gangs- und Ausnahmeregelungen im
zielle Solidarität anmahnen und sich ge- stimmigkeit gilt, können schon jetzt er- Grunde erst einmal das Niveau der Län-
gen die Entstehung eines Kerneuropas hebliche Schwierigkeiten bei der Kon- der der 2004er-Welle erreichen. Ein sol-
wenden (da sie fürchten, daran nicht teil- sensfindung verbucht werden. ches Maß an Ausdifferenzierung verdeut-
nehmen zu können und abermals an der T Die ostmitteleuropäischen Transfor- licht: Der Begriff „neue Mitgliedsländer“
Peripherie Europas zu sein), sind kaum mationsländer sind der Union beige- ist fast schon überholt.
konstruktive Vorschläge zur Zukunft der treten, weil sie mehr Europa wollten,
EU gekommen. Erst eine so verstandene und nicht weil sie weniger Integration
„aktive“ Mitgliedschaft aber wird aus anstrebten. Selbst Länder wie Polen,
der Mischung aus unspektakulären Mit- die bislang mit einer „souveränitätsbe- ANMERKUNGEN
läufern und egoistischen Nutzenmaxi- dachten“ Rhetorik auftreten, betonen,
mierern Schwungräder der europäischen wie wichtig für sie das Prinzip der eu- 1 Aufgenommen wurden die drei baltischen
Integration machen. Hierbei stimmen ei- ropäischen Solidarität sei und mahnen Republiken Estland, Lettland, Litauen, die so ge-
nige Faktoren durchaus optimistisch. mehr „Gemeinsames“ in der Energie- nannten Visegrád-Länder, also Polen, die Tsche-
chische Republik, die Slowakei und Ungarn, so-
politik oder der Außenpolitik der Uni- wie Slowenien als bislang einziges Land, das
T Die ersten anderthalb Jahre in der on an. Mit Blick auf die Europäische einst zu Jugoslawien gehörte. Dazu kamen die
Europäischen Union wurden in den Nachbarschaftspolitik oder die Bezie- beiden Mittelmeerinseln Malta und Zypern.
ostmitteleuropäischen Beitrittsländern hungen zu Russland hat man gerade in 2 Zu stark ist noch die Erweiterungslobby. Da-
zu kommt, dass nicht alle Länder mit einer niedri-
durchweg positiv aufgenommen und Warschau „entdeckt“, dass Institutio-
gen öffentlichen Zustimmungsrate generell erwei-
führten überall23 zu einer wachsenden nen, die die Gemeinschaftsmethode terungsskeptisch sind. Die Regierungen in Öster-
Zustimmung zur Mitgliedschaft (siehe verkörpern – das Europäische Parla- reich waren in der jüngsten Vergangenheit immer
Tabelle 5). In Polen, dem größten Bei- ment oder die Kommission – oft natür- dezidiert gegen einen türkischen Beitritt, doch
trittsland, erreichte die Befürwortung liche Verbündete für Polens Interessen waren sie mit Blick auf den westlichen Balkan „er-
weiterungsfreundlich“.
der „europäischen Integration“ Werte, sind.

Tabelle 5: Einschätzung der EU-Mitgliedschaft vor und nach dem Beitritt (Die Mitgliedschaft in der EU ist eine…)

CZ EE HU LV LT PL SK SI
a b a b a b A b a b a b a b a b
Gute Sache 41 51 31 56 45 39 33 43 52 62 42 62 46 61 40 57
Schlechte Sache 17 10 21 8 15 19 22 11 12 10 18 6 9 6 13 6
Weder noch 28 38 39 34 32 38 38 44 30 25 33 31 39 31 44 36
a = Candidate Countries Eurobarometer, 2004.1, Untersuchungszeitraum Februar-März 2004; b = Eurobarometer 66, Untersuchungszeitraum Sept.-Okt. 2006.
Quelle: Eurobarometer 61 – Candidate Countries Eurobarometer 2004.1, Comparative Highlights, Mai 2004, http://europa.eu.int/comm/public_opinion/
archives/cceb/2004/cceb_2004.1_highlights.pdf; Eurobarometer 66, First Results, Die öffentliche Meinung in der Europäischen Union, Standard Eurobarome-
ter, Dezember 2006, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb66/eb66_highlights_en.pdf

11
Kai-Olaf Lang

3 Martin Heidenreich (2003): Territoriale Un- 12 Kai-Olaf Lang (2004): Politische Profile der 19 Vgl. Piotr Kaźmierkiewicz (2005): Integracja
gleichheiten in der erweiterten EU. In: Kölner Zeit- neuen Mitgliedstaaten aus Ostmitteleuropa und z Schengen jako wyzwanie dla polskiej polityki wi-
schrift für Soziologie und Sozialpsychologie, ihre Bedeutung für die Europäische Union. In: In- zowej wobec wschodnich sàsiadów [Die Integra-
1/2003, S. 31–58 (46f). tegration, Mai 2004, S. 1-2. tion mit Schengen als Herausforderung für die pol-
4 Das Bild des „Ungarn der zwei Geschwindig- 13 Vgl. Kai-Olaf Lang (2003): Trojanische Pfer- nische Visumspolitik gegenüber den östlichen
keiten“ stammt vom jetzigen ungarischen Minis- de der USA oder proeuropäische Atlantiker? Die Nachbarn]. Warschau: Instytut Spraw Publi-
terpräsidenten Gyurcsány; vgl. Ferenc Gyurcsá- neuen Mitglieder der EU und ihr Verhältnis zu cznych, August 2005 (Analizy i Opinie, Nr. 42), s.:
ny: Merjünk baloldalinak lenni! 10 pontban a mo- Amerika. SWP-Studie S 46, Berlin 2003; Antonio www.isp.org.pl; Joanna Apap/Angelina Tchor-
dern Magyarországról és a baloldalról, Mozgó Missiroli (Hrsg.) (2003): Bigger EU, wider CFSP, badjiyska (2004): What about the Neighbours?
világ, (2004) 1; s.: www.mozgovilag.hu. stronger ESDP? The View from Central Europe. EU The Impact of Schengen along the EU’s External
5 Vgl. Rolf Caesar/Konrad Lammers/Hans- Institute for Security Studies, Occasional Paper Borders. Brüssel: CEPS, Oktober 2004 (CEPS Wor-
Eckart Scharrer (Hrsg.) (2003): Konvergenz und Nr. 34, Paris, 2003. king Document, Nr. 210), S. 12ff, s.: www.ceps.be.
Divergenz in der Europäischen Union: empirische 14 Vgl. zur aktuellen Entwicklung: Credit Suisse 20 Euromanna dla Polski. In: Gazeta Wybor-
Befunde und wirtschaftspolitische Implikationen. (2007): Economic Research: Europäische Wäh- cza, 15.12.2006.
Baden-Baden (Veröffentlichungen des Hambur- rungsunion: Die ersten Schritte des Euro in den Os- 21 Ebd.
gischen Welt-Wirtschafts-Archivs, Bd. 74). ten, Januar 2007; s.: https://entry4.credit-suisse.
ch/csfs/research/p/d/de/international/euro/me 22 Dabei geht es um die Programme JASPERS,
6 Michel Boldrin/Fabio Canova (2000): Ine-
dia/pdf/061222_inter_Euro_Steps_de.pdf JEREMIE und JESSICA, bei denen z.B. Experten
quality and Convergence: Reconsidering Euro-
der Europäischen Investitionsbank und der Euro-
pean Regional Policies. Paper presented at the 15 Vgl. Comission of the European Communi-
päischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung
31st Panel Meeting of “Economic Policy”. Lissa- ties (2006): Convergence Report December
Schulungen für nationale Projektsteller durchfüh-
bon, 14.-15.4.2000, S. 35; s.: www.econ.umn.edu 2006, COM (2006) 762, Brussels, 5 December
ren. Vgl. Startuja¸ trzy nowe unijne programy po-
/~mboldrin/ Papers/ep.pdf. 2006, s.: http://ec.europa.eu/economy_finan-
mocowe. In: Gazeta Wyborcza, 30.5.2006.
7 Marek W. Kozak (2003): Skutki integracji z UE ce/publications/european_economy/2006/ee1
dla polskich regionów. In: Centrum Europesjkie 06en.pdf; Europäische Zentralbank (2006): Kon- 23 Mit Ausnahme Ungarns, wo aber das Lager
Natolin: Korzyści i koszty członkostwa Polski w Unii vergenzbericht 2006. Frankfurt am Main 2006, s.: der EU-Gegner weiterhin deutlich kleiner ist als
Europejskiej. Raport z badań. Warschau, S. 67–95. www.ecb.int/pub/pdf/conrep/cr200612de.pdf das der Unentschlossenen.
8 Bank Austria Creditanstalt (2006): CEE-Re- 16 Litauen lag bei der Inflationsrate nur unwe- 24 Letzteres wird mit der Aussicht auf die unmit-
port, 2/2006; s.: www.ba-ca.com. sentlich über dem Richtwert. Es zeigt sich, dass telbar in die Taschen der polnischen Landwirte
9 Bank Austria Creditanstalt (2005): Xplicit, die EU also die Kriterien äußerst streng auslegt. fließenden Direktzahlungen in Zusammenhang
CEE-Kommentar, 1/2005; s.: www.ba-ca.com. Vgl. Slowenien kriegt den Euro, Litauen einen gebracht, vgl. Wzrost Poparcia dla Członkostwa
10 Mitteilung der Kommission an den Rat und Dämpfer. In: FAZ, 16. Mai 2006. w UE i Przyje¸cia Europejskiej Konstytucji. War-
das Europäische Parlament (2006): Erweiterung: 17 Prezidenti: Prioritami Visegrádu jsou Schen- schau: Centrum Badania Opinii Społecznej
Zwei Jahre danach – ein wirtschaftlicher Erfolg. gen a euro. Meldung der Presseagentur ČTK vom (CBOS), November 2004 (Raport z bada , Nr.
KOM (2006) 200, Brüssel, 3.5.2006; s.: http://eur- 16.9.2006, s.: www.idnes.cz 181), s.: www.cbos.pl.
lex.europa.eu/LexUriServ/site/de/com/2006/_ 18 Vgl. Council of the European Union, 15801/ 25 Sara Hagemann/Julia De Clerck-Sachsse
Toc134366730. 06 (Presse 341), PRESS RELEASE, 2768th Council (2007): Decision-making in the Enlarged Council
11 Nearly 600,000 new EU migrants. Meldung Meeting, Justice and Home Affairs, Brussels, 4–5 of Ministers: Evaluating the Facts. CEPS Policy
BBC News, 22.8.2006; s.: http://news.bbc.co.uk December 2006, s.: www.consilium.eu ropa.eu/ Brief, 31 January 2007
/1/hi/uk_politics/5273356.stm. ueDocs/newsWord/en/jha/91997.doc.

IMPRESSUM

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12
DIE VOLLENDUNG DER OSTERWEITERUNG

Der Beitritt Rumäniens und Bulgariens


zur Europäischen Union
Jürgen Dieringer

mänien und Bulgarien aufgenommen trittstermin anvisiert. Der EU-Gipfel im


Mit dem Beitritt Rumäniens und Bulgariens werden sollten. Die Beitrittsverhandlun- Dezember 2004 gab schließlich generell
ist die Osterweiterung der Europäischen gen und mit ihnen das Einfordern von grünes Licht für einen Beitritt.
Union (EU), die 1993 mit der Ausformu- Reformen (d.h. im politikwissenschaftlichen Die Verzögerung des EU-Beitritts Bulga-
lierung der Kopenhagener Kriterien be- Fachjargon: Beitrittskonditionalität) gal- riens und Rumäniens lag an den Schwie-
gann, beendet. Die beiden Nachzügler ten schließlich als Waffe, die nach einem rigkeiten, die so genannten „Kopenhage-
hatten und haben noch umfangreiche po- Beitritt stumpf werden würde. Schließlich ner Kriterien“ von 1993 zu erfüllen.
litische und wirtschaftliche Probleme. Dies entschloss man sich für das Experiment ei-
ist mithin ein Grund, warum trotz aller ner weiteren Stabilisierung durch schnel-
Reformen Bulgariens und Rumäniens der le Aufnahme, obwohl die Beitrittsverträge Kopenhagener Kriterien
politische Vertrauensvorschuss zunächst Safeguard clauses beinhalteten, die eine
stark begrenzt war. Wenn auch Rumänien Verschiebung der Aufnahme auf das Jahr Die so genannten „Kopenhagener
und Bulgarien die beiden ärmsten Länder 2008 möglich gemacht hätten. Kriterien“, beschlossen auf dem Ko-
der EU sind, zeigt das bemerkenswerte Die Entscheidung für einen Beitritt Bulga- penhagener Gipfel der Europäischen
Wirtschaftswachstum, dass hier eine dy-
riens und Rumäniens bereits zum 1. Janu- Staats- und Regierungschefs im Jahre
namische Region beigetreten ist. Durch
ar 2007 war letztlich eine politische. Die 1993, legten erstmals einen schriftlich
den Beitritt wird die EU zwar heteroge-
Chancen der weiteren Entwicklung inner- fixierten Katalog von Bedingungen für
ner werden, weil sie – betrachtet man die
wirtschaftlichen Parameter – am unteren halb der Institutionen wurden als wichti- einen Beitritt zur EU fest. Adressaten
Ende der Skala wächst. Trotzdem werden ger eingeschätzt, als das weitere Arbei- waren die Staaten Mittel- und Osteu-
vom Beitritt letztlich beide Seiten profitie- ten mit der Beitrittskonditionalität. Diese ropas, die seit 2004 der EU beitraten
ren: Die Altmitglieder von der Stabilität Entscheidung kam für Sofia und Bukarest bzw. jetzt im Beitrittsprozess sind. Die
einer komplexen und historisch explosi- gerade noch zur richtigen Zeit. Heute, Kriterien betreffen:
ven Region, die beiden Neumitglieder nach den negativen Referenden der Fran- 1.) Institutionelle Stabilität, eine demo-
durch den Zugang zu einem riesigen zosen und Niederländer zum Verfas- kratische und rechtstaatliche Ord-
Markt und einer Zone der Freiheit, der sungsvertrag, wäre das Gelegenheits- nung, die Wahrung der Menschen-
Sicherheit und des Rechts. S fenster für einen schnellen Beitritt wohl rechte und der Schutz von Minderhei-
nicht so weit geöffnet. ten (politische Kriterien);
2) eine funktionsfähige Marktwirt-
schaft und die Fähigkeit, dem Wettbe-
Bulgarien und Rumänien als Stationen des EU-Beitritts Rumäniens werbsdruck innerhalb des EU-Binnen-
Nachzügler der Osterweiterung und Bulgariens marktes standhalten zu können (wirt-
schaftliche Kriterien);
Rumänien und Bulgarien sind seit dem Das Beitrittsgesuch Rumäniens stammt 3) die Fähigkeit, den gemeinsamen
1. Januar 2007 EU-Mitglieder. Damit ist vom Juni 1995, Bulgarien folgte im De- Besitzstand der EU (die Rechtsregeln,
die so genannte „Osterweiterung“ abge- zember. Obwohl die Beitrittsgesuche vor den so genannten „Acquis Commu-
schlossen. Rumänien und Bulgarien hink- Staaten wie Slowenien und der Tsche- nautaire“) anwenden zu können (ad-
ten Staaten wie Polen, Tschechien, Un- chischen Republik eingereicht wurden, ministratives Kriterium).
garn oder Slowenien in Sachen politi- gelang es den beiden Balkanstaaten Ein viertes Kriterium betrifft die Auf-
scher und wirtschaftlicher Stabilität hin- nicht, das Beitrittsvorhaben so zu gestal- nahmefähigkeit der EU. Das Monito-
terher. Auf dem Balkan allerdings sind sie ten, dass eine Zugehörigkeit zur „Kopen- ring der Kopenhagener Kriterien wird
„Lichtgestalten“. Obwohl mit Minderhei- hagen-Gruppe“ (Ungarn, Polen, Tsche- durch Fortschrittsberichte bzw. Moni-
tenproblemen belastet (Ungarn und Ro- chische Republik, Slowenien, Estland, Zy- toringberichte (nach Abschluss des
ma in Rumänien, Türken und Roma in Bul- pern) erreicht worden wäre. Mit diesen Beitrittsvertrages) der Europäischen
garien), konnten sie ethnisch bedingte „Vorreitern“ wurden 1998 die Beitrittsver- Kommission versehen.
Bürgerkriege wie in Jugoslawien vermei- handlungen auf der Basis der Agenda
den. 2000 eröffnet. Erst zwei Jahre später ge-
Ihr Ruf allerdings ist nicht der beste: Kor- lang es der „Helsinki-Gruppe“ (mit Rumä- Die Fortschrittsberichte der Europäischen
ruption und Misswirtschaft waren stetige nien, Bulgarien, der Slowakei, Lettland, Kommission, die Basisdokumente der Be-
Begleiter der Systemtransformation der Litauen und Malta), einen Termin für den wertung der Reformen der Kandidaten
beiden Balkanländer. Der Ruf Rumäniens Start der Verhandlungen auszuhandeln: auf dem Weg in die Europäische Union,
war dabei schlechter als der Bulgariens Anfang 2000. Diese Verzögerung spielte geben einen Überblick über die Fort-
(oftmals nicht zu Recht!), wohl immer noch für die Slowakei, Lettland, Litauen und schritte bei der Sicherstellung demokrati-
geprägt von den Bildern rumänischer Malta letztlich keine Rolle, da sie mit der scher und marktwirtschaftlicher Struktu-
Waisen- und Heimkinder, von wilden „Kopenhagen-Gruppe“ im Mai 2004 die ren und der Implementierung europäi-
Hunderudeln auf Bukarests Straßen der EU-Mitgliedschaft verwirklichen konnten. schen Rechts. Die lange Zeit negativen
1990er-Jahre, die das Image des Landes Die beiden Balkanstaaten konnten nicht Bewertungen in den Fortschrittsberichten
nachhaltig prägten. Auch deshalb war Schritt halten. Für Bulgarien und Rumä- waren ausschlaggebend für die politi-
die EU lange unentschlossen, wann Ru- nien wurde der 1. Januar 2007 als Bei- sche Entscheidung, den Beitritt hinauszu-

13
Jürgen Dieringer

zögern. Gleichwohl erfüllte etwa Bulga- durch Monitoringberichte abgelöst. Sie Staatsbediensteten. Dies drängte zahl-
rien die politischen Beitrittskriterien früher unterscheiden sich von den Fortschritts- reiche Politiker und Verwaltungsbeamte,
als die Slowakei und begann die Ver- berichten dadurch, dass letztlich die po- denen Korruption nachgesagt wurde, aus
handlungen gleichzeitig mit Bratislava. litische Sanktion lediglich in der Verzöge- öffentlichen Ämtern und von gut bezahl-
Diese allerdings dauerten mit der Slowa- rung des Beitritts bestehen könnte, nicht ten Posten. Bulgariens Justiz leidet an der
kei lediglich drei Jahre, mit Bulgarien und mehr in der kategorischen Negierung. starken Politisierung. Bisherige Reformbe-
Rumänien fünf Jahre. Die Monitoringberichte begleiteten die mühungen sind meist ins Leere gelaufen.
Ausschlaggebend für die Verzögerung bereits in den letzten Fortschrittsberichten Entweder war die EU nicht einverstanden,
waren die administrativen Kriterien. Im kritisierten Bereiche Justiz, Korruption und oder die Parteien waren zu zerstritten, um
Fortschrittsbericht des Jahres 2004 wurde organisierte Kriminalität und definierten ein konsensfähiges Modell zu entwickeln.
festgestellt, dass beide Staaten die poli- diese als schwerwiegendste Probleme. Trotz aller Fortschritte Bulgariens und
tischen Kriterien erfüllen würden, jedoch Erst durch einschneidende Maßnahmen Rumäniens in diesen Gebieten war der
im Bereich der Reform der öffentlichen in letzter Minute konnten die Bedenken politische Vertrauensvorschuss stark be-
Verwaltung, der Justiz und in der Korrup- der Kommission schließlich abgemildert grenzt. Klaus Schrameyer (Schrameyer
tionsbekämpfung noch Nachholbedarf werden. In Rumänien brachte eine mutige 2006, S. 562) gibt einen Überblick über
hätten. Diese Probleme würden sich auch Justizministerin seit 2004 die Justizre- den Diskurs. Einer hier zitierten Stimme zu-
negativ auf die Fähigkeit niederschlagen, form ins Rollen. Sie wurde – wenig über- folge werde sich „(…) das Verbrechen
den Acquis Communautaire umzusetzen. raschend – zu einer der meistgehass- von Bulgarien aus nach Westen ausbrei-
Bezüglich der wirtschaftlichen Kriterien ten Politikerinnen in der rumänischen Eli- ten“. Deshalb wurden in die Beitrittsver-
wurde kaum Kritik geübt. te. Einschneidende Maßnahmen waren träge so genannte „Begleitmaßnahmen“
Nach der Unterzeichnung der Beitritts- unter anderen die Offenlegungspflicht eingeführt, d.h. teilweise zeitlich nicht li-
verträge wurden die Fortschrittsberichte von Politikervermögen und Vermögen von mitierte Schutzklauseln, die in der langen
Erweiterungsgeschichte der EU ohneglei-
chen sind. Ihre Anwendung wäre aller-
dings nicht einfach, da jeweils einstimmi-
ge Entscheidungen im Ministerrat erfor-
derlich sind. Lediglich für die „generelle
Schutzklausel“, die eine Verschiebung
des rumänischen Beitritts um ein Jahr er-
möglicht hätte, wäre eine qualifizierte
Mehrheit des Rates ausreichend gewe-
sen. Dies gilt im Übrigen nicht für den Bei-
tritt Bulgariens. In diesem Fall gilt die Ein-
stimmigkeitsregel.
Im justiziellen Bereich ermöglichen die
Schutzklauseln die Verweigerung der An-
erkennung von Rechtsinstrumenten im Be-
reich des Straf- und des Zivilrechts. Dieser
Sachbestand ist besonders wichtig zu
Zeiten eines Europäischen Haftbefehls,
bei dessen Anwendung der Staat seine
Schutzfunktion gegenüber dem eigenen
Staatsbürger ruhen lässt und dessen ver-
fassungsrechtliche Zulässigkeit in einigen
Mitgliedstaaten ohnehin umstritten ist.
Auch in anderen Bereichen bestehen wei-
terhin Vorbehalte, die sich in den Schutz-
klauseln niederschlagen. So werden die
Berichtspflichten über den Beitritt hinaus
weitergeführt, die Mittelverwendung in
den redistributiven Politiken (Agrarpolitik,
Strukturpolitik) noch stärker kontrolliert.
Im Missbrauchsfalle können Finanzkor-
rekturen erfolgen – sprich: Die Mittelver-
gabe kann zurückgeführt werden.

Das Europaparlament stimmt am 13. April


2005 für den Beitritt Rumäniens und
Bulgariens in die Europäische Union zum
1. Januar 2007. picture alliance/dpa

14
„Balkantiger“ oder „Sorgenkinder“? mänien im Jahre 2005 zusammen 1,5 Mil-
BEITRITT RUMÄNIENS UND BULGARIENS
liarden Euro zur Verfügung. Nach dem ZUR EUROPÄISCHEN UNION
Dass Rumänien und Bulgarien die beiden Beitritt erfolgt die Integration in die Struk-
ärmsten Mitglieder der Europäischen tur- und Kohäsionsfonds. In der Finanzie-
Union sind, steht außer Frage. Sie errei- rungsperiode 2007-2013 wird Bulgarien
chen nur etwa ein Drittel des Bruttoin- insgesamt 6,8 Milliarden Euro erhalten,
landsproduktes des EU-25-Durchschnitts. für Rumänien stehen gar 19,6 Milliarden Politik und politisches System
Andere Staaten aus Mittel- und Osteuro- Euro zur Verfügung. Hinzu kommen Beihil- in Bulgarien
pa, etwa Tschechien, liegen bereits bei fen für und Direktzahlungen an die rumä-
fast drei Vierteln, mindestens aber bei nischen und bulgarischen Landwirte, die Der Übergang Bulgariens zur Demo-
zwei Dritteln. Slowenien hat zum 1. Janu- es ermöglichen sollen, die Subsistenzwirt- kratie war friedlich und wurde stark
ar 2007 gar den Euro eingeführt, als 13. schaft der Nebenerwerbstätigkeit in pro- von den Kräften der Staatspartei ge-
Staat. Nach einer Studie von Ognian N. duktivere Produktionsformen zu überfüh- prägt. Nach dem Rücktritt des „Patri-
Hishow (Hishow 2006, S. 200) brauchen ren. archen“ Todor Schiwkow wurde die
Bulgarien und Rumänien bei einem Wirt- vierte bulgarische Verfassung ausge-
schaftswachstum, das konstant ein Pro- arbeitet, die das Land auf das Funda-
zent über dem des EU-Durchschnitts der Rumänien, Bulgarien und ment von Rechtsstaatlichkeit, Demo-
alten EU-15 liegt, 130-140 Jahre, um die- die Entwicklung der EU kratie und Pluralismus stellte und die
sen Durchschnitt zu erreichen. Bei stärke- sozialistische Herrschaftsordnung be-
rem Wachstum, fünf Prozent über dem der Für Rumänien und Bulgarien gilt gleicher- seitigte.
EU-15, würden immer noch 50 Jahre ins maßen wie bisher für die zehn Staaten, Bulgarien verfügt über ein parlamen-
Land ziehen. die der EU im Mai 2004 beigetreten sind: tarisches politisches System. Zwar
Trotz aller Rückständigkeit: Das Wirt- Der Beitrittsprozess beanspruchte sämtli- wird der Staatspräsident direkt vom
schaftswachstum ist bemerkenswert. Seit che nationalen Kräfte, weswegen aus So- Volke gewählt und er hat Kompeten-
fünf Jahren produzieren Bulgarien und fia und Bukarest wenig beigetragen wird zen bei der Regierungsbildung und
Rumänien ein Wachstum von durch- zur Diskussion um die Weiterentwicklung in der Form eines suspensiven Veto-
schnittlich fünf Prozent per annum. Auch der Union. Zuerst gilt es, die Politiken der rechts im Gesetzgebungsprozess. An-
wenn man die niedrige Ausgangsbasis Union im nationalen Kontext zu imple- sonsten ist das Staatsoberhaupt je-
berücksichtigt, ist doch nicht zu verleug- mentieren und das „Uploaden“ nationa- doch weitestgehend auf Repräsen-
nen, dass es sich hier um eine der am dy- ler Interessen auf die europäische Ebene tationsaufgaben und Reservefunktio-
namischsten wachsenden Subregionen und das „Downloaden“ europäischer Po- nen beschränkt. Gleichwohl hat so
der EU handelt. Diese Werte wurden er- litik auf die nationale Ebene funktional mancher bulgarische Präsident ver-
reicht bei gleichzeitig relativ niedriger adäquat zu organisieren. Dazu ist eine in- sucht, seine Kompetenzen in die Au-
Staatsverschuldung und zumindest rück- dividuelle Sozialisierung der jeweiligen ßenpolitik hinein zu verlängern und
läufigen, wenn auch absolut noch sehr nationalen politisch-administrativen Elite so semipräsidentielle Verfassungsty-
hohen Inflationsraten. mit EU-Praktiken erforderlich. Gegebe- pen zu kopieren. Regierungschef ist
Somit bestehen durchaus Chancen, dass nenfalls sind institutionelle Anpassungen der Ministerpräsident. Bei den Minis-
sich die beiden Staaten in gesamteuro- zu leisten, die die Verbesserung der Koor- tern ist das Prinzip der Trennung von
päische Wirtschaftsstrukturen und die dinierung von Europaangelegenheiten in Amt und Mandat einschlägig; sie
kontinentale Arbeitsteilung integrieren der Regierung, die Schärfung der Kon- können nicht zugleich Abgeordnete
lassen. Das „Catching-up“ der beiden trolle von Regierungshandeln auf euro- sein. Die bulgarische Legislative ist
Neumitglieder wird nicht zuletzt mithilfe päischem Parkett durch das Parlament, unikameral organisiert. Die Natio-
der europäischen Strukturförderung er- oder aber die Einbeziehung von sub- nalversammlung (Narodno săbranie)
folgen. Die Quellen, die bisher zur Verfü- staatlichen Einheiten und Sozialpartnern setzt sich aus 240 Abgeordneten, die
gung stehen, werden vervielfacht. Aus in die Formulierung der nationalen Euro- alle vier Jahre gewählt werden, zu-
den Vorbeitrittsprogrammen PHARE, ISPA papolitik und die Umsetzung der euro- sammen.
und SAPARD1 standen Bulgarien und Ru- päischen Politiken beinhalten.

Tabelle 1: Wirtschaftliche Indikatoren


Indikator/Land Bulgarien Rumänien vgl. Tschechische vgl. Deutschland vgl. EU 25
Republik
Einwohnerzahl (Mio.) 7,80 21,71 10,21 82,53 456,86
BIP per capita (in PPS)
in Prozent der EU-25 33 34 74 110 100
Wachstum
2005 5,5 5,1 3,9 1,0 1,6
2004 5,6 5,2 4,2 1,6 2,4
2003 4,5 8,4 3,6 -0,2 1,3
2002 4,9 4,1 1,9 0,1 1,2
Arbeitslosenquote 10,1 7,7 7,9 9,5 8,7
Inflation 5,0 9,1 1,6 1,9 2,2
Schuldenstand
(in Prozent des BIP) 38,8 18,5 30,5 67,7 63,4

Quellen: Eurostat, Bezugsjahr 2005

15
Jürgen Dieringer

der des Europäischen Parlaments vorü-


Die Entwicklung des bulgarischen Par- bergehend aus den nationalen Parla- sisches Pendant. Insbesondere das
teiensystems machte mehrere Phasen menten entsendet, das Kontingent ent- Verhältnis zum jeweiligen Regierungs-
durch. Ursprünglich geprägt durch sprechend der Stärke der Parteien in Na- chef ist durch Redundanzen und Un-
die Bipolarität zwischen den Nach- rodno săbranie (Bulgariens Nationalver- klarheiten gekennzeichnet, weswegen
folgern der ehemaligen kommunisti- sammlung) und Camera deputat¸ilor (Ru- es des Öfteren zum politischen Kon-
schen Staatspartei, deckte die Bulga- mäniens Abgeordnetenkammer) besetzt. flikt kam. Der Parlamentarismus ist bi-
rische Sozialistische Partei (BSP) das Mit dem Einzug von fünf Abgeordneten kameral organisiert. Die Kompetenzen
linke Spektrum ab. Ihr gegenüber stan- der Großrumänischen Partei und einem der Abgeordnetenkammer (Camera
den die programmatisch heterogenen, bulgarischen rechtsradikalen Abgeord- deputaţilor) und des Senats (Senatul)
antikommunistischen Parteien, vereint neten in die Straßburger Versammlung waren ursprünglich fast identisch. In ei-
in der Union der demokratischen Kräf- kam im Europäischen Parlament erstmals ner Verfassungsreform wurde mittler-
te (UDK). Mit dem Eintritt des ehemali- eine rechtsradikale Fraktion zustande. Ei- weile aber eine funktionale Aufgaben-
gen Königs Simeon II aus dem Hause ne Fraktionsgründung scheiterte bisher teilung entwickelt. Die vertikale Ge-
Sachsen-Coburg-Gotha in die bul- an den Bestimmungen (mindestens 19 Ab- waltenteilung ist wenig ausgeprägt,
garische Politik fand ein abrupter geordnete aus mindestens fünf Staaten). die Regionen oder Bezirke (judeţe) sind
Wandel statt. Seine neu gegründete Die Rechtsfraktion mit dem Namen „Iden- eher schwach, was insbesondere von
Partei „Nationale Bewegung Simeon tität, Tradition, Souveränität“, bestückt mit der Europäischen Kommission immer
II“ (NBS II) wurde 2001 sofort stärkste so schillernden Personen wie Alessandra wieder kritisiert wurde.
Partei. Die Wahlen des Jahres 2005 Mussolini und Jean-Marie Le Pen, setzt Das nach der Wende entstandene
machten die in einer breiten Koalition sich aus 20 Abgeordneten zusammen. Vielparteiensystem hat sich nur lang-
angetretenen Sozialisten wieder zur Neben den fünf Rumänen und einem Bul- sam ausdifferenziert. Über Bipolarität
Nummer eins. Sie verdrängten Simeon garen stammen die weiteren Mitglieder (Sozialdemokraten vs. Demokraten)
II auf den zweiten Platz. Insgesamt aus Österreich (1), Italien (2), Großbritan- und Tripolarität (Partei der Sozialen
wurde das Parteiensystem heteroge- nien (1), Frankreich (7) und Belgien (3). Demokraten, Demokratische Konven-
ner und unübersichtlicher. tion, Sozialdemokratische Union) ent-
wickelte sich erneut Multipolarität, mit
Weiterführende Literatur: Riedel, Sabine Politik und politisches System den Sozialdemokraten, den extremis-
(2004): Das politische System Bulgariens. in Rumänien tischen Nationalisten (Partei Groß-
In: Ismayr, Wolfgang (Hrsg.) (2004): Die
politischen Systeme Osteuropas, Opladen, rumänien) und kleineren Parteien, u. a.
2. Aufl., S. 593–636. Rumäniens Übergang zur Demokratie der Partei der Ungarischen Minder-
war nicht so friedlich wie der Bulga- heit, einer konstanten Größe mit meist
riens. Das totalitäre System des Dik- ca. sieben Prozent der Abgeordneten.
tators Nicolae Ceauşescu implodierte Für die Wahlen des Jahres 2004 hat
Der Beitritt der beiden Staaten zeigt um- in einem Staatsstreich am 22.12.1989, sich die Rechte in einem Wahlbünd-
gekehrt Wirkung, indem er die institutio- getragen von Parteieliten, Geheim- nis zusammengeschlossen und konnte
nelle Struktur der EU rekonfiguriert. Am dienst und Armee. Die neuen Macht- so die Hegemonie der Linken bre-
deutlichsten wird dies bei der Kommissi- haber legitimierten sich aus der Revo- chen. Seither stellen die Konservativen
on. Der vertagte (oder gescheiterte) Ver- lutionslogik heraus. Die Front der natio- Staatspräsident und Regierungschef.
fassungsvertragsentwurf sah eine Reform nalen Rettung diente als Aktionsplatt-
des Kollegiums der Kommissare vor. Das form, auf der das neue politische Sys- Weiterführende Literatur: Gabanyi, Anneli
Ute (2004): Das politische System Rumä-
bisherige System sei – so die Kritiker – bei tem gebaut wurde. Ein Runder Tisch
niens. In: Ismayr, Wolfgang (Hrsg.) (2004):
27 Mitgliedern überfrachtet, die Aufga- generierte die Verfassungsordnung. Die politischen Systeme Osteuropas, Opla-
ben seien nicht funktional verteilbar. Rumänien verfügt – wie Frankreich – den, 2. Aufl., S. 553-592.
Während die bulgarische Kommissarin über ein semi-präsidentielles politi-
Meglena Kuneva mit dem Ressort „Ver- sches System, allerdings mit Tendenz
braucherschutz“ ein passables Tätigkeits- zum Parlamentarismus. Der Präsident
gebiet zugeordnet bekam, wirkt der wird vom Volk gewählt, genießt aber Gestärkt werden die Liberalen, die über-
„Multilingualismus“ als Gebiet für den Ru- weniger Kompetenzen als sein franzö- durchschnittlich von den beiden Neumit-
mänen Leonard Orban wie ein Sachge- gliedern profitieren konnten. Alle weite-
biet, das auch in einem anderen Ressort
als Unterabteilung gut aufgehoben wäre.
Aufgrund des absehbaren Problems wur-
de bereits in die Beitrittsakte ein Passus Tabelle 2: Rumänien und Bulgarien in der Europäischen Union
aufgenommen, der den europäischen Ak-
teuren aufträgt, mit dem Beitritt Sofias Bulgarien Rumänien
und Bukarests ein System der Rotation zu Abgeordnete im Europäischen Parlament 18 35
entwickeln. Entsprechende Vorbereitun-
Stimmen im Ministerrat 10 14
gen sind im Gange, der Beitritt der bei-
den Staaten wirkt hier als Reformmotor Kommissar zuständig für Verbraucherschutz Multilingualismus
(siehe Tabelle 2).
Weniger erfreulich sind hingegen die Ent-
wicklungen im Europäischen Parlament. Tabelle 3: Die Abgeordneten Rumäniens und Bulgariens im
Das Europäische Parlament ist mit nun- Europäischen Parlament
mehr 785 Abgeordneten noch größer ge-
worden. Da die beiden Staaten an der Volkspartei Sozialdemokraten Liberale Rechtsradikale
Europawahl des Jahres 2004 noch nicht Rumänien 9 12 9 5
teilgenommen hatten, werden die 35 ru-
Bulgarien 4 6 7 1
mänischen und 18 bulgarischen Mitglie-

16
Plakate zum EU-Beitritt in Bulgariens Hauptstadt Sofia. picture alliance/dpa

ren Abgeordneten verteilen sich auf die mänien verfügt über 14 Stimmen, Bulga- LITERATUR
beiden großen Fraktionen, die Volkspar- rien über zehn. Für eine positive Entschei-
tei und die Sozialdemokraten. Zur Vertei- dung sind nunmehr 255 Ja-Stimmen erfor- Gabanyi, Anneli Ute (2004): Das politische Sys-
lung im Einzelnen siehe Tabelle 3. derlich, was einem Quorum von 73,9 Pro- tem Rumäniens. In: Ismayr, Wolfgang (Hrsg.)
(2004): Die politischen Systeme Osteuropas, Op-
Im Ministerrat ergeben sich keine struktu- zent der Gesamtstimmenzahl entspricht. laden, 2. Aufl., S. 553–592.
rellen Änderungen, außer dass die ent- Zusätzlich muss die Mehrheit 62 Prozent Hishow, Oghian N. (2006): Ist Bulgariens Wirt-
sprechenden Mehrheitserfordernisse im der Bevölkerung repräsentieren. schaft reif für die EU? In: Südosteuropa: Zeit-
System der Abstimmung mit qualifizierter schrift für Gegenwartsforschung, Heft 2/2006, S.
Mehrheit angepasst werden müssen. Ru- 197–213.
Riedel, Sabine (2004): Das politische System Bul-
Resümee gariens. In: Ismayr, Wolfgang (Hrsg.) (2004):
Die politischen Systeme Osteuropas, Opladen,
UNSER AUTOR

Hat die Europäische Union die Erweiterung 2. Aufl., S. 593–636.


des Jahres 2004 verkraftet, wird sie auch Schrameyer, Klaus (2006): Bulgarien: Die Reform
der Staatsanwaltschaft als Teil der Justizreform.
am Beitritt von Rumänien und Bulgarien
In: Südosteuropa: Zeitschrift für Gegenwarts-
nicht zugrunde gehen. Sie wird allerdings forschung, Heft 4/2006, S. 561–578.
noch heterogener, weil sie – betrachtet
man die wirtschaftlichen Parameter – am
unteren Ende der Skala wächst. Dies stra-
paziert die Solidaritätsbereitschaft man- ANMERKUNG
cher Altmitglieder, seien es Nettozahler
oder alte Kohäsionsländer, die jetzt weni- 1 Um das Wohlstandsgefälle zwischen den rei-
ger vom Umverteilungskuchen abbekom- chen und ärmeren Mitgliedstaaten zu verringern,
wurden für die mittel- und osteuropäischen Län-
Dr. Jürgen Dieringer, Studium der Politik- men. Gleichwohl kann der Beitritt nicht auf der drei Fonds (ISPA, PHARE sowie SAPARD) ge-
wissenschaft und Germanistik an der den Sankt-Nimmerleins-Tag verschoben gründet. ISPA (Instrument structurel de pré-adhé-
Universität Tübingen, anschließend Pro- werden. Beitrittskonditionalität erfüllt die sion) als strukturpolitisches Instrument unterstützt
motion an der Universität Erlangen- Funktion des Damoklesschwertes nicht un- Investitionen in den Bereichen Umwelt und Ver-
Nürnberg. Beschäftigungen als Wissen- begrenzt. Die Stunde der Entscheidung kehrsinfrastruktur. PHARE (Poland and Hungary:
Aid for Restructuring of the Economies) wurde als
schaftlicher Angestellter an der Univer- musste schließlich kommen und nichts Hilfsprogramm bereits 1989 gegründet. Das Pro-
sität Erlangen-Nürnberg (1995–2000), spricht dafür, dass eine Entwicklung außer- gramm ist das Hauptinstrument für die finanziel-
Visiting Professor an der Duke Uni- halb der Institutionen Erfolg versprechen- le und technische Zusammenarbeit. PHARE war
versity, USA (2001) und an der Central der wäre als die Teilnahme an den institu- und ist ein wichtiger Baustein im Rahmen der He-
ranführung der Staaten Mittel- und Osteuropas.
European University, Budapest (2001- tionellen Wechselwirkungen. Letztendlich Im Rahmen von SAPARD (Special accession pro-
2003). Seit 2003 Leiter der Professur für haben beide Seiten viel zu verlieren, aber gramme for agriculture und rural development)
Politikwissenschaft an der Andrássy Uni- auch viel zu gewinnen. Nimmt man die tem- schließlich unterstützt die EU Maßnahmen für die
versität Budapest. Arbeitsschwerpunk- porären Defizite wahr und ist konsequent Landwirtschaft und die ländliche Entwicklung.
te: Die politischen Systeme Mittel- und im naming and shaming, könnte die „Bal-
Osteuropas, Europäische Integration, kanerweiterung“ schließlich zum Positiv-
Föderalismus und Regionalismus. summenspiel werden.

17
Bulgarien im Überblick
Robin Bär

Fläche 110.993,6 km2


Bevölkerung 7.717.187 davon 83,9% Bulgaren, 9,4% Türken, 4,7% Roma, Armenier, Russen, Walachen, Tataren,
Tscherkessen, Griechen; eine mazedonische Minderheit wird nicht anerkannt.
Grenzen Im Westen Serbien und Mazedonien, im Norden Rumänien, im Osten das Schwarze Meer,
im Südosten die Türkei, im Süden Griechenland.
Städte Hauptstadt Sofia (1.096.400 Einwohner), Plowdiw (340.600 Einwohner), Warna (314.500 Einwohner),
Burgas (193.300 Einwohner), Ruse (162.100 Einwohner).
Gliederung 28 Verwaltungsbezirke.
Sprachen Bulgarisch als Staatssprache; Minderheitensprachen (vor allem Türkisch und Romani).
Währung 1 Lew (Plural: Lewa) = 100 Stótinki (Singular: Stótinka). 1 Euro = 1,95583 Lew.
Religionen 82,6% orthodoxe Christen, 12,2% Muslime (ca. 80% Türken; ca. 20% Pomaken, d.h. muslimische Bulgaren),
1,2 Sonstige.
Mitgliedschaft in UNO und UN-Sonderorganisationen, NATO, OSZE, Europarat, CEI, CEFTA, BSEC, WTO, EU, WEU
internationalen (assoziierter Partner), Blockfreie (Gast).
Organisationen

Geographie ten. Der Präsident darf maximal zwei Amts- nannt werden. Der oberste Gerichtshof
perioden nacheinander antreten; eine (Kassationsgerichtshof), das oberste Ver-
Bulgarien erstreckt sich über eine Fläche Amtsperiode beträgt fünf Jahre. Der Präsi- waltungsgericht, Appellations-, Schwur-,
von 110.994 Quadratkilometern, unter- dent übernimmt automatisch auch den Militär-, Bezirks-, und Kreisgerichte über-
teilt in vier große Landschaftszonen: Die Vorsitz des Nationalen Sicherheitsrates nehmen die Rechtsprechung im Lande.
Nordbulgarische Platte, das Balkange- und ist Oberkommandierender der Armee.
birge, die Oberthrakische Ebene und die Er besitzt somit eine potenzielle Exekutiv-
Thrakische Masse. Der höchste Berg Bul- macht. Aktiv wählen kann jeder, der über Außenpolitik
gariens und gleichzeitig höchster der Bal- 18 Jahre alt ist. Das passive Wahlrecht
kanhalbinsel ist der Musala mit seinen können Bürger erst ab dem 21. Lebensjahr 1995 stellte Bulgarien den EU-Beitrittsan-
2.925 Metern. Das Klima Bulgariens ist je in Anspruch nehmen. Bulgarien ist in 28 trag, wurde aber nicht in die erste Erwei-
nach Region unterschiedlich. So gibt es Verwaltungsbezirke unterteilt, die jeweils terungsrunde von 2004 aufgenommen.
im Norden des Landes kalte Winter und einem von der Regierung ernannten Gou- 2002 begannen die EU-Beitrittsverhand-
heiße, trockene Sommer. In Südbulgarien verneur zugeordnet sind. Die 262 Gemein- lungen mit Bulgarien und Rumänien, die
hingegen sind milde Winter und heiße den verfügen über in direkter Volkswahl für im Dezember 2004 in Luxemburg abge-
Sommer zu erwarten. 41,9% des Landes vier Jahre gewählte Gemeinderäte. Die schlossen wurden. Der offizielle Aufnah-
ist Nutzfläche und wird für landwirt- Bürgermeister werden ebenfalls im Rhyth- metermin in den Kreis der 25 EU-Staaten
schaftliche Zwecke verwendet. Bewaldet mus von vier Jahren direkt gewählt. war der 1. Januar 2007. 2004 wurde aller-
sind 37.000 Quadratkilometer. dings eine Sonderklausel eingebaut: Er-
füllen eines oder auch beide Länder die
Recht und Justiz in den Verträgen zugesagten Reformen
Politik nicht, kann der Beitritt um ein Jahr ver-
Mit der Gewährleistung der Gewaltentei- schoben werden.
Staatsname: Republik Bulgarien lung wird auch die Unabhängigkeit der Eine der wesentlichen Auflagen, die die
(Republika Balgarija) Justiz garantiert. Somit bekam Bulgarien EU-Kommission dem Land machte, sind
Staatsform: Republik (seit 1990) 1991, als die neue Verfassung in Kraft trat, deutliche Fortschritte in der Bekämpfung
Nationaler 3. März ein unabhängiges Justizsystem. Das Ge- der Korruption sowie Kriminalität und die
Feiertag: (Selbstständigkeit 1878) richtswesen und die Gefängnisse unterste- Abschaltung des Atomkraftwerks Koslo-
hen dem Justizministerium. Richter, Staats- duj. Pluspunkte gab es von Seiten der
anwälte und Ermittlungsbeamte werden EU-Kommission für eine sich etablieren-
Innenpolitik auf Lebenszeit übernommen, müssen je- de Marktwirtschaft und bisher erzielte
doch davor drei Jahre im Dienst gewesen Fortschritte in den Strukturreformen. Al-
Bulgariens Verfassung wurde am 12. Juli sein. Ernennungen, Beförderungen und lein an der Privatisierung hakt es noch;
1991 vom Parlament verabschiedet und er- Entlassungen sind Aufgabe des Obersten es wurde der Vorwurf laut, dass öffent-
langte ihre Gültigkeit am darauf folgen- Justizrates. Elf seiner 25 Mitglieder werden liche Unternehmen Familienmitgliedern
den Tag. Die Verfassung beschreibt Bulga- vom Parlament gewählt, weitere elf von und Freunden der Regierung zugespro-
rien als „demokratischen und sozialen den Justizorganen (jeweils für fünf Jahre); chen würden.
Rechtsstaat“. Die Verfassung garantiert von Amts wegen gehören dem Obersten Bis zum Beitritt besaß Bulgarien den Sta-
die Gewaltenteilung, die Menschenrech- Justizrat die Vorsitzenden der obersten tus eines aktiven Beobachters, der Zu-
te und sieht eine marktwirtschaftliche Ord- Gerichte und der Generalstaatsanwalt gang zu allen EU-Gremien hatte. Es wur-
nung vor. Parteien auf ethnischer und reli- an, die auf Vorschlag des Obersten Justiz- den bereits 18 Parlamentarier zum EU-
giöser Grundlage oder mit separatisti- rats hin vom Staatspräsidenten für eine Parlament nach Straßburg entsandt. Den
schen Absichten sind grundsätzlich verbo- einmalige Amtszeit von sieben Jahren er- Auflagen, welche die EU-Kommission Bul-

18
BULGARIEN IM ÜBERBLICK

on, Herstellung von Getränken und Ta-


bakwaren, Maschinenbau, Erdölraffine-
rien, Produktion von Basismetallen, Che-
mieindustrie und Bekleidungsindustrie.
Die wichtigsten Rohstoffe, die durch den
Bergbau gewonnen werden, sind Kohle,
Eisenerz, Kupfer, Mangan, Blei und Zink.
Der Einfluss der Industrie Bulgariens auf
das BIP betrug 2004 nahezu 26,0% und
stellte 26,4% der Beschäftigten.

Landwirtschaft

Die landwirtschaftliche Nutzfläche be-


trägt 41,9%, davon sind 17,6% bewässert.
Quelle: Globus Die Hauptanbauprodukte sind: Weizen,
Mais, Gerste, Wein, Kartoffeln, Tabak,
Sonnenblumen, Tomaten und Melonen.
garien stellte, gilt es weiterhin gerecht zu ca. 4.897 Lewa (3.111 $). Damit liegt es Der BIP-Anteil von Landwirtschaft und
werden. aber nur bei 26% des europäischen BIP. Bergbau machte im Jahre 2004 9,4% aus
Im Irak-Krieg ergriff Bulgarien Partei für die Die Bemühungen, EU-Niveau zu errei- und allein der landwirtschaftliche Bereich
USA und Großbritannien und bot seine mi- chen, sind dennoch groß und zeigen jetzt stellte 2004 25% der Beschäftigten. Eine
litärische Unterstützung an. Bulgarien un- schon Wirkung. Lag das Wirtschafts- wichtige Einnahmequelle ist der bulgari-
terstützten die USA mit Truppen und Über- wachstum im Jahr 2002 bei 4,5%, wurde sche Wein, der ein wichtiges Standbein
flugrechten. Hinzu kam, dass sie den Ame- 2004 ein Wachstum von 5,6% erreicht im Exportbereich der Landwirtschaft ein-
rikanern auch die Luftwaffenbasis Sarafo- (1. Halbjahr 2005: 6,2%). Um EU-Niveau nimmt. Die Ländereien, welche sich im Zu-
wo am Schwarzen Meer öffneten. Die Hil- zu erreichen, würde Bulgarien jedoch ei- ge der lang herrschenden Planwirtschaft
fe Bulgariens machte sich insofern bezahlt, ne jährliche Wachstumsrate von 8% be- in Staatsbesitz befanden, sind jetzt größ-
als der US-Senat die Einladung Bulgariens nötigen. tenteils wieder in Privatbesitz. 1999 wur-
und sechs weiterer osteuropäischer Staa- Bulgarien investiert immer mehr im Aus- de die Landrückgabe abgeschlossen.
ten zur NATO ratifizierte. land, wobei deutsche Firmen eine wichti-
ge Rolle spielen. Viele positive Entwick-
lungen sind eine Folge der Anstrengun- Tourismus
Wirtschaft gen, der EU beitreten zu können.
Touristen fühlen sich hauptsächlich von
Bulgariens Wirtschaft hat noch mit den der Schwarzmeerküste mit ihren langen
Folgen der jahrzehntelangen Planwirt- Industrie Sandstränden und Buchten angezogen.
schaft zu kämpfen. Mittlerweile sind rund Außerdem gibt es viele Touristen die es in
80,6% der Betriebe privatisiert worden. Die wichtigsten Sparten der bulgarischen Bulgariens Bergregionen zieht, zum Bei-
Das BIP betrug pro Kopf im Jahr 2004 Industrie sind: Nahrungsmittelprodukti- spiel in das Balkangebirge oder das Mit-
telgebirge Sredna Gora. Auch kulturell
hat Bulgarien viel zu bieten. Historische
Städte ziehen jährlich kulturinteressierte
Währung 1 Lew (Lw) = 100 Stótinki Besucher an. Da Bulgarien als Reiseziel
Kurs 1 Lew = 0,52 Euro auch im Westen wieder sehr beliebt ist,
BSP 12,6 Mrd. US$ wird am Ausbau der touristischen Infra-
struktur stark gearbeitet. Bulgarien setzt
Wachstumsrate des BIP 4,5%
auf Tourismus. Die Zahlen sprechen für
BSP/Kopf 1.560 US$ sich: 2005 betrugen die Einnahmen aus
Anteile am BIP Landwirtschaft 14%, Industrie 28%, Dienstleistungen 58% dem Tourismusbereich ca. zwei Millionen
Arbeitslosenquote 14,1% US-Dollar. Vier Millionen Touristen be-
suchten allein 2004 Bulgarien. Viele Tou-
Inflationsrate 7,4%
risten stammen aus Deutschland, Grie-
Staatseinnahmen 4,666 Mrd. US$ chenland, Mazedonien und Serbien.
Steueraufkommen (am BIP) 25,3%
Staatsausgaben 4,593 Mrd. US$
Haushaltsdefizit (am BIP) 2,8%
Leistungsbilanzdefizit 899 Mio. US$ QUELLEN
Auslandsschulden 9,615 Mrd. US$
Munzinger-Archiv
Schuldendienst (am BIP) 10,3% dtv/Spiegel Jahrbuch 2006 (Stand der Daten:
Devisenreserven 3,646 Mrd. US$ August 2005)
Fischer Weltalmanach 2007

19
Rumänien im Überblick
Robin Bär

Fläche 238.391 km2


Bevölkerung 21.266.679; davon 89,5% Rumänen, 6,6% Ungarn, 2,5% Roma, jeweils 0,3% Ukrainer und Deutsche.
Grenzen Mit Ungarn und Serbien im Westen, mit der Ukraine im Norden und Südosten, mit Moldawien im Osten,
mit dem Schwarzen Meer im Südosten, mit Bulgarien im Süden.
Städte Hauptstadt Bukarest (1.862.930 Einwohner), Iasi (316.542 Einwohner), Cluj-Napoca (Klausenburg) mit 316.129
Einwohnern, Timisoara (Temeswar) mit 313.980 Einwohnern, Constanta (Konstanza) mit 300.704 Einwohnern,
Galati mit 292.907 Einwohnern, Brasov (Kronstadt) mit 273.247 Einwohnern.
Gliederung 41 Kreise und das Munizipium Bukarest.
Sprachen 91,0% Rumänisch (Staatssprache), 6,7% Ungarisch, 1,1% Romanes, 0,3% Ukrainisch, 0,2% Deutsch.
Währung 1 Leu (Plural Lei) zu 100 Bani (Singular Ban). 1 EUR = 21.986 Lei.
Religionen 86,8% rumänisch-orthodox, 5,6% römisch-katholisch, 3,2% Reformierte, 1,5% Pfingstler, 0,8% Evangeliums-
christen, 0,4% Adventisten.
Mitgliedschaft in UNO und UN-Sonderorganisationen, NATO, Europarat, OSZE, WTO, CEI, CEFTA, BSEC, G-77, EU, WEU
internationalen (assoziierter Partner), Blockfreie (Gast).
Organisationen

Geographie Innenpolitik fehlt, sind ausländische Investitionen, da-


mit die Wirtschaft einen dringend nötigen
Das Land besteht zu 31% aus Gebir- Die Verfassung Rumäniens wurde am 8. Aufschwung erlebt. Des Weiteren müssen
gen, 36% aus Hügellandschaften und Dezember 1991 vom rumänischen Volk ge- die veralteten Wirtschaftsstrukturen er-
Hochebenen sowie zu 33% aus Ebe- billigt. Eine Volksabstimmung entschied mit neuert werden. Privatisierungsvorhaben,
nen. Die Höhenstufen sind konzentrisch 77,3% Ja-Stimmen für die Verfassung. Das mithin ein wichtiger Faktor für eine funk-
angelegt. Das Transsilvanische Hoch- Zweikammerparlament besteht aus dem tionierende Marktwirtschaft (vgl. auch
land im Landesinneren wird vom Karpa- Senat mit 140 Sitzen und der Abgeordne- die Kopenhagener Kriterien), gehen nur
tenbogen umgeben. Der höchste Berg tenkammer mit 346 Sitzen. Bei der Wahl schleppend voran. Der Internationale
Rumäniens, der Moldoveanu, befindet findet das Verhältniswahlrecht Anwen- Währungsfond (IWF), die Weltbank und
sich in den Südkarpaten und hat eine dung. Seit den Wahlen im Jahre 2000 ist die EU haben strenge Auflagen vorgege-
Höhe von 2.544 Meter. Die Durchschnitts- eine Sperrklausel (Fünfprozenthürde; bei ben, welche die rumänische Wirtschaft er-
höhe der Karpaten beträgt 1.000 Meter. Bündnissen je nach Zusammensetzung bis füllen muss. Den USA gegenüber verhielt
Die Dobrudscha, ein Tafelland mittle- zu 10 Prozent) in Kraft. Mitgliedern der frü- sich Rumänien im Irakkrieg kooperativ. So
rer Höhe, liegt im Südosten Rumäniens heren Geheimpolizei (Securitate) bleibt versprach Rumänien der Bush-Regierung
zwischen Donau, dem Schwarzen Meer das passive Wahlrecht verwehrt, da ihnen als erstes Land überhaupt, keine US-Bür-
und der Grenze zu Bulgarien. Im Sü- Machtmissbrauch und Unterdrückung vor- ger dem Internationalen Strafgerichtshof
den des Landes, in der Rumänischen geworfen wird. Die Stellung des auf vier zu überstellen. Der proamerikanische Kurs
Ebene, befindet sich das wichtigste Jahre gewählten Präsidenten ist ziemlich blieb politisch nicht folgenlos. 2002 folg-
Agrargebiet Rumäniens. Das Donau- stark. Er kann den Premierminister ernen- te eine Einladung, der NATO beizutreten;
delta, das zu 89,7% auf rumänischem nen und entlassen sowie das Parlament 2004 erfolgte die Aufnahme in die Militär-
Gebiet liegt, bietet verschiedensten Vö- auflösen. Jedoch darf er nach seiner Wahl organisation.
geln Platz und ist als Naturparadies be- keiner Partei mehr angehören. Landkreisen
kannt. und Gemeinden ist ein weitgehendes
Das Übergangsklima zwischen gemä- Selbstverwaltungsrecht zugedacht. Es gibt Recht und Justiz
ßigtem und Kontinentalklima führt zu 41 Kreise und das den Kreisen gleichge-
durchschnittlichen Temperaturen in der stellte Munzipium Bukarest. Die Tätigkeiten und Zuständigkeiten des
Ebene von 23 °C; im Gebirge sinken Obersten Gerichtshofes wurden 1993 in
die Temperaturen auf 15-16 °C. Im Winter Folge eines Gesetzes neu geregelt. Die
hat es durchschnittlich 0 bis -1°C in Buka- Außenpolitik Richter werden vom Staatspräsidenten
rest. Die Niederschlagsmenge beträgt mit Unterstützung des Obersten Rates der
580 mm pro Jahr Das wichtigste außenpolitische Ziel Ru- Magistratur für eine Amtszeit von insge-
mäniens war der 2007 stattgefundene samt sechs Jahren berufen. Es gibt als un-
EU-Beitritt. Bis dahin musste Rumänien tergeordnete Behörden 40 Kreisgerichte,
Politik erhebliche Anstrengungen unternehmen, die für drei bis sechs örtliche Gerichte zu-
um den Auflagen der EU-Kommission ge- ständig sind. 15 Kreisgerichte haben die
Staatsname: Rumänien (România) recht zu werden. Vor allem die Korruption Aufgabe, als Appellationsgerichte gegen
Staatsform: Republik (seit 1991) ist ein großes Problem, das es zu bekämp- Urteile örtlicher Gerichte zu fungieren.
Nationaler 1. Dezember fen gilt. Auch die Wirtschaft ist dem EU- Auch die Militärjustiz wurde 1993 neu ge-
Feiertag: (1918 Deklaration über Beitritt noch nicht ganz gewachsen. Ru- regelt; es existieren zwei Militärgerichts-
die Vereinigung von mänien konnte zwar die zweistellige Infla- höfe. Am 31. Dezember 1989 verkündete
Siebenbürgen und des tionsrate eindämmen und das Haushalts- der damalige Staatspräsident Ion Iliescu
Banat mit Rumänien) defizit begrenzen. Was dem Land jedoch die Abschaffung der Todesstrafe.

20
RUMÄNIEN IM ÜBERBLICK

Metallurgie, Maschinenbau, die chemi-


sche Industrie, Erdölindustrie, die Weiter-
verarbeitung anderer Energiestoffe, Textil-
industrie und die Holzverarbeitung. Der
Energie- und Rohstoffmangel macht beson-
ders der Eisen- und Stahlindustrie zu schaf-
fen. Der BIP-Anteil von Industrie, Bergbau
und Versorgungswirtschaft betrug 2003
28,4%. Ein Wachstum wird seit dem Jahr
2000 in den Bereichen der Kommunikati-
onstechnik, Unterhaltungselektronik, Kaut-
schuk- und Kunststoffverarbeitung, Holz-
verarbeitung, Nahrungsmittelindustrie und
Transportmittelindustrie verzeichnet.

Landwirtschaft

Die rumänische Landwirtschaft wurde wie


in Bulgarien wieder in private Hände ge-
geben. Vor der Privatisierung gab es 411
landwirtschaftliche Staatsbetriebe und ca.
Quelle: Globus 3.800 landwirtschaftliche Produktionsge-
nossenschaften. 1999 waren 97,2% der
Agrarflächen wieder privatisiert. Diese Pri-
Wirtschaft auswandern, um in anderen Ländern ihr vatisierung machte ein 1991 verabschiede-
Geld zu verdienen. So hat Rumänien einen tes Gesetz möglich. Doch wurde das Ei-
Rumänien arbeitet daran, die von veralte- großen Mangel an qualifizierten Arbeits- gentum auf 10 Hektar pro früheren Eigentü-
ten Strukturen gekennzeichnete Wirtschaft kräften. Zwischen 1992-2003 ist die Ein- mer beschränkt. Aufgrund unzureichender
zu sanieren. Das einstige Agrarland (1940 wohnerzahl um 5,3% gesunken. Modernisierung produziert die rumänische
hatte allein die Landwirtschaft einen Anteil Die Privatisierung im Industriesektor wur- Landwirtschaft nicht sonderlich effektiv.
von 40% am BIP) muss einiges bewerkstel- de beschleunigt und läuft immer noch. Häufig werden sogar noch Äcker mit Hilfe
ligen, um der Wirtschaft auf die Sprünge Die Suche nach privaten Investoren, die von Ochsen gepflügt. 2003 betrug der BIP-
zu helfen. 2003 betrug der Anteil des in veraltete Unternehmen investieren, er- Anteil des Agrarsektors 11,7%. 2002 stellte
Agrarsektors am BIP 11,7%; Industrie, Berg- weist sich als schwierig. Das Wachstum der Agrarsektor 36,4% der Beschäftigten.
bau und Versorgungswirtschaft trugen der Bruttoanlageinvestitionen betrug Sehr wichtig sind der Weinanbau und die
28,4% zum BIP bei, das Baugewerbe 5,7% 2003 9,2% des BIP. Eine steigende Ten- Schilfgewinnung zur Produktion von Pa-
und die Dienstleistungsbetriebe 44,6%. denz ist zu verzeichnen. pier; andere Agrarprodukte hingegen las-
Rumänien erzielte in den vergangenen sen sich nur schwer exportieren.
Jahren reale BIP-Wachstumsraten um je-
weils 5%. 2004 sogar nahezu 8%. Ein wirk- Industrie
liches Problem ist die Schwarzarbeit; ca. Tourismus
40% des BIP wird schwarz erwirtschaftet. Die wichtigsten Zweige der rumänischen
Hinzu kommt, dass immer mehr Fachkräfte Industrie sind: Nahrungsmittelindustrie, Anziehungspunkte sind die Schwarzmeer-
küste, die 245 Kilometer Küste für den Tou-
rismus bereithält, die Wintersportgebiete
Währung 1 Leu (l) = 100 Bani in den Karpaten, das Donaudelta und die
Hauptstadt Bukarest. Außerdem gibt es
Kurs 1 l = 0,00003 Euro
zahlreiche Heilbäder und Kurorte. Der
BSP 38,4 Mrd. US$ Großteil der Touristen kommt aus den na-
BSP/Kopf 1.710 US$ he gelegenen Nachbarländern. Es wird
Anteile am BIP Landwirtschaft 12%, Industrie 37%, Dienstleistungen 51%. versucht, mehr Touristen aus dem westli-
chen Ausland anzuziehen, da diese zah-
Arbeitslosenquote 10,8%
lungskräftig und von nicht unerheblicher
Inflationsrate 34,5% wirtschaftlicher Bedeutung sind.
Staatseinnahmen 9,636 Mrd. US$
Steueraufkommen (am BIP) 23,1%
Staatsausgaben 10,143 Mrd. US$
Leistungsbilanzdefizit 2,317 Mrd. US$ QUELLEN
Auslandsschulden 11,653 Mio. US$
Munzinger-Archiv
Schuldendienst (am BSP) 6,8% dtv/Spiegel Jahrbuch 2006 (Stand der Daten:
Devisenreserven 6,377 Mrd. US$ August 2005)
Fischer Weltalmanach 2007

21
SCHWIERIGE VERHANDLUNGEN MIT EINEM SCHWIERIGEN PARTNER

Die EU-Beitrittsperspektiven der Türkei


Martin Große Hüttmann / Matthias Chardon

die im Mai 2004 abgeschlossene Oster- ven sich für die Verhandlungen zwischen
Seit mehr als vierzig Jahren klopft die Tür- weiterung der Europäischen Union um der EU und der Türkei seit der Aufnahme
kei an die Tür der Europäischen Union acht mittel- und osteuropäische Staaten der Beitrittsgespräche im Oktober 2005
(EU) und sucht um eine Vollmitgliedschaft und Malta und Zypern trotz mancher ergeben haben. Dabei wollen wir deut-
nach. Kein anderer Beitrittskandidat hat Schwierigkeiten insgesamt als Erfolgsge- lich machen, dass sich in der Türkeipolitik
die politische Diskussion und die öffentli- schichte in die Annalen der EU eingegan- der Europäischen Union – wie in einem
che Meinung derart polarisiert. Die kon- gen ist, sind Ergebnis und Verlauf der Ver- Brennglas verdichtet – die Chancen und
trovers geführte Debatte, ob die Türkei handlungen mit der Türkei schwer abzu- Probleme der Erweiterungspolitik der EU
überhaupt, zu welchen Bedingungen und schätzen. Zu groß sind die Unterschiede zeigen: Zum einen zeigt sich am Beispiel
zu welchem Zeitpunkt Teil der EU werden im türkischen Fall „in allen Phasen des Bei- der Türkei, wie groß die Soft power (Nye
soll, wird die langwierigen Verhandlun- trittsverfahrens (...) – in der Vorbereitung, 2004) der EU ist2 und wie stark die Aus-
gen begleiten. Matthias Chardon und bei den eigentlichen Verhandlungen und sicht auf die EU-Mitgliedschaft die politi-
Martin Große Hüttmann zeichnen die Be-
der Ratifizierung“ (Lippert 2005, S. 119). Im schen und wirtschaftlichen Reformen und
sonderheiten dieser Debatte nach, erör-
folgenden Beitrag1 wollen wir die Beson- den Prozess der „Europäisierung“ voran-
tern die historische Dimension der Annä-
derheiten dieses Falles aufzeigen und da- treiben; zum anderen droht der Europäi-
herung der Türkei an die Europäische Ge-
meinschaft seit den 1960er-Jahren und bei die historische Dimension der Annä- schen Union durch die Aufnahme immer
diskutieren die Berechtigung, Überzeu- herung der Türkei an die Europäische Ge- neuer Mitgliedstaaten eine Überdeh-
gungskraft und Stichhaltigkeit der politi- meinschaft seit den 1960er-Jahren, die nung ihrer Institutionen und ein schlei-
schen, wirtschaftlichen und kulturellen kontroverse Debatte, die ein anvisierter chender Verlust ihrer Handlungsfähigkeit
Argumente, die in der Pro und Contra-De- EU-Beitritt der Türkei in der Öffentlichkeit (vgl. Jopp/Matl 2004). Die Erweiterungs-
batte vorgebracht werden. Gerade an ausgelöst hat, und die Frage, wie genau politik droht zum Opfer ihres Erfolges zu
den einzelnen Etappen der Verhandlun- es zu diesem Entschluss gekommen ist, er- werden. Vor diesem Dilemma steht Brüs-
gen der EU mit der Türkei werden die läutern. Darüber hinaus wollen wir auch sel auch in der Türkeifrage – und die weit
Chancen und Probleme der Erweiterungs- aufzeigen, welche konkreten Perspekti- verbreitete Skepsis in den Bevölkerungen
politik offenkundig: Zum einen zeigt sich,
wie nachhaltig und Anreize schaffend die
EU-Erweiterungspolitik ist und wie die
Aussicht auf einen Beitritt politische und
wirtschaftliche Reformen sowie den Pro-
zess der „Europäisierung“ in der Türkei
voranzutreiben vermag. Trotz vielfältiger
Stolpersteine – so die immer noch unge-
löste Zypernfrage – ist es der EU bisher
gelungen, durch eine bürokratische, d.h.
weitgehend „unpolitische“ Strategie die
schrittweise „Europäisierung“ der Türkei
zu gestalten, in der eine Hintertür für Al-
ternativen zu einer Vollmitgliedschaft of-
fen bleibt. Deutlich wird zum anderen,
dass der EU durch die Aufnahme immer
neuer Mitgliedstaaten eine „Überdeh-
nung“ ihrer Institutionen und damit ein
Verlust ihrer Handlungsfähigkeit und Inte-
grationskraft drohen. S

Eine schwierige Partnerschaft

Die Entscheidung der Europäischen Uni-


on, mit der Türkei Beitrittsverhandlungen
aufzunehmen, hat eine lange und wech-
selvolle Vorgeschichte. Als die europäi-
schen Staats- und Regierungschefs im De-
zember 2004 sich nach harten Verhand-
lungen zu diesem wirklich historischen
Schritt durchringen konnten, war den Be-
fürwortern wie den Skeptikern klar, dass
die Europäische Union (EU) einen „Wen-
depunkt ihrer Erweiterungspolitik“ (Lip-
pert 2005, S. 119) erreicht hatte. Während

22
der EU-Staaten erschwert die Entschei- trags, geschafft hat, ihre Politik gegen-
DIE EU-BEITRITTSPERSPEKTIVEN
dung zusätzlich (vgl. Giannakopoulos/ über der Türkei als eine – im besten Sinne DER TÜRKEI
Maras 2005; Wimmel 2006). Denn weni- des Wortes – bürokratische, also „un-
ge Themen wurden in der Vergangenheit politische“ und an „objektiven“ Kriterien
im Kreise der EU-Staaten und ihren Öf- messbare Politik der schrittweisen „Euro-
fentlichkeiten so kontrovers diskutiert wie päisierung“ der Türkei zu gestalten, in der freien Wahlen „als westlich orientiertes,
das Thema Türkei, so dass es an ein klei- eine Hintertür für Alternativen zur Vollmit- modernes, demokratisches Land zu prä-
nes politisches Wunder grenzt, dass es gliedschaft offen bleibt.3 sentieren und das Bild von der Militärdik-
die Europäische Union so lange geschafft tatur abzuschütteln“ (Riemer 2003, S. 41).
hat, eine gemeinsame Politik gegenüber Die Reaktionen der Europäer waren ge-
der Türkei zu verfolgen. Die Öffnung der Die Türkei und die EG seit mischt; vor allem die griechische Regie-
EU gegenüber den ehemaligen Staaten den 1960er-Jahren rung blockierte eine Annäherung der Tür-
des „Ostblocks“, die im Mai 2004 bzw. im kei an die EWG und kündigte an, einer
Januar 2007 aufgenommen wurden, war Zwischen der modernen Türkei und der Mitgliedschaft der Türkei solange nicht
bald schon eher eine Frage des Wann und Europäischen Gemeinschaft gibt es seit zuzustimmen, wie Griechenland „der tür-
nicht des Ob. Die ehemaligen kommunis- den 1950er-Jahren immer enger werden- kischen Bedrohung ausgesetzt bleibt und
tischen Staaten strebten unter dem Mot- de Beziehungen.4 Ein erster wichtiger solange die Besetzung Zyperns fortdau-
to „Rückkehr nach Europa“ in die EU. Schritt in die transatlantische Sicherheits- ert“ (zitiert nach Kramer 1988, S. 143).
Dem konnten sich auch die damaligen und Wertegemeinschaft bildete die Auf- Im Dezember 1989 kam die Europäische
Beitrittsskeptiker nicht offen entgegen- nahme der Türkei in die NATO im Jahre Kommission unter ihrem damaligen Prä-
stellen, weil sie sonst die moralischen und 1952. Sieben Jahre später stellte die Tür- sidenten Jacques Delors zum Ergebnis,
politischen Grundwerte der europäi- kei einen Antrag auf assoziierte Mitglied- dass die Türkei zwar prinzipiell berechtigt
schen Einigung preisgegeben hätten (vgl. schaft in der Europäischen Wirtschafts- sei, einen Antrag zu stellen. Sie hielt je-
Schimmelfennig 2003). Die Debatte um gemeinschaft (EWG). Das Ergebnis die- doch angesichts der desolaten politi-
einen EU-Beitritt der Türkei berührt im Un- ser ersten Annäherung war das im Sep- schen und wirtschaftlichen Situation in
terschied dazu sehr viel unmittelbarer tember 1963 abgeschlossene „Ankara- der Türkei und vor dem Hintergrund der
die Identität der europäischen Staaten- Abkommen“. Dieses Assoziierungsab- eben erst durchgeführten Süderweite-
gemeinschaft und, angesichts der Größe kommen ebnete der Türkei den Weg in rung um Spanien und Portugal eine Pha-
der Türkei, die Integrationskraft der EU. die europäische Zollunion, sogar eine se der Konsolidierung der Europäischen
Der große Crash konnte bislang vermie- Mitgliedschaft der Türkei in der EWG Gemeinschaft für angebracht und schob
den werden, weil es die Europäische Uni- wurde damit in den Blick genommen. In den Antrag der Türkei auf die lange Bank
on, so die zentrale These unseres Bei- der Folge haben sich aus dem Assoziati- (vgl. Lippert 2005, S. 122). Die Verhand-
onsvertrag jedoch unrealistische Erwar- lungen über die Zollunion brachten erst
tungen und Interpretationen auf europäi- im März 1995 ein konkretes Ergebnis, so
scher wie auf türkischer Seite ergeben, dass sie schließlich am 1. Januar 1996 in
die selbst in der aktuellen Debatte immer Kraft treten konnte.
wieder aufscheinen. Denn mit dem Ab- Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts
kommen wurde keineswegs ein schneller machten sich die ehemaligen kommunis-
Beitritt vorgezeichnet, es sollte nur die tischen Länder in Ost- und Mittelosteuro-
„besonderen politischen Verpflichtungen pa auf den „Weg nach Europa“ und wa-
der EG gegenüber der Türkei“ unterstrei- ren Mitte der 1990er so weit vorangekom-
chen, jedoch nicht den Status einer „Qua- men, dass einigen auf dem Europäischen
si-Mitgliedschaft“ (Kramer 1988, S. 37) Gipfel von Luxemburg im Dezember 1997
festschreiben. In den Jahren 1970 und der offizielle Status von Beitrittskandi-
1973 wurden zusätzliche Protokolle unter- daten zugesprochen wurde – die Türkei
zeichnet, die die Details einer Zollunion war in dieser so genannten „Luxemburg-
regelten. Als türkische Truppen im Juli Gruppe“ aufgrund der wirtschaftlichen
1974 den nördlichen Teil Zyperns besetz- und politischen Probleme (Verletzung der
ten und im September 1980 in der Türkei Menschenrechte und Minderheitenrech-
die Militärs putschten, erfuhr die Zusam- te) nicht dabei. Die europäischen Staats-
menarbeit zwischen den Türkei und der und Regierungschefs beauftragten aber
Europäischen Gemeinschaft schwere die Europäische Kommission, einen Be-
Rückschläge und die Beziehungen wur- richt über das weitere Vorgehen gegen-
den eingefroren. Erst im September 1986 über der Türkei zu erarbeiten. Im März
kam es zu einer Wiederbelebung des As- 1998 legte die Kommission eine „Europäi-
soziationsprozesses, dem im April 1987 sche Strategie für die Türkei“ vor. In die-
der förmliche Antrag der Türkei auf sem und in anderen Berichten wurde de-
Mitgliedschaft in der EG folgte. Das tailliert der enorme Reformbedarf der Tür-
Hauptmotiv der Regierung in Ankara un- kei aufgezeigt. Darüber hinaus begann
ter dem neuen Ministerpräsidenten Tur- die Kommission 1998, wie bei den an-
gut Özal bestand darin, die Türkei der in- deren Beitrittsaspiranten auch, in so ge-
ternationalen Öffentlichkeit nach den nannten „Fortschrittsberichten“ die not-
wendigen Veränderungen in den unter-
schiedlichen Bereichen akribisch zu do-
kumentieren. Damit nahm die Kommission
Die Beitrittsverhandlungen der Europäi- sich der Sache auf eine sehr bürokrati-
schen Union mit der Türkei begannen nach sche Art und Weise an und bediente sich
einer langen Vorgeschichte am 3. Oktober auch im Falle der Türkei, wie gegenüber
2005. picture alliance/dpa den ost- und mittelosteuropäischen Kan-

