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SISTEMAS POLÍTICOS EN AMÉRICA LATINA

Chapter · November 2006

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Natalia Ajenjo
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Sistemas politicos en America Latina Natalia Ajenjo

SISTEMAS POLITICOS EN AMERICA LATINA


Natalia Ajenjo

Introducción
Los sistemas políticos de América Latina han evolucionado, en las ultimas dos décadas,
de una forma relativamente común y satisfactoria en su rendimiento estrictamente
político, mientras que la duda continua procediendo de las capacidades limitadas de estos
sistemas políticos de lograr legitimidad, transparencia, crecimiento y justicia. Estos
cuatro aspectos están interrelacionados cuanto déficit de las capacidades de los sistemas
políticos latinoamericanos de ofrecer resultados que aporten acceso equitativo de las
demandas ciudadanas (justicia), ni indicadores objetivos de redistribución en sociedades
profundamente desiguales (crecimiento), ni por tanto de acopiar y capitalizar credibilidad
y apoyo (legitimidad) demostradas a través de procedimientos comprensibles y medios
adecuados para garantizar los objetivos anteriores (transparencia).
De hecho, ofrecer una panorámica general de los sistemas políticos en América Latina
tiene algunas ventajas, que nacen de sus puntos comunes, y algunos inconvenientes, que
se derivan de la heterogeneidad regional. A pesar, sin embargo, de la novedad de la
década reciente que ha visto crecer en capacidad de gobierno y visibilidad publica a la
izquierda latinoamericana – particularmente en el Cono Sur y en algunos países andinos –
las peculiaridades de cada país al interior de la región no son escasas. Estas diferencias,
podría argumentarse, continúan partiendo en clave interpretativa de las diferencias
históricas de nacimiento como República; sin embargo aquí sostendré que estas
diferencias nacen directamente de los problemas muy diversos que enfrenta cada país y la
propia heterogeneidad de las soluciones institucionales de que se han provisto éstos.
Por una parte, los puntos comunes son generalmente positivos, sin duda relativos al
definitivo avance en la democratización en términos de estabilidad electoral en toda la
región. No es banal que hace menos de dos décadas aun contemplábamos regimenes
explícitamente autoritarios en la región centroamericana y la región andina. El
contrapunto de este avance generalizado y positivo es el continuo miedo a las
derivaciones antidemocráticas de gobiernos electos, como seria el caso de Venezuela o
Argentina en la actualidad. Esto es, mientras que la práctica de gobiernos y Parlamentos
electos ha definitivamente colocado a los actores militares fuera de los escenarios
posibles, tanto observadores como analistas se siguen preguntando por los límites de los
gobiernos democráticos. Los hechos reflejan una tendencia al respeto de la norma
electoral incluyendo la institucionalización de elecciones primarias internas a los partidos
en la mayoría de los casos. Y sin embargo la competición electoral es aun percibida como
volátil y potencialmente anti-sistema. De hecho, en este capitulo muestro como la oferta
partidaria es no solo estable sino también asentada sobre ejes programáticos clásicos
(izquierda-derecha), tanto en la oferta como en la demanda.
Por otra parte, los puntos divergentes se siguen refiriendo, como ha sido la tónica en el
desarrollo histórico de América Latina, a las desigualdades sociales, económicas y
geográficas. Las nuevas agendas políticas de la región pasan, sin embargo, de una forma
mas decidida por colocar en primer plano de acción pública la educación y las
necesidades sociales de un modelo de desarrollo que ha perdido la fe total en el

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Sistemas politicos en America Latina Natalia Ajenjo

neoliberalismo. La reformulación, en esta dirección, de agendas cross-nacionales, de


búsqueda de la cooperación entre gobiernos de una forma sostenida (aunque con una
inexistente voluntad política en términos de compartir soberanía), en materias de
inversión publica como sanidad y educación, fundamentalmente, es clara.
Desde esta síntesis, este capitulo adopta una perspectiva optimista sobre el desarrollo
institucional y político en América Latina, que no deja, sin embargo, de lado una
reflexión sobre los importantes retos, aun irresueltos, que atañen a la región. Dentro de
esta extensa región se encuentran tres grupos subregionales que son habitualmente
agrupados por sus características históricas relativamente convergentes: la región andina,
Centroamérica y Cono Sur. Este capitulo atiende, en primer lugar, a las características
compartidas en términos de (1) las formas de gobierno y (2) los sistemas de partidos.
Estos dos componentes son esenciales para evaluar el diseño institucional que condiciona
el rendimiento político de forma sistémica. Como ultimo elemento dentro de esta primera
sección, se ofrece un recorrido limitado pero revelador sobre las claves de reforma
institucional que se encuentran en curso o en debate en la región. En una segunda
sección, se examina el estado de la democracia en la región a tenor de los patrones de
cultura política, que se refieren a la legitimidad y apoyo a la democracia desde la
perspectiva ciudadana.
Por ultimo, una sección sustantiva a este capitulo recorre los avances y retos de la región.
Las conclusiones ofrecen una enumeración de retos pendientes pero posibles que se
vinculan a la panorámica general previamente presentada.

Características generales de los sistemas políticos en


América Latina

Las preocupaciones esenciales en cuanto a los sistemas políticos latinoamericanos han


girado en torno a dos elementos: el rendimiento del presidencialismo y las características
de sus sistemas de partidos. En esta sección, se revisan en primer lugar los ejes del debate
en torno a la conveniencia de la forma de gobierno presidencial para la región
latinoamericana. En segundo lugar, se hace un recorrido de las características de los
sistemas de partidos de la región. Por ultimo, dentro de esta sección, se hace un breve
recorrido por las tendencias de reforma institucional actualmente en discusión para
América Latina.

Presidencialismo versus parlamentarismo


Un importante debate de rango comparativo centro su atención durante dos décadas en
las condiciones sistémicamente criticas de las formas de gobierno presidenciales, que se
derivan fundamentalmente de la elección separada del Poder Ejecutivo y Poder
Legislativo, con fuentes, por tanto, independientes de legitimidad ciudadana (Linz y
Valenzuela, 1994; Nohlen y Fernández, 1991). Este componente del diseño institucional
de los sistemas presidenciales permitía predecir una menor estabilidad en la capacidad
efectiva de los gobiernos para llevar a cabo una agenda política de forma consensuada
debido a la posibilidad de bloqueo institucional quasi-permanente, especialmente cuando
existe gobierno dividido (mayorías divergentes en el Poder Ejecutivo y Legislativo). Sin

