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CENTRO DE I NVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y PRESUPUESTARIA, A.C.

Ricardo Cantú Calderón | ricardocantu@ciep.mx
Adrián García Gómez | adriangarcia@ciep.mx
Alejandra Macías Sánchez | alejandramacias@ciep.mx
Judith Senyacen Méndez Méndez | judithmendez@ciep.mx
Héctor Juan Villarreal Páez | hectorvillarreal@ciep.mx

Consecuencias fiscales de la migración
centroamericana
el reto de la sostenibilidad

Julio 2017 - Entrega final
Somos un centro de investigación de la sociedad civil, sin fines de lucro

ni agenda partidista, que provee información y análisis accesibles, rele-

vantes y técnicamente sólidos para incidir, mejorar y democratizar las

discusiones y la toma de decisiones en economía y finanzas públicas,

con el propósito de darle sostenibilidad al sistema fiscal en beneficio de

las generaciones presentes y futuras.
PRESENTACIÓN AL DOCUMENTO

Actualmente, una de las mayores incógnitas, particularmente en los países centroa-
mericanos, es la proporción y las condiciones sociodemográficas con las que los
migrantes regresarán a sus países de origen, una vez retirados del mercado laboral.
Esto puede ocurrir por medio de una jubilación o de un simple retiro (donde el
trabajador, posiblemente, no tenía una relación formal de trabajo). Dicho asunto
pone grande retos a los sistemas fiscales, en caso de que los migrantes demanden
servicios en su vejez, tales como pensiones no contributivas y servicios de salud,
cuando éstos ya no son parte del mercado laboral formal y, por consiguiente, ya
no están trabajando ni pagando impuestos a la renta.

Por lo tanto, el énfasis del documento está en entender cómo los sistemas fisca-
les de países con diferentes fases de migración pudieran verse afectados en su
sostenibilidad de largo plazo, frente a diferentes escenarios migratorios.

OBJETIVO GENERAL El presente estudio cuantifica los efectos fiscales en México, Costa Rica y en El
Salvador, utilizando 5 escenarios migratorios:

Statu quo Se utilizan las proyecciones demográficas actuales
de la población general, de emigrantes y de inmigrantes1 .

Retorno a los 40 Se supone que, todos los emigrantes que salie-
ron después de 1990 de México, de 2011 de Costa Rica y de 2005
de El Salvador2 , regresarán a sus 40 años de edad, a partir del
20153 . En este escenario, los emigrantes retornados regresan
sin familia (i.e., sin cónyuge ni hijos).

Retorno a los 40, baja inserción laboral Se supone que, todos
los emigrantes que salieron después de 1990 de México, de 2011
de Costa Rica y de 2005 de El Salvador, regresarán a sus 40 años
de edad, a partir del 2015. En este escenario, los emigrantes
retornados regresan sin familia (i.e., sin cónyuge ni hijos). Auna-
do a esto, se supondrá que su inserción en el mercado laboral
será con un ingreso 50 % menor al del promedio nacional de
su respectiva edad.
1
Con supuestos específicos para Costa Rica y El Salvador.
2
Estos años representan el año inicial de las proyecciones demográficas disponibles para cada país.
3
De esta forma, aquéllos que eran mayores de 40 años durante este periodo, se supone que
conservarán su condición de emigrantes.

I CIEP, A.C.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | II

Deportación masiva Se supondrá que el 25 % de los inmigran-
tes no autorizados en EE.UU. serán deportados a sus respectivos
países, únicamente durante el año 2015. En este escenario, la
distribución etaria (y, por lo tanto, familiar de cónyuges e hijos)
de los deportados es idéntica a la de los emigrantes estimados
para el 2015. Además, se supone que, sólo en 2015, se presenció
una deportación masiva.

Fronteras cerradas Se supondrá un cierre de fronteras, tanto
para los emigrantes como para los inmigrantes. En este esce-
nario, los migrantes mantienen su estructura etaria (y, por lo
tanto, familiar de cónyuges e hijos).

PRESENTACIÓN DEL Para lograr lo anterior, el capítulo 1 describe las reglas imperantes y los tipos de
cobertura de la seguridad social en cada país seleccionado; es decir, evalúa el
DOCUMENTO
panorama actual de las instituciones responsables, los derechos de los ciudadanos
y sus fuentes de financiamiento. Esto sirve para delimitar los derechos a los que
los inmigrantes pudieran acceder, una vez regresando a sus países de origen.

Posteriormente, el capítulo 2 detalla los componentes de los sistemas fiscales
de dichos países, en cuanto a sus ingresos y a sus gastos públicos, para que, de
esta forma, se proyecten tendencias de largo plazo, considerando los cambios
demográficos antes descritos. La metodología utilizada será una modificación de
las Cuentas Generacionales.

Por último, el capítulo 3 simula los efectos fiscales de la migración, estudiando
posibles fuentes de financiamiento para el sostenimiento de la seguridad social.
ÍNDICE GENERAL

Presentación al documento I

Índice de figuras VI

Índice de cuadros VII

1 La seguridad social y sus prestaciones 1
1.1 México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
1.1.1 Instituciones: sector formal . . . . . . . . . . . . . 2
1.1.2 Instituciones: sector informal . . . . . . . . . . . . 3
1.1.3 Sistemas contributivos de seguridad social . . . . . . . 3
1.1.4 Sistemas no contributivos de seguridad social . . . . . . 4
1.1.5 Cobertura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.1.6 Financiamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.2 Cota Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1.2.1 Instituciones: sector formal e informal . . . . . . . . . 7
1.2.2 Sistemas contributivos de seguridad social . . . . . . . 9
1.2.3 Sistemas no contributivos de seguridad social . . . . . . 10
1.2.4 Cobertura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.2.5 Financiamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.3 El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1.3.1 Instituciones: sector formal . . . . . . . . . . . . . 12
1.3.2 Instituciones: sector informal . . . . . . . . . . . . 12
1.3.3 Sistemas contributivos de seguridad social . . . . . . . 13
1.3.4 Sistemas no contributivos de seguridad social . . . . . . 15
1.3.5 Cobertura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.3.6 Financiamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

2 El sistema fiscal y sus componentes 18
2.1 Ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
2.1.1 Impuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
2.1.2 Cuotas a la Seguridad Social . . . . . . . . . . . . . 21
2.1.3 Otros ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2.1.4 Perfiles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

III CIEP, A.C.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | IV

2.2 Gastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.2.1 Educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
2.2.2 Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
2.2.3 Protección social . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
2.2.4 Vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2.2.5 Otros gastos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2.2.6 Perfiles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
2.3 Deuda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
2.3.1 Balance presupuestario . . . . . . . . . . . . . . 32
2.3.2 Deuda pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

3 Simulaciones fiscales de la migración 34
3.1 Escenarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
3.2 Proyecciones demográficas . . . . . . . . . . . . . . . 35
3.2.1 Emigrantes e inmigrantes . . . . . . . . . . . . . . 36
3.2.2 Proyecciones por escenario . . . . . . . . . . . . . 37
3.3 Proyecciones fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3.4 Efectos fiscales de la migración . . . . . . . . . . . . . 43
3.4.1 México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
3.4.2 Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
3.4.3 El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

4 Comentarios finales 49
4.1 Diseño de la seguridad social . . . . . . . . . . . . . . 49
4.2 Situación del sistema fiscal . . . . . . . . . . . . . . . 49
4.3 Transición demográfica . . . . . . . . . . . . . . . . 50
4.4 Perfiles fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
4.5 Consecuencias fiscales de la migración . . . . . . . . . . 51

Anexos 52

A Servicios y beneficios de la seguridad social 53
A.1 México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
A.1.1 IMSS: contributivo . . . . . . . . . . . . . . . . 53
A.1.2 ISSSTE: contributivo . . . . . . . . . . . . . . . . 56
A.1.3 PEMEX: contributivo . . . . . . . . . . . . . . . . 59
A.1.4 CFE: contributivo . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
A.1.5 Seguro Popular: no contributivo . . . . . . . . . . . 61
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | V

A.1.6 PAM: no contributivo . . . . . . . . . . . . . . . 62
A.2 Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
A.2.1 CCSS: contributivo . . . . . . . . . . . . . . . . 62
A.2.2 Magisterio: contributivo . . . . . . . . . . . . . . 63
A.2.3 Poder Judicial: contributivo . . . . . . . . . . . . . 64
A.2.4 Pensión no contributiva . . . . . . . . . . . . . . 64
A.3 El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
A.3.1 SPP: contributivo . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
A.3.2 SAP: contributivo . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
A.3.3 ISSS: contributivo . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
A.3.4 PBU: no contributivo . . . . . . . . . . . . . . . 67

Bibliografía 68
ÍNDICE DE FIGURAS

1.1 México: gasto público en salud y pensiones (2010-2015) . . . . . . . . 6
1.2 Costa Rica: gasto público en salud y pensiones (2010-2015) . . . . . . 11
1.3 El Salvador: gasto público en salud y pensiones (2010-2015) . . . . . . 16

2.1 Perfiles: impuestos al ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2.2 Perfiles: impuestos al consumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
2.3 Perfiles: cuotas a la seguridad social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.4 Perfiles: educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
2.5 Perfiles: salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2.6 Perfiles: pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
2.7 Perfiles: vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

3.1 Pirámides: statu quo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
3.2 Migración: inmigrantes y emigrantes en México . . . . . . . . . . . . 36
3.3 Evolución demográfica: statu quo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.4 Evolución demográfica: retorno a los 40 . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.5 Evolución demográfica: deportación masiva . . . . . . . . . . . . . . 39
3.6 Evolución demográfica: fronteras cerradas . . . . . . . . . . . . . . . 39
3.7 Macroeconomía: crecimiento económico e inflación . . . . . . . . . . 42
3.8 Proyecciones: saldo de déficits presupuestarios . . . . . . . . . . . . 44
3.9 Proyecciones: ingresos públicos (statu quo) . . . . . . . . . . . . . . . 48
3.10 Proyecciones: gasto público (statu quo) . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

VI CIEP, A.C.
ÍNDICE DE CUADROS

1.1 México: cobertura a la seguridad social (2015) . . . . . . . . . . . . . . 5
1.2 Costa Rica: cobertura en pensiones (2015) . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.3 El Salvador: cobertura en pensiones (2015) . . . . . . . . . . . . . . . 16
1.4 El Salvador: cobertura en salud (2015) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

2.1 Ingresos: principales componentes (2015) . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2.2 Ingresos: homologación entre países . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2.3 Gastos: homologación entre países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.4 Deuda: balance presupuestario y deuda total ( % del PIB) . . . . . . . 33

A.1 Cuotas: IMSS (porcentaje) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
A.2 Cuotas: ISSSTE (porcentaje) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
A.3 Pensión por retiro: ISSSTE (décimo transitorio) . . . . . . . . . . . . . 57
A.4 Pensión por cesantía en edad avanzada: ISSSTE (porcentaje) . . . . 58
A.5 Cuotas: pensiones y salud de CCSS (porcentaje) . . . . . . . . . . . . 63
A.6 Cuotas: pensiones de otros regímenes contributivos . . . . . . . . . . 64
A.7 Cuotas: pensiones y salud de SPP (porcentaje) . . . . . . . . . . . . . 65

VII CIEP, A.C.
1 | LA SEGURIDAD SOCIAL Y SUS

PRESTACIONES

La seguridad social, de acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
se refiere a contar con un ingreso básico y otras prestaciones, los cuales, en conjunto,
permitan solventar situaciones que puedan desprenderse del (OIT, 2016):

desempleo,

enfermedad y accidente laboral,

vejez y jubilación,

invalidez, y

responsabilidades familiares.

La OIT (2016) argumenta que:

“(...) estas prestaciones no sólo son importantes para los trabajadores y sus fami-
lias, sino también para sus comunidades en general. Al proporcionar asistencia
médica, seguridad de los medios de vida y servicios sociales, la SEGURIDAD SOCIAL
ayuda a la mejora de la productividad y contribuye a la dignidad y a la plena
realización de los individuos (...)”.

La OIT, así como su constitución, fueron creadas en 1919, estableciendo criterios
mínimos sobre la solidaridad social, y se expandió, en pocos años, a todo el mundo.
La creación de los sistemas de seguridad social se ha desarrollado, en gran medida,
por convenios y recomendaciones que dicha organización hace a los países. Éstas
comprenden cuestiones de salud de los trabajadores y sus familias, así como la
provisión de una pensión, al final de sus vidas productivas, para una vejez digna.
Adicionalmente, el concepto de seguridad social comprende acciones que impactan
en la igualdad de género, cohesión social y estabilidad en un grupo de trabajo.

Para los objetivos de este documento, la seguridad social, en México, Costa Rica y
El Salvador, se describirá en sus dos principales rubros:

1. la provisión de servicios de salud, y

2. la disponibilidad de sistemas de pensiones y jubilaciones por
retiro o vejez.

1 CIEP, A.C.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 2

1.1 MÉXICO La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) de 1917 habla
sobre la seguridad social, en su artículo 123. De esta forma, México se vuelve
pionero en el tema, tras mencionarlo constitucionalmente, junto con la provisión
de educación y vivienda (componentes considerados básicos para el bienestar de la
población, en tiempos en que los derechos sociales no eran un tema prioritario en
la agenda internacional).

1.1.1 INSTITUCIONES: SECTOR En 1929, se reforma el artículo 123 de la CPEUM, indicando la necesidad de crear
FORMAL una ley que regulara la seguridad social.Sin embargo, fue hasta 1943 cuando se
promulgó la Ley del Seguro Social y cuando se crea el Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS). En ese momento, dicha institución se convirtió en la más impor-
tante en materia de salud y de seguridad social en el país, pues otorgaba, a sus
derechohabientes, seguros por las siguientes circunstancias:

accidentes de trabajo y enfermedades profesionales,

enfermedades no profesionales y maternidad,

invalidez, vejez y muerte, y

cesantía involuntaria en edad avanzada

Inicialmente, la seguridad social se limitaba a los empleados formales de las em-
presas privadas, las paraestatales y de aquéllas de la administración social. Por
esta razón, en 1959, se añade un apartado al mencionado artículo 123, donde se
garantizan los derechos laborales de los trabajadores al servicio del Estado. En ese
mismo año, se promulgó la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado (ISSSTE), creando así a la institución con el mismo nombre.

Adicionalmente, se crearon otros organismos federales1 que proveen de servicios
de salud y prestaciones de seguridad social a grupos específicos de trabajadores,
como lo son:

ISSFAM Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas,

Pemex Petróleos Mexicanos,

LFC Luz y Fuerza del Centro,

CFE Comisión Federal de Electricidad, y

Universidades las universidades públicas.
1
Por su parte, los gobiernos estatales y municipales establecieron convenios con el ISSSTE o, bien,
cuentan con su propio instituto de seguridad social para la administración de las pensiones y
jubilaciones.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 3

1.1.2 INSTITUCIONES: SECTOR En 2015, la población en México ascendía a 121 millones de personas (CONAPO,
INFORMAL 2013), de las cuales 52.6 millones (43.5 % del total) constituían la Población Econó-
micamente Activa (PEA) y 50.3 millones (41.6 % del total) se encontraban ocupadas
(INEGI, 2015). Adicionalmente, el INEGI (2015) reporta que el 57.8 % de las personas
ocupadas se encontraban laborando en el sector informal, lo que representaba
alrededor de 29.1 millones de personas que no contaban con seguridad social. Es
decir, estos trabajadores no reciben servicios de salud ni recibirán pensiones, una
vez que se retiren. De esta forma, la seguridad social en México careció, desde sus
inicios, de la condición de universalidad, tanto en salud como en pensiones; se limitó
a un enfoque ocupacional, apartando a México, por ejemplo, de los esquemas
prevalecientes en los países de Europa Occidental.

Con la finalidad de atender a la población que no se encontraba afiliada a una
institución de seguridad social, se crea la Secretaría de Salud (SSa). Sin embargo,
ésta se limitó a otorgar servicios de salud a la población en general, dejando fuera
la parte de la seguridad social que incluye pensiones y otras prestaciones (e.g.
guarderías o instalaciones deportivas).

1.1.3 SISTEMAS CONTRIBUTIVOS Actualmente, las pensiones son una de las prestaciones de seguridad social que
DE SEGURIDAD SOCIAL más absorben presupuesto en el país. Al principio, las pensiones en México se
regían bajo el SISTEMA DE REPARTO, el cual consiste en que las aportaciones o
cotizaciones de los trabajadores activos financian las pensiones de los trabajadores
retirados. Sin embargo, debido al cambio demográfico, este esquema se ha vuelto
insostenible y, por esta razón, las instituciones de seguridad social se han visto
obligadas a hacer reformas para transitar a un esquema de CUENTAS INDIVIDUALES,
donde se tienen cuentas personales y únicas para cada trabajador.

La reforma del IMSS de 1995 estipuló la transición del seguro de retiro, cesantía en
edad avanzada y vejez, del sistema de reparto al de cuentas individuales, dejando
al resto de los seguros administrados por el IMSS funcionando todavía bajo el
sistema de reparto. Las aportaciones a este seguro siempre han sido de naturaleza
tripartita (i.e. trabajador, empleador y Estado) y se establece la existencia de una
PENSIÓN MÍNIMA GARANTIZADA por parte del Estado para aquellos trabajadores
que no logren reunir los recursos suficientes al finalizar su vida laboral.

Los requisitos que deben cumplir los trabajadores del IMSS y los beneficios que
obtendrían se describen en el anexo A.

Posteriormente, en 2007, se lleva a cabo la reforma a la ley del ISSSTE, cuando se
transita de 21 a sólo 4 tipos de seguro:
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 4

1. de salud,

2. de riesgo de trabajo,

3. de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, y

4. de invalidez y vida.

De igual manera, se transita de un esquema de beneficio definido (sistema de re-
parto) a uno de cuentas individuales administradas por el sector privado. La edad
de jubilación irá cambiando gradualmente con el tiempo: en 2008, la edad para
jubilarse era 50 años para los hombres y 48 años para las mujeres; para 2035, estas
edades cambian a 65 y 63 años, respectivamente. Por el lado del seguro de salud,
se establece un nuevo modelo de gestión para la prestación de los servicios médi-
cos2 , el cual separa la prestación de los servicios de salud, de la función financiera
de servicios de salud del ISSSTE. Se establece que el presupuesto se asignará de
acuerdo a los resultados del personal que labora en las unidades médicas.

