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Ernani Contipelli

Pos-Doctor en Derecho Constitucional Comparado


Universidad Complutense de Madrid
Doctor en Derecho del Estado/Tributario - PUC/SP

Federación y Estado Autonómico:


Estudio de Derecho
Constitucional Comparado
Brasil-España

Granada, 2012
BIBLIOTECA COMARES DE CIENCIA JURÍDICA

© Ernani Contipelli
Editorial Comares, S.L.
C/ Gran Capitán, 10 - Bajo
18002 Granada
Tlf.: 958 465 382 • Fax: 958 272 736
E-mail: libreriacomares@comares.com
http://www.editorialcomares.com
http://www.comares.com
ISBN: 978-84-9836-945-8 • Depósito legal: Gr. 1.660/2012
Fotocomposición, impresión y encuadernación: comares
SUMARIO

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1.  Consideraciones iniciales y metodológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7


1.1.   Derecho Constitucional Comparado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.2.   Formas de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.3.  Federación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

2.  Características comunes al federalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16


2.1.   Mínimo de Dos Niveles de Poder (Central y Subcentral) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
2.2.   Descentralización Constitucional: Autonomía y Competencias . . . . . . . . . . . . . . 18
2.2.1.  Procesos de Federalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2.2.2.  Autonomía Financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.3.   Participación de las Entidades Subcentrales en la Voluntad Central . . . . . . . . . . . 25
2.4.   Existencia de Órgano encargado de solucionar conflictos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

3.  Federalismo y Estado Autonómico: Brasil y España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29


3.1.   Características Comunes al Federalismo y Estado Autonómico . . . . . . . . . . . . . . 39
3.1.1.  Niveles de Poder y Acceso a la Autonomía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
3.1.2.  Descentralización Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
3.1.2.1.  Comunidades Autónomas y Estados-miembros . . . . . . . . . . . . 47
3.1.2.2.  Distribución de Competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
3.1.2.3.  Autonomía Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
3.1.2.4.  Autonomía Financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
3.1.2.4.1.  Sistema Financiero Autonómico (España) . . . . . . . 86
3.1.2.4.2.  Sistema Financiero Federativo (Brasil) . . . . . . . . 97
3.1.2.3.3.  Esfuerzo Comparativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
3.1.3.  Bicameralismo: Senado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
3.1.4.  Tribunal Constitucional y Supremo Tribunal Federal . . . . . . . . . . . . . . . 122
X federación y estado autonómico: estudio de derecho constitucional comparado brasil-españa

3.1.4.  Otras características . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145


3.1.4.1.  Intervención Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
3.1.4.2.  Hechos diferenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
AGRADECIMIENTOS

A la Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES)


y al Instituto de Derecho Comparado de la Universidad Complutense de Madrid,
representado por los Profesores Rosa María Moreno Florez y José Ignácio Rubio
San Roman, que posibilitan la realización del presente trabajo de investigación.
A los miembros del Departamento de Derecho Financiero y Tributario de la
Universidad Complutense de Madrid, en especial, a los Profesores José Manuel
Almudí Cid, Cristina García-Herrera Blanco y para Teresa García Martín, por todo
su apoyo en la realización de este trabajo.
A los Profesores José Manoel de Arruda Alvim Netto, Enric Argullol i Murga-
das, Francisco Fernández Segado, Tania Groppi y Maria José Falcon y Tella, por
participar y contribuir en mi trayectoria académica.
Para mi familia, sobretodo, Rosa, Cinara y Nelson, que siempre estuvieran a
mi lado.
A todos que contribuyeran para realización de este trabajo: en Brasil, Andre,
Dave, Marcelo, Thiago, y, sobre todo, al Profesor Felipe Chiarello; en Italia, Irene,
Nicola, Valéria y todos los demás amigos de la Universidad de Siena, y en España,
para todos los amigos de la Universidad Complutense como Fadia, Zélia y, espe-
cialmente, Antonia, por su dedicación y ayuda en la revisión de la obra.
PRESENTACIÓN

Las razones que ha podido tener el autor de este libro para pedirme su presen-
tación no puede ser otra que, aparte de la amistad que hemos trabado en el último
año, el hecho de haber asistido desde sus orígenes a la elaboración de la obra que
ahora se publica. Me cumple por tanto decir algo del profesor Contipelli, doctorado
en Derecho en su país natal —Brasil—, y de su trabajo.
El profesor había realizado una corta estancia en la Universidad Complutense,
el la Facultad de Derecho, hace ya algunos años, antes de materializar su proyecto
de trabajar durante un periodo más largo, lo que inició en el pasado curso académi-
co, que por su especialización le vinculó al Departamento de Derecho Financiero
y Tributario.
Quiero decir con esto que acudió a mi despacho, me explicó su proyecto, y
comenzamos a conversar sobre los temas que más le interesaban. Ya, desde estos
primeros momentos, me llamó la atención su dedicación y su capacidad de trabajar
porque rara vez teníamos una nueva conversación sin que acudiera tras haber leído
la bibliografía que había sido comentada en la reunión anterior. Reconozco que,
por este motivo, siempre creí que culminaría con buen fin la tarea que se había
fijado. Tarea compleja porque el tema elegido (en un principio era la de abordar el
estudio comparado de los conceptos de autonomía financiera y solidaridad en Brasil
y España) se fue transformando, primeramente, hacía los aspectos constitucionales
del problema y, después, hacia la cuestión de las diferencias entre los regímenes de
financiación de que disfrutaban —o podían disfrutar— las Comunidades Autónomas
dentro del marco constitucional.
Su interés por estas materias venía dado por su trayectoria anterior como inves-
tigador en Brasil, donde había ya realizado una interesante publicación sobre los
problemas de solidaridad en el plano constitucional y financiero: «Solidariedade
Social Tributária» (Editorial Almedina Sao Paulo, 2010).
En esta publicación defendía una concepción del Derecho entendiéndolo
como conjunto de valores materiales y principios a respetar por el poder —o los po-
XIV federación y estado autonómico: estudio de derecho constitucional comparado brasil-españa