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embargo, los trabajos empíricos existentes han demostrado que las fuentes del conflicto
político no se derivan estrictamente de las reglas de elección, y por tanto de interacción,
entre los Poderes (Ejecutivo y Legislativo), sino en mayor medida de los poderes –
proactivos y reactivos (Haggard y McCubbins, 2001), de poder y de autoridad (Shugart y
Carey, 1992) – atribuidos a cada uno de los Poderes. Es decir, el potencial conflictivo no
depende, bajo estos análisis posteriores mas robustos de carácter empírico y comparativo,
de la separación de poderes per se, sino de cuanto puede un actor político imponer su
agenda unilateralmente (por ejemplo a través de vetos o decretos, en el caso del Poder
Ejecutivo, o de bloqueo, retraso en la aprobación o enmienda en el caso del Poder
Legislativo). En este contexto, dos tipos de investigaciones – empírica y normativa – han
concluido que el presidencialismo no tiene por qué producir consecuencias negativas para
la consolidación democrática, tomada ésta como perdurabilidad del régimen.
Desde la literatura empírica, dos aspectos se han puesto en cuestión. En primer lugar, el
criterio de la estabilidad democrática, medido como supervivencia del régimen en el
tiempo, ha recibido diversas criticas. La más notable de estas es que, mientras que la
perdurabilidad de régimen es un aspecto relevante para evaluar el rendimiento político,
perdemos la capacidad de capturar la forma de resolución de conflicto político de los
regimenes democráticos en la política ordinaria. Esta ultima perspectiva llama la
atención, entonces, sobre la necesidad de ‘rebajar’ los criterios de evaluación de las
formas de gobierno a un rango menos ambicioso en cuanto a su capacidad de
generalización en el ámbito del régimen y mas adecuado a las características propias de
los sistemas políticos, por ejemplo en su capacidad de alcanzar y adoptar decisiones
colectivas.
En segundo lugar, el hecho de que los sistemas presidenciales se comporten de forma
radicalmente diferente a los sistemas parlamentarios también se ha puesto en tela de
juicio. Tsebelis (1999) concluye en un artículo seminal que la etiqueta asociada al
presidencialismo indicando Presidente fuerte-Legislativo débil (versus parlamentarismo:
Parlamento fuerte-Presidente débil) nace de una interpretación errática de cómo la
distribución de poder es de hecho inversa para estas formas de gobierno. Es precisamente
mas imperativo para el Poder Ejecutivo negociar (aproximar preferencias de políticas
publicas) en un sistema presidencial que viceversa debido a la potencial presencia de una
mayoría no coincidente con el partido que ocupa la presidencia – eventualmente
imposible para los sistemas parlamentarios. Son por tanto, (1) las condiciones de
formación de gobierno (en mayoría o coalición) y (2) la dispersión de escaños en el
escenario legislativo (fragmentación) lo que determina el rendimiento de (ambas) formas
de gobierno.
En esta re-evaluación de los vínculos causales entre formas de gobierno y rendimiento
institucional, Cheibub et alia (2004) ofrecen evidencia empírica de que los sistemas
presidenciales, considerados en su conjunto – esto es, sin atender a características
especificas por país sino por tipo de gobierno conformado – tienen ratios de aprobación
legislativa de la agenda del Ejecutivo muy similares a la que tienen los sistemas
parlamentarios. La diferencia mas notable aparece bajo el contexto de gobiernos de
coalición, que afecta en mayor medida a los sistemas presidenciales, esto es, el bloqueo
legislativo de la agenda presidencial es más probable.

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Esta situación de parálisis legislativa, como forma de bloqueo entre los poderes, es, por
tanto, infrecuente y excepcional en América Latina. Es una situación que requiere de
gobiernos formados en situación de doble minoría, esto es: minoría de apoyo para el
candidato presidencial sumado a minoría de este partido en la legislatura. La cantidad de
gobiernos conformados en América Latina siguiendo esta combinación son, de hecho,
aquellos extremadamente frágiles y susceptibles de crisis severa. Chasquetti (2001)
contabiliza 30 gobiernos con estas características (en el periodo 1980-2000) para la
región, 19 de los cuales ocurrieron en contextos de multipartidismo extremo. De este
último contingente, solo en cuatro ocasiones el gobierno no formo coalición (en los casos
de Roldós y Mahuad en Ecuador, Fujimori en su primer periodo en Perú y Collor en
Brasil). Es decir, la evidencia parece apuntar que, incluso cuando las condiciones
adversas de la fragmentación legislativa podrían poner a los actores políticos en una
situación de enfrentamiento inevitable, las herramientas (típicamente) parlamentarias de
la negociación – como la formación de coaliciones – opera en América Latina también
sistemáticamente.
Cambiando de perspectiva, desde la literatura normativa, el debate sobre la conveniencia
del presidencialismo ha perdido fuerza en cuanto a presentar como alternativa la forma de
gobierno parlamentaria para la región (cf. Nohlen, 2005: 6 ss.). En este sentido, el estado
de la forma de gobierno presidencial se encuentra plenamente enraizado en la región.
Dado este compromiso con la forma presidencial de gobierno, el interés se ha centrado en
mayor medida en los determinantes de las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder
Ejecutivo, en concreto como hacerlas funcionar de una forma aproximada al consenso
que guía las democracias del modelo consociacional (ver Lijphart, 1999). Si bien la
reforma hacia formas mixtas de gobierno – esto es, introduciendo elementos del
parlamentarismo sin que esto pertenezca a una reforma constitucional de conjunto – no es
una opción preferida, debido a la naturaleza problemática precisamente de las formas
hibridas de gobierno (Shugart y Carey, 1992).
Esta literatura enfatiza dos tipos de aspectos que podrían conducir a mayores elementos
(no distorsionantes, o ajenos en términos de la dinámica política existente) consensuales
en los sistemas presidenciales latinoamericanos: en primer lugar, la provisión de recursos
de especialización y negociación a las legislaturas latinoamericanas, y en segundo lugar
la promoción de reglas que favorezcan la disciplina partidaria.
El primer aspecto, de la provisión de recursos de especialización a las legislaturas,
procede de la preocupación por la asimetría entre los recursos de poder que poseen los
Ejecutivos latinoamericanos en relación con la contraparte legislativa. Cox y
Morgenstern (2002) presentan un modelo en el que las legislaturas en América Latina son
fundamentalmente reactivas a las propuestas del Poder Ejecutivo. Un fortalecimiento de
las capacidades de las legislaturas pasa por reforzar la centralidad del sistema de
comisiones legislativas, las capacidades de control político horizontal y los incentivos
para la coordinación al interior de la institución parlamentaria.
El segundo aspecto, de refuerzo de los incentivos para aproximar el presidencialismo a la
praxis parlamentaria, pasa por la centralidad de la disciplina partidaria. Altos grados de
disciplina facilitan la predictabilidad para los actores políticos en su interacción, y
viceversa. Dados ciclos electorales no concurrentes (como en México, Colombia,
Argentina, El Salvador, Venezuela y Chile), asociado a una mayor probabilidad de

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gobierno dividido (Shugart, 1995), combinado con una baja disciplina parlamentaria, la
potencialidad de conflicto político e inestabilidad (trasfuguismo, patrones imprevistos de
apoyo y negociación multidimensional para cada paquete de política publica) aumenta
drásticamente. De acuerdo al análisis de Morgenstern y Hawkings (2000), los sistemas
políticos donde mayor cohesión programática existe son Bolivia y Chile, al contrario que
Brasil, Colombia, Argentina y Ecuador que son el grupo de partidos menos cohesivos. La
promoción, en estos últimos casos, de reformas de las relaciones entre Ejecutivo-
Legislativo pasa por las reformas de las reglas electorales que regulan la existencia de
candidaturas independientes – limitándolas – y de provisión de incentivos para que, de
formarse coaliciones, éstas sean estables (permanezcan en el tiempo) – potenciándolos.
En síntesis, el debate sobre las ventajas del presidencialismo en la región se ha cruzado
con, al menos, dos debates procedentes de fuentes diversas en su raíz teórica: por una
parte, con el debate sobre la viabilidad constitucional del sistema de pesos y contrapesos,
y por otra, con el debate sobre el valor del consenso. El funcionamiento del
presidencialismo en América Latina ha tenido en su evolución una experiencia, no
obstante, muy diversa (Lanzaro, 2001), particularmente mas estable, productiva y
equilibrada que lo que permitía predecir el debate original.

