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Pontificia Universidad Católica del Ecuador

Facultad de Economía

NUEVOS APORTES
A LA ECONOMÍA
PAOLA GUTIÉRREZ CÁRDENAS
JULIO ALBERTO LÓPEZ PEÑA
PAULINA BURBANO DE LARA

Premio de la Fundación
Hanns Seidel Ecuador
a las mejores disertaciones
de grado de la Facultad
de Economía de la PUCE

Noviembre 2012
Pontificia Universidad católica del ecUador

Dr. Manuel Corrales Pascual, S.J.


RECTOR
Ing. Pablo Iturralde Ponce
VICERRECTOR
Dra. Patricia Carrera Burneo
DIRECTORA GENERAL ACADÉMICA
Eco. Mónica Mancheno Karolys
DECANA DE LA FACULTAD DE ECONOMíA

nUevos aPortes a la econoMÍa

Paola Gutiérrez cárdenas


Julio alberto lópez Peña
Paulina Burbano de lara

ISBN: 978-9978-77-193-8
Nº de derecho autoral: 040163

© facultad de economía. PUce

facultad de economía
av. 12 de octubre y robles
Telfs.: (593-2) 2991700/2991759

Diseño e impresión
PPl impresores
pplimpresores@gmail.com

Impreso en Quito–Ecuador
noviembre 2012

con el auspicio de la fundación Hanns seidel


ÍNDICE GENERAL

Presentación 9

El trabajo de la Fundación Hanns Seidel en el Ecuador 11

Desigualdad laboral en Ecuador: brechas salariales entre hombres y


mujeres en la escala superior jerárquica
Paola Gutiérrez Cárdenas 15

Introducción 21

Hipótesis de trabajo 23
Preguntas de investigación 23
Objetivos 24

Metodología del trabajo 25


Modelo de ingreso 25
Descomposición de Blinder-Oaxaca 26
Fundamentación teórica 29
Feminismo y pensamiento económico 29
Flujo circular de la renta ampliado: producción y reproducción 31
Inequidad de género en el mercado laboral 35
Teoría del capital humano 36
Teorías de la discriminación 40
Evolución de la situación laboral en Latinoamérica 54
Inserción de la mujer en el mercado laboral latinoamericano 58
Situación del empleo femenino en Ecuador 61
Características de la ocupación femenina 64
Salarios en el mercado laboral ecuatoriano por sexo 68
Las empresas ecuatorianas y sus representantes legales para el 2008 71
Fuentes de datos 71
Descripción de las empresas con mujeres gerentes 72
Descripción de las mujeres gerentes ecuatorianas 76
Análisis de salario de hombres y mujeres gerentes en Ecuador 78
Brechas salariales de gerentes en el año 2008 85
Conclusiones 92
Recomendaciones 94

Referencia bibliográfica 96
Anexos 100

–5–
Las fallas del sistema de regulación financiera internacional durante la
crisis financiera de 2007
Julio Alberto López Peña 105

Introducción 109

Capítulo I: Metodología de trabajo 111


Planteamiento del problema 111
Metodología de investigación 113
Hipótesis de trabajo 114
Objetivos 115

Capítulo II: Fundamentación teórica 116


Definición de regulación 116
Evolución de las teorías de regulación en la economía 116
Enfoques de la teoría de la regulación 121
Teoría de la regulación financiera 124
Justificaciones para la regulación financiera 126
Riesgos dentro del sistema financiero 129
Objetivos de la regulación financiera 129
Modalidades de la regulación financiera 130

Capítulo III: Evolución del sistema financiero internacional 132


Sistema de Bretton Woods 132
Los años 80: Crisis de la deuda 134
Los años 90: Crisis en economías emergentes 135

Capítulo IV: Regulación financiera internacional en la actualidad 140


Instituciones reguladoras a nivel internacional 140
Instituciones reguladores por sectores 150
Pilares de la regulación financiera internacional 154
Naturaleza y alcance de la regulación financiera internacional 155
Características generales 156

Capítulo V: Crisis financiera del 2007: Origen e implicaciones 158


Orígenes 158
Proceso de titulización 161
Implicaciones de la crisis financiera 164
Precisiones finales 167

Capítulo VI: Los fallos en la regulación financiera durante las crisis


y sus respuestas 169
Gestión del riesgo 169
Los acuerdos de Basilea en el contexto de crisis 172
El Fondo Monetario Internacional y sus reformas 180
El nuevo Consejo de Estabilidad Financiera 184

–6–
Resultados 186
Conclusiones 188
Recomendaciones 190

Referencia bibliográfica 192


Anexos 199

Análisis de la sostenibilidad de la rehabilitación del Centro Histórico


de Quito, ejecutada entre 1989 y 2009
Paulina Burbano de Lara 203

Introducción 207

Metodología de trabajo 211

Capítulo I: Fundamentación Teórica 213


La gestión de los gobiernos locales en la revitalización urbana 213
Evaluación del marco teórico 217

Capítulo II: Nivel de preservación y entorno institucional del Centro


Histórico de Quito 219
Descripción del Centro Histórico 219
Nivel de Preservación 227
Regulación del uso de la tierra y políticas públicas 230
Instituciones públicas y privadas. Decretos de creación, roles,
atribuciones y funciones. 235
Planes y programas de rehabilitación del patrimonio urbano 239
El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito y su rol en el desarrollo
del Centro Histórico 242

Capítulo III: Sostenibilidad económica 249


Población residente en el Centro Histórico de Quito 249
Caracterización de la población económicamente activa y del empleo en el
Centro Histórico de Quito 251
Accesibilidad y atractivos del área 257
Factores relevantes en el proceso de regeneración y recuperación del área del
Centro Histórico de Quito 267

Capítulo IV: Sostenibilidad social 280


La vivienda y la población en el Distrito Metropolitano de Quito y el
Centro Histórico de Quito 280
La disponibilidad de servicios básicos 286
La pobreza en el área del DMQ y del CHQ 287
Capítulo V: Resultados, conclusiones y recomendaciones 296
Resultados 296

–7–
Conclusiones 306
Recomendaciones 309
Referencia bibliográfica 311

–8–
Presentación

La mayor de las oportunidades que el ser humano puede tener es compartir


su experiencia, sus valores y su conocimiento con aquella sociedad que de
una u otra manera ha apoyado para su crecimiento personal. Esta realidad
también se aplica, y con mayor responsabilidad, a las instituciones de Edu-
cación Superior, que en última instancia deben generar los conocimientos
necesarios que permitan aquel salto cualitativo que siempre se ha anhelado
y se anhelará.

En este año 2012, la Facultad de Economía de la Pontificia Universidad


Católica del Ecuador y la Fundación Hanns Seidel, ponen a consideración de
todos ustedes, el segundo número de su revista: “Nuevos aportes a la
Economía”, en la cual se presentan tres de las disertaciones de grado de-
sarrolladas en la Facultad, y, que han merecido un reconocimiento especial
en función de su temática, su claridad expositiva y su aporte a problemáticas
de interés social.

Las investigaciones aquí presentadas abordan temas que despiertan grandes


inquietudes, tanto académicas como sociales. Es así que Paola Gutiérrez, a
través de su Disertación: “Desigualdad laboral en Ecuador: brechas salariales
entre hombres y mujeres en la escala superior jerárquica”, realiza un análisis
de la desigualdad en el mercado laboral desde la perspectiva de género, eva-
luando las diferencias salariales entre hombres y mujeres gerentes para el
año 2008. De igual manera, Julio López en su Disertación intitulada: “Las fa-
llas del sistema de regulación financiera internacional durante la crisis fi-
nanciera de 2007”, reflexiona sobre el papel de los organismos reguladores
del sistema financiero internacional en la última crisis del año 2007. Final-
mente, Paulina Burbano de Lara, en el ámbito del desarrollo local, evalúa el
proceso de rehabilitación del Centro Histórico de Quito en los últimos 20 años,
con su Disertación: “Análisis de la sostenibilidad de la rehabilitación del Centro
Histórico de Quito, ejecutada entre 1989 y 2009”.

–9–
A nuestros tres apreciados graduados, nuestras más sinceras felicitaciones
por el esfuerzo desplegado en el desarrollo de estos trabajos; que este re-
conocimiento no sea más que un nuevo impulso para una vida profesional
llena de éxitos, y sobre todo, que su aporte sea nuevamente un ejemplo para
futuras investigaciones formativas, las cuales, también deben estar marcadas
por aquel compromiso social que como Universidad y Facultad nos hemos
impuesto: “La Excelencia Académica”.

Un especial agradecimiento a la Fundación Hanns Seidel, por su apoyo y


compromiso en el desarrollo de este nuevo número, a la Pontificia Universi-
dad Católica del Ecuador y sus autoridades, por su continuo estímulo y so-
porte; pero sobre todo a docentes y estudiantes, quienes comparten nuestras
aspiraciones.

Mónica Mancheno K.
Decana

Quito, noviembre de 2012.


el trabajo de la fundación Hanns seidel
en el ecuador

La Fundación Hanns Seidel es una institución alemana que cumple su misión


inspirada en “principios cristianos”. Fue fundada en el año 1967 y lleva el
nombre del Dr. Hanns Seidel (1901-1961), quien ocupó el cargo de Ministro
de Economía de Baviera (1947-1954) y fue Presidente del Gobierno de
Baviera (1957-1960). Los objetivos de la Fundación Hanns Seidel se orientan
exclusiva e inmediatamente a la utilidad pública, como la promoción de la
ayuda para el desarrollo. El lema "Al Servicio de la Democracia, la Paz y el
Desarrollo", orienta su accionar.

Actualmente la Fundación Hanns Seidel trabaja con más de 90 proyectos de


cooperación en 54 países. Sobre la base de democracia, paz y una economía
social de mercado la Fundación quiere contribuir al desarrollo sustentable en
nuestros países de cooperación.

Con respecto al trabajo internacional de la Fundación, el principio de au-


toayuda es el motivo decisivo de toda la cooperación. Las funciones de
política de desarrollo que corresponden a sus ideales social-cristianos son la
construcción y el fortalecimiento de una vida digna y humana.

• Como mediador y agente de diálogo la FHS ayuda a encontrar fórmulas de


con-senso en el plano político social interno y recomienda estrategias para
solucionar conflictos sociales.

• Como agente de redes promueve la creación de redes transnacionales y


fortalece la incorporación de sus contrapartes.

• Como think tank desarrolla conceptos de política y diálogo, cumple dentro


de Alemania y en el extranjero tareas de asesoría política y participa en el
discurso científico de relevancia política.

–11–
La Fundación trabaja en el Ecuador desde el año 1985. Se dedica principal-
mente a la formación superior y a la capacitación de una parte de la población
ecuatoriana que se encuentra en niveles de pobreza. El objetivo es mejorar
las oportunidades laborales de personas de escasos recursos económicos.

Desde hace algunos años atrás, la Fundación Hanns Seidel otorga becas a
estudiantes talentosos con bajos recursos económicos, los mismos que es-
tudian en universidades de renombre. Muchos de los ecuatorianos apoyados
hasta ahora por la Fundación, en su mayoría indígenas, desempeñan al mo-
mento cargos de liderazgo y participan activamente en el medio político-so-
cial. Esto, especialmente, gracias a la colaboración de la Pontificia
Universidad Católica del Ecuador (PUCE) y la Universidad San Francisco de
Quito (USFQ).

Con la Facultad de Economía de la PUCE mantenemos un Convenio me-


diante el cual apoyamos al Programa de Acción Social, cooperamos con la
presencia de expertos internaciones durante la Semana del Economista. Y
cada año se otorga el premio “Hanns Seidel” a las tres mejores disertaciones
de tesis dentro de los graduados de la Facultad de Economía.

La Fundación con su contraparte, la Corporación Autogobierno y Democracia,


auspicia seminarios, foros y publicaciones en los cuales se discuten
planteamientos políticos, económicos y jurídicos de actualidad. Dentro de este
contexto hemos cooperado también en varias publicaciones especializadas
con el Colegio de Economistas de Pichincha.

Los eventos y publicaciones apuntan a una aceptación de la diversidad cul-


tural, al entendimiento de la democracia, como también al fortalecimiento de
la conciencia social en la población ecuatoriana. Se han discutido profunda-
mente temas como “Socialismo del Siglo XXI”, “Libertad de Prensa y Demo-
cracia” y “Economía Social de Mercado versus Economía Social y Solidaria”.

Con la Fundación FIDAL y la Corporación CORSIAC realizamos “Foros de


Educación para la Democracia” y “Simulaciones Académicas” para jóvenes.
El objetivo es explicar el funcionamiento de un estado democrático y la im-
portancia de la participación ciudadana.

Conjuntamente con la Fundación FIDAL nos encontramos realizando un


proyecto de Cambio Climático y Gestión de Riesgos en ciudades fronterizas
en Ecuador, Perú y Colombia.
Con la Fundación Alianza Estratégica desarrollamos proyectos de capaci-
tación a gobiernos seccionales. Hemos trabajado bajo un Convenio de Coo-
peración tripartito con el Municipio de Cotacachi y con el Municipio de Pelileo.

Como contrapartes indígenas contamos con la participación del Instituto para


el Desarrollo Social y de las Investigaciones Científicas (INDESIC) y del Con-
sejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE).

La Fundación Hanns Seidel espera contribuir exitosamente por medio de


todas sus actividades a la construcción de un Ecuador mejor.

Henning senger
Representante de la Fundación Hanns Seidel en el Ecuador
www.fhs.ec

Quito, noviembre de 2012

–13–
Desigualdad laboral en Ecuador:
brechas salariales
entre hombres y mujeres
en la escala superior jerárquica

Autora: Paola Alexandra Gutiérrez Cárdenas

Director: Edwin Buenaño Hermosa

Quito, septiembre de 2011


Resumen

En el presente estudio se realizó un análisis de la desigualdad en el mercado


laboral desde la perspectiva de género a través de un estudio de las diferen-
cias salariales entre hombres y mujeres gerentes para el año 2008. Se realizó
un análisis descriptivo en el cual se encuentra que las brechas de salario exis-
ten a nivel de gerencia y que se amplían a medida que aumenta el salario de
los gerentes, lo cual puede estar relacionado con el tamaño de las empresas.
Además, se identificó que las empresas con mayores diferencias en los
salarios son aquellas cuyas actividades económicas son primarias; en cam-
bio, las que se dedican a servicios presentan mayor nivel de equiparación en
las remuneraciones. En cuanto a las características demográficas de los y
las gerentes, se encontró que las mujeres, en su mayoría, no son casadas y
son más jóvenes, en comparación con los hombres gerentes. La descom-
posición de Oaxaca Blinder encuentra tres componentes que explican la dife-
rencia salarial entre grupos, con esta metodología se halló que las mujeres
ganan 20% menos que los hombres, de lo cual 10% se explica por diferencias
en características observables, 8% por no observables y el restante 2% es la
diferencia cuando los dos componentes actúan juntos. Por último, al realizar
un análisis econométrico se encontró que existen algunos limitantes para la
entrada de mujeres a puestos jerárquicos en las empresas ecuatorianas,
entre ellos se identifica que el estado civil es uno de los principales.

Palabras claves: Feminismo, brechas salariales, género, descomposición


Oaxaca Blinder, discriminación, segregación, mercado laboral.

–17–
Cualquier sistema es en sí mismo una construcción intelectual
que algunos humanos han impuesto
a un conjunto de fenómenos y a sus explicaciones.

Funtowicz, Martinez Alier, Munda y Ravetz,


1999.
Introducción

La carrera laboral femenina ha enfrentado obstáculos que impiden su avance


y desarrollo. Algunos de estos obstáculos se presentan en el mercado laboral
como comportamientos sociales aprendidos y replicados. La discriminación,
segregación laboral, salarios reducidos, mayor carga total de trabajo (trabajo
remunerado y no remunerado), inestabilidad y flexibilidad laboral son algunos
de los factores que desembocan en un costo de oportunidad para las mujeres
entre el trabajo formal y las actividades de cuidado del hogar.

En el análisis del mercado laboral es importante mencionar que son las mu-
jeres quienes enfrentan tasas más altas de desempleo en edad de mayor par-
ticipación laboral, según Vásconez (2010), los hombres de entre 31 y 40 años
tienen una tasa de desempleo de 5,2%, mientras que las mujeres de la misma
edad alcanzan una tasa de 11,5% para el año 2009. La mitad de las mujeres
mayores de 18 años que se encuentran sin empleo, no buscan trabajo debido
a su limitante de tiempo por la dedicación a tareas domésticas. Otra carac-
terística diferenciadora del mercado laboral es el estado civil. Para el 2009,
las mujeres casadas que se declaraban inactivas correspondían al 44,6%
frente a 8,9% de los hombres casados. Dentro de esta problemática se añade
el hecho que las mujeres perciben ingresos más bajos que los hombres, en
marzo del 2006 la encuesta “Sistema Integrado de Encuestas de Hogares”
realizada por el INEC demostraba que los hombres ganaban en promedio
$317 y las mujeres $212. En el estudio sobre brechas salariales de Espinoza
y Sánchez (2009: 3), realizada con datos de las Encuesta de Condiciones de
Vida (ECV) del 2005 del INEC, se determina que la brecha salarial se
mantiene entre sexos:

El análisis de la brecha para distintas características socioeconómicas mostró


que los salarios de las mujeres se encuentran, en su mayoría, muy por debajo
de los salarios de los hombres.

Por lo tanto, se confirma la existencia de una diferencia salarial a favor de los


hombres en todos los cuantiles analizados. Estas afirmaciones evidencian la
problemática de los extremos de la estructura jerárquica laboral. En el ex-
tremo superior, se encuentran barreras como la falta de oportunidades y la
desigual compensación o reconocimiento del trabajo realizado. Mientras que

–21–
en el extremo inferior, se evidencian las brechas salariales, que ubican a las
mujeres en empleos de bajos salarios con pocas posibilidades de promoción;
ello, muchas veces se encuentra asociado a la interrupción de la carrera labo-
ral por atender otras responsabilidades. Este fenómeno conlleva la concen-
tración de mujeres en ocupaciones de baja calificación con bajos salarios a
pesar que su nivel de educación llegue a ser igual al de los hombres; a este
hecho, Giosa y Rodríguez (2010) lo denominan “inequidad en el retorno a la
inversión en educación y capacitación”. Los dos escenarios presentados
tienen en común la ausencia de servicios de cuidado adecuados y accesibles,
lo cual complica el desarrollo armónico de las dos esferas de la economía.

El presente trabajo se encuentra estructurado de la siguiente manera. Un


primer capítulo dedicado a explicar la metodología de investigación, en donde
se describen los modelos teóricos que fundamentan los hallazgos empíricos
y además las variables que se utilizarán. En el segundo capítulo se desarrolla
el marco teórico que sustenta la investigación, el cual se enmarca en la teoría
económica feminista; por ello, además de presentar sus principios, se realiza
una crítica a la teoría económica tradicional. El tercer capítulo presenta el
análisis empírico descriptivo de la situación laboral y salarial en América
Latina y en Ecuador, posteriormente, se explican las fuentes de datos; para
por último, realizar un análisis descriptivo y econométrico relacionado con las
características demográficas de los gerentes y con las brechas salariales
entre los grupos. Los dos últimos capítulos contienen conclusiones y re-
comendaciones del trabajo.

–22–
Hipótesis de trabajo

1. Las brechas salariales entre hombres y mujeres a nivel de gerencia se ex-


plican casi en su totalidad por el componente no observable, el cual puede
incluir la discriminación.

2. Existe una mayor concentración de hombres en posiciones de responsa-


bilidad en las empresas de Ecuador.

3. Las mujeres que tienen mayor acceso a posiciones jerárquicas altas en las
empresas ecuatorianas son solteras y jóvenes.

Preguntas de investigación

¿La desigualdad laboral de género en Ecuador para el 2008, evidenciada a


través de salarios bajos, se debe, en gran parte, a componentes no obser-
vables?

¿La presencia de hombres en puestos de responsabilidad en las empresas


del Ecuador para el año 2008 es mayor que la de mujeres?

¿Mujeres solteras y jóvenes tienen mayor participación en puestos de respon-


sabilidad en empresas ecuatorianas para el 2008 que mujeres con otras ca-
racterísticas?

–23–
Objetivos
General

Analizar la presencia de brechas salariales en el extremo superior jerárquico


de las empresas entre hombres y mujeres en Ecuador para el año 2008.

Específicos

1. Establecer que la existencia de brechas salariales entre hombres y mujeres


en las empresas de Ecuador están explicadas, en gran parte, por variables
no observables.
2. Determinar la participación de hombres y mujeres en las gerencias de em-
presas ecuatorianas.
3. Determinar las características de las mujeres que llegan a ser gerentes de
las empresas en Ecuador.

–24–
Metodología del trabajo

La investigación se basó en el método inductivo puesto que, se parte de la


caracterización de las mujeres y hombres que representan a empresas en
Ecuador, se realizó el análisis de la desigualdad salarial entre los dos grandes
grupos de la sociedad, lo cual contribuye con la explicación de una parte de
la desigualdad del mercado laboral.

En la investigación hubo dos tipos de investigación en dos diferentes momen-


tos del documento. En la primera parte la investigación fue descriptiva ya que
se recopiló información para describir la situación laboral de las mujeres a
nivel de Latinoamérica y de Ecuador. Además, a través de este tipo de inves-
tigación se determinó cómo son las características de las mujeres que llegan
a ocupar puestos jerárquicos altos.

La segunda parte de la investigación fue del tipo correlacional a través de la


metodología de Oaxaca-Blinder que analiza las diferencias salariales entre
grupos de la población. Esta metodología fue introducida por Ronald Oaxaca
(1973) y Alan Blinder (1973) y ha sido una herramienta útil para el estudio de
brechas de salarios de género y raciales.

Oaxaca-Blinder descompone la diferencia salarial promedio entre dos grupos


demográficos en diferencias en cualificaciones (diferencias que el modelo de
regresión puede explicar) y diferencias en la estructura del modelo (diferen-
cias que no pueden ser explicadas por las variables). En otras palabras, se
analizan las diferencias salariales con algunos componentes observables
(como el nivel de educación) y no observables (que pueden ser discrimi-
nación, segregación u otros como la habilidad o el carisma). En el análisis de
regresión, estos dos componentes se los llama: de características y de efecto
de coeficientes. Este último es la parte no observable, que puede explicar de
alguna manera la discriminación y la segregación del mercado laboral.

Modelo de ingreso

Becker (1985) propone un modelo basado en la Teoría del Capital Humano,


el cual sustenta que incrementos de dicho capital tienen dos fuentes: el
conocimiento adquirido a través del aprendizaje y la habilidad que se genera

–25–
por la experiencia. Estos elementos permiten que la persona sea más pro-
ductiva y, consecuentemente, perciba mejores salarios.

En base a esta lógica, Mincer (1974) establece una función de ingresos donde
las variables independientes son variables observables como la educación y
la experiencia, las cuales influirán directamente sobre la productividad de la
persona. Es decir, esta ecuación indica el efecto de las variables de capital
humano sobre la determinación del ingreso. La especificación del modelo es
la siguiente:

(1)

Donde:

log Wi: es el logaritmo natural del ingreso por hora


β: son los coeficientes de las variables independientes que expresan el re-
torno de las características observables.
Ed: Educación
Ex: Experiencia
Ex2: Experiencia al cuadrado. Esta variable se eleva al cuadrado debido al
supuesto de su forma funcional. La experiencia aumenta con los años, al-
canza un máximo y luego disminuye
μ: término de perturbación aleatoria que sigue una distribución normal con
media cero y varianza constante

La connotación i se refiere al i-ésimo individuo

Descomposición de Blinder-Oaxaca

La siguiente metodología se estructura en base a los trabajos seminales, en


términos de descomposición salarial, de Blinder (1973) y Oaxaca (1973).

Al suponer que el nivel de instrucción y la edad son las únicas variables que
tienen un efecto sobre la determinación de los salarios para hombres y mu-
jeres, se estiman dos ecuaciones lineales, la primera para hombres y la se-
gunda para mujeres, de la siguiente manera:

(2)
(3)

–26–
Donde:
ln w: logaritmo natural del salario por hora
X: variables que determinan el nivel de salarios (edad y nivel de instrucción)
β: coeficientes de años de escolaridad y edad (parámetros a estimar)
μ: error estándar con media cero y varianza constante
h,m: hombre y mujer

De estas ecuaciones se estiman los parámetros por mínimos cuadrados or-


dinarios y se obtiene:

(4)
(5)

Donde:

wh y X: son la media muestral del salario y de las variables observables


X’ y b: son los valores estimados de las variables observables y de los
parámetros

En este modelo, se supone que en ausencia de discriminación los efectos


generados por las dotaciones sobre el salario deberían ser idénticos para
ambos grupos; de manera que si se eliminan las diferencias en dotaciones y
aún así se encuentran brechas salariales, entonces estas se deben a factores
no observables. Así, con el fin de poder determinar las diferencias salariales
de género, se construye una ecuación contrafactual, la cual expresa la ausen-
cia de discriminación. La expresión (6) muestra una ecuación de ingreso de
mujeres con rendimientos de hombres, es decir, el coeficiente de la ecuación
de los hombres se remplaza en la ecuación de las mujeres. Así, la ecuación
contrafactual es la siguiente:

(6)

Las diferencias salariales entre hombres y mujeres, en promedio, pueden ser


descompuestas en efecto características; es decir, diferencias entre salarios
de hombres y salarios contrafactuales; y en efecto coeficientes, esto es, dife-
rencias entre salarios contrafactuales y salarios de mujeres. A continuación
se resta la ecuación (6) de la (4) y la (5) de la (6). Se obtiene:

(7)

–27–
(8)

La ecuación de descomposición de Blinder-Oaxaca suma la ecuación (7) y


(8), obteniéndose:

(9)

Donde, como lo interpreta (Blinder, 1973: 438), el primer sumando expresa


“el valor de ventaja en dotaciones que posee el grupo de mayores ingresos
evaluado por la ecuación de salario del grupo de altos salarios”. El segundo
término es “la diferencia entre cómo la ecuación de salarios altos puede valuar
las características del grupo de bajos ingresos y cómo la ecuación de bajos
salarios realmente las evalúa”1. En términos sencillos, el primer término ex-
presa las diferencias en “dotaciones” o variables observables como la esco-
laridad o la edad; mientras que el segundo, expresa las diferencias atribuibles
a los coeficientes del modelo, es decir, muestra la parte de las diferencias
salariales que no puede ser explicada por el modelo. Frecuentemente, este
último término se interpreta como el componente de discriminación y segre-
gación, aunque también incluye los efectos de variables no observadas.

En caso que exista diferencia (positiva) en coeficientes, la interpretación será


que por cada año adicional de experiencia o de escolaridad tanto en hombres
como en mujeres, los retornos salariales serían mayores para ellos que para
ellas. O análogamente, los incrementos en salarios cuando la mujer es tratada
como hombre son atribuidos al efecto coeficientes, es decir, no están expli-
cados por las dotaciones observables iniciales.

1 Para este estudio se asume que el grupo de altos salarios es el de los hombres, mientras que el de
bajos es el de las mujeres.

–28–
Fundamentación teórica

Feminismo y pensamiento económico

La crítica llevada a cabo por la economía feminista sugiere que existen algu-
nas limitaciones de la economía convencional en cuanto a métodos, mode-
los, temas y pedagogía, como lo plantea Nelson (1995). Los modelos
utilizados como herramientas de análisis económico de la realidad se encuen-
tran basados en supuestos como la racionalidad, el individualismo y en base
a un homo economicus que interactúa en una sociedad pero no se encuentra
influenciado por ella. Sin embargo, los seres humanos no son homos eco-
nomicus, aislados y completamente racionales, los seres humanos se desa-
rrollan en círculos sociales, tanto familiares como comunitarios, requieren de
atención y cuidados en la infancia, dependen de los alimentos y sentimos
necesidades y emociones (como la justicia o la cooperación), lo cual crea
fuertes vinculaciones con el entorno.

La economía clásica se construye en medio de una transición de formas de


producción agrícola hacia la industrialización, de procesos de transformación
social ligados a la migración y nuevas concepciones de la mano obra. Dadas
estas circunstancias, en la economía se reconoce el trabajo de las mujeres,
al aceptar su importancia en el cuidado familiar y la formación integral de hijos
e hijas para convertirlos en agentes productivos en el futuro. A pesar de este
reconocimiento, se construye, desde sus inicios, la idea de la división sexual
del trabajo y se atribuyen a las mujeres tareas del hogar, de cuidado, la agri-
cultura de autoconsumo; mientras que los hombres son los encargados del
trabajo fabril y mercantil, cuya producción es destinada al mercado. Por lo
tanto, al no ser visibles las actividades económicas domésticas de las mu-
jeres ante los pensadores clásicos, estas no adquieren un valor económico,
es decir, no tienen un valor monetario. Esta división del trabajo en el pen-
samiento económico se trasladada a diferentes aspectos a través de una di-
cotomía. Así logra separar el trabajo mercantil del trabajo doméstico, la
empresa de la familia, lo público de lo privado, la razón del sentimiento, y
dada la distinción del valor económico de ambos lados de la dicotomía, en la
teoría económica se asocia culturalmente a la masculinidad con la superio-
ridad y a la feminidad con la inferioridad.

–29–
El pensamiento económico se construye en base a sesgos de género, aunque
con él se aceptó la importancia del trabajo doméstico sobre la reproducción
social de las sociedades. Sin embargo, no se logró justificar la ausencia de
reconocimiento económico de la actividad doméstica. Es por ello que la es-
cuela marginalista evoluciona sobre estos cimientos, con gran fuerza sobre
la racionalidad individual. Las grandes debilidades de esta escuela, desde el
punto de vista feminista se basa en dos argumentos: los salarios más bajos
de las mujeres reflejan su menor productividad y las mujeres son asignadas
al hogar para criar capital humano masculino bajo las premisas de la
economía del bienestar. En cuanto al primer argumento, se debate sobre la
igualdad de salarios entre hombres y mujeres y las condiciones del empleo
femenino; mientras que para el segundo, se critica la condición de dependen-
cia económica, la justificación de las malas condiciones laborales de las mu-
jeres debido a que se considera al hogar como su lugar de desenvolvimiento,
la exclusión del trabajo doméstico de las cuentas nacionales, restándole valor
y categorizándolo como “no-trabajo” (Carrasco, 1999: 19).

De esta manera se evidencia la existencia de un sesgo androcéntrico y el re-


forzamiento de los valores patriarcales en el pensamiento económico lo que
hace invisible el aporte económico de las mujeres en el desarrollo de las so-
ciedades. Si bien posteriormente se realizaron esfuerzos por argumentar la
economía feminista con posiciones marxistas, muchos de estos esfuerzos se
vieron limitados por su alto nivel de abstracción que impidieron trasladar a la
realidad y por lo tanto, comprender la verdadera importancia social del trabajo
doméstico y de cuidado. El debate inicial se da sobre la naturaleza del trabajo
doméstico y su importancia en el sistema capitalista, aunque el análisis fue
criticado por su falta de fundamentación teórica, constituyó el primer paso
para desencadenar otro debate más profundo. Carrasco (1999) presenta al-
gunos de los temas claves: caracterización del trabajo doméstico como un
modo de producción (tesis de Delphy que despierta el debate entre la relación
del capitalismo y el patriarcado, es decir, mujeres explotadas en el ámbito
doméstico por hombres), reproducción de la fuerza de trabajo (Dalla Costa
afirma que el trabajo doméstico es productivo en la medida en que reproduce
la mercancía: fuerza de trabajo), trabajo doméstico como creador de valor
(Smith, quien concluyó que el trabajo doméstico no forma parte de la produc-
ción e intercambio de mercancías, lo cual lo deja fuera del campo de aplica-
ción de la teoría del valor) y, por último, el trabajo doméstico, la reproducción
de la fuerza de trabajo y el beneficio que el capital obtiene de él. En cuanto a
este último punto, se llegó a un debate a nivel político que sugirió la abolición
del trabajo doméstico, lo cual minimizó la verdadera importancia del trabajo

–30–
doméstico y de cuidados y pasó por alto que son servicios generados en el
hogar que proveen de bienestar y calidad de vida.

Flujo circular de la renta ampliado: producción y reproducción

En la sección anterior se presentaron los sesgos sobre los cuales se formó


el pensamiento económico. Como se ve, la economía feminista incorpora la
reproducción social de la población en el análisis económico convencional la
hacer visibles las relaciones de género existentes. El objetivo es vincular los
procesos de producción y reproducción para aliviar las fricciones entre uno y
otro, estas tensiones han sido reforzadas por el sistema capitalista al marcar
claramente las diferencias de instituciones, normas, culturas y concepciones;
por lo tanto, se utiliza el flujo circular ampliado, el cual incorpora la esfera de
reproducción a través de herramientas analíticas fuertes que sean compati-
bles con los argumentos teóricos ya aceptados. Sobre esto, Picchio (2005)
citada en Giosa y Rodríguez (2010: 13) menciona que “El esfuerzo consiste
precisamente en ubicar el proceso de reproducción social de la población tra-
bajadora en relación con el proceso de producción de recursos, un tema cen-
tral en el análisis dinámico de los economistas clásicos”. Por lo tanto, se
requiere de la contabilización de los costos que se necesitan para producir
condiciones de vida adecuadas para el nivel de eficiencia laboral requerido.

Picchio (2001) propone el flujo circular de renta ampliado en el cual se incor-


poran actividades o funciones económicas del trabajo de reproducción, las
cuales entran en la concepción de desarrollo humano. Estas funciones son
las siguientes:

1. Ampliación o extensión de la renta monetaria (el salario real) en forma de


nivel de vida ampliado (el consumo real). En esta función se consideran
los bienes obtenidos con salario real, transformados mediante trabajo de
reproducción social no remunerado y destinados al consumo real. Ejemplo:
una casa limpia o la comida preparada.

2. Expansión del nivel de vida ampliado (consumo) en forma de una condición


de bienestar efectiva. Ejemplo: disfrute de niveles adecuados de salud,
educación y vida social.

3. Selección, tanto cualitativa como cuantitativa, de la población efectiva-


mente empleada. Esto implica que las capacidades individuales sean efec-
tivamente utilizadas en los procesos productivos. El trabajo doméstico no

–31–
remunerado contribuye, entonces, con los procesos de selección del mer-
cado de trabajo. Ejemplo: el apoyo académico a niños y niñas en proceso
de formación.

Todas estas funciones se desarrollan en otra parte de la economía: el desa-


rrollo humano, entendiéndose como el bienestar de las personas y no la valo-
rización de las mercancías. Sin embargo, para llegar a determinar estas
funciones el punto de partida fue el circuito cooperativo simple, el cual involu-
cra al sector real y monetario de la economía, donde familias entregan trabajo
a cambio de dinero que es usado para comprar mercancías, mientras que las
empresas entregan dinero a cambio de trabajo. Gráficamente Picchio (2001:
29) lo representa en el Diagrama 1:

Diagrama 1

En el diagrama 1, la línea continua representa el flujo monetario, mientras


que la línea discontinua representa el flujo real. En esta representación se
figura una relación solo entre dos instituciones (la familia y la empresa), la
cual expresa la dependencia entre una y otra, hasta convertirse en un flujo
simple y continuo. Simple, porque no aumenta ni disminuye, es decir, cada
institución tendrá, al finalizar el ciclo, los recursos necesarios para iniciar otro.
Y es continuo porque, necesariamente, se debe perpetuar el intercambio para
lograr la organización de la producción de mercancías y la reproducción del
trabajo. Aunque se deja de lado al Estado, su intervención se ve justificada
posteriormente, en parte, porque aliviaría los desajustes reales existentes
entre la producción de bienes y la reproducción social laboral. Picchio (2001),

–32–
en su análisis del ciclo cooperativo simple, enfatiza las diferencias de las
rentas de las empresas y de las familias. Y aclara que el primer grupo
proviene de los medios de producción y corresponde a los beneficios; mien-
tras que el segundo proviene de trabajo y corresponde a los salarios. Para
que la reproducción social se pueda dar en base a una interacción de estos
dos tipos de rentas, es necesario crear condiciones de reproductividad social
que permitan mantener las condiciones de vida de la población trabajadora
consolidadas a lo largo del tiempo con un “fondo de salarios que sea inferior
al valor de la producción, a fin de permitir que quede un remanente para los
beneficios (S = P-W > 0)” (Picchio, 2001: 12).

Esta es la forma en que se analiza el sistema económico reducido debido a


que mantiene invisibilizado el trabajo de sostenimiento de la vida y la gene-
ración de bienestar. Para formalizar el análisis ampliado del circuito
económico, la autora antes mencionada plantea un sistema que contiene dos
espacios: el de la producción y distribución mercantil y el de desarrollo hu-
mano. Este esquema se visualiza en el Diagrama 2:

Diagrama 2

Fuente: Picchio, 2001: p.12.

–33–
En esta representación del circuito económico se observa en la parte superior
la zona exclusiva de las instituciones identificadas como económicas, los ho-
gares y las empresas. Aquí se realiza el flujo de renta explicado anterior-
mente, en donde las familias entregan mano de obra y las empresas, salarios.
Estos salarios se encuentran en un fondo que se obtiene al multiplicar el
número de personal empleado (L) por las horas de trabajo (h) y por el salario
unitario medio (w). Dicho fondo variará en función del salario, la jornada y el
número de trabajadores. En la parte inferior del diagrama se encuentra ex-
plícito el trabajo no remunerado, que no tiene su equivalente en transacciones
monetarias, lo cual hace que el salario doméstico (w) sea nulo y se contabilice
solo en función de las personas trabajadoras (Ld ) y las horas dedicadas a
este trabajo (h). Por lo tanto, el producto del trabajo no remunerado tendrá
una valoración monetaria nula (Ldhw). Sin embargo, el objetivo no es una re-
distribución de la renta real entre las dos esferas, por lo cual se asigna un
valor monetario hipotético al trabajo no remunerado.

A diferencia del espacio de producción y distribución, en el de desarrollo hu-


mano, para transformar los bienes y servicios, se realiza una cantidad de tra-
bajo ligeramente superior al trabajo empleado en la producción de bienes y
servicios adquiridos directamente en el mercado. Al considerar las clasifica-
ciones estadísticas, Picchio identifica tres subgrupos que forman parte de
este trabajo: 1) el doméstico, que involucra la transformación de mercancías
y el cuidado de espacios, 2) el de cuidado de personas y 3) el trabajo “obli-
gado” de responsabilidades familiares que es el enlace entre los ámbitos
doméstico y público (movilización de hijos e hijas, compra de alimentos o
medicinas, pago de cuentas, etc.). Todo este trabajo de generación de soste-
nimiento se lo realiza tanto a través de bienes materiales como inmateriales,
constituyéndose en elementos importantes para el bienestar de las familias y
de la fuerza laboral de las sociedades. Esto se entiende como estándares de
vida ampliados.

Si bien en el circuito simple existía armonía entre las dos instituciones, el cir-
cuito ampliado se desarrolla en un contexto en el cual la familia ya no es ar-
mónica al explicitar los diferentes trabajos no remunerados y tratar de
dividirlos entre los miembros del hogar2.

Por último, para concluir con el análisis del circuito de renta ampliado es nece-

2 Es importante recalcar que tanto en el circuito simple como en el ampliado, se considera como
población trabajadora a aquella que percibe un salario, lo cual justifica la existencia de un fondo de
salarios.

–34–
sario incorporar la nueva estructura laboral y familiar. Es decir, los cambios
en las relaciones de género y de fuerza entre los sexos que han permitido,
como cita Picchio:

La apertura de nuevas oportunidades para algunos segmentos de la fuerza de


trabajo (incluida la femenina), la acumulación de las rentas obtenidas por los
hombres y las mujeres para mantener a la familia, un incremento del consumo
financiado a través de un incremento del trabajo remunerado (Shor, 1992
citado un Picchio: 18)

Inequidad de género en el mercado laboral

Algunas son las inequidades que debe afrontar la mujer, derivadas de un


cierto nivel de subordinación social a la cual se encuentra ligada. Esta
situación se hace explícita con el mínimo empoderamiento y autonomía
económica de las mujeres, el limitado acceso a la propiedad y a recursos so-
ciales y políticos que también influyen en la efectiva independencia de las
mujeres.

En términos económicos lo que las puede llevar a esta autonomía es el


salario. Sin embargo, para acceder a él, deben entrar en un mercado laboral
que, en determinados segmentos, tiene un trato diferenciado para algunos
grupos sociales. Por ejemplo, una de las vías a través de las cuales esto es
posible es por medio de salarios diferentes por igual trabajo entre hombres y
mujeres. A ello se suma la tensión provocada por la carga de trabajo no re-
munerado, que muchas ocasiones se encuentra bajo exclusiva responsabi-
lidad de las mujeres. La alta segregación ocupacional, tanto vertical como
horizontal3, hace que las mujeres no ocupen los mismos puestos de trabajo
ni accedan a los niveles superiores de las ocupaciones a la par con los hom-
bres (Arriagada, 2005: 105). Y, por último, otra de las causas que provoca la
desigual participación laboral femenina y masculina son las características
socioeconómicas de ellas; es decir, su nivel de educación, su nivel de ingreso,
el acceso a servicios de cuidado, entre otros que, en muchas ocasiones, se
encuentran vinculados a la carga total de trabajo.

Alrededor de esta realidad se han formulado teorías que justifican de cierta


forma las desigualdades laborales entre hombres y mujeres. Desde el en-

3 La teoría de la segregación laboral se abordará en páginas siguientes.

–35–
foque de la economía neoclásica existen teorías que se desarrollan desde el
capital humano (por el lado de la oferta), la organización de la familia y la seg-
mentación del mercado (por el lado de la demanda). De igual manera existen
teorías como la de la segregación laboral y las feministas que tratan de ex-
plicar las desigualdades en el mercado laboral.

Teoría del capital humano

Esta teoría fue desarrollada por Gary Becker en 1964 en la cual la persona
maximiza sus rentas futuras y opta entre trabajar y formarse. Esto debido a
que considera a la formación un tipo de inversión que traerá rentas futuras,
que deben ser comparadas con los costos, tanto de educación (colegiatura,
compra de libros, etc.) como el costo de productividad, es decir, el salario que
recibiría si en lugar de estudiar estuviera dedicado a laborar. En este contexto,
se considera como capital humano la acumulación de inversiones anteriores
en educación, formación en el trabajo, salud y otros factores que permiten
aumentar la productividad, se considera como factor de decisión también el
mantenimiento del capital síquico, entendido como salud, recreación, ocio,
alimentación. Esta acumulación de un “stock” inmaterial puede producir mejo-
ras en la productividad y, por lo tanto, según el pensamiento neoclásico, se
encuentra vinculado con el crecimiento económico.

Por el lado de la oferta

Esta teoría se ha utilizado ampliamente para justificar la ocupación de las mu-


jeres en trabajos de peores condiciones que los trabajos de los hombres y
las diferencias salariales entre estos dos grupos. Se plantea que las mujeres
tienen estas características laborales debido a una menor inversión en capital
humano derivado, entre otras cosas, por las diferentes expectativas que
tienen ellas. Es decir, se afirma que las mujeres otorgan mayor importancia
al ámbito familiar, lo cual le impide involucrarse completamente en el mercado
laboral. Esto se traduce en menor experiencia laboral, salida temprana o per-
manente del sus empleos o intermitencia en los mismos para ocuparse de
sus hijos e hijas pequeñas, por ejemplo.

En este sentido, Anker (1997) afirma que las mujeres elegirán racionalmente
empleos en los cuales la remuneración sea relativamente alta, el rendimiento
de la experiencia bajo y las desventajas de la ausencia temporal de la vida
activa menores. Todo lo cual implica empleos de fácil colocación y con flexi-
bilidad horaria.

–36–
Esta supuesta priorización de la mujer a las actividades del hogar es el argu-
mento para justificar la desigualdad laboral entre hombres y mujeres a través
de la teoría del capital humano; sin embargo, el cambio de la perspectiva de
la mujer frente al mercado laboral ha mermado el sustento de esta teoría.

Respecto de las razones por las cuales la teoría no podría justificar el fenó-
meno de desigualdad laboral entre sexos, Anker (1997) menciona algunas.
El aumento de la continuidad laboral de las mujeres, de hogares mono-
parentales dirigidos por mujeres, el decremento de la cantidad de trabajo re-
querido en el hogar. En primer término porque ha aumentado la edad del
matrimonio y, además, porque ha disminuido la fecundidad; y, por último, de-
bido a que empíricamente, se ha observado que entre las ocupaciones en
las cuales predominan hombres no se requiere de elevada experiencia ni con-
tinuidad en el empleo, como si lo hacen muchas de las ocupaciones en donde
predominan mujeres, como las que involucran labores domésticas.

Todas estas nuevas circunstancias del empleo femenino generaron una


evolución de la participación femenina en el trabajo. Por ejemplo, en América
Latina entre 1970 y 1990 el número de años promedio que las mujeres dedi-
caban al trabajo remunerado aumentó un poco más de 5 años, así como tam-
bién el número de horas diarias y semanales. Por último, la trayectoria laboral
femenina aumenta su grado de continuidad. Abramo (1997: 23) explica que
esto se da por dos vías: la primera es que aumenta la proporción de mujeres
que no se retiran de la actividad cuando tienen hijos o hijas y la segunda, con
un aumento de la participación en mujeres en edad reproductiva (de 25 a 44
años) y dentro de este grupo incrementa más aquellas que son casadas
frente a las solteras4.

Por el lado de la demanda

Los neoclásicos plantean que las características de la oferta laboral, en es-


pecial, sus preferencias tienen gran influencia en las preferencias de la de-
manda. En este sentido se sustenta, en base a los supuestos planteados
anteriormente sobre la oferta, el hecho de que no se ofrezca a mujeres
puestos de trabajo que requieran de un alto nivel de instrucción, experiencia
y formación en el mismo empleo. Además de las cuestiones derivadas exclu-
sivamente de la oferta laboral, existen algunos criterios basados en las ca-

4 Este estudio describe la evolución del mercado laboral desde 1950 hasta 1995. Particularmente, se
menciona que entre 1970 y 1980 el crecimiento anual de la fuerza de trabajo femenina fue de 4,7%,
mientras la masculina aumentaba en 2,8% (Infante y Klein, 1991).

–37–
racterísticas laborales de la mujer que impulsan su menor contratación res-
pecto de los hombres. Entre ellos se encuentra la idea que el trabajo femenino
es más caro debido a los costos indirectos (como la maternidad, por ejemplo),
tiene mayores índices de ausentismo derivados entre otras cosas por la carga
de trabajo total a la cual se enfrentan y además por sus índices de rotación o
abandono más altos lo que representa mayores costos para los empleadores
debido a que debe buscar nuevos trabajadores y formarlos.

No obstante, se puede derrumbar fácilmente los planteamientos debido a que,


ahora los niveles de instrucción y continuidad laboral de la mujer se han ele-
vado. Además, Anker (1997) menciona en su publicación “La segregación
profesional entre hombres y mujeres” algunos estudios empíricos realizados
en cinco países en desarrollo (Chipre, Ghana, India, Mauricio y Sri Lanka)
donde se entrevistó a 423 empleadores, 2.517 trabajadoras y 803 traba-
jadores. En estos estudios demostraron que la rotación laboral entre hombres
y mujeres es similar, aunque por diferentes motivos: ellos abandonan sus tra-
bajos por conseguir otros, mientras que ellas, en su mayoría, lo hacen por
causas familiares. Además, otro de los motivos por los cuales la teoría neo-
clásica del capital humano no se complementa con la realidad es que:

Aunque se comprobó que las mujeres tenían individualmente mayores índices


de absentismo, y muchos empleadores subrayaron la importancia de este fac-
tor, en promedio la diferencia entre los índices de absentismo masculino y fe-
menino resultó ser pequeña. Anker (1997: 5).

Además, en lo que se refiere a las brechas salariales, aunque la inversión en


capital humano es un factor relevante, existen otros que también determinan
el nivel de salarios como, por ejemplo, el sector económico donde se desa-
rrolle la actividad, la región y la ocupación (los tipos de ocupación pueden im-
poner una barrera para que las mujeres encuentren trabajos mejor
remunerados).

Dado que las limitaciones de la teoría del capital humano son evidentes y no
logran justificar las desigualdades a partir de las preferencias y la racionalidad
de los agentes al considerar la diversidad de características y la evolución
tanto de hombres como de mujeres, economistas neoclásicos plantean
teorías complementarias que podrían justificar la segregación y la desigual-
dad entre hombres y mujeres. Algunas de estas son: la inclinación de em-
pleadores a discriminar, las diferencias compensatorias, la parcelación del
mercado laboral, los mercados de trabajo duales, la saturación de las ocupa-

–38–
ciones, la discriminación por razonamiento estadístico y los salarios de efi-
ciencia.

Además, Sen (2004) realiza una crítica a esta teoría por la priorización que
se le da al rol de la educación en la construcción de las capacidades produc-
tivas y su desencadenamiento en crecimiento económico. La teoría considera
a los seres humanos como agentes que a través de su capital humano logran
aumentar las posibilidades de producción. Amartya Sen cree que el concepto
de capital humano se encuentra dentro del de capacidades humanas, es
decir, las habilidades humanas no solo pueden tomar acciones que tengan
una valoración indirecta (la contribución a la producción futura o a alcanzar
un precio en el mercado) sino también acciones que tengan una valoración
directa (esto involucra enriquecer su vida de forma directa como estar salu-
dable, tener relaciones humanas positivas, etc.). Es así que las habilidades
que se adquieran a través de la formación y sus posteriores beneficios no se
restringen a la producción de bienes. Al respecto señala:

Si se da énfasis a la expansión de la libertad humana para vivir el tipo de vida


que la gente juzga valedera, el papel del crecimiento económico en la expan-
sión de esas oportunidades debe ser integrado a una comprensión más pro-
funda del proceso de desarrollo, como la expansión de la capacidad humana
para llevar una vida más libre y más digna (Sen, 2004: 71).

Por esta razón, la teoría del capital humano solo comprende una parte del
análisis del bienestar integral del ser humano. En este bienestar integral, la
prioridad no es la producción de bienes con un valor de mercado, aunque es
un elemento importante para el desarrollo. El objetivo para el ser humano
debe ser, entonces, desarrollar habilidades, a través de la educación, que
permitan tener una vida que se considere valedera e incrementar sus posibili-
dades reales de elección.

En conclusión, la teoría del capital humano no puede justificar la desigualdad


laboral en función de las “preferencias” o prioridades de las mujeres, ya que
esta visión ha cambiado al punto en que la mayoría de hombres y mujeres
tienen la misma perspectiva respecto al trabajo. Además, en la actualidad
sería poco racional y rentable, sobre la base empírica, apartar a las mujeres
de las posibilidades de formación.

–39–
Teorías de la discriminación

Teoría del gusto por la discriminación

El argumento que sostiene el “gusto” por la discriminación es que existen cos-


tos síquicos o subjetivos que hacen que la contratación de mujeres sea no
deseada. En otras palabras, la justificación para no contratarlas se da porque
ni ellos ni sus empleados varones quieren trabajar con ellas por simple an-
tipatía.

Al usar la lógica neoclásica, el modelo de discriminación basado en el pre-


juicio elaborado por Becker (1957), no es rentable y es irracional puesto que
tienen que asumir costos para evitar asociarse con grupos subjetivamente
juzgados. Se considera que las personas empleadas están dispuestas a
percibir un menor salario para no trabajar junto a estos grupos minoritarios o,
por el contrario, ganar mejores salarios si deben trabajar junto a ellos. En
cambio, quienes emplean, decidirán pagar peores salarios a personas dis-
criminadas. Por el lado del sector consumidor, existirá una disposición a pagar
un precio más alto para evitar contacto con dichos grupos.

Este comportamiento implica que este fenómeno debería ser transitorio o se


debería mantener solo en monopolios porque tanto los ingresos de em-
pleadores como de empleados disminuyen, desde la visión neoclásica esto
es insostenible. Aunque en la realidad la discriminación se mantiene y no ha
disminuido. Por esta razón, se plantean otras teorías que puedan ser más
compatibles con la realidad.

Modelo del poder de mercado o teoría del monopsonio

Dada la existencia de un único empleador que pueda decidir el nivel de


salarios de sus trabajadoras y trabajadores en función de la elasticidad de la
curva de oferta de trabajo, puede resultar conveniente la discriminación sala-
rial. La diferenciación de salarios entre hombres y mujeres igualmente pro-
ductivos resulta rentable cuando se pagan salarios más bajos a quienes cuya
curva de oferta de trabajo es menos elástica. La mujer entra en esta cate-
goría de trabajadores, pues es ella quien se muestra siempre dispuesta a
sacrificar su carrera profesional para hacerla más compatible con su vida fa-
miliar. Por lo tanto, tendrá una elasticidad y movilidad más baja. Esta movili-
dad se puede dar de dos formas: 1) mantenerse en el empleo con salarios
bajos o 2) salir del mercado laboral formal y dedicarse a actividades domés-

–40–
ticas. Bajo este planteamiento la discriminación no disminuye con el tiempo
debido a que es un fenómeno rentable.

Teoría de la discriminación estadística

Bajo esta teoría se juzga a una persona en función de las características me-
dias del grupo al cual pertenece y no en función de sus propias características
personales. Los juicios son correctos, reales u objetivos en el sentido que el
grupo tiene, de hecho, las características que se le atribuyen, pero son inco-
rrectos con respecto a muchas personas pertenecientes al grupo que no
cumplen con este patrón de comportamiento. Todas estas acepciones son
consideraciones subjetivas, pero no se enmarcan en actitudes maliciosas de
quien emplea sino que sus decisiones pueden ser perfectamente correctas,
racionales y rentables por término medio. El problema constituye en el hecho
que se discrimina a trabajadores o trabajadoras que se alejan de la media
del grupo sin tener la oportunidad de mostrar sus habilidades individuales.
Además, los costos de obtener información individualizada es alto para el em-
pleador o empleadora por lo cual basará sus decisiones en las características
de los grupos.

En este sentido, la discriminación estadística puede resultar cada vez más


costosa para las empresas ya que se cometerán cada vez más errores en la
contratación si la tendencia de las características medias, de hombres y mu-
jeres, se inclinan a converger.

Mercado dual: Teoría del mercado laboral segmentado

La aparición de sindicatos como elementos de corrección a los resultados


del mercado laboral son vistos, desde la economía neoclásica, como no de-
seables. Esto debido a que dada la existencia de competencia perfecta en
los mercados, el accionar individual no tiene ninguna influencia. En cambio,
los trabajadores y las trabajadoras compiten entre sí por posiciones laborales
de manera abierta y continua; por su lado, quienes se encargan de contratar,
buscan las mejores formas de atraer mano de obra y conservarlas.

Sin embargo, la crítica a la teoría determina que esta interpretación no se


asemeja a la realidad. En muchas empresas no se buscan opciones externas
para suplir puestos, sino que se practica la promoción interna, la cual, en al-
gunas ocasiones, se encuentra institucionalizada. Al regirse por reglamentos
y procedimientos administrativos, se puede entender esta situación como un

–41–
mercado interno de trabajo, el cual otorga ciertos privilegios y derechos para
quienes forman parte del mercado, mientras que quienes se encuentran fuera
de él, deben someterse a las reglas de mercado y de precios, asignación y
formación. A pesar de las distinciones entre un mercado y otro, estos se en-
cuentran conectados porque existe movimiento entre ellos.

De esta manera se amplía la lógica del mercado interno, nace teóricamente


la noción del mercado dual en 1970 con Doeringer y Piore. Ellos hablan de la
existencia de dos mercados: el primario o central y el secundario o periférico.
Estos mercados se diferencian por las características, condiciones, movilidad
y accesos. El Diagrama 3 sintetiza las principales diferencias entre uno y otro
mercado:

Diagrama 3

Fuente: Doeringer y Piore, 1970: 35-43.


Elaboración: Paola Gutiérrez

Así, el mercado central se caracteriza por estabilidad, condiciones adecuadas


de empleo, posibilidades de avance, procedimientos establecidos, Organiza-
ciones sindicales fuertes y con influencia y uso de tecnología avanzada. Esta

–42–
tecnología posiblemente experimentará progresos, por lo cual la empresa re-
querirá de una elevada cualificación, lo cual facilita la formación de los traba-
jadores y la estabilidad de sus empleos. Además, el mercado secundario
ofrece salarios bajos, uso intensivo de mano de obra y tecnología primitiva,
existencia de sindicatos de influencia nula o irrelevante. En este grupo se en-
cuentran trabajadores y trabajadoras a tiempo parcial o temporales, que en
su gran mayoría son mujeres. Esta concentración de mujeres la explica Jen-
kins de la siguiente manera:

Por ser consideradas trabajadoras secundarias impera la creencia que solo


están preparadas para realizar trabajos mal pagados, no por tener un vínculo
muy débil con el trabajo o no tener necesidades económicas, sino por la im-
portancia ‘suplementaria’ de sus ingresos para los estándares de vida fami-
liares y por la coacción sobre sus elecciones de trabajo. (Jenkins, 2004: 6,
citado en Lara y Montoya, 2007: 62).

También se evidencia la existencia de condiciones de inestabilidad y poca


promoción debido a la elevada rotación de trabajadores y a la poca capaci-
tación para el uso de tecnología. Esta característica impedirá la movilidad
entre el mercado secundario y el primario. A esta situación se adiciona el
hecho que existe discriminación hacia los grupos minoritarios, lo cual acentúa
la separación de trabajadores entre uno y otro mercado. Si se considera al
trabajo del sector secundario como poco calificado y como el más bajo dentro
de una escala de importancia.

Como se observa en el Diagrama 3, el sector primario se subdivide en dos


segmentos. El primero corresponde a profesionales altamente calificados que
tiene elevada movilidad debido a la promoción individual. El segundo seg-
mento lo comprenden trabajadores y trabajadoras de mediana cualificación,
que experimentan promoción interna, por lo cual se puede considerar como
un sector de estabilidad laboral.

Dentro de la teoría se justifica que los empleos mal remunerados e inestables


sean requeridos por trabajadores de baja cualificación y preferencia por el
trabajo, debido a que el sector secundario se rige por las fuerzas del mercado.
En consecuencia, estos puestos serán ocupados por personas que requieran
de alta flexibilidad y baja productividad.

En resumen, para formar parte del mercado secundario se requiere de pre-


ferencias y características distintas: consideración del salario como un factor

–43–
secundario de la experiencia laboral, menor cualificación, mayor absentismo,
menor interés por promoción, escaso nivel de negociación, débil compromiso
con el trabajo. La teoría insinúa, entonces, que oferentes de mano de obra
requieren de puestos secundarios e inestables; mientras que demandantes
crean puestos de trabajo que coincidan con la oferta. De esta manera se llega
a un equilibrio.

Sin embargo, las características de los grupos minoritarios pueden ser atribui-
dos a sus posiciones dentro de la sociedad; es decir, en el caso de las mu-
jeres, aquí se hace evidente la existencia y preponderancia de los roles de
género en la sociedad. Por esto, la teoría del dualismo se sostiene en base
al sistema social más que el propio sistema productivo. En este sentido, la
ampliación de la dimensión del trabajo hacia el trabajo no remunerado se con-
vierte en una herramienta de análisis que permite relacionar la producción
con la reproducción.

Esta teoría dual se extiende constituyendo la base de la teoría del mercado


laboral segmentado, en la cual las relaciones de género contribuyen a deter-
minar las características de cada mercado. Las relaciones de género ocasio-
nan que las mujeres formen parte importante del mercado secundario. Al ser
el sector secundario un mercado en el cual las ocupaciones son de baja cuali-
ficación y relativamente fáciles de realizar, las labores de ama de casa y
cuidadora5 podrían cumplir con estas características al replicarse en activi-
dades remuneradas. La mayoría de veces, estas labores son exclusivas de
mujeres y no requieren de una formación técnico-académica en instituciones
reconocidas; como consecuencia, estas ocupaciones encajan con los roles
sociales y tienen como resultado que a las mujeres se las confina a ocupa-
ciones ligadas al cuidado, enseñanza, limpieza, entre otras que son vistas
como trabajos de escasas competencias y responsabilidades, lo cual tiene
un efecto degradante que convierte a estos empleos en unos de baja remu-
neración y estatus profesional.

Teoría de la segregación ocupacional

La idea básica del modelo de segregación ocupacional es que existe concen-


tración de mujeres en determinadas ocupaciones. Esta concentración
provoca la existencia de salarios bajos para mujeres mientras que para hom-
bres los salarios son más elevados.

5 Actividades que nunca han recibido una compensación salarial.

–44–
Los argumentos por el lado de la oferta plantean que es necesaria la existen-
cia de relaciones armónicas y de retroalimentación entre los trabajadores,
para generar condiciones favorables para la productividad. Si esto no ocurre,
en el caso en que los trabajadores hombres no se sientan a gusto al trabajar
con ellas o recibir sus órdenes, entonces el empleador decidirá segregar. A
esto se adiciona el rechazo de algunos trabajadores de laborar en determi-
nadas ocupaciones debido a una cultura predominante, por ejemplo, pueden
existir mujeres que sientan desconocido y poco amigable un ambiente laboral
formado solo por hombres. En cambio por el lado de la demanda, se acepta
que los empleadores tienen ideas preconcebidas y estereotipos sobre ciertos
grupos minoritarios, entre ellos las mujeres.

Aunque la segregación ocupacional, puede no ser mala ni contener compo-


nentes discriminatorios, estos aparecen cuando la decisión de ocupar deter-
minados empleos no es propia de cada mujer y también si esta fórmula
resulta ineficiente y poco rentable.

Lara y Montoya citan a Phillips y Phillips (1993), quienes aseguran que los
puestos administrativos superiores, las profesiones de ingenierías y técnicas
y todas las industrias, a excepción de la ligera, siguen siendo dominados por
hombres. Por el contrario, son las mujeres las que predominan en puestos
destinados a ventas, trabajos de oficina y ocupaciones financieras. Además
de no ser promovidas en los trabajos siguen siendo la mayor proporción de
trabajadores a tiempo parcial.

Este término segregación, puede ser separado en dos: la horizontal y la verti-


cal. La segregación horizontal aparece cuando los hombres y las mujeres tra-
bajan en diferentes tipos de ocupaciones, mientras que la vertical tiene lugar
cuando la mayoría de los hombres trabajan en ocupaciones jerárquicamente
elevadas y la mayoría de mujeres en ocupaciones inferiores de la escala.

Teoría del glasss ceiling: techo de cristal

La teoría del techo de cristal se la utiliza para analizar una parte de la de-
sigualdad existente en el ámbito laboral entre hombres y mujeres. Esta teoría
explica la barrera que encuentran las mujeres en la escala laboral. El carácter
de invisibilidad está dado por el hecho que no existen leyes ni dispositivos
sociales establecidos ni códigos visibles que impongan a las mujeres dichas

–45–
limitaciones, sino que está construido sobre la base de otros rasgos de difícil
identificación.

Mabel Burín, en su artículo “Género femenino, familia y carrera laboral: con-


flictos vigentes”, explica que el concepto techo de cristal puede describirse a
partir de su doble inscripción: en su aspecto objetivo, como una realidad dis-
criminatoria hacia las mujeres, existente en la mayoría de las Organizaciones
laborales; y como una realidad subjetiva que impone detención y retroceso
en cuanto a los proyectos laborales de las mujeres.

En cuanto a este último aspecto, se debe entender que detrás de algunos


factores como la discriminación, existen otros subjetivos que forman parte de
la sicología femenina. Para ello, se han realizado estudios en diferentes
partes del mundo que pretenden comprender ciertos comportamientos con
los cuales que las mujeres que desarrollan actividades remuneradas fuera
del hogar se encuentren subvaloradas, lo cual genera sobre ellas un malestar
síquico. En un estudio llevado a cabo por Burín (2004), investigadora de la
Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales de Argentina, al tomar
como base dos roles de género definidos para mujeres de mediana edad: 1)
un rol de género femenino no tradicional: el de trabajadora extradoméstica
remunerada y 2) el rol maternal. Se encontró que, en el primer rol, el “techo
de cristal” es el causante del malestar síquico de las mujeres, lo cual genera
efectos depresógenos sobre ellas. En cuanto a aquellas mujeres que se en-
cuentran más apegadas a los roles tradicionales femeninos, esto quiere decir,
que se revelaban más tradicionales en el desempeño de la maternidad y del
trabajo, también se enfrentaban a otro fenómeno conocido como “piso pega-
joso” o sticky floor.

