Descargado en:

patatabrava.com

DRET ADMINISTRATIU I (UDG)

DRET ADMINISTRATIU I

PROF. 17-18
 DRET ADMISTRATIU I

Lliçó 1: Administració pública i Dret Administratiu

1.1 La formació històrica el Dret Administratiu.
1.1.1- Introducció: l’impacte de la revolució francesa:
El dret administratiu enfonsa les seves primeres arrels en la instauració de
l’Estat de Dret, proclamat amb les revolucions liberals desenvolupades des de
finalitats del s. SVIII i al llarg del XIX, entre les quals destaca la Revolució
Francesa de 1789, per la qual cosa significa de ruptura amb l’Estat absolut.
Fins llavors, en l’antic règim, l’exercici del poder s’efectuava sota marcs
absolutistes en els quals es produïa una submissió del particular, que no
comptava amb més drets dels quals li concedia el monarca, el sobirà. Per tant,
encara que existís una activitat administrativa en el si de l’Estat absolut,
aquesta dada no pressuposava l’existència del Dret Administratiu.
La raó fonamental en què es basa l’anterior afirmació és que un dels continguts
fonamentals del Dret Administratiu és l’atorgament de certs drets al ciutadà
enfront de l’actuació dels poders públics i del propi poder executiu, la base de
l’Administració Pública.
Així doncs, podríem afirmar que el pressupost per a l’existència del Dret
Administratiu és precisament la proclamació de l’Estat de Dret, caracteritzat per
diversos requisits essencials:
a) La sobirania nacional.
b) El reconeixement d’un conjunt de drets públics subjectius als ciutadans,
que fins llavors eren considerats mers súbdits.
c) La instauració del principi de divisió de poders. El control judicial de
l’Administració.
d) La submissió de l’Administració Pública a la llei, és a dir, el
reconeixement del principi de legalitat.
Submissió de l’Administració envers a altres poders executius.

Aquest entramat de principis estructurals que il·luminen la Revolució Francesa i

el tret comú de la qual va a ser la seva radical oposició a l’Antic règim va
provocar el naixement de l’Estat Liberal de Dret i l’origen del Dret Administratiu,
que amb el temps donarà lloc a l’adveniment de l’Estat Social i Democràtic de
Dret com un estadi més perfecte i evolucionat de l’anterior.
1.1.2- L’Estat liberal de dret i les bases del dret administratiu:
Els moviments revolucionaris europeus i, especialment, la Revolució Francesa
constitueixen, com hem dit, l’aniquilació de l’antic règim i l’aparició d’una nova
forma d’Estat.
El canvi és total referent als pressupostos ideològics i als principis estructurals
de l’Estat però no, en canvi, en el plànol real de l’acció estatal, on
l’Administració Pública és l’hereva de les tasques monarca absolut. En aquest
sentit, el Dret Administratiu serà el punt de convergència de les tècniques
d'acció absolutistes i de les exigències de la llibertat i garanties que la revolució
aporta, d'aquí —diu Santamaría Pastor, 1988— la seva permanent tensió
interior. Les notes característiques de l'Estat on s'il·lumina el Dret Administratiu
són les següents:

Les notes característiques de l’Estat on s’il·lumina el dret administratiu són les

següents:

1. La sobirania nacional:
El principi de sobirania nacional es troba formulat en l’Art. 3 de la declaració
dels drets de l’home i del ciutadà de 1789: (L’origen de tota la sobirania
resideix en la Nació. Cap cos, cap individu poden exercir la seva autoritat
que no emani expressament d’ella.) La sobirania és una negació dialèctica
que el rei és la font de tot poder, però, a més, és un principi d’ordre destinat
a garantir la llibertat. Així doncs, qualsevol posseïdor d’aquesta, podrà
exercir-la a mida que la nació li ha atorgat aquest exercici i per tant quedarà
exclosa qualsevol arbitrarietat o la seva utilització en benefici personal.

2. Reconeixement d’un ampli ventall de drets als ciutadans:

La Declaració dels drets de l’home i del ciutadà de 20-26 d’agost de 1789
diu en el seu article 1: “Els homes neixen i romanen lliures o iguals en
drets”, afegint: “La fi de tota associació política és la conservació dels drets
naturals i imprescriptibles de l’home. Aquests drets són la llibertat, la
propietat, la seguretat i la resistència a l’opressió” (art.2)
Durant la monarquia absoluta, el ciutadà tenia drets únicament en la mesura
en què els hi concedia el sobirà, drets que podien ser-li revocats per aquell
que els hi havia atorgat. En l’estat de dret els ciutadans gaudeixen de drets
no per un reconeixement unilateral del rei sinó perquè així ho reconeix la
Constitució. L’exercici dels drets públics és un principi constitucional no
revocable pel monarca, i és un exercici només limitat o fitat per la llei. En
aquesta forma d’Estat, l’Administració no controla ni organitza tal exercici;
l’Estat i l’Administració pública tenen com a objectiu principal la garantia de
l’ordre públic.
 En concret destaquen:
El reconeixement del davant la llei, la immediata conseqüència del
qual va ser l’abolició dels privilegis nobiliaris i la supressió de
l’esclavitud.
El reconeixement del sense limitacions es basa en el codi napoleònic.
El legislador espanyol ho va prendre d’aquí i ho va plasmar en el
nostre codi civil, que recull la filosofia de la configuració jurídica del
dret de la propietat.
El reconeixement del tant en el seu aspecte polític – d’expressió, de
reunió, de pensament, de lliure circulació, de garantia processal
penal – com a econòmic – llibertat d’indústria, comerç – .Ningú va
exercir un control sobre els ciutadans en aquest aspecte, per la qual
cosa la llibertat és la norma absoluta i incondicionada d’educació dels
particulars en l’exercici de la resta de drets.
Però les revolucions com aquesta, globalment positiva en la història de la
humanitat i del Dret públic modern, també tenen els seus clarobscurs. La
imposició de l’Estat únic enfronts de tot i la submissió del teixit social a les
seves estructures; la diversitat d0ordenaments, de dialectes i de cultures que
emanen d’una societat plural es superen i se suprimeixen amb la codificació,
amb l’estatització, amb la unitat i el centralisme.
Es substitueix la riquesa de la diversitat social per la uniformització.
D'aquí sorgeixen alguns problemes actuals com, per exemple, l'organització
territorial del poder en l'Estat (GROSSI, 2003).

3. De la divisió de poders a la separació de poders:

a) L’estructura de l’Estat en Locke, Montesquieu i Rosseau.
Com explica García de Enterría, 1981, l’estructura i contingut de l’estat
que postulen les teories de Locke, Montesquieu i Rosseau, és simple;
lleis, tribunals i ordre públic. L'Estat ha de limitar-se a dictar lleis
generals, respectant sempre la llibertat individual; els tribunals, en cas de
litigi de dues llibertats oposades, decideixen sobre l'aplicació
controvertida. Finalment, per assegurar l'efectivitat de la llei i les
sentències, l'Estat organitza un aparell policial destinat a aquesta labor
de respatller de la llei. Tota aquesta estructura es basava en dos
principis fonamentals:
• la divisió de poders
• i el principi de legalitat en l'actuació administrativa.
b) El principi de divisió de poders en la seva idea originària:
L’art. 16 de la Declaració de l’home i del ciutadà afirma: “ Tota societat
en què la garantia de drets no estigui assegurada, ni la separació dels
poders determinada, no té Constitució". En el disseny del funcionament
de l'Estat, l'Administració pràcticament no apareix. El poder executiu on
 es troba integrada ha de limitar-se a executar les lleis. Aquestes emanen
del legislatiu, sent dipositari de la sobirania nacional. L‘òrgan que ha
d'aplicar la llei realitza una tasca mecànica i simple. Per la seva banda,
el poder judicial controlarà aquesta actuació. Aquesta regla constituirà un
instrument de defensa de la llibertat.
c) la dissidència revolucionària i el naixement del dret administratiu. De la
divisió de poders a la teoria de la separació de poders:
Una raó circumstancial – diu García de Enterría, 1981 – va determinar a
França que la interpretació del principi de divisió de poders no s’adeqüés
des dels seus inicis als criteris anteriors. La raó va estar en el recel que
els revolucionaris sentien cap als antics parlaments judicials compostos
per nobles i els poders dels quals, ja grans, creixien amb la idea de la
independència del poder judicial.
Els revolucionaris van decidir, per això, que la idea de la divisió dels
poders tenia d’articular-se de tal forma que evités el risc notori, tant d'una
prevalença política de l'estament nobiliari, identificat de fet en la seva
consciència amb els parlaments judicials, com d'un condicionament
substancial per part dels jutges dels progressius avanços de la revolució.
Tot això va determinar que els revolucionaris, amb el poder executiu a les
seves mans, reinterpretessin el principi de divisió de poders, convertint-ho en el
de separació de poders. Segons aquesta nova formulació, el poder executiu,
confós amb l’administració, seria autònom i estaria exempt de control per part
dels altres poders. La idea essencial del mecanisme de la separació plena
entre justícia i administració, l’exempció jurisdiccional de l’executiu, quan
certament l’única cosa que el principi de divisió de poders postulava era la
independència judicial.
En conseqüència, van ser creats aquests tribunals especialitzats en
l’enjudiciament dels litigis en què una de les parts anés una administració
publica. Els denominats conseils de préfecture, substituïts en 1954 pels
tribunals administratius i el Conseil d’État com a màxim òrgan de control de
l'aplicació del Dret Administratiu, diferents dels tribunals ordinaris i formats per
funcionaris.
Aquests òrgans van jutjar sobre la base de regles diferents a les quals regeixen
el dret privat i adaptades a les particularitats de l’actuació dels poders públics.
Faltava donar-los a aquest estat de coses la seva expressió oficial. Aquest
esdeveniment es produeix amb la Sentència Agnès Blanco de 8 de febrer de
1873, on s’afirma: “ l’administració no pot regir-se per els registres establerts en
el Codi Civil per les relacions entre particulars.” Té les seves regles que varien
segons les necessitats del servei i la necessitat de conciliar els drets de l’estat
amb els drets privats o particulars. És així com, contràriament a la tradició
jurídica anglosaxona, l’administració pública en el sistema continental estarà
regida per un règim jurídic específic, el dret administratiu, i per una jurisdicció
específica, la contencioso-administrativa, a França constituïda per tribunals
administratius que els seus integrants encara avui no son jutges sinó
funcionaris.
Així mateix, la idea de separació va postular-se respecte del poder legislatiu per
fonamentar el poder reglamentari de l’executiu.
Aquest sistema de dret administratiu aparegut a França es va anar elaborant
sobre la base de l’adaptació del dret públic de les institucions de dret privat: els
contractes, béns públics, la responsabilitat extracontractual. A la fi del segle XIX
apareix com un ordenament jurídic propi gràcies a la jurisprudència del Consell
d’Estat, que va marcar l’esdevenir del Dret Públic, i de la doctrina científica.

Tots ells van influir, en major o menor mesura, en el nostre dret. El dret francès,
en particular els autors citats, sobretot la jurisprudència del consell d’estat, han
impactat en el nostre dret. Entre les qüestions principals que emprem
freqüentment, destaquem:
a) Les expressions privilège du préalable (privilegi d’executivitat dels seus
actes), regla fonamental del dret públic, segons el consell de l’estat
francès. També décision exécutoire (executivitat immediata)
b) En el plànol organitzatiu, els organismes autònoms i la seva teoria
provenen dels établissements publics.
c) També els termes descentralització i desconcentració.
d) La tècnica del détournement de pouvoir (desviació de poder).
e) La influència dels principis generals del dret en el dret públic.
f) Els criteris d’aplicació del dret administratiu (serveis públics, actes
d’autoritat) provenen de la doctrina francesa.
Així, en l’ordenament jurídic espanyol es produeix un procés paral·lel al
sistema francès, encara que amb diferències. La Constitució de Cadis va
adoptar un sistema judicialista: els conflictes en què sigui part
l’administració es resoldran pels tribunals ordinaris.
No obstant això, en el trienni liberal (1820-1823) aquesta potestat s’atribueix
a la pròpia administració, fins que en 1845, les lleis de 2 d’abril i 6 de juliol
d’aquell any, van conferir al contenciós-administratiu als consells provincials
i al consell real, encara que amb excepcions, ja que alguns recursos contra
l’administració els resolia ella mateixa (activitat discrecional dels
reglaments) i altres anaven a la jurisdicció ordinària (temes de propietat).
Caldria esperar a la llei del contenciós-administratiu de Santamaría Parets
de 13 de Setembre de 1888 per fer un pas més cap a la construcció d’un
autèntic dret administratiu i la protecció de les garanties dels ciutadans,
creant uns tribunals provincials (amb magistrats i funcionaris ) i una Sala de
Justícia del Consell de l’Estat, que en 1904 es transfereix a una sala
especialitzada del Tribunal Suprem. També al segle XIX es construeixen les
nostres institucions de dret públic (expropiació, poders de la policia,
contractació pública), sorgint de la mà de Manuel Colmeiro el primer manual
de la disciplina.
 L’autèntica revolució de la disciplina, amb aquestes bases, sorgirà a partir
de 1905 amb “la generació de RAP”

4. El principi de legalitat:
Enfront del poder personal i arbitrari del Rei, ha d’alçar-se l’ideal de govern per i
en virtut de les lleis. Aquestes són reflex de la voluntat general i per això tenen
força d’obligar. Les lleis, per definició generals, han de ser dictades amb un
únic contingut i finalitat: constituir la garantia de llibertat de tots els ciutadans.
D’aqui es deriven diversos vessants pràctics:
a) Que la llibertat nomes pot ser constrenyia o limitada per la llei. Així l’art.
4 Declaració de drets de l’home i del ciutadà dirà: “ La llibertat consisteix
en poder fer tot allò que no sigui perjudicial per els altres. Així l’exercici
dels drets naturals de cada home no té cap més límit que aquells que
asseguren als altres membres de la societat gaudir d’aquests mateixos
drets; aquests límits només poden determinats per la llei.
b) La llibertat és la regla i la limitació i l’excepció, d’on es dedueix que “Tot
allò que no està prohibit per la llei no pot ser impedit, i ningú no pot ser
obligat a fer el que la llei no ordena”.
c) El poder executiu, l’administració, esta sotmesa en totes les seves
facetes a l’imperi de la llei. Únicament pot exercitar-la i acatar-la de
manera estricta.

5. El caràcter no intervencionista de l’administració publica,

que òbviament es deriva dels principis anteriors:
L’actuació de l’Estat es basa en el lema “Laissez faire, laissez passer”, quedant
gairebé tot en mans del joc de l’oferta i la demanda i de la iniciativa privada.
L’Estat només ha d’intervenir per garantir l’ordre públic i la salut pública (salus
populi, suprema lex).
Tots aquests principis van ser modificats després dels esdeveniments soci-
econòmics que s’anaven produint. L’estat deixa de ser espectador i
gendarme per convertir-se en actor dins del dinamisme de les forces
socials.
Després de la segona guerra mundial, apareix la segona forma d’estat de
dret: l’estat social i democràtic de dret.

1.1.3- L’estat social i democràtic de dret:

Els canvis polítics, econòmics i socials que experimenta l’Estat liberal de
dret provoquen ineludiblement una alteració i major perfeccionament en
l’estructura i funcions de l’estat. D’aquesta manera i des del punt de vista
del dret administratiu, l’estat social i democràtic de dret es caracteritza per
les següents notes, totes elles recollides en la Constitució de 27 de
desembre de 1978:
1) El reconeixement d’uns drets subjectius, drets fonamentals i llibertats
 públiques:
2) El caràcter intervencionista de l’administració:
L’administració ja no actua com a mero espectador ni gendarme,
preocupat únicament per mantenir l’ordre públic, sinó que és un intèrpret
estel·lar de la realitat soci-econòmica, cultural, política, etc.
L’administració és empresària, controla sectors de l’economia, determina
l’evolució del procés industrial del país., intervé en totes les parcel·les de
la vida dels ciutadans. Aquesta circumstància va tenir decisiva
importància en el concepte de dret administratiu, tal com veurem
posteriorment.
3) La participació dels ciutadans i de les organitzacions en què aquests
s’enquadren en les pròpies estructures administratives configuren el
procés de decisió:
Seria una plasmació efectiva del principi d’estat democràtic.queda
Així
amb sagrat en els art. 1.1,9.2 i 105 CE. Les lleis sectorials també ho
recullen. Per exemple, en l’elaboració de plans urbanístics o en
l’elaboració de disposicions de caràcter general.

1.1.4- La denominada “Generació de la RAP” i les bases del dret

administratiu modern:

En 1950, neix la revista d’administració pública (RAP), circumstància que

renova la nostre disciplina fins al punt que pugui parlar-se d’un abans i
un després del dret administratiu(Nieto, 1984).
Els autors que s’agrupen al voltant de la revista, creada en el si de
l’institut d’estudis polítics, giren entorn a la figura d’Eduardo García
d'Enterría. Des d'aquí es dóna un impuls a l'estudi del Dret Administratiu:
es generalitza l'estudi del Dret comparat, se sentin les bases de les
institucions, es connecta la història amb la realitat del moment i s'avança
en la construcció d'un sistema de garanties en utilitzar tècniques i
expressions pròpies de l'Estat de Dret. Així, amb l'aprovació de la
Constitució de 1978, ajuden a configura el nou ordenament jurídic de
l'Estat Social de Dret, gràcies a la doctrina elaborada al voltant de la
RAP.

1.1.5- Els inicis del dret públic a Catalunya

A Catalunya, l'estudi del Dret Públic específic només va succeir quan es
reconeixen institucions que van permetre realitzar lleis i estudis doctrinals sobre
el dret Públic propi. En una etapa inicial, destaquem dues. En primer terme, la
Mancomunitat de Catalunya, que va ser una pionera expressió moderna
d'autogovern (1914-1925). Va permetre, per a finalitats exclusivament
administratives, que fora competència de les províncies mancomunar-se. Sota
la presidència de Prat de la Riba, l'Estatut de la Mancomunitat es va aprovar el
21 de maig de 1914. També es crea l'Escola d'Administració Pública de
Catalunya per a la formació de funcionaris en 1912, i funcionarà fins a 1939.
D'altra banda, l'aprovació de l'autonomia republicana (1932- 1936) amb
l'Estatut (el seu avantprojecte conegut com a Estatut de Núria de 1931). Aquest
fet va fer proliferar estudis diversos. Així, la Revista Jurídica de Catalunya, de
tradició iusprivatista, publicà una nova secció de Dret Públic dirigida per Josep
María Pi i Sunyer, secretari de l'Ajuntament de Barcelona que va ocupar la
càtedra de Dret Administratiu (1940-1960); i des del Col·legi d'Advocats de
Barcelona, el seu degà, juntament amb altres autors, fan el primer comentari a
l'Estatut (Cristòfor Massó - Rafael Gai de Montellà, L’estatut de Catalunya, Text
oficial comentat, amb referències legals i notis de discussió parlamentària,
Barcelona, 1933).
Amb l'aprovació de la Constitució, del nou Estatut d'Autonomia de 1979, que
donaria un decidit impuls a l'estudi del Dret Públic en Catalunya. El 1977
s'estableix l'Escola d'Administració Pública de Catalunya i, posteriorment
l'Institut d'Estudis Autonòmics (1984). Abans, el 7 de maig de 1979, es
restableix la Comissió Jurídica Assessora. Amb l'Estatut es crea el Consell
Consultiu (actual Consell de Garanties Estatutàries). Així, en 1980, amb el
Parlament de Catalunya en marxa, es crea ja un cos de Dret Públic important.
A partir d'aquest període, proliferen estudis sobre el Dret Públic de Catalunya i
els professors Enoc Alberti, Eliseo Aja, Tomàs Font, Xavier Padrós i Joaquín
Tornos. Destaquen l'obra Comentaris sobre l’Estatut d’Autonomia de Catalunya
el 1988 i el llibre Manual de Dret Públic de Catalunya el 1992, incloent-se en els
plans d'estudi de les universitats catalanes aquesta assignatura, que
combinava el Dret Constitucional amb el Dret Administratiu elaborat a
Catalunya.