Sistemas de partidos
Los sistemas de partidos en América Latina han preocupado a académicos como a
profesionales debido fundamentalmente a dos razones: (1) la volatilidad, o fluidez de la
oferta electoral partidista entre elecciones consecutivas en el tiempo y (2) la baja
estructuración competitiva en torno a ejes programáticos. De hecho, ambas dimensiones
están vinculadas sistemicamente debido a que cuando el sistema de partidos es menos
volátil, la competición electoral gira en torno a diferentes ofertas programáticas, lo que
provee de mayor consistencia de las preferencias publicas de los partidos. Este vinculo es
equivalente al existente entre la mayor institucionalización del sistema de partidos
(Mainwaring y Scully, 1995) y la mayor capacidad del electorado de ejercer control
político vertical (Jones, 2005).
Sin embargo, una evaluación panorámica de cómo han evolucionado ambas dimensiones
recientemente permite afirmar que estas dos preocupaciones han pasado a dirimirse y que
otras características distintas son las que determinan el juego partidario latinoamericano
en la actualidad.
Por un lado, la estabilización de la oferta electoral ha convivido de forma exitosa con
cambios de gobierno. Este hecho es particularmente relevante, dado que implica que
ninguna alternativa de oposición (es decir, partidos no ganadores) ha rechazado los
resultados electorales. Si bien esta es la tendencia general, también es cierto que en
algunos notables casos – como en Venezuela y Perú – los perdedores no han tenido si
quiera la oportunidad de rechazar o aceptar los cambios electorales debido a sendos
colapsos del sistema de partidos existentes previos al cambio. En el caso ecuatoriano, por
otra parte, los perdedores tienden a no rechazar de forma sistemática las débiles mayorías
derivadas de las elecciones inmediatamente pero optan por una confrontación
movilizadora de las bases sociales de la oposición una vez que el mandato electoral esta
en curso. Las recientes elecciones de 2006 en México presentan otro escenario de
protesta, por vía de una inmediata movilización social que pretendió poner en cuestión la

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transparencia del conteo de votos, obligando a la parálisis en el nombramiento del nuevo


Presidente. De forma que si por una parte el cambio ‘ordinario’ propio de la democracia
ocurre para la gran mayoría de los países latinoamericanos también encontramos cambios
‘rupturistas’ especialmente en los casos andinos y Venezuela. Es, de hecho, en los países
andinos donde mayor variedad de escenarios partidistas existen, hasta el punto de
considerarlos “autoritarismos competitivos” (Tanaka, 2006) o sistemas de partidos “entre
la crisis y el cambio” (IDEA, 2004).
Este panorama de hecho se refleja en algunas otras dimensiones típicamente consideradas
centrales para evaluar el rendimiento de los sistemas de partidos. Así, los países donde
mayor volatilidad electoral (considerada para los dos últimos periodos electorales) son de
hecho los países andinos (particularmente Perú [50%] y Bolivia [41%]), mas Venezuela
[35%] y Guatemala [43%] (Jones, 2005)1. Por el contrario, los casos donde ha existido
una mayor estabilidad de la oferta partidista son también los casos donde menor
volatilidad electoral encontramos (Chile [6%], Honduras [7%], El Salvador [10%] y
México [13%]) – todos ellos casos donde podemos hablar de una ‘congelacion’ de las
preferencias electorales, característica típica de países con democracias estables y
longevas (Bartolini y Mair, 1990).
De hecho, la longevidad de los sistemas de partidos parece un indicador más potente que
los valores estrictamente electorales para referir al rendimiento de los sistemas de
partidos, al menos en la medida en que esto refleja la capacidad de estos sistemas de
partidos de continuar capturando a lo largo del tiempo las preferencias ciudadanas. Sin
embargo, esta relación no es totalmente lineal. Los sistemas de partidos mas longevos de
la región son aquellos de Uruguay, Paraguay, Honduras, Colombia, México y Argentina
(ver Alcántara, 2004: 77). La evolución reciente apunta a que la fortaleza de las raíces de
estos sistemas de partidos en cada uno de los países no son sistemáticamente estables:
Colombia y Costa Rica son casos donde los sistemas de partidos existentes están
afrontando profundos cambios, procedentes en el primer caso de una fragmentación
interna in extremis de los partidos y en el segundo de la creciente penetración de partidos
de corte regional en la arena nacional; México esta afrontando una baja credibilidad del
funcionamiento electoral que podría traducirse en una baja credibilidad de la capacidad
de los partidos para continuar reflejando las preferencias ciudadanas; y otros casos menos
visibles – en relación al grupo anterior – de cambio sistémico partidista están ocurriendo
en Argentina, Ecuador y Bolivia. Adicionalmente, son también los sistemas de partidos
mas longevos aquellos que cuentan con una fraccionalización interna mas elevada
(Uruguay, Honduras y Colombia, especialmente).

1 Mientras que la volatilidad electoral se utiliza típicamente como indicador para medir el cambio de preferencia
agregada de los votantes por cada partido que compitió en una elección respecto a la siguiente, es sin embargo
una medida incapaz de detectar claramente si su magnitud depende de los cambios en la oferta o de la demanda
electoral. De hecho, en los casos para América Latina para los que este indicador ha sido sistemáticamente alta
(como Guatemala), el número resultante no captura la desaparición de partidos que competían en una elección
dada respecto a la siguiente. Evidentemente, esto supone un cambio en las preferencias de los votantes puesto
que, estructuralmente, no podían optar de nuevo por el mismo partido, que había desaparecido. Este es un caso
claro donde la alta volatilidad no significa de forma nítida que las preferencias de los votantes cambien, sino
mas bien que la oferta electoral cambia. Este seria también el caso de Venezuela. En suma, este indicador
ofrece información poco nítida a menos que se considere la estabilidad de la oferta electoral simultáneamente.