Desde la perspectiva netamente económica feminista, el término “techo de


cristal” se utiliza para estudiar la desigualdad laboral entre hombres y mujeres
en un espacio laboral jerárquicamente más elevado. La teoría se basa en la
idea de la existencia de una barrera que impide que las mujeres sean pro-
movidas al llegar a un cierto nivel de responsabilidad, a partir del cual son
relegadas. Fenómeno que no ocurre con sus homólogos hombres, quienes
tienen el mismo nivel de experiencia y de educación. Es relevante reconocer
que mujeres con alto nivel educativo son quienes se encuentran en este glass
ceiling. De forma paralela y al trasladar al extremo inferior de la escala
jerárquica, el sticky floor6 representa el estancamiento de las mujeres en ocu-

6 Representa una más de las formas de segregación vertical laboral

–46–
paciones de baja calificación, poca remuneración y reducidas posibilidades
de promoción y movilidad asociadas a la falta de oportunidades de capaci-
tación y ausencia de servicios de cuidado accesible.

Entre las barreras que constituyen el “techo de cristal” pueden señalarse: los
estereotipos y los preconceptos acerca de las mujeres por parte de la so-
ciedad, la exclusión de las mujeres de las redes de comunicación informales,
la carencia de oportunidades para ganar experiencia en el gerenciamiento de
líneas de trabajo, las culturas empresariales hostiles, el compromiso con las
responsabilidades familiares. Así, “entre todos, el prejuicio masculino, en es-
pecial por parte de jefes y gerentes de áreas, se identifica como el factor más
explicativo de la existencia del techo de cristal” (Giosa y Rodríguez, 2010: 17).

Teorías feministas y socio-sexuales

Una premisa básica de esas teorías es que la situación de desventaja de las


mujeres en el mercado laboral viene dado por la subordinación de ellas en la
sociedad y la familia. Los razonamientos que sustentan estas teorías no son
económicos y se encuentran fuera del mismo mercado laboral y se convierten
en comportamientos no económicos. Muy relacionadas con las teorías femi-
nistas, las socio-sexuales determinan que la desventaja de las mujeres en el
mercado laboral viene dada por los estereotipos sociales, a través de los
cuales se atribuye a hombres y mujeres roles y capacidades que terminan
segregando el trabajo.

Todas estas construcciones sociales se convierten en valores, costumbres y


formas de relacionarse que pueden influir tanto en las decisiones de demanda
y oferta laborales. Es decir, las “preferencias” de mujeres sobre qué trabajos
desean desempeñar y las “preferencias” de empleadores sobre quien con-
tratar están influidas por los estereotipos, que separan ocupaciones femeni-
nas y masculinas y por valores sociales y culturales aprehendidos (Anker,
1997: 348).

En este sentido, se acepta socialmente que las responsabilidades del hogar


corresponden a las mujeres; por tanto, ellas no requieren o tienen menor
necesidad de trabajo y capacitación, consecuentemente su experiencia labo-
ral va a ser mínima. Es decir, desde la economía feminista, el desigual reparto
de responsabilidades más el patriarcado dominante, traen como consecuen-
cia menor capital humano femenino y experiencia. Las que constituyen
desventajas socioeconómicas y culturales que explican mejor las limitadas

–47–
posibilidades laborales de las mujeres, su concentración en ocupaciones de
servicio y cuidado, la menor experiencia.

Anker (1997) presenta un listado de trece características que se “atribuyen”


comúnmente a las mujeres (ver tabla 1), las cuales desde la visión socio-se-
xual constituyen un instrumento importante para explicar la segregación ocu-
pacional entre los sexos. Con estos estereotipos se explica “de qué manera
tan exacta las ocupaciones «femeninas» plasman en el mercado de trabajo
los estereotipos comunes y dominantes en la sociedad sobre las mujeres y
sus presuntas aptitudes” (Anker, 1997: 353).

Tabla 1
ESTEREOTIPOS COMUNES DE LAS CARACTERISTICAS FEMENINAS
Y SU EFECTO PREVISIBLEN EN LA SEGREGACION DE OCUPACIONES
ENTRE HOMBRES Y MUJERES

estereotipos efecto sobre la ejemplos de


comunes de las segregación ocupaciones comentarios
características típicas afectadas2
femeninas1
Positivos

Disposición Contribuye a calificar Enfermera Característica que a menudo se considera bio-


natural a a las mujeres para Médica lógica, por ser las mujeres las principales res-
ocuparse de los ocupaciones que im- Asistente Social ponsables del cuidado de los niños/as en todas
demás plican cuidar de otros Maestra las sociedades. Sin embargo, es una dote
Partera adquirida, de índole socio-sexual.
Nótese que en las ocupaciones que conllevan
cuidar de los otros, pero requieren además de
mayor autoridad (médico), es frecuente que pre-
dominen hombres.

Destreza y Contribuye a calificar Sirvienta Destrezas fáciles de adquirir, por lo tanto, la


experiencia en a las mujeres para Ama de llaves mayor experiencia de las mujeres en ellas antes
tareas del hogar ocupaciones que a Limpiadora de incorporarse al mercado de trabajo no de-
menudo radican en Cocinera bería tener gran importancia.
el hogar (y que casi Camarera
siempre son desem- Lavandera
peñadas por muje- Peluquera
res), frecuentemente Hilandera
como trabajo domés- Costurera
tico no remunerado Tejedora
Modista

Mayor agilidad Contribuye a calificar Costurera Creencia en arte basada en la diferencia biológi-
manual a las mujeres para Tejedora ca sexual y en parte en la diferencia de expe-
ocupaciones en las Hilandera riencia (socio-sexual) adquirida en el hogar
cuales la agilidad ma- Modista antes de incorporarse en el mercado de trabajo.
nual es importante Mecanografista Destreza fácil de adquirir.
Ocupaciones a menudo semejantes a las rela-
cionadas con las tareas del hogar.

–48–
Contribuye a calificar Cajera/ empleada Las ocupaciones mejor remuneradas y de ca-
a las mujeres para de contabilidad tegoría superior (por ejemplo, la de contable,
ocupaciones en las Vendedora que es una ocupación "profesional") están do-
Mayor honradez que se maneja dine- Contadora minadas por hombres
ro o en las que la
confianza es impor-
tante.
Contribuye a calificar Recepcionista Con frecuencia se piensa que esta ventaja va
Aspecto físico a las mujeres para Vendedora unida a una personalidad más agradable y com-
atractivo ocupaciones en las Empleada de placiente, apropiada, por ejemplo, para trabajos
cuales el aspecto comercio de recepción o de venta.
físico ayuda a atraer En otras situaciones, el atractivo sexual se uti-
o agradar a clientes liza para convencer a los clientes del sexo mas-
culino (camera de bar o prostituta).
En ciertas culturas y países donde se reprueba
la comunicación entre hombres y mujeres en
público, esta característica descalifica o excluya
a las mujeres de ciertas ocupaciones (vende-
dora en Medio Oriente)

negativos

Renuencia a Contribuye a desca- Director (general, Semejante en muchos aspectos a la disposición


supervisar el lificar a las mujeres de producción, de de recibir órdenes.
trabajo ajeno para todas las ocu- comercio) Afecta con frecuencia a la segregación ocupa-
paciones de super- Jefe (de empleados cional vertical (puestos de nivel inferior para las
visión y dirección de oficinas, mujeres)
de ventas)
Personal superior
de la administración
pública
Miembros de
cuerpos legislativos

Contribuye a descal- Trabajador de la Hay un número considerable de hombres y mu-


ificar a las mujeres construcción jeres con fuerza física semejante, por lo cual
Menor fuerza
Minero/cantero muchas mujeres son capaces de realizar esos
física (muscular) para todas las ocupa-
ciones que requieren Sonidista trabajos.
acarreo de cargas Va siendo cada vez menos importante en la
pesadas u otros es- economía de hoy.
fuerzos físicos
Especialista en En este caso la discriminación socio-sexual
Contribuye a desca-
ciencias físicas o comienza en la escuela, donde se desalienta a
lificar a las mujeres
Menor aptitud químicas las jovenes de especializarse en matemática o
para ocupaciones
para la ciencia y que requieren niveles Arquitecto ciencias.
la matemática Ingeniero Hay quienes creen que esta diferencia es bio-
de altos conocimien-
Matemático lógica. Si lo fuera, sería una pequeña diferencia
tos científicos y mate-
Estadígrafo en promedio, con una gran franja de superposi-
máticos
ciones de las aptitudes de hombres y mujeres
considerados individualmente.

Contribuye a desca- Personal de vuelo


Oficial de buque Muchas mujeres están dispuestas a viajar, por
lificar a las mujeres
y marinero ejemplo, las azafatas de aviación (que al princi-
Menor disposición para ocupaciones pio eran seleccionadas por su aspecto físico)
que exigen viajar Conductor de
a viajar Muchos conductores no viajan por la noche.
mucho vehículos de
transporte

–49–
Menor Contribuye a desca- Bombero
disposición a lificar a las mujeres Policía
afrontar peligro para las ocupaciones Vigilante de Muchas mujeres están dispuestas a ejercer
físico y emplear donde el peligro físi- seguridad estas ocupaciones.
fuerza física co es relativamente Minero/cantero Diferencia aprendida, socio-sexual
alto

otros

Características ge- Nota: estas


Mayor nerales que contribu- características
disposición a yen a calificar a las generales
recibir órdenes. mujeres para ocupa- (11,12,13) califican
ciones y sectores de a las mujeres para Estos estereotipos aparecen agrupados porque
Mayor docilidad todos ellos evocan un supuesto instinto de su-
y menor la economía donde muchos trabajos
las condiciones de mal pagados, de bordinación.
inclinación a Arquetipos aprendidos
quejarse del trabajo son deficien- nula calificación,
trabajo o de sus tes, las leyes labo- desprotegidos y de
condiciones rales no se aplican carácter repetitivo
(sector informal) y el
trabajo es rutinario
Características ge- A menudo unidos a, y justificados por, la idea
nerales que contribu- que las mujeres son perceptoras de ingresos
yen a calificar a las secundarios (es decir, no el sustentador princi-
Mayor disposición mujeres para ocupa- pal); ello a pesar que cada día son más fre-
a aceptar un ciones y sectores de cuentes los hogares encabezados por mujeres,
salario bajo. la economía mal pa- y que muchas familias necesitan más de un per-
Menor necesidad gados ceptor de ingresos. A menudo asociados a ocu-
de ingresos paciones en industria muy competitivas en las
que los costos son muy importantes, sobre todo
las cuales producen textiles y otros artículos
para la exportación. Tal vez una causa que las
ocupaciones tengan salarios bajos es que están
muy feminizadas.
Contribuye a calificar
a las mujeres para Trabajo a domicilio, generalmente mal pagado;
ocupaciones y sec- a menudo realizado a destajo. El trabajo a domi-
tores de la economía cilio es fácil combinar con el cuidado del hogar
donde el trabajo se y de los hijos. En muchos casos se ha escogido
el sistema de producción doméstica precisa-
Mayor interés por organiza con arreglo
mente para aprovechar la disponibilidad de
trabajar en casa a un sistema de pro-
ducción doméstica, mano de obra femenina barata. Trabajo a domi-
externo a la empresa cilio está cobrando importancia3

Notas: 1. los efectos de muchos de estos estereotipos se superponen. Algunos contribuyen a reforzar la se-
gregación sexual de ciertas ocupaciones (por ejemplo, mayor agilidad manual y la destreza para tareas domés-
ticas en la ocupación constureral), mientras que los efectos de otros se contrarrestan mutuamente (tales como
el aspecto físico y la renuencia de supervisar a otros en la ocupación de jefe de ventas). 2. Casi todos los
ejemplos de ocupaciones están tomados de las clasificaciones ocupacionales CIUO-68 de dos y tres cifras. 3.
La manufactura del bidi, el cigarrillo peculiar de la India, que es la mayor ocupación femenina no agrícola del
país según datos del censo de 1981, es una industria casi exclusivamente doméstica.

Fuente Y Elaboración: Anker y Hein, 1985 y 1986, citado en Anker, 1997: 356.

–50–
Frente a estos estereotipos, la solución que se encuentra para terminar con
la segmentación sexual de las ocupaciones es reconocer su existencia y per-
mitir la integración de hombres a empleos “femeninos” y de mujeres a em-
pleos “masculinos”, aunque en muchas ocasiones pueda resultar polémico.

Como lo demuestran algunos estereotipos, la mujer se encuentra vinculada


fuertemente a las tareas del hogar, por lo cual esto se asocia a preferencias
por empleos con flexibilidad horaria y relativa facilidad de entrada, salida y
reincorporación. Como se mencionó anteriormente, este es uno de los argu-
mentos que respalda la economía neoclásica. La economía feminista con-
cuerda, en parte, con estos argumentos pero se complementa con la idea que
existen estereotipos sociales que feminizan las ocupaciones. Esta feminización
se encuentra aparejada con la flexibilización y la baja remuneración, debido a
las preferencias y necesidades que tienen las mujeres en los empleos.

La nueva economía de la familia

La nueva economía de la familia (NEF) fue desarrollada por Gay Becker des-
pués de identificar las debilidades de la teoría del capital humano, es así que
en 1981 publica “Tratado sobre la Familia”. En este nuevo esfuerzo por tratar
de identificar los componentes diferenciadores entre hombres y mujeres den-
tro del mercado de trabajo y con el fin de poder determinar el funcionamiento
de la economía familiar, se hace una nueva identificación de la unidad básica
decisoria. La lógica neoclásica maximizadora sigue presente en el análisis
del comportamiento de la familia, se incorpora la actividad desarrollada dentro
del hogar como productiva. Por lo tanto, desde la perspectiva de Becker, tanto
los recursos7 destinados a la capacitación y educación como al cuidado y for-
mación de los hijos e hijas representan inversión; mientras la primera genera
productividad del tiempo asignado al mercado, la segunda, lo hace para el
hogar. Sin embargo, reconoce que la inversión en capital humano provoca
tensión o afecta directamente a la productividad del tiempo tanto del hogar
como del mercado.

En este sentido Anzorena (2009: 3) cita a Becker (1987): “Los rendimientos


dependerían de la asignación del tiempo al mercado y al hogar solo en el
caso que el capital humano afectase a la productividad del tiempo dedicado
al hogar y al mercado de forma diferentes”.

7 En esta teoría, el tiempo, también se considera un factor importante para la producción de bienes
domésticos. En realidad, este es uno de los grandes avances de la economía neoclásica en lo que
tiene que ver con la incorporación del estudio de la mujer.

–51–
- Los agentes económicos

Si la teoría neoclásica tradicional se sustentaba en decisiones individuales


con exclusión de los efectos que se generan entre las decisiones de las per-
sonas, ahora se considera a la familia como ejecutora de decisiones y como
una unidad productiva. Esta familia es armónica, monogámica y heterosexual,
en la cual los roles se encuentran muy bien definidos. El hombre se considera
el sustentador económico, lo cual lo obliga a dedicarse a actividades rela-
cionadas con el mercado, y la mujer es la cuidadora, dedicada al trabajo
doméstico y todo lo que implica el cuidado del hogar. Se considera que esta
división es racional, eficiente y rentable, lo cual mantiene las premisas de
conducta maximizadora y la de equilibrio de mercados.

Becker sustenta esta división de las tareas argumentando razones biológicas.


Las mujeres son quienes biológicamente controlan el proceso de reproduc-
ción y debido a que invierten gran cantidad de tiempo en esta capacidad con
el fin de generar un capital de procreación de forma voluntaria, son quienes
por naturaleza y voluntad tienen mayores capacidades y habilidades, lo que
las hace idóneas para desempeñar roles domésticos.

- La función de utilidad: ¿Qué busca maximizar?

En este modelo la función de utilidad es de la familia, mas no de la persona


desde la individualidad. Para lograr la maximización se requiere entender al
trabajo dentro del hogar como productivo. En esta teoría se admite que la re-
producción produce bienes y servicios que generan bienestar. Los bienes y
servicios se producen a través de una combinación entre el tiempo disponible
de los que se produce en el hogar y los bienes que provee el mercado,
adquiridos con el salario de un empleo en el mercado laboral formal. Dada
esta relación entre el mercado de bienes y el ámbito doméstico las variables
que intervienen en el modelo son: salario personal, salario de la pareja, renta
no salarial, número y edad de los hijos e hijas y educación de la mujer (Bon-
derías y Carrasco, 1994, citado en Ribas y Sajardo, 2004: 87).

En definitiva, lo que se busca en este modelo es la generación de bienes


domésticos y la transformación de bienes de mercado en domésticos con
determinado nivel de inversión de tiempo y dinero, de tal forma que se genere
la mayor utilidad para la familia.

–52–
- Las restricciones

La generación de bienes domésticos así como de los ingresos destinados a


la adquisición de bienes materiales dentro del hogar requiere de una inversión
de tiempo. Por lo tanto, además de la restricción presupuestaria tradicional,
la economía familiar debe enfrentarse a una restricción de tiempo que debe
ser distribuida entre el trabajo remunerado, el doméstico y el ocio.

El modelo, a pesar de lograr el reconocimiento de la interdependencia entre


el trabajo mercantil y no mercantil para la satisfacción de necesidades hu-
manas y de incorporar la variable tiempo como un recurso limitado y decisorio
para la distribución de actividades destinadas al ocio, hogar y trabajo remu-
nerado, tiene importantes limitantes. Entre ellas se encuentra una clara es-
pecialización de las tareas dentro del hogar (y por esta razón es la mujer
quien decide destinar mayor cantidad de su tiempo a tareas del hogar, ale-
jándose “voluntariamente” del mercado laboral), además, la familia se con-
sidera armónica, fuera de conflictos y estrictamente racional.

Este recorrido teórico ha permitido identificar la evolución del pensamiento


económico en cuanto a las inequidades del mercado laboral desde la pers-
pectiva de género. Las primeras teorías tratan de estudiar y dar solución a
estas inequidades desde el propio mercado, sin embargo, el estudio centrado
en cuestiones mercantiles no es suficiente para explicar las desigualdades
desde el ámbito del género. Ante estas limitaciones, una segunda etapa del
pensamiento construye teorías de la discriminación que explican la estructura
del mercado laboral a partir de características localizadas fuera de él. Entre
estas características se encuentran ideas socialmente construidas a partir de
las cuales se organiza el mercado laboral; por tal motivo son teorías que per-
miten vislumbrar cuestiones que normalmente, desde la economía conven-
cional, no se pueden identificarse. Algunas de estas teorías de la discri-
minación fueron construidas a partir de un contexto que permite describir la
situación en ese momento histórico; sin embargo, no pueden explicar la reali-
dad actual; no obstante, son una herramienta útil para entender los procesos
sociales que desembocan en consecuencias sobre el mercado laboral.

–53–
Evolución de la situación laboral en Latinoamérica

En Latinoamérica, el mercado laboral experimentó fuertes cambios entre 1950


a 1980. Según Abramo (1997: 2), los elementos que generaron el cambio en
el mercado de trabajo en Latinoamérica fueron cuatro: crecimiento de la
población económicamente activa, crecimiento de la tasa de participación de
la mujer, cambios en la estructura sectorial del empleo y disminución de la
tasa de subutilización de la fuerza laboral.

El crecimiento de la PEA se da por el mayor incremento poblacional experi-


mentado en Latinoamérica. Entre 1955 y 1965 se observa que la población
pasa de 184,3 mil a 242,8 mil habitantes. En este decenio se presentan las
tasas de crecimiento poblacional más altas (del 15%, ver gráfico 1).

Gráfico 1

Fuente: CEPAL, Boletín demográfico, 2004


Elaboración: Paola Gutiérrez

Este crecimiento de la población provocó, en la década de 1970, un incre-


mento de la población en edad de trabajar, y para 1980 la PEA llegó a
125.355, según datos de la CEPAL.

–54–
El segundo elemento que provocó la transformación del mercado laboral fue
el incremento de la participación de mujeres en el mercado de trabajo. La
trayectoria laboral femenina aumenta su grado de continuidad, ya que las mu-
jeres no dejan de trabajar cuando tienen hijos o hijas y, a su vez, existe un
aumento de la participación de mujeres en edad reproductiva (de 25 a 44
años) y dentro de este grupo incrementa más aquellas que son casadas
frente a las solteras (Abramo, 1997: 22). Según datos de la CEPAL, de las
zonas urbanas de 12 países de América Latina, en 1989 la participación fe-
menina de la PEA era de 43,5%, en tanto que la participación de mujeres
entre los 25 y los 44 años era del 56%.

El tercer factor son los cambios en la estructura sectorial del empleo. En el


período de 1950 a 1980 se observa un traslado de la mano de obra del sector
agrícola al de servicios e industria, lo cual significó un incremento de la inser-
ción de mano de obra en actividades de mayor productividad. Así, la com-
posición de la PEA se transforma, como se observa en la tabla 2:

Tabla 2
COMPOSICIóN DE LA PEA POR SECTORES DE ACTIVIDAD ECONóMICA
AMéRICA LATINA
1950-1990
(Porcentaje)

Actividad 1950 1980 1990


Agricultura 55 32 26
Industria 19 26 26
Servicios 26 42 48
Total 100 100 100

Nota: "Industria" incluye minería, industria, construcción y electricidad. "Servicios" incluye comercio, transporte
y servicios
Fuente: PREALC (1982) y CEPAL (1990), tomado de Abramo (1997: 5)

El último factor que intervino en el cambio del mercado de trabajo latinoameri-


cano fue la menor subutilización de fuerza de trabajo, es decir, se reduce la
población subempleada y desempleada como porcentaje de la PEA total (In-
fante y Klein, 1991, citado en Abramo, 1997). Entre 1950 y 1980 la tasa de
subutilización pasó de 46% a 40%.

–55–
Posteriormente, con la crisis de 1980 y las medidas de ajuste, la situación
laboral de Latinoamérica se deteriora. Según, Infante y Klein (1991) citado
en Abramo (1997), se evidencia un incremento del desempleo abierto, el
subempleo y precarización del trabajo. Por ejemplo, según datos de la OIT
el desempleo promedio en seis países latinoamericanos pasa de 6,5% en
1980 a 8,2% en 1990. Así mismo, la PEA experimenta una disminución en
su tasa de crecimiento, pero la participación de la mujer en el mercado laboral
continúa en aumento. Estas circunstancias, junto con un deterioro de los
salarios, provocó el incremento de la pobreza, es así que la Unidad de Es-
tadísticas Sociales de la CEPAL registra en Latinoamérica un incremento de
la pobreza de 40,5% en 1980 a un 48,3% en 1990.

El crecimiento económico de la primera mitad de la década de los noventa


viene acompañado de un incremento en los salarios y en los niveles de em-
pleo. La participación laboral entre 1989 y 1994 presenta un incremento mod-
erado (en nueve países de la región pasa de 59,8% a 60,2%, según la
CEPAL). Sin embargo, según Abramo (1997), a partir de 1995 el crecimiento
se desacelera ubicándose en 1,7%, y la tasa desempleo abierto se incre-
menta de 6,3% en 1994 a 7,5% en 1995 y los salarios continúan en descenso,
aunque sin llegar a altos niveles de deterioro como en el período anterior, a
excepción de los salarios mínimos que presentan una disminución de casi el
28% comparado con los de 1980. La tasa de participación laboral también se
incrementa entre 1994 a 2000 en casi 3 puntos porcentuales, según datos
de la CEPAL.

Para Abramo (1997), en esta década se observan tres fenómenos que dete-
rioran las condiciones de empleo de la región:

1. La generación de empleo se realiza en medio de la informalización y pre-


carización. Los empleos tienden a ser de baja calidad.
2. Las economías no compatibilizan el crecimiento económico con generación
de empleo productivo, es decir, aun cuando se observa incremento del pro-
ducto, las tasas de desempleo no disminuyen.
3. La flexibilización y desregulación laboral no negociada impiden mantener
la calidad del empleo y la institucionalidad reflejada en movimientos sindi-
cales y procesos de negociación colectiva.

Estas características continuaron marcándose en la siguiente década en Lati-


noamérica. Según la OIT (Panorama Laboral 2001), después de haber trans-
currido una década inestable a partir de la crisis de la deuda de 1980, los

–56–
países latinoamericanos muestran a inicios del año 2000 un deterioro en de-
sempeño laboral8, a excepción de Bolivia y Colombia. El crecimiento de la
región en este año fue de 4,1%; a pesar de ello, los niveles de desempleo se
mantuvieron similares (en casi un 9%). Esto reafirma la tendencia de las
economías a no generar empleo productivo, a pesar que los salarios mínimos
e industriales se incrementaron en 0,5% y 1,2%, respectivamente. En cambio,
el índice de trabajo decente9 en Argentina, Brasil, Ecuador, México, Uruguay
y Venezuela muestra hasta el año 2000 un retroceso. Este indicador es rele-
vante debido a que este grupo de países representa el 75% de la PEA total
de Latinoamérica. Los dos primeros años de la década del 2000, presentan
altos niveles de desempleo, el promedio regional se ubicaba en 11%. Esto
se da porque la región experimenta un período de recesión asociada a los
hechos del 11 de septiembre de 2001, con una tasa de crecimiento del 0,9%.

Después de la lenta recuperación del año 2003, el crecimiento del PIB re-
gional se mantuvo durante los siguientes cinco años; así, el crecimiento
promedio anual de Latinoamérica fue del 4,5% entre el 2004 y 2008. Este
crecimiento vino acompañado de descensos en la tasa de desempleo urbano.
Por ejemplo, según la OIT (Panorama Laboral 2008), para el 2008 el desem-
pleo urbano pasó de 8,1% al 7,4%; además, las remuneraciones medias en
términos reales para diez países muestran un incremento del 3,2%.

El crecimiento registrado en este período llega a su fin aproximadamente a


mediados de septiembre, cuando la crisis iniciada en el 2007 se hace pre-
sente en las economías latinoamericanas por algunas vías como: la reducción
de la demanda de las exportaciones, la caída de los precios de las materias
primas, el alza de los costos de capital, la contracción del crédito, la reducción
de los envíos de remesas y la menor demanda de servicios de turismo
(Panorama Laboral 2008: 4).

Los niveles de desempleo registrados durante todos los períodos presentan


una clara desventaja para dos grupos de la población: jóvenes y mujeres. Por
ejemplo, según la Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe,
en el período 1990-2001, el desempleo masculino promedio para 16 países
fue del 8%, mientras que el desempleo femenino fue de casi el 11%. Particu-
larmente, para el año 2001, en Argentina, Colombia, Perú y Uruguay, las tasas

8 Medido como índice compuesto que incluye cambios en el nivel y calidad del empleo, remuneraciones
y productividad, según OIT (Panorama Laboral 2000: 5).
9 Por trabajo decente se entiende el trabajo que se realiza en condiciones de libertad, equidad, seguri-
dad y dignidad humana (Somavia 1999).

–57–
de desempleo masculina y femenina aumentaron, en este año el incremento
de la tasa de las mujeres fue superior a la de los hombres (ver anexo A). La
tendencia se mantiene hasta el año 2008 cuando la tasa de desempleo fe-
menina fue, en promedio, 1,6 veces mayor que la masculina para quince
países de la región.

Inserción de la mujer en el mercado laboral latinoamericano

Algunos factores han logrado cambiar las expectativas, la forma de vida y por
consiguiente, la situación laboral de las mujeres. Muchos de estos cambios
se dan por transformaciones desde la situación misma de la mujer. Por ejem-
plo, las expectativas de las mujeres frente al trabajo durante los últimos 50
años han cambiado, al punto de asemejarse a las expectativas laborales de
los hombres. Entre otras razones, las mujeres buscan un empleo porque
muchas veces son el único ingreso del hogar o se ha convertido en una pro-
porción importante del mismo10. En este sentido, el ingreso femenino ya no
se lo concibe como complementario al del hombre. Además, el interés por
mejorar sus condiciones laborales, especialmente del ingreso, las motiva a
mejorar también el nivel de estudios con los que cuentan. Esto se encuentra
relacionado con la edad de matrimonio y el número de hijos e hijas que deci-
den tener, es por ello que la decisión de casarse y de disminuir la cantidad
de hijos e hijas mantiene una relación directa con el empleo y los estudios.
En Latinoamérica se observa una tendencia decreciente de la tasa de fecun-
didad, así en 1980 en Ecuador la tasa de fecundidad era de 4,70 mientras
que para el 2010 es de 2,6. El gráfico 2 muestra las tendencias de algunos
países de la región.

Un cambio que ha experimentado la sociedad es el aumento de la edad para


casarse. Las personas ahora se casan más tarde que sus progenitores. Según
el estudio de McCauley y Salter realizado en 1995, el porcentaje de mujeres
que se casaban antes de los 20 años era menor que en las generaciones an-
teriores. Por lo cual la edad media para el matrimonio incrementó. Por ejemplo,
en algunos países de América Latina, las mujeres aplazaron su edad para
casarse a principios y mediados de los veinte años. Esta tendencia en Ecuador
la confirma las Naciones Unidas en las estadísticas de matrimonio del Anuario
demográfico 2008. Estas estadísticas muestran que hombres y mujeres entre
20 y 24 años representan el 30% de personas casadas. Mientras que las mu-
10 Debido a la definición de jefatura del hogar utilizada en los censos de población y encuestas de
hogares, este fenómeno no se registra; sin embargo, estudios cualitativos demuestran que en mu-
chos hogares el aporte de la mujer es igual o superior al del hombre (Daeren L, 2000: 4)

–58–
jeres entre 25 y 29 años constituyen el 26% del total de novias y los hombres
en este rango de edad representan el 22% de los novios. Se observa que la
proporción de mujeres de mayor edad (entre 25 y 29 años) es superior a la pro-
porción de hombres en el mismo rango de edad que se han casado.

Gráfico 2

Fuente: Salud sexual y reproductiva, Estadísticas de Género, CEPALSTAT


Elaboración: Paola Gutiérrez

Como se mencionó anteriormente, el nivel de estudios es otro factor que tiene


que ver con la edad del matrimonio. En un estudio de Singh y Wulf, 1990
(citado en McCauley y Salter, 1995) se afirma que:

en América Latina las mujeres de Brasil, El Salvador, Guatemala, México y


Paraguay que postergaron el matrimonio hasta pasados los 20 años, tenían
dos a tres veces más probabilidad de haber completado siete años de estudios
que las casadas más temprano.

Se confirmaría así que el aplazamiento del matrimonio va de la mano con un


mejor desempeño académico de las mujeres.

La evolución de ciertos factores ha hecho que la estructura de los hogares


cambie. Muchos hogares han dejado de estar encabezados exclusivamente
por hombres y han incrementado los hogares cuya jefatura es femenina. Por

–59–
ejemplo, según datos de la CEPAL, para 11 países de Latinoamérica, el
promedio de hogares biparentales con jefatura femenina pasa de 5,2% a
16,3% entre 1994 y 2008 (ver anexo B).

Todas estas nuevas circunstancias de empleo y estudios de la mujer, junto


con el cambio en la estructura de los hogares generaron una evolución de la
participación femenina en el trabajo. Por ejemplo, según la Unidad de Es-
tadísticas Sociales de la CEPAL, la tasa de participación femenina para 11
países de Latinoamérica muestra un promedio de 42,8% en 1990, mientras
que para el 2008 esta aumenta a 55,1%. En tanto que la participación laboral
masculina en el mismo período aumenta solo 1,34 puntos porcentuales.

En lo que tiene que ver con la evolución de la población económicamente ac-


tiva, entre 1980 y 2008, la CEPAL presenta, en términos absolutos, un au-
mento de 70 mil 600 hombres como parte de la PEA. Mientras que, para el
mismo período, la PEA femenina se incrementó en casi 77 mil mujeres (ver
anexo C).

En conclusión, la inserción de las mujeres en el mercado de trabajo ha incre-


mentado constantemente desde hace 25 años, con una mayor aceleración
durante los últimos años de 1980 y la toda la década de los 90. Esta incorpo-
ración responde, entre otros factores, a incrementos en los niveles educativos
y retardo en la edad de maternidad, así como a mayor cobertura de servicios
básicos. No obstante, la presencia de mujeres que buscan trabajo ha sido
creciente también durante períodos de crisis. Muchas de ellas se vinculan al
mercado laboral en situaciones de informalidad, circunstancia de la cual difí-
cilmente salen. No obstante, en los años de recuperación económica la par-
ticipación no se ha detenido, aunque crece a menor ritmo.

–60–
Situación del empleo femenino en Ecuador

Al igual que en la región, Ecuador ha experimentado cambios en la estructura


del empleo femenino. Uno de los motivos por los cuales se da el cambio en
el mercado laboral femenino ecuatoriano es el aumento de los hogares a
cargo de mujeres. Según las encuestas de hogares realizadas en Ecuador
en 1994 y el 2008, publicadas por la CEPAL, el total de hogares con jefatura
femenina incrementó del 18,7% al 26,2%. De este grupo, el porcentaje de
hogares monoparentales aumenta de 83,4% al 86,3%, mientras que la pro-
porción de hogares biparentales encabezados por mujeres pasa del 1,4% a
2,7% (ver tabla 3).

Tabla 3
JEFATURA FEMENINA POR TIPO DE HOGAR URBANO
(Porcentaje)

Tipo de hogar 1994 1999 2002 2005 2008


Unipersonal 42,9 34,2 34,9 41,1 46,9
Nuclear biparental 1,4 2,3 2,6 1,8 2,7
Nuclear monoparental 83,4 83,1 76,9 84,4 86,3
Extenso o compuesto 25,7 29,1 29,0 31,8 33,9
Total hogares 18,7 20,1 21,4 23,3 26,2

Fuente: Cepalstat, Estadísticas de Género


Elaboración: Paola Gutiérrez

Desde la perspectiva del trabajo, se observa que las horas promedio dedi-
cadas a la semana al trabajo no remunerado en Ecuador es mayor que otros
países de la región. Por ejemplo, según la CEPAL, Brasil y Uruguay presentan
24 y 35 horas promedio a la semana de trabajo doméstico no remunerado
realizado por mujeres, mientras que mujeres de Ecuador dedican 67 horas a
la semana al trabajo doméstico no remunerado. Al comparar el trabajo no re-
munerado y remunerado entre hombres y mujeres de Ecuador, se encuentra
que en el año 2007 los hombres dedicaban a la semana 48,1 horas al trabajo
remunerado, mientras que al no remunerado lo hacía 39,1 horas promedio,
para completar un total de 87,2 horas a la semana. En cambio, las horas
promedio semanales dedicadas al trabajo total de mujeres alcanzó 107,5,
según las Estadísticas de Género de la CEPAL.

–61–
Además, cuando se analiza el tiempo de trabajo dedicado a la ocupación de
mujeres ecuatorianas en presencia de menores en el hogar, se observa que
este disminuye cuando existe mayor número de menores entre 0 a 5 años.
El gráfico 3 muestra la persistente relación inversa entre horas de trabajo for-
mal y número de hijos e hijas. Sin embargo, se observa que la diferencia de
horas de trabajo semanales, entre mujeres con un menor y mujeres con dos
o más menores en el hogar, se ha reducido desde mediados de la década,
por lo cual se puede intuir que, en los últimos años, la sola presencia de un
menor en el hogar tiene casi el mismo efecto sobre la jornada laboral que la
existencia de más menores dentro de las familias.

Gráfico 3

Fuente: CEPALSTAT, Estadísticas de género, trabajo remunerado y no remunerado


Elaboración: Paola Gutiérrez

A la par con el cambio en la estructura del empleo a lo largo de los años, se


debe considerar el comportamiento de la economía; el cual es un determi-
nante importante en las fluctuaciones del mercado de trabajo. Las fuertes
variaciones del PIB están acompañadas de importantes fluctuaciones en la
oferta laboral femenina, mientras que la masculina se mantiene constante en
un rango de +/- 0,03 en las tasas de variación. Se observa que en épocas de
retroceso económico, la variación de la participación de mujeres en el mer-
cado laboral aumenta –en 1997 y 1998– o se mantiene constante –entre 2004
y 2006– (ver gráfico 4).

–62–
Gráfico 4

Fuente: BCE, CEPAL


Elaboración: Paola Gutiérrez

Según la OIT (Panorama Laboral, 2008), en Ecuador hubo descensos en la


tasa de participación durante el año 2008 (1,5 puntos porcentuales), lo cual
trajo consigo reducciones en la tasa de desempleo urbano al pasar de 7,8%
en 2007 a 6,8% en 2008.

La disminución del desempleo no está relacionada con un aumento de la de-


manda laboral, pues la tasa de ocupación también mostró una caída en el
período (0,8 puntos porcentuales), ligeramente mayor para mujeres que para
hombres (ver tabla 4). Esto reflejaría la menor capacidad de generación em-
pleo del mercado laboral ecuatoriano para el año 2008, frente a lo cual, la al-
ternativa es el empleo informal11. Este tipo de empleo presenta una reducción
de 1,7 puntos porcentuales en el período 2005-2007, sin embargo, para el
mismo período el empleo informal femenino aumenta 0,3 puntos por-
centuales.

11 Según la identificación OIT de la economía informal, este segmento laboral está formado por el em-
pleo informal y el empleo en el sector informal. El primero, abarca el trabajo informal propiamente
dicho y además el empleo informal asalariado que es generado por empresas que no brindan pro-
tección social o no cuentan con determinadas prestaciones relacionadas con el empleo. Este en el
sector informal se genera en empresas que no han sido constituidas en sociedades, por lo tanto,
son pequeñas y generalmente de hogares.

–63–
Por el contrario, al analizar el empleo en el sector informal, es decir, aquellas
pequeñas empresas familiares, se observa que el total tiene un leve incre-
mento de 38,6% en el 2005 a un 39,3% en el 2007; no obstante, las mujeres
presentan mayores tasas de empleo en este sector con un incremento de
37,8% a 41,9% en el mismo período. A pesar de esta estructura del empleo
informal, durante el 2008, la incidencia del empleo asalariado informal fue
mayor (56,3%) que el trabajo por cuenta propia (31,1%), según la OIT.

La presencia de una mayor proporción de mujeres en este último grupo de la


economía informal también se encuentra ligada, de alguna manera, a la femi-
nización de algunas actividades económicas como lo propone la teoría. Es
así que según la encuesta de condiciones de vida realizada por el INEC, el
mayor porcentaje de negocios familiares se encuentran en el sector de co-
mercio con un 42,6%, seguido de industria manufacturera (11,2%), otras ac-
tividades de servicios comunitarios (9,9%), transporte y almacenamiento
(9,4%) y hoteles y restaurantes (8,5%). Se puede intuir que los emprendimien-
tos de pequeñas empresas familiares cuyas actividades se relacionan con
los servicios han sido llevados a cabo en una proporción mayor por mujeres
que permanecen en el sector informal de la economía.

Características de la ocupación femenina

Uno de los principales elementos que caracteriza el empleo es el nivel edu-


cativo de la población. La tasa de alfabetismo de Ecuador, según el Instituto
de Estadísticas de la UNESCO, es persistentemente mayor en hombres que
en mujeres. Sin embargo, el crecimiento de la tasa femenina es más acele-
rado, con un incremento de 94,9% en 1990 a 98,3% en el año 2010 (un au-
mento de 3,4 puntos porcentuales), mientras que la tasa de alfabetismo de
hombres registró un aumento de 2,7 puntos porcentuales en el mismo período
(de 96% a 98,7%).

–64–
Tabla 4
ECUADOR: TASAS DE PARTICIPACIóN, OCUPACIóN Y DESEMPLEO
PROMEDIO MARzO, JUNIO Y SEPTIEMBRE
(Porcentaje)

2007 2008
Tasa de Total 62,2 60,7
participación Hombres 73,2 71,8
Mujeres 52,0 50,3
Tasa de Total 57,4 56,6
ocupación Hombres 68,6 67,8
Mujeres 47,0 46,0
Tasa de Total 7,8 6,8
desempleo Hombres 6,3 5,5
Mujeres 6,7 8,4

Fuente: OIT, Panorama Laboral 2008

Además, al investigar sobre la participación de mujeres en la educación se


encuentra que para el año 2008 la asistencia escolar de mujeres es ligera-
mente mayor que la de los hombres, 75,2% y 76,2%, respectivamente. No
obstante, si el estudio se realiza para el grupo etario que correspondería a la
educación superior (entre 20 y 24 años) y se desagrega por quintiles de in-
greso per cápita del hogar, se observa que la diferencia de asistencia entre
mujeres y hombres es mayor en los últimos quintiles, con excepción del año
2008, cuando hay un repunte de la participación masculina en el grupo de
mayor ingresos per cápita. El gráfico 5 muestra las tasas de asistencia escolar
de hombres y mujeres cuyas edades corresponden a educación superior
entre 1990 y 2008.

Este contexto de mayor acceso a la educación de las mujeres no tiene como


consecuencia la generación de empleo y oportunidades laborales en las mis-
mas condiciones que los hombres. Así, por ejemplo, del toda la población en
edad activa, la proporción de mujeres en actividad urbana ha sido histórica-
mente menor que la proporción de los hombres en condición de actividad (ver
gráfico 6). Las fluctuaciones de la tasa de actividad masculina son menores
que las variaciones de la tasa femenina, la cual pasa de 34,3% en 1996 a
39,4% en 2008, mientras que la del hombre aumenta de 55,1% a 56,3% en
el mismo período.

–65–
Gráfico 5

Fuente: CEPALSTAT, Estadísticas e indicadores sociales, educación


Elaboración: Paola Gutiérrez

Gráfico 6

Fuente: Oit, Laborsta


Elaboración: Paola Gutiérrez

–66–
Al analizar la ocupación por actividad económica, se corrobora la existencia
de concentración de mujeres en determinadas actividades, mientras que la
distribución de trabajadores hombres es más uniforme entre las actividades
económicas. Se encuentra que la mayor concentración de mujeres ocupadas
está en el sector comercio con casi un 40% y en otros servicios con un 35%,
la tabla 5 muestra estas distribuciones.

Tabla 5

Fuente: CEPALSTAT, Estadísticas de género


Elaboración: Paola Gutiérrez

Como se mencionó en la sección anterior, el establecimiento de negocios pro-


pios es un importante factor en el desempeño laboral de las mujeres. Según
datos de la CEPAL, en el 2008 las mujeres ocupadas que son cuentapropistas
representan el 41%. Así mismo, las asalariadas representan una porción im-
portante (46%, ver gráfico 7).

–67–
Gráfico 7

Fuente: CEPALSTAT, Estadísticas de género


Elaboración: Paola Gutiérrez

Salarios en el mercado laboral ecuatoriano por sexo

Las diferencias salariales han persistido a lo largo de los años. Si bien el ac-
ceso a la educación de las mujeres es mayor, el retorno que ellas reciben no
compensa los años de instrucción. Esta diferencia es constantemente supe-
rior para aquel grupo con el mayor nivel de instrucción, con un indicador
promedio de casi 60 puntos en los años seleccionados, lo cual implica que el
ingreso promedio de los hombres es mayor en más de la mitad que el salario
medio de mujeres de iguales características. En cambio, la brecha salarial
baja cuando el nivel de instrucción también se reduce. En este caso, mujeres
más preparadas encuentran mayores dificultades para ingresar en el mercado
laboral en condiciones similares que los hombres con igual capacitación
académica (ver tabla 6).

Así mismo, la tabla 6 reporta las diferencias de ingreso entre hombres y mu-
jeres que son cabezas de hogar. Se encuentra que el indicador de brecha
salarial, calculado como la razón entre ingreso total individual de mujeres
jefas de hogar y el de hombres jefes de hogar, es similar a las diferencias en-
contradas en la población con mayor nivel de instrucción. Esto podría sig-

–68–
nificar que el esfuerzo por atender las necesidades de un hogar cuyos jefes
tienen similares características, es mayor para las mujeres debido a un re-
torno salarial menor que ofrece el mercado laboral.

Tabla 6
ECUADOR: DIFERENCIA SALARIAL SEGúN AñOS DE INSTRUCCIóN
RAzóN SALARIO MEDIO MUJER/SALARIO MEDIO HOMBRE
(Porcentaje)

Instrucción Jefatura
10 a 12 13 años
años y más
1994 71,9 59,0 62,0
1999 71,0 60,0 64,0
2002 70,2 57,0 54,0
2005 76,4 65,2 66,0

Fuente: CEPALSTAT, Estadísticas de género


Elaboración: Paola Gutiérrez

* Las diferencias de ingreso se calcula sobre el total de la


población ocupada y es el cociente entre el ingreso medio de
las mujeres (jefas de hogar) sobre el de los hombres (jefes de
hogar) de iguales características, multiplicado por 100.

Los últimos cincuenta años han sido decisivos para la evolución de la mujer
en el mercado laboral ecuatoriano. Los cambios en la estructura poblacional,
las nuevas necesidades y expectativas de las mujeres, entre las cuales toma
relevancia la decisión de matrimonio y de número de hijos e hijas y los ciclos
macroeconómicos son algunos de los factores que evidencian mayor partici-
pación de mujeres en el trabajo mercantil. En Ecuador, se encuentra una gran
volatilidad de la participación laboral de las mujeres ligada a los ciclos
económicos. Además, la estructura del hogar ecuatoriano evidencia cambios,
sobre todo, se observa que los hogares monoparentales dirigidos por mujeres
han presentado incrementos. A la par de estos cambios, se encontró que el
trabajo doméstico no remunerado realizado por mujeres ecuatorianas es el
más elevado de la región, por lo cual su jornada laboral presenta reducciones
con la presencia de menores de 0 a 5 años.

–69–
Además, se encuentra que a pesar del mayor acceso a educación de mu-
jeres, no existe una compensación desde el mercado laboral ya que, la pro-
porción de mujeres urbanas activas es menor; y también, los salarios
presentan un diferencial perjudicial para ellas.

–70–
Las empresas ecuatorianas
y sus representantes legales para el 2008

Esta sección está dedicada al estudio descriptivo de las gerencias de las em-
presas ecuatorianas y la participación femenina en ellas. El objetivo es
analizar, con un enfoque de género, la estructura de las gerencias de las em-
presas. Primero se estudiarán las características de las empresas, que tienen
a mujeres como representantes legales y, segundo, se analizará cuáles son
las características de estas mujeres. De esta manera se logrará comprender
de mejor manera el funcionamiento del mercado laboral en los niveles
jerárquicos.

Fuentes de datos

Las siguientes secciones utilizan información proveniente de algunas fuentes.


La primera corresponde a la declaración de impuesto a la renta que realizan
las empresas anualmente por medio del Formulario 101 proporcionado por
el Servicio de Rentas Internas12. Este formulario contiene información refe-
rente a la empresa como ventas, ingresos, activos, pasivos, etc., y un identi-
ficador de su representante legal.

La información correspondiente a representantes legales procede del Re-


gistro Civil y del formulario de retención en la fuente del impuesto a la renta
por ingreso en relación de dependencia, Formulario 107.

La primera fuente de información proporciona los datos necesarios para rea-


lizar el estudio demográfico de las personas encargadas de representar a
empresas en Ecuador, es decir, se tiene información sobre el estado civil,
edad, lugar de nacimiento, etc. Mientras que la segunda, permite conocer el
nivel salarial de cada representante legal. Por último, el identificador que per-
mite unir las tres bases de datos es el número de cédula de cada represen-
tante legal.

Es importante aclarar que el uso de estas bases es de carácter confidencial

12 La institución proporciona la información sin el identificador de las empresas y de las personas, de


manera que no es posible conocer la razón social de la persona jurídica ni la identidad de repre-
sentantes legales.

–71–
y durante todo el proceso se contó con el apoyo y supervisión de personas
del Centro de Estudios Fiscales del SRI. A partir de la depuración de las bases
de datos se eliminaron valores atípicos o duplicados, por ejemplo, observa-
ciones con ingresos menores o iguales a cero se eliminaron de la muestra
de los dos formularios, por último se procede a unir la información de los for-
mulario 101 y 107 con los datos del Registro Civil. De esta manera se obtiene
un total de 11.629 observaciones.

Descripción de las empresas con mujeres gerentes

La información con la cual se cuenta es de un total de 11.629 empresas ecu-


atorianas. De este conjunto de empresas legalmente constituidas, aproxi-
madamente el 25% tiene representantes mujeres, mientras que la mayor
proporción (el 75%) se encuentran dirigidas por hombres (ver gráfico 8).

Gráfico 8

Fuente: SRI, Registro Civil


Elaboración: Paola Gutiérrez

–72–
Otra característica importante es el tamaño de las empresas. El Centro de
Estudios Fiscales categoriza las empresas de acuerdo con sus niveles de in-
greso. De esta forma se obtienen tres tamaños de empresa: empresas pe-
queñas, cuyos ingresos llegan hasta 50 mil dólares anuales; empresas
medianas, con ingresos entre más de 50 mil hasta 500 mil dólares por año;
y, por último, empresas que registran ingresos superiores a los 500 mil dólares
anuales se las considera grandes.

En Ecuador, en el año 2008 del total de empresas representadas por mujeres,


casi el 64% se encuentra concentrado entre industrias pequeñas y medianas,
y apenas el 36% son empresas grandes con mujeres en la gerencia (ver grá-
fico 9).

Gráfico 9

Fuente: SRI, Registro Civil


Elaboración: Paola Gutiérrez

La teoría argumenta que una de las formas de segregación laboral es la con-


centración de mujeres en actividades tradicionalmente consideradas “femeni-
nas”. Por ello, se realiza un análisis por rama de actividad económica para

–73–
aquellas industrias que se encuentran representadas por mujeres. Con ello
se intenta determinar si, en la escala jerárquica más elevada, el mercado la-
boral ecuatoriano se comporta como lo propone la teoría (ver gráfico 10).

Se observa que la mayor proporción de gerentes de empresas cuyas activi-


dades están relacionadas con la enseñanza son mujeres (aproximadamente
el 48%), seguida de empresas relacionadas con servicios sociales y de salud,
donde las mujeres representan el 41% del total de gerentes para esta rama,
tal como lo propone la teoría. Paralelamente, se aprecia que actividades rela-
cionadas con explotación de minas y canteras y con el suministro de electri-
cidad, gas y agua, concentran menor proporción de mujeres en la gerencia,
es así que tan solo representan el 10,8% y 8,09% del total de gerentes de
cada industria, respectivamente.

Gráfico 10

Fuente: SRI, Registro Civil


Elaboración: Paola Gutiérrez

–74–
Por último, se investiga la composición de las gerencias de empresas ecua-
torianas por sexo según la ubicación de la empresa. Se observa, en la tabla
7, que en ninguna provincia la participación de las mujeres como represen-
tantes legales de empresas supera a la de los hombres, incluso llega a ser
menos de la mitad en todos los casos. Por ejemplo, la provincia de Bolívar
concentra apenas el 6,7% de mujeres en la gerencia; mientras que la provin-
cia que mayor participación femenina tiene es zamora Chinchipe, con un
33%.

Es importante rescatar que provincias con mayor desarrollo y nivel de activi-


dad económica, como Pichincha y Azuay, no concentran empresas con par-
ticipación femenina superior en las gerencias (25,5% y 24,4%, respectiva-
mente). No obstante, Guayas presenta un mejor posicionamiento, ubicándose
en el tercer puesto, con un 28,5% mujeres en la gerencia.

Tabla 7

Fuente: Registro Civil


Elaboración: Paola Gutiérrez

–75–
Descripción de las mujeres gerentes ecuatorianas
El avance de la mujer en el mercado laboral ha estado marcado, entre otros
factores, por sus características demográficas. Como se explicó, existen cir-
cunstancias y estados que permiten que la mujer avance en su carrera labo-
ral, por ejemplo, el incremento de años de escolaridad o el retraso del
matrimonio, son factores que influyen en el desenvolvimiento de la mujer en
el campo laboral. Estos factores empiezan a tener mayor relevancia cuando
se trata de empleos que demandan más tiempo, lo cual generalmente ocurre
con cargos de rango de gerencia. Es por ello que en esta sección se estudian
las características de las mujeres que son gerentes de empresas ecuatoria-
nas para el año 2008.

La edad promedio de los gerentes hombres es de 47,21 años promedio, mien-


tras que las mujeres son relativamente más jóvenes con un registro de 45,02
años. El gráfico 11 ilustra la distribución de las edades de hombres y mujeres
gerentes en el año 2008. Existe una relativa simetría en la distribución corres-
pondiente a los hombres. Si se estudia la forma de los histogramas, se puede
detectar que, en un rango de edad entre 20 y 30 años, la frecuencia de hom-
bres gerentes es mejor que la de mujeres gerentes. En cambio, al analizar el
extremo derecho de las distribuciones, se encuentra una mayor y sostenida
frecuencia decreciente a partir de los 60 años para gerentes hombres que
para mujeres.

Para condensar la información sobre gerentes en Ecuador, se presenta la


tabla 8. En ella se encuentran sintetizadas las características demográficas
de gerentes. Se puede observar que más de la mitad de las y los gerentes
ecuatorianos (58,9%) tienen terminada la educación superior. Sin embargo,
al desagregar por sexo, se encuentra que los gerentes son quienes empujan
este resultado puesto que, del total de hombres que representan empresas,
el 62,4% tiene instrucción superior. Mientras que la mayor proporción de mu-
jeres que tienen cargos de gerencia completan la educación secundaria con
un 49,44% frente a un 48,3% que tienen nivel superior de instrucción.

Por último, la tabla 8 presenta también las proporciones en cuanto al estado


civil. La mayoría de gerentes, tanto hombres como mujeres, se encuentran
casados. Sin embargo, del total de mujeres, aproximadamente, el 60% están
casadas, mientras que hombres del mismo estado civil representan el 80%
de su grupo. En cambio, una mayor proporción de mujeres (casi el 36%) son
solteras o divorciadas, en tanto que, de los hombres gerentes, este grupo
representan apenas el 18%.

–76–
Gráfico 11

Fuente: SRI, Registro Civil


Elaboración: Paola Gutiérrez

Tabla 8
CARACTERÍSTICAS DEMOGRáFICAS DE GERENTES 2008

Hombres Mujeres Total/ promedio


Gerentes
(número) 8618,00 011,00 11629,00
Nivel instrucción Secundaria 34,20 49,44 37,97
(porcentaje) Superior 62,42 48,32 58,94
Otro 0,18 0,15 0,17
Estado civil Soltero/a 12,29 24,57 15,32
(porcentaje) Casado/a 81,25 61,29 76,32
Divorciado/a 5,90 10,92 7,14
Viudo/a 0,56 3,17 1,20
Unión libre 0,00 0,05 0,01
Edad promedio 47,21 45,02 46,67
(años)

Nota: el nivel de instrucción "Otro" incluye la instrucción "Elemental" y "Especial". Y el nivel de instrucción "Su-
perior" registra aquellas personas que han concluido los estudios superiores o de posgrado.
Fuente: SRI y Registro Civil
Elaboración: Paola Gutiérrez

–77–
La última parte de esta sección es dedicada al estudio del lugar de origen de
las mujeres gerentes de empresas ecuatorianas. Se encuentra que las provin-
cias de las que salen mayor número de mujeres que se dedican a representar
empresas son Pichincha y Guayas con 43% y 27%, respectivamente. Al re-
alizar un análisis entre las provincias de nacimiento y nivel de instrucción de
las mujeres gerentes se encuentra que Pichincha y Guayas continúan lide-
rando posiciones. Así, por ejemplo, el 44% de las mujeres con instrucción su-
perior son originarias de Pichincha, mientras que las del Guayas representan
el 23%. En cambio, las provincias que entregan menor cantidad de mujeres
gerentes al mercado laboral con un nivel de instrucción más bajo son las del
Oriente, incluyendo Cañar. Este grupo representa el 1,6% de todas las mu-
jeres con nivel de instrucción secundaria. Se observa que es extraño que mu-
jeres gerentes de empresas hayan nacido en las provincias del Oriente
ecuatoriano, mientras que las principales provincias, en cuanto a actividad
económica (Pichincha y Guayas), absorben casi el 70% de mujeres gerentes.

Hasta aquí se ha analizado a las empresas que contratan mujeres para la


gerencia y a las mujeres que son gerentes de empresas en el año 2008. A
continuación, se entra en el análisis de los salarios de manera descriptiva
para comprobar la existencia de diferencias salariales.

Análisis de salario de hombres y mujeres gerentes en Ecuador

Una vez comprendida, desde una perspectiva de género, la estructura del


mercado laboral en Ecuador a nivel jerárquico, se evalúan las diferencias
salariales registradas en el año 2008.

Se encuentra que el salario promedio de hombres para el año de estudio es


de 1.010 dólares, mientras que el de las mujeres es de 752 dólares. El gráfico
12 muestra las distribuciones salariales de hombres y mujeres. Se observa
que la mayor proporción de salarios bajos se encuentra en la distribución fe-
menina con una acumulación relativamente menor a partir de los dos mil
dólares mensuales. Lo que no ocurre en la distribución salarial de los hombres
gerentes, quienes presentan más registros de salarios superiores a esta cifra.

–78–
Gráfico 12

Fuente: SRI y Registro Civil


Elaboración: Paola Gutiérrez

Con la finalidad de identificar las diferencias salariales entre hombres y mu-


jeres se analizan las dos distribuciones por percentiles y se construye un
índice de diferencias salariales (salario de mujeres entre salario de hombres).
Mientras este valor es igual a 1 significa que salarios de hombres y mujeres
son iguales; en cambio si es menor a 1, es un indicador de diferencia en el
ingreso, donde el de la mujer es menor al del hombre, y al contrario, si es
mayor a 1. La tabla 9 presenta los salarios y la brecha en cada percentil. Se
encuentra que las diferencias salariales no son significativas hasta el percentil
40, a partir de ahí las brechas se amplían. Es así que, en el percentil 90 el
salario medio de hombres es casi 6 mil dólares por mes, mientras que el de
las mujeres gerentes es de 4 mil mensuales promedio, con un índice de 0,68.

–79–
Tabla 9
BRECHAS SALARIALES (2008)

Deciles Salario promedio mensual


Diferencia
(Dólares)
(Wm/Wh)
Hombre Mujer

0,1 208 208 1,00


0,2 225 225 1,00
0,3 250 250 1,00
0,4 333 300 0,90
0,5 570 500 0,88
0,6 1.159 860 0,74
0,7 2.400 1.600 0,67
0,8 3.500 2.200 0,63
0,9 5.925 4.000 0,68

Fuente: SRI y Registro Civil


Elaboración: Paola Gutiérrez

El gráfico 13 muestra que las brechas salariales aparecen a partir del prome-
dio de ingreso femenino y son mayores a medida que el nivel salarial au-
menta.

Gráfico 13

Fuente: SRI y Registro Civil


Elaboración: Paola Gutiérrez

–80–
Así mismo se comparan las distribuciones acumuladas de salarios mensuales
de hombres y mujeres. Se encuentra que a lo largo de toda la distribución, la
probabilidad que las mujeres gerentes tengan salarios menores es mayor que
probabilidad de los hombres. Por ejemplo, el gráfico 14 indica que la proba-
bilidad que hombres gerentes perciban salarios menores o iguales a los dos
mil dólares mensuales es menor que la probabilidad de las mujeres.

Gráfico 14

Fuente: SRI y Registro Civil


Elaboración: Paola Gutiérrez

Diferencias salariales por sexo según características de las empresas

Cuando se analizan los salarios promedio de gerentes se encuentra que las


menores brechas están en las actividades de servicios, mientras que las em-
presas dedicadas a actividades primarias presentan un índice menor; es decir,
los salarios de los hombres gerentes son mayores para estas actividades que
para mujeres gerentes.

En el gráfico 10 de secciones anteriores se encontró que las menores pro-


porciones de mujeres en la gerencia, están en empresas dedicadas a la ex-
plotación de minas y canteras (10,8%), construcción (12,4%) y agricultura y
ganadería (16,6%). De igual manera, se encuentra que los salarios para mu-

–81–
jeres, en estas tres actividades, son menores que los de los hombres, con
índices de 0,49, 0,51 y 0,57, respectivamente. Sin embargo, otras ramas de
actividad en donde no hay una proporción alta de mujeres en la gerencia pero
que se dedican a actividades de servicios, muestran que las brechas salaria-
les entre hombres y mujeres son menores. Por ejemplo, Otras actividades
comunitarias absorben apenas el 21,5% de mujeres en la gerencia, pero el
índice de brechas salariales es muy cercano a 1 (0,82), lo cual indica que hay
una estrecha diferencia entre los salarios de hombres y mujeres (ver tabla
10). Aunque en menor intensidad, el indicador salarial de comercio y activi-
dades inmobiliarias (que son actividades terciarias y con una proporción rela-
tivamente pequeña de mujeres en la gerencia) presenta diferencias salariales
menores.

Tabla 10
SALARIO MENSUAL HOMBRES Y MUJERES
SEGúN ACTIVIDAD ECONóMICA DE LAS EMPRESAS
Salario promedio mujeres/ salario promedio hombres (2008)

Hombres Mujeres Diferencia


(Dólares) (Wm/Wh)

Explotación de minas y canteras 1.438 706 0,49


Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 1.363 689 0,51
Construcción 808 459 0,57
Pesca 1.149 654 0,57
Industrias manufactureras 1.184 771 0,65
Enseñanza 1.126 750 0,67
Comercio al por mayor y al por menor 1.003 742 0,74
Actividades inmobiliarias, empresariales 859 678 0,79
Administración pública y defensa 1.048 836 0,80
Intermediación financiera. 1.383 1.110 0,80
Otras actividades comunitarias sociales 895 733 0,82
Transporte, almacenamiento y comunicación 839 748 0,89
Actividades de servicios sociales salud 835 806 0,97
Hoteles y restaurantes 900 893 0,99

Fuente: SRI y Registro Civil


Elaboración: Paola Gutiérrez

–82–
Con esta información se podría intuir que en aquellas actividades económicas
primarias donde existe predominio de hombres gerentes, es más posible la
existencia de brechas salariales amplias. En cambio, en actividades dedi-
cadas a los servicios presentan diferencias salariales menores entre hombres
y mujeres.

Además, se analizan los salarios por provincia. Se escogen aquellas provin-


cias que tienen población representativa de gerentes y se obtiene que Loja,
Chimborazo y Cotopaxi presentan las menores brechas salariales con índices
entre 0,94 y 1,1. Además, los salarios promedio de hombres gerentes de
Santo Domingo y Manabí son mayores que los de las mujeres, cuyos indi-
cadores son 0,64 y 0,59, respectivamente, los más reducidos entre todas las
provincias (ver gráfico 15).

Gráfico 15

Fuente: SRI y Registro Civil


Elaboración: Paola Gutiérrez

Al utilizar el indicador de diferencia salarial entre hombres y mujeres y clasi-


ficarlo por tamaño de empresa se encuentra que las empresas mejor puntua-
das son las medianas, pues presentan el valor más cercano a 1 (0,92),
mientras que las empresas que presentan mayores brechas entre hombres y
mujeres son las empresas grandes cuyo indicador es de 0,77 (ver gráfico 16).

–83–
Gráfico 16

Fuente: SRI y Registro Civil


Elaboración: Paola Gutiérrez

Por último, se investiga el comportamiento de los salarios por sexo, en función


de la antigüedad de la empresa y se encuentra que los salarios promedio
tanto de hombres como de mujeres son mayores mientras la empresa es más
antigua. Así, por ejemplo, las empresas que han sido inscritas entre 1980 y
1986 pagan a gerentes un salario promedio mensual de $1.104 en el caso
de mujeres y de $1.331 para hombres. En cambio, las empresas inscritas
entre el 2003 y el 2008, presentan salario de gerentes promedio de $789 y
$596 de hombres y mujeres, respectivamente. En el gráfico 17 se puede ob-
servar que solo en dos únicos casos el salario promedio de mujeres supera
al salario promedio de hombres (empresas con 26 y 18 años de antigüedad).
En términos generales, las diferencias salariales presentan un indicador
promedio de 0,8 puntos. Esto implica que aunque algunas empresas ya se
encuentren consolidadas por algunos años y sus salarios sean elevados, las
brechas salariales debidas al género mantienen similar tendencia que el resto
de empresas.

–84–
Gráfico 17

Fuente: SRI y Registro Civil


Elaboración: Paola Gutiérrez

Brechas salariales de gerentes en el año 2008

En esta sección se presenta la estructura del modelo Oaxaca Blinder, las


variables utilizadas y los resultados. El modelo descompone en una parte ob-
servable y en otra no observable. Además, la implementación del método de
descomposición salarial en paquetes estadísticos permite identificar un tér-
mino de interacción. Esta interacción expresa la existencia de diferencias
salariares por características y por coeficientes simultáneamente.

Determinación de variables

La especificación del modelo de ingresos sigue la estructura minceriana y es


la siguiente:

–85–
lnwi: logaritmo natural del salario mensual
Ei: edad
E2i: edad al cuadrado
Supi: dummy de instrucción superior
Ci: dummy de casado
Pii: dummy de provincia de Pichincha
Gui: dummy de provincia de Guayas
Eni: dummy de enseñanza
Mani: dummy de manufactura
IFini: dummy de intermediación financiera
Ti: dummy de transporte
E_Gri: dummy de empresa grande
E_Nuei: dummy de empresa nueva
βi: coeficientes de las variables observables
μi: residuo o error estadístico

A pesar de la formulación original del modelo de ingresos utiliza salario por


hora como variable dependiente, para el caso ecuatoriano es más conve-
niente usar el logaritmo del salario mensual. La primera variable explicativa
del modelo es la edad. Debido a que no se cuenta con una variable que ex-
prese la experiencia, se incorpora en la especificación la edad al cuadrado,
la cual expresa de manera aproximada la forma funcional de la experiencia.
Al asumir que la experiencia tiene relación directa con la edad, se está cons-
truyendo una función de experiencia que crece a medida que la edad au-
menta, llega a un máximo y decrece nuevamente. Este supuesto se justifica
por el hecho que a medida que la edad aumenta, la experiencia también lo
hace, hasta llegar a un límite de edad en donde empieza a decrecer.

