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Resumen realizado en el marco de la Oficina Jurídica por los Derechos Sociales

promovida por ATD Cuarto Mundo España

DECISIÓN DE FONDO

Fédération Internationale des Ligues des Droits de l’Homme (FIDH) c. Irlande

Réclamation n°110/2014

Adoption: 12 mai 2017

Notification: 22 juin 2017

Publicité: 23 octobre 2017

INTERPRETACIÓN EFECTUADA POR EL COMITÉ EUROPEO DE
DERECHOS SOCIALES EN CUANTO A VIVIENDA SOCIAL
En la Reclamación presentada por la Organización la Federación
Internacional de Ligas de Derechos Humanos (FIDH), esta alega una violación
de los artículos 11, 16, 17, 30 y E de la Carta Social Europea, leída por sí sola
o en relación con el artículo E, teniendo en cuenta el marco jurídico, político y
administrativo que gobierna la vivienda social en Irlanda.
Para centrar el comentario de esta Decisión en cuanto a la regulación y
disposiciones sobre el derecho a la vivienda de la Carta Social Europea (en
adelante CSE), hay que tener presente que la versión originaria de 1961 (a
diferencia de la revisada de 1996, en su art. 31) no reconoce explícitamente un
derecho específico, sino que lo incardina en dos preceptos, el art. 16 (derecho
a la familia a una protección social, jurídica y económica) y el art. 19 (derecho
de los trabajadores migrantes y sus familias a protección y a asistencia).
En ambos preceptos se establece como condición sine qua non, para la
protección global de la familia, la posibilidad de acceder a una vivienda
adecuada, por lo que se trata de un derecho relacionado con un bien superior
de especial protección que es el núcleo familiar.
En esta Decisión de Fondo que comentamos, la interpretación que hace
el Comité Europeo de Derechos Sociales (en adelante CEDS) con relación al
derecho social de acceso a la vivienda es que la CSE incardina el acceso a una
vivienda con un derecho superior que es la protección de la familia.
También es preciso recordar que el país –Irlanda- no tiene aceptado el
art. 31 de la CSE revisada (en adelante CSEr) y el Gobierno Irlandés en sus
alegaciones efectuadas al Comité considera que no se puede aceptar la
reclamación pues versa sobre el art. 31 y se confunde con el art. 16 de la CSE
por parte de la organización autora de la reclamación.
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El contenido del derecho a la vivienda se contempla en el artículo 31 de
la CSEr, donde se dice: “Para garantizar el efectivo ejercicio del derecho a la
vivienda, las Partes se comprometen a adoptar medidas destinadas:
1. a favorecer el acceso a la vivienda de un nivel suficiente.
2. a prevenir y paliar la situación de carencia de hogar con vistas a
eliminar progresivamente dicha situación.
3. a hacer asequible el precio de la vivienda a las personas que no
dispongan de recursos suficientes”.
En la interpretación que hace en la Decisión de la Reclamación que
estamos viendo, el CEDS utiliza la técnica de la conexión de derechos y ello se
traduce en la interdependencia sistemática del art. 31 CSEr para su efectividad
con el art. 16 CSE como la protección social, económica y jurídica de la familia,
la llamada protección indirecta por su conexión con otro derecho- sin olvidar de
analizar el impacto de la claúsula de no discriminación (art. E).
Convierte el derecho a la vivienda en un derecho de la familia, que debe
protegerse en el plano jurídico, económico y social.
Esta Decisión de Fondo utiliza otras fuentes internacionales en defensa
de derechos humanos, buscando la mejor apuesta a favor de los derechos
sociales, como son:
√ Artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales.
√ La Observación nº 4 del Comité de Naciones Unidas sobre los derechos
económicos, sociales y culturales en materia de vivienda, así como de la acción
desempeñada por el Relator especial de Naciones Unidas sobre el derecho a
una vivienda adecuada.
√ El artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950.
¿Qué determinan estos textos internacionales?

La Declaración Universal de los Derechos Humanos en el párrafo 1, del
art. 25, vino a introducir un reconocimiento expreso del Derecho a la Vivienda
al decir: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le
asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la
alimentación, el vestido, la vivienda […]”

En el mismo sentido otros textos internacionales, tales como el Pacto
Internacional de Derechos Económicos y Sociales, y Culturales de 1966, han
abundado en la misma idea, instando a los Estados firmantes a adoptar todas
las medidas necesarias para garantizar la materialización del derecho a una
vivienda digna.
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Concepto este de dignidad que conecta con la Observación General
núm. 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, de
Naciones Unidas, al introducir el derecho a la vivienda en el escenario del
“derecho a vivir, en seguridad, paz y dignidad, en alguna parte ”.