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De forma que, aisladamente, la volatilidad electoral o la longevidad partidista aportan una


panorámica mixta, poco concluyente, sobre la configuración de patrones regionales
comunes. Cual seria entonces la clave para interpretar la difícil combinación de factores
históricos, electorales y cambios recientes en la región. Una clave interpretativa potente
procede de los condicionantes del diseño electoral determinantes para la práctica política,
como también se ha apuntado mas arriba. El primer elemento esencial es este contexto es
la disciplina partidaria, que correlaciona de forma visible, con la estructura de
organización partidista. Los extremos de esta combinación pueden variar desde una alta
disciplina provocada por la existencia de un sistema de nominación de candidatos cerrada
y bloqueada conviviendo con una estructura partidista jerárquica clásica, hasta una baja
disciplina provocada por la existencia de listas electorales abiertas (bajo formula electoral
proporcional con efectos proporcionales) combinada con una estructura partidista
horizontal.
Estas configuraciones variables afectan a su vez la capacidad de los actores políticos para
funcionar como “instituciones o maquinarias electorales” (Alcántara, 2004), es decir,
para funcionar como organizaciones estables y arraigadas en la sociedad o para producir
múltiples candidaturas efímeras que no tienden a buscar una permanencia en cuanto al
desarrollo de bases sociales propias. De hecho, en esta materia, la región latinoamericana
tiende a mostrar poca variación, con el mayor contingente de países concentrados en la
opción de sistemas de nominación de candidaturas controladas por los líderes nacionales
para listas electorales cerradas y bloqueadas. Las excepciones son Argentina y México,
en cuanto a la adopción de un sistema de nominación de candidaturas partidistas
controladas por líderes regionales. Para el caso de listas abiertas encontramos un mayor
número de casos (Brasil, como el caso prototípico de baja disciplina partidaria atribuido a
esta razón, Chile, Venezuela, Perú y Panamá). En su conjunto, podemos hablar de
sistemas de partidos únicamente estructurados en su carácter nacional (Uruguay, Bolivia,
Paraguay) versus aquellos provistos de un carácter regional pronunciado (Brasil,
Argentina, y recientemente Costa Rica). En suma, en aquellos casos donde la disciplina
partidaria es baja – debido a la existencia de escasos incentivos procedentes de la
organización partidista para acatar decisiones de rango nacional – son particularmente los
casos que también enfrentan una mayor fragmentación (Brasil, Chile, Panamá y
Colombia recientemente), lo que se traduce – con una magnitud variable – en una mayor
inestabilidad en relación a la predictabilidad de las posibles coaliciones que se pueden
formar para la toma de decisiones (decisiveness) y la seguridad de que, una vez tomadas
las decisiones, se llevaran a cabo (efficiency).
Un segundo elemento es la distribución ideológica de los partidos en la región. Mientras
que en la mayoría de los países la derecha tiene un abanico de opciones partidistas con
representación sostenida – longeva en el tiempo – no ocurre de forma simétrica en el caso
de la izquierda. La región centroamericana es ejemplar en este sentido: allí donde el
“votante mediano” se encuentra en el centro-derecha, dada la prolongada y sistemática
exclusión de los partidos de izquierda en algunos países (particularmente Guatemala,
Honduras y El Salvador hasta la transición a la democracia). El índice de polarización
ideológica, que captura la magnitud de la máxima distancia en un sistema de partidos
dado, es sin embargo solo asombrosamente alto en los casos de El Salvador y Nicaragua
– y en menor medida, Uruguay y Chile (ver Jones, 2005: 87; Alcántara, 2004: 152 ss).
Los países con menores índices de polarización, y por tanto con un centro electoral

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nutrido de partidos diversos, son Paraguay, Uruguay, Costa Rica, Honduras, Panamá y
Argentina (ver Jones, 2005; Alcántara, 2004). La importancia de la polarización
ideológica, más allá de su contenido descriptivo relevante, radica en que podemos
predecir comportamientos más acomodativos o confrontacionales a partir de estos datos.
La polarización ideológica se puede vincular a la dificultad en la toma de decisiones,
pues sistemas políticos donde los extremos ideológicos se encuentran cubiertos por
opciones partidarias, las posibles transacciones a adoptar serán mas improbables que en
el caso contrario. En esta dirección, la magnitud de la polarización ideológica nos revela
la potencialidad de consenso versus confrontación que existirá en un sistema político. Si
tomamos aquí en consideración también la magnitud de la fragmentación partidaria2,
obtenemos un cuadro como el que sigue:
Tabla 1 . Fragmentacion legislativa, polarizacion ideologica y ambas en America Latina
Alta Baja
Fragmentación Brasil, Ecuador, Bolivia, Colombia, México, Uruguay, Honduras, Paraguay,
legislativa Venezuela Nicaragua, Chile
Dolarización El Salvador, Nicaragua Paraguay, Colombia, Costa Rica,
ideológica (Uruguay, Chile) Honduras, Panamá, Argentina
Ambas Nicaragua, El Salvador, Chile, Uruguay Honduras, Paraguay, Argentina,
simultáneamente Colombia, Costa Rica, Panamá
Fuente: elaboración propia a partir de Jones (2005).
Excluidos en esta Tabla los casos con valores intermedios.

Dada esta combinación mixta de casos, la identificación de los casos ‘preocupantes’


desde el doble punto de vista de la capacidad de adoptar decisiones y de llevarlas a cabo
serian los casos en que tanto la fragmentación legislativa (contextual promedia) como la
polarización ideológica (sistémica partidista) operan en contra del buen funcionamiento
del sistema político. Estos casos serian Nicaragua, El Salvador, Brasil, Chile, Uruguay y
Perú. Este conjunto de países comparte una fragmentación legislativa entre alta y
moderada y, en todos los casos, una polarización ideológica alta y muy alta.
Esta visión parecería sugerir que es la (alta o muy alta) polarización ideológica la que
afecta decisivamente la (in)capacidad de los sistemas políticos para reaccionar frente a las
demandas ciudadanas y gestionarlas colectivamente, es decir, proveer de decisividad y
eficiencia. Y sin embargo en este grupo de países se encuentra una variedad relevante:
Chile y Uruguay se alinean como países exitosos en cuanto a la capacidad del sistema
político de generar comportamientos acomodativos entre los partidos políticos,
generalmente vía pactismo (formal: coalicional, o informal: acuerdos ad hoc,
respectivamente) mientras que Nicaragua y El Salvador se alinean como países con un
estilo político confrontativo, donde la gestión de la polarización es dependiente de la
existencia de gobiernos unificados (cooperativos entre el Poder Ejecutivo y Legislativo
dada la conformación de mayorías coincidentes). El caso brasileño es aquí un caso
parecido al salvadoreño cuando existe gobierno dividido, esto es, independientemente de

2 El tamaño de la polarización ideológica esta lógicamente relacionado con el numero de partidos existente en
un sistema político, idealmente. La figura ideal, en un sistema político en que todas las opciones políticas
tuvieran una traducción partidista, la correlación entre estos dos indicadores seria perfecta. Esto es, a mayor
representación partidaria de opciones ideológicas, mayor es la distancia máxima entre los partidos más
extremos de un sistema de partidos (ceteris paribis del número de clivajes en cada caso).