Además, se incluye una variable que indica el nivel de instrucción. La infor-


mación que proviene del Registro Civil, correspondiente al nivel de instrucción
tiene cinco categorías: elemental, primaria, secundaria, superior y especial.
La categoría superior incluye la educación terciaria, es decir, a nivel de pos-
grado. Debido a la importancia de este nivel de instrucción en la determi-
nación de los salarios, se crea una variable dicotómica que tiene el valor de
1 cuando las personas han completado el nivel superior de instrucción (y
pueden tener estudios de posgrado) y el valor de cero, cuando la instrucción
corresponda al resto.

Además, una variable de relevancia para los estudios de género es el estado


civil, por esta razón, se incorpora una variable dummy de casado/a. La varia-

–86–
ble dicotómica indica quienes se encuentras casadas o casados cuando es
1, mientras que 0 cuando su estado civil es diferente (soltería, divorcio, viudez
y unión libre).

Es importante incorporar variables que caractericen a las empresas debido a


que se supone que estas también influyen en el ingreso a nivel gerencial. Se
incluyen variables dicotómicas de la provincia en donde se ubica el domicilio
fiscal de las empresas (Pichincha y Guayas, por ser las provincias con mayor
representatividad económica) y de la actividad económica para enseñanza,
intermediación financiera, transporte y manufactura. Las tres primeras activi-
dades tienen representatividad estadística en cuanto a la participación fe-
menina, mientras que la rama de actividad manufacturera muestra relevancia
en participación de hombres en la gerencia y es uno de los sectores con ma-
yores diferencias salariales.

La clasificación de las empresas por tamaño permite crear una variable di-
cotómica que indica que las empresas son grandes cuanto toma el valor de
1; por el contrario, si la empresa es pequeña o mediana, el valor será 0. Para
esta clasificación se han considerado los siguientes criterios: el grupo de em-
presas de “tamaño 1” tiene ingresos mayores a cero y llega hasta los 50 mil
dólares anuales, el grupo de “tamaño 2” contiene empresas con ingresos
mayores a 50 mil dólares hasta 500 mil dólares anuales. Por último, el grupo
de empresas de “tamaño 3” tiene ingresos mayores a 500 mil dólares anuales.
Por último, μi indica el residuo o error.

Descomposición de Oaxaca-Blinder

La tabla 11 presenta los parámetros obtenidos de la estimación del modelo


en los tres componentes: interacción, características y coeficientes. La
primera parte presenta los parámetros de las variables utilizadas en el modelo
para identificar las diferencias salariales por género. En la segunda parte se
presenta la descomposición de la diferencia salarial global entre los dos gru-
pos. Y la última fila de la tabla presenta un diferencial sencillo de los salarios
entre hombres y mujeres.

El modelo muestra la existencia de diferencias salariales entre hombres y


mujeres, mediante un coeficiente de 0,20 al 95% de confianza. Esto es, si las
mujeres mantuvieran sus características pero su ecuación de salario asu-
miera los coeficientes de los hombres, entonces ellas deberían ganar casi
un 20% más en comparación con la ecuación de salario femenino real.

–87–
Tabla 11
MODELO OAxACA BLINDER
VARIABLE DEPENDIENTE: LOGARITMO NATURAL DEL INGRESO MENSUAL

Fuente: SRI y Registro Civil


Elaboración: Paola Gutiérrez

Además, se encuentra que la diferencia de salario atribuible a las caracterís-


ticas y a los retornos, simultáneamente, es de un 2% al 90% de confiabilidad.
En cambio, estas diferencias explicadas por las características observables
representan el 10% al 95% de confiabilidad. Mientras que un 8% de las dife-

–88–
rencias se encuentran explicadas por variables no observables, al 95% de
confianza, entre ellas se puede asumir la discriminación y segregación.

Al desagregar el análisis por variables explicativas se encuentra que la edad


y la variable cercana a la experiencia (edad al cuadrado) son no significativas,
lo cual puede ser atribuido a las particularidades del grupo sobre el cual se
hace el análisis. Cuando se realiza un análisis de salario sobre la población
en general, estas variables resultan ser muy importantes para explicar las
variaciones de salario, así como diferencias entre grupos; sin embargo, el
segmento de la población de gerentes es un grupo ligeramente más homogé-
neo. Es decir, personas que llegan a ocupar estos puestos jerárquicos deben
haber cumplido determinados requisitos, entre ellos algún tipo de recorrido
profesional en el campo sobre el cual se desenvuelven, lo cual logran a través
de los años. En este sentido, la edad no resulta ser un determinante impor-
tante para las diferencias salariales por género a nivel de gerencia.

Las estadísticas descriptivas demostraron que la proporción de mujeres con


nivel de instrucción superior era ínfimamente menor que la de los hombres,
por ello, la diferencia salarial explicada por el nivel de estudios de las y los
gerentes es de apenas un 1% al 99% de confianza.

Cuando se analiza por características de la empresa, se encuentra que


muchas de las variables no son significativas para la determinación de bre-
chas salariales. Sin embargo, se encuentra que la diferencia ahora está en
favor de las mujeres y en detrimento de los hombres, en un pequeño por-
centaje. El modelo muestra que la ubicación de las empresas en la provincia
de Pichincha no es un determinante para las diferencias salariales. En cam-
bio, cuando las empresas se encuentran ubicadas en la provincia del Guayas,
el diferencial salarial (negativo) es de 0,7 en observables y 3,7% en no ob-
servables. No obstante, este resultado puede estar influenciado porque en
los registros del Servicio de Rentas Internas se muestra el domicilio fiscal de
las empresas y no su ubicación geográfica. Además, cuando las empresas
se dedican al transporte y almacenamiento, la diferencia explicada por coefi-
cientes en favor de las mujeres es de 1,5%; esta pequeña diferencia puede
deberse a la estructura de algunas sociedades transportistas que han sido
formadas entre familiares.

Además, cuando las empresas son grandes, las diferencias salariales son
explicadas en un 7% por características y en un 3% por coeficientes. En cam-
bio, cuando las empresas son nuevas, las diferencias únicamente pueden ser

–89–
explicadas por la diferencia en variables observables, pero en una pequeña
proporción (0,7%).

Por último, se analiza la variable estado civil. Se observa que el estado civil
de las y los gerentes no es un determinante de las brechas salariales de
género. Sin embargo, es indudable, desde el punto de vista de género, que
el estado civil influye de manera importante en la posibilidad de entrar o no
en el mercado laboral.

En lo que concierne al presente estudio, se busca determinar cuáles son los


factores que afectan en la participación femenina en la gerencia. Para ello se
realiza un modelo probabilidad lineal (Probit) y los resultados se presentan
en la tabla 12:

Tabla 12
DETERMINANTES DE LA GERENCIA FEMENINA
Variable dependiente: 1 si es mujer 0 si es hombre

Fuente: SRI y Registro Civil


Elaboración: Paola Gutiérrez

–90–
El modelo permite identificar las relaciones entre variables, sin embargo, el
poder predictivo es del 7%, lo cual impide determinar la probabilidad de ser
gerente hombre o mujer en función de las variables independientes. No obs-
tante, se encuentra, al igual que con Oaxaca Blinder, que la edad y la edad
al cuadrado tampoco influyen en la participación de las mujeres en las geren-
cias. Se asume que este comportamiento se debe a que el grupo estudiado
es diferente al resto de la población y la entrada de mujeres a las gerencias
está determinada por otros factores. Por ejemplo, el estado civil.

Los resultados muestran que un determinante importante para la gerencia fe-


menina es el estado civil. El signo negativo del coeficiente expresa que
cuando las mujeres están casadas, la posibilidad de participar en la gerencia
de empresas ecuatorianas es menor que la de los hombres casados. Este
hallazgo permite intuir que las responsabilidades que implican ocupar cargos
jerárquicos altos pueden entrar en conflicto con otras tareas vinculadas con
el estado civil, como las familiares.

En este capítulo se ha descrito a las empresas que contratan mujeres para


gerenciarlas, se describe a las mujeres que son representantes y además se
realiza un estudio sobre las diferencias salariales de género entre gerentes
de empresas ecuatorianas. La primera sección de este capítulo permite con-
cluir que la teoría sobre segregación laboral se replica en los puestos de
gerencia ya que la concentración de mujeres en actividades como educación
y servicios es mayor que en otras actividades. Además, al estudiar a las mu-
jeres gerentes se observa que en comparación con los hombres son más
jóvenes y, en su mayoría, se encuentran solteras o divorciadas.

Por último, el análisis de la estructura salarial indica que en promedio los hom-
bres ganan más que las mujeres y la probabilidad de aumentar los ingresos
es menor para ellas que para ellos, aunque estas diferencias se van
agudizando a medida que se incrementa el nivel salarial. Se encuentra tam-
bién que empresas grandes y dedicadas a actividades primarias presentan
mayores brechas salariales de género. El modelo de Oaxaca Blinder
demostró que la diferencia de ingresos entre hombres y mujeres está expli-
cada en una proporción menor por coeficientes que por características. Esto
significa que el hecho de que una mujer gane menos que un hombre está de-
terminado por sus características observables como la instrucción; no obs-
tante existe una parte explicada por características no observables.

–91–
Conclusiones

El principal cuestionamiento que motivó la realización de esta investigación


fue el determinar si el mercado ecuatoriano presenta un diferencial salarial
significativo vinculado con el género. A partir de esta pregunta de investi-
gación se establece el objetivo general de la disertación. Al estudiar el grupo
de interés, se confirmó la existencia de diferencias salariales por género en
la escala jerárquica laboral más alta el año 2008.

Entre los objetivos específicos se encuentra determinar a qué se deben las


diferencias de género, a partir de la inquietud de si los componentes no ob-
servables explican en mayor medida estas diferencias. El estudio realizado
demostró que los hombres gerentes ganan 20% más que las mujeres ge-
rentes. De esta brecha, el 10% se explica por diferencias en características
observables, mientras que las no observables explican casi el 8% de la dife-
rencia, el restante 2% se atribuye a la existencia de diferencias debidas a la
interacción de los componentes observables y no observables.

En el componente no observable se encuentran fenómenos como la discrimi-


nación y la segregación, aunque pueden existir otros elementos no obser-
vables como la habilidad para gerenciar. No obstante, se puede intuir la
existencia de segregación laboral debido a una mayor participación de mu-
jeres en gerencias de empresas dedicadas a la enseñanza y a servicios de
salud. Además, desde el punto de vista de la segregación vertical, o especí-
ficamente del llamado “techo de cristal”, se encuentra que el estado civil
puede ser un limitante al momento de acceder a puestos de responsabilidad
en las empresas. Este fenómeno puede asociarse a las responsabilidades
familiares que se ligan al estado civil de las mujeres, lo cual podría convertirse
en un factor que limita su promoción laboral.

Se encontró descriptivamente que las diferencias salariales aumentan cuando


el nivel de ingresos crece: es decir, a medida que las y los gerentes se ubican
en la parte superior de la escala salarial, las brechas salariales se amplían.
Esto está relacionado de alguna manera con el tamaño de las empresas: se
encuentra que empresas grandes presentan mayores brechas; lo contrario
ocurre en empresas medianas.

Un índice de brecha salarial sencillo mostró que las empresas cuyas activi-
dades económicas son primarias (agricultura y pesca) presentan mayores

–92–
brechas salariales; lo contrario ocurre con actividades de servicios (hoteles y
restaurantes y servicios de salud); independientemente de la participación de
hombres o mujeres en la gerencia.

Estas tres primeras conclusiones permiten aceptar parcialmente la primera


hipótesis del trabajo. Las brechas salariales entre hombres y mujeres ge-
rentes existen; sin embargo, estas no se explican por completo por variables
no observables, incluso este porcentaje es menor que el componente de ob-
servables.

Por último, la estructura de la investigación lleva a cuestionar cuál es la par-


ticipación de mujeres en las gerencias y cómo es el perfil de una mujer que
ocupa estos cargos. Para ello, los dos últimos objetivos de esta investigación
se centran en el estudio de la proporción de mujeres en puestos de respon-
sabilidad y en la determinación de las características de las mujeres gerentes.
Se encontró que en Ecuador existe una importante proporción de hombres
en la gerencia de las empresas (75%). Por otro lado, la diferencia promedio
de edades entre los dos grupos es de dos años, se observa las mujeres ge-
rentes más jóvenes que los hombres gerentes. Además, se encontró que la
proporción de mujeres gerentes casadas es menor que la de hombres casa-
dos. Lo contrario ocurre con el resto de estados civiles, donde el porcentaje
de mujeres es mayor en comparación con los hombres. Estos elementos per-
miten aceptar la segunda y tercera hipótesis del trabajo.

–93–
Recomendaciones

La investigación muestra que la participación de las mujeres en el mercado


laboral a todo nivel encuentra ciertos limitantes que no permiten que las opor-
tunidades para ambos sexos sean las mismas. Uno de estos factores es la
condición civil y familiar. Se puede intuir que uno de los mayores conflictos
que afrontan las mujeres es la conciliación de las responsabilidades laborales,
y algunas veces académicas, con las familiares. Sin embargo, lo fundamental
no es alcanzar la armonización del trabajo del hogar con el trabajo remunera-
do de las mujeres, sino se trata de una distribución más equitativa intra hogar
de las responsabilidades familiares.

Es decir, se trata de reconocer que las oportunidades laborales deben ser las
mismas para mujeres y hombres con responsabilidades familiares; ante ello
resultaría favorable la ratificación del Convenio 156 de la OIT, el cual pro-
mueve la igualdad de oportunidades y de trato entre trabajadoras y traba-
jadores con responsabilidades familiares. El Convenio busca la verdadera
existencia de equidad de género en el mercado laboral a través del compro-
miso de los estados miembros para apuntar hacia políticas públicas que fa-
ciliten la consecución de este objetivo; por ejemplo, por medio de la
incorporación de facilidades de acceso a la formación de profesionales que
contribuyan con la igualdad de oportunidades de trabajadoras y trabajadores.

Se reconoce que las empresas, así como la sociedad y, recientemente, el go-


bierno han realizado esfuerzos para que la discriminación no fundamentada
se erradique. No obstante, aún se evidencian fenómenos segregadores como
el “techo de cristal”, el cual principalmente actúa en mujeres preparadas. Para
ello es necesario construir una conciencia colectiva de igualdad de oportu-
nidades y reconocimientos según los méritos de cada persona. En este sen-
tido, la transversalización de género juega un papel importante dentro de las
instituciones públicas en la medida en que su relación con el cuidado, la flexi-
bilidad y el empoderamiento, se reconozca e incentive en los procesos y en
la cultura organizacionales. En un primer momento serán las entidades públi-
cas quienes embanderen estos nuevos esfuerzos; sin embargo, su labor no
concluye solo en la asimilación interna de esta nueva cultura; algunas serán
directamente responsables que la transversalización de género se aplique en
toda institución y empresa del país. Por ejemplo, el Ministerio Coordinador
de la Producción y el Coordinador de Desarrollo Social, podrán ejercer ac-

–94–
ciones conjuntas para asegurar que la transversalidad del enfoque de género
se dé, a través del fortalecimiento de las capacidades del personal y de la
transformación de la cultura organizacional.

Además, se reconoce que la política pública juega un papel clave en la cons-


trucción de sociedades más equitativas y justas desde diferentes enfoques;
es necesario afianzar valores sociales desde la propia individualidad y desde
la privacidad del hogar. Es decir, el primer paso será canalizado por las políti-
cas del gobierno; sin embargo, el camino hacia la equidad social se construirá
ciertamente desde cada hombre o mujer en su diario vivir, desde cada madre
o padre a través de la educación de sus hijos y, también, desde cada maestro
o maestra que encamina a sus alumnos hacia la práctica diaria del respeto
por sus congéneres.

Por último, se recomienda que futuras disertaciones de género sigan profun-


dizando en el estudio de las personas con responsabilidades empresariales
importantes, que incluyan elementos como el tipo de hogar o el número de
personas dependientes. Además, es recomendable realizar una comparación
de brechas salariales entre gerentes de empresas y personas en relación de
dependencia. Por último, se recomienda realizar estudios desde la perspec-
tiva de género de grupos económicamente en conflicto, como es el sector in-
formal o grupos cuyo ámbito laboral sea el político.

–95–
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oportunidades. Recopilado por Mercedes Prieto. Quito: CONAMU, FLACSO,
UNFA, UNIFEM.

Vásconez, Alison, y Paola Gutiérrez (2010) «Rupturas y continuidades del sistema


tributario y de transferencias en Ecuador: Análisis y propuestas.» Fiscalidad y
equidad de género (Fundación Carolina CeALCI).

Yáñez, Sonia (2004) «El trabajo se transforma. Relaciones de producción y relaciones


de género.» Editado por Rosalba Todaro y Sonia Yáñez. Estudios de la Mujer.

–99–
Anexos
ANEXO A
DESEMPLEO POR SExO
AMéRICA LATINA
1990-2001
Tasas anuales

País 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Argentina 7,3 5,8 6,7 10,1 12,1 18,8 18,4 15,7 12,9 15,1 15,4 17,2
Hombres 7,4 5,6 6,5 8,5 10,7 16,5 16,8 13,4 12,2 16,9 17,2 17,5
Mujeres 7,3 6,2 7,1 12,7 14,5 22,3 20,9 19,2 15,2 13,8 14 16,9
Bolivia 7,2 5,9 5,5 5,9 3,1 3,6 4,2 4,4 … 8 7,6 …
Hombres 6,8 5,7 5,5 6,5 3,4 3,3 3,9 … … 6,8 6,5 …
Mujeres 7,8 6,3 5,6 5,3 2,9 4 4,5 … … 9,3 8,9 …
Brasil 4,3 4,8 4,9 5,4 5,1 4,6 5,4 5,7 7,6 7,7 7,1 6,2
Hombres … 4,8 5,6 5,2 4,8 4,5 5 5,3 7,1 7,1 6,5 5,9

–100–
Mujeres … 4,9 6 5,6 5,5 4,8 6,1 6,3 8,3 8,3 8 6,8
Chile 7,4 7,1 6,2 6,4 7,8 6,6 5,4 5,3 6,4 9,7 9,2 9,5
Hombres 6,6 6,1 5 5,3 6,5 5,5 4,8 4,7 5,7 9,3 8,7 9,3
Mujeres 9,2 9,4 8,9 8,8 10,3 8,9 6,7 6,6 7,6 10,5 10 10,1
Colombia 11 10,8 11,2 9,1 9,9 9 11,6 13,4 15,9 19,9 17,2 18,7
Hombres 8,3 7,8 8,1 6,5 6,8 6,8 9,2 10,5 12,9 17,1 15,1 16,6
Mujeres 14,7 14,8 15 12,7 14 12,1 14,8 16,9 19,5 23,2 19,9 21
Costa Rica 5,4 6 4,3 4 4,3 5,7 6,5 5,9 5,4 6 5,3 5,8
Hombres 4,9 1,8 1,2 0,9 3,8 5,4 6 5,4 4,6 4,9 4,6 5,2
Mujeres 6,2 13,3 9,9 9,7 5,1 6,2 7,6 6,8 6,7 8,2 6,4 6,7
Ecuador 6,1 8,1 8,9 8,3 7,1 6,9 10,4 9,3 8,5 … … …
Hombres 4,3 5,4 6 6,2 5,8 5,5 … 7,4 … … … …
Mujeres 9,1 13,2 13,2 11,5 9,3 8,8 … 12,1 … … … …
El Salvador 9,9 7,5 8,7 9,9 7,7 7,6 7,7 7,5 7,6 8 6,6 …
Hombres 10,1 8,3 9 11,8 8,4 8,7 8,4 9 9,6 9,9 9,9 …
Mujeres 9,8 6,6 8,3 6,8 6,4 5,9 6,5 5,5 6,1 5,8 3,7 …
Honduras 6,9 7,1 5,1 5,6 4 6,6 6,6 5,2 5,8 3,7 … …
Hombres 9,6 13,1 9,8 5,9 5,9 10,7 11,8 5,9 6,3 3,7 … …
Mujeres 5,2 4,1 3 5,1 3,1 4,1 4,4 4,3 5,1 3,8 … …
México 2,7 2,7 2,8 3,4 3,7 6,3 5,5 3,7 3,3 2,5 2,2 2,4
Hombres 2,6 2,5 2,7 3,2 3,6 6,1 5,3 3,5 3 2,4 2,1 2,4
Mujeres 3 2,9 3,2 3,9 4 6,5 5,9 4,2 3,7 2,6 2,4 2,5
Panamá … 20 18,2 15,6 15,8 16,4 17 15,4 15,5 11,6 15,3 …
Hombres ... 12,8 10,8 9,7 10,7 10,8 11 13,3 12,4 8,8 12 …
Mujeres … 22,6 22,3 20,2 20,4 20,1 20 18,2 19,7 16,7 18,1 …
Paraguay 6,6 5,1 5,3 5,1 4,4 5,6 9,2 6,4 13,9 9,4 10 …
Hombres 6,6 5,4 6,4 5,5 4,9 5,5 9,1 4,7 11,1 9,6 9,9 …
Mujeres 6,5 4,7 3,8 4,5 3,7 5,7 9,3 8,2 11,7 9,3 10,2 …
Perú 8,5 5,8 9,4 9,9 8,8 7,9 7,9 8,4 8,2 8,3 7 9,5
Hombres 6,5 4,8 7,5 8,4 7 6 7,2 7,1 6,4 7,6 6,9 8,5
Mujeres 11,4 7,3 12,5 12,2 11,8 8,7 9,1 10,1 9,6 9,2 7,1 10,8
R Dominicana … 19,6 20,3 19,9 16 15,8 16,7 15,9 14,3 … 15,3 …
Hombres … 12,5 11,7 11,4 10 10,2 10,2 … … … 9,8 …
Mujeres … 33,1 34,9 34,8 26,9 26,2 28,7 … … … 22,8 …
Uruguay 9,2 8,9 9 8,4 9,2 10,8 12,4 11,6 10,2 11,8 13,9 15,6

–101–
Hombres 7,3 7,1 6,7 6,3 6,9 8,4 10,5 9,2 8,1 9,8 10,9 11,2
Mujeres 11,8 11,3 11,9 11 12 13,7 14,5 14,5 12,7 14 17,2 20,3
Venezuela 11 10,1 8,1 6,8 8,9 10,3 11,8 11,4 11,3 14,9 13,9 13,9
Hombres 11,4 9,5 8,1 7,1 8,2 8,9 10,3 10,3 9,9 13,6 13,2 13,2
Mujeres 10,4 8,6 5,9 5,5 9,6 12,9 14,5 14,2 13,6 17,1 14,8 14,7
Promedio 7,39 8,46 8,41 8,36 7,99 8,91 9,79 9,08 9,79 9,76 10,43 10,98
Promedio hombres 7,11 7,08 6,91 6,78 6,71 7,68 8,63 7,84 8,41 9,11 9,52 9,98
Promedio mujeres 8,65 10,58 10,72 10,64 9,97 10,68 11,57 10,51 10,73 10,84 11,68 12,20

Fuente: OIT, Panorama laboral 2001


Elaboración: Paola Gutiérrez
ANEXO B
HOGARES POR SExO DE LA JEFATURA SEGUN PRESENCIA DEL CóNYUGE
LATINOAMéRICA, áREA URBANA
Encuestas 1994-2008
Porcentaje

–102–
ANEXO C
POBLACIóN ECONóMICAMENTE ACTIVA
LATINOAMéRICA Y EL CARIBE
1980-2008

–103–
Las fallas del sistema
de regulación financiera internacional
durante la crisis financiera de 2007

Autor: Julio Alberto López Peña

Director: Econ. Lenin Parreño

Quito, junio de 2011


Resumen
Se analiza el papel de los Organismos reguladores del sistema financiero in-
ternacional en la última crisis del año 2007, al considerar que estos no han
cumplido su papel tanto desde la regulación micro como macroprudencial.
Las primeras se relacionan con el papel de la información e intermediarios fi-
nancieros en el modelo de gestión bancaria de origen y distribución, así como
en el proceso de titulización. Se resalta lo sucedido en la prevención de las
crisis financieras y la red de seguridad que ha sido construida, la cual resultó
ser ineficaz cuando ocurren desbalances como los que sucedieron en los úl-
timos años, principalmente en relación con los estándares y códigos interna-
cionales que promueven los Organismos reguladores. Así mismo, el
documento explora los enfoques teóricos de la regulación económica y los
fundamentos que justifican la regulación financiera, como un análisis empírico
de la situación de la regulación previa a la crisis financiera y las reformas im-
plementadas luego de la misma, lo cual incide en tratar de comprender las
principales consecuencias del fallo en la regulación y los desafíos que afronta
para superar un nuevo episodio de crisis.

Palabras clave: regulación financiera, crisis financiera, sistema financiero in-


ternacional, titulización

–107–
Introducción

La presente investigación aborda el análisis de las fallas en los mecanismos


de regulación como un argumento para explicar lo sucedido en la crisis fi-
nanciera mundial que estalló a finales de 2007. Para ello se plantea la revisión
de la literatura sobre regulación financiera, que se contrasta con una descrip-
ción de la situación actual de la arquitectura regulatoria a nivel internacional.
Es así que el tema se aborda desde la óptica de los Organismos que fungen
como reguladores al sistema financiero internacional, para luego analizar los
hechos que explican los fallos en la regulación que tendrían efecto directo en
la situación de crisis a la cual el sistema financiero mundial se ha venido en-
frentando.

En un primer apartado se expone la metodología de trabajo utilizada, los ob-


jetivos y las hipótesis de trabajo, que cabe resaltar, se refieren a corroborar,
o no, si los mecanismos de regulación implementados se han desarrollado a
la misma velocidad que el sistema financiero internacional y la información
que el mismo genera. Posteriormente, en un segundo apartado se presenta
una síntesis de los tratados teóricos sobre la regulación, primero desde un
enfoque de la regulación económica, para aterrizar en los preceptos básicos
de la regulación financiera, sus justificaciones, objetivos y modalidades.

En un tercer apartado se realiza un recorrido sobre los hechos que han mar-
cado etapas dentro de la evolución del sistema financiero internacional y se
destaca la implementación del sistema de Bretton Woods, las crisis económi-
cas sucedidas en países catalogados de desarrollados y no desarrollados en
las tres últimas décadas del siglo xIx, hechos que dan luz sobre la importan-
cia que han tenido los Organismos reguladores en la evolución de dicho sis-
tema.

En un cuarto apartado se presenta una descripción de los mecanismos de


regulación que han implementado Organismos a nivel internacional y secto-
rial. Es el caso del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Comité de Basilea
y el Banco Internacional de Pagos (BIS), de entre algunos descritos.
Asimismo se indaga sobre los alcances y características que presentan las
normas y acuerdos que dichos organismos procuran hacer prevalecer a nivel
internacional, en un sistema normativo que se basa en la generación de re-
comendaciones, estándares y códigos.

–109–
En un quinto apartado se comienza con el análisis del proceso por el cual se
habría dado la propagación de la crisis financiera, la titulización, que deter-
minó un nuevo esquema de intermediación financiera del que recientemente
se están tomando notas; a continuación se realiza una exposición de las im-
plicaciones que este proceso ha tenido en el sistema, sobre todo en la es-
tructura de incentivos y en el rol que ha jugado la información, en la medida
que justifica el hecho que la regulación está por detrás de lo que ocurre en el
mercado y en el quehacer diario del sistema financiero global.

En un sexto apartado se profundiza sobre los aspectos de la regulación fi-


nanciera que habrían fallado, aquellos como la gestión del riesgo en la ti-
tulización y los acuerdos de Basilea en cuanto a la supervisión y regulación.
Asimismo se exponen las reformas que han surgido en torno a los mecanis-
mos de regulación y supervisión como respuesta a lo sucedido, cambios en
los estándares bancarios de Basilea y otros de orden institucional son ex-
puestos para dimensionar la importancia de esta temática.

Se concluye que las fallas en los mecanismos de regulación tienden a tener


varias vertientes, entre estas: el hecho que no exista un Organismo que funja
como regulador macroprudencial; el rol de la información en la cadena de in-
termediación financiera, sobre todo en el proceso de titulización; la gestión
en la toma de riesgos y las calificaciones que se asignan a los derivados fi-
nancieros, generaron mercados desregulados; y finalmente se presentan re-
comendaciones que giran en torno a una restructuración del sistema de
regulación internacional.
CAPíTuLo I
Metodología de trabajo

Planteamiento del problema


Definición del problema

La lectura de la actual crisis financiera (2007), hecha por muchos analistas


económicos, coincide en que mientras el sistema financiero internacional es-
taba desarrollándose rápidamente, refiriéndose al nacimiento de nuevos pro-
ductos financieros, la arquitectura de regulación financiera internacional se
estancó. En consecuencia, no contaba con mecanismos necesarios para re-
gular y supervisar estos productos. Entre las lecciones de las crisis financieras
que golpearon el mundo entre 1997 y 1999, resaltaba la asimetría existente
entre el mundo financiero y las instituciones que lo regulan (Ocampo, 2000:
1-3). La confianza al mercado remplazó cualquier perspectiva histórica sobre
la necesidad de mejorar el sistema regulador internacional.

En contraste con las crisis de la década de los años 901, que se originaron
en países emergentes, la actual crisis se genera en Estados Unidos, su
aparente causa detonante se atribuye al subsector de hipotecas de alto
riesgo, es decir la transformación y transmisión del riesgo de crédito, debido
al aumento de la demanda de instrumentos de deuda cuyo colateral estaba
formado por préstamos hipotecarios de alto riesgo. Grandes Bancos estaban
fuertemente expuestos a los mercados de hipotecas subprime y de préstamos
apalancados. Mientras esto sucedía, la pasividad de los Organismos regu-
ladores y supervisores ha propiciado que el riesgo de unos afecte al resto, lo
cual origina un proceso de pérdidas que ha desestabilizado la economía
mundial (Vilariño, 2008: 4). Una recopilación de los informes de prensa a fi-
nales de 2007, sugirió que las pérdidas comerciales y de Banca de inversión
en el mercado de hipotecas de alto riesgo (hipotecas subprime), habían su-
1 Se hace referencia a la crisis mexicana de 1995, y, las crisis asiáticas (Malasia, Tailandia, Corea, Indonesia,
entre otras).

–111–
perado un total combinado de $ 150 millones de dólares, mientras que las
estimaciones de varios meses más tarde superó los $ 400 millones de dólares
(Cecchetti, 2008: 11).

Precisamente el rol de los Organismos que conforman el sistema financiero


internacional no está claro, los hechos demuestran que las fallas de los
mecanismos de regulación y supervisión al sistema financiero internacional,
podrían responder al limitado desarrollo que han tenido las instituciones del
sistema financiero internacional frente al desarrollo del sistema financiero. No
existe un solo cuerpo supervisor y regulador en el sistema financiero interna-
cional, lo conforman algunos. El Fondo Monetario Internacional (FMI), funge
principalmente como prestamista de última instancia, además de cumplir con
funciones de monitoreo financiero (Williams, 2008: 1-3). El Banco Interna-
cional de Pagos (BIS) no asume competencias como regulador, aunque sumi-
nistre informe y datos valiosos para el sistema financiero internacional (Sanz
Serrano, 2002: 4).

El descalce entre sistema financiero internacional y los Organismos de su-


pervisión y regulación, conducen a que se planteen preguntas sobre la evolu-
ción bifurcada que ha existido en esta esfera del sistema económico. Es
necesario identificar los aspectos institucionales del cual parece ser un pro-
ceso histórico, con raíces en la evolución del modelo económico capitalista.

Delimitación del problema

El presente análisis recoge algunos de los hechos más relevantes que han
llevado a que se denote la importancia de la regulación en el sistema financiero
global moderno. En primer lugar se explicaron los conceptos y teorías sobre
regulación en los cuales se fundamenta la regulación financiera. En segundo
lugar, se realizó una síntesis de los hechos estilizados que han llevado a las
crisis financieras de las últimas dos décadas, en contraste con la evolución de
los Organismos financieros internacionales encargados de regular y supervisar
al sistema financiero internacional, hasta lo sucedido recientemente en la crisis
financiera del 2007, con un alcance hasta finales del 2010.

Preguntas de investigación

1. ¿Cuál ha sido el papel de las instituciones financieras internacionales den-


tro de la regulación y supervisión al sistema financiero internacional en las

–112–
crisis financieras de los años 80, 90 y, sobretodo, en la crisis financiera del
2007?

2. ¿Qué ha sucedido con los mecanismos de regulación y supervisión al sis-


tema financiero internacional, a partir del año 2000, cuando se da un creci
miento importante del fenómeno denominado securitización?

3. ¿Bajo qué contexto se han dado las reformas en materia de regulación al


sistema financiero internacional, son posteriores o son una antesala de las
crisis financieras?

Metodología de investigación

Tipo de investigación

La investigación que se llevó a cabo corresponde al tipo descriptivo y se es-


cogió este tipo de estudio debido a que se analizará el contexto de la regu-
lación financiera internacional en la situación de crisis financiera vivida en el
año 2007 y posteriores años. Por lo cual la investigación se apoyará en la
descripción de los hechos estilizados que antecedieron a la crisis men-
cionada, y en la utilización de indicadores y variables macroeconómicas del
sector financiero internacional, así como presentar una síntesis del estado de
la regulación y cómo es concebida previo y posteriormente a la crisis men-
cionada.

Métodos de investigación

Para procesar la información que se ha recopilado de manera documental se


utilizó el método teórico de la inducción, el cual implica analizar un hecho con-
creto para luego formular proposiciones científicas o la generalización de los
conocimientos obtenidos.

Fuentes de información

Para el desarrollo de la investigación se consultaron las siguientes fuentes:


Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Internacional de Pagos (BIS),
Banco Mundial (BM), Corporación Financiera Internacional, Reserva Federal
de los Estados Unidos, Banco Central Europeo, Bancos Centrales de dife-
rentes países, entre otras.

–113–
Procedimiento metodológico

Las modalidades de regulación financiera utilizadas por la teoría económica


se refieren a la regulación de estructura y la regulación de comportamientos.
Para identificar la intervención de los Organismos considerados como regu-
ladores del sistema financiero internacional, se enfocó el análisis en las
modalidades de regulación utilizadas por los mismos, las reformas al sistema
financiero internacional en materia de regulación y los problemas con la in-
formación (información asimétrica).

Además, se describieron los hechos más relevantes de la historia del sistema


financiero internacional y la evolución que ha tenido la regulación financiera,
en contraste con los resultados con lo que la teoría microeconómica designa
como el comportamiento de los agentes reguladores de una industria, lo cual
sucedió en la crisis financiera reciente.

Finalmente, la presente investigación se basó en proponer un análisis crítico


del papel que han jugado los Organismos reguladores a nivel internacional,
con lo sucedido en la crisis financiera del 2007. Para ello, se analizaron varios
documentos generados por los mismos Organismos, así como bibliografía
especializada en el tema; se utilizaron indicadores macroeconómicos y del
mercado de derivados, así como los mismos estándares y códigos de regu-
lación, que proporcionan los mismos Organismos.

Hipótesis de trabajo

Hipótesis Nº 1

Las instituciones financieras internacionales, y los mecanismos regulatorios


implementados por las mismas, no se han desarrollado a la par con el sistema
financiero internacional y la información existente. En consecuencia, los
mecanismos de regulación han fallado en su papel.

Hipótesis Nº 2

Las reformas en los códigos y estándares internacionales sobre regulación


financiera, llevadas a cabo por las instituciones financieras internaciones, han
servido de antesala para la crisis financiera internacional del año 2007.

–114–
Objetivos

General

Definir el papel de las instituciones reguladoras del sistema financiero inter-


nacional en la reciente crisis financiera global, suscitada desde mediados del
2007.

Específicos

Considerar los enfoques sobre la teoría de la regulación económica y exten-


derla hacia lo que se denomina regulación financiera.

Describir los acontecimientos que han marcado el actuar de las instituciones


financieras internacionales en materia de regulación, en las crisis financieras
sucedidas en los años ochenta, noventa y sobre todo en la crisis global de
2007.

Establecer un proceso explicativo sobre los hechos que marcaron la crisis fi-
nanciera del año 2007, en el cual se destacan aquellos relacionados con la
regulación financiera.

Identificar los factores que han caracterizado el papel de las instituciones fi-
nancieras internacionales en calidad de reguladores del sistema financiero
internacional.

–115–
CAPíTuLo II
Fundamentación teórica

Definición de regulación

Inicialmente se puede afirnar que regular implica interferir, pues cuando se


efectúa una regulación, en cualquier actividad, se interfiere de alguna forma.
La interferencia puede referirse a un bloqueo, restricción o alteración de las
opciones abiertas al sujeto. En la relación entre el interferidor y la parte inter-
ferida, puede producirse: indiferencia, un efecto negativo o un efecto positivo
sobre la actividad (o la parte) interferida (Mitnick, 1980: 40). La regulación im-
plica entonces, una interferencia regida, guiada o controlada, su efecto no es
una externalidad, es intencionado. Sobre la base de las consideraciones an-
teriores, se puede identificar a la regulación como la restricción intencional
de la elección de las actividades de un sujeto y que proviene de una entidad
que no es parte directa ni está involucrada en dicha actividad.

Se define a la actividad de regulación como “una limitación impuesta por el


sector público para restringir las elecciones de los agentes económicos”. En
este sentido la intervención del sector público se da principalmente por la
existencia de fallas de mercado, aceptando así la imposibilidad de lograr solu-
ciones de primer óptimo. De esta manera el sector público actúa para reducir
las distorsiones del mercado que afectan negativamente a las personas (Vis-
cusi et al, 1995, citado en Sifontes, 2003: 3).

Evolución de las teorías de regulación en la economía

En la Tabla 1 se resumen los principales enfoques teóricos referentes a la


regulación

–116–
Tabla 1
POSTURAS TEóRICAS EN CUANTO A LA REGULACIóN

teoría teoría regulación


tradicional económica economía y promoción de la desregulación
de la regulación de la regulación institucional competencia

Proposiciones Fallas de mercados: Fallas de gobierno: Fallas de gobierno: Fallas de mercado: Fallas del gobierno
básicas • Monopolios natu- • Captura del Estado • Captura del Estado • Poder de mercado (mantiene visión
rales • Políticos y • Políticos y básica de la Escuela
• Externalidades burócratas con burócratas con de Chicago).
Supuesto de gobier- agenda propia agenda propia Contestabilidad
no benevolente • Los costos de la • Los costos de la de los mercados.
regulación. regulación. Crítica de la
Teoría de los merca- “managed
dos contestables. competition”
Competencia por el
monopolio

concepto La esencia de la La regulación es el Forma muy Mecanismo de Las propensiones de


de regulación regulación es el uso que hace la incompleta de incentivos donde el la regulación
remplazo explícito industria en su propio contratación de largo gobierno es el constituyen las
de la competencia beneficio del poder plazo en la que se principal y la razones principales
por las órdenes de coerción del asegura: empresa regulada, para su abandono.
gubernamentales Estado i) al regulado una el agente. Se trata de
como el mecanismo tasa de rendimiento La regulación por propensiones al
principal que asegura justa en general, a incentivos (incentive micromanejo de los
un buen desempeño. cambio de la cual, regulation), se define procesos, a prescribir
La prescripción ii) se introducen como la los resultados que,
gubernamental ciertas adaptaciones implementación de se anticipa.
directa de los a las circunstancias reglas que animan a
principales aspectos cambiantes sin el la empresa regulada
de su estructura costoso regateo que a alcanzar los
y desempeño acompaña a tales objetivos deseados
económico, control cambios cuando las por el regulador, en
de la entrada, fijación partes del contrato la cual se entregan
de precios, disfrutan de una ciertos grados de
prescripción de la autonomía mayor discreción a la firma
calidad y condiciones
de servicio y la
imposición de la
obligación de servicio
en condiciones
razonables.

Principales Marshall Stigler Coase Laffont Kahn


autores Pigou Posner Williamson Tirole Sidak
Arrow Baumol Levy Armstrong
Samuelson Demsetz Spiller Prats
Becker Sappington
Peltzman Banco Mundial

Regulación por tasa Liberar a la Las estructuras de Mejorar la calidad de Desregulación


Propuestas de retorno economía de la inter- gobernanza deben las políticas públicas. como camino a los
de política vención estatal. adecuarse a la Política pública como mercados
Eliminación de bar- dotación institucional constructora competitivos
reras de entrada. de la competencia.
Desregulación

Fuente: Rivera, 2004: 312-313


Elaboración: Julio López

–117–
Teoría tradicional de la regulación

Esta teoría se centra en lo que fue la grave crisis del capitalismo en la década
de los años 1920 a 1930, época en la cual la industria estaba caracterizada
por monopolios naturales. En este ambiente de intervención pública en la
economía, el análisis económico se planteó el tema de cómo era posible tran-
sitar de las preferencias individuales a las preferencias sociales, a través de
una política estatal.

Kenneth Arrow, en su libro “Social Choice and Individual Values”, planteó que
la única manera de obtener una preferencia social que sea satisfactoria y que
pueda estar bien definida para un amplio espectro sería que fuese impuesta
o dictatorial (Arrow, 1963, citado en Rivera, 2003: 315). Sobre esta base,
Arrow plantea la posibilidad que exista un mecanismo para determinar una
línea moral común a todos en la sociedad, entonces el sistema democrático,
y específicamente la votación, aparece como un mecanismo donde cada in-
dividuo entrega su opinión sobre la voluntad general (Arrow, 1963, 85). Así
mismo, formula que el mecanismo de mercado no puede ser tomado como
la función de bienestar social, pues no da cuenta de los motivos altruistas
que deben estar presentes para construir el consenso; negando la posibilidad
de un uso limitado del mercado para alcanzar partes del óptimo social (Arrow,
1963, 86).

Además, el concepto desarrollado por Pigou sobre las fallas del mercado,
sería la principal justificación para la intervención pública en la economía,
desde la visión neoclásica. Para Pigou, en cualquier industria, donde haya
razón para creer que el juego libre de los propios intereses hará que una can-
tidad de los recursos sean invertidos de manera distinta de lo que sería nece-
sario para favorecer los intereses del bienestar nacional, hay, prima facie, una
ocasión para una intervención pública” (Coase, 1994, 23). Rivera (2004), iden-
tifica cuatro fuentes o clases de fallas o deficiencias de mercado, las cuales
se resumen en la Tabla 2.

–118–
Tabla 2
PRINCIPALES FUENTES DE LAS FALLAS DE MERCADO

Fuente Descripción
Cuando las actividades económicas producen efectos externos, ya sea
costos o beneficios que no pueden ser atribuidos o cobrados a su pro-
ductor, los resultados del mercado no serán eficientes. Ello es resul-
tado que dichas externalidades no son consideradas en los cálculos
Externalidades y
que sustentan las decisiones de producción y, en consecuencia, se
bienes públicos tenderá a producir poco en el caso de las externalidades positivas y
demasiado en el caso de las negativas en comparación con los niveles
de producto socialmente eficientes. Un caso especial de las externali-
dades son los bienes públicos; esto, es bienes cuyos beneficios no son
apropiables por individuos específicos.

Al estar algunas actividades económicas sujetas a rendimientos cre-


cientes y costos marginales decrecientes, no es posible alcanzar re-
sultados eficientes. Por consiguiente, la existencia de un solo productor
Rendimientos permite minimizar los costos de producción. Esta situación resulta ine-
ficiente en términos estáticos, pues la cantidad producida será menor
decrecientes
y el precio maximizador del beneficio establecido por el monopolista
será más elevado que el justificado por los costos de producción, pero
también en términos dinámicos, pues los incentivos para innovar por
parte de un monopolista serán más débiles que los existentes en un
mercado competitivo.

Se presenta cuando los precios y los tipos de interés no indican la es-


casez relativa y los costos de oportunidad, cuando los consumidores
no tienen un acceso igual a la información sobre productos y merca-
dos, cuando la información sobre las oportunidades del mercado y la
Información tecnología de la producción no está disponible por igual a todos los
productores o cuando los factores de producción presentan limita-
ciones de movilidad, la asignación de recursos no será eficiente y, en
consecuencia, la economía producirá por debajo de su capacidad.

Escapa del análisis de las desviaciones del equilibrio competitivo y de


Desviación sobre la eficiencia y, en consecuencia, no es tenido en cuenta en muchos
justicia distributiva análisis económicos. El interés de la empresa no coincide con el in-
terés de la sociedad.

Fuente: Rivera, 2004: 316-318


Elaboración: Julio López

–119–
Teoría económica de la regulación

Con aportes como los de George Stigler, Sam Peltzman y Gary Becker para
definir enunciados generales sobre cómo deberían ser reguladas las indus-
trias y toman argumentos de los enfoques de regulación normativa y regu-
lación positiva y se integra el comportamiento político en el proceso de la
regulación, surge lo que se denomina la teoría económica de la regulación.

Sitgler (1971), plantea que el poder de coerción del Estado puede ser usado
por el interés de cierto grupo en su propio beneficio. Adiciona que los agentes
son racionales en el sentido que escogen acciones que maximizan su utilidad.
El análisis de Stigler enfatiza que el interés propio define el comportamiento
del político (regulador), pues, el político tiene como prioridad mantener su sta-
tus quo y escoge decisiones que favorezcan su votación y sobre todo las con-
tribuciones a sus campañas, entonces es cuando pone mayor atención a las
decisiones que pueden afectar a estas últimas. En cuanto al aspecto distri-
butivo sobre las decisiones del regulador, menciona que a cada actor le in-
teresa su propia utilidad o ganancia y no la ganancia social agregada.

Según Peltzman (1989: 128), el elemento más importante de esta teoría fue
la integración del análisis del comportamiento político en el contexto del
cuerpo más amplio del análisis económico. Así, los políticos se presuponen
ser maximizadores de sus propios intereses, lo cual significa que los grupos
de interés pueden influir en el resultado del proceso regulador, proporcio-
nando el apoyo financiero a políticos y reguladores.

Análisis normativo como una teoría positiva

Inicialmente en los años sesenta, se conocía un tipo de regulación denomi-


nada análisis normativo como una teoría positiva (normative analysis as a
positive theory, NPT). Esta teoría explica que las fallas del mercado son la
razón para que exista regulación, sobre todo lo que se conoce como mono-
polio natural. Se suponía que el órgano regulador debía reducir o eliminar las
ineficiencias generadas por las fallas del mercado (Peltzman, 2000).

Dado que el análisis normativo involucra el deber ser, en este caso saber
cuando la regulación debería ocurrir, contrastándolo con el análisis positivo
que explica cuando la regulación está ocurriendo. Esta teoría usa el análisis
normativo para generar una teoría positiva para explicar que la regulación es
ofertada en respuesta a una demanda pública (interés público) por corregir
las fallas de los mercados o ciertas prácticas inequitativas.

–120–
Si el mercado es un monopolio natural, desde el interés público se podría de-
mandar que la industria sea regulada porque una solución no se puede al-
canzar en ausencia de regulación. De esta forma, aumentaría el bienestar
social, resultado del potencial que genera este tipo de demanda pública.

Luego de cierta evidencia que contradecía los planteamientos de esta teoría,


se reformula sus planteamientos, se mantiene que la regulación, en esencia,
se implementa para corregir el mercado, pero que puede existir un mal
manejo de las agencias regulatorias que truncan el objetivo de la regulación.

Teoría de la captura de la regulación

De la teoría anterior surgió una base empírica que sirvió para que se desa-
rrolle una teoría denominada la teoría de la captura de la regulación (capture
theory, CT). Plantea que la regulación se oferta en base a la demanda de
ciertos grupos para maximizar sus ingresos, lo cual implica promover un in-
cremento en los beneficios de la industria en detrimento del bienestar social
(POSNER, 1974). La captura puede darse en distintas instancias: legisladores
(agentes públicos) son capturados por la industria o las agencias reguladoras
pasan a ser controladas por la industria en el tiempo.

Enfoques de la teoría de la regulación

La regulación, como instrumento de política económica y desde la teoría nor-


mativa, tiene que ser analizada bajo el efecto de las múltiples variables del
interés público que son valoradas por el Estado antes de intervenir. Estas
mismas variables son las que han hecho evolucionar a la teoría normativa
desde la consideración que el regulador era omnipotente y benévolo, hasta
llegar a reconocer que el regulador se caracteriza por la búsqueda de solu-
ciones por su racionalidad limitada y asimetría informativa.

El Estado, a través del poder público al margen de los mercados, condiciona


la capacidad de actuación de los sujetos privados, desarrolla instrumentos
cuyo fin no es sino alterar la capacidad de actuación de los sectores público y
privado para lograr un efecto distributivo y mejorar la eficiencia de unos mer-
cados que ya existen. Con esta idea, los modelos planteados para buscar la
solución óptima en la intervención del Estado, tienen la característica de in-
tentar proporcionar herramientas regulatorias que maximicen la función de bie-
nestar social de los ciudadanos. El trabajo del Estado es considerado, desde

–121–
este punto de vista, como la solución a los fallos de mercado que impiden el
funcionamiento eficiente en la economía. En este sentido, en la Tabla 3 se pre-
senta la característica principal del enfoque normativo como del positivo.

Tabla 3
RESUMEN DE LOS ENFOQUES SOBRE LA TEORÍA DE LA REGULACIóN

Enfoque Característica principal

Normativo o de La existencia de un regulador benevolente que da respuesta a los in-


interés público tereses públicos, que maximiza una función de bienestar social.

Existencia de un regulador no benevolente que intentará maximizar


Positivo o de cierto interés político que va a favor de sus beneficios.
grupos de interés Proceso de compensación entre las partes que intervienen en la ac-
tividad económica a ser regulada.

Fuente: Martin y de la Fuente, 2000, p.45


Elaboración: Julio López

Teoría normativa

El fundamento para la regulación normativa se entiende en un esquema


causa-efecto, que considera como causa a las fallas del mercado y la maxi-
mización de la función de bienestar social como el efecto. En este sentido se
entendería como función de la regulación la restricción del comportamiento
de los agentes, y determinar ciertas reglas, para que actúen tal como si es-
tuvieran en un escenario (mercado) competitivo. Entonces, la existencia de
anomalías en el funcionamiento de ciertos mercados puede ser corregida a
través de normas que esta teoría justifica.

Fallas de mercado

La mayoría de problemas relacionados con el funcionamiento de los merca-


dos (fallos del mercado) se relaciona con lo que está siendo regulado, más
que con el acto propio de regular. Las fallas de mercado comúnmente utiliza-
dos para justificar la regulación se relacionan con problemas con la compe-
tencia, externalidades y problemas de información. En la Tabla 4 se presenta
una síntesis de los fallos del mercado vistos desde la teoría del interés
público.

–122–
Tabla 4
FALLOS DEL MERCADO SEGúN LA TEORÍA DEL INTERéS PúBLICO

Falla del mercado Consecuencia del Fallo Soluciones propuestas


Inducir la competencia a fin de evitar ejercicios
Problemas de colusivos, fusiones excesivas o precios de-
Gran tamaño y poder masiado elevados. Hacer frente a las solu-
competencia
de las empresas ciones de monopolio natural, mediante la
(monopolio de la industria intervención del Estado que interviene y regula
natural) su comportamiento.

El Estado intervendrá al producir el bien o si el


Carácter público No existen incentivos
consumo puede ser controlado, empresas pri-
de los bienes a la producción del bien
vadas realizan la actividad económica.

Alertar el resultado derivado de la producción


del bien mediante normas, regulaciones, im-
Externalidades Sobreexplotación
puestos o subsidios. La creación de derechos
negativas de la propiedad
de propiedad y el posterior control y obligato-
riedad de cumplimiento de los mismos.

Carácter común Sobreexplotación del Creación de los derechos de propiedad en


de la propiedad bien que causa la forma de cuotas para la explotación de los re-
externalidad cursos.

No existe un mecanismo obvio de mejora del


Información asimétrica funcionamiento del mercado. Mediante una
Selección adversa juiciosa intervención en las transacciones de
mercado.

Fuente: Stiglitz (2003)


Elaboración: Julio López

Los problemas de competencia en general generan una ineficiencia en la


asignación de recursos y resulta de mercados monopólicos, oligopólicos, y
elevada concentración o de prácticas colusivas, los que pueden surgir por la
existencia de barreras de entrada artificiales. La regulación enfrenta estos
problemas determinando reglas de juego, por ejemplo: garantizando la exis-
tencia de mercados o de evitar que los precios se separen de los de compe-
tencia (Sanz, 1995).

Las externalidades negativas se refieren a actuaciones de un agente econó-


mico que tiene consecuencias no pactadas sobre otros, los cuales imponen

–123–
costos que no son compensados (Sanz, 1995). Por el lado de problemas de
información, sobre todo se hace referencia los problemas de información
asimétrica: existen dos tipos de situaciones, las de selección adversa (ad-
verse selection) y de riesgo moral (moral hazard), que afectan el compor-
tamiento de los agentes en un mercado competitivo.

Se tiene problemas de selección adversa cuando un agente no informado se


encuentra frente con sus contrarios, agentes bien informados, en este caso
el equilibrio de mercado es diferente al de una situación con perfecto
conocimiento. Los problemas por riesgo moral se identifican cuando un
agente puede ejercer control o influir sobre una variable que determina los
beneficios de otro agente, pero que no es observable por este último. Así por
ejemplo, la teoría de la agencia plantea una situación en que el nivel de es-
fuerzo realizado por una persona cuando trabaja por cuenta de otra no es ob-
servable, entonces surge un problema de riesgo moral.

Teoría de la regulación financiera

Dado que los intermediarios financieros manejan los recursos de los otros
sectores de la economía, la supervisión y regulación del sector financiero se
han vuelto una prioridad para mantener un sistema financiero estable. En este
contexto, se parte de las definiciones de los términos que serán usados a lo
largo del documento, así como el desarrollo de la teoría de la regulación fi-
nanciera.

Sistema financiero: definiciones

El sistema financiero internacional es el conjunto de mercados financieros in-


ternacionales y de instituciones financieras internacionales, cuya principal
función es canalizar los recursos de quienes desean prestarlos o invertirlos
(prestamistas e inversionistas) a quienes necesitan financiamiento (prestata-
rios). Los prestatarios pueden obtener fondos directamente de los prestamis-
tas en los mercados financieros a través de la venta de instrumentos
financieros. La transferencia de recursos entre ahorradores o prestamistas a
prestatarios puede realizarse a través de los intermediarios financieros
(Chapoy, 2004: 49).

En teoría, el sistema financiero provee a la sociedad económica de mercados


bien organizados: instituciones, leyes, reglamentos y formas técnicas de ope-

–124–
ración que permiten abatir riesgos y hacer eficiente el proceso de canalización
de ahorros hacia la inversión productiva y el consumo (Ortiz, 2001: 539). Se
pueden agrupar las funciones fundamentales del sistema financiero en las
siguientes categorías:

• Estimular el ahorro: equivale a ofrecer a la sociedad económica un sistema


potencialmente redituable y con bajo riesgo para absorber el ahorro que el
propio público genera.
• La función patrimonial: equivale a proporcionar a la sociedad un sistema
adecuado para el resguardo de valores, a fin de estimular la creación y cre-
cimiento patrimonial de la sociedad al minimizar también el riesgo.
• La función liquidez: implica hacer posible que los agentes cambien bonos
y demás activos financieros por dinero efectivo según las necesidades par-
ticulares de los mismos.
• La función crediticia: implica el proceso de canalización eficiente de recur-
sos.
• La función de pagos consiste en proporcionar a la sociedad mecanismos
alternativos y eficaces para realizar los pagos, que implican la adquisición
de bienes y servicios y las contribuciones fiscales.
• La función de riesgo: abatir al mínimo el conjunto de riesgos que son inhe-
rentes a las operaciones financieras, al proteger tanto a ahorradores como
a usuarios del crédito.
• La función política: provee a la autoridad de los canales para implantar la
política económica encaminada a maximizar la producción mantener el
pleno empleo y abatir la inflación.

Mercado financiero: definiciones

De la diversidad de funciones que realiza el sistema financiero, buena parte


de ella se lleva a cabo a través de los mercados. Estos constituyen los
canales a través de los cuales se mueven inmensos flujos de recursos, con-
tinuamente agotados por los demandantes de crédito y vueltos a llenar por
los oferentes de fondos (Ortiz, 2001: 539).

Los mercados financieros se componen de instrumentos e instituciones fi-


nancieras, cuyas funciones engloban la transferencia de recursos de ahorris-
tas a prestatarios, movilización de capitales, selección de proyectos,
monitoreo de desempeños, transferir, compartir y diseminar riesgos, registrar
transacciones y administrar el medio de cambio (Damaestri et al, 2003: 2).
Los mercados financieros no solo tratan con comercio intertemporal, sino fun-
damentalmente con riesgo e información.

–125–
Instrumentos financieros: definiciones

Todo el funcionamiento del sistema financiero depende de un número inde-


terminado de transacciones, que ponen en contacto a oferentes de ahorros
con los usuarios de crédito, a través de las instituciones financieras. Sin em-
bargo, este intenso intercambio requiere de objetos que representan las
transacciones involucradas. Los instrumentos financieros son precisamente
estos objetos, que permiten a los ahorros del público llegar a manos de in-
versionistas y consumidores, que garanticen la utilización adecuada de los
recursos. Los instrumentos financieros son evidencias que se originan en el
proceso de intermediación, que amparan promesas de pago de un capital y
de los intereses devengados durante un período determinado (Ortiz, 2001:
539). Las características son: madurez, liquidez, seguridad del principal,
rendimiento.

Justificaciones para la regulación financiera

Dentro del sistema financiero, la necesidad de la regulación a los intermedia-


rios financieros2 se justifica en analizar en el comportamiento humano (homo
oeconomicus). Cuando el equilibrio del mercado competitivo es eficiente, la
regulación es innecesaria, se justifica tan solo cuando el mercado no consigue
alcanzar la asignación eficiente de recursos. La regulación de un mercado
implica costos: costos para regular y costos cuando disminuye el nivel de ac-
tividad de los agentes, pues pueden acudir a mercados no regulados.

Al trasladar estos planteamientos a los mercados financieros, se pueden dar


los problemas en los contratos entre las entidades financieras y sus clientes.
Generalmente el prestatario tiene una mejor información sobre su probabili-
dad de rembolso que el prestamista, que podría implicar la posibilidad de al-
terar esta probabilidad con su comportamiento. A continuación se presentan
algunos argumentos que justifican el que exista regulación dentro de los mer-
cados financieros.

Información asimétrica en los mercados financieros

La información asimétrica existente en los mercados financieros, entre de-

2 La literatura sobre regulación a las instituciones financieras, suele destacar que existe una regulación es-
pecífica a las instituciones microfinancieras y macrofinancieras, se hará caso omiso de esto, pues se hablará
de una teoría de regulación general en el ámbito financiero.

–126–
positantes e instituciones financieras, puede verse a través de la teoría de la
agencia (principal-agente), donde el principal se refiere a los depositantes y
el agente la institución financiera. Este paraguas teórico permite ver cómo las
acciones de los agentes concuerdan con los intereses de los principales. Para
ello, el principal puede alcanzar este objetivo de tres formas: al controlar las
acciones del agente, al restringir la toma de decisiones, o al plantear incen-
tivos apropiados.

Este proceso de control o regulación genera costos, que los depositantes


(principales) no estarían dispuestos a correr. Por ello, podría generarse un
comportamiento oportunista por parte de los agentes (instituciones fi-
nancieras), lo que lleva a justificar que el control de los agentes debe ser
apoyado por una tercera instancia, o sea, por una institución supervisora in-
dependiente.

Stiglitz (2001) explica la regulación por el problema de información asimétrica,


desde el manejo de incentivos y restricciones que afectan a las instituciones
financieras. Añade que estos presentan algunas limitaciones como el hecho
que el capital es imperfectamente medido, pues la mayoría de activos son
ilíquidos y las restricciones no son monitoreadas. Este razonamiento puede
ser aplicado desde otra perspectiva. En este caso, el principal es el interme-
diario financiero y el agente es el deudor. Cuando se habla de selección ad-
versa en los créditos, aquellos que tienen más interés en solicitar un crédito
son los más negligentes u oportunistas.

Desde una óptica de proyectos de inversión existirían problemas de selección


adversa basada en la información asimétrica y los costos de supervisar el
tipo de proyecto, en este caso existen dos problemas de riesgo moral. El
primero es el riesgo moral con acciones ocultas, se da cuando los costos en
los cuales debe incurrir el intermediario para supervisar los proyectos son el-
evados, en cuyo caso el deudor puede llevar a cabo acciones que reduzcan
el rendimiento de la inversión declarada al Banco para su beneficio propio.
El segundo es el riesgo moral con información oculta, producido cuando el
rendimiento del proyecto no es de general conocimiento, por lo cual el Banco
debe incurrir en costos para conocer esta información.

Pérdida de confianza

Dado que los consumidores no están habilitados para juzgar la seguridad y


solvencia de las instituciones y además que es difícil evaluar de forma objetiva

–127–
la solvencia de una institución financiera, existe el riesgo de una corrida, es
decir, de un retiro abrupto de todos los depósitos que forzaría a la institución
financiera inevitablemente a declararse en quiebra. El efecto contagioso del
colapso de un único Banco supone el mayor de los peligros que podría provo-
car una reacción en cadena, por la disminución de la liquidez en el mercado
de capitales, altos costos económicos (el denominado riesgo sistémico3)
(Staschen, 2000). La regulación de la conducta se centra en la difusión obli-
gatoria de información, la promoción de la honestidad e integridad de las fir-
mas y su fuerza laboral, el nivel de competencia de las firmas, entre otros,
cuyo fin es evitar que se formen expectativas racionales condicionadas al
comportamiento de los demás agentes.

El riesgo sistémico puede ser entendido como una externalidad, en el sentido


que equivale a un costo impuesto a la sociedad por los actos de una persona
sobre y por encima de los costos en que esa persona incurre. Desde esta
perspectiva los mercados financieros son riesgosos mayormente por hechos
donde la opinión promedio y la ocurrencia de imprevistos que jamás habían
incurrido antes. La tarea de la regulación en la administración del riesgo
sistémico es internalizar esta externalidad, es decir, que quienes tomen deci-
siones individuales tengan en cuenta no solo su propio riesgo, sino también
el que el conjunto de la sociedad afronta como resultado del acto realizado
(Eatwel y Taylor, 2006: 208). La regulación engloba una serie de actividades
(Eatwel y Taylor, 2006: 211 - 214), tal vez vistas como un proceso, a fin de lo-
grar su tarea frente al riesgo sistémico: contar con información actualizada y
correcta; autorización, vigilancia, orientación, cumplimiento obligatorio y políti-
cas. Esta última, debe ser la más importante, pues en ella se encuentra la
médula de la regulación, que se extiende a la reevaluación y la reformulación
continuas de las políticas, pues el mercado financiero es elevadamente cam-
biante, dada esta velocidad de cambio, el regulador debe tomar en cuenta
estos ritmos de cambio, tanto del mercado como del sistema.

3 Para Machinea (2009), lo que genera riesgos sistémicos es la ausencia de información perfecta sobre la
solvencia y la liquidez de las entidades financieras, aunque pueden darse en presencia de esa información
perfecta, ya que “puede ser un comportamiento racional retirar los depósitos de una entidad financiera sol-
vente si se piensa que la misma puede dejar de serlo como consecuencia que los otros depositantes “corren”
sobre los depósitos de esa entidad.

–128–
Riesgos dentro del sistema financiero

Los riesgos a prevenir mediante la regulación se refieren al riesgo de agencia,


riesgo sistémico, y riesgo de inversión, que son definidos en la Tabla 5.

Tabla 5
TIPOS DE RIESGO EN EL SISTEMA FINANCIERO

Tipo de riesgo Definición


Se refiere al riesgo de incompetencia, negligencia o fraude, posible en
Riesgo de agencia toda relación que implica delegación, en este caso, de los consumi-
dores en favor de los intermediarios.

Es particularmente evidente en la Banca, donde ante una crisis puede


Riesgo sistémico
haber contagio y potencial disrupción del sistema de pagos.

Se refiere a la probabilidad de pérdida de capital, tiene un componente


. susceptible de reducir por diversificación, al aprovechar que hay ac-
Riesgo de inversión tivos cuyo riesgo está correlacionado negativamente con el de otros.
Pero hay un componente que no se puede reducir por diversificación,
que es el riesgo macroeconómico.