23
Martin Große Hüttmann / Matthias Chardon

didatenstaaten, einer so genannten Beitrittsdebatten. Die Gründe hierfür sind


„Konditionalitätspolitik“. – und schließlich hat der Europäische zahlreich. Neben dem „Spezialfall“ Zy-
Auf dem Europäischen Gipfel von Helsin- Gipfel von Kopenhagen als zusätz- pern (siehe unten) geht es zum Beispiel
ki im Dezember 1999 erhielt dann die Tür- liches Kriterium die Reformbedürf- darum, dass die Türkei der mit Abstand
kei schließlich den ersehnten Kandida- tigkeit der Strukturen der EU defi- bevölkerungsreichste Staat ist, der bis-
tenstatus und konnte sich somit größere niert. Die Staats- und Regierungs- lang die Aufnahme in die EU angestrebt
Hoffnungen auf einen Beitritt zur Europäi- chefs der Zwölfergemeinschaft wa- hat. Das hätte bei einer Mitgliedschaft au-
schen Union machen – vorausgesetzt, die ren sich darüber im Klaren, dass ei- tomatisch ein entsprechendes Gewicht in
harten „Kopenhagener Kriterien“ würden ne Erweiterung nur dann zu schaf- den europäischen Entscheidungsgremien
nachweisbar erfüllt. Diese Kriterien, die fen sein wird, wenn die EU die Spiel- zur Folge. Nicht wenige innerhalb der EU
den Kern der Konditionalitätspolitik der regeln und ihre Entscheidungsver- sehen diese mögliche Dominanz bzw.
EU bilden, wurden schon im Dezember fahren reformiert, um in einer größer Durchsetzung türkischer Interessen inner-
1993 festgeschrieben. Nur wenn diese – gewordenen Union überhaupt noch halb der EU mit einigem Missbehagen.
auf die besonderen Verhältnisse der mit- handlungsfähig zu sein (vgl. Lippert Noch viel wichtiger scheint aber etwas
tel- und mittelosteuropäischen Staaten 2003a, S. 44). anderes zu sein. Kulturelle bzw. weltan-
zugeschnittenen – Kriterien erfüllt sind, ist schauliche Argumente dominieren näm-
eine Aufnahme in den Club möglich: lich oftmals die Diskussion. Das Hauptar-
Um der Aufnahme von Beitrittsgesprä- gument, dem sich die Türkei immer wieder
chen näher zu kommen, verstärkte die tür- ausgesetzt sieht, lautet, sie besitze auf-
kische Regierung seit 2001 ihre Anstren- grund ihrer Geschichte und ihrer Kultur
„Kopenhagener Kriterien“ gungen, um das eigene Land „fit“ zu ma- keine „europäische Identität“ und passe
für die Aufnahme in den Club: chen für einen Eintritt in die EU (vgl. Kra- deswegen auch nicht zum Club der
mer 2002). Zwischen September 2001 christlich geprägten EU-Staaten (vgl.
– Die politische Gesamtlage in dem und August 2002 verabschiedete das Steinbach 2004). Werde die Türkei trotz-
Bewerberstaat muss stabil sein; d.h. Parlament in Ankara umfassende politi- dem zum Mitglied, sei das Ende des eu-
die Demokratie (Mehrparteiensys- sche Reformen, die – darin sind sich alle ropäischen Integrationsprozesses zu be-
tem), die politischen Institutionen, Beobachter einig – ohne die konkreter fürchten (Wehler 2004).
der Rechtsstaat müssen gesichert werdende Beitrittsperspektive nicht hät- Bei der intensiven und kontroversen De-
sein, ebenso müssen die Menschen- ten durchgesetzt werden können. Vor al- batte um das Für und Wider ist festzustel-
und Minderheitenrechte gewähr- lem die neue Regierung unter Führung len, dass die Argumente im Wesentlichen
leistet sein; von Ministerpräsident Recep Tayyip Er- schon lange bekannt sind. Seit 1963 ha-
– das Wirtschaftssystem muss eine dogan beschleunigte seit dem November ben sich – im Grundsatz – keine wirklich
funktionierende Marktwirtschaft dar- 2002 diesen Prozess der nachhaltigen neuen Argumente für oder gegen einen
stellen. Die Europäische Union ging „Europäisierung“ (Kramer 2004). Die Eu- Beitritt zur EU ergeben. Kennzeichnend
1993 also zu Recht davon aus, dass ropäisierungspolitik von Erdogan und die für die Debatte ist, dass sich Befürworter
erst nach einem kompletten Um- umfangreichen Verfassungsänderungen, und Gegner vor allem in der Einschät-
bau der ehemaligen sozialistischen die etwa einen teilweisen Machtverlust zung „kulturspezifischer und identitätsstif-
Staatswirtschaften und der Einfüh- des türkischen Militärs, eine erste Öff- tender Faktoren im Beitrittsprozess“ (Kra-
rung eines Systems, das auf Wett- nung in der Kurdenfrage, die Stärkung mer 2003, S. 8f.) unterscheiden. Mit ande-
bewerb und Privateigentum beruht, von Bürgerrechten und auch eine Null-To- ren Worten geht es also darum, ob die
die Bewerberstaaten eine Chance leranz-Politik gegenüber Folter bringen Türkei europäisch genug sei, um Mitglied
haben würden, dem harten Konkur- sollten, beschleunigten die Annäherung der EU zu werden – wobei sich hier gleich
renzdruck des Westens einigerma- zwischen Türkei und Europäischer Union. die Frage stellt, wie denn eigentlich „eu-
ßen standhalten zu können; So stellte der Europäische Gipfel von Ko- ropäisch“ zu definieren sei.5
– die mittelosteuropäischen Staaten penhagen im Dezember 2002 schließlich Um das Für und Wider der Argumente
verpflichten sich, alle Regeln und fest, dass die Türkei nun die Kriterien er- klarer werden zu lassen, wollen wir im Fol-
Pflichten, die mit einer Mitglied- fülle und die Aufnahme von Beitrittsge- genden Befürworter und Gegner eines
schaft im Club verbunden sind, zu sprächen damit möglich sei, sofern der türkischen EU-Beitritts bzw. deren Argu-
akzeptieren und sich daran zu hal- Reformprozess anhalte und nach einer er- mente zu Wort kommen lassen. Zwar las-
ten. Der so genannte „Acquis Com- neuten Prüfung die europäischen Staats- sen sich politische, wirtschaftliche und
munautaire“, also die kompletten und Regierungschefs dies förmlich auf ih- kulturelle Argumente nicht immer ganz
Verträge der Europäischen Ge- rem Gipfel im Dezember 2004 beschlie- voneinander trennen, zur besseren Über-
meinschaft und die 80.000 Seiten ßen würden. sichtlichkeit wollen wir diese Unterschei-
europäischer Gesetze müssen in Dieser fundamentale Wandel der Türkei- dung aber hier aufrechterhalten.
nationales Recht übernommen wer- politik der EU wurde jedoch erst jetzt
den; nach und nach in der Öffentlichkeit wahr-
– die Bewerberstaaten erklären sich genommen und diskutiert. Die Jahre 2002 Politische Argumente
einverstanden mit den weit reichen- bis 2004 waren dann geprägt von einer
den Zielen der Politischen Union zum Teil sehr kontrovers geführten öffent- Versucht man, die zahlreichen politischen
sowie der Wirtschafts- und Wäh- lichen Debatte in Deutschland und in den Argumente zusammenzufassen und zu
rungsunion, wie sie im Vertrag von anderen Staaten der EU, wie im folgen- strukturieren, lassen sich drei Linien fest-
Maastricht (1991) festgeschrieben den Kapitel dargestellt werden soll. stellen: Zum einen geht es um im weiteren
worden sind. Die Europäische Uni- Sinne sicherheitspolitische Überlegun-
on will damit verhindern, dass neue gen, zum zweiten um die Frage der Qua-
Clubmitglieder nicht ein völlig neu- Die Beitrittsdebatte: Pro und Contra lität der türkischen Demokratie und zum
es Spiel, mit komplett anderen Re- dritten um die Aufnahmefähigkeit der Eu-
geln und Zielen durchsetzen kön- Die Debatte um das Für und Wider eines ropäischen Union.
nen; Beitritts der Türkei zur EU unterscheidet Immer wieder wird hervorgehoben, dass
sich ganz wesentlich von allen bisherigen die Türkei als EU-Mitglied eine ganz we-

24
sentliche Brückenfunktion zwischen dem on in den nächsten Jahren und Jahrzehn-
DIE EU-BEITRITTSPERSPEKTIVEN
Westen und der muslimischen Welt dar- ten. Inwiefern sich durch die Türkei als EU- DER TÜRKEI
stellen könne (Steinbach 2004). Vor dem Mitglied eher Vor- oder eher Nachteile
Hintergrund des 11. September 2001 und ergeben könnten, wird im Beitrittsprozess
allem, was danach kam, könne der Bei- immer wieder abzuwägen sein.
tritt ein Zeichen des Aufeinanderzuge- Der Zustand der Demokratie in der Türkei, rungsreichste Staat der EU und hätte ent-
hens sein. Die Türkei würde zum Mittler und die damit in Zusammenhang stehen- sprechendes Gewicht in den europäi-
zwischen westlichen und muslimischen de Frage nach rechtsstaatlichen Verhält- schen Entscheidungsgremien. Die EU, die
Wertvorstellungen. Denn sie sei in Ge- nissen, des Einflusses des Militärs oder bereits jetzt in einer Krise steckt, wäre mit
schichte und Kultur von der islamischen der Einhaltung von Menschenrechten, einer schnellen Aufnahme der Türkei voll-
Religion und zugleich von Demokratie wird von den Gegnern eines Beitritts im- ständig überfordert. Unter anderem des-
und modernen europäischen Werten ge- mer wieder als Beleg dafür angeführt, halb muss sich die EU grundlegend refor-
prägt. Damit könne die Türkei zum Vorbild dass die Türkei nicht beitrittsreif sei, und mieren und über ihren weiteren Weg ent-
anderer islamisch geprägter Staaten dass generell für West- und Mitteleuropa scheiden, bevor sie in der Lage ist, einen
werden, die sich in den nächsten Jahren grundlegende Werte dort keine solche solchen großen Staat aufzunehmen.9
und Jahrzehnten ähnlichen Herausforde- große Rolle spielten (vgl. zu dieser Debat-
rungen stellen müssten, welche die Türkei te Kramer 2003 oder Große Hüttmann
bereits bewältigt habe. 2005c). In der Tat führt auch der jährlich Wirtschaftliche Argumente
Eng damit in Zusammenhang steht die erscheinende so genannte Fortschrittsbe-
Überlegung, dass durch eine türkische richt6 der Europäischen Kommission Ver- Im Wirtschaftsbereich ist die Türkei – vor
EU-Mitgliedschaft die angrenzenden Re- stöße auf, die den Prinzipien des Rechts- allem aufgrund der seit 1996 bestehen-
gionen und Staaten stabilisiert werden staats und der Demokratie widerspre- den Zollunion – bereits jetzt gut in die Eu-
könnten. Die EU würde als außenpoliti- chen (Europäische Kommission 2006). Al- ropäische Union integriert. Der Aus-
scher Akteur besser in die Regionen des lerdings muss hier nochmals betont wer- tausch von Gütern ist in den letzten Jah-
östlichen Mittelmeers, des Mittleren Os- den, dass gerade in diesen Bereichen ren enorm gestiegen, so etwa in den Be-
tens sowie des Kaukasus wirken können mehrere Reformgesetze vom türkischen reichen Textilien und Bekleidung, Auto-
(Kramer 2003). Die strategische Stellung Parlament verabschiedet wurden und mobilzulieferer und Unterhaltungselek-
der EU in der Welt würde also nachhaltig sich die Lage insgesamt wesentlich ge- tronik. Unter der Voraussetzung, dass die
gestärkt und gleichzeitig wäre die Ge- bessert hat (vgl. Kramer 2004). Türkei ihre wirtschaftlichen Reformen vo-
fahr einer Islamisierung der Türkei und ei- Wenn Beitrittsgegner anführen, dass die rantreibt, sieht die Kommission keinen
ner damit einhergehenden politischen Einstellungen zu Demokratie und Rechts- Grund daran zu zweifeln, dass die Türkei
Radikalisierung gebannt. staat in der Türkei nicht dieselbe kulturelle dem Wettbewerbsdruck innerhalb der
Die geographische Lage der Türkei und Grundlage hätten wie in den Staaten der EU Stand halten kann (FAZ 4.10.2005, S.
die daraus resultierenden sicherheitspoli- EU, dann ist das zwar einerseits ein sehr im 20). Überhaupt ist die wirtschaftliche Ent-
tischen Überlegungen führen ebenso die Grundsätzlichen ansetzendes Argument. wicklung der Türkei seit 2002 sehr positiv
Gegner eines Beitritts an. Der Historiker Andererseits kann es aber schon damit verlaufen. Im Vertrauen auf eine baldige
Hans-Ulrich Wehler, einer der schärfsten entkräftet werden, dass auch in jetzigen EU-Mitgliedschaft handeln die türkische
Kritiker eines EU-Beitritts in der deutschen EU-Staaten wie Spanien, Griechenland Politik und Wirtschaft entsprechend und
Debatte, führt die Nachbarschaft der Tür- oder Portugal in der jüngeren Vergangen- stellen sich dem Wettbewerb. Das Wirt-
kei zu Staaten wie Irak, Syrien, Iran, heit solche Prinzipien wenig gegolten schaftswachstum betrug seit 2002 jähr-
Georgien und Armenien als Hinderungs- haben7 und gleichwohl eine Rückkehr in lich zwischen fünf und zehn Prozent, die
grund für einen Beitritt an (Wehler 2004). die demokratische Staatengemeinschaft türkische Lira ist stabil wie nie. Außerdem
Es sei nicht wünschenswert, dass die EU möglich war – die im Übrigen durch die hat die Regierung Reformen vorangetrie-
Außengrenzen mit diesen Staaten habe. Aussicht, Mitglied der Europäischen Ge- ben und Deregulierungen sowie den Um-
Die Gefahr für die Europäische Union, meinschaft zu werden, erst noch beschleu- bau zu einer stärker an Dienstleistungen
stärker als bisher in Konflikte ohne eige- nigt wurde. Warum sollte es also nicht orientierten Wirtschaft eingeleitet. Ver-
nes Wollen hineingezogen zu werden auch im Falle der Türkei – einem Land mit gleicht man die jetzige wirtschaftliche Si-
und mit der Türkei als Mitglied sich zu be- unzweifelhaft nach demokratischen Spiel- tuation der Türkei mit denen anderer neu-
stimmten Entscheidungen gezwungen zu regeln zustande gekommenen Regierun- er Mitgliedstaaten kurz vor deren Beitritt,
sehen, sieht auch der ehemalige Bundes- gen – möglich sein, ein allen Standards zeigt sich, dass ein Beitritt der Türkei die
kanzler Helmut Schmidt: „Die sich durch entsprechendes demokratisches und EU ökonomisch vermutlich nicht überfor-
Jahrzehnte hinziehende Gegnerschaft rechtsstaatliches System zu vollenden? dern würde, vor allem wenn man davon
Russlands (deshalb seinerzeit der Beitritt Der dritte Debattenstrang im Bereich der ausgeht, dass die positive Entwicklung in
der Türkei zur NATO), die verständliche politischen Argumente beschäftigt sich mit der Türkei weiter anhält.
Feindschaft der Armenier oder die zu er- der Frage, welche Auswirkungen ein Bei- Das ist alles in allem eine sehr beeindru-
wartenden strategischen Auseinander- tritt auf das politische System der EU ha- ckende und erfreuliche Bilanz. Gleich-
setzungen über Rohrleitungen und Häfen be. Selbst wohlmeinende Befürworter ei- wohl darf man nicht verschweigen, dass
für Öl und Gas aus Zentralasien komplet- nes Beitritts werden nicht umhin kommen, die Türkei weiterhin große Probleme be-
tieren die Umrisse der geopolitischen In- die Frage nach der Aufnahmefähigkeit der wältigen muss. Vielleicht muss man nicht
teressen Ankaras. Wer diese Interessen in EU zu beantworten. Im jetzigen System so weit gehen wie Hans-Ulrich Wehler,
den Rahmen einer gemeinsamen Außen- und mit der bislang vorzufindenden Wirt- der meint: „Ökonomisch bleibt die Türkei
und Sicherheitspolitik der EU einfügen schaftsstruktur der Türkei wäre diese zum auf absehbare Zeit ein Fass ohne Boden“
wollte, der könnte in einer Krise den Zu- Beispiel der bei weitem größte Empfänger (Wehler 2004). Doch der Anteil der Be-
sammenbruch der EU riskieren“ (Die Zeit, von Agrarsubventionen.8 Finanziell wären schäftigten im Agrarsektor beträgt noch
12.12.2002). Sicher können sich sicher- die aus dem EU-Vertrag sich ergebenden immer etwa 25 Prozent (Europäische Kom-
heitspolitische Konstellationen mit den Ansprüche der Türkei unter Umständen mission 2006). Aufgrund des hohen Bevöl-
Jahren ändern, doch ist gerade die Fra- nicht mehr zu stemmen und politisch damit kerungswachstums müssen sehr schnell
ge nach dem Zugang zu Energieressour- auch nicht mehr vertretbar. Gleichzeitig mehr neue Arbeitsplätze geschaffen wer-
cen eine zentrale für die Europäische Uni- wäre die Türkei der mit Abstand bevölke- den, damit die Arbeitslosigkeit nicht

25
Martin Große Hüttmann / Matthias Chardon

steigt. Und der Anteil der Schattenwirt-


schaft ist nach wie vor sehr hoch. Zwar
hält die positive Entwicklung seit 2002 an,
2001 noch steckte die Türkei jedoch in ei-
ner tiefen wirtschaftlichen Krise, die den
Bankrott vieler kleiner und mittlerer Betrie-
be zur Folge hatte. Die Inflationsrate lag
bei 68,5 Prozent, und das Realeinkommen
der Beschäftigten sank um etwa 20 Pro-
zent (Kramer 2004). Inwieweit also die po-
sitive wirtschaftliche Entwicklung der Tür-
kei auch wirklich Bestand hat, bleibt ab-
zuwarten.
Für die türkische Wirtschaft hat die Aussicht
auf eine Mitgliedschaft in der EU einen sehr
positiven Einfluss gehabt (vgl. World Bank
2006). Die Wirtschaft stabilisiert sich, Re-
formen werden umgesetzt. Gleichwohl ist
ein Ausbau der Wirtschaftsbeziehungen
nicht zwingend von einer Mitgliedschaft
abhängig. Vorstellbar wären enge Wirt-
schaftsbeziehungen auch im Rahmen der
von der CDU präferierten „Privilegierten
Partnerschaft“ (vgl. Kramer 2003).

Kulturelle Argumente

Die größten Vorbehalte gegen einen Bei-


tritt der Türkei zur Europäischen Union
werden mit unterschiedlichen kulturellen
und historischen Traditionen begründet.
Im Grunde genommen geht es dabei um
die Tatsache, dass die EU-Mitgliedstaa- standene Friedensgemeinschaft, die aus Verteidigung der Menschenrechte, der
ten bislang alle eine christliche und/oder der gemeinsamen Vergangenheit gelernt Gleichberechtigung von Männern und
aufklärerische Tradition haben und für hat und für bestimmte Werte (Demokratie, Frauen, der Trennung von Religion und
die damit verbundenen Werte stehen. Ein Rechtsstaat, Menschenrechte, Toleranz Staat, der Rechtsstaatlichkeit und der so-
islamisch geprägtes Land wie die Türkei etc.) steht, lässt sich dann eben nicht auf zialen Marktwirtschaft erfolgreich geht,
scheint bei einer solchen Sichtweise nicht wirtschaftliche Argumente reduzieren, dann wird das für Europa und weit über
in die Gemeinschaft europäischer Staa- denen zufolge nichts gegen einen Beitritt Europa hinaus von unschätzbarem Wert
ten zu passen. Ihr fehle die historische Er- der Türkei zur EU spricht. Kommt es doch für Frieden, Freiheit und Sicherheit in der
fahrung von Pluralismus und Säkularisie- zu einer solchen Aufnahme, ist das ge- Welt sein.“
rung durch die Trennung von Staat und samte europäische Projekt zwangsläufig Wie bereits erwähnt liegen die Argumen-
Kirche, der Stellenwert des Individuums gefährdet. te für oder gegen einen Beitritt der Türkei
und seine Freiheit gegenüber Staat und Einer solchen stark historisch geprägten zur Europäischen Union schon lange auf
Gemeinschaft seien unterentwickelt (vgl. Argumentation lässt sich entgegnen, dass dem Tisch. Politisch gesehen spricht man-
Kramer 2003, S. 10). Europa vor neuen Herausforderungen ches für, manches auch gegen einen sol-
Und selbst der westlich orientierte Staats- steht und sich diesen stellen muss. Eine der chen Beitritt. Als Voraussetzung unerläss-
gründer der Türkei Kemal Atatürk und der wichtigsten Herausforderungen ist ein lich ist eine Reform der Europäischen Uni-
mit seinem Namen verbundene Kemalis- friedliches Miteinander von christlich und on – und zwar in ihren Strukturen und in
mus scheint – so die Kritiker – nicht zu den islamisch geprägten Staaten. Um dem ihren Politikbereichen. Zudem muss die
Werten und Überzeugungen der heuti- Genüge zu tun, wäre es ein sehr wichtiger EU die Erweiterung von 2004 um zehn
gen Staaten Europas zu passen, da da- und wegweisender Schritt, ein islamisch neue Staaten Mitteleuropas erst noch be-
mit autoritäres und nationalistisches Den- geprägtes Land in die EU aufzunehmen, wältigen. Die sicherheitspolitischen Ge-
ken verbunden sei, ganz zu schweigen das beweist, dass sich westliche Demo- fahren und Chancen mögen sich derzeit
von der Haltung der Türkei zur Frage des kratie und muslimische Gesellschaft nicht die Waage halten. Im Verlauf der sicher
Völkermordes an den Armeniern in der gegenseitig ausschließen. Ein Beitritt wä- noch mehrere Jahre währenden Beitritts-
Zeit des Ersten Weltkrieges (vgl. Wehler re also eine Manifestation europäischer verhandlungen wird sich zeigen, ob sich
2004). Wehler kommt zu einem sehr ein- Werte; der Werte, die hinter den Kopen- Konstellationen in diesem Bereich verän-
deutigen Urteil: „Nach geographischer hagener Kriterien stehen, die universal dern werden und welche Auswirkungen
Lage, historischer Vergangenheit, Religi- gelten (Menschenrechte, Rechtsstaat, De- dies auf die Wahrscheinlichkeit eines EU-
on, Kultur, Mentalität ist die Türkei kein Teil mokratie) und nicht an einen bestimmten Beitritts der Türkei haben wird.
Europas“ (Wehler 2002). Kulturkreis gebunden sind. In einer Rede Auf dem Weg zu einem modernen, demo-
In eine etwas andere Richtung verläuft ei- vor dem Deutschen Bundestag sagte der kratischen Rechtsstaat ist die Türkei ein
ne weitere Argumentationsfigur. Nach damalige Staatsminister im Auswärtigen gutes Stück vorangekommen. Aber auch
dieser wird die Europäische Union als ein Amt, Hans Martin Bury am 19.12.2002: hier bleibt abzuwarten, ob die Fortschrit-
Projekt gesehen, das aus den schreckli- „Wenn es gelingt, dass ein islamisch ge- te weitergehen oder ob es zu einem Still-
chen Erfahrungen des Zweiten Weltkrie- prägtes Land den Weg der Demokratie, stand oder gar zu Rückschritten kommen
ges heraus entstanden ist. Eine so ver- der Meinungsfreiheit, der Achtung und wird. Eine vollständige und umfassende

26
Die Brücke über den Bosporus verbindet
DIE EU-BEITRITTSPERSPEKTIVEN
Europa mit Asien. Gegner des Beitritts DER TÜRKEI
hingegen sehen wenig Verbindendes. Die
Türkei sei aufgrund ihrer geographischen
Lage, ihrer Vergangenheit, Religion und
Kultur kein Teil Europas. picture alliance/dpa formaler Rechtsanpassung und konkreter
Rechtspraxis: „Der politische Wandel und
die Änderungen im Rechtssystem der Tür-
stimmen. Man wird davon ausgehen kön- kei in den letzten drei Jahren sind Teil ei-
nen, dass hierbei kulturelle und histori- nes längeren Prozesses und es wird eini-
sche Urteile und Vorurteile eine dominan- ge Zeit dauern, bis sich der Geist der Re-
te Rolle spielen werden. Insofern wäre es formen in der Haltung der Exekutive und
dann ganz besonders wichtig, nicht nur der Justizbehörden auf allen Ebenen lan-
den Verstand, sondern den ganzen EU- desweit widerspiegelt“ (Europäische
Bürger von den Vorteilen einer Mitglied- Kommission 2004a, S. 15).
schaft zu überzeugen. Damit relativiert die EU-Kommission ganz
Diese Vorbehalte bestimmten dann auch klar die von türkischer Seite immer wieder
die nächsten Schritte und Entscheidun- vorgebrachte Behauptung, die Reformen
gen, die sich die EU-Kommission und die seien schon weitgehend abgeschlossen
europäischen Staats- und Regierungs- und gälten bereits in der politischen Praxis.
chefs für die zweite Jahreshälfte 2004 Sollte der Reformprozess in der Türkei zum
vorgenommen hatten. Erliegen kommen, die Umsetzung verzö-
gert oder sogar zurückgenommen wer-
den, schlägt die Kommission sogar den
Der Kommissionsbericht Stopp der Beitrittsverhandlungen vor: „Im
vom Oktober 2004 Einklang mit dem Vertrag über die Europäi-
sche Union und der Verfassung für Europa
Wenige Tage bevor die Europäische wird die Kommission bei einem schwerwie-
Kommission ihren Bericht über die Refor- genden und dauerhaften Verstoß gegen
men in der Türkei und ihre Empfehlung die Grundsätze der Freiheit, Demokratie,
über die Aufnahme von Verhandlungen Rechtsstaatlichkeit und Achtung der Men-
mit der Türkei vorlegte, machte der türki- schenrechte und Grundfreiheiten, auf de-
sche Ministerpräsident Erdogan seine Er- nen die Union beruht, die Aussetzung der
Meinungsfreiheit, die Einhaltung von wartungen an die EU deutlich: „Das ein- Verhandlungen empfehlen. Über diese
Menschenrechtsstandards, ein entspre- zige Verhandlungsziel, das wir akzeptie- Empfehlung würde der Rat mit qualifizier-
chender Umgang mit Minderheiten im ren, ist die Vollmitgliedschaft. Es gibt kei- ter Mehrheit beschließen“ (Europäische
Land, die Zurückdrängung des Einflusses nen dritten Weg für uns, keine Partner- Kommission 2004a, S. 11).
des Militärs auf die Politik und eine unab- schaft unter Bedingungen oder derglei- Dieser Vorschlag gab der EU und ihren
hängige Justiz sind jedenfalls Vorausset- chen. So etwas auch nur ins Gespräch zu- Mitgliedstaaten zum einen den notwen-
zungen für eine Mitgliedschaft in der EU, bringen, ist unseriös.“ Die Türkei sei, so Er- digen Spielraum im Verhandlungsprozess
von denen nicht abgewichen werden dogan weiter, auf „dem Weg, ein EU-Mit- und zum anderen stellt er – wie die Kom-
kann (vgl. Europäische Kommission 2006). glied zu werden – und dieser Weg ist un- mission ja ausdrücklich betont – ange-
Ökonomisch gesehen spricht – weitere Re- umkehrbar.“10 Damit hatte die Regierung sichts der vertraglichen Grundlage eine
formen und eine entsprechende wirt- in Ankara das Ziel sehr hochgesteckt, der Selbstverständlichkeit dar: „Dabei geht
schaftliche Dynamik vorausgesetzt – we- Bericht der Kommission musste – gemes- es nicht – und dies scheint in der aufge-
nig bis nichts gegen einen Beitritt. Freilich sen an diesen Vorgaben – für die türki- regten türkischen Diskriminierungsdebat-
sind viele mit einer Mitgliedschaft verbun- sche Seite als enttäuschend erscheinen. te übersehen zu werden – um irgendwel-
dene Vorteile aufgrund der Zollunion be- Der türkische Außenminister Abdullah che türkische Einzelmaßnahmen, sondern
reits jetzt verwirklicht. Gleichzeitig lassen Gül warf der Kommission vor, sie würde um ein fundamentales Abweichen von
sich im wirtschaftlichen Bereich so leicht die Türkei im Vergleich zu den osteuropäi- den Grundsätzen der EU“ (Kramer/Krauß
wie nirgends sonst Regelungen treffen, die schen Staaten diskriminieren.11 Sieht man 2004, S. 2); dazu würde etwa die Wieder-
einer Mitgliedschaft fast gleichkommen. sich den Kommissionsbericht genauer an, einführung der Todesstrafe oder ein mas-
Auf der kulturellen oder historischen Ebe- so wird jedoch deutlich, dass die kritisier- sives Eingreifen der Militärs in die Politik
ne kommt es besonders stark darauf an, ten Vorschläge eher Selbstverständlich- gehören.
welche Sicht der Dinge man zugrunde keiten darstellen und von der Kommission Weitere wichtige Vorschläge der Kom-
legt. Wie sich zeigt, wird hier besonders nur deshalb hervorgehoben wurden, um mission betrafen die verstärkte Überwa-
stark normativ diskutiert. Gleichzeitig auf die vorhandenen Sorgen zu reagie- chung („Monitoring“) des Reformprozes-
kann man hier auch nicht so einfach zu ei- ren (Ludlow 2005, S. 7). Der am 6. Okto- ses in der Türkei und die Festlegung von
ner Kompromisslösung finden. Entweder ber 2004 von der Kommission vorgelegte Zielmarken („Benchmarks“) für die ein-
man ist der Meinung, dass die Türkei aus Bericht war vielmehr ein politisch „kluger zelnen Verhandlungspakete – nicht nur
bestimmten Gründen nicht zu Europa ge- Wegweiser“ (Kramer/Krauß 2004) für die die formale Rechtsangleichung und die
hört, oder man sieht das anders und steht Verhandlungen und hat mit dazu beige- Anpassung türkischer Gesetze an die
einer Aufnahme wohlwollend gegenüber. tragen, die politisch aufgeheizte Debatte EU-Standards etwa im Umweltrecht wür-
Hier deutet sich dann auch an, was noch wieder etwas abzukühlen. de ein Verhandlungskapitel abschließen,
zum Stolperstein eines Beitritts werden Die Kommission wies in ihrem Bericht auf sondern erst „ein bestimmtes Maß der
könnte. Selbst wenn sich die Vertreter der die enormen Reformanstrengungen hin, Umsetzung des übernommenen Besitz-
Staaten und der EU auf einen Beitritt eini- die in den vergangen Jahren von der tür- standes“ (Kramer/Krauß 2004, S. 3). Dies
gen sollten, muss auch die Bevölkerung – kischen Regierung unternommen worden bedeutet freilich auch, dass mit länge-
zum Teil in Volksabstimmungen – dem zu- seien, unterschied jedoch klar zwischen ren Übergangsfristen gerechnet werden

27
Martin Große Hüttmann / Matthias Chardon

muss, da die Türkei in vielen Bereichen schen Partnern Konsenslinien und Ver- zum Ankara-Abkommen unterzeichnen zu
den Acquis communautaire, also den ge- handlungsspielräume auszuloten (vgl. lassen – dies hätte eine indirekte Anerken-
samten Bestand an EU-Gesetzen, nicht Ludlow 2005). Darüber hinaus wuchsen in nung Zyperns durch die Türkei bedeutet.
von heute auf morgen umsetzen kann. Österreich und auch in Frankreich – Auf diese Idee waren „erfindungsreiche
Dies gilt auch für Sonderregelungen und Staatspräsident Chirac war zunehmend EU-Geister“ gekommen, wie die FAZ for-
Schutzklauseln für die politisch sensiblen isoliert mit seiner ursprünglichen pro-türki- mulierte.15 Hätte die türkische Seite sich
Bereiche wie Struktur- und Agrarpolitik. schen Position – die Zweifel, ob überhaupt darauf eingelassen, das Zusatzprotokoll
Für die Freizügigkeit von Arbeitnehmern Beitrittsgespräche aufgenommen oder zur seit 1996 bestehenden Zollunion, die
erwog die Kommission sogar „unbefriste- nicht besser eine „privilegierte Partner- sich nun auch auf die zehn neuen Mit-
te Schutzklauseln“ (Europäische Kommis- schaft“ angeboten werden sollten.12 Im gliedstaaten erstreckt, zu unterzeichnen,
sion 2004a, S. 11), was zu einer dauerhaf- Kern ging es beim Brüsseler Gipfel am 16. wäre damit eine De-facto-Anerkennung
ten Suspendierung des im EU-Vertrag und 17. Dezember 2004 um die „Offenheit“ Zyperns erreicht worden. Die große Mehr-
festgeschriebenen Grundsatzes der Frei- des Verhandlungsprozesses, das Datum zahl der EU-Staaten hätte sich auch mit
zügigkeit führen würde (Kramer/Krauß des Beginns von Beitrittsverhandlungen einer mündlichen Zusage der türkischen
2004, S. 3). Auch der abschließende Hin- und vor allem um die heikle Zypernfrage. Seite zufrieden gegeben. Da diese Forde-
weis der Kommission auf die Offenheit Die türkische Regierung hatte schon im rung den Gipfel jedoch beinahe platzen
des Verhandlungsprozesses, der in der Vorfeld mehrfach deutlich gemacht, dass ließ, hatte die niederländische Ratspräsi-
Türkei auf breite Kritik gestoßen ist, spie- eine förmliche Anerkennung des grie- dentschaft nach langwierigen Verhand-
gelt nur die Unsicherheit über die Ent- chischen Teils von Zypern, der ja seit Mai lungen und Einzelgesprächen diesen
wicklung des türkischen Reformprozesses 2004 Mitglied in der Europäischen Union Punkt wieder zurückgezogen. In der hei-
einerseits und den europäischen Integra- ist, ausgeschlossen sei. Da aber der Be- ßen Schlussphase des Gipfeltreffens hat-
tionsprozess andererseits wider. Dass die schluss der europäischen Staats- und Re- te die niederländische Ratspräsident-
Verhandlungen mit der Türkei, deren Auf- gierungschefs über die Aufnahme von Bei- schaft zusammen mit den Vertretern der
nahme die Kommission den europäischen trittsverhandlungen mit der Türkei einstim- britischen, deutschen und französischen
Staats- und Regierungschefs ausdrück- mig gefasst werden musste, konnte ein Be- Delegation – unterstützt von der Kommis-
lich empfohlen hat, ein „Prozess mit offe- schluss am Veto der griechisch-zyprioti- sion und dem EU-Chefdiplomaten Javier
nem Ende“ ist, dessen „Ausgang sich nicht schen Regierung scheitern. Solana – einen Kompromiss gezimmert,
im Vorhinein garantieren lässt“ (Europäi- Die Frage, ob die Verhandlungen mit der der sich in weiten Teilen am Kommissions-
sche Kommission 2004a, S. 11-12), musste Türkei auf das Ziel einer Mitgliedschaft papier vom Oktober 2004 orientierte.16
Befürwortern wie Skeptikern klar sein und ausgerichtet sein sollen oder ob Alterna-
ist insofern eine Banalität. tiven in den Schlussfolgerungen auch nur
Die Kommission hat mit ihrem Bericht ge- erwähnt werden sollten, konnte auf dem „Ein freudloses Ja der EU zur Türkei“17
genüber der EU wie auch der türkischen Gipfel trotz der unterschiedlichen Positio-
Seite klar gemacht, dass die Verhandlun- nen gelöst werden; die Verhandlungsfüh- In den Pressekonferenzen, die im An-
gen nur dann zu einem Ergebnis führen rer orientierten sich – zum Teil Wort für schluss des Gipfeltreffens abgehalten
können, wenn Brüssel wie Ankara in ihren Wort – an den Formulierungen des Kom- wurden, zeigte sich jedoch, dass die „Pro-
Anstrengungen nicht nachlassen, so dass missionsberichts vom Oktober. So lautet blemstaaten“ – dazu gehörten neben der
nach Abschluss der zehn oder mehr Jah- der entsprechende Passus in den Schluss- Türkei und Zypern auch Dänemark, Grie-
re dauernden Beitrittsverhandlungen tat- folgerungen des Europäischen Gipfels im chenland, Frankreich und Österreich –
sächlich eine Mitgliedschaft der Türkei Dezember 2004: „Das gemeinsame Ziel trotz der Einigung in letzter Minute weiter-
stehen könnte (Emmanouilidis 2004). der Verhandlungen ist der Beitritt. Die Ver- hin schwerwiegende Bedenken hatten.
Aber auch für den Fall, dass am Ende die- handlungen sind ein Prozess mit offenem So wies etwa der österreichische Bundes-
ses langen Prozesses nicht die Vollmit- Ende, dessen Ausgang sich nicht im Vor- kanzler Schüssel darauf hin, dass am En-
gliedschaft stehen sollte, hat die Kommis- hinein garantieren lässt.“13 Auch in Bezug de der Verhandlungen die Bevölkerung in
sion ein Sicherheitsnetz ausgelegt: „Un- auf die Frage, wie bei groben Verstößen seinem Land in einem Referendum über
geachtet des Ausgangs der Verhandlun- gegen die Werte der Europäischen Uni- einen Beitritt der Türkei abstimmen werde,
gen oder des anschließenden Ratifizie- on zu reagieren sei, griffen die europäi- und nicht allein das Parlament.18 Andere
rungsprozesses müssen die Beziehungen schen Diplomaten auf die Formulierungen europäische Spitzenpolitiker wie der Pre-
zwischen der EU und der Türkei sicherstel- der Kommission zurück; dies gilt auch für mierminister von Luxemburg, Jean-Clau-
len, dass die Türkei vollständig in euro- die Frage nach Übergangsfristen und de Juncker, zeigten sich zufrieden, dass
päischen Strukturen verankert bleibt“ (Eu- Schutzklauseln – hier wird jedem einzel- das Kriterium der „Absorptionsfähigkeit“,
ropäische Kommission 2004a, S. 12). Das nen Mitgliedstaat über die Formulierung also die Frage, ob die EU überhaupt in
folgende Kapitel wird zeigen, dass die der Kommission hinaus eine „möglichst der Lage ist, neue Mitglieder aufzuneh-
Kommission in Brüssel gute Vorarbeit ge- umfassende Rolle“ zugesprochen. 14 men, im Abschlussdokument zur Sprache
leistet und damit den Weg geebnet hat, Ein Datum für die Aufnahme von Verhand- kam.19 Die Tatsache, dass dies eigens be-
auf dem die europäischen Staats- und Re- lungen wurde auch gefunden – es lag tont wurde, obwohl dieses Kriterium zu
gierungschefs auf ihrem Gipfel im Dezem- später als von der türkischer Seite erwar- den bislang „vergessenen“ Kopenhage-
ber 2004 nach schwierigen Verhandlun- tet und von einigen EU-Staaten gefordert. ner Kriterien (s. o.) gehört, zeigt, dass die
gen zu einer Einigung gefunden haben. Der 3. Oktober 2005 war jedoch auch aus Erweiterungsdebatte seit den Türkeibe-
Sicht der türkischen Regierung akzepta- schlüssen eine Wendung genommen hat
bel. Was der türkische Premier und seine und die „Integrationsbefürworter“ sich mit
Der Europäische Gipfel Verhandlungsdelegation jedoch nicht ak- dem Verweis auf die erschöpfte Aufnah-
im Dezember 2004 zeptieren wollten, war der Vorschlag der mekapazität der EU eine Hintertür offen
zypriotischen Regierung, eine wenigstens halten wollen. Auch die Äußerungen des
Die niederländische Ratspräsidentschaft indirekte Anerkennung durch Ankara zu türkischen Regierungschefs zeigten, dass
hat den „Türkei-Gipfel“ zum Jahresende erhalten. Beim Abendessen des ersten die „Zypernfrage“ mit den Beschlüssen
2004 sorgfältig vorbereitet – neben der Gipfeltages hatte sich der Präsident Zy- von Brüssel im Dezember 2004 keines-
Abstimmung innerhalb der eigenen Re- perns, Tassos Papadopoulos, dafür stark wegs gelöst, sondern nur verschoben
gierung ging es darum, mit den europäi- gemacht, die Türkei das Zusatzprotokoll wurden. Erdogan wies auf der Pressekon-

28
ferenz nochmals ausdrücklich darauf hin, Verhandlungsrahmen, dass das gemein-
DIE EU-BEITRITTSPERSPEKTIVEN
dass die Ausweitung des Ankara-Proto- sam verfolgte Ziel der Gespräche die Mit- DER TÜRKEI
kolls auf die zehn neuen Mitgliedstaaten gliedschaft der Türkei sei und dass die
keineswegs eine „Anerkennung“ Zyperns Verhandlungen einen „offenen Prozess“
im völkerrechtlichen Sinne bedeute.20 darstellten, dessen Ende nicht im Voraus
Dass mit dem 3. Oktober 2005 als Termin garantiert werden könne. Das Zypern- Der Zypernkonflikt – Stolperstein
für die Eröffnung von Beitrittsverhandlun- problem wurde insofern gelöst, als die EU auf dem Weg in die EU?
gen der Tag der Deutschen Einheit ge- die Türkei ein weiteres Mal auffordert, ei-
wählt wurde, ist mehr oder weniger Zu- ne Einigung mit Zypern im Rahmen der Mit der Aufnahme der Republik Zyperns
fall. Zum einen war im Dezember 2004 UN herbeizuführen und die aus der Aus- im Mai 2004 hat sich die Europäische
klar, dass die Vorbereitung der Verhand- dehnung der Zollunion eingegangenen Union einen ungelösten politischen Kon-
lungen noch Zeit in Anspruch nehmen Verpflichtungen (Öffnung der Schiffs- und flikt ins Haus geholt. Alle Versuche, diesen
würde und zum anderen kam ein späterer Flughäfen) nun bis Ende 2006 umzuset- internationalen Konflikt vor dem Beitritt zu
Termin dem französischen Staatspräsi- zen. Der Acquis communautaire, also der lösen, sind fehlgeschlagen. Im März 1998
denten Chirac entgegen, weil er das Bestand an Rechtstexten, den neue EU- hatte die EU mit dem griechisch-zyp-
französische Referendum über den EU- Staaten nach und nach in eigenes Recht rischen Südteil der Insel Beitrittsverhand-
Verfassungsvertrag im Mai 2005 und den übersetzen müssen, wurde in 35 techni- lungen aufgenommen. Der Südteil bean-
Termin für den Beginn der Gespräche sche Verhandlungskapitel unterteilt und sprucht für sich, die gesamte Insel völker-
zeitlich möglichst weit auseinander hal- es wurde vereinbart, dass sowohl die Er- rechtlich zu vertreten. Die 1983 ausgeru-
ten wollte.21 Aus heutiger Sicht lässt sich öffnung als auch der Abschluss jedes ein- fene „Türkische Republik Nordzypern“
sagen, dass diese Strategie nicht aufge- zelnen Verhandlungskapitels im Rat ein- wird nur von der Türkei international an-
gangen ist, da das Türkei-Thema neben stimmig gefasst werden muss. Das be- erkannt. Nachdem sich Ende der 1990er-
vielen anderen Fragen in der französi- deutet, dass – zumindest theoretisch – je- Jahre die Beziehungen zwischen der Tür-
schen Debatte eine wichtige Rolle spielte der der inzwischen 27 EU-Mitgliedstaa- kei und Zypern verbessert hatten und
und dazu beigetragen hat, dass im Refe- ten die Verhandlungen mit der Türkei eine politische Entspannung einsetzte,
rendum um den Verfassungsvertrag die siebzig Mal blockieren oder mit einer Blo- wuchsen die Chancen, den Zypernkon-
Franzosen mehrheitlich mit Nein gestimmt ckade drohen kann.24 flikt friedlich beizulegen. Die Vereinten
haben (vgl. Schild 2005). Vor diesem Hintergrund verwundert es Nationen, die 1964 eine Friedenstruppe
Im Vorfeld des 3. Oktober 2005 wieder- nicht, dass die Verhandlungen mit der Tür- auf die Insel entsandt hatten, verstärkten
holte sich das alte Spiel: Es ging wieder kei sehr schleppend begonnen haben – angesichts der verbesserten Großwetter-
um die Frage, ob und wie die türkische Re- zum einen, weil die türkische Seite lange lage und der bevorstehenden Beitrittsge-
gierung dazu zu bringen sei, das EU-Mit- keinen verantwortlichen Verhandlungs- spräche ihr Engagement, um eine dauer-
gliedsland Zypern wenigstens indirekt führer benennen konnte und zum ande- hafte Lösung des Problems zu erreichen.
anzuerkennen, indem die Geltung des ren, weil einige EU-Staaten die Gesprä- Im Umfeld des Kopenhagener „Erweite-
Ankara-Abkommens auf alle EU-Staaten che durch ihre Hinhaltetaktik verzöger- rungsgipfels“ vom Dezember 2002, legte
– und damit auch auf Zypern – auszudeh- ten. Darüber hinaus hat sich insgesamt der UN-Generalsekretär Kofi Annan ei-
nen sei. Die türkische Regierung verwei- die Stimmung sowohl in der Türkei, als nen nach ihm benannten Plan zur Wie-
gerte diesen Schritt nach wie vor; die Fol- auch in den europäischen Bevölkerungen dervereinigung der Inselteile vor: „Annan
ge dieser Weigerung ist, dass zyprische gedreht. Mit dem vorläufigen Scheitern wollte das Momentum der (...) konkreti-
Schiffe und Flugzeuge kein türkisches Ter- des EU-Verfassungsprojekts ist die Euro- sierten EU-Beitrittsperspektive für Zypern
ritorium ansteuern dürfen. päische Union in eine Krise geraten, in nutzen, um die Kontrahenten zusam-
Auch die österreichische Regierung wie- der sich die Mehrzahl der europäischen menzuführen“ (Axt 2004, S. 290). Dieser,
derholte ihre bekannte Forderung, als Al- Staats- und Regierungschefs noch weni- am Schweizerischen Föderalismusmodell
ternative zu einer Mitgliedschaft der Tür- ger für das in ihren Bevölkerungen skep- orientierte „Annan-Plan“ wurde beiden
kei wenigstens andere Optionen der An- tisch verfolgte Projekt eines Türkeibeitritts Volksgruppen in getrennt voneinander
bindung („privilegierte Partnerschaft“) in verkämpfen wollten. Auch in der Türkei ist abgehaltenen Referenden zur Abstim-
das Verhandlungsmandat aufzunehmen die anfängliche Euphorie in Ernüchterung mung vorgelegt. Das Ergebnis musste al-
und die „Absorptionskapazität“ der EU umgeschlagen. Während 2004 noch et- le enttäuschen, die gehofft hatten, dass in
als Kriterium, an der eine Aufnahme der wa zwei Drittel der türkischen Bevölke- der durch die EU-Beitrittsperspektive an-
Türkei zu messen sei, deutlicher herauszu- rung sich für einen Beitritt ihres Landes zur getriebenen Aufbruchstimmung eine dau-
streichen.22 Die Regierung in Wien stand EU aussprachen und bereit waren, die erhafte und für beide Seiten akzeptable
mit ihrer Position aber dann mehr und damit verbundenen Reformanstrengun- Lösung gefunden werden könnte. Die
mehr allein; sie setzte sich dann um so gen zu tragen, ist die Unterstützung im griechischen Zyprer stimmten mit 75,83
stärker für die schnelle Aufnahme von Ver- Herbst 2006 auf weniger als 50 Prozent Prozent gegen den Annan-Vorschlag,
handlungen mit Kroatien ein, welche zu- gesunken.25 Da das Thema Zypern, ob- während die türkischen Zyprer sich mit ei-
nächst wegen der mangelnden Koopera- wohl die Kommission der Regierung in ner deutlichen Mehrheit von 64,9 Prozent
tion Zagrebs mit dem Internationalen Ankara eine Frist zur Umsetzung der Ver- für den Plan des UN-Generalsekretärs
Strafgerichtshof für das ehemalige Jugo- pflichtungen aus dem Ankara-Protokoll entschieden hatten.26 Da die EU und vor
slawien nicht vorankamen.23 bis Ende 2006 gesetzt hatte, im Herbst allem der für die Erweiterung zuständi-
Nach harten, mehr als 30 Stunden dau- desselben Jahres noch nicht gelöst war, ge Kommissar, Günther Verheugen, mit
ernden Verhandlungen war eine Einigung machte ein von Erweiterungskommissar Nachdruck den Annan-Plan unterstützt
erreicht, der sowohl die Skeptiker im Kreis Olli Rehn geprägtes Bild die Runde und hatten, waren die Enttäuschung und die
der EU-Staaten, als auch die Türkei zu- bestimmte die Debatte seit dem Sommer Verärgerung in Brüssel groß.
stimmen konnten; im Kern wurden die Be- 2006. Rehn sprach vom drohenden „train Mit dem EU-Beitritt der zehn neuen Staa-
stimmungen, wie sie die Europäische crash“, den es unter allen Umständen zu ten im Mai 2004 wurde das Ankara-Ab-
Kommission im Oktober 2004 und der EU- verhindern gelte. Weshalb das Thema kommen, das die Europäische Gemein-
Gipfel im Dezember desselben Jahres be- Zypern zu einem Hauptproblem in den schaft 1963 vereinbart hatte und welches
schlossen haben, wiederholt und endgül- Verhandlungen werden konnte, soll im die Grundlage für die Zollunion mit der
tig festgeschrieben. So steht nun auch im folgenden Kapitel erläutert werden. Türkei liefert, auf die neuen EU-Staaten

29
Martin Große Hüttmann / Matthias Chardon

Der Erweiterungskommissar Olli Rehn,


der das Bild vom „train crash“ prägte,
kommentiert am 8. November 2006
den Fortschrittsbericht über die Beitritts-
verhandlungen und mahnt die faktische
Anerkennung der Republik Zypern durch
die Türkei an. picture alliance/dpa

dem Norden und der EU. Eine solche Un-


terstützung hatte Brüssel nach dem Schei-
tern des Referendums den türkischen Zy-
prern gewissermaßen als „Trost“ zuge-
sagt, weil sie ja nicht schuld waren am
Scheitern des Annan-Plans und die grie-
chischen Zyprer für ihr Nein – so die
Wahrnehmung der türkischen Regierung
– ungerechtfertigter Weise mit dem Bei-
tritt belohnt wurden. Die griechisch-zypri-
sche Regierung in Nikosia sieht dagegen,
wie die Europäische Union insgesamt, in
diesen Fragen ein Junktim von zwei völlig
unterschiedlichen Fragen, die getrennt
von einander zu lösen seien.

Ein fragiler und teuer erkaufter


„Kompromiss“

Der Widerstand Nikosias, der türkischen


Seite entgegenzukommen, prägte die in-
ternen Verhandlungen in Brüssel und ließ
seit dem Sommer 2006 das von Erweite-
rungskommissar Rehn geprägte Bild von
den zwei aufeinander zurasenden Zügen
zur griffigen Metapher für die schwieri-
gen EU-Türkei-Verhandlungen werden
(vgl. Kramer 2007, S. 3f.). Die intensiven
Bemühungen der finnischen Ratspräsi-
dentschaft in der zweiten Jahreshälfte
2006 um einen Kompromiss waren ange-
sichts der verfahrenen Ausgangslage un-
realistisch und wurden Ende November
ausgeweitet. Ehe diese Ausdehnung je- habe.28 Trotz dieser schwierigen Situati- 2006 vom finnischen Ministerpräsidenten
doch wirksam werden konnte, musste die on wurden im Oktober 2005 die Beitritts- Vanhanen offiziell als gescheitert er-
türkische Regierung ein Zusatzprotokoll verhandlungen – so wie auf dem EU-Gip- klärt.29 Zeitgleich unterbreitete die Euro-
unterzeichnen, was im Juli 2005 dann fel im Dezember 2004 vereinbart – mit der päische Kommission, mit der die Ratsprä-
auch geschah (s. o.). Ankara entwertete Türkei aufgenommen. In den Folgemona- sidentschaft sehr eng zusammengearbei-
seine Unterschrift jedoch durch eine Er- ten gab es von türkischer Seite immer wie- tet hatte, einen Vorschlag, der wieder
klärung, in der festgestellt wurde, dass der Versuche, die Isolation des nördlichen Mal einen Ausweg aus der verfahrenen
aus der Unterzeichnung des Zusatzproto- Teils der Insel zu durchbrechen. Da je- Situation weisen sollte. Als Reaktion auf
kolls keine Anerkennung des südlichen doch auf türkischer Seite keine Bereit- die Nichteinhaltung der vertraglichen
Teils Zyperns abgeleitet werden könne; schaft zu erkennen war, Zypern anzuer- Pflichten, die die Türkei mit der Unter-
die britische Regierung unterstützte Anka- kennen und Ankara nicht einmal bereit zeichnung des Zusatzprotokolls einge-
ra in seiner Haltung.27 war, die türkischen Flug- und Seehäfen zu gangen war, schlug die Kommission vor,
Daraus ergab sich die politisch wie völ- öffnen, änderte sich die Ausgangslage genau die acht Verhandlungskapitel aus-
kerrechtlich merkwürdige Konstellation, nicht. Da auch der EU-Mitgliedstaat Zy- zusetzen, in denen es um eine Einigung in
dass die Türkei die Aufnahme in eine pern weiterhin seine Veto-Macht einset- Fragen der Zollunion und des Transports
Staatenunion anstrebt, dessen Mitglied zen konnte, um im Rahmen der Beitrittsge- gegangen wäre (vgl. Kramer 2007, S.
Zypern sie nicht anerkennt. Auf diesen Af- spräche politischen Druck auszuüben, 6f.).30 Die Außenminister der EU einigten
front reagierte die Europäische Union schien die Europäische Union auf Dauer sich im Vorfeld des Dezember-Gipfels auf
nach massivem Druck aus Zypern mit ei- mit einem gravierenden Problem konfron- den Vorschlag der Kommission „als mitt-
ner Gegenerklärung, in welcher die EU tiert zu sein. Die Regierung in Ankara fühl- leren Weg zwischen ihren divergieren-
bekräftigt, dass die Erklärung Ankaras te sich im Recht, weil sie einen Zusammen- den Haltungen“ (Kramer 2007, S. 7). Da-
nicht „Bestandteil des Protokolls“ sei und hang sieht zwischen der Gewährung von rüber hinaus wurde noch eine weitere
keine „rechtlichen Auswirkungen auf die finanzieller Unterstützung der EU für den Klausel vereinbart, mit der die EU die Tür-
Verpflichtungen der Türkei aus dem Proto- Nordteil der Insel und der Aufnahme di- kei unter Druck setzen kann: Alle weiteren
koll“ zum Ankara-Abkommen von 1963 rekter Handelsbeziehungen zwischen Verhandlungskapitel sollen erst dann ge-

30
schlossen werden, wenn die Türkei „ihren
DIE EU-BEITRITTSPERSPEKTIVEN
Verpflichtungen in Sachen Zollunion 1980: Militärputsch in der Türkei; die DER TÜRKEI
nachgekommen ist“ (Kramer 2007, S. 7). Beziehungen zur Europäischen
Die Kommission, so der Auftrag der euro- Gemeinschaft (EG) kühlen merk-
päischen Außenminister, soll darüber hi- lich ab.
naus bis 2009 jährlich einen Bericht er- 1987: Die Türkei stellt einen Antrag auf ist dadurch gekennzeichnet, dass sie ge-
stellen, in dem die EU-Kommission die tür- Beitritt zur Europäischen Ge- nau diesen Automatismus durchbrechen
kischen Fortschritte in der Zypern-Frage meinschaft. will. Die in allen neueren EU-Dokumenten
dokumentiert. Mit diesem Ergebnis hat es 1996: Zwischen der Türkei und der EU zu findende Formel von der „Ergebnisof-
die EU erneut geschafft, trotz der großen tritt zum 1. Januar 1996 die Zoll- fenheit“ der Verhandlungen und die Beto-
Differenzen in der Türkei-Frage einen fra- union in Kraft. nung, dass die Aufnahme weiterer Staa-
gilen und politisch teuer erkauften ‚Kom- 1997: Der Europäische Rat verweigert ten an der EU der „Absorptions-“ bzw. „In-
promiss‘ zu finden: „Diese EU-interne La- der Türkei den Status eines Bei- tegrationsfähigkeit“ scheitern könnte, sind
ge müsste eigentlich zum Abbruch der trittskandidaten. ein Beleg für diese Politik des doppelten
Verhandlungen führen, die ja unter dem 1999: Diesen Status erhält sie auf dem Bodens und der großen Unsicherheit über
Grundsatz der Einstimmigkeit stehen. Da Gipfel von Helsinki, auf dem den weiteren Verlauf der Verhandlun-
jedoch auch unter den Beitrittsgegnern aber Reformen angemahnt wer- gen.33 Die anvisierten zehn bis 15 Jahre,
die Meinung vorherrscht, dass die Türkei den. die die Verhandlungen dauern könnten,
aus vorwiegend sicherheitspolitischen 2002: Der Europäische Rat beschließt, sind ein „exzeptionell langer Zeitraum“
Gründen Europa nicht entfremdet wer- Ende 2004 die Möglichkeit von (Lippert (2005, S. 128f.), in dem drei neue
den sollte, nimmt keiner von ihnen das Ri- Beitrittsverhandlungen mit der Europäische Kommissionen in Brüssel das
siko auf sich, für die Unwägbarkeiten der Türkei zu prüfen, und gibt der Ruder übernehmen und das Europäische
türkischen Reaktion auf einen Abbruch EU-Kommission den Auftrag, ei- Parlament sich dreimal teilweise erneuern
der Verhandlungen durch die EU verant- nen Bericht über die Entwicklun- wird und in dem nicht zuletzt die europäi-
wortlich zu sein. So jedenfalls mogelt sich gen in der Türkei anzufertigen. schen Regierungen, die für die Beschlüsse
die EU seit zwei Jahren von Verhand- 2004: Am 6. Oktober übergibt die EU- die politische Verantwortung tragen,
lungskrise zu Verhandlungskrise“ (Kramer Kommission dem Ministerrat und längst nicht mehr im Amt sein werden –
2007, S. 10). dem Europäischen Parlament ih- ganz zu schweigen von der Unsicherheit,
Dieses Zitat von Heinz Kramer, einer der ren Bericht zu den Entwicklun- wenn in einzelnen EU-Staaten die Bevöl-
besten Kenner der Materie, macht deut- gen in der Türkei und empfiehlt kerung über die endgültige Aufnahme der
lich, dass die Situation in den Türkei-Ver- dem Ministerrat die Aufnahme Türkei entscheiden soll (ebd.).
handlungen trotz der Eröffnung neuer von Beitrittsverhandlungen. Trotz oder gerade wegen dieser Unsi-
Verhandlungskapitel im März 2007 und 2004: Am 17. Dezember entscheidet cherheit scheint die Politik, die Brüssel hier
einiger Good will-Gesten der türkischen der Europäische Rat der Staats- verfolgt, die, die am meisten Erfolg ver-
Regierung in der Armenier-Frage ziemlich und Regierungschefs mit der er- spricht – wenn man als Erfolg definiert,
verfahren ist.31 Da 2007 in der Türkei auch forderlichen Einstimmigkeit, Bei- dass die Türkei durch eine harte Konditio-
noch zwei Wahlen – Präsidentschafts- trittsverhandlungen mit der Tür- nalitätspolitik der EU in ihrem Reformpro-
und Parlamentswahlen – anstanden, war kei am 3.10.2005 aufzunehmen. zess unterstützt wird. Denn die Europäi-
Regierungschef Erdogan als potentieller 2005: Am 3. Oktober beginnen die Bei- sche Union und ihre Mitgliedstaaten sind
Präsidentschaftskandidat unter besonde- trittsverhandlungen der Europäi- längst zu einem mitverantwortlichen Ak-
ren Druck der stärker werden nationalis- schen Union mit der Türkei. teur geworden und kein „neutraler Beob-
tischen Kräfte in der Türkei geraten.32 2006: Die Europäische Kommission achter“ mehr (Lippert 2005, S. 130f.). Ob
Aber auch in anderen Teilen der türki- veröffentlicht am 8. November und wie am Ende eines langen Prozesses
schen Elite und den Medien nimmt die Un- den Fortschrittsbericht über die Türkei in die europäischen Strukturen
terstützung für die EU-Politik der Erdo- die Beitrittsverhandlungen und eingebunden ist, lässt sich realistischer-
gan-Regierung deutlich ab (vgl. Kramer mahnt insbesondere die fakti- weise nicht vorhersagen. Als ein großer
2007). Auf Seiten der Beitrittsskeptiker in sche Anerkennung der Republik Erfolg wäre es zu werten, wenn die Türkei
den EU-Staaten wird diese abnehmende Zypern durch die Türkei an. Der – unabhängig von den Beitrittsverhand-
Unterstützung wiederum als Beweis und Europäische Rat beschließt auf lungen – gegenüber der eigenen Bevölke-
willkommener Anlass genommen, die bis- seinem Dezember-Gipfel die rung und gegenüber Brüssel noch sehr viel
herige Öffnung der EU gegenüber der Aussetzung von acht Verhand- überzeugender darlegen könnte, dass sie
Türkei in Frage zu stellen und trotz der Be- lungskapiteln, weil die Türkei die politischen und ökonomischen Refor-
schlüsse verschiedener EU-Gipfel Alter- sich weiterhin weigert, Zypern men um ihrer selbst willen verfolgt und
nativen zur Mitgliedschaft zu entwickeln. anzuerkennen. nicht „nur“, weil dies eine notwendige,
aber keine hinreichende Voraussetzung
für die Mitgliedschaft in der EU ist. Der tür-
Etappen der Beziehungen kische Verhandlungsführer Babacan hat-
zwischen der Türkei und der Ausblick und Perspektiven der te bei einem Vortrag in Brüssel Anfang
Europäischen Gemeinschaft Beitrittsverhandlungen 2007 Andeutungen, die so verstanden
1949: Die Türkei tritt dem Europarat werden können, gemacht: Dort sagte er
bei. Der Beitrag hat gezeigt, dass die Europäi- mit einem Verweis auf die strengen EU-Hy-
1952: Die Türkei wird Mitglied der sche Union durch die Aufnahme von Bei- gienevorschriften, dass die Türkei die Re-
NATO. trittsverhandlungen mit der Türkei vor formen fortführen werde – EU-Beitritt hin
1963: Die Europäische Wirtschafts- neue Herausforderungen gestellt ist und oder her. Denn die Regierung in Ankara
gemeinschaft (EWG) schließt ein an die Grenzen ihrer bisherigen Erweite- werde es, so zitierte ihn die Neue Zürcher
Assoziierungsabkommen mit der rungspolitik – Verhandlungen führen ge- Zeitung (30.3.2007), „nicht zulassen, dass
Türkei, das eine spätere Vollmit- wissermaßen automatisch zur Aufnahme türkische Kinder bakteriell verseuchte
gliedschaft in Aussicht stellt. des Beitrittskandidaten – gelangt zu sein Milch trinken müssten, nur weil Ankara ein
scheint. Die bisherige Türkeipolitik der EU Problem mit Zypern habe“.

31
Martin Große Hüttmann / Matthias Chardon

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32
Der türkische Fotograf Burak Delier präsen-
DIE EU-BEITRITTSPERSPEKTIVEN
tiert auf einer Kunstausstellung in Istanbul DER TÜRKEI
seinen „EU-Tschador“ unmittelbar nach dem
Beginn der Beitrittsverhandlungen.
picture alliance/dpa
8 Schätzungen der Kommission gehen zum Bei-
spiel für das Jahr 2025 von einem Transferbedarf
von 16 Milliarden Euro aus. Damit wäre die Türkei
der Hauptempfänger von EU-Geldern. Freilich
3 Die EU bzw. die Europäische Kommission
muss berücksichtigt werden, wie es mit der Ge-
folgten damit der bei der Osterweiterung erfolg-
meinsamen Agrarpolitik weitergeht und ob auch
reich praktizierten „Logik der Problembearbei-
in Zukunft Agrarhilfen in vergleichbarer Höhe von
tung“ (Lippert 2004a, S. 13) und der „Vielzahl klei-
der EU gezahlt werden. Ebenso bleibt abzuwar-
ner, oft technisch anmutender Schritte“ (Lippert
ten, inwieweit der Agrarsektor in der Türkei und
2005, S. 126); zur Rolle bürokratischer Entschei-
der Anteil der dort Beschäftigten schrumpft. In
dungsstrukturen in der EU allgemein vgl. Bach
beiden Fragen ist wohl davon auszugehen, dass
(2005). Die EU-Kommission fungiert zwar formal
sich die Dinge verändern werden und damit ein
als „Ausführungsgehilfe“ (agent) der Mitglied-
gemäßigtes Szenario erwartet werden kann, vgl.
staaten (principals), sie ist in der Erweiterungspo-
FAZ, 4.10.2005, S. 20.
litik faktisch jedoch ein „politischer Unternehmer“
9 Ganz abgesehen davon sind als vielleicht
(political entrepreneur) mit weit reichendem Hand-
größte Hindernisse bereits mehrere Volksabstim-
lungsspielraum und politischer Entscheidungs-
mungen über einen möglichen Beitritt der Türkei
macht – gerade in den Fragen, in denen zwischen
in EU-Staaten angekündigt – so in Frankreich. Die
den Mitgliedstaaten der EU (zunächst) keine Ei-
Bevölkerung der EU von der Aufnahme zu über-
nigkeit besteht; zu den Begriffen vgl. Kingdon
zeugen, dürfte eine immens große Aufgabe in
(2003) und Pollack (2003).
den nächsten Jahren sein.
4 Vgl. zum Folgenden ausführlich Große Hütt-
10 Der Spiegel, Nr. 41/2004, 04.10.2004 („Es
mann (2005b), Kramer (1988) und Riemer (2003).
gibt nur ein Verhandlungsziel“), S. 29.
5 Laut Artikel 49 EU-Vertrag/Vertrag von Niz-
11 Zitiert nach Konrad-Adenauer-Stiftung
za) kann „jeder europäische Staat“ die Mitglied-
(2004): Politischer Bericht Türkei, 12.10.2004, Can-
schaft in der EU beantragen, sofern er die zen-
kaya/Ankara, S. 2.
tralen Werte der Europäischen Union wie Frei-
12 Vgl. Süddeutsche Zeitung, 29.11.2004, S. 2
heit, Demokratie, Achtung der Menschenrechte
(„Am Anfang einer langen Reise“) und Süddeut-
etc. achtet.
sche Zeitung, 30.11.2004 („EU macht der Türkei
6 Der Fortschrittsbericht ist ein bewährtes In-
den Beitritt noch schwerer“), S. 1.
strument der Europäischen Kommission im Rah-
13 Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäi-
men des Beitrittsprozesses, die Entwicklung des
scher Rat (Brüssel) vom 16. und 17. Dezember 2004
Bewerberstaates in Bezug auf die Kopenhagener
(zitiert nach EU-Nachrichten. Herausgegeben
Kriterien ein Mal jährlich zu dokumentieren. Seit
von der Europäischen Kommission, Dokumentati-
der Eröffnung der Beitrittsverhandlungen mit der
on Nr. 5, Berlin 2004, S. 7.
Türkei im Oktober 2005 erschien bislang ein sol-
14 Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Europäi-
cher Bericht: Türkei Fortschrittsbericht 2006, ver-
scher Rat (Brüssel) vom 16. und 17. Dezember 2004
fügbar über die Website: http://ec.europa.eu/
(zitiert nach EU-Nachrichten. Herausgegeben
enlargement/turkey/index_de.htm.
von der Europäischen Kommission, Dokumentati-
7 Bis in die Siebzigerjahre hinein herrschte in
on Nr. 5, Berlin 2004, S. 6.
Spanien General Franco, in Portugal Salazar, und
15 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 18.12.2004,
auch in Griechenland hatte das so genannte
ANMERKUNGEN S. 3 („Wir haben der Türkei eine Tür geöffnet“).
Obristenregime einige Zeit die Macht an sich ge-
16 Zu den dramatischen Verhandlungen vgl.
rissen – alles keine Beispiele für eine Demokratie.
1 Wir danken Julian Siegl ganz herzlich für sei- Ludlow (2005) und Bulletin Quotidien Europe Nr.
ne Hilfe. 8851, 18.12.2004, S. 5.
2 Der Begriff „soft power“ geht zurück auf den 17 Neue Zürcher Zeitung, 18./19.12.2004, S. 1.
UNSER AUTOR

US-amerikanischen Politikwissenschaftler Joseph 18 Die große Koalition in Wien unter Führung


S. Nye und bezeichnet eine an Dialog orientierte von Bundeskanzler Gusenbauer (SPÖ) hält an
und „weiche“ Instrumente und Anreize (Diplomatie, diesem Vorgehen fest.
Entwicklungshilfe, etc.) nutzende Außenpolitik, die 19 Zum Begriff „Absorptionsfähigkeit“ vgl. aus-
andere Staaten auf diese sanfte Art und Weise führlich Emerson u. a. (2006).
überzeugen und nicht mit militärischer Gewalt zu 20 Vgl. Bulletin Quotidien Europe Nr. 8851,
Verhaltensänderungen zwingen möchte; vgl. Nye 18.12.2004.
(2004) und Leonard (2007). 21 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 18.12.2004,
S. 3 („Wir haben der Türkei eine Tür geöffnet“).
22 Europe Daily Bulletins, No. 9032, 22.09.2005.
23 Süddeutsche Zeitung, 21.09.2005, S. 7 („EU
UNSER AUTOR

ringt um Türkei-Entscheidung“).
24 Europe Daily Bulletins, No. 9041, 05.10.2005.
Matthias Chardon, M.A., ist Projektma- 25 Handelsblatt, 6.9.2006, S. 7 („Euphorie für
den Beitritt schwindet“).
nager eines von der EU geförderten In- 26 Vgl. Deutscher Bundestag (2006, S. 2).
tegrierten Projektes im 6. Forschungs- 27 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 28.07.2005,
rahmenprogramm und Lehrbeauftrag- S. 1 („Blair kommt der Türkei entgegen“).
ter am Institut für Politikwissenschaft der 28 Zitiert nach Deutscher Bundestag (2006, S. 2).
29 Handelsblatt, 30.11.2006, S. 7 („EU bremst
Universität Tübingen. Zuvor war er dort
Beitrittsprozess mit der Türkei“).
Wissenschaftlicher Angestellter und Wis- 30 Handelsblatt, 30.11.2006, S. 7 („EU bremst Bei-
senschaftlicher Koordinator des Euro- trittsprozess mit der Türkei“) und International He-
päischen Zentrums für Föderalismus-For- rald Tribune, 30.11.2006, S. 1 („EU weighs suspen-
Dr. Martin Große Hüttmann ist Akade- schung Tübingen. Forschungsschwer- ding key areas of talks on Turkish membership“).
31 Neue Zürcher Zeitung, 30.03.2007, S.1 und S. 5.
mischer Rat am Institut für Politikwissen- punkte: Fragen des Föderalismus in 32 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 28.02.2007,
schaft der Universität Tübingen. For- Deutschland einschließlich seiner Euro- S. 12 („Rückkehr der Traumata“) und Stuttgarter
schungsschwerpunkte: Konstitutionali- päisierung (z.B. Art. 23 GG), die institu- Zeitung, 17.02.2007, S. 5 („Die Türkei zwischen De-
sierung und Erweiterungsprozesse der tionelle Entwicklung der Europäischen mokratisierung und rechtem Terror“).
33 Auf dem EU-Gipfel im Dezember 2006 wur-
Europäischen Union, deutsche Europa- Union sowie einzelne Politikbereiche der
de eine modifizierte Erweiterungsstrategie be-
politik und Föderalismus in Deutschland. EU wie Regionalpolitik. schlossen; vgl. dazu Paul/Metz (2007).

