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Facilitar la gobernanza urbana

integrada: creación de un marco
político y administrativo para la
integración de políticas
Las situaciones de cada país son diferentes respecto al marco legislativo que regula las acciones y el campo de
acción de los municipios y entidades territoriales. Es por eso que no es posible crear un recetario eficaz que
permitiera resolver y aplicar diversas estrategias a cualquier contexto. Cada enfoque y método tien que ser
adaptado.

Recuadro 3.1 Un ejemplo de legislación en materia de participación pública - la Directiva de la Unión Europea
sobre participación pública

“... 2. Los Estados miembros garantizarán que el público tenga posibilidades reales de participar desde el
principio en la preparación y en la modificación o revisión de los planes o de los programas que sea necesario
elaborar de conformidad con las disposiciones del anexo I. » Se especifica adicionalmente que los estados
velarán porque
- se informe al público sobre cualquier propuesta/modificación de plan o programa
- el público tenga derecho a expresar observaciones y opiniones antes de que se adopten decisiones
- tener en cuenta los resultados de la participación pública al adoptar decisiones
- esfuerzo por comunicar decisiones adoptadas

3.1 - Definición del marco político
3.1.1 Fuerzas motrices para la gobernanza urbana integrada

Importante para entender y categorizar recomendaciones y enfoques : resumir antecedentes que han dado lugar
a los cambios de enfoque en la gobernanza en la mayoría de ciudades del estudio. Fuerzas motrices
significativas:
- Resultados insatisfactorios de procesos decisorios jerárquicos
- Público bien informado: cada vez el público reclama más y mejor información
- Derroche de recursos
- Causas transversales de los problemas: importancia de identificar causas únicas para varios problemas en
lugar de tratarlos por separado.
- Supervisión y nuevas perspectivas: Identificar situaciones problemáticas transversales, que han sido objeto
de atención de los responsables políticos y administrativos de las decisiones
- Planes piloto sin ningún impacto

3.1.2 Favorecer enfoques integrados: cambios organizativos y estructurales

Existen varias condiciones institucionales que pueden ayudar a promover la toma de decisiones y su
implementación de forma integrada. Una combinación de varios mecanismos sin duda puede favorecer la
cooperación horizontal y vertical, así como actitudes y mentalidades holísticas.
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Función directora central: Ayudar a coordinar el resultado de acuerdos institucionales y políticas de diferentes departamentos. + Red Ciudades Sudafricanas ha elaborado un marco operativo mediante estrategia de Desarrollo Urbano. . « Ley de Amistía » regula la legislación de asentamientos (Derechos de propiedad si cumplen determinadas condiciones.Instrumentos financieros: Como incentivos financieros destinados a la elaboración de políticas y objetivos conjuntos.Objetivos transversales: Cooperación entre departamentos tanto en términos de desarrollo como de implementación.supervisión del desarrollo social. asegurar planificación integrada asegurar buena reforma territorial. .Escala municipal . pero no debe dominar el proceso. visiones profesionales o intereses. proporciona ventajas. . Recuadro 3. Forma para fomentar el diálogo y el intercambio de información entre sectores. . ex. « Marco de desarrollo urbano » (1997) contiene visión del gobierno de unos asentamientos urbanos sostenibles. Objetivo: garantizar enfoque integrado de las estrategias de desarrollo urbano de las ciudades sudafricanas y ayudar a ciudades miembro a elaborar planes de desarrollo integrados.Derechos de propiedad: Decisiones sobre el alcance de sus propias propiedades deben tomarlas las municipalidades. administratdores y ciudadanos) Recuadro 3. Funciona bien.Fusión de disciplinas y departamentos: Con el fin de facilitar el intercambio y la cooperación para avanzar en una dirección política.3 Derechos de propiedad y legislación práctica en Turquía.Cambios organizativos: Crear nuevas estructuras organizativas o nuevos departamentos para ayudar a superar diferencias y barreras derivadas de distintos lenguajes técnicos. Importante: objetivos superen fronteras sectoriales y departamentales. así como directrices y programas para su materialización.Organización política: Existencia de instrumentos que permitan tener en cuenta diferentes puntos de vista e intereses. Instrumento eficaz para detectar tendencias del desarrollo en una fase temprana.Correcciones departamentales interdisciplinarias: Formadas por equipos interdisciplinarios. .000 habitantes. Derechos de la autoridad local para mejorar asentamientos no formales son decisivos. . Porto Alegre donde existen consejos de asesoramiento político. . Sistema que supervisa que desarrollo urbano sea socialmente integrador y observa tendencias socioespaciales. pero deja cuestiones pendientes. .Estrategia marco (procedida por un proceso dilatado de elaboración de una visión de futuro en la que participaron políticos. clarificar relaciones intergubernamentales). elaboración de un plan de mejora del asentamiento). Recuadro 3. El sistema incluye doce indicadores que describen estado y dinámicas en el área analizada.4 Berlín . + « Libro Blanco sobre gobierno local » (1998) propone un enfoque para transformación municipal. compuesto por representantes de diferentes niveles oficiales. Usando estos doce indicadores se ha iniciado un índice de desarrollo a escala de barriopara áreas con unos 10. superar separación entre planificación espacial y económica.Sistemas de supervisión transversales: Componer una imagen más completa de las cuestiones políticas y las consecuencias.2 Creación de un marco para el desarollo urbano en Sudáfrica. 2 sur 8 . Tiene objetivos claros (reconfigurar relaciones. .