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la fragmentación legislativa alta (Brasil) o baja (El Salvador), el sistema político es


incapaz de producir comportamientos cooperativos cuando el contexto de gobierno
dividido no conduce a la formación de coaliciones mayoritarias. En suma, la “difícil
combinación” (Mainwaring, 1990) no es solo multipartidismo y polarización simultaneas,
sino multipartidismo, polarización y gobierno dividido. Esta categoría es lo que Negretto
(2004) ha clasificado como “minority congressional”, contexto en que, simultáneamente,
el Poder Ejecutivo no forma coalición de apoyo y además existe gobierno dividido.
Por ultimo, adoptando la perspectiva de la demanda electoral – los ciudadanos – el
asentamiento de la competición programática en el eje izquierda-derecha es también un
hecho estable. De acuerdo a la investigación de Colomer y Escatel (2004), la gran
mayoría de los votantes latinoamericanos identifican la escala izquierda-derecha como
una escala con sentido para ellos (en promedio el 72% para el periodo 1995-2002), que es
especialmente alto (por encima de la media) para Paraguay, Uruguay y Bolivia, y por el
contrario, especialmente bajo (en torno al 50-50%) para El Salvador, Guatemala y
Colombia.
El argumento interesante que esta investigación aporta es la distinción analítica entre
aquellos ciudadanos que, siendo capaces de identificar su propia posición en el continuo
izquierda-derecha, no son sin embargo capaces de optar por una alternativa partidista
existente en su propio país. Esta categoría serian los ciudadanos descontentos con el
sistema de partidos existentes o los confusos, que tiene lugar con una magnitud en torno
al 40-50% en Argentina, Ecuador, Guatemala, Panamá, Paraguay y Perú. De estos seis
casos, al menos la mitad tienen un sistema de partidos fluido o en cambio (Perú,
Guatemala y Ecuador), mientras que la otra mitad tiene un sistema de partidos estable
que sin embargo enfrenta una creciente fragmentación. A partir de esta evidencia, puede
decirse que gran parte de la dinámica de los sistemas de partidos en la región viene
condicionada por la baja capacidad de éstos de arraigar una masa de votantes leales que
permitan el desarrollo de una oferta programática menos cambiante.
Como un último elemento relevante en relación con la demanda electoral, y prestando
una mayor atención a la distribución del electorado en el continuo izquierda-derecha, la
media para la auto-ubicación de los votantes varía como sigue:
Tabla 2. Auto-ubicación media del electorado en la escala izquierda-derecha en América Latina
Segmento ideológico Casos
Centro-centro Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Perú, Ecuador, México, Panamá,
Paraguay, Uruguay
Centro-derecha El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Venezuela
Derecha Honduras, Costa Rica, Colombia
Fuente: elaboración propia a partir de los datos de Colomer y Escabel (2004), procedentes del
Latinobarometro.

Como se había señalado con anterioridad, el espectro ideológico esta levemente


desplazado hacia el centro-derecha en algunos casos latinoamericanos, aunque el groso
de la región tiene una mayor representación de oferta y demanda partidaria del centro-
centro. Esto procede, en parte, de matrices históricas conocidas, como el eje liberal-
conservador procedente de una única matriz conservadora, y en parte de la dinámica
partidaria dictada por las reglas electorales. Es notable la concentración de los casos

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Sistemas politicos en America Latina Natalia Ajenjo

centroamericanos en las celdas de centro-derecha y derecha, a partir de la ya razonada


exclusión de la izquierda como opciones partidistas en esta subregion durante décadas.
Los casos de centro-centro albergan mayor heterogeneidad en su interior, con dos únicos
casos donde todo el espectro ideológico izquierda-derecha ofrece al menos una opción
partidaria (Chile y Brasil), junto a casos donde este eje ideológico es solo uno mas en el
seno de una competición electoral multidimensional (Ecuador y Bolivia).
En síntesis, hemos recorrido distintas dimensiones de los sistemas de partidos
latinoamericanos recogiendo en gran medida los elementos comunes y divergentes
presentes en la región. El argumento principal es que ni la volatilidad electoral es tan
elevada como prototipicamente se atribuye a la región, ni la longevidad de los partidos es
tan limitada. En cierto sentido, la panorámica del sistema de partidos es que ni surgen
tantos partidos nuevos frecuentemente ni mueren tantos en cada elección a pesar de que
existen reconfiguraciones importantes tanto en sistemas de partidos consolidados (Costa
Rica) como en aquellos históricamente más inestables (Perú). Adicionalmente, estas dos
dimensiones – volatilidad y longevidad partidista – no explican por si solas la dinámica
mas o menos confrontativa en la praxis de la interacción entre partidos en las
instituciones democráticas. La combinación entre multipartidismo y polarización
ideológica, así como en la sección anterior también demostró un potencial explicativo
relevante, parece aportar más luz en cuanto a detectar la suma de factores problemática
para la toma y adopción de decisiones publicas.
Como panorama, encontramos más bien cambios lentos y ordinarios de los sistemas de
partidos en la mayoría de los casos, con una notable tendencia a la fragmentación intra-
partido junto con la consolidación/congelación de la fragmentación sistémica partidaria.
El cambio rupturista ha tenido lugar en aquellos sistemas de partidos (Perú, Bolivia y
Venezuela) en que “el modelo de apertura y democratización que se desarrolló en la
década de 1990” condujo al desorden (Tanaka, 2006). Mientras que es difícil señalar una
única fuente de cambio y una única tendencia de evolución de los sistemas de partidos en
América Latina, la convivencia de estas dos formas de cambio parecen haberse
mantenido en la última década. Por ultimo, la validez del eje ideológico (izquierda-
derecha) tanto institucional (partidario) como cívico no es de menor importancia, pues
representa también un giro en la competición electoral en América Latina, que ha
adquirido un mayor contenido programático que cuando los partidos se originaron
(Alcántara, 2004).

Tendencias de reforma institucional


Las tendencias de reforma institucional están concentradas en dos áreas: en primer lugar,
la arena electoral, afectando las propuestas de reforma tanto a las garantías en la gestión y
transparencia del sufragio como a las reglas per se (diseño de distritos y cambios en las
formulas de conversión de votos en escaños). En segundo lugar, en lo relativo a la
segunda generación de reforma del Estado que, dadas formas de organización territorial
unitarias o federalistas, afectan fundamentalmente a los servicios públicos, destacando las
reformas de los seguros sociales y los derechos laborales y en educación.
Respecto a las reformas electorales, la dimensión de la gestión electoral experimenta
actualmente una atención renovada debido a la puesta en duda de los procedimientos de
conteo de votos en algunos casos visibles, siendo el caso mexicano (elecciones

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presidenciales de 2006) el más complejo en esta dirección. Sin embargo, la gestión