33
Die Türkei im Überblick
Robin Bär

Fläche 779.452 km2


Einwohner 71.727.000 Einwohner, davon ca. 75% Türken, 20% Kurden und 2% Araber.
Grenzen Mit Griechenland und Bulgarien im Westen, Georgien, Armenien, Aserbaidschan und Iran im Osten,
Irak und Syrien im Süden; dazu Mittelmeer (mit Ägäis und Marmarameer) sowie Schwarzes Meer.
Städte Istanbul (8.803.468 Einwohner), Hauptstadt Ankara (3.203.362), Izmir (2.232.265), Adana (1.130.710),
Gaziantep (853.513), Konya (742.690), Antalya (603.190), Diyarbakir (545.983).
Gliederung 81 Provinzen, die sich in 838 Kreise gliedern, sowie weitere Unterkreise und Gemeinden.
Es gibt 2.074 Gemeinden.
Sprachen Türkisch als Amtssprache (von über 85% der Bevölkerung gesprochen), Kurdisch, Sprachen der
sonstigen Minderheiten.
Währung Neue Türkische Lira (YTL) zu 100 Kurus (krs.); 1 EUR = 1,98 YTL.
Religionen Rund 99,8% Muslime (ca. 70-85% Sunniten, ca. 15-20% Aleviten, rund 200.000 Alawiten), über
130.000 Christen, ca. 25.000 Juden, 10.000 Bahai, ca. 5.000 Jesiden.
Mitgliedschaft in UNO und UN-Sonderorganisationen, NATO, Europarat, OSZE, OECD, WTO, WEU-assoziiert,
internationalen EU- Beitrittskandidat.
Organisationen

Geographie Innenpolitik schoben werden. Im Zusammenhang mit


einem möglichen EU-Beitritt wurde die To-
Anatolien ist Teil des alpidischen Falten- Die Verfassung der Türkei wurde am 7. No- desstrafe am 1. Juni 2006 abgeschafft.
gebirgsgürtels. Im Norden verlaufen Ge- vember 1982 von 91,2% der Bevölkerung Ingesamt hat die Türkei 81 Provinzen, die
birgsketten von Westen nach Osten (Pon- angenommen. Sie löste die Verfassung sich in 838 Kreise gliedern. Diese wieder-
tus, bis 3.000 Meter), im Süden verläuft von 1961 ab. Um Änderungen an der Ver- um sind in Unterkreise und Gemeinden auf-
das Taurusgebirge (bis 4.000 Meter). Im fassung vornehmen zu können, bedarf es geteilt. Für jede Provinz wird ein Gouver-
Westen ist das Land zur Ägäis geöffnet. einer Zweidrittelmehrheit im Parlament. neur eingesetzt. Ihm steht ein Ausschuss der
Die Gebirge Anatoliens sind ein Beleg für Der Staatspräsident wird nach der neuen gewählten Provinzversammlung zur Seite.
vulkanische Aktivitäten. Tektonische Akti- Verfassung für sieben Jahre gewählt und Für Städte werden Bürgermeister und Ge-
vitäten sind bis heute zu verzeichnen, hat das Recht auf nur eine Amtsperiode. Er meinderäte eingesetzt. In Dörfern gibt es
weshalb die Türkei oft von starken Erdbe- ernennt den Premierminister, der Parla- einen Bürgermeister und einen gewählten
ben heimgesucht wird. Die nördlichen mentsabgeordneter sein muss, und auf Ältestenrat. Zurzeit stellt die Partei für Ge-
und südlichen Gebirgsketten verzahnen Vorschlag die Minister. Außerdem hat er rechtigkeit und Entwicklung (AKP) zwei
sich im Hochland von Armenien und den das Recht, den Vorsitz im Ministerrat zu Drittel der Bürgermeister im Lande und er-
Bergländern Kurdistans. Höchster Berg übernehmen. In Absprache mit der Regie- rang in 57 der 81 Provinzen den Wahlsieg.
der Türkei ist der Ararat mit einer Höhe rung kann der Staatspräsident den Not-
von 5.137 Meter. Die Türkei hat eine Küs- stand oder das Kriegsrecht erklären. Wei-
tenlänge von insgesamt 8.333 km. Der eu- terhin kann er hohe Justizbeamte, die Recht und Justiz
ropäische Teil der Türkei (Ostthrazien) obersten Spitzen der Zentralbank und des
macht 3,0% der gesamten Landesfläche staatlichen Rundfunks sowie die Universi- Die islamischen Gerichtshöfe wurden im
aus. Heiße und trockene Sommer, milde tätspräsidenten ernennen. Auch die Auflö- Jahr 1924 aufgelöst und an deren Stelle trat
und regenreiche Winter gibt es an den sung des Parlaments und die Veranlassung 1926 eine Rechtsprechung nach schweize-
schmalen Küstenstreifen im Westen und von Neuwahlen innerhalb von 45 Tagen rischem (Zivilrecht sowie Schuld- und Han-
Süden. kann der Staatspräsident veranlassen. delsrecht), französischem und italienischem
Das mediterrane Klima und die Strände Die 550 Abgeordneten der Großen Na- Vorbild in Kraft. 1926 wurde die rechtliche
ziehen jährlich eine Vielzahl von Touristen tionalversammlung der Türkei werden alle Gleichstellung der Frau festgesetzt und die
an. Die Schwarzmeerküste hingegen ist fünf Jahre nach dem Verhältniswahlrecht Polygamie abgeschafft. Gleichzeitig erhiel-
das ganze Jahr über recht feucht. Insge- neu gewählt. Aktiv wählen kann jeder, der ten Frauen das aktive Wahlrecht. Das pas-
samt wohnen in der Türkei 71.727.000 Ein- 18 Jahre alt ist. Das passive Wahlrecht sive Wahlrecht folgte 1934/1935.
wohner auf einer Fläche von 779.452 km2. kann ab dem 30. Lebensjahr wahrgenom- Eine Reform des Zivilrechts im Jahre 2001
Der europäische Teil der Türkei hat eine men werden. In der Türkei besteht Wahl- brachte die gesetzliche Gleichstellung von
Fläche von rund 24.378 km2. pflicht. Parteien werden verboten, wenn Ehefrauen und Ehemännern. Die Türkei un-
sie die Klassenherrschaft oder gar Dikta- terschrieb 2002 das UN-Übereinkommen
tur anstreben. Sie dürfen weiterhin keine zur Beseitigung jeglicher Form der Diskrimi-
Politik gewinnbringenden Absichten haben und nierung der Frau. Da die Türkei mehrmals
ihnen dürfen keine Studenten oder Beam- vom Europäischen Gerichtshof wegen Ver-
Staatsname: Türkiye Cumhuriyeti – ten beitreten. Gewerkschaften können letzung der Menschenrechte verurteilt wur-
Republik Türkei politische Erklärungen abgeben, doch ist de, verspricht eine im April 2005 in Kraft ge-
Staatsform: Republik es ihnen nicht erlaubt, sich politisch zu be- tretene Strafrechtsreform eine Verbesse-
Nationaler 29. Oktober tätigen. Demonstrationen können verbo- rung der Menschenrechtssituation. Hinzu
Feiertag: (Tag der Republik) ten oder für maximal zwei Monate ver- kamen eine neue Zivilprozessordnung so-

34
wie eine Justizreform und die Einrichtung re- shington zogen sich über mehrere Monate
DIE TÜRKEI IM ÜBERBLICK
gionaler Berufungsgerichte. Fälle, die vom hinweg. Die türkische Regierung forderte
Europäischen Gerichtshof anders einge- 90 Milliarden Dollar Entschädigung in
schätzt werden als von der türkischen Jus- Form einer Direkthilfe und Kreditgarantien,
tiz, können erneut aufgegriffen werden. falls es zu wirtschaftlichen Schäden im Lan-
Dies machte ein 2003 vorgelegter Geset- de kommen sollte. Washington wollte nur Erdölraffinerien und die Produktion von In-
zesentwurf möglich, den die Türkei billigte. knapp 30 Milliarden zahlen. Drei Wochen dustriechemikalien. 2005 erbrachte die In-
Die Heranführung an die EU ist mit ein vor Kriegsbeginn erhielten die USA eine dustrie 24,8% des BIP und beschäftigte im
Grund dafür, dass sich die Menschen- Absage. Es ging darum, mehrere Häfen Jahr 2003 17,3% der Beschäftigten. Ein
rechtssituation gebessert hat. und Luftwaffenbasen zu nutzen sowie Wachstum erzielte die Möbelproduktion
Die Justiz der Türkei ist unterteilt in Verfas- 62.000 US-Soldaten an strategisch wichti- (+40%), die Herstellung medizinischer und
sungs-, ordentliche-, Verwaltungs-, Militär- gen Orten zu stationieren. Nach diesen optischer Geräte (+38%) und die Metaller-
und Militärverwaltungsgerichtsbarkeit. Be- gescheiterten Verhandlungen war das Ver- zeugung (+32,0%). In anderen Sparten
förderungen und Entlassungen sowie Verset- hältnis zwischen Washington und Ankara hingegen ist ein merklicher Rückgang zu
zungen werden von einem hohen Richter und nachhaltig getrübt. Zwei Drittel der Türken verzeichnen. Die Textil-, Bekleidungs- und
einem Ausschuss, bestehend aus Staatsan- sprachen sich Anfang 2003 für den Beitritt Lederindustrie, die für die Türkei überaus
wälten, übernommen. Einen Verfassungsge- der Türkei in die EU aus. Mit der sich da- wichtig ist, erlitt reale Rückgänge von 11,8
richtshof gibt es seit 1961. Seine elf Mitglieder durch anbahnenden Unterstützung ver- bzw. 12,5 und sogar 19,0%. Hinzu kamen
setzen sich aus je zwei Mitgliedern des Kas- spricht sich das Land eine Verbesserung enorme Exporteinbußen (u. a. im Bereich
sationshofes und des Staatsrates, je einem der wirtschaftlichen Situation. der GUS-Länder). Die türkische Stahlindus-
Mitglied des Militärkassationshofes, des Mi- trie sieht sich einem starken Wettbewerb
litärverwaltungsgerichts sowie des Rech- mit asiatischen Konkurrenten ausgesetzt.
nungshofes, einem vom Ausschuss für Hoch- Wirtschaft
schulbildung benannten Mitglied sowie drei
Mitgliedern aus dem Kreis der höchsten Ver- Die türkische Wirtschaft konnte in den letz- Landwirtschaft
waltungsbeamten und Rechtsanwälte zu- ten Jahren ein stetiges Wachstum verzeich-
sammen. Die türkischen Gerichte sind nach nen. Die gegenwärtigen Reformen tragen Die landwirtschaftliche Nutzfläche der
ihrer Zuständigkeit in Friedens- und Landge- zur mittlerweile stabilen wirtschaftlichen Si- Türkei umfasst 24% des Landes. 30% wer-
richte für Zivil- und Strafsachen, Schwur- tuation bei. Die Reformen verringern die An- den durch Ackerbau (Dauerkulturen) und
gerichte, Spezialgerichte für Verkehrs- und fälligkeit gegenüber innen- und außenpoli- 35% als Weidefläche genutzt. 30% des
Presseangelegenheiten, Handels-, Revisi- tischen Unsicherheiten. Auch der Internatio- gesamten Agrarsektors ist der Viehwirt-
ons-, Arbeits- und Katastergerichte geglie- nale Währungsfonds (IWF) bestätigte dem schaft zuzuschreiben. Sie erbrachte 2005
dert. Militärgerichte sind zuständig für Straf- Land eine eindrucksvolle wirtschaftliche 367.000 Tonnen Rind- und Kalbfleisch,
taten von Zivilisten gegen das Militär und für Leistung. Das Wirtschaftswachstum schlägt 272.000 Tonnen Hammel- und Lamm-
Straftaten, die auf Militärgelände began- den Durchschnitt mancher OECD-Staaten fleisch, 958.000 Tonnen Geflügelfleisch,
gen werden. Die letzte (in manchen Fällen um das Zwei- bis Dreifache. Die Wirtschaft 10.538 Tonnen Milch. Das Südostanato-
auch einzige) Instanz der Verwaltungsge- wächst seit 2001 pro Jahr um über 5% und lien-Projekt sieht vor, die Bewässerungsflä-
richtsbarkeit ist der Staatsrat. das reale BIP-Wachstum lag 2004 bei chen der Türkei um 1,7 Mio. Hektar zu er-
8,9%, 2005 bei 7,4%, für 2006/07 prognos- weitern. 2,4 Mio. Hektar wurden im Jahre
tiziert der IWF eine Wachstumsrate von 2002 schon bewässert. Durch das Projekt
Außenpolitik 6,0%. Trotz dieser enormen wirtschaftliche sollen 2010 insgesamt 100.000 km2 Steppe
Verbesserung kann die türkische Wirtschaft erschlossen werden. Doch aus sozialen
Außenpolitisch war die Türkei als Bündnis- nicht mit den mittel- und osteuropäischen und ökologischen Gründen ist das Projekt
partner und direkter Nachbar des Irak Staaten – geschweige denn mit den neuen heftig umstritten. Der Agrarsektor machte
wichtig für die USA, als sich der Irak-Kon- EU-Staaten – mithalten, da die Exportkraft 2005 11,4% des BIP aus und stellte 2003 ei-
flikt ausweitete. Doch 94% der Türken lehn- um einiges geringer ist. Zwei der größten nen Anteil von 33,9% der Beschäftigten.
ten eine Unterstützung der USA ab. Die Ver- wirtschaftlichen Probleme sind das Leis-
handlungen zwischen Ankara und Wa- tungsbilanzdefizit (2005: 6,3% des BIP) und
die gewaltigen Auslandsschulden (Ende Tourismus
2005: netto 170,1 Mrd. US-Dollar). Der
UNSER AUTOR

Dienstleistungssektor erwirtschaftete 2005 Der Tourismus ist eine wichtige Einnahme-


48,0% des BIP. Allein die Handels- und Re- quelle der Türkei. Wichtigste Reiseziele
paraturbranche, der wichtigste Dienstleis- sind die Südküste, die Schwarzmeerküste
tungszweig, kam auf 23,9% des BIP. Trans- und Istanbul. Da die Türkei das Tourismus-
port, Lagerhaltung und Kommunikation angebot erweitern will, wird die Schwarz-
stellten 13,5%. Die Industrie erwirtschaftete meerküste immer mehr touristisch erschlos-
24,8%, der Agrarsektor 11,4% und das Bau- sen und auch in anderen Gebieten entste-
gewerbe 4,2%. 2005 flossen rund 9,7 Mrd. hen immer mehr Hotels und Clubanlagen
US-Dollar an ausländischen Direktinvesti- – hauptsächlich an der von europäischen
tionen in die Türkei. Touristen bevorzugten Südküste des Lan-
des. Im internationalen Vergleich ist das
Robin Bär studiert Nonprofit-, Sozial- Wachstum im Tourismusbereich hoch.
und Gesundheitsmanagement am Ma- Industrie
nagement Center Innsbruck. Vor seinem
Studium absolvierte er ein einjähriges Wichtige Zweige der türkischen Industrie QUELLEN
Praktikum bei der Landeszentrale für sind die Textil- und Bekleidungsindustrie,
politische Bildung Baden-Württemberg das Metall erzeugende und verarbeiten- Munzinger Archiv
(LpB) und ist seither als freier Mitarbei- de Gewerbe, der Fahrzeugbau, die Nah- dtv/Spiegel Jahrbuch 2006
ter für die LpB tätig. rungsmittelindustrie, die Elektroindustrie, Fischer Weltalmanach 2007

35
WIE ZUGKRÄFTIG IST DIE EUROPÄISCHE NACHBARSCHAFTSPOLITIK?

Die Ukraine als Testfall für die


Europäische Nachbarschaftspolitik
Iris Kempe

fröhlich feiernd und fordernd in der winter- gerichteter Reformkurs. Vorraussetzung


Die „Orangene Revolution“ in der Ukrai- lichen Kälte aus, die drohende Spaltung für erfolgreiche Reformen war die Ent-
ne offenbarte eine bis dato unbekannte des Landes kann verhindert werden und flechtung wirtschaftlicher und politischer
Dynamik demokratischer Mitgestaltung zum Schluss siegt die Demokratie in einem Interessen sowie die Umstrukturierung
und zivilgesellschaftlicher Aktivitäten. spektakulären Triumph pünktlich zu Weih- der staatlichen Betriebe im Lande. Außen-
Viktor Juschtschenkos Wahlsieg kam ei- nachten. Einem Appendix Russlands ste- politisch galt es, die Frage zu beantwor-
nem Signal für einen demokratischen Um- hen über Nacht neue Entwicklungsmög- ten, ob – und wenn Ja inwieweit – das
bruch in Osteuropa gleich. War die Ukrai- lichkeiten offen, ein selbstbewusster, sym- Land in die euroatlantische Staaten-
ne im Zuge des Transformationsprozesses pathischer europäischer Staat zu werden. gemeinschaft integriert werden sollte
über ein Jahrzehnt gezwungen, zweiglei- Der Betritt zur Europäischen Union (EU) er- und welche Auswirkungen sich daraus
sig zu fahren und eine stete Balance zwi- schien manchen als eine logische Konse- für die Beziehungen zu Moskau ergeben.
schen der Europäischen Union (EU) und quenz. Zwei Jahre nach dieser dritten Die Europäische Union war auf beiden
Russland zu wahren, erschien nach dem Transformationswelle hat sich die Lage er- Ebenen gefordert, den Transformations-
Wahlsieg von Viktor Juschtschenko ein neut geändert. Trotz anfänglich großer kurs ebenso wie die Einbindung in die
Beitritt zur EU zunächst als logische Kon-
Hoffnungen, trotz richtungsweisenden Er- europäischen Beziehungen zu unterstüt-
sequenz. Nach nur zwei Jahren hat sich
folgen wie der Durchführung freier Wah- zen.
die Lage erneut geändert. Die Ukraine hat
len hat sich die Ukraine wieder von west- Die ethnische Zusammensetzung und die
sich von westlichen Standards entfernt,
die europäischen Aspirationen sind deut- lichen Standards entfernt, ein klarer Kurs Abhängigkeit von Rohstoffen haben be-
lich schwächer geworden und ein klarer politischer und wirtschaftlicher Reformen reits zu den Amtszeiten von Leonid Kut-
Reformkurs ist nur schwer zu erkennen. ist nur schwer erkennbar. Die derzeitige La- schma die nationale Konsolidierung der
Iris Kempe analysiert in ihrem Beitrag ge gibt Anlass zu einer kritischen Be- Ukraine dominiert. Laut der letzten Volks-
die verschiedenen Transformationswellen standsaufnahme. zählung aus dem Jahr 1989 bezeichnen
und bilanziert die ökonomischen Instabili- Die „farbigen Revolutionen“ in Osteuropa, sich lediglich 22 Prozent der Bevölkerung
täten sowie die innen- und außenpoliti- allen voran die in Georgien 2003 und die als ethnische Russen, dennoch gaben 49
schen Reformhindernisse. Die Europäi- in der Ukraine 2004, verdeutlichen, dass Prozent nicht Ukrainisch sondern Russisch
sche Nachbarschaftspolitik (ENP) – ent- die Orientierung an demokratischen Wer- als Muttersprache an. Die ethnischen Rus-
standen aus dem Handlungsdruck, den ten und damit verbunden die Ablösung sen leben vor allem im von der Schwerin-
Anrainerstaaten der EU eine Alternative von einem immer weniger demokratisch dustrie dominierten Osten des Landes so-
zum Beitritt zu eröffnen –, deren Tauglich- anmutenden Russland in Osteuropa neue wie auf der Halbinsel Krim. Auch um einen
keit, Flexibilität und Attraktivität für die Dynamik erhalten haben. In der Ukraine Zerfall der Ukraine zu verhindern, konsti-
osteuropäischen Nachbarn wird am Bei- und der Republik Moldova waren die For- tuierte die 1996 verabschiedete Verfas-
spiel der Ukraine einer kritischen Prüfung derungen nach freien und fairen Wahlen sung einen zentralistischen Staatsaufbau.
unterzogen. Das Fallbeispiel zeigt, dass mit dem Wunsch verbunden, der Europäi- Dennoch wurde die ethnische Differen-
die schwierige Aufgabe der EU nach wie schen Union beizutreten. Ein Jahrzehnt zierung zwischen der russisch geprägten
vor darin besteht, der Ukraine eine unab- nach dem Zusammenbruch der Sowjetuni- Ostukraine und der nach Polen und Un-
hängige Politik und eine Annäherung an
on ist die EU damit erneut unter Hand- garn orientierten Westukraine immer wie-
Europa zu ermöglichen, ohne dass darü-
lungsdruck geraten. Die Entwicklung in der zum Gegenstand politischer Debat-
ber die ökonomischen und politischen
der Ukraine sowie in anderen, unmittelbar ten. Die drohende politische Spaltung des
Verbindungen zu Russland in Frage ge-
stellt werden. S an die Europäische Union angrenzenden Landes kann nicht nur als Gefahr für den
Staaten ist auch zu einem Prüfstein der Po- Fortbestand des staatlichen Zusammen-
litik der Europäischen Union geworden. halts und die Etablierung staatlicher Struk-
turen eingestuft werden, sondern wurde
Die Euphorie ist verflogen auch immer wieder als Bedrohungsszena-
Die Ukraine unter Kutschma rio politisch überspitzt.
Im Dezember 2004 beeindruckte die
Ukraine über Nacht die europäische Staa- Während der zehnjährigen Amtszeit von
tengemeinschaft. Dramatischer hätte man Präsident Leonid Kutschma von 1994 bis Energie als Verhandlungsmasse
einen Wandel von einem System mit auto- 2005 versuchte die Ukraine einzelne Pro- und Sanktionsmittel
kratischen Zügen hin zu einer Demokratie bleme der wirtschaftlichen, politischen
und Marktwirtschaft nicht inszenieren kön- und gesellschaftlichen Transformation zu Angesichts fehlender eigener Ressourcen
nen. Viktor Juschtschenko, Kandidat der bewältigen und sich gleichzeitig als mög- und geringer Diversifizierung der Lieferan-
demokratischen Opposition, wird im lichst eigenständiger Staat auf der inter- ten ist die Ukraine von russischen Gas- und
Wahlkampf behindert, überlebt einen nationalen Bühne zu profilieren. Die He- Öllieferungen abhängig. Die gegenüber
Giftanschlag und wird schließlich nur rausforderungen der Transformation wa- Russland entstandenen Energieschulden
durch Manipulationen besiegt. Doch an- ren die nationale Konsolidierung der hatten sich bis zur Einrichtung eines inter-
ders als in den Jahren zuvor steht das Volk Ukraine, die Etablierung einer hand- nationalen Gaskonsortiums im Jahre 2002
auf, Gerichte und Medien schlagen sich lungsfähigen Regierung ebenso wie ein auf 1,4 Milliarden US-Dollar summiert. Zu-
auf seine Seite, Hunderttausende harren auf Demokratie und Marktwirtschaft aus- sätzlich schuldete die Ukraine dem russi-

36
schen Gaskonzern Gazprom 700 Millio- Wechseln an der politischen Spitze (ins-
DIE UKRAINE ALS TESTFALL FÜR DIE
nen US-Dollar Zinsen, Strafen und Ent- gesamt amtierten während Kutschmas EUROPÄISCHE NACHBARSCHAFTSPOLITIK
schädigungen für das illegale Anzapfen Präsidentschaft neun Premierminister) so-
von Pipelines. Neben der Abhängigkeit wie von der Dominanz wirtschaftlicher
von den russischen Energielieferungen ist und politischer Interessengruppen (siehe
die Ukraine auch das wichtigste Transit- Tabelle 1). ne Journalisten kritisiert. Der prominentes-
land für die russischen Gaslieferungen Viel stärker als durch Wahlen oder politi- te Fall war die Ermordung des Journalis-
nach Westeuropa. Moskau setzt diese sche Parteien wurde die politische Macht ten Georgij Gongadse im September
Energieabhängigkeit gezielt als Mittel für durch informelle Faktoren verteilt. Die ei- 2000 und die mutmaßliche Verwicklung
politische Unterstützung und Sanktionen gentlich relevanten Akteure waren Einzel- von Kutschma. Gongadse wurde zu einer
ein. Nicht nur verbunden mit wirtschaftli- personen und um sie gebildete Interessen- Symbolfigur des Oppositionsbündnisses
chen Interessen, sondern auch als Reakti- gruppen. Ihr Ziel war es, Zugriff auf wirt- „Ukraine ohne Kutschma“, deren Anhän-
on auf die Westorientierung drohte Gaz- schaftliche Ressourcen mit politischem ger öffentlich gegen die Verflechtung von
prom Ende 2005, die Konditionen für Gas- Einfluss zu verknüpfen. Ausschlaggebend Macht und Kapital und das repressive
lieferungen an die Ukraine auf einen waren der in Dnipropetrovsk angesiedel- Vorgehen der Exekutive gegen unabhän-
Schlag auf Weltmarktniveau anzuheben. te Gassektor und der mit ihm verbundene gige Medien demonstrierten und damit
Dies hätte bedeutet, dass Moskau die Präsident Kutschma sowie Viktor Pinchuk. die Grundlage für eine politisch hand-
Gaspreise um mehr als 400 Prozent von Die Donezker Kohleindustrie war Ende lungsfähige Zivilgesellschaft schufen.
bisher 50 US-Dollar pro 1.000 Kubikmeter 2003 exponiert vertreten durch Viktor Ja- Symptomatisch für den Beginn der ersten
auf bis zu 230 US-Dollar pro 1.000 Kubik- nukovitsch, in Kiew konzentrierte sich der Transformationsjahre war das Scheitern
meter erhöht hätte. Um den Verhandlungs- Clan um Hrhory Surkis und Viktor Medve- ökonomischer Reformen. Hauptursache
forderungen Nachdruck zu verleihen, chuk in Lviv repräsentierte als intellektuel- für Stagnation und Krise waren weniger
drehte Gazprom Anfang Januar 2006 me- les Zentrum die Westukraine. Entspre- fehlende Konzepte, als vielmehr politische
dienwirksam den Gashahn ab und stopp- chend der Verflechtung wirtschaftlicher Konflikte sowie die in der Bereicherung
te die Lieferungen in die Ukraine. Russland und politischer Interessen zählt die Ukrai- am Staatseigentum gipfelnden Eigeninte-
gefährdete damit jedoch zugleich den ne zu den Staaten mit der im internationa- ressen. Diese Defizite in der wirtschaftli-
Gasexport in die westlichen Abnehmer- len Vergleich am weitesten verbreiteten chen Umgestaltung trugen zur rasanten
länder. Zwar gelang es im August 2006 Korruption. Die Dominanz des ukraini- Talfahrt der Volkswirtschaft bei. Verur-
beiden Seiten, sich auf einen Gaspreis von schen Staates über die Gesellschaft ver- sacht durch die russische Wirtschafts- und
95 US-Dollar pro 1.000 Kubikmeter bis En- körperte ein weiteres Reformhindernis. Finanzkrise des Jahres 1998 brach der
de 2007 zu einigen. Über diesen relativ Die politischen Parteien waren pro- Wechselkurs der Griwna gegenüber dem
kurzen Zeitraum hinaus bleibt der Gas- grammatisch schwach, extrem personen- US-Dollar zusammen. Die Verbindung aus
preis allerdings weiterhin politische Ver- zentriert und letzten Endes ein Instrumen- fehlenden Strukturreformen und erd-
handlungsmasse. Die Ukraine besitzt nur tarium der Herrschaft der Oligarchen. Ent- rutschartigen Einbrüchen in der Geld- und
begrenzt die Möglichkeit, sich rohstoffpo- sprechend gering war die politische Be- Fiskalpolitik brachte die Ukraine an den
litisch vom Kreml zu emanzipieren. teiligung und Kontrollfunktion der Gesell- Rand einer Transformationskrise. Der fi-
schaft, die durch die eingeschränkte nanzielle Kollaps konnte 1998 nur durch
Handlungsweise der Medien noch weiter eine „freiwillige“ Umstrukturierung der In-
Innenpolitische Instabilitäten und verringert wurde. Während der Amtszeit landsschulden sowie durch die Auszah-
Reformhindernisse Kutschmas hatten der Europarat ebenso lung eines erneuten IWF-Kredites verhin-
wie die Europäische Union die ukraini- dert werden. Seit 1998 wechselten sich
Innenpolitisch waren die beiden Amtszei- sche Regierung mehrfach wegen ihrer re- einzelne Reformfortschritte mit erneuten
ten Kutschmas geprägt von oftmaligen pressiven Vorgehensweise gegen einzel- Rückschritten und häufigen personellen

Tab. 1: Premierminister in der Ukraine seit Staatsgründung 1991

Name Amtsantritt Amtsaustritt Austrittsgrund


Witold Fokin November 1991 8. Oktober 1992 Rücktritt
Walentin Simonenko 2. Oktober 1992 13. Oktober 1992 Neuwahl/Ernennung eines Nachfolgerns
Leonid Kutschma 13. Oktober 1992 21. September 1993 Rücktritt
Juchym Svjahilskij 22. September 1993 15. Juni 1994 Abwahl
Witalij Massol 16. Juni 1994 6. März 1995 Rücktritt (Ruhestand)
Jewhen Martschuk 6. März 1995 27. Mai 1996 Entlassen
Jewhen Martschuk 28. Mai 1996 18. Juni 1997 Rücktritt (Gesundheitsgründe)
Wassyl Durdinez 19. Juni 1997 16. Juli 1997 Entlassen
Walerij Pustovoitenko 16. Juli 1997 22. Dezember 1999 Ausgeschieden
Wiktor Juschtschenko 22. Dezember 1999 29. Mai 2001 Rücktritt
Anatolij Kinach 29. Mai 2001 21. November 2002 Abwahl
Wiktor Janukovitsch 21. November 2002 5. Januar 2005 Rücktrittsgesuch
Mykola Asarow 5. Januar 2005 4. Februar 2005 Neuwahl/Ernennung eines Nachfolgerns
Julija Timoschenko 4. Februar 2005 8. September 2005 entlassen durch Präsident
Jurij Jechanurov 8. September 2005 4. August 2006 Rücktritt
Wiktor Janukovitsch 4. August 2006 im Amt im Amt

37
Iris Kempe

Kiew feiert im November 2005 den ersten


Jahrestag der „Revolution in Orange“.
Gegenwärtig ist nur zwei Jahre nach der
Transformation ein klarer politischer und
wirtschaftlicher Kurs schwer erkennbar.
picture alliance/dpa

Dazu zählte die Entsendung des ehema-


ligen russischen Regierungschefs Viktor
Tschernomyrdin als Botschafter nach
Kiew, die kritische Stimmen auch als Ein-
setzung eines Generalgouverneurs Putins
in der Ukraine einschätzten. Die von Mos-
kau initiierte Unterzeichnung der Gemein-
samen Wirtschaftszone kann ebenfalls
als Versuch Moskaus gesehen werden,
seinen ökonomischen Einfluss über die
Ukraine zu festigen. Der Grenzkonflikt um
die Tuzla Insel sowie der Ende 2005 eska-
lierte „Gaskrieg“ sind weitere Beispiel für
russische Hegemoniebestrebungen.
Zum Ende der Ära Kutschma war das Re-
formpotenzial der Regierung erschöpft.
Angesichts der nur wenig nachhaltigen
Reformerfolge war die Ukraine trotz ihrer
Deklarationen, der Europäischen Union
beitreten zu wollen, kein wirklich interes-
santer Partner. Dennoch oder gerade
deshalb kündeten westliche Entschei-
dungsträger und Analytiker die Präsi-
dentschaftswahlen 2004 als Richtungs-
entscheidung für die künftige Entwicklung
der Ukraine an. Sie begrüßten die Ent-
scheidung Kutschmas – nicht wie zu-
nächst debattiert –, die Verfassung so zu
ändern, dass der Präsident mehr als zwei
Amtsperioden regieren könnte. Dies er-
öffnete Möglichkeiten für die Wahl zwi-
schen tatsächlichen politischen Alternati-
Wechseln im Amt des Premierministers ab. terzeichnete die Ukraine 1994 sowohl die ven und forderte die Europäische Union
Im Vorfeld der als Richtungswahl einge- „Partnership for Peace“ mit der NATO als dazu heraus, in ihrem wohlverstandenen
schätzten Präsidentschaftswahlen 2004 auch das Partnerschafts- und Kooperati- Eigeninteresse eine demokratische Ent-
stagnierte die wirtschaftliche Entwicklung onsabkommen (PKA) mit der Europäi- wicklung in der Ukraine zu unterstützen.
erneut. schen Union.
Im wohlverstandenen Eigeninteresse
musste die Ukraine darum bemüht sein, Das Instrument der Europäischen
Außenpolitik: Schwanken Annäherungen an die USA mit den Bezie- Nachbarschaftspolitik
zwischen Ost und West hungen zu Moskau auszutarieren. Voraus-
setzung für eine möglichst ausgewogene Oftmals im Gegensatz zu einem unklaren
In der Ära Kutschma war die ukrainische bilaterale Kooperation war die Lösung innenpolitischen Reformverlauf hatten die
Außenpolitik eingeengt zwischen der seit sowjetischer Erblasten. So gelang es bei- Regierungen der Ukraine ebenso wie
1998 deklarierten Absicht Kutschmas, der den Seiten nach jahrelangen Auseinan- Moldovas an ihrem Ziel, der Europäischen
Europäischen Union beitreten zu wol- dersetzungen, im Juli 1997 die Aufteilung Union beitreten zu wollen, festgehalten.
len, der begrenzten Handlungsfähigkeit der Schwarzmeerflotte vertraglich zu re- Um diesen Absichten ein politisches Sig-
durch die Stagnation der Transformation geln sowie einen Vertrag über „Freund- nal entgegensetzen zu können, verab-
und der Abhängigkeit vom Kreml. Ent- schaft, Zusammenarbeit und Partner- schiedete die Europäische Kommission
sprechend den Interessen des Westens schaft“ zu unterzeichnen. Obwohl der zunächst am 11. März 2003 das Konzept
verpflichtete sich die Ukraine am 14. Ja- Nachbarschaftsvertrag nicht alle Fragen „Größeres Europa – Nachbarschaft: Ein
nuar 1994 in einem trilateralen Abkom- zur vollständigen Zufriedenheit löst – of- neuer Rahmen für die Beziehungen der EU
men mit Russland und den USA, alle auf fen bleibt beispielsweise die Demarkation zu ihren östlichen und südlichen Nach-
ukrainischem Territorium stationierten In- der russisch-ukrainischen Grenze –, wur- barn“.1 Aufbauend auf diesen konzeptio-
terkontinentalraketen zu vernichten. Ein de er in Verbindung mit dem Flottenab- nellen Vorarbeiten machte die Kommissi-
weiteres Zugeständnis an westliche Inte- kommen zunächst als Durchbruch in den on am 12. Mai 2004 unter Einbeziehung
ressen war die vollständige Schließung russisch-ukrainischen Beziehungen einge- von Anmerkungen des Europäischen Ra-
des Kernkraftwerkes Tschernobyl am 5. schätzt. Allerdings illustrierten eine ganze tes und des Parlamentes das Instrument ei-
Dezember 2000. Zur Einbindung in die Reihe sensibler Vorkommnisse die Gren- ner Europäischen Nachbarschaftspolitik
euroatlantischen Bündnisstrukturen un- zen der ukrainischen Unabhängigkeit. (ENP) zum festen Bestandteil der europäi-

38
schen Integration.2 Darin werden sowohl übrigen osteuropäischen Anrainer drei
DIE UKRAINE ALS TESTFALL FÜR DIE
Prinzipien definiert, als auch die geogra- übergeordnete Ziele: die Vermeidung von EUROPÄISCHE NACHBARSCHAFTSPOLITIK
phische Reichweite und die Methoden zur neuen Trennlinien, die Festigung von Si-
Implementierung der Europäischen Nach- cherheit und Stabilität in den Anrainer-
barschaftspolitik festgeschrieben. staaten sowie die sektorale Übertragung
Rein geographisch gesehen erstreckt sich des europäischen Rechtsstandes. Die besten untersuchen. Wie kein anderer
die Nachbarschaftspolitik von der Ba- Nachbarstaaten sollen die Möglichkeiten Nachbarstaat ist die Ukraine durch ihr
rentssee über den Mittelmeerraum bis hin besitzen, an allen vier Grundfreiheiten der enges Verhältnis zu Polen strategisch mit
zum Schwarzen Meer. Die je nach Region Europäischen Integration teilzunehmen. der Europäischen Union verknüpft. Das
unterschiedlichen Zielsetzungen lassen Im Unterschied zur Erweiterung der Union bereits während der Amtszeit Kutschmas
sich aus der Entstehungsgeschichte sowie ist die Nachbarschaftspolitik dezidiert formulierte Ziel, der Europäischen Union
aus unterschiedlichen internen und exter- nicht als Möglichkeit einer institutionellen beitreten zu wollen, konnte von der EU
nen Interessen der europäischen Integra- Einbindung in die europäische Integration aufgrund des unzureichenden politi-
tion erklären. Als Folge der EU-Oster- konzipiert, so dass die Nachbarstaaten schen und wirtschaftlichen Reformfort-
weiterung drohte die neue europäische keine Anreize haben, ihre Defizite in De- schrittes zurückgewiesen werden. Diese
Außengrenze zu einer politischen, wirt- mokratie und Marktwirtschaft so weit zu Lage änderte sich Ende 2004 als die
schaftlichen und gesellschaftlichen Trenn- verringern, dass sie vollberechtigt an der Ukraine zunächst mit der „Orangenen Re-
linie zu werden. Der Handlungsdruck wur- europäischen Zusammenarbeit teilneh- volution“ und dann mit der Wahl Viktor
de zusätzlich dadurch vergrößert, dass men könnten. Juschtschenkos zum Präsidenten unter
die Ukraine und Moldova den EU-Beitritt freien und fairen Bedingungen einen fun-
zur außenpolitischen Priorität deklariert damentalen Fortschritt zur innenpoliti-
hatten. Dieser politischen Gemengelage Nachbarschaftspolitik als Perspektive schen Annährung an die Europäische
Rechnung tragend verfolgte die Europäi- für die Ukraine? Union machte.
sche Kommission mit der Nachbarschafts-
politik das Ziel, den Anrainerstaaten eine Zur Umsetzung dieses relativ jungen Poli-
Alternative zum Beitritt zu eröffnen, um mit tikfeldes in die politische Praxis hat die Eu- Im Vorfeld der Wahlen
dieser Strategie Sicherheit und Stabilität ropäische Kommission zunächst Länder-
über die EU-Grenzen hinaus garantieren berichte verfasst. Die Länderberichte für Schon zu Beginn des Jahres 2004 erkann-
zu können. die Ukraine und für Moldova wurden am ten westliche Analytiker und Entschei-
Die Einbeziehung des Mittelmeerraumes 15. Mai 2004 verabschiedet. Sie sollen dungsträger die große Bedeutung der für
in die Nachbarschaftspolitik geht primär die Grundlage für eine passgenaue, auf den 31. Oktober geplanten Präsident-
auf einen Ausgleich interner EU-Interes- den jeweiligen Nachbarstaat abge- schaftswahlen für die Zukunft des Landes
sen zurück. Durch den Beitritt von acht ost- stimmte Vorgehensweise bilden. Darauf sowie den gesamten postsowjetischen
europäischen Neumitgliedern erfolgte in- basierend erarbeitete die Kommission Raum. Madeleine Albright, Richard Hol-
nerhalb der EU eine politische und bud- nationale Aktionspläne als normative brook und andere hochrangige politi-
getäre Gewichtsverlagerung zugunsten Vorgaben für die Umsetzung der Nach- sche Akteure betonten, dass die Zukunft
Osteuropas. Um diese Gewichtsverschie- barschaftspolitik. Die ukrainischen und der Ukraine von der Durchführung freier
bung auszugleichen, plädierten die süd- moldauischen Aktionspläne wurden von und fairer Wahlen abhänge. Die euro-
lichen EU-Mitgliedstaaten dafür, auch der Kommission am 9. Dezember 2004 päischen Institutionen hatten im Vorfeld
die Mittelmeeranrainer zum Bestandteil verabschiedet. Schwerpunkte des ukrai- der Wahlen mehrmals die Verletzungen
der Europäischen Nachbarschaftspolitik nischen Aktionsplans sind die Unterstüt- der Medienfreiheit und die schwierigen
zu machen. Dabei liegt die inhaltliche zung demokratischer Wahlen, die Stär- Arbeitsbedingungen der Zivilgesellschaft
Schwerpunktsetzung auf der Eindäm- kung der Medienfreiheit, der Beitritt zur kritisiert. Die europäisch-ukrainischen Be-
mung von Migration und der Unterstüt- Welthandelsorganisation, die Beseiti- ziehungen waren vor den Präsident-
zung regionaler Stabilität. Die mediterra- gung von tarifären Handelshemmnissen, schaftswahlen angespannt. Für die EU
ne Nachbarschaftspolitik ist nicht dazu die Unterstützung von Steuerreformen so- war die Ukraine aufgrund ihrer demokra-
gedacht, etwaige Beitrittsabsichten zu wie die Vereinfachung der gegenseitigen tischen Defizite nicht attraktiv genug, um
kompensieren. Die Aufteilung des Budgets Visabestimmungen. Prioritäten des mol- ihr über die Nachbarschaftspolitik hi-
reflektiert auch die inhaltliche Gewich- dauischen Aktionsplanes sind die Bemü- nausgehende Angebote zur Zusammen-
tung zwischen den beiden Räumen der hungen zur Bewältigung des Transnis- arbeit unterbreiten zu können.
Nachbarschaftspolitik. Im Zeitraum von trienkonflikts, die Bekämpfung der orga- Die politische Führung in Kiew, aber auch
2000 bis 2003 entfielen 70 Prozent der nisierten Kriminalität sowie die Eindäm- die demokratische Opposition, beurteilte
Haushaltsmittel der Nachbarschaftspoli- mung der Migration. Die Aktionspläne die Nachbarschaftspolitik dagegen nicht
tik für die Länder des Mittelmeerraumes wurden von der Ukraine und Moldova am als eine tatsächliche Alternative zum Bei-
und nur 30 Prozent auf die neuen Nach- 21. Februar 2005 angenommen. Ihre Um- tritt. Dazu fehlte dieser Politik ein Mecha-
barn in Osteuropa. Auch im künftigen setzung wird durch ein Monitoring im nismus der Konditionalität, bei dem die
Haushalt für den Zeitraum von 2007 bis Rahmen der Partnerschafts- und Koope- Erteilung direkter Auflagen durch die EU
2010 plant die Kommission 1,4 Milliarden rationsabkommen überprüft. Die Gültig- für die ukrainische Transformation, an die
für die Anrainer in Osteuropa sowie 3,2 keitsdauer der Aktionspläne soll sich zu- spezifischen Anreize einer Beitrittsper-
Milliarden für den Mittelmeerraum auszu- nächst auf drei Jahre erstrecken. spektive gekoppelt, die politische und
geben – womit die derzeitige Gewich- Es bleibt zu fragen, ob und in welchem wirtschaftliche Entwicklung beeinflussen
tung beibehalten wird. Umfang es der Europäischen Union ge- hätte können. Außerdem kritisierten die
lungen ist, mit der Nachbarschaftspolitik osteuropäischen Nachbarstaaten die
eine Alternative zum Beitritt anzubieten, Vermengung mit den Mittelmeeranrai-
Ziele der Europäischen somit Sicherheit und Stabilität gewähr- nern. Aus der Perspektive der Ukraine
Nachbarschaftspolitik leisten zu können sowie der Entstehung oder Moldovas wurde durch den breiten
neuer Trennlinien entlang der EU-Ost- regionalen Rahmen ihre eigene Orientie-
Inhaltlich betrachtet verfolgt die Nach- grenze vorzubeugen. Am Beispiel der rung auf einen EU-Beitritt nur unzurei-
barschaftspolitik für die Ukraine sowie die Ukraine lässt sich diese Entwicklung am chend honoriert.

39
Iris Kempe

Zwei Kandidaten, nen Ausweg aus der Krise zu finden, war heitspolitik der EU, für eine gemeinsame
zwei politische Richtungen die Europäische Union als Verhandlungs- Vermittlerrolle zu gewinnen. Unterstützt
partner gefordert. Treibende Kräfte wa- vom Sprecher der russischen Staatsduma,
Eine Wende in den europäisch-ukraini- ren weniger die europäischen Institutio- Boris Gryslow, dem noch amtierenden
schen Beziehungen war aber zunächst nen als vielmehr einzelne Staatsmänner. Präsidenten Kutschma sowie Janukovitsch
von der innenpolitischen Lage – insbeson- Dem damaligen polnischen Präsidenten und Juschtschenko erzielten sie einen
dere der Berücksichtung der demokrati- Kwasniewski gelang es zusammen mit Kompromiss am Verhandlungstisch, in-
schen Vorgaben Europas – abhängig. dem litauischen Präsidenten Adamkus, Ja- dem sie die Änderung der Verfassung hin
Den Startschuss für demokratische Wah- vier Solana, den Hohen Repräsentanten zur Stärkung parlamentarischer Rechte
len gab der damalige amtierende Präsi- für die Gemeinsame Außen- und Sicher- sowie die Wiederholung des zweiten, of-
dent Leonid Kutschma, indem er die zu-
nächst debattierte Verlängerung seiner
Amtszeit, basierend auf einer Revision der Tab. 2: Die Ukraine und die Europäische Nachbarschaftspolitik
Verfassung, nicht weiter verfolgte und so-
mit nicht nur Möglichkeiten für Neuwah-
Entwicklung der Europäischen Nachbar- Entwicklungen in der Ukraine
len, sondern auch eine Plattform schuf für
schaftspolitik (ENP) und der europäisch-
die Wahlen zwischen zwei Kandidaten:
ukrainischen Beziehungen
dem amtierenden Premierminister Viktor
Janukovitsch und Viktor Juschtschenko, 11. März 2003
dem Herausforderer der demokratischen Strategiepapier Nachbarschaft
Opposition. Die für postsowjetische Staa- 12. Mai 2004
ten bemerkenswerte Möglichkeit, aus Strategiepapier ENP, Länderbericht Ukraine
zwei tatsächlichen Alternativen wählen zu
können, führte zu einem erbitterten Rich- 9. Dezember 2004
tungswahlkampf zwischen der vom Kreml Aktionsplan Ukraine (Kommissionsentwurf)
unterstützten Administration und der nach Dezember 2004, Januar 2005
Westen ausgerichteten Opposition. Bei „Orangene Revolution“
der Stichwahl am 21. November 2004 ge- 21. Januar 2005
lang es Viktor Janukovitsch nur mit Hilfe Amtseinführung von Viktor Juschtschenko
von Manipulation und Wahlbetrug, die 21. Februar 2005
Wahl für sich zu entscheiden. Unter Füh- Aktionsplan Ukraine verabschiedet
rung der demokratischen Opposition und
getragen von der Zivilgesellschaft protes- 22. April 2005
tierten daraufhin die Massen wochenlang Treffen des EU-Ukraine-Kooperations-
auf den Straßen Kiews und andernorts für komitees in Brüssel
die Einhaltung europäischer Werte und 13. Juni 2005
Normen. Außenpolitisch entwickelte sich Treffen des EU-Ukraine-Kooperations-
die „Orangene Revolution“ auch zu einer rates in Luxemburg, Evaluierung der
Richtungsentscheidung zwischen der Do- Fortschritte bzgl. des Aktionsplans
minanz Russlands einerseits, ausgeübt 8. Oktober 2005
über die Abhängigkeit von Energieliefe- Zerfall der „Orangenen Koalition“,
rungen und direkte persönliche Verbin- Entlassung von Julia Timoschenko als
dungen, und der Orientierung auf die Eu- Premierministerin
ropäische Union andererseits als Weg- 19. Oktober 2005
weiser für die Transformation zu markt- Treffen des EU-Ukraine-Kooperations-
wirtschaftlicher Demokratie. komitees in Kiew
1. Dezember 2005
Der „Wahlmarathon“ EU-Ukraine-Gipfel in Kiew,
Ukraine erhält Status als Marktwirtschaft
Innenpolitisch stand die Ukraine am Ran- 10. Januar 2006
de einer Krise. Eine gewaltsame Eskalati- Misstrauensvotum gegen
on hätte auch die internationalen Bezie- Premierminister Jechanurov
hungen belastet. Dabei zeigte sich, dass 26. März 2006
die Europäische Nachbarschaftspolitik Pro-Russische „Partei der Regionen“
kein Instrument zum akuten Krisen- und gewinnt Parlamentswahlen
Konfliktmanagement war. Um handlungs-
4. August 2006
fähig zu bleiben, erließ die Europäische
Amtsantritt von Viktor Janukowitsch
Union unter Federführung der niederlän-
als Premierminister
dischen Ratspräsidentschaft eine Erklä-
rung, in der sie Zweifel am ordnungsge- 14. September 2006
mäßen Verlauf der Stichwahlen am 26. Treffen des EU-Ukraine-Kooperationsrates
Dezember 2004 zum Ausdruck brachte. in Brüssel
Entgegen der Position Brüssels und Wa- 27. Oktober 2006
shingtons beharrte der Kreml auf einer EU-Ukraine-Gipfel in Helsinki
Rechtmäßigkeit der Wahl. Noch während 4. Dezember 2006
die Massen auf der Straße für freie und Strategiepapier: Stärkung der
faire Wahlen demonstrierten, gratulierte Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP)
Putin Janukovitsch zum Wahlsieg. Um ei-

40
fensichtlich gefälschten Wahlganges ver- Veränderungen in der Ukraine im Aktions-
DIE UKRAINE ALS TESTFALL FÜR DIE
einbarten. Am 26. Dezember 2004 wurde plan durch die Kommission aus. Weit über EUROPÄISCHE NACHBARSCHAFTSPOLITIK
der zweite Wahlgang wiederholt. Laut alle bisher geäußerten Positionen hinaus
Einschätzung von nationalen und inter- forderte das Parlament die institutionelle
nationalen Wahlbeobachtern verliefen Anbindung der demokratischen Ukraine
die Wahlen korrekt. Die Wahl Viktor bis hin zur Assoziierung. Mit dieser Positi- teter als bisher auf die Lage in der Ukraine
Juschtschenkos war das Ergebnis der von on stimmt das Europäische Parlament reagieren zu können. Die Anbindung einer
der ukrainischen Bevölkerung getragenen weitgehend mit der Position der polni- im Idealfall demokratischen Ukraine an
„Orangenen Revolution“ und war Aus- schen oder litauischen Regierung überein. die EU ist zum festen Bestandteil der euro-
druck einer neuen Demokratisierungswel- Mit der Verabschiedung eines Zehn- päischen Politik geworden. Dennoch blei-
le im postsowjetischen Raum verbunden Punkte-Plans am 21. Februar 2005 für die ben die europäischen Strategien hinter
mit der Orientierung auf europäische engere Zusammenarbeit mit der Ukraine den Erwartungen demokratischer Akteure
Werte. Viel stärker als unter Kutschma be- gab auch der Europäische Rat ein Signal der Ukraine zurück, die Transformation
stand mit der neuen Regierung die Mög- in Richtung einer demokratischen Ukraine des Landes auf den Beitritt zur Europäi-
lichkeit, die Schere zwischen außenpoliti- in Europa. Der Plan sieht eine engere si- schen Union auszurichten. Demnach kon-
scher Westorientierung und nachhaltiger cherheitspolitische Zusammenarbeit vor, zentrierte sich die Kritik an der Nachbar-
Transformation systematisch zu schließen. ebenso wie die Option eines Freihandels- schaftspolitik auf die fehlende institutionel-
abkommens, die Unterstützung beim le Perspektive, die Verknüpfung zwischen
WTO-Beitritt, die Erleichterung der Visa- den osteuropäischen Nachbarstaaten mit
Die „Orangene Revolution“ bestimmungen sowie den Ausbau der Ko- den Mittelmeeranrainern und der aus die-
als Annäherung an die EU operation in den Bereichen Energie, Um- sen Defiziten resultierenden unzureichen-
weltschutz und Transport. Ohne jedoch den Berücksichtigung der Herausforde-
Zwar war die innerukrainische Entwick- spezifische Kriterien zu nennen, soll die rungen der ukrainischern Transformation.
lung mit der Nachbarschaftspolitik zum weitere Verfahrensweise an die Imperati- Als Motoren einer europäischen Ostpoli-
festen Bestandteil der europäischen Poli- ve von Demokratie und Rechtsstaat ge- tik erkannten Polen, Litauen und Deutsch-
tik geworden, diese aber nicht attraktiv knüpft sein. land den politischen Handlungsbedarf.
und flexibel genug, um ein politisches Sig- Der Ukraine ist es gelungen, den Hand- Um die europäische Nachbarschaftspoli-
nal für die neue Demokratisierungswelle lungsdruck auf die Europäische Union tik zu einer erfolgreichen Strategie weiter-
in Richtung Europa zu geben. So identifi- nachhaltig zu vergrößern. Es bleibt zu fra- zuentwickeln, schlagen das polnische
zierte der ukrainische Aktionsplan – ver- gen, wie die Europäische Union darauf und das litauische Außenministerium vor,
abschiedet im Dezember 2004 – freie und reagiert hat und ob es der Ukraine in Zu- Teile des gemeinsamen Besitzstandes auf
faire Wahlen, die Stärkung der Zivilge- kunft gelingt, ihr Image als ein durch die Nachbarstaaten zu übertragen. Da-
sellschaft sowie die Verbesserung der Transformation in Richtung marktwirt- bei ist vor allem an die Zusammenarbeit in
Medienfreiheit als Priorität der ukrai- schaftlicher Demokratie nach Europa den Bereichen Energie, Verkehr, Infrastruk-
nisch-europäischen Kooperation. Genau strebender Staat substantiell zu festigen. tur und Umwelt gedacht. Die beiden Au-
diese Ziele waren aber mit der „Orange- ßenministerien plädieren dafür, dass die
nen Revolution“ bereits zur politischen Ukraine mittelfristig einen EU-assoziierten
Wirklichkeit geworden. Die Europäische Die Ukraine als Nachbar Europas Status erhalten soll. Im Unterschied zur Eu-
Nachbarschaftspolitik stand vor der He- oder europäischer Nachbar? ropäischen Nachbarschaftspolitik (ENP)
rausforderung, ihre Ukraine-Agenda den konzentrieren sich die Vorschläge aus den
neuen politischen Rahmenbedingungen Mit ihrer Nachbarschaftspolitik ist es der neuen Mitgliedstaaten auf eine östliche
anzupassen (siehe Tabelle 2). Europäischen Union gelungen, zielgerich- Dimension – insbesondere auf die Bezie-
Nach der „Orangenen Revolution“ war es
zu einer Umkehrung des Ungleichge-
wichts zwischen dem Sachstand der
ukrainischen Transformation und der eu-
ropäischen Politik gekommen. Im Gegen-
satz zu der Kutschma-Phase hatte die
„Orangene Revolution“ zentrale europäi-
sche Forderungen nach der Einhaltung
demokratischer Werte erfüllt und ließ so
einen Teil der Europäischen Nachbar-
schaftspolitik (ENP) zur Makulatur ver-
kommen. Dieses Ungleichgewicht veran-
lasste das Europäische Parlament am 13.
Januar 2005 zu einer Resolution über die
Wahlen in der Ukraine. Mit Zweidrittel-
mehrheit sprachen sich die Abgeordneten
für eine Berücksichtigung der politischen

Viktor Juschtschenko während einer


Pressekonferenz im Europäischen Parlament
in Straßburg (23. Februar 2005). Nach
dem Zerfall der „Orangenen Koalition“ sind
die europäischen Aspirationen der Ukraine
merklich schwächer geworden.
picture alliance/dpa

41
Iris Kempe

hungen zur Ukraine – und klammern da- delt die osteuropäischen Nachbarn als Reformen erneut stagnierten, gelang es
bei die Mittelmeeranrainer bewusst aus. mögliche Mitglieder in der Europäischen nicht mit Hilfe der Europäischen Nachbar-
Angesichts der deutschen EU-Ratspräsi- Union, die Bundesregierung unterschei- schaftspolitik die Entwicklung des Landes
dentschaft im ersten Halbjahr 2007 und det zwischen den „europäischen Nach- positiv zu beeinflussen. Die konzeptionel-
dem immensen Handlungsdruck aus Ost- barn“ und „Nachbarn Europas“ während len Alternativen für die Nachbarschafts-
europa hat das Berliner Auswärtige Amt die Kommission darauf bedacht ist, das politik stimmen darin überein, dass sie sich
unter der Federführung des Planungssta- Gleichgewicht zwischen der östlichen ausschließlich auf Osteuropa konzentrie-
bes beschlossen, die Nachbarschaftspoli- und südlichen Dimension der Nachbar- ren und in der einen oder anderen Form
tik zu einer Modernisierungspartnerschaft schaftspolitik aufrecht zu erhalten. für eine institutionelle Einbindung der
für Osteuropa weiterzuentwickeln. Über- Ein entscheidender Faktor, ob es künftig Ukraine, Moldovas und eines demokrati-
geordnetes Ziel ist es, zwischen den gene- gelingt, die Ukraine in die Europäische schen Belarus plädieren. Ihre künftige Um-
rell beitrittswilligen und beitrittsfähigen eu- Union zu integrieren, liegt in der innenpo- setzung ist einerseits von den Akteurskon-
ropäischen Nachbarn im Osten Europas litischen Entwicklung des Landes selbst. stellationen innerhalb der EU abhängig,
und den Nachbarn Europas im Mittelmeer- Die größten Erfolge für den gesamten andererseits auch von der politischen La-
raum zu unterscheiden. Die Ukraine, Mol- Raum der ehemaligen Sowjetunion war ge in den betroffenen Staaten. Eine neue
dova, aber auch Belarus und der südliche die Abhaltung freier und fairer Wahlen Demokratisierungswelle in Osteuropa
Kaukasus sollen durch eine Modernisie- bei der Wiederholung der Präsident- würde auch den Handlungsdruck auf die
rungspartnerschaft enger an die europäi- schaftswahlen am 26. Dezember 2004 Europäische Kommission vergrößern.
sche Integration angebunden werden. sowie bei den Parlamentswahlen am 26.
Ähnlich wie in den Vorschlägen aus Vilnius März 2006, Fortschritte bei der Pressefrei-
und Warschau beabsichtigt auch das Aus- heit ebenso wie das Aufkommen einer ANMERKUNGEN
wärtige Amt sektorale Abkommen in den handlungsfähigen Zivilgesellschaft.
Bereichen Binnenmarkt, Energie, Umwelt, 1 Vgl. Europäische Kommission (2003): Com-
Verkehr sowie Justiz und Inneres abzu- munication from the Commission to the Council
and the European Parliament: Wider Europe –
schließen. Für die Modernisierungspart- Der Zerfall der Neighbourhood. A New Framework for Relations
nerschaft sollen zusätzliche Haushaltsmit- „Orangenen Koalition“ with our Eastern und Southern Neighbours. Brüs-
tel unter Einbindung der internationalen Fi- sel, 11. März 2003, COM(2003) 104 final.
nanzorganisationen erschlossen werden. Über diese Fortschritte im politischen Sys- 2 Vgl. Europäische Kommission (2004): Europe-
Mit Hilfe eines institutionalisierten politi- tem hinaus war das Reformteam Jusch- an Neighbourhood Policy: Strategy Paper. Com-
munication from the Commission. Brüssel, 12. mai
schen Dialoges sollen die osteuropäischen tschenko/Timoschenko 2005 dazu ange- 2004, COM(2004) 373 final.
Nachbarstaaten enger an die europäi- treten, Schlüsselprobleme der ukraini- 3 Vgl.: Europäische Kommission (2006): Com-
sche Integration angebunden werden. schen Transformationswirtschaft zu lösen. munication from the Commission and the Europe-
Nicht nur die Ukraine hat den Druck für Lö- In der Realität führten ein unklarer Reform- an Parliament on Strengthening the European
Neighbourhood Policy. Brüssel, 4. Dezmeber
sungen über die Europäische Nachbar- kurs, die Reprivatisierung und das ambiva-
2006, COM(2006) 726 final.
schaftspolitik (ENP) hinaus beibehalten, lente wirtschaftliche Verhältnis zu Russ-
sondern auch einzelne EU-Mitgliedstaa- land, verbunden mit persönlichen Unstim-
ten, allen voran Deutschland, das als Inha- migkeiten zwischen Juschtschenko und Ti-
ber der europäischen Ratspräsidentschaft moschenko, zum Zerfall der Reformkoaliti-
im ersten Halbjahr 2007 signalisiert hat, on. Bereits am 8. September 2005 entließ

UNSERE AUTORIN
das Thema auch über die europäische der Präsident die Regierung Timoschenko
Ratspräsidentschaft hinausgehend verfol- nach wechselseitigen Korruptionsvorwür-
gen zu wollen. So ergriff auch die Europäi- fen und Konflikten innerhalb des „Orange-
sche Kommission die Initiative zur Weiter- nen Lagers“. Als Nachfolger wurde Jurij Je-
entwicklung der Nachbarschaftspolitik. chanurov am 22. September 2005 zum Mi-
Am 4. Dezember 2006 verabschiedete die nisterpräsidenten gewählt und blieb bis
Europäische Kommission die Mitteilung zum 19. Januar 2006 im Amt, als ihm das
zur Stärkung der Europäischen Nach- Parlament formal das Misstrauen aus-
barschaftspolitik.3 Über das bisherige sprach. Allerdings lehnte Juschtschenko
Konzept hinausgehend beabsichtigt die die Entlassung vor den Parlamentswahlen
Kommission, die Zusammenarbeit zu den im März 2006 ab, woraufhin Jechanurov
Nachbarstaten auszubauen. Vorgeschla- kommissarisch bis zu den Parlamentswah- Dr. Iris Kempe hat in Bonn, Berlin und
gen wird der Abbau von Handelsbe- len im Amt blieb. Nach den Parlaments- Moskau Politische Wissenschaft studiert
schränkungen bis hin zum Freihandel, die wahlen gelang es Präsident Juschtschen- und über sozialpolitische Probleme der
Erleichterung des Personenverkehrs und ko nur mit Mühe, die zeitlichen Vorgaben russischen Transformation promoviert.
der Migration, der systematische Ausbau der Verfassung einzuhalten und am 4. Au- Sie ist als wissenschaftliche Mitarbeite-
des politischen Dialoges, die Kooperation gust 2006 eine große Koalition unter Füh- rin am Centrum für angewandte Politik-
auf ausgewählten regionalen Ebenen, al- rung seines ehemaligen Rivalen Viktor Ja- forschung an der Ludwig-Maximilians-
len voran die Zusammenarbeit in der nukovitsch als Premierminister aufzustel- Universität München (C·A·P) zuständig
Schwarzmeerregion, ebenso wie die Auf- len. Bis Ende 2006 war die polische Agen- für Osteuropa – insbesondere für die
stockung der finanziellen Mittel für die da in der Ukraine von unklaren Fragen Nachbarschaftsbeziehungen der Euro-
Nachbarschaftspolitik. Vergleicht man der Ämterverteilung bestimmt. Noch ist es päischen Union. Ihre wissenschaftliche
die Vorschläge aus den EU-Mitgliedstaa- nicht gelungen, eine Regierung einzuset- Expertise nutzt sie zur Politikberatung
ten mit dem Konzept der Europäischen zen, welche die Ausarbeitung und Umset- von Regierungen, internationalen Or-
Kommission, liegt der substantielle Unter- zung eines nach Europa ausgerichteten ganisationen und Nichtregierungsor-
schied in der institutionellen Perspektive Reformkurses garantieren könnte. ganisationen. Mit regelmäßigen Aus-
und der Differenzierung zwischen der öst- Sowohl als die Ukraine mit der „Orange- landsaufenthalten in Osteuropa analy-
lichen und südlichen Dimension der Euro- nen Revolution“ unerwartete Transforma- siert Iris Kempe die aktuelle Lage in der
päischen Nachbarschaftspolitik. Der pol- tionsfortschritte machte, als auch nach Ukraine, Belarus, Moldova und der
nische und litauische Vorschlag behan- den Parlamentswahlen im März 2006 die Russischen Föderation.

42
AKTIVE POLITIK GEGENÜBER NEUEN UND ALTEN NACHBARN

Perspektiven der EU-Nachbarschaftspolitik


und neue Ideen
Barbara Lippert

liegt im Schnittpunkt von Außen- und Si- Vernetzung der Nachbarn von einer bila-
Die Europäische Nachbarschaftspolitik cherheitspolitik, Erweiterungs- und Ent- teralen zu einer multilateralen Freihan-
(ENP) der EU ist eine äußerst komplexe wicklungspolitik der EU. Aus diesen unter- delszone ausgebaut werden kann.6 Die-
Politik, die konzeptionell und in ihrer insti- schiedlichen Perspektiven und Quellen sem Ansatz sind beispielsweise die als
tutionellen Ausprägung noch nicht abge- speisen sich auch die Vorschläge für eine „EWR plus“ etikettierten Vorschläge zuzu-
schlossen ist. Die Europäische Nachbar- Fortentwicklung der Europäischen Nach- ordnen, zumal wenn sie durch Elemente
schaftspolitik resultiert zunächst aus dem barschaftspolitik. Da die Ausarbeitung ei- politischer Kooperation und Integration
Interesse der Europäischen Union (EU) an ner Europäischen Nachbarschaftspolitik flankiert werden.
einer Stabilisierung ihres Nachbarschafts- einen starken Impuls durch die Großer- Die einzelnen Ansätze und Elemente sind
raumes. Zugleich ist sie als Alternative weiterung der EU 2004/07 erhalten hat, bereits – in unterschiedlicher Gewich-
zum Beitritt in die EU gedacht und verfolgt wird sie häufig durch die Brille der Erwei- tung – in die aktuelle Konzeption der Eu-
bislang über bilaterale Ansätze, die mit terungspolitik betrachtet und daraufhin in ropäischen Nachbarschaftspolitik einge-
Anreizen für eine regionale Kooperation ihren Stärken und Schwächen bewertet. flossen und liefern Ideen zu deren Fortent-
verbunden sind, die schrittweise Beteili- Dieser Richtung zufolge sollte die Euro- wicklung.
gung der Nachbarn am Binnenmarkt der
päische Nachbarschaftspolitik (ENP) im
EU. Will man einen „Raum des Wohl-
Großen und Ganzen dem Pfad und der
stands und der guten Nachbarschaft“
schaffen, kommt zudem der Förderung
Logik der Erweiterungspolitik folgen und Ausgangslage
von Demokratie, Good Governance, der zum Beispiel auf die während der Oster-
Armutsbekämpfung und der Konfliktprä- weiterung entwickelte Strategie der Vor- Die Europäische Nachbarschaftspolitik
vention ein hoher Stellenwert zu. Die Eu- bereitung und Heranführung von Beitritts- fängt insbesondere in Bezug auf die Län-
ropäische Nachbarschaftspolitik liegt so- kandidaten an die Anforderungen der der des Mittelmeerraums nicht bei Null
mit im Schnittpunkt von Außen- und Si- EU-Mitgliedschaft zurückgreifen.2 Damit an, sondern hat eine lange Vorgeschich-
cherheitspolitik, Erweiterungs- und Ent- steht eine Beitrittsperspektive für ENP- te als EG/EU-Mittelmeerpolitik (seit An-
wicklungspolitik. Gerade diese unter- Länder zur Diskussion. Demgegenüber fang der Siebzigerjahre)7 einschließlich
schiedlichen Perspektiven, die in die Kon- bekräftigt insbesondere die Kommission, des Barcelona-Prozesses (ab 1995). Mit
zeption der Europäischen Nachbar- dass Europäische Nachbarschaftspolitik allen Mittelmeerländern hat die EU Asso-
schaftspolitik eingeflossen sind, liefern und der EU-Erweiterungsprozess „zwei ziierungsabkommen geschlossen oder
Ideen zu deren Fortentwicklung. Ambiva- getrennte Dinge“3 seien. Ein weiterer An- dieses angeboten.8 Demgegenüber ist
lenzen in der Zielsetzung – so das Resü- satz setzt in Anlehnung an die Mittelmeer- die Politik der Partnerschaft und Koopera-
mee von Barbara Lippert – werden auch und Entwicklungspolitik der EU vor allem tion der EU mit den osteuropäischen
weiterhin bestehen bleiben. Der Erfolg auf die Rolle der EU als externer Demo- Nachbarn jünger und, was die vertragli-
wird mithin vom politischen, wirtschaftli- kratisierer und Motor für politische, wirt- chen, institutionellen und verfahrensmä-
chen und auch finanziellen Engagement schaftliche und soziale Reformen in den ßigen Vorkehrungen angeht, weniger
der EU abhängen. Die wirtschaftliche Ent- Nachbarländern.4 Im Mittelpunkt stehen ambitioniert und von geringerer Intensi-
wicklung und politische Handlungsfähig- die Verbesserung der Staatsführung tät. Dennoch hat die EU mit der Europäi-
keit der Gemeinschaft, die Effektivität ei-
(Good Governance) und Wirtschaftspo- schen Nachbarschaftspolitik für alle 16
ner Gemeinsamen Außen- und Sicher-
litik, die Stärkung der Zivilgesellschaft, Nachbarländer einen „einheitlichen poli-
heitspolitik und nicht zuletzt die Beseiti-
die Entwicklung von Rechtsstaatlichkeit tischen Rahmen“9 geschaffen. Während
gung von Reformhindernissen in den
ENP-Ländern sind weitere Faktoren, die und Rechtssicherheit sowie die Achtung die Kommission auf die Vorteile dieses
den Erfolg der Europäischen Nachbar- der Menschenrechte. Eine andere Rich- übergreifenden Ansatzes verweist, sehen
schaftspolitik bestimmen werden. S tung knüpft den Ausbau der Europäi- Kritiker in der „geographischen Beliebig-
schen Nachbarschaftspolitik an die Au- keit“10 der Europäischen Nachbarschafts-
ßen- und Sicherheitspolitik der EU und politik ein Hauptmanko.
zielt vor allem auf eine Kooperation bei Die Europäische Nachbarschaftspolitik
der Lösung regionaler Konflikte und der baut auf bestehenden Vertragsbeziehun-
Eine junge, aber komplexe Politik Bekämpfung gemeinsamer Bedrohun- gen auf. Einen eigenen und einheitlichen
der EU gen, wie internationaler Terrorismus, or- Typus von Abkommen gibt es bislang
ganisierte Kriminalität und illegale Mi- nicht. Dass nur wenige originelle Vor-
Die Europäische Nachbarschaftspolitik gration.5 Die Beitrittsfrage wird hier aus- schläge für neue Formen der Kooperati-
(ENP)1 ist eine junge Politik der EU, die geklammert. Eine pragmatische Richtung on, Integration und damit der Teilhabe
seit 2004 ausgearbeitet und erprobt setzt vor allem auf den Ausbau der Han- unterhalb der Mitgliedschaft vorliegen,
wird, die jedoch weder konzeptionell ab- dels- und Wirtschaftsbeziehungen und hat auch mit der diesbezüglich seit Jahr-
geschlossen noch operationell gefestigt verfolgt wie die klassischen Assoziie- zehnten unveränderten primärrechtlichen
ist. Die Europäische Nachbarschaftspoli- rungsbeziehungen der Europäischen Ge- Lage zu tun. Erst mit den im Europäischen
tik ist eine äußerst komplexe Politik, die meinschaft (EG) vor allem das Ziel, eine Verfassungsvertrag (Art. I-57 VVE) ge-
zudem auf einen heterogenen Kreis von Freihandelszone (FHZ) für Waren und nannten „speziellen Übereinkünften“ mit
Ländern in der östlichen und südlichen Dienstleistungen zwischen der EG und Ländern der Nachbarschaft der Union
Nachbarschaft der EU gerichtet ist. Sie den Nachbarn zu schaffen, die durch deutet die Union einen neuen Vertrags-

43
Barbara Lippert

typus an, bleibt jedoch hinsichtlich der litik auf sieben Aktionslinien hin auszu- ist der Zugang zu diesem Markt enorm at-
Substanz vage. Denn der Europäische richten: traktiv. Als erste Stufe soll eine Freihan-
Verfassungsvertrag (VVE) schafft im Falle T Handel, Investitionen und wirtschaftliche delszone nach erfolgter WTO-Mitglied-
seines Inkrafttretens über die einschlägi- Integration: schrittweise und selektive schaft geschaffen werden. Aus Sicht der
gen Artikel des Vertrags über die Euro- Teilnahme am Binnenmarkt, Teilkon- EU sollten künftig „tief greifende und um-
päische Union und des Vertrags zur vergenz, „tief greifende und umfassen- fassende Freihandelsabkommen“15, die
Gründung der Europäischen Gemein- de Freihandelsabkommen“, Liberali- sich nicht auf den nur wenig handelstimu-
schaft (EUV/EGV) hinaus keine neuen sierung der Handelsströme (asymme- lierenden Wegfall von Zöllen für Waren
materiellen Grundlagen. Das heißt, dass trisch); und Dienstleistungen beschränken, ver-
die speziellen Übereinkünfte oder Nach- T Erleichterung des Personenverkehrs und einbart werden. Denn die vertiefte Frei-
barschaftsabkommen wie zuvor entwe- Migrationssteuerung: Visaerleichte- handelszone schließt die Übernahme von
der das Spektrum der Assoziierungsab- rung, Fragen der Migration, illegalen technischen Vorschriften und Standards
kommen (Art. 310 EGV) oder der Han- Einwanderung und Rückübernahme; (durch Rechtsangleichung, Regulierung
dels- und Kooperationsabkommen (Art. T Verstärkte „People-to-People“-Austausch- und Anpassung der Unternehmen bzw.
300 EGV) ausschöpfen und modifizie- maßnahmen: Förderung direkter Kon- gegenseitige Anerkennung von Normen
ren können, zumal Art. 308 EGV (bezie- takte zwischen den Menschen (Bil- und Standards) der EU durch die Nach-
hungsweise die Flexibilitätsklausel I-18 dung, Kultur, Jugend, Forschung, Zivil- barn ein. Eine derart umfassende und tie-
VVE) Spielraum für die konkrete Ausfor- gesellschaften, Verwaltungen); fe Freihandelszone würde also Elemente
mung erlaubt. Die wesentliche Neuerung T Einführung einer thematischen Kompo- der Konvergenz mit der Regulierungspo-
durch den Europäischen Verfassungsver- nente: multilaterale Übereinkommen u. litik16 der EU erfordern, sofern sie für Han-
trag (VVE) wäre darin zu sehen, dass die a. Energie und Verkehr, Beteiligung an del und Investitionen (etwa auf den Ge-
Nachbarn unter den Drittstaaten durch EU-Programmen, Stärkung der politi- bieten Standards und Konformitätsbe-
die spezielle Würdigung in Teil I des schen Zusammenarbeit und relevan- wertung, sanitäre und phytosanitäre Be-
Europäischen Verfassungsvertrags poli- ten Einrichtungen; stimmungen, Rechte geistigen Eigentums,
tisch aufgewertet würden und zum Bei- T Stärkung der politischen Zusammenar- gegebenenfalls öffentliches Auftragswe-
spiel erstmals eine Assoziierung mit der beit: gemeinsame GASP-Erklärungen, sen und Wettbewerbsregeln) relevant
Union als einheitlicher Rechtspersönlich- regionale und multilaterale Konfliktlö- sind. Nur eine so angereicherte Freihan-
keit (nicht wie zuvor nur mit der EG)11 sung in ENP-Regionen, stärkere diplo- delszone würde starke wirtschaftliche
möglich wäre. matische Präsenz; und Handelseffekte mit sich bringen, da
Die Vorschläge der Kommission zur Stär- T Verbesserung und Stärkung der regiona- mehr und hochwertigere Waren Zugang
kung der Europäischen Nachbarschafts- len Zusammenarbeit: Berücksichtigung zum Binnenmarkt der Union erhielten und
politik vom Dezember 2006 klammern die regionaler Foren und deren Synergie- das Umfeld für Investitionen deutlich ver-
Frage aus, auf welcher Rechtsgrundlage effekte, Schwarzmeerraum, Europa- bessert würde.17 In der intensivsten Form
die Nachfolgeabkommen für die Partner- Mittelmeer plus „Nachbarn der Nach- könnte sich die vertiefte Freihandelszone
schafts- und Kooperationsabkommen ge- barn“; auf alle Materien des Europäischen Wirt-
schlossen werden sollen. Abzusehen ist, T Verbesserung der finanziellen Zusam- schaftsraums (EWR) erstrecken. Folge-
dass die jetzt als „erweiterte Abkommen“ menarbeit: größtmögliche Wirksamkeit richtig spricht die Kommission vom Ziel ei-
bezeichneten Verträge substantiell Asso- und Hebelwirkungen, Governance- ner „Wirtschaftsgemeinschaft“.18 Wie
ziierungsabkommen gleichkommen, aber Fazilität, Nachbarschaftsinvestment- weit die EU in den einzelnen Fällen bei
nicht explizit so genannt werden. Dahin- fonds, bessere Koordinierung zwi- der Marktöffnung für Waren gehen wird,
ter steht die Sorge, dass die eindeutig als schen mitgliedstaatlichen und gemein- insbesondere in sensiblen Bereichen wie
europäisch qualifizierten Länder Osteu- schaftlichen Hilfen.13 bei Textil- und Agrarprodukten, bleibt ab-
ropas, die gemäß Artikel 49 EUV prinzi- Diese Angebote und Überlegungen sind zuwarten. Bei Dienstleistungen und Ar-
piell einen Antrag auf Mitgliedschaft in nicht völlig neu, sie sollen aber systemati- beitskräften dürfte die EU in Abhängig-
der EU stellen könnten, aus dem Status scher verfolgt und die einzelnen Maßnah- keit von der Arbeitsmarktsituation in den
der Assoziierung eine Beitrittsperspektive men und Instrumente besser aufeinander Mitgliedstaaten nur langsam die Restrik-
herauslesen und damit eine politische abgestimmt werden. Damit reagiert die tionen lockern.19 Die Stunde der politi-
Selbstbindung der EU für sich reklamieren Kommission auf Schwächen der aktuel- schen Glaubwürdigkeit würde für die EU
könnten – ganz wie im Falle der zehn ost- len Europäischen Nachbarschaftspolitik recht früh schlagen, zumal wenn Vor-
mitteleuropäischen Länder, die 2004/07 (ENP). Die deutsche Ratspräsidentschaft schläge für den Abschluss von aufwän-
beigetreten sind. Geschäftsgrundlage im ersten Halbjahr 2007 will diese Vor- digen Sektoralabkommen aufgegriffen
bleibt indessen, dass in den Abkommen schläge aufgreifen und zu konkreten Ak- würden, die in und zwischen den Mit-
keine explizite Mitgliedschaftsperspekti- tivitäten verdichten. So könnten die Ak- gliedstaaten intensives Bargaining auslö-
ve genannt wird, auch wenn einige neue tionslinien künftig eine Orientierung ge- sen werden.20 Angesichts des umfassen-
Mitgliedstaaten wie Polen oder Litauen ben für die gemeinsam zwischen EU und den politischen und wirtschaftlichen Re-
massiv in diese Richtung drängen.12 ENP-Land vereinbarten Aktionspläne und formbedarfs benötigen die ENP-Länder
sollten auch mit den in den (neuen) Verträ- eine zielgerichtete Unterstützung durch
gen genannten Zielen und Themenfeldern die EU, um die Voraussetzungen für eine
Inhaltliche Angebote – Aktionslinien für eine intensivere Kooperation und Inte- funktionierende vertiefte Freihandelszone
gration korrespondieren. zu schaffen und daraus Vorteile zu zie-
Jenseits der Frage des formalen Status hen. Deshalb müssten Elemente der He-
und der vertraglichen Basis steht derzeit ranführungsstrategie aus dem Erweite-
im Vordergrund, die Substanz der Bezie- Teilhabe am Binnenmarkt über rungskontext beigemischt werden, also
hungen durch größere Anreize zur Ko- vertiefte Freihandelszone etwa TAIEX (Technical Assistance and In-
operation und durch eine klare inhaltli- formation Exchange Instrument zur Bereit-
che Schwerpunktsetzung für die Europäi- Zu den Kernangeboten der ENP gehört stellung von maßgeschneiderter Experti-
sche Nachbarschaftspolitik deutlich zu die schrittweise Beteiligung der Nach- se zur technischen Unterstützung bei der
verbessern. Die Kommission schlägt dazu barn am Binnenmarkt der EU.14 Mit mehr Einführung, Anwendung und Umsetzung
vor, die Europäische Nachbarschaftspo- als einer halben Milliarde Konsumenten der EU-Gesetzgebung) und Twinning

44
(Verwaltungskooperationen zwischen ei- barn, Georgien und Aserbaidschan) und
PERSPEKTIVEN DER
ner Behörde aus einem Mitgliedstaat und in ENP-Ländern (Moldau, Georgien) be- EU-NACHBARSCHAFTSPOLITIK
einer gleichgestellten Verwaltung in ei- arbeiten, da sie die innere Entwicklung
nem ENP-Land). und Reformen erheblich beeinträchtigen
und auch eine Gefahr für die Sicherheit
der EU darstellen können (in Folge von Krisenbewältigungseinsätzen“23 geprüft
Äußere und innere Sicherheit Flüchtlingsströmen, Störungen der Ener- werden. Konkret schlägt die Kommission
gieversorgung, Menschen-, Drogen- und vor, ENP-Partner zu Briefings und Koordi-
In aktuellen Überlegungen zur Verbesse- Waffenhandel). Die Kommission bezieht nierungstreffen einzuladen, die die EU im
rung der Europäischen Nachbarschafts- sich auch sehr eindeutig auf den „stillen Rahmen von internationalen Organisa-
politik (ENP) werden die Zusammenar- Gast“, der zumindest bei der östlichen Eu- tionen wie den Vereinten Nationen, dem
beit in der Außen- und Sicherheitspolitik ropäischen Nachbarschaftspolitik im Europarat und der OSZE so genannten
und das kooperative Krisenmanagement Hintergrund steht, nämlich Russland. “Im gleich gesinnten Staaten anbietet. Au-
stark hervorgehoben. Die EU ist vor allem Interesse aller Betroffenen sollte versucht ßerdem schlägt sie für 2007 ein informel-
daran interessiert, Energiesicherheit zu werden, Russland zu einer engeren Zu- les Treffen auf hoher Ebene mit allen ENP-
einem Querschnittsthema der Europäi- sammenarbeit bei der Konfliktprävention Partnern, die Aktionspläne vereinbart ha-
schen Nachbarschaftspolitik aufzuwer- und Stabilisierung der Lage in Osteuropa ben, vor. Ein hochrangiges, multilaterales
ten. Dialog und Zusammenarbeit in den und im Südkaukasus zu bewegen.“22 Treffen könnte der Initiative zur Stärkung
Bereichen „Terrorismusbekämpfung und Darüber hinaus sollte „eine verbesserte der Europäischen Nachbarschaftspolitik
Nichtverbreitung von Massenvernich- Koordinierung im Rahmen der bestehen- Rückenwind und Sichtbarkeit verleihen.
tungswaffen sowie Anstrengungen zur Lö- den Formate des politischen Dialogs Gelegentlich werden „Sicherheitspartner-
sung regionaler Konflikte“21 sollten außer- ebenso wie die mögliche Einbeziehung schaften“ bis hin zu einer Art GASP/
dem gestärkt werden. Die Europäische von Partnerländern in Aspekte der GASP ESVP-Mitgliedschaft als Fernziel propa-
Nachbarschaftspolitik soll auch zuneh- und der ESVP, Konfliktprävention, Krisen- giert. So schlägt Charles Grant in Abhän-
mend Konflikte im Nachbarschaftsraum, bewältigung, Informationsaustausch, ge- gigkeit von der Entscheidung der EU-Mit-
zwischen ENP-Ländern (wie etwa Mol- meinsame Schulungen und Übungen und glieder eine fall- bzw. problemorientierte
dau und Ukraine, Israel und seinen Nach- die mögliche Teilnahme an EU-geführten Beteiligung von Nachbarländern vor.24

Anlässlich des Terroranschlags in London am 7. Juli 2005 sind die Flaggen vor dem Sitz der Europäischen Kommission auf Halbmast
gesetzt. In aktuellen Überlegungen zur Verbesserung der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) sollen u. a. der Dialog und die
Zusammenarbeit im Bereich Terrorismusbekämpfung verstärkt werden. picture alliance/dpa

45
Barbara Lippert

Bislang wird lediglich erwogen und ge- reich des Personenverkehrs und der Weitergehende und systematische Vor-
legentlich auch schon praktiziert, dass Steuerung von Migration zwischen der schläge greifen auf die Idee und die Er-
sich ENP-Länder GASP-Erklärungen der EU und ENP-Partnern notwendig sein fahrungen des strukturierten Dialogs zu-
EU anschließen können. Weitergehende wird: „Die Stärke unserer Europäischen rück, der beispielsweise mit den ostmittel-
Vorstellungen, etwa als Beobachter in Nachbarschaftspolitik wird sich darin europäischen Kandidatenländern spora-
den GASP-Arbeitsgruppen des Rats oder zeigen, ob Visa für Kurzzeitaufenthalte – disch praktiziert und nun den Nachbarn
gar im Politischen- und Sicherheitspoliti- ob für Geschäfts-, Bildungs- oder Ur- angeboten werden könnte. Er kann sich
schen Komitee (PSK) mitzuwirken, stehen laubsreisen oder für die Einreise in Ver- auf außen-, sicherheits- und integrations-
noch nicht auf der Tagesordnung. Das Po- bindung mit Forschungs- und wissen- politische Themen ebenso wie Sektorpoli-
tential für eine Fortentwicklung ist also mit schaftlichen Tätigkeiten oder zur Teilnah- tiken erstrecken. Es handelt sich um ge-
den Vorschlägen der Kommission noch me an zivilgesellschaftlichen Konferen- sonderte multilaterale Beratungen auf Ar-
bei weitem nicht ausgeschöpft. zen – in einer angemessenen Zeit und zu beits- und Ministerebene des Rats in sei-
Vor diesem Hintergrund sind die Vor- vertretbarem Preis erteilt werden.“26 Visa- nen verschiedenen Konfigurationen. Der
schläge für eine regionale Zusammenar- erleichterung und Rückübernahme sind strukturierte Dialog bliebe so also auf die
beit zu sehen. Bislang gibt es nur für die aus Sicht der EU miteinander politisch Exekutive begrenzt. Er bietet weniger als
Mittelmeerländer mit dem Barcelona- und inhaltlich zu verbinden und in einem einen Beobachterstatus wie ihn etwa die
Prozess bzw. der Euro-Mediterranen Part- Ausgleich der Interessen zu behandeln. Länder des Europäischen Wirtschafts-
nerschaft ein multilaterales Format. Mit raums (EWR) und insbesondere Norwe-
der Osterweiterung 2007 wird die EU gen haben. Als Beobachter kann man an
unmittelbar zum Schwarzmeeranrainer. Zivilgesellschaftliche Kontakte ordentlichen Sitzungen der EU-Organe
Russland, die Türkei und die ENP-Länder und Mobilität teilnehmen, wenngleich allenfalls mit Re-
Ukraine und Georgien grenzen an das derechten und prinzipiell ohne Stimm-
Schwarze Meer, so dass diese Region ein Vermehrt werden sollen außerdem die zi- recht.29 Auch die Praxis gelegentlicher
großes Potential für Dialog und Zusam- vilgesellschaftlichen Kontakte, vor allem Einladungen zu Treffen der Staats- und
menarbeit bietet. Die Kommission schlägt über die Öffnung von Mobilitäts- und Ge- Regierungschefs wäre systematisch wie-
eine „Schwarzmeersynergie“ vor, die sich meinschaftsprogrammen für Nachbarlän- derzubeleben. Diese regelmäßigen Dia-
auch mit der Bearbeitung regionaler Kon- der, die auch bereits angelaufen ist.27 In loge könnten als Element in den erweiter-
flikte befassen kann. Zudem können die Betracht kommt, eine ENP-Komponente in ten Abkommen verankert werden. Sie be-
bislang lose oder gar nicht verbundenen laufende Bildungs- und Jugendaustausch- gründen aber weder so genannte Teilmit-
Initiativen wie die Black Sea Economic programme aufzunehmen, also Tempus gliedschaften noch die Beteiligung an
Cooperation (BSCE) oder die Baku-Initia- für die Hochschulkooperation und das Sti- Entscheidungen der EU. Das trifft im Prin-
tive für Verkehr und Sicherheit aufgegrif- pendiatenprogramm ERASMUS MUN- zip auch für die fortgeschrittensten Betei-
fen werden. Der Ansatz ist, wie auch DUS für Studierende, YOUTH und der Eu- ligungsformen von EFTA-Ländern an der
bei der Euro-Mediterranen Partnerschaft, ropäische Freiwilligendienst (EVS) für den Entscheidungsvorbereitung und Imple-
dass Wirtschafts-, Sicherheits- und Politik- Jugendaustausch. Darüber hinaus soll die mentierung im Rahmen des Europäischen
räume nicht gegeneinander abgeschot- Mobilität von Wissenschaftlern und die Wirtschaftsraums (EWR) zu. Der struktu-
tet, sondern soweit wie möglich vernetzt Anbahnung von Unternehmenskontakten rierte Dialog zwischen der EU und den
werden. Um diese Entwicklungen zu un- aufgrund zivilgesellschaftlicher Begeg- Kandidaten Ostmitteleuropas wurde in
terstützen, sind innerhalb des ENPI (Euro- nungsmaßnahmen (Städtepartnerschaf- den 1990er-Jahren von beiden Seiten nur
pean Neighbourhood and Partnership ten und Austausch von kommunalen Ver- halbherzig betrieben und vielfach wegen
Instrument) Mittel für die grenzüberschrei- waltungen, Kontakte zwischen Gewerk- seines rein konsultativen und multilate-
tende und dezentrale Zusammenarbeit schaften, Träger von kulturellen Einrich- ralen Charakters kritisiert. Im mitglied-
z. B. zwischen lokalen und regionalen tungen und Experten des Gesundheitswe- schaftsfreien Kontext der Europäischen
Behörden vorgesehen. Über den ENP- sens) unterstützt werden. Nachbarschaftspolitik könnte jedoch der
Raum hinausgreifend werden auch die Mehrwert wegen der privilegierten Kon-
„Nachbarn der Nachbarn“, also Zentral- sultations- und Informationsmöglichkeiten
asien oder die Staaten der Golfregion in Themendialoge und höher bewertet werden. Zudem wäre für
Fördermaßnahmen einbezogen und sol- Beobachterstatus die Länder Osteuropas (zumindest an-
len auch gemäß der Europäischen Si- fangs) ein bi- statt multilateraler Zugang
cherheitsstrategie der EU berücksichtigt Unter den weiteren Angeboten zur Stär- zu erwägen. So schlägt etwa der litau-
werden. kung der Europäischen Nachbarschafts- ische Außenminister einen „engen insti-
Von ähnlich großem Interesse wie die au- politik sind die Aufnahme und der Ausbau tutionellen Dialog“ gemäß der Formel
ßen- und sicherheitspolitische Zusam- von Dialogen zu Schlüsselbereichen der 25/27+1 als Regelfall vor.30 Er soll sich auf
menarbeit ist aus Sicht der EU die wir- Kooperation und Integration zu sehen. sektorale aber auch auf klassische The-
kungsvolle Kooperation bei Problemen, Sie können bi- oder multilateral angelegt men des politischen Dialogs beziehen. Al-
die für die innere Sicherheit der EU rele- sein. Derzeit sieht die Kommission The- lerdings würde aus seiner Sicht diese neue
vant sind. Dialoge in bi- und gegebenen- mendialoge vor allem in den Bereichen Struktur auch dazu dienen, die konkreten
falls auch multilateralen Formaten über vor, in denen ENP-Partner gemeinsame Fortschritte des jeweiligen Nachbarlan-
diese Themen soll ein Schwerpunkt der Interessen und Belange verfolgen und so des und weniger die EU-Agenda zu dis-
Europäischen Nachbarschaftspolitik bil- ein multilaterales Dialogformat nahe kutieren. Das liefe auf eine Dopplung der
den. Dazu zählen die Intensivierung der liegt. Genannt werden folgende Berei- bilateralen Partnerschafts- bzw. Assozi-
Zusammenarbeit beim Grenzschutz, bei che: „Energie, Verkehr, Umwelt, Entwick- ierungsstrukturen hinaus. Weitergehend
der Steuerung der legalen und der Be- lung des ländlichen Raums, Informations- wäre der Vorschlag, Nachbarn einen an
kämpfung der illegalen Einwanderung, gesellschaft, Forschungskooperation, öf- politische und andere Konditionen – etwa
beim Kampf gegen Menschenhandel, or- fentliches Gesundheitswesen, Finanz- im Hinblick auf die Reform- und Moderni-
ganisierte Kriminalität, Geldwäsche so- dienstleistungen, Grenzschutz, Migration sierungserfolge – gebundenen, thema-
wie Finanz- und Wirtschaftskriminalität.25 und maritime Angelegenheiten.“28 Zu den tisch bzw. sektoral definierten Beobachter-
Die Kommission unterstreicht, dass künftig Teilbereichen können dann gesonderte status in EU-Institutionen auf verschiede-
ein Geben und Nehmen gerade im Be- Abkommen geschlossen werden. nen Ebenen einzuräumen.31 Während der

46
Beobachterstatus die Grenze zwischen 2007-2013) ist ein einheitliches Finanzie-
PERSPEKTIVEN DER
Mitglied und assoziiertem Drittstaat auf- rungsinstrument geschaffen worden. Et- EU-NACHBARSCHAFTSPOLITIK
rechterhält, würde die neue Kategorie des wa ein Drittel davon entfällt auf Osteuro-
„assoziierten Mitglieds“ diese Grenze ver- pa. Diese Mittel sollen eingesetzt wer-
wischen. Nach dem Vorschlag des Euro- den, um die ENP-Agenda zu unterstützen.
paabgeordneten Duff sollte im Falle einer Neu sind die Finanzmittel für eine Gover- tutionen“ im Angebot.34 Sie zielt auf eine
Neuverhandlung des Europäischen Ver- nance- und Investitions-Fazilität. Im Rah- funktionale Kooperation und Verflech-
fassungsvertrags (VVE) diese neue Kate- men der Governance-Fazilität will die EU tung. Im Vergleich zur asymmetrischen Si-
gorie Eingang in das Primärrecht finden Anstrengungen und Erfolge bei der Um- tuation der Beitrittsverhandlungen sind
und damit den in der Luft hängenden Be- setzung der nationalen Reformagenda die ENP-Partner gefordert, ihre Interessen
stimmungen zu den Nachbarn der EU Bo- zusätzlich prämieren (43 Millionen Euro und Prioritäten sehr viel intensiver, kriti-
denhaftung geben. Kurz umrissen bleibt jährlich). Damit sollen Reformkräfte poli- scher und differenzierter zu klären. Denn
jedoch auch der Status des assoziierten tisch ermutigt und unterstützt werden. anders als im Falle der Beitrittsländer, sind
Mitglieds in seiner institutionellen Dimen- Auch werden der grenzüberschreitenden sie nicht durch das alles überragende Ziel
sion verschwommen, denn diese sollen Zusammenarbeit eine besondere Bedeu- der Mitgliedschaft determiniert. Für die
der EFTA und dem Europäischen Wirt- tung beigemessen und Finanzmittel für EU bedeutet dies umgekehrt, dass die Ver-
schaftsraum (EWR) beitreten, dessen insti- die grenznahe Kooperation zwischen handlungsprozesse von Kompromissen
tutionelle Mechanismen nutzen und ad ENP- und EU-Ländern sowie unter den und einem Geben und Nehmen bestimmt
hoc an Politiken der EU beteiligt werden. ENP-Ländern bereitgestellt. Aus Sicht der sind. Die Inhalte der Assoziierung oder
Sie wären aber nicht direkt und mit Mit- EU sollen die Weltbank und die Bank für Partnerschaft bemessen sich, anders als
gliedschaftsrechten in den EU-Organen Wiederaufbau und Entwicklung für eine bei der Erweiterung, nicht primär und uni-
vertreten.32 koordinierte Unterstützung mobilisiert form nach dem totalen Acquis communau-
werden. Ferner soll ein mit 100 Millionen taire et politique. Sie sind selektiver, aber
Euro jährlich ausgestatteter Nachbar- doch auf ihn bezogen. Überlegungen zur
Verbesserung der finanziellen schaftsinvestmentfonds Zuschüsse zu Aufwertung und Verbesserung der ENP-
Zusammenarbeit Darlehen geben, die ENP-Länder von In- Angebote („ENP plus“)35 setzen allerdings
stitutionen und z.B. EU-Mitgliedern und häufig bei einer stärkeren, wenngleich
Innovationen sind bei der finanziellen Zu- anderen Drittstaaten erhalten.33 nicht vollständig beabsichtigten Acquis-
sammenarbeit mit den ENP-Ländern zu Die Europäische Nachbarschaftspolitik übernahme an.36 Ob dies durch zusätzli-
erwarten. Mit ca. 12 Milliarden Euro (für hat demnach potentiell „alles außer Insti- che Sektoralabkommen oder aber im Rah-
men der erweiterten Abkommen verein-
bart wird, ist so lange nachrangig, wie die
rechtliche Verbindlichkeit der Überein-
künfte gewahrt ist.
Zeichnet sich vor diesem Hintergrund ein
neues Modell für die Anbindung von
Drittstaaten an die EU unterhalb der Mit-
gliedschaft ab? Zwei Modelle aus der ak-
tuellen Diskussion sollen kurz skizziert und
diskutiert werden: Der EWR plus und eine
Modernisierungs- und Stabilitätspartner-
schaft, die um eine gesamteuropäische
Aufgabenkonföderation ergänzt wird.