La información sobre las tasas de cotización para salud y pensiones, así como
los requisitos a cumplir y beneficios que recibiran los trabajadores del ISSTE se
incluyen en el anexo A

1.1.4 SISTEMAS NO En cuanto a las personas que se encuentran fuera del mercado formal, el gobierno
CONTRIBUTIVOS DE SEGURIDAD federal mexicano ha realizado diversas acciones para proveer de las prestaciones de
SOCIAL seguridad social a las personas que no cuentan con ella, como el programa Seguro
Popular y el programa de Pensiones para Adultos Mayores (PAM). Otra iniciativa de
gobierno federal es el Seguro Médico Siglo XXI, el cual beneficia a niños menores
de 5 años, con el objetivo de asegurar el financiamiento de la atención médica y
preventiva.

Cabe mencionar que las prestaciones para el desempleo han estado ausentes del
diseño de la seguridad social en México. El concepto más cercano fue el de cesantía
involuntaria en edad avanzada que administran las instituciones de seguridad social
y, posteriormente, la indemnización por despido establecida en la Ley Federal del
Trabajo.

2
Se refiere a otorgar servicios con calidad, calidez, cobertura y capacidad resolutiva. El nuevo enfoque
se centró en la medicina preventiva, la eficiencia operativa en las áreas de servicio, el mejoramiento
de la infraestructura y de la capacidad resolutiva. También consideró incluir sistemas de información
robustos, a fin de avanzar en la convergencia de una red de servicios que intercambie servicios para
satisfacer las necesidades y expectativas de los ciudadanos.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 5

Derechohabientes Pensionados
Instituciones
Individuos Porcentaje Individuos Porcentaje
IMSS 74,032,437 49.3 3,734,476 35.8
Seguro Popular 57,105,622 38.1 N/A N/A
ISSSTE 12,973,731 8.6 1,018,871 9.8
Instituciones privadas 2,189,514 1.5 N/A N/A
Otras instituciones públicas 1,824,595 1.2 N/D N/D
ISSFAM 1,146,910 0.8 28,732 0.3
Pemex 746,604 0.5 88,092 0.8
CUADRO 1.1. México:
CFE N/A N/A 43,055 0.4
cobertura a la PAM N/A N/A 5,505,900 52.8
seguridad social (2015)
Total 150,019,413 100.0 10,419,126 100.0
N/A No aplica.
N/D No disponible.
Derechohabientes El total de derechohabientes/beneficiarios excede al número de habitantes en México, derivado de la meto-
dologías utilizadas por las instituciones (principalmente, para calcular a los familiares adscritos y a que un
individuo puede estar en más de un sistema).
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de CONSAR (2016); IMSS (2015); ISSFAM (2015); SEDESOL (2016).

1.1.5 COBERTURA El cuadro 1.1 muestra las instituciones3 que proveen, tanto servicios de salud, como
pensiones, a nivel federal, así como el número de derechohabientes/beneficiarios
y pensionados que cada una de ellas atiende.

SALUD El IMSS es la institución que cubre, en mayor proporción, a la población mexicana
con el 49.3 % del total. Le sigue el Seguro Popular, programa que atiende a 38.1 %
de la población, mientras que el ISSSTE atiende a 8.6 % de los mexicanos. El resto de
las instituciones públicas (incluyendo a las entidades federativas) otorgan servicios
de salud al 2.4 % de las personas que viven en el país.

PENSIONES Por su parte, el PAM otorga una pensión no contributiva al 52 % del total de pen-
sionados. El IMSS cubre con esta prestación, pero de índole contributiva, al 35.8 %,
mientras que el ISSSTE lo hace al 9.8 %. Por su lado, PEMEX, el ISSFAM y la CFE
comprenden al 1.5 % de los pensionados del país.

1.1.6 FINANCIAMIENTO La figura 1.1 muestra la evolución del gasto público, tanto en salud como en pen-
siones, de 2010 a 2015, en términos reales. Se observa que, ambos tipos de gasto,
han crecido durante los últimos 5 años. Sin embargo, el gasto de pensiones ha
aumentado más que el de salud. El aumento en el gasto en pensiones se debe, prin-
cipalmente, al periodo de transición en el que se encuentra el país (de un esquema
de reparto a uno de cuentas individuales), además del cambio demográfico, el
cual provoca una mayor proporción de adultos mayores. El gasto en salud, a pesar

3
Son aquéllas que proveen de seguridad social a la mayor proporción de la población. Existen
regímenes de pensiones de instancias ya desaparecidas como Ferrocarriles Nacionales y Luz y Fuerza
del Centro, con relativamente pocos pensionados (alrededor de 20,000 en total).
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 6

FIGURA 1.1. México:
gasto público en salud
y pensiones (2010-2015)
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2009, 2010, 2012).

de los cambios demográficos y los epidemiológicos, no ha tenido modificaciones
sustanciales.

SALUD El gasto público en salud se financia, en algunos casos (e.g. IMSS, ISSSTE, CFE),
por medio de aportaciones tripartitas por parte del empleador, el trabajador y el
Estado. En otros casos (e.g. PEMEX), con recursos propios y, en algunos otros (e.g.
Seguro Popular), con gasto corriente. En 2015, el gasto en salud representó el 2.8 %
del PIB y el 10.5 % del gasto total del gobierno federal. El IMSS utilizó el 45.6 % de
dicho gasto, la SSa el 23.3 % y el ISSSTE el 10.4 %.

PENSIONES De igual manera, las pensiones se financian por diferentes vías: con cuotas triparti-
tas, recursos propios de las entidades estatales o con gasto corriente del gobierno
federal. En 2015, el gasto ejercido en pensiones representó el 3.4 % del PIB y el 13.2 %
del gasto público federal total. Particularmente, el 93 % de dicho gasto corresponde
a pensiones contributivas, mientras que el 7 % se dirige al PAM. Del 93 % del gasto
en pensiones contributivas, el 47.5 % representa las pensiones del IMSS, el 26 % las
pensiones de ISSSTE y el 14 % las pensiones de PEMEX y CFE.

1.2 COTA RICA La seguridad social en Costa Rica tiene sus antecedentes desde la época precolom-
bina, cuando la misma comunidad empezaba a preocuparse por la salud de los
habitantes. Posteriormente, grupos de productores de café y plátano empujaron
este tema, debido a que empezaron a sufrir varias enfermedades, exigiendo así la
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 7

creación de hospitales. En 1925, se promulga la primera ley de seguridad social de-
nominada Proyecto de ley de reparación por accidentes de trabajo (Carro Hernández
and Espinoza Carro, 2016).

1.2.1 INSTITUCIONES: SECTOR En 1940, se elabora un proyecto de código de trabajo que incluye, en la Constitución
FORMAL E INFORMAL Política de Costa Rica, las garantías sociales, lo que da lugar a la creación, en 1941,
de la Caja Costarricense de Seguridad Social (CCSS), mediante la Ley No. 17. Esta
institución tuvo, desde su inicio, cinco principios filosóficos:

obligatoriedad,

solidaridad,

igualdad,

universalidad, y

unidad.

Estos principios rigen la provisión de servicios de salud y, posteriormente, de pen-
siones a los costarricenses (Blandón Otárola, 2015). Las creaciones de los seguros
para la atención médica y para la invalidez, vejez y muerte (IVM) se dieron paulati-
namente. En 1942, se crea el seguro de salud (enfermedad y maternidad), a través
del cual se otorga atención médica a los trabajadores asegurados y sus familiares.

El seguro de pensiones (IVM) fue creado en 1947 y cubría a los trabajadores del
Estado, instituciones autónomas, semiautónomas y de las municipalidades. Ese
mismo año, se incorporaron los trabajadores administrativos de las empresas
privadas, buscando garantizarles a los asegurados y su familia una protección
básica por medio de una pensión. Este seguro fue ampliando su cobertura, debido
a que, el 12 de mayo de 1961, se aprueba la universalización de los seguros sociales
a cargo de la CCSS. Por tanto, entre 1960 y 1971, se incorporaron a los empleados
del comercio, escuelas privadas, consultorios y trabajadores pagados con planillas
de jornales, trabajadores de la construcción, obras públicas y ferrocarriles, hasta
alcanzar a todos los obreros de Costa Rica.

En 1973, con la Ley No. 5349, se aprobó el traspaso de los hospitales administra-
dos por el Consejo Técnico de Asistencia Médico Social, financiados con fondos
provenientes de la Junta de Protección Social y el Estado, a la CCSS. Asimismo, en
1974, la Ley de Asignaciones Familiares establece la implementación del Régimen de
Pensiones No Contributivas, complementado con recursos de la ley de protección al
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 8

trabajador4 . Es hasta 1993 que la CCSS asume, de forma integral, la prestación de
servicios a los ciudadanos5 .

De esta forma, el sistema de salud pública en Costa Rica está compuesto por dos
instituciones, principalmente. Por un lado, se encuentra la CCSS, la cual provee de
servicios médicos personales a todos los habitantes del país. Por otro lado, está
el Ministerio de Salud, el cual es el ente rector del sistema y que, adscritas a él, se
tienen los Centros de Educación y Nutrición (CEN), los Centros Infantiles de Nutrición y
Alimentación (CINAI) y el Instituto de Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) (Sáenz
et al., 2011).

A partir del año 2000, el sistema de pensiones se compone de cuatro pilares (SUPEN,
2017):

Contributiva básica Se refiere a un sistema nacional de pensio-
nes, de beneficio definido, en el que los trabajadores, emplea-
dores y el Estado aportan de manera obligatoria (capitalización
colectiva), para financiar las pensiones en turno. Los aportes
son administrados por los regímenes de capitalización colec-
tiva: IVM de la CCSS, Fondo de Pensiones y Jubilaciones del
Poder Judicial, el Magisterio Nacional y Fondo de Pensiones del
Benemérito Cuerpo de Bomberos, entre otros más pequeños6 .

Complementaria obligatoria Se trata del sistema nacional de
pensiones de contribución definida, en el que el trabajador y el
empleador aportan a un esquema de capitalización individual.
Estos aportes los registra y controla la CCSS y los administra
la operadora de pensiones elegida por el trabajador. El monto
de pensión recibirá el pensionado por este pilar dependerá
del aporte a lo largo del tiempo y de los rendimientos de las
inversiones realizadas por la operadora de pensiones.

Complementaria voluntaria Consiste en realizar un ahorro
voluntario con la operadora que el trabajador elija. El objetivo
de este pilar es mejorar su ingreso cuando se pensione.

No contributiva Es una asistencia concedida por la seguridad
social a aquellas personas que no han contribuido o cotizado a
ningún régimen y cumplen con los requisitos.

4
Éste tiene, como objetivo, apoyar económicamente a personas con ingresos mensuales inferiores o
iguales al costo de la canasta básica en vigencia, cuando éste no haya cotizado para ningún seguro
para pensiones o no haya cumplido con el número de cuotas requeridas.
5
Servicios que incluyen promoción de la salud, educación en salud, prevención de la enfermedad,
curación y rehabilitación.
6
Para efectos de este documento, se describirán los tres primeros regímenes enunciados, siendo los
que cubren a la mayor parte de la población.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 9

1.2.2 SISTEMAS CONTRIBUTIVOS Costa Rica concentra la provisión de servicios de salud y la captación de aportes
DE SEGURIDAD SOCIAL para pensiones en una sola institución pública: la CCSS.

En 2005-2006, se crea el Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Inde-
pendientes y el Reglamento de Salud. El primero obliga a todos los trabajadores
independientes a cotizar para los regímenes de enfermedad y maternidad e IVM,
cuando su ingreso sea mayor al ingreso mínimo de referencia fijado por la CCSS.
El segundo refuerza la obligatoriedad de la afiliación al seguro de salud de todos
los trabajadores asalariados, independientes y pensionados (CCSS, 2006b,a). En
2010, el sistema de salud impone, como requisito, a la población migrante, para
obtener su legalización, el pago del seguro de salud ante la CCSS. Sin embargo, en
ocasiones, la población migrante realiza el pago únicamente durante el periodo del
trámite correspondiente, para luego darlo de baja7 .

Dada la transición demográfica (i.e. la disminución del número de trabajadores
por pensionado y el aumento en la esperanza de vida), en 2005, se llevó a cabo
una reforma, cuyos principales objetivos fueron dar sostenibilidad de mediano
y largo plazo al sistema de pensiones, revisar los requisitos y beneficios de las
pensiones, hacer justo y solidario el seguro IVM y hacer más eficiente y productiva
la administración del mismo. En concreto, se estableció lo siguiente:

El gasto administrativo debía disminuir de 5 % a 4 %.

Se buscarán rendimientos competitivos.

Se aumentará la cobertura a 60 % de la PEA.

Se establecerá mayor control sobre los beneficios de invalidez.

Lo anterior se puso en operación a través de cambios en los requisitos de TIEMPO
DE COTIZACIÓN , TASAS DE COTIZACIÓN y TASAS DE REEMPLAZO. Asimismo, se crean
dos tipos de pensiones más: pensión reducida por vejez y pensión proporcional por
invalidez (esquemas que permitirían genera ahorros). Sin embargo, al momento de
la reforma, no se consideró que un gran número de pensionados eligió retirarse de
manera anticipada con un porcentaje de reducción en su pensión (CIESS, 2015).

7
Información recopilada durante la visita a la Dirección de Migración y Extranjería de Costa Rica el 16
de enero de 2017.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 10

Pensionados
Institución
Individuos Porcentaje
CCSS 223,711 52.50 %
No contributiva 103,746 24.30 %
CUADRO 1.2. Costa Dirección Nacional de Pensiones 59,309 13.90 %
Rica: cobertura en La Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional 36,000 8.40 %
Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial 3,300 0.80 %
pensiones (2015)
Total 426,066 100.00 %
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de CCSS (2016); Poder Judicial República de Costa Rica (2014); JUPEMA
(2017); Gobierno de Costa Rica (2016).

1.2.3 SISTEMAS NO La pensión no contributiva ha funcionando desde 1974, con la finalidad de proteger
CONTRIBUTIVOS DE SEGURIDAD a aquellas personas que necesitan ser amparadas de manera inmediata y que
SOCIAL no califican para recibir alguna pensión por parte de algún régimen contributivo.
También otorga pensiones vitalicias a personas que padezcan parálisis cerebral
profunda, autismo, mielomeningocele u otra enfermedad ocurrida en la primera
infancia con manifestaciones neurológicas equiparables en severidad y que se
encuentren en necesidad de amparo económico por parte del Estado (FAO, ALADI,
2017).

1.2.4 COBERTURA El cuadro 1.2 muestra las instituciones que proveen pensiones, a nivel nacional, así
como el número de pensionados que cada una de ellas atiende.

SALUD Desde la creación de la CCSS, la cobertura en salud ha ido aumentando, hasta alcan-
zar, en la década de los 90, niveles del 87-88 % de toda la población costarricense.
Esta cobertura no ha variado desde entonces. No obstante, todavía quedan grupos
de la población que no cuentan con seguridad social, como son los refugiados, los
trabajadores informales, los migrantes indocumentados, trabajadores temporales,
poblaciones indígenas y alrededor del 28 % de trabajadores agrícolas (Sáenz et al.,
2011). De acuerdo a la ENAHO 2015, 24.6 % de la población pobre del país no tiene
cobertura en salud, mientras que 12.3 % de la población no pobre se encuentra en
esta situación8 .

PENSIONES Los regímenes contributivos atienden a 322,320 pensionados, 75.7 % del total de
pensionados del país. La pensión no contributiva otorga recursos al 24.3 % restante.

1.2.5 FINANCIAMIENTO En Costa Rica, el gasto en seguridad social se financia de manera tripartita, con-
tribuyendo el trabajador, empleador y el Estado. La figura 1.2 muestra cómo se
8
En Costa Rica, 77 % de la población en pobreza se encuentra en el sector informal, mientras que la
proporción de población informal no pobre es del 36.6 % (INEC, 2015). Parte de esta población trata
de cubrirse con la afiliación de los trabajadores independientes a la CCSS.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 11

FIGURA 1.2. Costa Rica:
gasto público en salud
y pensiones (2010-2015)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del Ministerio de Hacienda (2015, 2016).

ha comportado el gasto en seguridad social de 2010 a 2015, en términos reales.
Ambos tipos de gasto eran similares en 2010, pero, después de 2012, el gasto en
pensiones se despegó del gasto en salud. El gasto en salud ha crecido un 24 % en
este periodo, mientras que el gasto en pensiones lo ha hecho 31 %, probablemente,
por las pensiones anticipadas que se implementaron en la reforma de 2005.

SALUD En 2015, el gasto público en salud representó el 6.2 % del PIB y el 13.0 % del presu-
puesto nacional. La mayor parte del gasto lo ejerce la CCSS, siendo ésta la única
institución que provee servicios de salud pública en Costa Rica. Un poco más del 2 %
del presupuesto se destina a investigación y desarrollo relacionado con la salud.

PENSIONES En cuanto a las pensiones, después de la reforma, el gasto en este rubro ha aumen-
tado. En 2015, las cifras se ubicaron en 7.1 % de su PIB y en 15 % del presupuesto
nacional.

1.3 EL SALVADOR La constitución de 1945, en su artículo 157, establece la obligatoriedad para crear
el seguro social financiado con recursos de los trabajadores, los empleadores y el
Estado (ISD, 2015; Henríquez, 2014).
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 12

1.3.1 INSTITUCIONES: SECTOR En 1949, se decreta la primera ley del seguro social y se crea el Instituto Salvadoreño
FORMAL de Seguridad Social (ISSS), el cual pretendía proveer servicios de salud a los trabaja-
dores que dependían de un patrón. Sin embargo, esta ley no especificaba su campo
de acción ni su financiamiento. Por tanto, en 1953, se lleva a cabo una reforma que
incluyó la asistencia técnica, previsión de enfermedades o accidentes de trabajo y
maternidad. Adicionalmente, incorporó a empleados civiles, municipales y guber-
namentales no administrativos que habían sido excluidos. Posteriormente, en 1969,
la ley de seguridad social se modifica para incorporar el Régimen de Invalidez, Vejez
y Sobrevivencia (IVS), el cual cubre a trabajadores privados.