1.1.6- El sistema continental del dret administratiu i el rule of law

(common law)
A Anglaterra, la història va ser diferent. La Revolució industrial o la gran
revolució de 1688 va instaurar l’estat de dret, entès aquest com un equilibri
entre el parlament i la corona amb predomini de l’òrgan legislatiu.
Com va explicar Dicey, 1885, el jutge és un únic òrgan de dret i el dret és comú
per als ciutadans i els poders públics —el common law. La creació d'un dret
propi de l'Administració —el Dret Administratiu— i una jurisdicció especialitzada
per controlar a l'Administració i integrada per funcionaris és un fet que a
Anglaterra no es va plantejar mai.
La teoria del Rule of Law explcou qualsevol desigualtat davant la llei (arbitrary
power), sigui el subjecte que intervingui públic o privat. No poden existir ni
privilegis ni prerrogatives qual el govern actua. A més, per aciò, els tribunals
són els ordinaris (ordinary law courts). Finalment, la protecció dels ciutadans i
les seves garanties són menors, perquè no les necessiten (“for the legal -----)
Punts de contracte:
 1) D’una banda, en el sistema continental s’ircorpora, cada vegada més,
el pacte o conveni entre el ciutadà i l’administració (Government by
contract, art.86 i 112 LPACAP). Se substitueix l’acte unilateral per l’acord
propi del dret anglosaxó.
2) També s’ha incorporat – malament – el sistema d’agències – aquest
americà – al nostre dret, proliferant ens d’allò més variats que, sota el
nom teòric d’agència amaguen variades gammes d’entitats que, sota
pretext d’alcantsar una major autonomia política, l’única cosa que fan és
separar-se del dret administratiu de manera incorrecta i sense
aconseguir una autèntica independència del govern en la seva actuació.
3) En el rule of law s’ha incorporat una àmplia potestat reglamentària de
l’administració (delegated legislation, administrative circular), una sèrie
de tribuals administratius, tribunals que coneixen els conflictes amb
caràcter previ a la jurisdicció ordinària (courts), inclosos en les lleis
sectorials i en les lleis d’organització general.

1.2 L’Administració Pública com a persona jurídica. El

concepte d’Administració Pública.
Si el Dret Administratiu és el dret propi d'un subjecte, l'Administració Pública,
caldrà saber què és per a la ciència jurídica aquest terme. Pot dir-se que, més
enllà del Dret, el terme Administració pot designar un òrgan (un subjecte) o una
activitat (la d'administrar). D'aquesta manera, podem definir l'Administració
Pública com un conjunt d'ens i òrgans integrats en el poder executiu que,
servint amb objectivitat als interessos generals, realitzen funcions executives,
reglamentàries, i que coneixen i resolen els recursos que s'interposen contra
els seus actes. D'aquesta definició podem distingir l'Administració des de dos
punts de vista:
• subjectiu, pels subjectes que la integren. Esta format per el poder executiu, el
govern.
També, existeixen una pluralitat d’administracions, tenen totes autonomia en
l’exercici de les seves funcions.
• i objectiu, per la funció que realitzen. Sempre podrem acabar valorant si
existeix o no l’administració.

1.2.1- Des del punt de vista orgànic o subjectiu:

Des del punt de vista orgànic o subjectiu, l'Administració és «el braç executor
de les finalitats de l'Estat» (Martín Rebollo, 2012). S'incardina així en el poder
executiu. El govern, diu l'art. 97 CE, dirigeix la política interior i exterior i
l'Administració. D'aquí es deriva que l'Administració se situa en el poder
executiu i, per tant, no són Administració Pública el poder legislatiu (Parlament)
ni el poder judicial. Aquest últim intervé per resoldre els litigis en els quals pot
ser parteix l'Administració (art. 24 i 106 CE) mitjançant els jutges i tribunals que
integren la jurisdicció contenciós-administrativa.
Des del punt de vista subjectiu o orgànic, hauríem de dir, a més, que no
existeix una, sinó diverses administracions públiques (estatal, autonòmica, local
— que són les administracions territorials—, institucional i corporativa) i que,
gràcies a la distribució territorial del poder, gaudeixen d'autonomia per al
desenvolupament de la seva activitat (art. 140 CE) i han d'actuar d'acord amb
els principis recollits en l'art. 103 CE (jerarquia, eficiència, descentralització,
desconcentració i sotmetiment ple a la llei i al dret, perseguint sempre l'interès
general). Podem distingir els següents nivells d’administració:
• Administració General de l'Estat
• Administració de les comunitats autònomes
• Administració local
• Administració institucional (o sector públic institucional)
• i Administració corporativa.
1.2.2- Des del punt de vista objectiu:
Per l'activitat que realitzen, les administracions públiques formen part del poder
executiu. Així, s'exclou la noció d'Administració respecte del poder legislatiu
(elaborar lleis) i el poder judicial (resoldre els litigis en aplicació de la llei).
L'Administració també es distingeix de les persones privades en què aquestes
persegueixen interessos particulars, mentre que la dada essencial de
l'Administració Pública és que persegueix «amb objectivitat els interessos
generals» (art. 103 CE). Quan existeixen dubtes sobre si una determinada
entitat és, o no, Administració Pública, caldrà esbrinar si persegueix
majoritàriament (o no) els interessos generals, públics, de tots.
Per tant, les administracions públiques són aquelles que exerceixen funcions
executives, apliquen les lleis. També exerceixen la potestat reglamentària, és a
dir, dicten reglaments (normes subordinades a la llei), i coneixen i resolen els
recursos que s'interposen contra els seus actes, doncs és un dels privilegis
atribuïts a l'Administració, el de poder revisar novament la seva decisió.
Aquesta activitat es realitza en ocasió dels recursos administratius que es
presentin contra els seus actes: recurs de reposició, d'alçada o extraordinari de
revisió (art. 112 LPACAP). Aquests subjectes i aquestes activitats estan
sotmesos al dret i, en concret, al Dret Administratiu. Finalment, hem
d'assenyalar que les administracions públiques actuen amb personalitat jurídica
única, és a dir, són centres d'imputació de drets i obligacions. La teoria de la
personificació ajuda al ciutadà, doncs per demandar a l'Administració Pública
no ha d'esbrinar què concret òrgan o persona és el que ha actuat
incorrectament.

1.3 El Dret Administratiu com a ordenament jurídic. El Dret

Administratiu com a ciència jurídica.
1.3.1- El concepte del dret Administratiu:
El dret administratiu és, en síntesi, el conjunt de normes jurídiques que regulen
els privilegis de l’activitat de l’Administració i el control d’aquesta activitat.
Constitueix una branca del dret públic perquè les normes del dret administratiu,
a diferència de les normes de dret privat, tenen com a subjecte o destinatari
una part de l’Estat, l’Administració pública, de manera que no es poden
entendre i no ho són mai sense aquesta presència. Aquesta afirmació és certa
amb dos matisos:
a) L’Administració pública pot fer servir o formar part de relacions jurídiques
regulades per normes no administratives, per normes de dret privat (compra-
venda)
b) La forma en què una norma administrativa té com a destinatari una
administració pública admet diverses varietats:
• Normes que tenen com a destinatari únic i preferent l’Administració
pública, com és el cas de les normes que regulen l’organització
administrativa, l’efectivitat i l’aplicació de les quals no reclamen la
presència de cap altre subjecte.
• Normes adreçades a l’Administració en què l’aplicació i l’efectivitat
depenen de la presència simultània dels administrats o ciutadans. En
són exemples les normes que regulen els contractes administratius o
l’expropiació forçosa, els impostos o els serveis públics.
• Normes els destinataris més directes de les quals són els particulars o
administrats i que inclouen una funció vigilant de l’Administració per
garantir-ne l’efectivitat. Atribueixen a l’Administració una potestat
sancionadora o arbitral a fi de vetllar per l’obligació dels particulars de
complir-les.
1.3.2- Les fonts del dret Administratiu:
Les fonts del dret administratiu, i del dret en general, són les formes, previstes i
regulades primer al Codi civil i ara també a la Constitució, de crear, de produir,
les normes jurídiques, en aquest cas les normes que pertanyen a aquesta
branca del dret. La Constitució no regula les fonts d’una manera metòdica però
sí d’una manera estructurada, i organitza les fonts dins un sistema, el sistema
de fonts, que les ordena, les jerarquitza i els assigna la posició i el valor dins el
conjunt. La funció d’organització del sistema de fonts és exercida per dos
principis informadors bàsics reconeguts per la Constitució:
1) que preveu l’article 9.3 de la Constitució, segons el qual una font o
norma preval sobre una altra segons el rang o el nivell de l’autoritat o de
l’òrgan de què provingui.
Les normes tenen una estructura piramidal (constitució, lleis, normes amb força de
lleis, oredenaments administratius..)

2) , que comporta, d’una banda, que sigui atribuïda a un òrgan o un ens

concret la potestat de produir normes en unes matèries determinades o
de dictar un tipus específic de normes i, de l’altra, que en siguin exclosos
la resta d’òrgans creadors de normes jurídiques.
 El principi de competència, en primer lloc, actua com a regla
complementària o límit del principi de jerarquia, perquè una norma
superior preval sobre una altra d’inferior només quan l’òrgan que ha
dictat la superior té atribuïda la competència corresponent. I, en segon
lloc, determina la vigència d’àmbits competencials que esdevenen, dins
un únic ordenament jurídic, ordenaments o subsistemes jurídics, propis,
per exemple, de les comunitats autònomes (lleis i reglaments
autonòmics) o de les corporacions locals (ordenances i bans
municipals).
Ens ajuda a saber quina llei és aplicable en cas de contradicció en el mateix nivell de jerarquia.
Delimita cadascuna de les competències de les administracions.

Les fonts del dret, en especial del dret administratiu, són, per ordre de
jerarquia, les següents:
A) : La Constitució és la primera de les fonts, la norma que preval i que
s’imposa a totes les altres. Malgrat que la Constitució inclou una taula de
valors materials que han d’informar tota la producció normativa (entesa
així, la Constitució només seria operativa de manera indirecta o mediata,
mitjançant les normes inferiors que els poders públics generen segons
aquells valors), és una norma jurídica d’aplicació directa i immediata per
a tots els operadors del dret (ciutadans, funcionaris i poders públics);
primer, perquè la Constitució vincula a tots els ciutadans i els poders
públics (art. 9.1 de la Constitució).
Es una norma que amana de la sobirania popular, va ser aprovada en referèndum i de
aquesta norma preval per sobre de tot l’ordenament jurídic, i per tant condiciona
l’ordenament jurídic i també condiciona als ciutadants i als poders públics que resten
sotmesos al que digui la constitució española.

B) : És l’acord que l’Estat espanyol subscriu amb altres països sobirans i

que esdevé font del dret un cop hagi estat publicat al Butlletí Oficial de
l’Estat. És la norma jurídica immediatament subordinada a la Constitució
i immediatament superior a la llei en l’ordre de jerarquia de les fonts.
Subordinada a la Constitució perquè la formalització d’un tractat
internacional que inclogui estipulacions contràries exigeix la reforma
prèvia de la Constitució; i superior a la llei perquè un tractat internacional
modifica qualsevol llei contrària i no pot ser modificat per cap llei
posterior, sinó només segons la forma prevista al tractat o d’acord amb
les normes generals del dret internacional.
España subscriu anualment diversos tractats internacionals publicats al BOE com a
normes. Quan no coincideix amb la CE, en teoria no ratifica. Pero quan això succeeix
es canvia la CE, com a Maastrich. Ratificar aquest tractat internacional s’integra a
l’ordenament jurídic espanyol.

C) La llei és una norma d’origen parlamentari (prové de les Corts

Generals de l’Estat o dels parlaments de les comunitats autònomes)
subordinada a la Constitució i al tractat internacional. Tots els ciutadans,
els funcionaris i els jutges estan obligats a aplicar-la, i només pot ser
anul·lada pel Tribunal Constitucional, a petició, entre d’altres, dels jutges
que dubten de la constitucionalitat de la llei que han d’aplicar.
 S’han d’adecuar a la constitució i als tractats internacionals.

Altres tipus de lleis:

1- Llei de bases (límits que pot tenir el decret legislatiu)

2- Legislació bàsica (lleis que troben les corts espanyoles en competències o

exusives de les corts que fixen uns límits comuns per el conjunt
d’administracions.)

3- Lleis d’harmonització (es un tipus de lleis que tenen el principi del “café para
todos” que fa que tothom acabi tinguent el mateix sostre competencial. )

4- Decret llei (es crea per necessitat i s’aprova en menys temps.)

(…)

D) El reglament o disposició administrativa de caràcter general, la font

més important del dret administratiu tant en termes de quantitat com de
transcendència en la regulació de l’activitat de l’Administració, és
qualsevol norma escrita de rang inferior a la llei dictada per una
administració pública.
És la base de la piràmide, és la disposició administrativa més important.

E) És el conjunt de normes deduïdes del comportament antic i reiteratiu

de l’Administració i dels administrats. Només es pot aplicar quan manca
una llei o un reglament aplicable.
Té un pes molt relatiu, mai pot contradir la noma, però hi ha algunes lleis que fan una
referència explícita a la costum, a la tradició per regular aspectes concrets. No s’ha de
confondre la costum amb el precedent administratiu.

F) Són les conviccions ètiques o jurídiques de la societat i que, per

aquest motiu, esdevenen els valors materials bàsics de l’ordenament
jurídic, del conjunt de normes jurídiques. És una font no escrita (tot i que
molts d’aquests principis han estat incorporats a les lleis i fins i tot a la
Constitució) aplicable a manca de qualsevol altra i que, a més, fixa les
pautes d’interpretació de qualsevol norma jurídica. En són exemples el
principi de bona fe i de confiança legítima en les relacions entre
l’Administració i els particulars, o el principi de no-arbitrarietat dels
poders públics.
Són una sèrie de convicciones ètiques o jurídiques que serveixen per interpretar
les normes, com la bona fe o la confiança legítima, o el principi de no arbitrarietat.

G) la jurisprudència i la doctrina: Les sentències dels jutges i els tribunals

contenciosos administratius (en especial, del Tribunal Suprem i dels
tribunals superiors de justícia de les comunitats autònomes) i la doctrina
dels autors especialitzats són fonts indirectes perquè no contenen
 normes jurídiques, sinó que ajuden a interpretar-les i a crear-ne de
noves. Han tingut una importància cabdal en la formació del dret
administratiu.
A espanya la jurisprudència té un paper molt secundari, a més només ho son les
sentències del TS i dels tribunals superiors de jurstícia en l’àmbit de normativa
autonòmica. Tampoc es jurisprudència una única sentència, sino que han de ser una
reiteració de sentències.

L’opinió de la doctrina es la opinió de textos, llibres… i s’utilitza als efectes

interpretatius de les normes.

1.4 Característiques del Dret Administratiu.

És el dret estatuari de les administracions públiques, forma part del dret públic i
presenta una íntima vinculació amb el dret constitucional.

És el dret comú a les administracions públiques, persegueix un equilibri entre els

privilegis de l’administració.

Excepcionalment pot tocar el dret privat per regular els seus àmbits.

El concepte de dret administratiu s’acaba de perfilar amb l’enumeració de les

característiques pròpies d’aquesta disciplina segons García de Enterría.
S’assenyala, en aquest sentit, que el dret administratiu:
a) És el «dret estatutari» de les administracions públiques, en el sentit que
constitueix el conjunt de normes — l’«estatut»— que s’aplica a l’organització,
els mitjans i l’activitat d’una classe molt peculiar de persones jurídiques (les
administracions), a les quals sostreu del «dret general».
b) Forma part del dret públic i presenta una íntima vinculació amb el dret
constitucional (ja que totes les institucions juridicoadministratives estan
marcades per la regulació bàsica del poder i la llibertat continguda en la
Constitució).
c) És, així mateix, el «dret comú» a les administracions públiques, en el sentit
que ha de resoldre totes les qüestions que les afecten, és autosuficient i pot
cobrir les seves pròpies llacunes basant-se en els principis generals, igualment
propis
d) Persegueix un equilibri —difícil, però possible— entre els privilegis de
l’Administració (el conjunt de poders, nombrosos i incisius, que l’ordenament li
atribueix per assolir els interessos generals) i les garanties dels ciutadans (o
posicions jurídiques de defensa per assegurar que aquells poders s’exerceixen
de manera regular i legítima);
e) Exigeix, per regla general, la presència d’una administració pública com a
condició d’aplicació, ja sigui de manera aïllada (normes d’organització), ja sigui
en relacions jurídiques diverses amb els ciutadans (relació
juridicoadministrativa prototípica) o amb altres administracions (relacions
interadministratives) tot i que ocasionalment també s’aplica a les relacions entre
particulars (per exemple, en el cas d’empreses que presten serveis públics o
d’entitats privades que realitzen funcions públiques). L’amplitud del dret
administratiu, el fet que sigui un dret fugaç i canviant (Gamero) i la tendència a
fugir de la seva aplicació (fugida al dret privat), són altres elements per
aprofundir en el seu coneixement.

1.5 Límits en l’aplicació del Dret Administratiu

Existeixen tres tipus de límits del Dret Administratiu: els referits als altres
poders de l'Estat i els òrgans constitucionals i estatutaris, els referits a la pròpia
Administració Pública i els referits a l'aplicació del Dret Administratiu a ens amb
forma jurídic-privada i a particulars que exerceixen funcions públiques.
a) Referits als altres poders de l'Estat (legislatiu, judicial), òrgans
constitucionals i estatutaris. Resideix en la no submissió dels poders públics al
Dret Administratiu, és a dir, no s'aplica al poder legislatiu ni al judicial, per no
ser Administració Pública. Ara bé, les lleis reguladores de certs òrgans
constitucionals, preveuen respecte dels actes patrimonials i el personal que
treballa en aquests òrgans, serà d'aplicació el Dret Administratiu i el seu control
la jurisdicció contenciós-administrativa. Encara que no són administracions,
se'ls aplica el Dret Administratiu en la mesura que es desenvolupa un aparell
administratiu.
b) Referits a la pròpia Administració Pública. En ocasions, l'Administració
Pública pot actuar com un particular més, despullada dels privilegis i
prerrogatives propis del Dret Administratiu. Així, es reconeix en ocasions en
matèria de contractació (art. 4.1.p LCSP), que exclou de l'àmbit d'aplicació els
contractes de compravenda, donació, permuta, arrendament i altres negocis
jurídics anàlegs sobre béns mobles, que tindran sempre el caràcter de
contractes privats i es regiran per la legislació patrimonial; de personal (art. 7
EBEP), «el personal laboral al servei de les administracions públiques es
regeix, a més de per la legislació per les altres normes convencionalment
aplicables», o fins i tot, a les entitats que formen part del sector públic
institucional que, en ocasions se'ls aplica el dret privat.
c) Referits a l'aplicació del Dret Administratiu a ens amb forma jurídica privada i
a particulars que exerceixen funcions públiques. Com a regla, només quan
actua una Administració Pública s'aplica el Dret Administratiu. No obstant això, i
gràcies fonamentalment al Dret europeu, en ocasions, s'apliquen regles de Dret
Públic a ens amb forma jurídica privada com són les societats civils o
mercantils creades per les administracions públiques i les fundacions públiques
en alguns supòsits.
En efecte, en la dècada dels 90 van començar a proliferar aquest tipus de
personificacions jurídiques privades, doncs, en ser entitats privades, i a tot i que
se'ls atribuïen funcions d'interès general que materialment els corresponia
exercir a les administracions públiques, se'ls aplicaven, a priori, les regles del
Dret Privat (presidit per l'autonomia de la voluntat, art. 1255 CC), sense més
límits que el previst pel Dret Privat per a les societats mercantils o fundacions
privades.

Lliçó 2. L’ordenament jurídic administratiu

 2.1 Estructura i característiques de l’ordenament jurídic
administratiu.
En una primera aproximació, amb el terme ordenament jurídic s'identificava,
tradicionalment, el conjunt de normes jurídiques que regien en un lloc
determinat en una època concreta. A l'Estat de Dret, i d'acord amb la
concepció de Kelsen, 1934, aquestes normes s'ordenaven jeràrquicament,
de forma piramidal, agafant com a norma de capçalera la constitució, de la qual
es derivaven la resta de normes, les lleis i els reglaments.
Ordre de jerarquia:

1- Constitució

2- Lleis

3- Normes amb força de llei

4- Reglaments

Aquesta norma complexa ha de tenir en compte més enllà de la jerarquia, elements

com l’rorganització o bé la col·lectivitat.