Fuente: Srinivas, Whitehouse y Yermo, 1999


Elaboración: Julio López

Objetivos de la regulación financiera

La corrección de fallas en los mercados financieros tiene relación con el logro


de tres objetivos esenciales de la regulación financiera (Demaestri y Guerrero,
2003: 3):

a. Protección a los consumidores de servicios financieros: se relaciona con


la combinación de asimetría de información con decisiones muchas veces
de largo plazo y de esporádica realización por parte de consumidores poco
sofisticados. Los intermediarios pueden afectar el patrimonio de los usua-
rios porque las firmas pueden quebrar o pueden obrar con imprudencia,
negligencia o impericia y fraude.
b. Estabilidad sistémica, es importante porque las finanzas son inestables,
pues están sujetas a corridas, pánicos, manías y burbujas. La inestabilidad
en las finanzas se traslada a toda la economía.

–129–
c. Eficiencia del sistema financiero, la misma que se traslada a la economía
real mediante la evaluación de inversiones, manejo y cobertura de riesgos
y provisión de un medio y un sistema de pagos.

Modalidades de la regulación financiera

Para entender la exposición que se realizará en los siguientes capítulos, se


propone clasificar las formas de regulación, pues su diversidad es extensa.
Se hablará de regulación prudencial y regulación de comportamiento4.

La regulación prudencial se requiere por imperfecta información del consumi-


dor, existencia de problemas de agencia relacionados con la naturaleza de las
instituciones financieras y porque el comportamiento de una firma financiera
después que los consumidores han tratado con ella, afecta el valor del contrato
firmado (la impericia, negligencia o deshonestidad del intermediario puede re-
ducir el valor de los compromisos asumidos en perjuicio de los consumidores).
De modo que hay argumentos para regulación prudencial de las firmas fi-
nancieras cuando la institución tiene un rol fiduciario, los consumidores no están
habilitados para juzgar la seguridad y solvencia de las instituciones, el compor-
tamiento postcontractual de la institución afecta el valor de los contratos, y
cuando los costos de comportamiento riesgoso de una firma financiera indivi-
dual pueden ser traspasados a otros (Damaestri et al, 2003: 7).

En la regulación de comportamientos se identifican y regulan las actividades


de las empresas ampliamente, pues son estas las que originan la ineficiencia
del mercado. La regulación de la conducta se centra en la difusión obligatoria
de información, la promoción de la honestidad e integridad de las firmas y
sus empleados, el nivel de competencia de las firmas, prácticas justas de ne-
gocios, la forma en que se venden los productos, entre otros.

Regulación bancaria

La regulación bancaria, aunque con modalidades diferentes, existe en todos


los países, sin embargo, a pesar de esta concordancia en la aceptación de la
necesidad de regular el sistema bancario, el fundamento teórico de la regu-
lación parece controvertido, al basarse esta en dos tipos de argumentos com-

4 Para este planteamiento se recoge la tesis de xavier Freixas, quien desarrolla la teoría de la regulación en-
focada en los mercados financieros (Freixas, 1990).

–130–
pletamente distintos, unos de orden macroeconómico coyuntural, y otros de
orden prudencial.

Sistema desregulado: una entidad bancaria realiza dos actividades: efectúa


servicios de transferencia de los derechos entre individuos y, es un interme-
diario financiero (emite deuda sobre sí mismo y compra deuda sobre otros
agentes económicos). Si se supone un sistema perfectamente competitivo:
los Bancos ofrecen a los inversores distintos tipos de depósitos con una ele-
vada o reducida exposición al riesgo, al cual corresponde una mayor o menor
rentabilidad respectivamente. Los depósitos en un sistema bancario no re-
gulado, son activos financieros heterogéneos, caracterizados por su nivel de
riesgo y no pueden ser asimilados al efectivo pues este último no conlleva
riesgo alguno. Un sistema no regulado puede ser eficiente según sus carac-
terísticas del riesgo de los depósitos. Sin embargo, un sistema bancario re-
gulado puede ser preferido desde el punto de vista de los depositantes porque
las características de riesgo de los depósitos son mejores.

Sistema regulado: para que un sistema sea regulado, se debe incluir una
serie de actividades como las siguientes:

i. Un seguro de depósitos obligatorio, pero debe cuidarse que no se dé un


problema de riesgo moral. En caso de quiebra de una institución bancaria,
el costo lo asume la compañía aseguradora. Desde el punto de vista del
Banco asumir más riesgos financiando proyectos más arriesgados es
mejor ya que en caso de éxito pagan tipos de interés más elevados. Por
esta situación el seguro de depósitos se limita y se asegura únicamente
hasta un nivel de depósitos limitado.
ii. Prestamista en última instancia, el apoyo del prestamista en última instan-
cia debe limitarse a los Bancos en situación de iliquidez, pero de conocida
solvencia, puesto que sin ello no se eliminarían nunca los Bancos mal ges-
tionados. El prestamista en última instancia puede exigir garantías e im-
poner tipos de interés.
iii. Un nivel de reservas obligatorias podría disminuir la volatilidad en el valor
de los activos bancarios.
iv. La supervisión es una forma de obtener la información necesaria para
evaluar las primas del seguro de depósito.

–131–
CAPíTuLo III

Evolución del sistema financiero


internacional

La recuperación económica posterior a la Segunda Guerra Mundial reorientó


las políticas proteccionistas implementadas tras la Primera Guerra Mundial,
al reconocer que dichas medidas profundizaron la Gran Depresión, en con-
secuencia, primero se abolieron las barreras comerciales y, más tarde, las de
los flujos financieros. Bajo esta premisa, en esta sección, se desarrolla una
descripción de lo que se denomina evolución del sistema financiero interna-
cional, que comienza a mediados del siglo xx hasta lo sucedido antes de la
crisis financiera del 2007.

Sistema de Bretton Woods

Este sistema fue adoptado en la Conferencia Monetaria y Financiera de las


Naciones Unidas, desarrollada en la ciudad de Bretton Woods, en 1944,
donde se creó el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI).
En la actualidad, el primero tiene como principal función el financiamiento
para el desarrollo, así como promover el progreso económico y social en los
países en vías de desarrollo, para ayudar a alcanzar un mejor nivel de vida
en su población. El segundo se presenta como supervisor y regulador del sis-
tema monetario, además de presentar códigos de conducta establecidos en
los artículos de los acuerdos de adhesión de sus miembros (Driscoll, 1996:
5-7). De acuerdo a Salvatore (1998: 686), desde sus inicios este sistema re-
quería el establecimiento de un Fondo Monetario Internacional (FMI), para: i)
supervisar que las naciones cumplieran con ciertas reglas de conducta co-
mercial y de finanzas internacionales previamente acordadas; y, ii) conceder
medios de financiamiento a naciones con dificultades temporales en sus ba-
lanzas de pagos.

–132–
Durante los años 60, las divisas en dólares en el extranjero superaron las
reservas de oro de EEUU; como respuesta se introdujeron una serie de me-
didas ad hoc en un esfuerzo por contener la creación especulativa contra el
dólar. Chacholiades (1992: 572) resume estas medidas en: intercambios
(swaps) de monedas entre la Reserva Federal y otros Bancos Centrales, in-
cremento de la capacidad potencial de préstamos del FMI (a través de los
Acuerdos Generales de Préstamos), un fondo entre los principales poderes
financieros para estabilizar el precio del oro en los mercados privados, un sis-
tema de precios del oro en dos filas (con un precio para el mercado privado
determinado por la oferta y demanda y un precio oficial de US$35 mantenido
mediante las transacciones entre los Bancos Centrales), la cual en realidad
remplazó el fondo de oro en 1968 y, finalmente, la creación de derechos es-
peciales de giro (DEG)5.

Ruptura de Bretton Woods

Respecto a la ruptura de este sistema, se pueden distinguir dos períodos: (1)


el período de la “escasez del dólar” (1944-1958), que fue el auge del patrón
oro, caracterizado por el déficit moderado de Estados Unidos, y la saturación
de las economías europeas de dólares, que provocó la conversión de dólares
a oro; (2) el período de la abundancia del dólar (1959-1971), caracterizado
porque el exceso de dólares era mayor al “stock” de oro en los Estados
Unidos. Al enfrentar el dilema de un ajuste económico o quedarse sin reservas
de oro, Estados Unidos modificó las reglas del juego, el 15 de agosto de 1971
suspendió la convertibilidad del dólar por oro, además impuso barreras adua-
neras a los productos europeos y japoneses, como medida para revaluar sus
monedas.

Eurodólares

Durante la década de 1950, surgen los depósitos en dólares realizados en


Bancos fuera de la jurisdicción política de Estados Unidos, que eran conoci-
dos como depósitos en eurodólares (posteriormente denominados depósitos
de eurodivisas). Este tipo de operaciones bancarias offshore, se limitaron en
principio a Europa y específicamente a Londres como centro de las transac-
ciones; las fuentes de estos depósitos fueron en principio Bancos que ope-
raban en países del bloque soviético, transfiriendo fondos por temor a que
sus activos fueran expropiados en Estados Unidos debido a que no se paga-
5 Los DEG, son activos líquidos internacionales, emitidos por el FMI, asignados a los países miembros en
proporción a la cuota de cada país en el Fondo.

–133–
ban las deudas de guerra por parte de la Unión Soviética. Entre 1964 y 1973
entra en vigencia en Estados Unidos el “impuesto compensatorio del interés”,
el mismo que aumentó los costos para los Bancos que realizaban préstamos
offshore a través de sucursales domésticas, provocando que aquellos que
depositaban en dólares trasfieran sus fondos de instituciones onshore
norteamericanas a eurobancos. Entre 1973 y 1974, después del auge petro-
lero, se produce una segunda afluencia de eurodepósitos sobre todo pro-
ducida por el uso de los recursos del superávit comercial de la Organización
de Países Exportadores de Petróleo-OPEP (Eatwll y Taylor, 2005).

Además, la caída del Sistema Bretton Woods alteró las transacciones en el


sistema financiero internacional, sobre todo en lo que se refiere a la estabili-
dad del tipo de cambio y los controles en los flujos de capital entre países.
Las tasas de cambio las fijaban los gobiernos, al liberar al sector privado del
riesgo de cambio extranjero. Con la caída del Bretton Woods, proliferaron las
oportunidades de obtener ganancias mediante la diversificación de carteras
de valores, lo cual fue una necesidad para quienes negociaban en los mer-
cados extranjeros. De esta forma les permitía modificar la combinación de di-
visas y activos financieros y privatizar el riesgo que estas transacciones
implican.

Los años 80: Crisis de la deuda

Con el auge petrolero en varios países latinoamericanos en la década de los


años setenta, y debido a los altos precios del crudo en ese período, se generó
una bonanza de préstamos de Bancos extranjeros hacia las economías de la
región latinoamericana, sobre todo hacia México, Argentina y Brasil. Cuando
la crisis estalla en México y se extiende en la región, los Bancos cortaron los
créditos y comenzaron a demandar el repago de las deudas (Krugman, 2008:
33-34).

En este contexto, el FMI otorgó más recursos para que los países endeuda-
dos pudieran atender los pagos pendientes. Los acreedores privados, a cam-
bio, se comprometieron con el FMI a no cerrar del todo el financiamiento a la
región y a restructurar los pagos pendientes. Para financiar la operación, el
FMI se vio obligado a incrementar sus recursos en casi un 50%, elevando las
cuotas de los países miembros. En otro aspecto, se elevaron los requisitos
de solvencia de los Bancos en el Acuerdo de Capital de Basilea firmado en
1988 (Sanz Serrano, 2002: 148).

–134–
Toussaint (2003) destaca que entre 1968 y 1981, los montos prestados por
el Banco Mundial pasaron de 2,7 millones de dólares en 1968 a 12 millones
en 1981, situación que favorecería el riesgo de entrar en una crisis. Así
mismo, se evidencia una subestimación de los riesgos, sobre todo de los
pronósticos que ambas instituciones hacían, al referirse a la mejora en la re-
cesión por la crisis. Al igual que la relación entre el servicio de deuda y los in-
gresos por exportaciones mejoraría para América Latina, hecho que no
sucedió.

Los años 90: Crisis en economías emergentes

En esta década, se suscitó una serie de crisis financieras: crisis mexicana


(1994), crisis argentina (1997), crisis asiática (1998), crisis rusa (1998), crisis
brasileña (2000).

Stiglitz (2003: 262-274) señala que la reforma de liberalización de mercados


en México se basaba en aspectos como: una carga importante de préstamos
del exterior, un pánico por el exceso de crédito y una caída de los precios de
los bonos. La salida brusca de capitales provoca el deterioro del tipo de cam-
bio y así la crisis se desencadena en la economía y en la región (efecto
tequila). La respuesta del Banco Mundial y el FMI consistió en un paquete de
medidas que contenía: altos tipos de interés y drásticos recortes de gastos.
Esta sería una de las recetas repetidas y probadas en episodios posteriores.
En Indonesia, por ejemplo, el FMI admitió que las medidas de restructuración
financiera habían sido un fracaso, porque eran medidas fiscales excesiva-
mente restrictivas.

La aplicación de las reformas apoyadas por el FMI para los países en desa-
rrollo que mantienen la línea de liberalización y de reducción del gasto, se
acentuó. Toussaint (2003: 61), por ejemplo, expone el caso brasileño, donde
la aplicación de estas reformas (aumentar las tasas de interés, disminuir el
gasto público), empujó al país a una recesión y además alertó a los mercados
y los capitales huyeron del país. De esta forma un efecto contagio sucedió
nuevamente en la región (efecto samba).

Bustelo (2006: 19) señala que los programas de rescate del FMI respecto de
las economías emergentes han sido préstamos ex‐post, es decir suministra-
dos una vez estallada la crisis, además los fondos se liberan a cambio de una
larga serie de condiciones. La condicionalidad del FMI ha sido criticada desde

–135–
varias vertientes: (1) la injerencia en asuntos internos (2) la excesiva amplitud:
política macroeconómica, régimen cambiario y reformas estructurales (priva-
tización de empresas públicas, reforma del mercado de trabajo, liberalización
comercial, entre otros.); y (3) su dudosa eficacia (por ejemplo en los casos
de Tailandia, Indonesia y Corea del Sur entre 1997 y 1998).

Países desarrollados

El sistema de tasas flotantes, estimuló los flujos de capital impulsados por las
ganancias especulativas y el riesgo financiero. La privatización de este riesgo
exigía la creación de nuevos instrumentos financieros y, a su vez, se removían
ciertas barreras regulatorias relacionadas con la proliferación del riesgo6.

En 1974 ocurrieron crisis bancarias en Estados Unidos (Franklin National) y


en Alemania (Herstatt Bank), que amenazaron a otras instituciones bancarias
similares y al mercado del Eurodólar. El rol de los bancos centrales, en estas
situaciones, era el de prestamista de última instancia. De esta manera la
Reserva Federal de los Estados Unidos actuó, junto al Banco de Inglaterra,
como prestamistas de última instancia para ayudar al Franklin National. En-
tonces, surge la necesidad de romper con la política monetaria doméstica de
los bancos centrales, dando paso a la creación del Comité de Regulaciones
Bancarias y Prácticas de Supervisión del Banco Internacional de Pagos7.

En 1982 la crisis mexicana8 amenazó el panorama financiero internacional,


se necesitó nuevamente una acción conjunta entre la Reserva Federal, el
Banco de Inglaterra, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interna-
cional de Pagos, a fin de evitar una posible crisis internacional. La lección de
este episodio fue que las economías desarrolladas también eran vulnerables
a los “shocks” que ocurrieran en las economías en desarrollo. Como resul-
tado, la Reserva Federal y el Banco de Inglaterra sugirieron el establecimiento
de nuevos estándares de adecuación del capital obligatorio para los Bancos,
y decidieron implementar 5 años más tarde un acuerdo bilateral, que fijó al

6 Eatwell y Taylor (2005), argumentan que con este proceso se creó un mercado global de instrumentos mon-
etarios, que desregularizó los sistemas financieros de todo el mundo. Así, exponen que en 1974 -luego de
Canadá, Suiza y Alemania que lo hicieron en 1973- Estados Unidos abolió todas las restricciones a los
movimientos internacionales de capital. Gran Bretaña eliminó todos los controles en 1979, Japón en 1980,
Francia e Italia en 1990, y España y Portugal en 1992.
7 Creado en 1974.
8 Este episodio de crisis surge como consecuencia del exceso de deuda acumulada del gobierno mexicano
con deudores privados y el Banco Mundial, el gobierno mexicano declaró que no continuaría pagando los
montos de las deudas y decretó una moratoria en agosto de 1982 (Toussaint, 2006).

–136–
8% la relación entre el capital bancario y los activos, más tarde otros países
firmaron el estándar.

En 1987 con el colapso del mercado de valores, el conocido “lunes negro”,


los precios de los activos sufrieron una caída. Por ejemplo, el índice Dow
Jones cayó 508,32 puntos (de 2.246,73 a 1.738,41), que repercute en los
mercados de todo el mundo: en Tokio, las acciones cayeron un 15%; en Lon-
dres un 12%; en Hong Kong un 11%; y un 6 % en París (Caruso y Gonzales,
1999). Este hecho resulta relevante pues es uno de las primeras evidencias
del contagio real que existe en este mercado, en este caso, a raíz de los
temores por el tipo de cambio del dólar y la propagación de las noticias en
los mercados bursátiles del mundo.

En 1992 ocurre una crisis con el mecanismo de cambio del sistema monetario
europeo, afectó en un inicio a Italia y el Reino Unido, que provocó la salida
de la lira italiana y la libra esterlina del mecanismo de cambio del sistema. Su
causa habría sido la presencia de tipos de cambio semifijos y, en cierta me-
dida, la liberalización de los movimientos de capital, afectados por los ataques
especulativos a nivel internacional (Bustelo, 1999). Una característica particu-
lar de este evento fue la presencia de políticas monetarias muy restrictivas
que provocaron entradas de capital acompañadas de apreciaciones mone-
tarias y déficit de cuenta corriente. Los mercados financieros se vieron afec-
tados a través de las cotizaciones de los tipos de cambio, sobre todo por la
devaluación del marco alemán del 20% (Eatwel y Taylor, 2005). Este evento
es válido para argumentar un fracaso en la cooperación internacional. En
efecto, no se pudo mantener la paridad fija de los tipos de cambio (aunque
se diría que eran modificables ante ataques especulativos), además, sirvió
para fortalecer la idea que la solución era una divisa única (el euro) con el fin
de aislar la especulación monetaria del sistema financiero doméstico (en este
caso se hace referencia a Europa).

Un fenómeno creciente a partir de la década de los años noventa es el auge


del mercado de los derivados9, cuya base es prácticamente el mercado de
futuros con elevado apalancamiento. El riesgo implícito es el movimiento
probable del precio en una u otra dirección, los derivados brindan la oportu-
nidad de proteger el riesgo, pero a su vez son vehículos para asumir riesgos

9 Puede ser definido como un activo cuyo valor depende de los valores de otras variables y son estas variables
la base de contratos entre otros operadores. Con el tiempo cada parte del contrato recibe pagos o incurre
en costos que dependen de los valores que asumen las variables mencionadas (Eatwell y Taylor, 2005).

–137–
con la esperanza de obtener beneficios (como se verá en los siguientes
apartados, básicamente a través de la especulación). Los problemas más dis-
cutidos en cuanto a los derivados se refieren a si sus operaciones generan
riesgo sistémico, problemas de liquidez y, en general, presentan problemas
en su regulación.

Algunas evidencias relacionadas con el primer problema sobre el riesgo


sistémico pueden verse en lo sucedido con los casos de Orange County y el
Banco de Barings. Este último presentó problemas de riesgo y de monitoreo
(regulación), aun cuando el Banco de Inglaterra intervino para monitorear los
negocios de los derivados, el Banco colapsó por este negocio. En cuanto a
la liquidez, puede mencionarse en caso de Mtallgesellscraft AG, una com-
pañía industrial alemana que enfrentó problemas de liquidez por pérdidas en
transacciones realizadas con derivados del mercado petrolero y la negativa
a seguir financiando esta estrategia comercial por parte del Banco Alemán
(Deutsche Bank).10

Países en desarrollo

En la década de 1980 surgen episodios de crisis financieras en el Cono Sur,


específicamente con lo sucedido en Argentina y Chile. En décadas anteriores,
ambos países sufrieron una transición de gobiernos democráticos a dic-
taduras militares; consecuentemente se dio un manejo diferente de la política
económica. En la década de 1970, en el primer quinquenio, se tomaron me-
didas liberalizadoras del mercado financiero doméstico (tasa de interés
flotante y desregulaciones sobre los intermediarios financieros), como resul-
tado se dio un crecimiento de los flujos de capital del extranjero.

En 1994 ocurrió nuevamente una crisis en la economía mexicana11. En este


caso, las medidas implementadas, luego de lo sucedido en 1982, se orien-
taron a la estabilización de los precios en la economía12 y a estimular el creci-
miento. Entre las medidas tomadas se pueden mencionar a la privatización
de algunas industrias estatales y la eliminación de restricciones al comercio,
a través de la firma del NAFTA13.

10 Estos casos, y otros, son expuestos y analizados por Eatwell J. y Taylor L. (2005), págs. 120- 122.
11 Considerando que la crisis de deuda de 1982, ya descrita anteriormente.
12 Tal como se evidencia con el “Plan de Solidaridad Económica” implementado en 1987, el cual tenía como
finalidad estabilizar los precios. La inflación se redujo de 159.2% a 7.1% entre 1987 y 1994 (Calva, 2001,
p. 218)
13 Se refiere al North American Free Trade Agreement, tratado sobre comercio firmado entre los gobiernos de
Canadá, México y Estados Unidos, en 1994.

–138–
La ayuda financiera internacional constituye un hecho común en las crisis fi-
nancieras presentadas en las últimas décadas. Algunos autores (Stiglitz,
Krugman, entre otros) comparten la idea que cuando los prestamistas obser-
van este hecho, tienen menos cuidado al momento de prestar, pues serían
rescatados por el FMI. Es decir, el problema de riesgo moral es una carac-
terística en estas situaciones; los grandes paquetes de rescate pueden
generar expectativas de rescates futuros, y en este sentido, pueden funcionar
como incentivo para aumentar la toma de riesgo en la oferta y la demanda
de crédito.

Otras explicaciones sobre lo sucedido en las crisis de los años noventa se


refieren a la excesiva acumulación de vulnerabilidades (exceso de la oferta
de crédito internacional y doméstico), un cambio en las expectativas y al
efecto de las estructuras aplicadas por recomendación de los Organismos fi-
nancieros internacionales después de las crisis anteriores.

En este contexto, se entiende que las instituciones financieras internacionales


carecen de instrumentos de regulación adecuados para evitar la especu-
lación, volatilidad y el carácter errático de los capitales a corto plazo. Esta fue
la lección más aparente. Precisamente los programas de salvamento del
Banco Mundial y del FMI son consecuencia de la ausencia de estos.

Es entonces, a partir de las crisis de los años noventa, cuando toma fuerza
la propuesta de reformar los mecanismos de regulación financiera multilateral,
para ejercer restricciones. Esto, dentro de la lógica del modelo económico vi-
gente, es decir, dentro de las fallas del libre mercado.

–139–
CAPíTuLo IV
Regulación financiera internacional
en la actualidad

La presente sección busca describir la situación actual de la regulación al sis-


tema financiero internacional, desde el enfoque incorporado en el documento,
es decir desde las instituciones que cumplen la función de regular dicho sis-
tema en la esfera internacional. Para ello, se expondrán los principales
mecanismos con los cuales cada institución cumple su rol en la regulación,
sus contenidos principales y las funciones que desempeñan en este asunto.
Así mismo, se incorporaron argumentos de algunos autores para entender la
naturaleza y el alcance de la regulación financiera realizada por estos Orga-
nismos en la actualidad14. Finalmente, se concluye con una exposición sobre
las características que tendría la regulación financiera internacional.

Instituciones reguladoras a nivel internacional

Respecto a los contenidos de la regulación financiera internacional, se debe


considerar que estos son de diversa índole, sobre todo porque existen con-
tenidos sectoriales presentes en diversas instituciones y Organismos tanto a
nivel internacional como regional. En este sentido, la capacidad normativa se
ha reflejado en códigos que proceden de diversas instituciones. La tabla 6
recoge un listado de los principales códigos existentes en la actualidad.

14 Cabe recalcar que el término actualidad se utiliza en una temporalidad previa a las reformas suscitadas
luego del episodio de crisis analizado. Dichos cambios se analizarán con mayor profundidad en la sección
denominada “Fallas de la regulación financiera”.

–140–
Tabla 6
PRINCIPALES INSTRUMENTOS
DE REGULACIóN FINANCIERA INTERNACIONAL

Fin Campo de Instrumentos Ámbito de


regulación más importantes aplicación
Libertad movimientos financieros derivados de operaciones Entre miembros del FMI
por cuenta corriente. (FMI, Artículo VII. Sección 2ª)
Libertad de circulación Código de Liberalización de los Movimientos de Capital Obligatorio entre miembros de la
de capitales (OCDE) OCDE
Libertad de circulación de capitales del Tratado de la UE Frente a todo el mundo
Código de Liberalización de las Operaciones Invisibles Obligatorio entre partes
Corrientes. (OCDE) Cláusula de Nación más
Eficiencia

Libertad de prestación de
servicios financieros Acuerdo GATS de la OMC favorecida «rebajada»
Mercado interior de servicios financieros Espacio Económico Europeo
Aumentar la liquidez de los Derechos Especiales de Giro emitidos por el FMI Países miembros del FMI
mercados Acuerdo General de Préstamos (AGB) Inicialmente, entre países del G-10

Pilar I del nuevo Acuerdo de Basilea (Basilea II y III) En aplicación


Mejorar la gestión del riesgo Principios básicos para los sistemas de pagos de importancia G-10 y adhesión voluntaria del
sistémica (CPSS) resto
Armonización de prácticas de mercado por agentes privados Aplicación voluntaria
Costes de transacción
(ISDA, ISMA, CUSIP, ISIN, etcétera)
Préstamos del FMI Países del FMI que lo solicitan.
Prestamista de última Líneas de crédito contingentes privadas o públicas Condicionalidad
instancia Concesión voluntaria.
Préstamo previo del FMI
Club de París, previo programa de saneamiento del FMI Países del FMI que lo solicitan.
Tratamiento de la deuda
Defensa de la competencia

Club de Londres Condicionalidad


externa Concesión voluntaria.
Código internacional de quiebra
Cláusulas de acción colectiva Préstamo previo del FMI
Prohibición de tipos de cambio múltiples Países del FMI
Igualdad de trato Mismos requisitos de solvencia para Bancos (Acuerdo de Obligatorio negociantes. Voluntario
Capital de Basilea 1988) para resto
Estándares internacionales de difusión de datos (SDSS y Voluntario para países del FMI
GDSS)
Mayor transparencia para Bancos (Pilar III del Nuevo En aplicación
Mayor transparencia Acuerdo de Basilea – Basilea II y II)
Normas contables internacionales (IASB) Voluntaria. Será obligatoria en la UE
Normas de auditoría internacionales (IFAC) Voluntaria
Estadísticas de instituciones internacionales (FMI, OCDE, BIS) Elaboración por cada institución
Lucha contra el blanqueo de capitales (GAFI) Obligatoria para Estados firmantes
Lucha contra el fraude Obligatoria para Estados firmantes
Lucha contra la financiación del terrorismo (GAFI)
Códigos de buen gobierno Voluntario
Protección del usuario
Sistemas de seguro de depositantes Ausencia de estándares general-
de servicios financieros
Sistemas de seguro para inversores mente aceptados
Bancos: Estándares mínimos del BCBS G-10 y adhesión voluntaria del resto
IOSCO y adhesión voluntaria
Aplicación efectiva

Mercados de valores: principios de la IOSCO


Supervisión de entidades Principios básicos de supervisión: IAIS IAIS y adhesión voluntaria del resto
de las normas

Pilar II del nuevo Acuerdo de Basilea En negociación


Colaboración entre Foro conjunto IOSCO, BCBS, IAIS Entre partes negociantes
reguladores Foro de Estabilidad Financiera Integración de otros foros
Identificación de estándares clave (Foro de Estabilidad Fi- Voluntario para todos
nanciera)
Aplicación efectiva de los Informes de Seguimiento de los Códigos de Conducta Voluntario para países del FMI
códigos de comportamiento (ROSC del FMI)
Programa de Evaluación del Sistema Financiero (FMI / BM) Voluntario para países del FMI

Fuente: Sanz (2002: 5) Elaboración: Julio López

–141–
Fondo Monetario Internacional (FMI)

La incorporación de la regulación financiera como un tema relevante de es-


tudio dentro del FMI se dio después de los episodios de crisis sucedidos en
los años noventa. Antes de las crisis financieras de esta década, desem-
peñaba funciones modestas en cuanto a regulación financiera, tan solo esta-
ban relacionadas con el manejo del sector financiero en la valoración de los
países miembros. Asimismo, brindó atención en el manejo de las crisis de
deuda de los años ochenta (Davies y Green, 2009). El trabajo del FMI se ha
centrado en el análisis de los factores y las tendencias de la economía
mundial que afectan al bienestar del sistema monetario y financiero interna-
cional, lo que denomina actividades de supervisión (FMI, 2010a: 1).

En la actualidad los códigos y normas son propios de la capacidad normativa


del FMI y el Banco Mundial, esto hace referencia a las evaluaciones sobre el
seguimiento de dichas normas por parte de los países, cuyo objeto es pro-
mover mayor estabilidad financiera y en cierta medida ayudar a prevenir
nuevas crisis. Dentro de los parámetros que plantea la presente investigación,
los instrumentos relevantes pueden ser agrupados en dos categorías. Como
se presenta en la Tabla 7, los primeros se refieren a la transparencia y difusión
de la información, se pueden mencionar las Normas Especiales para la Di-
vulgación de Datos (NEDD) y el Sistema General de Divulgación de Datos
(SGDD), creados en 1996 y 1997 respectivamente. En cuanto a la regla-
mentación y supervisión del sistema financiero, se encuentran el Programa
de Evaluación del Sector Financiero (PESF) y el Informe sobre la Observancia
de los Códigos y Normas (IOCN). Los dos últimos se los utiliza para verificar
el grado de seguimiento de las recomendaciones que el FMI realiza.

–142–
Tabla 7
CóDIGOS Y NORMAS DENTRO DEL FMI

Instrumento Descripción

De acuerdo con el FMI, las SDSS orientan a los países que tienen acceso a los
mercados internacionales de capital, lo hace a través de la publicación de datos
económicos y financieros actualizados. El fin de las SDSS es mejorar la disponi-
bilidad de datos estadísticos para apoyar el funcionamiento de los mercados fi-
Normas nancieros y brindar a los participantes de los mercados mundiales de capital un
Especiales para acceso a la información, para ayudar a prevenir o mitigar crisis financieras. Desde
la Divulgación abril de 1996, se han suscrito voluntariamente 64 países, quienes son su principal
de Datos (NEDD) fuente de información. Las categorías de divulgación de las SDSS son cuatro sec-
tores de la economía: real, fiscal, financiero y externo. En cuanto a la divulgación
de información del sector financiero se tiene como subcategorías el panorama de
las sociedades de depósito, el panorama del banco central, las tasas de interés y
el índice de cotizaciones bursátiles (Fondo Monetario Internacional, 2007a).
Es definido como un proceso estructurado en el cual los países miembros del FMI
voluntariamente se comprometen a mejorar la calidad de los datos que recopilan
Sistema General y que son divulgados en sus sistemas estadísticos. Surge como una necesidad
de Divulgación reconocida posteriormente a la crisis financiera internacional de 1994-1995, lo cual
de Datos (SGDD) evidenció que la información económica y financiera podría facilitar la toma de de-
cisiones de inversión y las políticas macroeconómicas (Fondo Monetario Interna-
cional, 2007b). Un antecedente para el GDDS fue la adopción de las SDSS
aprobadas un año antes y que han estado muy relacionadas desde su creación.
Posterior a los episodios de crisis de finales de los años noventa, el FMI y el Banco
Mundial deciden implementar el FSAP con la finalidad de monitorear los sectores
financieros de sus países miembros y evaluar sus debilidades y fortalezas para
reducir la posibilidad de nuevas crisis, lo cual contribuye a promover la estabilidad
y el crecimiento financiero nacional e internacional. La evaluación del FSAP com-
Programa de prende tres componentes principales: i) una evaluación de la estabilidad del sis-
tema financiero; ii) una evaluación del grado en que se observan las normas,
Evaluación del
códigos y prácticas financieras pertinentes; y, iii) una evaluación de las necesi-
Sector Financiero
dades de desarrollo y reforma del sector financiero (Hilbers, 2001).
(PESF) El FMI en la ficha técnica del PESF presenta dos objetivos centrales del FSAP. El
primero se refiere a medir la estabilidad del sector financiero, se reconoce que no
se podría predecir ni prevenir crisis financieras, pero permiten reconocer los prin-
cipales factores de vulnerabilidad que los origina. El segundo se refiere a evaluar
los aspectos del sector financieros relativos al desarrollo y al crecimiento (Fondo
Monetario Internacional, 2010).

Informe sobre la El IOCN resume los resultados de la evaluación de cumplimiento de los códigos y
Observancia de normas en las 12 áreas15 en que el FMI trabaja, dichas evaluaciones representan
las circunstancias particulares del país, incluidas su etapa de desarrollo y su ca-
los Códigos
pacidad institucional. En el IOCN se presentan recomendaciones hacia los países,
y Normas (IOCN)
sin embargo la publicación de las evaluaciones para cada país es voluntaria.

Fuente: Fondo Monetario Internacional (2001, 2007a, 2010) y Hilbers (2001) Elaboración: Julio López

15 Estas 12 áreas son: contabilidad, auditoría, lucha contra el blanqueo de capitales y lucha contra la finan-
ciación del terrorismo, supervisión bancaria, gobernanza corporativa, difusión de datos, transparencia fiscal,

–143–
Además, el FMI examina también las tendencias económicas regionales y
mundiales. Esta supervisión mundial se realiza básicamente a través de dos
publicaciones semestrales, el informe sobre las Perspectivas de la economía
mundial y el informe sobre la estabilidad financiera mundial (Global financial
stability report, GFSR). En el primero se presentan análisis detallados sobre
la situación de la economía mundial, en los cuales se abordan temas apre-
miantes, como la actual turbulencia financiera mundial y la desaceleración
económica. En el segundo se efectúa una evaluación actualizada de los mer-
cados financieros mundiales y sus perspectivas y se destacan los desequi-
librios y los factores de vulnerabilidad que podrían entrañar riesgos para la
estabilidad de los mercados financieros (FMI, 2010b). El FMI también publica
informes regionales (Regional economic outlook reports) en los cuales se pre-
sentan análisis detallados de las perspectivas económicas de las cinco prin-
cipales regiones del mundo.

Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE)

La presencia de la OCDE en la regulación financiera se justifica en su trabajo


en torno a los acuerdos de liberalización de prestación de servicios fi-
nancieros16 dentro del Código sobre Liberalización de Movimientos de Capital,
adoptado en 1961 y revisado en 2001. Tiene carácter vinculante, ya que debe
ser suscrito y aplicado por cualquier país que entre en la OCDE. Este código
obliga a que los países miembros supriman progresivamente las restricciones
a la circulación de capitales que se aplican entre ellos (Sanz, 2002: 152). Para
ello, se clasificaron todos los tipos de movimientos de capital en cuatro listas:
A, B, C y D. Las operaciones de las listas A y B debían liberalizarse desde el
principio, mientras que las contenidas en las listas C y D, serían objeto de
liberalización posterior. Además, está el código de la OCDE sobre liberali-
zación de las operaciones invisibles corrientes, que data de la misma fecha
y tiene también carácter vinculante. Por operaciones invisibles corrientes se
entiende una extensa lista de actividades de servicios (comercio, transporte,
servicios personales etcétera) en la cual se incluyen también los servicios
bancarios, de seguros y otros servicios financieros (OCDE, 2002).

insolvencia y derechos de los acreedores, supervisión de seguros, transparencia política monetaria y fi-
nanciera, sistemas de pagos y reglamentación de valores.
16 Los acuerdos de liberalización de la prestación de servicios financieros son una herramienta muy eficaz y
de rápida aplicación para la mejora de la eficiencia del sistema financiero. En primer lugar, permiten que
las empresas financieras amplíen su mercado y aprovechen las economías de escala, tan importantes en
el sector financiero. A la vez, estimulan la competencia mediante la entrada en el mercado nacional de in-
stituciones financieras extranjeras, que pueden aportar nuevo know how al negocio. Por último, la liberal-
ización amplía la capacidad de financiación de las empresas y permite mayor diversificación de las carteras
de los inversores.

–144–
Banco de Pagos Internacionales (BIS)

El BIS se autodefine como una Organización internacional que fomenta la co-


operación monetaria y financiera, ejerciéndose como Banco para los bancos
centrales. Entre sus funciones está ser un centro de estudios económicos y
monetarios, ser un foro para el debate y la toma de decisiones entre bancos
centrales y en general la comunidad financiera y supervisora internacional.
Es una entidad de contrapartida principal para las operaciones financieras de
los bancos centrales y es un agente depositario de garantías o fideicomisario
de operaciones financieras internacionales.

Es importante recalcar que dentro del BIS funciona la estructura del Grupo
de los 10 (G-10), el cual tiene sus orígenes en 1962, con la firma del GAB
(General Agreement to Borrow) por parte de Bélgica, Canadá, Francia, Ale-
mania, Italia, Japón, Países Bajos, Suecia, Reino Unido y Estados Unidos.
Posteriormente se uniría Suiza y entrarían como observadores la Comisión
Europea, el BIS y el FMI. El GAB consistía en un «fondo dentro del Fondo
Monetario Internacional» por el cual los países firmantes se concedían recur-
sos adicionales a los cuales podían acceder mediante el recurso habitual al
FMI. Aunque inicialmente estaba previsto para préstamos entre miembros,
con el tiempo se ha usado para financiar economías emergentes. El G-10
carece de estatutos y reglas de funcionamiento, si bien algunos de sus acuer-
dos se han configurado como auténticos estándares internacionales.

En este sentido, se han conformado diversos comités del G-10, radicados en


el BIS, que se han ido convirtiendo en los principales foros internacionales
para la formulación de propuestas de regulación financiera con carácter téc-
nico (Davies y Green, 2009). De acuerdo con sus estatutos, el BIS presta
apoyo logístico a los comités, pero sin interferir en sus trabajos. Estos comités
son básicamente el Comité de Basilea de Supervisión Bancaria (más cono-
cido como Comité de Basilea), el Comité sobre Sistemas de Pagos y Li-
quidación y el Comité del Sistema Financiero Global. En la tabla 8 se presenta
información relevante sobre el trabajo de las Organizaciones mencionadas.

–145–
Tabla 8
PRINCIPALES COMITéS QUE FUNCIONAN DENTRO DEL BIS

comité función actividades

Desarrollo y difusión de documentos


Comité de Basilea de política sobre asuntos de
de Supervisión Es un foro para la cooperación supervisión a nivel mundial.
Bancaria en cuestiones de supervisión Cooperación mediante apoyo a los
(funciona desde bancaria, que desarrolla comités regionales de supervisión y
1974) directrices y normas en el tema. capacitación, así como el patrocinio
de una conferencia anual cada dos
años.

Supervisar y analizar la evolución


de los pagos internos, los
Comité de sistemas de compensación, Realiza estudios específicos en el
Sistemas de Pago así como los sistemas ámbito de sistemas de pagos
y Liquidación transfronterizos y los sistemas de y liquidación.
(funciona desde liquidación de varias monedas.
1980) Además se centra en actividades
normativas.

Además de la publicación de diversos


informes en su área y la supervisión
Identificar y evaluar las posibles
Comité sobre el de la recolección de estadísticas
fuentes de estrés en los mercados
Sistema Financiero financieros mundiales y promueve financieras en el BIS.
Global Elabora recomendaciones a los ban-
mejoras en el funcionamiento y la
(funciona desde cos centrales para el cumplimiento de
estabilidad de los mercados
1971) las normas en materia de estabilidad
financieros.
monetaria y financiera.

Para facilitar los debates y aumentar


Comité de los Cooperación en la evaluación de la transparencia del mercado, coden-
Mercados eventos actuales y tendencias es- sa la información sobre los marcos de
(funciona desde tructurales a más largo plazo que política monetaria y operaciones de
1962, antes pudieran tener los mercados mercado en sus miembros en un
conocido como financieros y las operaciones de documento denominado ‘’Marcos de
Comisión, oro y los bancos centrales. política monetaria y operaciones de
divisas) mercado del banco central”.

Fuente: recopilación de las páginas webs oficiales, dentro del Banco de Pagos Internacionales.
Elaboración: Julio López

–146–
Foro de Estabilidad Financiera

El FEF nació en 1999 como una respuesta a la necesidad de establecer


nuevas disposiciones institucionales para reforzar la vigilancia sobre los mer-
cados financieros internacionales, luego de la crisis financiera asiática de
1997-1998. Hasta entonces, ni el Banco Mundial ni el FMI prestaban atención
específica a las debilidades en la regulación financiera y tampoco existía coor-
dinación y cooperación entre las diversas instituciones financieras nacionales
e internacionales. El entonces Presidente del Bundesbank, Hans Tietmeyer
(1999), presentó al G-7 un informe17 en el cual se analizaba la situación de la
regulación financiera internacional y se proponía la creación de un Foro de
Estabilidad Financiera. El informe constataba la necesidad de integrar la regu-
lación financiera prudencial de carácter microeconómico con los aspectos
macroeconómicos, hasta ahora tratados de forma separada. Igualmente, se
recalcaba la necesidad de mayor coordinación entre las instituciones fi-
nancieras internacionales (FMI, BM, BIS, OCDE, BCBS, IOSCO, IAIS, CPSS,
Foro Conjunto, etcétera). Por último, consideraba necesario incrementar la
participación de los países emergentes en la elaboración y aplicación de las
normas financieras internacionales.

Además, el informe identificó tres áreas en las cuales se necesitaban progre-


sos: i) sistemas de detección temprana de crisis financieras; ii) un conjunto
de estándares internacionales para el funcionamiento del sistema financiero;
y, iii) una mejor supervisión de los conglomerados financieros. Para cubrir
estas deficiencias propuso la creación de Foro de Estabilidad Financiera, que
habría de informar a los Ministros de Finanzas y Gobernadores de Bancos
Centrales del G-7. Así pues, la creación del FEF responde a la preocupación
por la actuación descoordinada de numerosas instituciones internacionales
que, a menudo, al margen del control político directo, compiten entre sí para
imponer sus recomendaciones o estándares (Sanz, 2002: 154).

El FEF se conformaba de las autoridades nacionales del G-7 en materia de


estabilidad financiera (Ministerios de Economía, Bancos Centrales y otros Or-
ganismos de supervisión), Organismos reguladores de los distintos sectores,
dedicados a la elaboración de principios y códigos, entre otros. Los objetivos
del FEF son fomentar la estabilidad financiera internacional, mejorar el fun-
cionamiento de los mercados financieros y reducir la tendencia de los
choques financieros a propagarse entre países. El FEF pasó a estar integrado

17 El conocido como Informe Tietmeyer que le había sido solicitado cuatro meses antes por el G-7, en su cum-
bre de Washington. (Tietmeyer, 1999).

–147–
por representantes de 11 Estados o territorios (prácticamente los mismos que
los del G-10) además de por representantes del FMI, el BM, la OCDE, el BIS,
el BCBS, la IOSCO y la IAIS.

Desde sus inicios se planteó la conformación de grupos de trabajo que de-


pendieran directamente del Foro. En este sentido, se han creado tres grupos
de trabajo encargados de: i) implicaciones de las actividades de instituciones
apalancadas sobre la estabilidad financiera; ii) los riesgos de los paraísos fis-
cales sobre el sistema financiero; y, iii) las inestabilidades generadas en los
flujos de capital (sobre todo entre países desarrollados y en vías de desa-
rrollo). Así mismo, las publicaciones del FEF son punto de referencia para
muchas autoridades financieras, a pesar que el foro no dispone de autoridad
ejecutiva ni de poder para dar instrucciones a otros Organismos. Finalmente,
se debe destacar la gestión del foro en la compilación de estándares y códi-
gos elaborados por el resto de Organismos reguladores y el impulso en el
trabajo que realizan estos últimos (Davies y Green, 2009).

El compendio de códigos aceptados internacionalmente destaca 12 de estos,


considerados como elementos claves que el foro ha designado como priori-
dad en su aplicación. En la Tabla 9 se presentan los 12 códigos y sus respec-
tivos campos de aplicación, así como el Organismo que lo emite18. Respecto
a las publicaciones del FEF, estas consisten principalmente en una serie de
informes sobre la situación de las acciones para fortalecer el sistema fi-
nanciero.

18 De acuerdo con el Consejo de Estabilidad Financiera (2010), un código o norma puede ser clasificado
según su ámbito de aplicación en sectoriales (abarcan un sector específico económico o institucional) y
funcionales (dentro de un sector, la norma se refiere a regulación, contabilidad, gobernanza, etc.). También
pueden clasificarse desde la perspectiva de aplicación y especificidad en principios (afectan un ámbito de
forma general y ofrecen un grado de flexibilidad en la aplicación para adaptarse a las condiciones de cada
país); prácticas (son más específicas y definen la aplicación práctica de los principios en un contexto más
restringido), y en metodologías o guías (proveen de orientación sobre los requerimientos que debe cumplir
y que sean específicos para determinar una evaluación objetiva del grado de observación) (Consejo de
Estabilidad Financiera, 2010a).

–148–
Tabla 9
LAS 12 NORMAS CLAVES
PARA UN SISTEMA FINANCIERO SANO SEGúN EL FEF

ÁREA CóDIGO ORGANISMO EMISOR

Política macroeconómica y de transparencia de datos


Transparencia de la Código de buenas prácticas
Fondo Monetario
política financiera y en la transparencia en las
Internacional
monetaria políticas monetaria y financiera

Transparencia de la Código de buenas prácticas de transparencia Fondo Monetario


política fiscal fiscal Internacional

Normas Especiales para la


Divulgación de Datos (SDSS) Fondo Monetario
Divulgación de datos Sistema General de Divulgación de Datos Internacional
(GDDS)
infraestructura institucional y de mercado

Insolvencia y Derechos de Acreedores


Insolvencia Banco Mundial
(metodología)
Gobierno corporativo Principios de Gobierno OCDE
Contabilidad Normas Internacionales de Contabilidad IASB

Auditoría Normas Internacionales de Auditoría IFAC


Principios Básicos para los sistemas de CPSS
Pago y liquidación pago sistemáticamente importantes
Recomendaciones para los sistemas de CPSS
liquidación de valores IOSCO
Cuarenta Recomendación del Grupo de
Acción Financiera
Integridad del mercado Nueve Recomendaciones
FATF
Especiales contra la
Financiación terrorista

regulación y supervisión financiera

Principios Básicos para una


Supervisión bancaria Supervisión Bancaria Efectiva BCBS

Objetivos y principios de la
Regulación de valores regulación de valores IOSCO
Supervisión de seguros Principios Básicos de Seguros IAIS

Fuente: Fondo de Estabilidad Financiera, 2010b


Elaboración: Julio López

–149–
Instituciones reguladores por sectores
Sector bancario

El Comité de Basilea de Supervisión Bancaria (BCBS)

El Comité de Basilea de Supervisión Bancaria (BCBS) se creó en 1974, tras


la ruptura del sistema de Bretton Woods y las crisis bancarias de carácter
sistémico que se produjeron en ese año. Como ya se dijo, es un foro interna-
cional de cooperación en cuestiones de supervisión bancaria, no posee
ninguna autoridad formal ni valor jurídico de supervisión supranacional. El
Comité aporta directrices y recomendaciones con un enfoque común, las
cuales son consideradas por las respectivas autoridades nacionales sobre
aquellas que mejor se adapten a sus sistemas nacionales; su trabajo se cen-
tra en proporcionar supervisión adecuada y vigilar que ningún establecimiento
bancario extranjero escape de supervisiones. Los principales aportes del
Comité son el Acuerdo de Capital de Basilea introducido en 1988 y revisado
en el 2004, y los Principios básicos para una supervisión bancaria eficaz, in-
troducidos en 1997 y revisados en el 200619.

Acuerdo de Capitales de Basilea (Basilea II)

Se creó en 1988 e inicialmente se refería a la implementación de un marco


para medir el riesgo de crédito con un nivel mínimo de capital. El Acuerdo se
revisó en 1999 y en el 2004. En 1988, el Comité decidió introducir un sistema
de medición de capital comúnmente conocido como el Acuerdo de Capital de
Basilea. Este sistema prevé la aplicación de un marco de medición del riesgo
de crédito con un nivel de capital mínimo de 8% a finales de 1992. Desde
1988, este marco se ha introducido progresivamente no solo en los países
miembros, sino también en casi todos los otros países con los Bancos inter-
nacionalmente activos. En junio de 1999, la Comisión presentó una propuesta
de una versión revisada del régimen de capitalización. El marco de capital
propuesta consta de tres pilares: requerimientos mínimos de capital, que
tienen por objeto perfeccionar las normas estandarizadas establecidas en el
Acuerdo de 1988, el examen de control de proceso de una institución de eva-
luación interna y de adecuación del capital, y el uso eficaz de divulgación para
fortalecer la disciplina de mercado como complemento a los esfuerzos de su-
pervisión. Tras una amplia interacción con los Bancos, grupos industriales y
autoridades de control que no son miembros de la Comisión, el marco re-
19 En el Anexo 1 se presenta una cronología de los principales cambios en los Acuerdos de Capital de Basilea,
previos al actual.

–150–
visado fue publicado el 26 de junio de 2004. En la Tabla 10 se presenta un
compendio de los tres pilares de Basilea II.

Tabla 10:
PILARES DE BASILEA II

Pilar Elementos principales


El primer pilar define los requerimientos mínimos de capital para los Bancos, basándose en
la definición existente del Acuerdo de Basilea de 1988 (Basilea I), pero con unas adiciones
y modificaciones. El acuerdo original de Basilea definió el capital mínimo requerido de un
Banco como la relación entre el capital regulador y los activos ponderados por riesgo de la
entidad, y estableció que esta relación en ningún momento debía descender por debajo de
8%. Esta relación también es conocida como la relación de solvencia de una entidad y ex-
presa cuánto capital hay de respaldo para cada operación del Banco. La definición de capital
regulador, el numerador de la relación de solvencia, no se ha modificado bajo el Nuevo
Acuerdo de Basilea, pero sí su denominador. La definición de los activos ponderados por
Pilar I riesgo cambia en el nuevo acuerdo, es decir que se modifica la metodología utilizada para
sobre calcular el riesgo al cual se encuentran expuestos los Bancos. Bajo el nuevo acuerdo se
recursos han identificado explícitamente tres tipos de riesgo. El primero de ellos es el riesgo crediticio,
propios el cual ya había sido identificado por Basilea I y era una de las razones principales detrás
del acuerdo original. El segundo riesgo es la exposición de los Bancos ante los movimientos
en los mercados, lo que se conoce como el riesgo de mercado, y fue adicionado a Basilea I
bajo la enmienda de 1996. Por último, en Basilea II se ha incluido el riesgo operativo como
uno nuevo al cual se encuentran expuestos los Bancos; este corresponde al enfrentado por
los Bancos debido a errores humanos (incluidos fraudes), errores computacionales o
cualquier otro inconveniente operativo que pueda generarle pérdidas al Banco. Este último
riesgo ha mostrado ser relevante para la estabilidad de los Bancos e inclusive su falta de
control ha implicado la quiebra de Bancos.

El segundo pilar La pretende que los Bancos desarrollen mejores técnicas de gestión de
riesgos y velar porque los Bancos cuenten con el capital necesario para cubrir su exposición
a los diferentes riesgos. Este pilar parte del concepto que un Banco bien administrado de-
Pilar 2
bería contar con un capital en exceso del mínimo requerido por las entidades supervisoras
sobre
y con sistemas de evaluación del riesgo que identifiquen correctamente el perfil de riesgo
supervi-
de los Bancos. Se pretende incentivar la interacción entre los Bancos y la entidad supervi-
sión
sora, tal que se establezca un diálogo activo entre las dos partes y así se logren identificar
las deficiencias en la evaluación de la exposición a los riesgos.

El último pilar hace referencia a la necesidad de desarrollar una mayor disciplina de mercado
en los Bancos. Para ello, los Bancos y las entidades supervisoras deben llegar a un acuerdo
Pilar 3 sobre la divulgación de una mayor cantidad de información a los mercados y garantizar más
sobre transparencia de esta, tal que el mercado esté en capacidad de evaluar el perfil de riesgo
trans- individual de cada Banco y si su nivel de capitalización es el adecuado. Consecuentemente,
parencia Basilea II ha establecido una lista del tipo y la calidad de la información que debe estar
y disci- disponible para el público.
plina de La importancia del tercer pilar radica en que la disciplina de mercado es una forma de hacer
mercado contrapeso a la mayor libertad otorgada a los Bancos en la definición de los requerimientos
mínimos de capital, especialmente para aquellos que decidan adoptar cualquiera de las dos
metodologías IRB.

Fuente: Avella, Mauricio, Muñoz, Santiago y Piñeros, Hernán (2004) y Comité de Supervisión Bancaria
de Basilea (2001).Elaboración: Julio López

–151–
Principios básicos para una supervisión bancaria eficaz

El Comité de Supervisión Bancaria de Basilea publicó por primera vez en sep-


tiembre de 1997 los Principios Básicos para una Supervisión Bancaria Eficaz,
los cuales han sido utilizados en diferentes países como referencia para eva-
luar la calidad de sus sistemas supervisores e identificar medidas necesarias
para conseguir un buen nivel de base en cuanto a prácticas de supervisión
(Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, 2006b: 5). En el 2006, se llevó
a cabo una revisión de los principios, dado los sucesos de las crisis de 1997,
se hicieron evidentes nuevos aspectos, perspectivas y brechas en el ámbito
de la regulación.

Los Principios Básicos de Basilea constan de 25 preceptos necesarios para


la eficacia del sistema financiero, una breve descripción de estos se presenta
en el Anexo 2. Los principios se agrupan en siete grandes categorías: obje-
tivos, independencia, potestades, transparencia y cooperación (1), licencias
y estructuras (2 a 5), regulación y requisitos prudenciales (6 a 18), métodos
para la supervisión bancaria continua (19 a 21), Contabilidad y divulgación
(22), potestades correctivas del supervisor (23) y supervisión bancaria con-
solidada y transfronteriza (24 y 25) (Comité de Supervisión Bancaria de
Basilea, 2006b: 6).

Mercado de valores

organización Internacional de Comisiones de Valores (IoSCo)

La institución de referencia en materia de coordinación internacional de la


regulación y supervisión de mercados de valores es la IOSCO, foro que reúne
a supervisores y reguladores de los mercados de valores desde 1974. La
IOSCO actúa como institución de cooperación de supervisores para la defini-
ción y aplicación de estándares rigurosos de comportamiento en los merca-
dos de valores. Su estructura organizativa es diferente a la de los comités del
G- 10, ya analizados. Posee una Secretaría General propia no integrada den-
tro del BIS y reúne a Presidentes de las Comisiones Nacionales del mercado
de valores u otros reguladores en una conferencia anual (Comité de Presi-
dentes). En su Directorio Ejecutivo, compuesto por 19 miembros, están re-
presentados tanto países desarrollados como mercados emergentes. La
contribución fundamental de la IOSCO ha sido la elaboración de los principios
básicos de la IOSCO para la supervisión de los mercados de valores, recono-
cido como código clave por parte del FEF (Ver Tabla 9) y que es objeto de
seguimiento dentro del FSAP (PSEF).

–152–
Sector de seguros

Asociación Internacional de Supervisión de Seguros (IAIS)

En este campo, la institución de coordinación internacional de referencia es


la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS). La IAIS fue
creada en 1994 como foro de coordinación de las entidades nacionales de
supervisión de entidades de seguros. Entre sus miembros figuran las autori-
dades nacionales de más de 100 países, además de 60 observadores elegi-
dos entre asociaciones profesionales y entidades del sector. El Banco de
Pagos de Basilea brinda sus servicios como Secretaría de la IAIS. De entre
sus muchas recomendaciones las de mayor relevancia son los principios bási-
cos de supervisión del sector seguros (Ver Tabla 9) que son objeto de
seguimiento por parte del FEF y del FSAP (PSEF) del FMI/BM. Otras re-
comendaciones de la IAIS hacen referencia a los requisitos de solvencia de
las entidades aseguradoras o a la supervisión de las actividades de seguros
prestadas por Internet, entre otras. El marco para la supervisión de seguros
del IAIS identifica los principales elementos en un régimen regulatorio y su-
pervisor, compuestos por componentes cuantitativos (financiero) y cualitativos
(gobierno y conducta de mercado). El marco para la supervisión de seguros
enfatiza la interdependencia de los aspectos cuantitativos y cualitativos en la
evaluación de la solvencia de las compañías de seguros (Asociación Inter-
nacional de Supervisores de Seguros, 2008).

Auditoría y contabilidad

Consejo Internacional de Estándares de Contabilidad (IASB)

Un sistema armonizado de normas contables y de auditoría favorece la su-


pervisión de las entidades financieras, ahorra costos de transacción y facilita
la toma de decisiones a inversores internacionales (Sanz, 2002: 159). En ma-
teria de contabilidad, la institución internacional de referencia es el Comité
Internacional de Estándares de Contabilidad (IASC) que en 2001 pasó a de-
nominarse Consejo Internacional de Estándares de Contabilidad (IASB). La
IASC fue creada en 1973 con el objetivo de armonizar los principios contables
entre los diferentes países. Se trata de una institución privada e independiente
formada por expertos contables, con sede en Londres.

La IASC ha formulado las denominadas Normas contables internacionales


(NCI) que han sido adoptadas por numerosas bolsas como requisito para la

–153–
admisión a cotización de acciones de empresas extranjeras. La principal ba-
rrera para la generalización de los NCI es que la Securities and Exchange
Commission (SEC) de EE UU exige que todas las acciones que cotizan en
EE UU, elaboren sus estados contables siguiendo los principios generales
de contabilidad emitidos por la Financial Accounting Standards Board (FASB).
Esto impide que muchas compañías europeas puedan emitir directamente y
tengan que hacerlo a través de los ADRs, cuyos requisitos de emisión son
mucho menos estrictos. La crisis asiática de 1997 y 1998 vino a reforzar la
necesidad de contar con estándares internacionales de información financiera
fiables, comparables y transparentes (Sanz, 2002).

Pilares de la regulación financiera internacional

Los principios internacionales puestos de relieve por los Organismos interna-


cionales deben servir como base para la construcción de estos pilares. En
este sentido, el objetivo de la regulación internacional del mercado financiero
es asegurar un funcionamiento eficiente del mercado. Para ello, se observan
actividades en torno a tres temas: la regulación, la supervisión y tratamiento
de las situaciones de crisis.

La regulación financiera busca ordenar el mercado y los requisitos que deben


cumplir los intermediarios financieros para ejercer sus actividades; por ejem-
plo se pueden mencionar los coeficientes de solvencia y liquidez, las normas
sobre buenas prácticas, entre otras ya expuestas. La lógica detrás de estos
elementos resalta en la necesidad de contar con entidades financieras esta-
bles (estabilidad microeconómica) y la del sistema en su conjunto (estabilidad
macroeconómica).

Respecto a la supervisión financiera, esta es delegada a agencias indepen-


dientes o algunos casos sectoriales, a través de las cuales se verifica el
cumplimiento de los requisitos y normativas sectoriales, e incluye sanciones
a las infracciones. Se buscaría dotar de una disciplina para el desarrollo de
las actividades financieras, como complemento a la regulación.

Sobre el tratamiento de las crisis financieras. Se reconoce que las crisis de


un intermediario financiero pueden afectar a la confianza del público en el
agregado de instituciones, lo cual es una amenaza para la estabilidad del pro-
pio sistema económico. Además, las normas que permiten anticiparse a la
manifestación de la crisis con el fin de restaurar la normalidad son insufi-

–154–
cientes para proteger los intereses públicos afectados por la crisis de inter-
mediario.

En la revisión de las crisis financieras, se observó una laguna en los informes


publicados por los Organismos internacionales, al basarse solo en la función
de prestamista de última instancia. Ante la importancia creciente de la inte-
gración de los mercados y el uso global de sistemas de pagos y de otras in-
fraestructuras financieras, se deberían adoptar acuerdos de colaboración
entre las diversas autoridades financieras para la gestión de las crisis fi-
nancieras. Esta necesidad se ve con mayor interés luego de la crisis sub-
prime.

Naturaleza y alcance de la regulación financiera internacional

La cooperación entre las autoridades nacionales y los Organismos interna-


cionales propicia que estos actualicen y publiquen principios, códigos y en
general normativas según el área en que se desempeñan. El alcance de los
mismos se refleja en una cesión de soberanía por parte de las autoridades
nacionales. Por ende, la coordinación se lleva a través de “normas blandas”,
es decir, que no generan obligaciones de derecho internacional y actúan más
bien como recomendaciones de interés común a las cuales los Estados se
adhieren voluntariamente (Sanz, 2002).

Para zunzunegui (2008: 9), los acuerdos (normas, estándares, etc.) de los
Organismos internacionales de regulación financiera no son fuente del Dere-
cho. Así mismo, plantea que los Bancos Centrales, las comisiones de valores,
los supervisores de seguros o las asociaciones de Bancos de inversión, care-
cen de poder para concluir verdaderos acuerdos internacionales. Por ello,
concluye, los estándares y normas de conducta son reglas técnicas que sin
tener la naturaleza de ley tienen sin embargo el efecto de regular las finanzas
internacionales y son parte de la nueva normativa legal de las finanzas inter-
nacionales, surgida de operadores globales (zunzunegui, 2008: 9). En este
sentido, el autor presenta algunas características de este tipo de estándares,
códigos y normas (zunzunegui, 2008: 9-10), expuestas a continuación.

Dan respuesta a las necesidades que plantea el mercado financiero en una


economía globalizada, dan solución a los problemas de las finanzas interna-
cionales, pues resulta una condición necesaria para mantener la competitivi-
dad de la industria financiera. De hecho, apartarse de estos estándares

–155–
internacionales, supone una inmediata pérdida de reputación, penalizada con
la marginación de los flujos financieros internacionales.

Son acuerdos que gozan de alto rigor técnico. El detalle de la regulación es


en gran medida el resultado del asesoramiento que prestan las grandes fir-
mas de abogacía a los Bancos de inversión y demás operadores globales.
Su crecimiento ha sido paralelo al desarrollo de los mercados financieros.

La gestión de estos Organismos reguladores se encamina a establecer prin-


cipios básicos. Los acuerdos que se implementan son, en su mayoría, orien-
taciones técnicas. Asimismo, se ha criticado su falta de legitimidad
democrática para dictar estándares internacionales aplicables internamente
en un Estado. Aunque en la práctica, los órganos nacionales se convierten
en receptores de las decisiones adoptadas por estos Organismos y recono-
cen de este modo su incapacidad técnica para ordenar el mercado financiero.

La naturaleza de la aplicación de las normas establecidas en los Organismos


reguladores, propicia que publiquen y actualicen aquellos principios que
deben regir una correcta regulación y supervisión internacionales. Los códi-
gos y estándares tienen alcances diversos, a lo largo de esta sección se ex-
pusieron justamente los ámbitos de accionar de cada uno. Quizá sea
relevante mencionar que el Consejo de Estabilidad Financiera, es el que com-
pila los trabajos del resto de Organismos en lo que son estándares clave para
conseguir el fin último de la regulación, la estabilidad en el sistema financiero
internacional. La reciente crisis ha puesto en evidencia las insuficiencias de
los trabajos de dichos Organismos para proteger la estabilidad financiera in-
ternacional; estas insuficiencias serán materia de análisis más adelante.

Características generales

Las operaciones bancarias, bursátiles y de seguros cada vez son más com-
plejas en su naturaleza y contenido. Los Organismos internacionales y las
asociaciones profesionales de Bancos de inversión, han desarrollado un com-
pendio de reglas y códigos aplicables a las operaciones que tienen lugar en
el mercado financiero en las cuales priman las soluciones técnicas propias
de la industria.

El marco legal de la regulación financiera internacional se ha desarrollado a


través de normas no vinculantes y de adhesión voluntaria, con excepción de

–156–
aquellas relacionadas con el cumplimiento por el estatus de membrecía de
algunos países con instituciones como el FMI, la OCDE, entre otros. Así
mismo, en estas dos últimas décadas, a la par del crecimiento de las transac-
ciones financieras internacionales, la regulación financiera se ha desarrollado
en diversas instituciones y sectores, formando una red internacional que
busca proporcionar estabilidad al sistema. Esto último exige mayor coordi-
nación y colaboración, tanto en el ámbito nacional como el internacional.