EWR plus

Der Europäische Wirtschaftsraum (EWR)


ist die bisher umfassendste Struktur, die
die EU und die EFTA-Staaten zum Zweck
der Beteiligung der EFTA-Länder an der
Politikformulierung, an Verhandlungen so-
wie der Implementierung und Kontrolle
von Entscheidungen geschaffen haben.
Als „EWR plus“ tituliert, soll er, etwa nach

Durch Bildungs- und Jugendaustausch-


programme werden zivilgesellschaftliche
Kontakte gestärkt. José Manuel Baroso
spricht anlässlich des 20-jährigen Jubiläums
des ERASMUS-Programms. Das ERASMUS-
Programm fördert u.a. den Austausch
von Studierenden und Dozenten sowie
die Zusammenarbeit europäischer Hoch-
schulen. picture alliance/dpa

47
Barbara Lippert

dem Vorschlag des Europaabgeordneten gefunden, jedoch als Zwischen- und nicht stärkerer Akzent auf Interessen- und Prä-
Elmar Brok, Pate stehen für die Beziehun- als Endstufe der Beziehungen, die aus ferenzabgleich zwischen den Vertrags-
gen zu den osteuropäischen Nachbar- ukrainischer Sicht beitrittsorientiert sein parteien gelegt werden.
staaten.37 Hier interessiert zunächst nur sollen.
die institutionelle Seite des Europäischen Durch den Europäischen Wirtschafts-
Wirtschaftsraums (EWR). Diese funktio- raum nehmen die EFTA-Länder am Bin- Assoziierung neuen Typs
niert nach dem Prinzip, dass nicht nur die nenmarkt der EU teil. Der Binnenmarkt
EU, sondern auch die EFTA-Seite mit einer schafft mit der Freizügigkeit für Waren, Diese Modernisierungs- und Stabilitäts-
Stimme in den paritätisch besetzten ge- Dienstleistungen, Kapital und Personen partnerschaft sollte im Zentrum einer „As-
meinsamen Organen des Europäischen das Herzstück der Gemeinschaft, das soziierung neuen Typs“45 stehen. Diese
Wirtschaftsraums spricht. Das sind der trotz der flankierenden Politiken von Um- Assoziierung würde im Sinne der vertief-
EWR-Rat (Ministerebene), der Gemeinsa- welt bis Gesundheit noch einigermaßen ten Freihandelszone samt politikfeldspe-
me EWR-Ausschuss (EU- Kommission und klar abzugrenzen ist. Damit hat der Euro- zifischer Flankierung mehr bieten als eine
EFTA-Vertreter), der Gemischte Parlamen- päische Wirtschaftsraum ein tragfähiges Freihandelsassoziierung, aber weniger
tarische EWR-Ausschuss (Abgeordnete Programm und Profil, das von einem ho- beziehungsweise anderes als eine Bei-
des Europäischen Parlaments und von hen Anteil von Rechtsetzungstätigkeit be- trittsassoziierung bieten. Statt des Beitritts
EFTA-Parlamenten) und der Beratende stimmt ist. Es gäbe kaum ein anderes Tä- stehen eine effektive Verbesserung der
Ausschuss des EWR (bestehend aus Mit- tigkeitsfeld der EU für diese Form von „Tei- Lebensverhältnisse und verlässliche po-
gliedern des Wirtschafts- und Sozialaus- lintegration“, das an seine Stelle treten litische Beziehungen im Zentrum. Maß-
schusses der EU und Mitgliedern des Be- könnte. Aufgrund der steigenden Interde- nahmen und Themen, die innerhalb von
ratenden Ausschusses der EFTA). Zur Ab- pendenz der Politiken und wegen der sechs Kooperationsfeldern ausgewählt
stimmung ihrer Positionen haben die eng pfeilerübergreifenden Integrationsdyna- und zeitlich sowie inhaltlich ausgestaltet
kooperierenden EFTA-Länder aufbauend mik ist die Isolierung oder kumulative werden, sind auf das Ziel der Moderni-
auf ihr bereits existierendes Institutionen- Kombination von Sektoren und High Poli- sierung ausgerichtet.46 Diese umfassen
gefüge eine spiegelbildliche Struktur ge- tics-Feldern, auf die sich ein neuer „EWR im Einzelnen: 1. Institutionen (gemeinsame
schaffen, damit sie gemeinsame Positio- plus“ gründen könnte, perspektivisch eher Assoziierungsinstitutionen sowie ein kon-
nen in den EWR-Organen vertreten kön- als dysfunktional einzuschätzen. Schon ditionierter Beobachterstatus in EU-Insti-
nen. Neu geschaffen wurden außerdem der Europäische Wirtschaftsraum ist viel- tutionen), 2. Wirtschaft und Handel (schritt-
die EFTA-Überwachungsbehörde und der fach ergänzt worden, um mit der Integra- weise asymmetrische Handelsliberalisie-
EFTA-Gerichtshof zur Umsetzung der tionsentwicklung Schritt zu halten.41 rungen, Schaffung einer vertieften FHZ
EWR-Verpflichtungen auf EFTA-Seite. 38 Die als „EWR plus“ bezeichneten Vor- und weitere Integration in den Binnen-
Schon dieser multilaterale Ansatz wäre schläge beziehen das Plus auf die über markt, Investitionshilfen sowie makroöko-
nicht ohne weiteres auf die sechs Länder das Wirtschaftliche hinausgehenden Fel- nomische Kooperationen), 3. Innere Si-
Osteuropas zu übertragen.39 Interessant der der Kooperation, also etwa Umwelt- cherheit (Bekämpfung organisierter Krimi-
ist jedoch aus ihrer Sicht das Recht, an der schutz und eine multilaterale Grenzsiche- nalität, Grenzsicherung, Einwanderungs-
Formulierung von Entscheidungen und de- rung.42 Andererseits lässt die fehlende politik, Rückführabkommen, Visapolitik
ren Umsetzung beteiligt zu sein, also etwa Binnenmarktreife der Nachbarn auf ab- sowie Kooperation mit Behörden und EU-
in den 400 Arbeits- und Expertengruppen sehbare Zeit nur eine deutlich reduzierte Agenturen), 4. Demokratieförderung und
von Kommission und Rat nach dem Vorbild Befähigung für einen gemeinsamen Wirt- politischer Dialog (u. a. politische Kondi-
der EWR/EFTA-Länder, die dort sektor- schaftsraum zu. Im „EWR plus“ könnten tionalitätsklausel, vertiefter Dialog im
weise Zutritt haben, mitzuwirken. Das er- die Partnerstaaten „in Anlehnung an den Rahmen der Assoziierungsinstitutionen,
möglichte ihnen, frühzeitig über geplante EWR, schrittweise 40-60% der EU-Ge- weitere politikfeldspezifische Themen-
Legislativakte informiert zu werden und ei- setzgebung übernehmen. Eine engere dialoge, Institutionenaufbau, Ausbau von
gene Interessen einzubringen. Allerdings Kooperation mit der EU (...) wäre mög- TAIEX und Twinning-Aktivitäten, systema-
haben auch die EWR/EFTA-Länder keine lich.“43 Schon hier zeigt sich, dass sehr un- tische Einbeziehung von zivilgesellschaft-
Entscheidungsrechte im EU-System, son- terschiedliche Felder der Kooperation lichen Vereinigungen und Sozialpart-
dern nur besondere Gestaltungsmöglich- dem EWR-Mechanismus unterworfen nern, Öffnung von EU-Programmen), 5.
keiten (decision-shaping statt decision- werden sollen. Zudem wird der oben be- Außen- und sicherheitspolitischer Dialog
making). Umgekehrt ist das EWR-System schriebene Rutschbahneffekt ins Kalkül und Kooperation (Möglichkeit der Assozi-
souveränitätsschonend: Die EWR-Länder gezogen: „Somit würde eine europäische ierung mit gemeinsamen Stellungnahmen
übernehmen etwa 80 Prozent des Binnen- Perspektive für diese Länder geboten und und Aktionen im Rahmen der GASP, Teil-
markt-Acquis, der jedoch nicht unmittel- mit ihr auch der Druck für innere Refor- nahme an gemeinsamen Missionen und
bar wirksam ist. Es fragt sich, ob der kom- men. Am Ende des Zwischenschritts kann Einsätzen, gemeinsame Ratssitzungen zu
plexe institutionelle Aufbau des Europäi- dann der Beitritt als Vollmitglied stehen – spezifischen Themen) sowie 6. Hilfsmaß-
schen Wirtschaftsraums überhaupt sinn- falls dies von beiden Seiten zu diesem nahmen (zur Verbesserung von Economic
voll auf bilaterale Beziehungen zu über- Zeitpunkt noch gewünscht wird und die Governance und Good Governance, In-
tragen und praktisch zu bewältigen wäre, notwendigen Bedingungen erfüllt sind.“44 frastruktur, grenzüberschreitende Koope-
denn die EU würde dies ja gegebenen- Allerdings finden sich in diesem Konzept ration und Verflechtung sowie regionale
falls allen osteuropäischen Nachbarn an- keine konkreten Aussagen zu Art und Um- Entwicklung). Zentrales Anliegen und
bieten und mit diesen zumindest anfangs fang der begleitenden Unterstützung der Gradmesser ist also die effektive Unter-
einzeln exerzieren müssen. Nahe liegen- EU, bei der die Übergänge zur Heranfüh- stützung der Transformation in Bezug auf
der wäre eine qualitative Transformation rungshilfe im Rahmen der Erweiterungs- Good Governance und wirtschaftliche
der bestehenden bilateralen Beziehun- politik fließend sind. „EWR plus“ ist der- Entwicklung,47 nicht die Konvergenz mit
gen also eine Mischung aus dem bilatera- zeit noch kein durchdekliniertes Konzept, dem EU-Acquis von der Gemeinsamen
len Schweizer Modell und dem EWR-ba- jedoch scheint es im Wesentlichen als Agrarpolitik bis zur Wettbewerbspolitik.
sierten Norwegischen Modell, das bilate- „Einbahnstraße“ gedacht zu sein, also als Die Komponente „Stabilitätspartner-
ral vor allem um die Schengenkooperati- einseitige Übertragung des Acquis. Da- schaft“ betont außerdem das Interesse
on ergänzt ist.40 Tatsächlich hat das „Mo- gegen kann im Rahmen einer Moderni- der EU, diese Länder für den Kampf ge-
dell Norwegen“ in der Ukraine Anklang sierungs- und Stabilitätspartnerschaft ein gen organisierte Kriminalität und die

48
Weiterverbreitung von Massenvernich- und humanitäre Dimension, die ökonomi-
PERSPEKTIVEN DER
tungswaffen, für die Sicherung von Ener- sche und die Sicherheitsdimension. EU-NACHBARSCHAFTSPOLITIK
gielieferungen und die Abwehr des inter- Unter dem Dach der Europäischen Nach-
nationalen Terrorismus, mithin für die He- barschaftspolitik könnten dann die multi-
rausforderungen der Global Governance, laterale Euro-Mediterrane Partnerschaft
auch angesichts aufsteigender Mächte (EMP) und die gesamteuropäische Auf- soziierungs- und Partnerschaftsbeziehun-
wie China und Indien, zu gewinnen. Die gabenkonföderation miteinander ver- gen werden zunehmend durch multilate-
Assoziierung neuen Typs sollte der Bau- bunden werden. Diese Konföderation rale Kooperations- und Integrationsan-
stein für eine umfassende Neuordnung sollte einen Prozess initiieren, in dessen gebote ergänzt werden. Die Europäische
der Beziehungen zwischen der sich ohne- Verlauf gemeinsame Institutionen (z.B. Nachbarschaftspolitik wird besonders
hin – siehe Balkan – erweiternden EU und Konföderationsrat auf Ebene von Minis- anfällig bleiben gegenüber krisenhaften
den östlichen Nachbarn sein. Sie hat ih- tern, hohen Beamten und der Parlamen- Entwicklungen im östlichen und südlichen
ren Preis: Jedes neue Arrangement für ei- te) geschaffen und Aufgaben, Verfahren, Nachbarschaftsraum (der Nahost-Kon-
ne institutionelle Teilhabe von Drittstaa- Regeln und Normen der Kooperation bis flikt, die Islamisierungstendenzen in
ten kompliziert und verdunkelt die Gover- hin zur „Gemeinschaftsbildung“ allmäh- Nordafrika, Tschetschenien, eingefrore-
nance-Strukturen der EU weiter. Die vor- lich fest- und fortgeschrieben werden. ne Konflikte im Südkaukasus etc.). Der Er-
geschlagenen Vereinbarungen über eine Ähnlich wie beim KSZE-Prozess stünde folg der Europäischen Nachbarschafts-
Teilhabe an Politiken verlangen von der das Ergebnis nicht im Vorhinein fest. Ein- politik wird davon abhängen, wie über-
EU weniger Protektionismus, sie erhöhen mal auf den Weg gebracht, würde der zeugend das politische, wirtschaftliche
den Wettbewerbsdruck im Binnenmarkt „Gesamteuropäischen Aufgabenkonfö- und finanzielle Engagement der EU und
und nicht zuletzt werden auch mehr Mit- deration“ allmählich eine festere Struktur der Mitgliedstaaten sowie die Balance
tel aus dem EU-Haushalt in die Nachbar- gegeben. Dies nicht zuletzt vor dem Hin- von Angeboten und Forderungen sein
länder fließen müssen. tergrund einer noch andauernden Neu- wird und wie positiv und kontinuierlich die
strukturierung des internationalen Sys- politischen Eliten in den ENP-Ländern
tems und der internationalen Organisa- den Reformerfordernissen nachkommen
Gesamteuropäische tionen. Die Einbindung des Europarats können und wollen.
Aufgabenkonföderation und gegebenenfalls auch die Nutzung
seiner Infrastruktur für diese Aufgaben-
Wie dargelegt, ist das Konzept der Euro- konföderation lägen nahe. Andere Orga- ANMERKUNGEN
päischen Nachbarschaftspolitik bisher nisationen wie die NATO und seit langem
im Wesentlichen bilateral ausgerichtet. schon die OSZE sind raumgreifender an- 1 Der vorliegende Aufsatz entstand im Rahmen
Eine multilaterale Ergänzung im Süden ist gelegt als die Konföderation und ebenso des IEP-Schwerpunktprogramms „Dialog Europa
der Otto Wolff-Stiftung“. Er basiert auf dem Bei-
der bislang wenig effektive Barcelona- in einem Wandlungsprozess begriffen.
trag von Barbara Lippert (2007): Teilhabe statt
Prozess beziehungsweise die Euro-Medi- Die Aufgabenkonföderation sollte die EU Mitgliedschaft. Die EU und ihre schwierigen
terrane Partnerschaft.48 Für Osteuropa plus die sechs postsowjetischen Nach- Nachbarn im Osten. In: Osteuropa, Heft 2/2007
gibt es aus unterschiedlichen Gründen barschaftsländer (potentiell plus Russ- (im Erscheinen).
keinen vergleichbaren Rahmen. Die EU land, die EFTA-Länder und weitere Kandi- 2 Vgl. allg. Koopmann, Martin/Lequesne,
Christian (Hrsg.) (2006): Partner oder Beitrittskan-
könnte jedoch mit den ENP-Ländern Ost- datenländer) umfassen. didaten? Die Nachbarschaftspolitik der Europäi-
europas (sowie den EFTA-Ländern und Im Vergleich zu anderen Vorschlägen wie schen Union auf dem Prüfstand. Baden-Baden.
Kandidaten) eine neue Entscheidungs- dem „EWR plus“ geht es bei der ergän- 3 Europäische Kommission (2006): Mitteilung
struktur schaffen, für die sich in Anlehnung zenden Aufgabenkonföderation nicht der Kommission an den Rat und das Europäische
Parlament über die Stärkung der Europäischen
an die Idee des Europaabgeordneten primär darum, eine Art Zwischenstufe zur
Nachbarschaftspolitik. KOM(2006) 726 endg.,
Klaus Hänsch der Name „Gesamteuro- Mitgliedschaft zu kreieren. Es geht viel- Brüssel, 4.12.2006, S. 2.
päische Aufgabenkonföderation“ anbie- mehr darum, dass sich die EU in eine trag- 4 Vgl. Jünemann, Annette (2005): Zehn Jahre
tet.49 Diese Aufgabenkonföderation soll fähige und auf längere Dauer angelegte Barcelona-Prozess. In: Aus Politik und Zeitge-
eine funktionale Kooperation, aber auch gesamteuropäische Aufgabenkonföde- schichte, 45/2005, S. 7-14.
5 Vgl. Europäischer Rat (2003): Ein sicheres
gemeinsame Entscheidungsverfahren und ration und möglicherweise politische Ge- Europa in einer besseren Welt. Europäische Si-
„leichte Institutionen“ ermöglichen. In ihr meinschaft einbringt. cherheitsstrategie. Brüssel, 12.12.2003, S. 7 und 8;
sollen Länder vertreten sein, die die Lynch, Dov (2005): The security dimension of the
ambitionierten Kooperationsziele einer European neighbourhood. In: The International
Spectator, Heft 1/2005, S. 33-43.
Modernisierungs- und Stabilitätspartner- Perspektiven 6 Vgl. die Studie von Michael Emerson (Project
schaft erfolgreich umsetzen. Hier wäre Director) et al. (2006): The Prospect of Deep Free
auch zu überlegen, ob oder inwieweit Die Europäische Nachbarschaftspolitik Trade between the European Union and Ukraine.
Russland Teil einer solchen gesamteuro- bleibt offen für weitere Ideen und wird in Centre for European Policy Studies. Brüssel.
päischen Aufgabenkonföderation wer- ihrem Fortgang von externen Herausfor- 7 Vgl. Rhein, Michael (2004): Die EU und der
Mittelmeerraum. In: Weidenfeld, Werner (Hrsg.)
den könnte. Die Aufgabenkonföderation derungen wie internen Entwicklungen des (2004): Die Europäische Union – Politisches Sys-
dient dazu, Themen wie Energiesicher- europäischen Integrationsprozesses be- tem und Politikbereiche. Bonn, S. 521-538.
heit, Infrastruktur, Good Governance so- einflusst. Wegen der Präferenzen der Mit- 8 Abschluss der Assoziierungsabkommen
wie Migrationspolitik übergreifend und gliedstaaten werden die Ambivalenzen (Stand von Januar 2007): Algerien (09.2005),
Ägypten (06.2004), Israel (06.2000), Jordanien
multilateral zu behandeln und nach fest- in der Zielsetzung – Beitrittsalternative
(05.2002), Libanon (04.2006), Libyen (---), Marok-
zulegenden Verfahren auch gemeinsam oder Beitrittsvorbereitung – auch in Zu- ko (03.2000), Palästinensische Autonomiebehör-
Entscheidungen zu treffen. Sie sollte eine kunft bestehen bleiben. Die wirtschaftli- de (Interimsabkommen 07.1997), Syrien (---), Tune-
starke parlamentarische Komponente che Entwicklung, die politische Hand- sien (03.1998).
haben, da sie nur so auch in die Gesell- lungsfähigkeit und insbesondere die Ko- 9 Europäische Kommission (2006): Mitteilung
der Kommission an den Rat und das Europäische
schaften hineinwirken kann und nicht die härenz und Effektivität der GASP/ESVP Parlament über die Stärkung der Europäischen
Exekutivlastigkeit vorangegangener Be- werden die Europäische Nachbar- Nachbarschaftspolitik. KOM(2006) 726 endg.,
ziehungen einfach nur perpetuiert.50 Im schaftspolitik praktisch beeinflussen und Brüssel, 726 endg., Brüssel, 4.12.2006, S. 2.
Zentrum der gesamteuropäischen Aufga- im Hinblick auf Länder und Regionen wei- 10 Kempe, Iris (2006): Nachbarschaftspolitik:
Russland, Ukraine, Belarus, die Republik Mol-
benkonföderation stünden die politische ter ausdifferenzieren. Die bilateralen As-
dau. In: Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolf-

49
Barbara Lippert

gang (Hrsg.) (2006): Jahrbuch der Europäischen 19 Dass die Kommission im Strategiepapier 27.10.2006, S. 6 sowie Konrad Schuller: „Modell
Integration 2006. Baden-Baden, S. 267-272, hier 2004 anders als im Wider-Europe-Papier von Norwegen. Die Ukraine strebt in die Europäische
S. 268. 2003 die vier Freiheiten nicht mehr im Einzelnen Union und braucht eine westliche Perspektive“. In:
11 Bezüglich der 2. und 3. Säule besteht keine auflistet, unterstreicht die Sensibilität und Zurück- FAZ, Nr. 252, 30.10.2006, S. 10. Vgl. ausführlich
Assoziierungskompetenz der EG/EU. Zumeist haltung. Vgl. Europäische Kommission (2003): zur institutionellen Dimension: Marius Vahl: Mo-
werden die Abkommen deshalb als „gemischte Größeres Europa – Nachbarschaft. Brüssel dels for the European Neighbourhood Policy. The
Abkommen“ geschlossen, die in allen Mitglied- 11.3.2003, S. 10, sowie generell Michaela Dodi- European Economic Area and the Northern Di-
staaten ratifiziert werden müssen. Vgl. zur Revisi- ni/Marco Fantini: The EU Neighbourhood Policy: mension. CEPS Working Document No.218, 2005,
on des neuen Nachbarschaftsartikels im VVE die Implications for Economic Growth and Stability. bes. S. 6-9.
Vorschläge des Europaabgeordneten Andrew S. 507-532 [Fußnote 17] 41 Vgl. EFTA Secretariat: „This is EFTA“, Brüssel/
Duff (2006): Plan B: How to Rescue the European 20 Vgl. die Rede des litauischen Außenminis- Genf 2006, S. 5.
Constitution. Paris (Notre Europe, Studies and Re- ters Petras Vaitiekunas auf der internationalen 42 Vgl. Elmar Brok, Union in Europa, [Fußnote
search, 52/2006), S. 26. Der Begriff Teilintegrati- Konferenz „Caspian Outlook 2008“ in Bled (Slo- 37], S. 5.
on ist nicht aus den europäischen Verträgen ab- wenien) vom 27. August 2006. 43 Vgl. ebd., S. 5.
zuleiten. Er bezieht sich hier auf Drittstaaten, ist 21 Europäische Kommission: Europäische Nach- 44 Vgl. ebd., S. 5.
also zunächst von Formen der differenzierten barschaftspolitik: Die ersten Aktionspläne, Pres- 45 Vgl. ausführlich Lippert, Barbara (2006): As-
oder abgestuften Integration abzugrenzen (zur semitteilung IP/04/1453, Brüssel, 9.12.2004, S. 2. soziierung plus gesamteuropäische Aufgaben-
Flexibilisierungsproblematik vgl. weiterhin Claus 22 Europäische Kommission: 726 endg., Brüs- konföderation. In: integration, Heft 2/2006,
Giering (1997): Europa zwischen Zweckverband sel, 4.12.2006, S. 11 S. 149-157, hier S. 149-153.
und Superstaat. Bonn, bes. den Systematisie- 23 Europäische Kommission: Europäische Nach- 46 Ebd., hier S. 151-152.
rungsversuch auf S. 216, die auf Beteiligungsfor- barschaftspolitik. Strategiepapier, 12.5.2004, S. 14. 47 So auch die Argumentation des Generaldi-
men von Mitgliedstaaten bezogen sind.) 24 Vgl. Charles Grant (2006): Europe’s blurred rektors der Generaldirektion Außenbeziehungen
12 Vgl. die Rede von Anna Fotyga auf der Kon- Boundaries. Rethinking enlargement and neigh- der Europäischen Kommission Eneko Landa-
ferenz des European Union Institute for Security bourhood policy. Centre for European Reform. buru: From Neighbourhood to Integration Policy:
Studies (ISS) und des Europazentrums Natolin London, S. 70. Are there concrete alternatives to enlargement?
„Europe as a Global Power“, Warschau-Natolin 25 Vgl. Europäische Kommission: Europäische CEPS-Konferenz “Revitalising Europe”. Brüssel,
19. Mai 2006; unter: http://www.msz.gov.pl/ Nachbarschaftspolitik: Die ersten Aktionspläne, 23.1.2006, S. 3. Unter: http://ec.europa.eu/
Wystapienie,Pani,Minister,A.,Fotygi,na,konfe- Pressemitteilung, 9.12.2004, S. 1. world/enp/pdf/060223_el_ceps_en.pdf#search
rencji,w,Natolinie,(19,maja,2006r.),6107.html [ab- 26 Europäische Kommission: Stärkung der Nach- =%22From%20Neigh bourhood%20to%20Inte-
gerufen am 20.11.2006]; „Man darf nicht mit zwei- barschaftspolitik, 726 endg., Brüssel, 4.12. 2006, S. 6. gration%20Policy%3A%20are%20there%20con
erlei Maß messen“, Handelsblatt-Interview von 27 Vgl. Ferrero-Waldner: European Neigh- crete%20alternatives %20to%20enlargement%
Reinhold Vetter mit dem polnischen Ministerprä- bourhood Policy, S. 3 f. 3F%22 [etzter Zugriff: 25.1.2007].
sidenten Jaroslaw Kaczynski. In: Handelsblatt, 28 Europäische Kommission: Stärkung der Nach- 48 Vgl. Jünemann Annette (2005): Zehn Jahre
30. Oktober 2006; unter: http://www.handels- barschaftspolitik, 726 endg., Brüssel, 4.12.2006, S. 10. Barcelona-Prozess. [Fußnote 4] S. 7-14.
blatt.com/news/_pv/_p/200051/_t/ft/_b/11567 29 Vgl. Lippert, Barbara/Becker, Peter (1998): 49 Begriff und Ausgangsidee in Anlehnung an
14/default.aspx/index.html; [abgerufen am Structured Dialogue Revisited: The EU's Politics of den Bericht von Hänsch für den Institutionellen
20.11.2006]; sowie die Rede des litauischen Au- Inclusion and Exclusion. In: European Foreign Af- Ausschuss des Europäischen Parlaments vom
ßenministers Petras Vaitiekunas auf der interna- fairs Review, Heft 3/1998, S. 341-365. 21.5.1992, A3.0189/92 (Bericht Hänsch). Vgl. aus-
tionalen Konferenz „Caspian Outlook 2008“ in 30 Vgl. die Rede des litauischen Außenminis- führlich Lippert, Barbara (2006): Beefing up the
Bled (Slowenien) vom 27. August 2006; unter: ters Petras Vaitiekunas [Fn. 12]. ENP: Towards a Modernisation and Stability
http://www.bledstrategicforum.org/govor-Vai- 31 Vgl. Lippert, Barbara (2006): Assoziierung Partnership in a Confed Europe. In: The Interna-
tiekunasa.doc; [abgerufen am 20.11.2006]. Das plus gesamteuropäische Aufgabenkonföderati- tional Spectator, Heft 4/2006, S. 85-100.
Europäische Parlament rekurriert in dieser stritti- on: Plädoyer für eine selbstbewusste EU-Nach- 50 Aufzugreifen wäre hier der Vorschlag des
gen Frage im Wesentlichen nur auf die Vertrags- barschaftspolitik. In: integration, Heft 2/2006, Europäischen Parlaments, einen „europäischen
lage (Art. 49 EUV), spricht sich aber nicht dezi- S. 149-157, hier S. 152. Sonderfonds einzurichten, um Initiativen zur För-
diert für eine Beitrittsperspektive aus; anders in- 32 Vgl. Duff, Andrew: Plan B: How to Rescue derung der parlamentarischen Demokratie in
terpretiert bei Iris Kempe: Nachbarschaftspolitik, the European Constitution. Notre Europe, [Fußno- den Nachbarländern wirksam und flexibel zu un-
[Fn. 10], S. 267-272, hier S. 268. te 11], S. 26. terstützen“, Entschließung des Europäischen Par-
13 Vgl. Europäische Kommission (2006): Mittei- 33 Vgl. Europäische Kommission: Stärkung der laments zu der Europäischen Nachbarschaftspo-
lung der Kommission an den Rat und das Europäi- Nachbarschaftspolitik, 726 endg., Brüssel, 4.12. litik vom 19.1.2006, P6_TA (2006)0028, A6-0399/
sche Parlament über die Stärkung der Europäi- 2006, S. 14-15. 2005, Punkt 15.
schen Nachbarschaftspolitik. KOM(2006) 726 34 Vgl. Romano Prodi: A Wider Europe - A Pro-
endg., Brüssel, 4.12.2006. ximity Policy as the key to stability. Rede des Kom-
14 Vgl. Europäische Kommission (2004): Euro- missionspräsidenten auf der 6. ECSA-World Con-
päische Nachbarschaftspolitik. Strategiepapier, ference, Jean Monnet Project, SPEECH/02/619,
12.5.2004, S. 8 sowie Eneko Landaburu: From Brüssel, 6.12.2002.
Neighbourhood to Integration Policy: Are there 35 Vgl. „Berlin entwickelt neue Nachbar-
UNSERE AUTORIN

concrete alternatives to enlargement? CEPS- schaftspolitik“. In: Frankfurter Allgemeine Zeitung,


Konferenz “Revitalising Europe”, Brüssel, 3.7.2006.
23.1.2006, S. 4. Das Europäische Parlament for- 36 Vgl. auch den litauischen Vorschlag zur
dert die „volle Beteiligung“ am Binnenmarkt, die Nachbarschaftspolitik: Rede des litauischen Au-
„Beteiligung“ an der GASP und an EG-Politiken ßenministers Petras Vaitiekunas auf der interna-
sowie in institutioneller Hinsicht die „Teilnahme an tionalen Konferenz „Caspian Outlook 2008“.
Bereichen von gegenseitigem Interesse“, Ent- 37 Vgl. Brok, Elmar (2006): Glaubwürdigkeit
schließung des Europäischen Parlaments zu der statt „Alles oder Nichts“. Bei der Erweiterung stößt
Europäischen Nachbarschaftspolitik vom die EU an ihre Grenzen. In: Union in Europa, Heft
19.1.2006, P6_TA (2006)0028, A6-0399/2005, 5/2006, S. 4-5.
Punkte 8 und 9. 38 Vgl. EFTA Secretariat: „This is EFTA“, Brüs-
15 Europäische Kommission (2006): Mitteilung sel/Genf 2006, S. 14-17.
der Kommission an den Rat und das Europäische 39 Andere kaum übertragbare Punkte wären
Parlament über die Stärkung der Europäischen die Mitfinanzierung der EU-Kohäsionspolitik Dr. Barbara Lippert ist Stellvertretende
Nachbarschaftspolitik. KOM(2006) 726 endg., durch die EWR-Länder. Gerade die multilaterale Direktorin des Instituts für Europäische
Brüssel, 4.12.2006, S. 5; vgl. die Studie von Micha- Dimension – „die Nachbarn miteinander verbin- Politik in Berlin und nimmt einen Lehr-
el Emerson (Project Director) et al., 2006 [Fußno- den“ – betrachtet aber das Europäische Parla-
te 6].
auftrag an der Humboldt-Universität
ment als essentiellen Bestandteil „eines Instru-
16 Vgl. Giandomenico, Majone (1996): Regula- ments nach dem Beispiel des Europäischen Wirt- zu Berlin wahr. Ihre Arbeits- und For-
ting Europe. London. schaftsraums, das neben der Beteiligung am schungsschwerpunkte sind: Erweite-
17 So auch Michaela Dodini/Marco Fantini Binnenmarkt auch politische Fragen umfasst“, rungs- und Nachbarschaftspolitik der
(2006): The EU Neighbourhood Policy: Implica- Entschließung des Europäischen Parlaments zu EU, Geschichte und aktuelle Entwick-
tions for Economic Growth and Stability. In: Jour- der Europäischen Nachbarschaftspolitik vom
nal of Common Market Studies, Heft 3/2006, 19.1.2006, P6_TA (2006)0028, A6-0399/2005, lung der Beziehungen der EU zur GUS,
S. 507-532. Punkt 35. Transformation und Integration in Mit-
18 Europäische Kommission, 726 endg., Brüs- 40 Vgl. das Interview mit dem ukrainischen Mi- tel- und Osteuropa, Deutsche Europa-
sel, 4.12.2006, S. 6. nisterpräsidenten Janukowitsch. In: FAZ, Nr. 250, politik und Außenpolitik.

50
VORGESCHICHTE UND ETAPPEN DER SÜDOSTEUROPAPOLITIK

Der Stabilitätspakt für Südosteuropa


Annegret Bendiek

trum der Transformationsprozesse in den reitschaft, die regionale Kooperation in


Der Stabilitätspakt für Südosteuropa ist Staaten Südosteuropas dar, indem sie die der Region voranzutreiben, tragen sie –
der ernsthafte Versuch, eine langfristige konditionierte Aufnahme in die EU in Aus- neben der EU, den Stabilitätspakt-Teil-
Politik der Konfliktprävention zu entwi- sicht stellt. „Frieden durch Integration“ ist nehmern und der Kontaktgruppe – die
ckeln. Er soll Staaten der südosteuropäi- das Leitmotiv europäischer Außenpolitik Hauptlast der Verantwortung, den Frie-
schen Region an euro-atlantische Struktu- in Südosteuropa. Im Rahmen des Stabili- den in Europa zu bewahren. Hierzu muss
ren heranführen und ihnen die Perspekti- tätspaktes für Südosteuropa entwickelt die Mitgliedschaftsperspektive dieser
ve eines EU-Beitritts eröffnen. Der auf Ini- die EU eine bisher einzigartige außenpo- Länder zur EU aufrechterhalten werden:
tiative der EU 1999 geschlossene Stabili- litische Handlungsfähigkeit, weil adä- pacta sunt servanda.
tätspakt ist eine Reaktion auf den Koso- quate institutionelle Strukturen im Ver-
vokrieg und will mithin „Lehren“ aus der bund mit Synergieeffekten zwischen der
außen- und sicherheitspolitischen Hand- Gemeinschaftspolitik und der Gemeinsa- Lehren aus der jungen Geschichte
lungsunfähigkeit bzw. aus dem erfolglo-
men Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)
sen Krisenmanagement der EG/EU bei
der EU in Form des Stabilisierungs- und Wenn sich in den EU-Mitgliedstaaten so-
den Zerfallskriegen auf dem Balkan zie-
Assoziierungsprozesses (SAP) der EU zu- wie in den Balkanstaaten die so genann-
hen. Das Leitmotiv „Frieden durch Inte-
gration“ umschreibt die Intention dieses sammengeführt werden. Unter dem Stich- te Erweiterungsmüdigkeit einstellt, hilft
Paktes: Unter maßgeblicher Beteiligung wort der Europäisierung Südosteuropas manchmal ein Blick zurück in die 1990er-
der EU soll den südosteuropäischen Staa- hat die EU kontinuierlich mehr Verantwor- Jahre, in denen in Europa wieder Kriege
ten bei der Bewältigung ihrer politischen tung bei der zivil-militärischen Absiche- geführt wurden und die europäische Au-
und ökonomischen Probleme geholfen rung des Stabilisierungsprozesses über- ßenpolitik kläglich versagte. Diese Kriege
werden. Die „Europäisierung Südosteuro- nommen. Die Südosteuropapolitik der EU auf dem Balkan gelten zu Recht als „Sy-
pas“ erfordert ein Mehr an Verantwortung umfasst dabei neben der GASP die Berei- nonym für Europas außen- und sicher-
seitens der EU und umfasst neben der Ge- che Wiederaufbau-, Handelspolitik und heitspolitische Handlungsunfähigkeit“
meinsamen Außen- und Sicherheitspolitik Flüchtlingspolitik und schließt die so ge- (Schmalz 1999, S. 191). Multilaterale Zu-
(GASP) die Unterstützung in verschie- nannten externen Aspekte der polizeili- sammenarbeit in der Konfliktbewältigung
denen Politikfeldern (Sicherheitsfragen, chen und justiziellen Zusammenarbeit auf dem Balkan in den 1990er-Jahren hat
Wirtschaft und Demokratisierung). Die ein. Der Stabilitätspakt für Südosteuropa zwar weitestgehend auf der Basis des
Vorgeschichte des Stabilitätspaktes und soll Ende 2007 als South-East European Völkerrechts stattgefunden, die schweren
dessen einzelne Etappen, die in dem Bei- Cooperation Process fortgesetzt und das Menschenrechtsverletzungen im ehema-
trag von Annegret Bendiek erörtert wer- Konzept der Regional Ownership umge- ligen Jugoslawien konnten aber nicht ver-
den, zeigen, dass die eigentlichen Frie- setzt werden (Altmann 2006). Für die hindert werden (Giersch 1998). Die erste
dens- und Stabilisierungsanstrengungen deutsche Ratspräsidentschaft, aber auch Initiative zur Konfliktregulierung im ehe-
letztlich aus der Region heraus entstehen die Teamratspräsidentschaft (Deutsch- maligen Jugoslawien war der Vorschlag
müssen. Deshalb soll der Stabilitätspakt
land, Portugal, Slowenien) ist Südosteu- von Jacques Santer und Jacques Delors,
im Laufe des Jahres 2007 in das Kon-
ropapolitik eine außenpolitische Priorität in Belgrad Ende Mai 1991, Jugoslawien in
zept der Regional Ownership überführt
der EU. Angesichts der um sich greifen- Form einer losen Konföderation zu erhal-
werden. Durch den Umbau ihrer politi-
schen und wirtschaftlichen Systeme im den Erweiterungsmüdigkeit und der da- ten und ihm Finanzmittel in erheblicher
Hinblick auf eine EU-Beitrittsperspektive raus resultierenden Resignation auch in Höhe zu gewähren. Der EG-Ratsvorsit-
tragen die südosteuropäischen Staaten der Region Westbalkan fehlt es an neuen zende und luxemburgische Außenminis-
die Hauptlast der Verantwortung, den Formen der stufenweisen Mitgliedschaft, ter Poos verkündete daraufhin, dass „die
Frieden in Europa zu bewahren. Hierzu die nach Abschluss eines Stabilisierungs- Stunde Europas“ gekommen sei, um die
muss die Mitgliedschaftsperspektive die- und Assoziierungsabkommens möglich Reife der bisherigen Europäischen Politi-
ser Länder aufrechterhalten werden, um wären und bis hin zur Vollmitgliedschaft schen Zusammenarbeit (EPZ) zu demons-
die Stabilisierung Südosteuropas nach- reichen würden. Allerdings lässt die tat- trieren. Auf Ersuchen der jugoslawischen
haltig zu stützen. S sächliche oder vermeintliche Erweite- Bundesregierung erzielte die Minister-
rungsmüdigkeit der EU vergessen, dass troika in der Besetzung Poos (Luxemburg),
die Einführung des Stabilitätspaktes für de Michelis (Italien) und van den Broek
Südosteuropa und des Stabilisierungs- (Niederlande) mit den jugoslawischen
und Assoziierungsprozesses (SAP) histo- Konfliktparteien den „Kompromiss von
Stabilisierung als politische risch einmalig war. Darüber hinaus gerät Brioni“ im Juli 1991, der eine dreimonatige
Querschnittsaufgabe außer Acht, dass trotz der finanziellen Aussetzung der Unabhängigkeitserklä-
Unterstützung für die Balkanstaaten sei- rungen Sloweniens und Kroatiens bestä-
Der Stabilitätspakt für Südosteuropa vom tens der EU die eigentlichen Friedens- tigte. Eine EU-Beobachter-Mission mit
10. Juni 1999 war eindeutig die institutio- und Stabilisierungsanstrengungen aus Sitz in Zagreb sollte dies überwachen. Ab
nelle Reaktion der Europäischen Union der Region – also aus Albanien, Bosnien September 1991 bemühte sich die von
(EU) auf den Kosovokrieg.1 Mit der im und Herzegowina, Kroatien, Montene- Lord Carrington für die EG geleitete „Frie-
Pakt verankerten „Perspektive einer An- gro, Mazedonien, und Serbien – heraus denskonferenz über Jugoslawien“ in Den
näherung an die euro-atlantischen Struk- entstehen müssen. Nur durch den kom- Haag um eine politische Gesamtlösung.
turen“ wurde die EU zum zentralen pletten Umbau ihrer politischen und wirt- Als in Kroatien kein Waffenstillstand mög-
Orientierungspunkt der Staaten Südost- schaftlichen Systeme im Hinblick auf die lich war und der Versuch einer politischen
europas. Sie stellt das Gravitationszen- EU-Beitrittsperspektive und durch ihre Be- Gesamtlösung ebenfalls scheiterte, be-

51
Annegret Bendiek

schlossen die EG-Außenminister im No- T auf die grundlegenden Meinungsver- nien des Europäischen Rates von Kopen-
vember die Beendigung der Handelsver- schiedenheiten der Mitgliedstaaten hagen und von Brüssel, eine Gemeinsa-
günstigungen für Jugoslawien, die sofor- hinsichtlich der Bewertung der Konflik- me Aktion über die Eröffnungskonferenz
tige Kündigung des EG-Kooperationsab- te und deren Bewältigung in Kroatien für den Stabilitätspakt für Europa. Dort
kommens und den Ausschluss aus dem und Bosnien; sollten die assoziierten Länder bilaterale
PHARE-Programm. Die EG verhängte se- T auf das anfängliche Zögern, externen Abkommen über gutnachbarschaftliche
lektive Sanktionen gegen Serbien und er- Akteuren ihren Anteil am Konfliktma- Beziehungen sowie Grenz- und Minder-
kannte einige Wochen später Slowenien nagement zuzubilligen. EG, NATO heitenfragen als eine Voraussetzung für
und Kroatien als unabhängige Staaten und UNO erwiesen sich als rivalisie- die weitere Heranführung an die EU un-
an, womit die deutsche Bundesregierung rende Institutionen; terzeichnen. Dieser Ansatz zielte allein
Mitte Dezember 1991 ihre Anerkennungs- T auf die mangelnde Bereitschaft bzw. auf eine umfassende Konfliktprävention
Vorstellungen in der Gemeinschaft durch- Fähigkeit, Friedensinitiativen durch frü- in den mittel- und osteuropäischen Län-
setzen konnte (Eisermann 2000). Im April he, gezielte Wirtschaftssanktionen und dern, wurde aber nicht umfassend auf die
1992 proklamierten Serbien und Monte- glaubwürdige Androhung von militä- Länder Südosteuropas ausgeweitet.
negro einen neuen, international nicht an- rischer Gewalt zur Friedenserzwin-
erkannten Staat (Rest-Jugoslawien). Die gung zu unterstützen (Nadoll 2000,
EG einigte sich auf ein Handels- und Öl- S. 87-88). Vorläufer einer Regionalstrategie
embargo gegen diesen. Alle Sanktions- der EU
beschlüsse verfehlten jedoch die ihnen
zugedachte Wirkung (Ahlbrecht 2005 „Frieden durch Integration“ Als wichtigster Schritt in der Balkanpolitik
u. a., S. 139). Die Anerkennung der ehe- als Leitidee der EU ist der Übergang zur „Dekon-
maligen jugoslawischen Teilrepubliken zentration“ bzw. „Dezentralisierung“ der
Slowenien, Kroatien und Bosnien-Herze- Vor dem Hintergrund des Machtvakuums Hilfsmaßnahmen zu werten. Dies bedeu-
gowina offenbarte die Uneinigkeit und nach dem Ende des Ost-West-Konflikts tete, dass alle Angelegenheiten, die sich
Streitigkeiten zwischen den Mitgliedstaa- und des gescheiterten Krisenmanage- besser vor Ort verwalten und entscheiden
ten der EG in den Jahren 1991/92; die ments Anfang der 1990er-Jahre im ehe- ließen, nun nicht in Brüssel verwaltet wur-
halbjährlich rotierenden Ratspräsident- maligen Jugoslawien entschloss sich die den.4 Dieser Prozess zeichnete sich mit
schaften mit der dadurch wechselnden EU, sich auf der Grundlage des Unions- der EC/EU-Monitoring Mission (ECMM/
Außenvertretung der EG durch die Troika vertrages eine neue außenpolitische Ak- EUMM) seit 1991 ab, ging mit der Task
führten zu Defiziten in der Außendarstel- teursrolle zuzusprechen. Der EU-Vertrag Force der Europäischen Gemeinschaft
lung der EG (Nadoll 2000, S. 83-84). Die- vom 7. Februar 1992 zeigt erstmals diesen vom 16. Oktober 1992 als operativem Arm
se Defizite gaben Anlass, die außenpoli- Akteursanspruch, verknüpft er nicht nur von ECHO (European Commission Huma-
tische Zusammenarbeit der EG-Mitglied- das alte Europa mit einem 1992 noch nitarian Aid Office) in Kroatien, Slowenien,
staaten zu überdenken. Im Juni 1992 be- recht konturlosen neuen Gebilde, son- Bosnien und Herzegowina weiter und
schloss der Europäische Rat auf seinem dern verbindet auch in seiner Drei-Säu- wurde in der EU-Administration in Mostar
Gipfel in Lissabon, Ex-Jugoslawien zu ei- len-Konstruktion Wohlfahrts-, Friedens- (EUAM) deutlich. Dieser Dezentralisie-
ner geographisch definierten Zielregion und Zivilisationsgemeinschaft. Nicht zu- rungsprozess konnte sich aber erst Mitte
der künftigen Gemeinsamen Aktion in- letzt ermöglichte der Vertrag, potenziell der 1990er-Jahre mit der Umsetzung
nerhalb der Gemeinsamen Außen- und konfliktgenerierende Machtbestrebun- des Dayton-Abkommens durch eine stär-
Sicherheitspolitik (GASP) zu erklären. So gen in einen multilateralen und suprana- kere Präsenz von Delegationen der Euro-
wurden in den Jahren 1992 bis 1994 vier tionalen Politikrahmen einzubinden und päischen Kommission, mit der Einsetzung
verschiedene Verfassungsvorschläge2 un- damit zu entschärfen („Frieden durch In- von Sonderbeauftragten des Rates und
ter Einbeziehung dritter Parteien für eine tegration“). Die Entscheidung des Kopen- schließlich mit der Errichtung der Euro-
Neuordnung Bosnien-Herzegowinas vor- hagener Europäischen Rates vom 21./22. pean Agency for Reconstruction (EAR) und
geschlagen. Alle Friedenspläne scheiter- Juni 1993, den Reformprozess der assozi- von EuropeAid richtig entfalten. Der Blick
ten allerdings, weil deren zivil-militäri- ierten Länder zwar zu unterstützen, die auf frühere Initiativen europäischer Au-
sche Durchsetzung im Rahmen der jungen Möglichkeit eines EU-Beitritts aber erst ßenpolitik gegenüber den südosteuro-
GASP nicht durchsetzbar war. Im April/ dann zu eröffnen, wenn „ein assoziiertes päischen Staaten, wie die EU-Verwaltung
Mai 1994 wurde der ganzheitliche EU- Land in der Lage ist, den mit einer Mit- in Mostar 1994 bis 1996 und die Wieder-
Ansatz zur Konfliktbeilegung durch die gliedschaft verbundenen Verpflichtun- aufbauhilfe der EU in Folge des Abkom-
Bildung der so genannten Kontaktgruppe gen nachzukommen und die erforderli- mens von Dayton im November 1995, zei-
abgelöst, die – teils mit, teils ohne Russ- chen wirtschaftlichen und politischen Be- gen, dass europäische Außenpolitik auf
land – ab Januar 1996 auch mit Italien dingungen zu erfüllen“3, muss als der lo- dem Balkan ohne EU-Beitrittsperspektive,
die Führungsrolle der westlichen Haupt- gische Brückenschlag zwischen den Ebe- wie sie erst mit dem Stabilitätspakt für
mächte symbolisierte und sich zu einem nen der deklaratorischen und der prakti- Südosteuropa bzw. dem Stabilisierungs-
zentralen Steuerungsinstrument der in- schen Politik in den 1990er-Jahren gese- und Assoziierungsprozess (SAP) einge-
ternationalen Gemeinschaft auf dem hen werden. Ohne Zweifel haben die führt wurde, zahnlos blieb.
Balkan entwickelte. Die politische Initia- Staaten des westlichen Kerneuropas in
tive zur Lösung des Konflikts wich hier der ersten Hälfte der 1990er-Jahre die
der klassischen Diplomatie der „großen friedenspolitische Dimension einer EU-Er- Die EU-Administration in Mostar
Mächte“. Unterschiedliche Konfliktbewer- weiterung – ganz zu schweigen von einer
tungen und Lösungsmodelle sowie feh- Südosterweiterung – nur recht zögerlich Im Anschluss an das Abkommen von Wa-
lende Interventionsstrategien behinder- begreifen wollen. Sobald es um die kon- shington im März 1994, das den Konflikt
ten die Konfliktregulierung im Rahmen der krete Annäherung an die EU ging, war zwischen Kroaten und Bosniaken beende-
multilateralen Zusammenarbeit (Giersch das Handeln der EU nicht immer konse- te, wurde die Verwaltung der Stadt Mo-
1998, Eisermann 2000). Das erfolglose quent. Am 20. Dezember 1993 beschloss star der EU übertragen. Es handelte sich
Krisenmanagement der EG/EU kann zu- der Rat, auf der Grundlage eines Vor- um die erste große Gemeinsame Aktion
sammenfassend auf drei Gründe zurück- schlags des französischen Premierminis- der EU im Bereich der Gemeinsamen
geführt werden: ters Balladur und entsprechender Leitli- Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) auf

52
der Grundlage von Artikel J.3 des EU- waren zwar nicht Mitunterzeichner, wur-
DER STABILITÄTSPAKT FÜR
Vertrages.5 Dieser Beschluss stellte die den aber um Mitwirkung ersucht (siehe SÜDOSTEUROPA
Verlängerung des Ratsbeschlusses vom Abbildung 1).
8. November 1993 dar, der eine Gemein- Nach dem Friedensabkommen von Day-
same Aktion zur Unterstützung der Beför- ton/Paris stellte die EU eine Milliarde
derung der humanitären Hilfe in Bosnien- Euro für den Wiederaufbau im ehemali- im Oktober 1997 gebilligt. Des Weiteren
Herzegowina betraf.6 Die Verwaltung von gen Jugoslawien im Zeitraum 1996-1999 stützt sich der Regionalansatz auf die
Mostar (EUAM/ European Union Adminis- bereit. In diesem Zeitraum wurde die Ge- vom Rat für Allgemeine Angelegenheiten
tration of Mostar) begann im Juli 1994. Ge- meinschaftshilfe für die Länder des west- am 29. April 1997 festgelegte politische
stützt auf den Grundsatz, dass der Frieden lichen Balkans hauptsächlich im Rahmen und wirtschaftliche Konditionalität, die
nur durch eine beträchtliche Wirtschafts- der OBNOVA-Verordnung8 vom 25. Juli Voraussetzung für bilaterale Handelsbe-
hilfe konsolidiert werden könnte, hatte die 1996 über die Hilfe für Bosnien und Her- ziehungen zur EG (Anspruch auf autono-
Kommission einen umfassenden Plan für zegowina, Kroatien, die Bundesrepublik me Handelspräferenzen), für finanzielle
den Wiederaufbau der Stadt vorgesehen. Jugoslawien und die ehemalige jugosla- und wirtschaftliche Unterstützung (im
Im Zeitraum von Juli 1994 bis Juli 1996 er- wische Republik Mazedonien sowie über Rahmen des OBNOVA und des PHARE-
hielt die Administration insgesamt 144 die PHARE-Verordnung9 vom 18. Dezem- Programms) und für die Entwicklung der
Millionen Euro. Eine Bewertung der EU- ber 1989 über die Wirtschaftshilfe für be- vertraglichen Beziehungen ist. Der im Ok-
Administration in Mostar fällt jedoch ne- stimmte Länder in Mittel- und Osteuropa tober 1996 von der Kommission verab-
gativ aus (Schmalz 1997, S. 44ff.). Die EU- geleistet. Serbien und Montenegro wa- schiedete Regionalansatz sollte haupt-
Administration vermochte es nicht, die ren bis zur demokratischen Wende am sächlich dem Friedensabkommen dienen,
Konditionalität der Wiederaufbauhilfe 5. Oktober 2000 aufgrund umfangreicher durch Unterstützung von Demokratie und
konsequent umzusetzen, weil der Rat dem Sanktionen außenpolitisch isoliert. Des- Rechtsstaatlichkeit sowie Achtung der
EU-Administrator jegliche Durchsetzungs- wegen beschränkte sich der Wiederauf- Menschen- und Minderheitenrechte eine
mechanismen und Sanktionsmittel verwei- bau im ehemaligen Jugoslawien bis zum Stabilitätszone schaffen und die Wirt-
gerte. Die Mostar-Aktion war die erste Be- Kosovo-Krieg überwiegend auf Bosnien- schaftstätigkeit wiederankurbeln.10
währungsprobe für die GASP, die die EU Herzegowina und Kroatien und insbe- Friedenskonsolidierung und Reintegrati-
auch in den Augen der Öffentlichkeit nicht sondere auf Projekte, die eine schnelle on Bosnien-Herzegowinas als staatliche
bestanden hat. Betrachtet man die übri- Rückkehr der Flüchtlinge und Vertriebe- Einheit sowie die Rückkehr von Flüchtlin-
gen EU-Beschlüsse im Rahmen der GASP, nen ermöglichen sollten (vgl. Annex 7 des gen hätten die grenzüberschreitenden
so wird deutlich, dass der Rat kurz nach Dayton-Abkommens „Abkommen über Beziehungen in Südosteuropa gestärkt,
dem In-Kraft-Treten des Maastrichter Ver- Flüchtlinge und Vertriebene“). Erst der im traten jedoch u. a. aufgrund des eska-
trages keinen Gebrauch von Artikel J und Dezember 1995 auf Initiative der Europäi- lierenden Kosovo-Konfliktes in den Hin-
insbesondere der Einschränkung des Ein- schen Kommission eingeleitete Prozess für tergrund. Das Abkommen von Dayton
stimmigkeitsprinzips gemacht hat. Von Stabilität und gute Nachbarschaft im und die nachfolgende Wiederaufbauhil-
November 1993 bis zum Abkommen von Südosten Europas (Royaumont-Prozess) fe wurden zwar finanziell weitestgehend
Dayton im November 2005 existierte die war der Beginn einer EU-Regionalstrate- von der EU geleistet, außenpolitische
GASP, mit Ausnahme von Wahlbeobach- gie. Sie zielte darauf ab, die Umsetzung Sichtbarkeit der GASP wurde damit aber
tungen und der EU-Präsenz in Mostar, ei- des Pariser Friedensabkommens in dem nicht erreicht. Im Gegenteil: Erst die ent-
gentlich nicht. Sinne zu begleiten, dass dieses Abkom- schlossene Bosnienpolitik der USA er-
men in eine umfassendere Perspektive für möglichte es den EU-Mitgliedstaaten,
die gesamte Region einbezogen wurde. sich im Rahmen der UNO und der NATO
Der Wiederaufbau nach dem Das Mandat eines Koordinators des Roy- der US-Politik anzuschließen, so dass der
Vertrag von Dayton aumont-Prozesses, der dem Prozess eine vier Jahre andauernde Krieg in Bosnien
größere Kontinuität verleihen und Kon- und Herzegowina beendet werden konn-
Das Vertragswerk über die Zukunft von taktstelle sein sollte, wurde vom Rat erst te (Holbrooke 1998).
Bosnien-Herzegowina wurde am 21. No-
vember 1995 in Dayton (Ohio) paraphiert
und am 14. Dezember in Paris unterzeich- Abb. 1: Die EU in Bosnien und Herzegowina
net.7 Die Schlüsselpunkte des Dayton-Ab-
kommens sahen die Trennung und Demi-
litarisierung der beiden Bestandteile („En-
titäten“) Nachkriegsbosniens vor, der Office of the High Representative (OHR)/EU Special Envoy
Bosniakisch-Kroatischen Föderation (Fö-
deration BiH) und der Serbischen Repu-
blik (Republika Srpska/RS). Frankreich,
Peace Implementation Council (PIC)
Deutschland, Großbritannien, Russland
und die USA waren als Mitglieder der
„Kontaktgruppe“ an dem Zustandekom-
men dieser Übereinkünfte beteiligt. Zum Indepen- Steering EC-Con- Internatio- NATO-Im-
Vertragswerk gehörten Verabredungen dent Board: sultation nal Police plementa-
der eigentlichen Vertragspartner mit der Judicial G(8), Rats- Task Force Task Force tion Force
NATO. Die Erzwingung des Friedens soll- Commis- präsident- (IPTF)/ (IFOR)/
te einhergehen mit der Festnahme mut- sion (IJC) schaft, European Stabilisa-
maßlicher Kriegsverbrecher durch den In- KOM Union tion Force
ternationalen Strafgerichtshof für das Police (SFOR)
ehemalige Jugoslawien, mit der Rückkehr Mission
von Flüchtlingen sowie mit dem Wieder- (EUPM)
aufbau der Wirtschaft. Die UNO, OSZE
und andere Organisationen wie die EU

53
Annegret Bendiek

Stationen des Kosovo-Krieges


13.10.1998: Milosevic lenkt nach Ge- der Serben, die nicht bereit sind, das
Europa hatte vieles aus den Dayton-Erfah- sprächen mit US-Vermittler Holbrooke Abkommen der Balkan-Kontaktgruppe
rungen gelernt, jedoch nicht den Kosovo- ein und stimmt auch der Entsendung ei- zu unterschreiben und vor allem die
krieg verhindern können. Der Konflikt um ner OSZE-Beobachtergruppe sowie Stationierung einer internationalen
das Kosovo eskalierte, als Ende Februar unbewaffneten Kontroll- und Aufklä- Friedenstruppe im Kosovo ablehnen.
und Anfang März 1998 bei Massakern rungsflügen zu. 23.3.1999: Alle OSZE-Beobachter
mindestens 80 Albaner von serbischen Si- 16.10.1998: Angesichts der fortdauern- verlassen den Kosovo. Die serbische
cherheitskräften getötet wurden, darunter den Kämpfe und des schleppenden Armee beginnt eine Großoffensive.
Frauen, Kinder und ganze Familien. In An- Abzugs der serbischen Sondereinhei- Die NATO setzt ihre Vorwarnzeit auf
betracht der eskalierenden Konfliktsituati- ten erhöht die NATO den Druck durch wenige Stunden herab. US-Sonder-
on einigte sich die Kontaktgruppe im „activation order“ und setzt mit dem botschafter Holbrooke überbringt in
März 1998 auf einen Aktionsplan, der un- 27. Oktober ein neues Ultimatum. Der Belgrad Milosevic eine letzte War-
ter anderem ein Waffenembargo des UN- Deutsche Bundestag stimmt einer Betei- nung. Auch diese Mission scheitert.
Sicherheitsrats gegen Serbien beinhalte- ligung der Bundeswehr an möglichen 24.3.1999: Die NATO beginnt mit Luft-
te, was mit der UN-Resolution 1160 vom Luftschlägen gegen Jugoslawien zu. angriffen auf Jugoslawien
31. März 1998 mit sofortiger Wirkung ge- 26.10.1998: Jugoslawien beschleunigt
schah. Auch der Ministerrat der EU einig- den Abzug der Sondereinheiten von
te sich auf eine Reihe von Maßnahmen Polizei und Militär aus dem Kosovo.
(u. a. ein Waffenembargo, Lieferstopp von 27.10.1998: Nach Ablauf des Ultima- Verhandlungen von Rambouillet
Material, das für interne Unterdrückungs- tums beschließt der NATO-Rat die Auf-
maßnahmen oder für Terrorakte genutzt rechterhaltung des Aktivierungsbe- Berichte über Massenexekutionen und die
werden konnte, Moratorium auf Ausfuhr- fehls für Luftschläge gegen Jugosla- Fortsetzung systematischer Vertreibungen
kredite sowie Visumverbot für einige ser- wien auf unbestimmte Zeit. veranlassten die Kontaktgruppe, am
bische Amtsträger), mit denen Belgrad zu 17.1.1999: Massaker an 45 albani- 29. Januar 1999 neue Friedensverhand-
einer friedlichen Lösung des Kosovo-Pro- schen Zivilisten durch serbische Polizei. lungen aufzunehmen (vgl. Rohloff 2000,
blems bewegt werden sollte. Dass die Re- OSZE-Chef Walker wird aufgefordert, S. 139–148), die am 6. Februar 1999 be-
solution des UN-Sicherheitsrats vom 24. das Land zu verlassen. Aufmarsch der gannen. Bis zum gesetzten Ultimatum am
September 1998, in der im Kosovo eine jugoslawischen Armee. 20. Februar 1999 konnte keine Einigung
den Weltfrieden gefährdende Entwick- 19.1.1999: NATO-Oberbefehlshaber erzielt werden, woraufhin es bis zum
lung festgestellt wurde, keine Konsequen- Clark und Military Committee-Vorsit- 23. Februar verlängert wurde. Wiederhol-
zen nach sich zog, war schlicht auf die en- zender Naumann fordern in Belgrad te Vermittlungsversuche, am 1. März 1999
ge Verbindung zwischen Russland mit Milosevic auf, sich bedingungslos zu durch den OSZE-Ratspräsidenten Knut
dem in Serbien-Jugoslawien herrschen- den UN-Resolutionen zu bekennen Vollebaek (Norwegen) und am 8. März
den Regime zurückzuführen. Die NATO und die Verantwortlichen des Massa- 1999 durch den deutschen Außenminister
drohte jedoch Anfang Oktober 1998 mit kers vor Gericht zu bringen. Joschka Fischer, scheiterten ebenfalls.
Luftschlägen, falls Milosevic nicht binnen 6.2.1999: In Rambouillet bei Paris be- Selbst die Bemühungen des US-Vermittlers
96 Stunden die UN-Resolution erfüllen ginnen auf Beschluss der Balkan-Kon- Richard Holbrooke und des russischen Au-
würde. Im Oktober 1998 lenkte Milosevic taktgruppe vom 29.1.1999 Friedensver- ßenministers Igor Iwanow brachten kei-
nach Gesprächen mit US-Vermittler Hol- handlungen zwischen Kosovo-Alba- nen Erfolg. Zwar wurden am 15. März
brooke ein und stimmte einer OSZE-Beob- nern und Serben. 1999 die Verhandlungen in Paris wieder
achtergruppe sowie unbewaffneten Kon- 20.2.1999, 12.00: Das von der Balkan- aufgenommen, die Kämpfe zwischen der
troll- und Aufklärungsflügen zu. Ange- Kontaktgruppe gesetzte Ultimatum jugoslawischen Armee und der UCK (Be-
sichts der fortdauernden Kämpfe und des läuft ab, keine Einigung in Rambouillet. freiungsarmee des Kosovo) im Kosovo
schleppenden Abzugs der serbischen 23.2.1999, 15.00: Zweites Ultimatum hielten aber an. Die Kosovo-Friedenskon-
Sondereinheiten erhöhte die NATO durch läuft ab. Verhandlungen vertagt. ferenz in Paris blieb ergebnislos, da die
Mobilmachung den Druck und setzte En- 1.3.1999: OSZE-Ratspräsident Knut Serben dem Abkommen von Rambouillet
de Oktober 1998 ein neues Ultimatum. Vollebaek (Norwegen) wird bei seinem und vor allem der Stationierung einer in-
Tatsächlich beschleunigte Jugoslawien Vermittlungsgespräch in Belgrad von ternationalen Friedenstruppe im Kosovo
den Abzug der Sondereinheiten von Poli- Milosevic verhöhnt und beschimpft. nicht zustimmen wollten. Nach dem Schei-
zei und Militär aus dem Kosovo. Nach Ab- 8.3.1999: Auch die Mission von Au- tern der Verhandlungen mussten Ende
lauf des Ultimatums beschloss der NATO- ßenminister Fischer in seiner Eigen- März 1999 alle OSZE-Beobachter aus
Rat, den Aktivierungsbefehl für Luftschlä- schaft als EU-Ratspräsident in Belgrad dem Kosovo abziehen, das das Rambouil-
ge gegen Jugoslawien auf unbestimmte scheitert; Milosevic bleibt beim Nein let-Abkommen unterzeichnet hatte. Bel-
Dauer aufrechtzuerhalten. zur Stationierung einer NATO-Frie- grad jedoch startete eine neue Offensive
denstruppe im Kosovo. im Kosovo. Insgesamt verloren aufgrund
11./12.3.1999: US-Vermittler Richard der serbischen Repressionsmaßnahmen
Kosovo: Chronologie der Holbrooke und der russische Außen- mehr als 250.000 Kosovaren das Dach
Ereignisse vor dem Eingreifen minister Igor Iwanow versuchen nach- über dem Kopf, mehr als ein Fünftel der Be-
der NATO einander in Belgrad Milosevic zur völkerung war auf der Flucht bzw. vertrie-
Annahme des Rambouillet-Friedens- ben worden.
23.9.1998: UNO-Resolution 1199: plans zu bewegen. Beide Missionen
Sofortiger Waffenstillstand, Rückzug scheitern.
der serbischen Sondereinheiten. 15.3.1999: Wiederaufnahme der Ver- Intervention der NATO
9.10.1998: Die NATO droht mit Luft- handlungen in Paris. Die Kämpfe im
schlägen, falls Milosevic nicht inner- Kosovo halten an. Ohne eine offizielle Ermächtigung des
halb von 96 Stunden die UNO-Reso- 19.3.1999: Die Kosovo-Friedenskonfe- UN-Sicherheitsrates abzuwarten, be-
lution 1199 erfüllt. renz in Paris scheitert am Widerstand gann die NATO am 24. März 1999 mit
Luftangriffen auf Jugoslawien. Dem Ziel,

54
die Gewalt in der Provinz zu stoppen und malige NATO-Generalsekretär Javier So-
DER STABILITÄTSPAKT FÜR
eine humanitäre Katastrophe abzuwen- lana dem UNHCR, die Hilfsoperationen SÜDOSTEUROPA
den, kam sie in den Kriegswochen aller- für die Flüchtlinge zu unterstützen. Dies
dings nicht näher. Im Verlauf der Luftan- umfasste die Organisation einer Luftbrü-
griffe wurden mehrere tausend Kosovo- cke, mit der Hilfsgüter nach Albanien und
Albaner getötet, etwa 800.000 flohen Mazedonien gebracht wurden, Hilfe nommen wurde. Verlangt wurden: sofor-
oder wurden aus der Provinz vertrieben beim Transport von Flüchtlingen und lo- tige Beendigung der Gewalt, Rückzug al-
(UNHCR 2000/2001, S. 266f). Die Vertrei- gistische Unterstützung bei der Einrich- ler militärischen Kräfte, Stationierung in-
bung diente der serbischen Kriegführung, tung von Flüchtlingslagern. Darüber hi- ternationaler Truppen zur Friedenserhal-
nicht nur um die westliche Kriegführung naus durften Flüchtlinge aus dem Kosovo tung, Rückkehr von Flüchtlingen und poli-
praktisch zu stören, sondern auch de- in Drittländer einreisen (vgl. UNHCR tische Verhandlungen auf der Basis des
ren Begründungszusammenhang zu ver- 2000/2001, S. 268). Während der NATO- Friedensplanes von Rambouillet. Unter
schleiern. Der Konflikt weitete sich, auch Intervention (März bis Juni 1999) kam es der bundesdeutschen EU-Ratspräsident-
geopolitisch, aus. Die mazedonischen zu verschärften Diskussionen über die Le- schaft präsentierte das Auswärtige Amt
Behörden verriegelten Anfang 1999 vorü- gitimität der Intervention, die so genann- am 14. April einen von Außenminister
bergehend die Grenze für zehntausende ten Kollateralschäden, wie die irrtümliche Joschka Fischer erstellten Friedensplan,
Kosovo-Albaner. Angesichts von Span- Bombardierung der chinesischen Bot- der die Umsetzung der Forderungen er-
nungen mit der eigenen albanischen schaft in Belgrad oder auch des staat- leichtern sollte. Auf dieser Grundlage
Minderheit befürchtete die mazedoni- lichen Fernsehens in Belgrad ließen die wurden Eckpunkte einer Übergangsord-
sche Regierung eine Destabilisierung des Zweifel an der Rechtmäßigkeit noch nung im Kosovo aufgestellt, aufbauend
Landes, sollte ein Zustrom von Kosovo-Al- wachsen. auf dem Rambouillet-Acquis, der eine
banern erfolgen. Um die Zahl der Flücht- substanzielle Autonomie im Rahmen der
linge im eigenen Land zu verringern, for- Grenzen der Bundesrepublik Jugosla-
derte Mazedonien internationale Lasten- Bundesdeutsche Ratspräsidentschaft wien vorsah. Es dauerte dann noch mehr
verteilung und die Evakuierung oder Ver- und G-8-Vorsitz (1999) als elf Wochen, vom 4. März bis zum 9.
legung eines Teils der Flüchtlinge in Dritt- Juni 1999, bis sich zuerst die G-8-Staaten
länder. Wegen der eskalierenden Ge- Am 8. April 1999 einigte sich der Rat der und dann auch der jugoslawische Präsi-
walt und anwachsenden Flüchtlingsströ- EU auf einen Forderungskatalog zur Kon- dent sowie die NATO auf die Modalitä-
me musste die NATO ihre politischen Zie- fliktbeilegung, der später von der NATO ten des jugoslawischen Truppenrückzu-
le umformulieren. Am 2. April bat der ehe- und dem UNO-Generalsekretär über- ges und der Einstellung von Luftangriffen