Debido a que el ISSS no atendía, en materia de pensiones, a los maestros ni a
los empleados públicos, en 1975 se crea el Instituto Nacional de Pensiones de los
Empleados Públicos (INPEP). Por otro lado, con la finalidad de proveer pensiones por
IVS a los integrantes de las fuerzas armadas, en 1981 surgió el Instituto de Previsión
Social de la Fuerza Armada (IPSFA). El esquema que prevalecía en El Salvador era el
de reparto solidario o de beneficio definido.

En cuanto a la provisión de servicios de salud, adicional al ISSS, surgió la Dirección
de Bienestar Magisterial del Ministerio de Educación que, en 2007, se convierte
en el Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial (ISBM), el cual administra las
cotizaciones de los servidores públicos docentes y les provee de servicios de salud
a ellos y sus familias (ISBM, 2015). Para completar el sistema de salud, existen el
Instituto Sanidad Militar y el Instituto Salvadoreño de Rehabilitación a los Inválidos
(ISRI) que contribuyen para otorgar atención médica a militares y personas con
discapacidad (Acosta et al., 2011).

1.3.2 INSTITUCIONES: SECTOR El Salvador, así como varios países en América Latina, se caracteriza por tener una
INFORMAL gran proporción de su población económicamente activa laborando en el sector
informal. En 2015, de acuerdo a la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM),
la población de El Salvador ascendía a aproximadamente 6.46 millones de personas,
de las cuales, 2.87 millones correspondían a la población económicamente activa
(PEA) y el 93 % de éstas se encontraban ocupadas (2.67 millones). Por otro lado,
el 42.2 % de la población ocupada urbana labora en el sector informal (DYGESTIC,
2016).

Durante la primera mitad del siglo XX, existieron instituciones dedicadas a la sa-
nidad de la población salvadoreña que, en 1950, se convierten en el Ministerio de
Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS, ahora MINSAL). Ésta funciona como ente
regulador de los servicios de salud en el país, pero también provee de servicios
médicos a la población “abierta”. En 1985, el MINSAL amplía la cobertura a aquellos
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 13

individuos que no dependían de un patrón y población sin recursos, pero no se
ocupó de brindar pensiones (MINSAL, 2015; Tablas, 2004).

1.3.3 SISTEMAS CONTRIBUTIVOS En 1996, después de la guerra civil (1980-1992), se llevó a cabo la reforma al sistema
DE SEGURIDAD SOCIAL de pensiones, transitando de un sistema de beneficio definido, o también llamado
Sistema de Pensiones Público (SPP), a uno de contribución definida, denominado
Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP). Esta reforma operó plenamente en 1998.
Las razones principales para crear la Ley del SAP fueron las siguientes (Henríquez,
2014):

Los sistemas de reparto y de capitalización parcial colectiva
presentaban déficits financieros, existía mala administración y
los subsidios del gobierno crecían. Estas situaciones hicieron
que el sistema de pensiones, administrado, principalmente, por
el ISSS y el INPEP, tuviera gastos mayores que sus ingresos.

No existía una relación proporcional entre la tasa de cotización
a pensiones y los beneficios que recibían.

El fenómeno migratorio, principalmente de la PEA, ponía en
riesgo la tasa de sostenimiento (número de cotizantes activos
entre pensionados). De acuerdo a de Franco et al. (2016), antes
de la reforma de 1998, en 1986, la relación entre trabajador
activo y pensionado era de 10.9; para 1996, esta cifra disminuyó
a 8, mientras que, en 2004, esta relación se situaría en 4.9
trabajadores por pensionado.

La reforma consistió en uniformar las prestaciones a los trabajadores de los sec-
tores público, privado y municipal, a través de la SAP, la cual tiene las siguientes
características generales (MH, 1996):

I Los afiliados tienen derecho a una pensión por invalidez, vejez
y muerte, así como por riesgos comunes.

II Las cotizaciones se destinan a la capitalización de una Cuenta
Individual de Ahorro para Pensiones (CIAP), propiedad de cada
afiliado, y al pago de las primas de seguros para atender, total
o parcialmente, las pensiones por invalidez por enfermedad e
invalidez común y de sobrevivencia, así como al pago por los
servicios de administrar las cuentas y prestar los beneficios.

III Las CIAP son administradas por instituciones autorizadas por
la Superintendencia de Pensiones, denominadas Instituciones
Administradora de Fondos de Pensiones (AFP).
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 14

IV Los afiliados tienen la libertad de elegir y trasladarse entre AFP
y la modalidad de su pensión.

V Las AFP deben garantizar una rentabilidad mínima del fondo
que administran.

VI El Estado aporta los recursos que sean necesarios para garanti-
zar el pago de las pensiones mínimas.

VII La afiliación al sistema es obligatoria.

Con esta reforma, se cerraron los programas públicos de pensiones con beneficio
definido (ISSS e INPEP). Es decir, no se admitieron nuevos afiliados y se homologa-
ron las cotizaciones y condiciones para aquellos asegurados activos, quienes son
una pequeña proporción, pero tienen un mayor número de pensionados. Ambos
programas fueron incluidos en el SPP, pero con administraciones separadas. Asi-
mismo, se mantuvo el esquema de reparto del IPSFA y del Fondo de Protección de
Lisiados del Conflicto Armado (Mesa-Lago, 2011).

Para transitar al SAP, la ley dividió a los asegurados del ISSS e INPEP de la siguiente
manera (Mesa-Lago, 2011):

a Las personas menores de 36 años fueron obligados a pasar al
SAP.

b Las mujeres de 50 años o más y hombres de 55 y más perma-
necieron en el SPP.

c Las personas que tenían más de 36 años, pero menos de 50
para mujeres o 55 para hombres, tuvieron la oportunidad de
elegir en qué esquema quedarse (la mayoría cambió a SAP).

Con relación a la provisión de servicios médicos en todos los niveles para la pobla-
ción que labora en el sector formal y sus familias de El Salvador, el ISSS atiende
a la mayor parte brindando servicios curativos a través de hospitales nacionales,
consultorios de especialidades, unidades médicas y clínicas empresariales. Se su-
man a la tarea de proveer de salud a la población formal: el ISRI, contando con
autonomía para otorgar servicios especializados de rehabilitación a personas con
discapacidad; Sanidad Militar, atendiendo a los integrantes de las fuerzas armadas
con su propia red de servicios y en todos los niveles de atención médica; y el ISBM,
sirviendo como administradora de servicios que contrata servicios de segundo y
tercer nivel con un enfoque de medicina familiar (Acosta et al., 2011).
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 15

1.3.4 SISTEMAS NO En 2009, se creó la Pensión Básica Universal (PBU) por vejez o invalidez. Esta pensión
CONTRIBUTIVOS DE SEGURIDAD pretende compensar la disminución de oportunidades de trabajo de los adultos
SOCIAL mayores y así puedan evitar caer en pobreza debido a que los gastos por atención
a salud y discapacidades aumentan (Mesa-Lago, 2011).

Durante el mismo año, el gobierno salvadoreño llevó a cabo una reforma integral
de salud, justificada porque se identificaron grandes inequidades de cobertura de
atención primaria. Primero, porque dejaba fuera a las áreas rurales más alejadas y,
segundo, porque el MINSAL cubría 40 % del 80 % de la población que le correspon-
día atender (USAID, 2015). Actualmente, es la institución de salud que cubre a la
mayor parte de la población sin seguridad social de El Salvador.

En 2004, se crea el Fondo Solidario para la Salud (FONSALUD), como parte de una
reforma fiscal, desarrollada en el país en el mismo año. FONSALUD es autónomo,
tanto en lo financiero, como en lo administrativo y presupuestario, y está adscrito a
MINSAL. Su objetivo principal fue contar con un fondo cuyos recursos se destinan a
mejorar y ampliar la atención médica que brindan las unidades de salud a la pobla-
ción. Este fondo se alimenta por impuestos derivados de productos considerados
nocivos para la salud (Acosta et al., 2011; FONDALUD, 2016).

1.3.5 COBERTURA Los cuadros 1.3 y 1.4 muestran las instituciones que proveen, tanto servicios de
salud, como pensiones, a nivel nacional, así como el número de beneficiarios y
pensionados que cada una de ellas atiende.

SALUD El Salvador otorga servicios médicos, a través de alguna institución con seguros
específicos, únicamente al 23.5 % de la población. El 76.5 % restante es atendido
por el MINSAL, tratando de cubrir a toda aquella población que no tiene un seguro
médico. Con ello, OPS (2014) comunica que El Salvador ha avanzado hacia la co-
bertura universal en salud, presentando aumentos en prestaciones y coberturas a
partir de la reforma de 2009.

PENSIONES El cuadro 1.3 describe al sistema de pensiones de El Salvador, el cual considera
al sistema público, al privado o de ahorro para pensiones y a la PBU que surge
en 2009. En total, estos tres esquemas otorgan pensiones de vejez a un total de
135,467 salvadoreños. Esta cifra equivale al 24.1 % de la población adulta mayor de
65 años (DYGESTIC, 2016). El 50.2 % de los pensionados se encuentran cubiertos por
el SPP, aún después de cerca de 20 años de haberse implementado la reforma de
transición a un sistema de contribución definida. El 26.6 % se encuentra pensionado
por el SAP y el 23.2 % por el PBU.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 16

Pensionados
Sistema
Individuos Porcentaje
SPP 68,015 50.2 %
CUADRO 1.3. El SAP 35,977 26.6 %
Salvador: cobertura en PBU 31,475 23.2 %
pensiones (2015)
Total 135,467 100.0 %
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SSF (2015); de Portillo (2016).

Beneficiarios
Institución
Individuos Porcentaje
MINSAL 4,940,314 76.5 %
ISSS 1,407,259 21.8 %
ISBM 78,940 1.2 %
CUADRO 1.4. El IPSFA 21,253 0.3 %
Salvador: cobertura en Privado 12,145 0.2 %
salud (2015)
Total 6,459,911 100.0 %
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de DYGESTIC (2016).
Notas Los datos presentan una situación rígida dónde una persona solo pertenece a una institución proveedora de
salud, mientras que la realidad es más fluida y cada individuo puede optar, por ejemplo, por pagar servicios
de salud privados, aún teniendo acceso al ISSS.

FIGURA 1.3. El
Salvador: gasto
público en salud y
pensiones (2010-2015)

Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de Transparencia Fiscal (2015).

1.3.6 FINANCIAMIENTO El gasto en salud en El Salvador se financia a través del pago de cuotas por parte
de los trabajadores y lo empleadores, para el caso del ISSS y el ISBM. En cuanto al
MINSAL, que atiende a la población que no tiene seguro, los recursos provienen de
los ingresos del Estado (figura 1.3).
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 17

SALUD En 2015, el gasto en salud representó el 2.3 % del PIB salvadoreño y el 8.5 % del
presupuesto nacional. Las instituciones con mayor proporción de gasto ejercido
son el ISSS y el MINSAL junto con FUNSALUD, 54 % y 37 %, respectivamente. El resto
se distribuye entre el ISBM (7 %) y el ISRI (1 %).

PENSIONES El Salvador destina alrededor del 2.4 % del PIB y 9 % de su presupuesto a este rubro,
aún después de casi 20 años de haber transitado a un esquema de contribución
definida. El 86.6 % de estos recursos se otorgan a las instituciones pertenecientes
al SPP: INPEP e ISSS. Éste ha crecido a un menor ritmo, presentando un incremento
real de 23.7 % de 2010 a 2015, alcanzando la cantidad de $629.6 millones de dólares.
Lo anterior, sin contar los $19.8 millones de dólares que corresponde al presupuesto
que ejerce el FISDL para entregar la PBU.
2 | EL SISTEMA FISCAL Y SUS

COMPONENTES

El presente capítulo resume el SISTEMA FISCAL de México, Costa Rica y de El Salvador,
describiendo sus fuentes de recursos, así como sus principales destinos en sus
gastos públicos. Adicionalmente, muestra los PERFILES1 de las políticas fiscales
de cada país, los cuales resumen el comportamiento promedio observado por las
encuestas de hogares. Finalmente, describe la condición superavitaria/deficitaria
de cada país, así como la evolución de su deuda pública, bajo la premisa de que,
para todo gasto público, debe existir, necesariamente, una contraparte en ingresos,
ya sea ahora o en el futuro.

2.1 INGRESOS El cuadro 2.1 muestra la composición de los ingresos fiscales de México, Costa Rica
y El Salvador2 , dividida en sus principales componentes. La información usada
corresponde al año 2015, siendo la información pública más reciente disponible, al
momento de escribir el documento. Las cifras aquí mostradas son las observadas y
consolidadas por los gobiernos centrales de los respectivos países.

Los ingresos provenientes de deuda no son considerados como ingresos, sino
como compromisos de pago futuros (ya sea mediante un menor gasto público o
una mayor recaudación de ingresos), contabilizados en el superávit/déficit de cada
año y, por consiguiente, acumulados en la deuda pública total.

2.1.1 IMPUESTOS Los impuestos son los tributos que el Estado recauda de las personas, tanto físicas
como morales, tras la transacción, producción, enajenación, renta, consumo o
distribución de un servicio o producto. Esta recaudación es el paso inicial para
el desarrollo e implementación de las políticas públicas que están traducidas en
programas o erogaciones.

MÉXICO En México, el impuesto más importante, por su tamaño, es el Impuesto Sobre la
Renta (ISR), representando el 6.7 % del PIB. Éste grava los ingresos generados de las
personas morales y físicas: a las primeras, a una tasa del 30 %; mientras que, a las
1
Se refiere a una descripción gráfica, por edades y sexo, del promedio de pago/recepción de los
diferentes impuestos/gastos públicos.
2
En el Salvador, las cifras de ingresos mostradas pertenecen al sector público no financiero.

18 CIEP, A.C.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 19

Recaudación
México Descripción
millones MXN % Total % PIB
Progresivo, tasa máxima de
ISR, personas físicas
35 % 1,217,261.3 28.5 % 6.7 %
ISR, personas morales 30 %
IVA 16 % 707,212.8 16.6 % 3.9 %
IEPS Varía de acuerdo al producto 354,293.5 8.3 % 1.9 %
Importaciones Varía de acuerdo al producto 44,095.9 1.0 % 0.2 %
Exportaciones Varía de acuerdo al producto 1.1 0.0 % 0.0 %
ISAN Varía de acuerdo al producto 7,244.0 0.2 % 0.0 %
Accesorios N/A 23,211.2 0.5 % 0.1 %
IAEEH N/A 3,745.7 0.1 % 0.0 %
Otros impuestos N/A 4,168.2 0.1 % 0.0 %
Cuotas a la seguridad social Ver capítulo 1 285,508.9 6.7 % 1.6 %
Empresas productivas del Estado
N/A 372,400.2 8.7 % 2.1 %
(sin Pemex)
Ingresos petroleros (con Pemex) N/A 843,433.7 19.8 % 4.6 %
Ingresos no tributarios, no
N/A 404,413.2 9.5 % 2.0 %
petroleros
Total N/A 4,266,989.5 100.0 % 23.4 %

Recaudación
Costa Rica Descripción
millones CRC % Total % PIB
Progresivo, tasa máxima de
ISR, personas físicas
15 % 1,250,715.4 16.0 % 4.3 %
Progresivo, tasa máxima de
ISR, personas morales
30 %
Impuesto sobre bienes y servicios 13 % 2,314,260.8 29.6 % 8.0 %
Impuestos sobre comercio
Varía de acuerdo al producto 266,358.2 3.4 % 0.9 %
internacional
Otros impuestos N/A 379,071.9 4.9 % 1.3 %
Cuotas a la seguridad social Ver capítulo 1 2,031,818.5 26.0 % 7.0 %
Superávit de operación N/A 996,204.0 12.8 % 3.4 %
No tributarios N/A 613,531.3 7.9 % 2.1 %
Transferencias corrientes N/A -46,318.7 -0.6 % -0.2 %
Ingresos de capital N/A 2,116.3 0.0 % 0.0 %
Total N/A 7,807,757.7 100.0 % 27.0 %

Recaudación
El Salvador Descripción
millones USD % Total % PIB
Progresivo, tasa máxima de
ISR, personas físicas
30 % 1,547.5 24.1 % 6.0 %
Hasta $150,000 USD, 25 %; en
ISR, personas morales
adelante, 30 %
Impuesto Sobre Transferencia de
3% 20.4 0.3 % 0.1 %
Bienes Raices
Impuesto Sobre el Comercio
Varia de acuerdo al producto 194.2 3.0 % 0.8 %
Exterior
ITBMPS 13 % 1,934.5 30.1 % 7.5 %
Productos Específicos Varia de acuerdo al producto 124.8 1.9 % 0.5 %
Otros Impuestos Varia de acuerdo al producto 99.5 1.6 % 0.4 %
Contribuciones a la Seguridad
Ver capítulo 1 630.0 9.8 % 2.4 %
Social
Tasas y Derechos N/A 111.6 1.7 % 0.4 %
Venta de Bienes y Servicios N/A 514.2 8.0 % 2.0 %
Ingresos Financieros y Otros N/A 340.2 5.3 % 1.3 %
Transferencias Corrientes N/A 525.5 8.2 % 2.0 %
Venta de Activo Fijo N/A 20.4 0.3 % 0.1 %
Transferencias de Capital N/A 46.8 0.7 % 0.2 %
Recuperación de Inversiones
CUADRO 2.1. Ingresos: Financieras
N/A 135.9 2.1 % 0.5 %
principales Ingresos por Contribuciones
N/A 170.7 2.7 % 0.7 %
Especiales
componentes (2015)
Total N/A 6,416.3 100.0 % 24.8 %

N/A No aplica.
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2015) para México, del MHCR (2015) para Costa Rica y del
de El Salvador (2002) para El Salvador.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 20

segundas, bajo un esquema progresivo, con una tasa máxima del 35 %.