Este sistema normativo se basa en la generación de recomendaciones, es-


tándares o códigos que incentivan la competencia entre instituciones inter-
nacionales, privadas o públicas, para definir los mejores estándares, y
ofrecerlos a los grandes foros (FMI, FEF) para que sean incluidos dentro del
conjunto de códigos objeto de seguimiento. De esta forma, la regulación in-
ternacional tradicional basada en la negociación de acuerdos entre Estados
queda desplazada por la competencia entre instituciones de carácter técnico
con menor dependencia respecto de las autoridades nacionales.

La arquitectura de regulación financiera internacional estaría centrada en la


figura del FEF, que funge como coordinador a nivel internacional de los di-
versos instrumentos de regulación, elaborados por las demás instituciones;
sin embargo, esta coordinación no se muestra clara, en la medida que la ma-
yoría de instrumentos se centran dentro del trabajo del Banco de Pagos In-
ternacionales de Basilea y es un proceso guiado por el G-10, cuyos comités
están dentro del mismo BIS.

La principal debilidad de esta forma de regular y aplicar las normas es su dé-


ficit democrático. Las normas se adoptan y aplican por sujetos en defensa de
sus propios intereses corporativos. Quizá este papel queda más claro con lo
que sucedió en la crisis financiera más reciente, en la cual diversos factores,
entre ellos las fallas en la regulación financiera internacional, protagonizaron
el estallido a nivel global. Este asunto, precisamente, es el que se analiza en
la próxima sección, donde se enfatiza el rol de la innovación financiera y las
medidas de ordenación del tráfico financiero, de este modo se aumentó la
rapidez de las operaciones y se descuidó la seguridad del sistema llevado a
cabo a través de los mecanismos de regulación.

–157–
CAPíTuLo V
Crisis financiera del 2007:
origen e implicaciones

Orígenes

En contraste con las crisis financieras sucedidas en los años 90, originadas
en mercados emergentes, el detonante de esta última crisis se encuentra en
el subsector de hipotecas de alto riesgo (hipotecas subprime) del mercado
estadounidense. Bajo esta premisa, varios reportes e investigaciones presen-
tan a la expansión y transformación del crédito, al aumento en la demanda y
oferta de instrumentos estructurados de crédito, como dos fuentes en torno
a la transmisión del riesgo y propagación de la crisis. Así, la regulación del
sistema financiero demanda que los entes reguladores ejerzan monitoreo
sobre el mercado y en este proceso se evidencia un débil monitoreo al mer-
cado. A lo largo de este capítulo se presentará una síntesis de los elementos
que contribuyeron a la generación de la crisis, que dan pautas para entender
los fallos de la regulación financiera.

Las condiciones macroeconómicas, evidenciadas en un período de baja in-


flación, tasas de interés bajas, y precios crecientes en el mercado inmobiliario,
se tornaron en incentivos para el crecimiento del crédito, tanto desde el lado
de la oferta como de la demanda. En el caso concreto del mercado inmobi-
liario (en efecto, el estadounidense) el negocio giró en torno a sospechas de
compradores y de vendedores, pues ambos asumían precios crecientes de
los inmuebles, dadas estas condiciones, el mercado de hipotecas comenzó
a crecer en todos sus segmentos, con inclusión de aquellos destinados a
mayores riesgos.

Para Krugman (2008: 165-180), la euforia inmobiliaria en el mercado de Es-


tados Unidos era una realidad pues, durante el año 2005, el mercado gozaba
de una importante característica: precios elevados que crecían continuamente
y, a su vez, servían de base del auge de préstamos de alto riesgo. En esta
etapa, el razonamiento desde los prestamistas desligaba cualquier respon-
sabilidad en el actuar de los prestatarios, todo era válido mientras estos cu-
brieran la hipoteca, pues de todas formas los precios de los inmuebles

–158–
continuarían en crecimiento y así el prestatario podía refinanciarse al vender
su inmueble. Sin embargo, en la primavera del 2006, la debilidad de este mer-
cado empezaba a ser evidente. Por ejemplo, observando el Case-Shiller
home Price index20 ilustrado en el Gráfico 1, el cual considera a las 10 áreas
metropolitanas más grandes de Estados Unidos, la tendencia del precio del
mercado inmobiliario estadounidense se muestra creciente y sostenida,
desde finales de los noventa hasta mayo del 2006; a partir de esta última
fecha el índice presenta una caída estrepitosa. La tendencia es similar en el
índice calculado para las 20 principales áreas metropolitanas, que comienza
a calcularse a partir del año 2000, dado el “boom” de este sector.

Gráfico 1
EVOLUCIóN DEL ÍNDICE CASE-SHILLER HOME PRICE, ENTRE ENERO DE
1990 A ENERO DEL 2009

Fuente: Standar & Poors, Case-Shiller Home Price Índices, Datos históricos
Elaboración: Julio López

El mercado de hipotecas estadounidense comprende cuatro categorías21:


hipotecas prime, que se refieren a aquellas en las cuales los prestatarios
cumplen con los requerimientos que exigen las agencias gubernamentales
estadounidenses (GSE) en este tipo de negocios22; hipotecas jumbo (se-

20 Calculado por Standard & Poor's, muestra los cambios en el valor del mercado inmobiliario residencial en
las 10 y 20 regiones metropolitanas más grandes en todo Estados Unidos.
21 Esta división es presentada en Mizen (2008)
22 GSE como Fannie Mae y Freddie Mac.

–159–
conds), son aquellas que exceden los límites impuestos por las GSE, pero
que cumplen los demás estándares; hipotecas Alt-A, son aquellas que no
cumplen con las definiciones de las GSE porque tienen un alto porcentaje del
coeficiente deuda/ingreso y tienen otras características que hacen que su
riesgo aumente; e, hipotecas de alto riesgo (subprime), son hipotecas de
aquellos que tienen un historial de crédito muy negativo.

En el Gráfico 2, entre el 2006 y 2007, se observa una caída de más del 250%
en las transacciones realizadas en las cuatro categorías de hipotecas men-
cionadas. Esta caída se da como consecuencia de la reducción de los precios
del mercado inmobiliario, constituyéndose como los primeros síntomas de
deterioro del mercado estadounidense de hipotecas de alto riesgo y los títulos
valores que emiten. Este hecho fue identificado en el “Informe sobre la esta-
bilidad financiera global [GFSR]” de abril de 2007, el cual menciona que el
vínculo entre el crecimiento del segmento de alto riesgo y los títulos valores
de diversa índole podrían crear perturbaciones en los mercados de activos
en general, pero en el corto plazo se trasmitirían a otros segmentos del mer-
cado. Los títulos valores surgen del proceso de titulización que tuvo su auge
en la última década, pues se presenta como una innovación de las finanzas
estructuradas que permiten negociar los riesgos en distintos niveles.

Gráfico 2
NúMERO DE TRANSACCIONES POR AñO Y TIPO DE PRéSTAMO
HIPOTECARIO EN ESTADOS UNIDOS EN 420 ABS, ENTRE 2003 Y 2007

Fuente: University of California, Research Brief No. 1, 2009


Elaboración: Julio López

–160–
Proceso de titulización

La titulización es una innovación financiera que contribuyó a cambiar el rol


de intermediario financiero de los Bancos, pues supone un cambio en la
captación de los fondos del público para otorgarlos en préstamos, retenién-
dolos en su cartera de activos. De esta forma recolectaba los pagos por in-
tereses de los prestatarios y asumía el riesgo de estos créditos. Pasando a
que el Banco descarga su cartera de activos a través de títulos que se venden
a inversores, la cual consiste en préstamos a empresas, bonos, préstamos
hipotecarios o tarjetas de crédito.

En este proceso, los Bancos no se quedan con la cartera de activos, sino que
la transferían a una entidad creada para este propósito que no está bajo el
control directo de los Bancos, que se denomina vehículos de propósito es-
pecífico (special purpose vehicles – SPV), como fiduciario de los flujos que
generan los créditos originales y emite títulos comprados por inversores, los
cuales se conocen como títulos respaldados por activos (asset-backed secu-
rities - ABS). De esta forma, el SPV aísla los ingresos de los créditos origina-
dos en el Banco y se respalda en la calidad crediticia del Banco; así mismo
actúa legalmente pero por lo general en paraísos fiscales (Islas Caimán,
Bermudas, Luxemburgo, y similares) (Astariata, 2007: 2). Al no estar bajo el
control directo de los Bancos, son títulos que se encuentran fuera del balance
de los Bancos, lo cual permite al Banco hacer uso de estos activos con fines
de inversión sin incurrir en riesgos de quiebra de la sociedad matriz, es decir
del Banco (Mizen, 2008: 537).

En los Estados Unidos, la titulización se inició en la década de 1970. Su rápido


desarrollo fue asistido en gran medida por las garantías proporcionadas por
las empresas patrocinadas por el gobierno (government-sponsored enterprises
- GSEs), como se les conoce a: la Asociación Federal Nacional de Hipotecas
(Fannie Mae), la Asociación Gubernamental Nacional de Hipotecas (Govern-
ment National Mortgages Association o Ginnie Mae), y la Corporación Federal
de Préstamos Hipotecarios (Federal Home Loan Mortgage Corporation o Fred-
die Mac). Dichas empresas implementaron prácticas de mercado para poder
comprar y titulizar las hipotecas que se ajustaban a las normas particulares
que las mismas establecen (Caprio et al, 2008: 7). En 1981, Fannie Mae
comenzó a emitir valores respaldados en hipotecas (mortgage backed secu-
rities – MBS), posteriormente entes privados desarrollaron protocolos que per-
mitían el intercambio entre otros tipos de préstamos que fueran titularizables
y surgen nuevos productos financieros (Mizen, 2008: 537).

–161–
El proceso que lleva a cabo un SPV para vender títulos a inversiones, pasa
por una división en tramos de las diversas mezclas complejas de MBS resi-
denciales, tarjeta de crédito y otras cuentas por cobrar. En este sentido, se
podría vender cualquier conjunto de préstamos, valores o ingresos, pues el
proceso de titulización utiliza al menos tres tramos subordinados con diferente
calificación de riesgo para cada nivel: senior (AAA), mezzanine (BBB) y equity
suport (calificación residual z). En caso de impagos de préstamos, el tramo
z fuese el primero en absorber las pérdidas hasta que se agote su capital,
seguido del tramo mezzanine (calificación BBB), así mismo hasta su ago-
tamiento, y finalmente el tramo senior (calificación AAA). De esta forma las
agencias de calificación de crédito (CROs) jugaron un papel relevante, pues
las calificaciones altas a los tramos senior sugerían estaban a salvo, aun
cuando la garantía subyacente sugería que eran de alto riesgo (los tramos
más bajos) (Caprio et al, 2008: 8).

Además, los originadores pueden vender préstamos a través de los SPV, a


terceros, como los Bancos de inversión, los cuales podían comprar deuda o
valores emitidos por un SPV, al dividir los flujos de efectivo en títulos conoci-
dos obligaciones de deuda estructurada (Collateralized Debt Obligation -
CDO), los cuales crearon un efecto cascada de nuevas demandas de pro-
ductos estructurados, es decir instrumentos complejos multiplicados de CDO
de CDO de CDO (es decir, CDO cuadradas), se hizo cada vez más difícil para
cualquier persona que no sea el emisor y su organización de calificación cre-
diticia, entender cuál es la composición y la calidad de los activos de garantía.
De esta forma se transformó y trasmitió el riesgo del crédito, mediante criterios
de subordinación de la deuda se crearon bonos de alta calificación crediticia
(AAA), protegidos por los tramos de menor calidad. En este ejercicio de trans-
formación y transmisión del riesgo de crédito, las agencias de calificación son
relevantes en la medida que son quienes otorgan las notaciones de riesgo,
en el caso de los CDOs no existía información histórica para avalar estas cali-
ficaciones otorgadas (Vilariño, 2008: 2).

Mercado Over the Counter (OTC)

El BIS lo define como un método de negociación que no implique intercambio,


en el cual los participantes lo hacen normalmente por teléfono o por enlaces
por computadora. Se negocian instrumentos financieros (acciones, bonos,
materias primas, “swaps” o derivados de crédito) fuera del ámbito de regu-
lación de los mercados oficiales. En las estadísticas oficiales sobre derivados
del BIS, se presenta la serie sobre la tenencia de los derivados del mercado

–162–
OTC. En el Gráfico 3 se observa la evolución de este mercado por semestres
entre 1998 y 2008. Al ser un mercado no regulado y cuyos productos prácti-
camente no son reportados, surge un componente especulativo, como se ob-
serva en la media móvil, que es fluctuante y que a partir de diciembre del
2005, luego de una caída precipitada, comienza a crecer rápidamente. En-
trada la crisis financiera en el segundo semestre del 2007, la caída de estos
derivados es un hecho.

Gráfico 3
CANTIDAD TENIDA DE DERIVADOS EN EL MERCADO OTC
(JUNIO 1998 - DICIEMBRE 2008)

Fuente: BIS, estadísticas sobre derivados


Elaboración: Julio López

“Credit default swaps” (CDS)

Estos derivados transfieren, con intereses y elevadas comisiones, el riesgo


vinculado a la posesión de obligaciones de empresas. Eran instrumentos de
cobertura de riesgo, pero pasaron a ser instrumentos de colocación especu-
lativa. El BIS presenta semestralmente estadísticas de estos derivados desde
el 2004. En el Gráfico 4 se observa la evolución de la tenencia de CDS, que
desde diciembre del 2004 hasta junio del 2007 crecieron en promedio un
46%. A partir del segundo semestre del 2007 comienza su caída en un 27%.
La tendencia representada en la media móvil demuestra la fluctuación de las
cantidades luego de que estallara la crisis del mercado hipotecario. Los CDS

–163–
ofrecen un seguro a los prestamistas. Sin embargo, alguien termina pagando
el “default”, es decir cuando se incumple con el endeudamiento.

Gráfico 4
CANTIDAD EN TENENCIA DE CDS (DICIEMBRE 2004 - DICIEMBRE 2008)

Fuente: BIS, estadísticas sobre derivados


Elaboración: Julio López

Implicaciones de la crisis financiera


En esta exploración sobre los factores causales de la crisis financiera se des-
prenden reflexiones en torno al funcionamiento del sistema financiero, tal es
el caso de las interacciones entre los componentes del sistema y el modelo
de negocio y las estrategias que las instituciones bancarias han construido.

El modelo de “originar y distribuir” y su estructura de incentivos

Los incentivos que presenta el modelo bancario de “originar y distribuir”, son


débiles en cuanto a la medición del riesgo en las diferentes etapas del proceso.
Dicho modelo presenta mecanismos de incentivos mal diseñados, como lo de-
muestra la experiencia previa a la crisis, entre estos se mencionan algunos:

Los corredores y agentes (vendedores) de los Bancos que comercializaban


las hipotecas fueron motivados por los ingresos por comisiones (en muchos

–164–
casos por adelantado), que no se ajustan a la calidad del prestatario. Existe
evidencia que demuestra que no hubo atención ni cuidado en el proceso de
originación, pues existía manipulación de datos y en algunos casos fraude
por parte de los corredores, que en la mayoría de casos era el único contacto
con el prestatario23. Gran parte de los corredores y agentes no eran emplea-
dos de los Bancos o empresas generadoras de hipotecas, por ello estaban
fuera del alcance de regulación alguna (De la Dehesa, 2008)24.

Los emisores no tenían incentivos mayores para ser más cuidadosos con la
calidad de los prestatarios, que se veían tentados por crear nuevos productos
financieros estructurados en formas complejas para su posterior venta a los
inversores. Así, este criterio difería, pues existían emisores que pretendían
mantener los activos hasta su vencimiento.

Los beneficios de la titulización eran tales que los emisores emitían nuevos
préstamos independientemente de la calidad de los prestatarios, siempre y
cuando cumplieran con las normas mínimas para ser revendidos. Debido a
que la calidad de los prestatarios se redujo, los prestamistas bajaron sus nor-
mas para mantener alimentado el mercado, generando cada vez mayor
prestatarios cuyo préstamo no era respaldado, a estos se les denominaba
beneficiarios “Ninja”25. De esta forma incluso se aumentó el riesgo de aquellos
productos que eran vendidos por tramos, haciendo que los nuevos préstamos
sean más riesgosos que los anteriores. El modelo permitió la división en
tramos SPV para construir productos con calificaciones adecuadas para de-
terminados tipos de inversores, como ya se explicó anteriormente, al aumen-
tar el grado de apalancamiento.

Las agencias de calificación han hecho gran parte de sus ingresos a partir
de la calificación de productos estructurados. Podría haber surgido un con-
flicto de intereses, ya que por otro lado se dedicaban a asesorar a sus clientes
para mejorar las calificaciones de los tramos más bajos, cuyo fin era asegurar
que los activos alcanzasen la calificación necesaria para el grupo inversos
previsto (Portes, 2008).

23 En el informe “The Impact of Poor Underwriting Practices and Fraud in Subprime RMBS Performance” de
Fitch Ratings, se hace mención sobre la dimensión del fraude en las hipotecas “subprime”, por ejemplo
16.000 ejemplos de préstamos en mora que tenía pruebas de representación fraudulenta. Se incluyen
casos de tergiversación de ocupación, cálculos falsos del coeficiente deuda-ingreso o historiales basados
en los créditos de otras personas, entre otros (Para mayor detalle revisar el informe en
http://www.mortgagebankers.org/files/News/InternalResource/58467_TheImpactofPoorUnderwritingPractic
esandFraudinSubprimeRMBSPerformance.pdf)
24 De la Dehesa, 2008.
25 Llamados así no se les había verificado ingresos, trabajo, o los activos y los préstamos.

–165–
En definitiva, si se considera el problema clásico del principal agente, se de-
bería sostener que los incentivos entre los jugadores son distintos, debido a
la existencia de información asimétrica. En este caso, se podría decir que los
incentivos de los emisores, agentes, SPVs, agencias de calificación y los ad-
ministradores de los fondos, tenían incentivos alineados, cuyo fin último era
la “búsqueda de la rentabilidad”, donde las consideraciones del riesgo no eran
importantes. Si bien, los reguladores no estuvieron conscientes de los peligros
que ofrecían los incentivos del modelo bancario de “originar y distribuir”, como
se mencionó, algunos de los actores que intervienen en este proceso, esta-
ban fuera de su jurisdicción (Mizen, 2008: 551); la información jugó un rol re-
levante este intercambio.

El rol de la información

Como se mencionó, el cambio de las prácticas bancarias y la innovación fi-


nanciera han alterado los incentivos dentro del ciclo financiero y, así mismo,
la información, sobre todo aquella asociada a los riesgos en los productos fi-
nancieros, pues los reguladores e inversores demoraron en recabar informa-
ción durante el proceso.

Al profundizar sobre los incentivos antes analizados, si bien un prestamista


tiene incentivos para examinar la calidad del prestatario, debería existir un
problema de “información asimétrica” entre el vendedor de los títulos (activos)
y el comprador, que no puede ser resuelto por las agencias de calificación
(de a cuerdo con la lógica del modelo). En este caso, la información no debió
haber sido recopilada, o si lo fue, puede que se haya descuidado o perdido
en la transferencia del activo entre el emisor y el comprador (Buiter, 2008).

Este último caso escapa del problema estándar de “información asimétrica”,


en el cual la información verdadera no puede ser observada por el prestamista
y debe ser tomada con mucha confianza en el prestatario, o, incurrir en un
costo por obtenerla (supervisión)26. Más bien en el caso del intercambio entre
un vendedor y un inversor, la información que podría darse a conocer no es
revelada (no porque el inversor no podría saberlo o incurre en un costo para
obtenerlo), porque el inversor no requería que el vendedor le revele esa in-
formación. Si bien hubo casos de vendedores que fabricaron la información
o ajustaron los datos en las solicitudes de hipotecas27, en muchos casos la

26 Revisar la definición en el marco teórico. Un ejemplo sencillo puede ser la asimetría de la información frente
a un banco y un cliente, cuando solo el cliente conoce el verdadero valor de un proyecto de inversión
27 Como se mencionó en los incentivos anteriores, respecto al primer apartado

–166–
información real sobre la situación financiera del acreedor hipotecario no fue
parte en la cadena, ya que no era necesario. Emisores proporcionaron infor-
mación suficiente para satisfacer a los inversores en la fase siguiente de la
cadena, sin ir más allá. Este problema se ha producido en todos los eslabones
de la cadena de los productos, sean combinados, divididos en tramos, o
revendidos. El Gráfico 5 muestra "los vacíos de información" que existirían
en las diferentes etapas que transcurren entre el vendedor y el comprador
final.

GRáFICO 5
Intercambio de información en la cadena de la titulización

Prestatario (Borrower)
Problemas de emisión de
la agencia de riesgos
corredor (Broker)
laguna de información

requisitor (originator)

emisor (issuer)
fondo del activo (siv)
fondo de inversión
(sPv)

agencia de calificación Dependen


crediticia de las calificaciones

inversor final

Fuente: Informe de estabilidad financiera del Banco de Inglaterra (2007, octubre)


Elaboración: Julio López

Precisiones finales

Al generalizar los problemas relacionados con la titulización y el sector de


hipotecas subprime, podrían enumerarse algunos aspectos relevantes para
el próximo análisis, entre estos los siguientes (De la Dehesa, 1007):

–167–
En primer lugar, la gran mayoría de los requisitores (o autores) son agentes
y corredores, que no forman parte de un grupo bancario y, por lo tanto,
quedan fuera de la regulación bancaria. Estos agentes y corredores cobran
por las comisiones en función del número de préstamos hipotecarios que son
capaces de vender a los hogares, de modo que sus incentivos no tienen nada
que ver con el riesgo de incumplimiento en el préstamo; sin embargo, existe
una correlación , si mayor es el riesgo del prestatario, mayor es la comisión.
Además, cuando las hipotecas se originan en los Bancos, tradicionalmente
estos tienden a mantener la hipoteca durante algunos años en sus registros,
a fin de mantener una garantía contra riesgos de incumplimiento. Más, hoy
en día, se venden con mayor rapidez (puede ser directamente o por medio
de un intermediario) a través de la titulización, de esta forma los incentivos
de garantía quedan fuera de la lógica del negocio.

En segundo lugar, siempre hay inversores que están dispuestos a invertir en


productos de mayor riesgo financiero, por ende de mayor rendimiento, como
los CDO. El problema es el tiempo que estos productos son tan complejos
de entender plenamente, que tuvieron que confiar en la calificación otorgada
por la agencias de calificación independiente que participan en la titulización.

En tercer lugar, se desprende de lo anterior, la titulización es una innovación


que permite a los Bancos conceder hipotecas asequibles a muchos más ho-
gares (principalmente los de pocos ingresos) y para las pequeñas y medianas
empresas. Estos productos financieros estructurados son difíciles de valorar.
Como lo señala De la Dehesa, anteriormente una calificación triple o doble
"A" era otorgada por lo general a un país muy estable y solvente o empresa
que cotizan diariamente en un mercado organizado. Hoy en día, uno de estos
CDO puede lograr una calificación triple o doble "A", cuando se componen
de bloques de las diferentes clasificaciones (senior, mezzanine, o equity). Por
otra parte, estos productos estructurados no son comercializados ni cotizados
en mercados organizados. En su mayoría son personalizados para adaptarse
a distintos inversores, por ende la transparencia en precios y la liquidez del
mercado tienden a ser bajos.

–168–
CAPíTuLo VI
Los fallos en la regulación financiera
durante las crisis y sus respuestas

Bajo la lógica analizada en este documento, se debe poner énfasis en la ex-


plicación de las fallas de la regulación, como muchos autores lo señalan. Por
un lado están las entidades reguladas de la Banca internacional, y por el otro,
los segmentos del mercado financiero menos regulados, como es el caso del
mercado hipotecario estadounidense. En este sentido, a continuación se ana-
lizan los diferentes aspectos de la regulación financiera relacionados con la
crisis financiera y que podría denominárseles fallas per se.

Gestión del riesgo

Los fallos en la gestión de los riesgos por parte de algunas instituciones fi-
nancieras y de determinados inversores han contribuido al desarrollo de la
crisis, lo cual refleja deficiencias en su valoración y manejo, así como en las
deficiencias de las normas contables y regulatorias (Fondo Monetario Inter-
nacional, 2008: 3).

Del lado de los modelos cuantitativos utilizados para tomar decisiones, puede
que no sean los causantes “per se”, si no las debilidades detectadas en las
estructuras de gobierno y en los procesos de toma de decisiones y de control
de riesgos. Es decir que los usuarios de estos modelos aplicados no apre-
ciaron sus limitaciones. Especialmente en el caso de los productos estruc-
turados, la atención inadecuada a la vulnerabilidad a los riesgos y a las bajas
calificaciones otorgadas a los diferentes tramos calificados. Además, cuando
las advertencias de los calificadores de riesgos se publicaron, fueron en al-
gunos casos ignorados o subestimados por directivos de las instituciones
emisoras (Fondo Monetario Internacional, 2008: 4).

–169–
La gestión del riesgo de liquidez requiere atención especial, lo cual ha de apli-
carse en función del modelo de negocio desarrollado por cada entidad. De
hecho, como pone de manifiesto el distinto grado de distribución de las pér-
didas, no todas las entidades han tenido el mismo comportamiento. Las re-
comendaciones van dirigidas, por tanto, a mejorar el gobierno y las
estructuras de control del riesgo. No todos los gestores y administradores de
las entidades financieras se han hecho las preguntas oportunas, ni hicieron
el seguimiento necesario de los riesgos que se estaban asumiendo. No
parece que la buena gestión de los riesgos pueda ser regulada, pero sí es
importante que tanto la regulación prudencial como las normas contables pro-
porcionen un conjunto de incentivos consistentes con su adecuada gestión.
La transparencia en las posiciones en productos estructurados y en los méto-
dos empleados para su gestión y valoración, así como en posiciones a través
de vehículos fuera de balance, puede contribuir a una mejor disciplina de mer-
cado y a aliviar algunas de las incertidumbres presentes en la crisis (Fondo
Monetario Internacional, 2009: 9).

Agencias de calificación crediticia

La extrema confianza en las evaluaciones de las agencias de calificación


crediticia ha quedado en entredicho ante el evidente fracaso de sus opiniones
durante la actual crisis que afecta el sistema financiero y la economía mundial
en su conjunto. Las principales autoridades económicas de Estados Unidos
y Europa han iniciado acciones de investigación en contra de las agencias
más grandes como Moody's o Standard & Poor's por su falta de prevención
ante los riesgos en que incurrían los inversionistas al adquirir activos. A su
vez, es clara la creciente importancia que estas agencias de calificación credi-
ticia han tomado a nivel mundial, incluso se han convertido en pieza funda-
mental para la concesión de préstamos a las naciones alrededor del mundo;
además han logrado ser parte fundamental del actual desarrollo de los mer-
cados financieros al proveer conceptos favorables o desfavorables acerca de
distintos activos.

La metodología empleada para la calificación crediticia de los productos es-


tructurados no habría sido capaz de representar apropiadamente la comple-
jidad de los riesgos de dichos productos, ni su potencial para un rápido
deterioro cuando las condiciones cambian (Fondo Monetario Internacional,
2009: 10). De acuerdo con el FMI, en algunas agencias se reconocía que a
pesar de presentar calificaciones similares, algunos valores estructurados (in-
cluso aquellos con calificación AAA) tenían características de riesgo muy

–170–
diferente, y limitaron su exposición a través del establecimiento de limita-
ciones, por ejemplo requerimientos adicionales de capital. En otras institu-
ciones, sin embargo, la misma información con modelos más o menos
similares de calificación de productos estructurados, impusieron niveles de
exposición muy diferentes. Así mismo, en algunas instituciones que sufrieron
pérdidas relativamente mayores, las preocupaciones emitidas por gestores
del riesgo, podrían haber sido fácilmente ignoradas o rechazadas por las
unidades de negocio (Fondo Monetario Internacional, 2008: 4).

Debido a ello la Securities and Exchange Commission (SEC) ha señalado los


graves errores cometidos en las calificaciones otorgadas a algunos activos
como aquellos que respaldaban las hipotecas subprime cuando fueron califi-
cados como triple “A”, llevándolos al mismo nivel de riesgo que otorga el mer-
cado a los bonos del Tesoro estadounidense. También se han evidenciado la
falta de actualizaciones oportunas en las calificaciones, la escasa claridad en
los métodos y datos usados para expedir sus evaluaciones. Además han
quedado revelados serios conflictos de intereses entre las calificadoras y las
compañías que estas califican (Casey, 2009).

Para algunos autores, por parte de las agencias de calificación se denota un


comportamiento muy diferente en los productos estructurados en compara-
ción con el observado en las calificaciones crediticias de otros valores, como
podrían ser los representativos de deuda soberana o empresarial. La lección
es clara: no todos los valores con una calificación crediticia AAA tienen el
mismo riesgo, ni se comportan de forma similar en el mercado. En el mismo
aspecto, es importante destacar que parte del problema asociado a las cali-
ficaciones crediticias fue la excesiva confianza de los inversores hacia estas
como elemento de decisión para sus inversiones. Los “ratings” (o califica-
ciones) constituyen una información valiosa, sin eliminar la necesidad que los
inversores hagan su propio análisis, que consideren otros factores que van
más allá de la probabilidad de impago, que es lo que básicamente tratan de
medir las agencias de calificación (Fondo Monetario Internacional, 2009: 11).

Medidas respecto a las agencias calificadoras

Además, la SEC ha llamado la atención a los inversionistas sobre su excesiva


dependencia sobre los juicios emitidos por estas agencias, lo cual en gran
parte fue un ingrediente esencial para que ellos adquirieran activos tan ries-
gosos como los vinculados con las hipotecas subprime. Por esta razón, las
agencias calificadoras de riesgo se han visto sujetas a un sinnúmero de críti-

–171–
cas de parte de las autoridades económicas, los inversionistas y el público
en general; sin embargo, la SEC también ha admitido la falta de regulación a
estas entidades y recordó que la supervisión formal a estas no sobrepasaba
los dos años de entrada en vigor, mediante la Ley de Reforma de junio 2007,
aprobada en su totalidad en diciembre de 2008; el objetivo de este proyecto
era incrementar la competencia en este sector, reducir los conflictos de in-
tereses, incrementar el control sobre la información usada para emitir las cali-
ficaciones y conformar una Organización de calificación estadística recono-
cida a nivel nacional que otorgara mayor transparencia a esta industria,
aunque es clara la intención de mejorar la regulación de la SEC los resultados
tardarán en evidenciarse.

A su vez, y se sigue el ejemplo estadounidense, la Comisión Europea (2009)


ha emprendido sus propias acciones para limitar la actuación de estas agen-
cias de calificación en sus 17 países miembros; por ello, se establecerán es-
trictas normas acerca de la supervisión y calidad de estas entidades; el
propósito es recuperar la confianza del público en ellas pero permitiéndoles
un mejor análisis de las opiniones que emitan para evitar que la historia de la
actual crisis se repita. Además, se estableció que todas las agencias de cali-
ficación que deseen operar en la Unión Europea deberán estar registradas y
sus países de origen deberán tener una reglamentación igual de fuerte a la
promulgada en la zona Euro, las agencias registradas deberán controlar la
formación de conflictos de interés, revisar constantemente sus mecanismos
de evaluación y garantizar la emisión de juicios transparentes e imparciales.
Al mismo tiempo, no podrán prestar servicios de asesoramiento, ni valorar
instrumentos financieros si no tienen una adecuada calidad de información
para hacerlos; deberán informar sobre las modelos y supuestos usados en
su labor, tendrán que publicar informes de transparencia y crear una división
interna que revise la calidad de sus evaluaciones.

Los acuerdos de Basilea en el contexto de crisis

Al parecer este era un adecuado marco regulatorio para el sistema financiero,


pero la actual crisis económica ha mostrado que la regulación a los Bancos
y las entidades financieras dista mucho de estar en un nivel ideal. Es más,
autores como Rojas-Suárez (2009) señalan que la propia regulación de
Basilea I generó incentivos para la excesiva titulización de las hipotecas por
parte de los Bancos, en relación a que los préstamos hipotecarios tenidos por
los Bancos se les asignaba una ponderación de riesgo, mientras que los ven-

–172–
didos a SIV, no se les asignaba ninguno. También indica que la imple-
mentación de Basilea II tampoco hubiera evitado la crisis, porque en este
acuerdo no se consideran los riesgos de liquidez, no se limita el proceso de
elaboración de ratings de las agencias calificadoras, lo cual favorece la so-
brevaloración y no se determinaron instrumentos precisos para la valoración
de riesgos por parte de los Bancos (Rojas, 2009).

El Acuerdo de Capitales de Basilea (Basilea II) ofrece un tratamiento especí-


fico para las titulizaciones, una técnica de gestión del riesgo que Basilea I no
contempla integralmente. El Comité reconoce que la titulización, de por sí,
conlleva la transferencia de la propiedad y/o riesgos asociados a las exposi-
ciones crediticias de un Banco hacia terceros. A este respecto, las tituliza-
ciones son importantes para conseguir una mejor diversificación del riesgo y
para mejorar la estabilidad financiera (Comité de Supervisión Bancaria de
Basilea, 2003). En este sentido, de acuerdo con el pilar I, los Bancos deberán
aplicar el marco de titulización para determinar los requerimientos de capital
regulador correspondientes a las posiciones relacionadas con titulizaciones
tradicionales o sintéticas; o con estructuras similares con elementos comunes
a ambas (Ver Tabla 11). En general, las titulizaciones se pueden estructurar
de diferentes maneras, la exigencia de capital para una posición de titulización
debe determinarse a partir de su fundamento económico y no de su forma ju-
rídica. Asimismo, este fundamento será examinado por los supervisores para
determinar si debe estar sujeto al marco de titulización a efectos de determi-
nar su capital regulador (Wierzba et al, 2008: 40).

En el contexto de Basilea II, la exposición de los Bancos a una titulización se


denomina “posición de titulización” y abarca, entre otros: bonos de titulización
de activos (ABS), bonos de titulización hipotecaria (MBS), mejoras del crédito,
facilidades de liquidez, “swaps” de tipos de interés o de divisas, derivados del
crédito y coberturas por tramos. Los instrumentos subyacentes en el conjunto
de posiciones titulizadas podrán incluir, entre otros: préstamos, compromisos,
bonos de titulización de activos y bonos de titulización hipotecaria, bonos de
empresas, acciones cotizadas e inversiones en acciones no cotizadas. El con-
junto subyacente podrá incluir una o más posiciones (Wierzba et al, 2008: 41).

Los Bancos estarán obligados a mantener capital regulador para la totalidad


de sus posiciones de titulización, incluidas las procedentes de la provisión de
coberturas de riesgo de crédito a una operación de titulización, inversiones
en bonos de titulización de activos, conservación de un tramo subordinado y
extensión de una facilidad de liquidez o de una mejora crediticia, según lo

–173–
consignado en el Apartado IV del Pilar I de Basilea II, punto D y siguientes,
que prevé los porcentajes a considerar de los Niveles I y II del capital regula-
torio. Es importante destacar que, cuando un Banco respalde implícitamente
una titulización, estará obligado, como mínimo, a mantener capital frente a
todas las posiciones relacionadas con la operación de titulización como si no
hubieran sido titulizadas (Wierzba et al, 2008: 41).

Tabla 11
TIPOS DE TITULIzACIóN
SEGúN EL COMITé DE SUPERVISIóN BANCARIA DE BASILEA

Según la definición de Basilea II, una titulización tradicional


es una estructura en la cual se utilizan los flujos de efectivo
procedentes de un conjunto de posiciones subyacentes
para atender al menos el servicio de dos posiciones de Comité de
riesgo estratificadas o tramos con distintos grados de Supervisión Ban-
riesgo de crédito. Los pagos efectuados a los inversio- caria de Basilea
nistas dependen del rendimiento de las posiciones subya- (2004)
centes especificadas y no de una obligación por parte de “Convergencia
Titulización la entidad en las cual se originan esas posiciones. Las es- internacional de
tradicional tructuras estratificadas o por tramos que caracterizan a las medidas y
titulizaciones difieren en los instrumentos ordinarios de Normas de capital”.
deuda preferente o subordinada, por cuanto que los Banco de pagos
tramos de titulización subordinados pueden absorber pér- internacionales,
didas sin interrumpir los pagos contractuales a los tramos pág. 134.
de mayor preferencia, mientras que la subordinación en
una estructura de deuda preferente o subordinada se re-
fiere a la prelación del derecho a percibir un ingreso proce-
dente de una liquidación.

Según la definición de Basilea II, una titulización sintética


es una estructura con al menos dos posiciones de riesgo Comité de
estratificadas o tramos que reflejan distintos grados de Supervisión Ban-
riesgo de crédito, en las cuales el riesgo de crédito de un caria de Basilea
conjunto subyacente de posiciones se transfiere, en todo (2004)
o en parte, a través de la utilización de derivados de “Convergencia
Titulización crédito, ya sea con aportación de fondos (como los pa- internacional de
sintética garés con vinculación crediticia, CLN) o sin ella (como medidas y
swaps de incumplimiento crediticio, CDS), o bien mediante Normas de capital”.
garantías, que cubren el riesgo de crédito de la cartera. En Banco de pagos
consecuencia, el riesgo potencial asumido por los inver- internacionales,
sionistas está en función del rendimiento del conjunto sub- pág. 134.
yacente de posiciones.

Fuente: Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (2006a)


Elaboración: Julio López

–174–
Basilea II y las agencias de calificación de riesgo

Respecto de la utilización de evaluaciones externas (agencias calificadoras


de riesgo) para las titulizaciones, se prevé una serie de criterios que se apli-
carán tanto a los métodos estándar como al IRB28 para evaluación del riesgo
de crédito, entre las cuales pueden citarse (Comité de Supervisión Bancaria
de Basilea, 2006ª: 140):

i. La evaluación externa del crédito deberá tener en cuenta el valor total de


la exposición al riesgo de crédito que mantiene el Banco con relación a la
totalidad de los pagos que se le adeudan.

ii. Las evaluaciones externas de crédito deberán proceder de una agencia


(ECAI) admisible, reconocida por el supervisor nacional del Banco, y de-
berán estar públicamente disponibles y no ser admisibles aquellas que solo
estén disponibles para las partes que participan en la operación.

iii. Las ECAI admisibles deberán demostrar su trayectoria de calificación en


titulizaciones, por ejemplo mediante su amplia aceptación en el mercado.

iv. Los Bancos deberán aplicar las evaluaciones de crédito externas facilitadas
por ECAI admisibles con mucha consistencia en cada tipo de posición de
titulización, y no podrán utilizar las evaluaciones de una ECAI para uno o
más tramos y de otras para otras posiciones que pertenezcan a la misma
estructura de titulización, tanto si está calificada o no por la primera ECAI.
Cuando puedan utilizarse dos o más ECAI admisibles y estas evalúen de
forma distinta el riesgo de crédito de la misma posición de titulización, está
previsto un procedimiento especial.

Supervisión en el contexto de Basilea

La actual crisis pone en cuestión el rol de la regulación y supervisión para


darle estabilidad al sistema. Sería una condición necesaria pero no suficiente.
Todavía, la reacción ante la crisis ha sido fortalecer las reglas existentes y ar-
gumentar que los problemas devienen de la no implementación de Basilea II,
destacando al Pilar II como el de mayor relevancia, básicamente por el adies-
tramiento que produciría en los conglomerados financieros (Wierzba et al,
2008: 56).

28 Es un método de calificación de riesgo crediticio dentro del marco de Basilea, se refiere al método basado
en calificaciones internas (IRB).

–175–
La discusión sobre este pilar se centra en los problemas de coordinación in-
ternacional, transparencia, autonomía y dotación de recursos y capacidad
técnica; sin embargo, se le pueden atribuir problemas más profundos. De
acuerdo con Basilea II, los Bancos son libres de tomar los riesgos que
quieran, pero los supervisores son los que deciden en última instancia cuál
es el capital necesario para cubrirlo. Los Bancos siguen un proceso de eva-
luación interna del riesgo mediante los métodos que establece el pilar I y el
resto del requerimiento surge del pilar II. La dificultad nace de la discreciona-
lidad de los supervisores para evaluar el riesgo, ya que no están obligados a
declarar sus principios y los Bancos deben manejar el riesgo producido por
un poder discrecional. Por eso, los Bancos grandes se verían tentados a
consignar muchos recursos para “dialogar” con los supervisores, mediante
prácticas de captura del ente (Wierzba et al, 2008: 57).

La regulación de Basilea II

La regulación microprudencial de Basilea II supone que una mayor sensibili-


dad en la medición de los riesgos permitiría a los Bancos operar con mayor
solidez, basándose en los beneficios que se obtendrían de una más eficiente
localización de recursos a nivel microeconómico. Se observa que no con-
forma un sistema integral de riesgo. Siguen sin considerarse particularmente
los riesgos de liquidez o de tasa de interés; no se contempla la atenuación
del riesgo de crédito por diversificación del portafolio.

Se pensaría que la regulación de Basilea se queda solo en las fallas micro


del mercado al tratar de reducir la probabilidad y los costos de incumplimiento
de los Bancos en forma individual. Debido a lo sucedido, podría decirse que
la capitalización de Basilea no es suficiente protección contra la crisis ban-
caria. Los problemas de liquidez sistémicos no son considerados. Aún en la
hipótesis en que se aceptara que Basilea II fuera una contribución positiva
para la estabilidad micro, seguro que no lo es respecto de la estabilidad macro
(Tonveronachi, 2007). La endogeneidad del riesgo no ha sido tomada en
cuenta. Mientras que la evaluación del riesgo es beneficiosa, esto puede in-
ducir a un comportamiento perverso en tiempos de crisis si no se considera
la naturaleza endógena del riesgo y la liquidez al nivel sistémico. Goodhard
señala que:

“Los participantes del mercado generalmente ven al riesgo como una variable
exógena. Ellos asumen que nuestra propia acción, basada en el pronóstico
sobre volatilidad, no afecta la volatilidad futura, como el pronóstico del tiempo
no influye sobre el clima futuro” “La volatilidad se determina en el mercado, en

–176–
gran medida por el comportamiento individual de todos los que participan en
el mercado - en otras palabras, el riesgo es endógeno por definición. El no
poder reconocer la endogeneidad es inofensivo en momentos de calma en los
cuales el comportamiento de los participantes en el mercado es heterogéneo
(en términos de aversión al riesgo, posición del portafolio, etc.) y más o menos
se cancelan entre sí. Pero en momentos de crisis, la endogeneidad interesa
enormemente si los agentes se vuelven más homogéneos, se refuerzan el uno
al otro. Por ejemplo, consideremos una caída de los precios. Un participante
del mercado podría entonces tener incentivos de vender sus activos lo cual es
reforzado si alguien más vende, reduciendo el precio aún más. Este efecto es
pura externalidad – los bancos individuales no toman en cuenta esto cuando
toman sus decisiones, aún cuando ello afecta la estabilidad del sistema ban-
cario como un todo” (Daníelsson et al, 2001: 5-6).

La sofisticación financiera y la recurrencia a las evaluaciones externas com-


binadas con la creencia en la disciplina de mercado como un eje central, al
punto de emplearla también para el marco del pilar II de supervisión, han
constituido un escenario propicio para la crisis desatada a partir de las hipote-
cas subprime en Estados Unidos, en la cual no ha sido neutral la regulación
microprudencial de Basilea adoptada sin el complemento de otras medidas
(nótese que esta regulación es mínima, pero que no es ni obligatoria ni susti-
tutiva, sino complementaria, de las que los países reglamenten).

Basilea III como respuesta a la crisis

El Grupo de Gobernadores de Bancos Centrales y Jefes de Supervisión


(GHOS)29 estableció el marco general para Basilea III en septiembre de 2009
y el Comité presentó propuestas concretas en diciembre de 2009. Esto, como
respuesta a la crisis financiera y dentro del marco de las iniciativas interna-
cionales para reforzar el sistema regulador financiero refrendadas por los
líderes del G-20. En su reunión de julio de 2010, el GHOS acordó los princi-
pales elementos del paquete de reformas y en septiembre de 2010 presentó
el calibrado y calendario de transición para la implementación de las medidas
(Banco Internacional de Pagos, 2009). Las nuevas normas se basan en
Basilea II, es decir sobre el documento “Convergencia internacional de me-
didas y normas de capital”, antes analizado.

El BIS, presenta a Basilea III como un conjunto integral de reformas elaborado


por el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea para fortalecer la regu-

29 órgano de vigilancia del Comité de Basilea

–177–
lación, supervisión y gestión de riesgos del sector bancario (Banco Interna-
cional de Pagos, 2010a). Así mismo, las medidas incorporadas, buscan: i)
mejorar la capacidad del sector bancario para afrontar perturbaciones oca-
sionadas por tensiones financieras o económicas de cualquier tipo; ii) mejorar
la gestión de riesgos y el buen gobierno en los Bancos; iii) reforzar la trans-
parencia y la divulgación de información de los Bancos. Finalmente, el nuevo
marco busca que la regulación en su dimensión microprudencial (Bancos in-
dividuales), sea mejorada para incrementar la capacidad de reacción de cada
institución en períodos de tensión; y, en su dimensión macroprudencial (el
sistema) busca evitar que el riesgo sistémico pueda acumularse en el sector
bancario en su conjunto. En palabras del BIS, esto sería complementario, ya
que al aumentar la resistencia de cada Banco se reduce el riesgo de al-
teraciones en el conjunto del sistema. En la Tabla 12, se hace un resumen
de los principales cambios que incorpora Basilea III.

Tabla 12
PRINCIPALES ASPECTOS DE BASILEA III

Aspectos Elementos a considerar Cambio puntual

Un capital de mejor calidad supone Con Basilea II, los requerimientos


mayor capacidad de absorber pérdi- mínimos para el capital ordinario y el
das. Un aspecto fundamental es el capital de Nivel 1 son del 2% y el 4%
mayor énfasis en lo que se conoce respectivamente, mientras que con
como “capital ordinario o básico”, es la nueva definición, esos niveles de
decir, el componente de mayor cali- capital solo supondrían aproximada-
dad dentro del capital de cada mente el 1% y el 2% respectiva-
Mejorar la calidad Banco. Con el sistema actual, al- mente para un Banco representativo
del capital bancario gunos tipos de activos de calidad con actividad internacional.
cuestionable se deducen del cóm-
puto de la base de capital (es decir,
la suma del capital de Nivel 1 y 2),
pero con Basilea III estas deduc-
ciones serán más rigurosas, ya que
se aplicarán directamente al capital
ordinario.

En el 2012, los Bancos deberán Un elemento clave de Basilea III es


mantener un “colchón de conser- el aumento del capital ordinario míni-
vación” del 2,5% del capital ordinario mo obligatorio hasta el 4,5%. Este
para poder hacer frente a futuros nivel es mucho más alto que el 2%
períodos de tensión. El incumpli- contemplado en Basilea II, que
Elevar el nivel miento de esta exigencia tiene con- como ya se ha dicho equivaldría
exigido de capital secuencias directas: conforme el aproximadamente al 1% para un
capital bancario se acerque al mí- Banco representativo cuando el ca-
nimo requerido, se irá restringiendo pital se calcula con la nueva defini-
la distribución de beneficios del ción más estricta.
Banco (ej. dividendos, recompra de

–178–
acciones, bonificaciones) hasta que Asimismo, el requerimiento mínimo
se reponga el capital. En enero de para el capital de Nivel 1 se elevará
2013 comenzará a probarse un coe- hasta el 6%, frente al 4% en la nor-
ficiente de apalancamiento mínimo mativa actual.
del 3% para el capital de Nivel 1, es
decir, la relación entre el capital de
Nivel 1 (calculado con la definición
más rigurosa de Basilea III) y los ac-
tivos totales del Banco no pondera-
dos por riesgo más las exposiciones
fuera de balance.

Proporciona una dimensión macro- Se promueve la acumulación de


prudencial para hacer frente a ries- capital en los buenos momentos
gos sistémicos, desde dos frentes. para disponer de él en los períodos
El primero es reducir la prociclicidad, de tensión. En primer lugar, el nuevo
es decir, la tendencia del sistema fi- requerimiento de capital ordinario
Nuevo diseño de
nanciero a amplificar los altibajos de pasa a ser del 7%, con inclusión de
regulación para
la economía real. El segundo es un colchón de conservación de capi-
reducir el riesgo
tener en cuenta las interconexiones tal del 2,5%. En segundo lugar, para
sistémico
y exposiciones comunes entre insti- limitar la prociclicidad será el
tuciones financieras, especialmente colchón de capital anticíclico, que se
para aquellas que se consideran de ha calibrado en un rango del 0–
importancia sistémica. 2,5%.

La nueva definición de capital se A comienzos de 2013, los requeri-


aplicará progresivamente a lo largo mientos mínimos para el capital ordi-
de cinco años: los requerimientos se nario y de Nivel 1 pasarán del 2% y
introducirán en 2013 y su imple- el 4% actual al 3,5% y 4,5% respec-
mentación definitiva no será hasta fi- tivamente.
nales de 2017. Los instrumentos que A partir de 2014, el capital ordinario
ya no puedan considerarse como mínimo deberá ser del 4% y el de
capital de Nivel 1 distinto del capital Nivel 1 del 5,5%.
ordinario o como capital de Nivel 2 En 2015, se aplicarán los requeri-
dejarán de reconocerse paulatina- mientos definitivos del 4,5% y el 6%
mente en un horizonte de 10 años a respectivamente.
Mecanismos de partir del 1 de enero de 2013.
transición El colchón de conservación del capi-
Las nuevas normas para el capital
tal, se aplicará progresivamente a
ordinario y el capital de Nivel 1 se
partir del 1 de enero de 2016, hasta
aplicarán de forma progresiva a par-
entrar plenamente en vigor el 1 de
tir de 2013 y entrarán plenamente en
enero de 2019.
vigor a principios de 2015.
El coeficiente de apalancamiento
también se introducirá por fases.
Habrá un período de aplicación de
paralelo que irá de 2013 a 2017, de
modo que su introducción definitiva
en el Primer Pilar el 1 de enero de
2018 se hará tras una revisión y cali-
. brado adecuados.

Fuente: Banco Internacional de Pagos (2010b) y Caruana (2010)


Elaboración: Julio López

–179–
Tal como se presenta, Basilea III ofrece por tanto un conjunto de estándares
de capital y liquidez que reforzaran al sector financiero para hacer frente a
períodos de tensión, como consecuencia de lo sucedido con la reciente crisis
financiera. Aún queda que se implementen dichos estándares, a nivel
mundial, lo cual significa un reto para los bancos centrales, intermediarios fi-
nancieros y demás actores dentro del sistema financiero internacional.

El Fondo Monetario Internacional y sus reformas

La respuesta del FMI a la crisis comprende dos ámbitos, en primer término


respecto al otorgamiento de préstamos, el Banco ha diseñado un conjunto
de estrategias de crédito tendientes a ayudar en la recuperación de las
economías alrededor del mundo, con reformas en cuanto a las condiciones y
categorías de préstamos. En segundo término, se encuentra implementado
medidas tendientes a mejorar su función de supervisar el sistema monetario
internacional.

Tabla 13
SERVICIOS FINANCIEROS DEL FMI

Servicio de Crédito Propósito Condiciones

Tramos de crédito y servicio ampliado

Acuerdos de Los países para superar difi- Adoptar medidas de política que infundan confianza
derecho de giro, cultades de balanza de pagos en que el país miembro podrá superar las dificul-
“stand-by” (1925) a corto plazo. tades de balanza de pagos en un plazo razonable.

Línea de Crédito Instrumento flexible en los Tener a priori fundamentos macroeconómicos, un


flexible (2009) tramos de crédito para aten- marco de políticas y un historial de aplicación
der todo tipo de necesidades de políticas muy sólidos.
de balanza de pagos, poten-
ciales y reales.

Servicio ampliado Asistencia a más largo plazo Adoptar un programa trienal, con reformas estruc-
del FMI (1974) en respaldo de las reformas turales y un programa detallado de las políticas para
estructurales aplicadas por el primer período de 12 meses
los países miembros para su-
perar dificultades de balanza
de pagos a largo plazo.

–180–
Facilidades Especiales: Asistencia de emergencia

Catástrofes Catástrofes Naturales Esfuerzos razonables por superar las dificultades


Naturales (1962) de balanza de pagos.

Postconflictos Las secuelas de disturbios Se centra la atención en el desarrollo de la capaci-


(1995) civiles, tensiones políticas o dad institucional y administrativa con miras a lograr
conflictos internacionales ar- un acuerdo en los tramos superiores de crédito o
mados. en el marco del SCLP.

Facilidades para miembros de ingresos bajos


Servicio para el Asistencia a más largo plazo Adopción de un programa trienal en el marco del
crecimiento y para superar dificultades ar- SCLP. Los programas respaldados por el SCLP se
lucha contra la raigadas de balanza de basan en un Documento de Estrategia de Lucha
pobreza (1999) pagos de carácter estructural; contra la Pobreza preparado por el país en un pro-
tiene por objeto lograr un ceso participativo y comprenden medidas macro-
crecimiento sostenido para económicas, estructurales y de lucha contra la
reducir la pobreza. pobreza.

Facilidades para
“shocks” Asistencia a corto plazo para hacer frente a una necesidad transitoria de balanza
exógenos (2006) de pagos atribuible a un “shock” exógeno.

Asistencia rápida para una Compromiso de adoptar políticas adecuadas; en


necesidad real de balanza de ciertos casos, acciones previas para hacer frente al
1. componente de pagos derivada principal- “shock”.
acceso rápido mente de un “shock” exógeno
o repentino.

Asistencia para “shocks” Adoptar un programa de uno a dos años que in-
exógenos a lo largo de un cluya medidas de ajuste macroeconómico que per-
2. componente de programa de uno a dos años mitan al país miembro hacer frente al “shock” y
acceso de alto en los tramos superiores de reformas estructurales consideradas importantes
nivel crédito. para lograr el ajuste o mitigar el impacto de “shocks”
futuros.

Fuente: Informe Anual 2008-2009 del FMI, Pág. 32


Elaboración: Julio López

Reformas sobre servicios financieros del FMI

Dentro del primer ámbito, el FMI ha reconocido la ausencia de instrumentos


de política para tomar acciones que prevengan las crisis, dentro de su labor;
por esto, la financiación del fondo solo toma lugar cuando la crisis ha estallado
y la actual no ha sido la excepción. Los servicios financieros con los que el
FMI cuenta en la actualidad, como se presenta en la Tabla 13, han sido
reorientados y modificados, de estos se pueden destacar los siguientes
(Fondo Monetario Internacional, 2009):

–181–
• Se ha modernizado la condicionalidad para otorgar los préstamos; es decir,
que los requisitos relacionados con la concesión de los créditos correspon-
dan a las condiciones ex-ante de política y de los fundamentales de los
países miembros más que a los condiciones ex-post de los mismos, acom-
pañados por un proceso de monitoreo y evaluación.
• Línea de crédito flexible (FCL por sus siglas en inglés), esta otorga grandes
y rápidos volúmenes de financiación, dirigida a países con excelentes his-
toriales crediticios y fuertes fundamentales y políticas, sin el establecimiento
de condiciones ex-post, largos plazos de pago (entre 3 y 5 años), renova-
ciones sin restricciones y con doble uso para prevención y necesidades ac-
tuales de la balanza de pagos.
• Se han fortalecido los acuerdos stand-by (SBA por sus siglas en inglés),
con el fin de flexibilizarlos y garantizar su disponibilidad para los países que
no cumplen con los requisitos del FCL, tendrán carácter preventivo, su ac-
ceso será inmediato y se reducirán, de acuerdo con la evolución de las
políticas y la balanza de pagos, la periodicidad de las revisiones.
• Se han duplicado los límites de acceso a los recursos del Fondo y es-
tablecieron el nuevo límite anual en 200% de la cuota y el acumulativo en
600%, de esta manera se incrementa la confianza de los países acerca de
la cobertura de sus necesidades de financiamiento.
• Se reforman las estructuras de costos y vencimientos para los préstamos
con carácter preventivo, los servicios financieros en relación con el finan-
ciamiento corto plazo y de emergencia para los países miembros de bajos
ingresos.

El FMI y la supervisión al sistema financiero internacional

Por su lado, respecto a la supervisión, en junio del 2007 el marco normativo


en esta temática fue sometido a una actualización al adoptarse la “Decisión
sobre la Supervisión Bilateral de las Políticas de los Países Miembros”30, si
se establece que la supervisión bilateral debe centrarse en evaluar si las políti-
cas de cada país promueven la estabilidad interna y externa. Esto significa
que la supervisión debe tener como eje principal las políticas monetarias, fis-
cales, financieras y cambiarias, y la evaluación de riesgos y factores de vul-
nerabilidad (FMI, 2010b).

Posteriormente, en septiembre del 2009, el Directorio Ejecutivo del FMI


adoptó una “Declaración de Prioridades en materia de Supervisión”31, estable-

30 Disponible en http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2007/esl/pn0769s.htm
31 Disponible en http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2008/pr08238.htm

–182–
ciendo prioridades económicas y operativas que habrán de orientar esta fun-
ción hasta 2011. Aprobada tras los peores momentos de la crisis económica
mundial, en esta declaración se hacía hincapié en una corrección ordenada
de las intervenciones relacionadas con la crisis, así como en las medidas de
política necesarias para sostener el crecimiento de la economía mundial. Pos-
teriormente, en la cumbre que el G-20 celebró en Pittsburgh, se subrayó el
papel de la supervisión del FMI en la resolución de la crisis mundial, exigiendo
una cooperación internacional más sostenida y sistemática. En base a ello,
el FMI en octubre de 2009 implementó un examen de su función de super-
visión. Como resultado de ese proceso se tomaron medidas para integrar
todas las dimensiones de la supervisión —multilateral, bilateral y financiera—
cuyo fin sería hacerla que sea más eficaz (FMI, 2010b). Las medidas son las
siguientes (FMI, 2010b):

• Incorporar el Programa de Evaluación del Sector Financiero (PESF) en la


supervisión de los países miembros con sistema financieros de importancia
sistémica.

• Elaborar, a título experimental, informes exclusivos de análisis de las reper-


cusiones externas que tienen las políticas de las economías de mayor im-
portancia sistémica.

• Aprovechar la experiencia multinacional mediante informes de varios países


y temas que aporten enseñanzas en materia de política para otros países
miembros que estén atravesando circunstancias similares.

• Preparar resúmenes de Perspectivas de la economía mundial y el informe


sobre la estabilidad financiera mundial (GFSR) para transmitir mensajes
claros a los gobernantes y a las autoridades máximas encargadas de for-
mular políticas.

De lo expuesto, debe recalcarse el papel que jugó el FMI en la crisis reciente.


Si bien, no es el ente regulador del sistema financiero per se, es una institu-
ción que brinda servicios financieros a los países miembros y tiene responsa-
bilidades en materia de supervisión, lo cual hace que sea parte y núcleo del
sistema financiero y monetario a nivel internacional. Las publicaciones que
realiza el FMI son parte esencial de los instrumentos para prevenir posibles
sacudones al sistema32. En el período previo a la crisis sus observaciones en

32 Se refiere a lo presentado en el capítulo IV, respecto al FMI

–183–
torno a la vigilancia, se habían centrado en los riesgos financieros y su
relación con los fundamentales macroeconómicos y a los efectos transfron-
terizos de estos elementos. El Organismo admite que subestimó la fuerza de
estas interconexiones y con ello la profundidad de la crisis (Bermejo, 2009).
Por esta razón, el FMI realizará un estudio de alerta temprana, dos veces al
año, con el fin de controlar los riesgos sistémicos y de diseñar políticas tem-
pranas de mitigación de estos, además de las medidas ya analizadas en esta
sección. En definitiva, resulta difícil no creer que los fallos en su labor hayan
tenido cierta corresponsabilidad en la crisis reciente, los argumentos presen-
tados dan muestra que es necesario rediseñar su papel en la supervisión
monetaria y financiera, porque algo falló en este proceso.

El nuevo Consejo de Estabilidad Financiera

El Consejo de Estabilidad Financiera (FSB), fundado en abril de 2009, como


continuación del Foro de Estabilidad Financiera, reúne autoridades nacionales
responsables de la estabilidad financiera (bancos centrales, autoridades su-
pervisoras y departamentos del tesoro), instituciones financieras interna-
cionales, agrupaciones internacionales de reguladores y supervisores,
comités de expertos de los bancos centrales y el Banco Central Europeo.

Se estableció para coordinar a nivel internacional el trabajo de las autoridades


financieras nacionales y Organismos internacionales de normalización (SSB)
con el fin de desarrollar y promover la aplicación efectiva de las políticas sec-
toriales de regulación, supervisión y otras políticas del sector financiero. En
colaboración con las instituciones financieras internacionales, el FSB abor-
dando los puntos débiles que afectan a los sistemas financieros en aras de
la estabilidad financiera mundial (Consejo de Estabilidad Financiera, 2009b).

Las nuevas estructuras de la FSB incluyen, además de la sesión plenaria del


FSB, un Comité Directivo y tres comisiones permanentes, descritas en la tabla
14, que incluyen evaluación de vulnerabilidades, de supervisión y cooperación
de regulación y de aplicación de las normas.

–184–
Tabla 14
COMISIONES PERMANENTES
DEL CONSEJO DE ESTABILIDAD FINANCIERA

Comisión Función

Comité Evaluar y controlar las vulnerabilidades en el sistema financiero y en este


Permanente para sentido proponer acciones al FSB. Aportará con insumos para los Ejercicios
la Evaluación de de alerta temprana.
Vulnerabilidades

Abordará las cuestiones de coordinación que surgen entre los supervisores


y reguladores y el desarrollo de políticas que se planteen en este sentido.
Comité Establecerá las directrices y supervisará el establecimiento y el fun-
Permanente para cionamiento efectivo de colegios supervisores, así como monitoreará y ad-
la Vigilancia y la vertirá de las mejores prácticas en el cumplimiento de los estándares de
Cooperación de regulación, con el fin de garantizar la coherencia, la cooperación y la igualdad
la regulación de condiciones en todas las jurisdicciones. Así mismo trabajará sobre la pla-
nificación de contingencias para la gestión de crisis transfronterizas, en las
principales instituciones financieras.

Realizará evaluación por pares entre los miembros del FSB y reportará los
Comité progresos en la aplicación de las normas financieras internacionales y otras
Permanente iniciativas. En términos más generales, propondrá un marco para el fortaleci-
de Normas miento de la adhesión a las normas prudenciales de regulación y supervisión
de Aplicación de las jurisdicciones pertinentes.

Fuente: Consejo de Estabilidad Financiera (2009a)


Elaboración: Julio López

–185–
Resultados

Hipótesis Nº 1

Las instituciones financieras internacionales, y los mecanismos regulatorios


implementados por las mismas, no se han desarrollado a la par con el sistema
financiero internacional y la información existente. En consecuencia, los
mecanismos de regulación han fallado en su papel.

La hipótesis planteada anteriormente es aceptada. Lo sucedido en la reciente


crisis financiera denota que existieron problemas en cuanto a la regulación
prudencial, que es característica del sistema financiero internacional. Tanto
en su dimensión microprudencial y macroprudencial, como se expone a con-
tinuación:

• Desde el punto de vista microprudencial, la regulación financiera interna-


cional basa sus esfuerzos en la implementación de normas y estándares
en los diversos sectores del sistema financiero. Específicamente, el sector
bancario, que es el punto de origen de la reciente crisis, tiene su regulación
en los acuerdos marco del Basilea (BIS), el cual impone requerimientos
mínimos de capital a los Bancos. Como se demostró, el auge de la titu-
lización acrecentó los problemas en este sector, debido a que gran parte
de este negocio se llevaba fuera de la contabilidad de los Bancos, a través
de las instituciones de propósito especial (SPV), lo cual dificultó que la su-
pervisión y por ende la regulación se hagan efectivas.
• El rol de la información en la cadena de la titulización fue primordial, no solo
dentro del proceso del negocio, sino también fuera de él. Las agencias de
calificación de riesgo fueron protagonistas de muchos de los problemas en
la cadena de información, pues no solo que no diferían entre los diversos
productos estructurados, sino que no eran reguladas por las normas vi-
gentes en ese momento. El comité de Basilea, jugó un rol primordial, pues
determina métodos de calificación de riesgo, aun dentro de la titulización
se presenta una serie de regulaciones, como se expuso en el capítulo VI;
en este sentido se denota que no estaban a la altura de lo que sucedía den-
tro del mercado, pues de haberlo estado, no hubiesen existido problemas
en la valoración de los diferentes productos estructurados.
• Finalmente, a nivel micro, debe destacarse el manejo del riesgo por parte
de los emisores, agentes de ventas, inversores y demás participantes del

–186–
mercado. Si bien, existen normas para el manejo de riesgos, se comprueba
que la euforia del mercado y el deseo de búsqueda de rentabilidad, subes-
timaron los riesgos de inversión, y más estructuralmente, el riesgo sistémico
que se produjo. En este aspecto, la vigilancia y supervisión que realizan los
diferentes Organismos reguladores, no fue suficiente, pues los sistemas de
alarma no detectaron el crecimiento acelerado de estos negocios. Podrían
generalizarse estas afirmaciones a fin de concluir que la velocidad de evolu-
ción del mercado fue mayor que la de la regulación.