Frauen und Kinder, die aus dem Kosovo nach Mazedonien geflüchtet sind, warten darauf, von den Behörden registriert zu werden.
Während der Luftangriffe wurden mehrere tausend Kosovo-Albaner getötet, etwa 800.000 flohen oder wurden vertrieben.
picture alliance/dpa

55
Annegret Bendiek

Abb. 2: Organisatorische Struktur des UN-Mandats im Kosovo tes wird der EU „die führende Rolle“ zuge-
sprochen (Art. 18). In Art. 20 heißt es wei-
ter: „Die EU wird die Region enger an die
UN-Sicherheitsresolution 1244 (1999) Perspektive einer vollständigen Integrati-
on dieser Länder in ihre Strukturen heran-
führen“. Im November 2000 bekräftigte
die EU auf dem (Regional-)Gipfel von Za-
Kosovo UN Interim greb ihre Ziele für den Balkan: Die schritt-
Implementation Administration in weise Integration der Balkanländer in die
Force (KFOR) Kosovo (UNMIK) EU mithilfe des Stabilisierungs- und Asso-
ziierungsprozesses (SAP) wurde als das
vordringliche Interesse der EU genannt.
Der Stabilisierungs- und Assoziierungs-
prozess (SAP) konzentriert sich auf die
Staaten des „westlichen Balkan“ (Alba-
Pfeiler I Pfeiler II Pfeiler III Pfeiler IV nien, Bosnien und Herzegowina, Kroa-
Polizei und Zivilverwal- Institutionen- Wirtschaftli- tien, Mazedonien, Serbien, Montenegro
Justiz (UN) tung (UN) entwicklung cher Wieder- und Kosovo) und lässt sich nach zwei In-
aufbau (EU) terventionszonen der EU in Südosteuropa
unterscheiden: Kroatien zählt aufgrund
des Beitrittsgesuchs im Februar 2003 zur
ersten Gruppe der SAP-Länder. Die zwei-
te Interventionszone unterteilt sich wieder-
einigen konnten. Das am 9. Juni 1999 im Achtung der Menschenrechte sowie des um nach Ländern, mit denen bereits ein
mazedonischen Kumanovo unterzeich- wirtschaftlichen Wohlstands zu stärken, Stabilisierungs- und Assoziierungsabkom-
nete „militärisch-technische Abkommen“ um Stabilität in der Region zu errei- men unterzeichnet wurde, und denen, die
kam einer bedingungslosen Kapitulation chen.“11 Der Pakt ist „eine politische Ver- noch keine bzw. schon Verhandlungen
Belgrads gleich. Auf der Grundlage der pflichtungserklärung und Rahmenverein- über Stabilisierungs- und Assoziierungs-
UN-Resolution 1244 vom 10. Juni sowie barung zur internationalen Kooperation abkommen aufgenommen haben. Die Zu-
des Berichts des Generalsekretärs mar- in Südosteuropa zwischen mehr als 40 sammenarbeit mit den Staaten des west-
schierte die NATO-geführte Kosovo Force Staaten, Organisationen und regionalen lichen Balkan wurde durch das CARDS-
(KFOR) in die Krisenprovinz ein. Dieselbe Zusammenschlüssen“ (Calic 2001, S. 9). Programm (Community Assistance for Re-
Resolution autorisierte den UN-General- Aus der erfolgreichen deutschen Ratsprä- construction, Democratisation and Stabiliza-
sekretär, eine zivile Übergangsverwal- sidentschaft, in der es zur Beendigung tion) umgesetzt. Dafür hatte die EU für den
tung im Kosovo zu schaffen, die so ge- des Kosovokrieges kam, resultierte die Er-
nannte United Nations Interim Administrati- nennung des ehemaligen Kanzleramtsmi-
on Mission in Kosovo (UNMIK) (Abbildung nisters Bodo Hombach am 29. Juli 1999
2). Der Aufbau des Protektorats übertraf zum ersten Koordinator des Stabilitäts-
das bosnische Durcheinander von konkur- paktes für Südosteuropa. Der Sonderko-
rierenden internationalen Regierungs- ordinator, der gleichzeitig die Funktion
und Nichtregierungsorganisationen noch. des EU-Sonderbeauftragten innehat,
Nach Angaben des UNHCR wurden lenkt den „Regionaltisch Südosteuropa“
trotz Kriegsende noch mehr als 170.000 des Stabilitätspaktes. Diesem sind drei
Serben, Roma und andere nichtalbani- Arbeitstische unterstellt:
sche Volksgruppen vertrieben. T Tisch I: Demokratisierung und Men-
schenrechte;
T Tisch II: Wirtschaftlicher Wiederauf-
Stabilitätspakt für Südosteuropa bau, Zusammenarbeit und Entwick-
und SAP lung;
T Tisch III: Sicherheitsfragen (mit zwei
Die Idee, einen Stabilitätspakt für Südost- Untertischen: Sicherheit und Verteidi-
europa zu lancieren, geht maßgeblich gung sowie Justiz und Inneres).
auf die Beilegung des Kosovo-Krieges so- Die Paktteilnehmer beauftragten die Euro-
wie auf Initiativen zu Anfang der 1990er- päische Kommission und die Weltbank mit
Jahre sowie insbesondere das Friedens- wirtschaftlichen Unterstützungsmaßnah-
abkommen von Dayton zurück (Wittkow- men, da dem Pakt selber keine eigenen fi-
sky 2000, Ehrhart 2003). Der EU-Rats- nanziellen Mittel zur Verfügung standen.
arbeitsgruppe „Westlicher Balkan“ (CO- Jene bilden den Vorsitz der Hochrangigen
WEB) gelang es, unter enormem Zeit- und Lenkungsgruppe, in der die Finanzminister
Erfolgsdruck einen auf dem „Fischerplan“ der G-8-Staaten, der EU, die Vertreter in-
aufbauenden Kompromiss als Gemeinsa- ternationaler Finanzorganisationen so-
men Standpunkt vom 17. Mai 1999 auszu- wie der Sonderkoordinator vertreten sind.
arbeiten, d.h., der Stabilitätspakt für Süd- Die Teilnehmer des Stabilitätspaktes ver-
osteuropa wurde zunächst als Anhang abschiedeten ferner im Oktober 2000
im Gemeinsamen Standpunkt festgelegt eine NGO-Charta, die Nichtregierungs-
(Friis/Murphy 2000, S. 7). Ziel des Stabi- organisationen fördern und die Zusam-
litätspaktes war es, „Staaten in Südosteu- menarbeit mit staatlichen Institutionen si-
ropa bei ihren Bemühungen um die För- cherstellen sollte (Calic 2001, S. 13). Im
derung des Friedens, der Demokratie, der Gründungsdokument des Stabilitätspak-

56
Zeitraum 2000 bis 2006 zunächst 4,65 osteuropäer beklagten in der Anfangs-
DER STABILITÄTSPAKT FÜR
Milliarden Euro bereitgestellt. phase das Ausbleiben von konkreten Pro- SÜDOSTEUROPA
jektresultaten.
Im Gegensatz zum Stabilitätspakt betont
Die erste Phase: Konkurrenz der auf der Regionalkonferenz in Zagreb
(November 2000) verabschiedete Stabili- vorgelegten Länderberichte und -strate-
In der ersten Phase des Stabilitätsprozes- sierungs- und Assoziierungsprozess (SAP) giepapiere an Bedeutung. Sie enthalten
ses (bis Dezember 2001) standen der Auf- der EU die bilaterale Ausrichtung der Ko- eine Auflistung der EU-Politiken, die für
bau der Organisationsstruktur sowie operation. Dementsprechend waren auch das jeweilige Land relevant sind, und ei-
die Umsetzung des Quick-Start-Hilfspro- nur zehn Prozent des CARDS-Budgets der ne Analyse des jeweiligen policy mix. Die
gramms im Vordergrund. Hierbei wurden EU für regionale Kooperation vorgese- EU richtet sich in ihren Programmen für
ausgewählte „Leuchtturmprojekte“ geför- hen. Im Laufe des Jahres 2001 wurden die Hilfsmaßnahmen nach den in den Länder-
dert. Auf der ersten großen Geberkonfe- drei Grundpfeiler (Stabilisierungs- und /CARDS-Regionalpapieren festgelegten
renz im Rahmen des Stabilitätspaktes in Assoziierungsabkommen, Handelspräfe- Prioritäten. Der Stabilitätspakt entwickel-
Brüssel (März 2000) konnten entgegen renzen und CARDS-Hilfen) des SAP etab- te sich zu einem „Zusatzinstrument des EU-
aller Skepsis für ein zwölfmonatiges Hilfs- liert, die ersten Ergebnisse sowohl auf Län- Assoziierungsprozesses, entsprechend
programm 2,4 Milliarden Euro organisiert der- als auch der Gesamtregionalebene der Komplementarität“ (van Meurs 2003,
werden, so dass eine Reihe von Quick- wurden sichtbar. Noch im selben Jahr S. 35). Sein Erfolg bestand darin, dass die
Start-Packages Finanzzusagen erhielt. wurde mit Mazedonien und Kroatien ein regionale Kooperation in Südosteuropa
Das erste Jahr war jedoch durch erhebli- Interimsabkommen abgeschlossen. An- eine neue Dynamik erhielt. Beim Bukares-
che „Startschwierigkeiten“ gekennzeich- stelle einer Gemeinsamen Strategie für ter Gipfel im Februar 2000 wurde die
net. So kritisierte Bodo Hombach, der Südosteuropa, wie sie der Europäische „Charta für eine gute Nachbarschaft, Sta-
Stabilitätspakt-Koordinator, die Kommis- Rat von Wien im Dezember 1998 gefor- bilität, Sicherheit und Zusammenarbeit in
sion und insbesondere ihren bürokrati- dert hatte, erarbeitete die Europäische Südosteuropa“ verabschiedet, ein we-
schen Apparat, weil dieser seine Arbeit Kommission im Oktober 2001 das CARDS- sentlicher Grundstein für eine institutiona-
behindert hätte (vgl. FAZ, 17.1.2002). EU- Regionalstrategiepapier, indem u. a. die lisierte Regionalkooperation im Rahmen
Kommissar Chris Patten hingegen recht- folgenden Hauptinterventionsfelder ge- des Südosteuropäischen Kooperations-
fertigte die immer wieder angeführte Ver- nannt wurden: grenzüberschreitende Kri- prozesses (SEECP/Southeast European
zögerung bei der Räumung und Wieder- minalität, Korruptionsbekämpfung, illega- Cooperation Process) sowie für die Entste-
schiffbarmachung der Donau, weil diese le Migration, Minderheitenschutz, Aufbau hung von Euroregionen in diesem Raum
auf der klaren Entscheidung beruht habe, von Zivilgesellschaft, Rückkehr von Flücht- (vgl. Calic 2001, S. 12). Der Stabilitätspakt
mit dem Milosevic-Regime und den ihm lingen und Stärkung der regionalen Infra- ermöglichte es der Region, sich durch den
verbundenen Baufirmen nicht zusammen- struktur. Zusätzlich gewannen die Anfang Südosteuropäischen Kooperationspro-
zuarbeiten (vgl. FAZ, 18.1.2002). Die Süd- 2002 von der Europäischen Kommission zess (SEECP) als das führende regionale
Koordinierungsgremium stark zu engagie-
ren.

Die zweite Phase: Komplementarität

Die zweite Phase des Paktes (seit Anfang


2002) unter der Führung des zweiten Ko-
ordinators Erhard Busek stand im Zeichen
einer stärkeren Komplementarität zwi-
schen bilateraler und regionaler Zusam-
menarbeit in der Region sowie einer en-
geren Verzahnung des Stabilitätspaktes
mit der Politik der EU (FAZ, 26.1.2002). In
Artikel 7 der Gemeinsamen Aktion zur
Ernennung des Sonderbeauftragten der
EU für die Funktion des Koordinators für
den Stabilitätspakt wird ausdrücklich er-
wähnt, dass Busek unmittelbar dem Ho-
hen Vertreter untersteht und der Berichts-
pflicht gegenüber dem Rat über den
Hohen Vertreter nachkommen muss.12
Gleichzeitig soll er die Kommission „in
vollem Umfang“ an seiner Arbeit beteili-

Ein Hinweisschild der Bundeswehr im


Hauptquartier „Film City“ der unter
deutschem Kommando stehenden KFOR-
Truppen in Pristina, der Hauptstadt des
Kosovo. In Pristina ist der Sitz von UNMIK
sowie der wichtigsten Organe der provi-
sorischen Selbstverwaltung des Kosovos.
picture alliance/dpa

57
Annegret Bendiek

gen (Artikel 6) und eine enge Zusammen- men für die Annäherung an die EU ge- nien-Herzegowina soll in naher Zukunft
arbeit mit allen Organen der EU anstre- stärkt (z.B. Schaffung von Europäischer ein funktionsfähiger Staat entstehen, in
ben, um die Rolle der EU beim Stabilitäts- Partnerschaften, Öffnung von EU-Pro- dem die EU lediglich eine begleitende
pakt zu stärken (Artikel 2). Der Sonderbe- grammen für die Staaten des westlichen Rolle spielt. Um dies zu erreichen, soll das
auftragte unterhält enge Verbindung zur Balkans). Ferner wurde das CARDS-Fi- Amt des Hohen Repräsentanten der Inter-
Zivilverwaltung der Vereinten Nationen nanzierungsprogramm um rund 200 Mil- nationalen Gemeinschaft, der zugleich
im Kosovo sowie zum Amt des Hohen Ver- lionen Euro aufgestockt. Mit Blick auf UN-(UNSR) und EU-Sonderbeauftragter
treters in Bosnien und Herzegowina (Arti- die regionale Kooperation konnte dem (EUSR) ist, zum EU-Sonderbeauftragten
kel 4). In ihrem ersten Jahresbericht vom Stabilitätspakt nur eine komplementäre umdeklariert werden. Im Kosovo steht die
April 2002 über den SAP teilte die Kom- Rolle zum Stabilisierungs- und Assoziie- Überleitung des UNMIK-Protektorats in
mission jedoch einschränkend mit: „Die rungsprozess (SAP) attestiert werden (Cy- einen weitgehend selbständigen Staat
Kommission wird sich an der Verwirkli- rus 2003, S. 8-10). Kosovo mit EU-Monitoring und Teilver-
chung der vorrangigen Ziele beteiligen, waltungsverantwortung bevor.
die der Sonderkoordinator auf der Ta- Militär- und Polizeiaufgaben nimmt die
gung des Rates (Allgemeine Angelegen- Vom Stabilitätspakt zur EU wahr oder koordiniert in Bosnien und
heiten) vom 11. März dargelegt hat, so- Regional Ownership Herzegowina (EUFOR und EUPM) und im
weit diese unmittelbar zur Strategie der Kosovo (KFOR und UNMIK Police). Die
EU im Rahmen des Stabilisierungs- und Im Laufe des Jahres 2007 soll der Stabili- bisher größte Krisenmanagementmission
Assoziierungsprozesses beitragen.“13 Sie tätspakt für Südosteuropa in die neue der Europäer, Operation EUFOR ALTHEA,
kam zu dem Resümee: „Eine der größten Form des Regional Cooperation Council begann im Dezember 2004 in Bosnien
Errungenschaften der EU in den letzten (RCC) überführt werden und den operati- und Herzegowina und setzt den Auftrag
beiden Jahren war es, andere internatio- ven Teil des Southeast European Coopera- der zuvor NATO-geführten SFOR-Opera-
nale Akteure und Geber dazu zu bringen, tion Process (SEECP) bilden, bisher ein rein tion fort. Bei „Berlin Plus“-Einsätzen der
das langfristige Ziel der Integration in die regionales Diskussionsforum auf höchster EU, die auf Mittel und Fähigkeiten der
EU und die dazugehörige Politik, nämlich politischer Ebene (Altmann 2006). Der NATO zurückgreifen, wie zum Beispiel
den Stabilisierungs- und Assoziierungs- Stabilitätspakt für Südosteuropa soll in Operation CONCORDIA in Mazedonien
prozess der EU, als Kernstück der interna- das Konzept der Regional Ownership und ALTHEA in Bosnien und Herzegowi-
tionalen Anstrengungen und als Motor übergehen, womit die Strukturen des Sta- na, stützt sich die EU sogar auf das ope-
des Transformationsprozesses anzuer- bilitätspaktes in personeller sowie finan- rative Nato-Hauptquartier (SHAPE) in
kennen. Diese richten so zunehmend ihre zieller Hinsicht in die Verantwortung der Brüssel.
Bemühungen darauf aus, den Prozess zu Region bzw. der südosteuropäischen Län- Im Mittelpunkt der Gemeinsamen Außen-
ergänzen.“14 Die Politik des Sonderkoor- der übertragen werden sollen. Eine enge- und Sicherheitspolitik (GASP) steht aber
dinators ist auch zunehmend dadurch re Kooperation zwischen dem Regional die Zukunft des Kosovo. Die Gespräche
charakterisiert, dass er seine Arbeit den Cooperation Council (RCC) und dem Sta- der Kosovo-Kontaktgruppe über den zu-
Reformzielen der Europäischen Kommissi- bilisierungs- und Assoziierungsprozess künftigen Status der Provinz sind aber
on unterordnet (Calic 2003, S. 34). Um die der EU soll die übrigen (Nicht-EU)-Geber noch längst nicht abgeschlossen. Sobald
EU-Präsenz in der Region weiter auszu- auch der Folgeinstitution des Stabilitäts- eine Entscheidung gefallen ist, voraus-
bauen, formulierte der Rat im Februar paktes verpflichten. Die EU wird auch im sichtlich 2007, will die EU mit der bisher
2002 zudem seinen Willen, den nächsten künftigen Regional Cooperation Council größten zivilen GASP- und eventuell
Hohen Repräsentanten der internationa- (RCC) neben den zehn Zielländern das ESVP-Mission die VN im Kosovo ablösen.
len Gemeinschaft in Bosnien-Herzegowi- einzige nicht südosteuropäische Mitglied Seit Juni 1999 war bzw. ist die EU durch
na als EU-Sonderbeauftragten in Bos- sein. Die EU-Kommission wird zusammen ECHO (Humanitarian Aid Office) und
nien und Herzegowina zu etablieren. 15 mit dem bisherigen Sekretariat des Stabi- nachfolgend durch die European Agency
Gleichzeitig kristallisierte sich in Bezug litätspaktes die institutionelle Umformung for Reconstruction (EAR) im Rahmen der
auf die Rolle des Stabilisierungs- und As- bewältigen müssen. Dabei wird von der United Nations Interim Administration in Ko-
soziierungsprozesses (SAP) innerhalb des EU erwartet, dass sie eine engere Arbeits- sovo (UNMIK) im Kosovo vertreten. Bei
Stabilitätspaktes im Jahr 2002 ein zentra- beziehung zwischen dem Regional Coope- gewalttätigen Ausschreitungen im März
ler Widerspruch heraus: Je dominanter ration Council (RCC) und dem Stabilisie- 2004 gab es im gesamten Kosovo 19 To-
die Perspektive der EU-Integration für rungs- und Assoziierungsprozess der EU desopfer, rund 1.000 Verletzte und fast
den Balkan anerkannt wurde, desto mehr herstellt. Wenn der Stabilitätspakt für Süd- 4.000 Vertriebene. Die Ausschreitungen
wurde eine fast ausschließliche bilatera- osteuropa im Jahr 2007 in die Regional bedeuteten für das Ziel eines stabilen und
le Ausrichtung des Annäherungsprozes- Ownership überführt werden sollte, wer- demokratischen Kosovo einen schweren
ses innerhalb des Stabilisierungs- und As- den gegenüber dem Stabilisierungs- und Rückschlag. Sie haben deutlich werden
soziierungsprozesses (SAP) in Frage ge- Assoziierungsprozess (SAP) höhere Anfor- lassen, wie unverzichtbar die internatio-
stellt. Deshalb wurde eine stärkere Kon- derungen gelten. Denn solange das Prin- nale Präsenz, einschließlich militärischer
gruenz von multilateraler regionaler Ko- zip von Regional Ownership in der Südost- und polizeilicher Kräfte, im Kosovo ist.
operation und bilateraler EU-Assoziie- europapolitik der EU nicht realisiert wer- Das Markenzeichen der Gemeinsamen
rung gefordert, „um eine Synchronie der den kann, ist die EU mit ihrer Gemeinsa- Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)/Eu-
Zeitpläne und eine Komplementarität der men Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) ropäischen Sicherheits- und Verteidi-
Strategien sicherzustellen“ (van Meurs und Europäischen Sicherheits- und Vertei- gungspolitik (ESVP) ist vor allem der aus-
2003, S. 38). Im Jahr 2003 zeigte Grie- digungspolitik (ESVP) gefordert, den Sta- gewogene Einsatz von zivilen und militä-
chenland als EU-Ratspräsident sein ver- bilisierungs- und Assoziierungsprozess zi- rischen Fähigkeiten, wie er insbesondere
stärktes Engagement für die Nachbarre- vil-militärisch zu stützen. bei der Rekonstruktion und Stabilisierung
gion, indem es am 21. Juni 2003 ein Gip- Im zivilen Bereich ist die EU unter der Fe- des Balkans zum Tragen kommt. Das er-
feltreffen EU-Westliche Balkanstaaten in derführung des OHR (Office of the High folgreiche Krisenmanagement der EU in
Thessaloniki organisierte. Am Ende der Representative) in Bosnien und Herzego- Mazedonien (Abkommen von Ohrid vom
Verhandlungen dieses Gipfeltreffens wina und unter dem Dach der UNMIK 13. August 2001) mit der Anreizstruktur des
wurde im Wesentlichen der Stabilisie- (United Nations Interim Administration Mis- Stabilisierungs- und Assoziierungsprozes-
rungs- und Assoziierungsprozess als Rah- sion in Kosovo) im Kosovo präsent. In Bos- ses deutete bereits früh auf das noch nicht

58
ausgeschöpfte Potenzial der GASP/ESVP- europäischen Staaten glaubwürdig auf-
DER STABILITÄTSPAKT FÜR
Entwicklung hin. In Mazedonien über- rechterhält. Allein mit der Beitrittsper- SÜDOSTEUROPA
nahm die EU im März 2003 die erste spektive wird, falls überhaupt, die Stabi-
GASP-Mission CONCORDIA, die der Sta- lisierung Südosteuropas und damit der
bilisierung des Landes diente und Ende Frieden in Europa nachhaltig gestützt
2003 auslief. Bis 2006 folgten mit PROXI- werden. ANMERKUNGEN
MA und EUPAT weitere Missionen, mit de-
nen die EU die mazedonische Polizei an 1 Vgl. www.stabilitypact.org; www.seerecon.org;
europäische Standards heranführte und www.europa.eu.int.
LITERATUR
2 „1. Nach dem Schweizer Kantonsmodell vom
bei der Bekämpfung der Kriminalität un-
Frühjahr 1992 sollte die Macht in Bosnien-Herze-
terstützte. Seit 2005 gibt es in Mazedo- Altmann, Franz-Lothar: Rekonstruktion und Stabi- gowina nach ethnisch-nationalen Kriterien ver-
nien erstmals einen EU-Sonderbeauftrag- lisierung des Westlichen Balkans. In: Perthes, Vol- teilt werden und die Republik aus drei ‚konstituti-
ker/Mair, Stefan (Hrsg.): Europäische Außen- und ven Einheiten’ bestehen. Die mögliche territoria-
ten, der gleichzeitig Leiter der Kommis-
Sicherheitspolitik. Aufgaben und Chancen der le Aufteilung blieb allerdings strittig, da alle
sionsdelegation ist. Die Zusammenfüh- deutschen Ratspräsidentschaft. Stiftung Wissen- Volksgruppen (insbesondere Serben und Kroa-
rung der Funktionen des Leiters der Kom- schaft und Politik, August 2006, Berlin 2006 ten) das Gros des Landes für sich beanspruch-
missionsvertretung und des EU-Sonder- Ahlbrecht, Katrin/Bendiek, Annegret/Meyers, Rein- ten, so dass keine Einigung erzielt wurde. 2. Der
beauftragten unter einem europäischen hard/Wagner, Sabine: Konfliktregelung und Frie- ‚Vance/Owen-Plan’ favorisierte zum Jahresende
denssicherung im internationalen System. Studien- 1992 angesichts schwerer Menschenrechtsverlet-
„Doppelhut“ soll gewährleisten, dass die material des Friedenswissenschaftlichen Weiterbil- zungen und ‚ethnischer Säuberungen’ eine Re-
EU außenpolitisch kohärent agiert. Fer- dungsstudiums. Hagen 2005 gionalisierung der Vielvölkerrepublik in zehn
ner ernannte der Hohe Repräsentant der Bendiek, Annegret: Der Konflikt im ehemaligen weitgehend autonome Provinzen mit gemeinsa-
GASP vor der Durchführung des Unab- Jugoslawien und die Europäische Integration. Ei- mer Zentralregierung und Erhalt der staatlichen
ne Analyse ausgewählter Politikfelder. Wiesba- Einheit Bosnien-Herzegowinas. Nach dem Schei-
hängigkeitsreferendums in Montenegro
den 2004 tern des ‚Vance/Owen-Plans’ und den Mitte 1993
einen Persönlichen Beauftragten. Calic, Marie-Janine: Der Stabilitätspakt für Süd- offen artikulierten Gebietsansprüchen des kroa-
Das Nebeneinander von Gemeinsamer osteuropa. Eine erste Bilanz. In: Aus Politik und tischen und serbischen Präsidenten schwand bei
Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und Zeitgeschichte, B 13-14/2001, S. 9-16. den Vermittlern die Hoffnung auf den Erhalt eines
Gemeinschaftspolitiken mit unterschied- Calic, Marie-Janine: Welche Zukunft für den Bal- multi-ethnischen Einheitsstaates. 3. Gemäß dem
kan-Stabilitätspakt? Stiftung Wissenschaft und neuen Entwurf von EU und UN (‚Owen/Stolten-
lichen institutionellen und budgetrecht- Politik. SWP-Studie S 11, Berlin 2003 berg-Plan’) sollte nun eine aus drei ethnischen
lichen Zuständigkeiten, Verfahren und Calic, Marie-Janine: Kosovo 2004. Optionen Staaten bestehende ‚Union der Republiken Bos-
Strukturen einerseits sowie der EU und deutscher und europäischer Politik. Stiftung Wis- nien-Herzegowinas’ als Konföderation geschaf-
den 27 nationalstaatlichen Außenpoliti- senschaft und Politik. SWP-Studie S 1, Berlin 2004 fen werden, die sich aus drei Staatsvölkern zu-
Cyrus, Lieselore: Gipfeltreffen EU-Westliche Bal- sammensetzten und jeweils weit reichende Kom-
ken andererseits setzt einer europäischen
kanstaaten in Thessaloniki. In: Südosteuropa Mit- petenzen besitzen sollte, so dass das Ende der
Außenpolitik aus einem Guss nach wie teilungen, 4-5/2003, S. 7-13. staatlichen und territorialen Einheit des Landes
vor Grenzen. Ein europäischer Außenmi- Eisermann, Daniel: Der lange Weg nach Dayton. vorprogrammiert war. Nachdem dieser Plan An-
nister, der gleichzeitig Vizepräsident der Die westliche Politik und der Krieg im ehemaligen fang 1994 aufgrund der anhaltenden Kämpfe
Kommission wäre, sollte die außenpoliti- Jugoslawien 1991-1995. Baden-Baden 2000 zwischen den Konfliktparteien gescheitert war,
Ehrhardt, Hans-Georg: A good idea, but a rocky sah der vierte Vermittlungsversuch unter Leitung
sche Handlungsfähigkeit des globalen road ahead: The EU and the Stability Pact for der seit April 1994 bestehenden internationalen
Akteurs EU optimieren. Solange der Ver- South Eastern Europe. In: Carment, David/ Kontaktgruppe (Bundesrepublik Deutschland,
fassungsvertrag aber nicht in Kraft ist, Schnabel, Albrecht (Hrsg.): Conflict Prevention: Frankreich, Vereinigtes Königreich, Russland,
wird es umso mehr darauf ankommen, Path to Peace or Grand Illusion? Tokyo u. a. 2003, USA) kein unitarisches Staatsmodell mehr vor.
S. 113-132. 4. Eine ‚Bosnische Föderation’ sollte nach ethni-
dass die EU ihre außenpolitische Leitidee
Friis, Lykke/Murphy, Anna: Negotiating in a Time schen Gesichtspunkten in acht Kantone zerfallen,
„Frieden durch Integration“ in den südost- of Crisis. The European Union’s Response to the in denen unterschiedliche Staatsvölker jeweils
Military Conflict in Kosovo. RSC Working Paper, die Oberhoheit hatten. De facto lief dies auf ei-
No. 2000/20, European University Institute, Flo- nen Teilungsplan hinaus, in dem die muslimisch-
renz 2000 kroatische Föderation 51 Prozent, die ‚Serbische
Giersch, Carsten: Konfliktregulierung in Jugosla- Republik’ 49 Prozent des Territoriums erhalten
wien 1991-1995: Die Rolle von OSZE, EU, UNO sollte“ (Imbusch 1996, S. 214-215).
UNSERE AUTORIN

und NATO. Baden-Baden 1998 3 Europäischer Rat in Kopenhagen. Schlussfol-


Imbusch, Peter: Der Konflikt in Ex-Jugoslawien. In: gerungen des Vorsitzes. In: Bulletin des Presse-
Imbusch, Peter/Zoll, Ralf (Hrsg.): Friedens- und und Informationsamtes der Bundesregierung. Nr.
Konfliktforschung. Eine Einführung mit Quellen. 60. 8. Juli 1993, S. 629-640.
Opladen 1996, S. 196-217. 4 Vgl. KOM (2002) 490 vom 12.9.2002, 13ff.
Meurs, Wim van: Den Balkan integrieren. Die eu- 5 Beschluss 94/308/GASP des Rates vom 16.
ropäische Perspektive der Region nach 2004. In: Mai 1994.
Aus Politik und Zeitgeschichte, B 10-11/2003, S. 6 Beschluss 93/603/GASP des Rates vom 8.
34-39. November 1993.
Nadoll, Jörg: Die Europäische Union und die 7 The General Framework Agreement for Peace
Konfliktbearbeitung in Ex-Jugoslawien 1991-1998 in Bosnia and Herzegovina. Initialled in Dayton
– Mühlstein oder Meilenstein. In: Schubert, on 21th December 1995 and signed in Paris on
Klaus/Müller-Brandeck-Bocquet, Gisela (Hrsg.): 14th December 1995. Vgl.: http://www.ohr.int/
Dr. Annegret Bendiek ist wissenschaft- Die Europäische Union als Akteur der Weltpolitik. gfa/gfa-frm.htm
Opladen 2000, S. 81-101. 8 ABl. L 204 vom 14.8.1996, 1.
liche Mitarbeiterin der Stiftung Wissen-
Rohloff, Christoph: Nachholende Prävention. In: 9 ABl. L 375 vom 23.12.1989, 11.
schaft und Politik (SWP)/Deutsches Friedensgutachten 2000. Herausgegeben von 10 Vgl. KOM (96) 476 vom 2.10.1996.
Institut für Internationale Politik und Ulrich Ratsch u. a. Münster 2000, S. 139-148. 11 Stabilitätspakt für Südosteuropa, Köln, 10.
Sicherheit in Berlin. Im Rahmen der For- Schmalz, Uwe: Kohärenz der EU-Außenbezie- Juni 1999 (Endfassung). (http://www.stabilityp-
schungsgruppe „EU-Außenbeziehun- hungen? Der Dualismus von Gemeinschaft und act.org)
Gemeinsamer Außen- und Sicherheitspolitik in 12 ABl. L 337 vom 20.12.2001, S. 62.
gen“ forscht und arbeitet Annegret Ben- der Praxis. Arbeitspapier der Konrad-Adenauer- 13 KOM(2002) 163 endg. vom 3.4.2002, 1-30, 14.
diek in den Feldern Gemeinsame Au- Stiftung, Sankt Augustin 1997 14 Ebd., 10.
ßen- und Sicherheitspolitik (GASP), Go- Schmalz, Uwe: Aufbruch zu neuer Handlungsfä- 15 ABl. L 70 vom 13.3.2002, S. 1.
vernance in der erweiterten Union, in- higkeit: Die Gemeinsame Außen-, Sicherheits- und
Verteidigungspolitik unter deutscher Ratspräsi-
terregionale Beziehungen der EU, ex-
dentschaft. In: Integration, 3/1999, S. 191-204.
terne Dimension des „Raumes der Frei- UNHCR: Zur Lage der Flüchtlinge in der Welt. 50
heit, der Sicherheit und des Rechts“. Jahre Humanitärer Einsatz. Bonn 2000/2001

59
DER BARCELONA-PROZESS

Die Euro-Mediterrane Partnerschaftspolitik –


Ein Überblick
Annette Jünemann

schaft den ersten Versuch der EU darstellt,


Die Euro-Mediterrane Partnerschaft (EMP), ihre Außenpolitik – deren Handlungsspiel-
deren Grundstein 1995 in Barcelona ge- räume nach dem Ende des Ost-West-Kon-
legt wurde, umfasst die institutionalisierten flikts gewachsen sind – am normativen Leit-
Beziehungen der EU zu den nordafrika- bild einer Zivilmacht zu orientieren. Bei der
nischen und im Nahen Osten gelegenen praktischen Umsetzung dieser Politik wird
Mittelmeeranrainerstaaten. Orientiert am die EU jedoch, wie sich am Beispiel der
normativen Leitbild einer Zivilmacht sind Euro-Mediterranen Partnerschaft beson-
die Stärkung der Wirtschaftsbeziehungen, ders deutlich aufzeigen lässt, den selbst
die sicherheitspolitische Zusammenarbeit gesetzten Ansprüchen nicht gerecht. Die
sowie der kulturelle und soziale Austausch Euro-Mediterrane Partnerschaft soll, allen
erklärte Ziele und Politikfelder dieser Part- ihren Misserfolgen zum Trotz, nicht prinzi-
nerschaftspolitik. Nach mehr als zehn Jah- piell in Frage gestellt werden, vielmehr wird
ren werden die Erfolge dieses ambitio- versucht, auf der Grundlage einer kriti-
nierten Projektes eher mit Skepsis betrach-
schen Bilanz Möglichkeiten für eine Ver-
tet: Trotz dem Aufbau einer vertrauens-
besserung ihrer Konzeption und Umset-
vollen Kooperation und der Intensivierung
zung auszuloten. Dabei wird der Schwer-
der Wirtschaftsbeziehungen bleiben die
demokratischen Entwicklungen in den Part-
punkt bewusst auf die EU und ihre Mit-
nerländern, die durch den so genannten gliedstaaten gelegt und weniger auf die
„Barcelona-Prozess“ gefördert werden sol- Mittelmeerdrittländer, weil die EU als Initia-
len, hinter den Erwartungen zurück. Ge- torin der Euro-Mediterranen Partnerschaft
rade die Demokratisierungspolitik lässt zu und als stärkerer Partner in dieser extrem
wünschen übrig. Die Mittelmeerdrittländer asymmetrischen Partnerschaft den größe-
(MDL) weigern sich, Reformen in Angriff zu ren Teil der politischen Verantwortung
nehmen, und die EU zögert, ihnen ernst ge- trägt.3 Eine weitere Schwerpunktlegung
meinte Reformen abzuringen. Annette Jü- betrifft die Politikfelder: Während die Mit-
nemann bilanziert die Euro-Mediterrane telmeerdrittländer ein primäres Interesse
Partnerschaftspolitik und lotet dabei Mög- an der euro-mediterranen Wirtschafts- und
lichkeiten einer besseren Umsetzung aus. Finanzpartnerschaft zeigen, fokussiert die-
Der Schwerpunkt ihrer Analyse gilt hierbei ser Beitrag die für die EU relevanten Politik-
der EU, die als Initiatorin der Euro-Medi- felder der Äußeren und Inneren Sicherheit
terranen Partnerschaftspolitik einen nicht und die damit eng zusammenhängenden
unerheblichen Teil der politischen Verant- Bereiche der Demokratisierungs- und Men-
wortung trägt, und konzentriert sich auf die schenrechtspolitik.4
Politikfelder der Äußeren und Inneren Si-
cherheit und die damit zusammenhängen-
den Bereiche der Demokratisierungs- und
Konzeption und Entwicklung
Menschenrechtspolitik. S
In Analogie zum Helsinki-Prozess5 ba-
siert die – auch als Barcelona-Prozess be-
Einführung zeichnete – Euro-Mediterrane Partner-
schaft (EMP) auf einer Deklaration, die wie-
Im November 2005 jährte sich zum zehn- derum aus einer Präambel und drei eng
ten Mal die Konferenz von Barcelona; Ge- miteinander verknüpften Körben besteht:
burtsstunde der von Europa initiierten Euro- Korb I, die Politische und Sicherheitspart-
Mediterranen Partnerschaft (EMP).1 Die Bi- nerschaft, bildet den Rahmen für einen mul-
lanz nach zehn Jahren praktischer Erfah- tilateralen politischen Dialog. Korb II, die
rung mit diesem ambitionierten Projekt, das
sich nicht weniger als die Schaffung eines
„Raumes des Friedens, der Stabilität und
des gemeinsamen Wohlstandes“2 auf die Israelischer Sperrwall bei Abu Dis
Fahnen geschrieben hat, ist allerdings be- (Westbank). Der Zusammenbruch des
scheiden. Keines der Ziele wurde auch nur nahöstlichen Friedensprozesses entzog
annähernd erreicht, so dass sich diesseits der Euro-Mediterranen Partnerschaft
und jenseits des Mittelmeeres Frustration eine ihrer wesentlichen Grundlagen,
und Enttäuschung ausbreitet. Dieser Bei- nämlich die Kooperationsbereitschaft
trag geht von der These aus, dass die Kon- zwischen Israel und den arabischen
zeption der Euro-Mediterranen Partner- Mittelmeerdrittländern. picture alliance/dpa

60
Wirtschafts- und Finanzpartnerschaft, ba- Während Korb II als Reform der traditio-
DIE EURO-MEDITERRANE
siert im Wesentlichen auf Assoziations- nellen Wirtschafts- und Handelsbeziehun- PARTNERSCHAFTSPOLITIK
abkommen mit den einzelnen Mittelmeer- gen zwischen der EU und ihren südlichen
drittländern, die zusammengenommen bis Nachbarn bezeichnet werden kann, sind
2010 eine euro-mediterrane Freihandelszo- Korb I und III Innovationen, mit denen die
ne begründen sollen. Korb III, die Partner- euro-mediterranen Beziehungen eine poli- ßenbeziehungen in den 1970er-Jahren als
schaft im kulturellen, sozialen und mensch- tische Dimension erhalten haben. Langfris- normatives Leitbild dient und für dessen
lichen Bereich, ist ein wenig kohärentes tiges Ziel ist die Stabilisierung der Region Umsetzung sich nach dem Ende des Ost-
Sammelbecken für Themen der Inneren Si- durch wirtschaftliche und politische Ent- West Konflikts ein „window of opportuni-
cherheit und des kulturellen Austauschs. wicklung. Demokratisierung wird dabei ty“ bot.
nicht nur aus normativen Erwägungen he- Als die „Ostbedrohung“ entfiel und gleich-
raus gefordert, sondern mehr noch auf- zeitig die Destabilisierungstendenzen im
grund ihrer Funktion als Entwicklungsres- Mittelmeerraum zunahmen, wurde die so
source.6 Finanziert wird die Euro-Mediter- genannte „Südbedrohung“ zu einem zen-
rane Partnerschaft von der EU über das tralen sicherheitspolitischen Topos in ganz
MEDA-Programm,7 teilweise aus Mitteln Europa.12 Angesichts der neuen Heraus-
der Gemeinsamen Außen- und Sicherheits- forderungen im Osten wie im Süden zeich-
politik (GASP)8 und neuerdings zu einem nete sich zunächst eine Art „Arbeitsteilung“
geringen Anteil auch aus Mitteln, die von ab, der zufolge die mittel- und osteuropäi-
den Mittelmeerdrittländern aufgebracht schen Länder der Verantwortung Deutsch-
werden.9 lands und die Mittelmeerdrittländer der
Verantwortung Frankreichs zugeordnet
wurden. Mit der fortschreitenden Ent-
„Weiche“ Sicherheitsrisiken und grenzung innerhalb Europas – Stichwort
das Zivilmachtkonzept Binnenmarkt und Schengen – verlor diese
geo-politisch begründete „Arbeitsteilung“
Entwickelt wurde das Konzept des Bar- jedoch zunehmend ihren Sinn; eine Er-
celona-Prozesses im zeitgeschichtlichen kenntnis, auf die als erstes die Architekten
Kontext der frühen 1990er-Jahre. Das Ende der Gemeinsamen Außen- und Sicher-
des Ost-West-Konflikts hatte der EG neue heitspolitik (GASP) reagierten. Indem der
außenpolitische Handlungsspielräume ge- Europäische Rat auf seinem Lissabonner
öffnet, welche die zur politischen Union Gipfeltreffen im Juni 1992 sowohl Mittel-
gereifte EU schnell zu nutzen begann.10 und Osteuropa als auch den Mittelmeer-
Die Region südlich des Mittelmeeres bot raum zu geographischen Gebieten für ge-
sich für ein erstes internationales Engage- meinsame Aktionen gemäß Artikel J 3 des
ment insofern an, als von dieser Region Unions-Vertrages erklärte, verpflichtete er
qualitativ neue Risiken für Europas Sicher- alle EU-Mitgliedstaaten, sich nun auch mit
heits- und Wohlfahrtsinteressen ausgin- den Regionen auseinander zu setzen, de-
gen. Gemeint sind damit so genannte nen sie aufgrund ihrer geographischen
„weiche“ Sicherheitsrisiken, die eine Ge- Entfernung bislang wenig Interesse beige-
sellschaft unterhalb der Schwelle des Krie- messen hatten. Wenn Deutschland und
ges bedrohen und so unterschiedliche Frankreich – freilich unter Beibehaltung ih-
Phänomene wie die Gefährdung der Ener- rer traditionellen Prioritäten – sich heute im
giezufuhr, die Ausbreitung militant islamis- Osten und im Süden politisch engagieren,
tischer Bewegungen, sich verschärfende dann ist dies nicht nur auf die Ausweitung
Regionalkonflikte (Nahost, Westsahara, ihrer nationalen Interessen im entgrenzten
Zypern) sowie Drogenhandel, organisier- Europa zurückzuführen, sondern auch auf
te Kriminalität und illegale Migration um- die Eigendynamik der Gemeinsamen Au-
fassen. Freilich gab es sie auch schon vor- ßen- und Sicherheitspolitik.
her, ihre Bedeutung wurde aber vom Ost- Im Maghreb konnte die EU an die traditio-
West-Antagonismus überdeckt oder ver- nell engen Beziehungen Algeriens, Ma-
drängt. Da diese „weichen“ Sicherheitsri- rokkos und Tunesiens zur Gemeinschaft
siken von einzelnen Staaten diesseits oder anknüpfen sowie an eine Phase der politi-
jenseits des Mittelmeeres alleine nicht be- schen Öffnung der autoritären Regime En-
wältigt werden können, war ein gänzlich de der 1980er-Jahre.13 Im Mashrek boten
neuer Ansatz notwendig geworden, der in die hoffnungsvollen Entwicklungstenden-
der Konzeption des Barcelona-Prozesses zen des nahöstlichen Friedensprozesses
mündete. Voraussetzung für diese euro- die Chance, sogar einen (fast) alle Küs-
päische Initiative war also die Erkenntnis, tenanrainer umfassenden Politikansatz zu
dass Abschottung allein zur Wahrung eu- wagen.14 Es bestanden also international
ropäischer Sicherheitsinteressen nicht aus- wie regional günstige Rahmenbedingun-
reicht. Ganz im Gegenteil war man zu der gen, um den neuen Herausforderungen im
Überzeugung gekommen, dass es eines Bereich der regionalen Sicherheitspolitik
die Mittelmeerdrittländer integrierenden konstruktiv zu begegnen und gleichzeitig
Konzeptes bedarf, um die Probleme in der das außen- und sicherheitspolitische Profil
Region von ihrer Wurzel her bekämpfen zu der Gemeinschaft international zu stär-
können. Diese Konzeption entspricht dem ken. Diese Hintergründe sind wichtig zum
Zivilmachtkonzept,11 das der EG/EU seit Verständnis der Euro-Mediterranen Part-
Beginn der Entwicklung europäischer Au- nerschaft, die von Anbeginn ein europäi-

61
Annette Jünemann

Javier Solana
während einer Presse-
konferenz am Ende
des EU-Mittelmeer-
Gipfels in Barcelona
(28. November 2005).
Nach mehr als zehn
Jahren werden die
Erfolge der Euro-
Mediterranen Partner-
schaftspolitik eher mit
Skepsis betrachtet:
Trotz Kooperation und
intensiven Wirtschafts-
beziehungen bleiben
die demokratischen
Entwicklungen in
den Partnerländern
hinter den Erwartun-
gen zurück.
picture alliance/dpa

sches Projekt war, in dem – allem normati- schaft: Weder entspricht das EU-Engage- legt ist, weigern sich die arabischen Mit-
ven Partnerschaftsgeist zum Trotz – euro- ment für eine Demokratisierung der Mittel- telmeerdrittländer, mit Israel über Sicher-
päische Interessen der Außen- und Sicher- meerdrittländer dem deklarierten An- heit zu reden, weil dies lediglich einen für
heitspolitik dominieren. spruch, noch verhält sich die EU als fairer sie ungünstigen Status quo festschreiben
Partner beim wirtschaftlichen Transforma- würde. Somit kann der Nahostkonflikt als
tionsprozess. Seitens der Mittelmeerdritt- eines der größten Hindernisse für eine
Massive Verschlechterung der länder ist eine gewisse Reformbereitschaft fruchtbare Zusammenarbeit in Korb I iden-
Rahmenbedingungen allenfalls im ökonomischen Bereich er- tifiziert werden. Seit Ausbruch der zweiten
kennbar, nicht aber im politischen Bereich, Intifada im November 2000 ist die sicher-
Mittlerweile haben sich sowohl die inter- mit der bedingten Ausnahme der jungen heitspolitische Zusammenarbeit fast voll-
nationalen als auch die regionalen Rah- Monarchien Marokkos und Jordaniens. ständig blockiert. Auch die für 2000 ge-
menbedingungen massiv verschlechtert. Auch das Interesse an einer regionalen In- plante Verabschiedung der Charta for
Seit den Terroranschlägen vom 11. Sep- tegration beschränkt sich zurzeit noch auf Peace and Stability17 musste auf unbe-
tember 2001 beherrscht der Kampf gegen den Abschluss einiger subregionaler Frei- stimmte Zeit verschoben werden.
den internationalen Terrorismus die po- handelszonen.15 Die Blockadehaltung der arabischen Mit-
litische Agenda der Staatenwelt. Der völ- telmeerdrittländer war jedoch zu keinem
kerrechtswidrige Irakkrieg von 2003, der Zeitpunkt vollständig; auf unteren Ar-
u. a. mit dem vorgeblichen Kampf gegen Blockaden der Zusammenarbeit beitsebenen wurde die Kommunikation
den internationalen Terrorismus legitimiert zwischen nördlichen und südlichen Mit-
wurde, hat neue Risse entstehen lassen – Nie zuvor gab es ein multilaterales Ge- telmeerdrittländern sowie zwischen Ara-
sowohl im transatlantischen Verhältnis als sprächsforum, das – unter Einschluss der bern und Israelis stets aufrechterhalten.
auch im Verhältnis zwischen „dem Westen“ Konfliktparteien des Nahostkonflikts – si- Infolge dieser regelmäßigen Treffen hat
und „dem Islam“. Die Enttabuisierung mili- cherheitspolitische Themen der Region sich unter den Teilnehmern sogar ein „so-
tärischer Mittel in der westlichen Außen- diskutiert. Insofern kann allein schon die zialisierender“ Effekt eingestellt und eine
und Sicherheitspolitik, auch und gerade in Existenz dieses Forums als Erfolg der Euro- Art „Partnerschaftsgeist“ entwickelt, wo-
Bezug auf die Region des Nahen und Mitt- Mediterranen Partnerschaft gewertet wer- bei dieser Effekt zwischen den Mittel-
leren Ostens, erschüttert das Vertrauen in den. Dessen ungeachtet gilt gerade die meerdrittländern weniger intensiv ist als
das europäische Zivilmachtkonzept, über Zusammenarbeit in Korb I als extrem unbe- zwischen nördlichen und südlichen EMP-
das selbst innerhalb der EU scheinbar friedigend. Um konkrete Ergebnisse erzie- Partnern.18 Zudem war es möglich, wenn
kein Konsens mehr besteht. Erschwerend len zu können, bedürfte es einer gemein- auch auf niedrigem Niveau, einige ver-
kommt hinzu, dass die hoffnungsvollen An- samen Sicherheitsperzeption und damit trauensbildende Maßnahmen zu schaf-
sätze des nahöstlichen Friedensprozesses, einer gemeinsamen Antwort auf die Frage, fen. Ebenfalls positiv hat sich die Zusam-
die den Beginn der Euro-Mediterranen welche sicherheitspolitischen Themen in menarbeit im so genannten ESVP-Dialog
Partnerschaft überhaupt erst ermöglicht dieser Region von Bedeutung sind. Für die entwickelt. ESVP steht für die in den
hatten, kaum ein Jahr anhielten. Die 1996 Europäer sind es nach wie vor die weichen 1990er-Jahren initiierte Europäische Si-
einsetzende Krise des Friedensprozesses Sicherheitsrisiken, seit neuestem aber cherheits- und Verteidigungspolitik, mit
und dessen völliger Zusammenbruch im auch und vor allem der Kampf gegen den der sich die EU auf den Weg gemacht
November 2000 entzogen der Euro-Medi- internationalen Terrorismus, der die Gren- hat, ein autonomer internationaler Akteur
terranen Partnerschaft eine ihrer wesentli- ze zwischen weichen und harten Sicher- mit eigenen militärischen Fähigkeiten zu
chen Grundlagen, nämlich die Kooperati- heitsrisiken verschwimmen lässt. Den Mit- werden. Anfänglich reagierten die Mittel-
onsbereitschaft zwischen Israel und den telmeerdrittländern geht es hingegen um meerdrittländer irritiert und argwöhnten,
arabischen Mittelmeerdrittländern. Be- die dem Nahostkonflikt inhärenten, von dass sich die Europäische Sicherheits-
gleitet werden diese negativen Entwick- Arabern und Israelis gleichermaßen als vi- und Verteidigungspolitik gegen sie rich-
lungen von wachsender Kritik an der Um- tal wahrgenommenen Sicherheitsrisiken.16 ten könnte. Der diplomatische Konflikt
setzung der Euro-Mediterranen Partner- Solange der Nahostkonflikt nicht beige- konnte jedoch beigelegt werden, indem

62
die EU die Mittelmeerdrittländer zuneh- Bereich der Inneren Sicherheit kooperie-
DIE EURO-MEDITERRANE
mend in die ESVP integrierte. Mittlerwei- ren wollen. Die Zusammenarbeit in Korb PARTNERSCHAFTSPOLITIK
le wurde ein ESVP-Mittelmeerdialog initi- III befindet sich in einem – dem Politikfeld
iert, der der Zusammenarbeit im Bereich Innere Sicherheit per se inhärenten –
der Konfliktverhütung und des Krisenma- Spannungsfeld zwischen „Freiheit“ und
nagements dient.19 „Sicherheit“: Freiheit und Sicherheit be- Kapital und Dienstleistungen anvisiert,
Eine Ausweitung der Zusammenarbeit auf dingen sich gegenseitig, aber ein „Mehr“ die Freizügigkeit des Personenverkehrs je-
den Bereich der Militärpolitik mag dazu des einen ist immer nur durch ein „Weni- doch ausklammern möchte. Diese Ab-
beitragen, das Misstrauen zwischen süd- ger“ des anderen zu haben. Notwendig schottung passt weder zum erklärten
lichen und nördlichen EMP-Partnern ab- wäre also eine ausgewogene Balance Partnerschaftsgeist, noch vermag sie dem
zubauen. Aufgrund der unterschiedlichen zwischen „Freiheit“ und „Sicherheit“. Da- von der EU immer wieder angeregten
Sicherheitskulturen demokratischer und von kann jedoch kaum die Rede sein, Dialog der Kulturen die rechte Glaubwür-
autoritärer Systeme ist diese Zusammen- denn die Regierungen der Mittelmeer- digkeit zu verleihen.25 Die Abschottung
arbeit jedoch nicht unproblematisch. Die drittländer legen eindeutige Priorität auf der EU-Außengrenzen entspricht jedoch
Militärpolitik der EU ist im Zivilmachtkon- die Sicherheit, wobei sie mehr an die Si- den sicherheitspolitischen Interessen der
zept verankert, demzufolge das Militär cherung des eigenen Machterhalts als an EU und ihrem Plan, innerhalb Europas ei-
kein Mittel der Machtpolitik ist, weder die Sicherheit ihrer Bürger denken. Aber nen Raum der Freiheit, der Sicherheit und
nach außen und erst Recht nicht nach in- auch die EU und ihre Mitgliedstaaten ten- des Rechts (RFSR) zu schaffen. Offensicht-
nen. Aus dieser Perspektive ist der militär- dieren dazu, der Sicherheit Vorrang ein- lich sind die Euro-Mediterrane Partner-
politische Sektor der meisten Mittelmeer- zuräumen – notfalls auch auf Kosten der schaft und der Raum der Freiheit, der Si-
drittländer defizitär, weil es an ziviler Par- Freiheit. cherheit und des Rechts nur bedingt kom-
tizipation und Kontrolle mangelt, weil die Seit den Terroranschlägen vom 11. Sep- patibel. Positiv zu vermerken sind hinge-
Trennung zwischen Militär und Polizei un- tember ist zu beobachten, dass der gen einige Aktivitäten der EU gegen Ras-
zureichend ist und weil viele Regierungen Kampf gegen den internationalen Terro- sismus und Fremdenfeindlichkeit, Phäno-
“Sicherheit für ihr Land“ mit „Sicherheit für rismus in vielen Mittelmeerdrittländern mene die sich oft gegen Immigranten aus
ihr Regime“ gleichsetzen.20 Die Kluft zwi- auf rechtsstaatlich bedenkliche Weise den Mittelmeerdrittländern richten. Die
schen den Sicherheitskulturen kann erst politisch instrumentalisiert wird.21 Diese im Jahre 2005 gegründete Anna-Lindh-
überwunden werden, wenn die Mittel- Entwicklung wird durch das Fehlen einer Stiftung, Dach von 35 unterschiedlichen
meerdrittländer sich und ihren militärpo- innerhalb der Euro-Mediterranen Part- Netzwerken auf der Ebene der Zivilge-
litischen Sektor demokratisiert haben. nerschaft verbindlichen Definition von sellschaft, will sich vorwiegend der Annä-
„Terrorismus“ begünstigt.22 So rechtfertigt herung der Kulturen widmen, der Über-
Israel seine völkerrechtswidrigen Exeku- windung von Stereotypen und dem
Das Politikfeld der Inneren Sicherheit tionen führender Personen von Hamas Kampf gegen Rassismus und Fremden-
und Hisbollah mit dem Kampf gegen den feindlichkeit.
Seit den Terroranschlägen auf New York internationalen Terrorismus, ebenso die
und Washington am 11.9.2001 genießt Bombardierung der Häuser von Terror-
der Kampf gegen den internationalen verdächtigen. In den arabischen Mittel- Demokratieförderung als Instrument
Terrorismus oberste Priorität in der euro- meerdrittländern werden Oppositions- der Sicherheitspolitik
päischen Sicherheitspolitik, auch und vor gruppen, seien sie islamistischer oder
allem im Rahmen der Euro-Mediterranen demokratischer Provenienz, zunehmend Das Eintreten der EU für Demokratie und
Partnerschaft. Die maßgeblichen Instru- als Terroristen kriminalisiert. Rechtstaatli- Menschenrechte auch außerhalb ihrer
mente und Strategien fallen vorwiegend che Standards im Verfahren gegen Terro- Grenzen ist Ausdruck ihrer Identität als
in das Politikfeld der Inneren Sicherheit. rismusverdächtige wurden herunterge- Wertegemeinschaft. Deshalb ist die EU-
Weil die Zusammenarbeit in Korb I weit- schraubt und selbst die Folter als Mittel im Demokratisierungspolitik jedoch nicht frei
gehend paralysiert ist, verlagerte die EU scheinbar alles rechtfertigenden Kampf von Interessen. Im südlichen Mittelmeer-
alle sicherheitspolitisch relevanten The- gegen den internationalen Terrorismus raum erklärt sie sich primär aus dem si-
men zunehmend in Korb III. Der dritte legitimiert.23 Die EU nimmt diese Fehlent- cherheitspolitischen Interesse, von mög-
Korb wurde damit zum Sammelbecken wicklungen in Kauf, weil man die Koope- lichst vielen Demokratien umgeben zu
unterschiedlichster Politikfelder: Kulturel- ration mit den Mittelmeerdrittländern im sein. Demokratien gelten nicht nur als in-
ler Austausch unter besonderer Berück- Kampf gegen einen Terrorismus, der sei- nenpolitisch vergleichsweise stabil, ge-
sichtigung legaler Immigranten einerseits ne Wurzeln in einem extrem radikalisier- mäß der Theorie des Demokratischen
und Innere Sicherheit inklusive der Ab- ten Islamismus hat, für unverzichtbar hält. Friedens wird von ihnen auch erwartet,
wehr illegaler Immigranten andererseits. Die anfangs recht pragmatische Koope- dass sie – zumindest untereinander –
Diese thematische Kombination lässt ration wurde im April 2002 auf der Euro- Konflikte friedlich lösen. Demokratien in
strukturelle Ähnlichkeiten mit dem 1999 in Med-Außenministerkonferenz von Valen- der Nachbarschaft sollen Europa aber
Amsterdam definierten Ziel der EU erken- cia offiziell in die Euro-Mediterrane Part- auch bei der Bewältigung von weichen
nen, in Europa einen Raum der Freiheit, nerschaft integriert und programmatisch Sicherheitsrisiken unterhalb der Schwelle
der Sicherheit und des Rechts (RFSR) auf- fortgeschrieben.24 Dies gelang jedoch des Krieges helfen, denen in der Mittel-
zubauen, und zwar durch eine Mischung nicht reibungslos, da sich die Mittelmeer- meerpolitik besonders hohe Bedeutung
aus liberaler Öffnung nach innen und drittländer dagegen wehrten, die Vor- zukommt. Als eine Wurzel dieses quali-
Verschärfung der sicherheitspolitischen schläge der EU ohne Einbringung ihrer ei- tativ neuen Bedrohungspotenzials, das
Kontrolle nebst Abschottung nach außen. genen Interessen zu übernehmen. So er- nicht mehr von Staaten ausgeht und auch
Natürlich gibt es auch konzeptionelle Un- gänzten sie das in Valencia verabschie- nicht mehr militärisch definiert werden
terschiede zwischen dem Raum der Frei- dete sicherheitspolitische Dokument um kann, hat die EU in den 1990er-Jahren
heit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR) die Themen Migration und Personenfrei- die wirtschaftliche Unterentwicklung der
und Korb III, die der Tatsache geschuldet zügigkeit. In der Tat ist es eine der Inkon- meisten Mittelmeerdrittländer identifi-
sind, dass im Rahmen der Euro-Mediter- sequenzen der EU, dass sie im Zuge der ziert. Diesem Sicherheitsrisiko wollte man
ranen Partnerschaft Demokratien mit au- geplanten euro-mediterranen Freihan- nicht mehr allein mit Mitteln der Entwick-
toritären Regimes im äußerst sensiblen delszone zwar Freizügigkeit für Waren, lungspolitik begegnen, sondern auch mit

63
Annette Jünemann

dem Instrument der Demokratieförde- theoretisch – über die Finanzierung der Mittelmeerdrittländer. Sie stehen euro-
rung. Viele autoritäre Regime, die sich Euro-Mediterranen Partnerschaft. Das päischen Denkstrukturen und Wertvor-
während des Kalten Krieges strategisch Budget der beiden MEDA-Programme I stellungen nahe, sind jedoch wenig re-
motivierter Entwicklungshilfe erfreuen und II wird von der EU unilateral unter den präsentativ für ihre jeweiligen Gesell-
durften, hatten wenig Interesse am Ge- Mittelmeerdrittländern aufgeteilt, wobei schaften. Die exklusive Zusammenarbeit
meinwohl ihrer Völker gezeigt und vor al- die Summe der jedem Mittelmeerdrittland der EU mit den säkularen Eliten lag in dem
lem sich selbst und ihre Klientel bedient. zugeteilten Mittel u. a. von Fortschritten uneingestandenen Wunsch begründet,
Es bedurfte des Endes der Blockkonfron- im politischen Reformprozess abhängig das Ergebnis des demokratischen Prozes-
tation, damit sich die Erkenntnis durchset- gemacht werden kann.29 Des Weiteren ses – die Gestaltung der Gesellschafts-
zen konnte, dass Entwicklungszusammen- enthält das MEDA-Programm eine Sus- ordnung – vorwegzunehmen.34 Dieser
arbeit mit autoritären Regimes ineffektiv pensionsklausel, die es der EU erlaubt, Versuch ist in eine Sackgasse geraten,
ist.26 Erst in den 1990er-Jahren erkannte die Kooperation teilweise oder vollstän- denn um gesellschaftlichen Wandel von
die EU die Demokratisierung als bislang dig zu suspendieren, wenn das jeweilige unten anzustoßen, ist die Zusammenar-
sträflich vernachlässigte Entwicklungs- Mittelmeerdrittland die demokratischen beit vor allem mit denjenigen Kräften not-
ressource und schrieb ihre Förderung als Spielregeln grob verletzt oder sich wendig, deren politisches Engagement
verbindliches Ziel in den EU-Vertrag.27 schwere Menschenrechtsverletzungen zu auch eine gewisse Breitenwirkung entfal-
Letztendlich ist die externe Demokratisie- Schulden kommen lässt. Solche Suspensi- ten kann. Das sind in den Mittelmeerdritt-
rungspolitik der EU auch ein Teil ihrer onsklauseln finden sich auch in den Euro- ländern vor allem die gesellschaftlich tie-
Strategie im Kampf gegen den internatio- Med-Assoziierungsabkommen, die die fer verwurzelten islamistischen Organisa-
nalen Terrorismus, und zwar der Teil, der EU mit den einzelnen Mittelmeerdrittlän- tionen. Solange sie das Prinzip des Plura-
an den Wurzeln des Problems ansetzt. dern abschließt.30 Es ist jedoch bemer- lismus respektieren und gewaltfrei agie-
Die wirtschaftliche Perspektivlosigkeit vor kenswert, dass dieser „Instrumentenkas- ren, sind sie durchaus mit christlich orien-
allem der jüngeren Generationen in den ten“ bislang nicht zum Einsatz kam, ob- tierten Parteien im Westen vergleichbar,
Mittelmeerdrittländern, ihr Gefühl, Verlie- wohl die Verweigerung politischer Refor- denn es gibt nichts intrinsisch Islamisches,
rer der Globalisierung zu sein, ihre wach- men in etlichen Mittelmeerdrittländern das mit der Demokratie unvereinbar wä-
sende Frustration über den ungelösten dazu Anlass gegeben hätten, ebenso wie re.35 Noch ist nicht absehbar, inwieweit
Nahostkonflikt sowie nicht zuletzt das die Menschenrechtsverletzungen im Zu- die EU sich der Zusammenarbeit mit mo-
Fehlen von demokratischen Partizipati- ge der Terrorabwehr sowohl in den ara- deraten Islamisten öffnen wird, denn im-
onsmöglichkeiten vermögen den Terroris- bischen Mittelmeerdrittländern als auch merhin haben auch Radikalismus und Ter-
mus nicht zu erklären. Diese Faktoren be- in Israel. rorismus ihre Wurzeln im politischen Is-
günstigen jedoch die Radikalisierung be- Ergänzt wird der – in der Praxis kaum im- lam. Gleichzeitig wächst jedoch das Be-
stimmter Segmente der Gesellschaften in plementierte – Top down-Approach wusstsein, dass dies der einzige Weg ist,
den Mittelmeerdrittländern und bereiten durch einen Bottom up-Approach der De- um der ebenso künstlichen wie gefährli-
den Boden für Terrornetzwerke wie al- mokratisierung, der in Korb III verankert chen Dichotomie zwischen „dem Islam“
Qaida, die dort Sympathisanten und po- wurde. Dieser Ansatz richtet sich nicht an und „dem Westen“ entgegenzuwirken. Im
tenziellen Nachwuchs rekrutieren. die Regierungen, sondern versucht, über Kommissionsbericht zum zehnjährigen Ju-
Die externe Demokratisierungspolitik der die Zivilgesellschaften Einfluss auf die ge- biläum der Euro-Mediterranen Partner-
EU ruht entsprechend auf der Annahme, sellschaftspolitische Entwicklung der Mit- schaft wird die Rolle moderater islamisti-
dass es ohne Demokratie im Mittelmeer- telmeerdrittländer zu nehmen. Blickt man scher Organisationen bei der Förderung
raum weder Frieden, noch Stabilität, jedoch auf die Entwicklung der letzten von Demokratie und Menschenrechten
noch wirtschaftliche Entwicklung geben zehn Jahre zurück, so fällt auf, dass die zumindest erwähnt.36
kann. Entsprechend durchzieht das Ziel, entsprechenden Programme immer unpo- Das generelle Problem jeglicher Koope-
Demokratie und Menschenrechte im Mit- litischer wurden. In den derzeit laufenden ration auf Ebene der Zivilgesellschaft be-
telmeerraum zu fördern, die Dokumente Programmen Euro-Med Heritage, Euro- steht darin, dass keine Einigkeit über ihre
aller Politikfelder der Euro-Mediterranen Med Audiovisual und Euro-Med Youth Rolle innerhalb der Euro-Mediterranen
Partnerschaft. dominiert der kulturelle Dialog gegen- Partnerschaft besteht. Für die Kommission
über einer expliziten Demokratisierungs- sind die Vertreter der Zivilgesellschaft
und Menschenrechtspolitik.31 Somit ist gleichermaßen Mittler wie Legitimations-
Die EU-Demokratieförderung auch beim Bottom up-Approach der EU- spender. Insofern vertritt die Kommission
in der Praxis Demokratisierungspolitik sichtbare Zu- die Position, dass die Zivilgesellschaft
rückhaltung zu konstatieren. Politisch am- nicht nur über die Zivilforen und die Zu-
Die Bekenntnisse zu Demokratie und bitioniertere Programme finden sich au- sammenarbeit in Korb III in die Euro-Me-
Menschenrechten in der Präambel und ßerhalb der Euro-Mediterranen Partner- diterrane Partnerschaft einbezogen wer-
Korb I der Deklaration von Barcelona ha- schaft, im Rahmen der Regionen über- den sollte, sondern auch über die Mitar-
ben vorwiegend deklaratorischen Cha- greifenden „European Initiative for Demo- beit in anderen Politikfeldern, beispiels-
rakter.28 Praktische Instrumente zur Um- cratisation and Human Rights“. 32 Rele- weise der Aushandlung von Assoziie-
setzung der Demokratisierungspolitik fin- vant sind in diesem Kontext auch die Zivil- rungsabkommen.37 Diese Rolle ist jedoch
den sich hingegen in den Körben II und foren,33 die die Euro-Mediterrane Part- inakzeptabel für die Mehrzahl vor allem
III. Dabei ist zwischen zwei strategischen nerschaft seit ihrer Gründung kritisch be- der arabischen Mittelmeerdrittländer, da
Ansätzen der EU zu unterscheiden: Zum gleiten. Im April 2005 haben sie sich in sie den Aktivitäten zivilgesellschaftlicher
einen verfolgt sie einen Top down-Ap- Luxemburg durch die Gründung einer Akteure, die sich staatlicher Kontrolle ent-
proach, der auf institutionelle Reformen, Euro-Med Non-Governmental Platform ziehen und oft auch gegen das Regime
Gewaltenteilung, Rechtstaatlichkeit und einen lockeren institutionellen Rahmen gerichtet sind, mit größtem Misstrauen
verantwortliches Regieren zielt. Dieser gegeben. begegnen. Sie wollen die Mitarbeit der
Ansatz richtet sich direkt an die Regierun- Positiv zu bewerten sind zaghafte Ansät- Zivilgesellschaft auf die subsidiären Poli-
gen der Mittelmeerdrittländer, die mit ze, die Zielgruppe zivilgesellschaftlicher tikfelder der Caritas beschränkt wissen.
„Zuckerbrot und Peitsche“ zu politischen Projekte auszuweiten. Bisher rekrutierten Gleichzeitig weigern sie sich, die politi-
Reformen gedrängt werden sollen. Diese sich die Projektpartner der EU aus den sä- schen Rahmenbedingungen zu schaffen,
Art von Einflussnahme erfolgt – zumindest kularen, westlich sozialisierten Eliten der die zivilgesellschaftliche Akteure brau-

64
chen, um sich produktiv und gewaltfrei in dass Reformprogramme künftig besser
DIE EURO-MEDITERRANE
den politischen und gesellschaftlichen auf die jeweilige Situation im Land abge- PARTNERSCHAFTSPOLITIK
Willensbildungsprozess einbringen zu stimmt werden können. Zum anderen re-
können.38 lativiert diese Form der Zusammenarbeit
Um auf eine Verbesserung dieser Rah- die Dominanz der EU. Letztlich kann auch
menbedingungen hinzuarbeiten, müsste erwartet werden, dass die Mittelmeer- Nachbarn, dass eine Annäherung an die
die EU sehr viel konsequenter Druck auf drittländer bei der Umsetzung selbst ge- EU alle Politikfelder in der Kompetenz der
die Regierungen der Mittelmeerdrittlän- stalteter Reformprogramme mehr Eigen- EU umfassen kann, also weit mehr als ei-
der ausüben. Bevor dies nicht geschieht, verantwortung übernehmen und besser ne Freihandelszone. Dies allerdings nur
ergibt auch die Integration moderater Is- kooperieren. Ob dies tatsächlich der Fall unter der Voraussetzung, dass sie sich re-
lamisten, von der sich Experten neue Im- ist, soll künftig in regelmäßigen Interval- formbereit zeigen. Der Strategiewechsel
pulse für den Bottom up-Approach erhof- len überprüft werden. Anders als die von der angedrohten (aber nie eingesetz-
fen,39 wenig Sinn. Wenn nicht gleichzei- Euro-Mediterrane Partnerschaft (EMP) ist ten) „Peitsche“ im Rahmen der Euro-Medi-
tig auf institutionellen Reformen, Recht- die Europäische Nachbarschaftspolitik terranen Partnerschaft zum „Zuckerbrot“
staatlichkeit, Gewaltenteilung und ver- (ENP) also sehr viel ergebnisorientier- im Rahmen der Europäischen Nachbar-
antwortlicher Regierungsführung bestan- ter.42 schaftspolitik ist als Lernerfolg der EU zu
den wird, könnte sie sogar kontraproduk- Romano Prodi, der ehemalige Kommis- werten: Der erfolgreiche EU-Beitrittspro-
tiv wirken. Vor einer spürbaren politi- sionspräsident, versprach den neuen zess einerseits und zehn Jahre Erfolglo-
schen Einflussnahme auf die Mittelmeer-
drittländer scheut die EU jedoch zurück,
wie die insgesamt bescheidene Bilanz ih-
rer EU-Demokratisierungspolitik im Rah-
men der Euro-Mediterranen Partner-
schaft beweist.