La teoria va ser perfeccionada per Santi Romà (1917, traduïda al castellà en

1963), que entenia que, en un estat modern, el dret, l'ordenament jurídic, no es
pot concebre només com un conjunt complex de normes, sinó que a més
s'ha de tenir en compte, per a la correcta comprensió, la rellevància de
l'organització (molt important en el nostre àmbit) i la col·lectivitat humana
que regula aquest ordenament jurídic.
Els tres elements apareixen interrelacionats, de manera que el dret,
l’ordenament jurídic, no pot ser reduït al món de les normes escrites. Més
encara, l’ordenament s'estructura en base a uns principis generals del dret que
transcendeixen a les primeres normes escrites -en aquest sentit, són
l'atmosfera en què es desenvolupa la vida jurídica, l'oxigen que respiren les
normes que informen i interpreten , així, tot l'ordenament jurídic -
A més, en un estat poden individualitzar una pluralitat d'ordenaments
jurídics, tants com organitzacions hi ha a cada societat, siguin públics o
privats, encara que tots s'interrelacionen entre si i, en darrer terme,
culminen en l'Estat.
Cada ordenament té una norma de capçalera, que es remet a ella per establir
l'ordenació d'un sector social, sent aquesta norma la que determina les regles
concretes de relacions entre els diferents ordenaments (per exemple, els
estatuts de autonomia per l'ordenament autonòmic de la comunitat autònoma,
la Llei de bases de règim local per als municipis i províncies, els tractats
europeus per al dret comunitari europeu, la Llei Orgànica d'universitats per a
les universitats, la llei de col·legis professionals per als col·legis professionals) i
tots aquests ordenaments (estatal, autonòmic, local, corporatiu) s'integren i
relacionen entre ells mitjançant diferents principis:
1. Competència
 2. Jerarquia
3. supletorietat ( en absència de la regulació d’una matèria especifica, la
– determina quin es el regulament que s’ha de exercir)
I formen part de l'ordenament jurídic administratiu, que és diferent del
d'altres branques del dret i que podrà interpretar-se per ell mateix.
En aquesta tasca de connexió d'ordenaments en l'ordenament administratiu,
tenen importància capital els principis generals del dret i l'aplicació i
interpretació integradora que realitza la jurisprudència. De la mateixa manera,
podem afirmar que l'ordenament jurídic-administratiu és diferent a altres
disciplines jurídiques.
Les característiques del dret administratiu són les següents:
Generalment és escrit, però pot ser verbal, per tant exemple: Si ha de donar un acte
de desallotjament de les cases perquè considera que estan en perill, pot fer-ho sense
tenir que fer-ho de manera escrita, també hi han contractes de manera verbal sempre i
quan les dos parts estiguin d’acord; però això causa forçes problemes, on si hi ha
algun conflicte entre les dues parts costa molt demostrar-ho i per tant és la paraula
d’una persona contra l’altre.

Les seves normes es manifesten per escrit en els diferents diaris oficials i les
relacions entre l'Administració i els ciutadans han d'estar plasmades de forma
escrita per tenir validesa. La paraula, a diferència del que passa en el dret
privat, no té, en, conseqüències jurídiques. D'aquesta manera, el dret
administratiu és un dret escripturari, es manifesta per escrit, i per això el costum
té un reduït paper, no així els principis generals del dret, que moltes vegades
es troben ja positivitzats, és a dir, incorporats a les normes jurídiques.
EL COSTUM, ( en dret administratiu té una importància menor ) com a
regla de conducta nascuda de la pràctica social, es considera amb força
a obligar per a tothom, i només té valor supletori de la llei o norma
escrita (art. 1.3 CC). Són poques les vegades que les lleis de l'Estat o de
les comunitats autònomes es remeten als costums del lloc com a fonts
del dret.

Exemple: Així, les assemblees veïnals dels petits municipis que funcionen en
règim de consell obert es regeixen pels «usos, costums i tradicions locals» (art.
29.3 LBRL, art. 73.1 Llei municipal i de règim local de Catalunya, art. 32 Llei
Foral de l'Administració Local de Navarra, etc.); també regeix el costum local en
l'aprofitament dels béns comunals-(art. 75 Reial Decret Legislatiu 781/1986, de
18 d'abril, pel qual s'aprova el Text Refós de les disposicions legals vigents en
matèria de règim local -en endavant, TRRL-, i lleis concordants de les
comunitats autònomes), àmbit en el qual prevalen, en certs casos, sobre les
ordenances locals que les contradiguin (STS de 21 de febrer de 2007, Ar 2903,
ponent: Santiago Martínez-Vares García ).

Així mateix és significativa la remissió que fa al costum l'art. 84.6 Llei d'aigües
(Reial Decret Legislatiu 1/2001, de 20 de juliol, que aprova el text refós de la
llei) per a la regulació del procediment davant els jurats de les comunitats
d'usuaris de les aigües a la «organització tradicional» d'aquests últims, allà on
existeix (art. 85 Llei d'aigües), com és el cas del Tribunal de les aigües de
l'Horta de València, reconegut com «consuetudinari i tradicional» per l'article
19.3 LOPJ i emparat com a tal per l'article 125 CE.

No es pot confondre amb el precedent administratiu!!!!

No té res a veure el costum amb el precedent administratiu, és a dir, les
pràctiques o decisions reiterades de les administracions en aplicació de
l'ordenament jurídic. El precedent no és font de dret administratiu i, per tant, pot
ser variat, encara que en aquests casos s'exigeix una motivació més extensa i
raonada (art. 54.1 LRJPAC;). El precedent que constitueix al marge de la llei no
pot vincular a l'Administració.

,(un dret amb constant evolució) en el sentit que està nodrit per una sèrie de
lleis que varien de forma constant i inevitable. Així com el dret civil i penal van
patir el fenomen de la codificació en el segle XIX i tenen el seu codi, el dret
administratiu és un dret canviant, contingent i variable.
,(és un dret format per un conjunt de teranyines) ja que, a la dada anterior, se li
uneixen les regles de repartiment competencial entre l'Estat i les comunitats
autònomes, no només per la funció legislativa, executiva o d'inspecció i control,
sinó també per la matèria. Aquesta qüestió afecta de ple al dret administratiu, a
diferència d'altres branques de l'ordenament, en què l'Estat es reserva la
competència exclusiva (legislació mercantil, penal, processal, laboral, civil amb
les especialitats forals, art. 149.1-6, 7 i 8 CE). I aquest és un problema, el de
repartiment competencial, mal resolt per la
Constitució, com ho demostren els recursos constants que arriben sobre el
tema al TC.
que s'integra ell mateix pels seus propis mecanismes, per les seves pròpies
tècniques d'aplicació i interpretació. En aquest sentit, tenen gran importància
els principis generals del dret i les sentències dels jutges i tribunals de l'ordre
contenciós administratiu, com a fonaments integradors de tot el sistema.

1. Al capdavant de tot aquest ordenament hi ha la CONSTITUCIÓ de 27

de desembre de 1978, que irradia la seva força sobre tot l'ordenament
però amb especial intensitat sobre el dret administratiu, ja que organitza
els poders de l'Estat i fixa els seus objectius i fins. A més, estableix
també les relacions entre els ciutadans i els poders públics, presidides
pels valors superiors de l'ordenament i els drets fonamentals.

2. En un segon esglaó, hi ha els TRACTATS INTERNACIONALS (art. 96

 CE), les normes només poden ser derogades, modificades o suspeses
en la forma prevista en els mateixos tractats o d'acord amb les normes
generals del dret internacional. Diferenciant dels mateixos, té especial
transcendència el dret comunitari europeu (art. 93 CE), que, tot i
emanant d'instàncies superiors estatals, tenen les seves pròpies regles
d'aplicació i interpretació, atès que el «cabal comunitari» (conjunt de
tractats , normes i jurisprudència del TJUE) forma part del dret intern a
partir de la signatura de l'acta d'adhesió i des l'1 de gener de de 1986.
3. En tercer lloc, hi ha LA LLEI (lleis orgàniques, art. 81 CE, i lleis
ordinàries, art. 66 CE, en les diferents formes), que proporciona també
una part important de les fonts del dret públic administratiu. En concret,
les lleis orgàniques que desenvolupen drets fonamentals i llibertats
públiques, i els estatuts d'autonomia, la norma institucional bàsica de la
comunitat autònoma, fonament del dret autonòmic (a Catalunya, Llei
Orgànica 6/2006, de 19 de juliol, de reforma de l'Estatut d'Autonomia de
Catalunya, d'ara endavant EAC); el règim electoral general i altres
matèries previstes a la Constitució. A més, les disposicions normatives
amb força de llei (decret legislatiu, art. 82 CE; i decret llei, art. 86 CE).
Així mateix, les lleis i normes amb rang de llei procedents de les
comunitats autònomes (art. 62 a 66 EAC).
4. A més, i en quart lloc, EL REGLAMENT, com a norma escrita dictada
pel Govern i l'Administració, subordinada a la llei, de particular
importància quantitativa i qualitativament en el dret administratiu (art. 97
CE i art. 68 EAC).
5. Així mateix, ELS PRINCIPIS GENERALS DEL DRET compleixen una
funció interpretativa de les altres normes, supleixen els defectes o
llacunes de la llei (art. 1.1 CC) i constitueixen paràmetres de validesa de
les normes escrites, en particular, dels reglaments . Molts d'ells, com
veurem, es troben ja positivitzats.
6. Finalment, amb caràcter de font indirecta del dret administratiu i, a més
de la DOCTRINA CIENTÍFICA, tenen importància cabdal la
JURISPRUDÈNCIA contenciosa administrativa del Tribunal Suprem i les
resolucions dels tribunals superiors de justícia de cada comunitat.
D'aquesta manera, l'ordenament administratiu està regit per les normes de
capçalera, completades per les lleis generals, ja que regulen la globalitat
d'aspectes d'aquest ordenament. Entre elles, destaquem:

a) La Constitució de 27 desembre 1978.

b) El dret comunitari europeu i, en particular, el Tractat de la Unió Europea

(TUE) i el Tractat de Funcionament de la Unió Europea (TFUE), tots dos de 13
de desembre del 2007.

c) Els estatuts d'autonomia de les comunitats autònomes. Així, a Catalunya,

l'Estatut d'Autonomia de Catalunya (Llei Orgànica 6/2006, de 19 de juliol, EAC
2006).

d) La Llei 7/1985, de 2 d'abril, de bases del règim local (LBRL), juntament amb
 el TRRL, modificades per la Llei 27/2013, de racionalització i sostenibilitat de
l'Administració local.

e) La Llei 39/2015, d'1 d'octubre, de procediment administratiu comú de les

administracions públiques (LPACAP).

f) Les lleis sobre organització, en l'Administració General de l'Estat i les CCAA

g) La Llei 29/1998, de 28 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa

administrativa (LJCA), respecte al control judicial.

Aquestes són complementaries amb les lleis especials (o sectorials) per

l'objecte de la matèria que regulen (exemples: Llei d'expropiació forçosa, de 16
de desembre de 1954; Reial Decret Legislatiu 7/2015, de 30 d'octubre, pel qual
s'aprova el text refós de la Llei de Sòl i Rehabilitació Urbana; Reial decret
legislatiu 6/2015, de 30 de octubre, pel qual s'aprova el text articulat de la Llei
sobre trànsit, circulació de vehicles de motor i seguretat viària ; Reial Decret
Legislatiu 1/2001, de 20 de juliol, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei
d'aigües), entre moltes altres. (Legislació urbanistica--> llei d’urbanisme, i així
successivament segons el tema que tractin, acudiràn a una llei o altre.)

2.2 El reglament, concepte, naturalesa i delimitació de figures

afins.
El reglament és una norma dictada pel Govern i l'Administració Pública, en
virtut de les seves pròpies competències i de caràcter subordinat a la llei.
D'aquest concepte, es desprenen les següents notes característiques:
(Aprovada per el poder legislatiu) Crea drets i obligacions als seus destinataris,
innova l'ordenament jurídic i s'integra en ell, no esgotant la seva eficàcia en una
sola aplicació, sinó en múltiples. Té, en conseqüència, vigència indefinida. A
més, i a diferència d'un altre tipus d'actuacions que realitza l'Administració (els
actes administratius, de caràcter individual, que es generen amb una única
aplicació, com el cas de la multa), els seus destinataris són una pluralitat de
subjectes. Per aquest motiu es denomini, també, disposició de caràcter
general.
En conseqüència, la seva nota més important és que s'incorpora a
l'ordenament jurídic i ho innova. És el denominat criteri ordinamentalista del
reglament la dada més característica, que identifica al reglament enfront d'un
altre tipus d'actes jurídics de l'Administració. El problema sorgeix amb els actes
administratius generals o que tenen com a destinataris una pluralitat
indeterminada de subjectes.
El criteri de distinció en aquests casos serà que l'acte administratiu general
s'esgota en una simple aplicació, mentre que el reglament no.

REGLAMENTS ACTES
Vigència idefinida Si Si
 Innoven l’ordenament Si No
jurídic
Pluralitat Si No
indeterminada

A diferència del decret llei i el decret legislatiu, que els dicta el poder executiu
en substitució del poder legislatiu, els reglaments són dictats exercint una
competència pròpia continguda en els articles 97 CE (potestat reglamentària
del Govern) i 106.1 i 153.c (control pels tribunals dels reglaments estatals i
autonòmics). Com a contingut essencial de la seva autonomia, la Constitució
atribueix també a les comunitats autònomes, províncies i municipis la potestat
reglamentària (art. 137, 140, 141 i 143 CE). La referència al Govern no exclou
la potestat reglamentària de la resta d'òrgans jeràrquicament inferiors. La
competència per dictar reglaments executius de lleis correspon al Govern, però
els ministres «poden exercir la potestat reglamentària en matèries pròpies del
seu departament» (arts. 4.1 b LG i 61.a LRJSP).
La funció del reglament és executar, concretar, detallar i completar els
mandats d'una llei o norma amb rang de llei. En cap cas, el reglament pot
modificar, contravenir o derogar el que es disposa en una llei. Aquí regeix en
tota la seva esplendor el principi de jerarquia normativa (art. 9.3 CE i 128
LPACAP).

2.3 Els principis bàsics de la relació entre la llei i el

reglament. La reserva de llei.
En les relacions interordimentals entre reglament i lleis de diferents
ordenaments jurídics, la competència entre diferents Governs i Administracions
ve delimitada per raó de la matèria per la CE i els EA (Estat i CCAA) i per les
lleis (entitats locals i altres organismes).
El reglament també ha de respectar el principi de jerarquia normativa, que
imposa que els reglaments no poden contravenir, modificar o derogar normes
de rang superior: CE, estatuts d'autonomia, lleis o normes amb rang de llei (art.
9.3 CE i 128.2 LPACAP).
També entre els propis reglaments hi ha una jerarquia (art. 24 LG) que s'aplica
dins de cada ordenament (estatal, autonòmic, local), depenent al seu torn de la
jerarquia de l'òrgan que va aprovar el reglament.
Així, l'art. 23.3 LG estableix la següent jerarquia per als reglaments estatals:
1) reial decret del president del Govern o del Consell de Ministres;
2) disposicions aprovades per ordre del ministre.
En la comunitat autònoma ocorre el mateix. Així, a Catalunya:
1) decret del president de la Generalitat o del Consell Executiu;
2) ordre del conseller. En l'Administració local, no existeixen problemes
perquè el poder normatiu està atribuït bàsicament al ple de l'ajuntament.
 La conseqüència de la jerarquia dels reglaments és que «cap disposició
administrativa podrà vulnerar els preceptes d'una altra de rang superior»
(art. 128.3 LPACAP), amb l'efecte, en cas contrari, d'incórrer en nul·litat
de ple dret (art. 9.3 CE; art. 47.2 LPACAP; SSTS de 18 de desembre de
1984, Ar. 6690, ponent: Paulino Martín Martín, i de 16 de juny de 1986,
Ar. 3250, ponent: Francisco José Hernando Santiago).
. ( hi ha determinades matèries que la constitució o l’estatut obliguen a que
necessàriament s’hagin de regular per una llei)
D'altra banda, el reglament ha de respectar el principi de reserva de llei, que
imposa que determinades matèries només poden ser regulades per llei, pel
parlament. Així, existeix reserva de llei quan es restringeix el principi general de
llibertat que presideix l'Estat de Dret (art. 1.1 CE), es regulen els drets
fonamentals de el capítol II del títol I CE (art. 53.1), la potestat originària per
establir tributs (art. 133 en relació amb l'art. 31 CE), la regulació de les diferents
formes de propietat pública (art.132), entre moltes unes altres que es recullen
de forma precisa al llarg del text constitucional i també en els estatuts
d'autonomia (com per exemple l’article 37 de l’Estatut d’autonomia).
També es recullen diferents reserves de llei per a la regulació dels òrgans
estatutaris i les relacions dels poders públics autonòmics amb els ciutadans de
Catalunya.
En aquest sentit, l'art. 128.2 LPACAP estableix que els reglaments no podran
tipificar delictes, faltes o infraccions administratives, establir penes o sancions,
així com tributs, exaccions parafiscals o altres càrregues o prestacions
personals patrimonials de caràcter públic. En aquestes matèries objecte de
reserva de llei, es permet que la pròpia llei es remeti al reglament, perquè
aquest reguli qüestions puntuals o de detall. És la tècnica de remissió al
reglament o doctrina del complement indispensable de la llei: la llei crida al
reglament perquè complementi només l'indispensable i res més que
l'indispensable.
El decret llei pot ser acceptat a partir de la iniciativa legislativa governamental,
popular, autonòmica…
En aquest sentit, la llei conté els elements essencials de la matèria regulada i
crida al reglament perquè completi qüestions de detall, menors (STC 6/1983,
de 4 de febrer, ponent: Luis Deu Picazo i Ponce de León).
Aquesta doctrina ha estat amb definida en el següent sentit:
És inconstitucional per infringir els límits de la reserva de llei la tècnica de
la deslegalización de la matèria, segons la qual la llei, aprovada pel
parlament, no té contingut material propi, no pot ser aplicada sense
l'ajuda inexcusable del reglament. En aquests supòsits, tant la llei com el
reglament són inconstitucionals per vulnerar la reserva de llei.
El principi de reserva de llei, en ser una garantia formal, no es pot aplicar
a normes vigents amb anterioritat a la Constitució, és a dir, abans del 27
de desembre de 1978 (STC 117/1995, de 17 de juliol, ponent: Rafael de
Mendizábal Allèn). Per tant, aquestes podran continuar aplicant-se
 encara que no tinguin rang de llei.
La llei ha de mantenir firmement el seu fi i no pot patir modificacions,
desprès mitjançant el reglament es poden adderir altres normes.

2.4 Fonament i titularitat de la potestat reglamentària.

Per què se li reconeix a l'Administració la potestat reglamentària?
Quin és la raó o raons perquè se li atribueixi aquest poder?
Seguint a Entrena existeix una raó històrica, una lògica i una altra jurídica, per
justificar la potestat reglamentària de l'Administració.
La raó històrica o fonament històric té el seu origen en la divisió de poders. El
fet de dividir les diferents funcions, fins llavors concentrades en el Rei, va
provocar que algun residu quedés en el poder executiu quan la resta, en bloc,
va ser atribuït al poder legislatiu.
Hi ha una segona raó o fonament lògic i és que el poder legislatiu, la llei, no
pot preveure totes les contingències i tasques desplegades per l'Administració.
Les qüestions més tècniques és preferible que estiguin en un reglament i no en
la llei, doncs l'Administració coneix millor aquest camp (per exemple, reglament
de verificacions elèctriques o reglamentació de la composició dels productes
alimentosos).
Finalment, el fonament jurídic al que ja ens hem referit, segons el qual és la
pròpia Constitució, els estatuts d'autonomia i les lleis les que atorguen a
l'Administració la potestat reglamentària.
La llei pot dir que en un bloc de pisos es necessàri la bona distribució, però a
l’hora de la pràctica és un tècnic qui ha de fer que un bloc de pisos estigui ven
distribuit, per tant li donen la potestat als reglaments.

2.5 Classes de reglaments.

2.5.1 Els noms dels reglaments
Els reglaments també es diuen disposicions de caràcter general, però utilitzen
diferents noms segons l'òrgan del que emanen:
1) Així, respecte de l'Administració General de l'Estat (art. 24 Llei del
Govern), es denomina Reial decret si emana del president del Govern o del
Consell de ministres; ordre, si emana de les comissions delegades del Govern,
o Ordre Ministerial, si emana dels ministres. Quan el reglament afecta a
diversos departaments, revestirà la forma d'Ordre del Ministeri de la
Presidència.
2) Si es tracta de l'Administració autonòmica, en concret, a manera
d'exemple, de la Generalitat de Catalunya, es denomina decret si emana del
Consell Executiu o Govern de la Generalitat i del president, i ordre, si és
dictada pels consellers.
3) A nivell de l'Administració local, existeixen a priori diferents tipus de
normes reglamentaries: les ordenances, que són dictades pel ple de
l'ajuntament, després de seguir un procediment, i es publiquen en el Butlletí
Oficial de la Província (BOP). L'ordenança innova l'ordenament jurídic, crea
drets i obligacions a les seves destinataris (art. 49 LBRL). Les ordenances són
les normes locals per excel·lència. Les aprova el ple de l'ajuntament seguint el
procediment descrit en l'art. 49 LBRL. (art. 25 i 26 LBRL). La competència del
ple per aprovar les ordenances és indelegable en altres òrgans (art. 22.4, 33.4 i
123.3 LBRL). També el ple de l'ajuntament dicta el reglament orgànic (art. 22.2
d LBRL), és a dir, la norma de funcionament del propi ajuntament.
D'altra banda, es dicten bans. Emanen de l'alcalde o alcaldessa, no innoven
l'ordenament jurídic (o no ho poden innovar), no ha de respectar-se
procediment algun i de vegades no es publiquen. Són mers recordatoris als
ciutadans, amb motius d'allò més variat (festejos populars, seguretat ciutadana,
catàstrofes naturals, etc.). No són, en puritat, autèntics reglaments (STS de 23
d'octubre de 2002, Ar. 9393, ponent: Rodolfo Soto Vázquez) i, si ho anessin,
seria un bàndol il·legal.
Existeix una única excepció amb els bans ( són documents que informen sobre
l’existència de una situació determinada ) dictats en cas de catàstrofes o
infortunis públics o greu risc dels mateixos (art. 21.1.m LBRL), que sí podrien
innovar l'ordenament. L'alcalde també pot dictar decrets organitzatius. També
es troben referenciats a l'art. 84.1.a LBRL («les entitats locals podran intervenir
en l'activitat dels ciutadans a través dels següents mitjans: ordenances i
bàndols»).

