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Considerando: 1º) Que los actores promovieron demanda ordinaria contra el Estado
Nacional solicitando la declaración de nulidad del decreto 260/91 por el que se dispuso
el cese de sus funciones en los cargos de fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas, la reincorporación en los cargos mencionados, el
cómputo a los efectos jubilatorios del período de tramitación del juicio y una
indemnización en concepto de daño moral.
2º) Que la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, al confirmar en lo principal lo decidido en la instancia anterior,
declaró la nulidad del mencionado decreto sobre la base -en lo sustancial- de la falta
de causa del acto administrativo por el que se declaró la cesantía de los actores.
Asimismo, modificó el monto de la indemnización fijada en concepto de daño moral.
Contra tal pronunciamiento el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario que fue
concedido a fs. 329/330.
3º) Que los agravios propuestos ante esta Corte suscitan cuestión federal suficiente
para su tratamiento por la vía intentada, pues se controvierte la interpretación de
normas y principios constitucionales y federales, así como también la validez de actos
de autoridad nacional y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es
contraria al derecho que el apelante funda en ellos (art. 14, inc. 3º, de la ley 48).
4º) Que en cuanto al agravio consistente en el apartamiento de la cámara de la
doctrina sentada por esta Corte en la causa "Molinas" (Fallos: 314:1091) referente al
requisito de juicio político para la remoción de los fiscales adjuntos (art. 2º de la ley
21.383), cabe señalar que tal argumento fue vertido por uno de los tres camaristas, sin
que recibiese adhesión de los dos restantes miembros del tribunal, por lo que no
constituyó decisión mayoritaria. Sin perjuicio de ello este Tribunal reitera las
consideraciones que se efectuaron en el fallo citado -aplicables también a los fiscales
adjuntos- en el sentido de que los únicos magistrados y funcionarios que pueden ser
sometidos a juicio político son los que enumera el art. 45 de la Constitución Nacional
(actual 53) y que una ley de rango inferior no puede crear más inmunidad que las que
contiene la Carta Magna; lo contrario implicaría crear otras inmunidades no instituidas
por los constituyentes, otorgando una garantía de antejuicio que únicamente puede
conferir la Ley Fundamental (considerando 6º del fallo citado).
5º) Que toda vez que -tal como se señaló en la mencionada causa "Molinas"- el
presidente de la Nación por definición constitucional, es el órgano encargado de
valorar la "buena conducta" de las personas enumeradas en el art. 2º de la ley 21.383,
la segunda cuestión relevante consiste en determinar si el acto por el que se dispuso
la separación de los actores contó con una motivación adecuada a ese marco o por el
contrario, esa exigencia no fue satisfecha, apreciación para la cual es esencial atender
a las circunstancias comprobadas en esta causa.
6º) Que este Tribunal advierte que las circunstancias del sub examine difieren
sustancialmente de aquellas que fueron ponderadas en el mencionado precedente. En
efecto, allí se tuvo especialmente en cuenta que la medida adoptada, que concluyó
con la remoción del entonces fiscal general, se fundó en diversos hechos que
comprometían la responsabilidad personal del funcionario en tanto había tomado
difusión pública la noticia de su procesamiento en una causa en la que se investigaban
irregularidades directamente relacionadas con el ejercicio de su función. También se
ponderó que aquél había impedido, sin excusarse como hubiera correspondido, la
debida investigación administrativa en torno del procesamiento del doctor Horacio
Molinas, quien se desempeñaba en el organismo siendo hijo de su titular. Cabe
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Cátedra. Dr. Hutchinson.
Profesor Adjunto: Dr. Osvaldo Otheguy
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eximir a los actores de toda responsabilidad de los cargos que se les imputaban; y, por
otra parte, en el sumario se ponderó que la conducta de aquéllos había importado el
cumplimiento de un deber, destacando "que el cumplimiento de una obligación legal no
podía constituir como ilícito acto alguno (arg. art. 1071 del Código Civil)".
13) Que con posterioridad a ese acto se dictó el decreto de cesantía impugnado en el
que -necesario es remarcarlo- no se invocó hecho concreto alguno para atribuir "mala
conducta" a los actores, como tampoco imputaciones diferentes de las ponderadas en
el sumario. Ello conduce a descalificarlo por vicio grave en la causa (arts. 7º, inc. b, y
14, inc. b, de la ley 19.549), ya que aquel acto sólo se fundó en una "situación de
conflicto" como presunta causa de remoción que por sí misma no habría autorizado a
adoptar tal medida, salvo que se hubiera responsabilizado de ella a los actores por
haber incu- rrido en conductas sancionables. La situación de conflicto a la que aludió
el acto cuestionado, a falta de otra indicación, no pudo sino referirse a los hechos que
dieron origen al sumario administrativo el cual, cabe reiterarlo, concluyó en la
inexistencia de irregularidad alguna que pudiera dar lugar a la formulación de reproche
disciplinario.
14) Que respecto del agravio fundado en la innecesariedad del sumario disciplinario
para enjuiciar administrativamente la conducta de los actores resulta irrelevante, pues
lo cierto es que aquél se llevó a cabo y culminó de la forma antes señalada. Por lo
demás, aun de aceptarse la tesis del apelante, el planteo resulta ineficaz para alterar,
en el caso, la solución que se adopta, toda vez que la decisión administrativa de
cesantía -sea que se halle precedida o no de un sumario- no puede quedar exenta de
cumplir con los recaudos de legitimidad que, en el caso, han sido vulnerados.
15) Que, en suma, la circunstancia de que la administración obrase en ejercicio de
facultades discrecionales, en manera alguna pudo constituir un justificativo de su
conducta arbitraria como tampoco de la omisión de los recaudos que para el dictado
de todo acto administrativo exige la ley 19.549. Es precisamente la legitimidad
-constituida por la legalidad y la razonabilidad- con que se ejercen tales facultades, el
principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los
jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de
dichas exigencias, sin que ello implique la violación del principio de división de los
poderes que consagra la Constitución Nacional (doctrina de Fallos: 307:639).
16) Que el agravio relativo a la condena que por daño moral admitió la cámara, remite
a cuestiones de hecho, prueba y derecho común, propias de los jueces de la causa y
ajenas al recurso extraordinario, máxime cuando la sentencia se apoya en
fundamentos suficientes que descartan la tacha de arbitrariedad invocada.
Considerando: 1º) Que los actores dedujeron demanda contra el Estado Nacional
peticionando que se declare la nulidad del decreto 260 emitido por el Poder Ejecutivo
el día 11 de febrero de 1991, la reincorporación en sus cargos de fiscales adjuntos de
la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, el cómputo a los efectos
jubilatorios del período de tramitación del juicio y una indemnización en concepto de
daño moral. La Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de la anterior instancia, declaró
la nulidad del decreto 260/91 sobre la base de la falta de causa del acto administrativo
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por el que se dispuso la cesantía de los actores que gozaban de estabilidad en sus
cargos, y la restricción de las facultades discrecionales del presidente de la república.
Asimismo modificó el monto de la indemnización fijada en concepto de daño moral.
Contra esta decisión el Estado Nacional dedujo recurso extraordinario que fue
concedido a fs. 329/330.
2º) Que los agravios propuestos ante esta Corte suscitan cuestión federal suficiente
para su tratamiento por la vía intentada, pues se controvierte la interpretación de
normas y principios constitucionales y federales como lo son las leyes 21.383 y
22.140, así como también la validez de actos de autoridad nacional dictados en su
ejercicio; y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al
derecho que el apelante funda en ellos (art. 14 inc. 3º de la ley 48).
3º) Que el primer agravio del Estado Nacional consiste en el apartamiento de uno de
los vocales del tribunal a quo, de la doctrina sentada por esta Corte en la causa
"Molinas" (Fallos: 314:1091), con relación a la forma en que corresponde decretar el
cese de los fiscales adjuntos. En este sentido, cabe destacar que esta cuestión no ha
sido motivo de impugnación previa, por lo que se encuentra firme y fuera de discusión
en esta instancia. Por otra parte, el voto del vocal que opinó en primer término con
respecto a este tema no mereció la adhesión de los restantes miembros de la sala
(confr. fs. 268 vta.); por lo tanto, al no constituir decisión mayoritaria, no corresponde
su tratamiento.
4º) Que el art. 2º, tercer párrafo, de la ley 21.383 somete a los fiscales adjuntos al
procedimiento de remoción establecido para los jueces nacionales, que, en tanto no
entre en funcionamiento el Consejo de la Magistratura, es el del juicio político.
5º) Que aun cuando se considerase a esa disposición como inconstitucional por
violatoria de las atribuciones del presidente de la república como jefe de la
administración, y, por tanto, suficiente para remover a los fiscales adjuntos, la decisión
administrativa no podría dejar de cumplir los requisitos que para el acto administrativo
exige la ley 19.549, en especial la causa (art. 7º, incs. b y c). Pues si dichos
funcionarios gozan de inamovilidad en tanto dure su buena conducta (art. 2º de la ley
21.383), sólo la objetiva comprobación de su mala conducta, esto es, de su mal
desempeño del cargo o de la comisión de delitos, puede justificar su cesantía.
En el ámbito administrativo, la presunción de buen desempeño de las funciones sólo
puede ser desvirtuada mediante el correspondiente sumario que respete las reglas del
debido proceso adjetivo. Esa exigencia ha sido mantenida por esta Corte para los
meros agentes de la administración pública (Fallos: 295:344 y 518; 303:542 y 779;
304:538 y 1891; 305:115 y 628; 306:2009; 307:207, 388 y 1525, entre muchos otros), y
su observancia es tanto más imperiosa frente a la investidura de los fiscales adjuntos
de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, pues no resulta razonable
que funcionarios encomendados de colaborar en la fiscalización de la actuación de la
administración puedan ser removidos sin causa, o sin la debida justificación de ella,
por el jefe de la propia administración cuya fiscalización la ley les encomienda. Ello les
quitaría toda independencia de actuación y de criterio, impidiendo el eficaz desempeño
de su labor (confr. disidencia del juez Belluscio en Fallos: 314:1091, considerando 6º).
Luego, el decreto que dispone la cesantía sin causa es ilegítimo por violar la
estabilidad de los funcionarios consagrada por ley, máxime cuando es coetáneo con la
resolución del Ministerio de Educación y Justicia 185/91 por la cual se dio fin al
sumario instruido a efectos de investigar las conductas de los actores, eximiéndolos de
responsabilidad sobre la base del informe producido por la Procuración del Tesoro que
había estimado que correspondía declarar que los hechos investigados no constituían
irregularidad alguna que pudiese dar lugar a la formulación de reproche disciplinario.
6º) Que el restante agravio del Estado Nacional se centra en la indemnización que en
concepto de daño moral es admitida por el a quo. En tal sentido cabe recordar que
este tema remite al examen de cuestiones de hecho, prueba y derecho común, propias
de los jueces de la causa y ajenas al recurso extraordinario, máxime cuando la
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4º) Que contra esa sentencia el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario, en
el que se formulan los siguientes agravios:
A) Uno de los camaristas que suscribe el fallo se aparta de la doctrina sentada por la
Corte Suprema en el caso "Molinas", Fallos: 314:1091 (fs. 289/292).
B) El decreto 260/91 no es un acto "administrativo" sino uno "institucional" (fs. 292/292
vta.).
C) El citado decreto tiene una "causa", que surge de su considerando 1º; aquélla sería
el "enfrentamiento de los actores con la máxima autoridad del organismo en el que
revestían" (fiscal general) y el "menoscabo del desempeño funcional" de la fiscalía (fs.
293/293 vta.).
D) El decreto 260/91 importó el ejercicio de facultades suficientes del presidente de la
Nación para remover discrecionalmente a los fiscales adjuntos, las que, por su
naturaleza, deben quedar al margen de la apreciación judicial (fs. 294/296).
E) La condena por daño moral es improcedente (fs. 298/299).
5º) Que el a quo concedió el recurso extraordinario con fundamento en que en el
remedio federal se halla en juego la interpretación de un acto de carácter federal
-decreto 260/91- y de la ley 21.383, también federal, y la sentencia ha sido adversa a
las pretensiones que la recurrente funda en sus disposiciones (conf. art. 14 de la ley
48).
6º) Que en cuanto al agravio reseñado en el considerando 4º sub A debe puntualizarse
que las razones que la apelante impugna fueron vertidas por uno de los tres
camaristas en un considerando de la sentencia (el 6º) que no recibió adhesión de los
dos restantes miembros del tribunal (confr. fs. 268 vta.), razón por la cual no integran
la decisión. Esa circunstancia determina la improcedencia del agravio.
7º) Que los agravios reseñados en el considerando 4º sub B, sub C y sub D,
encuentran respuesta en varias consideraciones que efectué en mi disidencia en la
causa "Molinas, Ricardo Francisco c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ amparo" (Fallos:
314:1091, 1122), que encuentro procedente reiterar, pues, mutatis mutandis, son
aplicables a este pleito.
8º) Que, en primer lugar, resulta claro que -vigente la norma que establece la
permanencia en sus funciones de los fiscales adjuntos "mientras dure su buena
conducta" (art. 2º, párrafo tercero, de la ley 21.383)- las "causas" (de remoción) que
dicho precepto menciona a continuación, no pueden ser sino el desarrollo específico
de las modalidades que puede asumir la "mala conducta" que es el reverso lógico de
aquélla. Sería, por ello, manifiestamente absurdo sostener que la garantía de
permanencia en funciones "mientras dure la buena conducta" pueda ser compatible
con causales de cesantía que dependan del arbitrio discrecional de quien la ordena.
En consecuencia, quienes, como los fiscales adjuntos, por la naturaleza de sus
funciones sólo pueden ser removidos en tanto y en cuanto se acredite que han
incurrido en "mala conducta" -lógico corolario del principio sentado en el art. 2º de la
ley 21.383- sólo pueden cesar en su cargo a condición de que tal prueba se haya
producido, lo que excluye de raíz la posibilidad de que su separación reconozca otras
razones (confr. disidencia citada, considerando 12).
Ello asume relevancia en el caso de los fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas, que intervienen, por asignación del fiscal general, en
investigaciones de conductas administrativas de las que puede resultar la comisión de
hechos ilícitos (conf. arts. 3º, inc. c, y 7º, de la ley 21.383). La delicada índole de su
competencia exige que queden a resguardo de todo cuestionamiento que no responda
al acreditado apartamiento de la buena conducta que debe presidir el ejercicio de sus
funciones (disidencia cit. y loc. cit.).
9º) Que, con especial referencia a las "facultades discrecionales" del presidente de la
Nación -que, según la recurrente, permitirían remover a los fiscales adjuntos sin
necesidad de acreditar su "mala conducta"- ellas importarían, de ser aceptadas en
este ámbito, la total desnaturalización del sistema de control que establece la ley
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En efecto, no cabe esperar que quien depende de la voluntad de otro para permanecer
en su cargo actúe en forma independiente respecto de este último (confr. fallo de la
Suprema Corte estadounidense in re: Wiener v. United States, 357 U.S. 349, 353,
citado en la mencionada disidencia de Fallos: 314:1091, considerando 14).
La importante tarea que la ley 21.383 asigna a los fiscales adjuntos de la Fiscalía
Nacional de Investigaciones Administrativas no resulta compatible con un
emplazamiento lábil que, más que actuar como incentivo para denunciar lo ilegítimo,
se convertiría en el indeseable aliado de turbias complacencias, alterando lo medular
de la función que deben desplegar en el citado organismo (confr. disidencia cit. y loc.
cit.).
En suma, que la letra y el espíritu de la ley 21.383 supeditan la remoción de los
fiscales adjuntos a la acabada y concluyente prueba de que han incurrido en "mala
conducta" en el desempeño de sus funciones.
10) Que en el caso tal prueba de la "mala conducta" no se ha producido. En el decreto
260/91 ni siquiera se invoca -directa o indirectamente- que aquélla exista. Se limita, en
cambio, a hacer una alusión a la "situación de conflicto" que afectaría a la fiscalía y al
"menoscabo" en el "desempeño funcional de dicho organismo".