En segundo lugar, se encuentra el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el cual significa
el 3.9 % del PIB. Dicho impuesto grava la venta de bienes y servicios a una tasa del
16 % en todo el país, dejando a los alimentos, educación, medicinas, transporte,
vivienda, entre otros bienes y servicios básicos, en regímenes especiales con una
tasa del 0 % o, bien, exentos del IVA para algunos eslabones de la producción.

En tercer lugar, está el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), recau-
dando el 1.9 % del PIB. Este gravamen recae en productos y servicios especiales,
como el tabaco, alcohol, combustibles, loterías, entre otros.

En total, los principales tres impuestos acumulan el 53.4 % del total de ingresos y el
12.5 % del PIB.

COSTA RICA En Costa Rica, el principal tributo es el Impuesto Sobre Bienes y Servicios (ISBS), repre-
sentando el 8.0 % del PIB. Éste grava el valor agregado de la venta de mercancías
y en la prestación de algunos servicios con una tarifa general del 13 %, también
contando con regímenes especiales, como el 5 % a la energía residencia y el 10 %
para la madera.

En segundo lugar, está el ISR, el cual significa el 4.3 % del PIB. Dicho impuesto
grava los ingresos generados de las personas morales y físicas: ambas, bajo un
esquema progresivo, con una tasa máxima del 30 % para los primeros y 15 % para
los segundos.

En total, los principales dos impuestos acumulan el 45.6 % del total de ingresos y el
12.3 % del PIB.

EL SALVADOR En El Salvador, el impuesto más importante es el Impuesto a la Transferencia de
Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios (ITBMPS), el cual representa el 7.5 %
del PIB. Éste grava el valor agregado de las transferencias de bienes tangibles y la
prestación de servicios a una tasa general del 13 %.

En segundo lugar, está el ISR, el cual significa el 6.0 % del PIB. Dicho impuesto grava
los ingresos generados de las personas morales y físicas: ambas, bajo un esquema
progresivo, con una tasa máxima del 30 %.

En total, los principales dos impuestos acumulan el 54.3 % del total de ingresos y el
13.5 % del PIB.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 21

2.1.2 CUOTAS A LA SEGURIDAD Las cuotas a la seguridad social son las aportaciones que se realizan con el propósi-
SOCIAL to de proveer los servicios de salud y pensiones3 . Aunque dichas aportaciones son
de naturaleza tripartita (i.e., trabajador, empleador y Estado), aquéllas realizadas
por el Estado no son considerados como ingresos fiscales, sino como una reasig-
nación obligatoria del gasto público, pudiendo generar, de esta forma, presiones
fiscales de largo plazo.

MÉXICO Para México, las cuotas a la seguridad social significan el 1.6 % del PIB y representan
el 6.7 % del total de ingresos. De los tres países bajo estudio, éste es el que menos
recauda por este concepto, en términos del tamaño de su economía.

COSTA RICA Para Costa Rica, las cuotas a la seguridad social significan el 7.0 % del PIB y repre-
sentan el 26.0 % del total de ingresos. De los tres países bajo estudio, éste es el que
más recauda por este concepto, en términos del tamaño de su economía.

EL SALVADOR Para El Salvador, las cuotas a la seguridad social significan el 2.4 % del PIB y repre-
sentan el 9.8 % del total de ingresos.

2.1.3 OTROS INGRESOS Acorde con el contexto particular de cada país, también existen otras formas de
ingresos con las que el Estado cuenta para la ejecución de sus políticas públicas.

MÉXICO Para México, los ingresos petroleros, en 2015, fueron el recurso más importante,
recaudando un 4.6 % del PIB y representando el 19.8 % del total de ingresos. Sin
embargo, por mucho, es el concepto de mayor volatilidad y que causa la mayor
vulnerabilidad y presión al sistema fiscal mexicano.

COSTA RICA En Costa Rica, el superávit de operación fue otro ingreso disponible por su sistema
fiscal, cuya recaudación ascendió al 3.4 % del PIB, representando el 12.8 % del total
de ingresos.

EL SALVADOR En El Salvador, la venta de bienes y servicis, los ingresos financieros y las transferencias
corrientes fueron los recursos fiscales que también cobraron importancia por su
magnitud. Recaudaron un 2.0 %, 1.3 % y 2.0 % del PIB y representaron el 8.0 %, 5.3 %
y 8.2 % del total de ingresos, respectivamente.

2.1.4 PERFILES Un perfil es el resumen del comportamiento promedio observado de los hogares
e individuos capturados por las encuestas de hogares de los respectivos países.

3
El capítulo 1 y anexo A describen a detalle el concepto de seguridad social, para cada país.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 22

México Costa Rica El Salvador
Concepto % Ingresos % PIB % Ingresos % PIB % Ingresos % PIB
Impuestos al ingreso 28.5 % 6.7 % 16.0 % 4.3 % 24.1 % 6.0 %
CUADRO 2.2. Ingresos: Impuestos al consumo 26.1 % 6.0 % 32.8 % 8.9 % 35.4 % 8.8 %
homologación entre Cuotas a la seguridad social 6.7 % 1.6 % 26.0 % 7.0 % 9.8 % 2.4 %
Otros 38.7 % 8.8 % 25.2 % 6.8 % 30.6 % 7.6 %
países
Total 100.0 % 23.4 % 100.0 % 27.0 % 100.0 % 24.8 %
Otros Se refiere a todos los conceptos que no se incluyen en las categorías anteriores, como: ingresos petroleros,
ingresos/superávit de empresas del Estado, derechos, aprovechamientos, entre otros.
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2015) para México, del MHCR (2015) para Costa Rica y del
de El Salvador (2002) para El Salvador.

FIGURA 2.1. Perfiles:
impuestos al ingreso

Éstos condensan y dibujan las decisiones económicas, por sexo y edad, durante el
año de levantamiento.

Con el objetivo de hacer los perfiles comparables entre países, los ingresos fiscales
se agruparon en cuatro categorías resumidas en el cuadro 2.4 y explicadas a
continuación.

IMPUESTOS AL INGRESO La figura 2.1 muestra el perfil, por edad y sexo, de los impuestos al ingreso y de su
participación (en este caso, la formalidad, relativo al total de individuos en cada
edad), para cada país. El valor del eje Y del perfil del impuesto al ingreso está
normalizado acorde al promedio general, calculado con la encuesta de hogares (i.e.,
el total recaudado entre el total de contribuyentes).

México Su perfil representa el ISR, con el supuesto de que el comporta-
miento de las personas morales es idéntico al de las personas
físicas. Se utilizó la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 23

FIGURA 2.2. Perfiles:
impuestos al consumo

Hogares (ENIGH) 2015 y el ingreso reportado por los individuos
para estimar el impuesto causado.

Costa Rica Su perfil representa el ISR, con el mismo supuesto de que
el comportamiento de las personas morales es idéntico al de
las personas físicas. Se utilizó la Encuesta Nacional de Hogares
(ENAHO) 2015 y la diferencia entre el ingreso bruto y el ingreso
neto reportado por los individuos para estimar el impuesto
retenido.

El Salvador Su perfil representa el ISR, con el mismo supuesto de que el
comportamiento de las personas morales es idéntico al de las
personas físicas. Se utilizó la Encuesta de Hogares de Propósitos
Múltiples (EHPM) 2013 y la suma de los ingresos reportados por
los individuos, con la condicional de que esas personas hubie-
ran firmado contrato en su trabajo, para estimar de manera
proporcional el impuesto causado.

IMPUESTOS AL CONSUMO La figura 2.2 muestra el perfil, por edad y sexo, de los impuestos al consumo y de
su participación (en este caso, el total de la población, por la falta de información
disponible para identificar la “formalidad” de los establecimiento donde se efectua-
ron los consumos del hogar), para cada país. El valor del eje Y está normalizado
asimismo acorde al impuesto promedio, calculado con la encuesta de hogares (i.e.,
el total recaudado entre el total de consumidores).

México Su perfil incluye el IVA, el IEPS, los aranceles a la importación
y exportación y el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN).
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 24

FIGURA 2.3. Perfiles:
cuotas a la seguridad
social

Se utilizó la ENIGH 2015 y el consumo reportado del hogar,
distribuido por individuo mediante escalas de equivalencia4 ,
para aproximar el impuesto causado.

Costa Rica Su perfil comprende el ISBS y el Impuesto Sobre Comercio Inter-
nacional. Se utilizó la ENAHO 2015 y el consumo reportado por
hogar, distribuido por individuo mediante escalas de equivalen-
cia, para aproximar el impuesto causado.

El Salvador Su perfil agrupa los Impuestos sobre el Comercio Exterior, el
ITBMPS y los productos específicos. Se utilizó la EHPM 2013 y
el consumo reportado por hogar, distribuido por individuo
mediante escalas de equivalencia, para aproximar el impuesto
causado.

CUOTAS A LA SEGURIDAD SOCIAL La figura 2.3 muestra el perfil, por edad y sexo, de las cuotas a la seguridad social y
de su participación (en este caso, quienes reportaron estar inscritos a un instituto
de seguridad social o, bien, quien hace aportaciones a uno de éstos), para cada
país. El valor del eje Y está normalizado también acorde a la cuota o aportación
promedio, calculado con la encuesta de hogares (i.e., el total recaudado entre el
total de cotizantes).

México Su perfil incluye las cuotas a la seguridad social. Se utilizó la
ENIGH 2015 y el ingreso reportado por los individuos para esti-
mar las aportaciones obligatorias.
4
Utilizando la metodología de UN (2013), ésta es constante a 0.4 los niños menores a 4 años de edad,
se incrementa de forma lineal hasta alcanzar los 20 años de edad, cuando se iguala a 1.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 25

México Costa Rica El Salvador
Concepto % Gastos % PIB % Gastos % PIB % Gastos % PIB
Educación 13.8 % 3.7 % 16.8 % 5.3 % 13.9 % 3.8 %
Salud 10.1 % 2.7 % 13.0 % 4.1 % 8.5 % 2.3 %
Vivienda 6.7 % 1.8 % 4.9 % 1.6 % 0.4 % 0.1 %
CUADRO 2.3. Gastos: Protección Social 14.2 % 3.8 % 17.8 % 5.6 % 11.5 % 3.2 %
homologación entre Otros 55.2 % 14.8 % 47.4 % 14.9 % 65.7 % 18.1 %
países
Total 100.0 % 26.8 % 100.0 % 31.5 % 100.0 % 27.6 %
Otros Se refiere a todos los conceptos que no se incluyen en las categorías anteriores, como: servicio de la deuda,
seguridad pública, impartición de justicia, entre otros.
Costa Rica Por inconsistencias en la información, se utilizó el gasto público total publicado en el consolidado por clasi-
ficación institucional, pero distribuido proporcionalmente de acuerdo al gasto público total publicado en el
consolidado por clasificación funcional.
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de MH (2016); SHCP (2016); de El Salvador (2002); BCR (2017); INEGI
(2017).

Costa Rica Su perfil incluye también las cuotas a la seguridad social. Se
utilizó la ENAHO 2015 y la diferencia entre el ingreso bruto y el
ingreso neto reportado por los individuos, con la condicional
de haber afirmado rebajos por concepto de seguridad social,
para estimar las aportaciones obligatorias.

El Salvador Su perfil incluye asimismo las cuotas a la seguridad social. Se
utilizó la EHPM 2013 y el ingreso neto, con la condicional de estar
afiliado a una institución de seguridad social, para estimar las
aportaciones obligatorias.

2.2 GASTOS El cuadro 2.3 muestra la composición del gasto público de México, Costa Rica
y El Salvador, dividido en sus principales componentes. La información usada
corresponde al año 2015, siendo asimismo la información pública más reciente
disponible, al momento de escribir el documento. Las cifras aquí mostradas son
las observadas y reportadas por los gobiernos centrales de los respectivos países.

Sanz et al. (2002) presentan un resumen de literatura económica que estudia
los determinantes del gasto público por función. Los estudios reflejan que, los
extremos en la estructura demográfica (la población de menor y mayor edad), van
a requerir un mayor gasto por conceptos de salud, vivienda y seguridad social. Es
decir, requerirán mayor atención médica, más beneficios por requerimiento de
pensiones y sistemas de asistencia social. Otros estudios manejan que la relación,
entre la demográfica y el gasto en salud, radica, más que en la edad del paciente,
en los años de vida restantes.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 26

2.2.1 EDUCACIÓN Ante un cambio demográfico, ya sea por una cambio de fertilidad o por un mayor
flujo migratorio, la densidad de la población joven presiona o relaja las necesida-
des del gasto público en educación (Sanz I., 2002), bajo los supuestos de que se
mantiene el estándar de calidad actual de manera constante y de que el sistema
actual no presenta deficiencias de financiamiento.

MÉXICO En México, el gasto educativo ascendió a un 3.7 % del PIB y representó el segundo
rubro más importante, exceptuando la categoría de otros, con el 13.8 % del gasto
total. De los tres países bajo estudio, éste es el que menos gasta por este concepto,
en términos del tamaño de su economía.

COSTA RICA En Costa Rica, el gasto educativo ascendió a un 5.3 % del PIB y representó también
el segundo rubro más importante, exceptuando la categoría de otros, con el 16.8 %
del gasto total. De los tres países bajo estudio, éste es el que más gasta por este
concepto, en términos del tamaño de su economía.

EL SALVADOR En El Salvador, el gasto educativo ascendió a un 3.8 % del PIB y representó el rubro
más importante, exceptuando la categoría de otros, con el 13.9 % del gasto total.

2.2.2 SALUD En el caso de la salud, la relación entre atención médica radica, más que en la edad
del paciente, en los años de vida restantes, aunque también una mayor población
de edad avanzada empuja hacia un mayor gasto por conceptos de salud (Sanz
et al., 2002).

MÉXICO En México, el gasto en salud ascendió a un 2.7 % del PIB y representó el tercer rubro
más importante, exceptuando el concepto de otros, con el 10.1 % del gasto total.

COSTA RICA En Costa Rica, el gasto en salud ascendió a un 4.1 % del PIB y representó también
el tercer rubro más importante, exceptuando el concepto de otros, con el 13.0 %
del gasto total. De los tres países bajo estudio, éste es el que más gasta por este
concepto, en términos del tamaño de su economía.

EL SALVADOR En El Salvador, el gasto en salud ascendió a un 2.3 % del PIB y representó también
el tercer rubro más importante, exceptuando el concepto de otros, con el 8.5 % del
gasto total. De los tres países bajo estudio, éste es el que menos gasta por este
concepto, en términos del tamaño de su economía.

2.2.3 PROTECCIÓN SOCIAL El gasto en pensiones (uno de los principales componentes de la seguridad social)
se ha visto presionado, últimamente, por dos razones: uno, una reducción en la
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 27

fertilidad, lo que provoca una menor proporción de trabajadores por pensionado
(especialmente, bajo el esquema de sistema de reparto), y, dos, un aumento en la
esperanza de vida, la cual ocasiones erogaciones públicas más prolongadas (y a
más personas) que las originalmente estimadas.

MÉXICO En México, el gasto para protección social, excluyendo salud, ascendió a un 3.8 %
del PIB y representó el rubro más importante, exceptuando la categoría de otros,
con el 14.2 % del gasto total.

COSTA RICA En Costa Rica, el gasto para protección social, excluyendo salud, ascendió a un 5.6 %
del PIB y representó también el rubro más importante, exceptuando la categoría
de otros, con el 17.8 % del gasto total. De los tres países bajo estudio, éste es el que
más gasta por este concepto, en términos del tamaño de su economía.

EL SALVADOR En El Salvador, el gasto para protección social, excluyendo salud, ascendió a un
3.2 % del PIB y representó el segundo rubro con mayor importancia, exceptuando la
categoría de otros, con el 11.5 % del gasto total. De los tres países bajo estudio, éste
es el que menos gasta por este concepto, en términos del tamaño de su economía.

2.2.4 VIVIENDA El gasto en vivienda fue dividido bajo el supuesto de que, entre un mayor número
de habitantes haya en un país, mayores serán las demandas de servicios públicos
como luz, agua, drenaje, recolección de basura, entre otros.

MÉXICO En México, el gasto en vivienda ascendió a un 1.8 % del PIB y representó el rubro
con menor gasto, con el 6.7 % del total.De los tres países bajo estudio, éste es el
que más gasta por este concepto, en términos del tamaño de su economía.

COSTA RICA En Costa Rica, el gasto en vivienda ascendió a un 1.6 % del PIB y representó también
el rubro con menor gasto, con el 4.9 % del total.

EL SALVADOR En El Salvador, el gasto en vivienda ascendió a un 0.1 % del PIB y representó también
el rubro con menor gasto, con el 0.4 % del total. De los tres países bajo estudio, éste
es el que menos gasta por este concepto, en términos del tamaño de su economía.

2.2.5 OTROS GASTOS Esta categoría incluye todo el gasto público que no ha sido considerado anterior-
mente, como: seguridad, impartición de justicia, infraestructura, entre otros gastos
que no están claramente relacionados con la estructura demográfica del país.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 28

FIGURA 2.4. Perfiles:
educación

MÉXICO En México, el resto de los gastos públicos ascendió a un 14.8 % del PIB y representó
poco más de la mitad, con el 55.2 % del total.

COSTA RICA En Costa Rica, el resto de los gastos públicos ascendió a un 14.9 % del PIB y re-
presentó también poco menos de la mitad, con el 47.4 % del total. De los tres
países bajo estudio, éste es el que menos gasta por este concepto, en términos del
tamaño de su economía.

EL SALVADOR En El Salvador, el resto de los gastos públicos ascendió a un 18.1 % del PIB y re-
presentó casi una tercera parte, con el 65.7 % del total. De los tres países bajo
estudio, éste es el que más gasta por este concepto, en términos del tamaño de su
economía.

2.2.6 PERFILES Con el objetivo de hacer los perfiles comparables entre países, el gasto público se
agrupó en cinco categorías resumidas en el cuadro 2.3 y explicadas a continuación.