2.5.2- Les classes de reglaments

La classificació dels reglaments és important a l'efecte de la legislació
aplicable, del seu règim jurídic i de la seva relació amb la llei.
es pot distingir entre: reglaments estatals, reglaments autonòmics, reglaments
locals i reglaments corporatius, dictats per exemple per un col·legi professional.
Segons la relació que existeixi amb la llei, es poden distingir tres tipus de
reglaments: reglaments executius, reglaments independents i reglaments de
necessitat.
(No tots els reglaments tenen la mateixa relació amb la llei, hi ha reglaments
que són executius, independets (van per lliure i per tant no depenen de cap
llei), i els de necesitat )

1- Reglaments executius. Es dicten en desenvolupament o execució

d'una llei prèvia. En el nostre ordenament, la majoria de reglaments són
executius; exigeixen per a la seva adopció l'existència d'una llei de
cobertura perquè, posteriorment, l'Administració concreti o determini el
seu contingut mitjançant un o diversos reglaments. El reglament
compleix així una funció de col·laboració normativa amb la llei (per
exemple, la Llei de costes i el seu reglament, la Llei de sòl i el seu
reglament, o la Llei d'expropiació forçosa i el seu reglament de
desenvolupament). La funció del reglament és, en aquests casos,
completar qüestions puntuals o de detall en les quals la llei no ha de (o
no pot, per raons tècniques) entrar. Així, la llei conté el nucli de la
matèria regulada i el reglament es limita a completar aquesta regulació.
És la doctrina del complement indispensable: només l'indispensable i
gens més que l'indispensable perquè la llei pugui aplicar-se correctament
2- Reglaments independents. A diferència dels anteriors, no
desenvolupen una llei prèvia, sinó que l'Administració Pública, en virtut
de la potestat reglamentària general que li atribueix la Constitució i les
lleis, pot dictar reglaments. Sobre aquest tema, existeix una divisió
doctrinal i jurisprudencial sobre l'existència i admissió d'aquesta figura en
el nostre ordenament.
Així, respecte a les matèries organitzaries, es regulaven els
departaments, les condicions de treball dels funcionaris públics, és a dir,
matèries que no afectaven als ciutadans. Eren a priori matèries adintra,
és a dir, amb conseqüències en l'esfera interna de l'Administració. No
obstant això, en l'actualitat, fins i tot en l'àmbit organitzatiu, el Tribunal
Constitucional, en aplicació de l'article 103 CE («la llei regularà»), exigeix
que existeixi una llei prèvia de cobertura (STC 99/1987, d'11 de juny,
ponent: Carlos de la Vega Benayas). El que ocorre en realitat és que el
reglament té un contingut més ampli i la llei, més reduït, però el primer
no pot dictar-se sense la segona.
Un segon àmbit sobre el qual s'acceptava aquest tipus de normes eren
les reglamentacions tècniques, sobretot d'instal·lacions, productes
industrials (per exemple, Reial decret 1468/1988, de 2 de desembre, pel
qual s'aprova el Reglament d'etiquetat, presentació i publicitat dels
productes industrials destinats a la seva venda directa als consumidors i
usuaris).
En aquests casos també es necessita una llei (mínima) de cobertura,
amb un contingut material propi molt reduït, però una llei, en definitiva,
en poder afectar al lliure comerç (art. 38 CE, que estableix també la
reserva de llei). Vegin-se les SSTS de 23 de març de 1988, Ar. 1704,
ponent: Rafael Pérez Jimeno, i de 16 de gener de 1992, Ar. 602, ponent:
Mariano Baena d'Alcázar, relatives a la reserva de llei en la regulació
dels horaris comercials.
Un tercer camp en què tradicionalment s'entenia que cabia el reglament
independent és el de les relacions especials de subjecció. Aquesta
teoria, d'origen alemany, parteix de la idea que els ciutadans estem en
dos tipus de situacions en relació a l'Administració Pública, al poder. Una
primera, de subjecció general en la qual estaríem tots i, per tant, les
 normes actuen de manera ordinària, proveïdes amb el conjunt de drets i
garanties que recull l'ordenament.

Així, per exemple, al carrer se'ns aplica a tots la Llei orgànica

4/2015, de 30 de març, de protecció de la seguretat ciutadana i
davant un fet aquí tipificat es pot sancionar amb les multes per ella
recollides. Existeixen un altre tipus de relacions entre certs
col·lectius i l'Administració, més intenses i particulars. Són les
denominades relacions especials de subjecció. En elles es troben,
fonamentalment, els funcionaris, els presos en establiments
penitenciaris, els militars i els estudiants de centres públics.

Aquí existeixen unes normes que només se'ls apliquen a ells, i que són
més intenses i diferents que per a la resta de la ciutadania (per exemple,
la Llei Orgànica general penitenciària, el Reglament disciplinari
d'estudiants universitaris o el Reglament disciplinari dels funcionaris
civils de l'Estat). En l'àmbit d'aquestes relacions, el Tribunal
Constitucional havia elaborat una doctrina sobre la base de la qual per a
la regulació dels drets fonamentals no feia falta llei prèvia i, en
conseqüència, cabia el reglament independent (SSTC 2/1987, de 21 de
gener, ponent: Miguel Rodríguez-Piñero i Bravo-Ferrer i 42/1987, de 7
d'abril, ponent: Angel Latorre Segura). Aquesta doctrina, va ser
modificada gràcies a la STC 61/1990, de 29 de març, ponent: Carlos de
la Vega Benayas, (llicència de detectius privats), que ha declarat
expressament que, en l'àmbit de les relacions especials de subjecció,
regeix igualment el principi de reserva de llei i, per tant, si no hi ha una
llei prèvia, no cap el reglament independent.
En definitiva i com a conclusió, en teoria sí podries existir els reglaments
independents (no existeix cap precepte constitucional que ho prohibeixi) però,
en la pràctica, és difícil trobar una matèria en la qual, o bé per afectar a la
llibertat dels ciutadans o a altres àmbits subjectes a reserva de llei, no hagi
d'existir una llei de cobertura. El que únicament ocorre és que en alguns àmbits
el contingut del reglament és molt més ampli que el de la llei i aquesta es remet
pràcticament in totum a la regulació reglamentaria.
3- Reglaments de necessitat. Són aquells en els quals es permet que,
per circumstancies excepcionals i mentre durin aquestes, l'Administració
pugui dictar reglaments que xoquin frontalment contra normes de rang
superior, o inapliquen o deixin en suspens a aquestes normes de rang
superior, particularment, en els supòsits d'estat d'alarma, excepció o lloc
(art. 116 CE).
D'altra banda, determinades lleis sectorials permeten que es dictin
aquest tipus de reglaments per a qüestions excepcionals. Així, per
exemple, la Llei de Epizootias, de 20 de desembre de 1952 (avui
derogada per la Llei 8/2003, de 24 d'abril, de sanitat animal), establia
que, en cas d'epidèmies, l'Administració estava legitimada per dictar
reglaments de necessitat i utilitzar la força en cas que algú no volgués
 vacunar-se contra aquesta malaltia. S'exigeixen unes limitacions molt
més grans per la seva gravetat: per exemple, la temporalitat, que el
reglament caduqui per derogació.
En aquesta línia, l'art. 21.1.m LBRL atribueix a l'alcalde la potestat de
«adoptar provisionalment, i sota la seva responsabilitat, en cas de
catàstrofe o infortunis públics o de greu risc dels mateixos, les mesures
necessàries i adequades, adonant al ple de l'ajuntament».

També, tradicionalment, s'han distingit els reglaments segons els seus

destinataris. Atenent a aquest criteri, s'han diferenciat dos tipus de disposicions
de caràcter general: els reglaments ad intra o interns i els reglaments ad extra o
externs.
a) Reglaments adintra: són aquells que van dirigits a organitzar la
pròpia estructura interna de l'Administració: la seva divisió en
departaments, ministeris que componen l'Administració Pública,
funcionaris, negociats. No necessiten tantes garanties jurídiques com els
tipus reglamentaris anteriors. Aquest tipus de reglament també es
denomina reglament intern o organitzatiu.
b) Reglaments adextra: també anomenats externs. Els dicta
l'Administració per regular les relacions entre administrat i Administració.
Regulen, per tant, una esfera externa de l'Administració Pública. Són els
més abundants. Poden afectar als drets dels ciutadans, i per això
s'exigeixen controls i límits majors.
Sobre la base d'aquesta classificació s'accepta en ocasions que els reglaments
ad intra o interns no hagin de respectar certes garanties que sí han d'observar
la resta (així per exemple, art. 133.4 LPACAP, permet prescindir dels tràmits de
consulta, audiència i informació públiques en el cas de reglaments
organitzatius).
L'argument seria que els reglaments «interns» no afecten als drets dels
ciutadans. La crítica a aquesta distinció és clara: Quan un reglament afecta, o
no, als ciutadans?
És a dir, reguli el què reguli el reglament pot afectar als ciutadants.
Es fa difícil trobar algun que no ho faci. Fins i tot els purament organitzatius
arriben a afectar a les relacions amb els ciutadans, i per tant aquesta doctrina
mancaria de sentit. És per això una distinció, al nostre judici, artificiosa i que, en
tot cas, ha de ser interpretada de manera restrictiva. Tots els reglaments, d'una
o una altra forma, són externs, afecten a l'esfera externa, a la ciutadania i, per
tant, el nivell de garanties per a l'un i l'altre, ha de ser idèntic.

2.6 El procediment d’elaboració de reglaments.

El procediment d'elaboració dels reglaments és, tal com ha declarat el Tribunal
Constitucional, un procediment especial, concepte que s'oposa al procediment
comú recollit en l'art. 149.1-18 (STC 204/1992, de 26 de novembre, ponent:
Carlos de la Vega Benayas). Aquesta circumstància ha justificat que existeixi
una pluralitat de regulacions en aquest àmbit, segons quin sigui l'Administració
competent per elaborar i aprovar un reglament; encara que en les diferents lleis
és possible identificar tràmits comuns, l'absència de les quals o infracció
comporta la nul·litat de la norma reglamentaria (art. 26 LG; art. 59 et seq. LPC;
art. 49 i 127 LBRL).
Aquesta uniformitat que, tradicionalment, ja existia de facto, especialment entre
la legislació estatal i autonòmica, s'ha vist potenciada com a conseqüència de
l'aprovació de la LPACAP. 42 A diferència de la LRJPAC, que no es referia en
cap dels seus preceptes a l'exercici de la potestat reglamentària, la LPACAP
dedica el seu Títol VI (arts. 127 a 132) a aquesta qüestió; preceptes que tenen
caràcter bàsic i que resulten d'aplicació tant a la iniciativa legislativa com a la
potestat normativa de les Administracions Públiques.
El fonament d'aquestes previsions és fer efectius els drets constitucionals en
aquest àmbit, per a això es posa l'accent en el principi de jerarquia entre
normes; s'incorporen principis de bona regulació; s'estableixen previsions
dirigides a garantir la publicitat de les normes; i s'inclouen també novetats que
el seu objectiu és, en desenvolupament de l'art. 105 CE, incrementar la
participació dels ciutadans en el procediment d'elaboració de normes.
Així mateix, per a una major seguretat jurídica i per garantir la predictibilidad i
qualitat de l'ordenament jurídic, s'estableix un sistema de control exante sobre
l'exercici de la potestat normativa, consistent en l'aprovació d'un Pla Anual
Normatiu; i un sistema d'avaluació expost, que obliga a les Administracions
Públiques dur a terme, de forma periòdica, una valoració respecte a l'aplicació
de les normes en vigor. Encara que els arts. 128 i següents LPACAP no
regulen tots els tràmits que han de seguir-se durant la tramitació i aprovació
d'un reglament, sí estableixen importants directrius en aquest àmbit, per la qual
cosa aquestes previsions hauran de tenir-se en compte per totes les
Administracions Públiques a l'hora d'exercir les seves potestats normatives.
Una de les novetats de la llei 39/2015 és l’establiment de les lleis genèriques.
Tenint en compte l'anterior, en el procediment d'elaboració de reglaments és
possible distingir els següents tràmits:
a) La realització dels estudis i consultes previs a l'elaboració de la
norma. Perquè l'Administració decideixi sobre la necessitat i
conveniència d'aprovar una disposició general i, si escau, sobre l'opció
regulatòria que, posteriorment, es plasmarà en el primer projecte de
reglament, es preveu en l'art. 26.1 LG que la redacció de la norma ha
d'anar precedida de quants estudis i consultes s'estimin convenients per
garantir el seu encert i legalitat. Entre aquests tràmits, destaca consulta
prèvia a través de la qual es recapta l'opinió dels subjectes
potencialment afectats pel reglament i de les organitzacions més
representatives sobre: els problemes que es pretenen solucionar amb la
nova norma; la necessitat i oportunitat de la seva aprovació; els objectius
de la norma; i les possibles solucions alternatives (art. 133 LPACAP).
Estem així davant un primer tràmit participatiu que permet que els futurs
destinataris del reglament poden pronunciar-se sobre la iniciativa normativa
sense un text que condicioni les seves aportacions, la qual cosa permet
detectar, abans que s'engegui tota la maquinària necessària per aprovar un
reglament, aquells supòsits en els quals la norma que vol aprovar
l'Administració resulta innecessària, en tot o en part; no va a ser ben rebuda
pels seus destinataris; o existeixen altres alternatives regulatòries millors. A
nivell autonòmic, la Llei catalana 19/2014 ja preveia en el seu art. 69 un tràmit
similar a les de la consulta prèvia, en disposar que les persones tenen el dret a
participar, mitjançant la presentació de propostes i suggeriments, en les
iniciatives normatives que promou l'Administració des de l'inici del procediment.
Procedeix l'obertura d'aquest procés participatiu quan l'Administració ho
consideri pertinent per la importància o la matèria sobre la qual versa la
iniciativa normativa.
Donat el caràcter bàsic de l'art. 133 LPACAP, totes les Administracions
Públiques han de dur a terme aquesta consulta prèvia, la qual ha de realitzar-
se de tal forma que tots els potencials destinataris del reglament tinguin la
possibilitat d'emetre la seva opinió, per a això es preveu que ha de
proporcionar-se un temps suficient, que en cap cas pot ser inferior a quinze
dies naturals. A més, no és un tràmit que tingui caràcter potestatiu per a
l'Administració, doncs les circumstàncies en què es pot prescindir del mateix
estan taxades en la Llei (normes pressupostàries, organitzatives o que no
tinguessin impacte significatiu en l'activitat econòmica, no imposin obligacions
rellevants als destinataris o regulin aspectes parcials d'una matèria; raons
greus d'interès públic que ho justifiquin; o tramitació urgent de les iniciatives
normatives). La concurrència d'una o més d'aquestes circumstàncies ha de
justificar-se en la Memòria d'Anàlisi d'Impacte Normatiu (art. 133.3 i 4 LPACAP
i art. 26.2 LG).
b) La iniciació del procediment, mitjançant l'elaboració del projecte
de reglament per part del centre directiu corresponent; la qual ve
condicionada pel previst en el Pla Normatiu corresponent. El Pla
Normatiu (art. 132 LPACAP i art. 25 LG) és un instrument que es publica
al Portal de la Transparència de cada Administració Pública i en el qual
s'inclouen les iniciatives legals o reglamentàries que es preveu van a ser
elevades per a la seva aprovació en el proper any; sent l'objectiu
assegurar la congruència de totes les iniciatives que es tramitin i evitar
successives modificacions de la normativa aplicable en un determinat
sector o àrea d'activitat en un curt espai de temps. El contingut d'aquest
Pla té caràcter vinculant per a l'Administració, en el sentit que, quan
l'òrgan competent elevi per a la seva aprovació una proposta normativa
que no figuri en el mateix, serà necessari justificar aquest fet (art. 25.3
LG).
Respecte a cada projecte normatiu, ha de valorar-se el seu impacte econòmic,
és a dir, quant costarà engegar-ho i, fins i tot, que estalvi significarà en
l'economia productiva; havent-se de supeditar al compliment dels principis
d'estabilitat pressupostaria i sostenibilitat financera (art. 129.7 LPACAP). Es
tracta d'una qüestió de summa importància i que ha justificat que el Tribunal
Suprem anul·li reglaments que no incorporen les disposicions pressupostàries
de les actuacions a desenvolupar en virtut del mateix (STS de 10 de desembre
de 2009). Aquesta valoració de l'impacte econòmic i també d'altres qüestions,
s'integren, en l'àmbit estatal i també en la majoria de Comunitats Autònomes,
en una Memòria d'Anàlisis d'Impacte Normatiu (MAIN); instrument la finalitat del
qual és analitzar, en un únic document, l'impacte de la norma des de diversos
punts de vista, valorant així les seves possibles implicacions des del punt de
vista jurídic, pressupostari, econòmic o de gènere.
c) L'Informe de la Secretaria General Tècnica (o òrgan autonòmic
equivalent per als reglaments autonòmics) sobre l'adequació a la legalitat
del projecte de reglament (art. 26.5 LG). La seva absència ha estat
castigada per la millor jurisprudència amb la nul·litat del reglament (art.
62 LRJPAC, actual art. 47.2 LPACAP; SSTS d'1 de desembre de 1982,
Ar, 7731, ordenació medicina escolar, ponent: Manuel DelgadoIribarren
Negrao, i de 22 de setembre de 1989, Ar. 6686, Reglamento higiene
alimentaria Generalitat, ponent: José María Reyes Monterreal). A més
d'aquest informe, el centre directiu competent ha de recaptar tots aquells
informes, dictàmens, estudis i consultes que s'estimin convenients per
garantir l'encert i la legalitat del text.
d) Elaborat el text d'una disposició que afecti als drets i interessos
legítims de les persones, i sense perjudici de la consulta prèvia a la
redacció del projecte de reglament, se'ls permetrà participar en
l'elaboració de la norma a través dels tràmits d'audiència i informació
pública. Per al correcte desenvolupament d'aquests tràmits participatius,
el projecte de reglament es publica al portal web corresponent, i es duu a
terme de tal forma que els potencials destinataris de la norma i els qui
vulguin realitzar aportacions sobre ella tinguin possibilitat d'emetre la
seva opinió, per a això es posen a la seva disposició els documents
necessaris (art. 133.3 LPACAP; art. 67.1 LPC). Amb caràcter general,
aquests tràmits es desenvolupen en un termini no inferior a quinze dies
hàbils, que pot ser reduït fins a un mínim de set dies hàbils quan raons
degudament motivades així ho justifiquin, així com quan s'apliqui la
tramitació urgent d'iniciatives normatives (art. 26.6 LG; art. 67.4 i 68.1
LPC).
Mentre que l'audiència va dirigida als ciutadans afectats o interessats, que
poden fer arribar les seves observacions a la norma directament o a través de
les organitzacions o associacions reconegudes per llei que els agrupin o
representin i les finalitats de la qual guardin relació directa amb el seu objecte
(art. 1, 9 i 105.a CE; art. 133.2 LPACAP; art. 26.6 LG; art. 67.3LPC; art. 49
LBRL); la informació pública és un tràmit participatiu a través del com es
recapten quantes aportacions addicionals poden fer-se per altres persones o
entitats (tinguin o no la condició d'interessats). D’acord amb l'art. 133.4
LPACAP, l'obertura de tots dos tràmits participatius té, com a regla, caràcter
preceptiu, doncs només podrà prescindir-se dels mateixos quan es tracti de
normes pressupostàries o organitzatives de l'Administració General de l'Estat,
l'Administració autonòmica, l'Administració local o de les organitzacions
depenents o vinculades a aquestes; o quan concorrin raons greus d'interès
públic.
e) Amb posterioritat, s'evacua l'informe del Consell d'Estat (art. 107
CE; art. 26.7 LG) o òrgan equivalent de la comunitat autònoma (a
 Catalunya, per exemple, la Comissió Jurídica Assessora, art. 69 LPC).
Aquest és un òrgan consultiu, que actua amb autonomia orgànica i
funcional (art. 107 CE i Llei Orgànica 3/1980, de 22 d'abril, modificada
diverses vegades, la més important per la Llei 3/2004, de 28 de
desembre) i emet el seu informe sobre la legalitat del reglament. El seu
dictamen és preceptiu per als reglaments estatals. Pels autonòmics, la
STC 204/1992, de 26 de desembre, ha declarat que pot demanar-se el
dictamen de l'òrgan consultiu autonòmic de similars característiques (per
tant, que tingui garantida la seva autonomia orgànica i funcional), allí on
existeixi. Donada la seva funció de control jurídic del text, l'aprovació
d'un reglament sense evacuar-se aquest dictamen comporta la nul·litat
de la disposició.
f) L'aprovació del reglament per part de l'òrgan competent que és el
Consell de Ministres o els governs autonòmics; sense perjudici
d'aquells supòsits en què els ministres exerceixen la potestat
reglamentària respecte a qüestions d'organització interna del propi
departament. En l'àmbit estatal, després del Dictamen del Consell
d'Estat, la Llei del Govern preveu encara un últim tràmit, consistent en la
intervenció en el procediment del Ministeri de la Presidència, amb
l'objecte d'assegurar la coordinació i la qualitat de l'activitat normativa del
Govern (art. 26.9 LG).
Finalment, cal assenyalar que l'elaboració de les ordenances locals es regula
en l'art. 49 LRBRL, que preveu el següent procediment: aprovació inicial pel
ple; informació pública i audiència als interessats pel termini mínim de trenta
dies per a presentació de reclamacions i suggeriments, i resolució de totes les
reclamacions i suggeriments presentats dins del termini i aprovació definitiva
pel ple. En el cas que no es presenti cap reclamació o suggeriment, s'entén
definitivament adoptat l'acord inicial que fins llavors tenia caràcter provisional.
En els municipis de gran població, l'aprovació dels projectes d'ordenances i
dels reglaments correspon a la junta de govern local (art. 127 LRBRL). Una
vegada completats aquests tràmits, el reglament és objecte de publicació i
entrada en vigor, com veurem.