Es más, el mismo día en que el decreto 260/91 fue suscripto, el ministro de Educación
y Justicia de la Nación había dictado la resolución 185/91 por la cual se dio fin al
sumario instruido a efectos de investigar las conductas de los actores. En ella se
declaró la "exención de responsabilidad de los señores fiscales adjuntos", sobre la
base del informe producido por la Procuración del Tesoro de la Nación que estimó "que
corresponde declarar que los hechos investigados no constituirían irregularidad alguna
que pueda dar lugar a la formulación de reproche disciplinario".
De tal manera, además de que el Estado Nacional no imputó "mala conducta" a los
actores (decreto 260/91), produjo actuaciones sumariales que excluyeron la posible
existencia de aquélla (resolución 185/91).
Esto está expresamente reconocido en el recurso extraordinario, al consignar la
apelante que "en el referido decreto [el 260/91] no se formula ninguna consideración
respecto de la conducta de los señores Fiscales Adjuntos, disponiéndose simplemente
su cese..." (fs. 298 vta.), lo que más adelante reitera al sostener que en el decreto no
se efectuó "calificación de conducta" (fs. 299).
En consecuencia, al no haberse invocado ni probado el hecho al que estaba
condicionada la remoción de los fiscales adjuntos (mala conducta), el decreto 260/91
-que igualmente la ordenó- es insanablemente nulo e ilegítimo, como correctamente lo
decidió el a quo.
11) Que el agravio reseñado en el considerando 4º sub E -relativo a la condena por
daño moral- remite a cuestiones de hecho, prueba y derecho común, que son propias
de los jueces de la causa y ajenas al recurso extraordinario, salvo hipótesis
excepcionales de arbitrariedad, que -debe destacárselo- no se advierten en el caso.
Por todo ello, se confirma la sentencia apelada, con costas de esta instancia a la
apelante. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.- Enrique S. Petracchi.
Considerando: 1º) Que los actores dedujeron demanda contra el Estado Nacional
peticionando que se declare la nulidad del decreto 260 emitido por el Poder Ejecutivo
el día 11 de febrero de 1991, la reincorporación en sus cargos de fiscales adjuntos de
la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, el cómputo a los efectos
jubilatorios del período de tramitación del juicio y una indemnización en concepto de
daño moral. La Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de la anterior instancia, declaró
la nulidad del decreto 260/91 sobre la base de la falta de causa del acto administrativo
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por el que se dispuso la cesantía de los actores que gozaban de estabilidad en sus
cargos, y la restricción de las facultades discrecionales del presidente de la república.
Asimismo modificó el monto de la indemnización fijada en concepto de daño moral.
Contra esta decisión el Estado Nacional dedujo recurso extraordinario que fue
concedido a fs. 329/330.
2º) Que los agravios propuestos ante esta Corte suscitan cuestión federal suficiente
para su tratamiento por la vía intentada, pues se controvierte la interpretación de
normas y principios constitucionales y federales como lo son las leyes 21.383 y
22.140, así como también la validez de actos de autoridad nacional dictados en su
ejercicio; y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al
derecho que el apelante funda en ellos (art. 14 inc. 3º de la ley 48).
3º) Que el primer agravio del Estado Nacional consiste en el apartamiento de uno de
los vocales del tribunal a quo, de la doctrina sentada por esta Corte en la causa
"Molinas" (Fallos: 314:1091), con relación a la forma en que corresponde decretar el
cese de los fiscales adjuntos. En este sentido, cabe destacar que esta cuestión no ha
sido motivo de impugnación previa, por lo que se encuentra firme y fuera de discusión
en esta instancia. Por otra parte, el voto del vocal que opinó en primer término con
respecto a este tema no mereció la adhesión de los restantes miembros de la sala
(confr. fs. 268 vta.); por lo tanto, al no constituir decisión mayoritaria, no corresponde
su tratamiento.
4º) Que el segundo agravio que plantea el recurrente consiste en impugnar la
interpretación del a quo, que consideró el decreto 260/91 como un acto administrativo
para concluir en su falta de causa, critica además el desconocimiento de las facultades
discrecionales del presidente para remover a los fiscales adjuntos, y se queja de que
se haya considerado aplicable al caso la estabilidad del empleado público.
5º) Que como punto de partida, y de acuerdo con el precedente de Fallos: 314:1091, el
decreto en cuestión debe ser considerado como un acto administrativo y no de
gobierno o institucional, dictado en ejercicio de actividades no regladas pero no por
ello ajeno a la evaluación de su causa (considerando 19 del voto de la mayoría), lo
cual permite el examen judicial de su validez.
De conformidad con lo dispuesto por el art. 7º de la ley 19.549, inciso b, la causa que
dé origen al acto administrativo debe ser cierta, efectiva, sincera y no implicar una
forma disimulada o encubierta de obviar la garantía de estabilidad, que, como se verá
más adelante, alcanza a estos funcionarios.
Esta causa o razón justificante del acto hace que deba determinarse la entidad de las
circunstancias de hecho y de derecho que autorizaron su otorgamiento.
6º) Que para poder establecer si existieron motivaciones suficientes en el decreto
260/91, capaces de constituir una causa eficiente, resulta indispensable atender a la
situación de conflicto suscitada en el ámbito de la Fiscalía Nacional de Investigaciones
Administrativas entre el fiscal general y los fiscales adjuntos en relación al hijo del
primero de los nombrados, quien se hallaba sometido a un proceso por supuestas
exacciones ilegales. El titular del organismo solicitó la formación de un sumario
administrativo, que concluyó con la decisión del ministro de Educación y Justicia, quien
consideró que los hechos imputados a los aquí actores no constituían irregularidad
alguna que pudiera dar lugar a la formulación de reproche disciplinario. El mismo día
en que el ministro del ramo eximía de responsabilidad a los denunciados-resolución
185 del 11 de febrero de 1991- el Poder Ejecutivo, fundado en los mismos hechos, sin
cumplir con el procedimiento previo (arts. 1º y 7º, inc. d, de la ley 19.549 y 18 de la
Constitución Nacional), y haciendo uso de facultades disciplinarias, dispuso la cesantía
de aquéllos con fundamento en las supuestas facultades discrecionales que le
conferiría el art. 86, incs. 1º y 10, de la Constitución Nacional (actuales 99 incs. 1º y 7º)
y el art. 2º de la ley 21.383. Para así decidir, sólo hizo referencia a que "reviste
carácter de pública notoriedad la situación de conflicto que se ha suscitado en el
ámbito de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas".
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7º) Que de lo expuesto se infiere que esta simple manifestación no llega a cubrir lo
requerido por el art. 7º de la ley 19.549 inc. b, puesto que no configura una causa
cierta, concreta y eficiente como para calificar de reprochable la conducta de los
actores (art. 2º de la ley 21.383).
En el decreto impugnado no se les formula a los fiscales reproche alguno en cuanto a
que su conducta hubiera sido la causante de la denominada "situación de conflicto"
suscitada en la fiscalía. En consecuencia, ninguna responsabilidad podía caberle a
aquéllos como para justificar el ejercicio de facultades disciplinarias del presidente de
la república que concluyera con la cesantía de los agentes.
Por el contrario, entre las conclusiones del sumario y las del decreto 260/91 se
advierte una conducta contradictoria de la demandada, que vulnera la doctrina de los
propios actos. Ello es así puesto que nadie puede contrariar sus propios actos, ya que
importaría restar trascendencia a conductas que son jurídicamente relevantes y
plenamente eficaces (doctrina de Fallos: 300:909; 307:1602; 308:72, 191; 310:2117, y
muchos otros).
De manera que la decisión de cesantía resulta arbitraria.
8º) Que en tal sentido debe considerarse que el art. 2º de la ley 21.383 consagra el
principio de estabilidad (art. 14 bis de la Constitución Nacional), al establecer que los
fiscales adjuntos permanecerán "en sus funciones mientras dure su buena conducta..."
y sólo la objetiva comprobación de su mala conducta o mal desempeño en el cargo
puede justificar su cesantía.
Como se ve, se está ante una estabilidad que se podría denominar agravada con
relación a la del empleado público dispuesta por la ley 22.140.
Más aún, la jerarquía de los funcionarios de que se trata y su rol de controlantes
dentro del proceso moralizador de la administración pública (conf. nota de elevación al
Poder Ejecutivo acompañando el proyecto de ley 21.383), hacen que no deba
incluírselos dentro de las excepciones al principio de estabilidad previstas en el art. 2º
del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, que está destinado
exclusivamente a los funcionarios de confianza del presidente.
Sería inconcebible equiparar a un funcionario a quien la ley ha encomendado fiscalizar
el actuar de la administración, dotándolo de amplias facultades (art. 6º de la ley
21.383), con aquellos que desempeñan sus funciones de colaboración inmediata con
la gestión presidencial (art. 86, incs. 1º y 10, actual 99, incs. 1º y 7º, de la Constitución
Nacional).
Los fiscales adjuntos deben mantener su independencia del Poder Ejecutivo, pues tal
como lo sostiene el precedente "Cagliotti" ("Cagliotti Carlos s/ querella c/ Molinas
Ricardo" sentencia del 1 de noviembre de 1988) "a pesar de los cambios estructurales
que experimentó la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas desde su
nacimiento en 1962, ha permanecido incólume al propósito de su creación expresado
en los considerandos del decreto-ley 11.265 del 24 de octubre de aquel año. Dícese
allí que la investigación de los actos de los
funcionarios públicos y la calificación de su conducta forma parte de la función
permanente del Estado de velar por el cumplimiento de las leyes y por la observancia
de las normas de moralidad que posibilitan la convivencia pacífica y digna". Esa tarea,
dentro de nuestra organización republicana, debe ser confiada a un órgano
permanente que actúe con independencia del Poder Ejecutivo y dotado de facultades
que aseguren su eficacia (Fallos: 311:2195).
De lo contrario, la falta de independencia de quien debe fiscalizar el desempeño de los
funcionarios no sólo atenta contra el buen funcionamiento de las instituciones de la
república, desprestigiando así al ente de control, sino que daña, además, la fe de los
ciudadanos en cuanto a la corrección y transparencia que requiere el manejo de la
cosa pública.
9º) Que, por lo demás, las invocadas facultades discrecionales del presidente para
decretar las cesantías, no lo eximen del cumplimiento de los recaudos del citado art.
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de los Ministerios, por su art. 6º, ordenó que hasta tanto se concluyera con la
reestructuración, se debían mantener las aperturas de nivel inferior a subsecretaría
con la dotación de personal vigente a la fecha de su dictado, sin que, por lo demás, se
haya invocado y menos aún demostrado la supresión del cargo que desempeñaba el
actor.
En ese orden, estimo -como lo sostiene el recurrente- si se descarta que lo que
motivó el dictado del acto fue la ausencia de idoneidad para desempeñar el cargo o la
eventual reestructuración organizativa de la dependencia -o cualquier otro motivo-
aquél aparece desprovisto de un elemento esencial para su validez, cual es su causa.
Desde otro punto de vista, es dable reparar que la resolución impugnada omite
invocar fundamento alguno que, además, torne razonable la revocación del
nombramiento efectuado. Por ello, el acto atacado carece de otro de sus requisitos
esenciales, en este caso, el de motivación.
En efecto, si se toma en cuenta que las normas, como se dijo, supeditan la
adquisición de la estabilidad en el empleo a que se acrediten condiciones de idoneidad
durante el período de prueba, ello constituye un aspecto que limita la decisión
discrecional de la Administración. Desde esa perspectiva no se podía revocar el
nombramiento de un agente, menos aún de un empleado designado por concurso, sin
expresar las razones que lo justifican. Tal omisión torna ilegítimo el acto, sin que quepa
dispensar dicha ausencia por haberse ejercido potestades discrecionales, las que -por
el contrario- imponen una observancia más estricta de la debida motivación (confr.
doctrina de Fallos: 324:1860).
Con arreglo a lo expuesto, los vicios apuntados constituyen "causa de nulidad del
acto emitido con tales defectos (argumento de los arts. 7 y 14 de la Ley 19.549)"
(Fallos: 306:1138), pues la resolución que canceló la designación del actor -aun
cuando este último se encontraba en período de prueba- no puede quedar exenta de
cumplir con los recaudos de legitimidad que, como se ha expresado, han sido
vulnerados.
En suma, la circunstancia de que la entidad administrativa obrare en ejercicio de
facultades discrecionales, en manera alguna puede constituir un justificativo de su
conducta arbitraria, como tampoco de la omisión de los recaudos que, para el dictado
de todo acto administrativo, exige la ley 19.549. Es precisamente la legitimidad
-constituida por la legalidad y la razonabilidad- con que se ejercen tales facultades, el
principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los
jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de
dichas exigencias (doctrina de Fallos: 307:639 y 320:2509).
Las consideraciones expuestas me eximen de tratar la pretendida declaración de
inconstitucionalidad del art. 25 del CCT.
-V-
Opino, por tanto, que corresponde declarar mal denegado el recurso extraordinario,
hacer lugar a la queja y revocar la sentencia apelada en cuanto fue materia de aquél.
Buenos Aires, 13 de marzo de 2007. Laura M. Monti.
Considerando:
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Que esta Corte comparte y hace suyos los fundamentos expresados por la señora
Procuradora Fiscal en el dictamen de fs. 135/138, a los que corresponde remitir por
razones de brevedad.
Por ello, se hace lugar a la queja y al recurso extraordinario y se revoca el
pronunciamiento apelado. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por
quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con arreglo al presente. Notifíquese,
agréguese la queja al principal y, oportunamente, archívese.
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Considerando:
1) Que a fs. 83/88 la Sala en lo Contenciosoadministrativo Nº 1 de la Cámara Federal
confirmó la sentencia de primera instancia de fs. 58/61 que rechazó la demanda
interpuesta contra el Estado Nacional por nulidad de resoluciones.
Contra aquél fallo se dedujo el recurso extraordinario de fs. 91/102, el que fue
condedido a fs. 103.
2) Que el recurrente sostiene la nulidad absoluta e insanable de la Resolución 86/74
del Director de Higiene y Seguridad en el Trabajo por haber sido dictada por un
funcionario incompetente, toda vez que el decreto 825/73 que le otorga las facultades
que lo habilitan en el caso ha sido publicado en forma incompleta en el Boletín Oficial.
También es nulo, agrega, en la medida que se ha violado su derecho de defensa por
no habérsele permitido ofrecer prueba, y en tanto no se ha requerido el dictamen
jurídico previo exigido por el art. 7 inciso d) de la ley 19549. Señala que, adoleciendo
este acto de una nulidad absoluta e insanable, también está viciada en este sentido la
Resolución 514/74 del Ministerio de Trabajo que lo confirma, extremos estos que se
hacen extensivos a la Resolución 22/75 que desestima el recurso jerárquico
interpuesto contra la citada resolución.
3) Que el remedio es formalmente procedente en la medida que se cuestiona la
legitimidad de actos administrativos con fundamento en la interpretación de normas
federales, tales las de la ley 19549.
4) Que es de hacer notar que en relación a la competencia del órgano que dictó la
Resolución 86/74 el cuestionamiento traído a esta Corte sólo se limita a objetar la
publicidad dada al decreto 825/73 que delegó funciones en el Director de Higiene y
Seguridad en el Trabajo, y que en esta ocasión la recurrente no cuestiona la facultad
de delegar del Ministro del ramo que introdujo en la demanda a fs. 10 vta./11, por lo
que el Tribunal no está habilitado, por falta de petición expresa, para tratar la nulidad
del acto desde ese enfoque (doctrina de Fallos 190:98).
Sentado ello, y en atención a lo dispuesto en principio por el art. 20 de la ley 20.524,
queda incólumne la facultad del Ministro de Trabajo a la que se ha hecho referencia
precedentemente.