deres— lo que, en el caso del Estado social de Derecho, exige la consideración de la


igualdad como valor fundamental y, por ende, la solidaridad. Esta reflexión aplicada
al ámbito tributario se manifiesta en la necesidad de una tributación que responda a
estos principios y un gasto público de carácter redistributivo.
Este planteamiento, por otra parte muy ortodoxo, cuando es trasladado al ámbi-
to del federalismo fiscal, ha de ser reelaborado, pues la pertenencia del ciudadano-
contribuyente a un gobierno subcentral dotado constitucionalmente de autonomía,
para el ingreso y el gasto, le exige pronunciarse sobre un nuevo equilibrio entre
aquellos valores considerados en la exclusiva vertiente de los individuos —que son,
como se dice en ocasiones, quienes pagan impuestos y se benefician de los servi-
cios públicos— y la desigualdad que necesariamente conlleva la descentralización
política y financiera de cualquier Estado.
A lo largo del periodo de investigación realizado en España, y persiguiendo
los objetivos antes señalados, el autor no ha dudado en estudiar todo lo que resul-
taba necesario para adentrarse en el tema central: la Constitución española, nues-
tra historia, la doctrina económica del Federalismo fiscal, etc. etc. Es decir, no ha
escatimado esfuerzos para conocer todo aquello que podríamos considerar como
«cuestiones previas» al problema de la financiación autonómica. Toda esta tarea le
ha conducido a un necesario y extenso esclarecimiento de los aspectos constitucio-
nales del tema, tanto en el Derecho español como en el de Brasil, y de ahí nace una
larga investigación sobre la perspectiva constitucional que alcanzó una extensión y
rigor que la hicieron merecedora de ser tratada con independencia, siendo objeto
de una publicación principalmente dedicada a estas materias que aparecen como
preámbulo al estudio de los aspectos de financiación territorial.
Ahora bien, no debe concluirse que estamos ante una obra en la que el autor
se limite a aprovechar sus anteriores trabajos sobre estas cuestiones, a lo que sólo
añadiría la información obtenida en relación al derecho español, porque su pen-
samiento ha ido evolucionando a medida que estudiaba y comprendía una nue-
va dimensión de los problemas. Como ejemplo, advertiré a los lectores que, si la
solidaridad era la preocupación que constituyó el punto de partida para el autor,
inclinándose en un primer momento por la idea de que, en un Estado, solidaridad
e igualdad venían a ser dos valores complementarios y dialécticamente unidos, una
vez estudiados los planteamientos de la doctrina del federalismo fiscal de segunda
generación, así como el sistema autonómico español, su pensamiento enseguida
captaría una nueva perspectiva del tema cuyo mejor ejemplo es el propio título de
la obra donde se resalta el problema de las posibles asimetrías en el funcionamiento,
las competencias y la financiación de los gobiernos subcentrales, y su incidencia
en el equilibrio que debe mantenerse entre la autonomía y la solidaridad, los dos
grandes principios informadores de las Haciendas federales.
En esta perspectiva, estamos, por tanto, ante una verdadera reelaboración de
su obra anterior, que nos conduce a una nueva dimensión del problema respecto
presentación XV

de sus anteriores postulados: la posibilidad de que la organización territorial de un


Estado responda también a la idea de desigualdad, o de asimetría, si así queremos
expresarlo.
Es más, en la medida en que cada avance en su indagación le lleva a más
preguntas y dudas que respuestas —ha sido necesario fijar fronteras a su proyecto
para lograr unos objetivos posibles y abarcables— actualmente se ocupa en la am-
pliación de su primer horizonte añadiendo también elementos de la experiencia
italiana.
No nos queda ya sino felicitarnos por disponer de una obra en la que se expo-
nen comparativamente los sistemas de descentralización política y financiera brasi-
leño y español, analizado ello con una perspectiva abierta, en cuanto a la amplitud
que puede darse al hecho autonómico o federal, pero que no renuncia al reconoci-
miento de un conjunto de valores, especialmente la solidaridad, que necesariamen-
te constituyen el trasfondo del Estado social. También agradecer al autor el trabajo
incansablemente realizado y la honestidad con que lo ha llevado a término.
Madrid, noviembre de 2011
Antonio Cayón Galiardo
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
de la Universidad Complutense