• En la dimensión macroprudencial, si bien Organismos como el Fondo Mone-


tario Internacional y el Foro para la Estabilidad Financiera (ahora Consejo de
Estabilidad Financiera) tienen entre sus funciones, el segundo más que el
primero, el de supervisar y coordinar las iniciativas de regulación, así como
el seguimiento al cumplimiento por parte de los países de dichas normas. No
existe una regulación macroprudencial marcada, pues este es un gran pro-
blema reconocido por los mismos Organismos y en actual reforma a la ar-
quitectura financiera, se están dando cambios en este aspecto. Este hecho,
genera posibles responsabilidades de estos Organismos, pues los principales
programas de seguimiento no fueron lo suficientes para determinar correc-
ciones oportunas en los mercados financieros que estaban en auge.

Hipótesis Nº 2

Las reformas en los códigos y estándares internacionales sobre regulación


financiera, llevadas a cabo por las instituciones financieras internacionales,
han servido de antesala para la crisis financiera internacional del año 2007.

La hipótesis planteada es aceptada parcialmente. Como se describió a lo


largo del documento, existieron reformas en el contexto de la regulación du-
rante los años previos a la crisis. Sin embargo no puede llegarse a una afir-
mación contundente sobre este aspecto, debido a lo siguiente:

• Basilea II, se encontraba en su etapa de aplicación desde 2006, es decir


poco antes del estallido de la crisis, si bien para muchos autores fue una
antesala para lo sucedido, sobre todo en los requerimientos de capitales
mínimos en función de los activos que se encuentran en las hojas de ba-
lance de los Bancos. No puede concluirse esto, debido a que no hay estu-
dios que lo comprueben y además su ámbito de aplicación se extendía
hasta la actualidad. Por ello, Basilea III, es un reto en el sentido que tendrá
que considerar lo sucedido con su predecesor.

–187–
Conclusiones

Se ha revisado la teoría de la regulación financiera, en la cual se definen dos


tipos de modalidades, la regulación de estructura y la regulación de compor-
tamientos. Esta última implica una relación entre dos agentes: el regulado y
el Organismo que regula. Dentro de esta relación pueden existir problemas
de información asimétrica que dificulten el papel sobre todo del Organismo
regulador. En los Bancos y sobre todo en el mercado de valores es necesario
que se establezcan los mecanismos regulatorios adecuados, la regulación
específica en la información y en el comportamiento de los agentes, ayudaría
a reducir el sesgo de información que podría existir entre los actores que in-
tervienen.

Los mecanismos de regulación en las crisis de los años noventa, según lo


revisado, han fallado en dos aspectos: primero, regular el comportamiento de
los Bancos y en general de los intermediarios financieros; y segundo, la re-
gulación de los paquetes de rescate de los Organismos del sistema financiero
internacional (FMI, Banco Mundial). El FMI y el Banco Mundial, que hacen el
papel de reguladores y supervisores del sistema financiero en general, caen
en un problema de riesgo moral. Los grandes paquetes de rescate pueden
generar expectativas de rescates futuros, y en este sentido, pueden funcionar
como incentivo para aumentar la toma de riesgos en la oferta y la demanda
de crédito.

Otro aspecto que se evidencia a finales de los noventa es que luego de los
episodios de crisis, los reguladores del sistema financiero (FMI, Banco
Mundial y BIS) reformaron y estandarizaron los códigos de gestión de las ins-
tituciones del sistema financiero y se establecieron mecanismos de regulación
específica para los diferentes segmentos del sistema financiero (valores, se-
guros, auditoría, contabilidad, etc.). En definitiva, se trataba de mejorar los
mecanismos de regulación para que los episodios de crisis no se repitieran.
Frente a estos mecanismos de regulación surgió un fuerte negocio de
creación y negociación de instrumentos alejados de la naturaleza de la inter-
mediación bancaria que se caracterizan por la ausencia de regulación, como
los mercados de CDO y el mercado OTC.

La crisis del 2007 (que tiene como epicentro un país industrializado), si bien
se desata a partir de la burbuja especulativa en el mercado inmobiliario esta-

–188–
dounidense, se transmite al sistema financiero internacional a través de los
mecanismos de transferencia de riesgo, en base al proceso denominado se-
curitización. Este proceso de innovación financiera estuvo desarrollándose
en mercados sombra a la par que los mecanismos de regulación fallaron en
su papel de preservar la estabilidad del sistema en general, pues estos títulos,
por ejemplo el mercado “over the counter OTC”, no tienen regulación alguna.
Un mercado financiero globalizado e interconectado como el actual exige co-
ordinación e interactividad de los organismos y mecanismo reguladores, ya
que por sí solo no es capaz de autorregularse.

–189–
Recomendaciones

La crisis financiera reciente demuestra que la autorregulación no funciona,


por ello se vuelve necesario rediseñar la estructura reguladora actual. Un sis-
tema regulatorio que funcione debería disponer de múltiples reguladores, ten-
dría que existir uno por cada uno de los mercados: seguros, bolsas de
valores, Bancos. Adicionalmente, cabría la necesidad de un regulador que
vigile la estabilidad general del sistema financiero y en última instancia, podría
ser necesario que exista otro que vele por la seguridad de los productos que
venden las instituciones financieras. Si bien no es suficiente con que existan
los Organismos que se encarguen de estas actividades, el hecho de contar
con una estructura más definida proporciona mayor formalidad y eficacia al
momento de intervenir o de alarmar al sistema frente a posibles problemas
sistémicos.

Lo sucedido en décadas pasadas y lo más reciente ilustra el hecho que sin


una regulación general, la regulación no es respetada. Esto, debido a que los
capitales se irán a los países menos regulados, que podría generar una serie
de externalidades a través de los efectos contagios de diversa índole. En este
sentido, es primordial que exista un sistema de regulación mundial coordi-
nado, para evitar cualquier fragmentación y segmentación del sistema fi-
nanciero global. Este punto exige que haya una norma general para todos
los países, lo cual podría alcanzarse si el punto anterior se hace factible, pues
con una estructura de regulación diferente, podrían generarse normas
blandas de mayor alcance.

Además, está claro que contar con información es fundamental para el fun-
cionamiento de un sistema, en tanto que el mercado financiero pueda incen-
tivar a que exista transparencia, se debería buscar un equilibrio entre los
costos y los beneficios de reunir, analizar y dar a conocer la información. Dado
que los recientes eventos de la crisis financiera internacional demuestran que
las asimetrías en la información son un factor para el contagio y producen ex-
ternalidades negativas a lo largo de la cadena de intermediarios financieros
(en casos como cuando esta información no es revelada o simplemente no
es recogida) prueba que el Estado es en muchos casos quien debe intervenir
y exigir que se publique y se dé acceso a la información.

–190–
La implementación de reformas a los Organismos reguladores del sistema fi-
nanciero, fruto de lo sucedido en estos últimos tres años con la crisis fi-
nanciera, pueden ser primordiales para el desarrollo de la regulación. Si bien,
varias han sido las reformas, que van desde la modificación de los estándares
de capital bancario de Basilea hasta la implementación de un Consejo de Es-
tabilidad Financiera. Si los sistemas de regulación no se modernizan y em-
piezan a tomar las innovaciones financieras como oportunidades para
implementar mecanismos de regulación innovadores, el colapso de nuevos
sectores podría ser algo no lejano. Por ello es vital que la innovación vaya a
la par en ambas vertientes, tanto desde la parte regulada como del regulador.

–191–
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–198–
Anexos
Anexo 1
CRONOLOGÍA DE LOS PRINCIPALES ACUERDOS NEGOCIADOS EN EL BCBS

Acuerdo Descripción
En él se fijaron las primeras recomendaciones para los Bancos con presencia in-
ternacional. Se aceptó que tanto los supervisores del país de origen como del país
Concordato de de acogida tenían competencias en la supervisión. Sin embargo, se recomendaba
1975 que fuera el supervisor del país de acogida el que asumiera una mayor respon-
sabilidad. Para facilitar la supervisión, sería necesaria la transmisión de informa-
ción entre supervisores y la confidencialidad de la misma.

Estableció el principio de supervisión en origen sobre una base consolidada. Si el


supervisor de acogida no reconoce al supervisor de un país de origen, entonces
Concordato puede impedir el establecimiento de un Banco extranjero o aumentar sus exigen-
Revisado cias. Y al revés, si el supervisor de origen no reconoce al supervisor de destino,
de 1983 puede recomendar al Banco que no se establezca en ese territorio. Este doble
control es el que se denominó «supervisión clave dual

Esta nueva reforma estuvo motivada por la quiebra del Banco de Crédito y Co-
mercio Internacional en 1991. El BCCI eludió la supervisión consolidada mediante
la creación de dos empresas matrices, aparentemente independientes: una en las
Islas Caimán y otra en Luxemburgo. Así, Luxemburgo y las Islas Caimán asu-
Estándares mieron la supervisión en origen de un gran grupo internacional que operaba bási-
Mínimos de 1992 camente en terceros países. El secreto bancario de estos dos territorios impidió
la aplicación efectiva de la supervisión en origen. Los Estándares Mínimos de 1992
hicieron frente a esta situación y reforzaron las grandes líneas ya establecidas en
el Concordato Revisado de 1983: supervisión consolidada en origen, «supervisión
clave dual» e intercambio de información.

Su nacimiento está muy ligado a dos grandes acontecimientos: la crisis de la deuda


de los años 80 y la fuerte caída de bolsa del martes negro, el 19 de octubre de 1987.
Se negoció inicialmente en el seno del G-10 y fue finalmente aprobado a finales de
1987. Aunque no es legalmente vinculante, los países firmantes se comprometen a
adoptarlo en su legislación nacional. Adicionalmente, más de 110 países lo han
asumido de forma voluntaria. Los dos objetivos básicos que persigue son:
Acuerdo de a) Garantizar un adecuado nivel de solvencia. Para ello se exige que los Bancos
Capital de 1988 mantengan unos recursos propios iguales o mayores al 8 por 100 de sus ac-
(Conocido como tivos de riesgo ponderados. Las ponderaciones son crecientes con el nivel de
Acuerdo de riesgo: 0 por 100 para el riesgo soberano, 20 por 100 para los créditos inter-
Basilea I) bancarios, 50 por 100 para el crédito hipotecario y 100 por 100 para el riesgo
frente a empresas.
b) Garantizar unas condiciones equilibradas de competencia entre Bancos que
compiten en los mercados internacionales ya que este coeficiente es común
para todos los países que adoptan el Acuerdo.

Fuente: Sanz, Alberto (2002), Comité de Supervisión Bancara de Basilea


Elaboración: Julio López

–199–
Anexo 2
RESUMEN DE LOS PRINCIPIOS BáSICOS
PARA UNA SUPERVISIóN BANCARIA EFICAz

• Principio 1 – Objetivos, independencia, potestades, transparencia y cooperación:


todo sistema eficaz de supervisión bancaria debe contar con atribuciones y objetivos claros
para cada autoridad que participe en la supervisión de los Bancos. Cada una de ellas de-
berá contar con independencia operativa, procesos transparentes, un buen gobierno cor-
porativo y recursos adecuados y deberá hacerse responsable del desempeño de sus
funciones. También ha de existir un marco jurídico apropiado para la supervisión bancaria,
con normas relativas a la autorización de las instituciones bancarias y a su supervisión con-
tinua, potestades para asegurar el cumplimiento de la ley así como la seguridad y solidez
y protección legal para los supervisores. Debe haber mecanismos para el intercambio de
información entre los supervisores que permitan preservar el carácter confidencial de la
misma.
• Principio 2 – Actividades permitidas: deben definirse claramente las actividades que
pueden desarrollar las entidades autorizadas a operar como Bancos y sujetas a supervisión
y debe controlarse en la medida de lo posible el uso de la palabra “Banco” como razón social.
• Principio 3 – Criterios para la concesión de licencias: la autoridad encargada de con-
ceder las licencias debe tener potestad para fijar criterios y rechazar las solicitudes que no
cumplan con las normas establecidas. Como mínimo, el proceso de autorización debe eva-
luar la estructura de propiedad y el buen gobierno del Banco y del grupo al cual pertenece,
que incluye la adecuación e idoneidad de sus consejeros y altos directivos, su plan es-
tratégico y operativo, sus controles internos y gestión del riesgo, así como la evolución pre-
vista de su situación financiera, incluida su base de capital. Cuando el propietario u
Organismo matriz del Banco propuesto sea extranjero, deberá obtenerse el consentimiento
previo del supervisor del país de origen.
• Principio 4 – Cambio de titularidad de participaciones significativas: el supervisor
tiene potestad para examinar y rechazar propuestas para transferir participaciones signi-
ficativas o de control, tanto si se poseen de modo directo como indirecto, en Bancos exis-
tentes.
• Principio 5 – Adquisiciones sustanciales: el supervisor tiene potestad para analizar,
basándose en criterios prescritos, las adquisiciones o inversiones sustanciales que realice
un banco, incluida la realización de operaciones transfronterizas, para confirmar que la es-
tructura del grupo o de la empresa no expone al banco a riesgos innecesarios ni obstaculiza
la supervisión eficaz.
• Principio 6 – Suficiencia de capital: el supervisor debe imponer a los Bancos requeri-
mientos mínimos de capital que reflejen los riesgos que estos asumen y debe definir los
componentes del capital si se tiene en cuenta la capacidad de estos para absorber pérdi-
das. Al menos en el caso de Bancos con actividad internacional, estos requerimientos no
pueden ser inferiores a los que establece el Acuerdo de Basilea aplicable.
• Principio 7 – Proceso para la gestión del riesgo: los supervisores deben tener constan-
cia que los Bancos y grupos bancarios cuentan con un proceso integral de gestión de ries-
gos (que incluya la vigilancia por el Consejo y la alta dirección) para identificar, evaluar,
vigilar y controlar o mitigar todos los riesgos sustanciales y para evaluar la suficiencia de
capital global con respecto a su perfil de riesgo. Estos procesos han de ser proporcionales
a las dimensiones y complejidad de la institución.
• Principio 8 – Riesgo de crédito: los supervisores deben tener constancia que los Bancos
cuentan con un proceso para la gestión del riesgo de crédito que

–200–
• Principio 9 – Activos dudosos, provisiones y reservas: los supervisores deben tener
constancia que los Bancos establecen y cumplen políticas, prácticas y procedimientos ade-
cuados para gestionar activos dudosos y para evaluar la suficiencia de sus provisiones y
reservas.
• Principio 10 – Límites de exposición a grandes riesgos: los supervisores deben tener
constancia de que el banco cuenta con políticas y procesos que permitan a la dirección
identificar y gestionar las concentraciones en el seno de la cartera y también deben fijar
límites prudenciales que restrinjan las posiciones del Banco frente a una misma contraparte
o grupo de contrapartes vinculadas.
• Principio 11 – Posiciones con partes vinculadas: a fin de evitar abusos al mantener
posiciones (tanto dentro como fuera de balance) con partes vinculadas y para resolver
cualquier conflicto de intereses, los supervisores deben establecer requisitos para que
aquellos Bancos que mantienen posiciones con personas físicas o jurídicas vinculadas lo
hagan con total imparcialidad, que dichas posiciones puedan ser controladas eficazmente,
que se adopten medidas para controlar o mitigar riesgos y que el reconocimiento contable
de pérdidas en dichas posiciones se realice con políticas y procesos estándar.
• Principio 12 – Riesgo país y riesgo de transferencia: los supervisores deben tener cons-
tancia que los Bancos cuentan con políticas y procesos adecuados para identificar, cuan-
tificar, vigilar y controlar el riesgo país y el riesgo de transferencia en sus préstamos e
inversiones internacionales y para mantener un nivel de reservas adecuado para dichos
riesgos.
• Principio 13 – Riesgos de mercado: los supervisores deben tener constancia que los
Bancos cuentan con políticas y procesos para identificar, cuantificar, vigilar y controlar con
precisión los riesgos de mercado; los supervisores deben tener potestad para imponer
límites y/o exigencias de capital específicos para las exposiciones al riesgo de mercado,
cuando esté justificado.
• Principio 14 – Riesgo de liquidez: los supervisores deben tener constancia que bancos
cuentan con una estrategia para gestionar el riesgo de liquidez que incorpora el perfil de
crédito de la institución, con políticas y procesos prudenciales para identificar, cuantificar,
vigilar y controlar el riesgo de liquidez y para poder gestionar diariamente la liquidez. Los
supervisores exigen que los Bancos cuenten con planes de contingencia para afrontar prob-
lemas de liquidez.
• Principio 15 – Riesgo operacional: los supervisores deben tener constancia que los Ban-
cos cuentan con políticas y procesos de gestión de riesgos para identificar, evaluar, vigilar
y controlar/mitigar el riesgo operacional. Estas políticas y procesos han de ser propor-
cionales a las dimensiones y complejidad del Banco en cuestión.
• Principio 16 – Riesgo de tipos de interés en la cartera de inversión: los supervisores
han de tener constancia que el Banco cuenta con sistemas eficaces para identificar, cuan-
tificar, vigilar y controlar el riesgo de tipos de interés en la cartera bancaria, incluyendo una
estrategia bien definida aprobada por el Consejo y puesta en práctica por la alta dirección,
proporcional al tamaño y complejidad de dicho riesgo.
• Principio 17: Control y auditoría internos: los supervisores deben tener constancia que
los Bancos cuentan con controles internos acordes al tamaño y complejidad de su actividad.
Dichos controles deben incluir normas claras sobre delegación de autoridad y responsabili-
dades; segregación de las funciones que implican el compromiso del Banco, el desembolso
de sus fondos y la contabilidad de sus activos y pasivos; conciliación de estos procesos;
protección de los activos del Banco; y funciones independientes de auditoría interna y de
cumplimiento para comprobar la observancia de estos controles, así como de la legislación
y regulación aplicables.

–201–
• Principios 18: Utilización abusiva de servicios financieros: los supervisores deben
tener constancia que los Bancos cuentan con políticas y procesos adecuados, con inclusión
de normas estrictas sobre el conocimiento de la clientela (“know-your-customer” o KYC),
que promuevan normas éticas y profesionales de alto nivel en el sector financiero e impidan
que el Banco sea utilizado, intencionalmente o no, con fines delictivos.
• Principio 19 – Enfoque supervisor: un sistema eficaz de supervisión bancaria exige que
el supervisor desarrolle y mantenga un profundo conocimiento sobre las operaciones de
los Bancos por separado y de los grupos bancarios, así como del sistema bancario en su
conjunto, centrándose en la seguridad y solidez y en la estabilidad del sistema bancario.
• Principio 20 – Técnicas de supervisión: un sistema eficaz de supervisión bancaria debe
incluir tanto supervisión in situ como a distancia, además de contactos periódicos con la
gerencia del Banco.
• Principio 21 – Informes de supervisión: los supervisores deben contar con los medios
necesarios para obtener, revisar y analizar los informes prudenciales y estadísticos de los
Bancos, tanto a título individual como en base consolidada, con el fin de verificarlos indepen-
dientemente, ya sea a través de inspecciones in situ o con la ayuda de expertos externos.
• Principio 22 – Contabilidad y divulgación: los supervisores deben tener constancia que
cada Banco mantiene registros adecuados conforme a las políticas y prácticas contables
ampliamente aceptadas internacionalmente y que publica con regularidad información que
refleja razonablemente su situación financiera y su rentabilidad.
• Principio 23 – Potestades correctivas del supervisor: los supervisores deben contar
con una gama adecuada de herramientas de supervisión que les permita aplicar medidas
correctivas oportunas. Esto incluye la capacidad de revocar, cuando sea necesario, licen-
cias bancarias o recomendar su revocación.
• Principio 24 – Supervisión consolidada: para la supervisión bancaria resulta esencial
que los supervisores lleven a cabo su labor en base consolidada para todo el grupo ban-
cario, mediante un adecuado seguimiento y, cuando corresponda, aplicar normas pruden-
ciales a todos los aspectos de las actividades que el grupo realiza a escala mundial.
• Principio 25 – Relación entre el supervisor de origen y el de destino: la supervisión
transfronteriza consolidada exige la cooperación y el intercambio de información entre los
supervisores del país de origen y aquellos otros con competencias dentro del grupo ban-
cario, en especial las autoridades de supervisión del país de acogida. Los supervisores
bancarios deben exigir que las operaciones locales de Bancos extranjeros se lleven a cabo
en virtud de las mismas normas que se aplican a las entidades locales.

Fuente: Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, 2006b


Elaboración: Julio López

–202–
Análisis de la sostenibilidad
de la rehabilitación del Centro Histórico
de Quito, ejecutada entre 1989 y 2009

Autora: Paulina Burbano de Lara

Director: Raúl Daza M.

Quito, octubre de 2011


Resumen

La continua inversión pública en la rehabilitación del Centro Histórico de Quito


ha logrado preservar el patrimonio cultural de la ciudad. Sin embargo, es
necesario determinar si la gestión realizada a lo largo de estos últimos 20
años en el proceso de rehabilitación del núcleo del área central ha sido
sostenible y si es así, identificar los factores técnicos, regulatorios, imposi-
tivos, financieros y subsidios que lo hicieron posible.

El presente estudio, a través de una metodología analítico/sintética, se aden-


tra en documentos técnicos reales recogidos mediante inspección física, in-
formación cuantitativa y cualitativa para realizar un análisis objetivo de la
sostenibilidad de la rehabilitación del Centro Histórico entre 1989 y 2009, me-
diante la consideración de aspectos urbanísticos, económicos y sociales.

La temática es abordada de manera integral, con una mirada profunda hacia


los procesos de descentralización y gobiernos locales, la revitalización y el
entorno urbano y las ciudades sostenibles, con la intención de aportar al pro-
ceso de sostenibilidad desde el compartir principios y recomendaciones para
el Centro Histórico de Quito aplicables a otros centros del país.

Palabras clave: Estado de preservación, demanda inmobiliaria, inversión pri-


vada, gestión pública, percepción del Centro Histórico.
Introducción

El Distrito Metropolitano de Quito, una ciudad de 2,2 millones de habitantes,


se caracteriza por la presencia del Centro Histórico de Quito, declarado por
la UNESCO en 1978 Patrimonio Cultural de la Humanidad.

El Quito español, bautizado como San Francisco de Quito, se desarrolló a


partir del Centro Histórico, área en donde se concentraban las distintas ac-
tividades económicas de un modelo de economía agrario, donde el centro
era el espacio cohesionador de los intereses de las élites que controlaban el
sistema económico.

Paulatinamente, con el crecimiento demográfico, el fortalecimiento del capi-


talismo y del mercado interno nacional vertebrado por el ferrocarril, se dieron
importantes transformaciones en el Centro Histórico. En la década de 1930,
las clases altas del centro de la ciudad se desplazaron al norte y los espacios
del centro fueron ocupados por inmigrantes de las provincias vecinas. La
parte antigua de la ciudad conservó su traza original y su arquitectura colonial,
pero se introdujeron nuevos usos en esta zona.

A partir de los años 60, el abandono del área central por parte de residentes,
instituciones y comercios de prestigio se intensificó, convirtiéndose en una
zona degradada y en continuo proceso de evidente deterioro, con altos
índices de delincuencia, viviendas en estado precario, edificios y áreas públi-
cas descuidadas y ocupación de espacios públicos por comerciantes.

Las edificaciones patrimoniales abandonadas se redistribuyeron para resi-


dencia y comercio de bajo nivel y los espacios públicos se ocuparon para ac-
tividades comerciales, produciéndose así una sobreocupación del área y por
ende, un deterioro generalizado que incidió en el surgimiento de problemas
sociales profundos.

Paralelamente, al darse un decaimiento del uso del núcleo central para resi-
dencia y comercio de alto nivel, los edificios que albergaban colegios, institu-
ciones de gobierno, comunidades religiosas fueron abandonados también,
debido a la falta de recursos para mantenerlos y las familias e individuos que
habitaban el lugar, optaron por otros sectores de la ciudad para vivir y realizar
sus actividades laborales.

–207–
Mientras decaía la demanda por el uso de los espacios patrimoniales, decaían
también los precios de estos bienes inmuebles. El deterioro generalizado del
centro llevó a que este sea considerado obsoleto económicamente por el es-
tado en el cual se encontraban sus edificaciones, pues estas llegaron a costar
menos que la tierra, lo cual significó que en algunos casos se dieran procesos
de intervención muy mal guiados e incluso demoliciones no autorizadas. Así,
la “modernización” del siglo xx devaluó el Centro Histórico de Quito.

La concepción de la ciudad en esos años marcó una ruptura socio-espacial;


mientras en el norte se localizarían “barrios jardines” diseñados con viviendas
de alta calidad para una población acomodada y de clase media, al sur se
preveía la instalación de una zona industrial rodeada por barrios obreros y
para una población de clase media baja. En el centro permanecería la zona
comercial, edificios históricos y el centro de gobierno, mientras que el legisla-
tivo y municipal se trasladarían un poco más al norte.

Así conceptualizada la ciudad, el Centro Histórico fue perdiendo su predomi-


nancia. Sin embargo, la noción de “centro histórico” como referente de la his-
toria del país, surgió alrededor de los años cuarenta y fue formulada por
Jacinto Jijón y Caamaño. El surgimiento de esta noción implicó la asignación
de un determinado valor simbólico al espacio central de la ciudad.

Para adentrarse aún más en el análisis es necesario mencionar algunas ca-


racterísticas constitutivas complementarias a las ya expuestas, que permiten
comprender lo que actualmente es el Centro Histórico de Quito.

Según el Plan Maestro de 1989-1991, el Centro Histórico de Quito (CHQ)


comprende 308 manzanas, en un área bruta de 380,59 has. En esta zona
existen 5.161 predios, 19 predios por manzana en promedio, con un área
aproximada de 525 m² cada una.

El Centro Histórico contiene un núcleo central conformado por 84 manzanas


que cumple un papel rincipalmente administrativo, comercial y de servicios
múltiples. Consiste en una trama regular cuadriculada y está comprendido
entre las calles Imbabura, Montufar, Manabí y Av. 24 de Mayo. En este tejido
urbano del núcleo central confluyen funciones y actividades con diversa in-
tensidad, a través de un sistema de calles y plazas.

Este núcleo central constituye uno de los elementos de mayor interés dentro
de la ciudad de Quito, atribuido a la presencia de iglesias, plazas, museos y

–208–
monumentos patrimoniales, pilar fundamental en la identidad de la ciudad.
Este ha estado sujeto durante al menos veinte años a un continuo proceso
de rehabilitación, caracterizado por una fuerte inversión pública.

A partir de la declaratoria de Patrimonio Cultural de la Humanidad en 1978,


la ciudad emprendió un serio proceso de rehabilitación del Centro, cuyo punto
de partida fue la formulación del inventario de bienes patrimoniales al cual le
sucedieron en los últimos 30 años esfuerzos continuos de rehabilitación de
iglesias y plazas, regeneración de calles y aceras, reubicación del comercio
minorista, construcción de parqueaderos, centros culturales y desarrollo de
vivienda, comercio y hotelería con una moderada participación de inversio-
nistas privados. Este esfuerzo significó a su vez la creación de la institucionali-
dad necesaria a través del Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural de
Quito (FONSAL) y la Empresa del Centro Histórico.

Luego de veinte años de inversión pública sostenida, es importante determi-


nar la sostenibilidad del proceso de rehabilitación del Centro Histórico de
Quito. De acuerdo con el diagnóstico y análisis del proceso de rehabilitación
del núcleo central del Centro Histórico de Quito, desde las tres perspectivas:
urbana, económica y social, realizados por la autora, se puede afirmar que
este ha traído beneficios para la ciudad y el país desde la perspectiva cultural
y de preservación de la identidad. Sin embargo, la sostenibilidad de los pro-
cesos de rehabilitación del Centro Histórico se ve amenazada por la actual
predominancia de un centro monofuncional comercial y de servicios, depen-
diente de flujos externos y con una incipiente dinámica interna.

Además es pertinente considerar que a pesar de las inversiones realizadas


para la rehabilitación del Centro, estas poco han incidido en las mejoras so-
ciales dirigidas a la población residente.

Para hablar de un proceso de rehabilitación sostenido es necesario que exista


primeramente un modelo de acción coordinado entre el gobierno local, la in-
versión privada, la comunidad en general: moradores, comerciantes y usua-
rios del Centro, afianzar la presencia del sector público en la intervención,
canalizar la intervención en la zona con un enfoque integral que garantice re-
sultados óptimos de los procesos y su perdurabilidad en el tiempo y revertir
las condiciones de inequidad que prevalecen en el sector. Acciones integrales
e integradas que respondan a políticas urbanas sobre aéreas patrimoniales
como componentes dinámicos de la urbe, son imprescindibles.

–209–
Como en todo proceso de regeneración urbana, existen varios frentes involu-
crados: el urbanístico, el económico y el social; una correcta armonía entre
los tres es determinante para la sostenibilidad del proceso.

La rehabilitación del Centro Histórico de Quito ha sido estudiada más desde


la perspectiva arquitectónica y urbana y muy poco desde la perspectiva
económica. Para garantizar que no se dé un proceso cíclico en el cual el Cen-
tro Histórico de Quito vuelva a caer en una curva de evidente deterioro, es
necesario identificar factores de éxito y definir políticas que avalen el proceso
de rehabilitación y que garanticen su sostenibilidad, considerando que los
fondos de inversión pública en la rehabilitación son cada vez más reducidos.

El objetivo de este estudio es determinar si la gestión realizada a lo largo de


estos 20 años como parte del proceso de rehabilitación del Centro Histórico
de Quito en el núcleo del área central, es sostenible e identificar los factores
técnicos, regulatorios, impositivos, financieros y subsidios que lo han hecho
posible.

Para ello fue necesario:


a) Identificar los factores sociales y económicos que han contribuido a un pro-
ceso de desarrollo y preservación sostenido del Centro Histórico de Quito;
b) Analizar cómo estos factores han contribuido al desarrollo y preservación
del Centro Histórico de Quito; c) Identificar intervenciones del gobierno que
promuevan y apoyen la sostenibilidad del proceso de desarrollo y preser-
vación del Centro Histórico de Quito;
d) Identificar principios y recomendaciones que puedan reforzarse e incluso
aplicarse en otros centros históricos del país.

El área del presente estudio se limita al núcleo central del Centro Histórico
de Quito, parroquia González Suárez, zona incluida en la Declaratoria de Pa-
trimonio Cultural de la Humanidad. Al ser la Declaratoria de Ciudad Patrimonio
de 1978, la fecha en la cual no se habían realizado estudios exhaustivos, se
utilizó como referencia para el análisis el Plan Maestro de 1989.
El diagnóstico y análisis de la sostenibilidad de la rehabilitación del Centro
Histórico de Quito, ejecutados entre 1989 y 2009 se plantean para responder
a las siguientes interrogantes:

A. ¿Es el Centro Histórico de Quito una zona bien preservada, donde con-
fluyen armónicamente residencia, comercios, servicios y gobierno?
B. ¿Aportan las inversiones públicas y privadas en el Centro Histórico de
Quito retornos competitivos (plusvalía)?

–210–
C. ¿Cuáles son los factores que le han dado sostenibilidad al proceso de re-
habilitación del Centro Histórico de Quito?
D. ¿Cuáles son los programas de gobierno que iniciaron el proceso de reha-
bilitación y cuáles de ellos siguen vigentes?

La autora considera que la intervención pública en el núcleo central del Centro


Histórico de Quito, llevada a cabo durante los años 1989 y 2009 por parte de
la municipalidad, ha promovido la inversión privada, caracterizada por un no-
table mejoramiento de las estructuras físicas y transformaciones favorables
de la cultura de uso de los espacios públicos, lo cual ha incidido significativa-
mente en la eliminación de comportamientos sociales negativos y se ha con-
vertido en un incentivo para la inversión privada en la zona.

Y afirma “la autosustentabilidad en la preservación del Centro Histórico de


Quito se logra cuando esta zona de la ciudad se vuelve atractiva para distintas
actividades de gobierno, actividades económicas y actividades residenciales.”
A lo largo del desarrollo del estudio se irán confirmando o negando estás afir-
maciones.

Metodología de trabajo
La metodología que se utilizó es una metodología descriptiva, dirigida a pre-
sentar y analizar información sobre la situación actual del Centro Histórico, lo
cual permitió determinar la sostenibilidad del proceso seguido en su rehabili-
tación.

Para el procesamiento y análisis de la información recopilada, se recurre al


método analítico-sintético. Mediante este, se realizó una investigación global
de todos los aspectos relevantes que caracterizan el proceso de rehabilitación
del Centro Histórico de Quito, el mismo que posibilitó el análisis y posterior
fundamentación de la sostenibilidad del proceso. Se utilizó la información se-
cundaria que existe sobre el tema, principalmente documentos producidos
por el Ilustre Municipio de Quito y por los Organismos nacionales e interna-
cionales que trabajan el tema de patrimonio.

Las fuentes de información primaria fueron:


– Descripción con datos técnicos reales recogidos mediante inspección física
de la parroquia González Suárez.

–211–
– Información cuantificable recolectada mediante encuestas aplicadas en el
área.
– Información cualitativa procedente de grupos focales/entrevistas realizadas
a actores locales interesados.

Para completar este nivel de análisis se realizaron entrevistas a diferentes


grupos de actores que se detallan a continuación:

– Dueños/as de propiedades en el centro histórico


– Dueños/as de negocios en el centro histórico
– Empleados/as públicos de elección popular
– Empleados/as municipales (profesionales)
– Profesionales convencidos de la conservación del patrimonio
– Líderes comunitarios
– Residentes

–212–
CAPíTuLo I
Fundamentación teórica

La Gestión de los gobiernos locales en la revitali-


zación urbana
Descentralización y gobiernos locales

En las ciudades capitales de América Latina de la década del 40 se evidenció


un movimiento de cambio político, caracterizado por el surgimiento de insti-
tuciones y grupos locales con poder y autoridad, fruto del declive de las apli-
caciones de la teoría de la modernización. En este contexto se generaron
procesos de descentralización1. En estos, las ciudades se posicionan como
escenarios en los cuales promover el “buen vivir” y los gobiernos locales se
reconocen como actores importantes y determinantes del desarrollo local.

Paralelamente, “la urbanización de América Latina después de 1944 fortaleció


la influencia nacional de las ciudades capitales”2, dándoles mayor protago-
nismo en la gestión pública, pero siempre atada a los intereses y agendas
nacionales.

Sin embargo, como señala David J. Myers, las municipalidades de Lati-


noamérica permanecieron débiles y dependientes del gobierno central hasta
los años 80.

A partir de los años 80, el rol de los gobiernos locales y la importancia de los
municipios y alcaldías dieron un giro importante en América Latina. Particu-

1 Cfr. Myers, David J., The Dynamics of Local Empowerment: An Overview, Capital City Politics in Latin
America, Democratization and Empowerment, p.12
2 Id.

–213–
larmente en el caso de las ciudades capitales, el gobierno local se convirtió
en la segunda fuerza política del país, motor de desarrollo económico y fuente
de liderazgo.

Las principales funciones de los municipios estuvieron inicialmente limitadas


a la construcción de infraestructura y a la provisión de servicios, pero paulati-
namente estos se convirtieron en gestores del desarrollo integral de las ciu-
dades y sus regiones de influencia.

En el Ecuador, durante la misma década, los gobiernos locales tomaron roles


protagónicos en la gestión de los territorios bajo su jurisdicción. Particular-
mente en las grandes ciudades Quito, Guayaquil y Cuenca, las principales
responsabilidades de inversión pública en agua potable, alcantarillado, vías,
mercados, terminales terrestres etc., fueron asumidas por las municipali-
dades. El gobierno central, a través del Banco del Estado (hoy Banco de De-
sarrollo del Ecuador) proveyó a los gobiernos locales de los fondos
necesarios para asumir los roles antes mencionados y trabajó activamente
en desarrollar capacidad técnica e institucional para que pudieran liderar el
desarrollo de sus ciudades. Las ciudades más pequeñas, debido a las defi-
ciencias técnicas internas requirieron de mayor soporte para asumir estos
roles y en algunos casos, estos no han sido totalmente asumidos hasta el día
de hoy.

A fines de los 80, el Banco del Estado recibió fondos por aproximadamente
300 millones de dólares, provenientes del Banco Mundial y el Banco Intera-
mericano de Desarrollo, destinados a la inversión pública a través de gobier-
nos locales y provinciales, lo cual acentuó los roles de estos en el desarrollo
nacional.

En el caso de Quito, el Municipio, a más de asumir el desarrollo de la inversión


social y de promover la mejora en la calidad de vida de la población, acogió
el reto de mantener el patrimonio consignado dentro del Centro Histórico de
Quito, lo cual se evidenció con la creación del Fondo de Salvamento, acción
que claramente era de interés nacional.

A nivel local, la gestión de desarrollo “busca convertir a la sociedad en: a) una


sociedad equitativa e incluyente, que respete la diversidad cultural, se comu-
nique y aprenda; b) una sociedad con un territorio eficazmente ocupado en
términos de equidad y sostenibilidad ambiental; c) una sociedad con una
economía productiva y diversificada, que proporcione bienestar a la población

–214–
en su conjunto; y, d) una sociedad con una cultura política ciudadana, fruto
de la interacción público-privada, que, a través de un proyecto político y cul-
tural de ciudad – región, haga posible la construcción democrática de lo
público.”3

El proceso de gestión local debe ser adecuadamente planificado si se toma


en cuenta la interacción de la ciudad con el país y la región, dentro del marco
de la globalización. De esta planificación deben surgir los requerimientos de
inversión pública y la correcta asignación de recursos.

A partir de una adecuada planificación urbana y de una eficiente inversión


pública, “los gobiernos locales deben convertirse en promotores de la pro-
ductividad competitiva”4, que mediante el uso de sus recursos humanos, in-
fraestructura y servicios sean procuradores de condiciones favorables para
atraer inversiones privadas nacionales y extranjeras.

Un factor adicional fundamental para una buena gestión urbana local es el


fortalecimiento y creación de la institucionalidad adecuada a los planes y
proyectos definidos como prioritarios.

Un proyecto urbano sin institucionalidad de gestión es una idea sin posibilidad


de concreción. Una estructura de gestión sin un proyecto urbano se parece
a un navío sin rumbo.5

Finalmente, la concreción de acciones debe ser consensuada entre los ac-


tores sociales y abordados de manera consistente en el tiempo.

Entorno urbano y revitalización

La confluencia de atributos culturales y políticos en el entorno urbano está


asociada a la idea de mantener el “status quo”.

El entorno construido posee atributos culturales y políticos que las autori-


dades explotan para dar legitimidad a su poder (Kostof 1991; zukin 1997).
Los gobiernos de América Latina han usado el entorno construido para este

3 Moncayo, G., Paco, Primer Congreso Latinoamericano de Ciudades y Gobiernos Locales: Experien-
ciamérica, El libro del poder local, tomo 2, ed. Empresa privada y desarrollo local, Quito, pp. 56-57
4 Id.
5 Rojas, Eduardo, Volver al centro. La recuperación de áreas urbanas centrales, ed. Banco Interameri-
cano de desarrollo, p. 25

–215–
fin desde la época de la independencia. Hasta el siglo xx, las élites políticas
renovaban las capitales con el afán de proyectar símbolos políticos.6

Específicamente, al tomar como referencia a Schneider (1991) la capacidad


de las edificaciones y de las formas urbanas de trasmitir visiblemente las
preferencias de un determinado líder político, de unir intereses de diferentes
grupos e individuos y de comunicar significados de identidad nacional, moder-
nidad, orgullo y poder, dieron lugar a la gestión de los gobiernos nacionales
y locales sobre estas, con una concentración inicial sobre su capacidad de
trasmitir mensajes del poder público sobre la economía”.

Con la incorporación de conceptos como el régimen de la ley, el fortaleci-


miento de la institucionalidad, la equidad, los derechos humanos, alrededor
de los años 50, la capacidad del construido entorno urbano para demostrar
eficiencia y significados políticos nacionales, perdió valor. Fue necesario en-
tonces convertir a las ciudades capitales en lo que Castells (1987) llama “es-
cenarios en los cuales proveer y garantizar un adecuado nivel de vida y a los
gobiernos locales en los actores principales del cambio”.

Por ello, los municipios y alcaldías tienen la responsabilidad de, basados en


el entorno urbano, promover el desarrollo económico democrático de todas
las jurisdicciones a su cargo, mediante “una gestión y administración partici-
pativas de la ciudad en la cual la sociedad local se encuentre más próxima,
una definición de política urbana y social tendiente a reducir las distancias
económicas y sociales territoriales...”7

El proceso de revitalización o renovación urbana aparece entonces como “una


acción típica del desarrollo de la ciudades en las últimas dos décadas del siglo
xx en los países de América Latina. Es una forma de enfrentar el desafío del
desarrollo, según los preceptos del desarrollo sustentable, de la valoración de
la cultura local y, especialmente de los bienes patrimoniales”,8 orientada a re-
ducir la brecha entre los niveles de desarrollo de las zonas que conforman
una ciudad.

Si se toma como referencia a Wheeler (2003: 490), una revitalización urbana


implica preservar y renovar. Los fundamentos teóricos de la revitalización ur-
6 Id.
7 Cabildo de Montevideo Jornadas iberoamericanas de rehabilitación urbana, políticas, estrategias y
proyectos, , Montevideo, 28 al 30 de octubre de 1992, p. 53
8 Méndez, zancheti, Silvio, El financiamiento de la revitalización urbana en América latina: una revisión
de la teoría y la práctica post 1980, Seminario Financiamiento de los centros históricos de América
Latina y el Caribe, FLACSO, Quito, Ecuador, 2006, p. 77

–216–
bana serían la búsqueda del equilibrio entre la oferta y la demanda de nuevas
o reformadas construcciones en áreas urbanas obsoletas; los diversos tipos
de obsolescencia instalados en el área física, funcional, local y ambiental.

La dinámica de la revitalización está concebida entonces como un fenómeno


social, cultural y económico, con claros efectos sobre el mercado inmobiliario.

Ciudades sostenibles

Definir exactamente el significado de “ciudad sostenible” resulta difícil, dada


su intensa conexión con el contexto global. El “desarrollo urbano sostenible”
se define como el “desarrollo de largo plazo que incrementa el bienestar social
y ecológico de ciudades y Pueblos”9.Al tratarse de un desarrollo a largo plazo,
se puede afirmar que las ciudades deben moverse hacia la sostenibilidad. Y,
al considerar a las ciudades como entes dinámicos y a sus habitantes con
necesidades diversas y crecientes, el concepto “ciudad sostenible” es una
construcción permanente.

Varios factores influyen en la sostenibilidad urbana: el uso eficiente de la


tierra, la disminución del uso de vehículos, la mejora en el tránsito, el uso efi-
ciente de los recursos naturales, menos polución y desperdicios, restauración
de la conectividad con la naturaleza, buena vivienda y entorno, buen clima
social, economía dinámica, participación y empoderamiento comunitario y
preservación de la cultura y sabiduría locales. Hablar de una ciudad sos-
tenible, implica incorporar en el análisis cada uno de estos factores. Lograr
la sostenibilidad urbana demanda trabajar activamente en la trasmisión de
una visión común, con procesos participativos y democráticos de los actores
públicos y privados, ejecutar programas y proyectos integrales y sostenibles
que incluyan los factores antes citados y definir políticas apropiadas que
orienten el accionar de las diferentes entidades, permitan alcanzar los obje-
tivos propuestos e impidan el predominio de los intereses particulares.

Evaluación del marco teórico

El proceso de rehabilitación del Centro Histórico de Quito ha sido estudiado


en múltiples ocasiones como un fenómeno puramente arquitectónico y ur-
bano. Si bien el enfoque es válido, debido a la existencia de un inmenso pa-

9 Wheeler, Stephen, The City Readre, Planning Sustainable and Livable cities, 2003, p.490

–217–
trimonio construido y un rico patrimonio intangible, y a la confluencia de varios
usos en un entorno físico particular, es indispensable integrar en esta visión
la teoría sobre la descentralización y la acción pública propiciada por el Mu-
nicipio de Quito y aquella referente a la necesidad de construir ciudades
sostenibles.

El Centro Histórico de Quito conserva una fuerte centralidad administrativa,


educacional y de comercio popular, es la sede del gobierno nacional y local
y gran parte de la administración municipal se desarrolla en este espacio. La
función habitacional, aunque disminuida, sigue ocupando un importante lugar
en cuanto a usos. Los espacios públicos son escenarios de la vida cotidiana.
Las iglesias del centro son utilizadas y visitadas a diario y un gran porcentaje
de conventos cumple aún su función original. Además de los residentes, por
el centro transitan diariamente un número muchísimo mayor de usuarios.

El Centro Histórico es aún un receptor de parte de la migración de provincias.


En razón de los servicios, del costo del arrendamiento, de la economía po-
pular e informal existente, se convierte en la vivienda temporal o en el sitio
de trabajo de gran parte de esta población. La marginalidad es aún una reali-
dad dolorosa que coexiste en varios puntos del centro. La inseguridad es aún
una amenaza, igualmente la percepción de inseguridad. Existen aún proble-
mas de tránsito y congestión y no se tiene la accesibilidad deseada.

Las relaciones sociales y económicas generadas por los factores antes seña-
lados se regulan mediante la acción municipal, la cual está principalmente
orientada a generar ciudades en las cuales prevalezca un ambiente favorable,
de bienestar. Por lo tanto, entender la sostenibilidad de la rehabilitación del
Centro Histórico de Quito y asumirla, requiere considerar la participación del
colectivo que lo utiliza, mediante el análisis del patrimonio tangible e intangible
dentro del contexto social, económico y ambiental.

Además, existe gran reconocimiento dentro y fuera de Ecuador de la gestión


realizada durante algo más de dos décadas por la Municipalidad de Quito,
responsable de regular el funcionamiento de la ciudad, en este caso de una
parte de la misma, esta valoración de su gestión a nivel nacional e interna-
cional nos lleva a considerar la rehabilitación del Centro Histórico de Quito
como integral, como un proceso que va más allá de lo meramente arquitec-
tónico y urbanístico. Es necesario entonces incorporar un nivel superior de
análisis que considere integralmente la rehabilitación y cuya perspectiva sea
la sostenibilidad.

–218–
CAPíTuLo II
Nivel de preservación y entorno institucional
del Centro Histórico de Quito

Descripción del Centro Histórico de Quito


Desde el punto de vista geográfico, el CHQ está localizado en el “centro” del
valle de Quito y enclavado físicament en una cuenca protegida por sus cuatro
costados; fue el núcleo urbano originario de la ciudad. Con el paso del tiempo,
la ciudad se expandió hacia el norte y hacia el sur, y luego hacia los valles de
Los Chillos, Tumbaco y Pomasqui. A esto se agrega la centralidad de la ciu-
dad de Quito por su ubicación en la Línea Ecuatorial. Esta localización,
sumada a distintos fenómenos históricos, ha dado como resultado que la ciu-
dad se desarrolle provocando discontinuidades y rupturas, no solo físicas,
sino además sociales. Es, por lo tanto, necesario reconocer la existencia de
un “Quito del Centro”, un “Quito del Norte”, un “Quito del Sur” y un “Quito delos
Valles”, con sus propias personalidades y particularidades. Estas varias “ciu-
dades”, tienen su punto de encuentro y tensión en el Centro, en lo que fuera
el lugar del nacimiento de la ciudad, como se aprecia en el cuadro No. 1.

Concepción geográfica del Centro Histórico de Quito según


los planes de los gobiernos locales

El Municipio de Quito, a lo largo de los años de estudio del Centro Histórico,


ha realizado varias aproximaciones a una delimitación del área comprendida
dentro de él. Las más relevantes han definido políticas y planes de acción.

El Plan Maestro de 1989 – 1991

Según el plan Maestro de 1989, el área histórica de Quito está compuesta


por dos sectores:

• Sector UNO10 incluye los barrios González Suárez, San Marcos, La Loma,
San Roque, El Placer, La Chilena, Aguarico, La Colmena, Yavirac, El Sena,
10 Asimilable al núcleo central

–219–
San Sebastián, Chimbacalle, La Recoleta, San Blas, La Tola y La Alameda.
En el cuadro Nº 2, está el área de análisis a la cual se refiere el presente
estudio.

Cuadro Nº 1
EVOLUCIóN DE LA MANCHA URBANA EN QUITO

Fuente: AIQ-SUIM

–220–
Cuadro Nº 2
PLAN MAESTRO áREA HISTóRICA, QUITO

Fuente: Plan Especial del CHQ, 2003

• Sector DOS11, con los barrios de San Juan, América, Larrea, Mariscal Sucre,
Santa Clara, Belisario Quevedo, Colón, Alameda, El Ejido.

El sector UNO, comprende 308 manzanas, en un área bruta de 380,59 has.,


en la cual existen 5.161 predios (19 predios por manzana, promedio). El nú-
cleo del sector UNO, se conforma por 84 manzanas, cuyo papel es principal-
mente administrativo, comercial y de servicios múltiples.

Las 308 manzanas se dividen en tres áreas homogéneas: a) área homogénea


central, b) área homogénea del entorno y c) área homogénea relacionada.

11 Corresponde al período de crecimiento de las áreas aledañas al núcleo central que se construyeron
hacia 1940

–221–
Cada área está compuesta por cuatro sectores, diferenciadas por: estructura
edificada y su estado actual; estructura socio-económica; infraestructura vial;
topografía y paisaje urbano (natural y edificado).

a) área homogénea central: núcleo central conformado por los barrios


González Suárez, San Roque, La Chilena, San Blas, Aguarico, San Se-
bastián, La Loma y San Marcos.

Se caracteriza por tener una estructura consolidada, pero afectada por la den-
sificación creciente, congestionamiento circulatorio, disminución de espacios
públicos. Presenta un cuadro de progresivo deterioro, donde incluso se han
adaptado nuevas actividades que no conjugan con la estructura actual. Son
154 manzanas dispuestas en una trama cuadrangular, con un área neta de
137,42 has., y un área bruta total de 182,19 has., lo cual arroja un 24,57%
para infraestructura vial, áreas no ocupables y espacios públicos.

b) área homogénea de entorno: es el entorno inmediato del área homogénea


central y se caracteriza por su estructura consolidada, cuyo deterioro se ha
visto acentuado por la influencia de un excesivo equipamiento. Sectores como
San Roque, San Diego, el mercado Ipiales, el mercado Central, el Coliseo de
Deportes, el Terminal Terrestre, que son equipamientos no solo zonales, sino
de ciudad, entre otros menores, están destinados a educación, salud, gestión
y culto.

Consta de 133 manzanas, en una trama irregular debido a la topografía y


cuya extensión bruta total es de 151,69 has., que arroja un 23,79% para in-
fraestructura vial, áreas no ocupables y espacios públicos. En este grupo se
ubican las subáreas de: El Panecillo, Aguarico Alto, San Diego, El Placer, El
Tejar, San Juan, San Blas, La Tola y La Recoleta, como se especifican en el
cuadro Nº 3 de la siguiente página.

c) área homogénea relacionada: constituye dos sectores que se relacionan


indirectamente con el área histórica central. Se trata de los sectores de La
Colmena y la parte sur de El Panecillo, que forman el nexo entre el secto sur
occidental de la ciudad con el Centro Histórico. Esta trama urbana irregular
(por su topografía) está compuesta de 21 manzanas, las cuales tienen un
área neta de 19,19 has., y un área bruta de 46,71 has., de las cuales, el
57,38% del área corresponde a la infraestructura vial, áreas no ocupables y
espacios públicos.

–222–
Plan Especial del Centro Histórico del año 2003

Según el Plan Especial del Centro Histórico, este comprende una superficie
de 376 has., de protección edificada y 230 has., de superficie de protección
natural.

El área de protección edificada está conformada por dos zonas: el núcleo


central, que involucra alrededor de 54 has., y que corresponde al barrio
González Suárez; y el área periférica o envolvente barrial, que comprende
322 has., y que está formada por los barrios:

Alameda, San Blas, la vertiente sur de San Juan, El Tejar, San Roque, La
Chilena, El Placer, Aguarico, San Diego, San Sebastián, La Recoleta, La
Loma, San Marcos y La Tola. De un total de 284 manzanas, el núcleo posee
55 manzanas, mientras que la zona periférica 229 manzanas.

Cuadro Nº 3
PLAN MAESTRO REHABILITACIóN, QUITO

Fuente: Inventario del plan maestro, 1990

–223–
El área de protección natural del CHQ está constituida por las elevaciones
de El Panecillo, El Itchimbía, El Placer, las estribaciones centrales del Pichin-
cha y un segmento del Río Machángara.

De las 284 manzanas que componen el CHQ, 267 son edificadas y compren-
den 4.674 predios (4.286 inventariados). El CHQ tiene un área neta total de
264 has., construidas y un área bruta de 376 has., lo cual significa que 112
has. (que representa un 31% del total) están destinadas a espacio público,
infraestructura vial y áreas no ocupadas.

De los 3’049.292 m² construidos, el 49,76% es utilizado en vivienda, mientras


que el 50,24% restante tiene otros usos.

Las 284 manzanas edificadas contienen 4.674 predios, con un promedio de


16 predios por manzana y con un área media de 695 m² de construcción por
predio, que se visualiza en el cuadro Nº 4.

Cuadro Nº 4
MANzANAS EDIFICADAS EN EL CENTRO HISTóRICO

Fuente: Ilustre Municipio del Distrito Metropolitano de Quito

–224–
El espacio público es parte fundamental del área, es el elemento que con-
forma la estructura espacial urbana y le da al centro de la ciudad el carácter
de lugar de alta interacción social, donde calzadas, aceras, parques, plazas,
atrios, portales, escalinatas y andenes se articulan y dotan al Centro Histórico
de vitalidad.

En el caso del Centro de Quito, se articula el trazado con la topografía natural,


dando como resultado una base física de gran riqueza morfológica, visuali-
zada en el cuadro Nº 5.

Sobre el patrimonio edificado, se ha extraído del inventario arquitectónico,


que de las 4.286 edificaciones, 64 son catalogadas como monumentales. De
estas, 42% son de arquitectura religiosa y 58% de arquitectura civil.

Cuadro Nº 5
INVENTARIO ARQUITECTóNICO DEL CENTRO HISTóRICO

Fuente: Plan especial del CHQ, 2003

–225–
En este conjunto se encuentran edificios gubernamentales, 10 museos, 22
templos, 5 conventos entre otros, detallado en el cuadro Nº 6.

Cuadro Nº 6
EDIFICACIONES MONUMENTALES, RELIGIOSAS Y CIVILES

Fuente: Plan Especial del CHQ, 2003

–226–
Nivel de preservación del Centro Histórico de Quito

Dentro del proceso de rehabilitación del área histórica, la preservación de los


bienes patrimoniales; viviendas, iglesias, plazas, atrios, es un factor funda-
mental, ya que de su estado depende la concepción que se tiene del área.
De un estado de evidente deterioro surgirán procesos sociales de marcada
decadencia. De ahí que estudiar el estado de preservación de los bienes pa-
trimoniales es fundamental para comprender el fenómeno de la rehabilitación.

Estado de preservación

De los 5.149 predios que componen el sector UNO del área Histórica Central,
se ha realizado una evaluación física pormenorizada de 3.126, es decir, el
57,8% correspondiente a los tipos arquitectónicos de mayor interés. Los
restantes 2.023 predios pertenecen a edificaciones sin ningún interés patri-
monial y lotes baldíos. Del total de predios del sector UNO, 29,76% presenta
alto o mediano riesgo de ocupación por su mal estado, mientras que el
69,44% presenta bajo o nulo riesgo de ocupación.

Al momento, el número de edificios intervenidos de alguna forma es de 5.149,


mayoritariamente en los barrios: González Suárez, La Loma y San Roque.

Los principales daños encontrados son fallas en cubiertas (78,95%), fallas o


daños en los entrepisos (71,34%), apolillamiento de la madera producido por
la edad y falta de mantenimiento y presencia intensiva de humedad.

El agua que abastece al Centro Histórico proviene de las aguas superficiales


del río Pita, de las escorrentías del Pichincha, el Atacazo y Lloa. La planta de El
Placer es la que distribuye el agua tratada a gran parte del sector, con una
dureza inferior a los 79/p/mm. Sus aguas son las de mejor calidad de la ciudad.

La dotación de agua con tubería dentro de la vivienda corresponde al 76%


de los casos; con tubería fuera de la vivienda al 22,1%; el 1,9% restante co-
rresponde a viviendas que no disponen del servicio.

El sistema de alcantarillado del Centro Histórico es de tipo combinado. En un


solo sistema de alcantarillado se recogen las aguas servidas y las aguas de

–227–
lluvia. Las descargas se hacen a quebradas que han sido entubadas y que
recogen los caudales que acarrean todo tipo de materiales.

La configuración de Quito como ciudad de montaña con topografía irregular,


hace que sea muy proclive a las inundaciones, sobre todo de aquellas calles
que corren en sentido sur- norte, con las consiguientes consecuencias para
las áreas vecinas. Los volúmenes de líquidos –y generalmente materiales
sólidos– que deben desalojarse por las redes de alcantarillado exigen que
estas deban contar con estructuras reforzadas y en algunos casos con di-
seños especiales.

En general, el sistema de alcantarillado del área histórica está sobrecargado


y trabaja defectuosamente debido al crecimiento del área de drenaje, a los
cambios en los parámetros de consumo de agua, a los materiales utilizados,
a los trazados no apropiados y, fundamentalmente, por cuanto la red funciona
por sobre los períodos previstos de vida útil.

De observaciones realizadas por la Empresa Metropolitana de Alcantarillado


y Agua Potable (EMAAP), en la mayoría de las casas las conexiones domi-
ciliarias están deterioradas. En muchos casos, los actuales moradores de-
sconocen la ubicación de las líneas de alcantarillado y agua potable, por lo
cual se dificulta el mantenimiento y la reparación.

En el año 2001 se implementó el proyecto Laderas del Pichincha a fin de eva-


luar el impacto por recurrencia de lluvias, dando lugar a un plan de renovación
de los colectores del Centro Histórico. Desde ese año hasta la fecha se eje-
cutó el Plan Maestro de alcantarillado para el centro que incluyó la construc-
ción de nuevos colectores así como propuestas de encauzamiento de las
aguas de las laderas del Pichincha.

La cobertura de energía eléctrica en el CHQ es casi total: 98%. Sin embargo,


los problemas tienen que ver con la calidad y estado del sistema de distribu-
ción. En un 80%, la red es aérea y con el paso del tiempo se ha convertido
en una verdadera maraña inmanejable de cables en servicio y sin uso, que
además se deteriora la imagen urbana. Contribuye a esta desmejorada ima-
gen, una deficiente disposición de los postes, aditamentos para el soporte de
cableado, transformadores y lámparas de iluminación pública.

Las acometidas domiciliarias también presentan similares problemas de fun-


ción, organización e imagen y son un permanente peligro para la seguridad

–228–
de los inmuebles y de sus habitantes. En especial se agudiza el problema en
las viviendas colectivas donde conexiones y tomas, en su mayor parte, no
están autorizadas por la Empresa Eléctrica Quito (EEQ), lo cual crea signi-
ficativas pérdidas económicas por la dificultad de recaudación de las planillas
de consumo. La evasión de pago se estima en por lo menos el 40% del con-
sumo total.

En cuanto se refiere a la iluminación pública, se observan problemas, ya que


el tendido de los cables y la ubicación de postes no se corresponden con el
carácter patrimonial del área.

También se presentan inconvenientes por la falta de un adecuado sistema de


iluminación pública, pues no se contemplan condiciones especiales de ilumi-
nación para los espacios públicos, ni se especifican tipos de luminarias, in-
tensidades, alturas ni distancias, de acuerdo con la tipología de las áreas y
elementos a iluminar.

La iluminación especializada para los monumentos patrimoniales es una ex-


cepción a lo anotado, porque ha sido instalada con estudios específicos de-
sarrollados por el FONSAL y con la participación activa de la EEQ.

Estado de preservación de los bienes patrimoniales

En 1989, el estado de preservación de las edificaciones patrimoniales, según


consta en el Plan Maestro era de 75% en estado regular y 25% en mal es-
tado.

Según el Plan Especial del 2003, estos porcentajes eran de 6% en pésimo y


mal estado, 5% en buen estado y 89% en regular estado, como se aprecia
en el plano adjunto del cuadro No. 7 en la siguiente página.

La comparación de los dos momentos revela que en el período en estudio,


las acciones realizadas mejoraron las condiciones de preservación de los bie-
nes patrimoniales. Si bien no se cuenta con datos actualizados a la fecha, se
puede concluir, gracias a información que se presentará posteriormente, que
en el Centro Histórico el proceso de inversión continuó, aunque con una de-
saceleración. Esto permite presumir que el estado de preservación a la fecha
es igual o mejor al encontrado en el 2003.

–229–
Cuadro Nº 7
ESTADO DE LA EDIFICACIóN

Fuente: Plan Especial del CHQ, 2003

Regulación del uso de la tierra y políticas públicas


La normativa de actuación para el Centro Histórico es bastante completa. En
ella se encuentran claramente especificados los límites de actuación y políti-
cas, tanto en lo que se refiere a rehabilitación, obra nueva, restauración, etc.
La última ordenanza vigente expedida por el Municipio del Distrito Metropoli-
tano de Quito es la Nº 260 referente a las áreas y bienes patrimoniales, en
junio del 2008.

–230–
Caracterización del uso del suelo

El área actual del Distrito Metropolitano de Quito (DMQ) comprende


423.055,42 has, de las cuales 19.005,16 has., corresponden a Quito urbano
y 404.050,27 has., a Quito suburbano. Como parte del área del Quito urbano,
la Administración zonal Manuela Sáenz (Administración zona Centro) abarca
4787.86 ha. (1.1% del área de Quito urbano) y el Centro Histórico (Centro
Histórico de Quito) en particular 376.39 ha. (7.9% del área de la Adminis-
tración zona Centro.

El cuadro Nº 8 y el cuadro relativo Nº 9 y Nº 10 resumen las áreas anteriores


comparativamente, al discriminar por usos residenciales, industria y otros y
referir también las etapas de incorporación.

Cuadro Nº 8
SUELO, CLASIFICACIóN Y USO

Fuente: DNPT-MDMQ. 2008


Elaboración: Unidad de Estudios

–231–
Parroquia Suburbana
Residencial: 1.- zonas con presencia limitada de comercios y servicios de nivel barrial y
equipamientos barriales y sectoriales
2.- zonas que permiten comercios y servicios de nivel barrial y sectorial y equipamientos barriales
y zonales
3.- zonas que permiten comercios, servicios y equipamientos de nivel barrial, sectorial y zonal
Múltiple.- Uso asignado a predios en los que pueden coexistir residencia, comercio, industrias
de bajo y mediano impacto, así como equipamientos y servicios compatibles según el PUOS
RNR.- Recursos Naturales Renovables
RNNR.- Recursos Naturales No Renovables
Etapas de incorporación.- Son los períodos en los cuales, el suelo se incorporó al área urbana

Cuadro Nº 9
CLASIFICACIóN DEL SUELO
DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO-CENTRO HISTóRICO

FUENTE: Dirección Metropolitana de Planificación Territorial – Municipio Distrito Metropolitano de Quito, 2008

–232–
Cuadro Nº 10
USOS DEL SUELO
DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO - CENTRO HISTóRICO

1000000

100000
HectÁreas

10000

1000

100
QUITO CENTRO
DMQ SUBURBANO TOTAL AzC
URBANO HISTóRICO
Clasificación Suelo 423055.42 19005.13 404050.27 4787.86 376.39
Uso Residencial 32006.53 14538.77 17467.76 1627.57 231.64
Uso Industrial 1713.62 730.05 983.56 0 0
Otros usos 388182.80 3210.50 384972.31 2991.14 144.75

FUENTE: Dirección Metropolitana de Planificación Territorial – Municipio Distrito Metropolitano de Quito, 2008

El Centro Histórico de Quito (CHQ)12, comprende una superficie de 376,39 ha13,


de las cuales 231,64 ha (62%) corresponden a uso residencial y 144,75 ha
(38%) a otros usos.