5) Que desde este punto de vista, aún en la hipótesis de ser exacto el argumento de
que la falta de publicación adecuada tornó inexistente la delegación, trayendo
aparejada por lo tanto la nulidad del acto, ésta no tendría los alcances que le atribuye
la recurrente. Se estaría en presencia de un acto nulo por incompetencia del órgano
en razón del grado y tal vicio traería consigo una nulidad relativa (art. 14 inc. b) de la
ley 19549), susceptible de saneamiento pro la vía de la ratificación (art. 19 inc. a) de la
citada ley), alcances que cabría atribuírle a la Resolución 514 del Ministerio de Trabajo
de fecha 20 de noviembre de 1974. De ahí que estos fundamentos del recurso no
sean idóneos para hacer caer el acto impugnado.
6) Que igual suerte debe correr la cuestión vinculada con la Resolución 86/74 por falta
de dictamen jurídico.
El art. 7 inc. d) de la ley 19549 considera esencial el dictamen proveniente de los
servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiera afectar
derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado. Este requisito, que hace a
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I. Las presentes actuaciones tienen lugar en virtud del recurso de apelación previsto
por el art. 32 de la ley 24.521, que articulan Gabriela Almagro y Sonia Rodríguez, en
contra de la resolución definitiva 374, del 17 de octubre de 1995, dictada por el
Honorable Consejo Superior de la Universidad Nacional de Córdoba, que declara la
nulidad absoluta de las resoluciones rectorales 57 y 60 del 16 de enero de 1995 (entre
otras), "por haber sido dictadas con vicios de ilegitimidad".
Relatan las recurrentes, que con fecha 24 de noviembre de ese año, iniciaron por ante
el Juzgado Federal Nº 2 a los autos caratulados "Almagro, Gabriela y otra c.
Universidad Nacional de Córdoba - Amparo", causa en la que el juzgador sin dar
trámite ordenó elevar a este tribunal en virtud de lo normado por el art. 32 de la ley
24.521. Que por razones de celeridad, economía procesal, y para evitar que la
arbitrariedad cometida subsista, plantean el recurso antes citado.
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Por ello, en los hechos la res. 374 posee una finalidad encubierta que ha sido
expulsarlas de la institución. De no ser así, no se explica por qué no se respetaron sus
anteriores situaciones de revista en la universidad que databa del año 1991.
De otro lado sostienen que sin embargo, la res. 374 pretende imputarles
responsabilidad al decir que los beneficiarios de las designaciones, conocían el vicio
de nulidad que los afectaban por ausencia de concursos, lo que niegan
categóricamente porque esa era la forma de designación en toda la universidad y de
existir actuación irregular, no han sido causantes ni coproductoras.
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Corridos traslados a ambas partes, los mismos son evacuados a fs. 82/85 y 89/92 por
las recurrentes y la Universidad Nacional de Córdoba, respectivamente, quedando la
causa en condiciones de ser resuelta.
II. Previo a todo, cabe destacar que el tratamiento del recurso se limitará al estudio de
la legalidad del acto administrativo atacado: res. 374/95 dictado el 17 de octubre de
1995, por el Honorable Consejo Superior de la Universidad Nacional de Córdoba, en
orden a determinar si el órgano que lo emitió tenía facultades para revocar en aquella
sede los actos administrativos que en ella se consignan.
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Declarada la procedencia formal del recurso y oídas que fueran ambas partes, se
dispone pasar los autos a resolución de esta sala, a fin de resolver la controversia
planteada.
III. Atento los términos del recurso y los fundamentos dados por las impugnantes,
adelanto opinión en sentido favorable a sus pretensiones por las consideraciones que
a continuación se desarrollan.
La universidad por su parte, estima válida la resolución atacada, dictada por el órgano
de gobierno, a raíz de la impugnación deducida por la Asociación Gremial del Personal
No Docente de la Universidad en representación de la totalidad de los trabajadores
(Expte. adm. N° 21-95-12559 reservado). Que el procedimiento utilizado es el
establecido en los arts. 17 y 18 de la ley nacional de procedimientos administrativos,
en tanto las resoluciones rectorales 57 y 60 son actos nulos, de los que no puede
afirmarse se encontraban firmes y consentidos porque no fueron objeto de publicación
alguna y en consecuencia no pudieron llegar a conocimiento de terceros interesados.
Que la revocación del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, por aplicación
de lo dispuesto por el art. 14 inc. b de la ley 19.549, conforme la doctrina de la
Procuración del Tesoro de la Nación, importa un deber de la administración en
resguardo del principio de legalidad objetiva por conculcar garantías constitucionales.
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La ley 19.549, legisla al respecto en su art. 17, que para mayor claridad transcribo.
Establece la norma que: "El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se
considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aún en
sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere
generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su
subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de
nulidad".
El problema se plantea con la parte 2ª del artículo que establece cuándo, a pesar de
ser nula, no puede ser revocado, constituyendo la situación en él prevista una
excepción a la regla, establecida en la primera parte, cual es cuando el acto nulo
generó derechos subjetivos que se están cumpliendo, supuesto en el cual la
administración "debe" pedir su anulación en sede judicial.
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Que es esta la inteligencia que debe darse a la norma, en tanto siguiendo al autor
citado "la administración realiza en algunos casos declaraciones jurídicas que
adquieren el valor de un derecho subjetivo, al que corresponde un contenido protegido
por el derecho administrativo. Si éste pudiera ser revocado, sin más, el acto
revocatorio habría desconocido la situación jurídica creada por el acto revocado. Ello
produciría una peligrosa inestabilidad en las situaciones jurídicas que se estén
cumpliendo" (autor y obra cits., p. 141).
IV. En este sentido, adviértase que la propia asesoría jurídica, no obstante defender la
postura que posibilitó el dictado de la res. 374/75 del Honorable Consejo Superior,
luego de transcribir los arts. 17 y 18 de la ley 19.549, advirtió que en principio, "... aun
cuando nos enfrentemos con un acto viciado de nulidad absoluta, en la medida en que
se encuentre firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo, no puede ser revocado en sede administrativa, sino que debe recurrirse a
la justicia para obtener la declaración de nulidad (art. 17 pretranscripto)" (dictamen
18702, del 12 de setiembre de 1995, expte. 21-95-12816, reservado).
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Continúa el autor señalando que esta "Es una solución coherentar si el acto anulable
no puede revocarse, es nulo, en esas condiciones, tampoco, pues sería cómodo a la
administración -si no hubiera ese límite respecto del acto de nulidad absoluta- declarar
que un acto es nulo (aunque en realidad sea anulable) y revocarlo. El perjuicio del
particular es patente y no se resuelve con la posibilidad de ir a la justicia para que
controle ese proceder de la administración. Ello, porque aunque obtenga finalmente la
satisfacción, ocasiona gastos, pérdida de tiempo, inseguridad" (autor y obra citados, p.
381).
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VI. Por todo lo expuesto soy de opinión que corresponde: hacer lugar al recurso
articulado y declarar la nulidad de la res. 374/95, del 17 de octubre de 1995, dictada
por el Honorable Consejo Superior de la Universidad Nacional de Córdoba
retrotrayendo los efectos de la nulidad declarada, y las cosas, al estado en que se
hallaban al momento de su dictado (conf. art. 1050, Cód. Civil). En consecuencia
corresponde condenar a la Universidad Nacional de Córdoba, para que en el término
de 15 días de quedar firme el presente pronunciamiento proceda al reintegro de los
cargos, que desempeñaban Gabriela M. Almagro y Sonia Rodríguez, en las categorías
y destinos que dan cuenta las resoluciones de designación 57 y 60 del 16 de enero de
1995. Con costas a la recurrida (confr. art. 68, parte 1ª, Cód. Procesal). Así voto.
Que por análogas razones a las expresadas por el doctor Aliaga Yofre, votaban en
idéntico sentido.
Por el resultado del acuerdo que antecede: se resuelve: I. Hacer lugar al recurso de
apelación articulado y en consecuencia, declarar la nulidad de la res. 374/95 del 17 de
octubre de 1995, dictada por el Honorable Consejo Superior de la Universidad
Nacional de Córdoba, retrotrayendo los efectos de la nulidad declarada, y las cosas, al
estado en que se hallaban al momento de su dictado. II. Condenar a la entidad
demandada para que en el término de 15 días de quedar firme el presente
pronunciamiento proceda al reintegro de los cargos que desempeñaban Gabriela
Almagro y Sonia Rodríguez en las categorías y destinos que dan cuenta las
resoluciones de designación 57 y 60 del 16 de enero de 1995. II. Imponer las costas
del presente proceso a la parte demandada (conf. art. 68, parte 1ª, Cód. Procesal).-
Humberto J. Aliaga Yofré.- Gustavo Becerra Ferrer.- Pedro León Feit.
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menos aún expedirse sobre el alegado conocimiento del vicio por parte de las
beneficiarias.
3. Que las objeciones de la recurrente suscitan cuestión federal pues se halla en tela
de juicio la interpretación de normas de esa índole como las contenidas en la ley
19.549, y la decisión de la alzada ha sido contraria al derecho que en ella fundó la
apelante (art. 14, inc. 3, ley 48). A esto cabe agregar que tal circunstancia no
encuentra óbice en el hecho de haberse invocado la doctrina de esta Corte sobre
arbitrariedad de sentencia, pues de los agravios de la recurrente surge, entre otras
argumentaciones, su discrepancia interpretativa en torno a las normas invocadas.
4. Que el art. 17 de la ley 19.549 establece expresamente la obligación de la
administración pública de revocar en sede administrativa sus actos irregulares, salvo
que el acto se encontrara "firme y consentido y hubiera generado derechos subjetivos
que se estén cumpliendo", supuesto en el cual "sólo se podrá impedir su subsistencia
y la de sus efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad". Por su
parte, el art. 18 de esa misma ley dispone que el acto regular del que hubieren nacido
derechos a favor de los administrados no podrá ser revocado en sede administrativa
una vez notificado, salvo -entre otras circunstancias- cuando el interesado hubiera
conocido el vicio.
5. Que una interpretación armónica de los preceptos citados conduce a sostener que
las excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular
previstas en el art. 18 -entre ellas, el conocimiento del vicio por el interesado- son
igualmente aplicables al supuesto contemplado en el art. 17, primera parte. De lo
contrario, el acto nulo de nulidad absoluta gozaría de mayor estabilidad que el regular,
lo cual no constituye una solución razonable ni valiosa. Una inteligencia meramente
literal y aislada de las normas antes indicadas llevaría a la conclusión de que habría
más rigor para revocar un acto nulo que uno regular cuya situación es considerada por
la ley como menos grave.
6. Que en las condiciones expuestas, la Cámara limitó su jurisdicción para entender en
autos de un modo incompatible con los términos del régimen legal que consideró
aplicable. En efecto, si de acuerdo con dicho régimen es válido el ejercicio de la
potestad revocatoria cuando el interesado hubiera conocido el vicio del acto, resulta
entonces inadmisible sostener que el tribunal no se encontraba habilitado para
examinar si las agentes tenían o no ese conocimiento, pues ello comporta una
interpretación parcial de las normas que rigen el caso o, dicho de otro modo, un
estudio incompleto sobre la legalidad del acto impugnado.
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2°) Que para así decidir, el a quo sostuvo, entre otros argumentos, que el
procedimiento que derivó en la citada sanción debía reputarse inválido toda vez que al
dejar el Instituto Nacional de Vitivinicultura sin efecto, mediante la disp. núm. 169.959
del 28/9/83, la núm. 169.917 de fecha 6/8/83, violó lo dispuesto en el art. 17 "in fine"
de la ley 19.549 en contraposición al principio de estabilidad de los actos
administrativos.
3°) Que contra esa decisión se agravia la recurrente. Destaca, entre otras
consideraciones, que la sentencia dictada por el a quo --a la que tacha de arbitraria--
omitió considerar la incidencia que en la resolución de la causa tendrían las disp. de la
ley 14.878. Defiende, por su parte, la validez del acto impugnado destacando que al
contestar la acción instaurada dejó planteado en subsidio --y para el supuesto de que
se considerase necesaria la anulación judicial de la disp. núm. 169.917-- el pedido a
fin de que se declarara judicialmente la nulidad de su propio acto.
4°) Que el recurso extraordinario interpuesto resulta formalmente procedente, toda vez
que se encuentra en discusión el alcance de normas de naturaleza federal como las
contenidas en las leyes 14.878 y 19.549 y el fallo definitivo del superior tribunal de la
causa es contrario a las pretensiones que la recurrente sustenta en ellas.
5°) Que en lo que al caso interesa, la cuestión central debatida en el "sub examine"
gira alrededor de las facultades con que cuentan los órganos estatales --en el caso
específico el Instituto Nacional de Vitivinicultura-- para dejar sin efecto sus actos
irregulares y los alcances que cabe otorgar a la pretensión deducida subsiariamente
por éste al responder la acción entablada.
7°) Que, por tanto, supuesta la irregularidad del acto por conllevar un vicio que
determina su nulidad absoluta, resulta en principio legítima la actividad revocatoria de
la propia administración, salvo que concurra la excepción señalada en el considerando
anterior. Esa facultad encuentra suficiente justificación en la necesidad de restablecer
sin dilaciones el imperio de la juridicidad, comprometida por la existencia de un acto
afectado de nulidad absoluta y que, por esa razón, carece de la estabilidad propia de
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9°) Que no obsta a ello la mención que efectúa el recurrente de la ley 14.878, toda vez
que no surge de ésta ni indica válidamente el apelante en qué disposiciones del citado
cuerpo legal funda las razones por las cuales se impondría una solución diferente a la
hasta aquí esbozada, aplicable supletoriamente al Instituto Nacional de Vitivinicultura
en virtud de lo dispuesto por el decreto 9101/72 (Fallos: 306: 136, entre otros).
10) Que, sin embargo, la limitación impuesta por el art. 17 "in fine" de la ley 19.549, en
cuanto constituye una excepción a la potestad revocatoria de la administración,
establecida como principio general en la primera parte de su texto, debe ser
interpretada con carácter estricto toda vez que su aplicación acarrea la subsistencia en
el mundo jurídico de un acto viciado de nulidad absoluta hasta tanto se produzca la
declaración judicial pertinente (Fallos: 304: 898 --La Ley, 1983-B, 1--, consid. 7°; 305:
2170).
11) Que, desde esta perspectiva, la sentencia recurrida incurrió en igual error que el
cometido por el juez de primera instancia al omitir considerar la petición de nulidad
interpuesta en forma subsidiaria por el ente demandado. En este aspecto, debe
destacarse que si bien la acción de lesividad presupone la existencia necesaria de un
juicio pleno con amplio debate y prueba --difícilmente admisible en un proceso de
revisión limitada como son los existentes, en general, contra la imposición de
sanciones administrativas-- la tramitación otorgada en el "sub examine" se diferencia
notoriamente de otros supuestos. En efecto, tal como surge de la providencia de fs.
61, el trámite impuesto a la presente causa fue el del proceso ordinario, apto para
tratar --como defensa o reconvención-- la pretensión anulatoria de la administración,
con independencia de la calificación dada a ésta por las partes.
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2°) Que el a quo señala que tal sanción pudo nacer tras la declaración de nulidad, por
parte de la administración, de un anterior pronunciamiento absolutorio de ella. Dicha
nulidad, se dictó con fundamento en las conclusiones de una causa penal posterior,
pero ello no autoriza la declaración de nulidad por la propia parte, obviando la vía del
art. 17 de la ley 19.549.
4°) Que la norma de referencia en que se funda el a quo es clara en cuanto a que,
generados como en el caso derechos subjetivos de una decisión de la propia
administración, no puede ella, ante actos afectados de nulidad absoluta sino requerir
de la justicia la declaración de nulidad, camino no seguido en la causa. Por otra parte,
la mención que efectúa el recurrente de la aplicabilidad al caso de la ley 14.878, en
virtud del decreto 9101/72, no basta para obviar la clara conclusión antes sentada,
enderezada a la preservación de las garantías constitucionales comprometida en la
preservación de la seguridad jurídica, de la que no cabe afirmar un posible
apartamiento válido extraído de aquella ley. Esto es así, máxime que el recurrente no
indica cuál es la solución diferente que surgiría de la consideración de la citada norma
(Fallos: 278: 62 --LA LEY, 141-221--; 306: 136).