. . .Empezar con proyectos y acuerdos sencillos: Acuerdos demasiado complicados pueden resultar en contratiempos o colapso total de la cooperación. .Comunicación y difusión de resultados de investigaciones: Confeccionar una base de información que permita acceder a resultados de proyectos para avanzar a proyectos y objetivos integradores. . Advertencia: una ciudad no puede adoptar sola enfoques de gobernanza integrada enre una metrópolis y las auoridades locales de los alrededores o con órganos de niveles superiores pues se toparía con limitaciones legales. 3.Formación: Crear capacidades intersectoriales: buena gobernanza. provincialismo y sospechas de municipios vecinos sobre motivos de la ciudad metropolitana. Puede ser útil incluir otros actores en formación para obtener visión más 3 sur 8 . Es preciso garantizar que profesionales y expertos tengan aptitudes adecuadas para tomar decisiones integradas e innovadoras.Incentivos para visiones y acciones integradas: Nuevos sistemas de incentivos adaptados a tareas urbanas transversales (presupuestos con fines específicos y promoción de ideas innovadoras) fomentan visiones y actitudes transversales e interdisciplinarias. . Si cooperación no está prevista por la legislación entonces ciudades tienen que recurrir a instrumentos intangibles para (diálogo continuado.Inclusión de la sociedad civil: Debate público y participación ciudadana pueden mejorar perspectiva y la visión de los profesionales y los responsables políticos y administrativos de la toma de decisiones ya que ciudadanos y ONGs perciben las políticas de una forma más holística que los profesionales. .Intercambio de conocimientos y experiencias: En talleres de formación. participación en redes regionales.Abordar temas donde resulte más fácil establecer agenda compartida: genera confizan.1. instrumentos para fomentar toma de decisiones integrada. Importante: Establecer acuerdos por escrito y acordar claramente objetivos. El objetivo debe ser buscar soluciones beneficiosas para todas las partes que convenzan a todos los implicados y que puedan contribuir a reducir la rivalidad. por ejemplo. prepara terreno para cooperación más sistemática . grupos de trabajo intergubernamentales) alcanzar un consenso y armonizar objetivos diversos.Evaluación comparativa: sumado a enfoques competitivos son prácticas que pueden estimular mayor integración de las políticas. . gestión.Se puede hacer uso de facilitadores y mediadores independientes para favorecer un primer paso hacia más cooperación (puede resultar en proyectos y programas integrados fronterizos) . Escala supramunicipal Mayoría de recomendaciones se refieren tanto a cooperación horizontal como vertical y también son significativas para cooperación entre municipios más allá de las fronteras administrativas.Metrópolis debe esforzarse por mostrar que ciudad principal no pretende explotar demás municipios de la región: diversidad de funciones de diferentes municipios deben quedar claras al principio de las actividades conjuntas. puede servir para crear capacidad intersectorial y superar barreras.Proyectos tangibles de interés mutuo: conformación para continuar cooperando . permite abrir organizaciones a nuevos métodos/ideas/instrumentos.3 Favorecer enfoques integrados: capacitación y concienciación Se necesitan políticas concretas de capacitación de apoyo para conseguir gobernanza integrada.