2.7 L’eficàcia dels reglaments i la inderrogabilitat

singular.
Els reglaments, perquè entrin en vigor i produir efectes jurídics, han de
publicar-se en el diari oficial corresponent (art. 131 LPACAP). Així, per als
reglaments estatals, el BOE; per als autonòmics, el diari oficial de la comunitat
(per a Catalunya el DOGC), i per a les normes locals, el BOP; publicacions
oficials que disposen d'una versió electrònica que té caràcter oficial i autèntic i
de la qual es deriven, per tant, els mateixos efectes que de la seva edició
impresa.
No n’hi ha prou amb l'anunci de la seva publicació, sinó que és necessari la
publicació íntegra, tal com ha aclarit per al món local l'art. 70.2 LBRL en
aplicació de les SSTS de 20 de gener i 12 de novembre de 1991, Ar. 8751,
ponent: Jaime Rouanet Moscardó.
Els reglaments produeixen efectes d'ara endavant. La jurisprudència, seguint a
García d'Enterría, ha consagrat la irretroactividad dels reglaments (STS de 16
de juliol de 1990, Ar. 5915, ponent: José Moreno Moreno), podent tenir efectes
retroactius si provoca efectes favorables als ciutadans (STS de 7 de juny de
2002, Ar. 8605, ponent: Juan Antonio Xiol Ríos). En el mateix sentit, vegeu l'art.
47.2 LPACAP.
A més de la publicació en els diaris i butlletins oficials, les Administracions
Públiques poden establir, de manera facultativa, altres mitjans de publicitat
complementaris (art. 131 LPACAP), que permeten donar difusió al Dret vigent,
encara que no incideixen en l'eficàcia de la norma. Aquesta facultat es
converteix en obligatòria si tenim en compte que el principi de transparència
exigeix que es garanteixi un accés senzill, universal i actualitzat a la normativa
en vigor. En aquest sentit, a Catalunya s'exigeix que s'incloguin al Portal de
Transparència les normes aprovades per l'Administració Pública.
Respecte a l'entrada en vigor dels reglaments, tradicionalment aquests han
entrat en vigor als vint dies de la seva publicació (vacatio legis), tret que el propi
reglament establís el contrari. No obstant això, i respecte als reglaments
estatals, en l'actualitat, l'art. 23 LG estableix que els reglaments que imposin
noves obligacions a les persones físiques o jurídiques que exerceixin una
activitat econòmica o professional com a conseqüència de l'exercici d'aquesta,
preveuran el començament de la seva vigència el 2 de gener o l'1 de juliol
següents a la seva aprovació.
La derogació del reglament segueix les regles generals de derogació de
normes (fonamentalment, lex posterior derogat anterior).
L'art. 37 LPACAP s'encarrega d'aclarir que les resolucions administratives
individuals (els actes administratius) no podran vulnerar l'establert en una
disposició de caràcter general.
El seu apartat segon afirma que són nul·les les resolucions administratives
(individuals) que vulnerin l'establert en un reglament, encara que hagin estat
dictades per òrgans d'igual o superior jerarquia que el que ho hagi aprovat.
És la regla que es coneix com «inderogabilitat singular dels reglaments». És
simplement l'aplicació de la subordinació de l'acte administratiu a les normes
reglamentàries. No obstant això, la redacció del precepte és d'una mala qualitat
tècnica.

2.8 Límits de la potestat reglamentària i control dels reglaments

il•legals.
(Quins limits ha de complir per ser un reglament legal)
Anem a examinar què límits ha de complir el reglament per ser conforme a
l'ordenament. En cas contrari, la disposició seria il·legal i nul·la de ple dret (art.
47.2 LPACAP):
A)La competència per dictar reglaments (remissió)
B) El procediment d'elaboració (remissió)
C) El respecte als principis de jerarquia normativa i de reserva de llei (remissió)
D) El respecte als principis generals del dret (remissió)
E) El respecte als principis de bona regulació
L'exercici de la potestat reglamentària, a més de ser respectuós amb els
principis generals del Dret, també està sotmès als principis de bona regulació,
els quals resulten comunes a l'exercici de la iniciativa legislativa, i estan
prevists amb caràcter bàsic en l'art. 129 LPACAP. En particular, aquests
principis es concreten en els següents:
En virtut d'aquest principi, la iniciativa normativa ha d'estar justificada
per una raó d'interès general, basar-se en una identificació clara de les
finalitats perseguides i ser l'instrument més adequat per garantir la seva
consecució.
: Determina que la iniciativa contingui la regulació imprescindible per
atendre a la necessitat a cobrir amb la norma, després de constatar que
no existeixen altres mesures menys restrictives de drets, o que imposin
menys obligacions als destinataris.
Aquest principi exigeix que, d'una banda, que la iniciativa normativa
s'exerceixi de manera coherent amb la resta de l'ordenament jurídic,
nacional i de la Unió Europea, per generar un marc normatiu estable,
predictible, integrat, clar i de certitud, que faciliti el seu coneixement i
comprensió i, en conseqüència, l'actuació i presa de decisions de les
persones i empreses.
La predictibilitat de l'ordenament jurídic ha estat una exigència reiterada durant
anys per la doctrina; i també per part de la Unió Europea i determinades
institucions com l'OCDE, en considerar que la certitud respecte a la legislació
aplicable resulta necessària per facilitar, entre altres qüestiones, l'actuació dels
ciutadans i empreses i l'adopció de les seves decisions econòmiques. D'altra
banda, en virtut del mateix principi, quan un reglament incorpori, en matèria de
procediment administratiu, tràmits addicionals o diferents dels contemplats en
la LPACAP, aquests han de justificar-se atenent a la singularitat..
En relació a l'exercici de la potestat reglamentària, aquest principio té
diverses manifestacions:
•En primer lloc, és una exigència que deriva del principi de transparència i que
està expressament prevista en l'art. 7 LTBG, la necessitat que les
Administracions Públiques possibilitin l'accés senzill, universal i actualitzat a la
normativa en vigor; així com també als projectes de reglaments, a la MAIN i a
les restants memòries i informes que conformen els expedients d'elaboració
dels textos normatius. Tots aquests documents han de publicar-se al Portal de
Transparència corresponent.
•En segon lloc, aquest principi exigeix que les Administracions Públiques
defineixin clarament els objectius de les iniciatives normatives i la seva
justificació en el preàmbul o exposició de motius.
•Finalment, en virtut del principi de transparència, les Administracions
Públiques han de possibilitar que els potencials destinataris dels reglaments
tinguin una participació activa en la seva elaboració.
Aquest principi comporta que la iniciativa normativa eviti càrregues
administratives innecessàries o accessòries i racionalitzar, en la seva
aplicació, la gestió dels recursos públics. Això determina, tal com ja hem
indicat, que, a més de quantificar i valorar les repercussions de les
normes des del punt de vista de les despeses i els ingressos públics,
hagin de tenir-se present els principis d'estabilitat pressupostària i
sostenibilitat financera.

S'entén per desviació de poder l'exercici de potestats administratives per a

finalitats diferents dels fixats per l'ordenament jurídic (art. 106.1 CE, art. 48
LPACAP, art. 70.2 LJCA i art. 63.1 LPC). La jurisprudència ha declarat
l'aplicabilitat d'aquesta tècnica de control als reglaments en el sentit que, si el
reglament persegueix una fi que no és l'interès públic (STS de 2 d'abril de
1993, Ar. 2755, ponent: Melitino García Carrero) o, sent un interès públic, és
aliè al de la potestat concreta per la qual es va atribuir el poder reglamentari
(STS, de 17 de març de 1992, Ar. 1592, ponent: Francisco José Hernando
Santiago), el reglament és il·legal.

Les normes reglamentàries han de respectar el dret europeu, el patrimoni

comunitari. Les regles de la primacia i l'aplicabilitat directa són un límit més a
l’exercici de la potestat reglamentària del Govern i les administracions
públiques.
El dret europeu és com un obvni que aplica normes que es tranformaràn en lleis en un
termini de temps relativament curt, i per tant pot ser un límit davant el dret públic.

2.8.1- L'avaluació expost dels reglaments

Després de la publicació i entrada en vigor de la norma, les Administracions
Públiques tenen de dur a terme una avaluació expost de la seva normativa
vigent, la qual ha de ser revisada de forma periòdica per adaptar-la als principis
de bona regulació i per comprovar la mesura en què les normes en vigor han
aconseguit els objectius previstos i si estava justificat i correctament quantificat
el cost i les càrregues imposades en elles (art. 130 LPACAP). El resultat
d'aquesta avaluació es plasma en un informe que, en l'àmbit estatal, té caràcter
anual i s'aprova abans del 30 d'abril de cada any (art. 28 LG).
En aquest informe es reflecteix el grau de compliment del Pla Anual Normatiu
de l'any anterior; i es valoren les iniciatives adoptades que no estaven
inicialment incloses en el citat Pla, així com les incloses en anteriors informes
d'avaluació amb objectius plurianuals.
 2.8.2 El reglament il·legal. Vies de control
Qualsevol reglament que no ha respectat els límits anteriorment exposats és un
reglament il·legal i, per tant, nul de ple dret: «seran nul·les de ple dret les
disposicions administratives que vulnerin la Constitució, les lleis o altres
disposicions administratives de rang superior, les que regulin matèries
reservades a la llei, les que estableixin la retroactivitat de disposicions
sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals» (art. 47.2
LPACAP).
Ha de ser declarat contrari a l'ordenament jurídic per no incorporar-se a ell. El
sistema jurídic administratiu facilita el control dels ciutadans sobre l'exercici de
la potestat reglamentària i obre una diversitat de vies per a la seva purga i
expulsió. Una altra opció significaria la inaplicació de les normes de rang
superior per una incorrecta interpretació de les mateixes via reglamentària.
Existeixen encarregats de declarar la il·legalitat del reglament: la pròpia
Administració; els tribunals de justícia i el Tribunal Constitucional.
A) El control per la pròpia Administració, la pròpia Administració que ha
dictat el reglament pot controlar-ho mitjançant quatre vies, a saber:
a.a) Seguint les regles de successió de normes. Quan l'Administració
s’adoni que ha dictat un reglament il·legal, pot aprovar un altre posterior
que resulti d'acord amb l'ordenament jurídic. S'aplica així la regla lex
posterior derogat anterior.
a.b) Quan un òrgan administratiu comprovi clarament la il·legalitat del
reglament pot procedir-se a la inaplicació del mateix. El propi òrgan que
ha dictat el reglament o un de rang superior pot dictar una instrucció de
servei, sol·licitant a la resta d'autoritats administratives i empleats públics
no aplicar-lo.
a.c) Una tercera via és la revisió d'ofici dels reglaments (art. 106.2
LPACAP). Sense perjudici d'una anàlisi més detallada d'aquest
procediment, consisteix que l'Administració Pública, a qualsevol moment,
per iniciativa pròpia o a sol·licitud d'un interessat afectat pel reglament
possiblement il·legal, i previ dictamen favorable del Consell d'Estat o
òrgan equivalent de la comunitat autònoma (a Catalunya, la Comissió
Jurídica Assessora), podrà declarar la nul·litat del reglament d'acord amb
l'art. 47.2 LPACAP, per raons d'estricta legalitat. En cas de resolució
contrària a la revisió o falta de resposta en 6 mesos des de l'inici del
procediment, es pot accedir als tribunals del contenciós-administratiu
(art. 102.5 CE).
a.d) Una quarta via és el recurs administratiu que s'interposi contra un
acte que es funda únicament en la nul·litat de la disposició de caràcter
general. El recurs s'interposarà davant l'òrgan que va dictar aquesta
disposició (art. 112.3 LPACAP). És el denominat recurs indirecte que
veurem seguidament.
B) El control pels tribunals de justícia. El paper els tribunals del contenciós-
administratiu, en puritat, el control dels reglaments il·legals és una de les
competències pròpies de la jurisdicció contenciós-administrativa (art. 106 CE,
art. 8 LOPJ i art. 1 LJCA). Davant això s'obren dos tipus de recursos contra
reglaments:
•El recurs directe
•La qüestió d'il·legalitat o recurs indirecte Per a la resta d'ordres judicials
està dissenyada la tècnica de la inaplicació dels reglaments il·legals.

a) Recurs directe contra reglaments

L'objecte d'aquest recurs va destinat de forma exclusiva i
directa a l'expulsió del reglament il·legal. Es troba recollit en
els art. 25 i 26 LJCA. Les regles són:
•El termini d'impugnació de la disposició és de dos mesos
des de l'endemà a la seva publicació
•Està legitimat per a la presentació del recurs qualsevol
ciutadà afectat pel reglament.
•L'objecte del procés va encaminat a sol·licitar la declaració
de no ser conforme a dret i, si escau, l'anul·lació de tot o
part del reglament impugnat.
•La tramitació del recurs és preferent i s'anteposa en la
seva votació i fallada a qualsevol altre recurs.
•La falta d'impugnació directa d'una disposició general o la
desestimació del recurs enfront d'ella no impedeix la
impugnació dels actes d'aplicació del recurs i la utilització
de la qüestió d'il·legalitat .
b) Qüestió d'il·legalitat o recurs indirecte contra
reglaments
La qüestió d'il·legalitat o recurs indirecte contra reglaments
és una via processal per la qual no s'ataca inicialment de
manera directa la disposició general, sinó només de forma
indirecta, en ocasió de la impugnació d'un acte d'aplicació
de la mateixa, invocant la seva il·legalitat per ser també
il·legal el reglament en què es fonamenta. La importància
d'aquesta via processal és que el termini d'impugnació va
lligat a la data en què s'aplica el reglament, l'acte individual
impugnat, i no a la publicació de la pròpia disposició
general, per la qual cosa permet atacar reglaments il·legals
en qualsevol moment.
La resolució la qüestió d'il·legalitat, no afectant a la situació
jurídica concreta derivada de la sentència dictada pel jutge
 o tribunal que la va plantejar i es declararà la il·legalitat total
o parcial del reglament. Tenint efectes erga omnes, haurà
de publicar-se també en el butlletí oficial.
c) La tècnica de la inaplicació del reglament il·legal
Aquesta tècnica es troba recollida en l'art. 6 LOPJ i serveix
perquè la resta de jutges i tribunals d'altres ordres
jurisdiccionals (civil, penal, laboral, militar) no apliquin en un
cas concret un reglament per considerar-se il·legal.
C) El control del reglament inconstitucional.
El paper del Tribunal Constitucional Davant el Tribunal Constitucional,
existeixen tres vies dissenyades per nostre ordenadament jurídic per controlar
els reglaments contraris a la Constitució, que es concreten en:
a)El recurs d'empara, destinat a protegir els art. 14 a 29 i 30.2 CE.
Poden ser controlats i expulsats per aquesta via els reglaments que
vulnerin drets fonamentals.
b)La segona via està reconeguda en l'art. 161.2 CE. Aquí el Govern
podrà impugnar les disposicions de caràcter general de les comunitats
autònomes quan consideri que vulneren la Constitució. La mera
interposició del recurs (la seva admissió a tràmit) suspèn la possible
aplicació del reglament, la seva executivitat
c)Els conflictes de competències entre l'Estat i les comunitats
autònomes, o d'aquestes entre si (art. 161.c CE). Aquest procés pot
ser accionat quan el reglament vulneri les regles de distribució de
competències constitucionalment reconegudes. La finalitat d'aquest
procés transcendeix a la mera solució del cas concret. Intenta interpretar
i lligar l'ordre competencial descrit en la Constitució i els estatuts
d'autonomia (STC 88/1989, d'11 de maig, ponent: Miguel Rodríguez-
Piñero i Bravo-Ferrer).
El problema pot sorgir quan s'al·legui la infracció de les regles competencials
simultàniament davant el TC i els tribunals del contenciós-administratiu alhora.
Al nostre judici, quan això ocorri, se suspendrà el procés contenciós-
administratiu fins que el TC resolgui.
D) La incidència del dret europeu en el control judicial de la potestat
reglamentària: la teoria de les normes-pantalla (loi écran) i el paper del TJUE
Ocorre en ocasions que un reglament estatal o autonòmic és dictat amb la
finalitat de traslladar el text d'una directiva en el dret intern o bé per completar
els manaments d'un reglament provinent dels òrgans comunitaris.
o Pot llavors el jutge del contenciós lliurement anul·lar la disposició
general impugnada pel recurs directe o indirecte?
o Poden la resta d'òrgans jurisdiccionals inaplicar-lo?
El TJUE ha desenvolupat una jurisprudència segons la qual únicament li
corresponen a ell el control de la legalitat o validesa de les normes de dret
europeu (STJUE Foto-Frost, de 22 d'octubre de 1987, ass. 314/85).
D'aquesta manera, els tribunals espanyols podran anul·lar, si escau, els
reglaments il·legals l'origen total dels quals o parcialment sigui dret europeu,
però, per als preceptes que constitueixin una mera reproducció de normes
europees, en el cas que es qüestioni la seva legalitat, s'ha d’elevar la qüestió al
TJUE.
Només ho podrà anul·lar per qüestions de forma (incompetència de l'òrgan que
ho ha dictat, infracció de la reserva de llei, del procediment legalment establert),
però no del contingut quan, com diem, sigui una mera reproducció del dret
europeu.
D'altra banda, i com hem dit, en cas de col·lisió entre un reglament i qualsevol
norma europea, ha d'aplicar-se aquesta última i per a aquesta labor està
facultat qualsevol jutge o tribunal, fins i tot la pròpia Administració Pública.