5°) Que en relación a la carga de las costas, cabe que ella sea distribuida en el orden
causado, atento a que la vencida pudo considerarse con derecho a recurrir en
atención a las peculiares circunstancias de la causa, pues la adulteración imputada fue
admitida por decisión judicial.
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las obras.
También resulta inverosímil, sostuvo, que haya dejado transcurrir doce años hasta la
promoción de la demanda, lapso durante el cual pagó silenciosa y pacíficamente y
soportando el consiguiente quebranto, sin cuestionar la "írrita" situación que luego
denunció.
Afirmó que la intención de las partes en el esquema contractual elegido (sistema de
anticresis)), fue que la renovación de parte de la infraestructura ferroviaria se efectuara
sin desembolso alguno de la empresa estatal, concediendo al adjudicatario de las
obras el uso y goce de las construcciones rentables durante el plazo pactado. Por lo
tanto, si a esa concesión de uso se agregara el reembolso pretendido -que equivale a
un tercio del precio de la obra- se subvertiría la ecuación contractual, en su perjuicio, y
se configuraría un abuso de derecho de su contraria en los términos del art. 1071 del
Cód. Civil, con violación de la buena fe que debe presidir los contratos, pues resulta
aplicable a su tesis la primera parte del art. 1198 del mismo ordenamiento, citado por
la actora.
III. El juez federal de primera instancia hizo lugar a la demanda a fs. 552/563.
Consideró a tal efecto, en lo sustancial, que de los términos del contrato surge
claramente que Ferrocarriles prometió la exención y esto constituyó una obligación de
resultado y no de medios. Por ello, la tramitación llevada a cabo en torno a lo
dispuesto por el art. 11 de la ley 15.273 fue innecesaria, pues lo cierto es que, de tal
modo, la obligada transformaba su obligación de resultado en una nueva, "de medio";
y, para peor, aconsejando y decidiendo, a través de las instancias administrativas
cumplidas, en contra de lo expresamente pactado. Lo cierto es que Ferrocarriles no
cumplió y ello ocurrió por su culpa; la prestación a cargo de la demandada la obligaba
a que no se agravara la contraprestación de la actora en este juicio, ya que lo había
garantizado expresamente en el contrato.
Asimismo, entendió que la actora no invocó ni demostró interés en que la obra fuese
calificada de interés nacional, pues tal circunstancia era absolutamente extraña al
compromiso contraído por el Ferrocarril; de ahí que la demanda se base en el
incumplimiento del contrato, que provocó directamente el daño que aquí se pretende
reparar por medio de indemnización.
Expresó que no puede hablarse de la posibilidad de que se apliquen otras normas que
las contractuales -para la solución del caso- y que el Ferrocarril debe hacerse cargo de
las ventajas que no pudo efectivizar la actora, y que fueron la razón de lo convenido y
formaban, evidentemente, parte del precio en el contrato de anticresis celebrado.
También concluyó que la pretensión subsidiaria de la demandada, en tomo a que la
aplicación del art. 34 se circunscribiera al tiempo de la ejecución de la obra, es
contraria a la esencia del contrato de anticresis pues, en tanto se estén realizando las
obras, no habría explotación posible del usufructo concedido, que recién podría
hacerse efectivo una vez finalizadas las obras.
En cuanto a la petición de que se tome en cuenta la hipotética rentabilidad de la
inversión, dijo que modificaría esencialmente el contrato, en contra del principio
contenido en el art. 1197 del Cód. Civil.
Finalmente, estimó que debía desecharse la postura relativa a que, desde el 1° de
enero de 1980, la ley 22.016 derogó la franquicia a favor de la demandada, pues su
aplicación tergiversaría la ecuación económico financiera que formaba parte del precio
al contratar y que, por vía de hipótesis, podría haber ocurrido en el mismo momento
del comienzo de la obra, alterándose evidentemente el precio pactado.
IV. Dicha sentencia fue confirmada por la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Contencioso administrativo Federal (fs. 633/636).
Meritaron los jueces de ese tribunal que, efectivamente, del art. 34 del Pliego General
respectivo surge con claridad suficiente la obligación del Ferrocarril de exceptuar, a la
actora, de la carga de los gravámenes fiscales materia de debate y con respecto a los
cuales aquél gozaba de franquicia.
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tramitaciones respectivas;
6°) dicha parte no pudo verosímilmente creer que la construcción del edificio de una
estación ferroviaria y de una galería comercial anexa implicara "por sí" interés nacional
y, menos aún, que así se declarase, como se desprende, a su juicio, de la absolución
de posiciones; existiendo -respecto de la actora- dudas al tiempo de ofertar en la
licitación sobre el interés nacional de las obras a realizar, debió pedir las pertinentes
aclaraciones antes de la presentación de su propuesta;
7°) después de haber pagado pacíficamente y, por lo tanto, haber convalidado la
interpretación contractual antes expuesta, la actora no puede venir "contra sus propios
actos", conforme se desprende de los arts. 953, 1071 y 1198 del Cód. Civil;
8°) toda vez que el perito contador expresó que los impuestos en cuestión insumieron
el 27,16 % del usufructo, si bien la ganancia pudo no ser la esperada por la actora,
tampoco puede decirse que haya ruptura de la ecuación económica del contrato ni
quebranto, pues del mismo peritaje se desprende que el beneficio obtenido, durante
casi veinte años de usufructo, alcanza a varios millones de dólares estadounidenses;
9°) no es exacta la aseveración del a quo respecto a que determinados puntos de la
expresión de agravios no reunirían los requisitos del art. 265 del Cód. Procesal, pues
se cuestionó el decisorio de primera instancia siguiéndose su línea argumental;
10) subsidiariamente, dice que se hizo lugar íntegramente a la pretensión de su
contraria cuando, si debe entenderse que la franquicia se extiende a impuestos
relacionados con las obras que el Ferrocarril realice por contrato y a cuya exención
tenga derecho, no correspondía que se extendiera a los impuestos a la transmisión
gratuita de bienes y a los capitales, que gravan directamente el patrimonio de la actora
y nada tienen que ver con la actividad de la Empresa estatal;
11) la sentencia descarta la incidencia que, sobre la operatividad de la cláusula que
establece la franquicia, tiene la entrada en vigencia de la ley 22.016, que derogó
-respecto de Ferrocarriles Argentinos- la exención de los impuestos de que trata este
juicio; y ello con fundamento en que la quiebra de la ecuación económico financiera
sería igual antes o después de esa fecha; sin embargo, el peritaje no probó la
existencia de tal ruptura, ni la actora la invocó en momento alguno de la ejecución del
contrato.
Destacó, por último, que los agravios se extienden a la totalidad de la pretensión
viabilizada, razón por la cual el monto discutido excede en demasía el mínimo legal
establecido para la procedencia del recurso ordinario de apelación, conforme demostró
a fs. 639.
VI. Toda vez que el Estado Nacional es parte en autos a través de la empresa
Ferrocarriles Argentinos y que, tal como ésta sostiene a fs. 639, el monto discutido en
último término excede el mínimo de A 36.224.516,40 exigido por el art. 24, inc. 6,
apart. a), del dec.-ley 1285/58 (según res. C.S. 552/89), considero que el recurso
ordinario de apelación es procedente en su aspecto formal.
En efecto, el monto discutido -como surge del fallo de primera instancia y su
confirmación por la Cámara- es el de $ 35.582.027,889 consignado en la demanda a
valores de marzo de 1983 (v. fs. 125, cuarto párrafo) que, actualizado por los índices
de precios al consumidor, nivel general, correspondientes a esa fecha (0,05316) y al
mes de agosto de 1989 (5288,8), pues el recurso fue interpuesto el 8 de setiembre de
ese año, se obtiene un monto de A 53.999.670 (coeficiente 999.488,38), varias veces
superior al mínimo citado en el párrafo precedente, cuando todavía falta adicionar la
suma correspondiente a intereses.
VII. En cuanto al fondo del asunto, cabe señalar que el principal agravio de la
recurrente consiste en sostener que el art. 34 del "Pliego de Bases y Condiciones para
la Contratación y Ejecución de las Obras" debe ser interpretado a la luz del art. 11 de
la ley 15.273.
Dispone este último, cuya vigencia (ver B.O. del 9/II/60) es anterior a la firma, en 1968,
del contrato de autos, que "Las estipulaciones en vigor por las cuales el Estado
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gravámenes fiscales que las reconocidas a la empresa estatal -exenta del pago del
impuesto a los réditos de acuerdo con lo establecido por el art. 19, ap. a), de la ley
11.682-, el art. 11 de la ley 15.273 -publicada en el Boletín Oficial en el mes de febrero
de 1960- condicionaba el derecho a gozar de tales franquicias a la declaración de
interés nacional de las obras por parte del Poder Ejecutivo Nacional, calificación que,
por lo demás, la demandada consideró que en la especie no correspondía propiciar. La
interesada impugnó esa decisión por medio del recurso jerárquico que el Poder
Ejecutivo Nacional desestimó mediante el dec. 3010 del 17 de abril de 1973, cuya
copia luce en el expediente agregado a estos autos. En dicho decreto expresó que, no
obstante su utilidad, las obras en cuestión carecían de los requisitos necesarios para
calificarlas del modo solicitado, según se desprendía de las constancias
administrativas acompañadas al recurso jerárquico. Por lo demás añadió que, con
relación al otorgamiento de las franquicias previstas en el art. 34 del pliego de
condiciones generales, la declaración de interés nacional debió haber sido previa a la
iniciación de los trabajos.
4°. Que, en tales circunstancias, la firma interesada dedujo la demanda que dio origen
a estas actuaciones, sosteniendo en esencia que la empresa estatal asumió de modo
incondicionado el compromiso de relevar a quien resultase adjudicatario del contrato
de las cargas impositivas de las cuales la propia comitente se hallaba exenta en aquel
momento, lo cual indujo a su parte a considerar dichas franquicias a los fines del
cálculo de costos y la estimación de beneficios que determinaron el precio en que
fundó su oferta, la cual, además, resultó aceptada con arreglo a dicha cláusula.
Destacó que, al introducir con posterioridad la exigencia relativa a la necesidad de
contar con la declaración del Poder Ejecutivo Nacional que calificase a las obras como
de "interés nacional" para acordar las franquicias, y por otra parte, expedirse en
sentido negativo respecto de la petición formulada por su parte en ese sentido, la
demandada procedió de forma contraria a los deberes emergentes del principio de la
buena fe contractual, e incurrió en incumplimiento de los términos en que fue
celebrado el contrato. Por ello, concluyó en que correspondía que le fuesen resarcidos
los daños y perjuicios derivados de tales circunstancias, consistentes en la suma de
los diversos importes que, a raíz del desconocimiento de la cláusula contractual que le
acordó las mentadas franquicias, abonó hasta el año 1982 en concepto de impuestos
relacionados con la explotación de los locales cuyo usufructo le fue concedido, de
conformidad con la liquidación y los comprobantes de pago que adjuntó a la demanda.
Las expresiones vertidas por la actora más adelante (fs. 518/532) precisan el sentido
de su pretensión, en tanto explicitan que la acción promovida no tuvo por objeto
revisar lo decidido por el dec. 3010 de fecha 17 de abril de 1973, por estimar que lo
resuelto en éste respecto de la calificación de interés nacional de las obras comportó
el ejercicio de una facultad propia del Poder Ejecutivo, sino obtener que la empresa de
Ferrocarriles reparase los daños resultantes del hecho de haber prometido a su parte
determinadas exenciones impositivas para, después, faltar al debido cumplimiento de
lo convenido bajo la invocación de que el art. 11 de la ley 15.273 le impedía contraer
válidamente tales compromisos.
5°. Que el tribunal de alzada confirmó la decisión del juez de grado favorable a la
demanda planteada en los términos antedichos, por considerar que la celebración del
contrato al amparo de la cláusula contenida en el citado art. 34 del pliego de
condiciones generales, significó para la comitente la asunción de la obligación de
exceptuar a la contratista de la carga de los gravámenes de los cuales la primera se
hallaba exenta al tiempo de la licitación. En el mismo sentido, añadió que el alcance de
dicha previsión no pudo verse alterado a raíz del agregado introducido por el art. 15
del pliego de condiciones particulares, en cuanto dispuso que habrían de ser de
cuenta del adjudicatario los gastos por servicio de alumbrado, suministro de agua, así
como "cualquier impuesto, tasa, contribución o retribución de los servicios... que las
autoridades respectivas pudieran imponer con motivo de la construcción, existencia,
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uso o modificación del edificio, o por los negocios o por la fracción de espacio que se
le permita ocupar", por entender que dicha previsión constituyó un añadido destinado
a establecer el régimen contractual aplicable a imposiciones futuras. De otro lado, la
Cámara consideró infundados los agravios articulados en subsidio por la demandada,
de conformidad con los cuales las franquicias en disputa debían estimarse como
otorgadas en forma exclusiva para regir durante el período de ejecución de las obras,
sin perjuicio de la plena exigibilidad de las obligaciones fiscales durante el plazo
correspondiente al usufructo. Sobre el particular, agregó que la interesada no había
controvertido eficazmente los fundamentos expuestos en la sentencia de grado, de
acuerdo con los cuales la singularidad de los términos del convenio y el hecho de que
durante el lapso de ejecución de las obras no resultase posible la obtención de
ganancias por el goce del usufructo, hacían manifiesto que, en tanto la realización de
los trabajos no pudo constituir por si misma una fuente de ingresos para la contratista,
los réditos correspondientes al período posterior a la finalización de las obras se
hallaban comprendidos en la franquicia.
6°. Que, por razones que escapan al conocimiento del Tribunal, en las instancias
precedentes no se han solicitado ni acompañado a estas actuaciones los expedientes
administrativos relacionados con el trámite de la indicada licitación pública, excepto
aquel que contiene el ejemplar original del contrato y sus adicionales. No obstante,
según se desprende del tenor de los planteos respectivamente formulados por las
partes, y en tanto ninguna de ellas adujo que en el caso mediase una modificación
unilateral de las condiciones de la convocatoria durante el transcurso del
procedimiento, cabe tener por cierto que, en la especie, el llamado a licitación fue
realizado ab initio en términos idénticos a los fijados en el pliego de condiciones
generales sobre el que se centra la disputa. En el mismo sentido y por iguales
razones, cabe tener por cierto que al tiempo de darse publicidad al llamado al amparo
del pliego referido ya había entrado en vigencia la ley 15.273, cuyo art. 11 dispuso -en
cuanto interesa- que, en las contrataciones futuras, las cláusulas por las cuales el
Estado Nacional, sus organismos descentralizados y empresas hubieran tomado a su
cargo los impuestos nacionales que pudiesen recaer sobre la otra parte contratante o
sus proveedores; o hubiesen convenido en pagar tales impuestos por cuenta de ellos;
o asumido la obligación expresa de abonarles un suplemento de precio para cubrir su
importe; o contraído otros compromisos análogos, "sólo tendrán efecto eximente en el
caso de adquisiciones, obras o inversiones que a los fines de esta franquicia sean
declaradas de interés nacional por el Poder Ejecutivo". Por otro lado es menester dejar
sentado que, del tenor literal del texto del citado art. 34 del pliego de bases y
condiciones para la contratación y ejecución de obras adjunto al contrato, no surge
que el otorgamiento de las franquicias en cuestión se hallase sometido a modalidad o
condición alguna.
7°. Que, no obstante esta última circunstancia, cabe destacar que, en materia de
contratos públicos, así como en los demás ámbitos en que desarrolla su actividad, la
administración y las entidades y empresas estatales se hallan sujetas al principio de
legalidad, cuya virtualidad propia es la de desplazar la plena vigencia de la regla de la
autonomía de la voluntad de las partes, en la medida en que somete la celebración del
contrato a las formalidades preestablecidas para cada caso, y el objeto del acuerdo de
partes a contenidos impuestos normativamente, de los cuales las personas públicas
no se hallan habilitadas para disponer sin expresa autorización legal. En virtud de ese
mismo principio no
corresponde admitir que, por su condición de reglamentos, las previsiones de los
pliegos de condiciones generales prevalezcan sobre lo dispuesto en normas de rango
legal y, en cambio, debe en todo caso entenderse que el sentido, la validez e incluso la
eficacia de las primeras queda subordinada a lo establecido en la legislación general
aplicable al contrato, que los pliegos tienen por finalidad reglamentar. En
consecuencia, cabe concluir en que la previsión contenida en el art. 34 de las bases
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Por ello, oído el Procurador General, se hace lugar a la queja, se declara procedente
el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al
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Considerando: Que el infrascripto coincide con los consids. 1 a 12 inclusive del voto de
la mayoría, que da por reproducidos.