electoral incluye un numero de temas mas amplio, como la independencia de los
Tribunales Electorales en cuanto a la nominación de sus miembros (ej. en Honduras) o la
garantía de una cobertura territorial de los censos poblacionales exhaustiva (puesta en
duda seriamente en Guatemala). De hecho, los ciudadanos latinoamericanos dudan en su
gran mayoría seriamente de que “las elecciones sean limpias”; sólo encontramos
porcentajes altos de opinión pública confiada en la transparencia y buena gestión
electoral en los países del Cono Sur, excepto Brasil, y en Costa Rica. Sin embargo, esta
percepción de poca “limpieza” de los procesos electorales no conduce a la conclusión de
que las elecciones sean inútiles, por parte de los ciudadanos, pues la participación
electoral se mantiene alta (promedio para toda la región de 71%) y solo tiende a la baja
en tres casos por razones muy diversas (Costa Rica, Venezuela y Colombia). Un tema
central que ha entrado en el debate de reforma electoral de forma sostenida desde hace
una década es el establecimiento de limites de gasto en campaña electoral, tanto para los
partidos como organizaciones como para los candidatos independientes, así como la
dotación de una mayor potestad de fiscalización de estos gastos por parte de las
instituciones dedicadas a la gestión electoral. Si bien se han realizado algunos avances en
esta materia, continúa siendo uno de los temas de más lento desarrollo en este epígrafe de
reforma electoral.
Respecto a los componentes específicos de los sistemas electorales (formula electoral,
diseño de distritos y umbral electoral), y como panorámica, el estado de la reforma
electoral en América Latina ha ido en la dirección de una mayor inclusividad sin que esto
haya supuesto un giro hacia la apertura drástica de la arena electoral. Esto es, la mayoría
de los casos han permanecido en la lógica de reglas electorales mayoritarias pese a
introducir algunas reformas que favorecen una mayor permanencia de los partidos ya
existentes en el sistema político. Dentro de estas reformas, las mas típicas han sido la
reducción del umbral electoral, la adopción de sistemas electorales de mayoría calificada
en lugar de mayoría absoluta, la ponderación distinta de los distritos (o cambios en la
magnitud de los distritos) y la concurrencia de los ciclos electorales (véase Negretto,
2006; García Diez, 2001). Sin embargo, las barreras electorales más efectivas continúan
siendo los requisitos para la formación de (nuevos) partidos políticos como tal, y
posteriormente las barreras para su subsistencia en el sistema político.
Respecto a las reformas del Estado de segunda generación, la heterogeneidad subregional
es también amplia. Si bien parece claro que ha ocurrido una “perdida de impulso a las
privatizaciones” (Zovatto y Burdman, 2003), sustituidas por una mayor concienciación
con políticas sociales y la necesidad de mayor coordinación regional. Por una parte, el
mayor compromiso con políticas sociales redistributivas exige la disponibilidad de
liquidez por parte de los gobiernos, lo que atañe a la ampliación de sus márgenes de
maniobra – esto es, a la reducción de la parte del presupuesto público dirigido a pagar
deuda. Esta ha sido la estrategia argentina post-crisis que puede quizás representar un
ejemplo para sus países vecinos. Por otra parte, la necesidad de mayor coordinación
regional se enfrenta con la inexistencia de un objetivo único, pese a que una novedad de
los foros de discusión regional (como las Cumbres Latinoamericanas, por ejemplo) ha
sido precisamente este ejercicio de colocar en primer plano la desigualdad social, la
estructura de distribución de los recursos y los problemas socio-económicos derivados de
pirámides de población con un gran contingente de infancia y adolescencia, y por tanto

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Sistemas politicos en America Latina Natalia Ajenjo

situando la educación también como prioridad de inversión publica esencial. El paquete


de reformas más decididas que se solapan en su diseño con estas nuevas prioridades
públicas son las dirigidas a la desconcentración y la descentralización. Pese a la tradición
latinoamericana de Estados centralistas en países unitarios en su mayoría, la existencia de
elecciones municipales está consolidada actualmente en toda la región, y la promoción de
políticas mas específicamente descentralizadoras avanza al menos en materia de
cobertura de servicios, decididamente con menor impulso en términos de
descentralización fiscal.
De hecho, la coordinación ideológica en clave de una ‘nueva izquierda’ para al menos
ocho gobiernos de los dieciocho países latinoamericanos considerados aquí tiene un
efecto notable en este sentido. De hecho, puede muy bien considerarse un avance el
hecho de que “los exponentes actuales de la nueva izquierda [es que] se postulan como
alternativa al neo-liberalismo, sin afiliarse necesariamente a las inconductas de la
“macroeconomía del populismo”” (Lanzaro, 2006: 27; comillas en el original). Es
interesante contemplar la heterogeneidad interna de estos gobiernos de izquierda al
menos en tres vertientes: por una parte, la izquierda que alcanzó el poder a través de un
discurso fluido entre el continuismo y el rupturismo (como Kirchner en Argentina, Alan
García en Perú y Torrijos en Panamá); una izquierda moderada que accede al poder con
un discurso claramente reformista (Chile, Uruguay y Brasil), y finalmente la izquierda de
raíz mas cercana al populismo clásico con un discurso revolucionario sin llegar a ser
oolítico (como Chávez en Venezuela y Morales en Bolivia) [Lanzaro, 2006]. Estas tres
raíces no han representado un obstáculo, sin embargo, para la existencia de un dialogo
mas fluido entre los gobiernos de estos países con un impulso claro también en la
dirección de una mayor autonomía decisional respecto al vecino del Norte, Estados
Unidos.
En suma, las propuestas y debates sobre reforma institucional en América Latina no
sufren de una pobreza de opciones; más bien al contrario, las propuestas se encuentran
abiertas en frentes y materias muy diversas, desde la estructura interna de los partidos
hasta las relaciones entre el Estado central y los entes regionales/municipales. Los
avances generales aquí son también dirigidos con la misma cautela que en el caso que
mencionábamos de las reformas electorales, esto es, en todo caso beneficiando a los
actores políticos ya pertenecientes al sistema político. En este sentido, reformas de
apertura e inclusividad cabales cuentan aun con experimentos escasos y representan solo
una novedad allí donde se encuentra en auge la llamada ‘etnopolitica’.

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El Estado de la democracia en América Latina: el


rendimiento de los sistemas políticos
Mientras que he señalado anteriormente la completa institucionalización de la democracia
desde una perspectiva formal (también denominada “mínima” o procedimental, esto es,
en su vertiente electoral) en la región, queda por considerar la dimensión sustantiva de la
democracia.
Existen dos preocupaciones esenciales para la región en materia de su consolidación
democrática plena: (1) rendimiento de las instituciones judiciales (justicia procedimental
y Estado de Derecho); (2) la baja convicción ciudadana de que la democracia ha
cumplido/puede cumplir las expectativas con que se inauguraba en la mayor parte de la
región en la década de 1980’s.
La preocupación por el rendimiento de las instituciones judiciales procede de la
importancia de estas para asegurar una efectiva igualdad de los ciudadanos frente a las
instituciones. En este sentido, mientras que América Latina ha avanzado sin duda en un
rendimiento adecuado de la institución presidencial (Poderes Ejecutivos que no dan auto-
golpes, que no utilizan los vetos sistemáticamente ni se alian con el poder militar) y
parlamentaria (Parlamentos que, pese a continuar siendo opacos en su funcionamiento
para los ciudadanos, funcionan cotidianamente como el ámbito de canalización de
intereses y negociación del conflicto político), los Poderes Judiciales afectan la capacidad
del ciudadano de protesta institucionalizada, de protección de sus intereses individuales y
colectivos y deben garantizar la igualdad en el acceso, el trato y el dictamen transparente.
Ninguna de estas características se encuentra plenamente en funcionamiento en la región.
De hecho, el 60% de los ciudadanos latinoamericanos están en desacuerdo con la
afirmación “el sistema judicial castiga a los culpables sin ver quienes son”; es decir, la
credibilidad en la idea clásica de la justicia ciega es muy baja. Sin embargo, los patrones
de opinión ciudadana en esta materia resultan relativamente sorprendentes cuando los
mismos ciudadanos tampoco consideran que “los ciudadanos exigen sus derechos” ni que
“los ciudadanos cumplen con la ley” (Latinobarometro, 2005: 16; para el periodo 1996-
2005, media porcentual de la respuesta “nada” es un 74%, con ocho puntos de recogida
de información en el tiempo). Es decir, la percepción de si existe un Estado de Derecho
se ve en entredicho tanto por parte del funcionamiento institucional como de acatamiento
ciudadano del regimiento de la ley. De nuevo, los países donde existe una menor
percepción de funcionamiento del Estado de Derecho son los países andinos (Ecuador,
Bolivia y Perú), mas Brasil.
De acuerdo a Domingo (1997) la legitimidad del régimen democrático y la
internalización de los valores democráticos para los ciudadanos tienen una relación
simbiótica y depende de la fortaleza institucional de la capacidad del Poder Judicial de
ejercer su función principal de contrapeso de los otros poderes del Estado y de provisión
de protección de derechos. Según lo que se deriva de los datos anteriores, parece que el
estado de la justicia en la región no cumple ni el criterio de legitimidad de régimen
democrático (pues los procedimientos aun concentran un grado de arbitrariedad en su
aplicación, característico de regimenes no democráticos) ni la credibilidad necesaria por