El referéndum es un instrumento muy apropiado para la toma democrática de decisiones. Implicación del sector empresarial Puede tener lugar a diversos niveles y con diversa intensidad.2. Auténtica participación pública es esencial para: .1 Implicación del público y otros actores de la sociedad civil Gracias al debate público los profesionales se ven confrontados a una visión más holística de las problemáticas y se garantiza que no se omitan opiniones y los intereses particulares en el proceso de desarrollo de proyectos y programas integrados. Recuadro 3.Inclusión de grupos que no suelen ser incluidos (mujeres. 3. . preocupaciones.2. grupos étnicos o migrantes) . Ayuda a identificar posibles aspectos polémicos y reúne varios puntos de vista. Los planes de desarrollo orientan la urbanización con políticas basadas en criterios. asociaciones. pero se aplican mismos principios enumerados antes. Sin embargo. Métodos de « exposición pública » y « audiencia pública » se aplicaron tras la preparación del primer anteproyecto del Plan Estructural de Kuala Lumpur. 3. Aprendizaje mutuo . ciudadanos individuales) gracias a un facilitador independiente. . Se estipula la participación con la Ley de Territorio Federal de 1982.2. Es instrumento de apoyo razonable si cultura burocrática del país admite este enfoque. Reflejar variedad más amplia de valores y preocupaciones del público en la toma de decisiones. .Participación no exime a la municipalidad de su responsabilidad de equilibrar intereses en conflicto. prioridades y soluciones. proteger tanto a las mayorías como a las minorías y garantizar un tratamiento equitativo. grupos de interés. permite que se vea reflejada la opinión mayoritaria de habitantes de una ciudad o un área muy afectada por un proyecto.Kuala Lumpur. Se ofrecieron además sesiones informativas especiales por parte del ayuntamiento para diversas organizaciones. participación pública en la redacción del Plan Estructural 2020. Generar confianza del público en las decisiones . .2. Mediar intereses de diversos actores (ONGs. amplia del tema. El papel del público y las distintas partes implicadas 3. Un referéndum local se celebra sólo para cuestiones muy específicas por lo que es preciso mantener un debate público especialmente intenso. + importancia de aptitudes de comunicación y de mediación y aptitudes de organización y dirección de procesos en los que intervienen múltiples actores. . Existe el riego de dominación por personas clave: dirección y orientación son elementos esenciales. El público podía leer el plan y presentar alegaciones por escrito en un plazo de 49 días a través de formularios.5 . Toca prestar especial atención a la normativa legal al respecto. . Dejar claros los límites de la participación desde el principio (dependen de la legislación) . Favorecer una cultura de participación en general . Se recogieron 945 alegaciones en 258 formularios. Lograr que se entiendan mejor: problemas. . Conseguir mayor apoyo para programas e iniciativas. Asociación entre sectores público y privado 4 sur 8 . varios requisitos previos: .Rotación de tareas: Permite promover relaciones de trabajo verticales y horizontales.No se debe desviar de objetivo principal: capacidad de los ciudadanos de influir en el diseño de programas y proyectos que puedan mejorar su competencia y su capacidad para hace escuchar su voz.Desarrollar e implementar programas de forma efectiva y eficiente .

Persecución de objetivos y beneficios comerciales de parte de industria privada . social y privado Especialmente apropiada en ámbitos de salud. El liderazgo debe abordar los problemas derivados de una mentalidad de « búnker » y de la reticencia a ceder la tomar de decisiones. Personal administrativo debe mostrar camino hacia el futuro y la gobernanza urbana debe ofrecer soluciones transparentes y de consenso. preparar terreno para nuevas vías de acción .Comunicación es esencial para hacer aceptar diferentes elementos de la estrategia por todos los actores Liderazgo (capacidad para dar a una nueva organización una nueva dirección) incluye dos dimensiones: . 5 sur 8 . Liderazgo es esencial: . En este contexto. algunos de los riesgos con respecto a los enfoques de gobernanza integrada de la APP tradicional pueden evitarse o. Reducción de riesgos para sector público .Mejor relación costo-eficacia . generar compresión.Captar nuevas ideas y retos. Si asociación enter sector público y privado quiere ser un elemento de gobernanza urbana integrada.3 Responsables políticos y administrativos de las decisiones: función de liderazgo Pasos y acuerdos descritos anteriormente requieren un sólido apoyo político y el compromiso de los responsables políticos y administrativos de las decisiones.Uso de conocimientos técnicos del sector empresarial privado y mejor prestación de servicios . Empresas socioeconómicas (que buscan beneficios pero sólo los obtienen si adaptan productos a necesidades y condiciones de vida de clientela) y organizaciones sin ánimo de lucro serían posibles socios de los municipios en este enfoque.Gobernanza urbana integrada requiere voluntad política de apoyar los cambios para un mejor desarrollo . liderazgo y comunicación de dicho compromiso son factores importantes en la elaboración de estrategias y la acción posterior.Se ha aceptado tipo de cooperación en ejercicio de obligaciones municipales: asociación publico-privado (APP). Un claro compromiso político con objetivos comunes integrados. sociales y educativos. es posible aumentar la confianza en la política. Mayor seguridad presupuestaria . Mejor uso de los activos Contrastan con algunos inconvenientes que pueden ir en contra de enfoques de gobernanza integrada: . La dirección y control final deben estar en manos de autoridad local. motivación y facilitar cambios necesarios. . paciencia y capital humano .2. Esta asociación no puede ser justificada solamente por insuficiencia de recursos financieros. Gracias a continuidad en acciones políticas y administrativas.Visión holística de la ciudad . Aceleración del proyecto . debe gestionarse con mucho cuidado.Compromiso. Asociación entre los sectores público.Proyectos APP no tienen en cuenta sistemáticamente otros actores distintos a socios inmediatos. aprovechar oportunidades. asumir riesgos.Proyectos APP no se llevan a cabo en ámbitos centrales de las tareas de las autoridades locales. al menos. Ventajas a autoridades locales: . minimizarse. Confianza del nivel administrativo en los políticos y sus fiables visiones del trabajo hacia una buena gobernanza es esencial. 3.Obtener apoyos.