13. Que los contratos administrativos integran la categoría jurídica de los contratos en
general y, como especie de tal género, tienen sus mismas características esenciales,
toda vez que no existe diferencia ontológica entre un contratista del Estado y uno
particular. Dentro de esas características merecen ser destacados, entre los aspectos
importantes, las ideas de libertad e igualdad -como punto de partida del
consentimiento-, el principio de equivalencia subjetiva que da lugar al acuerdo y la
obligatoriedad, dispuesta por imperativo legal, de los términos de dicho acuerdo (art.
1197, Cód. Civil).
Con particular alusión al principio de la equivalencia, es claro que ella reside en el
mantenimiento del equilibrio entre los intereses contrapuestos y que su base universal
es la justicia conmutativa -aquella que los particulares se deben entre sí-. Por
consiguiente, no puede sostenerse, en sentido opuesto, que los contratos, y en cuanto
aquí interesa los llamados contratos administrativos, son regidos por el principio de la
justicia distributiva -aquella que es debida por la comunidad a sus miembros-, pues
ello implicaría aceptar que el contratista es un particular administrado que colabora
obligatoria y desinteresadamente con la Administración pública y consecuentemente
debe ser socorrido en caso de pérdida por todos los miembros de la comunidad, con lo
cual el contratista no sólo no correría ningún riesgo empresario sino que podría incluso
variar su ganancia en desmedro del patrimonio público, conclusión que, francamente,
resulta insostenible (causa M.265.XXXIII, "Más Consultores Empresas Sociedad
Anónima c. Santiago del Estero, provincia de, Ministerio de Economía s/ cobro de
pesos", sentencia del 1 de junio de 2000, voto del juez Vázquez).
14. Que, asimismo, cada especie de contrato tiene singularidades que la caracterizan
y la distinguen -aspectos diferenciales de otras especies o figuras convencionales-.
Desde esa perspectiva, para juzgar el contrato en examen debe acudirse a la prueba
de su existencia. Ella se encuentra íntimamente vinculada con la forma en que dicho
contrato queda legalmente perfeccionado. Cuando la legislación aplicable exige una
forma específica para la conclusión de un determinado contrato, dicha forma debe ser
respetada pues se trata de un requisito esencial de su existencia.
Esta condición, que se impone ante las modalidades propias del derecho
administrativo, concuerda con el principio general también vigente en derecho privado
en cuanto establece que los contratos que tengan una forma determinada por las leyes
no se juzgarán probados si no estuvieren en la forma prescripta (arts. 975 y 1191, Cód.
Civil) (causa M.265.XXXIII. cit., voto del juez Vázquez).
15. Que, en consecuencia, las defensas de la demandada deben ser acogidas ya que
no es posible admitir la acción basada en obligaciones que derivarían de un supuesto
contrato que, de haber sido celebrado, no lo habría sido con las formalidades
establecidas por el derecho administrativo local para su formación.
Por ello, oído el Procurador General, se hace lugar a la queja, se declara procedente
el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al
tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte nuevo
pronunciamiento. Exímese a la recurrente de efectuar el depósito previsto en el art.
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286 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación, cuyo pago se encuentra diferido
de conformidad con lo prescripto en la acordada 47/91. Con costas. - Adolfo R.
Vázquez.
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Suprema Corte:
- I - A fs. 71/90 de los autos principales (a los que se referirán las siguientes citas,
salvo aclaración), Oscar Juan Castro Veneroso interpuso el recurso previsto en los
arts. 40, 41 y 42 de la ley 22.140 (modificada por ley 24.150), a fin de que se anule,
revoque o deje sin efecto la resolución 351/97, mediante la cual la interventora en la
Administración Nacional de Aduanas dispuso su despido con causa -por entenderlo
correlato de la cesantía- en el sumario administrativo SA62/83-1 (reconstruido EAAA
490204/86) y que se lo reincorpore al cargo.
Para así resolver afirmó, en primer término, que Castro Veneroso tuvo oportunidad de
ejercitar su derecho de defensa, toda vez que realizó presentaciones, descargos y
recursos (citó, como ejemplos, los de fs. 205/206, 410/411, 462, 517/522 y 571/574).
En segundo lugar, aseveró que de las propias declaraciones del actor, surge que
realizó depósitos fuera de término, si bien no le debían ser atribuidos en forma
exclusiva, atento que eran tareas que compartía y que debían ser previamente
autorizadas por la superioridad.
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Recordó asimismo, que el accionante admitió que ciertas cifras en los totales de
algunos libros, se encontraban en lápiz.
Para finalizar sostuvo que, toda vez que Castro Veneroso pudo ejercitar
adecuadamente su derecho de defensa en el sumario administrativo y que reconoció
la comisión de algunas irregularidades, la resolución cuestionada -aseveró- "no
adolece de falta de fundamentación o motivación en grado tal que la tornen nula".
Manifiesta -en primer lugar- que en el inusitado lapso transcurrido desde que se
dispuso la apertura del sumario hasta que se dictó la resolución condenatoria, se
violaron las garantías del debido proceso en diversos aspectos, cualquiera de los
cuales resulta fundamento suficiente para invalidar el trámite y nulificar la resolución
recaída.
También observa que, según dispone el art. 40 del decreto 1798/80, cuando haya
motivo bastante para considerar responsable a un agente del hecho que se investiga,
se procederá a recibirle declaración indagatoria, sin exigirle juramento ni promesa de
decir verdad. En cambio -dice- no le fue requerida dicha declaración en ninguna
instancia sumarial y las dos veces que declaró, lo hizo como testigo, bajo juramento,
situación que constituye una nulidad absoluta, que afecta la inviolabilidad de defensa
en juicio y que compromete principios de orden público.
Además, asevera que el a quo "NO ha efectuado el control de los vicios incurridos en
el sumario instruido ni ha ponderado la violación de expresas normas aplicables...", por
lo cual no satisface la garantía contemplada en el recurso directo previsto por el
Régimen Jurídico Básico para la Función Pública.
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En efecto, tal como surge de la sentencia apelada, la resolución ANA 0351/97, que
pone fin al sumario administrativo 1/83 con el "despido con causa" del actor, se fundó
exclusivamente en las declaraciones testimoniales que éste prestó, previo juramento
de decir verdad, ante las preguntas que se le formularon. Sin perjuicio de que, tal vez,
hubieran podido ser acreditadas por otros medios las circunstancias de las cuales
derivaría su responsabilidad, lo cierto es que, tanto la Administración Nacional de
Aduanas cuanto la cámara, basaron sus pronunciamientos en las respuestas del
recurrente.
Es dable afirmar que la sentencia de la cámara -que debía controlar la legalidad del
proceso-, al convalidar lo resuelto por la Aduana, resulta pasible de idénticas
observaciones.
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Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por Oscar Juan Castro Veneroso en la
causa Castro Veneroso, Oscar Juan s/ recurso arts. 40, 41 y 42 ley 22.140", para
decidir sobre su procedencia.
Considerando:
Que esta Corte comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen del señor
Procurador General de la Nación, al que se remite en razón de brevedad.
Por ello, se hace lugar a la queja y al recurso extraordinario interpuestos y se deja sin
efecto la sentencia. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que,
por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con arreglo a lo expresado. Notifíquese,
agréguese la queja al principal y, oportunamente, remítase.
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que, en su caso, se cumpliría uno de los requisitos exigidos-, y luego, establecido ello,
si, a la luz del principio de la división de poderes -tal como ha sido interpretada por el
legislador en las leyes 19.549 y 19.987- están reunidas las condiciones bajo las cuales
el Estado puede ser llevado a juicio, recaudo éste que se hace jugar aquí, sobre la
base del criterio señalado en el consid. 4°.
7°. Que los plazos de caducidad previstos para la habilitación de la instancia
contenciosoadministrativa en los arts. 25 de la ley nacional de procedimientos
administrativos y 100 de la ley orgánica municipal 19.987, constituyen una prerrogativa
propia de la Administración pública, para que, en virtud de los postulados del Estado
de Derecho -entre los que se encuentran la justiciabilidad del Estado y la división de
poderes- ella pueda estar en juicio. Esto significa, en otros términos, la posibilidad de
"habilitar" la competencia de la rama judicial del gobierno para revisar la validez de los
actos emanados del Poder Ejecutivo y de los que -con la propiedad de "causar
estado", por cerrar la discusión en sede administrativa- emanan de los órganos y entes
que se le subordinan, salvo los casos de excepción también establecidos por el
legislador.
8°. Que, por obvia derivación del segundo de los postulados precedentemente citados
-la división de poderes- y el cumplimiento de los objetivos y mandatos impuestos a los
poderes públicos en el texto constitucional, la demandabilidad del Estado exige que
sea en condiciones tales que, por un lado, el ejercicio de sus funciones no sea
afectado por las demandas de los particulares; pero, por otro, que las garantías de los
habitantes no sean, tampoco, menoscabadas por privilegios que se tornen írritos a la
luz del texto constitucional.
9°. Que ese especial tratamiento que el ordenamiento confiere a la Administración
pública, consecuencia, a su vez, del denominado "régimen exorbitante del derecho
privado" (Fallos: 308:731) que impera en la relación iusadministrativa, da sustento
jurídico a la institución de los plazos de caducidad, cuya brevedad -acorde, claro está,
con la razonabilidad- se justifica por la necesidad de dar seguridad y estabilidad a los
actos administrativos, buscando siempre que esos dos extremos precedentemente
señalados -prerrogativa estatal y garantías del particular- encuentren su armónico
equilibrio constitucional.
10. Que, en tal sentido, no cabe duda de que cuando se trata de la Administración
pública, "lato sensu", la habilitación de la instancia judicial aparece como el atributo
que la propia Constitución Nacional, en su art. 100, confiere al órgano judicial para
juzgar -en su calidad de componente de la trilogía del Poder estatal- a los otros
poderes. Pero, al mismo tiempo, el art. 100 señala al Poder Judicial que su
intervención queda excluida en aquellas materias que, por su propio mandato o por
una razonable opción legislativa, han sido reservadas a los otros máximos órganos del
Poder estatal.
11. Que de esta inteligencia se deduce, entonces, y como consecuencia del vallado
directo que ha impuesto -o que posibilita- la propia Constitución Nacional, que cuando
se opera la caducidad de la instancia procesal administrativa, la cuestión queda
incluida dentro de la zona de reserva de los otros poderes y sustraída al conocimiento
del órgano jurisdiccional.
12. Que esta interpretación es coherente con el sistema establecido por el legislador -y
por el Poder Ejecutivo en su ámbito de competencia- cuyos elementos principales y las
relaciones determinantes que funcionalmente los vinculan, imponen, necesariamente,
que el acto administrativo agote en primer término la vía impugnatoria en aquella sede,
a través de su estructura orgánica jerárquica, de manera que -de no ser consentido
antes por el administrado- su justiciabilidad esté dada una vez que sea emitido por el
órgano final según la distribución de competencias establecida por el ordenamiento
jurídico. Pero, dado que el acto administrativo es también expresión de la voluntad
estatal que se integra en dicho ordenamiento -por ello su presunción de legalidad y
fuerza ejecutoria (art. 12 ley 19.549)- la posibilidad de revisión judicial del mismo se
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complementa con un plazo breve de caducidad que queda así integrado al sistema de
impugnación judicial de los actos administrativos.
13. Que de ello se sigue que la actuación del Poder Judicial en situaciones donde se
produjo la caducidad de la acción procesal administrativa, violaría el principio de la
división de poderes y, por lógica consecuencia, se encontraría en colisión con el
sistema que el legislador, interpretando la Constitución Nacional, estructuró para el
funcionamiento de las instituciones en ella forjadas. Es, la señalada, precisamente,
una de las características fundamentales que diferencian la caducidad de la acción
contenciosoadministrativa de la prescripción: el especial mandato de no intervención
dirigido al juez cuando ella se ha operado.
14. Que más allá del grado de acierto o error que pueda predicarse del sistema
descripto, no puede olvidarse que el mismo es el establecido por el legislador en una
opción interpretativa de la Constitución Nacional, cuya constitucionalidad no ha sido
cuestionada en estas actuaciones, y que, como tal, merece una actitud deferente por
parte del Poder Judicial (Fallos: 33:162; ver también: Bernard Schwartz,
"Administrative Law", 2ª ed., Ed. Little, Brown and Company, Boston, 1984, parág. 8.3.,
ps. 439 y siguientes). De todas formas, cabe señalar, nuestro sistema se asienta sobre
la base de una amplia revisión por parte del Poder Judicial de los actos emanados de
la Administración pública, aunque sometida a ciertas condiciones de procedencia de la
acción -habilitación de la competencia judicial por el agotamiento de la instancia
administrativa, integrada con el plazo de caducidad de la acción o recurso de que se
trate- que pretenden asegurar que sea la misma administración -también
positivamente sometida al ordenamiento jurídico, como consecuencia del principio de
legalidad administrativa- quien resuelva sus conflictos jurídicos, cumpliendo así con un
aspecto necesario de su competencia constitucional de administrar conforme con el
mismo ordenamiento, y que el cuestionamiento judicial de los actos administrativos no
lleve -por la natural extensión de los plazos de prescripción- a la inseguridad de la
efectiva ejecución de los cometidos administrativos.
15. Que esta finalidad lógica del sistema -asentado sobre la idea rectora del principio
de la división de poderes- no se ve empañada por la circunstancia de la eventual
duración de la posterior tramitación judicial. Por el contrario, iniciada la acción
impugnatoria dentro del plazo legalmente previsto, la administración -conocedora de la
intervención judicial sobre el acto en cuestión- decidirá responsablemente si ejecuta o
no el acto, para lo cual cuenta, además, con el instrumento suspensivo que le acuerda
el art. 12 de la ley 19.549, sin perjuicio de la suspensión judicial cautelar, en los casos
extremos en que ello resulte procedente. Desde esta perspectiva, la solución no difiere
de la establecida para la acción de amparo de la ley 16.986, aun frente a supuestos de
nulidad manifiesta del acto cuestionado. Si, en cambio, la caducidad se ha operado, la
administración conocerá en breve plazo de la firmeza del acto en cuestión, quedando
a su decisión discrecional la posibilidad de revocarlo (arts. 17 y 18 ley 19.549) o de
consentir la habilitación de su revisión judicial, aún en aquellas condiciones de relativa
firmeza.
16. Que debe admitirse, en este sentido, que lo dicho -aunque de interpretación
restrictiva- constituye una aplicación -en principio y hasta que su constitucionalidad no
sea desafiada- razonable de la idea directriz de la división de poderes, que opera
sincrónicamente con otra idea directriz de nuestro sistema constitucional -que emerge
de la garantía del debido proceso- cual es el principio "pro actione" a que conduce el
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que se deriva, necesariamente, del
art. 18 de la Constitución Nacional, cuya regulación se integra, además, con las
disposiciones del Pacto de San José de Costa Rica, que al ser aprobado por la ley
23.054 y ratificado el 5 de setiembre de 1984, tiene el carácter de ley suprema de la
Nación de acuerdo con lo dispuesto por el art. 31 de la Constitución Nacional (confr.
causa E.64.XXIII, "Ekmekdjian, Miguel Angel c. Sofovich, Gerardo y otros", consid. 15).