EDUCACIÓN La figura 2.4 muestra el perfil, por edad y sexo, del gasto público promedio asignado
a cada estudiante, acorde a su nivel de instrucción, y de su participación (en este
caso, para los niños que fueron reportados como estudiantes de una institución
pública), para cada país. El valor del eje Y está normalizado acorde al gasto promedio
de instrucción, calculado con la encuesta de hogares (i.e., el total del gasto en
educación entre el total de estudiantes).

México Su perfil fue construido con la ENIGH 2015 y se consideraron,
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 29

FIGURA 2.5. Perfiles:
salud

como beneficiarios, a las personas que reportaron estar estu-
diando en una institución pública. Los gastos por estudiante
fueron obtenidos de la SEP (2015) y fue asignado según el grado
de estudios en el que se reportó estar cursando.

Costa Rica Su perfil fue construido con la ENAHO 2015 y se consideraron,
como beneficiarios, a las personas que reportaron estar estu-
diando en una institución pública. Los gastos por estudiante
fueron obtenidos de la UNESCO (2015a) y fue asignado según el
grado de estudios en el que se reportó estar cursando.

El Salvador Su perfil fue construido con la EHPM 2013 y se consideraron,
como beneficiarios, a las personas que reportaron estar estu-
diando en una institución pública. Los gastos por estudiante
fueron obtenidos de la UNESCO (2015b) y fueron asignados
según el grado de estudios que reportó estar cursando.

SALUD La figura 2.5 muestra el perfil, por sexo y edad, del acceso de la población a los
servicios de salud de las instituciones nacionales, para cada país. El valor del eje Y
está normalizado acorde al gasto promedio de atención, calculado con la encuesta
de hogares (i.e., el total del gasto en salud entre el total de personas con acceso a
los servicios de salud).

México Su perfil fue construido con la ENIGH 2015 y se consideraron,
como beneficiarios, a las personas que reportaron haberse
atendido, por problemas de salud, en instituciones médicas
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 30

FIGURA 2.6. Perfiles:
pensiones

públicas. El gasto por paciente fue estimado con la información
del IMSS (2016) y SHCP (2014).

Costa Rica Su perfil fue construido con la ENAHO 2015 y se consideraron,
como beneficiarios, a las personas que reportaron tener un
seguro de salud. El gasto por paciente fue distribuido unifor-
memente entre toda la población, sin distinción de tipo de
atención, de establecimiento, de institución o región, por falta
de información disponible para un análisis más detallado.

El Salvador Su perfil fue construido con la EHPM 2013 y se consideraron,
como beneficiarios, a las personas que reportaron tener un
seguro de salud. El gasto por paciente fue distribuido unifor-
memente entre toda la población, sin distinción de tipo de
atención, de establecimiento, de institución o región, por falta
de información disponible para un análisis más detallado.

PROTECCIÓN SOCIAL La figura 2.6 muestra el perfil, por sexo y edad, de las pensiones recibidas, para cada
país. El valor del eje Y está normalizado acorde a la pensión promedio, calculado
con la encuesta de hogares (i.e., el total del gasto por pensiones entre el total de
pensionados).

México Su perfil fue construido con la ENIGH 2015 y se consideraron,
como beneficiarios, a las personas que reportaron recibir una
pensión por parte de una institución de seguridad social. El
gasto por pensionado se supuso proporcional al monto que las
personas reportaron recibir como pensión.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 31

FIGURA 2.7. Perfiles:
vivienda

Costa Rica Su perfil fue construido con la ENAHO 2015 y se consideraron,
como beneficiarios, a las personas que reportaron recibir una
pensión por parte de una institución de seguridad social. El
gasto por pensionado se supuso proporcional al monto que las
personas reportaron recibir como pensión.

El Salvador Su perfil fue construido con la EHPM 2013 y se consideraron,
como beneficiarios, a las personas que reportaron recibir una
pensión por parte de una institución de seguridad social. El
gasto por pensionado se supuso proporcional al monto que las
personas reportaron recibir como pensión.

VIVIENDA La figura 2.7 muestra el perfil, por sexo y edad, del acceso a drenaje en los hogares
encuestados, para cada país. El valor Y está normalizado acorde al gasto promedio
por vivienda, calculado con la encuesta de hogares (i.e., el total del gasto en vivienda
entre el total de personas con acceso a drenaje).

México Su perfil fue construido con la ENIGH 2015 y se consideraron,
como beneficiarios, a las personas que reportaron tener dre-
naje en sus viviendas. El gasto por individuo fue distribuido
uniformemente entre toda la población, sin distinción de re-
gión o institución, por falta de información disponible para un
análisis más detallado.

Costa Rica Su perfil fue construido con la ENAHO 2015 y se consideraron,
como beneficiarios, a las personas que reportaron tener dre-
naje en sus viviendas. El gasto por individuo fue distribuido
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 32

uniformemente entre toda la población, sin distinción de re-
gión o institución, por falta de información disponible para un
análisis más detallado.

El Salvador Su perfil fue construido con la EHPM 2013 y se consideraron, co-
mo beneficiarios, a las personas que reportaron tener drenaje
en sus viviendas. El gasto por individuo fue distribuido unifor-
memente entre toda la población, sin distinción de región o
institución, por falta de información disponible para un análisis
más detallado.

2.3 DEUDA La ecuación 2.1 expone el concepto básico de un sistema fiscal: para todo gasto,
debe existir una contraparte de ingresos, ahora o en el futuro. Es decir, si hoy se
gasta más de lo que se tiene, hoy se incurre en deuda, pero a expensas de tener
que recudir los gastos y/o aumentar los ingresos en el futuro.

Ingresos − Gastos = (−)Deuda/(+)Ahorro (2.1)

2.3.1 BALANCE PRESUPUESTARIO Se entiende, como balance presupuestario, a la diferencia entre los ingresos y
los gastos del sector público. Cuando los ingresos son mayores al gasto, existe
un superávit presupuestario; cuando ocurre lo contrario, se incurre en un déficit
presupuestario. En 2015, México, Costa Rica y el Salvador incurrieron en déficits
presupuestarios. En el caso de México, éste representó el 3.5 % del PIB; en Costa
Rica, fue del 4.5 % del PIB; y, en El Salvador, el déficit presupuestario fue del 2.8 %
del PIB.

2.3.2 DEUDA PÚBLICA Se entiende, por deuda pública, al conjunto de los compromisos financieros que
contrae un país para balancear su presupuesto fiscal. La deuda se divide en interna
y externa: la primera es cuando los acreedores son residentes del país en cuestión;
la última es cuando los acreedores son residentes de países extranjeros. Principal-
mente, la deuda interna se compone de la emisión de valores gubernamentales,
mientras que la deuda externa se compone, básicamente, de títulos adquiridos en
los mercados de capitales y con los organismos financieros internacionales.

En el año 2015, el sector público de México tenía una deuda pública total5 equi-
valente al 45.3 % de su PIB (SHCP, 2015). Por su parte, al cierre de 2015, el sector
público no financiero de Costa Rica tenía una deuda pública total equivalente al
5
Conocida como Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 33

CUADRO 2.4. Deuda:
País Balance Presupuestario Deuda Pública
balance presupuestario
y deuda total ( % del México 3.5 % 45.3 %
PIB) Costa Rica 4.5 % 57.8 %
El Salvador 2.8 % 64.2 %
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2015) para México, del MHCR (2015) para Costa Rica y del
BCR (2015) para El Salvador.

57.8 % de su PIB (MHCR, 2015). Por último, también en 2015, el sector público de El
Salvador tenía una deuda pública total equivalente al 64.2 % de su PIB (BCR, 2015).
La tabla 2.4 muestra el balance presupuestario y la deuda pública total de cada
país en 2015.
3 | SIMULACIONES FISCALES DE LA

MIGRACIÓN

La MIGRACIÓN tiene el potencial y la capacidad de alterar la estructura y evolución
demográfica de un país. Según sea el balance entre emigrantes e inmigrantes, el
país cambiará su composición, acorde con las características de edad, sexo y com-
posición familiar de éstos. Asimismo, la migración puede cambiar el crecimiento
económico y la sostenibilidad fiscal, según su productividad, estatus laboral y sus
demandas de los servicios que provee el Estado.

3.1 ESCENARIOS Para cuantificar los efectos migratorios en los sistemas fiscales de México, Costa
Rica y El Salvador, se utilizarán 5 escenarios alternativos de largo plazo. Los perfiles
presentados en el capítulo 2 serán también insumos para las proyecciones de
ingresos y gastos públicos.

Statu quo Se utilizan las proyecciones demográficas actuales
de la población general, emigrantes y de los inmigrantes1 .

Retorno a los 40 Se supone que, todos los emigrantes que salie-
ron después de 1990 de México, de 2011 de Costa Rica y de 2005
de El Salvador2 , regresarán a sus 40 años de edad, a partir del
20153 . En este escenario, los emigrantes retornados regresan
sin familia (i.e., sin cónyuge ni hijos).

Retorno a los 40, baja inserción laboral Se supone que, todos
los emigrantes que salieron después de 1990 de México, de 2011
de Costa Rica y de 2005 de El Salvador, regresarán a sus 40 años
de edad, a partir del 2015. En este escenario, los emigrantes
retornados regresan sin familia (i.e., sin cónyuge ni hijos). Auna-
do a esto, se supondrá que su inserción en el mercado laboral
será con un ingreso 50 % menor al del promedio nacional de
su respectiva edad.

Deportación masiva Se supondrá que el 25 % de los inmigran-
tes no autorizados en EE.UU. serán deportados a sus respectivos
1
Con supuestos específicos para Costa Rica y El Salvador, detallados más adelante.
2
Estos años representan el año inicial de las proyecciones demográficas disponibles para cada país.
3
De esta forma, aquéllos que eran mayores de 40 años durante este periodo, se supone que
conservarán su condición de emigrantes.

34 CIEP, A.C.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 35

FIGURA 3.1. Pirámides:
statu quo

países, únicamente durante el año 2015. En este escenario, la
distribución etaria (y, por lo tanto, familiar de cónyuges e hijos)
de los deportados es idéntica a la de los emigrantes estimados
para el 2015. Además, se supone que, sólo en 2015, se presenció
una deportación masiva.

Fronteras cerradas Se supondrá que existe un cierre de fron-
teras, tanto para los emigrantes como para los inmigrantes. En
este escenario, los migrantes mantienen su estructura etaria
(y, por lo tanto, familiar de cónyuges e hijos) igual que aquéllos
estimados para el 2015.

De esta forma, los ingresos y gastos proyectados con las proyecciones de población
permitirán comparar los resultados de los distintos escenarios y, de esta forma,
identificar las consecuencias de la migración en los sistemas fiscales.

3.2 PROYECCIONES La figura 3.1 muestra las pirámides demográficas de las proyecciones oficiales de
población de México, Costa Rica y El Salvador, para los años de 2015 y 2030.
DEMOGRÁFICAS
Particularmente, Costa Rica será quien tenga una transición demográfica más
acelerada, cambiando, en 15 años, de una composición con el 7.4 % de adultos
mayores, a una con el 13.0 % (INEC, 2011). En cambio, El Salvador será quien experi-
mente un incremento en su población entre 18 y 64 años de edad, pasando de una
composición con el 58.1 %, a una con el 63.7 % (Ministerio de Economía, 2014).
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 36

FIGURA 3.2. Migración:
inmigrantes y
emigrantes en México

3.2.1 EMIGRANTES E La migración es un fenómeno multidimensional, el cual puede ser analizado desde
INMIGRANTES perspectivas políticas, económicas, culturales y demográficas, entre muchas otras.
Para propósitos de este trabajo, se entenderá, como EMIGRANTE, a toda persona
residente de un país que sale de sus fronteras, para comenzar a residir en otra
nación, sin importar su nacionalidad, origen, cultura, etnia o estado legal; y, como
INMIGRANTE , a toda persona de otra nación que empieza a residir dentro de las
fronteras del país, sin importar su nacionalidad, origen, cultura, etnia o estado legal.
Lo anterior se debe a 2 razones:

1. Se usaron proyecciones demográficas oficiales, cuyos mayores
insumos son los censos de población, donde se contabilizan a
todo residente del país, sin importar su nacionalidad, origen,
cultura, etnia o estado legal.

2. El sistema fiscal se sostiene de la población residente de un país,
donde ciertos impuestos y ciertos gastos públicos pudieran
considerarse independientes de la nacionalidad, origen, cultura,
etnia o estado legal del contribuyente o beneficiario.

SUPUESTOS PARA COSTA RICA La figura 3.2 muestra las pirámides demográficas de las proyecciones oficiales
Y EL SALVADOR de inmigrantes y emigrantes de México, por sexo y edad, desde 1990 hasta 2050
(CONAPO, 2013). Sin embargo, esta información no está disponible para Costa Rica
y El Salvador. Por lo tanto, esto representa un elemento que deberá actualizarse
con los datos oficiales de estos países, una vez que estén disponibles.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 37

Dado el detalle necesario para realizar las proyecciones fiscales, se utilizó la infor-
mación migratoria de México para Costa Rica y El Salvador. Por lo tanto, se adaptó
las condiciones migratorias de Costa Rica y de El Salvador, en términos de flujos,
magnitudes y direcciones publicados por Abel and Sander (2014), del 2005 al 2010,
con la estructura de sexos y edades de los inmigrantes y emigrantes mexicanos.

Esto provoca que la composición de edades y sexos, así como las evoluciones de
las mismas (i.e., máximos, mínimos e, inclusive, la composición familiar de padres,
cónyuges e hijos), sean iguales para los tres países bajo estudio, salvo por sus
magnitudes y direcciones. Evidentemente, no existe una razón teórica, por la cual,
los flujos migratorios de los tres países sean o deban ser iguales, pero se opta por
este supuesto por lo limitado de los datos disponibles.

3.2.2 PROYECCIONES POR De esta forma, se obtienen las figuras 3.3, 3.4, 3.5 y 3.6. Acorde con cada escenario,
ESCENARIO se tendrán una estructura demográfica diferente a la del statu quo, en términos de
niños, adultos y mayores de edad.

MÉXICO

Statu quo De 1990 a 2030, la proporción de individuos, con eda-
des entre los 18 y 64 años, pasará de un 50.8 % de la población
a un 61.5 %. Los adultos mayores de 65 años de edad, en el
mismo periodo, cambiarán de un 4.3 % de la población a un
10.2 %. Los menores de 18 años, por su parte, decrecerán de un
44.9 % de la población a un 28.3 % (figura 3.3).

Retorno a los 40 De 1990 a 2030, la proporción de individuos,
con edades entre los 18 a 64 años, pasará de un 50.8 % de la
población a un 62.7 %. Los adultos mayores de 65 años de edad,
en el mismo periodo, cambiarán de un 4.3 % de la población a
un 9.9 %. Los menores de 18 años, por su parte, decrecerán de
un 44.9 % de la población a un 27.4 % (figura 3.4).

Deportación masiva De 1990 a 2030, la proporción de indivi-
duos, con edades entre los 18 y 64 años, pasará de un 50.8 %
de la población a un 61.8 %. Los adultos mayores de 65 años
de edad, en el mismo periodo, cambiarán de un 4.3 % de la
población a un 10.4 %. Los menores de 18 años, por su parte,
decrecerán de un 44.9 % de la población a un 27.8 % (figura
3.5).

Fronteras cerradas De 1990 a 2030, la proporción de indivi-
duos, con edades entre los 18 y 64 años, pasará de un 50.8 %
de la población a un 62.3 %. Los adultos mayores de 65 años
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 38

FIGURA 3.3. Evolución
demográfica: statu
quo

FIGURA 3.4. Evolución
demográfica: retorno
a los 40
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 39

FIGURA 3.5. Evolución
demográfica:
deportación masiva

FIGURA 3.6. Evolución
demográfica:
fronteras cerradas
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 40

de edad, en el mismo periodo, cambiarán de un 4.3 % de la
población a un 10.0 %. Los menores de 18 años, por su parte,
decrecerán de un 44.9 % de la población a un 27.7 % (figura
3.6).

COSTA RICA

Statu quo De 2011 a 2030, la proporción de individuos, con eda-
des entre los 18 y 64 años, pasará de un 63.2 % de la población
a un 65.1 %. Los adultos mayores de 65 años de edad, en el
mismo periodo, cambiarán de un 6.6 % de la población a un
13.0 %. Los menores de 18 años, por su parte, decrecerán de un
30.1 % de la población a un 23.2 % (figura 3.3).

Retorno a los 40 De 2011 a 2030, la proporción de individuos,
con edades entre los 18 y 64 años, pasará de un 63.2 % de la
población a un 65.2 %. Los adultos mayores de 65 años de edad,
en el mismo periodo, cambiarán de un 6.6 % de la población a
un 12.9 %. Los menores de 18 años, por su parte, decrecerán de
un 30.1 % de la población a un 23.0 % (figura 3.4).

Deportación masiva De 2011 a 2030, la proporción de indivi-
duos, con edades entre los 18 y 64 años, pasará de un 63.2 %
de la población a un 65.1 %. Los adultos mayores de 65 años
de edad, en el mismo periodo, cambiarán de un 6.6 % de la
población a un 13.0 %. Los menores de 18 años, por su parte,
decrecerán de un 30.1 % de la población a un 23.2 % (figura 3.5).

Fronteras cerradas De 2011 a 2030, la proporción de individuos,
con edades entre los 18 y 64 años, pasará de un 63.2 % de la
población a un 65.2 %. Los adultos mayores de 65 años de edad,
en el mismo periodo, cambiarán de un 6.6 % de la población a
un 13.1 %. Los menores de 18 años, por su parte, decrecerán de
un 30.1 % de la población a un 22.9 % (figura 3.6).

EL SALVADOR

Statu quo De 2005 a 2030, la proporción de individuos, con eda-
des entre los 18 y 64 años, pasará de un 51.8 % de la población
a un 63.5 %. Los adultos mayores de 65 años de edad, en el
mismo periodo, cambiarán de un 6.5 % de la población a un
10.1 %. Los menores de 18 años, por su parte, decrecerán de un
41.7 % de la población a un 26.4 % (figura 3.3).

Retorno a los 40 De 2005 a 2030, la proporción de individuos,
con edades entre los 18 y 64 años, pasará de un 51.8 % de la
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 41

población a un 67.0 %. Los adultos mayores de 65 años de edad,
en el mismo periodo, cambiarán de un 6.5 % de la población a
un 9.2 %. Los menores de 18 años, por su parte, decrecerán de
un 41.7 % de la población a un 23.9 % (figura 3.4).