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la parte ciudadana (no existe una internalización de la importancia de los valores de


equidad e imparcialidad asociada al Estado de Derecho).
Los avances mas significativos en materia judicial han procedido, de hecho, por la vía
extraordinaria de las Comisiones de la Verdad, que representaron una defensa definitiva
de los derechos humanos fundamentales así como de recuperación de la memoria
histórica en la gran mayoría de los países latinoamericanos. Estas Comisiones, que
tuvieron un apogeo en la década de los Acuerdos de Paz en la región centroamericana y
en la década de transiciones a la democracia en los países andinos y Cono Sur, han tenido
desarrollos y efectos muy variables en cada uno de los casos. De hecho, pese a este
impulso inicial e inmediato después de la adopción de regímenes democráticos, las
Comisiones de la Verdad (en Chile, Perú, El Salvador, Argentina y Guatemala)
funcionaron paralelamente a la elaboración de informes llamados “Nunca mas” (en
Brasil, Paraguay, Guatemala y Uruguay), que ejercieron una función de fiscalización de
las represiones bélicas (en Centroamérica) y dictatoriales (Cono Sur) como punto de
partida para el ejercicio posterior de juicio ordinario de los responsable, que en la
mayoría de los casos es una asignatura pendiente. En suma, mientras que por la vía
extraordinaria se produjo un esfuerzo regional importante en la adhesión a la defensa de
los derechos, ha sido la lentitud y relativa discrecionalidad de la justicia ordinaria la que
sigue defiriendo la existencia de un pleno Estado de Derecho en la región.
Por ultimo en esta evaluación critica del rendimiento democrático desde una
aproximación sustantiva, los ciudadanos latinoamericanos se mantienen relativamente
pesimistas respecto la capacidad del régimen democrático para cumplir con sus
expectativas. Mientras que desde el punto de vista institucional, la democracia ha logrado
legitimarse plenamente ante los ciudadanos, es el Estado el que no es percibido como
eficaz. Esto es, existe una distancia entre la satisfacción con la democracia como régimen
de gobierno y la satisfacción con los resultados de la democracia. Tomando los datos del
Latinobarometro para el periodo 1998-2005, la opinión ciudadana sobre la afirmación “el
Estado puede solucionar problemas” no ha variado nada (en lo agregado para toda la
región) y se ha mantenido muy baja (de media un 21% de ciudadanos otorga al Estado la
capacidad de resolver la mayoría de los problemas mientras que de media un 41% cree
que el Estado puede resolver algunos problemas3). Es notable, sin embargo, en relación
con este indicador, la notable concentración de la opinión ciudadana en los valores
medios de la escala utilizada (algunos/mayoría de los problemas): esto es, el groso de los
ciudadanos críticos (aquellos que piensan que el Estado no puede resolver ningún
problema) y de los ciudadanos entusiastas (aquellos que piensan que el Estado puede
resolver todos los problemas) es el mismo (en torno al 9% para ambos grupos). En parte,
este hecho, si bien por una parte revela una relativamente baja credibilidad en la
capacidad del Estado de ejercer su función de eficacia, por otra parte revela una misma
convergencia apática respecto las propias capacidades del Estado de resolver problemas.
En relación con la confianza en las instituciones, el periodo 1995-2005 ha sido positivo
para instituciones que anteriormente contaban con menores sustentos de apoyo
ciudadano, como las municipalidades, la policía y el gobierno (Latinobarometro, 2005:
53). Los peores indicadores específicamente sobre la confianza en el Presidente como
3 La media es elaboración propia sobre los datos presentados en el Informe Latinobarometro 2005 (p. 20),
sobre los cuatro puntos de recogida de información en el tiempo (1998, 2000, 2003 y 2005).

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jefe de gobierno tienen lugar en Perú, Ecuador y Nicaragua, precisamente en los casos
donde menor aprobación de la acción de gobierno existe4 (Latinobarometro, 2005).
Las instituciones que peor rinden en cuanto a la generación de una confianza ciudadana
siguen siendo los partidos, con un juicio promedio para toda la región del 19% de
confianza, aunque este indicador es muy heterogéneo según área geográfica.
En síntesis, el rendimiento de los sistemas políticos de América Latina se caracteriza por
la relativa estabilidad de indicadores negativos – como la baja confianza en las
capacidades del Estado de ser eficaz o la baja convicción en el valor del Estado de
Derecho – junto con una legitimidad con bases débiles; estas bases parecen mas bien
asentarse sobre el rechazo de formas alternativas de gobierno, en lugar de sobre la base
de convicción y socialización en valores democráticos de igualdad y ejercicio de
derechos. De nuevo, en la distinción entre la plena institucionalización de la democracia
formal-electoral y la baja institucionalización de la democracia sustantiva, como un
régimen capaz de proveer de soberanía, y por tanto de control político, encontramos
heterogeneidad regional, con los países mas críticamente situados en estas dos
dimensiones concentrados en las regiones centroamericana y andina, frente a la mayor
consolidación de ambas en los países de Cono Sur.

IV. Reflexiones y conclusiones finales


En este capitulo, he reflejado por una parte el optimismo de la estabilidad en la que vive
la región Latinoamericana en la actualidad desde el punto de vista de sus sistemas
políticos, y por otra parte desde la crítica de los retos.
La síntesis esencial es que los avances y los retos comparten ciertos espacios comunes, lo
que hace a América Latina una región particularmente interesante. Si por una parte los
avances esenciales en materia política consiste en la libre y estable competición partidaria
electoral, los retos se refieren a como esa competición no traslada de una forma efectiva
los intereses ciudadanos en acción pública, por lo que las bases del régimen no
encuentran la forma de generar una legitimidad positiva (sino mas bien en oposición a los
antiguos regímenes autoritarios), y no ofrece igualdad de oportunidades efectiva ni en
materia judicial ni en materia redistributiva.
El reto fundamental para los sistemas políticos de la región es lograr un equilibrio más
visible en la distribución del ingreso. Como Hagopian y Mainwaring señalan “la pobreza
y la desigualdad tienen efectos corrosivos sobre la calidad de régimen: los países mas
pobres (Bolivia y Nicaragua) y los que tienen peores distribuciones del ingreso (Brasil y
Guatemala) son aquéllos con un peor rendimiento como regimenes” (2005: 11). Estos
autores generan una clasificación que expositivamente sintetiza el estado de la
democracia en la región, traída aquí:

4 La acción de gobierno es evaluada en el Latinobarometro bajo la afirmación “las personas que dirigen el país
hacen lo correcto”. En este indicador, los tres casos - Perú, Nicaragua y Ecuador - distan de la media del 32%
de acuerdo con dicha afirmación para toda la región en al menos 10 a 16 puntos porcentuales. Otros casos
donde la evaluación de la acción de gobierno como se define aquí es baja pero no traducida sin embargo en una
falta de confianza en el gobierno como institución son Panamá y Brasil. Las razones, por tanto, de los
ciudadanos para criticar al gobierno de turno no tienen por que reflejar una erosión de la confianza agregada en
la institución gubernamental como tal.