2.9 Circulars i instruccions de servei.

Sota la denominació d'instruccions i ordres de servei, s'inclouen una
manifestació de la jerarquia administrativa segons la qual els òrgans superiors
dirigeixen les activitats dels subordinats jeràrquicament, acordant mandats,
ordres, prohibicions o interpretacions d'una norma (art. 6 LRJSP). En puritat, no
són normes reglamentàries, no innoven l'ordenament jurídic. Només poden
interpretar el dret ja existent, no crear nous drets o noves obligacions.
En ocasions, quan una disposició específica així ho estableixi, o s'estimi
convenients per raó dels destinataris o dels efectes que puguin produir-se, les
instruccions i ordres de servei es publicaran en el diari oficial que correspongui.
Així, és freqüent que es publiquin les instruccions relatives a les oficines de
registre, sistemes d'horaris i accés de diferents administracions (a manera
d'exemple , Instrucció 5/20111, de 29 de juliol, per la qual es fa pública la llista
completa de les oficines de registre de la Universitat de Girona, les seves
sistemes d'accés i els horaris de funcionament per al curs 2011-2012, DOGC
09-08-2011).
Com explica Entrena, amb certa freqüència, no obstant això, sota l'aparença
d'una instrucció o ordre de servei (fins a la LRJPAC, es denominaven també
circulars) es camuflen autèntics reglaments, normes jurídiques que creen drets
i obligacions.
Quan això ocorri, independentment de la denominació, estarem davant normes
reglamentàries, que seran anul·lades per no haver respectat els requisits de
validesa que hem analitzat i, en concret, han menyspreat el procediment
d’aprovació.
D'altra banda , i de forma recent, el legislador utilitza l'accepció de circular o
instruccions per a certs reglaments que aproven determinats ens institucionals
o administracions independents (Banc d'Espanya, Comissió Nacional del
Mercat de Valors, Comissió Nacional dels Mercats i la Competència, Junta
Electoral Central). L'atribució a aquests ens de potestats normatives dirigides
als subjectes que amb ells es relacionen té el seu fonament en les pròpies lleis
de creació, amb diferent abast segons el tipus d'entitat .
Tot i que els tribunals han avalat aquesta actuació (STC 133/1997, de 16 de
juliol, ponent: Rafael de Mendizábal Allèn), ens trobem davant autèntiques
normes reglamentaries el procediment de les quals d'elaboració no està definit,
la seva relació amb la llei és confusa i les seves conseqüències són molt
importants, tant des del punt de vista econòmic, com a polític o social. Urgeix
l'establiment d'un marc jurídic clar per a aquest tipus de potestats normatives.
2.10 Els principis generals del Dret, el procediment i la pràctica
administrativa.
Els principis generals del dret són aquelles regles bàsiques d'un ordenament
jurídic (d’aquí principis) que excedeixen de l'aplicació i interpretació d'una
concreta norma o precepte, per informar la globalitat de l'ordenament (per això
són generals).
Donen sentit, doncs, a tot l'ordenament jurídic (art. 1.4 CC).
Així, la STS de 30 d'abril de 1990, Ar. 3627, ponent: Francisco Javier Prim
Barri, estableix que «els principis generals del dret són l'atmosfera en què es
desenvolupa la vida jurídica, l'oxigen que respiren les normes».
Al llarg de la història, hi ha hagut dues postures sobre la naturalesa jurídica
dels principis generals del dret, a saber:
•D'una banda , els partidaris de l'escola iusnaturalista, o de dret natural,
sostenien dels principis generals del dret són aquells principis
immutables que transcendeixen a un ordenament jurídic. Són
permanents, no canvien ni al llarg de la història ni en els diferents
ordenaments jurídics. Com són trascendents, emanen d'un ser superior,
no varien.
•D'altra banda , l'escola iuspositivista o de dret positiu, part de la
consideració que els principis generals del dret són contingents,
variables; varien al llarg de la història i, identificant un moment històric
concret, també varien al llarg dels diferents ordenaments jurídics als
quals pertanyen. En realitat, el nostre ordenament segueix la doctrina de
dret positiu, i això és obvi perquè els principis generals del dret varien
segons ens trobem en un país musulmà o occidental. I, dins de un
mateix país o ordenament jurídic, també varien al llarg de la història.
La virtualitat dels principis generals del dret públic, en el dret administratiu, es
manifesta de
a) De forma escrita, i llavors tenen el valor jurídic de la norma que ho ha
acollit en el seu si, ho ha plasmat positivament. Així, són exemples de principis
generals del dret públic positivitzats, el principi d'igualtat i no discriminació, amb
rang constitucional (art.14 CE), i els principis també constitucionals de jerarquia
normativa, seguretat jurídica, irretroactivitat de les normes desfavorables o
restrictives de drets fonamentals, així com el d'interdicció de l'arbitrarietat dels
poders públics (art. 9.3 CE).
b) Aquells principis generals del dret públic que no es troben positivitzats
i que, en conseqüència, no estan escrits. Així, per exemple , el principi de
proporcionalitat, el principi non bis in idem (o no dues sancions pel mateix fet),
el principi favor libertatis, l'equitat , la coherència i racionalitat en l'actuació dels
poders públics.
En ambdues formes, els principis generals del dret en l'àmbit de l'ordenament
administratiu compleixen dues funcions, :
a)Constitueixen un límit al legislador, en concret, a l'Administració
Pública quan dicta un reglament. Així, el seu contingut pot variar, és
discrecional, però sempre que respecti els principis generals del dret. En
cas contrari, la norma elaborada sense l'observança deguda dels
principis generals és invàlida.
b)D'altra banda, inspiren i serveixen de pauta a l'Administració Pública
que aplica la norma perquè, entre les diverses opcions, triï sempre la
més favorable al principi general del dret. Són, en aquest cas, i com
veurem, un límit o control a l'exercici de la potestat discrecional de
l'Administració.
Entre els principis generals del dret més freqüentment utilitzats en el dret
administratiu hi ha molts d'ells positivitzats en els arts. 3 i 4 LRJSP, estan:

•El principi de proporcionalitat, és a dir , l'adequació entre mitjans utilitzats i

finalitats perseguides (STS de 28 de maig de 1979, Ar. 2600, ponent: Angel
Martín del Burgo i Marchán);
•El principi d'igualtat i no discriminació (SSTS de 25 de novembre de 1978, Ar.
3819, i de 6 de febrer de 2001, Ar. 520, ponent: Juan Antonio Xiol Ríos, que
invoca el mateix principi de dret europeu);
•El principi de bona fe (STS de 5 de febrer de 1981, Ar. 356, ponent: José
Pérez Fernández);
•El principi favor libertatis o interpretació més favorable a la llibertat individual
(art. 6.2 RSCL, «si fossin varis —els actes d'intervenció — es triarà el menys
restrictiu de la llibertat individual»; art. 4 LRJSP i art. 33 LPC, principi
d'intervenció mínima);
•El principi de participació dels ciutadans en els assumptes que els afectin
(STS d'1 de desembre de 1986, Ar. 1987/415, Pla General de Vilafranca,
ponent: Francisco Javier Prim Barri);
El principi de publicitat de les normes administratives (STJC de 28 de
novembre de 2008, núm. 951, Pla Especial Hortes de Santa Eugènia, Girona,
ponent: Manuel Táboas Bentanachs);
•El principi de desenvolupament urbà sostenible (STS de 27 de juny de 1990,
Ar. 5342, ponent: Pedro Esteban Àlber);
•El principi de jerarquia normativa (STSJC de 25 de maig de 2009, núm. 264,
Parc Natural Cap de Creus, ponent: Manuel Táboas Bentanachs);
•El principi de non bis in idem o la interdicció d'una doble sanció, penal i
administrativa, per la comissió d'un únic fet (STC 2/1981, de 30 de gener,
ponent: Manuel Díez de Velasco Vellejo). A més, aquest principi té un vessant
processal segons la qual els fets provats per la jurisdicció penal vinculen a
l'Administració (STC 77/1983, de 3 d'octubre, ponent: Luis Díez-Picazo i Ponce
de León);
•El principi de tipicitat o necessitat que les lleis descriguin amb detall i qualitat
cadascun dels elements de la conducta il·lícita i les seves corresponents
sancions (STS de 5 de desembre de 1990, Ar. 9910, ponent: Pedro Antonio
Mateos García);
•Els principis d'audiència i defensa en el procediment, en particular en els
sancionatoris (STC 18/1981, de 8 de juny, funcionaris de correus de la CSUT
de Barcelona, ponent: Rafael Gómez-Ferrer Morant);
•El principi d'interpretació conforme a la Constitució i a l'estatut d'autonomia de
tot l'ordenament (art. 5.1 LOPJ);
•El principi d'interdicció de l'arbitrarietat dels poders públics (STS de 18 de juliol
de 1988, Ar. 5914, Revisió Pla General de Banyoles, ponent: Paulino Martín
Martín);
•Els principis de racionalitat i coherència en les decisions administratives (STS
de 15 de desembre de 1986, Ar. 1987/1139, Pla General de Terrassa, Ponent:
Francisco Javier Prim Barri);
•El principi d'interpretació més favorable als drets fonamentals (STC 37/1985,
de 15 de febrer);
•El principi audi alteram partem o principi d'audiència a l'interessat (STS, de 27
de març de 1984, Ar. 2534, ponent: Angel Martín del Burgo i Marchán);
•El principi de confiança legítima en el dret vigent (SSTS de 21 de febrer de
2006, Ar. 897, ponent: Óscar González González, i de 3 de maig de 2011, Ar.
3898, ponent: Antonio Martí García; art. 3.1 LRJSP). Aquesta última sentència
invoca també el principi de vinculació dels actes propis, principi que limita
l'actuació de les administracions públiques.

3. L'organització administrativa: Teoria general

Segons Luis Manuel Cosculluela Montaner les regles de l'organització suposen
fonamentalment una ordenació de mitjans personals, reals i financers pel més
eficaç compliment de les funcions encomanades a una entitat.
Aquestes regles i aquesta ordenació, aplicades a l'Administració Pública com a
conjunt d'ens i òrgans integrats en el poder executiu, és el que anem a
analitzem en aquesta lliçó.
L'organització administrativa, òbviament, pot estudiar-se des de molts punts de
vista (des de la metodologia del management, des de la teoria de la
governança o des de la ciència de l'Administració).