Así de acuerdo con el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (CDESC), la vivienda adecuada debe cumplir una serie de
requisitos, “y en particular debe ser de calidad suficiente, para asegurar la
protección frente a los elementos, reflejar las necesidades culturales de sus
ocupantes (por lo que incluye vehículos, caravanas, campamentos y otras
estructuras no permanentes), estar conectada a suministros y saneamiento
públicos y a servicios públicos y oportunidades de trabajo a través de una
infraestructura adecuada, así como incluir una protección adecuada frente al
desahucio forzado o sumario y ser asequible ”.

Además, según el informe emanado de la Oficina el Alto Comisionado de
la Naciones Unidas para los Derechos Humanos, y la ONU-Hábitat, para que
una vivienda sea adecuada debe reunir como mínimo los siguientes criterios:

“La seguridad en la tenencia: esto es protección contra el desalojo forzoso, el
hostigamiento y las amenazas:

— Disponibilidad de los servicios materiales, instalaciones e
infraestructura; la vivienda no es adecuada si sus ocupantes no tienen agua
potable, instalaciones sanitarias adecuadas, energía para la cocción, la
calefacción y el alumbrado, y conservación de alimentos o eliminación de
residuos.

—Asequibilidad; la vivienda no es adecuada si su costo pone en peligro
o dificulta el disfrute de otros derechos humanos por sus ocupantes.

—Habitabilidad, la vivienda no es adecuada si no garantiza seguridad
física o no proporciona espacio suficiente, así como protección contra el frío, la
humedad, el calor, la lluvia, el viento u otros riesgos para la salud y peligros
estructurales.

—Accesibilidad, la vivienda no es adecuada si no se toman en
consideración las necesidades específicas de los grupos desfavorecidos y
marginados.

Es a esta referencia a la que se remite el CEDS, valorando en la
Decisión que “una vivienda adecuada debe ser habitable en el sentido de que
debe proporcionar una espacio adecuado y protección contra el frío, la
humedad, calor, lluvia, el viento u otros peligros para la salud, riesgos debidos
a defectos estructurales”. Además “una vivienda adecuada debe incluir ciertas
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instalaciones esenciales para la salud, la seguridad, la comodidad y la
nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deben
tener acceso permanente a los recursos naturales y comunitarios, agua
potable, energía para cocinar, calefacción e iluminación, conservación de
alimentos, sistema de eliminación de desechos”.

Fundamenta como vemos esta valoración en jurisprudencia que ya
había pronunciado con anterioridad y en esos otros textos, en el sentido de dar
efectividad al derecho a la vivienda por parte de los Estados con obligaciones
de resultado.

En la decisión de fondo (“sentencia”) que estamos examinando el CEDS
no efectúa sólo un análisis de las leyes irlandesas, sino también el examen de
las políticas económicas y sociales, y las practicas ejecutivas llevadas a cabo
para hacer efectivos los derechos sociales involucrados. Y pone como
referencia la interpretación del principio de efectividad de los derechos
humanos, plasmado en la primera Decisión en 1999 en respuesta a la
Reclamación de la Comisión Internacional de Juristas (ICJ) contra Portugal, de
1998, Decisión Fondo de 9 de septiembre de 1999, en el sentido de que no
puede ser un reconocimiento de derechos sólo teórico, sino que impone
obligaciones de resultado al Estado Irlandés, al objeto de dar efectividad el
derecho a la vivienda.

Esta interpretación y orientación fue confirmada y así hace referencia en
esta Decisión de Fondo 110/2014 que vemos contra Irlanda, en la
Reclamación 39/2006 contra Francia por parte de FEANTSA (Federación
Europea de Asociaciones Nacionales que trabajan con las personas sin hogar),
Decisión de Fondo de 5 de diciembre de 2007, en lo que en síntesis los
Estados tienen la obligación de:

a) Utilizar los medios (normativos, financieros, operativos) que permitan
avanzar de manera efectiva hacia el logro de los objetivos fijados por la
Carta.
b) Llevar a cabo estadísticas dignas de ese nombre, que permitan
comparar las necesidades con los medios y resultados.
c) Llevar a cabo verificaciones periódicas de la eficacia de las estrategias
utilizadas.
d) Definir las metas intermedias que deben alcanzarse, evitando posponer
indefinidamente la verificación de los resultados.
e) Prestar especial atención al impacto que sus decisiones tienen en todas
las categorías de sujetos afectados, en particular en los más
vulnerables

Con esta valoración el Comité observa que las autoridades irlandesas no
han compilado datos estadísticos exhaustivos sobre el estado de la vivienda
social desde 2002 y que no existe un calendario nacional para su renovación,
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lo que viene a poner de manifiesto la línea mantenida en varias decisiones
sobre reclamaciones colectivas de la exigencia del conocimiento estadístico en
el sentido del respeto de la CSE y no cumple con las obligaciones que son
esenciales para los Estados en relación al derecho a la vivienda.