el liderazgo político es un proceso mutuo entre la política y la Administración basado en una buena comunicación. de acuerdo con la legislación nacional. Escala de los cambios que provocará iniciativa . Lo que se presenta como buena práctica no siempre es una experiencia satisfactoria a largo plazo.Por otro lado. Si es transferible a otra ciudad . recursos económicos y humanos suficientes . más difícil será aprender de prácticas de otro lugar) . Si experiencia ha sido un éxito realmente (no sólo en la teoría) . Matriz de transferibilidad: Por otro lado: transplante directo no es posible en ningún caso. los responsables políticos de las decisiones necesitan el apoyo y un asesoramiento bueno y sincero de los profesionales de los órganos administrativos. valores y práctica política y administrativa en los diferentes países. Requisitos previos que pueden ayudar a anticipar cantidad de problemas y nivel de éxito que se puede esperar de la transferencia de innovación (cuantas menos se cumplan. necesario valorar: . Así pues. Para decidir si una ciudad puede beneficiarse de enfoques innovadores. limitaciones y dificultades. 3. Similitud de las instituciones . muchas de ellas relacionadas con diversidad de culturas. Disponibilidad de instrumentos legales. Si se abordaban los mismos problemas que necesitan resolverse . Relación ubicación modelo y ubicación receptora 6 sur 8 .Naturaleza única de la iniciativa que se decida transferir .3. Si ciudad receptora tiene capacidad para implementar prácticas de ese tipo Políticas. Requisito previo más importante para un liderazgo político integral en las ciudades es que estas posean un mandato para adoptar sus propias decisiones estructurales y de inversiones. prácticas y lecciones aprendidas pueden transferirse. Pero transferir estructuras administrativas y marcos legislativos es más complicado. Transferencia de buenas prácticas: ¿Hasta qué punto pueden transferirse las políticas y los instrumentos? Difícil dinstinción entre estudios de caso y ejemplos que realmente son buenas prácticas y otros que no pueden considerarse como tales. Complejidad de la iniciativa .