17. Que, en consecuencia, por el juego de dichas ideas directrices, esta prerrogativa
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de la Administración pública puede, de una parte, ser renunciada por ella -expresa o
tácitamente (ver, en este sentido, la doctrina de Fallos: 313:228 y causa C.160.XXIII
"Construcciones Taddia S.A. c. Estado Nacional (Ministerio de Educación y Justicia)
s/cobro", sentencia del 6 de octubre de 1992)- y, de otra, aplicarse sólo y
estrictamente a aquellos casos en que la pretensión hecha valer en la acción o recurso
intentado se dirija principalmente a hacer cesar la nueva situación jurídica que emane
del acto administrativo o bien, que precise de la declaración de invalidez del acto -esto
es, hacer caer su presunción de legitimidad- para posibilitar, así, la procedencia de la
acción que dicha presunción obstaculiza.
18. Que, sobre la base de lo dicho, resulta claro que el rechazo de la excepción de
caducidad asume, para la Administración pública -en el caso, la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires-, el carácter de una resolución definitiva puesto que aparece
gravamen suficiente, a la luz de la Constitución Nacional, para tornar procedente el
recurso extraordinario, ya que se encuentra en juego la aplicación de una prerrogativa
administrativa que, de resultar vigente para el caso, obstaculiza la habilitación de la
competencia judicial revisora de los actos administrativos.
19. Que en la presente cuestión es necesario establecer, para juzgar sobre la
virtualidad del rechazo de la excepción, si la habilitación de la acción procesal
administrativa estaba sujeta a un plazo de caducidad o sólo de prescripción -esto es, si
era preciso seguir la vía impugnatoria o la vía resarcitoria-, o, de otra forma, si -para el
reconocimiento del derecho pretendido por el administrado- era preciso juzgar primero
sobre la validez del acto administrativo.
20. Que, acotada en estos términos la cuestión, de las constancias de la causa resulta
que el derecho invocado por la actora no se encontraba supeditado, en cuanto a su
existencia, por la decisión de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
21. Que, en dicha inteligencia, es en el complejo interrelacionado de actos que dan
base estructural a la existencia y ejecución del contrato administrativo donde es
preciso buscar el origen del derecho invocado. En otros términos, es en esa
interrelación de actos administrativos, en la que cada uno es consecuencia del
precedente -sin perder, por ello, su individualidad, pero cuya existencia se justifica en y
para el contrato administrativo- donde, en el caso, se sitúa la fuente del derecho de la
actora, y no en el acto impugnado, que está, como tal, fuera de la estructura esencial
de actos ligados al contrato, y su incidencia sobre ella es, al fin indicado, nula.
22. Que, como resultado de lo expuesto, desde el punto de vista procesal el derecho a
accionar judicialmente para obtener el reconocimiento del crédito que invoca la actora
nació de la relación instaurada entre las partes, que se plasmó en el contrato que
celebraron, y no del acto administrativo que rechazó su petición, en la medida en que
éste en nada afecta a los términos de la relación jurídica originalmente establecida
entre los contratantes. En efecto, la negativa de pago expresada por la municipalidad
en el acto obrante a fojas 143 del expediente agregado por cuerda, sólo posee aquella
virtualidad -fijar la posición de la administración frente al requerimiento de pago
efectuado- sin que en sí misma goce de aptitud para modificar la relación jurídica
sustancial fijada por el acuerdo de voluntades -contrato- y la serie de actos
administrativos que le otorgan a aquél su naturaleza iusadministrativa. Esto es así en
la medida en que el acto precitado no ejecuta ni tampoco interpreta el contrato sino
sólo exterioriza una circunstancia incidental y accesoria en la relación entre las partes,
en el caso, si el crédito pretendido por el particular ya fue saldado. Por el contrario,
para dilucidar tal cuestión será, en todo caso, el contrato y no la negativa de pago lo
que deberá ser la guía principal para la decisión que, en su momento, tome el juez de
la causa.
23. Que, por lo tanto, no era necesaria, en el caso, la deducción de la acción dentro
del plazo de caducidad, sino del correspondiente a la prescripción de la acción
ordinaria (Fallos: 307:2216, consid. 4°, cuarto párrafo; causa O.86.XX "OKS Hermanos
y Cía. Soc. Anón., Com., Ind. y Financiera c. Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio
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Por ello, se declara procedente la queja, se hace lugar al recurso extraordinario y, por
los fundamentos aquí desarrollados, se confirma la sentencia apelada. Costas por su
orden en atención a la naturaleza de la cuestión planteada. Agréguese la queja al
principal. Déjase sin efecto la exigencia del depósito. - Antonio Boggiano. - Rodolfo C.
Barra. - Carlos S. Fayt. - Augusto C. Belluscio (en disidencia). - Enrique S. Petracchi
(en disidencia). - Ricardo Levene (h.). - Mariano A. Cavagna Martínez. - Julio S.
Nazareno.
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De conformidad con lo dispuesto por el art. 298 del Cód. Procesal, la mayoría
fundamentó su voto del siguiente modo:
I. El título IV de la ley 19.549 (arts. 23 a 32, con las reformas introducidas por la ley
21.686) debe ser interpretado conforme a los fines tenidos en cuenta por el legislador
al sancionarlo; dar pleno efecto a su intención, es la primera regla de hermenéutica
(Corte Suprema, "Fallos", t. 281, p. 146; t. 297, p. 142; t. 299, p. 93; t. 301, p. 460; t.
302, ps. 973 y 1600; t. 303, ps. 248, 578, 600 y 957 -Rev. LA LEY, t. 146, p. 687; t.
1977-C, p. 455; t. 1978-B, p. 67; Rep. LA LEY, t. XLI, J-Z, p. 1901, sum. 63; Rev. LA
LEY, t. 1980-D, p. 367; t. 1981-D, p. 591, fallo 35.985-S; t. 1981-C, p. 310; t. 1982-C, p.
501, fallo 36.167-S; p 500, fallo 36.164-S-).
Ese fin ha sido "cubrir el vacío legislativo resultante de la ausencia de un código
nacional que contemple aquella materia específica": la contencioso administrativa
(exposición de motivos, apart. II, "in fine").
En cuanto a los plazos para deducir -por acción o recurso- la impugnación judicial de
actos administrativos, ese "vacío legislativo", que la ley procuró llenar, consistió en la
ausencia de plazos generales, pese a haber sido instituidos en muchas leyes
especiales. Para los casos no comprendidos en éstas, "el único límite temporal para el
progreso de la acción contra el Estado era el fijado para la prescripción", "estado de
cosas que se intentó subsanar en el anteproyecto de Código Contencioso
Administrativo para la nación del 16 de enero de 1968, cuyo art. 47 fijaba un término
perentorio para promover la acción contra el Estado" (Marienhoff, "Demandas contra el
Estado Nacional", Rev. LA LEY, t. 1980-B, ps. 1024/31, cap. II; Muñoz, "Naturaleza de
los plazos establecidos por la ley 19.549 para la impugnación judicial de actos
administrativos", RADA, núm. 5, ps. 35/46, caps. IV y V; Estrada, "Juicios contra el
Estado Nacional", JA, 1977-III, ps. 689/98, caps. III y V).
Ese anteproyecto inspiró las normas pertinentes de la ley 19.549 (exposición de
motivos, apart. II, párr. 3º; Cozzi, "El proyecto de la ley nacional de procedimientos
administrativos", Jus., núm. 19, ps. 163/74, cap. VII; Young, "Antecedentes y bases
históricas de la ley de procedimientos administrativos", Reg. Adm. Pub., núm. 46, p.
13), y sometía al plazo de caducidad la impugnación de los actos dictados durante la
ejecución de contratos (arts. 1º, 2º y 47), en armonía con la doctrina, que los incluye
sin excepción en el concepto de materia contenciosoadministrativa (Bielsa, "Derecho
administrativo", 6ª ed., t. II, núm. 273, t. V, núm. 1085/86; Argañarás, "Tratado de lo
contencioso administrativo", núm. 46/55; Marienhoff, "Tratado de derecho
administrativo", t. III-A, núm. 614 y 825; Linares, "Lo Contenciosoadministrativo en la
justicia nacional federal", Rev. LA LEY, t. 94, p. 921, núm. 4), y con el derecho de las
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Toda vez que la primera de las cuestiones sometidas a conocimiento de esta Cámara
ha quedado zanjada por la decisión de la Corte Suprema dictada "in re": "Mevopal",
con fecha 26 de noviembre de 1985, conviene precisar los alcances del voto afirmativo
recaído en ese interrogante, ya que resulta menester por obvias razones de economía
procesal, coincidir con esa jurisprudencia, pues siempre se ha reconocido la ventaja
que representa mantener unidad en la interpretación de la ley con la doctrina del más
alto tribunal del país, a pesar de que no existe norma alguna que obligue a acatarla
(confr. plenarios de la entonces Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y
Contencioso Administrativo "in re": "Arsoda Trading. Co. S. R. L." y "Ford Motor
Argentina", del 29 de diciembre de 1972 y del 7 de setiembre de 1976,
respectivamente).
En efecto, en el fallo de marras se puntualiza que los "actos administrativos aun
unilaterales, referentes a la celebración, ejecución o modificación de un contrato
administrativo, en principio, no pueden considerarse en forma aislada, con abstracción
del contrato del cual acceden en cuanto determinan los derechos y obligaciones
emergentes de aquél, por lo que se rigen por idénticas pautas a las del contrato,
ajenas, por ende, al marco contemplado en los artículos 23 y 24 de la ley 19.549 y al
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En los términos del art. 298 del Cód. Procesal, la mayoría fundamentó su voto del
siguiente modo:
I. El acto administrativo, que, con las características previstas por el art., 24 inc. a de la
ley 19.549, desestima una pretensión de cobro de pesos -inclusive a título de
indemnización de daños- formulada por un particular, queda consentido si no es
impugnado dentro del plazo establecido por el art. 25. Igual efecto produce la falta de
impugnación oportuna del acto administrativo cuyo contenido decisorio excluye el pago
de lo reclamado (v. gr.: las consecuencias previstas por el art. 54 de la ley 13.064
frente a una rescisión dispuesta conforme a su art. 50; o las contempladas por el art.
42 de la ley 22.140 frente a una separación ordenada por aplicación de sus arts. 32 ó
33).
El acto administrativo consentido por los afectados no es susceptible de ser
impugnado judicialmente por ellos (Argañarás, "Tratado de lo contencioso
administrativo", núms. 94/96; Diez-Hutchinson, "Derecho procesal administrativo", p.
40; Dromi, "Proceso administrativo provincial", núm. 93), y no cabe reconocer
excepciones a esta regla en materia de derechos patrimoniales que por esencia sean
renunciables de modo expreso o tácito (arts. 19, 872 y 873, Cód. Civil; Corte Suprema,
"Fallos", t. 249, p. 51; t. 275, ps. 235 y 256; t. 293, p. 221 -Rev. LA LEY, t. 106, p. 786;
t. 136, p. 808; t. 139, p. 774, fallo 24.134-S; t. 1976-B, p. 426, fallo 33.443-S-).
Por ser ello así, no resulta admisible una acción contencioso administrativa posterior
que procure obtener el reconocimiento de créditos incompatibles con lo dispuesto por
un acto administrativo cuya validez no puede ser revisada (doctr. Marienhoff,
"Demandas contra el Estado nacional", Rev. LA LEY, t. 1980-B, ps. 1027/28;
Hutchinson, "Ley nacional de procedimientos administrativos", t. I, ps. 481/82; Muñoz,
"Naturaleza de los plazos establecidos por la ley 19.549 para la impugnación judicial
de los actos administrativos", RADA, núm. 5, ps. 35/46; González Arzac, "Los plazos
de impugnación judicial de actos administrativos nacionales", E. D., t. 51, p. 951, núm.
19; Spisso, "Procedimiento de la municipalidad de Buenos Aires", DF XXVI-B, p. 1156).
II. No resulta aplicable al caso la doctrina de algunos autores de derecho privado que
admiten en ciertos supuestos y a opción del interesado, que sea demandada la
reparación del daño sufrido como consecuencia de un acto jurídico inválido, sin
requerirse al mismo tiempo la anulación de éste (Llambías, "Parte general", t. II, núm.
2048; Cifuentes, "Negocio jurídico", núms. 369 y 370; en contra: Lloveras de Resk,
"Tratado teórico-práctico de las nulidades", ps. 324 y 328/31).
Las reglas fijadas en esta materia por el Código Civil, sólo concernientes a las
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Sobre el tema resulta necesario formular algunas precisiones, toda vez que no reviste
carácter absoluto el principio según el cual no cabe reconocer autonomía a la acción
indemnizatoria respecto de la impugnatoria, ya que es oportuno recordar, en este
aspecto, que a diferencia del derecho común la responsabilidad del Estado puede
suscitarse en virtud de daños y perjuicios producidos a raíz de actos administrativos
inatacables de nulidad, es decir, emitidos en ejercicio de facultades legales, razón por
la cual en la esfera del derecho público la ilicitud del acto y su consecuente anulación
judicial, no son requisitos ineludibles para la viabilidad de la acción resarcitoria.
Otra salvedad indispensable consiste en advertir que si bien es cierto que el art. 23 de
la ley 19.549 no distingue explícitamente en cuanto al contenido del acto, requiere sin
embargo, para la procedencia formal de la acción de impugnación, el previo
agotamiento de las instancias administrativas, circunstancia ésta que obliga a
descartar aquellos actos que no presuponen el itinerario recursivo, como son los que
se provocan mediante el reclamo administrativo previo, como recaudo para demandar
a la Nación (art. 30, ley 19.549, modificado por la 21.686).
Por lo tanto, cuadra agregar, que según el sistema de la ley de Procedimientos
Administrativos, la habilitación de la instancia judicial está condicionada, tratándose de
la acción de impugnación de un acto administrativo, al agotamiento de la vía recursiva
y no al reclamo previo (art. 30, primer párrafo, de la ley citada, según el texto dado por
la ley 21.686). Correlativamente, el reclamo administrativo previo procede en los
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I. El tema a fundamentar está referido, según su expreso texto, a "la acción por cobro
de pesos o indemnización de daños y perjuicios", lo que importaría asignarle un
sentido comprensivo de todas las hipótesis resarcitorias.
II. Empero, la circunstancia de revestir el tema bajo análisis, carácter complementario
y ser derivación del anterior dilucidado en este fallo plenario, lleva a tenerlo como sólo
comprensivo de los supuestos de daños derivados de ilicitudes contractuales.
III. De no entenderse así, corresponde interpretar que la doctrina básica sentada
encuentra excepción en aquellos supuestos en que la pretensión sustancial del
demandante tenga por causa un hecho o situación de aquellas contempladas por los
artículos 30 y siguientes de la ley 19.549; hipótesis en la que la acción judicial
encuadra dentro de su específico régimen, excluyente del de caducidad del art. 25 del
mismo ordenamiento legal.
IV. También es oportuno precisar, a igual efecto que cuando se ha producido un hecho
que, sin ser acto administrativo, es directa e inmediata causa de un derecho por el que
su titular puede accionar judicialmente demandando su declaración y cumplimiento
con la sola limitación de la prescripción (y sin perjuicio de lo que correspondiere en
cuanto a reclamo previo a fin de tener curso procesal), la promoción de una gestión o
reclamo administrativo tendiente a su logro y su eventual decisión negatoria no
pueden, por principio, alterar su encuadre dentro del régimen de los arts. 30 y sigts. de
la ley 19.549 y sustituirlo por el de caducidad del art. 25.
Con tal limitación y alcance interpretativo de la doctrina fijada y adhiriendo a las
razones concordantes del doctor Pico, fundo el voto mayoritario emitido sobre este
segundo tema sometido a consideración de este tribunal plenario.
El segundo punto traído a estudio hace referencia a si es admisible la acción por cobro
de pesos o indemnización de daños y perjuicios sin impugnar, dentro del plazo del art.
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2. Que, para así decidir, sostuvo el a quo que "el rechazo en sede administrativa de
una denuncia de ilegitimidad no es, en principio, susceptible de ser impugnado por una
acción contenciosoadministrativa por configurar el ejercicio de una facultad
discrecional (...) y no puede importar el restablecimiento de plazos perentorios
fenecidos (art. 1°, inc. e, punto 6, ley 19.549...". Seguidamente expresó que "un
recurso extemporáneo no produce el efecto interruptivo previsto en el art. 1°, inc. "e",
p. 7, de la ley 19.549, ni su tramitación suspende el término para deducir la acción
judicial, que es perentorio...".