Perspektiven der
Euro-Mediterranen Partnerschaft

Seit 2004 gestaltet die EU ihre Beziehun-


gen zu allen benachbarten Drittstaaten
im Rahmen einer neu konzipierten Euro-
päischen Nachbarschaftspolitik (ENP).49
Eigentlich zielte die Europäische Nach-
barschaftspolitik gar nicht auf die „alten“
Nachbarn im Süden, sondern auf die
nach der Erweiterung hinzugekommenen,
„neuen“ Nachbarn im Osten. Die Mittel-
meerdrittländer wurden erst nachträglich
und nur deshalb in das Konzept der Euro-
päischen Nachbarschaftspolitik inte-
griert, weil Frankreich, Spanien und Ita-
lien auf einer Balance zwischen Ost- und
Südpolitik beharrten. Wesentliches In-
strument der Europäischen Nachbar-
schaftspolitik sind so genannte Aktions-
pläne, die der Vertiefung der bilateralen
Beziehungen mit den einzelnen Nach-
barländern dienen. Mit Israel, Jordanien,
Marokko, Tunesien und der palästinensi-
schen Autonomiebehörde wurden bereits
individuelle Aktionspläne ausgehandelt,
die kurz vor ihrer Implementierung stehen
und die Euro-Med-Assoziierungsabkom-
men ergänzen werden.41
Der Mehrwert der Aktionspläne besteht
darin, dass ihre Inhalte gemeinsam mit
den Mittelmeerdrittländern festgelegt
werden. Das hat zum einen den Vorteil,

Romano Prodi, der ehemalige Kommissions-


präsident, versprach den neuen Nachbarn,
dass eine Annäherung an die EU im Rah-
men der Europäischen Nachbarschaftspoli-
tik (ENP) alle Politikfelder in der Kompetenz
der EU umfassen kann, also weit mehr als
eine Freihandelszone. picture alliance/dpa

65
Annette Jünemann

sigkeit im Rahmen der Euro-Mediterranen te die immer wieder als künstlich kritisier- weist zwar in die richtige Richtung, müss-
Partnerschaft andererseits haben ge- te Grenzziehung der konstruierten Mittel- te jedoch durch die Festlegung verbindli-
zeigt, dass Transformationsprozesse oh- meerregion korrigiert und das Gewicht cher Benchmarks nachgebessert werden.
ne überzeugende Anreize für die regie- der arabischen Mittelmeerdrittländer in- Erst damit käme der Mehrwert der Eu-
renden Eliten von außen nicht angesto- nerhalb der Euro-Mediterranen Partner- ropäischen Nachbarschaftspolitik (ENP)
ßen werden können. Diese neue Erkennt- schaft gestärkt werden. Da die Strategi- zum Tragen. Sie sollte die Euro-Mediter-
nis kommt jedoch auch in der Europäi- sche Partnerschaft jedoch lediglich eine rane Partnerschaft (EMP) jedoch allen-
schen Nachbarschaftspolitik nicht in aller Zusammenführung bereits bestehender, falls ergänzen und nicht ablösen, da
nötigen Konsequenz zum Tragen. Wäh- sehr unterschiedlicher Strukturen vorsieht, sonst der regionalpolitische Ansatz ge-
rend nämlich das in den Aktionsplänen kann nicht von einer geographischen fährdet würde, mit dem die Euro-Mediter-
enthaltene Benchmarking der ökonomi- Ausweitung der Euro-Mediterranen Part- rane Partnerschaft im Bereich der Vertrau-
schen Modernisierung relativ konkret ist, nerschaft gesprochen werden. Die Län- ensbildung einige Erfolge erzielt hat. Die-
fehlt Vergleichbares für die innenpoliti- der der Strategischen Partnerschaft wer- ses Vertrauen mag fragil sein, aber es ist
schen Reformen.43 Offensichtlich setzt die den nicht verpflichtet, den umfassenden ausbaufähig. Die in Analogie zur Konfe-
EU weiterhin auf die wirtschaftliche Libe- Barcelona-Acquis zu übernehmen. Inso- renz für Sicherheit und Zusammenarbeit
ralisierung als Zugpferd und erhofft sich fern könnte die Strategische Partner- in Europa (KSZE) gewählte Bezeichnung
davon Spill over-Effekte auf die politische schaft sogar kontraproduktiv wirken, in- Barcelona-Prozess verdeutlicht besser
Ebene. Viele der autoritären Regime im dem sie erste Ansätze einer erfolgreichen als der Name Euro-Mediterrane Partner-
Mittelmeerraum unterlaufen jedoch seit Regionenbildung im enger definierten schaft das Potential, das dieses regional-
zehn Jahren diese Dynamik, indem sie Mittelmeerraum wieder aufweicht. politische Projekt noch in sich birgt.
wirtschaftliche Reformen mit verstärkter
staatlicher Repression begleiten.44 Daran
werden auch die Aktionspläne wenig än- Mehrwert trotz deutlicher Defizite
dern können, solange für den Bereich der ANMERKUNGEN
politischen Reformen keine verbindlichen Eine abschließende Bewertung der Euro-
Benchmarks ausgehandelt werden. Mediterranen Partnerschaft (EMP) ist 1 Gründungsmitglieder der Euro-Mediterra-
Unter demokratiepolitischen Gesichts- nicht einfach. Gemessen an der Zielvor- nen Partnerschaft (EMP) waren die EU und ihre
punkten fällt die Evaluation der Europäi- gabe, einen Raum des Friedens, der Sta- damals noch 15 Mitgliedstaaten sowie zwölf
von der EU ausgewählte Mittelmeerdrittländer
schen Nachbarschaftspolitik (ENP) also bilität und des gemeinsamen Wohlstands
(MDL): Marokko, Algerien, Tunesien, Ägypten, Is-
ambivalent aus. Es gibt jedoch noch ei- schaffen zu wollen, könnte man der Euro- rael, Libanon, Syrien, Jordanien, die palästinen-
nen weiteren Grund, weshalb die Euro- Mediterranen Partnerschaft glattes Ver- sische Autonomiegebiete sowie die Türkei, Zy-
päische Nachbarschaftspolitik mit eini- sagen vorwerfen, wobei ein wesentli- pern und Malta.
ger Skepsis zu betrachten ist. Ihr bilatera- cher Grund hierfür außerhalb der Euro- 2 Vgl. Schlusserklärung der Europa-Mittel-
meer-Konferenz von Barcelona (27./28. Novem-
ler Ansatz enthält zweifelsfrei Chancen Mediterranen Partnerschaft, nämlich im ber 1995). In: Agence Europe, 6. Dezember 1995.
auf eine Dynamisierung, da jedes Mittel- Scheitern des nahöstlichen Friedenspro- 3 Für die Perspektive der arabischen Länder
meerdrittland nunmehr selber die Ge- zesses liegt. Misst man die Euro-Mediter- vgl. Harders, Cilja/Jünemann, Annette (Hrsg.)
schwindigkeit bestimmen kann, mit der es rane Partnerschaft jedoch an dem be- (2005): 10 Jahre Euro-Mediterrane Partnerschaft
sich auf Wirtschaftsreformen einlässt und scheideneren Ziel, einen Rahmen für ei- – Bilanz und Perspektiven. Sonderheft in: Orient,
3/2005, S. 388-413.
der EU annähert. Gleichzeitig wird je- ne vertrauensvolle Kooperation zwischen
4 Für eine kritische Analyse der euro-mediterra-
doch der ohnehin schon gegebene so ge- nördlichen und südlichen Küstenanrai- nen Wirtschafts- und Finanzpartnerschaft vgl.
nannte „hub and spoke“-Effekt verfestigt: nern aufzubauen, so sind ihr einige Erfol- Schumacher, Tobias (2005): Zum Mythos des Fort-
die EU bestärkt die Mittelmeerdrittländer ge zuzugestehen. Allein die Tatsache, schrittsoptimismus der Euro-Mediterranen Part-
in ihrer Konkurrenz um eine Annäherung dass der Barcelona-Prozess bislang alle nerschaft. In: Harders, Cilja/Jünemann, Annette
(Hrsg.) (2005): 10 Jahre Euro-Mediterrane Part-
an die EU, gibt ihnen jedoch wenig Anrei- Krisen überstanden hat, zeugt davon, nerschaft – Bilanz und Perspektiven. Sonderheft
ze, regionale Integrationsprozesse vo- dass alle Teilnehmer der Euro-Mediterra- in: Orient, 3/2005, S. 468-491.
ranzutreiben. Es ist bezeichnend, dass nen Partnerschaft einen Mehrwert zuge- 5 Anders als im Helsinki-Prozess (dessen Rah-
vor allem die Mittelmeerdrittländer Wert stehen, den sie trotz nicht zu leugnender men die Konferenz für Sicherheit und Zusammen-
darauf legen, dass die bilaterale Euro- Defizite nicht missen wollen. Das Inte- arbeit in Europa war) stehen sich im Barcelona-
Prozess keine gleich starken Blöcke gegenüber.
päische Nachbarschaftspolitik (ENP) die resse der Mittelmeerdrittländer an en- Vielmehr sieht sich die ausgesprochen heteroge-
multilaterale Euro-Mediterrane Partner- gen Kontakten zur benachbarten Wohl- ne, politisch und wirtschaftlich eher schwache
schaft (EMP) lediglich ergänzt und nicht standsregion Europa ist genauso unge- Gruppe der Mittelmeerdrittländer (MDL) mit der
abgelöst. Jedes Mittelmeerdrittland für brochen wie das Interesse der EU, den relativ homogenen und stärkeren Gruppe der EU
und ihrer Mitgliedstaaten konfrontiert. Übernom-
sich kann von dem partnerschaftlichen aus dem Mittelmeerraum stammenden
men wurde aus Helsinki zum einen das normati-
Ansatz der Aktionspläne profitieren, die Sicherheitsrisiken in Kooperation mit ve Bekenntnis zu Demokratie und Menschenrech-
Region als Ganzes droht jedoch an Ver- den Mittelmeerdrittländern entgegenzu- ten und zum anderen die langfristige Perspektive.
handlungsmacht zu verlieren und könn- treten. Ähnlich wie der Helsinki-Prozess dient auch der
te überdies gegenüber den östlichen Allerdings fehlt es auf beiden Seiten an Barcelona-Prozess keiner ad hoc-Lösung akuter
Probleme, vielmehr bildet sie einen stabilen Rah-
Nachbarn der EU ins Hintertreffen zu ge- der notwendigen Bereitschaft, die Euro- men für die Entwicklung nachhaltiger Problemlö-
raten. Insgesamt könnten die interregio- Mediterrane Partnerschaft konsequent sungsstrategien.
nalen Beziehungen noch asymmetrischer umzusetzen. Dies gilt insbesondere für 6 Das Ziel der Demokratisierung steht in einem
zu werden, als sie es heute schon sind. die Demokratisierungspolitik: Die Mittel- gewissen Spannungsverhältnis zum Ziel der Sta-
Vor diesem Hintergrund kommt der im meerdrittländer weigern sich beharrlich, bilisierung, da in den meisten Mittelmeerdrittlän-
dern (MDL) mit turbulenten Transformationspro-
März 2004 von der EU verabschiedeten Reformen in Angriff zu nehmen, die über zessen gerechnet werden muss. Die Aufrechter-
„Strategischen Partnerschaft der EU mit kosmetische Korrekturen hinausgehen, haltung von Stabilität durch Unterstützung auto-
dem Mittelmeerraum und dem Nahen und die EU zögert, ihnen ernsthafte Refor- ritärer Regime birgt langfristig jedoch größere Ri-
Osten“45 einige Bedeutung zu. Sie soll die men abzuringen. Das neue Konzept der siken als die konsequente Unterstützung demo-
kratischer Entwicklungen; vgl. Jünemann, Annet-
Euro-Mediterrane Partnerschaft geogra- EU, künftig mit positiven Anreizen auf die te (1998): Democratization – Reflections on the
phisch mit den Golfstaaten, Irak, Iran, Je- politische Reformbereitschaft der Mittel- Political Dimension of the Euro-Mediterranean
men und Libyen verknüpfen. Damit könn- meerdrittländer einzuwirken zu wollen, Partnership. In: Xuereb, Peter (Hrsg.) (1998): The

66
Mediterranean‘s European Challenge. Valetta, in die Euro-Mediterrane Partnerschaft (EMP) inte-
S. 89-118. griert. DIE EURO-MEDITERRANE
7 MEDA I reichte von 1995 bis 1999 mit einem 15 Vgl. Zorob, Anja (2005): Die Euro-Mediter- PARTNERSCHAFTSPOLITIK
Finanzvolumen von 3,435 Mrd. €; MEDA II von rane Partnerschaft und die Süd-Süd-Integration.
2000 bis 2006 und einem Finanzvolumen von In: Harders, Cilja/Jünemann, Annette (Hrsg.)
5,35 Mrd. €. Vgl. http://europa.eu.int/comm/ (2005): 10 Jahre Euro-Mediterrane Partnerschaft
– Bilanz und Perspektiven. Sonderheft in: Orient, 25 Vgl. Pace, Michelle (2005): EMP cultural ini-
external_relations/euromed/me-da.htm (22.11.
3/2005, S. 492-508. tiatives: what political relevance? In: Fernández,
2006).
16 Zum Sicherheitsbegriff der Mittelmeerdritt- Haizam Amira/Youngs, Richard (Hrsg.) (2005):
8 Die Zusammenarbeit in Korb I berührt auf Sei- The Euro-Mediterranean Partnership: Assessing
ten der EU Kernbereiche der weitgehend inter- länder (MDL) vgl. Harders, Cilja (2005): Koope-
ration unter Bedingungen der Asymmetrie – zehn the First Decade (FRIDE). Madrid 2005, S. 12.
gouvernemental organisierten Gemeinsamen Au- 26 Zur Interdependenz zwischen Demokratie
ßen- und Sicherheitspolitik (GASP) und wird des- Jahre Euro-Mediterrane Partnerschaft aus arabi-
scher Sicht. In: Harders, Cilja/Jünemann, Annet- und Entwicklung vgl. u. a. Boeckh, Andreas: Ent-
halb auch in deren Rahmen finanziert. So operiert wicklungstheorien – Eine Rückschau. In: Nohlen,
beispielsweise der EU-Sonderbeauftragte für den te (Hrsg.) (2005): 10 Jahre Euro-Mediterrane Part-
nerschaft – Bilanz und Perspektiven. Sonderheft Dieter Nuscheler, Franz (Hrsg.) (1992): Handbuch
Nahen Osten, Marc Otte, im Rahmen einer Ge- der Dritten Welt. Band. 1. Grundprobleme, Theo-
meinsamen Aktion der GASP. Vgl. Jünemann, An- in: Orient, 3/2005, S. 388-413.
17 Für eine vertiefende Analyse der Interde- rien, Strategien. Bonn 1992, S. 110-130.
nette (2000): Strukturelle Probleme der auswärti- 27 Vgl. Titel XXI, Art. 181a, Abs. 1 EU-V.
gen Politikgestaltung im EU-Mehrebenensystem. pendenzen zwischen dem Nahostkonflikt und
der Euro-Mediterranen Partnerschaft (EMP) vgl. 28 Euro-Mediterranean Human Rights Net-
In: Müller-Brandeck-Bocquet, Gisela/Schubert, work (2005): Position Paper on Barcelona + 10
Klaus (Hrsg.) (2000): Die Europäische Union als Schäfer, Isabel (2005): Die Euro-Mediterrane
Partnerschaft und der Nahostkonflikt im Kontext and Human Rights. Brüssel, S. 3.
Akteur der Weltpolitik. Opladen, S. 73. 29 Vgl. European Commission DG I (1995): Co-
9 Vgl. Communication From The Commission To jüngster internationaler Entwicklungen – zwi-
schen Blockade und Vertrauensbildung. In: Har- operation with Mediterranean Countries – The
The Council And The European Parliament New Financial Framework. Brüssel 11.7.1995, S. 2;
(2005): Tenth Anniversary Of The Euro-Mediter- ders, Cilja/Jünemann, Annette (Hrsg.) (2005): 10
Jahre Euro-Mediterrane Partnerschaft – Bilanz sowie European Commission, DG IB (1995): ME-
ranean Partnership: A Work Programme To Meet DA Programme Implementation procedures,
The Challenges Of The Next Five Years. In: und Perspektiven. Sonderheft in: Orient, 3/2005,
S. 429-445. 01B/56/96 EN. Brüssel 20.11.1995.
Euromed Report 89 (2005), S. 30. 30 Vgl. Euro-Mediterranean Partnership
10 Mit dem Maastrichter Vertrag von 1993 hat 18 Vgl. Asseburg 2005 (s. Anmerkung 13), S. 8.
19 Vgl. Communication From The Commission (2005): Information Note No. 10, European Com-
sich die EG zu einer politischen Union weiterent- mission, Unit. IB/A.1, 1998.
wickelt, die sich, unter Einbeziehung ihrer neu ge- To The Council And The European Parliament
(2005) (s. Anmerkung 9), S. 14. 31 Vertiefend zur Kooperation im kulturellen
schaffenen Gemeinsamen Außen- und Sicher- Bereich vgl. Pace (2005) (s. Anmerkung 25).
heitspolitik (GASP) und der ebenfalls neu ge- 20 Vgl. Tanner, Fred (2005): Security Co-ope-
ration: A New Reform Orientation? In: Youngs, Ri- 32 Vgl. Euro-Mediterranean Human Rights
schaffenen Innen und Justizpolitik (IJP), als Euro- Network 2005, S. 4.
päische Union (EU) bezeichnet. chard et al. (Hrsg.): The Barcelona Process Revi-
sited. Fundación para las Relaciones Internacio- 33 Zu den Zivilforen vgl. Hanafi, Sari (2005):
11 Zum Zivilmachtkonzept vgl. Maull, Hanns Civil Society in North-South Relations. The Case
W. (1997): Zivilmacht Deutschland. Vierzehn The- nales y el Diálogo Exterior (FRIDE). Madrid, S. 10.
21 Vgl. Haddadi, Said (2003): The EMP and of the Euro-Mediterranean Partnership. In: Ori-
sen für eine neue deutsche Außenpolitik. In: Seng- ent, 3/2005, S. 414-428; Jünemann, Annette
haas, Dieter (Hrsg.) (1997): Frieden machen. Morocco: Diverging Political Agendas? In: Jüne-
mann, Annette (Hrsg.): Euro-Mediterranean Rela- (2003): The Forum Civil Euromed: Critical Watch-
Frankfurt a. M. 1997, S. 63-76; Kirste, Knut/Maull, dog and Intercultural Mediator. In: Panebianco,
Hanns W. (1996): Zivilmacht und Rollentheorie. tions after September 11, International, Regional
and Domestic Dynamics. London 2003, S. 85. Stefania (Hrsg.) (2003): A New Euro-Mediterra-
In: Zeitschrift für Internationale Beziehungen, nean Cultural Identità. London, S. 84-107.
2/1996, S. 283-312; Jünemann, Annette/Schör- Auch erschienen als Special Issue of Mediterra-
nean Politics, 2-3/2003. 34 Vgl. Asseburg (2005) (s. Anmerkung 13), S. 13.
nig, Niklas (2002): Die Sicherheits- und Verteidi- 35 Vgl. Ibrahim, Saad (1995): Democratization
gungspolitik der „Zivilmacht Europa“. Ein Wider- 22 Vgl. EuroMedCo (2005): Barcelona Plus. To-
wards a Euro-Mediterranean Community of De- in the Arab World. In: Schwedler, Jillan (Hrsg.)
spruch in sich? Frankfurt am Main. Hessische Stif- (1995): Towards Civil Society in the Middle East?
tung Friedens- und Konfliktforschung, HSFK-Re- mocratic States. Lissabon, S. 61.
23 Vgl. ebenda, S.60 und Asseburg 2005 (s. London, S. 38.
port 13 (2002). 36 Vgl. Communication From The Commission
Anmerkung 13), S. 12.
12 Zu den sicherheitspolitischen Herausforde- To The Council And The European Parliament
24 Vgl. Presidency Conclusions. In: Euromed
rungen im Mittelmeerraum vgl. u.a. Aliboni, Ro- (2005) (s. Anmerkung 9), S. 5. Erste Schritte in die-
Report 42 (2002).
berto/Joffé, George/Niblock, Tim (Hrsg.) (1996): se Richtung hat Deutschland eingeleitet. Vgl. Jü-
Security Challenges in the Mediterranean Regi- nemann, Annette (2005): European National Po-
on. London; Lemke, Hans-Dieter (1999): Europas licies in the Mediterranean: The Case of Germa-
Südliches Vorfeld. Erfordernisse, Anforderungen ny. In: Youngs, Richard et al. (Hrsg.) (2005) (s. An-
und Perspektiven euro-atlantischer Stabilitätspo- merkung 20), 111-120.
litik. Arbeitspapier 3095 der Stiftung Wissen- 37 Vgl. Communication From The Commission
schaft und Politik. Ebenhausen im März 1999; Ma- To The Council And The European Parliament
UNSERE AUTORIN

sala, Carlo/Jacobs, Andreas (Hrsg.) (2000): (2005) (s. Anmerkung 9), S. 31.
Hannibal ante portas? Analysen zur Sicherheit 38 Vgl. Asseburg (2005) (s. Anmerkung 13), S.
an der Südflanke Europas. Baden-Baden. 12.
13 Vgl. Asseburg, Muriel (2005): Demokratie- 39 Vgl. u.a. Shahin, Emad (2005): Political Is-
förderung in der arabischen Welt – hat der part- lam: Ready for Engagement? Working Paper 3.
nerschaftliche Ansatz der Europäer versagt? In: Fundación para las Relaciones Internacionales y
Harders, Cilja/Jünemann, Annette (Hrsg.) (2005): el Diálogo Exterior (FRIDE). Madrid; Hamzawy,
10 Jahre Euro-Mediterrane Partnerschaft – Bilanz Amr (2004): Der Westen muss jetzt mit den Isla-
und Perspektiven. Sonderheft in: Orient, 3/2005, misten sprechen. In: Neue Zürcher Zeitung vom 4.
S. 9. Januar 2004.
14 Mauretanien und Libyen spielten bei der 40 European Commission (2004): Communica-
Gründung der Euro-Mediterranen Partnerschaft tion from the Commission: European Neighbour-
(EMP) nur als Mitglieder der beobachtenden Uni- hood Policy. Strategy Paper. Com(2004)373 final.
on du Maghreb Arabe eine Rolle, da Maureta- Prof. Dr. Annette Jünemann lehrt seit Brüssel 12.5.2004; Brussels European Council, 17
nien seine Beziehungen zur EU bereits über die and 18 June 2004, Presidency Conclusion: Estab-
Lomé-Verträge regelt und zu Libyen aufgrund der
November 2003 am Institut für Interna- lishing New Partnership Initiatives, European
vom UN-Sicherheitsrat verhängten Sanktionen tionale Politik der Helmut-Schmidt-Uni- Neighbourhood Policy.
keine Beziehungen bestehen. Anders als Maure- versität, Universität der Bundeswehr in 41 Vgl. Euromed Synopsis 305 (2005), S. 1.
tanien wurde Libyen jedoch von Anfang an als Hamburg. Ihre Schwerpunkte in For- 42 Vgl. Asseburg (2005) (s. Anmerkung 13), S.16.
potenzieller Partner betrachtet. Aufgrund der Be- 43 Vgl. Asseburg (2005) (s. Anmerkung 13), S.16.
schung und Lehre sind: Internationale
mühungen von Staatschef Muammar al-Gadda- 44 Vgl. Euro-Mediterranean Human Rights
fi, in die internationale Staatengemeinschaft zu- Beziehungen, Europäische Integration, Network (1999): The State of Liberties and Human
rückzukehren, erhielt Libyen mittlerweile einen ei- EU-Außenbeziehungen, Mittelmeerpo- Rights in Tunisia. Kopenhagen.
genen Beobachterstatus und könnte, sobald es litik und Demokratisierungspolitik. Von 45 Vgl. Schlussfolgerungen des EU-Gipfels
den Barcelona-Aqcuis akzeptiert, jederzeit der Annette Jünemann liegen zahlreiche vom 25. März 2004 in Brüssel (Erklärungen zum
Euro-Mediterannen Partnerschaft (EMP) beitre- Nahen Osten und Irak). Unter: http://www.con-
ten. Jordanien wurde, obwohl kein Küstenanrai-
Veröffentlichungen zu diesen Themen- silium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/press
ner, aufgrund seiner Bedeutung im Nahen Osten schwerpunkten vor. Data/de/ec/79702.pdf (22.11.2006).

67
RUSSLAND – EIN MACHTBEWUSSTER UND SCHWIERIGER PARTNER

Die EU und Russland – eine


„strategische Partnerschaft“?
Sabine Fischer

Fortentwicklung und Vertiefung ihrer Inte-


Mehr als 15 Jahre nach dem Zerfall der grationsprozesse auch in der zweiten und
Sowjetunion ist der Prozess der politi- dritten Säule (Gemeinsame Außen- und
schen Neuordnung in Europa weiterhin in Sicherheitspolitik/GASP; Justiz und Inne-
vollem Gange. Nach der Osterweiterung res) weiter an Profil gewonnen. Die russi-
der EU im Jahre 2004 und dem Beitritt von sche Außenpolitik hat sich nach den
Bulgarien und Rumänien ist es ein wichti- Schwankungen der 1990er-Jahre seit Be-
ges Anliegen der EU, einen „Ring gut re- ginn dieses Jahrzehnts eindeutiger auf
gierter Länder“ zu schaffen und dabei die enge Beziehungen zur EU ausgerichtet.
wirtschaftliche und politische Zusammen- Auch die wirtschaftlichen Interdependen-
arbeit auf die neuen Nachbarstaaten aus- zen zwischen Russland und EU-Europa
zuweiten. Russland nimmt schon aufgrund sind enger geworden – wenn auch asym-
seiner Größe, seines politischen Gewichts metrisch geblieben. Russland wickelt seit
und seines Wirtschaftspotentials hierbei der Osterweiterung der EU 2004 über 50
eine Sonderrolle ein. Obwohl Russland
Prozent seines Handels mit den EU-Staa-
in wirtschaftlichen Standards eine „Teileu-
ten ab. Der russische Anteil am Außen-
ropäisierung“ vollzogen hat, bietet der
handel der EU bleibt zwar mit ca. 5 Pro-
Kreml der EU eher eine Interessen- statt ei-
ne Wertegemeinschaft an. Unter pragma-
zent sehr niedrig. Die Bedeutung Russ-
tischen Gesichtspunkten wird eine Koo- lands als Energieexporteur ist für die EU
peration mit westlichen Industriestaaten jedoch in den vergangenen Jahren im-
durchaus angestrebt und eine Modernisie- mens gestiegen. Dies gilt insbesondere
rungspolitik propagiert. Gleichzeitig je- für Erdgas, welches die EU-Staaten zu ca. balen Politik wahrgenommen und aner-
doch will sich Russland als Großmacht in 40 Prozent aus Russland beziehen. kannt zu werden.
der internationalen Politik rehabilitieren. Die EU und Russland pflegen enge politi- Sowohl in EU-europäischen als auch in
Dies erschwert eine konsistente Politik der sche Beziehungen. Neben zwei Gipfel- russischen Verlautbarungen zu den Be-
EU gegenüber Russland und dem post- treffen der russischen Staatsführung und ziehungen zwischen der EU und Russland
sowjetischen Raum. Der Beitrag von Sabi- der EU-Troika jährlich sind zahlreiche ist immer wieder vom Aufbau bzw. von der
ne Fischer analysiert die Beziehungen zwi- Dialogformate auf unterschiedlichen di- Existenz einer strategischen Partnerschaft
schen der EU und Russland, um Aussagen plomatischen Ebenen entstanden, in de- die Rede. Versteht man unter einer sol-
über ihre Potentiale für eine strategische nen politische, gesellschaftliche, Wirt- chen Partnerschaft die langfristige und
Partnerschaft machen zu können. Die Mo- schafts- und Energiebeziehungen disku- planvolle Koordination nationaler (bzw.
tive für den schwankenden Europakurs tiert werden. Im Ergebnis dieser Interakti- im Falle der EU: gemeinschaftlicher) Poli-
Russlands und die eher zurückhaltende onsprozesse sind zahlreiche Strategie- tiken zur Erreichung bestimmter, auf der
Position der EU sind nur nachvollziehbar, papiere und Dokumente entstanden, wel- Basis gemeinsamer Interessen definierter
wenn die oft widersprüchlichen innen- und che den rechtlichen und politischen Rah- Ziele, so spricht zwar angesichts der ge-
außenpolitischen Entwicklungen Russlands, men für die Beziehungen zwischen der EU wachsenen politischen und wirtschaftli-
aber auch die Inkohärenzen der EU-Au-
und Russland abstecken. chen Interdependenzen zwischen der EU
ßenpolitik aufgezeigt werden. Zu diesem
Gleichzeitig wurden in den vergangenen und Russland einiges für, mit Blick auf die
Zweck erfolgt zunächst ein knapper Rück-
blick auf die Entwicklung der Beziehun-
Jahren immer wieder Divergenzen sicht- genannten Divergenzen jedoch auch ei-
gen seit der Entstehung der Europäischen bar. Im Vordergrund stehen dabei autori- niges gegen die Möglichkeit einer sol-
Union im Vertrag von Maastricht 1992 und täre Tendenzen im russischen politischen chen strategischen Partnerschaft.
dem Zusammenbruch der Sowjetunion System, Verletzungen der Menschenrech-
1991/92. Daran anschließend werden in te sowie die nach wie vor prekäre Situa-
drei Konfliktfeldern Probleme nachgewie- tion in der vom Bürgerkrieg gezeichneten Geschichte und Charakteristika
sen, welche die Beziehungen belasten. S russischen Teilrepublik Tschetschenien. der Beziehungen
Einzelne Mitgliedstaaten sowie Institutio-
nen der EU haben diese Missstände im- Die europäische Sicherheitsstrategie von
mer wieder kritisiert. In jüngster Zeit und 2003 nennt Russland direkt nach den USA
spätestens seit dem so genannten „Gas- als einen der „Schlüsselakteure“, mit de-
Eine enge, wenngleich krieg“ zwischen Russland und der Ukrai- nen gemeinsam die EU globalen Sicher-
schwierige Partnerschaft ne (und kürzlich auch Belarus) kommt auf heitsrisiken begegnen will. „Wir müssen
EU-Seite die Sorge um die eigene Ener- uns weiter um engere Beziehungen zu
Die Beziehungen zwischen der EU und giesicherheit hinzu. Die russische Führung Russland bemühen, das einen wichtigen
Russland sind in den vergangenen 15 Jah- ihrerseits verwahrt sich unter Hinweis auf Faktor für unseren Wohlstand und unsere
ren zu einem bestimmenden Faktor für Si- die staatliche Souveränität Russlands ge- Sicherheit bildet. Die Verfolgung gemein-
cherheit und Stabilität auf dem europäi- gen jede Form der Einmischung in innere samer Werte wird die Fortschritte auf dem
schen Kontinent geworden. Die EU hat Angelegenheiten und erhebt gleichzeitig Weg zu einer strategischen Partnerschaft
nach zwei Erweiterungsrunden, nach der den Anspruch, als Großmacht in der glo- bestärken.“1 Gleichzeitig bleibt jedoch

68
DIE EU UND RUSSLAND – EINE
„STRATEGISCHE PARTNERSCHAFT“?

Das russische Unternehmen Gazprom dreht


der Ukraine das Gas ab. Spätestens seit
dem so genannten „Gaskrieg“ zwischen
Russland und der Ukraine kommt auf der
EU-Seite – neben anderen Divergenzen
mit Russland – die Sorge um die eigene
Energiesicherheit hinzu. picture alliance/dpa

Wahrung des Friedens und des Prinzips


friedlicher Konfliktbeilegung sowohl auf
internationaler als auch auf regionaler
Ebene einzusetzen.
1999 verabschiedete der Europäische Rat
eine Gemeinsame Strategie der EU für
Russland, in der noch einmal die wesent-
lichen Ziele und Handlungsfelder der Ko-
operation mit dem östlichen Nachbarn
festgeschrieben wurden. Diese Gemein-
same Strategie muss im Kontext des Ver-
hältnisses zwischen Russland und „dem
Westen“ insgesamt gesehen werden. In
den Jahren 1998 und 1999 hatten sich die
Auseinandersetzungen zwischen Moskau
und der NATO bzw. den USA über ein an-
gemessenes Vorgehen im Konflikt zwi-
unklar, wie eine solche „strategische Part- die EU nach 1992, um ihre Beziehungen zu schen dem nach Abhängigkeit streben-
nerschaft“ gestaltet und rechtlich veran- den Nachfolgestaaten der Sowjetunion den Kosovo und Rest-Jugoslawien zuge-
kert werden soll. Die Beziehungen der EU zu gestalten. Im Gegensatz zu den spitzt und mit dem Ausbruch des Kosovo-
mit anderen internationalen „Schlüssel- Europa-Abkommen mit den mittelosteuro- Krieges im März 1999 in einen offenen
akteuren“ (die USA, Japan, China, Kana- päischen Staaten boten sie keine Beitritts- Konflikt geführt. Die Veröffentlichung der
da, Indien) nehmen unterschiedliche For- perspektive, sondern regelten in erster Li- Gemeinsamen Strategie der EU im Juni
men an. In den meisten Fällen existiert nie die Wirtschafts- und Handelsbezie- desselben Jahres war nicht zuletzt ein ko-
kein umfassendes Abkommen. Stattdes- hungen, den politischen Dialog sowie die operatives Signal der westlichen Staaten-
sen bilden gemeinsame politische Erklä- technische Unterstützung der postsowjeti- gemeinschaft an Russland. Der Schritt fiel
rungen über den Charakter und die schen Transformationen im Rahmen des zeitlich mit dem Amtsantritt Wladimir Pu-
Reichweite der Partnerschaft einen politi- TACIS-Programms.2 Die Verhandlungen tins als russischer Premierminister im Au-
schen, rechtlich nicht bindenden Rahmen über das Partnerschafts- und Kooperati- gust 1999 zusammen. Die neue russische
für die Kooperation. Für die Beziehungen onsabkommen mit Russland wurden zwar Regierung veröffentlichte in Reaktion auf
der EU mit den USA gibt es kein bilatera- bereits 1994 abgeschlossen, jedoch sus- die Gemeinsame Strategie der EU im Sep-
les Abkommen. Sie sind vielmehr einge- pendierte die EU nach dem Ausbruch des tember eine „Mittelfristige Strategie der
bettet in jene multilateralen Organisatio- ersten Tschetschenienkrieges im Dezem- Russischen Föderation“ gegenüber der EU
nen, die die euroatlantische Nachkriegs- ber 1994 die Ratifizierung des Abkom- (2000-2010), in der eine klar sichtbare Po-
ordnung begründen (UN, NATO, OECD, mens, so dass es erst 1997, nach der Been- sitionsbestimmung erfolgte. Zwar wird ei-
GATT/WTO etc.). Ein rechtliches Stan- digung des Krieges, in Kraft treten konnte. nerseits ein deutlicher Akzent auf die Be-
dardmodell für strategische Partner- Das Partnerschafts- und Kooperationsab- deutung der EU als wichtigster Koopera-
schaften der EU existiert demnach nicht. kommen bildet seitdem die rechtliche tions- und Modernisierungspartner Russ-
Vielmehr haben sich die Beziehungen wie Grundlage für die Beziehungen der EU mit lands gelegt – eine Position, die auch die
auch ihre rechtlichen Formate unter- Russland. Es legt verschiedene Ziele fest, weitere EU-Politik der Administration Putin
schiedlich – und in starker Abhängigkeit welche die Vertragspartner mit ihrer Ko- bestimmte. Gleichzeitig schreibt die Stra-
vom jeweiligen Partner – entwickelt. Ge- operation erreichen wollen: Russland soll tegie fest, dass Russland für den Zeitraum
schichte und Charakteristika der Bezie- mit Unterstützung der EU seine Transfor- ihrer Gültigkeit weder nach Beitritt noch
hungen zwischen Russland und der EU mation in Richtung Demokratie und Markt- nach Assoziation mit der EU strebe. Viel-
sind deshalb von entscheidender Bedeu- wirtschaft vorantreiben und sein Rechts- mehr betont das Dokument Russlands Ei-
tung für die Frage, ob sie das Potential zu system dem Acquis Communautaire der genständigkeit, Souveränität und Position
einer strategischen Partnerschaft haben EU angleichen. Beide Seiten setzen sich als Großmacht in einer multipolaren Welt.
und wie diese gestaltet werden könnte. die Intensivierung ihrer wirtschaftlichen
Russland war die erste ehemalige Sowjet- Beziehungen und die Errichtung einer
republik, mit welcher die EU ein so ge- Freihandelszone zum Ziel. Schließlich Beständige Ausdifferenzierung
nanntes Partnerschafts- und Kooperati- schreibt das Partnerschafts- und Koopera- der Beziehungen
onsabkommen (PKA) abschloss. Diese ge- tionsabkommen (PKA) den Willen Russ-
mischten – die erste und die zweite Säule lands und der EU fest, sich in Übereinstim- Die Beziehungen zwischen Russland und
der EU berührenden – Abkommen nutzte mung mit internationalen Normen für die der EU haben sich seit Mitte der 1990er-

69
Sabine Fischer

Jahre beständig ausdifferenziert. Dies heitlichen Nachbarschaftsraumes, inner- schen Instrumentariums der Union steht
wird auch an Institutionalisierungsten- halb dessen die Beziehungen zu den ein- und Ergebnis komplexer Aushandlungs-
denzen auf unterschiedlichen Ebenen zelnen Staaten, aber auch die subregio- prozesse zwischen EU-Institutionen und
sichtbar. Das dynamischste Element sind nale Kooperation entsprechend den je- Mitgliedstaaten ist. Darüber hinaus sah
sicherlich die Wirtschaftsbeziehungen, weiligen Gegebenheiten und Bedürfnis- sich die EU nach dem Ende des Ost-West-
auf die auch der größte Teil der im Part- sen ausgestaltet werden sollen. Es wurde Konflikts mit einem vollkommen verän-
nerschafts- und Kooperationsabkommen jedoch rasch deutlich, dass Russland auf- derten internationalen Umfeld sowie mit
festgehaltenen Bestimmungen abzielt. grund seiner schieren Größe und regio- osteuropäischen Transformationsstaaten
Zwischen 1997 und 2000 entstand auf fin- nalen wie internationalen Bedeutung den konfrontiert, deren Entwicklung in Rich-
nische Initiative hin die Nördliche Dimen- Rahmen der Europäischen Nachbar- tung Marktwirtschaft und Demokratie sie
sion (ND), ein grenzüberschreitendes schaftspolitik (ENP) sprengen würde. Die unterstützen sollte. Der Charakter der EU-
multilaterales Bündnis, in dem sowohl EU- russische Seite bestand darüber hinaus Politik und mit ihm ihre Wirkung auf die re-
Mitglieder (Schweden, Dänemark, Finn- selbst auf einen Sonderstatus und lehnte gionalen Beziehungen sind ohne die Zu-
land, die drei baltischen Staaten und die Eingliederung in die Reihe der übri- sammenführung dieser externen und inter-
Deutschland) als auch Nichtmitglieder gen ENP-Staaten als unangemessen ab. nen Dimensionen nicht nachzuvollziehen.
(Norwegen, Island und Russland) koope- Um diesem Sonderstatus Rechnung zu Die Gestaltung der Beziehungen zu den
rieren. Innerhalb der Nördlichen Dimen- tragen, wurde deshalb die bereits 2001 postsowjetischen Staaten liegt – anders
sion (ND) stehen nicht-militärische Si- entwickelte Idee eines Gemeinsamen als bei den mittelosteuropäischen Bei-
cherheitsinteressen wie sozio-ökonomi- Wirtschaftsraumes aufgegriffen und zum trittskandidaten in den 1990er-Jahren –
sche und ökologische Risiken im Zentrum Konzept der Vier Gemeinsamen Räume (1. zu großen Teilen beim Europäischen Rat
der grenzüberschreitenden Zusammen- Wirtschaft; 2. Freiheit, Sicherheit, Justiz; bzw. bei den Mitgliedstaaten. Dichoto-
arbeit. Die Nördliche Dimension (ND) ist 3. Äußere Sicherheit; 4. Erziehung und mien zwischen supranationalen und inter-
das einzige Kooperationsformat zwi- Wissenschaft) ausgebaut. Im Mai 2005 gouvernementalen EU-Institutionen, aber
schen Russland und der EU, welches der verabschiedeten Russland und die EU auch Widersprüche zwischen nationalen
russischen Seite (wenn auch beschränk- nach langen und mühsamen Verhandlun- Regierungen kommen in dieser Konstella-
ten) Zugang zu Entscheidungsprozessen gen (rechtlich nicht bindende) Wegekar- tion zum Tragen. Dies ist im Falle Russlands
innerhalb der EU einräumt. Außerdem ten zu den Vier Gemeinsamen Räumen, von Bedeutung, da seine innen- und au-
werden innerhalb der Nördlichen Dimen- die Bedingungen und Ziele der sektora- ßenpolitischen Entwicklungen als wichti-
sion (ND) realisierte Projekte aus russi- len Kooperation festlegen und so die wei- ge Determinanten für die Stabilität des
schen Mitteln teilfinanziert. tere Entwicklung der Beziehungen struktu- postsowjetischen Raums wie Europas ins-
Um die Kooperation im Bereich der rieren sollen. gesamt gelten. Es nimmt daher nicht Wun-
Energiebeziehungen zu intensivieren, be- Die Verhandlungen über die Wegekarten der, dass die Beziehungen zu Russland für
schlossen die EU und Russland bereits waren von Auseinandersetzungen über die EU wie für ihre Mitgliedstaaten von
2000 die Institutionalisierung des so ge- die Frage geprägt, welchen Stellen- besonderer Relevanz sind.
nannten Energiedialogs, der zur Errich- wert die so genannten „gemeinsamen Inhalt und Ausrichtung einer angemesse-
tung einer europaweiten Energieinfra- Werte“ Demokratie, Menschenrechte und nen Russlandpolitik sind bis heute umstrit-
struktur beitragen sollte. In dem seit 2003 Rechtsstaatlichkeit im Rahmen dieser Do- ten. In den vergangenen Jahren haben
umgesetzten Kommunikationsformat geht kumente einnehmen sollten. Während sie sich unterschiedliche Gruppierungen he-
es um die gleichen Fragen, die beide Sei- dem Partnerschafts- und Kooperations- rausgebildet. Die „großen“ Mitgliedstaa-
ten auch im Zusammenhang mit der von abkommen (PKA) in einer Präambel vo- ten Frankreich, Deutschland und Italien
Russland noch immer nicht ratifizierten rangestellt sind, tauchen sie in den We- treten trotz der Entdemokratisierungsten-
Energiecharta verhandeln – ohne bislang gekarten in der Einleitung zum zweiten denzen der vergangenen Jahre für eine
Einigkeit erzielt zu haben. Ähnliches gilt Raum der Freiheit, Sicherheit und Justiz pragmatische Haltung gegenüber Russ-
für das Projekt des Gemeinsamen Wirt- auf. Dies kann auf die russische Weige- land ein. Hintergrund sind wirtschaftliche
schaftsraums, der 2001 auf Stapel gelegt rung zurückgeführt werden, dem europäi- Interessen vor allem an Russland als Ener-
wurde, um 2004 in den Vier Gemeinsamen schen Postulat der Wertegebundenheit gielieferant. Für die Bundesrepublik ist
Räumen aufzugehen. Auch hier soll institu- Folge zu leisten. Im Frühjahr 2007 werden darüber hinaus angesichts der problema-
tionalisierte Kommunikation zu vertiefter Brüssel und Moskau die Verhandlungen tischen deutschen Geschichte die Einbin-
Kooperation führen. Die Kooperation sta- über die Zukunft des Partnerschafts- und dung Russlands in Europa ein zentrales
gniert jedoch immer wieder in Auseinan- Kooperationsabkommens eröffnen, wel- außenpolitisches Ziel. Andere Staaten
dersetzungen über gegenseitige Han- ches im November 2007 ausläuft. Auch vertreten wesentlich striktere Positionen
delshemmnisse und mangelnde Liberali- wenn beide Seiten immer wieder die hinsichtlich der Realisierung von Demo-
sierung. zentrale Bedeutung enger und konstrukti- kratie und Menschenrechten in Russland.
ver Beziehungen betonen, ist dennoch Diese Widersprüche wurden beispiels-
anzunehmen, dass auch diese Verhand- weise während und unmittelbar nach der
Wegekarten zu den Vier lungen von Konflikten gekennzeichnet italienischen Ratspräsidentschaft in der
Gemeinsamen Räumen sein werden, die im Wesentlichen in drei zweiten Jahreshälfte 2003 offenbar, als
Feldern verortet werden können.3 sich an der affirmativen Haltung des da-
Mit dem Herannahen der EU-Osterweite- maligen italienischen Premierministers
rung setzten innerhalb der EU Diskussio- Berlusconi gegenüber der russischen
nen über die Gestaltung der Beziehun- Drei Konfliktfelder Tschetschenienpolitik heftige EU-interne
gen zu den künftigen „neuen“ Grenz- Kritik entzündete.4
nachbarn im Osten und Süden ein. Er- EU-Politik im postsowjetischen Raum: Seit der Erweiterung beeinflussen in Ge-
gebnis war in Gestalt der Europäischen Ambivalenzen und Inkohärenzen stalt der neuen Mitgliedsstaaten darüber
Nachbarschaftspolitik (ENP) ein neues hinaus neue Akteure die europäische Au-
außenpolitisches Instrument, welches zu- EU-Politik im postsowjetischen Raum hat ßenpolitik, die sehr spezifische historische
nächst auch Russland umfassen sollte. eine wichtige interne Dimension, da sie in Erfahrungen, Perspektiven und Präferen-
Ziel der Europäischen Nachbarschafts- engem Zusammenhang mit der Entwick- zen mit Blick auf Russland einbringen. Be-
politik (ENP) ist die Schaffung eines ein- lung des außen- und sicherheitspoliti- sonders deutlich wurden die außenpoliti-

70
schen Akzentsetzungen und Aktivitäten ner, intergouvernementaler Aushand-
DIE EU UND RUSSLAND – EINE
der neuen Mitglieder während der „Oran- lungsprozesse. Das Gebot horizontaler „STRATEGISCHE PARTNERSCHAFT“?
genen Revolution“ in der Ukraine, als auf und vertikaler Kohärenz, also der Über-
polnische und litauische Initiative hin die einstimmung der auswärtigen Politiken im
EU nach anfänglichem Zögern deutlich Rahmen der drei Säulen einerseits, sowie
Position für die Demokratiebewegung um zwischen der EU und den Mitgliedsstaa- zentralen außenpolitischen Zielrichtungen
Viktor Juschtschenko bezog. ten beziehungsweise den Mitgliedsstaa- entwickelt. Das nahe Ausland als „Interes-
Auch externe Impulse haben maßgebli- ten untereinander andererseits, wird in sensphäre“ spielt seit jeher eine zentrale
chen Einfluss auf die Formulierung der eu- der EU-Politik gegenüber dem postsowje- Rolle in der russischen Außen- und Sicher-
ropäischen Außenpolitik. Auf dem Gebiet tischen Raum nicht eingehalten. Es ist des- heitspolitik. Etwa seit Mitte der 1990er-Jah-
der ehemaligen Sowjetunion sah sich die halb unmöglich, von der EU als einem ein- re bemühte Moskau sich immer wieder um
EU Anfang der 1990er-Jahre 15 neuen un- heitlichen Akteur mit einer konsistenten die politische und wirtschaftliche (Re)Inte-
abhängigen Staaten gegenüber, die in Politik gegenüber Russland und dem post- gration der ehemaligen Sowjetrepubliken
ihrer Transformation auf externe Hilfe an- sowjetischen Raum zu sprechen. unter russischer Führung. Unter Wladimir
gewiesen waren. In dieser frühen Phase Dennoch ist die EU in den vergangenen Putin wurde diese Orientierung neu justiert:
war darüber hinaus die Bereitschaft der 15 Jahren im postsowjetischen Raum im- Zwar blieb die enge Anbindung der neuen
postsowjetischen politischen Eliten, diese mer sichtbarer geworden. Mit der Euro- unabhängigen Staaten an Russland ein
Hilfe anzunehmen, die Konditionalitäts- päischen Nachbarschaftspolitik (ENP) wichtiges außenpolitisches Ziel, doch ver-
formeln im Rahmen der Partnerschafts- unternimmt sie seit zwei Jahren einen wei- lagerte sich der Schwerpunkt der russi-
und Kooperationsabkommen zu akzep- teren, in der Folge des Erweiterungspro- schen Politik jüngst auf ökonomische Inte-
tieren, sich außenpolitisch nach Westen zesses wesentlich breiter angelegten Ver- grationsprozesse. Die neue russische Füh-
zu orientieren und in die europäischen in- such, ihre unmittelbare Nachbarschaft in rung hielt zwar rhetorisch an der Existenz
ternationalen Organisationen zu inte- ihrem Sinne ordnungspolitisch zu gestal- der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten
grieren, sehr groß. Dieses Bild hat sich seit ten und in einem „Ring von Freunden“6 (GUS) fest, setzte jedoch gleichzeitig die
Mitte der 1990er-Jahre ausdifferenziert: bzw. „gut regierten“ Staaten zu stabilisie- Tendenz fort, Parallel- und Substrukturen zu
Die Transformationsprozesse in den post- ren. Die Europäische Nachbarschaftspo- schaffen und damit die Gemeinschaft Un-
sowjetischen Staaten verliefen nicht line- litik (ENP) bedeutete zum Zeitpunkt ihrer abhängiger Staaten (GUS) weiter auszu-
ar, sondern brachten hybride politische Entstehung damit einen Wechsel von der höhlen. Die beiden wichtigsten Koopera-
Systeme hervor, die durch autoritäre Ele- auf Russland konzentrierten Ostpolitik zu tionsstrukturen, um die sich die Integra-
mente, staatliche Dysfunktionalität, Kor- einer auf den gesamten Raum gerichteten tionspolitik der Ära Putin rankt, sind die Eu-
ruption und enge Verflechtung von Politik Ordnungspolitik. rasische Wirtschaftsunion (EWU) und der
und Wirtschaft gekennzeichnet sind. Einheitliche Wirtschaftsraum (EWR). Ihre
Auch in Georgien und der Ukraine, wo Russland im postsowjetischen Raum: Entwicklung seit 2000 spiegelt gleichzeitig
Demokratiebewegungen 2003 und 2004 „strategischer Partner“ oder die wachsende Integrationskonkurrenz
korrupte und semi-autoritäre Regime ge- „geopolitischer Rivale“? zwischen Russland und der EU im postsow-
stürzt haben, weisen die neuen Transfor- jetischen Raum.
mationsschübe bereits wieder Brüche Die russische Außenpolitik war seit dem Die Eurasische Wirtschaftsunion (EWU)
auf. Der prekäre Verlauf veränderte auch Zusammenbruch der Sowjetunion von wurde 2000 von Russland, Belarus, Ka-
die Haltung großer Teile der Eliten und zahlreichen Schwankungen und Wider- sachstan, Kirgisistan und Tadschikistan
der mehrheitlich verarmten Bevölkerun- sprüchen gekennzeichnet. Die anfängli- gegründet. Ohne die Ukraine hatte sie je-
gen gegenüber westlichen Akteuren und che prowestliche Euphorie wich gegen doch aus Moskauer Perspektive nicht das
erschütterte den am Anfang gehegten Mitte der 1990er-Jahre partiell einer kon- Potential zu einem neuen regionalen „In-
Glauben in deren Fähigkeit, den Aufbau frontativeren Politik gegenüber den USA tegrationskern“. Deshalb wurde im Sep-
von Demokratie und Marktwirtschaft wir- und Westeuropa, die während des Koso- tember 2003 unter Einbindung Kiews der
kungsvoll zu unterstützen. Zeitgleich mit vo-Krieges 1999 in einen offenen Konflikt Einheitliche Wirtschaftsraum (EWR) aus
den auseinander driftenden Entwicklun- führte. Seit dem Machtwechsel 1999/2000 der Taufe gehoben.7 Die ukrainische Sei-
gen der politischen Systeme hat sich auch verfolgt Moskau zwei zentrale Richtungen te ließ sich jedoch nur unter großen Vor-
die außenpolitische Orientierung der in seiner Außenpolitik. Zum einen wird die behalten auf diesen Vertrag ein.
postsowjetischen Staaten ausdifferen- Kooperation mit den westlichen Industrie- Die Jahre 2003 und 2004 können als
ziert. Während nach den jüngsten Trans- nationen nach wie vor als elementarer Hochphase der „neuen“ russischen Politik
formationsschüben in der Ukraine und Aspekt russischer Außen- und vor allem im postsowjetischen Raum gelten, die
Georgien diese Staaten gemeinsam mit Modernisierungspolitik propagiert. Hier Präsidentschaftswahlen in der Ukraine im
Moldawien nach Anbindung an die EU lässt sich eine Akzentverschiebung weg November und Dezember 2004 hinge-
und NATO streben, richten sich andere von den USA und hin zur EU beobachten, gen als ihr Wendepunkt. Bereits die „Ro-
Staaten stärker an Russland aus. Schließ- die als wichtigste politische Handels- und senrevolution“ in Georgien im November
lich prägen die nach wie vor ungelösten Modernisierungspartnerin Russlands gilt. 2003 war in Russland auf heftige Kritik ge-
Konflikte in Moldawien, Georgien und Gleichzeitig verfolgt Moskau auf der Basis stoßen. Der gescheiterte Versuch jedoch,
Aserbaidschan das regionale Umfeld. der Einnahmen aus den Energieträgerex- die Präsidentschaftswahlen in der Ukrai-
In diesen komplexen und unübersichtli- porten und der inneren Festigung des Lan- ne im eigenen Sinne (mit) zu entscheiden
chen regionalen Kontext hinein entwi- des seit 2000 das Ziel, Russland als Groß- und einen Machtwechsel von Kutschma/
ckelte die EU ihre außenpolitischen In- macht in den internationalen Beziehungen Janukowitsch zu Juschtschenko zu verhin-
strumente. Ähnlich wie in den Beziehun- zu rehabilitieren. dern, war zugleich ein Fanal des schwin-
gen zu Russland ergibt sich für den post- Dieses Bestreben ist nicht ausdrücklich denden russischen Einflusses im westli-
sowjetischen Raum wie für die Politik ge- gegen andere „Global Player“ gerichtet, chen postsowjetischen Raum und die ers-
genüber Russland ein Set unterschiedlich kann jedoch unter Umständen mit ihren In- te offene Manifestation der wachsenden
entwickelter, nicht konsequent aufeinan- teressen und Politiken kollidieren. In den Konkurrenz mit der erweiterten EU in der
der abgestimmter bilateraler Instrumen- Beziehungen zwischen Russland und der „gemeinsamen Nachbarschaft“.
te.5 Diese sind häufig weniger Ergebnis EU hat sich in den letzten Jahren ein deut- Die Ukraine, Georgien und Moldawien
strategischer Politikplanung als EU-inter- licher Widerspruch zwischen den beiden hatten nach den „farbigen“ Revolutionen

71
Sabine Fischer

auch auf regionaler Ebene einen engeren und Rechtsstaatlichkeit außerhalb der rungen), also ein wirtschaftsliberales Pro-
Schulterschluss gesucht. Seit dem Früh- EU-Grenzen, um vor allem in benachbar- gramm verfolgt, das von der Einheit von
jahr 2005 trieben sie verschiedene subre- ten Regionen regionale Kooperation, Wirtschafts- und Sozialpolitik ausging.
gionale Zusammenschlüsse (GUAM/Ge- Frieden und Stabilität zu stärken. Auch in Seit 2005 jedoch kehrt der Staat, getra-
meinschaft der Demokratischen Wahl) den Beziehungen zu den ehemaligen gen von seinen Einnahmen aus dem Ener-
voran, die russischer Dominanz in der Re- Sowjetrepubliken spielt der Aspekt der gieexport, verstärkt in die Sozialpolitik
gion entgegenwirken und „Lokomotiven Demokratiehilfe eine wichtige Rolle. zurück und bemüht sich, über ein aus dem
der dritten Welle demokratischer Revolu- Nach dem Zusammenbruch der Sowjet- staatlichen Stabilitätsfonds finanziertes
tionen auf dem Gebiet der ehemaligen union und des Ostblocks sah sich die EU Sozialprogramm soziale Diskrepanzen
Sowjetunion“ werden sollten. Besonders mit einer fundamental veränderten Situa- auszugleichen. Dieser veränderte Zu-
die damalige ukrainische Führung wollte tion konfrontiert. Die Sowjetunion war in gang wird darauf zurückgeführt, dass die
mit dieser Politik außenpolitische Akzente 15 neue Staaten zerfallen, deren multidi- Regierung die Zunahme sozialer Proteste
setzen und ihren Anspruch auf eine füh- mensionale Transformationsprozesse Si- (wie nach der Monetarisierung staatli-
rende Position in der Region und Gegen- cherheitsrisiken für den gesamten euro- cher Sozialleistungen Anfang 2005) und
pol zu Russland deutlich machen. Die päischen Kontinent implizierten. Die Un- ihre mögliche Ausweitung nach dem Mo-
Ukraine, Moldawien und Georgien be- terstützung dieser Transformationen in dell der „farbigen“ Revolutionen fürchtet.
mühten sich außerdem darum, durch die Richtung Demokratie und Marktwirtschaft Ingesamt hat sich das Tempo der Refor-
stärkere Einbindung der EU Bewegung in wurde deshalb ein wichtiges Element der men deutlich verlangsamt.
die so genannten „gefrorenen Konflikte“ Politik gegenüber diesen Staaten. Bereits Das TACIS-Länderstrategiepapier 2002-
zu bringen. 1991 startete die EU in Gestalt von TACIS 2006 nimmt explizit auf die Reformvorha-
Die viel explizitere Westorientierung der ein Unterstützungsprogramm, das später ben der russischen Regierung Bezug und
ukrainischen Führung unter Präsident von den Partnerschafts- und Kooperati- richtet die technische Hilfe der EU daran
Juschtschenko ließ die Zukunftsperspekti- onsabkommen mit den ehemaligen Sow- aus: „(…) die EU sollte den sozio-ökono-
ven des Einheitlichen Wirtschaftsraums jetrepubliken rechtlich gerahmt wurde. mischen Reformprogrammen der Regie-
(EWR) rasch schrumpfen. Seit dem Som- Das Programm bindet die finanzielle und rung volle Unterstützung zukommen las-
mer/Herbst 2005 zeichnet sich eine Um- technische Unterstützung für die betroffe- sen und sich auf den Aufbau rechtlicher,
orientierung der russischen Politik nach nen Staaten an die Einführung und Ein- institutioneller und administrativer Struk-
Zentralasien ab, z.B. in Gestalt einer Re- haltung demokratischer, rechtsstaatlicher turen konzentrieren, die wirtschaftliche
aktivierung der Eurasischen Wirtschafts- und marktwirtschaftlicher Normen. Entwicklung durch private Initiative und
union (EWU). Auch die aktivere Politik im Diese Konditionalitätspolitik kennzeich- Marktkräfte erlauben. Rechtliche und in-
Rahmen der Shanghai Cooperation Or- nete auch die technische Kooperation mit stitutionelle Konvergenz auf der Basis von
ganisation (SCO) zeugt von einer zumin- Russland. Während in den 1990er-Jahren Modellen und Standards der EU sollte
dest vorübergehenden Verschiebung der technische Unterstützung wenig fokus-
Gewichte in Zentralasien und einer zu- siert auf zahlreiche wirtschaftliche und
nehmenden Konzentration russischer Po- administrative Sektoren verteilt wurde,
litik in dieser Region. fand nach einer kritischen Evaluation ge-
Es ist zum jetzigen Zeitpunkt – vor allem gen Ende des Jahrzehnts eine Neujustie-
nach den jüngsten innenpolitischen Ent- rung und Ausrichtung des Programms auf
wicklungen in der Ukraine – schwer ab- die Unterstützung der staatlichen Regu-
sehbar, ob dies eine nur vorübergehende lierungskapazitäten sowie weiterer De-
Reaktion auf die Entwicklungen im westli- mokratisierungsmaßnahmen statt. Dieser
chen GUS-Raum oder ein anhaltender Strategiewechsel verlief parallel zu den
Trend ist. Deutlich wird jedoch, dass Russ- weit reichenden innenpolitischen Wand-
land in den vergangenen Jahren eklatan- lungsprozessen, welche sich in Russland
te Einflussverluste in den westlichen neu- um die Jahrzehntwende abzeichneten:
en unabhängigen Staaten hinnehmen Die Amtszeit des russischen Präsidenten
musste. Dies betrifft sowohl Belarus, des- Putin seit 1999/2000 ist von der Gleich-
sen Präsident Lukaschenko sich russischer zeitigkeit innenpolitischer Reformbemü-
Dominanz zu entziehen sucht, als auch hungen und zunehmender Entdemokrati-
Moldawien, das eine möglichst enge An- sierung im politischen System gekenn-
bindung an westliche internationale Or- zeichnet. Erster Teil des Putinschen Re-
ganisationen anstrebt. Die „Umorientie- formprojektes waren in der ersten Legis-
rung“ der russischen Politik auf die Subre- laturperiode die Föderalismusreform und
gion Zentralasien ist deshalb vor allem re- die Steuerreform. Nach den Parlaments-
aktiv und Folge der Unfähigkeit der russi- und Präsidentschaftswahlen 2003/2004
schen Führung, die für den postsowjeti- wurde ein Programm zur Reform des öf-
schen Raum definierten Ziele umzusetzen. fentlichen Sektors aufgelegt, das aus drei
Energiebeziehungen bzw. wirtschaftliche Komponenten besteht: Verwaltungsre-
Interdependenzen werden zunehmend form, Reform des öffentlichen Dienstes
repressiv eingesetzt, um die Nachbar- und Budgetreform. Schließlich betreibt
staaten an Russland zu binden. die Administration Putin bereits seit Be-
ginn des Jahrzehnts die Reform der russi-
Externe Demokratisierung versus schen Sozialsysteme. Dabei wurde bis
„souveräne Demokratie“: 2005 eine konsequente Monetarisierung
normative Divergenzen zwischen der Sozialleistungen bei gleichzeitiger
der EU und Russland Stärkung privatwirtschaftlicher Anteile in
den sozialen Sicherungssystemen (z.B. im
Ein zentrales Motiv der EU-Außenpolitik medizinischen Bereich oder durch die
besteht in der Förderung von Demokratie Förderung von privaten Altersversiche-

72
gefördert werden.“8 Entsprechend führt landschaft und zivilgesellschaftlicher Or-
DIE EU UND RUSSLAND – EINE
die EU gemeinsam mit russischen Part- ganisationen, der Entmachtung von Fö- „STRATEGISCHE PARTNERSCHAFT“?
nern in politischen Institutionen und Be- derationsrat und Duma sowie der sukzes-
hörden TACIS-Projekte, Twinning-Pro- siven Einebnung der russischen Parteien-
gramme und Expertisetransfer in allen Re- landschaft in einem höchst ambivalen-
formbereichen durch. Die Einschätzung ten Prozess. Der Tschetschenienkonflikt Gleichzeitig versetzen Wirtschafts-
der Effizienz von TACIS-Projekten sowie war Demokratisierungsprozessen eben- wachstum und Einnahmen aus den Roh-
des Einflusses von TACIS auf den Verlauf falls nicht förderlich. stoffexporten die russische Regierung zu-
von Transformationsprozessen in Russ- Die innenpolitischen Rezentralisierungs- nehmen in die Lage, Reformmaßnahmen
land fällt jedoch sehr zurückhaltend aus. tendenzen des politischen Systems wer- aus russischen Mitteln zu finanzieren,
Verwiesen wird zum einen auf die schwie- den von einer beispiellosen Stabilisierung während TACIS-Gelder für Russland in
rigen Implementationsbedingungen, in- des russischen Staatshaushaltes und ra- den vergangenen Jahren stetig zurückge-
stitutionelle Widerstände, Korruption und santem wirtschaftlichen Wachstum flan- gangen sind. Hier macht sich die Ver-
das Fehlen einer staatlichen Gesamtkon- kiert. Beides basiert auf den drastisch ge- schränkung von steigenden Einnahmen
zeption für die Reformprogramme, sowie stiegenen Deviseneinnahmen durch Ener- aus den Energieexporten, Entdemokrati-
auf komplexe, bürokratisierte und ineffi- gieexporte bei anhaltend hohen Welt- sierung und Stagnation bzw. Umdeutung
ziente Projektabläufe auf EU-Seite. marktpreisen für Energieträger. Gleichzei- der Reformprogramme bemerkbar, auf
Zu den Hindernissen auf der Mikroebene tig verläuft die Diversifizierung der russi- welche die EU keinen Einfluss hatte.
der Projektimplementation tritt darüber schen Wirtschaft trotz der gestiegenen Während also in den 1990er-Jahren die
hinaus die Entdemokratisierung des ma- Möglichkeiten und Spielräume langsam. politischen Rahmenbedingungen für eine
kropolitischen Kontextes, die einhergeht Die Gewinne aus den Energieexporten konsequente, demokratisch und markt-
mit der zunehmenden Verschlossenheit fließen in den nationalen Stabilitätsfonds, wirtschaftlich orientierte Reformpolitik
der politischen Eliten gegenüber den Ver- werden aber kaum systematisch in den aufgrund staatlicher Schwäche nicht her-
suchen externer Akteure, Einfluss auf die Ausbau verarbeitender Industrien, der In- gestellt werden konnten, ist es nun die
Entwicklung des politischen und wirt- frastruktur oder die Modernisierung veral- vermeintliche Stärke des russischen Staa-
schaftlichen Systems Russlands zu neh- teter Förderanlagen und Pipelinesysteme tes, der aufgrund seiner Selbstdistan-
men.9 Was als von Europa und den USA im Energiesektor investiert. Auch der „ge- zierung im Namen staatlicher Souverä-
unterstützte Kampagne zur Wiederge- stärkte“ russische Staat zeigt sich also den nität einem solchen Wandel skeptisch ge-
winnung von Staatlichkeit unter Wladimir Herausforderungen, die die strukturellen genüber steht. Gleichzeitig leiden Re-
Putin begann, entfaltete sich in Gestalt Defizite der aus Sowjetzeiten ererbten formprogramme noch immer am Mangel
der Rezentralisierung des föderalen Sys- Volkswirtschaft an ihn stellen, nicht ge- staatlicher Durchsetzungsfähigkeit auf
tems, der Gleichschaltung der Medien- wachsen. der Implementationsebene. Die Informa-
lität des politischen Prozesses, Korruption
und Intransparenz erschweren eine strin-
gente Reformpolitik und verzerren ange-
strebte Reformziele bis zur Unkenntlich-
keit. Gleichzeitig verbessert sich die wirt-
schaftliche Situation der Russischen Föde-
ration, was zur Abnahme ihrer externen
Abhängigkeiten führt.
Externe Demokratisierer wie die EU verlie-
ren damit Einfluss auf die politischen und
wirtschaftlichen Entwicklungen in Russ-
land. Entwicklungszusammenarbeit und
Demokratieförderung unter TACIS hatte in
einzelnen Reformbereichen durchaus po-
sitiven Einfluss. Der Einfluss der EU-Politik
auf den gesamtheitlichen Verlauf der
Transformation blieb jedoch gering. Dies
entspricht Thomas Carothers genereller
Einschätzung, dass Demokratiehilfe in
sich demokratisierenden Staaten Refor-
men zwar vertiefen, in Staaten, die sich
nicht demokratisierten jedoch lediglich
punktuell wirken könne. Auf die gene-
relle Richtung politischer Entwicklungen
in den Empfängerstaaten habe sie kei-
nen wesentlichen Einfluss.10 In dem Maße,
wie Entdemokratisierungstendenzen fort-

Der Oppositionspolitiker Kasparow (links


im Bus) wird in Moskau festgenommen.
Unter Putin nehmen Repressionen gegen
die Opposition und zivilgesellschaftliche
Organisationen merklich zu. Dies führt
zu normativen Divergenzen zwischen der
EU und Russland. picture alliance/dpa

73
Sabine Fischer

schreiten, Russland für sich die Anerken- rismus ist dabei spätestens seit 2001 durch Kooperation beständig gewach-
nung als gleichberechtigter Partner der oberste Priorität für Russland wie für die sen. Russland und die EU werden in den
EU einfordert und seine finanzielle Eigen- EU. Allerdings nähern sich beide Seiten Bereichen, in denen ihre Interessen sich
ständigkeit wächst, nehmen die Erfolgs- diesem Problem auf der Grundlage unter- überlappen, weiter kooperieren. Ihre Be-
aussichten von Programmen wie TACIS schiedlicher Definitionen und Strategien. ziehungen werden sich durch diese Ko-
ab. Gleichzeitig nimmt auch hier das Kon- Dies wird am deutlichsten mit Blick auf operation weiter wandeln. Diese Wand-
fliktpotenzial zwischen Russland und der den Krieg in Tschetschenien. Während lungsprozesse können sie zu einer strate-
EU zu, da die Grenzen transzendierende die russische Führung ihren Krieg in der gischen Partnerschaft führen – sie müssen
Demokratieförderpolitik der EU mit russi- Teilrepublik als „Beitrag“ zum Kampf ge- es aber nicht.
schen Vorstellungen einer klassischen gen den internationalen Terrorismus ver-
strategischen Partnerschaft zwischen sou- standen wissen will, werden innerhalb
veränen, in ihrem Inneren autonomen und der EU vor allem die mit ihm verbundenen LITERATUR
eigenständigen, gleichwertigen Akteuren Menschenrechtsverletzungen wahrge-
kollidiert. Vor diesem Hintergrund ist die nommen. Während sowohl Russland als Allison, Roy/Light, Margot/White, Stephen
immer heftiger werdende Kritik der russi- auch die EU die Stabilität des postsowje- (2006): Putin’s Russia and the Enlarged Europe.
Oxford
schen Seite an der so empfundenen Wer- tischen Raums als ein zentrales Interesse
Antonenko, Oksana/Pinnick, Kathryn (Hrsg.)
te-Asymmetrie der Beziehungen mit der definieren, sind doch die Vorstellungen (2005): Russia and the European Union. Lon-
EU zu verstehen, die in den vergangenen von den regionalen Beziehungen und ei- don/New York
Jahren bereits zu einer deutlichen Schwä- ner angemessenen Ordnungspolitik in Bastian, Katrin (2006): Die Europäische Union
chung der Bedeutung von „Werten“ in ge- der Region unterschiedlich bis gegen- und Russland. Multilaterale und bilaterale Di-
mensionen in der europäischen Außenpolitik.
meinsam verabschiedeten Dokumenten sätzlich. Wiesbaden
geführt hat. Gemeinsame Interessen, die die Grund- Johnson, Debra/Robinson, Paul (Hrsg.) (2005):
lage für eine längerfristige strategische Perspectives on EU-Russia Relations. London/
Partnerschaft bilden könnten, existieren New York
Peter, Rolf (2005): Russland im neuen Europa. Na-
Fazit – gemeinsame oder demnach in den Beziehungen zwischen
tionale Identität und außenpolitische Präferen-
überlappende Interessen? Russland und der EU (noch) nicht. Zu un- zen (1992-2004). Münster
terschiedlich sind die Weltbilder und
Die Frage, ob die Beziehungen zwischen Wahrnehmungen, welche die jeweiligen
Russland und der EU das Potential zu ei- Politiken bestimmen. Es ist deshalb ange-
ner strategischen Partnerschaft im ein- messener, von Überlappungen der Inte- ANMERKUNGEN
gangs umrissenen Sinne haben, lässt sich ressen zu sprechen – diese sind jedoch
angesichts der Vielschichtigkeit und Kom- seit dem Ende des Ost-West-Konflikts 1 Ein sicheres Europa für eine bessere Welt.
plexität ihres Verhältnisses nicht leicht be- Europäische Sicherheitsstrategie, Brüssel, 12.12.
2003, S. 14.
antworten. Russland und die EU teilen
2 TACIS: Technical Assistance for the Common-
zahlreiche Interessen: Vor allem im wirt- wealth of Independent States.
schaftlichen Bereich, wo die Beziehungen 3 Die folgenden Ausführungen beruhen auf Sa-
am engsten sind, sind auch die gegensei- bine Fischer (2006): Die EU und Russland. Konflik-
tigen Abhängigkeiten am größten. Wäh- te und Potentiale einer schwierigen Partnerschaft.
SWP-Studie 34, Dezember 2006.
rend die EU auf die Energielieferungen 4 Vgl. Empfehlung des Europäischen Parla-
aus Russland angewiesen ist, braucht ments an den Rat zu den Beziehungen EU-Russ-
auch die russische Seite die EU-Mitglie- land (2004). A5-0053/2004, 2. Februar 2004.
der als wichtigste Abnehmer seiner Ener- Communication from the Commission to the
Council and the European Parliament on relati-
gieexporte und gleichzeitig als Partner
ons with Russia. COM (2004) 106, 09/02/04.
UNSERE AUTORIN

bei der Modernisierung der russischen 5 Partnerschafts- und Kooperationsabkommen,


Wirtschaft und Infrastruktur. Eine rasche Gemeinsame Strategien gegenüber Russland und
Umorientierung des russischen Energie- der Ukraine, Sonderbeauftragte für den Süd-
sektors auf Abnehmer in anderen Regio- kaukasus, Zentralasien und jüngst die Moldau,
eine Polizeimission an der ukrainisch-moldaui-
nen ist gerade auch deshalb unwahr- schen Grenze, Europäische Nachbarschaftspoli-
scheinlich, weil zu diesem Zweck immen- tik (ENP), Vier Gemeinsame Räume mit Russland.
se Investitionen in den Ausbau von Pipe- 6 Europa als globaler Akteur – Aktuelle Schwer-
linenetzen usw. getätigt werden müssten. punkte Europäischer Außen- und Nachbarschafts-
politik. Rede von Dr. Benita Ferrero-Waldner, Kom-
Gleichzeitig ist jedoch im Wirtschaftssek-
missarin für Außenbeziehungen und die Europäi-
tor nicht nur die gegenseitige Abhängig- sche Nachbarschaftspolitik, vor der Bundesaka-
keit, sondern auch die Asymmetrie zwi- demie für Sicherheitspolitik. Berlin, 24. Januar
schen Russland und der EU am größten. Dr. Sabine Fischer, geboren 1969, ist 2005. Unter: http://ec.europa.eu/ comm/exter-
Angesichts des geringen Anteils von kon- wissenschaftliche Mitarbeiterin am In- nal_relations/news/ferrero/sp05_30. htm.
7 Ihm gehören außerdem Belarus und Kasachs-
kurrenzfähigen Industrieprodukten an stitute for Security Studies der EU in Pa- tan an.
der russischen Exportpalette könnte ein ris. Stationen ihrer Laufbahn sind die 8 Country Strategy Paper 2002-2006.
Verfall der Weltmarktpreise für Energie- Stiftung Wissenschaft und Politik Berlin, 9 Diese Tendenzen werden jüngst unter dem
träger das derzeitige Gleichgewicht in die Freie Universität Berlin, das Mann- Schlagwort der souveränen Demokratie diskutiert.
Vgl. Vladislav Surkov (2006): Suverenitet – eto po-
den Wirtschaftsbeziehungen zwischen heimer Zentrum für Europäische Sozial-
litiãeskij sinonim konkurentosposobnost’ [Souverä-
Russland und der EU spürbar verändern. forschung und die Hessische Stiftung für nität ist das politische Synonym von Wettbewerbs-
Es fragt sich deshalb, ob derart asymme- Friedens- und Konfliktforschung (HSFK) fähigkeit]. In: Nikita GaradÏa (Hrsg.) (2006): Suver-
trische Wirtschaftsbeziehungen Grund- in Frankfurt am Main. Ihre Veröffentli- enitet [Souveränität]. Moskva, S. 43-80; Andrej Ko-
lage einer auf die Zukunft gerichteten chungen umfassen Aufsätze und Mo- ko in (2006): Real’nyj suverenitet i suverennaja de-
mokratija [Wirkliche Souveränität und souveräne
strategischen Partnerschaft sein können. nographien zur russischen Außen- und Demokratie]. In: Nikita GaradÏa (Hrsg.) (2006): Su-
Auf globaler Ebene lassen sich ebenfalls Sicherheitspolitik sowie zu regionalen verenitet. Moskva, S. 89-130.
überlappende Interessen feststellen. Der Beziehungen und zur Transformation im 10 Carothers, Thomas (1999): Aiding Democra-
Kampf gegen den internationalen Terro- postsowjetischen Raum. cy Abroad. Washington 1999, S. 308.