También es destacable la observación del CEDS acerca de que la
“gestión del parque de viviendas sociales es responsabilidad de las autoridades
locales, que tienen en particular la obligación de garantizar la adecuación del
suministro y la suficiencia de las condiciones de vivienda” y argumenta el
CEDS que las disposiciones de la Ley de vivienda todavía no están en vigor, lo
que pone de relieve que el organismo de control de la CSE verifica los
resultados alcanzados con los medios.

Recuerda el Comité Europeo de Derechos Sociales que las partes
deben promover la protección de la familia mediante la construcción de
viviendas adaptadas a las necesidades de éstas.
En suma lo que hace el CEDS con su interpretación es verificar con los
resultados si el Estado parte –Irlanda- ha alcanzado los objetivos de la CSE.

En vista de lo anterior, el Comité concluye que el Gobierno no ha tomado
medidas adecuadas de manera oportuna para garantizar el derecho a
proporcionar viviendas adecuadas a un número importante de familias que
viven en viviendas sociales y por lo tanto, hay una violación del artículo16 de la
CSE al no tutelar adecuadamente a la familia y sus derechos.
En cuanto a la vulneración del artículo 30 de la CSEr manifestado por la
organización, el Comité también toma nota de que el Gobierno ha tomado
varias medidas para mejorar la situación de los ocupantes de viviendas
sociales ubicadas en las zonas más desfavorecidas y cita - Plan de Acción
Nacional para la Integración Social 2007-2016, Acción Social Nacional Alivio de
la pobreza, Programa nacional de reformas para Irlanda, Estrategia para
viviendas sociales hasta 2020, Pasarela al empleo y, sobre todo, proyectos
específicos para la rehabilitación local-. Por lo tanto resuelve que existe un
enfoque coordinado en general en Irlanda para combatir la pobreza y combatir
la exclusión social en general, en el sentido de como también se indicó en su
evaluación de 2013 de la situación relativa al artículo 30 en el contexto de
procedimientos de informes (Conclusiones 2013).
Por su interés e importancia y por haberse inspirado el CEDS en las
Observaciones interpretativas al desarrollo del artículo 30 de la CSEr llevado a
cabo en el procedimientos de informes-conclusiones de 2003 es interesante la
clarificación que el CEDS hace en el sentido de que “vivir en situaciones de
pobreza y exclusión socava la dignidad del ser humano, y que se requiere que
los Estados Partes implementen el derecho a la protección contra la pobreza y
exclusión social a través de medidas para promover el acceso a los derechos
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sociales fundamentales, incluido el empleo, la vivienda, la formación, la
educación, la cultura y la asistencia social y médica y las medidas en cuestión
no solo deberían centrarse en el fortalecimiento del acceso a los servicios
sociales, sino también en la “supervisión y aplicación, mejorando los
procedimientos en torno a los beneficios y servicios, así como a su gestión,
para proporcionar mejor información sobre los derechos sociales y los
beneficios y servicios relacionados, eliminar las barreras psicológicas y
socioculturales para acceder a los derechos y, de ser necesario, enfocarse de
manera muy precisa en los grupos y regiones más vulnerables”.
Entiende el CEDS y llega a la conclusión de que la interpretación del artículo 30
responde tanto a la protección contra la pobreza (precariedad social) como a la
protección contra la exclusión social (desde el punto de vista de barreras u
obstáculos a la inclusión y participación ciudadana, de manera autónoma o en
combinación con otras disposiciones relacionadas de la Carta ).
En suma el Comité destaca el vínculo muy estrecho entre la efectividad del
derecho consagrado en el artículo 30 y el disfrute de los derechos reconocidos
en otros derechos de la CSE (por citar derecho al trabajo, acceso a la
asistencia sanitaria, prestaciones de la seguridad social, protección social,
jurídica y económica de la familia, como los niños y adolescentes, derecho a la
vivienda, incluida la no discriminación de la cláusula E de no discriminación
basada en la pobreza) llevadas a cabo en Declaración de Interpretación sobre
el artículo 30, conclusiones 2003.
Concluye el CEDS aplicando la jurisprudencia consagrada de un
enfoque coordinado para valorar la violación de la disposición prevista en el
artículo 30 de la CSEr y constata que la evidencia del nivel insuficiente de
vivienda social para las familias, en violación del artículo 16, no permite al
Comité, por sí solo, determinar que la protección contra la pobreza y la
exclusión social de las personas a vivir en viviendas sociales es inadecuado en
Irlanda.