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人口老化的挑戰

2015 年 12 月
研究簡報 一如許多其他經濟體,香港正面對人口急劇老化所帶來的挑戰,
當中包括應付體弱長者對住宿照顧服務和社區照顧服務日益
2015 – 2016 年 度 增加的需求,以及需要為體健長者制訂全面的積極老齡化政策。

第1期 住 宿 照 顧 服 務 需 求 日 增,但 資 助 安 老 宿 位 的 數 目 在 過 去 10 年 幾 乎
維持不變,導致宿位申請人數眾多及輪候時間頗長的情況。
此外,許多沒有參與政府買位計劃的私營安老院舍,在提供空間
和人手方面均較其他安老院舍遜色,造成安老院舍間質素參差,
引起社會關注。

優化社區照顧服務可有助推遲甚至減少長者入住安老院舍。
然而,政府提供資助社區照顧服務與住宿照顧服務的名額,以及
投放相關的資源,均出現失衡情況,社區照顧服務名額數目
偏 低 , 未 能 配 合 政 府 以 "居 家 安 老 為 本 , 院 舍 照 顧 為 後 援 "的 政 策
方針。
立法會秘書處 香港並沒有訂立積極老齡化的指引政策。體健長者獲得的支援
資料研究組 服 務,皆 以 循 序 分 階 段 的 方 式 推 出,分 別 由 各 政 策 局 / 部 門 提 供。

人口老化的議題屬於福利事務委員會的政策範疇。

1. 背景

1.1 世 界 人 口 急 速 老 化,香 港 亦 難 以 獨 善 其 身。目 前 本 港 65 歲 或 以 上


人 士 約 為 112 萬,即 每 6 人 之 中 便 有 1 名 長 者。長 者 數 目 預 計 於 2034 年
上 升 至 228 萬 , 到 了 2064 年 更 達 至 258 萬 (圖 1), 屆 時 每 3 人 之 中 就 有
1 名長者。1 港人預期壽命持續延長是人口老化的主因之一,在約
半 世 紀 後,男 性 的 出 生 時 預 期 壽 命 將 增 加 5.8 年,而 女 性 則 增 加 5.6 年 。
換 言 之 , 80 歲 或 以 上 年 邁 長 者 佔 全 港 人 口 的 比 例 將 由 目 前 的 4.6% 左 右
飊 升 至 2064 年 的 15.9%。

圖 1 —— 2015 年 至 2064 年 間 65 歲 或 以 上 長 者 人 數

2015 112 萬人 (16.1%*) 2034 228 萬人 (30.0%) 2064 258 萬人 (35.9%)


即每 6 人佔 1 人 即每 3 人佔 1 人 即每 3 人佔 1 人

註 : ( *) 括 號 中 的 數 字 代 表 長 者 佔 總 人 口 的 比 率 。
數 據 來 源 : Census and Statistics Department。

1
請 參 閱 Census and Statistics Department (2015c)。
1.2 長者同時罹患多種慢性疾病的比率較年青人高;事實上,近年
本港長者罹患慢性疾病和出現身體機能衰退的人數有所增加。在所有
60 歲 或 以 上 長 者 當 中 , 患 有 至 少 一 種 慢 性 疾 病 (包 括 中 風 和 癌 症 )的 人 數
比 例,由 2000 年 的 48.8% 升 至 2007 年 的 59.0%,在 2013 年 更 達 61.8%。 2
同 樣,本 港 長 者 近 年 較 普 遍 身 體 有 殘 疾 的 情 況。在 2013 年,60 歲 或 以 上
長 者 當 中,約 28.4% 有 至 少 一 項 的 殘 疾,例 如 身 體 活 動 能 力 受 限 制 和 視 覺
出 現 問 題 , 比 率 較 2000 年 的 15.0% 和 2007 年 的 21.5% 為 高 。 長 者 罹 患
多種慢性疾病和出現身體機能衰退的人數比例的上升,對長期護理服務
的需求帶來巨大的挑戰。

2. 長者長期護理服務

2.1 在香港,長者對長期護理服務的需求,包括住宿照顧服務和
社 區 照 顧 服 務 。 政 府 的 政 策 提 倡 "居 家 安 老 為 本 , 院 舍 照 顧 為 後 援 " 3,
目標是透過為體弱長者提供資助社區照顧服務,讓他們盡可能在家
安老,直至身體狀況不能夠留在家中時,才被安排入住安老院舍。

2.2 自 2000 年 起 , 社 會 福 利 署 (下 稱 "社 署 ")推 行 "安 老 服 務 統 一 評 估


機 制 ", 以 評 估 體 弱 長 者 的 護 理 需 要 , 並 編 配 適 合 他 們 的 資 助 社 區 照 顧
服務或住宿照顧服務。4 上述評估機制不設資產入息審查,評估後暫未
獲得編配資助長期護理服務名額的合資格長者,會被列入社署的中央
輪候冊內,以便輪候有關服務。社署會以先到先得的形式,根據中央
輪候冊上申請人的登記日期及其選擇分配名額。