Concluyó la cámara que, al haber vencido los plazos legales para recurrir en sede
administrativa la resolución impugnada, la demanda resulta extemporánea, en tanto se
encuentra excedido el plazo establecido en el citado art. 25 de la ley 19.549.
4. Que por razones de orden lógico corresponde examinar en primer término el agravio
consistente en la imposibilidad de que el juez de 1ª instancia deniegue de oficio la
habilitación de la instancia judicial, pues de arribar a la solución propiciada por la
recurrente devendría inoficioso pronunciarse sobre el restante agravio de naturaleza
federal.
6. Que si bien este tribunal en los casos "Cohen" (Fallos: 313:228) y "Construcciones
Taddia S.A." (Fallos: 315:2217) se pronunció contra la posibilidad de revisar de oficio o
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9. Que, por lo demás, la revisión de oficio "in limine litis" de los requisitos de
admisibilidad antes de correr traslado de la demanda también está establecida en
diversas leyes federales que regulan procesos contenciosoadministrativos especiales
(art. 3°, ley 16.986, de amparo; arts. 84 y 85, ley 11.683, de procedimiento para la
aplicación, percepción y fiscalización de impuestos; arts. 1175 y 1176, ley 22.425,
Código Aduanero, y arts. 1° y 2° del dec.-ley 14.715, régimen de contestación de
demandas del Banco Central) y en la mayoría de los códigos procesales
administrativos provinciales (Buenos Aires, art. 36, ley 2961; Catamarca, art. 22, ley
2403; Córdoba, arts. 11 y 20 de la ley 7182; Corrientes, arts. 58 y 59 de la ley 4106;
Chaco, art. 32 de la ley 848 modificada por la ley 4051; Entre Ríos, art. 45 de la ley
7061; Formosa, art. 45 de la ley 584; Jujuy, art. 34 de la ley 1883, modificada por la ley
4141; La Pampa, art. 29 de la ley 952; La Rioja, art. 43 de la ley 4243; Mendoza, art.
38 de la ley 3918 modificada por la ley 4232; Neuquén, art. 39 de la ley 1305; Salta,
art. 34 de la ley 793; Santiago del Estero, art. 33 de la ley 2297; Tierra del Fuego, art.
30 de la ley 133 y Tucumán, art. 30 de la ley 6205).
10. Que teniendo presente lo expuesto corresponde decidir que dada la condición de
presupuesto procesal del plazo de caducidad establecido en el art. 25 de la ley 19.549
el juez de 1ª instancia estaba facultado para examinar de oficio su cumplimiento y
rechazar en caso contrario "in limine" la pretensión (art. 337, Cód. Procesal Civil y
Comercial de la Nación), pues su falta no requería la expresa denuncia por parte del
demandado.
11. Que, habida cuenta de lo expuesto cabe entrar a examinar el segundo agravio
desarrollado en el remedio extraordinario vinculado a la revisión judicial de la
resolución del Ministerio de Cultura y Educación 3416/94 por la cual se desestimó la
denuncia de ilegitimidad presentada por la actora. Tal planteo suscita cuestión federal,
pues se halla en tela de juicio la interpretación y aplicación de una norma de
naturaleza federal --como es el art. 1°, inc. "e", apart. 6° de la ley 19.549-- y la decisión
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13. Que, asimismo, la no revisabilidad judicial del acto que rechaza en cuanto al fondo
una denuncia de ilegitimidad se deriva de su condición de remedio extraordinario
previsto por el ordenamiento jurídico con el propósito de asegurar el control de
legalidad y eficacia de la actividad administrativa, y a través de él, el respeto de los
derechos e intereses de los administrados.
14. Que el criterio expresado no causa lesión al derecho de defensa de la actora (art.
18, Constitución Nacional) pues ésta, no obstante haber tenido la oportunidad para
ejercerlo adecuadamente, no lo hizo, en tanto omitió articular dentro del término
perentorio fijado en el dec. 1759/72 (t.o. por el dec. 1883/91) el recurso administrativo
pertinente. La garantía de la defensa no ampara la negligencia de las partes. Quien ha
tenido amplia oportunidad para ejercer sus derechos responde por la omisión que le es
imputable (Fallos: 287:145; 290:99 --La Ley, 1975-B, 922--; 306:195, entre otros).
15. Que, por lo demás, sería claramente irrazonable otorgar el mismo efecto a la
denuncia de ilegitimidad --que no es más que una impugnación tardíamente
interpuesta-- que a un recurso deducido en término. Ello implicaría colocar en pie de
igualdad al particular que se comporta en forma negligente respecto de aquel que
actúa con diligencia para proteger sus derechos.
2. Que para así decidir la alzada sostuvo que "el rechazo en sede administrativa de
una denuncia de ilegitimidad no es, en principio, susceptible de ser impugnado por una
acción contenciosoadministrativa por configurar el ejercicio de una facultad
discrecional" que "no puede importar el restablecimiento de plazos perentorios
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3. Que por razones de orden lógico corresponde examinar en primer término el agravio
relativo a la facultad judicial para denegar de oficio la habilitación de la instancia, pues
de arribar a la solución propiciada por la recurrente devendría inoficioso pronunciarse
sobre el restante agravio de naturaleza federal.
Disidencia del doctor Moline O'Connor y de los doctores Belluscio, Petracchi y López
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la inexistencia de vicios de la voluntad tanto de las partes como del juzgador y que la
seguridad jurídica debe ceder a la razón justicia.
g) En el caso, la posibilidad de revisión de la cosa juzgada írrita cobra aún mayor
relevancia en función de que el acto administrativo que se considera firme aplicó una
sanción de multa de naturaleza penal, respecto de la cual rigen principios y garantías
en nuestra Constitución nacional y tratados de derechos humanos con jerarquía
constitucional. Postula una aplicación extensiva y analógica de las disposiciones
procesales relacionadas con el recurso de revisión previsto en el artículo 479, inc. 5°
del Código Procesal Penal a fin de desterrar la resolución administrativa que afectó la
verdad material y la justicia del caso.
h) La sentencia apelada resulta arbitraria por haber omitido la aplicación al sub lite
de una ley posterior desincriminante de la conducta sancionada.
3. Que la Sra. Fiscal de Cámara expresó que el recurso de reconsideración
interpuesto por la actora el 26 de enero de 2004 resulta extemporáneo por cuanto fue
debidamente notificado el día 16 de diciembre de 2003, razón por la cual no se
encontraría habilitada la instancia judicial y la medida cautelar oportunamente dictada
sería improcedente (fs. 117/19 vta.).
Para así dictaminar sostuvo que la declaración de inconstitucionalidad constituye la
ultima ratio del orden jurídico y que la parte actora no había desarrollado una sólida
fundamentación para desvirtuar la norma atacada — el artículo 94 de la Ley de
Procedimientos Administrativos— , ni tampoco demostró la contradicción con la
Constitución Nacional o de la Ciudad.
4. Que en este estado y previo a considerar los agravios de la actora, resulta
indispensable efectuar un repaso de los hechos relevantes para la solución del caso,
que surgen de estos actuados y del expediente administrativo acompañado al
presente (expte. n° 21.607/2004 — EA— ).
a) Atento que de la inspección efectuada por la Dirección General de Rentas en el
domicilio de la actora "se pudo establecer que la responsable depositó fuera de
término las retenciones correspondientes a los períodos mensuales 2° y 8° de 2002"
se dispuso instruir sumario respecto de FRÁVEGA S.A., mediante resolución 3590-
DGR-2003 del 20 de octubre de 2003, y consecuentemente se le confirió vista de las
actuaciones para que dentro de quince días efectuara su descargo y ofreciera y
produjese la prueba que considerase pertinente (fs. 229 — EA— ).
b) El 10 de diciembre de 2003, mediante Res. 4103-DGR-03 se dio por concluido el
sumario instruido a la actora y se la consideró incursa en la infracción prevista y
sancionada por el art. 99, primer párrafo del Código Fiscal t.o. 2003 y disposiciones
concordantes de años anteriores, respecto de las retenciones correspondientes al
período mensual 8° del año 2002. Asimismo se le aplicó una multa de $104.868,90
(pesos ciento cuatro mil ochocientos sesenta y ocho con 90/100), equivalente al 200%
del importe de las retenciones correspondientes al período depositadas fuera de
término (fs. 243/44 — EA— ).
Así, tales obligaciones relativas al período mensual 8° del 2002, vencían el día
jueves 12 de septiembre de dicho año, y fueron ingresadas el lunes 16 de septiembre
de 2002 (ver fs. 217 y 225 — EA— ).
c) El día 16 de diciembre de 2003 a las 13 horas se notificó mediante cédula a
FRÁVEGA S.A. de los términos de la resolución 4103-DGR-03 (fs. 258 — EA— ).
d) El día 26 de enero de 2004 la contribuyente dedujo recurso de reconsideración
contra la resolución 4103-DGR-03 (fs. 270/72 — EA— ), respecto del cual se dejó
constancia "que se recibe fuera de término" (fs. 272 — EA— ).
e) Mediante la resolución 239-DGR-04, del 12 de febrero de 2004, la Dirección
General de Rentas rechazó in limine el recurso de reconsideración interpuesto por
Fravega S.A. contra la resolución 4103-DGR-03 (fs. 286/vta. — EA— ). Allí se decidió
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con fuerza de verdad legal, lo cual — como ya quedara expuesto— le está vedado
tanto al Ejecutivo local (art. 108 CCABA) como al nacional (art. 109 de la CN).
En este sentido, se ha pronunciado desde hace tiempo la Corte Suprema al
consagrar en el leading case, "Fernández Arias c. Poggio" la obligatoriedad de la
posibilidad de control judicial suficiente de toda la actividad de los órganos
administrativos (Fallos, 247:646).
De esta manera, la prohibición de la revisión judicial del acto administrativo que
resuelve como denuncia de ilegitimidad el recurso interpuesto fuera de término, a la
luz de la consagración de un plazo brevísimo de quince días para impugnar un acto en
sede administrativa — donde el particular puede actuar sin patrocinio letrado— , cuyo
vencimiento puede acarrear la pérdida de todo derecho, atento la imposibilidad de
agotar la vía administrativa (Muñoz, Guillermo A. "Los Plazos", en Procedimiento
Administrativo, Buenos Aires, Ed. Cs. de la Administración, 1998, p. 41; y Gordillo,
Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, Buenos Aires, FDA, 2002, 5ª ed.,
p. VIII-8), constituye — en el caso— una reglamentación de los derechos de acceso a
la justicia y defensa en juicio que no supera las pautas de razonabilidad que exigen el
artículo 28 de la CN y el artículo 10 de la CCABA, por lo que corresponde declarar su
inconstitucionalidad.
Ello por cuanto, no resulta posible efectuar una interpretación integradora que
preserve — respecto del caso— la vigencia de la norma que se cuestiona y, a su vez,
contemple la plena vigencia de la garantía de defensa en juicio y de acceso a la
jurisdicción previstas en el artículo 18 CN y 12 inc. 6 y 13 inc. 3 de la CCABA, y a la
vez preserve la vigencia del principio pro actione, reconocido por la Corte Suprema
como un criterio a seguir en materia contencioso administrativa (Fallos, 312:1306).
Por último, resta señalar que en sentido análogo al aquí propiciado se pronunció en
disidencia el Dr. CARLOS F. BALBÍN, el 10 de septiembre de 2001, en los autos
"Osmifa S.A. contra DGR (Res. N° 5300/DGR/2000) sobre Recurso de Apelación
Judicial c/ decisiones de DGR", expte. RDC-50, de la Sala I de esta Cámara de
Apelaciones.
7. Que previo a resolver sobre la habilitación de la instancia, la Sra. Jueza de grado
hizo lugar a la medida cautelar solicitada y ordenó al GCBA que se abstenga de iniciar
la ejecución fiscal por la sanción decretada por los actos administrativos 4103-DGR-
03, 239-DGR-04 y 2264-SHYF-04 que impusieron y confirmaron respectivamente una
multa de $104.868,90, todo ello previo depósito de la suma de diez mil ($10.000)
pesos en concepto de caución real (fs. 53/55).
8. Que contra lo así resuelto dedujo y fundó recurso de apelación la demandada (fs.
60 y 90/104). Al expresar sus agravios la apelante sostuvo que la medida se dictó con
ausencia de fundamento normativo, al no reunirse los presupuestos legales esenciales
para su procedencia. Indicó que no se efectuó ninguna referencia al daño grave que
sufriría la actora si la medida solicitada fuese denegada.
Señaló que el peligro en la demora sólo fue analizado desde el punto de vista de la
actora y no desde el de la demandada que se vio impedida de accionar en la justicia.
Luego, destacó que el acto suspendido se encontraba firme y consentido por la
actora y que la contracautela fijada en primera instancia resulta insuficiente.
Por último efectuó reserva del caso constitucional y federal para el caso que se
adopte una resolución contraria a sus intereses.
La actora contestó el traslado conferido a fs. 107/111.
9. Que gran parte de los agravios de la demandada enderezados a cuestionar los
fundamentos de la decisión apelada y la falta de verosimilitud en el derecho de la
actora radican en el hecho que "el acto que se intenta impugnar se encontraba firme y
consentido y era irrecurrible judicialmente" (fs. 95 vta.).
Ahora bien, habida cuenta de lo expuesto en los precedentes considerandos quinto
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1. Que toda vez que los considerandos 1 a 4 del voto que antecede resumen
adecuadamente las constancias de la causa, cabe tenerlos por reproducidos a efectos
de evitar reiteraciones innecesarias.
2. Que respecto del agravio relacionado con la inconstitucionalidad del artículo 94
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Resulta: I - A fs. 40/45 la parte actora demanda a la Provincia de Buenos Aires para
que se la condene a pagar las sumas que se vea obligada a resarcir en favor de
Miguel García Gómez en un juicio que éste le sigue, originado en los hechos que pasa
a relatar.
Dice que por escritura del 22 de junio de 1949 vendió al mencionado García Gómez el
inmueble constituido por la mitad N.O. de la manzana F, ubicado en la Ciudad de
Necochea, chacra N° 164, y que había adquirido a Elías Stly. Esas compraventas
-sostiene- fueron efectuadas sobre la base de antecedentes de dominio nulos que
comprometen la responsabilidad de la provincia.
Tales antecedentes dominiales demuestran que mediante escritura del 27 de
diciembre de 1906 Gervasio Abásolo compró la totalidad de la chacra 164 de la que
comprendía numerosas manzanas, entre ellas, las identificadas con las letras "E" y
"F". Posteriormente, Abásolo vendió la mitad S.O. de la manzana "F" a J. N. Méndez y
Cía., la mitad restante N.E. a Juan Ayrolo y la mitad S. E. de la manzana "E" a José
Koblitz. De tal suerte, sólo quedó en su patrimonio la mitad N.O. de esta última.
El 17 de junio de 1914, Abásolo transfirió a su hermano Emiliano el remanente de la
totalidad de la chacra 164. Al confeccionar la escritura pertinente, el escribano José
Exertier excluyó de la operación la mitad S.O. de la manzana "E" que atribuyó a
Méndez sin advertir que lo adquirido por éste correspondía a la manzana "F" y no
consideró las ventas a Koblitz y Ayrolo, las que quedaron comprendidas en la
transmisión.
Fallecido Emiliano Abásolo se enajenó por sus sucesores y en subasta, lo que se
denomina la mitad N.O. de la manzana "F" produciéndose nuevas irregularidades. En
efecto, aquél no era propietario de esa fracción, totalmente vendida por su antecesor
Gervasio, pese a lo cual el Registro de la Propiedad informó adjudicándole la plena
titularidad del dominio.
No obstante estas circunstancias, el registro inmobiliario anotó el título de Emiliano
Abásolo pese a mediar las defectuosas menciones consignadas por el escribano
Exertier y expidió luego un certificado de dominio en el que informó que no tenía
restricciones ni exclusiones para anotar luego su venta a Bilbao y Jaca. A partir de
estos errores se produjeron transmisiones paralelas superpuestas sobre una misma
fracción lo que determinó una serie de litigios entre los que menciona el seguido en su
contra.