Deportación masiva De 2005 a 2030, la proporción de indivi-
duos, con edades entre los 18 y 64 años, pasará de un 51.8 %
de la población a un 64.0 %. Los adultos mayores de 65 años
de edad, en el mismo perido, cambiarán de un 6.5 % de la
población a un 10.2 %. Los menores de 18 años, por su parte,
decrecerán de un 41.7 % de la población a un 25.8 % (figura 3.5).

Fronteras cerradas De 2005 a 2030, la proporción de indivi-
duos, con edades entre los 18 y 64 años, pasará de un 51.8 %
de la población a un 65.8 %. Los adultos mayores de 65 años
de edad, en el mismo periodo, cambiarán de un 6.5 % de la
población a un 9.4 %. Los menores de 18 años, por su parte,
decrecerán de un 41.7 % de la población a un 24.8 % (figura 3.6).

3.3 PROYECCIONES Primero, se parte de la estructura fiscal de México, Costa Rica y El Salvador, tanto
por la parte de ingresos, como por la parte del gasto público, explicada en el
FISCALES
capítulo 2. Posteriormente, se utilizan las proyecciones demográficas anteriormente
descritas y los perfiles calculados también en el capítulo 2, para PROYECTAR las
tendencias de crecimiento de los gastos y de los ingresos, utilizando la ecuación 3.1,
la cual es adaptación del concepto utilizado por Auerbach et al. (1992, 1994) para el
cálculo de las Cuentas Generacionales.

P royi,k,e = pci,k ∗ (P romEqui0j,men,k ◦ P art0j,hombres,k ) ∗ HOMj,i,e
+ (P romEqui0j,mujeres,k ◦ P art0j,mujeres,k ) ∗ M U Jj,i,e

(3.1)

Siendo,

i Año.
k Ingreso o gasto público.
e Escenario de población.
j Edad.
P roy La matriz de las proyecciones de largo plazo.
pc Promedio general.
P romEqui Promedio equivalente.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 42

FIGURA 3.7.
Macroeconomía:
crecimiento económico
e inflación

P art Participación.

HOM , M U J Matrices de población de hombres y mujeres.

SUPUESTOS

1. Los ingresos y gastos que no disponen de un perfil demográfico
(e.g., otros ingresos u otros gastos), se supondrán constantes,
como porcentaje del PIB.

2. Los perfiles estimados en el capítulo 2 se mantienen constantes
durante todo el tiempo de la proyección.

3. El promedio general (pc) de la ecuación 3.1 se actualizará anual-
mente con la inflación y el crecimiento del PIB. Se utiliza el
crecimiento geométrico promedio de los últimos 5 años para
proyectar hacia delante, con promedios móviles (figura 3.7).

4. La elasticidad del crecimiento del PIB y el crecimiento de los
ingresos y del gasto público se supone igual a 1.

5. Los perfiles, tanto de la población residente, como de los inmi-
grantes y emigrantes, son iguales entre sí; de esta forma, se
supone que las tres poblaciones, en promedio, se comportan
igual (salvo para el escenario de los retornados a los 40, con baja
inserción laboral, en el caso de los impuestos al ingreso).
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 43

3.4 EFECTOS FISCALES La figura 3.8 muestra las proyecciones de los déficits presupuestarios, para cada
país, del 2015 al 2030. La diferencia, entre los resultados del statu quo y los escenario
DE LA MIGRACIÓN
descritos, es la estimación de los efectos fiscales de la migración. Las figuras 3.9 y 3.10
presentan la evolución de los ingresos y de los gastos proyectados para cada país,
bajo el statu quo, a manera de ilustrar el cambio de los diferentes componentes.

Es importante aclarar que NO se refiere a un pronóstico de los déficits presupuesta-
rios, dado que no se consideran factores como revaluaciones de los títulos, ajustes
por tipo de cambio, tasa de interés ni otras obligaciones financieras que el sector
público pudo haber adquirido que estén fuera del presupuesto. Lo que se busca
es encontrar tendencias o presiones fiscales derivados de un cambio demográfico
afectado por un cambio en la migración.

3.4.1 MÉXICO Para México, se modeló el 61.3 % de los ingresos y el 44.8 % de los gastos públicos
con la ecuación 3.1; para el resto, se supuso un crecimiento igual al del PIB, en
términos reales. Para el 2015, el nivel de deuda inicial era del 45.3 % del PIB y el
déficit presupuestario del 3.5 % del PIB.

STATU QUO Bajo el contexto y los supuestos anteriormente descritos, en el 2030, el saldo de los
déficits presupuestarios ascenderá a un 69 % del PIB. Esto se debe, principalmente,
a que las ganancias derivadas por el incremento de los impuestos al ingreso, al
consumo y de las cuotas a la seguridad social (3.0 % del PIB más, entre 2015 y 2030;
figura 3.9), en un contexto donde la cantidad de personas en edad laboral aumenta,
y el cambio del gasto en protección social, salud, vivienda y educación (2.9 % del PIB
más, en el mismo periodo; figura 3.10), en el escenario donde habrán más adultos
mayores y menos niños, no son suficientes como para contrarrestar el déficit inicial.

RETORNO A LOS 40 Bajo el contexto y los supuestos anteriormente descritos, un retorno de los emi-
grantes (sin sus familias), una vez cumplidos sus 40 años de edad, representa un
impacto positivo en las finanzas públicas. Esto se debe, principalmente, porque
regresan en una edad productiva, cuando son capaces de aportar, con impuestos,
al sistema fiscal (aunque, cabe aclarar, no lo suficiente como para revertir la ten-
dencia). Este escenario tendría un efecto acumulado de alrededor del 7 % del PIB,
comparado con el statu quo, para el 2030.

RETORNO A LOS 40, Bajo el contexto y los supuestos anteriormente descritos, un retorno de los emi-
BA JA INSERCIÓN LABORAL grantes (sin sus familias), una vez cumplidos sus 40 años de edad y con ingresos
50 % menores a los de los no emigrantes, representa un impacto positivo en las
finanzas públicas. Esto se debe, principalmente, porque siguen aportando, con
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 44

FIGURA 3.8.
Proyecciones: saldo
de déficits
presupuestarios
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 45

impuestos al consumo, al sistema fiscal (aunque, cabe aclarar, menos que en el
escenario anterior). Este escenario tendría un efecto acumulado de alrededor del
4 % del PIB, comparado con el statu quo, para el 2030.

DEPORTACIÓN MASIVA Rosenblum and Ruiz Soto (2015) estimaron que, entre 2009 y 2013, había 6,194,000
inmigrantes mexicanos no autorizados en los EE.UU. Por lo tanto, una deportación
del 25 % de éstos, incluyendo en esta cifra a sus familias, representa un pequeño
impacto positivo en las finanzas públicas. Esto se debe, principalmente, a la baja
proporción que los deportados representarían de la población total (1.3 %). Este
escenario tendría un efecto acumulado de alrededor del 1 % del PIB, comparado
con el statu quo, para el 2030.

FRONTERAS CERRADAS Por el hecho de ser un país expulsor, con 377,15 emigrantes y 109,769 inmigrantes
en 2015 (CONAPO, 2013), México se vería ligeramente beneficiado, ante un escenario
de fronteras cerradas. El impacto acumulado de este escenario es del 3 % del PIB,
comparado con el statu quo.

3.4.2 COSTA RICA Para Costa Rica, se modeló el 74.8 % de los ingresos y el 52.6 % de los gastos
públicos con la ecuación 3.1; para el resto, se supuso un crecimiento igual al del PIB,
en términos reales. Para el 2015, el nivel de deuda inicial era del 57.8 % del PIB y el
déficit presupuestario del 4.5 % del PIB.

STATU QUO Bajo el contexto y los supuestos anteriormente descritos, en el 2030, el saldo de los
déficits presupuestarios ascenderá a un 80 % del PIB. Esto se debe, principalmente,
a que las ganancias derivadas por el incremento de los impuestos al ingreso, al
consumo y de las cuotas a la seguridad social (4.4 % del PIB más, entre 2015 y 2030;
figura 3.9), en un contexto donde la cantidad de personas en edad laboral aumenta,
y el cambio del gasto en protección social, salud, vivienda y educación (4.2 % del PIB
más, en el mismo periodo; figura 3.10), en el escenario donde habrán más adultos
mayores y menos niños, no son suficientes como para contrarrestar el déficit inicial.

RETORNO A LOS 40 Bajo el contexto y los supuestos anteriormente descritos, un retorno de los emi-
grantes (sin sus familias), una vez cumplidos sus 40 años de edad, representa un
pequeño impacto positivo en las finanzas públicas. Esto se debe, principalmente,
porque regresan en una edad productiva, cuando son capaces de aportar, con
impuestos, al sistema fiscal (aunque, cabe aclarar, relativamente pequeño). Este
escenario representaría un efecto acumulado de alrededor del 1 % del PIB, compara-
do con el statu quo, para el 2030. La cifra es baja por la poca cantidad de emigrantes
que tiene Costa Rica.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 46

RETORNO A LOS 40, Bajo el contexto y los supuestos anteriormente descritos, un retorno de los emi-
BA JA INSERCIÓN LABORAL grantes (sin sus familias), una vez cumplidos sus 40 años de edad y con ingresos
menores a los no emigrantes, representa un pequeño impacto positivo en las
finanzas públicas. Esto se debe, principalmente, porque siguen aportando, con
impuestos al consumo, al sistema fiscal (aunque, cabe aclarar, menos que en el
escenario anterior). Este escenario representaría un efecto acumulado de alrededor
del 1 % del PIB, comparado con el statu quo, para el 2030. La cifra es baja por la poca
cantidad de emigrantes que tiene Costa Rica.

DEPORTACIÓN MASIVA No existe información referente a la cantidad de inmigrantes costarricenses no
autorizados hay en los EE.UU. Por lo tanto, el resultado de este escenario es idéntico
al del statu quo.

FRONTERAS CERRADAS Por el hecho de ser un país receptor, con 17,465 emigrantes y 92,730 inmigrantes de
2005 a 2010 (Abel and Sander, 2014), Costa Rica no tendría un impacto significativo,
ante un escenario de fronteras cerradas. El impacto acumulado de este escenario
sería cercano al 0 % del PIB, comparado con el statu quo, para el 2030.

3.4.3 EL SALVADOR Para El Salvador, se modeló el 69.4 % de los ingresos y el 34.3 % de los gastos
públicos con la ecuación 3.1; para el resto, se supuso un crecimiento igual al del PIB,
en términos reales. Para el 2015, el nivel de deuda inicial era del 64.2 % del PIB y el
déficit presupuestario del 2.8 % del PIB.

STATU QUO Bajo el contexto y los supuestos anteriormente descritos, en el 2030, el saldo de los
déficits presupuestarios ascenderá a un 61 % del PIB. Esto se debe, principalmente,
a que las ganancias derivados por el incremento de los impuesto al ingreso, al
consumo y de las cuotas a la seguridad social (4.9 % del PIB más, entre 2015 y 2030;
figura 3.9), en un contexto donde la cantidad de personas en edad laboral aumenta,
y el cambio del gasto en protección social, salud, vivienda y educación (1.5 % del PIB
más, en el mismo periodo; figura 3.10), en el escenario donde habrán más adultos
mayores y menos niños, contrarrestan el déficit original. Sin embargo, cabe aclarar
que esto sucede porque existe una gran proporción de ingresos (69.4 % del total)
que aumentarán debido al cambio etario de la población y sustancialmente una
menor proporción de gastos públicos que tendrán presiones demográficas (34.3 %
del total).

RETORNO A LOS 40 Bajo el contexto y los supuestos anteriormente descritos, un retorno de los emi-
grantes (sin sus familias), una vez cumplidos sus 40 años de edad, representa un
impacto positivo en las finanzas públicas. Esto se debe, principalmente, porque
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 47

regresan en una edad productiva, cuando son capaces de aportar, con impuestos,
al sistema fiscal (en este caso, su efecto es relativamente grande). Este escenario
representaría un efecto acumulado de alrededor del 23 % del PIB, comparado con
el statu quo, para el 2030. La cifra es alta por la gran cantidad de emigrantes que
tiene El Salvador.

RETORNO A LOS 40, Bajo el contexto y los supuestos anteriormente descritos, un retorno de los emi-
BA JA INSERCIÓN LABORAL grantes (sin sus familias), una vez cumplidos sus 40 años de edad y con ingresos
menores a los no emigrantes, representa un impacto positivo en las finanzas pú-
blicas. Esto se debe, principalmente, porque siguen aportando, con impuestos al
consumo, al sistema fiscal (aunque, cabe aclarar, menos que en el escenario ante-
rior). Este escenario representaría un efecto acumulado del 17 % del PIB, comparado
con el statu quo, para el 2030. La cifra es alta por la gran cantidad de emigrantes
que tiene El Salvador.

DEPORTACIÓN MASIVA Rosenblum and Ruiz Soto (2015) estimaron que, entre 2009 y 2013, había 436,000
salvadoreños no autorizados en los EE.UU. Por lo tanto, una deportación del 25 %
de éstos, incluyendo en esta cifra a sus familias, representa un pequeño impacto
positivo en las finanzas públicas. Esto se debe, principalmente, a la baja proporción
que los deportados representarían de la población total (1.8 %). Además, porque las
ganancias derivadas por mayores impuestos, se verían disminuidas por el mayor
gasto público necesario para atender a la familia de éstos, mediante educación y
salud. Este escenario representaría un efecto acumulado del 1 % del PIB, comparado
con el statu quo, para el 2030.

FRONTERAS CERRADAS Por el hecho de ser un país expulsor, con 296,311 emigrantes y 5,699 inmigrantes
de 2005 a 2010 (Abel and Sander, 2014), El Salvador se vería significativamente
beneficiado, ante un escenario de fronteras cerradas. El impacto acumulado de
este escenario es del 18 % del PIB, comparado con el statu quo.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 48

FIGURA 3.9.
Proyecciones:
ingresos públicos (statu
quo)

FIGURA 3.10.
Proyecciones: gasto
público (statu quo)
4 | COMENTARIOS FINALES

4.1 DISEÑO DE LA Dado el envejecimiento demográfico mundial (i.e., cuando la proporción de contri-
buyentes entre beneficiarios disminuye), los sistemas de seguridad social se han
SEGURIDAD SOCIAL
visto forzados a migrar, de un ESQUEMA DE REPARTO, a uno de CUENTAS INDIVIDUA-
LES ; o, bien, a cambiar la edad de retiro, las tasas de contribución, el tiempo de
referencia para definir el sueldo promedio con el que se calcula la pensión y todos
los beneficios relacionados con la pensión (e.g., tasa de reemplazo).

Los cambios anteriores se han realizado con el objetivo de procurar su sostenibili-
dad de largo plazo. Sin embargo, no todos los seguros, servicios e instituciones han
logrado culminar dicha transición, al menos, en los países aquí estudiados. Por lo
tanto, la sostenibilidad fiscal, en sí misma, así como la equidad intergeneracional,
no han sido temas completamente superados, desde el diseño mismo (aunado al
hecho de que los beneficios del nuevo esquema pueden tomar décadas en verse
reflejados en las finanzas públicas).

En primer lugar, las presiones más significativas de la seguridad social provienen
de las pensiones contributivas; dejando, en segundo y tercer lugar, a la provisión
de salud y a las pensiones no contributivas, respectivamente.

Un tema que no fue abordado en este documento, pero que amerita su recono-
cimiento, es la cartera de inversión de los ahorros en las cuentas individuales.
Específicamente, si existe una gran concentración en títulos de deuda del gobierno
central, los beneficios de un sistema de cuentas individuales puede verse diluidos.
Esto se debe a que, el pago del servicio de la deuda, se paga con los ingresos
recurrentes del mismo gobierno. Por lo tanto, bajo este escenario, la independen-
cia teórica, entre contribuyentes y beneficiarios, se debilita. Además, acorde con
Cuevas et al. (2009), el nuevo esquema de cuentas individuales, al desviar recursos
del gobierno al sector privado, transforma la deuda pensionaria implícita a una
explícita, lo cual afecta la calificación de riesgo soberano del país.

4.2 SITUACIÓN DEL Los sistemas fiscales de México, Costa Rica y de El Salvador han estado experi-
mentando, en los últimos años, un incremento constante de su DEUDA PÚBLICA,
SISTEMA FISCAL
impulsados por sus déficits presupuestarios. Dicha situación trasciende los efectos
demográficos y migratorios presentes en cada país y se centra en las decisiones y
en el diseño mismo de las políticas públicas. Si bien los sistemas fiscales basados

49 CIEP, A.C.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 50

en impuestos al consumo, se pudieran ver menos perjudicados frente a un enve-
jecimientos demográfico, el equilibrio presupuestario resulta ser fundamental y
necesario para la sostenibilidad fiscal de largo plazo. En este sentido, las condicio-
nes iniciales de ingresos y gastos públicos tienen consecuencias que se agravan
con la transición demográfica, pero cuyas raíces están en el propio equilibrio y
diseño del sistema fiscal.

4.3 TRANSICIÓN Además del envejecimiento de la población (derivado, fundamentalmente, por las
tasas de fertilidad), la transición demográfica también es afectada por la migración.
DEMOGRÁFICA
El perfil de inmigrantes y emigrantes altera la estructura y evolución de RESIDENTES
en un país y, estos últimos, son quienes, en esencia, sostienen al sistema fiscal,
tanto por el lado de ingresos, como por el lado del gasto público.

Particularmente, la migración es un fenómeno con una naturaleza difícil de capturar
y, en especial, de pronosticar. Factores de índole política, económica, cultural,
demográfica, entre muchas otras, juegan roles diferentes, según sea la época
y el caso particular de cada país o región. Por esta razón, las proyecciones de
inmigrantes y emigrantes aquí utilizadas para Costa Rica y El Salvador pudieran
alterar la “verdadera” tendencia de sus proyecciones. Sin duda, mejores y más
detalladas fuentes de información son necesarias para mejorar sus estimaciones.