74
DAS MODELL DER BILATERALEN VERTRÄGE

Draußen und doch mittendrin:


Die Schweiz und die EU
Burkard Steppacher

des politischen Systems der Eidgenos-


Beobachtern aus Übersee ist meist nur senschaft dargestellt und anschließend Beziehungen zu pflegen, die dieser
mit Mühe zu erklären, warum die Schweiz die Europapolitik der Schweiz nach 1945 besonders engen Verflechtung Rech-
nach dem Ende des Ost-West-Konflikts unter die Lupe genommen werden. nung tragen. Dazu gehört auf bei-
kein EU-Mitglied geworden ist. Oft wird Die Beziehungen der Schweiz zu ihren den Seiten Vertrauen und gegensei-
die Schweiz mit Gibraltar, Andorra oder europäischen Nachbarn sind traditionell tige Rücksichtnahme. Gewisse Dinge
den Kanalinseln verglichen, einer Off- eng, der Abstand der Schweiz zur EU als müssen natürlich den Mitgliedern
Shore-Republik, kurioserweise allerdings politischem Integrationsprojekt ist dage- vorbehalten sein.“
nicht am Rand, sondern inmitten der sie gen, vor allem aus historischen, politisch- Botschafter Dr. Michael Reiterer,
umgebenden Europäischen Union (EU) kulturellen und verfassungsrechtlichen Leiter der EU-Vertretung in Bern
gelegen. Mit ihrer „neutralen“ Position Gründen, eher groß. Allerdings ist im (Interview in der NZZ am Sonntag, 31.12.
in einem zusammenwachsenden Europa Lauf der Zeit ein dicht geflochtenes Sys- 2006, S. 7)
erscheint die Schweiz wie ein isoliertes tem bilateraler Abkommen entstanden.
Überbleibsel aus einer vergangenen Zeit. Per Definition ist die Schweiz „anders“:
Doch dem aufmerksamen Betrachter kann
Bereits von ihrer Entstehung her hebt sich Speziell in der Deutschschweiz zehrt man
sich auch die Frage stellen: Ist dieses Land
die Eidgenossenschaft ausdrücklich von noch heute von diesem Prozess des Unab-
vielleicht ein mögliches Modell für Eu-
der sie umgebenden (Staaten-)Welt ab. hängigwerdens, der – anders als der Rüt-
ropa? Ein Modell für die künftige Entwick-
lung der Europäischen Union, die politisch Die Urkantone waren ursprünglich Rand- lischwur – auch historisch eindeutig fass-
weder Staatenbund noch Einheitsstaat gebiete von Territorien, die im Lauf der bar ist.3 In der französischsprachigen Ro-
sein kann und will, die wirtschaftlich dem Zeit ihren Herrschaftsanspruch über die- mandie ist diese Polarität weit weniger
Erfolg der Schweiz nacheifert und die in se Regionen nicht mehr durchsetzen ausgeprägt. In der Zeit des Ancien Ré-
ihrer kulturellen und gesellschaftlichen konnten. Im Bündnis zwischen Städten gime war das „Welschland“, abgesehen
Verschiedenartigkeit der Eidgenossen- und Bauern gelang es, den Einfluss von von Städten wie Genf oder Freiburg
schaft in vielem ähnelt? Der Beitrag von Kaiser, Adel, Papst und Kirche schrittwei- i. Ue., entweder Untertanenland oder Ge-
Burkard Steppacher will die besondere se zurückzudrängen. Die Eidgenossen- meine Herrschaften der deutschsprachi-
Situation der Schweiz in Europa darstel- schaft ist so vom Ansatz her ein Zusam- gen Kantone – oder auch völlig unabhän-
len und das eigenständige Handeln der menschluss für Autonomie und gegen gig, wie das souveräne Fürstbistum Basel,
Schweizer gegenüber der EU dem Au- fremde Herrschaft.1 der heutige Kanton Jura. Dort und im Tes-
ßenstehenden erklären. Eckpunkte sind Prägend im historischen Verständnis sin blickt man auch heute, gerade im Zeit-
hierbei das Nein zum EWR-Abkommen der Loslösung vom „Heiligen Römischen alter der elektronischen Massenmedien,
1992 und der anschließend gewählte Reich Deutscher Nation“ ist dabei der oft stärker nach Frankreich oder Italien als
bilaterale Ansatz in den Beziehungen. Es „Schwabenkrieg“, nördlich des Rheins nach Bern oder Zürich, geschweige denn
bestehen allerdings starke Bedenken, ob auch „Schweizerkrieg“ genannt.2 Durch nach Deutschland oder Österreich.
dieses Vorgehen „à la carte“ nicht auf ihn erhielten die Eidgenossen die Un-
Dauer zu kompliziert und zu schwerfällig abhängigkeit vom Reichskammergericht
ist. S
und von der Reichssteuer (Frieden zu Ba- Politisches System Schweiz –
sel 1499). Im Westfälischen Frieden von Charakteristische Unterschiede
1648 bestätigte der Kaiser den Schwei-
zern schließlich die „so gut wie volle Frei- Direkte Demokratie, Neutralität und Kon-
Anders als die anderen … heit vom Reiche“. kordanzregierung sind Kennzeichen der
Vom Werden der Eidgenossenschaft Schweizer Politik, durch die sich die Eid-
genossenschaft von ihren Nachbarn un-
Paradoxerweise ist die Schweiz zugleich Wo steht die Schweiz in der terscheidet.4 Wie kam es dazu? Nach
das bekannteste und das unbekannteste Wahrnehmung der EU? dem Ende des spätmittelalterlichen Ver-
Land Europas. Zwar hat jedermann rasch suchs einer eigenständigen europäi-
ein Dutzend Klischees zum Stichwort „Es gibt ja diese Europakarte mit den schen Großmachtpolitik der Schweiz,
„Schweiz“ parat, aber im konkreten De- gelb eingefärbten Mitgliedstaaten gescheitert durch innere Uneinigkeit
tail ist das politische System der Eidge- der EU, den schraffierten Beitrittskan- (Schlüsseldatum ist die Schlacht bei Ma-
nossenschaft, sind Wirtschaft, Kultur und didaten – und zwei weißen Flecken: rignano 1515), strukturierten die Eidge-
Gesellschaftsstruktur der Schweiz in der der Schweiz und Norwegen. Die nossen ihre auswärtigen Beziehungen in
Regel nur schemenhaft bekannt. Schweiz ist ein interessanter Sonder- ein spannungsvolles Netz zum Teil wi-
Um die aktuelle Europadebatte und das fall. Sie ist eine Art De-facto-Mit- dersprüchlicher Bündnisverträge. Innere
europapolitische Handeln der Schweiz glied, ohne wirklich dazuzugehören. Schwäche und Gegensätze ließen eine
besser zu verstehen und die oft mythen- Die EU hat zur Kenntnis genommen, Parteinahme der Eidgenossen in den eu-
behafteten Diskussionen transparenter dass der EU-Beitritt für die Schweiz ropäischen Kriegen nicht zu, so wurde
zu machen, sollen zunächst kurz und kein strategisches Ziel mehr ist. Nun man – ohne es bewusst anzustreben – zu
überblickartig die historischen Besonder- kommt es darauf an, gutnachbarliche einer neutralen Haltung genötigt. Nicht
heiten und die zentralen Kernelemente nur im Dreißigjährigen Krieg konnten da-

75
Burkard Steppacher

durch äußere Kriegseinwirkungen von anderer politischer Parteien in die Lan- verflogen war, trat die Schweiz 1963 als
der Schweiz ferngehalten werden. desregierung aufzunehmen. Mit der Auf- Vollmitglied dem Europarat bei, den sie
Innere Gegensätze wie die konfessionel- nahme direktdemokratischer Elemente nun als nützliches Diskussions- und Bera-
le Spaltung der Schweiz stärkten aber in die Bundesverfassung wurde der po- tungsforum ansah, ohne dass die politi-
auch in positiver Weise den Zusammen- litische Entscheidungsprozess jedoch schen Standpunkte und wirtschaftlichen
halt, indem dadurch ältere Konfliktlinien schwerfälliger. Zugleich hat der Einfluss Interessen der Schweiz beeinträchtigt
wie der Stadt-Land-Gegensatz überla- von Verbänden aller Art im Lauf der Jahr- würden.
gert und entschärft wurden. Das Phäno- zehnte deutlich zugenommen. Mit der Nach dem Scheitern der Gründung einer
men der geographischen Kleinkamme- angestrebten stärkeren Legitimation wird „Großen Freihandelszone“ 1956-58 und
rigkeit der Schweiz und die einander die Geschwindigkeit der Politik zwar ver- parallel zum Aufbau der EWG beteilig-
mehrfach überlappenden Minderheitensi- langsamt, zugleich eröffnet sich aber da- te sich die Schweiz 1960 an der Grün-
tuationen (die Mehrheit der Schweizer mit die Möglichkeit, die Akzeptanz zu dung der Europäischen Freihandelszone
gehört, sei es auf gemeindlicher, kanto- steigern und viele Entscheidungen weit- (EFTA), dies mit dem Ziel der Förderung
naler oder Bundesebene, einer Minder- gehend „referendumssicher“ zu machen. des Freihandels mit Industriegütern. Ein
heit an: sprachlich, politisch, konfessio- Sieht man von den Krisenjahren nach Assoziationsgesuch der Schweiz im Ge-
nell etc.) fördern die Bereitschaft zu To- 1798 und einem Mini-Bürgerkrieg (Son- folge des ersten britischen EWG-Bei-
leranz und Minderheitenschutz. In der derbundskrieg 1847) einmal ab, gelang trittsgesuchs 1961 verlief nach dessen
Praxis findet dies heute häufig seinen es der Schweiz über Jahrhunderte, inne- Scheitern im Sande. Erst im Zusammen-
Ausdruck in einem die jeweiligen gesell- ren und äußeren Frieden zu wahren. hang mit dem Wechsel von Großbritan-
schaftlichen und politischen Minderhei- Menschlich verständlich ist die Einstel- nien und Dänemark in die damalige EG
ten berücksichtigenden Proporz. lung: „Was 200 Jahre gut gegangen ist, konnten die Schweiz und die übrigen
Nicht nach dem Mehrheitsprinzip wer- das hat sich bewährt und geht auch verbleibenden EFTA-Mitglieder 1972 bi-
den Gremien besetzt und Entscheidun- künftig gut!“ Zeugt eine solche Einschät- laterale Freihandelsabkommen mit der
gen getroffen, vielmehr wird in der Regel zung aber auch von politisch verantwort- EWG und den Mitgliedstaaten der Euro-
der Ausgleich auf der Basis von Konsens lichem Denken? Ist eine Position, die auf päischen Gemeinschaft für Kohle und
oder Proporz gesucht. Bekanntestes Bei- Souveränität, Neutralität und Unabhän- Stahl (EGKS) abschließen. Durch diese
spiel dafür ist der Bundesrat, die Landes- gigkeit setzt, im Zeitalter der Globalisie- sektorielle EWG-Assoziation entstand
regierung, die als siebenköpfiges Kolle- rung, der Überschallflugzeuge, der Tele- ein umfassendes, großes europäisches
gialorgan seit 1959 in einer übergroßen kommunikation und der Interkontinental- Freihandelssystem für Industriegüter zwi-
Koalition nach einer so genannten „Zau- raketen, inmitten einer integrierten EU- schen den damals neun EG-Staaten und
berformel“ besetzt ist, wobei zugleich Nachbarschaft noch angemessen? den restlichen sieben EFTA-Staaten. Das
die Aspekte politische und regionale Re- Freihandelsabkommen von 1972 ist bis
präsentation, Sprache und Geschlecht heute einer der tragenden Pfeiler der
zu berücksichtigen sind.5 Seit 2003 setzt Die Schweiz und ihre Nachbarn bilateralen Wirtschaftsbeziehungen.7 In
sich die Regierung aus zwei Freisinnigen, seit 1945 der Folgezeit gelang es der schweizeri-
zwei Sozialdemokraten, zwei Vertretern schen Wirtschaftsdiplomatie, auf der Ba-
der Schweizer Volkspartei und einem Mit rund 7,5 Millionen Einwohnern (da- sis der Entwicklungsklausel des Freihan-
Bundesrat aus den Reihen der Christlich- von sind knapp 1,5 Millionen Ausländer) delsabkommens weit über 100 ergänzen-
demokratischen Volkspartei zusammen. und 41.284 km2 Fläche ist die Schweiz ein de Einzelabkommen abzuschließen.
Die Konkordanzpraxis hat ihre histori- europäischer Kleinstaat. Wirtschaftlich
schen Wurzeln nicht allein in der politi- steht das Land im internationalen Ver-
schen Kultur des Landes, ein weiteres gleich zwar in vielem an der Spitze, je- Partner, die sich ergänzen
wichtiges Element ist auch der föderalis- doch ist die Schweiz nicht nur beim Im-
tische Aspekt zwischen Bund und Kanto- port von Rohstoffen, sondern auch bei „Unsere Partnerschaft mit der Schweiz
nen: Nach dem Zusammenbruch der al- den Exporten stark vom internationalen geht weit über gemeinsame Landes-
ten Eidgenossenschaft 1798 in den Wir- Umfeld abhängig: Der Freihandel mit grenzen hinaus: Sie baut auf gemein-
ren der Französischen Revolution und der EU, dem mit Abstand größten Han- samen Werten und Interessen auf. Un-
dem eher restaurativen Bundesvertrag delspartner der Schweiz, hat dabei be- sere vielen gemeinsamen Tätigkeiten
von 1815 war die Bundesverfassung von trächtliche Wohlstandsgewinne für die und Übereinkommen in Bereichen, die
1848 ein klarer Schritt hin zur Stärkung Schweiz gebracht. Umgekehrt ist die von den Steuersystemen bis zur Fusi-
der Zentralgewalt. Innere und äußere Schweiz mit einem Handelsvolumen von onsenergie reichen, haben den Bür-
Entwicklungen, unter anderem auch der 120 Milliarden Euro der Handelspartner gern der Schweiz und der EU gleicher-
Eindruck des deutsch-französischen Krie- Nummer Zwei der EU, nach den USA und maßen Vorteile gebracht.“
ges von 1870/71, führten 1874 zu einer noch vor China und Japan. Kommissionsmitglied
Totalrevision der Bundesverfassung mit Die Schweiz ist kein EU-Mitglied, sie ver- Benita Ferrero-Waldner (zuständig für
nochmaliger Stärkung der Bundeskom- sucht aber unter strenger Kosten-Nutzen- Außenbeziehungen und Europäische
petenzen. Abwägung an den ökonomischen und Nachbarschaftspolitik)
Gegenläufiges Element zu den zentralis- nichtökonomischen Vorteilen der euro- (Quelle: EU-Presseerklärung IP/06/1328,
tischen Tendenzen ist in der zweiten päischen Zusammenarbeit zu partizipie- 6. Oktober 2006)
Hälfte des 19. Jahrhunderts der allmähli- ren. Von den politischen Einigungsbe-
che Übergang von der repräsentativen mühungen des zerstörten Nachkriegs-
Demokratie zur (halb-)direkten Demokra- europas hielt sich die Schweiz weit-
tie, in welcher das Schweizervolk auch gehend fern, hauptsächlich mit dem Das Schweizer Nein zum EWR
auf Bundesebene zum Teil umfangreiche Hinweis auf ihre neutralitätspolitische
Referendums- und Initiativrechte hat. An- Position (selbstgewählt, dauernd, be- Ein wichtiger Wendepunkt in den Bezie-
gesichts des politischen Drohpotentials waffnet). Eine Mitgliedschaft im anfäng- hungen zwischen der Schweiz und der
dieser Volksrechte sah sich der anfäng- lich stark politisch orientierten Europarat EU war das Projekt des Europäischen
lich alleinherrschende Freisinn gezwun- lehnte die Schweiz 1948/49 ab.6 Erst als Wirtschaftsraums (EWR), den der dama-
gen, schrittweise auch Repräsentanten dessen anfänglicher Elan schon lange lige EG-Kommissionspräsident Jacques

76
Delors 1989 den EFTA-Staaten als Rah- besten Voraussetzungen für die optimale
DIE SCHWEIZ UND DIE EU: DAS MODELL
men zur Gestaltung der zukünftigen Be- schweizerische Interessenvertretung in DER BILATERALEN VERTRÄGE
ziehung angeboten hatte. Angesichts Europa bietet. Am 26. Mai 1992 reichte
der konkreten Pläne der EG, bis 1992 ei- der Bundesrat daher, wie zuvor schon
nen Binnenmarkt mit seinen vier Freihei- die Regierungen der EFTA-Partner Öster-
ten zu verwirklichen, wuchs in den reich (1989) und Schweden (1990), ein of- sischsprachigen Westschweiz und der
1980er-Jahren in der Schweiz und den fizielles Beitrittsgesuch der Schweiz bei EU-kritischeren Deutschschweiz.
anderen EFTA-Staaten der Wunsch, di- der EG ein.
rekt oder indirekt an den Vorteilen dieses Der Abstimmungskampf über das EWR-
EG-Binnenmarktes teilhaben zu können. Abkommen war kurz, heftig und emotio- Bilaterale Kooperation
Leitgedanke für das politische Handeln nal geführt, die Stimmbeteiligung lag mit als Alternative
der Schweiz war dabei der Grundsatz 78,7 Prozent außergewöhnlich hoch. Das
„Beitrittsfähig werden, um nicht beitreten EWR-Abkommen scheiterte in der Schweiz Um nach dem EWR-Nein des Volkes eine
zu müssen“ (Blankartsches Paradoxon).8 am 6. Dezember 1992 in der Volksabstim- europapolitische Isolierung des Landes
Dementsprechend beteiligte sich die mung (obligatorisches Referendum) so- zu vermeiden, legte der Bundesrat im
Schweizer Regierung (Bundesrat) 1990- wohl beim Volksmehr (50,3 Prozent Nein- Februar 1993 innenpolitisch das so ge-
92 aktiv an der Aushandlung eines Ab- Stimmen) als auch beim erforderlichen nannte „Swisslex“-Programm vor. Mit ihm
kommens über den Europäischen Wirt- Ständemehr (Mehrheit der Kantone). sollte zum einen die Binnenwirtschaft
schaftsraum (EWR). Wegen der aus Die Gründe für das Scheitern liegen stärker dereguliert werden, zum anderen
Schweizer Sicht nachteiligen Zwei-Säu- nicht zuletzt in der widersprüchlichen wurde eine Anpassung der schweizeri-
len-Struktur des EWR-Abkommens, in der Zielkonstruktion: Den einen bot es zu we- schen Gesetze an das EG-Recht in wirt-
die EFTA-Staaten gegenüber der EG mit nig, für EU-Skeptiker war dagegen die schaftlich bedeutungsvollen Bereichen
einer Stimme sprechen müssen, und der mit dem Abkommen verbundene Beitritts- vorgenommen. Die Gefahr der selbst
begrenzten Möglichkeiten, die das Ab- perspektive zu viel. Das Abstimmungser- gewählten Satellitenstellung durch den
kommen den einzelnen EFTA-Staaten bei gebnis zeigt dabei zum einen ein bemer- „autonomen Nachvollzug“9 suchte die
Änderungen des Acquis Communautaire kenswertes Gefälle zwischen den Inte- Regierung zu umgehen, indem sie bei
bietet (Mitsprache-, aber keine Mitent- grationsbefürwortern in der Exportwirt- der Europäischen Union die Aufnahme
scheidungsrechte), wechselte der Bun- schaft (Industrie, Versicherungen, Banken von bilateralen sektoriellen Verhandlun-
desrat im Oktober 1991 – noch während etc.) und einer sowohl EWR- wie beitritts- gen anregte. In diesem Zusammenhang
der EWR-Verhandlungen – seine Strate- skeptischen Binnenwirtschaft (Landwirt- beschloss der Bundesrat 1993, das Bei-
gie und betrachtete in der Folge den Bei- schaft und Gewerbe), zum anderen eine trittsgesuch bei der EU zunächst nicht
tritt zur EG als dasjenige integrationspo- deutliche Spaltung zwischen der tenden- weiter zu verfolgen, es aber auch nicht
litische Instrument, das langfristig die ziell integrationsfreundlicheren franzö- zurückzuziehen.

Blick auf die mit


„Nein“ votierten
Stimmzettel für die
Volksabstimmung
am 6. Dezember
1992. Äußerst
knapp mit 50,3
Prozent der Wäh-
lerstimmen und
der Mehrheit der
Kantone hat die
Schweizer Bevöl-
kerung den Beitritt
zum Europäischen
Wirtschaftsraum
(EWR) abgelehnt.
picture alliance/dpa

77
Burkard Steppacher

Bilaterale Verträge I Abb. 1: Meilensteine der bilateralen Beziehungen Schweiz – EU.


Zusammenstellung zentraler europapolitischer Entscheidungen in der Schweiz
Das erste Paket bilateraler Vereinbarun-
gen (Bilaterale I), das in zeitweise mühsa- 3. Dezember 1972 Freihandelsabkommen 72,5% Ja-Stimmen
men Verhandlungen zwischen den Unter- 6. Dezember 1992 Europäischer Wirtschaftsraum 50,3% Nein-Stimmen
händlern der Schweiz und der EU in den
Jahren 1994 bis 1998 ausgehandelt wur- 21. Juni 1999 Bilaterale Abkommen I Unterzeichnung
de, enthält Regelungen zu folgenden 21. Mai 2000 Bilaterale Abkommen I 67,2% Ja-Stimmen
sieben Bereichen: Personenverkehr (Per- 4. März 2001 Volksinitiative „Ja zu Europa“ 76,8% Nein-Stimmen
sonenfreizügigkeit), Straßenverkehr, Luft- 26. Oktober 2004 Bilaterale Abkommen II Unterzeichnung
verkehr, Landwirtschaft, Technische Han-
delshemmnisse, Öffentliches Beschaf- 5. Juni 2005 Schengen/Dublin 54,6% Ja- Stimmen
fungswesen sowie Forschungskooperati- 25. September 2005 Ausdehnung der Personen- 56% Ja-Stimmen
on. Ziel der bilateralen Verträge ist es, freizügigkeit
die wirtschaftlichen Nachteile, welche
Quelle: Integrationsbüro EDA/EVD, Bern 2007
durch die Nichtteilnahme der Schweiz (Website: http://www.europa.admin.ch/dienstleistungen/00553/00681/index.html?lang=de)
am EWR entstehen, zu mildern und dabei
zugleich die strittigen Punkte, die zur Ab-
lehnung des EWR-Abkommens durch das
Volk geführt hatten, auszuklammern. Teils Bilaterale Verträge II und Norwegen. Obwohl der damit ver-
liegen die Vorteile eher bei der Schweiz, bundene Wegfall spezieller Visumvor-
teils eher bei der EU. Um ein eventuelles Ende der 1990er Jahre stand die Euro- schriften gerade für die Tourismusbran-
„Rosinenpicken“ der Schweiz zu vermei- päische Kommission dem Abschluss wei- che von großem Vorteil ist, wurde auch
den, sind die sieben Verträge durch eine terer bilateraler Vereinbarungen zu- gegen die Schengen-Teilnahme das Re-
so genannte „Guillotine-Klausel“ mitei- nächst eher ablehnend gegenüber. ferendum ergriffen: Bei der Volksabstim-
nander verbunden, durch die beim Schei- Schließlich einigte man sich aber auf- mung am 5. Juni 2005 stimmten jedoch
tern eines Abkommens auch die anderen grund jeweils einseitiger Interessen der 54,6 Prozent der Schweizer Stimmbürger
automatisch gekündigt würden. EU (Zinsbesteuerung und Betrugsbe- für den Beitritt zum Abkommen. Es wird
1999 wurden die entsprechenden Verträ- kämpfung) und der Schweiz (Wunsch allerdings frühestens 2008 nach Einrich-
ge unterzeichnet; wegen eines durch Un- nach Beitritt zum Schengener Abkommen tung der erforderlichen Sicherheitssyste-
terschriftensammlung erzwungenen Refe- und Klärung der aus den Bilateralen Ver- me in Kraft treten können.
rendums konnte das Vertragspaket aller- trägen I übrig gebliebenen offenen Fra-
dings nur verzögert in Kraft treten: Erst gen) auf die Aushandlung eines zusätzli-
nachdem die Schweizer Stimmbürger am chen Vertragsbündels (Bilaterale II), das Die Schweiz aus EU-Sicht
21. Mai 2000 mit 67,2 Prozent Ja-Stimmen unter anderem folgende Themen ab-
dem Vertragspaket zugestimmt hatten, deckt: Einbindung der Schweiz in das Die Personenfreizügigkeit zwischen
setzten die 15 EU-Staaten die Ratifikation EU-System der grenzüberschreitenden der Schweiz und den neuen EU-Mit-
fort, so dass die bilateralen Verträge erst Zinsbesteuerung, wobei das Schweizer gliedstaaten wird allmählich und
zum 1. Juni 2002, acht Jahre nach Ver- Bankgeheimnis gewahrt bleibt; Auswei- mit Übergangsregelungen eingeführt
handlungsbeginn, in Kraft traten. terung der Zusammenarbeit zur Aufklä- – ähnlich wie sie bereits in den al-
Dass die Skepsis der EU gegenüber der rung von Betrugsfällen; Beitritt der ten EU-Mitgliedstaaten angewandt
Schweiz nicht aus der Luft gegriffen war, Schweiz zu den Abkommen von Schen- wird. (...) Zusammen mit dem Assozia-
zeigen die 2005 und 2006 zustande ge- gen und Dublin (Polizeiliche und justitiel- tionsabkommen zum Schengen-Raum
kommenen erneuten Referenden im Zu- le Zusammenarbeit, Asyl und Migration); schafft jenes über die Freizügig-
sammenhang mit der Ausdehnung des bi- Abschluss von Vereinbarungen über keit mit der Schweiz ein Gebiet des
lateralen Abkommens über die Personen- den Handel mit verarbeiteten Landwirt- freien Personenverkehrs ohne interne
freizügigkeit auf die zehn neuen EU-Mit- schaftsprodukten; Statistik; Umwelt; Me- Grenzkontrollen. Die Assoziierung an
glieder: Dem erweiterten Abkommen dien; Bildung; Altersversorgung und Schengen und Dublin wird voraus-
wurde zwar in der Volksabstimmung vom Dienstleistungsliberalisierung.10 Die Ver- sichtlich innerhalb von drei Jahren
25. September 2005 mit 56,0 Prozent Ja- handlungen, die 2002 begannen, wur- umgesetzt werden.
Stimmen klar zugestimmt, jedoch wurde den in allen zehn Dossiers parallel ge- „Ich begrüße die Entscheidung der
anschließend gegen das damit verbun- führt mit dem Ziel eines gemeinsamen Schweizer Bürgerinnen und Bürger,
dene Osthilfegesetz von rechtsbürgerli- Abschlusses. Dieser Verhandlungs-Paral- die Personenfreizügigkeit auf alle Bür-
cher Seite eine erneute Volksabstimmung lelismus garantierte, dass 2004 ein aus- ger der Europäischen Union auszu-
angestrengt. Entsprechend den Beschlüs- gewogenes Gesamtergebnis erreicht weiten. Diese Abstimmung zeigt, dass
sen von Parlament und Regierung will die wurde, welches sowohl die schweizeri- die Schweiz und die Europäische Uni-
Schweiz die neuen EU-Mitgliedstaaten schen wie die EU-Interessen berücksich- on gemeinsam und erfolgreich daran
mit einer Milliarde Schweizer Franken tigte. Lediglich das Dossier Dienstleis- arbeiten, die Integration unserer Bür-
(ca. 630 Mio. Euro) auf zehn Jahre verteilt tungsliberalisierung wurde auf einen ger und unserer Wirtschaftsräume als
unterstützen, um deren Bemühungen zum späteren Zeitpunkt vertagt. auch das Zusammenwachsen Euro-
Aufbau und zur Festigung der Demokratie Als geographische Insel innerhalb der pas zu stärken.“
sowie beim Übergang zur Marktwirt- EU hat die Schweiz ein großes Interesse, Erklärung von Kommissionspräsident
schaft und in deren sozialer Ausgestal- an den Schengen-Standards teilzuha- José Manuel Barroso
tung zu fördern. Die so genannte „Kohä- ben. Das Abkommen über die Schengen- zu den Ergebnissen des Schweizer
sionsmilliarde“ wurde schließlich, nach Assoziierung ermöglicht der Schweiz Referendums zur Erweiterung des
einem heftigen Abstimmungskampf, am auch ohne EU-Mitgliedschaft eine Teil- Abkommens zur Personenfreizügigkeit
26. November 2006 bei einer Stimmbe- nahme an den Schengen/Dubliner Ver- auf die zehn neuen EU-Mitglied-
teiligung von 44,3 Prozent mit 53,4 Pro- einbarungen und dem Schengener Infor- staaten am 25. September 2005
zent Ja-Stimmen angenommen. mationssystem (SIS), ähnlich wie Island

78
Die EU-Abstimmung 2001 Perspektiven
DIE SCHWEIZ UND DIE EU: DAS MODELL
DER BILATERALEN VERTRÄGE
Das Schweizer Beitrittsgesuch zur EG Was die längerfristige Europapolitik an-
von 1992 wurde nach dem EWR-Nein belangt, hat der Schweizer Bundesrat
von der Regierung nicht mehr weiter ver- (Regierung) entsprechend der Legislatur-
folgt, aber trotz innenpolitischer Proteste planung 2003-2007 am 28. Juni 2006 ei- Ziele der Schweiz erreicht werden kön-
der EU-Kritiker bislang auch nicht defini- nen umfassenden Europabericht 2006 ver- nen, solange eine ausreichende „Teilnah-
tiv zurückgezogen. Die Frage des weite- abschiedet.11 Darin kommt der Bundesrat me an der Entscheidungsfindung“12 und
ren Vorgehens in Sachen EU-Beitritt war zum Schluss, dass mit der Weiterentwick- genügend Handlungsspielraum bestehen
so zwar vom Tisch, befindet sich aber im- lung des bestehenden Vertragswerks die sowie zudem die außenpolitische Mach-
mer noch im Raum.
EU-skeptische Gruppen wie die „Aktion
für eine unabhängige und neutrale
Schweiz“ (AUNS) oder die rechtsbür-
gerliche „Schweizerische Volkspartei“
(SVP) fordern seit langem einen offiziel-
len Rückzug des Beitrittsgesuchs, umge-
kehrt befürworten beispielsweise die
„Neue Europäische Bewegung Schweiz“
(NEBS) und „Young European Suisse“
(YES) die Aufnahme von Beitrittsverhand-
lungen zur EU.
Als Reaktion auf das Nein zum EWR-Ab-
kommen hatten Beitrittsbefürworter 1992
eine Volksinitiative für die sofortige Auf-
nahme von Beitrittsverhandlungen der
Schweiz mit der Europäischen Union ge-
startet. Mit überraschend deutlicher
Mehrheit haben die Schweizer Stimm-
bürger am 4. März 2001 in einer Volks-
abstimmung dies jedoch abgelehnt: Die
Volksinitiative „Ja zu Europa“ erhielt nur
23,3 Prozent Ja-Stimmen. Eine mögliche
Erneuerung des Beitrittsgesuchs ist
schweizintern umstritten. Vorrang hat
derzeit klar der bilaterale Weg.

Europakompatibilität der
Schweiz – Reformbedarf der
Europäischen Union

„Aus heutiger Sicht (ist) eine Mitglied-


schaft der Schweiz in der Europäi-
schen Union (bei den Eidgenossen)
nicht mehrheitsfähig (...). Die Gründe
dafür liegen aber nicht nur im ,Son-
derfall Schweiz‘, sondern auch im ak-
tuellen Zustand der Europäischen
Union: Die EU ist in keiner guten Ver-
fassung. (...) In vielem erinnert die
heutige EU an die Schweiz vor 1848.
Erst wenn die EU einen vergleichba-
ren Quantensprung macht, sowohl
was ihre Aufgabendefinition, ihre
Institutionen als auch den Grad der
Demokratie in der EU betrifft, kann
sie neue Attraktivität gewinnen.
Wenn sich dann der Nebel in den
europäischen Tälern lichtet, könnte
es auch für die Schweizer interessant
werden, von ihren Gipfeln herabzu-
steigen und sich auf den Weg nach
Straßburg und Brüssel zu machen.“
Burkard Steppacher,
Ist die Schweiz „eurokompatibel“? Von der „Schweizerischen Volkspartei“ (SVP) inszenierte Protestaktion gegen das
In: Die Politische Meinung, Nr. 386, Abkommen von Schengen. Trotz großer Vorteile wurde auch gegen die Schengen-Teil-
Januar 2002, S. 78. nahme das Referendum ergriffen: Bei der Volksabstimmung am 5. Juni 2005 stimmten
jedoch 54,6 Prozent für den Beitritt. picture alliance/dpa

79
Burkard Steppacher

barkeit und die wirtschaftlichen Rahmen- die Schweiz als Nichtmitglied eben nicht (2005): Handlexikon der Europäischen Union. 3.
Auflage, Stuttgart, Baden-Baden, S. 657-660.
bedingungen stimmen. Ändern sich diese gleichberechtigt bei EU-Entscheidungen Vatter, Adrian (Hrsg.) (2006): Föderalismusre-
Faktoren, müssten die Instrumente ange- mitwirken kann, auch wenn diese später form. Wirkungsweise und Reformansätze föde-
passt werden. Der Europabericht 2006 für die Schweiz relevant sein könnten. rativer Institutionen in der Schweiz. Zürich.
analysiert die Auswirkungen europapoliti-
schen Handelns auf rund zwanzig Schlüs-
selbereiche wie direkte Demokratie, Fö- LITERATUR ANMERKUNGEN
deralismus, Neutralität, Arbeitsmarkt, Fi-
nanzen, Steuerwesen, Infrastrukturpolitik Altwegg, Jürg (2002): Ach, du liebe Schweiz. Es- 1 Vgl. Altwegg, Jürg (2002): Ach, du liebe
und Wirtschaftspolitik generell. Damit will says zur Lage der Nation. Zürich. Schweiz. Essays zur Lage der Nation. Zürich.
Epiney, Astrid/Karine Siegwart/Michael Cottier/ 2 Vgl. u. a. Reinhardt, Volker: Geschichte der
der Bundesrat insbesondere innenpoli-
Nora Refaeil (1998): Schweizerische Demokratie Schweiz, München 2006, S. 40ff.
tisch zur Versachlichung der Debatte bei- und Europäische Union. Bern. 3 Seit über 500 Jahren pflegen so Deutsche
tragen. Ausgangspunkt aller Überlegun- Integrationsbüro EDA/EVD (Schweiz): http:// und (Deutsch-)Schweizer ein spezielles, nicht im-
gen ist nicht die Frage der institutionel- www.europa.admin.ch/ mer spannungsfreies Verhältnis zueinander. Vgl.
len Zugehörigkeit, sondern die Zielset- Klöti, Ulrich u. a. (Hrsg.) (2006): Handbuch der dazu: Altwegg, Jürg/Roger de Weck (Hrsg.)
Schweizer Politik. Manuel de la politique suisse. (2003): Kuhschweizer und Sauschwaben. Schwei-
zung bestmöglicher Interessenwahrung. 4. Auflage, Zürich. zer, Deutsche und ihre Hassliebe. Zürich.
Das EU-Beitrittsgesuch vom Mai 1992 Kreis, Georg (2005): Die schweizerische Europa- 4 Vgl. z. B. Linder, Wolf (2005): Schweizerische
bleibt so vorläufig weiter tief in der Schub- politik aus der Sicht des Historikers. In: ders. Demokratie. Institutionen – Prozesse – Perspekti-
lade liegen. (2005): Vorgeschichten zur Gegenwart. Ausge- ven. 2. Auflage, Zürich.
wählte Aufsätze. Bd. 3. Basel. 5 Vgl. Steppacher, Burkard: Tonartwechsel in
Entsprechend zurückhaltend und abwar-
Linder, Wolf (2005): Schweizerische Demokratie. der Schweiz: Der Dreiklang von Volksrechten,
tend ist umgekehrt die Position der EU Institutionen – Prozesse – Perspektiven. 2. Aufla- Konkordanz und erneuerter „Zauberformel“. In:
gegenüber dem erklärten Drittland ge, Zürich. Zeitschrift für Parlamentsfragen, 36. Jg., H. 2/
Schweiz.13 Nahezu jede politische, Neidhart, Leonhard (2002): Die politische 2005, S. 311 – 326.
rechtliche, wirtschaftliche Veränderung Schweiz. Fundamente und Institutionen. Zürich. 6 Vgl. Du Bois, Pierre (1990): Die Schweiz und
Reinhardt, Volker (2006): Geschichte der die europäische Herausforderung 1945-1992.
in der EU hat gleichwohl auch Auswir- Schweiz. München. Zürich.
kungen auf das Nicht-EU-Mitglied Schwok, René/Stephan Bloetzer (2005): Annähe- 7 Das Freihandelsabkommen wurde von den
Schweiz. Weitaus stärker als noch in den rung statt Mitgliedschaft? Die Schweiz und die Schweizer Stimmbürgern in der Volksabstim-
1970er- und 1980er-Jahren sind heute ra- EU nach den zweiten bilateralen Abkommen. In: mung am 3. Dezember 1972 mit 72,5 Prozent Ja-
integration, Heft 3/2005, S. 201-216. Stimmen angenommen.
sche Anpassungsschritte erforderlich.
Steppacher, Burkard (2005): Tonartwechsel in 8 Das Paradoxon ist benannt nach dem
Das als „autonomer Nachvollzug“ be- der Schweiz: Der Dreiklang von Volksrechten, Schweizer Spitzendiplomaten Franz A. Blankart,
schriebene Verhältnis zur EU wird so im- Konkordanz und erneuerter „Zauberformel“. In: ehedem langjähriger Staatssekretär und Direk-
mer zwangsläufiger und bleibt letztlich Zeitschrift für Parlamentsfragen, Heft 2/2005, S. tor des Bundesamtes für Aussenwirtschaft.
von außen vorherbestimmt. 311-326. 9 Vgl. dazu die warnende Position: Freiberg-
Steppacher, Burkard (2005): Schweiz – EU. In: haus, Dieter (2004): Heteronomer Nachvollzug?
Auch wenn es die Eidgenossen schmer- Mickel, Wolfgang W./Bergmann, Jan (Hrsg.) Oder wie sich die Autonomie verflüchtigt. In: Die
zen mag: Für die Handelnden in der EU Volkswirtschaft, 77. Jg., Nr. 9, 2004, S. 35.
und ihre Mitgliedstaaten ist die Schweiz, 10 Zu den Inhalten der „Bilateralen II“ im Ein-
im Vergleich zu anderen Drittstaaten, zelnen vgl. Schwok, René/Bloetzer, Stephan
(2005): Annäherung statt Mitgliedschaft? Die
letztlich ein zu vernachlässigendes, klei-
Schweiz und die EU nach den zweiten bilatera-
nes Nebenthemen, das nur gelegentlich len Abkommen. In: integration, 28. Jg., 3 (2005),
UNSER AUTOR

interessant ist, wenn es gilt konkrete Ein- S. 201-216, hier: S. 207ff.


zelfragen zu lösen. Im Rahmen von Kom- 11 Abrufbar unter: http://www.admin.ch/ch//
pensationsgeschäften wird der Schweiz D/ff/2006/6815.pdf. Er steht in der Tradition der
europapolitischen Berichte von 1988 (Integra-
dann zwar mangels EU-interner Uneinig- tionsbericht), 1990, 1992, 1995 und 1999; vgl:
keit manchmal ein überraschendes Zu- http:// www.europa.admin.ch/dokumentation/
geständnis gemacht, gleichberechtigte 00437/00460/00685/index.html?lang=de
Mitsprache- und Mitentscheidungsmög- 12 Integrationsbericht 2006, BBl 2006, 6815ff.,
hier: S. 6983 (bzw. S. 154 im Sonderdruck). .
lichkeit kann letztlich jedoch nur EU-Mit-
13 Vgl. http://ec.europa.eu/comm/external_
gliedern zugestanden werden. relations/switzerland/intro/index.htm
Mit der Fortsetzung des bilateralen 14 Vgl. Freiburghaus, Dieter (2004): Heterono-
Wegs ist es zwar grundsätzlich möglich, mer Nachvollzug? Oder wie sich die Autonomie
zum einen konkret anstehende Interessen Dr. Burkard Steppacher, Politikwissen- verflüchtigt. In: Die Volkswirtschaft, 77. Jg., Nr. 9,
2004, S. 35.
und Probleme zwischen der Eidgenos- schaftler, geboren 1959, Studium an
senschaft und der EU durch bilaterale, den Universitäten München, Freiburg/
sektorspezifische Verhandlungen und Schweiz und Tübingen, seit 1991 Mitar-
Abkommen in pragmatischer Weise zu beiter der Konrad-Adenauer-Stiftung.
regeln, zum anderen das bestehende 1998 wurde er Abteilungsleiter Euro-
Vertragswerk auszubauen und zu syste- paforschung, 2001 bis 2003 war er für
matisieren, sofern das im beiderseitigen das umfangreiche Leitprojekt „Zukunft
Interesse ist. Allerdings gibt de facto die der europäischen Ordnung“ verant-
EU die Richtung vor.14 wortlich. Er hat einen Lehrauftrag an
Mittlerweile wird in der Schweiz der der Universität zu Köln. Forschungs-
Wunsch nach einem „Dachabkommen“ und Beschäftigungsschwerpunkte u. a.
artikuliert, das zum einen die bestehende Deutschland und die Europäische Uni-
Unübersichtlichkeit in den insgesamt on, Erweiterung und Vertiefung der
über 100 Vereinbarungen ein wenig be- Europäischen Union, Bildungs-, For-
seitigen könnte, zum anderen einen Rah- schungs- und Hochschulpolitik, Bürger-
men für einen ständigen politischen Dia- rechte in der europäischen Demokra-
log bieten soll. Doch ändert dies nichts tie, Politisches System der Schweiz,
an der grundsätzlichen Tatsache, dass Deutsch-Polnische Beziehungen.

80
NORWEGENS SONDERWEG IN EUROPA

Norwegen und Europa:


Die Grenzen der Autonomie
Ulf Sverdrup / Hans-Jörg Trenz

Schlussstrich unter eine intensiv und emo- länder Norwegen, Island und Liechten-
Norwegen hat mehrfach um die Mitglied- tional geführte Debatte, die das Land bis stein mit einer Bevölkerung von weniger
schaft in der Europäischen Gemeinschaft in die Familien hinein gespalten hatte. als fünf Millionen Einwohnern.
nachgesucht. In den Sechzigerjahren Auch wenn die marginale Mehrheit Wie im Folgenden zu argumentieren sein
scheiterte die Aufnahme des Landes in die durchaus reversibel erscheinen mag, so wird, ist die Einbindung Norwegens in
Europäische Wirtschaftsgemeinschaft am wurde sie dennoch von der politischen den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR)
Veto Frankreichs. 1972 und zuletzt 1994 Führung des Landes akzeptiert. Eine er- eine realpolitische Notwendigkeit, um die
votierte die norwegische Bevölkerung ge- neute Initiative zum EU-Beitritt des Landes Wettbewerbsfähigkeit des Landes ge-
gen eine Mitgliedschaft in der EU. Vor dem ist in naher Zukunft nicht zu erwarten. genüber seinen europäischen Nachbarn
Referendum 1994 trat Norwegen dem Eu- Als freiwilliger Außenseiter bewahrt Nor- aufrecht zu halten. Gerade als kleines und
ropäischen Wirtschaftsraum (EWR) bei, ei- wegen nichtsdestotrotz enge Beziehun- peripheres Land profitiert Norwegen und
nem zwischenstaatlichen Abkommen der gen zur Europäischen Union. Bereits im seine Wirtschaft von den Vorzügen des
EU- und EFTA-Mitglieder. Mit dem erneu- Jahre 1992 hatte die norwegische Regie- gemeinsamen Binnenmarkts. Allerdings
ten Negativvotum des norwegischen Vol- rung unter Gro Harlem Brundland den erwirkt die dynamische Entwicklung des
kes ist das EWR-Abkommen – so die The-
Vertrag zum Beitritt in den Europäischen Binnenmarktes, seine Intensivierung und
se von Ulf Sverdrup und Hans-Jörg Trenz
Wirtschaftsraum (EWR) unterzeichnet, Ausweitung einen De-facto-Autonomie-
– zu einer Dauerlösung geworden, das
dem Norwegen zum 1. Januar 1994 ange- verlust erheblichen Ausmaßes, welcher
zwar eine enge Verflechtung Norwegens
mit der EU rechtlich kodifiziert, eine Voll- schlossen wurde. Damit war Norwegen die prinzipielle Option auf Nichtmitglied-
mitgliedschaft aber vorläufig ausschließt. de facto dem EU-Binnenmarkt ange- schaft in der EU in Zweifel rückt.
Wenn auch die Kooperation zwischen schlossen und verpflichtete sich, seine
Norwegen und der EU zum wechselseiti- Gesetze und Handelsbestimmungen ent-
gen Vorteil gereicht, ist eine Gleichberech- sprechend anzupassen. Darüber hinaus Norwegen und Europa
tigung der Partner des EWR-Abkommens war Norwegen dem Schengener Abkom-
nicht gegeben. In der politischen Praxis men beigetreten und somit in die Zusam- Norwegen hatte sich erst im Jahre 1905
zeigt sich eine deutliche Dominanz der EU, menarbeit in den Bereichen Justiz und In- von der „Zwangsunion“ mit Schweden los-
die den EWR-Staaten rechtliche Stan- neres eingebunden. Traditionell pflegt gesagt. Schon damals war der Wunsch
dards diktiert. Norwegen ist ein „gehorsa- das NATO-Mitgliedsland Norwegen sich nach Selbstständigkeit mit einem Referen-
mer Rechtsumsetzer“ und will seine enge auch außen- und sicherheitspolitisch eng dum besiegelt worden. Damit war das
Beziehung zur EU nicht gefährden. Der am transatlantischen Bündnis zu orientie- Land erstmals seit der dänischen Unter-
Status dieser „halben Mitgliedschaft“ wird ren. Im Zuge der Neuorientierung dieses werfung im 14. Jahrhundert wieder ein un-
anhalten, weil das kontroverse Thema ei- Bündnisses nach dem Kalten Krieg wurde abhängiges Königreich. Als relativ junge
ner EU-Mitgliedschaft derzeit im politi- Norwegen als freiwilliger Partner in die Nation an der nördlichen Peripherie
schen und öffentlichen Diskurs in Norwe- Gemeinsame Außen- und Sicherheitspo- Europas war sich Norwegen aber auch
gen gemieden wird. Norwegen – so das litik (GASP) der EU aufgenommen. seiner Abhängigkeiten vom Rest Europas
Fazit des Beitrags – hat sich in seiner peri- Die Autonomie des Landes ist damit, auch bewusst. Traditionell bestehen sehr enge
pheren Außenseiterposition recht gut ein-
wenn die Option auf Nichtmitgliedschaft nachbarschaftliche Beziehungen zu den
gerichtet. S
bewahrt bleibt, durch wechselseitige Ver- skandinavischen Ländern, und insbeson-
pflichtungen zwischen Norwegen und dere auch zu Großbritannien, die nach
der EU erheblich eingeschränkt. So kon- dem Zweiten Weltkrieg noch weiter inten-
trovers der EU-Beitritt des Landes disku- siviert wurden. Der europäischen Eini-
tiert wurde, werden diese selbst auferleg- gungsbewegung wurde in den Fünfziger-
Mehr als Freihandelszone ten Verpflichtungen gegenüber den euro- jahren zunächst eine nordische Zusam-
aber weniger als Mitgliedschaft päischen Nachbarn dennoch relativ wi- menarbeit entgegengehalten, die so weit-
derstandslos hingenommen. Insbesonde- gehende Errungenschaften wie Freizügig-
Im November 1994 ist die in Aussicht ge- re das EWR-Freihandelsabkommen konn- keit von Arbeitnehmern und Abschaffung
stellte Mitgliedschaft Norwegens in der te innenpolitisch relativ problemlos um- von Grenzkontrollen einschloss. Zugleich
Europäischen Union (EU) bereits zum gesetzt werden. Da es sich formaljuris- optierte das Land für eine frühe NATO-
zweiten Mal per Volksentscheid abge- tisch um ein internationales Vertragswerk Mitgliedschaft und damit für eine enge
lehnt worden. Mit 52,2 Prozent Gegen- zwischen gleichberechtigten Partnern transatlantische Bindung. Die weltpoliti-
stimmen wich das Ergebnis des Referen- handelte, bedurfte es zur Ratifizierung sche Lage und seine nördlichen Außen-
dums nur marginal von dem 22 Jahre zu- weder einer Verfassungsänderung noch grenze mit der Sowjetunion, aber auch die
vor erzielten Votum ab. Das Volk setzte eines Volksentscheids. Dieses Modell der starke wirtschaftspolitische Abhängigkeit
sich damit beharrlich gegen die Präferen- gleichen Partnerschaft war jedoch spä- von amerikanischen Importen in den Jah-
zen der Mehrheit seiner politischen Füh- testens mit dem EU-Beitritt Österreichs, ren des Wiederaufbaus des Landes nach
rer durch, welche die langwierigen und Schwedens und Finnlands am 1. Januar dem Zweiten Weltkrieg vermögen diese
harten Beitrittsverhandlungen in Brüssel 1995 in Frage gestellt. Der EWR-Raum Präferenzen zu erklären.
bereits zum Abschluss gebracht hatten. konstituierte sich nun aus der mächtigen Nachdem Norwegen im Nachkriegswirt-
Zugleich zog das Referendum auch einen EU und ihrer übrig gebliebenen Partner- schaftsboom die Handelsbeziehungen

81
Ulf Sverdrup / Hans-Jörg Trenz

zum europäischen Kontinent intensivierte, sprichwörtlich in letzter Minute infolge weltschutz, Sozialpolitik und Verbrau-
erschien ein Beitritt zur Europäischen Ge- des negativen Volksentscheids wieder cherschutz. Das Abkommen legt aber
meinschaft wünschenswert. 1960 wurde abgesagt werden musste. Nachdem die auch eine Reihe von Ausnahmen fest, in
Norwegen Mitglied der neu gegründe- Schweiz ihren Antrag auf Aufnahme in denen norwegische Sonderinteressen
ten EFTA (European Free Trade Associati- die EFTA zurückzog, bestand der Europäi- gegenüber der EU durchgesetzt werden
on/Europäische Freihandelsassoziation) sche Wirtschaftsraum (EWR) somit nur sollten. Diese Ausnahmen umfassen ins-
und reichte auch zugleich ein EG-Beitritts- noch aus den EU-Mitgliedsländern, den besondere die gemeinsame Agrar- und
ersuchen ein. Eine Mitgliedschaft in der zwei verbleibenden EFTA-Staaten Nor- Fischereipolitik, sowie einzelne Zollbe-
Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft wegen und Island sowie dem neuen stimmungen (z.B. beim Import von Alko-
(EWG) scheiterte in diesen Jahren je- EFTA-Beitrittsland Liechtenstein. hol). Gerade in sensiblen Bereichen soll-
doch noch am legendären Widerstand Mitte der Neunzigerjahre erlebte das ten somit nationale Entscheidungsbefug-
des französischen Staatspräsidenten de Land eine verbissene Auseinanderset- nisse bewahrt bleiben.
Gaulle, der einer Erweiterung in den an- zung, in der sich Euroskeptiker und Inte- Das Ziel des EWR-Assoziierungsabkom-
gelsächsischen Raum skeptisch gegen- grationsbefürworter scheinbar unver- mens bestand darin, eine „beständige
überstand. Erst in den frühen Siebziger- söhnlich gegenüberstanden. Von der und ausgewogene Stärkung der Han-
jahren konnte die erste EG-Beitrittsrunde Gegnerseite ist die EU-Beitrittsdebatte dels- und Wirtschaftsbeziehungen zwi-
eingeleitet werden, welche die ursprüng- erfolgreich als ein Volksaufstand gegen schen den Vertragsparteien unter glei-
lich sechs Unterzeichner der Römischen die Elite in Szene gesetzt worden. Die eu- chen Wettbewerbsbedingungen und die
Verträge auf zehn erweitern sollte. Als roskeptische Gruppierung „Nei til EU“ Einhaltung gleicher Regeln zu fördern, um
einziges der vorgesehenen Neumitglie- (Nein zur EU) wuchs zu einer Volksbewe- einen homogenen Europäischen Wirt-
der scheiterte jedoch der bereits ausge- gung an, die bis zu 145.000 Mitglieder schaftsraum zu schaffen.“ (Art. 1) Es han-
handelte Beitritt Norwegens am Mehr- (bei nur 4,4 Millionen Einwohnern) um delt sich somit um eine „fortschrittliche
heitswillen des Volkes. sich scharen konnte. Die Integrationsbe- Freihandelszone“ (Müller-Graff 1999, S.
Nach dem gescheiterten Beitrittsreferen- fürworter konnten trotz deutlich besserer 19), welche alle vier Freiheiten des EU-
dum im Jahre 1972 mussten die Handels- Ressourcen und Unterstützung durch die Binnenmarktes umfasst: freier Verkehr
beziehungen des Nichtmitgliedslandes Mehrzahl der politischen Führer des Lan- nicht nur von Waren, sondern auch von
Norwegen zur Europäischen Wirtschafts- des nur knapp 35.000 Mitglieder mobili- Personen, Dienstleistungen und Kapital.
gemeinschaft (EWG) neu geregelt wer- sieren (Hille 2005, S. 19). Im Gegensatz zum Gemeinsamen Bin-
den. Wie auch die übrigen skandinavi- Nach dem Referendum ebbten die Wo- nenmarkt schließt dies allerdings eine
schen Länder, die nach der Erweiterungs- gen bald wieder ab. Mit dem erneuten Zollunion ausdrücklich aus. Neben dem
runde des Jahres 1973 außerhalb der Negativvotum des norwegischen Volkes freien Warenverkehr (z.B. Verbot von Im-
EWG verblieben, schloss Norwegen im Jahre 1994 ist das EWR-Abkommen zu portzöllen) wird also insbesondere die
noch im selben Jahr ein Handelsabkom- einer Dauerlösung geworden, das zwar Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit
men mit der Gemeinschaft, das die Zu- eine enge Verflechtung Norwegens mit für Arbeitgeber und Arbeitnehmer garan-
sammenarbeit im Rahmen der EFTA stabi- der EU rechtlich kodifiziert, eine Vollmit- tiert und damit eine der wesentlichen Er-
lisierte und ausweitete. Die EFTA bestand gliedschaft aber vorläufig ausschließt. rungenschaften des Maastrichter Ver-
zu dieser Zeit aus einer Reihe von Ver- Die intensivierte Zusammenarbeit Nor- tragswerkes übernommen.
tragspartnern, die privilegierte Handels- wegens und der EU hat dabei von ihrer Durch den EWR-Vertrag nimmt Norwe-
beziehungen zur EWG unterhielten und ursprünglichen Dynamik nur wenig einge- gen gleichberechtigt an EU-Aktionspro-
bestimmte Produkte von Abgaben befrei- büßt. Mit anderen Worten: der EWR-Ver- grammen und Austauschprojekten in der
ten. Der Grad der Institutionalisierung trag sorgt für die kontinuierliche Umset- Bildungspolitik teil (z.B. Erasmus, Leonar-
war gering und der traditionelle volks- zung von EU-Recht, das Norwegen im- do da Vinci und Sokrates). Daneben leis-
wirtschaftliche Protektionismus wurde le- mer enger in den Gemeinsamen Binnen- tet das Land seinen Beitrag zu den For-
diglich durch einige Sonderregelungen markt einbindet (Müller-Graf 1999). Die schungsprogrammen der EU mit den glei-
aufgeweicht, aber noch nicht grundsätz- „dynamische Heranführung“ Norwegens chen Pflichten und Rechten wie die ande-
lich in Frage gestellt. an die Europäische Union wird fortge- ren Staaten der Union und beteiligt sich
Erst mit dem in der Einheitlichen Europäi- setzt, ohne an der ursprünglichen Zielbe- an deren Finanzierung.
schen Akte im Jahre 1987 vorgelegten stimmung einer Vollmitgliedschaft festzu-
Fahrplan zur Vollendung des Gemeinsa- halten. Das EWR-Abkommen kann damit
men Binnenmarkts erfuhr die europäische für eine “versteckte Integration” verant- Entscheidungsfindung und
Zusammenarbeit einen neuen Motivati- wortlich gemacht werden. Es fördert die Mitbestimmung
onsschub. Da es zu befürchten stand, kontinuierliche Heranführung Norwe-
dass die Position der EFTA-Länder gegen- gens an die EU und es dient effektiv als Die Institutionen des Europäischen Wirt-
über dem vollendeten Binnenmarkt er- Sprungbrett für die Ausweitung der Ko- schaftsraums (EWR) fungieren parallel zu
heblich geschwächt würde, wurden Ende operation auf Regelungsbereiche, die ur- den Institutionen der Europäischen Uni-
der Achtzigerjahre parallele Verhandlun- sprünglich nicht im EWR-Abkommen vor- on. Für die Umsetzung des EWR-Vertra-
gen zwischen den Vertragspartnern der gesehen waren. ges wurden folgende gemeinsame Orga-
Europäischen Gemeinschaft und den ne zwischen den EU- und den EFTA-Staa-
Nichtmitgliedern, die das EFTA-Abkom- ten geschaffen:
men unterzeichnet hatten (darunter Nor- Regelungsbereiche Der Rat ist das oberste Gremium des EWR,
wegen), eingeleitet. Der 1992 unterzeich- das die Leitlinien für die Verwirklichung
nete EWR-Vertrag ist das Resultat dieser Als EWR-Mitglied ist Norwegen in den und die Weiterentwicklung der gemein-
Bemühungen. Seine ursprüngliche Aufga- Binnenmarkt der EU als Quasi-Mitglied samen Zusammenarbeit festlegt. In ihm
be bestand darin, die verbleibenden eingebunden und somit auch verpflichtet, treffen die Außenminister oder andere
EFTA-Staaten auf eine baldige Mitglied- entsprechende Direktiven im vollen Um- Regierungsvertreter der Mitgliedstaaten
schaft in der EU vorzubereiten. Im Falle fang umzusetzen. Neben den Eckpunkten zweimal jährlich zusammen. Der Vorsitz
Schwedens, Finnlands und Österreichs des Handels und Wettbewerbs umfasst wird von dem Land eingenommen, das
erfolgte dieser Beitritt am 1. Januar 1995, die Zusammenarbeit zentrale Regelungs- auch die EU-Ratspräsidentschaft inne-
wohingegen der norwegische Beitritt bereiche wie Erziehung, Forschung, Um- hält. Auch der Kommissar für Außenbezie-

82
hungen nimmt an den Treffen teil. In den ministerieller Ebene finden sich zahlrei-
NORWEGEN UND EUROPA:
Sitzungen wird der politische Dialog zwi- che Evidenzen für diesen De-facto-Auto- DIE GRENZEN DER AUTONOMIE
schen den Vertragsparteien gepflegt, nomieverlust Norwegens im Verhältnis
aber keine verbindlichen Entscheidungen zur EU.
getroffen. Trotz weitgehender Verpflichtungen zur
Der Gemeinsame Ausschuss beschließt Umsetzung von EU-Recht stehen Norwe- betreffen, unmittelbar auf Norwegen An-
neue Richtlinien und Verordnungen. Er gen als Nichtmitglied nur beschränkte wendung finden. Im Gegensatz zur Türkei
besteht aus hohen Beamten der derzeit Mitbestimmungsmöglichkeiten zur Verfü- war Norwegen auch nicht als Beobach-
30 Mitgliedstaaten, die sich monatlich in gung. Artikel 99 des EWR-Abkommens ter geladen, um an den Verhandlungen
Brüssel treffen. Diesen obliegt die Bear- verpflichtet die Kommission bei der Erar- des Verfassungskonvents teilzunehmen.
beitung von Sachfragen, die in vier Unter- beitung von Rechtsvorschriften in allen Da die Bestimmungen des Verfassungs-
ausschüssen vorbereitet werden. Be- Regelungsbereichen, die unter das Ab- vertrages aber sehr wohl norwegische In-
schlüsse werden einstimmig gefasst. kommen fallen, norwegische Gesandte teressen betreffen, war die norwegische
Der Gemischte Parlamentarische EWR-Aus- zu konsultieren, in gleichem Maße wie sie Regierung auch hier auf Kanäle der infor-
schuss trägt zum Dialog und zur Verstän- bei der Ausarbeitung von Vorschlägen mellen Einflussnahme angewiesen. Infor-
digung zwischen den EU- und EFTA-Staa- auch den Rat von Sachverständigen der mationen über laufende Verhandlungen
ten bei. Er setzt sich aus Mitgliedern des EG-Mitgliedstaaten einholt. In der Praxis konnten nur indirekt, etwa durch die Ent-
Europäischen Parlaments und der Parla- bedeutet dies, dass die norwegischen sendung von Presseattachés, eingeholt
mente der EFTA-Staaten zusammen. Die- Gesandten in Brüssel in die Experten- werden.
se beraten sich zweimal jährlich und kön- gruppen und Beratungsgremien der Kom- Zusammenfassend lässt sich festhalten,
nen gemeinsame Stellungnahmen erar- mission eingebunden sind. Die Vertreter dass norwegische Interessen gegenüber
beiten, die den Regierungen der Mit- der norwegischen Regierung treten aller- den Entscheidungen fassenden Organen
gliedstaaten unterbreitet werden. dings eher als Lobbyisten auf und sitzen der EU lediglich auf Expertenebene
Daneben existiert ein Konsultativ-Aus- oft gemeinsam mit den Interessengrup- wahrgenommen werden können. Eine
schuss, in dem Vertreter der Sozialpartner pen auf den hinteren Bänken. Verglei- gezielte Einflussnahme auf die Beschluss-
aus den EU- und EFTA-Staaten zusam- chende Studien weisen aus, dass die nor- fassung durch die Vertreter des Volkes ist
mentreffen, um ihre Meinung zu anste- wegische Teilnahme in den Konsultati- nicht möglich und auch die horizontale
henden EWR-Entscheidungen zu äußern. onsrunden der Kommission eher schlecht Koordinierung der EU-Aktivitäten durch
Der Ausschuss setzt sich zusammen aus organisiert ist. Gegenüber den viel die norwegische Regierung wird durch
Mitgliedern des Wirtschafts- und Sozial- professionelleren Experten der EU-Mit- die sektorale Auffächerung der Rege-
ausschusses der Europäischen Gemein- gliedsländer und ihrer engen Zusammen- lungsbereiche erschwert (Egeberg/Tron-
schaft und Arbeitnehmer-, Arbeitgeber- arbeit mit EU-Beamten, gelingt es den dal 1999). In der Rechtsumsetzung erwirkt
und Verbandsvertretern aus den EFTA- norwegischen Fachbeamten in deutlich das EWR-Abkommen mit seinem Imple-
Staaten. geringem Maße, Einfluss auf EU-Entschei- mentationsautomatismus eine Stärkung
Neben diesen gemeinsamen EWR-Orga- dungsprozesse zu nehmen (Egeberg/ der Stellung der norwegischen Gerichte
nen treffen sich die EFTA-Staaten noch in Trondal 1999). gegenüber der Exekutive und Legislative.
einer Reihe von Sonderausschüssen, die Als besonders nachteilig für die Bewah- Es obliegt den Gerichten, die sich in der
vornehmlich der Vorbereitung der ge- rung nationaler Interessen erweist sich Umsetzung von EU-Recht öffnenden In-
meinsamen Treffen und gegebenenfalls der Ausschluss norwegischer Vertreter terpretationsspielräume zu füllen und die
der Vorbereitung gemeinsamer Positio- von allen Entscheidungsgremien der Ge- Behörden und Ministerien anzuweisen.
nen gegenüber der EU dienen. Als von meinschaft, sei es in der Kommission oder Dabei kommt es zu einer schleichenden
den Regierungen unabhängige Kontroll- im Ministerrat. Während in der Kommissi- Supranationalisierung, da das EU-Recht
instanz ist eine EFTA-Überwachungsbe- on zumindest noch im Vorfeld der Ent- vielfach als Entscheidungsvorlage dient
hörde (EFTA Surveillance Authority/ESA) scheidungsfindung norwegische Interes- und auch Entscheidungen des Europäi-
etabliert worden, die von einem EFTA- sen geltend gemacht werden können, schen Gerichtshofes (EuGH) oftmals als
Gerichtshof flankiert wird. Beide Organe bleiben im Ministerrat norwegische Be- Muster für die nationale Rechtssprechung
sollen sicherstellen, dass die EFTA-Staa- amte auf allen Ebenen von der Beratung anerkannt werden.
ten ihre Verpflichtungen aus dem EWR- bis zur Beschlussfassung außen vor. Die
Abkommen erfüllen. Als zuverlässiger Ausnahme sind hier die Treffen der Justiz-
Rechtsumsetzer blieb Norwegen bislang und Innenminister, die unter das Schenge- Der Finanzmechanismus
von den Aktivitäten dieser Kontrollbehör- ner Abkommen fallen, an denen norwegi- des EWR-Abkommens
den weitestgehend unberührt. sche Gesandte ohne Stimmrecht teilneh-
men dürfen. Norwegische Ministerialbe- Das EWR-Abkommen fixiert keine Mit-
amte sind damit auf informelle Kanäle der gliedsbeiträge, aber einen der EU ver-
Die Praxis der Zusammenarbeit Einflussnahme angewiesen und müssen gleichbaren Verteilungsschlüssel, nach
dabei oftmals die Erfahrung machen, dem die jährlichen Zahlungen festgelegt
Wie gestaltet sich die Praxis der Zusam- dass ihren Repräsentanten in Brüssel werden, über die sich die EFTA-Staaten
menarbeit und der Mitbestimmung zwi- kaum mehr Gehör geschenkt wird als den an EU-Programmen beteiligen. Norwe-
schen den EU- und EWR-Institutionen? Vertretern privater Interessen. Auch de- gen trägt bis zum Jahre 2009 mit einem
Gleichwohl das rechtliche und institutio- mokratische Kontrollinstanzen wie das jährlichen Transfer von etwa 200 Millio-
nelle Rahmenwerk des Europäischen Europäische Parlament oder der Europäi- nen Euro zur Finanzierung der Gemein-
Wirtschaftsraums (EWR) im formalen Sin- sche Gerichtshof (EuGH) können von schaftspolitik bei. Allein drei Viertel der
ne eine symmetrische Beziehung zwi- Norwegen nicht in Anspruch genommen norwegischen Beiträge fließen in die EU-
schen den Vertragspartnern festgelegt, werden. Forschungsrahmenprogramme. Im Jahre
ist die tatsächliche Zusammenarbeit von Selbstverständlich ist Norwegen auch 2007 belief sich dies auf eine Summe von
einer tief greifenden Asymmetrie des Ver- von der Mitentscheidung bei Vertragsän- knapp 115 Millionen Euro. Norwegen ko-
hältnisses gekennzeichnet. In den Ver- derungen durch die Regierungskonferen- finanziert auch die Schengen-Institutio-
handlungs- und Entscheidungsprozessen zen der EU ausgeschlossen, gleichwohl nen sowie das INTERREG-Programm zur
der EWR-Treffen auf bürokratischer und Vertragsrevisionen, die den Binnenmarkt Förderung der regionalen Infrastruktur. Im

83
Ulf Sverdrup / Hans-Jörg Trenz

Vergleich mit den Mitgliedsländern ist standen; Liberalisierungs- und Deregulie- (Claes 2003, S. 226). Damit konnte es in
das Nichtmitglied Norwegen damit ein rungspolitiken also in Übereinstimmung den Neunzigerjahren gelingen, die poli-
Nettobeitragszahler der EU, dessen po- mit innenpolitischen Präferenzen in Nor- tische Landschaft von aufreibenden Kon-
sitive Beiträge in den Gemeinschafts- wegen durchgesetzt werden konnten. flikten zu befrieden. In den skandinavi-
haushalt etwa mit denen Dänemarks und Die Attraktivität des EWR-Abkommens schen Konsensdemokratien sind polari-
Österreichs vergleichbar sind und die und die Wahrnehmung seines politischen sierende Auseinandersetzungen, wie sie
Beitragszahlungen Finnlands sogar fast und wirtschaftlichen Nutzens sind damit Norwegen mit der Beitrittsdebatte zu Be-
um das Doppelte übersteigen. aber vom politischen Zeitgeist abhängig. ginn der Neunzigerjahre durchlaufen
Neben dieser Ko-Finanzierung von EU- Erst ein möglicher Präferenzwandel nor- hatte, durchaus unüblich. Viele Norwe-
Programmen existiert ein Finanzmecha- wegischer Eliten könnte eine Änderung ger waren erschrocken über die unge-
nismus zur Förderung von strukturschwa- dieser wohlwollenden Interpretation des wohnte Aggressivität der scheinbar un-
chen Ländern und Regionen des Gemein- europäischen Integrationsverhältnisses versöhnlichen Konfrontation zwischen
samen Binnenmarkts.1 Wohlgemerkt flie- herbeiführen. EU-Gegnern und EU-Befürwortern und
ßen diese Sonderfonds nicht in den ge- Aus der Perspektive der vergangenen 15 wünschten sich eine Rückkehr zum norma-
meinsamen EU-Haushalt ein, sondern Jahre erschien der Anschluss Norwegens len politischen Alltagsgeschäft.
werden von den EFTA-Staaten selbst in an den Gemeinsamen Binnenmarkt in ers-
Abstimmung mit der Europäischen Kom- ter Linie aus wirtschaftspolitischen Erwä-
mission verwaltet. Aus Anlass der Erweite- gungen wünschenswert. Dabei ging es Norwegens Sonderweg in Europa
rungsrunde des Jahres 2004 und noch- weniger um die Sicherung der Wettbe-
mals 2007 (Beitritt Bulgariens und Rumä- werbsfähigkeit der ohnehin hoch subven- Norwegens Sonderweg in Europa wird
niens) wurde dieser Finanzmechanismus tionierten norwegischen Wirtschaft als vor allem mit seiner Position als drittgröß-
neu ausgehandelt und erheblich aufge- um die Intensivierung der engen Handels- ter Erdölexporteur der Welt gerechtfer-
stockt. Norwegen allein trägt nun 97,5 beziehungen mit dem Rest Europas. Die tigt. Die norwegischen Ölvorkommen in
Prozent der Kosten dieses Fonds. Von Nachbarländer Schweden und Däne- der Nordsee sind zwar begrenzt, das vor-
2004 bis 2009 sollen insgesamt knapp 1,2 mark sowie die Bundesrepublik Deutsch- nehmlich dem norwegischen Staat zuflie-
Milliarden Euro zur Verfügung gestellt land sind die engsten Geschäfts- und ßende Einkommen aber scheint auf Jahr-
werden, die ausgewählten Projekten in Handelspartner Norwegens. 80 Prozent zehnte gesichert. Dies ermöglicht eine
den Bereichen Umweltschutz, Kultur, Ge- des norwegischen Exports gehen in die Reihe von protektionistischen Maßnah-
sundheit und Erziehung in den neuen Mit- EU, und 70 Prozent des Handelsimports men, die Norwegen von den Schwankun-
gliedstaaten zufließen. stammen aus den EU-Ländern. Den Un- gen des Weltmarkts und dem Liberalisie-
ternehmen des Landes wird der freie Zu- rungsdruck mit Preisdumping und Impor-
gang zum Gemeinsamen Binnenmarkt ten aus billigen Produktionsländern ab-
Verflechtung führt zum gewährt. Damit ist die Chancengleichheit schottet. Die Erfahrungen des letzten
wechselseitigen Vorteil norwegischer Firmen in Konkurrenz mit Jahrzehnts haben gezeigt, dass die ho-
dem europäischen Ausland gesichert. hen Profite aus der Ölförderung in der
Das EWR-Abkommen der EU mit Norwe- Die Wirtschaft des Landes floriert bei Nordsee die mangelnde Wettbewerbs-
gen ist seit nunmehr zwölf Jahren in Kraft. niedriger Arbeitslosigkeit, hoher Lohnra- fähigkeit der übrigen Sektoren gut kom-
Welche Erfahrungen sind in dieser Zeit in te und gleich bleibenden Wachstumszah- pensieren können. Norwegen ist damit in
der zunehmenden Verflechtung zwischen len. der Tat von einer EU-Mitgliedschaft we-
der EU und Norwegen gesammelt wor- Auch die Bürger des Landes profitieren niger abhängig als der Rest Europas
den? vielfach von der Teilnahme ihres Landes (Sciarini/Listhaug 1997, S. 413).
Allgemein kann beobachtet werden, am Gemeinsamen Binnenmarkt. Das Wa- Ein wichtiges Element des norwegischen
dass die Kooperation zwischen Norwe- renangebot hat sich bei steigender Kauf- Sonderwegs ist auch die Aufrechterhal-
gen und der EU im vergangenen Jahr- kraft stetig gebessert. Die Bürger Norwe- tung eines rigiden Steuersystems verbun-
zehnt zum wechselseitigen Vorteil beider gens sind praktisch gleichberechtigt mit den mit einem staatlichen Protektionis-
Partner und relativ konfliktfrei vorange- den EU-Bürgern. Sie genießen Nieder- mus, welcher in einer Zollunion mit der EU
schritten ist. Die EU gewinnt mit Norwe- lassungsfreiheit im gesamten Binnenmarkt durch Preis- und Lohndumping untermi-
gen einen verlässlichen Partner, der in ei- und können überall in der EU eine Arbeit niert würde. Das norwegische Wunder ei-
ne Reihe von EU-Programmen eingebun- aufnehmen. Selbstverständlich sind auch nes hohen Preis- und Lohnniveaus bei
den werden kann und dabei für die Sta- norwegische Studierende und Schüler Quasi-Vollbeschäftigung wird weitge-
bilität der Zusammenarbeit Sorge trägt. Nutznießer der Austauschprogramme mit hend durch Subsidiarisierung aufrecht
Norwegen erlangt über das EWR-Ab- den europäischen Nachbarländern. gehalten. Eine Deregulierungspolitik ist
kommen unumschränkten Zugang zum Norwegische Juristen betonen als weite- deshalb für das Land nur wenig attraktiv
Gemeinsamen Binnenmarkt und kann fle- ren Vorteil die Flexibilität des Abkommens und wird auch von Unternehmerseite ge-
xibel für eine Partizipation in der Gemein- (Sejersted 1999). Ein opt-out ist zumindest rade in den Sektoren, die international
schaftspolitik optieren, wann immer dies theoretisch jederzeit möglich, auch wenn nicht wettbewerbsfähig sind, nur selten
den Interessen des Landes entgegen- de facto kaum jemals davon Gebrauch eingefordert. Diese weitgehend durch
kommt, allerdings ohne die rechtliche gemacht wird. Die herrschende Meinung den Ölboom abgesicherte Subsidiari-
Bindung als Vollmitglied einzugehen. ist dabei, dass der Autonomieverlust ver- tätswirtschaft wird auch durch das EWR-
In der quasi automatisierten Umsetzung schmerzbar sei, da ja gerade die sen- Abkommen im Kern nicht angegriffen.
des EWR-Abkommens ist die schleichen- siblen Bereiche wie gemeinsame Agrar-
de Ausweitung von Regelungsbereichen und Fischereipolitik von dem Abkommen
zumeist unumstritten und im Interesse der ausgenommen wurden. Autonomieverlust und
involvierten norwegischen Partner. Die In- Neben diesen wirtschaftspolitischen Vor- „schleichende“ Europäisierung
tegration Norwegens im EU-Binnenmarkt zügen ist auf eine innenpolitische Logik
ist im vergangenen Jahrzehnt nicht zuletzt hingewiesen worden, wonach das EWR- Den Vorzügen der Mitgliedschaft sind die
dadurch erleichtert worden, dass die po- Abkommen einen nationalen Kompromiss Kosten eines Autonomieverlusts infolge
litischen Mehrheiten des Landes dem von zwischen den Befürwortern und Gegnern der schleichenden Europäisierung vieler
der EU verfochtenen Marktcredo nahe- der EU-Mitgliedschaft ermöglicht hat staatlicher Regelungsbereiche entge-

84
genzuhalten. In der Umsetzung von EU- neuer Rechtsvorlagen nur sehr be-
NORWEGEN UND EUROPA:
Recht ist zum einen auf eine für Norwegen schränkt beteiligt sind, fällt ihnen auch DIE GRENZEN DER AUTONOMIE
typische Logik der sektoralen Durchdrin- die Anwendung dieses „fremden“ Rechts
gung zu verweisen (Egeberg/Trondal entsprechend schwer. Es bedarf spezifi-
1999). Der sektoral aufgefächerten EU- scher Kenntnisse des EU-Rechts und da-
Politik mangelt es demzufolge an horizon- rüber hinaus auch des noch komplizierte- und Mitbestimmungsrechten der nationa-
taler Koordination, die in den EU-Mit- ren EWR-Rechts, das norwegische Beam- len Parlamente, wie sie etwa im Verfas-
gliedsländern über den Ministerrat er- te aber durch fehlende Teilnahme im EU- sungsvertrag der EU vorgesehen waren,
folgt, von dem Norwegen jedoch ausge- Entscheidungsprozess kaum erwerben findet auf Norwegen gerade keine An-
schlossen ist. Norwegische Ministerial- können (Sejersted 1999, S. 68). wendung. Es ist deshalb zu erwarten,
beamte werden dabei leicht zum Werk- Die Erfahrung zeigt demzufolge, dass die dass sich die Asymmetrie im Verhältnis
zeug der einzelnen Fachbereiche der Option einer Nichtmitgliedschaft in der zwischen Fremdbestimmung und Beteili-
Kommission und schauen nur selten über EU zur Bewahrung nationaler Hand- gung im norwegischen Falle durch den
ihren Tellerrand hinaus. In der Praxis ma- lungsautonomie nur sehr ungeeignet ist. Verzicht auf Vollmitgliedschaft eher noch
nifestiert sich dies auch in der kontinuier- Eine Gleichberechtigung der Partner des verschärfen wird.
lichen Ausweitung der Zusammenarbeit EWR-Abkommens besteht lediglich auf Der EWR-Vertrag kann deshalb aus nor-
auf andere Regelungsbereiche, die weit dem Papier. Im politischen Alltagsge- mativer Perspektive als eine verschleierte
vom Kernbereich des EWR-Abkommens schäft zeigt sich die Dominanz der EU, Mitgliedschaft mit erheblichen Folgekos-
abrücken, wie etwa die Umweltpolitik, die ihre Direktiven den EWR-Staaten ge- ten für die Autonomie und Selbstbestim-
die Erziehungs- und Forschungspolitik, radezu aufdrängt. Das EWR-Abkommen mung des Landes kritisiert werden. Es
der Verbraucherschutz, die Innen- und fördert somit eine Fremdbestimmung im handelt sich um eine pure Kosmetik, um
Justizpolitik oder die Außen- und Sicher- klassischen Sinne: der Import von Geset- negative Volksentscheide und Wähler-
heitspolitik. zen ohne faktische Teilnahme. Pro forma präferenzen pro forma zu akzeptieren, de
Das Besondere im norwegischen Falle ist, verbleibt Norwegen zwar immer noch facto aber sich so eng wie irgendwie
dass die Begrenzung nationaler Gestal- der Rückzug auf Vetopositionen, um sei- möglich an die EU anzuschließen. Nor-
tungsräume nicht durch entsprechende ner Souveränität gegenüber der EU un- wegens derzeitiger Ministerpräsident
Mitgestaltungs- und Einflussmöglichkei- missverständlichen Ausdruck zu verschaf- Jens Stoltenberg sprach noch in seiner
ten auf EU-Ebene kompensiert wird. Nor- fen. De facto aber ist die norwegische Re- Zeit als Oppositionsführer in diesem Zu-
wegen ist zur bedingungslosen Imple- gierung ein gehorsamer Rechtsumsetzer, sammenhang von Norwegens „Fax-De-
mentation von EU-Recht verpflichtet, oh- allein schon zur Vermeidung ökonomi- mokratie“ (Economist, 7. 10.2004), in der
ne auf die Politikformulierung adäquat scher oder struktureller Nachteile und die politischen Verantwortlichen des Lan-
Einfluss nehmen zu können. Gerade nicht zuletzt auch, um seine enge Bezie- des vor ihren Fax-Maschinen sitzen, auf
durch den Verzicht auf Vollmitgliedschaft hung zur EU nicht aufs Spiel zu setzen. denen die Direktiven aus Brüssel eintref-
gerät Norwegen in die Abhängigkeit der fen, die sie widerspruchslos umzusetzen
EU-Behörden und wird zum passiven haben.
Empfänger von Direktiven aus Brüssel. Wird sich die Asymmetrie
Der „Import der vorgefertigten Innenpoli- verschärfen?
tik“ (Claes 2003; 2004, S. 227) erfolgte Ausblick
bislang weitgehend konfliktfrei. Studien Durch die EWR-Einbindung Norwegens
weisen auf einen bislang reibungslosen, in den europäischen Binnenmarkt ist die Welche Perspektiven eröffnen sich aus
automatisierten Verlauf der Rechtsumset- Stellung des Landes der Stellung eines dieser unbefriedigten Gesamtlage für die
zung hin (Sverdrup 2004). Die der nor- EU-Mitgliedslandes prinzipiell vergleich- zukünftige Ausgestaltung des Verhältnis-
wegischen Regierung zugestandene Ve- bar, was die Verpflichtung zur kontinuier- ses Norwegens zur EU? Wird dieses Mus-
tooption hat bislang noch in keinem Fall lichen Umsetzung von EU-Verordnungen ter der starken Dependenz, der be-
Anwendung gefunden. Die Rechtsumset- betrifft. Norwegen beteiligt sich darüber schränkten Teilnahme und des geringen
zung erfolgt im Durchschnitt schneller und hinaus an der Finanzierung von EU-Pro- Einflusses beibehalten werden? Oder
effizienter als in den Mitgliedsländern. grammen und trägt als Nettobeitrags- stellt das EWR-Abkommen nur eine Zwi-
Ebenso selten musste von der Kommission zahler in erheblichem Umfang zum Ge- schenlösung dar, die den Weg zur Voll-
bzw. der Kontrollbehörde (ESA) ein meinschaftshaushalt bei. Im Zuge der EU- mitgliedschaft in naher Zukunft ebnen
Mahnverfahren gegen Norwegen einge- Erweiterung wird Norwegen damit zu ei- wird?
leitet werden. Eine Politisierung erscheint nem wichtigen Unterstützer der neuen Das Szenario einer immer engeren Ko-
aber im Rahmen der Kompetenzauswei- Mitgliedsländer in Mittel- und Osteuro- operation bis hin zur unausweichlichen
tung wahrscheinlich und wird den Kon- pa, denen nach dem Umverteilungs- Mitgliedschaft wirkt plausibel, vergegen-
sens bröckeln lassen. Eine neue Grund- schlüssel der EU die anteilsmäßig höchs- wärtigt man sich die expansive Dynamik
satzdebatte über Norwegens Beziehung ten Zuschüsse zufließen. des EWR-Abkommens. Die „norwegische
zur EU ist damit lediglich hinausgescho- Dieser Autonomieverlust wird aber im Fal- Methode der Integration“ (Eliassen/Sitter
ben. le des Nichtmitgliedslandes Norwegens 2003) besteht gerade darin, die Zusam-
Gerade diese Routine in der Rechtsumset- nur unzureichend durch entsprechende menarbeit mit der EU beständig zu inten-
zung spiegelt in gewisser Weise die Posi- Gestaltungs- und Einflussmöglichkeiten sivieren und auf neue Zuständigkeitsbe-
tion des Landes als Außenseiter und pas- auf der supranationalen Steuerungsebe- reiche auszuweiten. Eingriffe der Kommis-
siver Regelempfänger wider. Die vorlie- ne kompensiert. Vertreter der norwegi- sion und der EFTA-Überwachungsbehör-
genden Studien belegen auch, dass die schen Regierung sind allenfalls in techni- de (EFTA Surveillance Authority/ESA)
Kenntnisse der entsprechenden Direkti- sche und administrative Verwaltungsab- zwingen die norwegische Regierung zu-
ven bei den zuständigen Ministerialbe- läufe eingebunden, ohne auf die sie be- dem, die Hoheit von EU-Recht über natio-
amten oft gering sind. Das fundamentale treffenden Entscheidungen unmittelbaren nales Recht auch in sensiblen Fragen des
Prinzip der Rechtssicherheit ist dadurch Einfluss nehmen zu können. Vor allem die Erwerbs von Eigentum, der Gleichberech-
gefährdet, dass die Rechtssetzer und die Stellung des norwegischen Parlaments tigung auf dem Arbeitsmarkt, der Energie-
Rechtsumsetzer nicht dieselben sind. Da (Storting) ist diesbezüglich geschwächt politik bis hin zur Fischereipolitik anzuer-
norwegische Beamte an der Bearbeitung worden. Eine Stärkung von Subsidiarität kennen. Das Problem ist allerdings, dass

85
Ulf Sverdrup / Hans-Jörg Trenz

die Akzeptanz der norwegischen Bevöl- schweigend zu akzeptieren bereit ist. Das Norway and the European Union. In: Peter-Chris-
tian Müller-Graff/Selvig, Erling (Hrsg.): The Euro-
kerung und ihre Bereitschaft, eine Vollmit- Land beginnt sich damit in seiner periphe- pean Economic Area – Norway’s Basic Status in
gliedschaft per Volksentscheid zu legiti- ren Außenseiterposition auf einem be- the Legal Construction of Europe. Berlin/Oslo
mieren, mit dieser schleichenden Kompe- quemen Polster einzurichten. Solange die 1999, S. 17-24.
tenzausweitung nicht steigen. dem Ölboom geschuldete Prosperität Sciarini, Pascal/Listahug, Ola: Single Cases or a
In der innenpolitischen und öffentlichen des Landes fortdauert, scheint dieser Unique Pair? The Swiss and Norwegian „No“ to
Europe. In: Journal of Common Market Studies,
Debatte steht die EU-Mitgliedschaft der- Sonderweg gesichert. 1997, Vol. 35, Issue 3, S. 407-438.
zeit nicht auf der Agenda. Pro- und anti- Sejersted, Frerik: Between Sovereignty and Su-
europäische Einstellungen sind zwischen pranationalism in the EEA Context – On the Legal
den politischen Lagern in etwa gleich ver- Dynamics of the EEA-Agreement. In: Peter-Chris-
LITERATUR tian Müller-Graff/Selvig, Erling (Hrsg.): The Euro-
teilt, was eine Thematisierung erschwert pean Economic Area – Norway’s Basic Status in
und einen Parteienkonflikt zum Thema Claes, Dag Harald: EØS-avtalen mellom diplo- the Legal Construction of Europe. Berlin/Oslo
ausschließt (Sitter 2007). Das „heiße Ei- mati og demokrati. In: Internasjonal politikk, Vol. 1999, S. 43-74.
61, No. 3/2003, S. 275-302. Sitter, Nick:The European Question and the Nor-
sen“ einer EU-Mitgliedschaft wird von
Claes, Dag Harald: Norwegen. In: Weidenfeld, wegian Party System since 1961. In: Taggart,
daher von Regierungs- wie Oppositions- Werner (Hrsg.): Die Staatenwelt Europas. Bonn P./Szczerbiak, A. (eds): Opposing Europe? The
parteien gleichermaßen gemieden und 2004, S. 220-228. Comparative Party Politics of Euroscepticism, Vo-
auch von Seiten des Parlaments sind kei- Egeberg, Morten/Trondal, Jarle: Differentiated lume 1. Oxford University Press 2007
ne Initiativen zu erwarten. Es bleibt damit Integration in Europe: The Case of EEA Country, Sverdrup, Ulf: Compliance and conflict resoluti-
Norway. In: Journal of Common Market Studies, on in the European Union – Nordic Exceptional-
den pro- und antieuropäischen Lobbyver- Vol. 37, No 1/1999, S. 133-142. ism. In: Scandinavian Political Studies, Vol. 27, No
bänden überlassen, das Thema von Zeit Eliassen, Kjell A./Sitter, Nick: Ever Closer Coope- 1/2004, S. 23-43.
zu Zeit in Erinnerung zu rufen. Allerdings ration? The limits of the “Norwegian Method” of
kann auch der „Euroskeptizismus“ nicht European Integration. In: Scandinavian Political
Studies, Vol 26, No 2/2003, S. 125-144.
mehr die Massen mobilisieren, wie ihm
Hille, Jochen: Gute Nation oder Europa? Euro- ANMERKUNG
das noch Mitte der Neunzigerjahre ge- skeptizismus in Norwegen und in der deutsch-
glückt ist. Die Vertreter der wichtigsten sprachigen Schweiz. Dissertation. Humboldt-
antieuropäischen Bewegungen sind viel- Universität Berlin 2005 1 Derzeit qualifizieren die zwölf neuen Mit-
Müller-Graff, Peter Christian: EEA-Agreement gliedsstaaten sowie Spanien, Portugal und Grie-
mehr auf Ausgleich bemüht (Hille 2005),
and EC Law: A Comparison in Scope and Con- chenland zum Empfang von Unterstützungsleis-
allerdings ohne auf die Resonanz eines tent – Overview on the Basic Legal Link between tungen aus diesem Fond.
breiteren Publikums hoffen zu dürfen.
Auch von EU-Seite ist keine Initiative zu
erwarten, die Beziehungen zu den EWR-
Ländern zu intensivieren oder zum Beitritt
aufzufordern. Da Norwegen als Muster-
schüler in der Umsetzung von EU-Recht
gelten darf und mit seinen Nettobeitrags-
zahlungen erheblich zur Finanzierung der
jüngsten Erweiterungsrunde beiträgt, gibt
es für die Brüsseler Behörden nur wenig
Anlass am Status quo des EWR-Abkom-
mens zu rütteln.
Die norwegische Bevölkerung darf in ih-
rer Einstellung zur EU nach wie vor als
stark polarisiert gelten, wenn auch Kon-
flikte in den letzten Jahren latent gehal-
ten wurden. Im Umgang mit EU-Themen
wählen die norwegische Regierung und
die führenden Parteien zumeist eine Kon-
fliktvermeidungsstrategie, welche die öf-
UNSER AUTOR

UNSER AUTOR

fentliche Aufmerksamkeit gering hält.