• La superficie con uso residencial se distribuye de la siguiente manera:


– Residencial 2, 107,21 ha,
– Residencial 3, 90,06 ha, y,
– Múltiple, 34,37 ha.
• Otros usos tienen la siguiente distribución:
– Equipamiento, 137,70 ha,
– Protección ecológica, 7,05 ha.
12 Los barrios comprendidos en el área del CHQ, son los siguientes: González Suárez, San Roque,
La Loma, La Merced, La Recoleta, El Sena, La Tola, La Victoria, Panecillo, San Blas, San Marcos,
San Sebastián, La Alameda.
13 Dirección Metropolitana de Planificación Territorial – Municipio Distrito Metropolitano de Quito, Unidad
de Estudios 2008 en: http://www4.quito.gov.ec/mapas/indicadores%202009/PUO S2008.htm., con
base al Censo de Población y Vivienda del año 2001.

–233–
Adicionalmente, el diagnóstico del Plan especial afirma con respecto al uso
del suelo, que existe un predominio de los usos administrativos, comerciales
y de servicio dentro del núcleo central, mientras que en los barrios circun-
dantes predomina el uso habitacional. Sin embargo, existen zonas que se
consideran críticas por su impacto negativo sobre la seguridad, calidad am-
biental y el tránsito como es el área de San Roque (mercado y su área de in-
fluencia) y La Marín (lugar de transferencia de transporte urbano, comercio
informal, congestión vehicular).

En porcentajes, según el Plan especial, el uso del suelo en el Centro Histórico


se resume de la siguiente manera en el cuadro Nº 11 y el cuadro Nº 12:

Cuadro Nº 11
USO DEL SUELO EN EL CENTRO HISTóRICO

Vivienda 45%
Comercio 20%
Administrativo 12%
Equipamiento 15%
Talleres y otros 8%
Fuente:A Dirección Metropolitana de Planificación Territorial – MDM de Q, 2008

Cuadro Nº 12
TENDENCIAS DE USOS DE SUELO HACIA 2003

Fuente: Plan Especial del CHQ, 2003

–234–
Instituciones públicas y privadas. Decretos de crea-
ción, roles, atribuciones y funciones
Son varios los actores que tienen influencia y autoridad sobre la gestión de
rehabilitación del Centro Histórico de Quito. Este factor es positivo, por cuanto
ha permitido ahondar los procesos y concentrar una inversión importante en
el área, no solo financiera sino especialmente de esfuerzos de gestión social,
ambiental, de restauración y de generación de políticas. Existen tanto institu-
ciones con jurisdicción nacional como de jurisdicción local que actual sobre
el Centro, y cuyo análisis permitirá comprender de mejor manera la relevancia
de cada una.

Instituto Nacional de Patrimonio Cultural (INPC)

El Instituto Nacional de Patrimonio Cultural (INPC) fue creado mediante De-


creto Supremo 2600 del 9 de junio de 197814, como encargado de investigar,
conservar, preservar, restaurar, exhibir y promocionar el patrimonio cultural
en el Ecuador; así como regular, de acuerdo con la ley, todas las actividades
de esta naturaleza que se realicen en el país. Es, hasta el momento, la enti-
dad depositaria de velar por el patrimonio cultural del país y quien delegó a
la Comisión Especial de áreas Históricas del Concejo Metropolitano de Quito
la aprobación y el control de todas las intervenciones físicas que se realicen
en el área histórica en bienes inmuebles. Administrativamente, esa tarea la
comparten con las dependencias municipales de Planificación, de Cultura y
de Administración zonal; y con el Fondo de Salvamento del Patrimonio Cul-
tural (FONSAL).

En el marco de las nuevas políticas estatales de implementación de un mode-


lo de desarrollo integral, dentro del proceso general de reforma del Estado,
el Instituto Nacional de Patrimonio Cultural (INPC) es un ente con énfasis en
la investigación y generación de metodologías.

La Comisión de Áreas Históricas

La Comisión de áreas Históricas es la responsable de velar por las políticas


públicas de manejo del Centro Histórico. Es considerada una Comisión Es-
pecial Permanente, y está integrada por tres concejales, el Director/a Metro-

14 Registro Oficial No. 618 de 29 de junio de 1978

–235–
politano/a de Territorio y Vivienda, un delegado/a del Colegio de Arquitectos
del Ecuador, Núcleo Pichincha, el Director/a del Instituto Nacional de Patri-
monio Cultural, un ciudadano designado por el Alcalde, el Director/a del FON-
SAL, el Gerente/a de la Empresa de Desarrollo Urbano (INNOVAR), el
Administrador/a de la zona Centro, el/la cronista de la ciudad o sus delega-
dos/as, como se aprecia en el cuadro Nº 13.

La subcomisión técnica es un área relevante en el proceso de rehabilitación


en el área histórica, ya que es la unidad técnica responsable de revisar todos
los proyectos presentados y verificar que cumplan con la normativa. De no
hacerlo se devuelven los documentos a su proponente. Si todo está en orden
pasan con informe favorable a la Comisión de áreas Históricas para el trámite
respectivo.

Cuadro Nº 13
ORGANIGRAMA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO

Fuente: Ilustre Municipio del Distrito Metropolitano de Quito

–236–
El Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural (FONSAL)

El FONSAL: Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural, fue creado me-


diante ley Nº 8215, considerando la declaratoria de la ciudad como Patrimonio
Cultural de la Humanidad y el estado de sus edificaciones afectado notable-
mente por el terremoto de marzo de 1987. Su creación responde a la necesi-
dad urgente de proteger, conservar y restaurar los bienes culturales
pertenecientes a la nación.

El FONSAL cuenta con un directorio constituido por el Alcalde de Quito, el


Director/a del Instituto Nacional del Patrimonio Cultural y el Presidente/a de
la Casa de la Cultura Ecuatoriana y está administrado por la I. Municipalidad
de Quito.

El FONSAL es el actor de más larga trayectoria en la gestión de manejo del


Centro Histórico de Quito. Este tiene bajo su responsabilidad salvaguardar el
patrimonio histórico, artístico, religioso y cultural de la ciudad, considerado
Patrimonio Cultural del Estado.

Desde el año de su creación ha trabajado sostenidamente en las áreas históri-


cas y en el Patrimonio Cultural de Quito. Ha logrado beneficiarlas con inter-
venciones estratégicas, fundamentalmente en los aspectos formales y
ambientales; las ha protegido, visibilizado y consolidado.

Su intervención se ha concentrado en la rehabilitación de las iglesias y con-


ventos más relevantes del Centro Histórico, El estado actual de la Iglesia y
Convento de San Francisco, Santo Domingo, La Compañía, Santa Catalina,
son obras del FONSAL, así como las plazas de Santo Domingo, San Blas,
entre otras. Pero también espacios abiertos como la Guambrateca y los
teatros Sucre y Variedades, son producto de la intervención del FONSAL.

La Empresa de Desarrollo Urbano de Quito - INNOVAR.UIO

La Empresa de Desarrollo Urbano de Quito se constituyó en septiembre de


2005 a partir de la fusión de la Empresa del Centro Histórico (ECH) y Quito
Vivienda. Esta fusión amplió los objetivos de la empresa y en la actualidad
15 Ley No. 82 (Registro Oficial 838, 23-xII-87); y 129 (Registro Oficial 808, 8-xI-91)

–237–
no solo gestiona la conservación y modernización del Centro Histórico, sino
que identifica, promueve, gestiona y ejecuta proyectos estratégicos de desa-
rrollo urbano, mejorando la competitividad y calidad de vida del Distrito Me-
tropolitano de Quito.

Cuadro Nº 14
ACTORES INSTITUCIONALES EN LAS áREAS PATRIMONIALES DE QUITO

ACTORES ROLES GENERALES Y ESPECÍFICOS Y MISIONES


INSTITUCIONALES

Alcaldía Definir la Lidera y orienta la actuación institucional en las áreas históricas:


Metropolitana política general El Alcalde lidera todo proceso de actuación en el territorio
metropolitano. Establece las directrices de acuerdo con la política
general que establece para su gobierno y las políticas específicas para
el desarrollo local y regional de los programas y proyectos prioritarios.

Dirección Interpreta las políticas generales, procesa los requerimientos urbanos


metropolitana Planificar y elabora los planes generales y zonales, programas, proyectos,
de planificación y Evaluar códigos y normas; y evalúa su aplicación:
territorial Vincula las propuestas generales y las políticas de desarrollo regional y local con
los requerimientos específicos del territorio y la población. Elabora o coordina
planes, normativas y códigos (urbanos y arquitectónicos) que son aprobados por
el Concejo Metropolitano de Quito para su vigencia y elabora o coordina
programas y proyectos urbano-arquitectónicos.

Administración Procesan las demandas sociales, administran, gestionan y aplican


zonal centro – planes, programas, proyectos y controlan el cumplimiento normativo:
otras Administrar En cuanto actores institucionales más cercanos a la comunidad;
administraciones procesan las demandas poblacionales y brindan la respuesta institucional,
zonales tanto directa como a través de las empresas y entes ejecutores, planifican en
ámbitos específicos coordinados por la Dirección Metropolitana de
Planificación Territorial.

Empresa de Ejecuta y financia prioritariamente proyectos específicos de desarrollo


desarrollo urbano y de rehabilitación arquitectónica y urbana:
de Quito Entre las funciones fundamentales que comprende su rol, está la de realizar
(exempresa de operaciones técnicas sociales y económicas que viabilicen la ejecución
desarrollo del de los proyectos, inclusive con la posibilidad de comprar y vender inmuebles
Centro Histórico) y de asociarse con el sector privado y garantizar rentabilidad económica dentro
e márgenes aceptables y de sostenibilidad social.

Fondo de Ejecuta proyectos y promueve estudios especiales para la


salvamento del restauración, conservación y protección de los bienes históricos,
patrimonio Ejecutar artísticos, religiosos y culturales de la ciudad de Quito; y ejecuta
cultural proyectos de dotación urbana y arquitectónica contenidos
– FONSAL en los planes:
Su actuación se centra predominantemente en la restauración de monumentos y
edificios de interés, en la rehabilitación y mejora del equipamiento urbano,
los espacios públicos y la infraestructura del Centro Histórico y otras áreas
históricas del Distrito Metropolitano de Quito.

–238–
Comisión Conoce y resuelve sobre la actuación institucional (inclusive del
de áreas Conocer estado) y particular, en conservación y rehabilitación
históricas y y resolver urbano-arquitectónica:
patrimonio Lo cumple por delegación que le hiciera el INPC mediante la Declaratoria de Quito
del 6 de diciembre de 1984 de acuerdo con el artículo 42 de la Ley de Patrimonio
Cultural.

Institucionalidad Promover, Generan políticas, promueven, gestionan, difunden, ejecutan,


nacional, consensuar, financian estudios y acciones con respecto a la conservación
internacional gestionar, y desarrollo de las áreas históricas.
y local ejecutar, Instituciones y Organizaciones tanto a nivel nacional, internacional como local,
difundir, financiar interactúan con el Municipio a partir de sus propios roles y misiones establecidos
tanto por Ley como por su marco estatutario y con diferentes ámbitos de acción:
UNESCO, ICOMOS, ICCROM, Centro del Patrimonio Mundial WHC, INPC,
QUITO, otras Fundaciones y ONG’s afines, Escuelas Taller, Colegio de
Arquitectos, BID, Comunidad Europea (RED URB-AL), AECI, Junta de Andalucía,
PACT-ARIM, OLACHI, Universidades, FLACSO, CEDIME, Fundación Caspicara,
Fundación VIDA PARA QUITO.

FUENTE: Municipio del Distrito Metropolitano de Quito


ELABORACIóN: Paulina Burbano de Lara

Planes y programas de rehabilitación del patrimo-


nio urbano
Plan Especial para el Centro Histórico

El Plan Especial para el Centro Histórico del año 2003 se encuentra integrado
en el Plan General de Desarrollo Territorial del Distrito Metropolitano de Quito
y al “Plan Equinoccio 21- Quito hacia el 2025”, documentos de propuesta y
planificación a largo plazo, una visión de ciudad hacia el año 2025.

Para el eje territorial, el Plan Equinoccio definió la visión para el Centro


Histórico de Quito como un “Territorio ordenado, accesible, y eficiente; social-
mente equilibrado y sustentable; con óptima calidad ambiental y estética, con
su patrimonio histórico recuperado y enriquecido”.

El Plan Especial del Centro Histórico de Quito del año 2003, fue realizado por
la Dirección Metropolitana de Territorio y Vivienda del Municipio de Quito, en
convenio con la Junta de Andalucía de España y fue la guía para las actua-
ciones municipales en la gestión y puesta en práctica de los planes y progra-
mas señalados en este documento.

–239–
Objetivos del plan

El objetivo fundamental del plan es lograr que el Centro Histórico de Quito se


afiance como un espacio urbano emblemático, singular e irrepetible. Para
ello, se deben lograr los siguientes objetivos:

• Consolidar al CHQ como referente de identidad y capitalidad


• Recuperar y cualificar su carácter residencial
• Recuperar y potenciar el desarrollo de la cultura, el ocio y la recreación
• Consolidar los recursos y productos para el turismo
• Ordenar, reorientar y potenciar las actividades comerciales y de servicios
• Mejorar su accesibilidad
• Poner en valor el patrimonio arquitectónico y el espacio público
• Consolidar las medidas de seguridad ciudadana y de disminución de los
riesgos naturales y efectos de desastres
• Asegurar las condiciones de aseo
• Garantizar un adecuado control de edificaciones y actividades
• Ampliar la participación ciudadana

Lineamientos estratégicos

El Plan asume una estrategia de desarrollo del CHQ que se sustenta en una
concepción integral, para lo cual se plantean cinco ejes, a saber:

• La puesta en valor de espacios y símbolos que garantice y proyecte la ca-


pitalidad de Quito que se condensa en su Centro Histórico.
• La recuperación de la residencia y la habitabilidad de modo que se garantice
la presencia estable de habitantes en el CHQ.
• La creación de condiciones favorables para la cultura, el ocio y la recreación
que garantice un ambiente propicio para el rescate de la identidad cultural,
la valoración y el disfrute de espacios y actividades.
• El reordenamiento e impulso de las actividades económicas, en especial las
comerciales y productivas que garanticen la sustentabilidad del proceso de
recuperación del CHQ.
• El mejoramiento de la oferta de productos para el impulso del turismo que
asegure un uso y aprovechamiento adecuados de la potencialidad del CHQ
para residentes, usuarios y visitantes.

–240–
Programas

Programa 1
Objetivo: recuperar y reforzar la capitalidad que le corresponde a Quito y a
su Centro Histórico, así como potenciar las condiciones para el desarrollo de
la cultura y sus expresiones sociales.

Programa 2
Objetivo: difusión y promoción de la oferta que puede generar el Centro
Histórico de Quito

Programa 3
Objetivo: tratar de manera integrada y con una visión unitaria la imagen ur-
bana para el Centro Histórico de Quito, que revalorice su entorno construido
y propicie una adecuada apropiación del espacio por la comunidad.

Programa 4
Objetivo: equilibrar los usos y actividades generados por la actividad
económica en el Centro Histórico de Quito que hoy se manifiestan como so-
brecargas en el uso del espacio público y espacio edificado.

Programa 5
Objetivo: lograr la optimización de uso de las edificaciones existentes, ade-
cuándolas a usos apropiados que potencien las iniciativas, programas y
proyectos del Plan.

Programa 6
Objetivo: recuperar la función residencial para devolver la habitabilidad y la
condición barrial a los diversos sectores del Centro Histórico de Quito.

Programa 7
Objetivo: mejorar la movilidad urbana, la accesibilidad al Centro Histórico de
Quito y el desplazamiento interno con un nuevo sistema de transporte público.

Programa 8
Objetivo: racionalizar el equipamiento público. Adecuar la dotación y cobertura
de los servicios públicos de educación, salud y equipamientos especiales con
los cuales deberá contar el Centro Histórico de Quito, en función de la de-
manda establecida.

–241–
Programa 9
Objetivo: mejorar la calidad y la cobertura de los servicios básicos.

Programa 10
Objetivo: lograr la continuidad del Plan Especial, mediante el trabajo en áreas
y temas específicos.

El Plan Especial abarca una actualización del Plan Maestro y contribuciones


positivas en cuanto al trazado de líneas de acción adicionales, enfocadas al
frente económico e inmobiliario principalmente.

El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito y


su rol en el desarrollo del CHQ
En general, el gobierno local del Distrito Metropolitano de Quito, mediante no
solo la creación de la institucionalidad necesaria, sino sobre todo mediante
la definición de políticas y programas, ha encarado con disciplina su rol de
gestor del cambio en la ciudad, particularmente en el CHQ.

A lo largo de los últimos cuarenta años y a partir de los años 60, cuando los
gobiernos locales asumieron un rol protagónico en el desarrollo, el Gobierno
Municipal de Quito ha enfrentado momentos institucionales importantes en
la gestión del Centro Histórico:

• Ordenanza del Centro Histórico

La municipalidad delimitó el Centro Histórico de Quito en 1967 a través de


esta ordenanza.

En este momento se establece la diferencia entre Centro Histórico y Centro


Urbano y, aunque el uso residencial empieza a desplazarse del centro mucho
antes, en la década de los 60 se desconcentran importante actividades ur-
banas hacia otras zonas de la ciudad. La municipalidad define a partir de en-
tonces, en el interior de sus planes, el estudio del Centro Histórico como un
campo de la planificación. El instrumento de renovación más importante en
esta época fue el vial que, en respuesta a la necesidad de comunicación entre
el norte y el sur de la ciudad, atraviesa como única alternativa el Centro
Histórico, lo cual genera una división progresiva del mismo.

–242–
• Patrimonio Cultural de la Humanidad 1978

Quito es la primera ciudad, conjuntamente con Cracovia, que tienen esta de-
nominación otorgada por la UNESCO. Esta declaratoria se le otorga a Quito
por poseer un conjunto urbano conformado por iglesias, plazas, monumentos
patrimoniales de altísimo valor histórico, arquitectónico y cultural. Previamente
a este paso existió una gestión nacional que se proponía esta meta.

• El Plan Quito 1981

El Plan Quito 1981 determina que el Centro Histórico es área de preservación


histórica, e incorpora un preinventario y un conjunto de recomendaciones y
acciones, más bien de carácter puntual.

• El Instituto Nacional de Patrimonio Cultural

En 1984 este órgano estatal encargado de velar por el patrimonio existente


en la nación ecuatoriana, delega a la Municipalidad de Quito la custodia del
área que en ese momento era consideraba de importancia histórica, a través
de la creación de la Comisión del Centro Histórico (Comisión de áreas Históri-
cas). Esta delegación reafirma el papel protagónico del gobierno local en ma-
teria de preservación de áreas históricas.

• El terremoto de 1987

Este fenómeno natural, acaecido en 1987, pone en evidencia la vulnerabilidad


de las estructuras antiguas, hecho que provoca retomar la discusión tanto
institucional como ciudadana sobre el valor del patrimonio. El Congreso Na-
cional aprueba la creación de un Fondo de Salvamento del Patrimonio Cul-
tural (FONSAL), que en principio recaudaría el 10% del Fondo Nacional de
Emergencias y el 3% de los impuestos a espectáculos públicos de la ciudad
de Quito, para pasar a ser desde 1990 el 6% del impuesto a la renta recau-
dado en el actual Distrito Metropolitano. Paralelamente se inicia el Plan Maes-
tro de las áreas Históricas de Quito, con cuatro áreas temáticas: urbana,
arquitectónica, social e histórica. Este trabajo contó con el aporte de la Co-
operación Española y dejó un importante legado que fue el inventario inicial
de los bienes patrimoniales y los primeros acercamientos a la problemática
integral del Centro, pues hasta entonces, los análisis habían sido más bien
sobre las edificaciones monumentales y análisis históricos. Los temas so-
ciales habían sido excluidos del abordaje institucional.

–243–
La existencia del FONSAL ha supuesto una ventaja en relación con otros cen-
tros históricos en cuales que no ha existido un goteo permanente de fondos
sobre los que el gobierno municipal, por encargo del Estado, tenga la plena
decisión. Además de la restauración de monumentos y edificios públicos, el
FONSAL ha intervenido en el espacio público, el patrimonio arqueológico, las
obras de arte y, más recientemente, sobre el patrimonio intangible. Ha reali-
zado una importante producción de material documental y ha generado res-
puestas a las necesidades sociales en las áreas históricas.

• La Ley de Régimen Municipal para el Distrito Metropolitano de Quito

A partir de 1993 entra en vigencia la Ley de Régimen Municipal para el Distrito


Metropolitano de Quito y quedan establecidas zonas metropolitanas organi-
zadas mediante Administraciones zonales, nuevas modalidades de gobierno
local descentralizado. Actualmente en el Distrito Metropolitano de Quito exis-
ten ocho Administraciones zonales. En 1994 se crea la Administración de la
zona Centro, dentro de la cual se encuentra el Centro Histórico de Quito.
Estos nuevos entes empiezan a tener injerencia en la ejecución de políticas
y proyectos en el interior del Centro Histórico, lo cual retroalimenta el planteo
del gobierno de las áreas históricas. Al existir patrimonio en todas las zonas
metropolitanas, hay una necesidad permanente de su gestión. El estableci-
miento de las administraciones zonales ha permitido tener una visión integral
de la problemática y llegar a consensos en los cuales se refiere a uso del es-
pacio público y capacitar en temas de riesgo y seguridad. Se ha desarrollado
un trabajo intenso en el manejo de conflictos que ha permitido consolidar el
proceso de rehabilitación. De hecho, la administración de la zona centro, rea-
lizó un trabajo de acercamiento y negociación mediada con comerciantes de
las calles del Centro Histórico de Quito, para su reubicación, proceso que se
desarrolló entre 1998 y el 2004.

• La Empresa del Centro Histórico

En 1996 se crea la Empresa del Centro Histórico (ECH), por iniciativa de la


Municipalidad del Distrito Metropolitano y del Banco Interamericano de De-
sarrollo, a través del préstamo otorgado a la municipalidad. Nace como or-
ganismo ejecutor del Programa denominado “Rehabilitación del Centro
Histórico de Quito”, que tiene como propuesta innovadora el trabajo con el
sector privado como actor de la rehabilitación a efectos de conciliar esta con
el desarrollo económico del sector.

–244–
La Empresa del Centro Histórico de Quito fue el resultado de varios años de
labor institucional a favor de la preservación y rehabilitación del Centro
Histórico. La creación de un Organismo de capitales mixtos para la reacti-
vación económica del Centro, no hubiera sido posible sin las herramientas
estatales y locales que existen para las áreas históricas del Distrito Metropoli-
tano de Quito.

Su misión es “conciliar la preservación y el desarrollo económico del Centro,


en la perspectiva de lograr un área histórica heterogénea, dinámica, habitable,
rehabilitada, autosostenible”. La obra de la ECH se centraría en una primera
fase en el núcleo histórico, es decir, la parte más antigua de la ciudad, en las
siguientes temáticas: a) adecuación urbana física, b) Mejoramiento ambiental
y c) reactivación económica.

– Adecuación urbana física: estacionamientos, aceras, museos, mobiliario ur-


bano y señalización.

– Mejoramiento ambiental: monitoreo y control de la contaminación a través


de la Dirección de Ambiente.

– Reactivación económica: en sociedad con el sector privado se gestionaría


la apertura de restaurantes, hoteles y posteriormente, el apoyo a pequeños
empresarios del centro.

Más adelante, la ECH incursionó en el tema de la vivienda con el proyecto


“Vivienda Solidaria” y tuvo una repercusión muy importante en el Proyecto de
Reubicación de los Comerciantes del Centro Histórico. La Empresa del Cen-
tro Histórico abordó también el tema social a través del proyecto Sostenibili-
dad Social del Centro Histórico de Quito con apoyo de la UNESCO para su
elaboración. Posteriormente lo que era la ECH pasó a ser la Empresa Metro-
politana de Desarrollo Urbano de Quito, es decir extendió su gestión a toda
la ciudad.

• El Plan Estratégico del Distrito Metropolitano de Quito

En 1999 el Plan Estratégico del Distrito Metropolitano de Quito concluyó su


primera versión, en la cual se consideraron propuestas significativas para la
futura gestión del Centro y en general de las áreas históricas. Como uno de
los aspectos de la visión hacia el año 2005, la municipalidad propone:

–245–
En el año 2005 el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito garantizará al
habitante y visitante la preservación de su legado histórico, cultural y arqui-
tectónico, con lo cual honra su distinción de Patrimonio Cultural de la Hu-
manidad.

Así mismo se proyecta impulsar a Quito como centro político, social, cultural
y económico, al ser una de sus oportunidades más obvias de desarrollo, el
aprovechamiento de la riqueza histórica y cultural existente, más el aumento
del turismo a nivel internacional.

Para el Municipio del DMQ ha sido un reto permanente planificar el desarrollo


del Centro Histórico e incorporarlo a los planes de la ciudad. Sin embargo,
las particularidades del Centro han determinado que a veces, dicha planifi-
cación se elabore de manera aislada. Es necesario redefinir el papel del Cen-
tro Histórico en la ciudad e incorporar este análisis en lo que se refiere a
política pública y proyectos. El Centro Histórico debe entrar en el contexto de
ciudad. Esto debe reflejarse en los planes estratégicos.

El entorno urbano del CHQ y su revitalización

Efectivamente el entorno urbano posee atributos que le dan un carácter par-


ticular y que capitalizan su existencia.

El Centro Histórico de Quito refleja la capitalidad del país. Desde el punto de


vista político, resume la condición de ser asiento del gobierno central, sed del
gobierno local, y jurisdicción primada de la Iglesia Católica. Desde el punto
de vista simbólico, el CHQ condensa un sentido de identidad local y nacional.
Así fue concebido y así lo entienden la gran mayoría de la población y las au-
toridades.

La capitalidad no solamente tiene que ver con el patrimonio construido de


enorme riqueza y el patrimonio intangible, presente en el imaginario de la co-
munidad, sino con los usos dinámicos que confluyen en este espacio. Son
tan ricos y determinantes que vale la pena detallarlos para comprender su di-
mensión. El Centro Histórico a) es la sede del gobierno nacional y local, b)
gran parte de la administración municipal se desarrolla en este espacio, c)
los establecimientos educacionales medios y primarios públicos y fiscales de
Quito en su mayor parte, se encuentran en el Centro Histórico, d) la función
habitacional, aunque disminuida, sigue ocupando un importante lugar en
cuanto a usos, e) las plantas bajas de las edificaciones en general tienen

–246–
comercio de todo tipo, f) los espacios públicos son escenarios de la vida co-
tidiana, g) las iglesias del centro son utilizadas a diario y un gran porcentaje
de conventos cumple aún su función original, h) además de los cincuenta mil
habitantes, por el centro transitan diariamente un número muchísimo mayor
de usuarios/as y finalmente, i) éste es el escenario de manifestaciones políti-
cas, protestas callejeras, procesiones religiosas, marchas estudiantiles y
recibimiento de autoridades de otros países.

Tanto por la riqueza de sus edificaciones, la relación geográfica con el resto


de la ciudad y la conjunción de diversas actividades de orden político, social
y cultural, el Centro Histórico de Quito tiene una fuerte centralidad simbólica,
administrativa, educacional y de comercio, lo cual hace del mismo un rico en-
torno urbano.

Con el fin de mantener la riqueza del entorno urbano y propiciar el desarrollo


del CHQ, la gestión municipal se orientó a su revitalización, mediante la re-
cuperación del patrimonio edificado como base. En este proceso, un elemento
fundamental fue la recuperación del espacio público. La reubicación de los
6.500 comerciantes fijos y los 2.000 temporales que ocupaban el 20% de las
calles del Centro Histórico en locales del mismo Centro Histórico fue signi-
ficativa y posibilitó una mejor accesibilidad, el incremento de la seguridad el
orden y la higiene. También es notable la forma no violenta en la que este
largo proceso llegó a su término, habiendo sido el consenso la vía elegida
para resolverlo. Previamente a esta reubicación, plazas, plazoletas parques
fueron objetos de rehabilitación, con lo cual el espacio físico de encuentro de
los usuarios/as y habitantes mejoró sustancialmente.

La gestión de revitalización del CHQ entró dentro de la dinámica seguida por


varias otras ciudades de América del Sur para recuperar sus áreas centrales
y promover el desarrollo de las mismas. Entre estas se pueden mencionar
Cartagena de Indias y Salvador de Bahía.

El Centro Histórico de Quito sostenible

En la gestión del Centro Histórico de Quito, tanto la conservación como el de-


sarrollo han sido importantes. En su manejo, los dos términos pueden ser
contradictorios o complementarios. Lo que sí es cada vez más claro es que
conservación y desarrollo están destinados a coexistir cuando se trata del
patrimonio histórico urbano. En el caso de Quito, la conservación del patri-
monio ha tenido que incorporar los procesos de desarrollo a efectos de poder

–247–
utilizarlos, en algunos casos para evitar sus consecuencias negativas y en
otros (en la mayor parte) para aliarlos al proceso de conservación del patri-
monio y considerar a su vez la calidad de vida de los usuarios/as y habitantes.

Ejemplos claros de esto son los procesos de relocalización del comercio mi-
norista, la transformación de viviendas en hoteles, las casas en restaurants,
las calles y plazas utilizadas como espacios artístico-culturales, entre otros.

En el primero, la construcción y adaptación de varios inmuebles para la


creación de aproximadamente 5.000 puestos de comercio en el interior de
centros comerciales, dio paso a la recuperación del espacio público, la mejora
de vías en 12 manzanas y sus calles circundantes, a la recuperación del atrio
de la Merced e incidió en el mejoramiento de la calidad de vida de los miles
de comerciantes informales que se colocaban sobre calles y veredas del Cen-
tro Histórico. De esta manera se impulsó el desarrollo del sector comercial y
paralelamente se rescató el patrimonio.

En el segundo, la creación del hotel “Patio Andaluz”, con 31 habitaciones,


mediante la rehabilitación de un inmueble patrimonial sobre la calle García
Moreno, dio paso a la aparición de un nivel de hotelería inexistente en el Cen-
tro Histórico hasta entonces. Surgieron proyectos hoteleros de alto nivel como
el Hotel Plaza Grande y la Casona de San Miguel, ambos de cinco estrellas.
En este proceso ha habido una clara visión de desarrollo, muy apegada a la
conservación, ya que en el proceso de rehabilitación de los inmuebles, se
respetó la arquitectura original de la casa y, a su vez, se incorporaron los re-
querimientos hoteleros de más alto nivel.

–248–
CAPíTuLo III
Sostenibilidad económica

Población residente en el Centro Histórico de Quito


Entre los años de 1990 y 2001, coincidentes con la realización de Censos
Nacionales de Población y Vivienda, se producen en el Distrito Metropolitano
de Quito una serie de procesos vinculados con la urbanización acelerada de
áreas periféricas, que determinaron cambios de uso del suelo en el área cen-
tral, traslados y especializaciones de las centralidades urbanas. Esto deter-
minó la emigración de población otrora residente en el Centro Histórico de
Quito hacia áreas periféricas.

De esta manera, entre los años antes citados, la población del Distrito Me-
tropolitano de Quito creció un 32,7%, la de Quito urbano el 26,4%, la del área
dispersa urbana disminuyó en el 43,4% y, la del área suburbana, aumentó en
el 66,6%. Las poblaciones de la Administración zona Centro y del Centro
Histórico de Quito, disminuyeron; en particular, aquella del Centro Histórico
de Quito, en un porcentaje del 12,6%, conforme resume el cuadro Nº 15.

–249–
Cuadro Nº 15
POBLACIóN RESIDENTE EN EL CENTRO HISTóRICO DE QUITO

SUBURBANO o RURAL
DISPERSO URBANO
TOTAL DISTRITO

QUITO URBANO
DESCRIPCIóN ADMINISTRACIONES
Y DELEGACIONES
ZONALES

AZC CHQ
Superficie Ha.
(sin considerar 425532.05 19135.91 16064.00390332.13 2362.67 375.30
el área de protección
ecológica)
Censo 1990 1388500 1105526 24535 258439 227233 58300
Población Censo 2001 1842201 1397698 13897 430606 227173 50982
Viviendas 2001 556628 419477 4409 132742 69616 16313
Densidad demográfica
Hab./ Ha. 4.50 73.04 0.87 1.10 96.15 136.00
Distribución proporcional 1990 100.0 79.6 1.8 18.6 16.4 4.2
de la población 2001 100.0 75.9 0.8 23.4 12.3 2.8

Tasa de crecimiento 2.6 2.2 -5.0 4.8 0.0 -1.2


demográfico 1990-2001 %
Incremento% 32.7 26.4 -43.4 66.6 0.0 -12.

Masculinidad Razón (por 100 hab.) 48.5 48.2 50.3 49.4 48.9 50.0
Índice (por 100 mujeres) 94.2 93.2 101.4 97.6 95.5 100.0

Feminidad Razón (por 100 hab.) 51.5 51.8 49.7 50.6 51.1 50.0
Índice (por 100 hombres) 106.1 107.3 98.6 102.5 104.7 100.0

Fuente: Ilustre Municipio del Distrito Metropolitano de Quito


Elaboración: Arq. Pedro Jaramillo

Esta situación se ve mejor reflejada, si se analizan los cambios que se oper-


aron en los distintos barrios del área urbana del Distrito Metropolitano de
Quito, tal como se muestra en los cuadros No. 16 y No. 17 que se presentan
más adelante.

En 10 de 36 parroquias urbanas, el crecimiento de la población entre 1990 y


2001 fue negativo, como se observa en:

• La Libertad, -1,5%
• Chimbacalle, -1,45%

–250–
• Centro Histórico, -1,26%
• San Juan, -1,11%
• La Magdalena, -1,05%

Este desplazamiento poblacional hacia áreas periféricas, motivó conse-


cuentemente una disminución de la densidad poblacional en 14 de 36 parro-
quias. En las cinco parroquias anteriores, esta circunstancia es particular-
mente acusada, al coincidir el orden con el anteriormente establecido para la
diferencia porcentual de población entre los censos, detallada a continuación:

• La Libertad, -30,3%
• Chimbacalle, -29,3%
• Centro Histórico, -22,2%
• San Juan, -18%
• La Magdalena, -16,1%

Este efecto se da por los procesos explicados al inicio de este parágrafo.

Caracterización de la población económicamente


activa y del empleo en el Centro Histórico de Quito

El Centro Histórico se caracteriza por la presencia de población fija y en trán-


sito diario. La primera vive en el área y trabaja en el mismo sector o sale de
este para prestar servicios en otras zonas de la ciudad. Los segundos acuden
de manera diaria a prestar sus servicios en esta área.

–251–
Cuadro Nº 16
VARIACIóN DE POBLACIóN Y TASA DE CRECIMIENTO DE LAS PARROQUIAS
DEL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO - PERÍODO 1990-2001

Clave Parroquial Parroquia Población Población Variación de Tasa de


total 1990 total 2001 la Población crecimiento
1990-2001 1990-2001

401 Belisario
Quevedo 47.934 47.770 -.164 -0,03
505 Carcelén 23.947 39.582 15.635 4,67
303 Centro Histórico 59.378 51.633 -7.745 -1,26
206 Chilibulo 41.901 46.230 4.329 0,9
105 Chillogallo 20.639 41.387 20.748 6,53
208 Chimbacalle 51.039 43.454 -7.585 -1,45
406 Cochapamba 27.472 43.627 16.155 4,29
503 Comité del
Pueblo 22.540 37.701 15.161 4,79
407 Concepción 41.483 38.104 -3.379 -0,77
501 Cotocollao 28.627 32.398 3.771 1,13
504 El Condado 19.072 55.369 36.297 10,17
101 Guamaní 14.275 38.810 24.535 9,52
403 Iñaquito 41.238 41.510 .272 0,06
304 Itchimbía 40.405 36.332 -4.073 -0,96
405 Jipijapa 34.205 35.382 1.177 0,31
408 Kennedy 66.095 70.394 4.299 0,57
203 La Argelia 32.350 47.882 15.532 3,66
103 La Ecuatoriana 15.404 40.057 24.653 9,08
205 La Ferroviaria 68.287 65.146 -3.141 -0,43
302 La Libertad 33.736 28.576 -5.160 -1,5
207 La Magdalena 36.097 32.153 -3.944 -1,05
201 La Mena 23.450 36.367 12.917 4,07
402 Mariscal Sucre 19.032 17.078 -1.954 -0,98
502 Ponceano 41.343 52.491 11.148 2,19
301 Puengasí 28.199 49.298 21.099 5,21
104 Quitumbe 9.911 39.396 29.485 13,37
404 Rumipamba 28.022 29.729 1.707 0,54
409 San Isidro de
El Inca 11.801 28.277 16.476 8,27
204 San Bartolo 54.609 60.997 6.388 1,01
305 San Juan 68.684 60.723 -7.961 -1,11
202 Solanda 52.480 78.780 26.300 3,76
102 Turubamba 6.901 29.631 22.730 14,16
Total Quito Urbano 1.110,556 1.396,264 285.708
Total Quito Suburbano 256.982 429.998 173.016
Total zona Protección
Ecológica 16.224 21.331 5.107
Total Quito Completo 1.383,762 1.847,593 463.831

Fuente: INEC, CENSOS 1990, 2001


Elaboración: Arq. Pedro Jaramillo, consultor privado

–252–
Cuadro Nº 17
VARIACIóN DENSIDAD POBLACIONAL DE LAS PARROQUIAS
DEL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO - PERÍODO 1990-2001

Clave Parroquial Parroquia Superficie Densidad Densidad Variación


(hectáreas) 1990 2001 densidad
(hab/ha) (hab/ha) 1990-2001

401 Belisario
Quevedo 556 84,8 82 -2,8
505 Carcelén 839 27,4 46,5 19,1
303 Centro Histórico 375 152,4 130,3 -22,2
206 Chilibulo 389 107,2 115,9 8,7
105 Chillogallo 586 34,3 70,8 36,5
208 Chimbacalle 243 201,8 172,5 -29,3
406 Cochapamba 587 46,6 72,3 25,7
503 Comité del
Pueblo 514 43,7 72,2 28,4
407 Concepción 524 78,6 72,6 -6
501 Cotocollao 278 102,3 116,4 14,1
504 El Condado 1.525 11,5 35,4 23,9
101 Guamaní 1.012 13,9 37,6 23,7
403 Iñaquito 727 56,6 53,8 -2,8
304 Itchimbía 510 78,6 64 -14,6
405 Jipijapa 482 66,1 63,5 -2,6
408 Kennedy 672 98,3 96,4 -1,8
203 La Argelia 621 50,5 75,9 25,4
103 La Ecuatoriana 630 23,7 63,4 39,7
205 La Ferroviaria 534 12,6 117,7 -5,9
302 La Libertad 191 169,8 139,5 -30,3
207 La Magdalena 293 122,2 106,1 -16,1
201 La Mena 378 59,3 95,7 36,4
402 Mariscal Sucre 280 64,9 56,7 -8,2
502 Ponceano 669 61,3 66,1 4,7
301 Puengasí 907 31 53,5 22,5
104 Quitumbe 1.184 8,3 33,7 25,4
404 Rumipamba 539 52 47,5 -4,5
409 San Isidro de
El Inca 461 25,6 60,9 35,3
204 San Bartolo 392 134,8 147,7 12,9
305 San Juan 379 176 158 -18
202 Solanda 448 115 175,1 60,1
102 Turubamba 1.409 4,3 21 16,6
Total Quito Urbano 19.134 75,83 85,02 9,19
Total Quito Suburbano 390.310 1,69 2,87 1,18
Total zona Protección
Ecológica 15.993 1,37 3,18 1,81
Total Quito Completo 425.437 28,34 34,39 6,05

Fuente: INEC, CENSOS 1990, 2001


Elaboración: Arq. Pedro Jaramillo, consultor privado

–253–
Población económicamente Activa (PEA)

A partir de los datos del Censo de Población y Vivienda del año 2001, se es-
tablece que en el Distrito Metropolitano de Quito, la población económica-
mente activa (PEA) ascendió a 845.477 personas, de las cuales 500.466
fueron hombres (59%) y 345.011 mujeres (41%).

En el Quito urbano (concentrado), en la Administración zona Centro, la


población económicamente activa (PEA) fue de 106.669 personas, 61.991
hombres (58%) y 44.678 mujeres (42%); y, en el Centro Histórico de Quito,
la población económicamente activa fue de 25.536 personas, 15.011 de estas
hombres (59%) y 10.525 mujeres (41%).

Si se resume el área total del Distrito Metropolitano de Quito, el Quito urbano,


la Administración zona Centro y el Centro Histórico de Quito, la distribución
de la población económicamente activa por sectores de la economía se re-
sume en el cuadro Nº 18:

Cuadro Nº 18
POBLACIóN ECONóMICAMENTE ACTIVA

Fuente: INEC, censos 1990, 2001


Elaboración: Consultora SUIKER S.A.

–254–
Desde esta perspectiva, el Centro Histórico de Quito concentró al 3% de la
población económicamente activa (PEA) del Distrito Metropolitano de Quito,
cuyas áreas urbana y de la Administración zona Centro aglutinaron a por-
centajes del 76% y 24% de la PEA, si se considera que el porcentaje corres-
pondiente al Centro Histórico de Quito, está incluido en el de la Administración
zona Centro.

Empleo en el Centro Histórico de Quito

Existe una importante concentración de oportunidades de empleo en el Cen-


tro Histórico, mayoritariamente en el comercio, Organismos educativos e in-
stituciones públicas. Se estima que cada día transitan en el Centro 200.000
mil personas, tanto para prestar sus servicios como para realizar gestiones
en él.

En el caso particular del Centro Histórico de Quito, la siguiente es la distribu-


ción de la PEA. Se destacan en este caso las ramas de actividad predomi-
nante:

• Sector primario
402 personas, 290 hombres (72%) y 112 mujeres (28%),
La rama de actividad predominante es la agricultura, ganadería, caza y sil-
vicultura: 308 personas (77% del total), 208 hombres (68%) y 100 mujeres
(32%).

• Sector secundario
4.375 personas, 3.203 hombres (73%) y 1.172 mujeres (27%),
La rama de actividad predominante es Industrias Manufactureras: 3.066
personas (70% del total), 1.979 hombres (65%) y 1.087 mujeres (35%).

• Sector terciario:
20.632 personas, 11.441 hombres (55%) y 9.191 mujeres (45%).
Las cinco ramas de actividad con mayor participación son:
- Comercio al por mayor y menor: 8.085 personas (39% del total), 4.470
hombres; (55%) y 3.615 mujeres (45%),
- Organizaciones y órganos extraterritoriales: 2.485 personas (12% del to-
tal), 1.493 hombres (60%) y 992 mujeres (40%),
- Hoteles y restaurantes: 1.529 personas (7% del total), 739 hombres (48%)
y 790 mujeres (52%),

–255–
- Administración Pública y defensa: 1.526 personas (7% del total), 1.213
hombres; (79%) y 313 mujeres (21%),
- Hogares privados con servicio doméstico: 1.292 personas (6% del total),
130 hombres (10%) y 1.162 mujeres (90%).

El análisis comparativo con respecto a la situación de empleo, plantea una


cierta diferencia de cifras que se muestra en el cuadro Nº 19 que se encuentra
a continuación. Esto se debe a las fuentes utilizadas.

Conviene enfatizar en las diferencias hombres–mujeres. Existe mayor número


de mujeres en edad de trabajar respecto al de hombres, en el Distrito Metro-
politano de Quito y en el Centro Histórico de Quito. Sin embargo, con excep-
ción de ciertas ramas de actividad, la participación de las mujeres en
actividades productivas es siempre inferior a la de los hombres.

En promedio, para la población residente en el área del Centro Histórico de


Quito, por cada 100 mujeres ocupadas, existen 143 hombres que trabajan.
Las únicas ramas de actividad en que esta situación se revierte, son hoteles
y restaurantes, y, hogares privados con servicio doméstico: por cada 100
hombres ocupados en dichas ramas, existen 107 y 894 mujeres en igual
situación, respectivamente.

Esta circunstancia se refleja también en indicadores como las tasas de par-


ticipación laboral y las tasas de ocupación, las mismas que en algunos casos,
la relación de cifras hombres / mujeres es aproximadamente de 2 a 1.

–256–
Cuadro Nº 19

Accesibilidad y atractivos del área


Uno de los factores relevantes para la sostenibilidad de un área es la exis-
tencia de suficientes vías de acceso y evacuación, que permitan un tránsito
fluido. Este hecho es de especial relevancia en el área histórica de Quito, ya
que la concentración de atractivos es muy alta en un área reducida y la posi-
bilidad que ellos sean visitados, depende de la facilidad de acceso al área en
diversos medios de transporte con un tiempo de viaje razonable.

–257–
Accesibilidad y flujos
El Centro Histórico tiene en su núcleo central un área aproximada de 1,2 Km²,
con 16 vías de acceso vehicular, por las cuales ingresan un promedio de
50.000 vehículos por día, y 15 vías de salida en las cuales circulan unos
44.000 vehículos diarios. Así mismo, se calcula que hay un flujo peatonal dia-
rio de 60.000 personas.

Como oferente comercial, el Centro Histórico de Quito atrae grandes flujos


de personas provenientes de todas partes de la ciudad. La mayor cantidad
de compradores provienen de la zona sur (42,50%) y representan el por-
centaje más alto, un 30,60% vienen del norte, un 23,20% son residentes del
mismo Centro Histórico y el 3,70% pertenecen a las afueras del Distrito Me-
tropolitano.

El transporte público colectivo existente en la ciudad está organizado de ma-


nera que funcionan paralelamente dos tipos de servicios para satisfacer la
demanda de transporte masivo. El Sistema Integrado de Transporte Metro-
bus-Q y Movilidad, ha sido pensado para cubrir las grandes distancias longi-
tudinales norte-sur y viceversa, reconociendo en el territorio tres ejes o
corredores de desplazamiento. Sobre estos, circulan las unidades de trans-
porte de las distintas empresas que funcionan en la ciudad:

– Línea 1: corredor central (Trolebús)


– Línea 2: corredor nor oriental (Ecovía)
– Línea 3: corredor central norte (Metrobús)

El funcionamiento de la actual organización del transporte público colectivo


se complementa con aquellas rutas convencionales de las diferentes líneas
de transporte que circulan en la ciudad. Estas tienen por objeto conectar los
diferentes barrios tanto orientales como occidentales de la urbe, como se
aprecia en el cuadro Nº 20.

La ubicación del Centro Histórico, en relación con el esquema de fun-


cionamiento del transporte público en la ciudad, provoca que se den flujos de
circulación que atraviesan su espacio para poder acceder a sus destinos El
Centro Histórico de Quito, se convierte de esta manera en un sitio de transi-
ción por el cual pasan diversas rutas de trasporte público que provocan múlti-
ples disfuncionalidades, traducidas en problemas de congestión y
sobre-ocupación del espacio público.

–258–
Cuadro Nº 20
SISTEMA DE TRANSPORTE PúBLICO Y SU RELACIóN CON EL CENTRO
HISTóRICO

Fuente: Plan de Movilidad Sostenible, Centro Histórico de Quito, 2009,


Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, Junta de Andalucía
Elaboración: Municipio Distrito Metropolitano de Quito

El Centro Histórico carece de un sistema propio de transporte y se abastece


de este servicio con aquellos buses que transitan por sus vías de manera
obligatoria, para satisfacer la demanda de los barrios ubicados en su periferia.

Actualmente operan en el Centro Histórico de Quito 28 líneas de transporte


público de recorrido regular, las cuales generan flujos que lo atraviesan con
más de 250 buses/hora/sentido, en las horas pico. Las unidades de transporte
público son ocupadas apenas en un 20 y 30% de su capacidad. Además,

–259–
saturan la capacidad vial, puesto que las vías principales son de circulación
mixta para transporte público y privado.

El sistema de transporte no es masivamente utilizado. únicamente el 28% de


personas que ingresan en el Centro Histórico usan transporte público.

Al CHQ ingresan o atraviesan por día un promedio de 24.725 personas, por


razones de trabajo, compras, hogar y otros motivos. De estas, 17.161 tienen
como su destino el Centro, 12.280 lo hacen en vehículos privados y 4.881 en
transporte público; los 7.564 restantes lo usan como paso en sus actividades
entre Norte y Sur de la ciudad (Plan Especial del Centro Histórico de Quito,
2003).

Tiempos de viaje para acceder al CHQ

Según la Empresa de Obras Públicas, el tiempo que toma llegar al área pa-
trimonial mediante transporte público es largo, debido a la congestión exis-
tente dentro del área patrimonial y a los embudos de acceso, como se puede
apreciar en el cuadro Nº 21.

Cuadro Nº 21
TIEMPOS DE VIAJE AL CHQ EN TRANSPORTE PúBLICO16

PUNTO DE SALIDA PUNTO DE TRANSPORTE COSTO PASAJE TIEMPO ARCHIVO


LLEGADA US. min. GRÁFICO

Av. República y Av. América Av. Pichincha y


Chile Colect. 120 ida 0,25 1 38
Av. Morán Valverde y Av. Av. Pichincha y
Maldonado Chile Línea 77 ida 0,25 1 45
Av. De la Prensa y Av. Pichincha y CNQA2
Av. Diego de Vásquez Chile Línea 84 0,50 2 46
a Av. Pérez Guerrero
Av. Eloy Alfaro y
Av. Gaspar de Villarroel Av. Pichincha y 0,50 2 38
Av. Los Shyris Chile
Av. América y Venezuela y Público
Av. 10 de Agosto Chile 120 ida 0,25 1 37 América a
Venezuela
Av. Solano y Av. Pichincha y
Av. Cardenal de la Torre Chile Colect. 115 ida 0,25 1 47

16 Los archivos gráficos se encuentran en el anexo; capítulo 2, Movilidad y circulación

–260–
Av. República y Av. América García Moreno
y Chile Línea 005 0,25 1 36

Av. Morán Valverde y


Av. Simón Bolívar Flores y Chile Línea 45 ida 0,50 2 50 Público
hasta Moraspungo Tbac4 ida Morán a
y Av. Maldonado Flores
Av. De la Prensa Venezuela y CNQA2 ida Público
y Av. Diego de Vásquez Olmedo Línea 021 0,50 2 48 Prensa a
hasta Av. 10 de Agosto regreso Venezuela
Av. Eloy Alfaro y Av. Pichincha y Línea 061 ida 0,50 2 47 Público
Gaspar de Villarroel Chile Línea 094 ida Alfaro a
hast a Eloy Alfaro y Pichincha
Shyris
Carlos María de la Torre Antonio Público
y Solanda José de Sucre 125 ida 0,25 1 51 Solanda
a Sucre
Fuente: empresa de obras públicas – IMDMQ Elaborado por: Arq. Daniela Mora

Se observa que en promedio las personas gastan entre 0,25 US. y 0,50 US.
para acceder al centro en transporte público y utilizan más de 30 minutos
para hacerlo, cuadro Nº 22.

Cuadro Nº 22
TIEMPO DE VIAJE AL CHQ EN TRANSPORTE PúBLICO, CARRIL ExCLUSIVO

TIPO DESDE HASTA TIEMPO COSTO


min. US $
Trolebús Av. Maldonado, Guayaquil y Chile, 13 – 15 0,25
Terminal el Recreo Plaza Chica
(sur)
Parada de Av. Guayaquil y Chile,
Naciones Unidas Plaza Chica 20 – 22 0,25
(norte)
Metrobús Parada Av. América Av. Pichincha y
y Mañosca Chile 20 0,25
Ecovía Parada Estadio, Av. Pichincha y
Av. Naciones Unidas Chile 25 0,25

Fuente: Empresa de Obras Públicas IMDMQ Elaborado por: Arq. Daniela Mora

Al utilizar el carril exclusivo de transporte público, los tiempos de viaje se re-


ducen considerablemente y bordean los 20 minutos, al igual que el costo que
se fija en 0,25 US, como se detalla en el cuadro Nº 23.

–261–
Cuadro Nº 23
TIEMPO DE VIAJE AL CHQ EN VEHÍCULO DESDE DIFERENTES PUNTOS DE LA CIUDAD17

PUNTO DE SALIDA PUNTO DE LLEGADA DISTANCIA TIEMPO ARCHIVO


Km. minutos GRÁFICO

Av. República García Moreno y Chile 7.27 21 Auto


y Av.América República
a Moreno
Av. Morán Valverde Venezuela y Chile 8.85 24 Auto Morán
y Av. Maldonado a Venezuela
Av. Eloy Alfaro y García Moreno y Chile 8.16 23 Auto Alfaro a
Av.Gaspar de Villarroel Moreno
Av. Solano y Venezuela y Chile 8.5 27 Auto Solano
Av. Cardenal de la Torre a Venezuela
Av. De la Prensa y García Moreno y Chile 13.47 38 Auto Prensa
Av.Diego de Vásquez a Moreno

Fuente: Empresa de Obras Públicas IMDMQ Elaborado por: Arq. Daniela Mora

El transporte vehicular se muestra muy desequilibrado en el CHQ, pues 72%


de personas usan transportación vehicular (entre particular y público) y sola-
mente 28% usa transporte público masivo.

Se puede concluir que el acceso al Centro Histórico toma un promedio de 30


minutos desde distintas zonas de la ciudad, ya sea en vehículo o en trans-
porte público. Este tiempo no es considerablemente más alto al que se re-
quiere para acceder a otras zonas de la ciudad debido a los altos índices de
congestión citadinos.

Así mismo, como puede observarse, el tiempo de viaje más corto hacia el
CHQ se logra al utilizar vehículo privado, de ahí que la mayoría de personas
prefiere este medio de transporte.

Movimiento diario de vehículos en el CHQ

Como se mencionó anteriormente, el 72% de las personas utilizan vehículos


públicos (taxis y otros) o privados para llegar al Centro Histórico. La composi-
ción de los vehículos se detalla en el cuadro Nº 24:

17 Los archivos gráficos se encuentran en el anexo capítulo 2 Movilidad y circulación

–262–
Cuadro Nº 24
MOVIMIENTO DIARIO DE VEHÍCULOS EN EL CENTRO HISTóRICO DE QUITO

Tipo de Cantidad de Transporte Vehículos Vehículos


circulación vehículos público pesados livianos
Ingreso de vehículos al
Centro Histórico 50.255 6% 4% 90%
Salida de vehículos
del Centro Histórico 44.144
Vehículos que atraviesan
el Centro Histórico 5.635

Fuente: Empresa de Obras Públicas


Elaboración: Arq. Daniela Mora

Como se observa, aproximadamente 60.000 vehículos transitan el Centro


Histórico diariamente, lo cual contribuye al significativo congestionamiento
que se evidencia en la zona, especialmente a las horas pico, entre 7 y 9 de
la mañana y de 5 a 7 de la noche, y al mediodía, a la hora de salida de las
instituciones educativas de la zona.

Es relevante mencionar que únicamente los días domingos, en los cuales el


flujo vehicular es menor, se ha logrado restringir el acceso de vehículos al
núcleo central, que por disposición municipal se convierte en zona peatonal.

Desafortunadamente aun no existen indicadores de los efectos de la apli-


cación de la política de pico y placa sobre el Centro Histórico, pero fruto de
la observación puede manifestarse que ha tenido un efecto importante.

Motivos de desplazamiento y uso de estacionamientos en


el CHQ

Los diferentes desplazamientos que se dan hacia el interior del Centro


Histórico responden en gran medida a motivos laborales. Este movimiento
de personas, con fines de trabajo, se origina desde el norte de la ciudad, por
lo cual se identifica una mayor presencia de vehículos livianos que buscan
plazas de estacionamiento en la puerta de ingreso norte del CHQ, los mismos
que se ubican entre el barrio de San Blas e inmediaciones del núcleo central.

–263–
La actual situación del transporte público hacia el Centro Histórico de Quito
induce, entre otros factores, la utilización del vehículo liviano como medio de
trasporte para cubrir dichos flujos.

Además, la presencia del vehículo privado en el Centro Histórico se da tam-


bién en horas pico, por la falta de vías perimetrales que posibiliten la comu-
nicación entre el sur y el norte de la ciudad. Por lo tanto, el Centro Histórico
de Quito se convierte, nuevamente, en un espacio de paso para desplaza-
mientos laborales.

Si se toman en cuenta los orígenes y destinos de los vehículos, se evidencia


que aproximadamente el 50% están de paso, la otra mitad se dirige al Centro
Histórico de Quito o realiza retornos, pues su presencia es de tiempos muy
cortos.

Este fenómeno se repite cuando finalizan las jornadas de trabajo, por lo cual
se han implementado acciones para facilitar el flujo de ida y regreso, que se
conocen como “contra- flujos vehiculares”.

Otros desplazamientos que se dan hacia el centro son aquellos que tienen
que ver con actividades de gestión. Son movimientos que surgen de manera
ocasional, pero que influyen de cierta manera en el problema de congestión
interna.

El Centro Histórico de Quito recibe aproximadamente 50.255 vehículos dia-


rios, lo cual genera alta demanda de plazas de estacionamiento.

En la actualidad, el CHQ cuenta con una oferta de estacionamientos aproxi-


mada de 3.135 plazas. El 53,37% de estas de ubican en parqueaderos públi-
cos, que se encuentran repartidos como se observa en los cuadros Nº 25 y
Nº 26 que se presentan a continuación.

Cadisán: 393 plazas Montúfar: 345 plazas Bolívar: 423 plazas San Blas: 373
plazas

–264–
Cuadro Nº 25
RED DE ESTACIONAMIENTOS ExISTENTES EN EL CHQ

Fuente: Innovar U10


Elaboración: Innovar U10

–265–
Cuadro Nº 26
OFERTA DE PLAzAS DE ESTACIONAMIENTO EN CHQ

Nombre Número de Ubicación Nivel de uso Costo


Plazas por hora

Estacionamientos municipales Públicos


Cadisán 393 Calle Mejía Lleno 0,75
San Blas 373 Calle Caldas Parcial 0,65
Montúfar 1 115 Calle Olmedo Lleno de 0,55
11H00 a 12H00
Montúfar 2 230 Calle Olmedo Lleno a las
10H00 0,55
El Tejar 292 Calle Hermano
Miguel medio 0,75
Cumandá 300 Proyecto No funciona
La Ronda 180 Proyecto
San Roque 250 Proyecto No funciona
Museo del Agua 240 Proyecto No funciona
Subtotal 2373
Estacionamientos municipales privados
Museo de la ciudad 52 Calle Morales Lleno 0,75
Santa Clara 45 Calle Benalcázar Lleno viernes 1,00
Alcaldía 67 Calle Chile Lleno Privado
Educación y Cultura 5 Calle Mejía Privado
Subtotal 200
Estacionamientos privados/públicos
La Manzana 40 Calle Venezuela
Sucre 1 20 Calle Sucre
Sucre 2 50 Calle Sucre
Plaza del Teatro 1 46 Calle Manabí
Plaza del Teatro 2 140 Calle Vargas
Calle Cotopaxi 40 Calle Cotopaxi
Ministerio de
Gobierno 50 Calle Benalcázar Privado
Presidencia 20 Calle Chile Privado
INNFA 24 Calle Venezuela Privado
Esmeraldas 10 Calle Esmeraldas
IESS Monte de 12 Calle s/n Privado
Piedad
La Merced 100 Calle Imbabura
Registro Civil 10 Calle Mejía
Subtotal 565

TOTAL 3135

Fuente: Innovar UIO


Elaboración: Innovar UIO

–266–
Los parqueaderos públicos del área histórica tienen una alta ocupación diaria.
Especialmente los días sábados, se encuentran totalmente saturados. Cabe
mencionar que los estacionamientos cuentan con una tarjeta de usuario fre-
cuente que se comercializa a residentes para garantizar que tengan un es-
pacio de parqueo, ya que las viviendas en su mayoría carecen de áreas
destinadas a ese uso.

Se observa que los parqueaderos están concentrados sobre el núcleo central,


para garantizar que los vehículos privados que acceden al mismo para dis-
frutar de los atractivos del Centro, realizar compras o atender a sus trabajos,
tengan el menor tiempo de desplazamiento a pie hacia su destino final.

Acceso peatonal

La ciudad en general y su Centro Histórico en particular, han incursionado


poco a poco en formas alternativas de movilidad. En el CHQ la movilidad
peatonal es la más alta de la ciudad. Por los principales puntos del núcleo
central circulan un promedio de 1.800 personas/hora, cifra que llega hasta
2.400, en las horas pico. La mayoría de peatones circulan entre el este y el
oeste, principalmente por las calles Chile, Espejo, Bolívar, Mejía, Sucre,
Olmedo y Rocafuerte, en ese orden. Las actividades de comercio informal de
gran densidad y la circulación motorizada interfieren en la circulación
peatonal, entorpecen la misma y ocasionan que tanto por la topografía del
terreno (pendiente en el sentido este –oeste), como por la estrechez de calles
y aceras, esta se torne insegura.

Factores relevantes en el proceso de regeneración


y recuperación del área del Centro Histórico de
Quito
Varios factores contribuyen al proceso de regeneración del Centro en cuanto
posibilitan que este sea más atractivo para individuos y empresas. La plus-
valía, la inversión, el constante flujo de fondos para mantenimiento de los es-
pacios públicos, principalmente.

–267–
Bienes raíces

Las ventas de inmuebles en años anteriores, cuyo estado acusaba ruina, es-
tuvo castigada por precios m² relativamente bajos, como se indica en el
cuadro Nº 27.

El proceso de mejoras continuas en el Centro Histórico de Quito ha permitido


revertir esta situación. La oferta inmobiliaria desde inicios del año 2009 hasta
febrero de 2010 ha sido significativa.

Se ha sistematizado una base de datos con la oferta inmobiliaria actual, que


identifica el barrio en que está ubicado el inmueble (casa, departamento, local
comercial, oficina), la dirección, el tipo de inmueble y la oferta como tal (venta,
arriendo), vinculando a precios y superficie.

A partir de esta base de datos, se ha generado un resumen dinámico que da


a conocer precios máximos, mínimos y promedios, costo por metro cuadrado,
que permiten un cruce de variables por tipo de oferta inmobiliaria (venta o
arriendo).

Los resultados de esta sistematización facilitan la comparación de precios


relativos para inmuebles en el CHQ; revelan que en los meses entre enero
de 2009 y febrero de 2010 se vendieron 15 casas, 12 departamentos, 3 lo-
cales comerciales y 2 oficinas, que tienen promedios de superficie de 600,
100, 200 y 300 m², respectiva y aproximadamente, con precios por metro
cuadrado que varían entre 270 y 1.050 dólares.

Para los inmuebles entregados en arrendamiento, con inclusión de la modali-


dad de anticresis, en ese mismo período (enero 2009 a febrero 2010) se re-
gistran como arrendados 9 departamentos, 12 locales comerciales, 1 oficina,
con superficies promedio de 80, 90 y 30 m², respectivamente, y precios por
metro cuadrado que varían entre 3 y 40 dólares la unidad de superficie. Los
hallazgos arriba explicados, se resumen en el cuadro Nº 28.

A la fecha, la oferta inmobiliaria de casas sin intervención se ubica en varios


sectores del Centro Histórico y el costo por metro cuadrado de venta oscila
entre los valores de $ 148 y $ 480, dando un valor promedio de $ 255 /m².

–268–
En el caso de los departamentos, existen marcadas diferencias en el precio
del metro cuadrado. El precio de este oscila entre $ 193 y $ 1.111, por lo cual
no es posible obtener un valor promedio razonable. Como se puede constatar,
los departamentos tienen valores superiores a las casas.

El precio de las oficinas, que se refleja en el cuadro Nº 29, guarda relación


con el de casas para vivienda y dado que están ubicadas en sectores cer-
canos, la diferencia puede obedecer al tamaño.

–269–
Cuadro Nº 27
VENTAS DE INMUEBLES PERÍODO 2000-2007

AÑO DIRECCIóN ESTADO VALOR $ AREA m2 $/m2

2000 Olmedo 954 ruinoso 30000 1430 21


2003 Manabí 918 y Cuenca ruinoso 80000 1500 53
2004 Junín ruinoso 250000 1637 153
2006 Manabí 775 ruinoso 145000 972 149
2007 Guayaquil 435 ruinoso 145000 1700 85
y Morales
2007 Ortiz Bilbao y Junín ruinoso 45000 373 121

Fuente: Información obtenida directamente de propietarios de inmuebles


Elaboración: Consultora SUIKER S.A.