3. 長者住宿照顧服務

3.1 長者住宿照顧服務是為未能在家中獲得充分照顧的長者而設,
現時的服務是以公營及私營模式混合提供。政府沒有直接提供住宿照顧
服 務,而 是 透 過 (a)津 助 / 合 約 安 老 院 舍 5 和 (b)參 與 政 府 買 位 計 劃 的 私 營
/自負盈虧安老院舍提供資助宿位。6 此外,長者亦可選擇私營/自負

2
請 參 閱 Census and Statistics Department (2014)。
3
請 參 閱 Labour and Welfare Bureau (2014)。
4
長 者 獲 編 配 的 服 務 包 括 "只 適 合 住 宿 照 顧 服 務 "、 "只 適 合 社 區 照 顧 服 務 "和 "雙 重 選 擇 "
(即 住 宿 照 顧 服 務 或 社 區 照 顧 服 務 對 申 請 人 同 樣 適 合 )。
5
津 助 安 老 院 舍 由 非 政 府 機 構 營 運,並 獲 政 府 提 供 整 筆 撥 款 津 助。合 約 安 老 院 舍 則 是 由 政 府
設 置 的 特 建 院 舍,這 些 院 舍 在 建 成 後,會 透 過 競 投 批 予 非 政 府 機 構 / 私 營 院 舍 經 營 者 營 辦。
6
政 府 現 時 透 過 "改 善 買 位 計 劃 "向 私 營 安 老 院 舍 購 買 護 理 安 老 院 宿 位 , 並 藉 "護 養 院 宿 位
買 位 計 劃 "向 自 負 盈 虧 安 老 院 舍 購 買 護 養 院 宿 位 。

2
盈 虧 安 老 院 舍 提 供 的 非 資 助 宿 位 (圖 2)。 入 住 資 助 宿 位 須 按 "安 老 服 務 統
一 評 估 機 制 "評 核 , 至 於 非 資 助 宿 位 的 入 住 申 請 , 則 無 相 若 的 統 一 評 估
機制。

圖 2 —— 2014-2015 年 度 資 助 及 非 資 助 住 宿 照 顧 服 務 名 額

津 助 院 舍 /自 負 盈 虧 院 舍 合約院舍 參 與 "改 善 買 位 計 劃 "


16 680 個 宿 位 1 811 個 宿 位 的私營安老院舍
7 834 個 宿 位

26 325 個
資助宿位來自……

不 參 與 "改 善 買 位 計 劃 "
的私營安老院舍 自負盈虧院舍
未能在家中得到 41 768 個 宿 位 5 142 個 宿 位
充分照顧的長者 46 910 個
非資助宿位來自……

數 據 來 源 : Social Welfare Department。

3.2 在 2010-2011 年 度,資 助 住 宿 照 顧 服 務 名 額 共 有 24 868 個,到 了


2014-2015 年 度 只 增 至 26 325 個,期 間 輕 微 增 加 1 457 個;但 同 期 在 資 助
宿 位 中 央 輪 候 冊 上 的 長 者 申 請 人 數 , 則 由 26 751 名 上 升 至 31 349 名 ,
增 加 了 4 598 名 。 7 輪 候 冊 上 許 多 長 者 申 請 人 在 未 獲 編 配 宿 位 前 經 已
離 世 , 相 關 數 字 在 2014 年 達 5 568 人 , 創 過 去 10 年 來 的 新 高 (圖 3)。

7
根據安老事務委員會,造成資助安老宿位需求增加的原因,包括人口老化速度加快、
資 助 安 老 院 舍 的 質 素 令 人 較 有 信 心 , 以 及 資 助 安 老 宿 位 收 費 較 低 。 請 參 閱
Elderly Commission (2009)。

3
圖 3 —— 2005 年 至 2014 年 間 在 輪 候 資 助 安 老 宿 位 時 離 世 的 長 者 人 數

5 568

5 019

3 842
3 392 3 699
2005 2006 2007 2013 2014

數 據 來 源 : Social Welfare Department。

3.3 最終獲編配資助安老宿位的長者申請人,往往須輪候很長
時 間 。 在 2014-2015 年 度 , 輪 候 入 住 津 助 / 合 約 安 老 院 舍 的 時 間 平 均
長 達 37 個 月 。 若 選 擇 入 住 參 與 買 位 計 劃 的 私 營 安 老 院 舍 8 所 提 供 的
宿 位 , 平 均 輪 候 時 間 相 對 較 短 , 只 需 約 8 個 月 (圖 4)。

圖 4 —— 2014-2015 年 度 資 助 安 老 院 舍 宿 位 的 平 均 輪 候 時 間

37 個 月
津助/合約安老院舍

8 個月 參 與 "改 善 買 位 計 劃 "的
私營安老院舍

數 據 來 源 : Social Welfare Department。

8
但 一 如 次 頁 圖 5 所 示,參 與 買 位 計 劃 的 私 營 安 老 院 舍 所 提 供 的 空 間 和 人 手,與 津 助 / 合 約
安老院舍所提供的有所差異。