Por estos hechos responsabiliza a la demandada, ya sea por los errores registrales
como por la conducta de los escribanos intervinientes, a los
que califica de funcionarios públicos dependientes del estado provincial.
II - A fs. 54/60 contesta la Provincia de Buenos Aires. Opone la excepción de falta de
legitimación para obrar y pide subsidiariamente el rechazo de la demanda.
Tras reseñar los antecedentes registrales descarta su responsabilidad, la que, en todo
caso, sostiene que se originaría en las menciones de las escrituras que crearon la
superposición de inscripciones denunciadas. Tampoco la reconoce en lo atinente a la
actuación de los escribanos, a quienes niega el carácter de funcionarios públicos
recordando las diferentes doctrinas elaboradas acerca de la naturaleza de sus
funciones. Pide, por ultimo, la citación de los escribanos Exertier y Landó.
III - A fs. 69 se desestima la excepción planteada y a fs. 96 se rechaza la citación de
terceros.
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IV - A fs. 135/36 la actora hace saber que la sentencia dictada en el litigio seguido por
García Gómez ha sido favorable al actor lo que deja expedita esta acción aun cuando
no exista monto líquido del resarcimiento a que se lo condenó.
Considerando: 1° - Que el presente juicio es de la competencia originaria de esta
Corte Suprema (arts. 100 y 101, Constitución).
2° - Que a los efectos de precisar los antecedentes dominiales que dan origen al
pleito, es conveniente su relación circunstanciada, la que, por lo demás, resulta
suficientemente esclarecida en el dictamen pericial del escribano Rubio. En el año
1906, Gervasio Abásolo adquirió la totalidad de la chacra 164, compuesta entre otras
de las manzanas "E" y "F" sobre las que se suscitarán las sucesivas controversias, y
años después, entre 1910 y 1911, vendió las fracciones S. O. y N. E. en que se dividía
la "F" a Méndez y Cía. y Ayrolo, y la S.E. -de las dos que conformaban la "E"- a José
Koblitz. Sólo quedó en su patrimonio, entonces, la individualizada como N.O. de la
manzana "E".
En 1914 Abásolo vendió a su hermano Emiliano lo que se indica como remanente de
la chacra 164. Para realizar esta operación el escribano José Exertier requirió del
registro inmobiliario de la provincia el certificado 3869 que, según lo afirma el perito,
informó que la totalidad de la chacra pertenecía al vendedor lo que obviamente no
correspondía a la realidad dominial toda vez que se habían producido las ventas ya
reseñadas, todas ellas inscriptas en el registro (ver posiciones de fs. 153/55,
respuestas 1ª a 3ª; fs. 236/37, escritura a fs. 43/46 de los autos: "Verga de Cherbet c.
García Gómez", agregados por cuerda). Por su parte el escribano Exertier, cuyo
conocimiento de esas transacciones se desprende de la escritura, excluyó de la venta
la fracción S. O. de la manzana "E" -inexistente, por lo demás- confundiéndola con la
así denominada de la "F" que había comprado Méndez. De tal manera mediante
inscripción N° 94.545, serie B, del 28 de diciembre de 1914, Emiliano Abásolo se
convirtió en "dueño" de la paste S.O. de la manzana "F" ya vendida, sin observaciones
de parte del registro.
3° - Que en 1924, la sucesión de Emiliano Abásolo enajenó, en subasta, a la firma
Bilbao y Jaca lo que en la escritura se identifica como sector N.O. de la manzana "F",
lo que constituía una denominación incierta. Este nuevo error notarial, esta vez del
escribano Landó, originó la superposición de dominio sobre el ángulo oeste de esa
manzana (dividida como se sabe en fracciones S.O. y N.E.). Tal estructuración fue
precedida de sucesivos pedidos de certificación de dominio que gravitaron
decisivamente en la suerte de los bienes. En efecto, el 12 de julio de 1923 y mediante
oficio que figura a fs. 207 de los autos sucesorios de Emiliano Abásolo, se indica que
"en cuanto a lo deslindado por la inscripción 94.545 B 14" (corresponde a la venta
entre los Abásolo) "consta con deducción de la quinta 6 chacra 136 por haber sido
enajenado".
4° - Que esa respuesta evidencia que el registro, pese a contar con medios para
informar sobre anteriores transferencias -así lo prueban la mención antedicha del
estado de la chacra 136 y las constancias que reconoce en la absolución de
posiciones-, ponían en cabeza de Emiliano Abásolo la titularidad de un bien que nunca
le había pertenecido totalmente. Este se reitera, según el perito, en otras piezas
provenientes de esa repartición que obran en el protocolo respectivo (certificado
39.676, del 31 de julio de 1924, y su ampliación bajo N° 48.632 del 22 de septiembre
de ese año). Allí se comunica, por el primero, que la chacra 164 consta en su
integridad a nombre de Emiliano y por el segundo, emitido meses después, que ese
dominio no se había modificado en sus condiciones. De lo expuesto, surge la
evidencia de que el registro ignoró la primitiva venta de Gervasio Abásolo a Méndez
que involucró el terreno que suscita el litigio y las posteriores de Emiliano
atribuyéndole a éste la plenitud de un dominio del que no fue titular. Cabe señalar
también que la venta de Bilbao y Jaca se anotó sin reservas pese a las incongruencias
ya expuestas.
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Por ello, y lo dispuesto en los arts. 1112 y concs. del Cód. Civil, se decide: Hacer lugar
parcialmente a la demanda seguida por Jorge F. Vadell contra la Provincia de Buenos
Aires. Estése a lo establecido en el consid. 15 sobre la fijación del resarcimiento. Las
costas se imponen en un 70% a cargo del estado provincial y un 30% a la parte actora
en atención al resultado del pleito (art. 71, Cód. Procesal). - Genaro R. Carrió. - José
S. Caballero. - Carlos S. Fayt. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi.
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Sostuvo el tribunal, que dicha prevención se hizo efectiva a partir de la aparición del
Digesto Municipal de la Ciudad de Buenos Aires, en el año 1979, lo que determinó que
por resolución de la Subsecretaría de Inspección General de la Municipalidad, de
fecha 22 de octubre de 1979, se intimara a la actora para que, en el plazo de 3 días,
procediera al vaciado de los tanques de combustible y a su posterior llenado con
sustancias neutralizantes, que anulen la acción de los gases, y el retiro de los
surtidores para expendio de nafta de la estación de servicio de su propiedad, por
contravenir la norma ya citada del Código de Edificación.
Una vez firme la intimación practicada, se dictó la resolución 5264/80, del mencionado
órgano municipal, disponiendo la clausura de la actividad de expendio de combustible
e intimando nuevamente el vaciado de tanques. Verificado el retiro de los surtidores,
se levantó la clausura del local, mediante resolución 3375-SSIG-81.
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Como conclusión, en este aspecto, declaró la legitimidad del acto que aplicó la
mentada norma del Código de Edificación, toda vez que había sido atacado por las
mismas razones que sostenían la Inconstitucionalidad de la prevención C-9,
desestimada por el tribunal. No obstante, agregó "frente a las pretensiones del
recurrente, cabe examinar si media en el caso un supuesto de responsabilidad por
acto lícito del Estado del cual derive la obligación de reparar".
II. Vueltos los autos a la segunda instancia, se pronunció a fs. 927/930 la sala B de la
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil. En la sentencia se comenzó por analizar
los reclamos de la actora referidos al valor del terreno -respecto del cual se solicitó la
aplicación de las pautas establecidas para el caso de expropiación-, a la
indemnización por el valor del edificio en la parte correspondiente a la estación de
servicio y la reparación por el valor de las instalaciones y maquinarias, de acuerdo a
los inventarios. Con relación a estos rubros, se desestimó la petición, coincidiendo con
la solución del juez de primera instancia, por no haber cesado la propiedad de la
actora sobre ellos, a pesar del cese de la venta de combustibles dispuesto por la
autoridad municipal. La Cámara tampoco consideró la pretensión orientada a que se
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admita la disminución del valor de esos objetos, por ser un rubro que no fue
oportunamente propuesto a la decisión del tribunal inferior.
Además, el a quo desechó el reclamo de daños y perjuicios relativos al "valor llave" del
negocio y al "valor de empresa en marcha", fundado en que la actora no quedaría
privada de ambos, toda vez que la medida de policía no la desapoderó de la propiedad
del fondo de comercio. Otros rubros integrantes del reclamo indemnizatorio, como son
los costos de despido y suspensión de personal, gastos de traslado, mudanza y nueva
instalación, no utilización de la playa de estacionamiento, sueldos de personal no
despedido y diferencias en fletes y costos de productos, tampoco recibieron acogida
por la Cámara. para ello, se tuvo en cuenta que el juez degrado había establecido que
no guardaban relación de causalidad adecuada con el hecho generador del perjuicio y,
por tanto, no se trataba de consecuencias directas e inmediatas; sin que tal conclusión
hubiera merecido, a juicio de la alzada, una crítica concreta y razonada del apelante
-requerida por las normas rituales para su consideración en segunda instancia-, todo lo
cual llevó a concluir que debía tenerse por firme la sentencia de primera instancia en
esos aspectos.
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Por último, se agravió de la forma en que fueron distribuidas las costas, sosteniendo
que la Comuna no debía soportarlas íntegramente, pues el resultado final del juicio le
fue mucho más beneficioso que a su contraria. Ello así, pues la pretensión de la actora
de que se declarara la nulidad del acto que estableció la interdicción de venta del
combustible fue rechazada, como así también fueron desestimados la mayoría de los
daños alegados, haciéndose lugar sólo al lucro cesante.
A partir de esta comprensión del tema a decidir, creo conveniente destacar, en primer
término, las diferencias que median entre la situación de autos y la resuelta por V. E.
en Fallos, t. 306, p. 1409, de modo que lo allí establecido no resulta aplicable a este
pleito. En la causa "Eduardo Sánchez Granel" se fijó la indemnización que un ente
estatal debía abonar, con motivo de la extinción por este legítimamente dispuesta, en
forma unilateral, de un contrato de obra pública, por lo que la cuestión jurídica a
resolver tenía un marco legal definido -ley de obras públicas y previsiones conexas-,
dentro del cual debía ser construida la solución.
Esta distinción la juzgo relevante, toda vez que, en el "sub discussio", la ausencia de
normas expresas que establezcan los rubros a indemnizar conduce a seguir el
proceso hermenéutico que propondré a renglón seguido. En efecto, el art. 18 de la ley
19.549, vigente en el orden municipal por imperio de la ley 20.261 y que V. E. reputó
aplicable al "sub lite" en el considerando 14 de la sentencia de fs. 916/920, se limita a
establecer que la revocación de un acto administrativo regular -como lo era la
habilitación para el expendio de combustibles- resulta legítima "indemnizando los
perjuicios que causare a los administrados", sin precisar los alcances del resarcimiento
debido.
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Civil excede los límites del ámbito del derecho privado, puesto que los trasciende y se
proyecta como un principio general, vigente en todo el orden jurídico interno.
El examen de las normas que fijan pautas indemnizatorias y que guardan mayor
analogía con la situación discutida en autos, conduce irremediablemente a encontrar la
solución en la ley nacional de expropiaciones 21.499, es decir, en la norma legal típica
que autoriza intromisiones del Estado en la propiedad de los administrados, cada vez
que el interés público las exija; pues sin esas intromisiones, el Estado no es capaz de
cumplir sus funciones. Ello así, por cuanto la responsabilidad extracontractual del
Estado por actividad lícita no puede disciplinarse por normas de derecho privado,
porque ante el Estado actuando conforme a derecho, fallan todos los preceptos sobre
actos ilícitos. La solución sólo puede deducirse de los principios del derecho público
(cf. Fritz Fleiner, "Instituciones de derecho administrativo", p. 233 y sigtes., traduc. 8
ed. alemana, Ed. Labor, 1933).
Por otra parte, el arbitrio propuesto para salvar la ausencia de una normativa legal
específica que regule la responsabilidad estatal por conducta lícita, encuentra
antecedentes en el derecho comparado. Así, la ley de expropiación forzosa de
España, de 1954, incluye en el art. 121 una cláusula general, según la cual
corresponde indemnizar toda lesión que los particulares sufran en los bienes y
derecho a que se refiere la ley (la reglamentación aclaró que son los susceptibles de
ser evaluados económicamente -art. 133-), siempre que sea consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o de la adopción de
medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa (García de
Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás R. "Curso de derecho administrativo", t. II, p.
318, Madrid; 1977). De este modo, la cláusula general de responsabilidad patrimonial,
introducida por la ley dentro de la regulación del instituto expropiatorio, abarca tanto
los daños ilegítimos, como los producidos por una actividad perfectamente lícita (íd.
cit., p. 320).
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En cambio, en el supuesto de autos -daños causados por la actividad lícita del Estado-
no se ha producido un acrecimiento patrimonial para el municipio accionado, no ha
habido una transferencia de un bien de un patrimonio a otro, el "pasaje de valores" del
enriquecimiento sin causa, sino una legítima afectación de los derechos de un
particular, sacrificados por razones de interés público. Ese sacrificio especial debe ser
compensado, a través de la indemnización propia del instituto análogo de la
expropiación, para que se produzca la "generalización" del sacrificio especial que ha
pasado en pugna con la equidad. Esa compensación, sin embargo, del interés privado
que ha debido subordinarse a las razones de seguridad colectiva que impusieron su
gravamen, no puede exceder -a mi modo de ver- de aquella que corresponde al
desapoderamiento de un bien expropiado por razones de utilidad pública.
En efecto, el tribunal a quo sostuvo que, el lucro cesante, entendido como la ganancia
o utilidad de la que se vio privado el damnificado, se presenta como el perjuicio
característico provocado por el acto municipal, fundando la procedencia de su
indemnización en las disposiciones del Código Civil, relacionadas con los distintos
tipos de responsabilidad (arts. 519 y 1069). De este modo, se apartó totalmente de la
aplicación de las normas de derecho público, a que hice mención, con olvido de la
naturaleza de la responsabilidad estatal que debía ser juzgada en el "sub discussio";
máxime cuando las prescripciones de la ley 21.499, a las que se debe acudir para
determinar el daño resarcible, son de aplicación en el ámbito municipal, como surge
del art. 2º.
Por las razones expuestas, opino que corresponde hacer lugar al recurso
extraordinario, anular la sentencia en lo que ha sido materia de agravio y disponer que
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Para arribar a esa conclusión, tuvo en cuenta que a fs. 916/920 de los autos
principales, esta Corte se expidió acerca de la legitimidad del obrar administrativo y de
la procedencia de la reparación de la lesión inferida a la actora por la actividad lícita
del Estado, pero difirió la procedencia y alcance de los distintos rubros incluidos en la
demanda, al pronunciamiento a dictarse por el a quo (considerandos 14 y 15 del fallo
mencionado).
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5) Que este tribunal juzga que asiste razón a la apelante en relación al reclamo de los
valores comprendidos en el punto 1, toda vez que los motivos alegados por la Cámara
para desestimar este rubro indemnizatorio trasuntan un excesivo rigor formal que no
se concilia con un adecuado servicio de justicia. En efecto, si bien en la demanda se
reclamó el valor íntegro de esos bienes, al ser desechada la pretensión en primera
instancia, nada obstaba a que la actora limitara su reclamo a la disminución de esos
valores en el momento de expresar agravios, pues ello no importa violentar el principio
de congruencia habida cuenta de que se había especificado el acto generador del
perjuicio, las consecuencias patrimoniales que ocasionó e identificado los rubros de la
explotación sobre los que recayeron las consecuencias dañosas. Consecuentemente,
aunque no corresponde indemnizar totalmente el valor de esos bienes pues la actora
no se ha visto desposeída de ellos, resulta innegable que sí debe serlo la disminución
del valor del establecimiento comercial (confr. fs. 484, 485, 525) considerado como un
todo y no mediante sus elementos constituyentes, los que individualmente no han
salido del patrimonio de la demandante.
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