4.4 PERFILES FISCALES Las encuestas de hogares de México, Costa Rica y El Salvador arrojan excelente
información sobre la estructura sociodemográfica de un país. No obstante, éstas
no necesariamente están diseñadas para capturar los efectos del sector público en
sus residentes. Por lo tanto, los perfiles de los pagos de impuestos y de la recepción
del gasto público son aproximaciones para el fenómeno fiscal, visto desde una
perspectiva demográfica de edades y género. Evidentemente, los perfiles se tratan
de promedios generales, con valores que se suponen constantes en el tiempo, pero
cuya fortaleza radica en la habilidad de identificar presiones fiscales por razones
demográficas. Por esta razón, se hace mucho hincapié de tomar los resultados de
este estudio como PROYECCIONES y no como pronósticos.

En este estudio, se supuso que, tanto los inmigrantes, como los emigrantes, com-
parten los mismos perfiles demográficos que los residentes del país. Este supuesto
podrá relajarse conforme la captura de la información migratoria internacional se
vaya mejorando y refinando, en cuanto al número y características sociodemográfi-
cas de la población migrante.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 51

4.5 CONSECUENCIAS En términos generales, entre mayor sea el número de emigrantes que un país
tenga, más negativo será su efecto en el sistema fiscal. Por ejemplo, los escenarios
FISCALES DE LA
de retornados a los 40 años de edad, incluyendo aquél con baja inserción laboral,
MIGRACIÓN
representa un impacto positivo en países como México y El Salvador, los cuales
son considerados como expulsores. Lo anterior se debe a los perfiles de ingresos y
gastos: las personas de 40 años aportan más, con impuestos, que lo que demandan
por gastos públicos.

La presencia de familias, ya sea con niños o adultos mayores, disminuye los be-
neficios que el retorno de emigrantes pudiera tener en el país. Especialmente,
por la demanda de servicios públicos, como salud, educación y de pensiones no
contributivas. Sin embargo, las estimaciones sugieren que el beneficio por mayores
impuestos, ya sea al consumo o al ingreso, son mayores que las pérdidas por un
mayor gasto público.
ANEXOS
A | SERVICIOS Y BENEFICIOS DE LA

SEGURIDAD SOCIAL

A.1 MÉXICO A continuación, se describen los servicios y beneficios otorgados que están rela-
cionados con salud y pensiones por retiro, cesantía por edad avanzada y vejez1 en
las instituciones de seguridad social. En cuatro de ellas existen cuotas y aportacio-
nes, por tanto, serán catalogadas como contributivas: IMSS, ISSSTE, PEMEX y CFE.
Por su parte, el Seguro Popular y el Programa de Pensión para Adultos Mayores
(PAM) serán consideradas como no contributivas (o subsidios), debido a que son
programas que otorgan servicios de salud y pensiones, respectivamente, pero sin
aportaciones de los beneficiarios. El anexo A desarrolla los requisitos para acceder
a los beneficios de seguridad social, por tipo de seguro y país.

A.1.1 IMSS: CONTRIBUTIVO El IMSS, dentro el área de salud, brinda servicios de:

medicina preventiva,

salud comunitaria,

asistencia médica,

farmacéutica, y

hospitalaria a través del Seguro de Enfermedad y Maternidad.

Este último seguro ampara a los trabajadores asegurados, a los pensionados,
cónyuges, hijos menores de dieciséis años, mayores de dieciséis discapacitados,
padre o madre que vivan con el asegurado o pensionado. Los servicios de salud son
otorgados a través de los mismos hospitales del IMSS y su personal, pero también
pueden realizar convenios con otros organismos públicos a nivel federal, estatal
o municipal, así como con organismos privados (artículo 89 de la Ley del Seguro
Social).

Existen prestaciones en especie y en dinero. Las primeras se refieren a los servicios
médicos mencionados en el párrafo anterior, mientras que la prestación en dinero
se refieren a un subsidio que se entrega al asegurado cuando la enfermedad lo
1
Se excluyen las pensiones por invalidez, riesgos de trabajo y muerte por: 1) representan una
proporción baja respecto al total de pensiones pagadas por cada una de las instituciones y 2) su
modelaje involucra complejidades fuera del alcance de este trabajo.

53 CIEP, A.C.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 54

Conceptos Empleados Patrón Gobierno Federal
Enfermedades y maternidad (Especie) N/A 13.9001 13.9001
Enfermedades y maternidad (Especie sobre dif. SBC-3SMG) 2.0002 6.0002 N/A
Enfermedades y maternidad (Dinero) 0.2503 0.7003 0.0503
CUADRO A.1. Cuotas: Enfermedades y maternidad (Especie de pensionados) 0.3753 1.0503 0.0753
IMSS (porcentaje) Cesantía y Vejez 1.1253 3.1503 0.2253
Retiro (SAR) N/A 2.0003 N/A
Nota 1 Sobre 1 Salario Mínimo General (SMG). En octubre de 2015, se definió una sola zona geográfica para el salario
mínimo.
Nota 2 Sobre la diferencia entre el SBC y 3 SMG.
Nota 3 Sobre el Salario Base de Cotización. La ley del Seguro Social define en artículo 27 que el salario base de
cotización (SBC) se integra por todos los pagos efectuados al trabajador en efectivo por cuota diaria, gratifi-
caciones, percepciones, alimentación, habitación, primas, comisiones, prestaciones en especie y cualquiera
otra cantidad o prestación que se entregue al trabajador por su trabajo.
SMG 70.10 pesos diarios (2015).
SAR Sistemsa de Ahorro para el Retiro.
N/A No aplica.
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del DOF (2015b).

incapacita para el trabajo. El monto del subsidio asciende a 60 % del último salario
diario de cotización. En el caso de embarazo y puerperio, la asegurada recibe el
100 % de su último salario de cotización durante 3 meses, aproximadamente.

El Seguro de Enfermedad y Maternidad se financia a través de cuotas tripartitas;
es decir, tanto el empleador/patrón/patrono, como el trabajador y el Gobierno
Federal, aportan un porcentaje del salario mínimo o del salario base de cotización
a este seguro para pagar los servicios de salud que otorga el IMSS. El cuadro A.1
muestra los porcentajes que cada parte paga.

En cuanto a pensiones, existen dos tipos de pensiones, principalmente2 : la pensión
por retiro y la pensión por cesantía en edad avanzada o vejez. Ambos tipos de
pensiones son cubiertas por el Seguro de Retiro, Cesantía por Edad Avanzada y
Vejez.

La pensión por retiro se otorga al asegurado antes de cumplir las edades estableci-
das, siempre y cuando la pensión, que se le calcule en el sistema de renta vitalicia
con los fondos de su cuenta individual, sea 30 % mayor que la pensión garantizada.
Por tanto, los requisitos para recibir esta pensión son:

tener menos de 60 años de edad,

tener un mínimo de 1,250 semanas de cotización en el Régimen
Obligatorio del Seguro Social,

que los recursos de la cuenta individual sean suficientes para
el retiro,

que la pensión que se calcule en el Sistema de Rentas Vitalicias
sea 30 % superior a la pensión garantizada,
2
Las pensiones por invalidez y vida representan aproximadamente 0.5 % del total (IMSS, 2015)
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 55

causar baja en el Régimen Obligatorio de la ley del Seguro
Social, y

estar privado de trabajo remunerado.

La pensión por cesantía en edad avanzada y vejez o retiro, se refiere a las pensiones
que se otorgan a asegurados del Instituto que han cumplido 60 ó 65 años de
edad, respectivamente. Además, se debe cumplir con el tiempo de cotización,
dependiendo del régimen en el que se encuentren, ya sea la Ley del Seguro Social
de 1973 o la Ley del Seguro Social de 1997. Los regímenes en mención surgen a
partir de la reforma del IMSS de 1997, en la que se transita de un esquema de
reparto (Ley 1973) a uno de cuentas individuales (Ley 1997). Los requisitos, por
régimen, se enlistan a continuación:

Régimen de la ley del Seguro Social de 1973

tener más de 60 años de edad para pensión por cesantía en
edad avanzada y 65 para pensión por retiro,

tener 500 semanas de cotización,

causar baja en el Régimen Obligatorio de la ley del Seguro
Social, y

estar privado de trabajo remunerado3 .

Régimen de la ley del Seguro Social de 1997

tener más de 60 años para pensión por cesantía en edad avan-
zada y 65 para pensión por retiro;

tener 1250 semanas de cotización;

causar baja en el Régimen Obligatorio de la ley del Seguro
Social; y

estar privado de trabajo remunerado.

Si el asegurado no reúne las semanas de cotización, podrá disponer del fondo de
su cuenta individual. Si cuenta con 750 semanas de cotización, puede recibir los
servicios médicos en especie, en todos los casos.
3
En este caso, el monto de la pensión depende del promedio del salario base de cotización de
los últimos 5 años laborales del asegurado y de la edad de retiro. Si el trabajador se pensiona a
los 60 años, recibirá 75 % del salario base de cotización promedio; a los 61, obtendrá 80 % y así
consecutivamente aumentando 5 puntos porcentuales por cada año que se retrase la edad de
pensionarse hasta llegar a 65 (100 %).
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 56

En caso de que los asegurados, con los fondos de su cuenta individual, no al-
cancen una renta vitalicia igual a la pensión garantizada y la adquisición de un
seguro de sobrevivencia para sus beneficiarios, recibirá del Gobierno Federal la
aportación complementaria correspondiente. El monto de la pensión garantizada
mensual es equivalente a un salario mínimo general (aproximadamente $2,000
pesos mexicanos o $100 dólares americanos).

A.1.2 ISSSTE: CONTRIBUTIVO El seguro de salud del ISSSTE incluye atención médica preventiva, curativa y de
maternidad, así como rehabilitación física y mental. Estos servicios médicos se
extienden a cónyuge, hijos menores de 18 años, mayores de 18 con discapacidad
y ascendientes que dependan del trabajador o pensionado. De igual manera que
el IMSS, el ISSSTE provee servicios de salud a través de su propio personal e
instalaciones o por medio de convenios que celebre con quienes presten estos
servicios.

Los servicios de salud se financian a través de cuotas y/o aportaciones por parte
del trabajador, las dependencias y entidades y del Gobierno Federal. El cuadro A.2
muestra las cuotas y aportaciones con las que cada uno de estos actores contribuye
a la seguridad social.

Dependencias Gobierno
Conceptos Trabajador
y Entidades Federal
Seguro de salud de los
trabajadores en activo y 2.6502 7.3752 13.9001
familiares derechohabientes
Seguro de salud de los
Pensionados y Familiares 0.6252 0.7202 N/A
CUADRO A.2. Cuotas: Derechohabientes
ISSSTE (porcentaje) Seguro de retiro, cesantía en
6.1252 5.1652 5.5001
edad avanzada y vejez
Nota 1 Sobre 1 Salario Mínimo General (SMG). En octubre de 2015, se definió una sola zona geográfica para el salario
mínimo.
Nota 2 Sobre el Sueldo Básico. Estableciéndose como límite inferior un Salario Mínimo y como límite superior, el
equivalente a diez veces dicho Salario Mínimo.
SMG Equivalente a 70.10 pesos diarios (2015).
N/A No aplica.
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del DOF (2015a).

Respecto a pensiones, el ISSSTE cuenta con el régimen por el décimo transitorio y el
régimen de cuentas individuales, a partir de la reforma de 2007. El primero se refiere
al esquema de reparto, mientras que, el segundo, se rige por cuentas individuales.
Las pensiones bajo el régimen por el décimo transitorio incluye pensiones por
jubilación, por retiro por edad y tiempo de servicio y pensión por cesantía y vejez.

Para recibir la pensión por jubilación los trabajadores deben:
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 57

Porcentaje del
promedio del
Años cotizados
sueldo básico del
último año
15 50.0
16 52.5
17 55.0
18 57.5
19 60.0
20 62.5
21 65.0
22 67.5
23 70.0
24 72.5
25 75.0
CUADRO A.3. Pensión 26 80.0
por retiro: ISSSTE 27 85.0
(décimo transitorio) 28 90.0
29 95.0
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del DOF (2015a).

para los hombres, haber cotizado 30 años o más y, para las
mujeres, 28 años o más al ISSSTE, y

tener más de 53 y 51 años de edad, respectivamente, en 2015.
Cada dos años, la edad de jubilación aumenta un año, para
ambos sexos, hasta alcanzar una edad de jubilación de 60 años
para hombres y 58 años para mujeres4 .

Los requisitos para la pensión por retiro por edad y tiempo de servicios, los trabaja-
dores deberán:

tener más de 58 años de edad, y

tener al menos 15 años cotizados en el ISSSTE.

Al cumplir los requisitos anteriores, los trabajadores tienen derecho a una pensión
equivalente al 50 % del promedio del sueldo básico de cotización del último año.
Conforme aumentan los años de cotización, el porcentaje aumenta hasta llegar a
una pensión del 95 % del promedio del sueldo básico de cotización del último año,
como lo muestra el cuadro A.3.

Sobre la pensión por cesantía de edad avanzada, los trabajadores deben contar
con:
4
En este caso, los jubilados reciben el 100 % del promedio del sueldo básico de cotización del último
año.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 58

Edad mínima
CUADRO A.4. Pensión Años
63 64 65 66 67 68 69 70
por cesantía en edad
avanzada: ISSSTE 2014-2015 40 42 44 46 48 50 50 50
(porcentaje) 2016-2017 40 42 44 46 48 50 50
2018 en adelante 40 42 44 46 48 50
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del DOF (2015a).

al menos 10 años de servicio en el ISSSTE, y

tener 63 años de edad o más en 2015, 64 en 2016 y 2017 y 65 de
2018 en adelante. Este tipo de pensión no supera el 50 % del
promedio del sueldo básico del último año.

Entonces, el trabajador, que se pensiona a los 63 años en 2015, recibe 40 % del
sueldo básico, mientras que un trabajador, que se pensiona a los 66, recibe 46 % y,
si se pensiona a los 70, recibe 50 %, como se muestra en el cuadro A.4.

Las pensiones bajo el régimen de cuentas individuales considera el seguro de retiro,
seguro de cesantía en edad avanzada, seguro de vejez y pensión garantizada. Los
trabajadores tendrán derecho a un seguro de retiro, incluso antes de las edades de
retiro y tiempos de cotización establecidos para las demás pensiones, siempre que
la pensión vitalicia que se calcule con el ahorro en cuentas individuales sea 30 %
mayor que la pensión garantizada, sumando la prima del seguro de sobrevivencia
para los familiares derechohabientes.

Por otro lado, para ser susceptible de recibir una pensión por cesantía en edad
avanzada, el trabajador deberá:

tener 60 años o más,

haber cotizado 25 años al ISSSTE5 , y

no tener un trabajo remunerado.

Los trabajadores pensionados bajo este rubro, también recibirán los servicios de
servicios de salud descritos anteriormente.

La pensión por vejez se diferencia de la pensión de cesantía en edad avanzada por
la edad de retiro. Es decir, para recibir la pensión de vejez, el trabajador deberá
contar con 65 años o más.

En los casos anteriores, el monto de la pensión es determinada por la magnitud
del ahorro en la cuenta individual, a partir del cual se calcula una renta vitalicia o
5
Si no se alcanzan los años de cotización, podrán retirar el saldo de su cuenta individual en una
exhibición o seguir cotizando hasta cumplir los años necesarios.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 59

retiros programados contratados con aseguradoras que los mismos trabajadores
eligen. Además, con los mismos recursos de la cuenta individual, el pensionado
debe adquirir un seguro de sobrevivencia para los familiares derechohabientes.
El monto de este seguro depende de la Administradora de Fondos para el Retiro
(AFORE) o aseguradora que el trabajador haya seleccionado.

El trabajador del ISSSTE que cumpla con los requisitos de edad y años cotizados
para obtener una pensión de cesantía en edad avanzada y vejez, pero los recursos
de su cuenta individual no son suficientes para contratar una pensión vitalicia o un
retiro programado y la adquisición de un seguro de sobrevivencia para los fami-
liares derechohabientes, el Gobierno Federal aportará los recursos para otorgar
la pensión garantizada con valor de $3,034.20 pesos mexicanos que se actuali-
za, anualmente, en el mes de febrero, conforme al cambio anualizado del Índice
Nacional de Precios al Consumidor (INPC).

A.1.3 PEMEX: CONTRIBUTIVO PEMEX brinda servicios de salud a sus trabajadores, pensionados y derechohabien-
tes de manera integral, oportuna, eficiente y humanitaria, con todos los elementos
médico-quirúrgicos y terapéuticos que la ciencia indique. Estos servicios cubren al
cónyuge de los trabajadores y pensionados, así como a sus hijos menores de 25
años.

Los trabajadores del PEMEX se someten a exámenes médicos periódicos, de acuer-
do a las actividades que realizan. Por ejemplo, cada seis meses, al personal que
preste servicios en plantas de akylación y en soldadura o, anualmente, para aqué-
llos que laboran en operación y mantenimiento de plantas. A partir del 1 de agosto
de 2015, se instauró el bono de salud de $5,000 pesos mexicanos por año, para
los trabajadores que mantengan un índice de masa corporal menor o igual a 25
y a los que presenten sobrepeso y obesidad que reduzcan su peso en 10 % anual;
asimismo, con hemoglobina glucosilada de 7 %, tensión arterial menor o igual a
140/90 mmHg y colesterol HDL mayor a 40 mg/dl.

La atención médica se otorga a través de personal técnico competente contratado
por PEMEX, así como a través de instalaciones, equipo y recursos terapéuticos
propios de la mejor calidad. Optará por servicios subrogados si las necesidades
técnico-asistenciales justifican tal acción. Los servicios médicos que esta institución
otorga a sus trabajadores y familiares es financiada con recursos propios.