Auch die jüngste EU-Verfassungsinitiative
ist in Norwegen auf wenig Resonanz ge-
stoßen. Norwegen ist damit eigentümli-
cher Weise gegen die verbreitete EU-
Skepsis in den alten Mitgliedsländern,
wie sie in den Referenden zum Verfas-
sungsvertrag zum Ausdruck gebracht
wurde, gefeit.
Demgegenüber findet das EWR-Abkom-
men in Norwegen weitestgehend Akzep-
tanz. In der Einstellung der Bevölkerung Dr. Ulf Sverdrup, Jahrgang 1968, hat Dr. Hans-Jörg Trenz, Jahrgang 1966,
hat sich eine Art „permissiver Konsens“ eine Forschungsprofessur bei ARENA, hat eine Forschungsprofessur bei ARE-
herausgebildet, der mit einem niedrigen Centre for European Studies an der NA, Centre for European Studies an
Grad an Informiertheit und Kenntnissen Universität von Oslo. Seine Forschungs- der Universität von Oslo. Seine For-
über die Inhalte und Implikationen des schwerpunkte sind: EU-Institutionen, schungsschwerpunkte sind: europäi-
Abkommens korreliert. Das EWR-Abkom- deren Dynamik und Weiterentwicklung; sche Zivilgesellschaft, europäische
men hat keine Freunde, aber auch immer Reformen und „Europäisierung“ des Identität, Migration und ethnische Min-
weniger Feinde. Es spielt sich vielmehr ein norwegischen Verwaltungs- und Rechts- derheiten, Politische Theorie.
Pragmatismus im Umgang mit der EU ein, systems.
welcher die „Kosten“ der Integration still-

86
KANN DIE EUROPÄISCHE INTEGRATION WIEDER AN DYNAMIK GEWINNEN?

Marginalisierung oder Neubestimmung?


Zur Handlungsfähigkeit einer größeren EU
Franco Algieri / Janis A. Emmanouilidis

eingeschränktes außen- und sicherheits- re Aspekte verdienen heute jedoch größe-


Der europäische Integrationsprozess hat politisches Handlungspotential prägen res Augenmerk: So sind die Mitgliedstaa-
an Dynamik verloren. Unterschiedliche das gegenwärtige Bild der Europäischen ten der EU gefordert, die Strukturen trans-
Vorstellungen über die weitere Entwick- Union (EU). nationalen Regierens weiter zu optimieren
lung und zukünftige Architektur der EU Das eigentliche Grundproblem der Inte- und im Rahmen europäischer Außenpoli-
sind das eigentliche Problem dieser Sta- gration liegt im konzeptionellen Schisma tik globale Verantwortung zu überneh-
gnation. Hinzu kommt, dass die EU auf hinsichtlich der Perspektiven über die Zu- men. Nach innen gerichtet muss die EU ei-
veränderte welt- und sicherheitspolitische kunft Europas: Während die einen die ne „Strategie der institutionellen Effizienz“
Konstellationen reagieren muss. Unter- Vertiefung der EU zu den „Vereinigten entwickeln, um die Handlungsfähigkeit-
lässt sie dies in angemessener Weise, Staaten von Europa“ für erforderlich hal- und Funktionsfähigkeit des großen Europa
droht ihr die Gefahr, in eine politisch mar- ten, betonen andere, sie seien nur einem zu sichern. Nach außen gerichtet bedarf
ginale Rolle zu geraten. Franco Algieri Binnenmarkt beigetreten. Diese unter- es einer „Strategie weltpolitischer Mitge-
und Janis A. Emmanouilidis plädieren in schiedlichen Vorstellungen über die fina- staltung“, um die Position und die Interes-
ihrem Beitrag für eine nach innen gerichte- le Perspektive drohen der Erfolgsge- sen der Union in ihrer direkten Nachbar-
te „Strategie der institutionellen Effizienz“
schichte der Integration ein abruptes En- schaft und auf globaler Ebene zu stärken.
und eine nach außen gerichtete „Strategie
de zu bereiten. Unübersehbar ist mittler-
weltpolitischer Mitgestaltung“. Die erste
weile, dass der integrationspolitische
Strategie setzt einen tragfähigen Kompro-
miss in der Fortsetzung der Verfassungsde- Grundkonsens der Vergangenheit ange- I. Strategie der institutionellen
batte voraus. Als realistische Option könn- hört. Solange der Begriff „Europäische Effizienz
te ein „Vertrag über den Vertrag von Niz- Union“ für ein Zielbild stand, konnten un-
za“ die Substanz der Verfassung erhalten terschiedliche Leitbilder über die Finalität Gleichsam ein Strukturprinzip der euro-
und einen Grundbestand institutionell not- des Integrationsprozesses nebeneinan- päischen institutionellen Architektur ist ih-
wendiger Reformen sowie einen verbind- der bestehen. Heute geht es um die Re- re stetige Veränderung. Inhaltliche Vertie-
lichen Integrationskern garantieren. Die gierbarkeit einer Union der 27 und mehr fung und geographische Erweiterung ma-
„Strategie der weltpolitischen Mitgestal- Mitgliedstaaten – dies lässt Ambivalenz chen es notwendig, ein System zu etab-
tung“ zielt auf eine differenzierte Weiter- nur um den Preis geringer Handlungsfä- lieren, das gleichermaßen stabil und an-
entwicklung der EU ab. Diese Strategie er- higkeit zu. Vordergründig wird um Ver- passungsfähig ist. Kritik an schleppenden
fordert zunächst die Etablierung neuer tragstexte gestritten. Im Kern geht es je- Reformen mag zwar berechtigt sein, je-
Akteurskonstellationen, neuer Kompeten- doch um antagonistische Zukunftsfixie- doch gilt es gleichermaßen zu berück-
zen und Verantwortlichkeiten im institutio- rungen. Ohne eine Verständigung über sichtigen, dass es den Mitgliedstaaten
nellen Gefüge der EU, damit die europäi- die künftige Rolle des Kontinents könnte bisher am Ende immer gelungen ist, Refor-
sche Außenpolitik deutlicher als bisher die Integration Europas erodieren, mög- men zu beschließen und zu verwirklichen.
„Gesicht und Stimme“ erhält. Vor allem im licherweise sogar zerfallen. In dieser Perspektive erscheint die Euro-
Bereich der Europäischen Sicherheits- und Angesichts der neuen Konstellationen päische Union reformfähiger als viele an-
Verteidigungspolitik (ESVP) sind erweiter- und Bedingungen der internationalen Po- dere politische Systeme. Die institutionel-
te Maßnahmen und Aufgaben notwendig,
litik ist die Gewährleistung der Hand- le Effizienz auch über weitere Vertiefung
damit die Handlungsfähigkeit als Akteur in
lungsfähigkeit in einer sich stetig verän- und Erweiterung hinaus zu garantieren,
den internationalen Beziehungen verbes-
dernden globalen Ordnung von zentra- bleibt eine Aufgabe für die Zukunft. Zwei
sert und die EU zu einer Gestaltungsmacht
in ihrer direkten Nachbarschaft und auf ler strategischer Bedeutung. Es geht da- Dinge werden dabei von besonderer Be-
globaler Ebene wird. S rum, ob Europa in der Lage sein wird, die deutung sein: die künftige Verfasstheit
politischen, ökonomischen, sozialen und der EU und die Differenzierung Europas.
ökologischen Regeln einer neuen Welt-
ordnung auf der Basis seiner Wertvorstel-
lungen mit zu gestalten. Nach dem Ende Die Verfasstheit Europas
Europäische Union – Quo vadis? des Kalten Krieges, mit dem Aufkommen
neuer wirtschaftlicher und politischer Die Europäische Union ist durch eine
Die Erfolgsgeschichte des europäischen Mächte in Asien und Südamerika und „Mehrebenen- und Verflechtungsstruktur“
Integrationsprozesses zeigt deutliche Ris- durch die Globalisierung von Ökonomie, gekennzeichnet, in der Kompetenzüber-
se. Die Attraktivität von Integration hat Ökologie und Sicherheit wird die Zukunft tragung zum Kern politischer Machtarchi-
dem Kontinent Frieden und Prosperität Europas zunehmend durch Entwicklun- tektur geworden ist.1 Die Dichte der euro-
beschert und letztlich nach über 50 Jah- gen außerhalb des alten Kontinents ent- päischen Integration hat heute ein Ni-
ren die Wiedervereinigung Europas er- schieden. Falls Europa darauf nicht rea- veau erreicht, das die Frage nach der in-
möglicht. Doch das europäische Erfolgs- giert, droht dem alten Kontinent die Ge- neren Struktur der Europäischen Union
modell, das auch heute noch fortwirkt fahr einer schleichenden Marginalisie- zwangsläufig aufwirft. Ein Europa, das
und auf weitere Staaten Anziehungskraft rung. magnetisch immer mehr Aufgaben und
ausübt, hat seine innere Dynamik einge- Europa als Friedensprojekt bleibt auch immer mehr Mitglieder an sich gezogen
büßt. Nationale Partikularinteressen, ei- weiterhin ein zentraler Grundstein des eu- hat, verlangt geradezu nach verbürgter
ne zunehmende Skepsis der Bürger und ropäischen Integrationsprozesses. Weite- Zuverlässigkeit.

87
Franco Algieri / Janis A. Emmanouilidis

Gesamtbewertung des europäischen Verfassungsvertrags


Positiv Negativ

• Zusammenführung der bisherigen Verträge • Kein knappes, verständliches und übersichtliches


in einem Gesamtdokument Verfassungsdokument
• Rechtsverbindliche Übernahme der Grundrechts- • Auslagerung wichtiger Bestimmungen in Protokolle
charta Transparenz • Mangelnde Systematik und Trennschärfe der
• Verleihung einer Rechtspersönlichkeit an die EU Kompetenzkategorien
• Einführung von Kompetenzkategorien • Keine klare Trennung zwischen Gesetzgebungsrat
und anderen Ministerräten

• Mitentscheidungsverfahren als Regelverfahren • Vorschlagsrecht des Europäischen Rates bei der


in der Gesetzgebung Wahl des Kommissionspräsidenten / keine „echte“
• Ausweitung der Fälle, in denen nach dem Wahl durch das EP
Mitentscheidungsverfahren entschieden wird Demokratie • Abschluss des Ernennungsverfahrens der
• Ausdehnung der EP-Rechte im Haushaltsverfahren Kommissare durch Mehrheitsbeschluss des
• Einführung einer „europäischen Bürgerinitiative“ Europäischen Rates und nicht durch das EP
• Stärkerer Einfluss des EP bei der Wahl des • Keine konsequente Umsetzung des Prinzips der
Kommissionspräsidenten degressiven Proportionalität bei der Bestimmung
der EP-Abgeordnetenzahl

• Einführung der „doppelten Mehrheit” im Ministerrat • Einführung zusätzlicher Kriterien bei der „doppel-
• Ausweitung von qualifizierten Mehrheits- ten Mehrheit“
entscheidungen • Nicht-Einführung von Mehrheitsentscheidungen
• Einführung eines Präsidenten des Europäischen Effizienz und in bestimmten Bereichen (u.a. Teile der Handels-,
Rates politische Umwelt- und Einwanderungspolitik, GASP)
• Etablierung eines EU-Außenministers mit Führung • Unklare Arbeitsteilung zwischen dem Präsidenten
Auswärtigen Dienst des Europäischen Rates, dem Kommissionspräsi-
• Verringerung der Zahl der Kommissare (2/3 der denten und dem EU-Außenminister
Mitgliedstaaten) • Verkleinerung der Kommission erst ab 2014
• Stärkung des Kommissionspräsidenten

• Reform des Differenzierungsinstruments der • Unklarheit beim Scheitern der Ratifikation der
„Verstärkten Zusammenarbeit“ Verfassung
• Neue Flexibilisierungsinstrumente in der Sicher- • Künftige Verfassungsreform erfordert Ratifikation
heits- und Verteidigungspolitik Fort- aller EU-Staaten
• Vereinfachte Änderung der Details zu internen entwicklung • Keine Zweiteilung der Verfassung in konstitutionelle
Politiken und Ausführungs- bzw Detailbestimmungen
• Vereinfachte Änderung der Entscheidungs- • Verstärkte Zusammenarbeit in der GASP erfordert
verfahren (Passarelle-Klausel) Einstimmigkeit

© Janis A. Emmanouilidis, C· A · P, München

Doch komplizierte Entscheidungsverfah- zahlreiche Protokolle und Erklärungen in entstandene Charta der Grundrechte (54
ren und komplexe institutionelle Struktu- der Fassung von Nizza – sind unzurei- Artikel). Teil III mit mehr als 300 Artikeln
ren, ein in über fünfzig Jahren gewachse- chend. Das Grundproblem besteht darin, führt den ersten Teil mit besonderen Be-
nes, kaum zu durchdringendes Vertrags- dass die erweiterte EU nicht nach einem stimmungen zu den Organen und Politik-
dickicht sowie Unklarheit darüber, wer in Regelwerk regiert werden kann, das im feldern aus. Teil IV enthält die Schlussbe-
der EU für was verantwortlich ist, lassen Kern ursprünglich für sechs Staaten kon- stimmungen, in denen die Aufhebung frü-
die Union in den Augen des Souveräns zipiert worden war. herer Verträge, diverse Verfahren zu künf-
undurchsichtig und zu zentralistisch er- Mit dem vom Europäischen Verfassungs- tigen Vertragsänderungen und das In-
scheinen. Die vier großen Vertragsrefor- konvent zwischen 2002 und 2003 ausge- krafttreten des Verfassungsvertrags gere-
men seit Mitte der 1980er-Jahre von der arbeiteten und von den EU-Regierungen gelt werden (12 Artikel). Hinzu kommen
Einheitlichen Europäischen Akte über im Juni 2004 verabschiedeten „Vertrag 36 Protokolle und 50 Erklärungen, die sich
Maastricht, Amsterdam bis hin zu Nizza über eine Verfassung für Europa“ sollte im Anhang zum neuen EU-Grundlagen-
waren meist auf halbem Weg stecken ge- das politische System der EU grundle- dokument befinden.
blieben. gend reformiert werden. Im Verfassungs- Der Verfassungsvertrag beinhaltet trotz
Bisher ist der europäische primärrechtli- vertrag wurden die bestehenden Verträ- inhaltlicher und struktureller Defizite we-
che Rechtsbestand auf mehrere Verträge ge neu strukturiert und erstmals in einen sentliche Verbesserungen für die demo-
verteilt, deren Struktur und Inhalt sehr un- einzigen Text mit vier Teilen und 448 Arti- kratische Legitimation, die Effizienz und
übersichtlich ist. So etwas wie das deut- keln zusammengeführt. Teil I beschreibt in Handlungsfähigkeit der EU (siehe Schau-
sche Grundgesetz, ein einheitliches und 60 Artikeln die Grundbestimmungen zu bild zur Gesamtbewertung des Verfas-
übersichtliches Grundlagendokument be- Zielen und Werten, Zuständigkeiten und sungsvertrags).2 Zu den wichtigsten Eck-
sitzt die Union bisher nicht. Die beste- Organen der EU. Teil II beinhaltet die un- punkten des Verfassungsvertrags gehö-
henden Verträge – in erster Linie sind dies ter dem Vorsitz des ehemaligen deut- ren die Reform der Institutionen und Ent-
der EG-Vertrag, der EU-Vertrag sowie schen Bundespräsidenten Roman Herzog scheidungsverfahren, die verbindliche

88
Verankerung von Grundrechten sowie von Alternativen zum Inkrafttreten des ur-
MARGINALISIERUNG ODER
mehr Mitspracherechte für das Europäi- sprünglichen Verfassungsvertrags liegt NEUBESTIMMUNG?
sche Parlament (EP) und für die nationa- auf dem Tisch:
len Parlamente.
Doch bevor der Verfassungsvertrag in T Die Option eines Festhaltens am ur-
Kraft treten kann, muss er in allen EU-Mit- sprünglichen Verfassungsvertrag setzt diese Alternative bringt Probleme mit
gliedstaaten ratifiziert werden. Bis An- voraus, dass das neue Primärrecht in sich: Zum einen werden die Gegner
fang 2007 hatten 18 der 27 Mitgliedstaa- unveränderter Form den Bevölkerun- der Verfassung argumentieren, dass es
ten, die mehr als die Hälfte der EU-Ge- gen in Frankreich und den Niederlan- sich bei dieser abgespeckten Variante
samtbevölkerung repräsentieren, den den erneut zur Abstimmung vorgelegt des ursprünglichen Verfassungsver-
neuen Vertrag verabschiedet.3 Aber die wird. Ein derartiges Referendum wäre trags um eine Mogelpackung handelt.
Ablehnung des Verfassungsvertrags in in beiden Ländern zum Scheitern ver- Das negative Votum der Franzosen
zwei EU-Gründerstaaten führte zu einer urteilt. Darüber hinaus ist davon aus- und Niederländer würde letztlich miss-
neuen Diskussionslage. Nach dem ein- zugehen, dass die Ratifizierung eines achtet: die äußerliche Form und die
deutigen „Nein“ in Frankreich und den unveränderten Verfassungsvertrags Struktur hätte sich zwar verändert, die
Niederlanden zum europäischen Verfas- auch in weiteren EU-Staaten, die kritikwürdigen Inhalte blieben jedoch
sungsvertrag im Mai/Juni 2005 bestimm- (noch) nicht über das neue Primärrecht bestehen. Zum anderen bedingt diese
ten zunächst Lähmung und Hilflosigkeit, abgestimmt haben, misslingen würde.6 Alternative, dass der geltende Nizza-
dann Ratlosigkeit und Unentschlossen- T Die Option des „Ausschöpfens von Niz- Vertrag an die inhaltlichen, strukturel-
heit die Europapolitik. Auch nach einer za“ ist nicht ausreichend, um die künf- len und semantischen Erfordernisse
selbst verordneten Phase der Reflexion tige Handlungs- und Funktionsfähig- der „gekürzten Verfassung“ angepasst
konnten sich die EU-Staaten auf keine keit sowie die demokratische Legitima- wird. Absehbar ein äußerst langwieri-
Auswegstrategie einigen. Zu groß waren tion der erweiterten EU zu sichern. Die ger Prozess, der ohne die Einberufung
die Meinungsunterschiede: Manche sa- praktische Umsetzung von Verfas- eines erneuten Konvents nicht auskom-
hen im Votum der Franzosen und Nieder- sungsneuerungen auf der Grundlage men wird. Die Ratifizierung des neuen
länder einen willkommenen Anlass, den der bestehenden Verträge und damit Primärrechts noch vor den Europa-
ungeliebten Verfassungsvertrag umge- unterhalb der Schwelle einer förmli- wahlen 2009 – wie es die Anhänger
hend für tot zu erklären und ihre nationa- chen Vertragsänderung – beispiels- dieser Variante fordern – wäre zeitlich
len Ratifikationsprozesse einzustellen. weise in Form interinstitutioneller Ab- kaum zu bewerkstelligen.
Andere sträubten sich dagegen, dieses kommen oder modifizierter Geschäfts-
Integrationsprojekt vorschnell aufzuge- ordnungen – erhöht nicht nur die In-
ben. Sogar im anfänglichen Zustand des transparenz der EU, in vielen Fällen Ein „Vertrag über den
Schocks hielten sie reflexartig am Verfas- lässt sie sich auch nicht umsetzen. Ver- Vertrag von Nizza“
sungsvertrag fest. Nachdem 18 Mitglied- suche, das Gesamtpaket aufzuschnü-
staaten das neue Primärrecht ratifiziert ren und einzelne Teile aus dem Verfas- Eine pragmatische Option zur Sicherung
haben – sechs davon sogar nach den sungsvertrag „herauszupicken“ (cherry der Substanz des Verfassungsvertrags be-
beiden negativen Referenden4 –, haben picking), werden aufgrund nationaler steht darin, den Kernbestand an Neue-
die Anwälte des Verfassungsvertrags Befindlichkeiten am politischen Wi- rungen in Form eines Änderungsvertrags
neuen Mut geschöpft und sehen reale derstand einzelner Mitgliedstaaten zum Vertrag von Nizza in das geltende
Chancen für eine Wiederbelebung des scheitern. Darüber hinaus wird sich Primärrecht zu übertragen.7 Hierzu müss-
Projekts. die Umsetzung von „Nizza Plus“ aus ten die zentralen Verfassungsreformen
rechtlichen Gründen in vielen Fällen identifiziert und der Vertrag von Nizza
als problematisch erweisen. Dies gilt entsprechend verändert werden. Aus dem
Welche Optionen können die für die Etablierung eines gewählten provozierenden Großtitel der „Verfas-
Verfassungssubstanz retten? Präsidenten des Europäischen Rates sung“ würde in der Tradition von Maas-
genauso wie für die Einführung des tricht, Amsterdam und Nizza die beschei-
Das Schicksal der Europäischen Verfas- Abstimmungsverfahrens der doppel- dene Variante eines Vertrags gemacht.
sung wird 2007 entschieden. Die deut- ten Mehrheit im Rat (Mehrheit der Ein „Vertrag zum Vertrag von Nizza“
sche EU-Präsidentschaft hat es sich auf Bevölkerung und der Staaten). Die scheint eine realistische Option, die das
die Fahnen geschrieben, dem stockenden Umsetzung dieser zentralen Neuerun- Votum der französischen und niederländi-
Verfassungsprojekt neue Dynamik zu ver- gen des Verfassungsvertrags sowie schen Bevölkerungen nicht übergeht,
leihen.5 Die Erwartungen sowie der Preis die Ausweitung der Mitentscheidungs- gleichzeitig aber eine Umsetzung des
eines möglichen Misserfolgs sind hoch: rechte des Europäischen Parlaments Grundbestands der Reform sicherstellt.
Sollte unter deutscher und portugiesischer (EP), die Ausweitung von Mehrheits- Keine der Kontroversen in den Mitglied-
Präsidentschaft kein tragfähiger Kompro- entscheidungen im Ministerrat oder staaten hat sich am Kern der Verfassung
miss über das weitere Vorgehen erzielt die Schaffung eines Europäischen Au- festgemacht. Der wesentliche Fortschritt,
werden, wäre wohl nicht nur der Verfas- ßenministers wird ohne Änderung des den der Verfassungsvertrag im Blick auf
sungsvertrag selbst gescheitert, sondern Primärrechts nicht möglich sein. die Handlungsfähigkeit, die Effektivität
auch die Rettung seiner inhaltlichen Sub- T Eine weitere Option besteht darin, den und die demokratische Legitimation der
stanz gefährdet. Die Europäische Union Bürgern eine „gekürzte Verfassung“ in EU bringen sollte, wurde nicht in Frage ge-
müsste weiter auf der Basis des Nizza-Ver- der Terminologie eines „Grundvertrags“ stellt. Die Verfassung war aber von An-
trags regiert werden und bis zu einem er- vorzulegen, in dem die Teile I und II fang an mit einem schweren Webfehler
neuten Anlauf, das Primärrecht zu refor- des Verfassungsvertrags gebündelt behaftet. Der Text ist zu umfangreich, zu
mieren, würden Jahre vergehen. werden. Damit wäre der Umfang der kompliziert, zu unverständlich. Deshalb
Um diese Entwicklung zu vermeiden, „Verfassung“ erheblich kürzer – ein aus konnten die Gegner der Verfassung auch
dreht sich die Diskussion darum, den Ver- Sicht der Verfechter dieser Lösung he- ungestraft alles Mögliche in die Verfas-
fassungsvertrag oder zumindest seine rausragender Vorteil gegenüber dem sung hinein interpretieren. Zudem lud der
Substanz zu retten. Doch welche Optio- 448 Artikel umfassenden ursprüngli- Text geradezu dazu ein, innenpolitische
nen stehen zur Verfügung? Eine Vielzahl chen Verfassungsvertrag. Doch auch Frustrationen freizusetzen.

89
Franco Algieri / Janis A. Emmanouilidis

Der „Vertrag zum Vertrag von Nizza“ wür- ten EU werden die Interessen der Mit- Text unterhalb des Verfassungsniveaus
de die Reformen am Primärrecht entdrama- gliedstaaten immer heterogener. Strate- ausgliedert. Diese „Zweiteilung der Verträ-
tisieren und die zentralen Innovationen des gien differenzierter Integration erlangen ge“ wäre die Basis für ein lesbares Verfas-
Verfassungstextes aufgreifen. Dieser Ände- deshalb eine herausragende Bedeu- sungsdokument, das sowohl den Erforder-
rungsvertrag sollte folgende Neuerungen tung. Bei einer Veränderung der gelten- nissen europäischen Regierens als auch
der Verfassung umfassen: 1. die Reform des den Verträge sollten die im Verfassungs- den Erwartungen der Bürger stärker entge-
institutionellen Systems der EU, 2. die Wei- vertrag vorgenommenen Reformen der genkommt.
terentwicklung der Entscheidungs- und Ab- bereits bestehenden Flexibilitätsinstru-
stimmungsverfahren, 3. die Reform und Er- mente (Verstärkte Zusammenarbeit) so-
gänzung der Instrumente differenzierter In- wie die Einführung neuer Instrumente Die Differenzierung Europas
tegration sowie 4. eine Reihe weiterer Ver- vor allem im Bereich der Europäischen
fassungsinnovationen. Sicherheits- und Verteidigungspolitik Die Handlungsfähigkeit des größeren
T 1. Reform des Institutionensystems: Die (ESVP) übernommen werden. Europa wird nicht allein durch die künfti-
zentralen institutionellen Reformen des T 4. Weitere Verfassungsinnovationen: Ab- ge Verfasstheit der EU bestimmt. Die zu-
Verfassungsvertrags sollten in die gel- schließend sollte eine Reihe zentraler nehmende Vielfalt von Interessen und ei-
tenden Verträge inkorporiert werden. Bestimmungen des Verfassungsver- ne wachsende Komplexität von Entschei-
Dies betrifft vor allem die Einsetzung ei- trags im Kontext einer Reform der gel- dungen erfordern ein höheres Maß an
nes gewählten Präsidenten des Euro- tenden Verträge übernommen wer- aktiver und sichtbarer politischer Steue-
päischen Rates, die Schaffung des Am- den. Hierzu gehören die rechtsver- rung. Diese wird über die traditionellen
tes eines Europäischen Außenministers, bindliche Verankerung der Charta der Führungsimpulse der Vergangenheit hi-
die Verkleinerung der Europäischen Grundrechte, die Einführung der Kom- nausgehen müssen. Dazu braucht Europa
Kommission sowie die Stärkung ihres petenzkategorien, die Übernahme der mehr als in der Vergangenheit verschie-
Präsidenten (siehe Schaubild „Die neue so genannten „Passerelle-Klauseln“ dene Geschwindigkeiten. Ob in der In-
Architektur der Europäischen Union“). (d.h. die Möglichkeit, die Entschei- nen- und Justizpolitik, in der Außen-, Si-
Diese Personalisierung der europäi- dungsverfahren in der Union ohne Ver- cherheits- und Verteidigungspolitik, der
schen Führungsarchitektur ermöglicht ei- tragsänderungen zu verbessern) so- Steuer-, Umwelt- oder Sozialpolitik, auf
ne klare Zurechenbarkeit von Verant- wie die Übernahme der Solidaritäts- allen diesen Feldern erwarten die Bürger,
wortung auf EU-Ebene und stärkt die klausel und die Einführung der gegen- dass die EU staatsähnliche Leistungen er-
Kontinuität, Sichtbarkeit und Kohärenz seitigen Beistandspflicht. bringt. Diese können und wollen jedoch
europäischer Politik. Dies ist besonders In der neuen Bescheidenheit eines Ände- nicht alle Mitgliedstaaten zum gleichen
deshalb so bedeutend, weil die Zunah- rungsvertrags zum Vertrag von Nizza liegt Zeitpunkt und mit gleicher Intensität leis-
me der Heterogenität der Interessen und eine realistische Lösung für die gegenwär- ten. Wie bereits in der Vergangenheit im
die wachsende Komplexität der Ent- tige Verfassungskrise. Auf der Grundlage Falle der gemeinsamen Währung, bei
scheidungsprozesse in einer EU-27+ auf eines „Vertrags zum Vertrag von Nizza“ Schengen oder in der Soziapolitik kann
allen Ebenen ein höheres Maß an politi- kann in einem nächsten Schritt die Erarbei- eine engere Zusammenarbeit in einem
scher Steuerung erfordern. tung und Verabschiedung eines ver- kleineren Kreis von Ländern zur Überwin-
T 2. Weiterentwicklung der Entscheidungs- schlankten Verfassungstextes in Angriff ge- dung von Blockaden und zur Erhöhung
und Abstimmungsverfahren: Will die EU nommen werden, der lediglich zentrale der Leistungsfähigkeit der Europäischen
handlungsfähig bleiben und ihre demo- konstitutionelle Bestimmungen enthält und Union beitragen (siehe Schaubild zur Dif-
kratische Legitimation ausbauen, muss die Ausführungsbestimmungen in einen ferenzierung in Europa).
sie die Entscheidungsverfahren im Mi-
nisterrat und im Europäischen Parlament
reformieren und die nationalen Parla- Differenzierung in Europa
mente stärker einbeziehen. Vor allem
die Einführung der „doppelten Mehr-
heit“ ist eine Zäsur in der Entwicklung der
Europäischen Union. Die Zahl der Bür-
ger und die Zahl der Staaten als Ent-
scheidungsbasis bei Abstimmungen im
Ministerrat spiegeln die beiden Legiti-
mationsstränge der EU wider. Die dop-
pelte Mehrheit erschwert die Bildung
mitgliedstaatlicher Blockadekoalitio-
nen und fördert konstruktive Mehrhei-
ten. Darüber hinaus ist die Ausweitung
von Mehrheitsentscheidungen im Minis-
terrat unverzichtbar für die Problemlö-
sungskompetenz einer erweiterten EU.
Schließlich sollten die Rechte der natio-
nalen Parlamente durch die Einführung
des Subsidiaritäts-Frühwarnmechanis-
mus ausgebaut, plebiszitäre Elemente
(Bürgerbegehren) etabliert und die
Haushaltbefugnisse sowie die Mitent-
scheidungsrechte des Europäischen
Parlaments im Gesetzgebungsprozess
gestärkt werden.
T 3. Reform und Ergänzung der Instrumente
differenzierter Integration: In der erweiter-

90
Die Bildung von Inseln differenzierter In- und Teilnahme aller EU-Länder umzuset-
MARGINALISIERUNG ODER
tegration ist jedoch nicht gleichzusetzen zen. Die eigentlichen Potentiale einer zu- NEUBESTIMMUNG?
mit der Schaffung eines geschlossenen nehmenden Differenzierung Europas wer-
Kerneuropas, in dem eine kleine Gruppe den sich erst in der Praxis offenbaren. Bei
von Staaten die Geschicke der Integrati- der Nutzung der unterschiedlichen Mög-
on dominiert. Die Diskussionen über ein lichkeiten differenzierter Integration wird onsraums“ entstehen, der eine Anzie-
Europa der Triumvirate, der Direktorien es vor allem darum gehen, dass die EU-In- hungskraft auf weitere EU-Staaten aus-
oder Pioniergruppen – wie es manche stitutionen und die Mitgliedstaaten Erfah- üben könnte. Die prinzipielle Offenheit
fordern und andere befürchten – sind un- rungen mit dem im Vertrag von Amsterdam für weitere Mitgliedstaaten darf aber die
realistisch und kontraproduktiv. Unrealis- eingeführten und in Nizza und im Verfas- Erfolgschancen der Differenzierung nicht
tisch, weil sich die Idee eines geschlosse- sungsvertrag modifizierten Differenzie- unterlaufen. Deshalb muss die Teilnahme
nen Kerneuropa, in dem eine begrenzte rungsinstrument der so genannten „Ver- an den einzelnen Differenzierungsprojek-
Länderzahl den Einigungsprozess im klei- stärkten Zusammenarbeit“ sammeln. In ei- ten an bestimmte Beteiligungsvorausset-
nen Kreis fortführt, nicht umsetzen lässt. nem ersten Schritt sollte dieses Instrument, zungen geknüpft werden. In der Konse-
Eine überwiegende Mehrheit der Mit- das bisher noch nie angewandt wurde, im quenz wird der offene Gravitationsraum
gliedstaaten wird der Differenzierungs- Kontext kleinerer Differenzierungsprojekte in manchen Politikbereichen für einen ge-
koalition angehören wollen – schon al- in unterschiedlichen Politikbereichen ein- wissen Zeitraum zu einem Europa der ver-
lein, um die Etablierung eines engen Füh- gesetzt werden. Nur so kann überprüft schiedenen Geschwindigkeiten führen.
rungszirkels zu verhindern. Die Schaffung werden, inwieweit die bisherigen primär- Dieser Wandel der Integrationslogik wird
eines exklusiven Kerneuropas würde da- rechtlichen Bestimmungen praxistauglich das Gesicht der Europäischen Union, die
her voraussetzen, dass eine kleine Staa- sind und an welchen Stellen nachgebes- bisher durch den Ansatz des gemeinsa-
tengruppe den Beteiligungswunsch sei- sert werden muss, um das zentrale Instru- men Vorgehens aller Mitgliedstaaten und
ner EU-Partner aktiv verneint. Eine solche ment der Differenzierung handhabbar zu einer rechtlichen Einheitlichkeit dominiert
Ablehnung würde keines der potenziellen machen. war, verändern. Ein solcher Schritt bein-
Kernländer aussprechen. In der politischen Praxis wird die Lösung haltet Risiken – bis hin zur Zerfaserung der
Direktoriumsdebatten sind zudem kontra- von Sachfragen durch Instrumente der Integration. Folglich bedarf es der Wah-
produktiv und erschweren es, Differenzie- Differenzierung keinen Kern von Staaten, rung eines für alle Mitglieder verbindli-
rung als strategische Chance zu verste- sondern wechselnde Führungskoalitio- chen Integrationskerns. Wird Differenzie-
hen. Durch die Gleichsetzung von Diffe- nen hervorbringen. Aus der Summe ein- rung in dieser Form gedacht und prakti-
renzierung und Kerneuropa wird die zelner Kooperationsprojekte und der ziert, bleibt die EU auch mit 30 und mehr
Chance unterlaufen, sinnvolle Kooperati- Schnittmenge der beteiligten Länder wird Mitgliedstaaten regierbar und zukunfts-
onsvorhaben auch ohne die Unterstützung somit das Bild eines „offenen Gravitati- fähig.

Die neue EU-Architektur laut Verfassungsvertrag

91
Franco Algieri / Janis A. Emmanouilidis

II. Strategie weltpolitischer werden soll.8 Ein solcher Akteur könnte Einschränkung der Effektivität außen- und
Mitverantwortung der GASP deutlicher als bislang „Gesicht sicherheitspolitischen Handelns der EU
und Stimme“ verleihen. Ob mit Blick auf kommen. Außerdem müsste der Außenmi-
Die Optimierung institutioneller Effizienz ist die Interessen der Mitgliedstaaten die nister eine dreifache Koordinierungsfunk-
eine Voraussetzung für die Handlungsfä- wiederkehrende Vielstimmigkeit europäi- tion übernehmen, d. h. zwischen Rat und
higkeit der EU als internationaler Akteur. scher Außenpolitik gänzlich verschwinden Europäischem Rat, zwischen Rat und Euro-
Mit dem Vertrag von Maastricht war der würde, wird in der täglichen Praxis der päischer Kommission und zwischen den
Grundstein für die Gemeinsame Außen- GASP zu prüfen sein. Mitgliedstaaten. Abzuwarten bleibt, wie
und Sicherheitspolitik (GASP) gelegt wor- Die Leitung der GASP wäre Aufgabe des sehr Kommissionsinteressen über den Au-
den. Doch sehr schnell zeigte sich in ver- Außenministers der Union, der an den Ar- ßenminister in die entsprechenden Be-
schiedenen Reformetappen, dass das Ne- beiten des Europäischen Rates teilneh- schlüsse Eingang finden könnten. Die
beneinander und das mit zunehmender men, Vorschläge zur Festlegung der Kommission kann allein keine Vorschläge
Entwicklungsdichte der Außen- und Si- GASP entwerfen und diese im Auftrag des einbringen, sondern nur im Zusammenwir-
cherheitspolitik stärker werdende Inein- Ministerrates durchführen könnte. Des ken mit dem Außenminister. Was ge-
andergreifen von intergouvernementalen Weiteren würde er den politischen Dia- schieht, wenn der Außenminister in einen
und gemeinschaftlichen Entscheidungs- log mit Dritten führen und in internationa- Interessenkonflikt zwischen Rat und Kom-
mechanismen zu einer Situation führte, die len Organisationen und auf internationa- mission gerät und er diesen in seiner Dop-
häufig abträglich für den Leistungsgrad len Konferenzen den Standpunkt der Uni- pelfunktion als Mitglied der Kommission
und die Wahrnehmbarkeit einer gemein- on vertreten. Bei der Durchführung der und des Rates nicht ausgleichen kann?
samen Politik war und bis heute ist. GASP ist der Außenminister auf das Zu- Werden Entscheidungen auf der Ebene
Im Verfassungsvertrag sind für die Ge- sammenwirken mit den Mitgliedstaaten des Europäischen Rates dadurch unum-
meinsame Außen- und Sicherheitspolitik und deren einzelstaatlichen Mittel ange- gänglich?10 Was ergibt sich für das Profil
einige Modifikationen der bislang gül- wiesen. Unterstützung fände er durch den des Außenministers, wenn eine Gruppe
tigen Vertragsgrundlage vorgesehen, vorgesehenen Europäischen Auswärti- von großen Mitgliedstaaten beabsichtigt,
durch die sich die Akteurskonstellationen gen Dienst, der mit den diplomatischen ihre außenpolitischen Interessen auch ge-
und die institutionellen Beziehungen Diensten der Mitgliedstaaten zusammen- gen dessen Widerstand durchzusetzen?
deutlich verändern würden. Der Europäi- arbeitet. Dieser Dienst setzt sich aus Be- In der Vergangenheit wurde gerade die
sche Rat ist das übergeordnete und für amten der einschlägigen Abteilungen Parallelität von Aktivitäten des Hohen Ver-
die Außenpolitik der EU Impulse gebende des Generalsekretariats des Rates und treters und einzelner Mitgliedstaaten so-
Organ. Seine Rolle bei der Bestimmung der Kommission sowie abgeordneten Be- wie einer damit häufig verbundenen un-
der strategischen Interessen der Union amten der Mitgliedstaaten zusammen. terschiedlichen Interessenartikulation ge-
und der Festlegung der außen- und si- Der Ministerrat bleibt das zentrale Forum genüber Dritten als Schwäche der Ge-
cherheitspolitischen Ziele und Prioritäten zur Koordination der Tätigkeiten des Ho- meinsamen Außen- und Sicherheitspolitik
würde durch den Verfassungsvertrag hen Vertreters, beziehungsweise des Au- empfunden. Viel wird davon abhängen,
noch deutlicher hervorgehoben. Ge- ßenministers der Union und der mit aus- wie sehr der Außenminister sich aufgrund
meinsam mit dem Ministerrat bildet der wärtigen Angelegenheiten betrauten Mi- seiner strukturellen Macht gegenüber ein-
Europäische Rat das Forum, in dem die nistern in den Mitgliedstaaten. Doch schränkenden Handlungen der Mitglied-
Mitgliedstaaten ihr Vorgehen abstimmen auch die Europäische Kommission über- staaten emanzipieren kann. Des Weite-
und festlegen. Würde, wie im Verfas- nimmt, mit Ausnahme der GASP und an- ren wird zu prüfen sein, ob über ihn die
sungsvertrag vorgesehen, als neuer Ak- derer spezifisch geregelter Fälle, eine tra- Kohärenz von Interessen, Politikbereichen
teur ein Präsident des Europäischen Rats gende Rolle bei der Formulierung und und Handeln wesentlich gestärkt werden
auftreten, so würde dieser auf der Ebene Umsetzung des auswärtigen Handelns kann.
der Staats- und Regierungschefs mit zur der Union. Über den Außenminister bekä- Hinsichtlich der im Rahmen der GASP an-
Außenvertretung der Union in Angele- me sie ein stärkeres Gewicht bei der Au- zuwendenden Verfahren bei der Be-
genheiten der GASP beitragen. ßenvertretung im Rahmen der GASP. schlussfassung bringt der Verfassungsver-
Entsprechend den strategischen Vorga- Denn innerhalb der Kommission wäre der trag zwar Änderungen, jedoch keinen
ben des Europäischen Rates ist der Rat in EU-Außenminister einer der Vizepräsi- entscheidenden Durchbruch. Das Prinzip,
der Zusammensetzung „Auswärtige An- denten und für die Zuständigkeiten im Be- wonach der Europäische Rat die Anwen-
gelegenheiten“ für die Gestaltung des reich der Außenbeziehungen wie auch dung qualifizierter Mehrheitsentschei-
auswärtigen Handelns der Union zustän- der übrigen Aspekte des auswärtigen dungen kontrolliert, bleibt bestehen. Zwar
dig und trägt dafür Sorge, dass dieses ko- Handelns verantwortlich. findet sich ein Anknüpfungspunkt für die
härent ist. Für die Sicherstellung der Kohä- Die Hervorhebung eines Akteurs im Rah- Ausdehnung qualifizierter Mehrheitsbe-
renz arbeitet der Rat mit der Europäischen men der GASP, wie sie in Person des Au- schlüsse, doch ob dieser tatsächlich ge-
Kommission zusammen und wird vom Ho- ßenministers der Union stattfinden würde, nutzt wird, ist mit Blick auf die bisheri-
hen Vertreter für die GASP bzw. künftig entspräche der Logik einer außenpoliti- ge Praxis fraglich. Letztendlich haben die
vom Außenminister der Union unterstützt. schen Prozessoptimierung. Durch seine Mitgliedstaaten die Frage zu beantwor-
Die Akteurswandlung vom Hohen Vertre- Einbettung in Rat und Kommission sowie ten, ob Mehrheitsentscheidungen im Be-
ter für die GASP hin zum Außenminister der mit Blick auf die Rolle des Präsidenten des reich der GASP – mit Ausnahme der Berei-
Union würde nicht nur hinsichtlich der EU- Europäischen Rates in der Außenpolitik che mit militärischen und verteidigungs-
internen Akteursstrukturen eine bemer- stünde der Außenminister in einem dreisei- politischen Bezügen – zum bestimmenden
kenswerte Veränderung bedeuten. Die tigen Beziehungsgeflecht, welches unter Prinzip werden sollen.
Staats- und Regierungschefs der EU hat- Umständen zu einer Einschränkung seiner
ten im Juni 2004 Javier Solana als Hohen Funktion führen kann. In einem negativen
Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Szenario, das von Macht- und Prestige- Flexibilisierung im Rahmen der GASP
Sicherheitspolitik bestätigt und sich mit kämpfen zwischen Kommission und Rat
dem Kommissionspräsidenten José Manu- und zwischen Europäischem Rat und Au- Alle Reformen der vertraglichen Grundla-
el Barroso darauf geeinigt, dass Solana ßenminister gekennzeichnet ist, kann es gen europäischer Außenpolitik stellen ei-
mit Inkrafttreten des Verfassungsvertrags neben institutionellen „Kompetenzrange- nen stetigen Optimierungsversuch der
zum Außenminister der Union ernannt leien“9 zu einer Schwächung bis hin zur Entscheidungs- und Beschlussfassungs-

92
verfahren im Rahmen der EU dar, ohne je- cherheits- und verteidigungspolitischen
MARGINALISIERUNG ODER
doch deren intergouvernementalen Cha- Entwicklungsniveau der EU beigetragen NEUBESTIMMUNG?
rakter und damit einhergehend die domi- haben.13
nierende Rolle der Mitgliedstaaten im Die im Verfassungsvertrag vorgesehenen
Wesentlichen zu verändern. Mit steigen- Regelungen zur ESVP brächten in mehrfa-
der Zahl der an dem System EU beteilig- cher Hinsicht Neuerungen. Erwähnens- höchsten Anforderungen fest verpflichten.
ten Akteure und damit einhergehend ei- wert ist zunächst die Erweiterung des Diese Form der Zusammenarbeit berührte
ner zunehmenden Heterogenität von In- Fähigkeitenspektrums. Die unter dem Be- nicht die Bestimmungen zu Missionen im
teressen birgt das Festhalten am Inter- griff „Petersberg-Aufgaben“ subsumier- Bereich des genannten erweiterten Spek-
gouvernementalismus die Gefahr in sich, ten Maßnahmen, d. h. humanitäre Aufga- trums der Petersberg-Aufgaben. Für die
die Handlungsfähigkeit und die Reakti- ben und Rettungseinsätze, friedenserhal- Durchführung einer Mission zur „Wahrung
onsgeschwindigkeit der EU als Akteur in tende Aufgaben sowie Kampfeinsätze der Werte der Union und im Dienste ihrer
den internationalen Beziehungen einzu- bei der Krisenbewältigung einschließlich Interessen“ würde der Rat eine Gruppe
schränken. Folglich richtet sich die Auf- friedensschaffender Maßnahmen (Art. 17 von Mitgliedstaaten beauftragen. Vo-
merksamkeit auf flexible Formen der Aus- Abs. 2 EU-Vertrag), werden im Verfas- raussetzung hierfür ist, dass diese Staaten
gestaltung europäischer Außenpolitik. sungsvertrag präzisiert und erweitert. es wünschen und dazu fähig sind. Die be-
Hinsichtlich der GASP findet hier die „Ver- Missionen der Europäischen Union könn- teiligten Staaten würden untereinander
stärkte Zusammenarbeit“ Aufmerksam- ten demnach künftig folgende Maßnah- die Ausführung der Mission im Einverneh-
keit.11 Der Verfassungsvertrag würde den men und Aufgaben umfassen: men mit dem Außenminister der Union ver-
im Vertrag von Nizza festgelegten Ansatz T gemeinsame Abrüstungsmaßnahmen; einbaren.
in großen Teilen fortführen.12 Weiterhin T humanitäre Aufgaben und Rettungs- Weitgehende Übereinstimmung herrscht
ausgenommen sind Beschlüsse mit militä- einsätze; unter den Mitgliedstaaten bezüglich des
rischen und verteidigungspolitischen Be- T Aufgaben der militärischen Beratung Bekenntnisses zu einem erweiterten Si-
zügen. Eine „Verstärkte Zusammenarbeit“ und Unterstützung; cherheitsbegriff und der Erkenntnisse
ist immer nur als letztes Mittel möglich, T Aufgaben der Konfliktverhütung und über die Art der neuen sicherheitspoliti-
wenn die entsprechenden Ziele andern- der Erhaltung des Friedens; schen Herausforderungen zu Beginn des
falls nicht in einem vertretbaren Zeitraum T Kampfeinsätze im Rahmen der Krisen- 21. Jahrhunderts. Die im Verfassungsver-
verwirklicht werden können. bewältigung einschließlich friedens- trag genannte Solidaritätsklausel nimmt
schaffender Maßnahmen und Opera- explizit auf die Möglichkeit der terroristi-
tionen zur Stabilisierung der Lage schen Bedrohung des Hoheitsgebiets,
Die Europäische Sicherheits- und nach Konflikten. der Institutionen und der Zivilbevölkerung
Verteidigungspolitik In der Gesamtschau lassen die institutio- der Mitgliedstaaten Bezug. Diese Klausel
nellen Entwicklungen, die militärischen, umfasst darüber hinaus auch Naturkata-
War zu Beginn der 1990er-Jahre in polizeilichen und zivilen Missionen wie strophen oder vom Menschen verursach-
Europa zunächst noch eine Aufbruchstim- auch die Einrichtung der Europäischen te Katastrophen. Wenn ein Mitgliedstaat
mung in ein neues, wenngleich noch nicht Verteidigungsagentur die Dynamik im Be- entsprechend betroffen wäre, leisteten
definierbares Zeitalter der Sicherheitspo- reich der Europäischen Sicherheits- und ihm die anderen Mitgliedstaaten Unter-
litik erkennbar geworden, so zeichnete Verteidigungspolitik erkennen. Doch da- stützung. Dies bedeutet jedoch keinen
sich am Ende des vergangenen Jahr- bei darf nicht übersehen werden, dass es Automatismus: vielmehr bedarf es des Er-
zehnts ein deutlich anderes Bild ab. Ins- sich bei der ESVP um ein Integrationspro- suchens der politischen Organe des be-
besondere durch den Zerfall des ehema- jekt handelt, zu dem nicht alle EU-Mit- troffenen Staates. Durch die Solidaritäts-
ligen Jugoslawiens, der die Rückkehr von gliedstaaten stets den gleichen qualitati- klausel wird der Fall eines militärisch be-
Krieg nach Europa bedeutete, wurde ei- ven und quantitativen Beitrag leisten kön- waffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet
ne Antwort auf die Frage unausweichlich, nen und wollen. Mit Blick auf die EU-27, eines Mitgliedstaates der Europäischen
welches Profil die Europäische Union als deren Mitglieder unterschiedlichen si- Union nicht abgedeckt. Hierfür ist eine
sicherheits- und verteidigungspolitischer cherheits- und verteidigungspolitischen Beistandsregelung vorgesehen und sollte
Akteur übernehmen wollte und sollte. Konzepten folgen, die über unterschiedli- es zu einem bewaffneten Angriff kommen,
Seit ihrer Anfangsphase befindet sich die che zivile und militärische Fähigkeiten müssten die anderen Mitgliedstaaten ge-
Europäische Sicherheits- und Verteidi- verfügen und deren Bereitschaft zu einer mäß Artikel 51 der Charta der Vereinten
gungspolitik in einem ununterbrochenen weit reichenden Vertiefung der Gemein- Nationen alle in ihrer Macht stehende
Entwicklungsprozess und bildet einen dy- samkeiten in diesen sensiblen Politikbe- Hilfe und Unterstützung leisten.
namischen Bereich des europäischen In- reichen keineswegs gleich stark ausge- Von Beginn an war erkennbar, dass der
tegrationsprozesses. Die im Vertragswerk prägt sind, ist es wichtig, dass Akteurs- Vertiefungsgrad einer gemeinsam zu
von Nizza festgehaltenen Vereinbarun- strukturen und Formen der Zusammenar- schaffenden Sicherheits- und Verteidi-
gen zur ESVP können lediglich als Zwi- beit klar erkenntlich sind. gungspolitik von den Interessen der Mit-
schenschritt und in Verbindung mit weite- Flexibilität und die Übertragung von gliedstaaten und deren Bereitschaft zur
ren Vereinbarungen der EU-Mitglied- Handlungsverantwortung auf eine Grup- Öffnung sensibler Bereiche nationaler
staaten zur Verbesserung des gemeinsam pe von Staaten sind wichtige Vorausset- Souveränität bestimmt sein würde. Dies
nutzbaren sicherheits- und verteidigungs- zungen, damit eine an Mitgliedstaaten muss grundsätzlich berücksichtigt wer-
politischen Potentials gelesen werden. derart umfassende EU nicht zum sich den, wenn die Nachhaltigkeit der Euro-
Nachdem die Debatte über die ESVP in selbst blockierenden System wird und päischen Verteidigungs- und Sicherheits-
Gang gekommen war und der externe wirksames sicherheits- und verteidigungs- politik und die Glaubwürdigkeit der EU
Handlungsdruck auf die Union zugenom- politisches Handeln nicht erschwert wird. in diesem Politikfeld beurteilt werden sol-
men hatte, folgten eine Vielzahl unter- Dem Verfassungsvertrag folgend könnte len. Entscheidend ist, ob sich das vertrag-
schiedlichster Initiativen, Erklärungen und eine „Ständige Strukturierte Zusammenar- liche Regelwerk als stabil und gleichzei-
Vereinbarungen zwischen einzelnen und beit“ von den EU-Mitgliedstaaten be- tig flexibel genug erweist, um nicht nur
teilweise auch zwischen allen Mitglied- gründet werden, die anspruchsvolle Krite- mitgliedstaatliche Interessen zusammen-
staaten der Europäischen Union, die in ih- rien bezüglich der militärischen Fähigkei- zuführen, sondern auch, um eine nutzba-
rer Gesamtheit zum heute erreichten si- ten erfüllen und sich zu Missionen mit re Ausgangsbasis für die konkrete Ausge-

93
Franco Algieri / Janis A. Emmanouilidis

staltung der Europäischen Sicherheits- samt 490,81 Mio. Bürger der EU-27. Dies ent- 13 EU Institute for Security Studies (EU ISS)
spricht einem Anteil von 55,71 Prozent. Für eine (2001): From St.-Malo to Nice. European defence
und Verteidigungspolitik zu bieten. aktuelle Übersicht über den Stand der nationalen core documents, Vol. I, compiled by Maartje Rut-
Ratifizierungsverfahren siehe http://www.cap- ten. Chaillot Paper 47, 2001; EU ISS (2002): From
lmu.de/themen/eureform/ratifikation/index.php Nice to Laeken. European defence core docu-
Resümee 4 Die sechs Staaten, die den Verfassungsver- ments, Vol. II, compiled by Maartje Rutten. Chail-
trag nach den negativen Referenden in Frank- lot Paper 51, 2002; EU ISS (2003): From Laeken to
reich und den Niederlanden ratifiziert haben, Copenhagen. European defence core docu-
Als eine der Ursachen, weshalb die EU sind: Belgien, Finnland, Lettland, Luxemburg, ments, Vol. III, compiled by Jean-Yves Haine,
häufig nicht als kohärenter und effizienter Malta und Zypern. Chaillot Paper 57, 2003; EU ISS (2003): From Co-
Akteur wahrgenommen wird, kann die 5 Vgl. Außenminister Walter Steinmeier bei der penhagen to Brussels. European defence core
anhaltende Fixierung auf die Entwicklung Auftaktpressekonferenz zur deutschen Ratspräsi- documents, Vol. IV, compiled by Antonio Missiro-
dentschaft am 19.12.2005; Regierungserklärung li, Chaillot Paper 67, 2003; EU ISS (2004): EU se-
von institutionellen und prozeduralen von Bundeskanzlerin Merkel zur Doppelpräsi- curity and defence. Core documents 2004, Chail-
Strukturen genannt werden. Dem kann dentschaft vom 14.12.2006; Programm der deut- lot Paper 75, 2005; EU ISS (2006): EU security and
wiederum entgegengehalten werden, schen Präsidentschaft: Europa gelingt gemein- defence. Core documents 2005, Chaillot Paper
dass durch die Verfeinerung bestehender sam, S. 4-6. 87, 2006.
bzw. die Errichtung neuer gemeinsamer 6 Folgende Staaten haben Anfang 2007 (noch)
nicht über den Verfassungsvertrag abgestimmt:
Institutionen und Verfahren ein Rege- Dänemark, Irland, Polen, Portugal, Schweden,
lungsrahmen entsteht und weiterentwi- Tschechien und das Vereinigte Königreich.
ckelt wird, in dem die unterschiedlichen 7 Vgl. Centrum für angewandte Politikfor-
nationalen Interessen zusammengeführt, schung (C·A·P) und Bertelsmann Stiftung (Hrsg.)
(2006): Ein Vertrag zur Reform des Vertrags von
koordiniert und im Sinne gemeinsamen Nizza. München/Gütersloh, Juni 2006 (2. über-
Handelns umgesetzt werden können. Mit arbeitete Fassung; Fassung: Juni 2005) (down-
steigender Zahl der an den Entschei- load unter: http://www.cap-lmu.de/publikatio-
dungsverfahren der EU beteiligten Staa- nen/2005/vertrag.php).
ten besteht jedoch die Gefahr, dass die 8 Vgl. Council of the European Union (2004):
2595th Council meeting Heads of State and Go-
Leistungsfähigkeit des Regelungsrah- vernment, 10995/04, Brüssel, 29. Juni 2004.
mens überdehnt und dadurch seine Effek- 9 Klein, Nadia/Wessels, Wolfgang (2004): Ei-
tivität eingeschränkt wird. Deshalb ge- ne Stimme, zwei Hüte, viele Pioniere? Die Ge-
winnen Formen der Differenzierung an meinsame Außen- und Sicherheitspolitik nach
dem EU-Konvent. In: WeltTrends, (12) 42, 2004,
Bedeutung. Die Mitgliedstaaten der EU S. 11–26, hier S. 22.
haben ihre Handlungsweisen immer stär- 10 Vgl. Ruffert, Matthias (2004): Schlüsselfra-
ker an die Veränderungen sowohl inner- gen der Europäischen Verfassung der Zukunft.
halb als auch außerhalb dieses suprana- Grundrechte, Institutionen, Kompetenzen, Ratifi-
tionalen Systems anzupassen. Gelingt zierung. In: Europarecht, (39) 2, 2004, S. 165–201.
11 Vgl. Jaeger, Thomas (2002): Enhanced co-
dies, so eröffnet sich ihnen die Möglich- operation in the Treaty of Nice and Flexibility in
keit, Gestaltungsmacht auf regionaler the Common Foreign and Security Policy. In: Euro-
und globaler Ebene zu sein. Wenn sie da- pean Foreign Affairs Review, Nr. 3, Vol. 7, 2002,
mit jedoch scheitern, werden sie über re- S. 297-316.
12 Vgl. Emmanouilidis, Janis (2005): Der Weg
aktives Handeln kaum hinausreichen und zu einer neuen Integrationslogik: Elemente flexib-
ihre eigenen Handlungsoptionen immer ler Integration in der Europäischen Verfassung.
weniger selbst bestimmen können. In: Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (2005): Die Euro-
päische Verfassung in der Analyse. Gütersloh,
S. 149-172.

UNSER AUTOR
ANMERKUNGEN

1 Hrbek, Rudolf (1998): Wie sollen sich Arbeits-


teilung, Subsidiarität und regionale Beteiligung
nach Amsterdam entwickeln? In: Bertelsmann Stif-
UNSER AUTOR

tung/Forschungsgruppe Europa (Hrsg.) (1998):


Systemwandel in Europa. Demokratie, Subsidiari-
tät, Differenzierung. Gütersloh, S. 27-39, hier: S.
35. Vgl. außerdem Knodt Michèle (2005): Regie-
ren im erweiterten europäischen Mehrebenensys-
tem – die internationale Einbettung der EU. Ba-
den-Baden.
2 Vgl. u. a. Emmanouilidis, Janis A. (2004): His-
torisch einzigartig, im Detail unvollendet – eine Franco Algieri war nach seinem Studium
Bilanz der Europäischen Verfassung. Reform- wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut
Spotlight 3/2004, Juni 2004; Weidenfeld, Wer-
für Europäische Politik in Bonn (1992-
ner (2005): Die Verfassung in der Analyse. Gü-
tersloh; Wessels, Wolfgang (2004): Der Verfas- 1994). Seit 1994 ist er wissenschaftlicher
sungsvertrag im Integrationstrend: Eine Zusam- Janis A. Emmanouilidis war nach sei- Mitarbeiter am Centrum für angewand-
menschau zentraler Ergebnisse. In: integration, nem Studium der Wirtschaftswissen- te Politikforschung (C·A·P) der Ludwig-
4/2004, S. 284-300. schaften und der internationalen Bezie- Maximilians-Universität München; ver-
3 Der Verfassungsvertrag wurde in folgenden
EU-Staaten verabschiedet: Belgien (10,46 Mio.), hungen wissenschaftlicher Mitarbeiter antwortlich ist er für die Forschungsberei-
Bulgarien (7,8 Mio.), Deutschland (82,5 Mio.), Est- am Institut für Europäische Politik (1995 che „Außen- und Sicherheitspolitik der
land (1,35 Mio.), Finnland (5,24 Mio.), Griechen- –1997). Seit 1999 ist er wissenschaftli- Europäischen Union“ sowie „Beziehun-
land (11,07 Mio.), Italien (58,46 Mio.), Lettland cher Mitarbeiter am Centrum für ange- gen EU-Asien“. Franco Algieri ist Lehrbe-
(2,31 Mio.), Litauen (3,42 Mio.), Luxemburg (0,45
wandte Politikforschung (C·A·P) der Lud- auftragter am Geschwister-Scholl-Institut
Mio.), Malta (0,4 Mio.), Österreich (8,21 Mio.), Ru-
mänien (21,7 Mio.), Slowakei (5,41 Mio.), Slowe- wig-Maximilians-Universität München, der Universität München, am Institut für
nien (1,99 Mio.), Spanien (43,04 Mio.), Ungarn verantwortlich für den Forschungsbe- Politikwissenschaft der Universität Tübin-
(10,22 Mio.) und Zypern (0,75 Mio.). Diese 18 reich Reform und Weiterentwicklung der gen und hat zudem eine Gastprofessur
Staaten repräsentieren 274,78 Mio. der insge- Europäischen Union. an der Renmin-Universität in Peking.

94
DAS PROJEKT EUROPA BENÖTIGT AKZEPTANZ UND LEGITIMATION

Das Europa der Projekte


Almut Möller

Projekt. Mit seinem Drei-Stufen-Plan zur gieren und sich Gedanken über die
In Europa grassierte seit den negativen Währungsunion aus dem Jahr 1989 stell- grundlegende Ausrichtung der Integrati-
Verfassungsreferenden in Frankreich und te der ehemalige französische Finanzmi- on machen, sondern die Unionsbürger
den Niederlanden im Jahre 2005 der nister auch die konzeptionellen Weichen vor allem wieder mit guter Politik überzeu-
„Europa-Pessimismus“. Nach diesen bei- für die gemeinsame Währung. 310 Millio- gen: Das „Europa der Projekte“ ist so als
den herben Tiefschlägen, die eine Akzep- nen Unionsbürger in dreizehn der derzeit Ausdruck des Willens zu verstehen, die
tanz- und Legitimationskrise der Europäi- 27 Mitgliedstaaten zahlen heute schon Europäische Union als Projekt für die Uni-
schen Union (EU) in bisher ungekanntem mit dem Euro-Bargeld. Slowenien trat onsbürger greifbar zu machen.
Ausmaß offenbarten, wird in der EU erneut zum 1. Januar 2007 als erstes Neumit-
über die Notwendigkeit eines „Europa der glied der Eurozone bei. In die Zeit von
Projekte“, oft auch „Europa der Resultate“ Kommissionspräsident Delors fällt auch Europapolitik sichtbar machen
genannt, diskutiert. Diese Forderung zielt die Verabschiedung des Vertrags von
darauf ab, die Bürgerinnen und Bürger
Maastricht, mit dem die Europäischen Die Europäische Union und ihre Mitglied-
wieder stärker in den Blick der Europapo-
Gemeinschaften durch zwei weitere Säu- staaten haben sich seit der Einheitlichen
litik zu nehmen. Die EU muss die Unions-
len der Zusammenarbeit flankiert wur- Europäischen Akte intensiv mit zwei
bürger nicht nur mit guter Politik über-
zeugen, sondern auch die Kommunikation den, die Gemeinsame Außen- und Sicher- Großthemen, dem institutionellen Re-
im Mehrebenensystem der EU verbessern heitspolitik (GASP) sowie die Kooperati- formprozess und der Erweiterung, be-
und vor allem eine Orientierung im Zeital- on in Fragen der Innen- und Justizpolitik. fasst. Kommunikation über das „Alltags-
ter der globalisierten Moderne bieten. Be- Die Europäische Union als Dach der drei Europa“, das sich im Hintergrund seit den
nötigt wird eine plausible Antwort auf die Säulen war geboren. Römischen Verträgen kontinuierlich wei-
Frage, wozu die Unionsbürger die EU auch Es waren ehrgeizige Projekte, versehen terentwickelt hat, ist dabei oft zu kurz ge-
in Zukunft brauchen werden. Das politische mit entsprechenden Zeit- und Umset- kommen. Das geforderte „Europa der Pro-
Projekt Europa kann erst dann eine neue zungsplänen, durchgesetzt von Personen jekte“ oder der „Resultate“ ist in vielen Be-
Faszinationskraft und Akzeptanz gewin- vom Schlage eines Delors, die das „euro- reichen entweder schon Realität – insbe-
nen – so eine der Hauptthesen von Almut päische Fahrrad“ nach einer Phase der sondere durch die Verwirklichung des
Möller – wenn es in der konkreten Lebens- Stagnation in den Siebziger- und Achtzi- Binnenmarktes –, oder aber auf den Weg
realität der Bürger überzeugt und zur glei- gerjahren des 20. Jahrhunderts wieder gebracht – wie es die vielen Konzepte,
chen Zeit in Großprojekten (z.B. in einer anzuschieben vermochten. Darüber hi- Programme und Aktionspläne etwa in der
engeren sicherheitspolitischen Integration) naus war es auch die neue Lage auf dem Innen- und Justizpolitik, der Außen- und
eine Antwort auf transnationale Problem- europäischen Kontinent nach dem Ende Sicherheitspolitik, der Forschungs- und In-
lagen zu bieten vermag. Während der des Ost-West-Konflikts, die die 1990er- novationspolitik, der Sozial- und zuletzt
deutschen EU-Präsidentschaft wurden da- Jahre zu einem europäischen Jahrzehnt auch der Klima- und Energiepolitik deut-
zu Akzente gesetzt. S mit erheblicher Dynamik machten. Die in- lich machen. In der Europäischen Union
stitutionellen Grundlagen für die Wieder- gibt es heute Unmengen von „Projek-
vereinigung des Kontinents wurden mit ten“ – vielleicht so viele, dass der Blick auf
den Vertragsreformen von Amsterdam das große Ganze manchmal verstellt ist.
Europa ist kein Selbstläufer (1999) und Nizza1 (2003) gelegt und die Dass diese Projekte freilich nicht alle op-
Erweiterung um (zunächst) zwölf neue timal und reibungslos funktionieren, hat
„Europa ist wie ein Fahrrad. Hält man es Mitglieder beschlossen, die zum 1. Janu- mit den zunehmenden Interessenlagen in
an, fällt es um.“ Diese Worte Jacques De- ar 2007 mit dem Beitritt von Bulgarien und der wachsenden Europäischen Union so-
lors, von 1985 bis 1995 Präsident der Euro- Rumänien zur Europäischen Union abge- wie mit unzureichenden institutionellen
päischen Kommission, werden häufig be- schlossen wurde. Strukturen zu tun. Es geht also nicht da-
müht, um einen besonderen Wesenszug Seit den negativen Verfassungsreferen- rum, das Rad neu zu erfinden. Bestehen-
der Europäischen Union (EU) zu beschrei- den in Frankreich und den Niederlanden de und künftige europapolitische Projek-
ben. Das Rad der europäischen Integrati- im Frühsommer 2005 wird in der Europäi- te benötigen jedoch eine neue Informa-
on müsse am Laufen gehalten werden, an- schen Union nun wieder verstärkt über tions-, Kommunikations- und Partizipati-
sonsten drohe Stillstand, oder – das Bild die Notwendigkeit eines „Europa der Pro- onskultur3 in der Europäischen Union und
vom „Umfallen“ legt dies nahe – sogar ein jekte“ diskutiert. Diese Forderung, oft ihren Mitgliedstaaten. Denn aufgrund
Scheitern des Integrationsprozesses. auch als „Europa der Resultate“2 bezeich- der sprichwörtlichen aber auch fakti-
Nach der europäischen Durststrecke zwi- net, ist mittlerweile fast zu einem Allge- schen „Ferne“ ist europäische Politik für
schen den Jahren 1973 und 1986, für die meinplatz in der europapolitischen De- den Bürger heute noch zu wenig erfahr-
der Begriff der „Eurosklerose“ geprägt batte geworden und oft ist nicht klar, was bar. Europapolitik erreicht den Bürger in
wurde, kann die Zeit unter Delors rückbli- genau mit diesem Schlagwort gemeint ist. der Regel erst durch eine Übersetzungs-
ckend als ein goldenes Zeitalter der euro- Im Grunde zielt der Slogan darauf ab, leistung der nationalen, regionalen oder
päischen Integration bezeichnet werden. den Bürger wieder stärker in den Blick der kommunalen Ebenen und ist damit für ihn
Große und ehrgeizige Ziele wurden for- Europapolitik zu nehmen. Die Referenden nicht mehr als „europäisch“ zu identifizie-
muliert und erreicht. Mit der Einheitlichen haben eine Vertrauens-, Legitimations- ren. Europa ist damit kein Bezugspunkt für
Europäischen Akte, die am 1. Juli 1987 in und Akzeptanzkrise der Europäischen die meisten Unionsbürger. Beteiligungs-
Kraft trat, wurde die Vollendung des eu- Union in bisher unbekanntem Ausmaß of- möglichkeiten sind trotz der wachsenden
ropäischen Binnenmarktes organisiert. fenbart. Die Europäische Union muss auf Bedeutung des Europäischen Parlaments
Delors war eine zentrale Figur in diesem diese Krise nicht nur konzeptionell rea- immer noch gering ausgeprägt.

95
Almut Möller

Unter demokratietheoretischen Gesichts- Eine der Kommunikationsinitiativen ist


punkten ist es jedoch für ein politisches die Stärkung der Rolle der Bürger durch
System notwendig, die Bürger in den po- (politische) Bildung. Bundesbildungs-
litischen Entscheidungsprozess mit einzu- ministerin Annette Schavan unterhält sich
beziehen und dessen Ergebnisse vom in Ulm mit der Schülerin Uta Rothermel. Die
Volk legitimieren zu lassen.4 Grundbedin- Ministerin besuchte das Ulmer Hans und
gung für das Funktionieren demokrati- Sophie Scholl-Gymnasium am Europatag
scher Prozesse ist neben diesem Zustim- (22.1.2007). Anlässlich der deutschen
mungs- oder Ablehnungsrecht die ausrei- EU-Ratspräsidentschaft fand bundesweit
chende Bereitstellung und Vermittlung ein Aktionstag statt, an dem Schülerinnen
von Informationen. Auf der Grundlage und Schüler mit Europa vertraut gemacht
der bereitgestellten Informationen kann wurden. picture alliance/dpa
sich jeder und jede Einzelne ein Urteil
über die politischen Alternativen und
Handlungsmöglichkeiten bilden und die-
ses wiederum über dialogische Kommuni-
kationskanäle in den politischen Ent- tragen, dass sich die EU und ihre Mit-
scheidungsprozess einfließen lassen. Die gliedstaaten wieder verstärkt mit den De-
Europäische Union hat nach zahlreichen fiziten europäischer Kommunikationspoli-
institutionellen Reformen, besonders tik auseinander setzen. Die Europäische
nach der Vertragsrevision von Maastricht Kommission hat im Februar 2006 ihr
Anfang der 1990er-Jahre, bereits staatli- Weißbuch über eine europäische Kom-
che Qualitäten angenommen und greift munikationspolitik6 vorgelegt. Eine euro-
in viele Lebenssphären ihrer Bürger direkt päische Kommunikationspolitik auf allen
ein. Daher muss heute auch die EU als Ebenen der EU soll die Legitimität und Ak-
quasi-staatliches Gebilde an normativen zeptanz europäischer Politik sichern und
Kriterien demokratischen Regierens ge- dazu beitragen, das Demokratiedefizit
messen und den Anforderungen an de- der Union abzutragen.
mokratische Legitimität5 gerecht werden. Als der europäische Verfassungsvertrag7
nach einer langen Zeit des Ringens um
Detailbestimmungen schließlich von da-
Kommunikationspolitik als „weiches“ mals 25 EU-Staats- und Regierungschefs
Legitimationsinstrument am 29. Oktober 2004 in Rom feierlich un-
terzeichnet wurde, wurde dieser Moment
Neben der formalen Legitimation eines als historische Stunde in der Geschichte
politischen Systems über Institutionen und des europäischen Kontinents gefeiert.
Entscheidungsprozesse übernimmt gera- Die Herausbildung einer informierten eu-
de in der Europäischen Union die politi- ropäischen Öffentlichkeit war mit dem
sche Kommunikation eine zentrale Funkti- Verfassungsprozess jedoch nicht einher-
on als „weiches“ Legitimationsinstrument. gegangen, wie eine kurz nach der Unter-
Zum einen kann Kommunikationspolitik zeichnung der Verfassung erstellte Euro-
über die Leistungen eines politischen Sys- barometer-Umfrage offen legte.8 Über
tems informieren und diese für den Bürger die Hälfte der EU-Bürger sagte aus, we-
sichtbar und verständlich machen. In die- nig über den Verfassungsvertrag zu wis-
sem ersten Schritt fungiert Kommunikati- sen, lediglich elf Prozent gaben an, gut
onspolitik als Darstellungsinstrument der über das Dokument informiert zu sein. stelle einer schlichten Ergebnisproklama-
Leistungen eines politischen Systems und Alarmierend war die Zahl derjenigen, die tion.
ist ein Mechanismus zur Output-Legitima- noch nie etwas über die Verfassung ge- Durch eine Strategie der Öffnung der
tion. Zum anderen kann politische Kom- hört hatten: 33 Prozent hatten keinerlei Kommissionsaktivitäten gegenüber den
munikation einen dialogischen Austausch Kenntnis vom Verfassungstext. Die neue nationalen, regionalen und lokalen Ebe-
zwischen Regierenden und Regierten er- EU-Kommissarin für Kommunikationsfra- nen soll das Informationsangebot bes-
möglichen. Kommunikationspolitik trägt gen, Margot Wallström, reagierte auf ser auf den spezifischen Informationsbe-
somit zur Input-Legitimation eines Sys- diese alarmierenden Befunde und ver- darf der Bürger abgestimmt werden. Die
tems bei, indem sie die verschiedenen schrieb sich dem Ausbau einer aktiven Wahrung der nationalen, regionalen und
Meinungsströme in der Bevölkerung bün- Kommunikationspolitik als einem ihrer pri- lokalen Unterschiede soll ein zentrales
delt, kanalisiert und in den politischen mären Arbeitsziele. Sie skizzierte gleich Prinzip aller Vermittlungsmaßnahmen der
Entscheidungsprozess einspeist. Schließ- zu Beginn ihrer Amtszeit im Herbst 2004 – Kommission darstellen.
lich birgt politische Kommunikation die das Amt der Kommunikationskommissarin
Chance, Schritt für Schritt einen kollekti- war zum ersten Mal innerhalb des Kom-
ven Diskursraum zu schaffen, in dem sich missionskollegiums als eigenständige Zu- Kommunikationsinitiativen
die Teilnehmer als wechselseitig legitime ständigkeit eingerichtet worden – die der Kommission
und gleichberechtigte Gesprächspartner Eckpunkte ihrer Vision für eine dialogi-
anerkennen und so ein spezifisches Wir- sche Kommunikationspolitik: Gehör für Die Kommission legte angesichts der ge-
Gefühl entwickeln. Damit wäre ein be- die Belange der Menschen, eine Profes- scheiterten Referenden eine Reihe weite-
deutender Schritt in Richtung einer sozia- sionalisierung der Medienarbeit, die Per- rer Kommunikationsinitiativen vor. Zu-
len Legitimation der Europäischen Union sonalisierung europäischer Politik, eine nächst sollte ein im Juli 2005 erschienener
getan. zielgerichtete, objektive und verständli- Aktionsplan9 dazu dienen, „das eigene
Die gescheiterten Verfassungsreferenden che Informationsvermittlung und eine Haus in Ordnung zu bringen“ und die Or-
haben als eine Art Weckruf dazu beige- prozessbegleitende Kommunikation an- ganisation der Kommunikationspolitik

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griff das Weißbuch die fundamentale Kri-
DAS EUROPA DER PROJEKTE
tik am Demokratiedefizit der EU auf und
zielte insbesondere auf die Verbesserung
der sozialen Legitimation der Union
durch die Initiierung einer breiten öffent-
lichen Debatte als Grundlage einer euro- Wie sind nun diese Vorschläge zu bewer-
päischen Öffentlichkeit ab. Das Ziel der ten? Grundsätzlich fällt ins Auge, dass al-
Kommission war es, die Bürger über le fünf Kernbereiche, in denen Aktionen
Grenzen hinweg miteinander in Kontakt vorg