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Tabla 3. Panorámica sobre el estado de la democracia en América Latina


Adjetivo clasificatorio Casos
Herencia autoritaria con avances en democratización Argentina, Brasil, México
Regimenes democráticos débiles Bolivia, El Salvador, Guatemala
Regimenes democráticos en erosión Colombia, Venezuela, Perú
Regimenes democráticos en cambio Costa Rica
Regimenes democráticos estancados Paraguay, Chile
Regimenes democráticos con cambio moderado Uruguay
Panamá, Honduras, Nicaragua
Fuente: Hagopian y Mainwaring (2005).

Tomando el criterio geográfico para la clasificación de los avances en los sistemas


políticos latinoamericanos se puede decir que mientras los países andinos se concentran
en las celdas de mayor incertidumbre (casos de debilidad democrática y democracias en
erosión), los casos centroamericanos se concentran entre cambios (Costa Rica,
fundamentalmente) y continuidades (Honduras, Panamá, Nicaragua, Guatemala) y el
contrapeso mas optimista se concentra en el Cono Sur, donde todos los casos presentan
características estables (bien de continuidad, como Chile, o de avance, como Brasil y
Argentina).
Entre los retos de los sistemas políticos latinoamericanos como región, me centrare en los
siguientes: en primer lugar, la cooperación intra-regional sigue sufriendo de recelos que
potencialmente limitan la capacidad de de América Latina para actuar como bloque
regional. Mas allá de posiciones ideológicas encontradas a este respecto, este limitado
avance en la cooperación resulta cuando menos sorprendente, dados los incentivos
generales que provee la globalización así como los incentivos específicos de – en una
medida bastante sustanciosa – la geografía e historia compartida por los países que
componen la región. En realidad, aquí cabe mencionar las diferencias intra-regionales en
torno a los tres bloques (centroamericano, andino y cono sur) que constituyen realidades
con retos igualmente distintos. El bloque centroamericano tiene como reto fundamental el
freno de la violencia tanto organizada como coyuntural que no permite una seguridad
vital. El bloque andino encuentra sin embargo en la inclusividad del clivaje regional
(urbano/rural, que se solapa con el clivaje de raza) su mayor reto. Finalmente, el bloque
del Cono Sur se enfrenta a retos de raíz económica que pone en entredicho la capacidad
política de liderar de forma efectiva el balance entre la estabilidad económica y las
promesas políticas de cambio. Cada uno de estos retos responden, en gran medida, a la
forma en que cada uno de estos bloques sub-regionales adoptó la democracia, y que por
tanto son percibidos como irresueltos, corriendo el riesgo de establecerse como forma
hibrida de democracia que se consolida en este suboptimo de baja legitimidad, bajo
rendimiento en términos de eficacia económica, alta estabilidad electoral y moderada
inclusividad partidaria, alta percepción de exclusión social y baja equidad de facto.
En segundo lugar, la capacidad limitada de las instituciones de ejercer control político
horizontal. La inexistencia de un paradigma de organización institucional eficiente en la
región conduce, en gran medida, a la proliferación de instituciones y cargos que no tienen
una vinculación entre sí a pesar de encontrarse bajo el mismo paraguas funcional. El
control político horizontal requiere de la existencia de vínculos entre las instituciones
existentes en un sistema político, de forma que una institución puede ejercer control sobre

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Sistemas politicos en America Latina Natalia Ajenjo

las funciones potencialmente erráticas o corruptas de otras instituciones. Ya hemos


señalado la dificultad de imponer límites al financiamiento de los partidos, que en parte
se deriva de la inexistencia de una cultura de control político horizontal. De forma
equivalente sucede con la corrupción en cargos públicos de alta discrecionalidad en el
manejo de los recursos. En esta dirección, la profesionalización de la burocracia y la
creación de normas que vinculen instituciones trabajando en un mismo ámbito o conjunto
de funciones es un importante reto para la región. Resolver este problema afectaría
positivamente el problema de legitimidad que se ha mencionado, proveyendo bases
visibles para una mayor convicción ciudadana en el rendimiento y funciones de las
instituciones así como en los esfuerzos para controlar la corrupción.
En tercer lugar, la capacidad de los gobiernos de lograr legitimidad sostenible. El caso
mas complejo en esta casilla ha sido, tradicionalmente, Ecuador, donde la inestabilidad
gubernamental ha alcanzado cotas muy altas, peculiarmente combinado con la no
desaparición de la misma oferta partidista en el tiempo. Lograr legitimidad sistémica, si
bien ha llevado siglos en la región modelo de democracia como es Europa (Schmitter y
Santiso, 1998), pasa por la capacidad de “[hacer] un esfuerzo masivo por involucrar no
solo a dirigentes, sino también a militantes en tareas de reflexión sobre el significado de
la democracia, la reforma partidaria y la configuración de programas” (Valenzuela,
1998). Mientras que la participación, al menos en su expresión institucional electoral, no
es preocupante para la región latinoamericana, el reto de la inclusividad sin embargo
continua siendo un aspecto central que, como ya hemos mencionado, se relaciona en gran
medida con el monopolio de los mecanismos de reforma institucional por parte de los
actores políticos ya presentes en el sistema político.
En cuarto lugar, la generación de una agenda política que no se vea sometida al ritmo de
lo urgente para poder actuar en lo necesario. Esto es: la capacidad de compromiso entre
los actores políticos, ganen o pierdan en cada periodo electoral, que se ve limitada de
forma compartida por la limitación de la re-elección presidencial así como por el escaso
margen de maniobra que deja el moderado o bajo crecimiento económico en la región.
En quinto lugar, la reforma de la gestión pública en términos del management parece
estar también en el primer plano de preocupación de los gobiernos latinoamericanos. La
estabilización de la burocracia como cuerpo profesional, la reforma del proceso de
implementación y la creciente atención a la evaluación de las políticas publicas, son
aspectos a destacar como avances necesarios.
Por ultimo, el acercamiento de la elite política a los intereses de los ciudadanos,
desarrollando, al menos desde los instrumentos que permite el sistema político, vínculos
de contacto menos jerárquicos. La baja atención a la opinión ciudadana a menos que se
convierta en protesta, la distancia de formas de vida entre la elite política y la mayoría de
la población, son todos factores a tener en cuenta en términos de reforma políticamente
costosa en el corto plazo, pero importante y fructífera en el medio plazo.
En suma, el tiempo de aprendizaje de cómo se negocia en democracia ha tenido ya una
trayectoria satisfactoria y relativamente longeva. Ahora queda el cumplimiento de
expectativas que tal vez sobrecarguen a sistemas políticos puestos en duda con
frecuencia, pero que aparecen como inexorables si el camino de democracia consolidada
sigue siendo un objetivo de la región.

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