Sobre las pensiones, los trabajadores sindicalizados que acrediten 25 años de
servicios y 55 años de edad, tendrán derecho a una pensión pagadera cada 14 días,
que se calculará tomando como base el 80 % del promedio de salarios ordinarios
que hayan disfrutado en puestos permanentes en el último año de servicios y
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 60

en proporción al tiempo laborado en cada uno de dichos puestos. Por cada año
más de servicios prestados después de cumplidos los 25, la pensión jubilatoria se
incrementará en un 4 % hasta llegar al 100 % como máximo. A los trabajadores que
acreditan 30 años o más de servicios y 55 años de edad, como mínimo, y los que
acreditan 35 años o más de servicios sin límite de edad, se les tomará como base,
para fijar la pensión, el salario del puesto de planta que tengan en el momento de
obtener su jubilación.

A.1.4 CFE: CONTRIBUTIVO La CFE paga las cuotas correspondientes al IMSS (cuadro A.1) para que, a través de
esta institución, se provean los servicios de salud a sus trabajadores y familiares. Si
los trabajadores demuestran que el IMSS no tiene la capacidad para proveer cierta
atención médica, la CFE reembolsa gastos médicos privados.

La CFE y los trabajadores realizarán las aportaciones que a cada uno les corres-
ponda de acuerdo con régimen obligatorio previsto por la Ley del Seguro Social; es
decir, que se incorporan al régimen de cuentas individuales del IMSS. Sin embargo,
con independencia del importe que resulta de estas aportaciones obligatorias, la
CFE y los propios trabajadores realizarán aportaciones obligatorias al Fondo de
Jubilación (CIJUBILA) equivalentes a un 12.5 % del salario base de integración (la
Comisión aporta 7.5 % y al trabajador 5 % en 2008). Se acordó que las aportaciones
aumenten anualmente hasta alcanzar 16.7 % en 2018 (10 % CFE, 6.7 % trabajador).
En 2015, la aportación total era 14.9 % (8.9 % CFE y 6 % el trabajador), debido a
que los pagos al personal de la CFE son catorcenales (cada dos semanas) y los
descuentos de las aportaciones también se realizan con esta periodicidad de su
fondo de ahorro.

La CFE hizo cambios en su contrato colectivo de trabajo en agosto de 2008. Éstos
dan lugar a dos tipos de esquemas de jubilaciones distintas entre aquellos trabaja-
dores titulares de una plaza antes del 18 de agosto de 2008 y los trabajadores que
ingresan a la Comisión a partir de esa fecha. Para los primeros, podrán solicitar y
obtener su jubilación con el 100 % del promedio del salario de los últimos cuatro
años laborados en la CFE, conforme a los siguientes criterios:

los hombres deben cumplir con 25 años de servicio y 55 años
de edad, o 30 años de servicios sin límite de edad; y

las mujeres deben cumplir con 25 años de servicios sin límite
de edad.

Los trabajadores de la “nueva generación” son los que ingresaron a prestar sus
servicios en Comisión, a partir del 18 de agosto de 2008, o a los que Comisión les
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 61

reconozca antigüedad a partir esa fecha, quienes tendrán derecho a la jubilación
conforme a lo siguiente:

los hombres deben cumplir con 30 años de servicios y 65 años
de edad ó 40 años de servicios sin límite de edad; y

las mujeres deben cumplir con 30 años de servicios y 60 años
de edad o 35 años de servicios sin límite de edad.

Con estas aportaciones adicionales obligatorias, se constituye el Fondo de Jubila-
ción, denominado Cuenta Individual de Jubilación (CIJUBILA), el cual es un sistema
creado y operado por CFE y el SUTERM, por lo que es independiente a lo que
dispone la Ley del Sistema de Ahorro para el Retiro y que se administra a través
de las AFORES. Los trabajadores de la “nueva generación” podrán obtener lo acu-
mulado en la AFORE que eligieron y las prestaciones de retiro dispuestas por las
leyes del Seguro Social, independientemente de su Cuenta Individual de Jubilación
(CIJUBILA).

A.1.5 SEGURO POPULAR: NO El Seguro Popular surge a partir de la reforma a la Ley General de Salud del 15 de
CONTRIBUTIVO mayo de 2003, la cual definió la creación del Sistema de Protección Social en Salud
(SPSS). El objetivo principal de este sistema fue establecer las bases y condiciones
para cumplir con el derecho a la protección de la salud de todos los mexicanos.

En general, el SPSS busca brindar a la población que no cuenta con “seguridad
social”, el acceso a un esquema de protección financiera que proteja la salud
y el patrimonio de las familias. Para lograr su objetivo, el SPSS, a través de la
CNPSS, cuenta con diversas estrategias y programas de atención a la población,
entre ellos el Seguro Popular, a través del cual el Estado garantizará el acceso
efectivo, oportuno, de calidad, sin desembolso al momento de su utilización y sin
discriminación a los servicios médico-quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios
que satisfagan de manera integral las necesidades de salud.

Es un programa que otorga los servicios de salud a las familias que los demandan.
Ellos deben afiliarse acudiendo a un Módulo de Afiliación y Orientación (MAO). Los
requisitos para recibir los servicios de salud por el Seguro Popular son:

residir en el territorio nacional,

no ser beneficiario de alguna institución de seguridad social
(e.g. IMSS, ISSSTE, PEMEX, SEDENA, SEMAR, etc.),

contar con CURP y
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 62

cubrir la cuota familiar (si aplica).

Al afiliarse, los beneficiarios contestan la Cédula de Características Socioeconómi-
cas del Hogar (CECASOEH) que determina las condiciones en las que la familia vive
(no el ingreso) para poder ubicarlas en el decil correspondiente y definir si debe
pagar una cuota anual. A partir del decil V, los hogares pagan una cuota al año
que va desde $2,074 pesos a $11,378 pesos mexicanos para el decil X. De acuerdo
al Informe de Resultados del Seguro Popular (2015), el 99.8 % de los beneficiarios
corresponden a los deciles I a IV considerados no contributivos. Solamente 0.2 %
corresponden a beneficiarios contributivos del decil V al X. Se consideran como
integrantes del núcleo familiar a cualquier persona que, aun no teniendo paren-
tesco de consanguinidad con el titular de la familia, habite en la misma vivienda,
dependa económicamente de él, sea menor de 18 años o discapacitado de cual-
quier edad; o, bien, dependientes económicos de hasta 25 años, solteros y prueben
ser estudiantes.

A.1.6 PAM: NO CONTRIBUTIVO El PAM otorga una especie de pensión a aquellos adultos mayores que no la reciben
por parte de las instituciones de seguridad social o, si la reciben, es insuficiente.
Este programa es operado por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), la cual
distribuye una transferencias en efectivo de $1,160 pesos mexicanos, bimestral-
mente, a personas mayores de 65 años. Su objetivo es “contribuir a la reducción
de la vulnerabilidad de la población Adulta Mayor de 65 años en adelante que no
recibe ingresos por concepto de pago de jubilación o pensión de tipo contributivo,
mediante la entrega de apoyos económicos y de protección social” (SEDESOL, 2015).
Aunque el PAM fue creado como una pensión universal en 2014, en realidad venía
operando desde años antes bajo el nombre de “Programa 70 y más” con menos
presupuesto y menos beneficiarios, quienes eran elegibles a partir de los 70 años
de edad.

A.2 COSTA RICA Este apartado describe los servicios y beneficios de los distintos esquemas de
pensiones y salud que operan en Costa Rica.

A.2.1 CCSS: CONTRIBUTIVO La Caja tiene como misión proporcionar los servicios de salud en forma integral al
individuo, la familia y la comunidad, así como otorgar protección económica, social
y de pensiones a la población costarricense. A través del Seguro de Enfermedad y
Maternidad (SEM), esta institución cubre a la población en cuanto a “acciones de
promoción, prevención, curación y rehabilitación; asistencia médica especializada
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 63

y quirúrgica; asistencia ambulatoria y hospitalaria; servicio de farmacia para la
concesión de medicamentos; servicio de laboratorio clínico y examines de gabinete;
asistencia en salud oral, y asistencia social, individual y familiar” (saenz2011sistema).
Estos servicios los provee mediante una red propia organizada en tres niveles:

Atención primaria con los Equipos básicos de Atención Integral
de Salud (EBAIS) que atienden a poblaciones de entre 3500 y
4000 personas.

Atención de segundo nivel compuesto por clínicas más gran-
des y hospitales regionales que dan atención de urgencias,
diagnóstico y procedimiento quirúrgicos sencillos, entre otros.

La atención de tercer nivel, es decir, de hospitalización y de
servicios médico-quirúrgicos más especializados se proveen en
hospitales nacionales y centralizados.

Las personas aseguradas de la Caja contribuyen al financiamiento del SEM de
acuerdo a lo que establece el cuadro A.5. Entre patrón, trabajador y Estado, la tasa
de cotización es 15 % del salario de los trabajadores.

Institución Patrón Trabajador Estado
CUADRO A.5. Cuotas: SEM 9.25 5.5 0.25
pensiones y salud de IVM 4.92 2.67 0.41
CCSS (porcentaje)
Total CCSS 14.17 8.17 0.66
Nota 1 Los porcentajes se calculan sobre el salario del trabajador.
Nota 2 La tasa de cotización de IVM se modifica cada año hasta llegar a 10.5 % del salario en 2035.
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de CCSS (1943); SUPEN (2013).

La tasa de cotización para las pensiones (IVM) en 2015 fue de 8 % del salario del
trabajador en total, entre las aportaciones del patrón, trabajador y Estado. Los
trabajadores pueden solicitar su pensión cuando cumplen 65 años y 300 cotizacio-
nes. En el caso del retiro anticipado, las mujeres pueden pensionarse a partir de
los 59 años y 11 meses con 450 cotizaciones; los hombres a partir de 61 años y 11
meses con 462 cotizaciones. El salario de referencia se calcula sobre los últimos
240 salarios actualizados por inflación y la tasa de retorno se estima entre 43 y
52.2 % de este salario, más 0.0833 % por cada cotización adicional (SUPEN (2013)).

A.2.2 MAGISTERIO: Los maestros y trabajadores dentro del magisterio de educación, junto con el
CONTRIBUTIVO patrón y el Estado, aportan en total 23.16 % de su salario para el financiamiento de
sus pensiones (ver cuadro A.6). Dentro de los requisitos que deben cumplir para
poder solicitar sus pensiones en el régimen de capitalización colectiva es que se
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 64

encuentren entre 55 años 1 mes con 395 cuotas y 65 años con 180 cuotas. El salario
de referencia usado para calcular su pensión se basa en el Promedio de los salarios
devengados, indexados por el IPC. La tasa de retorno para este régimen se ubica
en 80 % (SUPEN (2013)).

CUADRO A.6. Cuotas:
pensiones de otros Institución Patrón Trabajador Estado Total
regímenes
contributivos Poder Judicial* 12.75 10 0.41 23.16
Capitalización Colectiva Magisterio 6.75 8 0.25 15
* Los pensionados de este régimen cotizan con el mismo porcentaje que los trabajadores.
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de SUPEN (2013).

A.2.3 PODER JUDICIAL: Los trabajadores del poder judicial aportan 15 % de su salario para el financiamiento
CONTRIBUTIVO de las pensiones de esta institución, también de manera tripartita, aportando más
(8 %) el trabajador a diferencia de los demás regímenes (ver cuadro A.6). Los requi-
sitos que los pensionados del poder judicial cumplieron para recibir su pensión sin
haber cumplido 62 años de edad y 30 años de servicio en la administración pública.
El salario de referencia, en este caso, se calcula como el promedio de los mejores
24 salarios devengados al servicio de organismo público, mientras que la tasa de
retorno es 100 % de este salario (SUPEN (2013)).

A.2.4 PENSIÓN NO CONTRIBUTIVA En cuanto a la pensión no contributiva, el beneficio es de 75,000 colones y se
dirigen a los siguientes subgrupos que se encuentran en necesidad de amparo o
pobreza (SAN):

Personas mayores de 65 años (sesenta y cinco) de edad.

Personas inválidas que hayan perdido 66 % de su capacidad
general. Si son mayores a 18 años evalúan la capacidad de
generar ingreso; si es el caso de un menor de edad dependerá
de la necesidad de cuidados especiales.

Viudas desamparadas entre 55 y 65 años, con hijos menores
de 18 años o hijos entre 18 y 21 que estudien.

Huérfanos menores a 18 años o entre 18 y 21 años que se en-
cuentren estudiando.

Indigentes, definidos como personas que por razones cultu-
rales y sociales, les sea imposible incorporarse a un trabajo
remunerado, no cuentan con redes de apoyo familiares, ni me-
dios económicos para satisfacer sus necesidades básicas de
subsistencia.
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A.3 EL SALVADOR Este apartado describe los servicios y beneficios de los distintos esquemas de
pensiones y salud que operan en El Salvador. En el caso de pensiones contributivas,
en primer lugar, se presentan las cuotas o cotizaciones que los trabajadores pagan,
así como los requisitos que deben cumplir para tener acceso a su pensión en
ambos sistemas: público y privado. Dentro del concepto contributivo, también se
encuentra el ISSS debido a que sus afiliados pagan una cuota con la finalidad de
recibir atención médica. Todas las cotizaciones y cuotas se calculan con base en el
salario básico de cotización, el cual se refiere al salario mensual que devenguen los
trabajadores o al subsidio respectivo de incapacidad por enfermedad o maternidad
(MH (1996)).

Como programas no contributivos, se describirán las características de la PBU
y de los servicios que otorga el MINSAL a la mayor proporción de la población
salvadoreña.

A.3.1 SPP: CONTRIBUTIVO El Sistema de Pensiones Público es administrado por dos instituciones indepen-
dientes: El ISSS a través de la Unidad de Pensiones del Instituto Salvadoreño de
Seguridad Social (UPISSS) y el INPEP. Para ambas instituciones, los requisitos para
recibir una pensión son: Haber cumplido 60 años los hombres y 55 años las mujeres
y; Haber cotizado 25 años. De igual manera, para ambas instituciones, la tasa de
cotización que se aporta a pensiones asciende a 14 %, 7 % del empleador y 7 % el
trabajador (ver cuadro A.7).

La pensión de las personas que se encuentran dentro del SPP se calcula sobre
el promedio mensual del ingreso base de cotización de los últimos 120 meses de
cotización (Salario básico regulador). Estos ingresos se ajustan a al IPC debido a la
longitud de periodo (Mesa-Lago (2011)).

Institución Empleador Trabajador Total
CUADRO A.7. Cuotas:
pensiones y salud de SPP 7.00 7.00 14.00
SPP (porcentaje) SAP 4.05 6.25 10.30
ISSS / ISBM* 7.50 3.00 10.50
* Los porcentajes se calculan sobre el salario básico de cotización.
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de MH (1996); MINSAL (2015).

A.3.2 SAP: CONTRIBUTIVO Las personas que se encuentran en el Sistema de Ahorro para Pensiones coti-
zan 10.3 % de su ingreso base de cotización: 4.05 el empleador, mientras que el
trabajador aporta el 6.25. Adicionalmente, se descuenta 2.7 % del ingreso base
de cotización, pagado por el empleador, para contratar un seguro de invalidez y
sobrevivencia y para el pago de las administradoras de las CIAP.
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 66

Los dos sistemas de pensiones comparten los requisitos para pensionarse, los
cuales son edad de retiro 60 y 55 años para hombres y mujeres, respectivamente y
haber cotizado, mínimo 25, años.

En el caso del SAP, es posible tener un retiro anticipado (menos edad y/o menos
tiempo cotizando), mientras el saldo en la cuenta individual sea suficiente para
financiar una pensión igual o superior a 160 % de la pensión mínima, así como
igual o mayor a 60 % del salario básico regulador. Lo anterior sin contar con el
financiamiento estatal para recibir la pensión mínima.

La pensión de los adultos mayores en este sistema se definirá con base al saldo
acumulado de la CIAP. Esta pensión puede ser:

Renta programada La Administradora de Fondos para Pensio-
nes le paga una cantidad mensualmente al asegurado. La can-
tidad es resultado de dividir el saldo de la cuenta entre los
años que alcance, manteniendo como monto mínimo la pen-
sión mínima. Se debe considerar la pensión de navidad que
corresponde a la mitad de la pensión en curso.

Renta vitalicia Se contrata una Sociedad de Seguros de Perso-
nas para pagar al asegurado una renta mensual, más la pensión
de navidad6

A.3.3 ISSS: CONTRIBUTIVO Los asegurados del ISSS reciben sus servicios médicos a través de la cotización,
realizada principalmente por medio del mercado de trabajo. Cada trabajador hace
aportes mensuales cofinanciados con la persona que en el contrato participara en
calidad de empleadora. Para las y los trabajadores, el aporte mensual asciende al
3.0 % de su salario devengado y es acompañado por el 7.5 % de cotización patronal;
ambos aportes son realizables sobre el monto del salario de la persona empleada,
hasta un techo de US$685.71 mensuales.

El Instituto Salvadoreño de Seguridad Social brinda servicios de salud que abar-
can desde la atención curativa y de rehabilitación, hasta la promoción, fomento
y prevención de enfermedades. Por tanto, se refiere a un modelo de atención
integral que provee a los trabajadores formales del sector público y privado y a sus
familias servicios de salud y nutrición, así como intervenciones quirúrgicas de alta
especialidad.

6
En cualquiera de las modalidades de pago de pensión en SAP, se debe considerar el pago de una
pensión de navidad que equivale a la mitad de la pensión en curso otorgable a todos los pensionados
de este sistema pagadera en los primeros cinco días de diciembre (MH, 1996).
CONSECUENCIAS FISCALES DE LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA ciep.mx | 67

El Instituto ha trabajado en los últimos años para ampliar, reforzar y mejorar sus
servicios con el fin de asegurar una política de protección social eficiente, eficaz y
de equidad para todos sus asegurados (ISSS, 2008).

A.3.4 PBU: NO CONTRIBUTIVO La Pensión Básica Universal no es en realidad universal dado que atiende sola-
mente a 24 % de los adultos mayores de 65 años. Se trata de una transferencia
monetaria que otorga del Fondo de Inversión para el Desarrollo Local (FISDL) a
adultos mayores de 70 años o que presentan invalidez, sin importar edad, que
nunca cotizaron al sistema de pensiones y que habitan en 81 municipios del país
catalogados en pobreza extrema severa y alta. La transferencia monetaria que
entrega la PBU es de $50 dólares americanos mensuales.
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