El management o knowledge: management és un concepte aplicat a

l'empresa privada que es pretén utilitzar en el sistema organitzatiu de les
administracions públiques per millorar els procediments d'adopció d'acords i les
relacions amb els ciutadans (clients).
Proclama la necessitat de modernitzar la gestió de l'Administració Pública,
consagrant una major eficàcia en la utilització dels recursos i, entre ells, del
capital humà. Per això, se centra en l'estudi de les capacitats d'adreça dels alts
funcionaris.
Governança (o acció de governar): és una teoria que estudia l'eficàcia,
qualitat i bona orientació en la governació de l'Estat. Es defineix també com
una nova forma de governar que consisteix a aconseguir un desenvolupament
econòmic, social i institucional adequat, promovent un equilibri entre l'Estat, la
societat i el mercat, l'economia.
El concepte ve del francès (gouvernement) i va passar a l'anglès (governance).
Es basa en la necessària interacció públic-privada al llarg de l'eix local-global i,
per a això, un canvi en l'organització de les estructures públiques, que ha de
ser global.
La ciència de l'Administració: també ha abordat l'estudi de l'organització
administrativa. Ho fa des d'una metodologia on importa la sociologia,
l'economia i el dret, és a dir, diferents disciplines i ciències que influeixen en
l'Administració.
Nosaltres ens referirem a l'organització administrativa des del punt de vista
jurídic. I així, des del conjunt de regles i principis que presideixen (i limiten) la
decisió política de creació de diferents nivells burocràtics, de diferents ens, del
grau de participació ciutadana en les decisions administratives. De vegades,
seran límits a l'exercici de les regles d'organització i de les normes de
funcionament. En altres ocasions, el component jurídic establirà els principis i
sistemes d'articulació entre diferents administracions públiques i, fins i tot, dins
d'una mateixa Administració, els sistemes interns de relació entre òrgans i les
seves relacions amb els ciutadans. Totes les regles jurídiques d'organització
administrativa s'orienten, essencialment, a la cerca de l'eficàcia de l'acció
administrativa i a la satisfacció objectiva dels interessos generals, però dins del
marc de la llei.
Joan M. Trayter afirma que urgeix reformar les estructures administratives
aplicant els principis de racionalitat en la despesa i eficiència en les seves
actuacions i en els serveis que presten. És necessari simplificar estructures,
professionalitzar els nivells superiors de l'Administració i separar clarament la
funció política de la funció directiva, la política de la tècnica.
En tot això, el dret administratiu actual té les seves limitacions, doncs
l'Administració ha d'acatar en la seva organització i funcionament, d'acord amb
les regles que deriven del principi de legalitat i buscant l'interès general.
Entre elles, l'observança del procediment legalment establert per prendre una
decisió, la motivació de les seves actuacions, el respecte als principis de mèrit i
capacitat en l'accés a l'organització administrativa, la necessària participació
dels ciutadans en els processos de presa de decisions i el respecte al marc
legal tant en la creació de noves estructures com en la reforma de les existents
i en la seva actuació.
També és necessari aconseguir que les organitzacions administratives siguin
eficaces, actuïn de forma ràpida i no existeixi duplicitat de funcions i
competències. En això últim, el dret públic ha fracassat estrepitosament.
L'organització administrativa actual no es correspon amb l'estructura desitjable
al segle XXI. És necessària la seva reforma, aconseguir una reducció
d'estructures, una professionalització de les mateixes, una clarificació en les
competències dels ens públics.
Ens trobem davant organitzacions excessivament rígides que ajuden poc o
gens al creixement econòmic, a generar riquesa, a donar seguretat jurídica, a
invertir. Les necessàries formes d'actuació en l'Estat de Dret es confonen amb
formalismes innecessaris i sense sentit, els procediments s'allarguen sine die,
les responsabilitats es dilueixen i la creació d'ens de l'Administració institucional
sense un mínim estudi costos - beneficis és una realitat quotidiana.
3.1 La personificació jurídica de l’administració pública.
Les diferents administracions públiques i el principi de personalitat jurídica
única de l'Administració . Les administracions públiques són persones
jurídiques, és a dir, centres d'imputació de drets i deures, de relacions
jurídiques. Les diferents lleis atribueixen personalitat jurídica única a cadascuna
d'elles, a l'Administració General de l'Estat, a les administracions de les
comunitats autònomes i a les diferents entitats que integren l'Administració
local: municipis, províncies i altres entitats locals Totes aquestes formen
l'Administració territorial. A més, se'ls afegeixen cadascuna de les
personificacions instrumentals o Administració institucional, això és, el conjunt
d'ens públics creats per les administracions territorials i vinculades o
dependents de les mateixes creades per a la prestació de finalitats concretes i
determinats.
Cadascuna d'elles té també personalitat jurídica única. Així mateix, i finalment,
també posseeixen personalitat jurídica el conjunt de corporacions de dret públic
que s'agrupen sota el nom d'Administració corporativa, i on destaquen amb
llum pròpia els col·legis professionals.
Per tot això, i amb caràcter general, l'art. 3.4 LRJSP declara que «cadascuna
de les administracions públiques actua per al compliment de la seva finalitats
amb personalitat jurídica única». La conseqüència pràctica més important per
als ciutadans és que no han d'esbrinar, en cas de reclamació contra les
administracions públiques, quin òrgan, funcionari o unitat administrativa
concreta ha causat el dany o ha dictat l'acte il·legal. Es demanda en bloc a
l'Administració, que posseeix personalitat jurídica pròpia, i d'aquesta manera es
dota de garanties jurídiques als quals es relacionen amb l'Administració i se
simplifica la situació jurídica dels ciutadans.
3.2 La regulació de l’organització administrativa en el Dret
administratiu espanyol.
A) Marc constitucional, estatutari i legislatiu:
La regulació legal del sistema organitzatiu ve donada per una sèrie de principis
recollits en la Constitució, en els estatuts d'autonomia i en les normes de
capçalera dels ens locals, de l'Administració institucional i de la corporativa.
a) Art. 103 CE. A nivell constitucional, i aplicable a totes les administracions
públiques (STC 85/1983, de 25 d'octubre, ponent: Jerónimo Arozamena
Sierra), es declara que
«l'Administració Pública serveix amb objectivitat als interessos generals (…)
amb submissió a la llei i al dret».
Tota norma organitzativa ha de perseguir aquestes finalitats i objectius.
A més, afegeix que, en la seva actuació (i per tant també en el disseny de la
seva estructura organitzativa), ha d'actuar d'acord amb «els principis d'eficàcia,
jerarquia, descentralització, desconcentració i coordinació, amb submissió
plena a la llei i al dret».
D'altra banda, es declara que els òrgans de l'Administració de l'Estat són
creats, regits i coordinats d'acord amb la llei (art. 103.2, en connexió amb
l'apartat 1). La previsió constitucional es completa amb l'apartat 3 de l'art. 103,
que diu: «La llei regularà l'estatut dels funcionaris públics, l'accés a la funció
pública d'acord amb els principis de mèrit i capacitat, les peculiaritats de
l'exercici del seu dret a sindicació, el sistema d'incompatibilitats i les garanties
per a la imparcialitat en l'exercici de les seves funcions».
Totes aquestes previsions estableixen una reserva de llei en matèria
organitzatòria (STC 99/1987, d'11 de juny, ponent: Carlos de la Vega Benayas).
És necessari que una llei estableixi els aspectes essencials de la mateixa
(creació i funcionament d'òrgans, règim estatutari del personal), remetent al
reglament per a la resta de qüestions, les més abundants.
Per tant, es declara que, en el marc de la llei, existeix un àmbit de
competències d'autoorganització, sobretot per a les administracions a les quals
es reconeix autonomia políticadministrativa.
La llei estableix la regulació mínima, els aspectes essencials, i cada
Administració, posteriorment, pugues autoorganitzar-se.
En aquest sentit, l'art. 5.2 i 3 i 4 LRJSP diu:
2. Correspon a cada Administració Pública delimitar, en el seu respectiu àmbit
competencial, les unitats administratives que configuren els òrgans
administratius propis de les especialitats derivades de la seva organització.
3. La creació de qualsevol òrgan administratiu exigirà, almenys, el compliment
dels següents requisits:
 • Determinació de la seva forma d'integració en l'Administració Pública
que es tracti i la seva dependència jeràrquica.
• Delimitació de les seves funcions i competències.
• Dotació dels crèdits necessaris per a la seva engegada i funcionament.
4. No podran crear-se nous òrgans que suposin duplicació d'uns altres ja
existents si al mateix temps no se suprimeix o restringeix degudament la
competència d'aquests.
A aquest objecte, la creació d'un nou òrgan només tindrà lloc prèvia
comprovació que no existeix un altre en la mateixa Administració Pública que
desenvolupi igual funció sobre el mateix territori i població.
D'aquesta manera, per a l'Administració General de l'Estat, les regles
organitzatives estan específicament recollides en la Llei 40/2015, d'1 d'octubre,
de règim jurídic del Sector Públic (LRJSP) llei que abasta la legislació bàsica
sobre règim jurídic administratiu, aplicable a totes les Administracions
Públiques; i per un altre, com a més el règim jurídic de l'Administració General
de l'Estat, on s'inclou tant l'Administració Institucional com l'Administració
Perifèrica de l'Estat.
Per al personal i amb referència a totes les administracions públiques, amb
caràcter bàsic, està la Llei 5/2015, de 30 d'octubre, per la qual s'aprova l'estatut
bàsic de l'empleat públic (EBEP).
Aquest marc general és completat per altres lleis (Llei 28/2006, de 18 de juliol,
d'agències estatals per a la prestació de certs serveis públics sol de manera
transitòria doncs es preveu la seva derogació; Llei 50/1997, de 27 de
novembre, d'organització, competència i funcionament del Govern).
b) En l'àmbit autonòmic, regeix el principi d'autonomia consagrat
constitucionalment, que permet l'autoorganització de la seva Administració
Pública. El precepte més destacat a Catalunya és l'art. 71 EAC 2006, que
disposa:
1. L'Administració de la Generalitat és l'organització que exerceix les funcions
executives atribuïdes pel present Estatut a la Generalitat. Té la condició
d'Administració ordinària d'acord amb el que estableixen el present Estatut i les
lleis, sense perjudici de les competències que corresponen a l'Administració
local.
2. L'Administració de la Generalitat serveix amb objectivitat els interessos
generals i actua amb submissió plena a les lleis i al dret.
3. L'Administració de la Generalitat actua d'acord amb els principis de
coordinació i transversalitat, amb la finalitat de garantir la integració de les
polítiques públiques.
4. L'Administració de la Generalitat, d'acord amb el principi de transparència, ha
de fer pública la informació necessària perquè els ciutadans puguin avaluar la
seva gestió.
5. L'Administració de la Generalitat exerceix les seves funcions al territori
d'acord amb els principis de desconcentració i descentralització.
6. Les lleis han de regular l'organització de l'Administració de la Generalitat i
han de determinar en tot cas:
1. Les modalitats de descentralització funcional i les diferents
formes de personificació pública i privada que pot adoptar l'Administració
de la Generalitat.
2. Les formes d'organització i de gestió dels serveis públics. 3.
L'actuació de l'Administració de la Generalitat sota el règim de dret
privat, així com la participació del sector privat en l'execució de les
polítiques públiques i la prestació dels serveis públics.
7. Ha de regular-se per llei l'estatut jurídic del personal al servei de
l'Administració de la Generalitat, incloent, en tot cas, el règim
d'incompatibilitats, la garantia de formació i actualització dels coneixements i la
praxi necessària per a l'exercici de les funcions públiques».
Sobre el mateix, el TC (STC 31/2010, ja citada) ha dit el següent:
a) La condició d'Administració ordinària per part de l'Administració de la
Generalitat està referida a les funcions executives atribuïdes per l'Estatut a la
Generalitat, sense que això pugui implicar que l'Administració de la Generalitat
assumeixi competències executives que constitucionalment corresponguin a
l'Estat al territori català i, per tant, ni l'exclusió de l'Administració perifèrica de
l'Estat ni la seva marginalitat.
b) Les diferents formes de personificació pública o privada que pot
adoptar la Generalitat, així com la descentralització o organització o gestió que
pugui assumir, hauran de respectar el que es disposa per les bases dictades
per l'Estat en matèria d'organització i funcionament de les administracions
públiques, sense que sigui necessari per a això que es faci esment exprés en
l'Estatut, ja que aquesta competència deriva directament de l'art. 149.1-18 CE,
que atribueix a l'Estat la regulació de les bases del règim jurídic de les
Administracions Públiques i el procediment administratiu comú.
En aplicació dels principis constitucionals i estatutaris, han estat dictades a
Catalunya:
• La Llei 13/2008, de 5 de novembre, de Presidència de la Generalitat i
del Govern.
• El Decret Legislatiu 2/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el
Text Refós de la Llei 4/1985, de 29 de març, de l'estatut de l'empresa pública
catalana respecte a l'Administració institucional de la Generalitat.
• La Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i procediment de les
administracions públiques a Catalunya (LPC), que estableix el sistema de
producció d'actes administratius i les relacions amb els ciutadans, en el marc
de la LRJPAC.
c) En l'àmbit local, com a legislació bàsica, la Llei 7/1985, de 2 d'abril,
reguladora de bases de règim local (LBRL) és la que estableix l'organització,
funcionament i competències dels ens locals, fonamentalment. A Catalunya,
l'art. 83 EAC diu sobre aquest tema:
1. Catalunya estructura la seva organització territorial bàsica en municipis i
vegueries.
2. L'àmbit supramunicipal està constituït, en tot cas, per les comarques, que ha
de regular una llei del Parlament.
3. Els altres ens supramunicipals que creu la Generalitat es fonamenten en la
voluntat de col·laboració i associació dels municipis».
d) La resta d'administracions té també les seves normes de capçalera,
amb referències organitzatives [sobre els col·legis professionals la Llei 2/1974,
de 13 de febrer, de col·legis professionals, també desenvolupada per la
legislació autonòmica (aquí, Llei 7/2006, de 31 de maig, de col·legis
professionals); sobre universitats, la Llei 6/2001, de 22 de desembre, que es
completa amb la legislació autonòmica (aquí, Llei 1/2003, de 19 de febrer,
d'universitats de Catalunya)].
A partir d'aquest marc, cada Administració pot dictar reglaments organitzatius
que, al nostre judici, com vam dir, són executius de les lleis anteriors. Al costat
d'aquests reglaments organitzatius s'inclouen també els purs actes, no
normatius, de gestió de l'aparell organitzatiu i del seu personal: nomenament i
cessament d'autoritats i funcionaris titulars dels òrgans administratius; exercici
de potestats d'adreça, inspecció, sanció; actes de relacions entre òrgans, i
règim de personal (situacions administratives, retribucions, permisos, etc.)
3.3 Els principis de l’organització administrativa. Les tècniques
d’alteració de l’exercici de competències dels òrgans
administratius.
Les administracions públiques poden ser molt diferents, tant referent a la seva
grandària, com a les seves competències o la seva estructura. No obstant això,
hi ha una sèrie de principis que regeixen l'organització i funcionament de totes
elles i que doten d'un marc jurídic mínim a nivell de principis. Gran part
d'aquests els trobem en l'art. 103 CE, que estableix el següent:
«L'Administració Pública serveix amb objectivitat els interessos generals i
actua d'acord amb els principis d'eficàcia, jerarquia, descentralització,
desconcentració i coordinació, amb submissió plena a la llei i al dret».
No obstant això, el conjunt de principis enunciats en l'art. 103 CE no es
configura com un llistat numerus clausus, per la qual cosa, a més dels previstos
en la Constitució, hi ha altres principis d'actuació i funcionament a la LRJSP i la
LPC.
Amb caràcter de legislació bàsica, l'art. 3.1 de la LRJSP diu que les
Administracions Públiques, hauran de respectar en la seva actuació i relacions
els següents principis:
a) Servei efectiu als ciutadans.
 b) Simplicitat, claredat i proximitat als ciutadans.
c) Participació, objectivitat i transparència de l'actuació administrativa.
d) Racionalització i agilitat dels procediments administratius i de les activitats
materials de gestió.
i) Bona fe, confiança legítima i lleialtat institucional.
f) Responsabilitat per la gestió pública.
g) Planificació i adreça per objectius i control de la gestió i avaluació dels
resultats de les polítiques públiques.
h) Eficàcia en el compliment dels objectius fixats.
i) Economia, suficiència i adequació estricta dels mitjans a les finalitats
institucionals.
j) Eficiència en l'assignació i utilització dels recursos públics.
k) Cooperació, col·laboració i coordinació entre les Administracions Públiques.
Per la seva banda, els estatuts d'autonomia també recullen principis
organitzatius i de funcionament. En aquest sentit, l'article 71 EAC 2006, a més
dels principis enunciats en l'art. 103 CE, preveu que l'Administració de la
Generalitat ha d'actuar d'acord amb el principio de transversalitat, amb la
finalitat de garantir la integració de les polítiques públiques (art. 71.3 EAC), i
amb el principi de transparència, que li obliga a fer pública la informació
necessària perquè els ciutadans puguin avaluar la seva gestió (art. 71.4 EAC).
Malgrat que resulta difícil establir una classificació dels diversos principis que
informen l'activitat de l'Administració Pública, doncs aquests tenen incidència
en qualsevol actuació que desenvolupi l'Administració, anem a analitzar algun
dels principis d'organització i funcionament de les administracions públiques
més destacables.
A) El principi d'objectivitat: La necessària (i incomplida) distinció entre política i
administració en l'organització administrativa La regla fonamental de
l'organització administrativa és que ha de servir amb objectivitat els interessos
generals (art. 103.1 CE i art. 71.2 EAC).
Per a l'àmbit local, l'art. 6 LBRL recorda que «les entitats locals serveixen amb
objectivitat els interessos públics que els estan encomanats». Aquesta és la
característica més important que distingeix l'organització (i funcionament) de
les administracions públiques d'un altre tipus d'ens (organitzacions privades, en
particular, l'empresa).
El dret públic de l'organització ha de brillar en la creació d'estructures
administratives i en les seves regles de funcionament, ha de garantir que els
procediments administratius concloguin amb una decisió objectiva, imparcial: la
que millor respon als interessos de tots.
En ocasions, s'ha denominat a aquest actuar principi d'actuació neutral o
imparcial.
Una vegada l'òrgan polític, els diferents governs (estatal, autonòmic o
municipal), dirigeix políticament l'ens públic, dóna les directrius generals
d'actuació, els òrgans administratius han de tenir una competència de gestió,
d'administració, sense més interferències.
I si, com ocorre en el nostre ordenament, en l'òrgan polític conflueixen les dues
característiques (així, el Consell de Ministres o el ministre és òrgan polític i
també administratiu), s'han d'establir les regles perquè, quan actua com a
màxim òrgan de gestió de les competències que té atribuïdes (com a òrgan
administratiu), ho faci respectant l'objectivitat, la imparcialitat i la millor defensa
de l'interès general, i no actuï sobre la base dels vaivens de la política.
Les regles (competències) d'impuls i de gestió haurien d'estar netament
separades, i haurien d'aplicar-se a totes les administracions públiques,
respectant, això sí, els seus poders d'autoorganització.
Les conseqüències d'aquesta distinció són fonamentalment dues: la
consecució d'una major eficàcia en el funcionament de les administracions
públiques i, per descomptat, la consecució d'una major objectivitat i
imparcialitat en l'ús dels poders administratius.
Això però no succeeix a Espanya on les interferències polítiques penetren en la
profunditat de l'organització administrativa. El problema es resoldria fàcilment
professionalitzant als alts càrrecs de les administracions (secretaris generals i
directors generals), exigint que, entre els requisits per al seu nomenament,
estigui garantida la seva preparació tècnica per al lloc que ocupa i les
competències per les quals són designats (a més de ser funcionari de carrera,
grup A, que ho siguin per a l'àmbit competencial que ha d'exercir)
Més preocupant és la confusió que introdueixen les nostres lleis entre l'òrgan
polític i l'òrgan de gestió administrativa (l'òrgan tècnic o professional), amb la
conseqüència que moltes decisions tècniques, de pura administració, són
substituïdes per decisions polítiques que danyen greument el funcionament del
país i infringeixen, al seu torn, els principis de funcionament objectiu i eficaç de
les administracions públiques.
Així, per exemple, la legislació de contractes atribueix a l'òrgan polític
l'adjudicació del contracte (òrgan de contractació) i no estableix regles clares
sobre la vinculació de la proposta de la mesa de contractació ni sobre la
necessària preparació tècnica i composició d'aquesta en tot cas (art. 51, 150,
156 i 156 LCSP).
D'aquesta manera, una vegada atribuïda a l'alcalde o al secretari d'estat (art.
62.1 LRJSP) la competència com a òrgan adjudicador del contracte, no es diu
clarament que la seva competència és merament formal i que ha d'acceptar la
decisió de la mesa de contractació.
Un pas en la direcció correcta ho ha donat l'EBEP, que exigeix la imparcialitat i
professionalitat dels òrgans de selecció del personal i la independència de la
seva actuació (art. 55.2 EBEP), bandejant pràctiques comunes fins a la seva
entrada en vigor, on en els òrgans de selecció es trobaven polítics,
representants sindicals, etc.
Així, el model seria aquest: l'òrgan tècnic proposa a l'òrgan polític i aquest no
pot separar-se de la decisió del primer. En aquest àmbit, poden ser rellevants
les previsions relatives al bon govern que recull el Títol II LTBG, i que resulten
d'aplicació als membres del Govern, alts càrrecs pels que la LTBG consagra
una sèrie de principis de bon govern (art. 26), com són entre d’altres la
necessitat d'actuar amb transparència en la gestió dels assumptes públics,
respectar el principi d'imparcialitat, actuar amb diligència o assumir la
responsabilitat de les decisions i actuacions pròpies i dels organismes que
dirigeixen.
B) El principi de legalitat El principi de legalitat en matèria organitzativa deriva
de l'art. 103 CE, segons el qual, en la seva actuació, l'Administració actua
sotmesa a la llei i al dret. Així, l'Administració està sotmesa a la Constitució, a
la llei i a la resta de l'ordenament jurídic, per la qual cosa cap actuació
administrativa, per nímia que sigui, pot quedar al marge del dret, sinó que,
precisament, ha d'estar dins del dret i d'acord amb ell. Com ja hem vist, aquest
principi no es queda en un nero pla teòric, sinó que hi ha una sèrie de
mecanismes que pretenen donar-li compliment, sobretot en les relacions de les
administracions amb els ciutadans, tals com la reserva de llei sobre
determinades matèries, la irretroactivitat de les disposicions sancionadores o
restrictives dels drets fonamentals, el control plenari de l'actuació administrativa
per part dels tribunals de justícia (art. 24.1 i 106.1 CE) o l'institut de
responsabilitat patrimonial, entre uns altres.
C) Els principis d'eficàcia i d'eficiència L'eficàcia i l'eficiència són principis
diferents però que estan estretament relacionats, i es presenten en l'actuació
de les administracions públiques com les dues cares d'una mateixa moneda.
L'eficàcia comporta que l'Administració dugui a terme totes aquelles actuacions
necessàries per complir amb les seves finalitats, que no són uns altres que els
interessos generals, i l'eficiència comporta que la satisfacció d'aquests
interessos es dugui a terme evitant totes aquelles demores i molèsties que
resultin innecessàries, especialment per als ciutadans. En els últims temps, els
principis d'eficàcia i eficiència han adquirit una especial rellevància, des del
punt de vista de la seva vinculació amb l'estabilitat i la sostenibilitat financera.
Després de la modificació de l'art. 135 CE per introduir l'estabilitat
pressupostària com a ppi d'actuació de les AAPP, s'han aprovat diverses lleis
dirigides a dotar de contingut a aquest principi.
D) El principi de transparència El principi de transparència, consagrat en el
nostre ordenament jurídic per la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de
transparència, accés a la informació pública i bon govern, determina que
l'activitat de les diferents administracions ha de ser, com a regla, pública per als
propis membres de l'Administració així com per als ciutadans, garantint la
correcta actuació dels poders públics. El principi de transparència ha estat
identificat per la doctrina amb un símil molt il·lustratiu, que és el de la casa de
vidre. Així, l'Administració haver de ser una casa de cristall a través de la qual
els ciutadans puguin conèixer què fa i com ho fa. Així, la transparència es
presenta com un macroconcepte en el qual s'engloben tots aquells altres
principis, drets i mecanismes que vagin dirigits a aconseguir una major obertura
de les administracions públiques, tant referent a la seva organització i
funcionament intern, com en les seves relacions amb ciutadans.
Atenent a l'anterior, s'integren com a elements essencials de la transparència
administrativa la publicitat activa o, la qual cosa és el mateix, el deure
l'Administració de publicar determinades informacions (art. 9.3 CE); el dret
d'accés als registres i documents administratius (art. 105 CE); el dret a la
participació en els assumptes públics (arts. 9.2 i 23 CE); i l'engegada dels
mecanismes de control o de rendició de comptes en relació a l'activitat
desenvolupada per les diferents Administracions Públiques (art. 106 CE).
Aquest principi de transparència no té, no obstant això, caràcter absolut, doncs
el mateix està subjecte a certs límits i excepcions l'objecte de les quals és
protegir determinats interessos superiors, sent especialment rellevants aquells
que deriven del dret a la intimitat (art. 18 CE), la protecció de dades de caràcter
personal i diferents procediments subjectes a confidencialitat, la seguretat
nacional o els drets de propietat intel·lectual i industrial
En els últims anys, el desenvolupament del principi de transparència ha rebut
un important impuls, havent-hi pràcticament un centenar de països al voltant
del món que han aprovat normes dirigides a regular la transparència amb
caràcter general, o ben alguna de les seves concretes manifestacions, sent
especialment rellevants les normes reguladores del Dret d'accés.
En el nostre ordenament jurídic, com ja hem assenyalat, aquestes qüestions es
troben regulades a nivell estatal en la LTBG. Aquesta norma, de caràcter bàsic
en la major part del seu articulat, conviu amb les diverses normes
autonòmiques existents en matèria de transparència, així, a Catalunya la ja
citada Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la
informació pública i bon govern que resulta d'aplicació a l'Administració de la
Generalitat, els ens que integren l'Administració Local de Catalunya i altres
subjectes que es regeixen pel dret públic.
I) El principi de jerarquia El principi de jerarquia comporta que els diferents
òrgans pertanyents a una Administració es troben ordenats de major a menor
categoria, per la qual cosa uns depenen d'uns altres. Cal assenyalar que el
principi de jerarquia només regeix les relacions entre els òrgans que formen
part d'una mateixa Administració, doncs les relacions amb òrgans d'altres
administracions públiques es regeixen per principis com el de coordinació o
cooperació.
A més, el principi de jerarquia tampoc és d'aplicació en les relacions entre
Administració administrats. El principi de jerarquia es plasma en diferents
tècniques: el dictat d'instruccions i ordres de serveis, que suposen manaments
concrets de l'òrgan superior a l'inferior (art. 6 LRJSP); la conformació de certs
òrgans inferiors nomenant als seus titulars, i les potestats de control del
supervisor sobre l'inferior via recurs d'alçada les actuacions de l'inferior (art.
121 i 122 LPACAP).
F) El principi de descentralització La descentralització administrativa és
conseqüència de la pluralitat d'administracions públiques. Així, contràriament al
centralisme, la descentralització implica que les activitats i funcions que ha de
desenvolupar el nostre sector públic no es concentren en una única
Administració, sinó que es reparteixen entre diverses, cadascuna amb
personalitat jurídica pròpia. Podem distingir dos tipus de descentralització
administrativa:
comporta la distribució de funcions o tasques públiques entre
administracions públiques atenent a l'àmbit d'actuació territorial de les
mateixes. Així, es constitueix com un exemple de descentralització
territorial l'exercici de competències per part de les administracions
autonòmiques i les corporacions locals.
: consisteix en l'atribució de competències a una Administració
especialitzada per raó de la matèria, que normalment adopta la forma
d'Administració institucional, amb el que es persegueix una gestió més
àgil i eficaç dels serveis i funcions públiques.
G) El principi de desconcentració El principi de desconcentració, a diferència
del de descentralització, és un principi d'actuació que resulta d'aplicació a les
relacions intradministrativas o dins d'una mateixa Administració. L'aplicació
d'aquest principi comporta que les decisions a les quals ha de fer front una
Administració, així com les tasques a realitzar, no recaiguin únicament en mans
d'un dels seus òrgans o del conjunt dels seus òrgans superiors, sinó que es
reparteixin també amb els òrgans inferiors. No prou, doncs, l'atribució de
l'exercici de la competència a l'òrgan inferior, sinó que ha de traslladar-se
també la titularitat de la mateixa. La idea final és apropar l'actuació de les
administracions públiques a l'òrgan més proper al ciutadà.
H) Els principis de coordinació i cooperació. El deure col·laboració entre
Administracions Públiques (remissió al següent epígraf) Existeixen una sèrie de
principis que presideixen les relacions entre Administracions Públiques i que
han estat positivizats en l'art. 140 LRJSP (lleialtat institucional, respecte a
l'ordre de distribució de competències, responsabilitat de cada Administració en
el compliment de les seves obligacions, entre uns altres). Entre ells, destaquen
els principis de coordinació i cooperació. Es tracta de principis que afecten tant
a les relacions interorgàniques (dins d'una mateixa administració) com a
interadministratives (entre diferents administracions). En aquest sentit, els
òrgans d'una mateixa Administració han d'actuar de forma coordinada i
cooperativa perquè es compleixin les finalitats que persegueix l'Administració
Pública.
I) El principi de l'atribució de competències. Tècniques d'alteració de l'exercici
de competències Cada Administració, per satisfer l'interès públic, té
encomanades una sèrie de funcions que, com hem vist, es reparteixen o
distribueixen entre els òrgans que les conformen. D'aquesta manera, l'òrgan al
que se li assigni, tindrà la titularitat d'aquesta competència, titularitat que és
irrenunciable i, com a regla general, serà també qui l'exerciti. L'art. 8.1 LRJSP
diu:
«La competència és irrenunciable i s'exercirà precisament pels òrgans
administratius que la tinguin atribuïda com a pròpia, excepte els casos de
delegació o avocació, quan s'efectuïn en els termes previstos en aquesta o
altres lleis. L'encomana de gestió, la delegació de signatura i la suplència no
suposen alteració de la titularitat de la competència, encara que sí dels
 elements determinants del seu exercici que en cada cas es preveuen.»
Malgrat l'anterior, la llei preveu diverses tècniques que permeten alterar no la
titularitat de la competència però sí el seu exercici, distingint entre aquelles
figures en les quals es trasllada per complet l'exercici de la competència a un
altre òrgan (delegació i avocació) i aquelles en què l'alteració versa únicament
sobre els concrets elements de l'exercici de la competència que es prevegin en
cada cas (delegació de signatura i suplència). Detinguem-nos breument en
cadascuna d'aquestes figures:
1) La delegació de competències (art. 9 LRJSP) és la tècnica que permet que
un òrgan administratiu traslladi l'exercici de les competències que tingui
atribuïdes a un altre òrgan.
Aquesta tècnica està sotmesa, no obstant això, a les següents limitacions:
a) La primera, de caràcter subjectiu, consisteix que tots dos òrgans han
de pertànyer a la mateixa Administració. L'actual regulació legal, estableix que
la delegació pot produir-se tot i que els òrgans en els quals es delegui no siguin
jeràrquicament dependents havent d'en aquest cas ser aprovada prèviament
pel superior comú si tots dos pertanyen al mateix Ministeri, o de l'òrgan superior
de qui depengui l'òrgan delegat quan delegant i delegat pertanys a diferents
ministeris.
b) La segona limitació té caràcter objectiu, i és que l'art. 9.2 LRJSP
estableix una sèrie de competències que, en cap cas, podran ser objecte de
delegació: relacions amb òrgans constitucionals, adopció de disposicions de
caràcter general, la resolució de recursos en els òrgans administratius i les
matèries en què així es determini la Llei. 40 c) Finalment, i lligat amb l'anterior,
la tercera limitació revesteix caràcter formal, doncs la llei exigeix que les
delegacions de competències (així com la seva revocació) es publiquin en el
Butlletí Oficial. Ha de tenir-se en compte que, tal com hem assenyalat, la
delegació no suposa una alteració de la titularitat de la competència, la qual
cosa a efectes pràctics té els següents efectes:
Les decisions adoptades per delegació hauran d'indicar aquesta
circumstància i s'atribueixen a l'òrgan delegante, no al delegat.
No poden delegar-se les competències que s'exerceixin per delegació,
tret que una llei ho autoritzi expressament (potestas delegata senar
delegatus).
La delegació pot ser revocada a qualsevol moment per l'òrgan que l'hagi
conferit.
No caben delegacions de competències genèriques o inconcretes. Han
de ser per a casos concrets i determinats. En aquest sentit, no cap la
delegació de totes les competències d'un òrgan.
2) L'avocació (art. 10 LRJSP) es produeix quan els òrgans superiors d'una
Administració recaptin el coneixement d'un assumpte la resolució del qual
correspon, ordinàriament o per delegació, a algun dels òrgans administratius
que depenen d'ells jeràrquicament (òrgan inferior).
Així, a diferència del que succeïa amb la delegació, per l'avocació sí resulta
necessari que entre els òrgans administratius implicats existeixi una relació de
dependència jeràrquica. Normalment, la delegació de competències és
l'atribució de l'exercici de la competència de l'òrgan superior a l'inferior;
l'avocació és de l'inferior al superior.
L'avocació es realitza per acord motivat, que es notificarà als interessats en el
procediment i que ha de fonamentar-se en circumstàncies d'índole tècnica,
econòmica, social, jurídica o territorial (STS de 4 de desembre de 2008, Ar.
1787, ponent: Manuel Martín Timó).
3) L'encomana de gestió (art. 11 LRJSP) comporta que un òrgan o entitat
traslladi a un altre òrgan o entitat (ja sigui de la mateixa o de diferent
Administració) la realització d'activitats de caràcter material, tècnic o de serveis
de la seva competència per no disposar dels mitjans tècnics idonis per al seu
acompliment o per raons d'eficàcia. L'encomana de gestió, a més de no
comportar la cessió de la titularitat de la competència, i a diferència de la
delegació i l'avocació, no suposa tampoc la cessió dels elements substantius
de l'exercici de la competència, que segueixen sent responsabilitat de l'òrgan o
entitat encomanant.
4) La delegació de signatura i la suplència. A diferència de les tres figures
anteriors, la delegació de signatura i la suplència van referides al titular de
l'òrgan, això és, a la persona o persones físiques que es troben al capdavant
de l'òrgan administratiu. Així, mitjançant la delegació de signatura (art. 12
LRJSP) el titular de l'òrgan permet que el titular d'un altre òrgan o unitat
administrativa jeràrquicament depenent pugui signar les seves resolucions i
actes administratius. L'àmbit d'actuació d'aquesta figura es troba amb les
mateixes limitacions que les que hem vist per a la delegació (encara que aquí
no s'altera l'exercici de la competència, sinó només l'acte material de la
signatura) i, en cap cas, té cabuda en les resolucions de caràcter sancionador.
Quant a la suplència (art. 13 LRJSP), aquesta figura permet que el titular de
l'òrgan administratiu pugui ser suplert, de manera temporal, en supòsits de
vacant, absència o malaltia acreditats de manera clara (STS de 3 de desembre
de 2012, Ar. 9128, ponent: José Díaz Delgado).
El nomenament del suplent correspon realitzar-ho a aquell òrgan que tingui
encomanat nomenar al titular de l'òrgan administratiu que ha de ser substituït.
La suplència no suposa una alteració de la competència, però permet que,
quan per diverses circumstàncies, la persona física que es troba al capdavant
de l'òrgan administratiu no pugui realitzar les seves funcions, això no paralitzi el
funcionament de l'òrgan del que es tracti i, per tant, de l'Administració en què
aquest s'insereixi, donant així compliment al principi de continuïtat de les
funcions públiques i al principi d'eficàcia consagrat en la Constitució (art. 103
CE).
3.4 Els principis i regles de les relacions interadministratives.
L’article 140 de la Llei 40/2015 ens defineix els principis de les relacions
interadministratives en què actuen i es relacionen les diferents administracions
públiques amb d’altres administracions i entitats o organismes que hi estan
vinculats o en depenen:
a) Lleialtat institucional.
b) Adequació a l’ordre de distribució de competències que estableixen la
Constitució i els estatuts d’autonomia i la normativa del règim local.
c) Col·laboració, entesa com el deure d’actuar amb la resta d’administracions
públiques per assolir fins comuns.
d) Cooperació, quan dues o més administracions publiques, de manera
voluntària i en l’exercici de les seves competències, assumeixen compromisos
específics en nom d’una acció comuna.
e) Coordinació, en virtut del qual una Administració pública i, singularment,
l’Administració General de l’Estat, té l’obligació de garantir la coherència de les
actuacions de les diferents administracions públiques afectades per una
mateixa matèria per a la consecució d’un resultat comú, quan així ho preveuen
la Constitució i la resta de l’ordenament jurídic.
f) Eficiència en la gestió dels recursos públics, compartint l’ús de recursos
comuns, llevat que no sigui possible o es justifiqui en termes d’un millor
aprofitament.
g) Responsabilitat de cada Administració pública en el compliment de les seves
obligacions i compromisos.
h) Garantia i igualtat en l’exercici dels drets de tots els ciutadans en les seves
relacions amb les diferents administracions.
i) Solidaritat interterritorial d’acord amb la Constitució
El principi de col·laboració entre Administracions Públiques és el deure actuar
amb la resta d'Administracions Públiques per a l'assoliment de finalitats
comunes. Per a això, han de ponderarse els interessos públics implicats quan
exerceixin les seves competències, facilitar informació a les altres AAPP.
D’acord amb l’article 141 de la Llei 40/2015, es concreta en:
a) Respectar l’exercici legítim per part de les altres administracions de
les seves competències.
b)Ponderar, en l’exercici de les competències pròpies, la totalitat dels
interessos públics implicats i, en concret, aquells la gestió dels quals estigui
encomanada a les altres administracions.
c) Facilitar a les altres administracions la informació que necessitin sobre
l’activitat que desenvolupin en l’exercici de les seves pròpies
competències o que sigui necessària per tal que els ciutadans puguin
accedir de manera integral a la informació relativa a una matèria.
d) Prestar, en l’àmbit propi, l’assistència que les altres administracions
puguin sol·licitar per a l’exercici eficaç de les seves competències.
e) Complir les obligacions concretes derivades del deure de col·laboració
 i les restants que s’estableixin normativament.
Les obligacions que es deriven del deure de col·laboració s’han de fer efectives
a través de les descrites en l’article 142 de la Llei 40/2015:
a) El subministrament d’informació, dades, documents o mitjans probatoris que
estiguin a disposició de l’organisme públic o l’entitat a la qual es dirigeix la
sol·licitud i dels quals l’Administració sol·licitant hagi de disposar per exercir les
seves competències.
b) La creació i el manteniment de sistemes integrats d’informació administrativa
amb la finalitat de disposar de dades actualitzades, completes i permanents
referents als diferents àmbits d’activitat administrativa en tot el territori nacional.
c) El deure d’assistència i auxili, per atendre les sol·licituds formulades per
altres administracions per al millor exercici de les seves competències, en
especial quan els efectes de la seva activitat administrativa s’estenguin fora del
seu àmbit territorial.
d) Qualsevol altra de prevista en una Llei.
Sobre el principi de cooperació l’article 143 de la Llei 40/2015 disposa que les
administracions han de cooperar al servei de l’interès general i poden acordar
de manera voluntària la forma d’exercir les seves competències respectives
que serveixi més bé aquest principi. La formalització de relacions de cooperació
requereix l’acceptació expressa de les parts, formulada en acords d’òrgans de
cooperació o en convenis.
Es pot donar compliment al principi de cooperació d’acord amb les tècniques
que les administracions interessades , descrites en l’article 144 de la Llei
40/2015:
a) La participació en òrgans de cooperació, amb la finalitat de deliberar i, si
s’escau, acordar mesures en matèries sobre les quals tinguin competències
administracions públiques diferents.
b) La participació en òrgans consultius d’altres administracions públiques.
c) La participació d’una Administració pública en organismes públics o entitats
dependents o vinculats a una administració diferent.
d) La prestació de mitjans materials, econòmics o personals a altres
administracions públiques.
e) La cooperació interadministrativa per a l’aplicació coordinada de la normativa
reguladora d’una matèria determinada.
f) L’emissió d’informes no preceptius amb la finalitat que les diferents
administracions expressin el seu criteri sobre propostes o actuacions que
incideixin en les seves competències.
g) Les actuacions de cooperació en matèria patrimonial, inclosos els canvis de
titularitat i la cessió de béns, previstes en la legislació patrimonial.
 h) Qualsevol altra de prevista a la Llei.
Òrgans de cooperació: els òrgans de cooperació són òrgans de composició
multilateral o bilateral, d’àmbit general o especial, constituïts per representants
de l’Administració General de l’Estat, de les administracions de les comunitats o
ciutats de Ceuta i Melilla o, si s’escau, de les entitats locals, per acordar
voluntàriament actuacions que millorin l’exercici de les competències que té
cada Administració pública.
• Conferència de Presidents, article 146 Llei 40/2015 Conferències sectorials,
article 147 Llei 40/2015
• Comissions bilaterals de cooperació , article 153 Llei 40/2015
• Comissions territorials de coordinació, article 154 Llei 40/2015 52 En virtut del
principi de coordinació, una Administració Pública té l'obligació de garantir la
coherència de les actuacions de diferents Administracions Públiques afectades
per una mateixa matèria per a la consecució d'un resultat comú (art. 140.1.i)
LRJSP).
Segons el principi de cooperació, dues o més administracions públiques, de
manera voluntària, i en exercici de les seves competències, assumeixen
compromisos específics en llaures a una acció comuna. Les tècniques de
coordinació són diverses:
a) Nomenar un òrgan interadministratiu per aconseguir-la (així, les juntes
de seguretat per a la coordinació de les policies estatals i autonòmiques, art.
164.4 EAC), però també poden ser dins de la pròpia Administració.
b) Aprovar plans i programes en l'elaboració dels quals contribueixen les
administracions afectades (plans urbanístics, plans hidrològics o plans
d'ordenació territorial).
3.5 Els òrgans administratius: conceptes i classes.
L'Administració Pública està conformada per tot un conjunt de mitjans materials
(reals i financers) i personals llocs al servei de l'activitat pública per complir
amb una sèrie de funcions i activitats que, en última instància, tenen com a
finalitat satisfer els interessos generals (art. 103 CE).
Les funcions i activitats que compleix l'Administració són variades tant en
relació al seu objecte, com quant al lloc en què han de dur-se a terme.
És per això que és necessari que, per funcionar correctament, l'Administració
distribueixi les seves tasques i activitats entre tots els seus membres, creant-se
així una estructura complexa integrada per ens o administracions públiques,
òrgans administratius i unitats administratives, tal com preveu l'art. 5 LRJSP.
Vegem-los:
ens estem referint a aquella organització pública que té personalitat
jurídica pròpia, això és, que actua com a centre d'imputació de drets i
obligacions. Així, i tal com van establir els professors García de Enterría i T.R.
Fernández (1974), per afirmar que estem davant una Administració Pública no
es tenen en compte criteris materials tals com la dimensió de l'organització o la
complexitat estructural de la mateixa, sinó que únicament ha de concórrer
l'element formal de la personalitat jurídica pròpia, sent tan Administració
l'Administració General de l'Estat com un petit ajuntament.
A efectes pràctics, el fet que cada Administració Pública ostenti personalitat
jurídica pròpia comporta, entre altres efectes, que aquestes puguin ser part en
procediments judicials. Així, per exemple, a cada Administració, individualment
considerada, se li pot exigir la responsabilitat patrimonial derivada de la seva
actuació.
es configura com el segon escalafó en l'estructura administrativa. Així,
cada Administració Pública pot desglossar les funcions que té encomanades
(competències) i atribuir-les a òrgans administratius, unitats jurídiques
diferenciades que, en exercir les seves competències, estan manifestant la
voluntat de l'Administració a la qual pertanyen, de manera que aquesta queda
vinculada pel que es disposa per l'òrgan.
Segons la LRJSP són unitats administratives a les quals se'ls atribueixen
funcions que tinguin efectes jurídics enfront de tercers. Els diversos òrgans
administratius estan configurats jurídicament per les normes que els regulen, el
conjunt de funcions que els són atribuïdes, els mitjans materials i financers per
al compliment d'aquestes funcions i un titular o titulars persones físiques, la
voluntat de les quals s'imputa a l'òrgan.
Respecte a la titularitat de l'òrgan i, en concret, al nombre de membres que ho
integren, es tracta d'una matèria que dóna lloc a la classificació més important
dels òrgans, això és, la distinció entre òrgans administratius unipersonals o
individuals i òrgans administratius col·legiats.
• Els òrgans unipersonals o individuals són aquells en els quals el
titular és una sola persona física o diverses persones ordenades
verticalment (d'acord amb les normes de jerarquia administrativa), per la
qual cosa la voluntat de l'òrgan s'identifica plenament amb la voluntat del
seu titular.
• Els òrgans col·legiats són els que estan conformats per una
pluralitat de persones físiques entre les quals existeix una relació
d'igualtat, de manera que la voluntat de l'òrgan és la suma de voluntats
de tots els seus membres. Així, són exemples d'òrgans col·legiats el
Consell de Ministres, el ple d'un ajuntament o la Junta Electoral Central.
La gran complexitat dels òrgans col·legiats, resideix, precisament, en la
determinació de la seva voluntat, per la qual cosa és necessari atendre a
les regles de funcionament i formació de majories, regles que no són les
mateixes per a tots els òrgans.
Hem de tenir en compte que sota la categoria d'òrgans col·legiats s'engloben
òrgans administratius totalment diferents entre si, tant referent a la seva
composició (el nombre de membres i el sistema d'elecció d'aquests), com al
sistema de funcionament (periodicitat de les seves reunions, publicitat o no dels
seus acords), com a les competències que tenen atribuïdes (alguns tenen
funcions decisòries, altres funcions consultives).
Tot això justifica la necessitat d'una regulació que s'adapti a les característiques
Tot això justifica la necessitat d'una regulació que s'adapti a les característiques
pròpies de cadascun d'ells. Malgrat l'anterior, la LRJSP estableix un marc
jurídic comú per a tots els òrgans col·legiats (art. 15 a 18), amb unes regles de
caràcter bàsic, encara que deixant fora de perill les particularitats organitzatives
de les administracions públiques en les quals aquests s'integrin i que es
trobaran previstes en:
o Els estatuts de cada òrgan col·legiat.
o Art. 17 a 19 Llei 50/1997, de 27 de novembre, d'organització,
competència i funcionament del Govern (LG), per al Govern central.
o Les lleis reguladores de l'Administració i procediment de les diferents
comunitats autònomes, per als òrgans col·legiats de les administracions
autonòmiques. A manera d'exemple, a Catalunya, el règim jurídic dels
òrgans col·legiats es troba previst en els art. 13 a 20 LPC; a Andalusia,
en els art. 19 a 22 Llei 9/2007, de 22 d'octubre, de l'Administració de la
Junta d'Andalusia; a Castella i Lleó, en la Llei 3/2001, de 3 de juliol, del
Govern i de l'Administració de Castella i Lleó; etc.
o Art. 46 i 47 LBRL, per al ple i la comissió de govern de les entitats
locals.
és l'última divisió funcional dins de les administracions públiques. Així, cada
òrgan administratiu pot organitzar-se en unitats administratives, subordinades
als primers, i que es diferencien d'aquests per no expressar enfront de tercers
la voluntat de l'Administració en la qual s'integren. Atenent a l'anterior, les
unitats administratives manquen de personalitat jurídica pròpia, identificant-se
amb aquelles parcel·les o persones que desenvolupen la seva activitat en el si
d'una Administració Pública i que, en el seu conjunt, formen l'òrgan
administratiu.
Les unitats administratives tenen assignades tasques d'auxili i suport als
òrgans administratius, realitzant, essencialment, actes tràmit, com, per
exemple, la recepció de documents en un registre.
3.6 Els òrgans col·legials: règim jurídic.
La regulació de la 30/1992 (LRJPAC) anterior a l'actual, en alguns aspectes, va
ser declarada pel TC com no bàsica, puix que regulava «d'una manera tan
detallada i exhaustiu que no deixa espai significatiu perquè les comunitats
autònomes despleguin les potestats de desenvolupament legislatiu» (STC
50/1999, de 6 d'abril).
Les regles generals recollides en la Llei 40/2015 (LRJSP) i perfilades al llarg
dels anys per la jurisprudència, amb la finalitat d'assegurar una correcta
formació de la voluntat de l'òrgan, són determinants de la formació de la
voluntat de l'òrgan col·legiat i tenen caràcter essencial, doncs la seva
inobservança porta implicada la nul·litat de ple dret dels actes així dictats (art.
47.1.i LPACAP).
Aquestes són les regles generals de funcionament dels òrgans col·legiats:
1. Convocatòria i ordre del dia. Amb l'antelació mínima necessària
(normalment dos dies), els membres de l'òrgan col·legiat han de conèixer el
moment i lloc en què tindrà lloc la sessió, així com els assumptes que es
tractaran en la mateixa. No podrà ser objecte de deliberació o acord cap
assumpte que no figuri en l'ordre del dia, tret que assisteixin tots els membres
de l'òrgan i sigui declarada la urgència de l'assumpte pel vot favorable de la
majoria.
2. La documentació de la sessió també han de tenir-la tots els membres de
l'òrgan amb l'antelació suficient per poder decidir correctament.
3. Constitució de l'òrgan. Celebració de sessions. Perquè l'òrgan col·legiat
sigui constituït vàlidament, s'exigeix l'assistència del President i Secretari (que
garantir la legalitat de les actuacions de l'òrgan) i de la meitat almenys dels
seus membres. L'elaboració de sessions i adopció d'acords es pot realitzar de
forma presencial o a distància. Si és a distància, els seus membres poden
trobar-se en diferents llocs, sempre que s'asseguri per mitjans electrònics la
identitat dels membres, el contingut de les seves manifestacions, el moment
que es produeixen, així com la interactivitat i intercomunicació entre ells en
temps real. Els mitjans electrònics vàlids són el correu electrònic, les
audioconferencies i les videoconferències (art. 17 LRJSP).
4. Regles de votació. La regla general és que els acords dels òrgans
col·legiats s'adopten per majoria simple, encara que cada òrgan pot establir en
la seva regulació una majoria diferent o, fins i tot, la unanimitat. En tot cas, ha
de permetre's la possibilitat que els membres de l'òrgan col·legiat formulin vots
particulars a cadascun dels acords de l'òrgan.
5. Acta de la sessió. De cada sessió que celebri l'òrgan col·legiat és necessari
que el secretari estengui acta, on han d'especificar-se el nombre d'assistents,
l'ordre del dia de la reunió, les circumstàncies de lloc i temps en què s'ha
celebrat, els punts principals de les deliberacions i el contingut dels acords
adoptats, a més d'altres qüestions, podent gravar-se les sessions, alleugerint
llavors el contingut de l'acta.