–270–
Cuadro Nº 28
OFERTA INMOVILIARIA VENTA Y ARRIENDO

Venta
TIPO DE INMUEBLE UBICACIóN CUENTA PROMEDIO PROMEDIO
tipo inmueble m2 $/m2
Casa 15 607.14 272.93
González Suárez 1 2,700.00 240.74
La Alameda 1 1,400.00 214.29
La Loma 1 440.00 147.73
La Recoleta 1 100.00 480.00
La Tola 2 327.00 281.18
San Blas 4 377.50 290.72
San Juan 2 700.00 235.42
San Marcos 2 230.00 239.13
San Roque 1 66.00 303.03
Departamento 12 103.25 607.22
González Suárez 5 106.80 862.56
La Loma 1 79.00 417.72
La Tola 1 72.00 347.22
San Blas 3 117.33 470.18
San Juan 2 101.00 399.21
Local comercial 3 208.67 1,050.00
El Tejar 1 6.00 916.67
González Suárez 2 310.00 1,116.67
Oficina 2 297.50 345.45
González Suárez 1 550.00 290.91
San Blas 1 45.00 400.00
Total general 32 353.55 482.21

Arriendo
Departamento 9 81.88 3.30
González Suárez 3 95.00 2.34
La Alameda 1 50.00 3.00
La Chilena 1 80.00 2.50
La Loma 1 15.00 7.33
San Juan 1 100.00 1.90
San Marcos 2 110.00 3.50
Local comercial 12 87.75 40.60
El Tejar 1 9.00 16.67
González Suárez 8 119.88 55.66
La Recoleta 1 40.00 5.63
San Blas 2 22.50 9.81
Oficina 1 30.00 3.67
González Suárez 1 30.00 3.67
Total general 22 82.76 24.63

Fuente: Periódico “El Comercio”


Elaboración: Paulina Burbano de Lara

–271–
Cuadro Nº 29
OFICINAS EN VENTA

SECTOR FECHA DIRECCIóN PROPIETARIO/A TELÉFONO COSTO M2 OBSERVACIONES COSTO M2


($) ($)

San Blas 14-feb-10 Guayaquil Sra. H. Salgado 2072447 18.000 45 C. C. Quito, 400
y Caldas línea de teléfono

González 27-feb-10 Guayaquil y Sra. G. Espinosa 3237291 160.000 550 2 pisos, 18 of., 290
Suárez Esmeraldas altos de
Fybeca

Fuente: Información obtenida directamente de propietarios


Elaboración: Paulina Burbano de Lara

En cambio, el precio de los locales comerciales, cuadro Nº 30, como es lógico,


es bastante más alto que el de oficinas dado que la rama de comercio pro-
duce réditos mensuales, cosa que no sucede con la vivienda.

Cuadro Nº 30
LOCALES COMERCIALES EN VENTA

SECTOR FECHA DIRECCIóN PROPIETARIO/A TELÉFONO COSTO M2 OBSERVACIONES COSTO M2


($) ($)

G. Suárez 21-feb-10 Guayaquil y Sra. Catalina Vaca 2655186 350.000 600 C.C. Internacional 583
Chile esq. remodelado
G. Suárez 18-feb-10 Oriente y Sra. P. Jaramillo 264607 333.000 20 Bajos de UNITA 1650
Guayaquil
El Tejar 7-feb-10 Mejía y Sr. F. Samaniego 3651842 5.500 6 C. C. ”El Tejar” 916
El Tejar 2 piso, Pasaje 5B

Fuente: Información obtenida directamente de propietarios


Elaboración: Paulina Burbano de Lara

Si estas condiciones se mantienen, y el valor de bienes sin intervención, sigue


en niveles altos (250 US.) comparativos con el costo del m² de terreno en
zonas de desarrollo como son los valles de Cumbayá y Tumbaco en donde
los precios fluctúan entre 120 y 300 dólares por m², es fácil predecir que no
se dará un proceso agresivo de inversión privada que dinamice la zona y
garantice su sostenibilidad.

–272–
Inversión en el Centro Histórico de Quito

La regeneración del Centro Histórico de Quito consideró diversas inversiones,


indicadas en el cuadro No. 31, para establecer los llamados centros comer-
ciales populares, incentivó las inversiones públicas y privadas en vivienda y,
fundamentalmente, en la rehabilitación, recuperación, mantenimiento, adap-
tación y adecuaciones en edificaciones con importancia patrimonial.

El análisis realizado demuestra que el orden, de mayor a menor magnitud e


importancia, en que se ha operado la inversión en el CHQ es:

• Edificaciones patrimoniales18: 86,3 millones de dólares (79% del total anali-


zado),
• Vivienda19: 15.1 millones de dólares (14% del total analizado)
• Centros comerciales populares20; 8.0 millones de dólares (7% del total anal-
izado).

Cuadro Nº 31
MAGNITUD Y PESO RELATIVO DE LA INVERSIóN
INMOBILIARIA EN EL CENTRO HISTóRICO DE QUITO (1996-2008)

Vivienda;
15,145,827; Edificaciones patrimoniales;
14% 86,279,190;
79%

Centros comerciales
populares;
8,022,466 ;
7%

Fuente: Innovar UIO Elaboración: Innovar UIO

18 El Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural 1996-2000, Quito, 2000 y Quito, Patrimonio y Vida.
Obra del FONSAL 2001-2008, Quito, 2008
19 INNOVAR QUITO, Publicación Memorias de una transición de Empresa de Desarrollo, Quito
20 INNOVAR QUITO, Publicación Gestión 2000-2008, Quito, 2009

–273–
Dicha inversión ha sido financiada por aportes privados, aportes municipales
y aportes mixtos, según lo expresado en el cuadro Nº 32.

Cuadro Nº 32
PRESUPUESTO DE INVERSIóN POR FUENTES-EDIFICACIONES
CENTRO HISTóRICO DE QUITO

1.600.000

1.400.000

1.200.000

1.000.000
dólares

800.000

600.000

400.000

200.00

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Presupuesto Aporte Municipal 735024 848163 938221 1165866 1110631
Presupuesto Aporte Privado 146328 393042 890151 587200 1404395 1446770
Presupuesto Exclusivamente 146328 393042 890151 587200 1404395 1446770
Privado

Fuente: Innovar UIO Elaboración: Innovar UIO

A partir de datos del Departamento de Control Urbano del año 2006, se


conoce que la inversión mixta (municipal y privada), y, exclusivamente pri-
vada, en el sector inmobiliario en el CHQ correspondió a un 14% del total in-
vertido en la zona El resto de la inversión ha sido destinada a rehabilitación
de edificaciones públicas, iglesias, parques y monumentos.

Este proceso de inversión en el sector inmobiliario, tuvo un período de espe-


cial aceleración entre los años 1999 y 2004, para luego desacelerarse hacia
el año 2008, como se indica en el cuadro Nº 33.

–274–
Cuadro Nº 33
INVERSIóN EN EL CENTRO HISTóRICO DE QUITO (1996-2008)

1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010


AÑO

FUENTE: Innovar UIO – IMDMQ Elaboración: Innovar UIO

Posiblemente esto se deba a que, durante los años 2000 a 2004, se invirtieron
la gran mayoría de los recursos provenientes del préstamo del Banco Inter-
americano de Desarrollo al Municipio de Quito, en el proceso de rehabilitación
del Centro Histórico de Quito.

Finanzas municipales

Las fuentes de ingreso con que cuenta el Ilustre Municipio de Quito son un
factor relevante para la gestión en el área histórica. Si bien durante los años
de gestión, el Centro Histórico ha contado con recursos monetarios propios,
provenientes del FONSAL, ECH y otros organismos multilaterales y Organi-
zaciones gubernamentales, los recursos propios de la municipalidad son
aquellos que de alguna manera han alimentado el proceso y pudieran garan-
tizar su continuidad.

Patentes municipales

En el Centro Histórico de Quito, para el año 2002, existían 7.239 actividades


económicas registradas con patente municipal dedicadas, en orden de mayor
a menor presencia, a actividades como: comercio en general, comida
preparada, alimentos, artesanía, manufactura y servicios.

–275–
El 68% de las actividades económicas y productivas se concentraba, funda-
mentalmente, en 53 manzanas del barrio González Suárez, delimitado al occi-
dente por la calle Imbabura, al Oriente por la Avenida Pichincha, al sur por la
Avenida 24 de Mayo y al norte por la calle Oriente. La gran mayoría son ne-
gocios ubicados en locales. De ellos, el 98% de carácter microempresarial.

Si bien el comercio formal21 ha sufrido el impacto del avance del comercio


callejero e informal; recientes intervenciones por parte de la Empresa de De-
sarrollo del Centro Histórico y del FONSAL para recuperar edificaciones im-
portantes en el núcleo, han traído como respuesta inmediata el mejoramiento
del nivel y calidad de esta actividad. A título referencial, el cuadro Nº 34 re-
sume la estimación de comerciantes en tres puntos del CHQ, con especial
atención a aquellos ubicados en las calles.

Cuadro Nº 34

PUNTO UBICACIóN Nº APROXIMADO Nº TOTAL Nº


Nº APROXIMADA COMERCIANTES COMERCIANTES ASOCIACIONES PRODUCTOS
EN LAS CALLES (INT. Y EXT.) (INT. Y EXT.)

1 Mercado de
San Roque,
Av. Mariscal Sucre, 800 2800 16 Perecibles
Cumandá,
Av. 24 de Mayo
2 Av. Pichincha y
150 Varios
Av. Sucre
3 Av. Pichincha y Mejía Maleteros y
1500
(bajo el puente) costureros

Fuente: entrevista a Arq. Inés Pazmiño, exadministradora de la zona Centro


(datos entre los años 2004 y 2008).
Elaboración: Arq. Mónica Moreira

Datos generales del Plan Especial del Centro Histórico del año 2003 y de la
publicación Gestión 2000-2008, Innovar. UIO del año 2009, indican la canti-
dad de nuevos centros comerciales y de comerciantes informales ubicados
en estos y otros centros comerciales fuera del Centro Histórico de Quito22,
así como también refieren el mejoramiento de los locales comerciales23, a
21 Distrito Metropolitano de Quito, Plan Especial de Centro Histórico de Quito, 2003
22 NB.10000 vendedores ubicados, de los cuales se han reubicado a 4084 en el Centro Histórico
23 NB.27 locales comerciales mejorados. Monto invertido: 675.075 dólares

–276–
través de la Empresa de Desarrollo Innovar UIO, con su programa “Fondo de
Asistencia Técnica”.

Este fenómeno indica que existe una clara disposición y voluntad de la em-
presa privada, para recuperar espacios e instalaciones cuya vocación ha es-
tado desde siempre ligada al comercio de almacén. Ese mismo cambio de
actitud, se espera que ocurra para las otras actividades del sector económico,
en especial la hotelería y la prestación de servicios del sector terciario.

Impuesto predial

Otro indicador a considerar, en este proceso de regeneración y recuperación


del área del CHQ, es la generación del impuesto predial urbano que se re-
sume en el cuadro Nº 35:

Cuadro Nº 35

AÑO EMITIDO PAGADO No. PREDIOS

Total 2001 231247.67 183026.18 2782


Total 2002 226668.35 180190.07 3161
Total 2003 269934.98 218300.70 3003
Total 2004 231064.79 180294.87 2350
Total 2005 164847.76 114241.32 1844
Total general 1123763.55 876053.14 13140

Fuente: Dirección financiera IMDMQ


Elaboración: Arq. Daniela Mora

Se aprecia que los valores emitidos y pagados alcanzaron una cima en el


año 2003, graficada en el cuadro No. 36, coincidente con la tendencia de la
aceleración de las inversiones en el CHQ hasta el año 2004. Luego, este pro-
ceso se revierte.

–277–
Cuadro Nº 36
GENERACIóN DE IMPUESTO PREDIAL URBANO EN EL áREA
DEL CENTRO HISTóRICO DE QUITO (2001-2005)

1200000

1000000

800000

600000

400000

200000

0
Total 2001 Total 2002 Total 2003 Total 2004 Total 2005 Total general
EMITIDO 231247.67 226668.35 269934.98 231064.79 164847.76 1123763.55
PAGA DO 183026.18 180190.07 218300.70 180294.87 114241.32 876053.14

Fuente: Dirección Financiera IMDMQ


Elaboración: Arq. Daniela Mora

En el cuadro Nº 37 se detalla el origen de los impuestos cobrados en el


período en mención:

Cuadro Nº 37
ADMINISTRACIóN ZONA CENTRO
PAGO POR IMPUESTO PREDIAL 2001 - 2005
Subsector Centro Historico

HOJA CATAS. PREDIOS TERRENO CONSTRUCC. AVALÚO EMITIDO PAGADO PREDIOS

2001 10001 017 189.189 345,120 1,750041 43.767A2 32,511.50 702


20001 806 790.838 267,4-56 902.456 23.54668 20.143.57 567
30001 546 175.4.43 344,689 114 688 97,894.06 82 120.03 374
30002 704 17614 77.S.?1 7 679,332 'f¡,037.77 I J,n2.68 399
40001 729 206.237 409,564 1,732,777 40,601.55 27,86183 510
40002 362 193,851 197,982 399,861 9,400.19 s,a-7$.&2 30
SUMA l 83,026.18

2002 10001 1054 187,839 347.634 1,754,140 43,977.66 34,411 1 5 BtJ


20001 805 190,850 267.'59 $70.226 3.303.12 t6,993.19 642
30001 657 17R,!i01 348,!14 11,424,318 97,735.13 81,221.77 485
30002 700 162,162 276.254 612,794 14,345.02 1 2,Í 61.25 404
0001 793 206,689 410.366 1,700,598 39,817.76 28,180.71 668
40002 361 193.887 19'7.982 :111,232 7,489.66 5,222.00 249
SUMA 180190.07

–278–
2003 10001 1051 186,717 346,939 1,714,900 55,452,78 44,546,40 802
20001 798 188,935 275,142 955,148 31,469,16 25,137,52 560
30001 660 178,253 346,922 11,495,001 102,692,52 85,213,03 375
30002 700 163,519 274,746 608,242 20,046,21 17,106,28 415
959 205,792 411,695 1,738,644 48,733,63 38,572.62 604
355 191,289 200,771 347,654 11,540.68 7,724.85 247
SUMA 218,300.70

2004 10001 1043 188,202 374,904 1,686,626 52.66 40,364.68 804


30001 659 178,458 404,809 4,117,868 99,482.87 82,968.13 399
30002 700 163,567 274,746 676,022 21,292.38 18,210.00 407
40001 957 202,497 410,218 1,677,977 46,713.05 1,292.84 485
40002 355 191,463 209,557 346,387 10,912.47 7,455.02 255
SUMA 180,294.87

2005 10001 1043 188,235 346,768 7,750.36 61,473.10 43,844.64 656


30002 699 163,596 274,420 1,452. 87 29,300.50 23,016.03 371
30004 118 108,047 12,400 48.26 2,754.91 1,511.00 67
40001 996 209,431 424,521 2,810.55 53,216.53 33,111.37 497
40002 355 192,393 200,809 980,278 18,102.27 12,759.28 253
SUMA 114 241.32

INGRESO TOTAL POR PAGO DE IMPUESTO PREDIAL 2001-2005 876,053.14

Fuente: Administración zona Centro DMQ, Caracterización y Agenda de Desarrollo 2004-2009


del Subsector Centro Histórico, año 2006.
Elaboración: Arq. Daniela Mora

–279–
CAPíTuLo IV
Sostenibilidad social

No puede dimensionarse la calidad de la rehabilitación del Centro Histórico


de Quito si no se da especial atención a los procesos sociales que en él ocu-
rren. Al analizar una ciudad o un área urbana, los aspectos físicos de esta,
se convierten en un escenario sobre el cual se da un cúmulo de relaciones
sociales. Probablemente la de mayor relevancia es la de hábitat, en donde
los espacios públicos y privados del centro albergan a individuos y a sus fa-
milias.

La vivienda y la población en el Distrito Metropoli-


tano de Quito y el Centro Histórico de Quito
De acuerdo con los datos del Censo de Población y Vivienda del año 2001,
en la totalidad del DMQ se contabilizaron 556.627 viviendas distribuidas en
las áreas urbana y suburbana. En particular, en el área urbana concentrada,
se registraron 420.997 viviendas (65%), de las cuales, 69.626 corresponden
a la Administración zona Centro (11%), y, de esta última, en particular, 16.813
al CHQ (3%). El cuadro Nº 38 y el cuadro Nº 39 consolidan esta información.

–280–
Cuadro Nº 38
NúMERO DE VIVIENDAS POR áREAS DEL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO

131548; 20%
16813; 3%

69626; 11%

20895; 3%

4082; 1%
420997; 65%

QUITO URBANO SUBURBANO o RURAL ADM. MANUELA SáENz

CENTRO HISTóRICO DISPERSO URBANO

FUENTE: Administración zonal Centro / IMDMQ Elaboración: Arq. Pedro Jaramillo

El número promedio de habitantes por vivienda, para el caso del DMQ, es de


3,8 personas. Tanto la AzC y el CHQ, tienen cifras inferiores a esta, de 3,5 y
3,4 personas, respectivamente:

–281–
Cuadro Nº 39
PROMEDIO DE OCUPANTES POR VIVIENDA PARTICULAR

4.0

3.0
ParticUlar

2.0

1.0

0.0
TOTA L QUITO SUBURBANO A DM. CENTRO DISPERSO
DISTRITO URB A NO O RURAL M A NUELA HISTóRICO URB A NO
SáENz

HA B ITA NTES / V IV IENDA 3 .8 3 .7 4 .0 3.5 3.4 4 .4

ÁREA DMQ

FUENTE: Administración zonal Centro / IMDMQ Elaboración: Arq. Pedro Jaramillo

Los trece (13) barrios del CHQ24, aglutinan a 16.813 viviendas. En el censo
citado, 14.999 de esas viviendas fueron empadronadas con personas pre-
sentes, 960 con personas ausentes, y 727 desocupadas, que corresponden
a viviendas unifamiliares. Se agregan a esto 69 viviendas caracterizadas
como colectivas.

En cuanto a población, en las viviendas con personas presentes del área del
DMQ, cuadro Nº 40, se censaron 1`827.916 personas, de las cuales 1`391.282
corresponden al Quito urbano (66%). Las cifras para la Administración zona
Centro y el Centro Histórico de Quito, comprendidas en el área urbana con-
centrada de Quito, fueron de 222.702 (11%) y 49.059 (2%) habitantes.
24 Dirección Metropolitana de Planificación Territorial – Municipio Distrito Metropolitano de Quito, Unidad
de estudios en: http://www4.quito.gov.ec/mapas/indicadores/Vivienda%20barrios.htm, 2008.

–282–
Cuadro Nº 40

En cuanto a la población residente en viviendas colectivas, su número as-


cendió a 2.481 personas que, referidas al número de viviendas colectivas,
arroja un promedio de 31 habitantes por edificación. Esta cifra, referida al
promedio de habitantes por vivienda unifamiliar, arroja una relación de 9,2 fa-
milias por vivienda colectiva.

Los barrios con mayor población en viviendas colectivas son los siguientes:

– San Sebastián y La Alameda, que totalizan 1.297 personas (52% del subto-
tal de población) en 18 viviendas (23% del subtotal de viviendas colectivas),
con un promedio de 21,4 familias por edificación.
– González Suárez y La Recolecta, con 540 personas (22% de la población)
en 29 viviendas (36% del subtotal correspondiente), con un promedio de
5,5 familias por vivienda colectiva.
– La Loma, La Tola, San Diego, que abarcan a 467 habitantes (19% de la
población en viviendas colectivas) en 21 viviendas (26%), lo cual arroja un
promedio de 6,6 familias.

Los siete barrios concentran a 2.304 habitantes (93% del subtotal) en 68

–283–
viviendas colectivas (85% del subtotal de edificaciones destinadas con tal ob-
jeto), el gráfico Nº 41 ilustra el número de familias por vivienda colectiva en
los barrios de interés en el CHQ, de acuerdo con los datos del Censo de
Población y Vivienda del año 2001, cuadro Nº 41.

Cuadro Nº 41
NúMERO DE FAMILIAS POR VIVIENDA COLECTIVA - CHQ

35
31.3
30
nº faMilias/viv. colectiva

25

20

15.0
15
11.3
9.5 9.1
10
6.8
5.0 5.1 5.9
5 3.9
0.9 0.9 1.3
SUÁREZ
GONZÁLEZ

SAN ROQUE

LA LOMA

LA MERCED

LA RECOLETA

EL SENA

LA TOLA

LA VICTORIA

PANECILLO

SAN BLAS

SAN DIEGO

SAN SEBASTIÁN

LA ALAMEDA
Barrio

Fuente: Administración zonal Centro / IMDMQ


Elaboración: Arq. Pedro Jaramillo

El siguiente cuadro Nº 42, muestra la distribución estadística de las frecuen-


cias por rangos del número de familias por vivienda colectiva. Destaca que
la mediana de la distribución es 5,9 familias por vivienda colectiva y que la
distribución es de carácter bimodal, altamente asimétrica por la existencia de
barrios en cuyas viviendas colectivas viven entre 9 y 12 familias, y, más de
12 familias por edificación dedicada a uso habitacional.

Debido al abandono de las áreas centrales y al estado de conservación de los


inmuebles, estos se convirtieron en conventillos en los cuales muchas familias
de escasos recursos arriendan piezas para vivienda. Este proceso dio lugar a

–284–
un fuerte hacinamiento en las viviendas, que ocasiona muy mala calidad de
vida de los habitantes y, además, presenta graves riesgos para el patrimonio,
ya que no se manejan medidas de seguridad alguna en las cocinas y cablea-
dos eléctricos, con lo cual pueden producirse incendios de magnitud.

Desde esta perspectiva, los barrios del Centro Histórico de Quito con índices
más altos de hacinamiento en sus viviendas colectivas son, en orden de
mayor a menor:

• San Sebastián
• La Alameda
• San Diego
• La Merced
• La Recoleta

Cuadro Nº 42
DISTRIBUCIóN ESTADÍSTICA Nº FAMILIAS POR VIVIENDA COLECTIVA

Fuente: Administración zonal Centro / IMDMQ


Elaboración: Arq. Pedro Jaramillo

–285–
El cuadro No. 43, en el cual se han ordenado los barrios, según su densidad
poblacional en orden descendente, muestra la relación entre la densidad
poblacional en los barrios – sectores del Centro Histórico de Quito y el número
de familias por vivienda colectiva existente en cada uno de ellos.

Se puede apreciar cierta proporcionalidad entre las dos variables: habitantes


por hectárea y número de familias por vivienda, especialmente si se consi-
deran los datos de los barrios antes nombrados, lo cual confirma la obser-
vación anterior.

Cuadro Nº 43
CORRELACIóN DENSIDAD HABITACIONAL - Nº DE FAMILIAS POR VIVIENDA
COLECTIVA (Centro Histórico de Quito)

350 35

nº de faMilias Por vivienda colectiva


300 30
HaBitantes Por HectÁrea

250 25

200 20

150 15

100 10

50 5

0 0
SAN LA SAN SAN SAN LA SAN LA GONzáLEz
LA TOLA LA LOMA EL SENA PANECILLO RECOLETA
ROQUE VICTORIA SEBASTIAN BLAS MARCOS MERCED DIEGO ALAMEDA SUáREz

Hab/Ha. 259.9 228.5 219.7 201.2 188.3 175.0 145.0 129.6 127.6 113.2 85.7 83.8 82.6 50.5
Nº fam./V.Col. 5.0 0.9 5.9 31.3 1.3 5.1 9.5 11.3 15.0 0.9 3.9 6.8 9.1
Barriosector

Fuente: Administración zonal Centro / Ilustre Municipio Distrito Metropolitano Quito


Elaboración: Municipio Distrito Metropolitano Quito

La disponibilidad de servicios básicos

En general, la población del Distrito Metropolitano de Quito dispone de los


servicios básicos en porcentajes altos, con excepción de algunos servicios
para las áreas dispersas urbanas y aquellas suburbanas detallado en el
cuadro Nº 44:

–286–
Cuadro Nº 44
DISTRIBUCIóN SERVICIOS BáSICOS DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO

Como se destaca, las áreas de la AzC y del CHQ están provistas con los por-
centajes más altos de cobertura de servicios básicos, a excepción de los
ítems correspondientes a la disponibilidad de servicio higiénico y de ducha
exclusivos.

La educación en el Distrito Metropolitano de Quito y el Centro Histórico

Si nos referimos a las tasas de analfabetismo y de nivel de instrucción, el


cuadro Nº 45 resume la situación para el año 2001:

–287–
CUADRO Nº 45

Fuente: Censo de Población y Vivienda 2001; INEC


Elaboración: Unidad de Estudios e Investigación; DMTV-MDMQ

La tasa de analfabetismo en el Distrito Metropolitano de Quito es baja en tér-


minos globales. Existen diferencias porcentuales en la tasa de analfabetismo
de la población, entre quienes habitan la Administración zona Centro y del
Centro Histórico con respecto al Quito urbano, en valores del 10% y 25,9%
más altos.

La pobreza en el área del DMQ y del CHQ25

La pobreza integrada atiende a las siguientes definiciones:

• Pobreza crónica: hogares que no cuentan con un ingreso suficiente para


un nivel mínimo de consumo, ni satisfacen sus necesidades más elemen-
tales.
• Pobreza estructural: hogares que cuentan con un ingreso suficiente para
adquirir los bienes y servicios básicos, pero que no han logrado mejorar
ciertas condiciones de su nivel de vida (necesidades básicas).

25 Dirección Metropolitana de Planificación Territorial – Municipio Distrito Metropolitano de Quito, Unidad


de Estudios e Investigación, http://www4.quito.gov.ec/mapas/indicadores/pobreza.htm.

–288–
• Pobreza reciente: hogares que satisfacen sus necesidades básicas pero
que tienen un ingreso inferior al establecido como línea de pobreza.

El cuadro Nº 46 resume los indicadores de pobreza del DMQ, concentrados


en las diferentes áreas: urbana AzC, urbana CHQ y suburbana.

Cuadro Nº 46

De acuerdo con las estadísticas del Censo de Población y Vivienda 2001,


tienen incidencia de pobreza 41.739 hogares del CHQ (80,9%) y 122.158
hogares correspondientes al 52,8% de la Administración zona Centro La in-
cidencia de la pobreza está presente en un 153% más de hogares respecto
al total de ellos en el área central del Distrito Metropolitano de Quito.

Sí nos referimos a los diversos conceptos de pobreza integrada, en el área


del CHQ se reproduce la siguiente situación global referida al año 2001:

–289–
• 14.337 hogares, que representan el 20,9%, acusan un grado de pobreza
crónica
• 2.403 hogares, que representan el 3,4%, experimentan pobreza estructural
• 27.402 hogares, que representan el 60%, han ingresado recientemente a
la condición de pobreza
• Tan solo 7.101 hogares, que representan el 15,6%, son considerados como
no pobres en el CHQ, respecto a 82.016 de la administración central que
es el 39,1%

La incidencia de pobreza corresponde a aquellos hogares con pobreza


crónica y pobreza reciente. Comparativamente a otras parroquias de la ad-
ministración central, en los barrios del CHQ existen menos hogares no pobres
que en el resto de la zona.

Al analizar los barrios del CHQ, en relación a la incidencia de la pobreza, se


obtiene la siguiente información adicional sobre su situación, destacando que
no consta información del barrio La Alameda.

• Las poblaciones de La Merced, La Recoleta y San Diego, tienen un 100%


de incidencia de la pobreza (4848 personas, 12% de la población con inci-
dencia de pobreza del CHQ).
• Las poblaciones de San Roque, La Tola, La Victoria, Panecillo, tienen una
incidencia de pobreza en un rango del 90% al 94% (18.771 personas, 45%).
• Las poblaciones de La Loma, El Sena, San Blas, San Sebastián, tienen un
rango de incidencia de pobreza entre el 71% y el 82% (14.738 personas,
35%).
• Las poblaciones de González Suárez y San Marcos, cuya incidencia de po-
breza varía entre el 36% y el 54% (3.382 personas, 8%).

Si tomamos en cuenta las definiciones de pobreza crónica y estructural, la


siguiente situación se reproduce en los barrios del CHQ, detalle en el cuadro
Nº 47:

Pobreza crónica:

• San Roque, La Recoleta, La Victoria, Panecillo, San Diego, albergan a ho-


gares con pobreza crónica entre el 26% y el 30% (7.917 de 14.337 per-
sonas, 55%).
• En González Suárez, La Loma, La Merced, El Sena, La Tola, San Blas,
habitan 4.680 personas (33%) cuyos hogares acusan pobreza crónica en

–290–
un rango del 13% al 19% del total de hogares en cada barrio.
• El barrio de San Marcos es el que menos hogares tiene con pobreza crónica
en un rango del 8% de estos (265 personas, 2%).

Pobreza reciente:

• Los barrios La Merced, La Recoleta, La Tola, San Diego, abrigan a 5.383


de 27.402 personas (20%) cuyos hogares acusan pobreza reciente, en un
rango del 70% al 83% de hogares de cada barrio.
• En los barrios San Roque, La Loma, El Sena, La Victoria, Panecillo, San
Blas, habitan 19.712 personas (72%) cuyos hogares ingresaron a una línea
de pobreza reciente, en un rango del 53% al 63% de los hogares de cada
barrio,
• González Suárez y San Marcos, albergan a 2.307 personas (8%) cuyos
hogares acusan pobreza reciente en un rango entre el 27% y el 41%; San
Marcos es el barrio con menor número de hogares con pobreza reciente.

Cuadro Nº 47
INCIDENCIA DE LA POBREzA EN LA POBLACIóN DE BARRIOS
DEL CENTRO HISTóRICO DE QUITO

100
90
80
% de HoGares

70
60
50
40
30
20
10
0
SAN LA LA LA TOLA PANECILO SAN LA SAN SAN LA LOMA EL SENA GONZ. SAN
DIEGO RECOLETA MERCED ROQUE VICTORIA SEBASTIÁN BLAS SUÁREZ MARCOS
INCIDENCIA POBREzA 100% 100% 100% 94% 93% 92% 90% 82% 78% 77% 71% 54% 36%
POBREzA CRóNICA 30% 26% 17% 19% 29% 28% 28% 22% 14% 14% 19% 13% 8%
POBREzA RECIENTE 70% 74% 83% 76% 63% 63% 61% 59% 63% 63% 53% 41% 27%

BARRIO SECTOR

Fuente: Administración zonal Centro / IMDMQ


Elaboración: Arq. Pedro Jaramillo

–291–
Deportes, cultura y recreación

El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito ha establecido una serie de


categorías en las cuales se agrupan los espacios de recreación pública: par-
que urbano, parques ornamentales, plazas y plazoletas, parques barriales y
parques infantiles. A estas categorías, se añaden las áreas de protección que
rodean a la ciudad y que también podrían ser consideradas potencialmente
como de recreación pública.

En las áreas de borde del CHQ hay 150 has., de parques urbanos: La
Alameda, El Panecillo, El Itchimbía, y segmentos de las riberas del Río
Machángara dedicados a recreación (entre ellos, la zona de El Censo). Estos
espacios públicos deben ser protegidos y mejorados con el fin de ampliar sus
potencialidades de oferta recreativa.

En la categoría de parques ornamentales, plazas y plazoletas, aproximada-


mente 9 has., (3,5% del total de la ciudad) corresponden al núcleo del Centro
Histórico. Estos se concentran en apenas el 0,5% del total del área urbana
de Quito. De este total, 6 has., son exclusivamente de plazas del sistema de
espacios públicos de la ciudad antigua. El Centro Histórico cuenta con 8 par-
ques barriales que cubren 1,6 has., (equivalente al 2,3% de los 346 que hay
en la ciudad). La infraestructura básica en esos parques es la deportiva (can-
chas de voley, básquet, indorfútbol o de uso múltiple), y son utilizados también
para actividades sociales y comunitarias de los barrios. En el Centro Histórico
se contabilizan 7 parques infantiles que ocupan aproximadamente 0,35 has.,
(3% de un total de 230 existentes en la ciudad).

Las áreas naturales protegidas en la zona de influencia de Centro Histórico


ocupan alrededor de 500 has., de las CUALES al menos el 70% podrían in-
tegrarse a un uso recreativo ambiental. Actualmente, apenas el 18% está cu-
bierto de bosque o de vegetación significativa para la regeneración ambiental,
sobre todo en las faldas del Pichincha.

De acuerdo COM estudios de la Dirección de Parques y Jardines de la EMOP


se establece en el CHQ el déficit de algunos tipos de recreación. Por ejemplo,
hay un alto déficit en espacios de recreación deportiva y sobre todo de
recreación ambiental natural. Este déficit de áreas para uso recreativo se
puede corregir mediante el uso de las áreas del entorno natural con la
creación de proyectos específicos de parques recreacionales, preservando
su carácter natural. Se debe buscar la consolidación de sus condiciones am-

–292–
bientales, con el fin que constituyan verdaderos pulmones de desahogo de
la presión urbana. Podrían así mismo, ser utilizarlos como miradores de la
ciudad en los cuales se resalten sus valores paisajísticos.

De acuerdo con normas generales, se requiere de un total de 35 has. desti-


nadas a usos recreacionales para los 50.200 residentes que contabiliza el
censo del 2001. Este déficit podrá ser suplido por la habilitación adecuada
de los espacios colindantes y de borde, comprendidos en los proyectos es-
peciales Laderas del Pichincha II, Panecillo, Itchimbía, Machángara y
Alameda.

Adicionalmente, el CHQ es un área urbana que atrae a miles de personas


que buscan otras formas de recreación, como es el caso de la participación
en sus variadas expresiones socio-culturales. El encuentro cotidiano con otras
personas, la identificación con el espacio urbano y la arquitectura, así como
la presentación artística callejera y la variedad de actos relacionados con el
espacio público, son algunas de ellas. En la misma categoría se podrían colo-
car las manifestaciones políticas públicas, el uso del tiempo libre en otras ac-
tividades (cines, bingos, juegos de salón, billares, espectáculos para adultos,
etc.), hasta actividades culturales de carácter formal (museos, centros cultu-
rales, visitas guiadas, actos programados).

Todo esto es parte de la expresión simbólica de la centralidad del CHQ y de


la capitalidad de Quito.

Sentido de pertenencia y percepción


La información respectiva al sentido de pertenencia y percepción sobre el
CHQ se la obtuvo mediante la aplicación de grupos focales en una reunión
con modalidad de entrevista grupal abierta y estructurada, en donde se
procuró que un grupo de personas seleccionados discutan y expresen sus
percepciones sobre el Centro Histórico.

Se realizaron un total de cinco grupos focales y cuatro entrevistas. La dis-


cusión se basó en una guía de trabajo consistente en un máximo de quince
preguntas. Se escogieron los actores en base a "características comunes " o
de "homogeneidad y de heterogeneidad". Los participantes representaron los
grupos de población más significativos:

• líderes barriales, moradores

–293–
• dueños/as de negocios
• trabajadores/as municipales profesionales y
• profesionales independientes convencidos de la rehabilitación del Centro
Histórico

La modalidad de entrevista se aplicó a empleados públicos de elección popu-


lar y a dueños de propiedades del Centro Histórico y considerar la dificultad
de reunirles en un grupo focal y la extensión y particularidad de sus criterios.
Fueron entrevistados 2 empleados públicos de elección popular y dueños de
propiedades en el Centro Histórico.

Las percepciones de los grupos sobre la sostenibilidad del CHQ son variadas.
Los actores coinciden en que depender de la inversión pública, pone en riesgo
los procesos de sostenibilidad del área por la inestabilidad de las políticas
públicas, que responden a intereses partidistas y se ejecutan según los dife-
rentes mandatos presidenciales.

Los/as actores/as manifestaron la necesidad de provocar emprendimientos


ciudadanos privados y comunitarios, con respeto de las características cul-
turales e históricas de cada barrio. Se hace énfasis en la diversidad del distrito
patrimonial, de modo que los planes no homogenicen a todos los sectores
en ese sentido. Además se propone que se realicen procesos de consulta y
participación de los barrios, de modo que se puedan particularizar los planes
que generen sostenibilidad, y a la vez, puedan responder a los intereses de
todos los actores.

Gescultura es considerado un actor comprometido con los procesos de re-


habilitación, a nivel de Organizaciones. Desarrolla el programa de Guardianes
del Patrimonio, un programa que es financiado por empresas privadas, pero
centrado en los niveles de reapropiación patrimonial. Otra experiencia recono-
cida por los actores como importante es la de Interculturas, que desarrolla
escuelas de gestores culturales en los barrios colindantes con el municipio.

Frente al apoyo de la empresa privada al patrimonio y su rehabilitación, solo


se menciona la experiencia de la empresa privada (Metropolitan Touring y
Pronaca) en sus actividades puntuales de limpieza en la Plaza de San Fran-
cisco.

Los niveles de arraigo y sentido de pertenencia de la población del área son


medios. No hay el convencimiento sobre el centro como espacio de vivienda.

–294–
A pesar de eso, la noción de veeduría ciudadana y rendición de cuentas forma
parte del discurso político de varios actores. Este discurso delata una actitud
de sospecha crítica frente a las actuaciones y discursos de agentes políticos
y económicos foráneos y con poder político-económico.

–295–
CAPíTuLo V
Resultados, conclusiones y recomendaciones

Resultados
Resultado 1

La continua e intensa inversión pública en la rehabilitación del Centro


Histórico de Quito ha logrado preservar el patrimonio cultural de la ciudad y
atraer inversiones privadas de moderada magnitud. La gestión pública reali-
zada a lo largo de estos últimos 20 años en el núcleo del área central y la de-
cisión política de varios gobiernos locales ha sido claramente efectiva desde
el punto de vista urbano y arquitectónico, pero no ha logrado dinamizar la
economía del área de manera competitiva con el resto de la ciudad.

Se observa que en el período de estudio, el ritmo de incremento en las inver-


siones públicas produjo un claro efecto positivo en el estado de preservación
de los bienes, con reducción de los bienes en mal estado del 25% al 6%; sin
embargo, a partir del 2003, hasta la presente fecha, el estado de las edifica-
ciones no monumentales, generalmente de carácter privado, se ha mantenido
relativamente estable.

A partir del año 2004, se registra un importante decrecimiento en las inver-


siones. De la inversión consolidada entre 1996 y 2008, el 79% se concentró
en edificaciones patrimoniales generalmente de carácter público, apenas un
14% se orientó a la vivienda y un 7% a resolver el tema del comercio informal,
mediante la creación de centros comerciales populares.

Esta evolución de la inversión evidencia dos hechos importantes:

• La curva de la inversión coincide con la existencia del crédito del BID con
la presencia de la Empresa de Economía Mixta del Centro Histórico. Luego,
la inversión cae y se evidencia que las estrategias de activación de la in-
versión privada, de acompañamiento y de promoción, no fueron lo suficien-
temente sustentables para el mantenimiento de la misma.
• El direccionamiento de la inversión pública revela la tendencia a invertir en
programas visibles de rédito político y no en aquellos que hubieran podido
revertir procesos de deterioro, de aumento de la inseguridad, de reequilibrio
de usos, de creación de empleo, etc.

–296–
La inversión privada realizada, ha sido mayoritariamente hacia el comercio y
servicios: restaurantes, hoteles y centros comerciales.

El poco interés de la inversión privada hacia otros usos diferentes al comercio


podría deberse a algunos factores:

• Ausencia de una política efectiva de incentivos tributarios.


• El elevado costo que registra el suelo a partir del año 2000
• El largo y complicado proceso de aprobación de los proyectos
• Ausencia de una política orientada a resolver problemas estructurales del
centro como la inseguridad, contaminación, transporte público inadecuado
y excesivo, especulación inmobiliaria, concentración de administración
pública, falta de incentivos a la diversificación de usos

Resultado 2

En 1989 el flujo vehicular que cruzaba el núcleo de la zona central era de


200.000 vehículos entre las 06h00 y las 20h00 de los cuales el 78% estaba
constituido por vehículos livianos, el 12% por buses y el 10% repartido entre
busetas y camiones.

Para el 2009, la circulación se había reducido a un ingreso promedio de


50.000 vehículos por día en 16 vías de acceso y 15 vías de salida en las
cuales circulan unos 44.000 vehículos diarios.

Los diferentes desplazamientos que se dan hacia el interior del Centro


Histórico corresponden en gran medida a los de tipo laboral. Estos movimien-
tos de personas, con fines de trabajo, se originan desde el norte de la ciudad,
por lo cual se identifica una mayor presencia de vehículos livianos que buscan
plazas de estacionamiento en la puerta de ingreso norte del CHQ, que se ubi-
can desde el barrio de San Blas, hasta inmediaciones del núcleo central.

La actual situación del transporte público hacia el CHQ induce, entre otros
factores, la utilización del vehículo liviano como medio de trasporte para cubrir
dichos flujos.

Además, la presencia del vehículo privado en el Centro Histórico se da tam-


bién en horas pico, por la falta de vías perimetrales que posibiliten la comu-
nicación entre el sur y el norte de la ciudad. Por lo tanto, el CHQ se convierte,
nuevamente, en un espacio de paso para desplazamientos laborales.

–297–
Si se toma en cuenta los orígenes y destinos de los vehículos, se evidencia
que aproximadamente el 50% están de paso y la otra mitad se dirige al CHQ
o realiza retornos, pues su presencia es de tiempos muy cortos.

Este fenómeno se repite en las horas de retorno de las jornadas de trabajo,


por lo cual se han implementado acciones para facilitar el flujo de ida y re-
greso, que se conocen como contraflujos vehiculares.

Otros desplazamientos que se dan hacia el Centro son aquellos que tienen
que ver con actividades de gestión. Son movimientos que se dan de manera
ocasional pero que influyen de cierta manera con el problema de congestión
interna.

Como oferente comercial, hacia el CHQ se producen grandes flujos de per-


sonas provenientes de todas partes de la ciudad. La mayor cantidad de com-
pradores llega de la zona sur de la misma con un 42,50%, un 30,60 vienen
del norte, un 23,20% son residentes del mismo Centro Histórico y el 3,70%
proviene de las afueras del Distrito Metropolitano.

La inversión pública en programas para disminuir el tráfico vehicular ha sido


significativa así como los planes emprendidos para disminuir el ingreso y trán-
sito de líneas de buses, debe destacarse el importante efecto del Sistema
Trolebús que permitió eliminar un considerable número de buses que, sin
tener como destino principal el centro, lo atravesaban.

Los efectos de la peatonización del centro también han incidido positivamente


en la reducción del flujo vehicular al interior del CHQ.

Si bien es cierto, las cifras indican que el flujo de vehículos se ha reducido


considerablemente; es necesario recalcar que esto se percibe en ciertos sec-
tores, pero este flujo se ha redireccionado hacia vías como La Marín que con-
centra un flujo considerable de buses y que se ha convertido en una Terminal
hacia las parroquias vecinas.

No obstante, se sigue dando una concentración vehicular en el sector uno


del núcleo central que es la zona donde se encuentran la mayor cantidad de
comercios, ya que su vocación de “centro de mayoreo” se ha mantenido.

Esta intensidad de frecuentación se da sobre todo los días de ferias: martes,


jueves y sábados.

–298–
El Centro Histórico de Quito recibe aproximadamente 50.255 vehículos dia-
rios, lo cual genera una alta demanda de plazas de estacionamiento.

En 1989, se calculaba una demanda estimada de 5.500, si existían cerca de


2.500 se deduce que el déficit alcanzaba 3.000 estacionamientos.

En la actualidad, el CHQ cuenta con una oferta de estacionamientos aproxi-


mada de 3.135 plazas, lo cual significa que en 20 años se han generado ape-
nas 635 puestos extras de parqueo, lo que quiere decir que el déficit de 1989
se mantiene aún.

Resultado 3

Es necesario resaltar que durante los 20 años de intervención, en el Centro


Histórico de Quito, se han desarrollado importantes proyectos culturales y de
entretenimiento como lo son: el Museo de la Ciudad, el Centro Metropolitano
de Arte y Cultura, El Museo del Agua Yaku, El Museo Arqueológico Casa del
Alabado, El Museo Camilo Egas, El Museo Numismático del Banco Central,
Casa Museo María Urrutia, la Calle La Ronda y sus atractivos, etc. Algunos
de ellos como el caso de La Ronda, convertidos en escenario artístico-cultu-
rales que dinamizan el CHQ y atraen a importantes flujos de turismo local e
internacional. Esto ha convertido al núcleo central en un espacio de atracción
cultural que oferta diversos eventos en lugares abiertos y cerrados.

Además, a lo largo del año, se realizan manifestaciones de carácter cultural,


político, que se suman a la frecuente visita de funcionarios públicos y a la
dinámica comercial. Este cambio en los modos de frecuentar el Centro
Histórico ha sobresaturado la red de parqueos existentes, por lo cual en más
de una ocasión, el sistema ha colapsado.

El 53,37% de la oferta de parqueaderos corresponde a parqueaderos públicos


cuyo costo promedio es de 1USD/hora.

Resultado 4

Con respecto a los residentes, la red de parqueos públicos ha establecido


una diferencia entre usuarios ocasionales y frecuentes. Los frecuentes son:
propietarios de un comercio o vivienda, o personas que trabajan en el centro
y que hace uso diario de un parqueo, en cuyo caso, sin distinción entre
usuario residente o usuario trabajador, se ha establecido una tarifa mensual

–299–
de 60 USD con una sobredemanda importante que la red de parqueos no al-
canza a suplir.

Un proceso sostenido de preservación del Centro Histórico de Quito debería


considerar una correcta combinación de usos del suelo, en la cual la vivienda
tenga un peso importante.

Esto significaría una transformación favorable, no solo a nivel de infraestruc-


tura, sino en los procesos de apropiación y sentido de pertenencia de sus
ocupantes con respecto al área, lo cual se revertería en la demanda de mejo-
ras en temas de seguridad y la dotación de comercios de diversa índole.

Los usos comerciales, a pesar que aportan otros valores para el centro, no
generan estos factores de cohesión con el medio.

Resultado 5

En 1989, un 63% de las edificaciones tenía como uso la vivienda, en el 2003


este porcentaje disminuyó al 45%. Estas se concentraban alrededor del nú-
cleo central, el cual excluía la vivienda con un alto porcentaje de usos desti-
nados al comercio y a la administración.

Entre el 2002 y el 2005 se realizaron inversiones públicas y privadas pun-


tuales en vivienda que incrementaron su oferta. Si vemos que el monto de
inversión público-privada en vivienda en el período es de 14 millones de
dólares y estimamos que el costo promedio de venta de las viviendas oscila
entre los 600 USD/m² y si establecemos un promedio de 100 m² por vivienda,
podríamos concluir que la inversión pública privada generó apenas 233 vivien-
das en 7 años. Esto significa un promedio de 33 viviendas por año, que de-
muestra la poca incidencia sobre la inversión en otros usos y por lo tanto la
fragilidad de la inversión que se ha dirigido a estratos altos y que comienza a
sentirse en el distanciamiento de los potenciales compradores.

Entre enero de 2009 y febrero de 2010, se vendieron 15 casas, 12 departa-


mentos, 3 locales comerciales y 2 oficinas, que tienen promedios de superficie
de 600, 100, 200 y 300 m², respectiva y aproximadamente, con precios por
metro cuadrado que varían entre 270 y 1050 dólares

Para los inmuebles entregados en arrendamiento, con inclusión de la moda-


lidad de anticresis, en ese mismo período (enero 2009 a febrero 2010) se

–300–
arrendaron 9 departamentos, 12 locales comerciales, 1 oficina, con superfi-
cies promedio de 80, 90 y 30 m², respectivamente, cuyos

precios por metro cuadrado varían entre 3 y 40 dólares la unidad de superficie


para vivienda y comercios respectivamente.

Al igual que en los otros usos, la inversión efectuada ha creado cierto di-
namismo inmobiliario en vivienda que antes era casi inexistente, no obstante,
según el sector al cual está dirigida la inversión, se está generando que se
adquieran las unidades de vivienda sin que se garantice su ocupación Al mo-
mento de un análisis a dos proyectos de rehabilitación para vivienda de alto
nivel, ubicados en San Marcos, Olmedo, Benalcázar, la ocupación real de los
bienes adquiridos no supera el 30%. No sucede lo mismo con bienes reha-
bilitados para población de nivel medio y de escasos recursos, en donde la
ocupación bordea el 80%.

No solamente se han dado acciones privadas de inversión en vivienda sino


que el Municipio, en su afán de intensificar la mejora de estas, ha puesto en
marcha varias acciones para apoyar a los residentes propietarios de inmue-
bles en la ejecución de mejoras básicas en techos, baños, cocinas, instala-
ciones eléctricas, principalmente., Acciones de apoyo al mejoramiento de la
vivienda como el “Plan Pon a punto tu casa” ha invertido desde el 2003 la
suma de 750.000 US., para el mejoramiento de 102 unidades de vivienda.

Un factor que contribuye a la poca inversión en vivienda es la baja rentabili-


dad, pues la rentabilidad del suelo en el centro, es mayor si el inmueble está
destinado a comercio. La concepción de la zona como atractivo cultural in-
crementó el flujo de visitantes, lo cual incidió en su revalorización, focalizada
en el aspecto comercial. Así, la renta de un local de 100 m² para comercio,
en la Plaza de San Francisco es de 1.500 dólares por mes, mientras que la
renta de un área igual para vivienda no supera los 500 dólares.

A pesar de la dinámica inmobiliaria registrada entre el 2008-2009, con re-


specto a la vivienda se observa claramente un preocupante descenso en la
inversión, que creo se debe fundamentalmente a la carencia de:

• Una política de suelos que permita evitar la especulación inmobiliaria y que


viabilice operaciones de costos competitivos que puedan palear los posibles
“hándicaps” con respecto a otros sectores de la ciudad
• Política de usos que oriente la inversión a usos integrados

–301–
• Incentivos para la inversión en vivienda en lo: tributario, reglamentario,
eventuales subsidios a los programas de vivienda social
• De incentivos para atraer población residente: precios de parqueo diferen-
ciados para el residente, restricción de circulación para evitar la contami-
nación, reducción del déficit de parqueos

Si comparamos los datos del 1990 con los del 2003, cuadro Nº 48, se puede
apreciar que la caracterización con respecto a la distribución de usos no ha
variado y que la tendencia a mantener un cinturón de vivienda en torno al nú-
cleo central se mantiene.

Cuadro Nº 48
PLANO DE USOS DE SUELO DEL 2003

Fuente: Plan especial del CHQ, 2003


Elaboración: Plan especial del CHQ, 2003

–302–
La pérdida de áreas de vivienda se refleja en un aumento considerable del
comercio, en el período analizado; mientras la vivienda disminuye en un 18%,
el comercio crece en un 14%, cuadro Nº 49.

Cuadro Nº 49
CAMBIO DE USOS (1990-2003) (%)

VARIACIóN
USO 1990 2003 %
RESIDENCIAL 63 45 -18
COMERCIAL 6 20 14
OTROS (administración,
equipamientos, talleres, etc.) 31 35 4

Fuente: IMDMQ
Elaboración: Paulina Burbano de Lara

Resultado 6

El carácter de centralidad comercial se mantiene aún, reforzado por la pre-


sencia de varios mercados: Mercado Central y Mercado de San Francisco,
como mercados minoristas; el Mercado de San Roque, que sin serlo legal-
mente, en los hechos funciona como mercado mayorista; y, la Feria Libre que
se asienta en los terrenos adyacentes a la Av. Pichincha, sector de La Marín.
Estos mercados totalizan 2.335 puestos estables de comercio. La Feria Libre
tiene 780 puestos que comercian sus productos en los días sábados.

Estos mercados y ferias libres, cubren no solo las necesidades de aprovisio-


namiento del CHQ, sino además las de barrios aledaños localizados en sus
áreas de influencia. La población que hace uso de los mismos se estima que
es aproximadamente 120.000 personas. Esta centralidad comercial se re-
fuerza aún más en temporada de fin de año.

Este proceso de fortalecimiento del uso comercial, va acompañado de pérdida


de población, la misma que se refleja en un hito migratorio entre el período
1990-2001 en el cual el Centro Histórico perdió cerca del 13% de su
población.

–303–
Este decrecimiento es más evidente en el núcleo, cuyos usuarios han de-
splazado el uso residencial hacia fuera y han concentrado aquí las actividades
comerciales y de servicios varios.

En el Centro Histórico de Quito, para el año 2002, existían 7.239 actividades


económicas registradas dedicadas, en orden de mayor a menor presencia, a
actividades como: comercio en general, comida preparada, alimentos, arte-
sanía, manufactura y servicios.

El 68% de las actividades económicas y productivas se concentraba, funda-


mentalmente, en 53 manzanas del barrio González Suárez (núcleo central),
la gran mayoría correspondiente a negocios ubicados en locales. De ellos, el
98% de carácter microempresarial.

Datos generales del Plan Especial del Centro Histórico del año 2003 y de la
Publicación Gestión 2000-2008 Innovar UIO del año 2009, indican la cantidad
de nuevos centros comerciales y de comerciantes informales ubicados en
estos y otros centros comerciales fuera del Centro Histórico de Quito26, así
como también la referencia al mejoramiento de los locales comerciales27 a
través de la Empresa de Desarrollo Innovar UIO, con su programa “Fondo de
Asistencia Técnica”.

Este fenómeno indica que existe una clara disposición y voluntad de la em-
presa privada, para recuperar espacios e instalaciones, cuya vocación ha es-
tado desde siempre ligada al comercio de almacén, esto obviamente en
detrimento de la pérdida de usos residenciales y por ende de población.

Resultado 7

Una actividad importante que se ha incorporado en la zona en los últimos


años es la hotelera de alto nivel. Al momento existen al menos 3 propiedades
destinadas a hotelería, en las cuales el costo por alojamiento va de 100 a 400
dólares por noche y está en proceso de construcción una cuarta. Sin em-
bargo, los huéspedes de dichos hoteles no consumen en el centro, debido a
una carencia de restaurantes y centros de compra de artesanías de alto nivel.

26 NB.10000 vendedores ubicados, de los cuales se ha reubicado a 4084 en el Centro Histórico


27 NB.27 locales comerciales mejorados. Monto invertido: 675.075 dólares

–304–
Resultado 8

No existen registros de comercialización de bienes inmuebles en el Centro


Histórico de la ciudad al momento de la Declaratoria de Patrimonio de la Hu-
manidad; sin embargo, se puede afirmar que de haberse dado transacciones
inmobiliarias, su valor hubiere sido ínfimo.

Luego de los primeros 10 años de intervenciones en el Centro Histórico de


Quito, desde 1989 hasta el año 2000, los bienes del centro adquirieron un re-
lativo valor comercial, encontrándose que en el 2000, un m² en estado de de-
terioro en esta zona se tranzaba a 21 dólares. Diez años más tarde, en el 2009
este valor se incrementa a 250 el m² en bienes en mal estado. Este efecto de
crecimiento paulatino y sostenido a lo largo de la última década, se debe mayo-
ritariamente a la inversión pública y privada realizada y al carácter cultural que
se ha reforzado en el centro, lo cual generó un efecto especulativo.

En el cuadro de ventas de propiedades sin intervención entre el año 2000 y


el 2007 el costo promedio es de 97 USD/m².

Si analizamos el cuadro de propiedades sin intervención en venta al 2010 el


costo promedio es de 255 USD/m², es decir que se produce un incremento
del 262%.

En los años analizados, la inversión privada ha crecido hasta prácticamente


igualar la inversión del Municipio, lo cual es muy positivo, ya que es el efecto
que se buscaba con las inversiones que la municipalidad ha realizado para
dinamizar el Centro Histórico. Estas inversiones se han destinado para usos
de vivienda, comercio, oficinas y estacionamientos. En el año 2001 el Munici-
pio hizo fuertes inversiones en comercios y vivienda y son los dos principales
usos en que sigue invirtiendo.

–305–
Conclusiones

1. Con las características culturales y comerciales antes descritas, la sosteni-


bilidad de los procesos de rehabilitación del Centro Histórico se ve ame-
nazada. Pues al existir una fuga de población y una ausencia de residentes
del centro, este volverá a ser mayoritariamente un centro monofuncional
comercial y de servicios con un carácter dependiente de flujos externos
más que de una dinámica propia interna.

2. Contrariamente a otros sectores de la ciudad, en donde la amortización del


suelo se da generalmente por la posibilidad de densificación, en el Centro
Histórico se da por la regeneración de valor que la inversión pública o pri-
vada puede darle a un sector deprimido.

La oferta inmobiliaria desde inicios del año 2009 hasta febrero de 2010, ha
sido significativa. Se ha sistematizado una base de datos con la oferta in-
mobiliaria actual, que identifica el barrio en que está ubicado el inmueble
(casa, departamento, local comercial, oficina), la dirección, el tipo de in-
mueble y la oferta como tal (venta, arriendo), vinculando a precios y su-
perficie.

3. Igualmente, la regeneración del CHQ incluyó diversas inversiones para es-


tablecer los llamados centros comerciales populares, incentivó las inver-
siones públicas y privadas en vivienda y, fundamentalmente, en la
rehabilitación, recuperación, mantenimiento, adaptación y adecuaciones
en edificaciones con importancia patrimonial.

El análisis establece que el orden, de mayor a menor magnitud e impor-


tancia, en que se ha operado la inversión en el CHQ es el siguiente:

• Edificaciones patrimoniales28: 86,3 millones de dólares (79% del total


analizado)
• Vivienda29: 15.1 millones de dólares (14% del total analizado)
• Centros comerciales populares30; 8.0 millones de dólares (7% del total
analizado)

28 El Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural 1996-2000, Distrito Metropolitano de Quito, 2000.
Quito, Patrimonio y vida. Obra del FONSAL 2001-2008, Distrito Metropolitano de Quito, 2008
29 INNOVAR QUITO, Memorias de una transición de Empresa de Desarrollo Innovar, Quito
30 INNOVAR QUITO, Gestión 2000-2008 Innovar Uio, Quito, 2009

–306–
En base a esto podemos concluir que, a pesar de las inversiones reali-
zadas para la rehabilitación del centro, estas poco han incidido en las mejo-
ras sociales dirigidas a la población residente. Las condiciones de pobreza
de la población responden a varias causas y entre ellas las insuficientes
políticas de empleo. Estas condiciones deben revertirse para poder hablar
de procesos de rehabilitación sostenibles.

4. A pesar que el CHQ ha recibido importantes financiamientos públicos y pri-


vados, que cuenta con un complejo sistema administrativo de control, que
se han desarrollado políticas de mejoramiento del transporte y ambiente,
los datos analizados nos presentan un Centro Histórico donde:

• Hay una fuga considerable de población


• Los usos no se desarrollan equilibradamente, se tiende a una predomi-
nancia de comercio y servicios, con exclusión en alguna medida del resi-
dencial.
• A pesar que la inversión privada ha aumentado, esta sigue siendo inferior
a la del sector público, por lo cual no se puede garantizar que la sosteni-
bilidad se dé si desaparece la primero.
• Los índices de pobreza de la población residente perduran en el tiempo
y son comparables con las zonas más pobres de la ciudad.
• Su sostenibilidad depende más de flujos poblacionales externos que de
la población residente
• La fuga de población residente no es compensada con una población
nueva.

5. En el caso de Quito, el mayor motivador para la preservación es el go-


bierno, quien busca la promoción y recuperación del centro para flujos ex-
ternos: turistas, eventos masivos con poca incidencia en la promoción al
sector privado. He aquí algunos de los pros de la inversión pública con-
trastados con la poca inversión privada.

• Las intervenciones públicas han precedido las inversiones privadas y


conseguido los siguientes logros: mejoramiento de los espacios públicos,
mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios y ha generado espa-
cio para la inversión privada en diferentes campos.

• La inversión pública ha sido progresiva y ha priorizado el mejoramiento


de la calidad y funcionalidad del espacio público así como la infraestruc-
tura urbana como condición previa para atraer la inversión privada.

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• La rehabilitación de edificios patrimoniales con fondos públicos o fi-
lantrópicos, ha ayudado a cambiar la imagen de mucho deterioro y de-
caimiento de las áreas patrimoniales, pero con poca respuesta por parte
del sector privado. En el caso de Quito, el desequilibrio es bastante
fuerte: 79% de la inversión en el período analizado fue para edificios pa
trimoniales.

• Para alcanzar mayor impacto en el territorio, las acciones deben estar


juntas y coordinadas entre sectores dentro del territorio, pero deben estar
sustentadas en políticas de corto, mediano y largo plazo.

• No es el tamaño de las intervenciones el que puede revertir el proceso,


sino las acciones integrales e integradas que respondan a políticas ur-
banas sobre aéreas patrimoniales como componentes dinámicos de la
urbe. Tratarlo como un tema específico e independiente, no ha permitido
abordar los temas importantes que expliquen y solucionen aspectos es-
tructurales como fuga creciente de población, empobrecimiento de la
población, generación de dinámicas incluyentes en los procesos de re-
habilitación.

• Las inversiones privadas de magnitud son percibidas más como ame-


nazas que como fortalezas para los residentes, aun cuando para los
propietarios vecinos se las presentan como oportunidades para especu-
lar con sus bienes.

• La escala de las intervenciones no garantiza el revertir un proceso de


evidente deterioro. Los edificios patrimoniales que representan un
número importante de rehabilitaciones en tamaño, han desacelerado este
deterioro, mas no han logrado el efecto necesario para que el proceso
sea autosustentable. En este sentido, afianzar la presencia del sector
público en la intervención, sigue siendo muy importante, así como la
necesidad de ejecutar acciones visibles (limpieza de fachadas, arreglo
de aceras, etc.) a fin de asegurar una presencia pública que acompañe
a la inversión privada.

• En el caso de Quito podemos afirmar que el proceso en el cual se en-


cuentra está aún muy lejos de garantizar la sustentabilidad en la cual el
sector privado juegue un rol protagónico.

• Es muy importante tomar en cuenta que si el sector público deja de par-

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ticipar activamente en la inversión, el proceso corre el riesgo de sufrir
una paralización importante con los consecuentes impactos para el resto
de inversiones.

6. Adicionalmente, el proceso de rehabilitación ha traído beneficios para la


ciudad y el país desde la perspectiva cultural y de preservación de la identi-
dad.

Recomendaciones

Como se demuestra con todo lo anterior, la sostenibilidad del Centro Histórico


de Quito se encuentra en su fase de maduración, en donde algunos logros
ya se han alcanzado y otros están en camino. Es particularmente importante
reforzar aquellos relativos al incremento del uso para vivienda, el sentido de
pertenencia, el mejoramiento de la calidad de vida de su población, disminuir
los índices de pobreza y dar respuesta así a políticas públicas integrales e
integradas a mediano y largo plazo.

La ejecución de planes y programas en el CHQ como respuesta a políticas


integrales e integradas garantizarán un proceso de rehabilitación sostenible
en el cual tanto la empresa pública, como la privada deben aportar.

Si se consideran los altos índices de pobreza y la falta de oportunidades labo-


rales, Ia municipalidad debe intensificar el apoyo a la ejecución de proyectos
que generen empleos diversificados y ahondar en la definición de políticas
públicas que reviertan esta situación.

Apuntar a políticas de generación de empleo e incorporación de la población


residente a las actividades productivas propias del desarrollo del Centro, es
un objetivo que se debe imponer, a fin de darle sostenibilidad al proceso.

A la fecha, casi la totalidad de los bienes patrimoniales han sido sujetos de


intervención, lo cual no sucede con los bienes de propiedad privada. Su in-
tervención depende de la decisión del propietario que se encuentra sujeta a:
a) fuentes de financiamiento fáciles y de largo plazo, b) agilidad en los proce-
sos administrativos, c) un mercado inmobiliario dinámico y creativo, d) una
política de incentivos tributarios reales y efectivos y e) una política de vivienda
social. De no contar con las condiciones antes mencionadas, su intervención
no es factible, pues está condicionada a estos factores.

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Ante esto, es inminente la necesidad de un proceso de reactivación de la in-
versión pública y privada que retome el ritmo de intervención en los bienes
patrimoniales.

Me parece fundamental que se implementen políticas y planes operativos que


busquen superar la noción inmobiliaria de la recuperación de las áreas patri-
moniales y que incorporen planes, programas y políticas de mejoramiento so-
cial, para elevar el nivel económico de la población residente. Las políticas
para alentar la inversión deben orientarse a evitar la venta de bienes a sec-
tores foráneos y a buscar asociaciones y oportunidades de negocios para
que los propietarios encuentren la rentabilidad de la rehabilitación.

Al ser el tema de apropiación y pertenencia relevante para la sostenibilidad


del Centro, es necesario construir un modelo de acción coordinado entre el
gobierno local, la inversión privada, la comunidad en general: moradores,
comerciantes y usuarios del Centro.

Varios factores influyen en la sostenibilidad del proceso de preservación del


Centro Histórico de Quito; el uso eficiente de la tierra, la mejora en el tránsito,
un adecuado manejo del ambiente, generación de buena vivienda, buen clima
social, economía dinámica, participación y empoderamiento comunitario y
preservación de la cultura y sabiduría locales.

Lograr la sostenibilidad demanda trabajar activamente en la construcción de


una visión común con la participación de todos los actores públicos y priva-
dos, ejecutar programas y proyectos que incluyan los factores antes citados
y definir políticas apropiadas que prevalezcan ante intereses particulares.

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