Movilizar líderes nacionales . conocimiento indudable de ubicación modelo. Sistemas de incentivos están adaptados a la jerarquía . responsabilidades y poder de decisión.6 Kaakbay .4. .Culturales (adecuación de condiciones locales) Para aumentar posibilidades de éxito en transferencia de políticas y prácticas. que suele ser limitado. . apoyo de los responsables de las decisiones en el gobierno local.Abordar comunicación usando ejemplos de ciudades que hayan logrado resultados satisfactorios Recuadro 3. Existen varios tipos generales de barreras: . Kaakbay es un enfoque de ayuda entre iguales y aprendizaje como metodología de desarrollo de capacidades que reproduce prácticas ejemplares de gobernanza local. Conviene: . Profesionales son formación sectorial y especializada.Marco legal: afecta requisitos legales.. Proporciona lista de requisitos previos para transferencia satisfactoria de prácticas urbanas. Superar barreras Muchas barreras son comunes a la mayoría de los países y las ciudades. enfoques multidisciplinario son poco frecuentes.Operar en « comunidades de práctica » .Similitud entre valores de responsables de la toma de decisiones en ubicación modelo y receptora.Realizar comparaciones realistas con iguales .Inspirarse en diversas fuentes para aprender y crear espacio de maniobra en procesos de negociación . Carencia de presupuestos conjuntos y predominancia de algunos sectores sobre otros . calidad y cantidad de recursos humanos es suficiente para llevar a cabo transferencia satisfactoriamente) . transparencia de mecanismos de financiación y contabilidad) . Muchas tienen que ver con la inercia de las instituciones. incorporación de problemas de grupos vulnerables) .Económicas (asegurar recursos para transferencia. 7 sur 8 . incluso sutilezas . . asegurar recursos para seguimiento a largo plazo. apoyo de actores líderes de la comunidad clave. 3.Mostrarse sensible y tolerante ante incertidumbre .Inspirarse en programas de acción o ideas generales más que en la legislación para permitir ajustes creativos y flexibles .Sociales y políticas (apoyo de la comunidad.Técnicas y organizativas (elementos que se desea transferir.Medioambientales y contextuales (consideraciones que podrían afectar transferencia. seguir reglas básicas antes de iniciar la transferencia.Problema en cuanto a la continuidad y al impacto de largo plazo de alguna acción administrativa por cambio de agentes políticos.Mostrar agilidad a la hora de crear sensación de urgencia .Anticipar reacción de determinados actores . Diferentes tipos de preguntas para decidir si una práctica socio-espacial concreta se puede transferir o adaptar a nuestra propia situación: . capacidad de hacer frente a posibles impactos medioambientales o sociales resultantes de la transferencia) .Tener en cuenta diferencias institucionales entre las dos ciudades. Intercambio de experiencias es crucial. cambios de legislación requeridos.transferencia de prácticas mediante ayuda entre iguales en Filipinas. Funcionamiento muy jerárquico de procesos administrativos y políticos.

presupuestos intersectoriales => puede favorecer mentalidad profesional más integradora y cambio de culturas administrativas. .Modelos políticos de orientación social que persiguen ciertos ideales no están arraigados del mismo modo en todos los lugares .Cultura administrativa que favorezca la cooperación intersectorial y diálogo sistemático entre comunidades políticas ayuda a reforzar la coherencia política + Criterios para integración de políticas satisfactoria: .Difícil acceso a algunos grupos.7 Los instrumentos de coherencia política de la OCDE pueden ayudar a superar barreras. . .Poca autonomía de municipalidades en cuanto a la toma de decisiones . a pesar de la necesidad de participación pública Superar algunas de estas barreras a escala local es casi imposible. .Formación. paciencia.Claro compromiso y liderazgo .Poca tradición de pensamientos a largo plazo .Inexistencia de mecanismos de control y supervisión inter-sectoriales. Se requiere tiempo.Gestión adecuada para garantizar el uso de todos los conocimientos y la información científica para resolver los problemas 8 sur 8 . políticas urbanas y objetivos globales.Necesidad de diseñar procedimientos de implementación y mecanismos de supervisión para asegurar que las políticas se ajusten a los avances .Necesario examinar de cerca y dar a conocer costos y beneficios de integración de políticas. muchos de los mecanismos y pasos descritos en el manual pueden mitigar.Proceso decisorio debe organizarse para alcanzar conciliación efectiva .Compromiso del liderazgo político: condición previa necesaria para la coherencia + instrumento para potenciarla. Hay otras barreras que sí pueden suprimirse desde el nivel local. minimizar o incluso eliminarlas consecuencias de esas barreras.Participación pública favorece una práctica potencialmente mejor y más aceptada + contribuye a debate social sobre valores.Desarrollo y uso de mecanismos e instrumentos sectoriales es más frecuente que medios multidisciplinarios e intersectoriales .Visión común del desarrollo sostenible . Reflexiones para considerar y anticipar las consecuencias de decisiones políticas con una orientación más integradora: .Participación de todas las partes en la toma de decisiones . . intercambio de experiencias y otras formas de capacitación => ayudan a cambiar mentalidad y práctica de personas . No obstante.Existencia de capacidad central de coordinación y vision general: esencia para asegurar coherencia horizontal . voluntad y apoyo político. Recuadro 3.Trabajo en red con otras ciudades => ayuda a presionar niveles regionales o nacionales para conseguir condiciones legales y financieras favorables .Marco político estratégico ayuda a garantizar coherencia de las políticas individuales con objetivos + prioridades del Gobierno .Mecanismos para anticipar + detectar + resolver conflictos políticos ayuda a identificar y reducir incoherencias .Grupos de trabajo intersectoriales..