4. L’organització administrativa de l'Estat Autonòmic

4.1 L’Administració general de l’Estat: administració central i
perifèrica. L’administració consultiva.
4.2 L’administració de les Comunitats Autònomes.
4.3 L’Administració local i el seu règim d’autonomia.
4.4 L’Administració institucional: organismes autònoms i entitats
públiques empresarials.
4.5 L’anomenada “administració corporativa”.
4.6 Les administracions independents.

5. La posició de l'Administració davant la llei. El principi de

legalitat
 5.1 La submissió de l’Administració al principi de legalitat.
5.2 Manifestació del principi de legalitat mitjançant l’atribució de
potestats administratives.
5.3 Potestats reglades i potestats discrecionals. Els conceptes
jurídics indeterminats.
5.4 Límits a les potestats discrecionals.
5.5 El control de la discrecionalitat. La desviació de poder.
5.6 La posició de l’Administració Pública enfront els tribunals.

6. La posició del ciutadà enfront l'Administració.

6.1 Els conceptes d’administrat: ciutadà i persona interessada.
6.2 Capacitat, legitimació i representació del ciutadà davant
l’administració.
6.3. Les relacions generals i especials de subjecció.
6.4 Drets i deures dels ciutadans.
6.5 La participació ciutadana en l’activitat administrativa