4
3.4 資助安老院舍宿位申請人數眾多及輪候時間頗長的情況,加重
了私營安老院舍所擔當的角色,更須依靠他們應付持續增加的住宿照顧
服務需求,尤其是來自有急切需要尋覓安老院舍的家庭。雖然安老院舍
中 以 沒 有 參 與 買 位 計 劃 的 私 營 安 老 院 舍 居 多 9, 但 他 們 提 供 的 服 務 質 素
參 差 , 正 如 2014 年 10 月 發 表 的 《 審 計 署 署 長 第 六 十 三 號 報 告 書 》 所
披露,他們與提供資助宿位的安老院舍的質素相比,在空間和人手方面
存 有 明 顯 的 差 異 (圖 5)。

圖 5 —— 各 類 安 老 院 舍 提 供 的 空 間 和 人 手

住客人均樓面淨面積

合約安老院舍:20.8 平方米 津助安老院舍:17.5 平方米 參與"改善買位計劃"的 沒有參與"改善買位計


自負盈虧安老院舍:17.1 平方米 私營安老院舍: 劃"的私營安老院舍:
8.9 平方米 7.5 平方米

按每百名住客計算的平均員工人數

設有資助宿位的安老院舍 不設資助宿位的安老院舍
津助 合約 參與 沒有參與 自負盈虧
安老院舍 安老院舍 "改善買位計劃"的 "改善買位計劃" 安老院舍
私營安老院舍 的私營安老院舍
護士 5.1 7.7 2.6 0.2 3.2
保健員 2.8 4.6 5.8 3.4 4.6
護理員 16.3 18.7 14.7 8.4 15.2
助理員 12.8 8.7 7.0 3.0 9.8
其他員工* 3.2 2.6 1.9 1.3 2.2
整體人數 40.2 42.3 32.0 16.3 35.0

註 : ( *) 安 老 院 舍 亦 聘 用 其 他 類 別 的 員 工 , 例 如 主 管 、 社 工 、 職 業 治 療 師 和 物 理 治 療 師 。
數 據 來 源 : Audit Commission。

9
截 至 2015 年 9 月 底,在 香 港 營 運 的 安 老 院 舍 當 中,超 過 半 數 (55%)是 沒 有 參 與 買 位 計 劃 的
私營安老院舍。

5
3.5 安老院舍服務質素參差,與政府就安老院舍的運作及管理所
訂 立 的 規 管 架 構 不 無 關 係 。 10 所 有 安 老 院 舍 , 不 論 屬 津 助 、 合 約 、 自 負
盈 虧 或 私 營 性 質 , 均 須 根 據 在 1996 年 實 施 的《 安 老 院 條 例 》(第 459 章 )
而獲發牌。津助/合約安老院舍和參與買位計劃的安老院舍須達到
《安老院條例》及其附屬法例所訂立的法定牌照要求,亦要符合他們與
社署簽立的《津貼及服務協議》或服務合約所訂明的較高標準。反之,
不參與買位計劃的私營安老院舍則只須符合法定最低標準。

3.6 鑒 於《 安 老 院 條 例 》只 涵 蓋 營 辦 安 老 院 舍 的 法 定 最 低 標 準,政 府
一 直 鼓 勵 業 界 積 極 參 與 獨 立 的 服 務 質 素 評 審 計 劃 。 11 然 而 , 直 至 目 前
為止,本港仍沒有一個普遍認可或接受的單一評審計劃,不同的安老
院舍經營者均各自參加不同的評審計劃。本港目前分別有 3 個機構提供
評 審 服 務 , 供 安 老 院 舍 自 願 參 加 , 而 在 本 港 合 共 738 間 安 老 院 舍 當 中 ,
只 有 61 間 參 加 服 務 質 素 評 審 計 劃 並 獲 得 認 證 。

3.7 一如香港的做法,許多海外地方亦引入評審認證制度以改善
住宿照顧服務的質素。然而,他們當中有部分強制安老院舍進行評審和
獲得認證後才予以發牌;例如,英國和澳洲強制規定安老院舍經營者
必須符合評審標準並取得認證,以及證明院舍為住客提供的護理和服務
質 素 持 續 獲 得 改 善 (圖 6)。

圖 6 ——香 港 、 澳 洲 及 英 國 安 老 院 舍 的 評 審 制 度

全 港 738 間 安 老 院 舍 中 ,
只 有 61 間 接 受 評 審 認 證 。
香港:
自願參與評審
所有安老院舍均須接受評審。
澳洲:
強制性參與評審
所有安老院舍均須接受評審。
英國:
強制性參與評審

數 據 來 源:Australian Aged Care Quality Agency、Care Quality Commission、Hong Kong Association of Gerontology、
Hong Kong Health Care Federation 及 Hong Kong Quality Assurance Agency。

10
根 據 審 計 署,租 金 高 昂 是 影 響 私 營 安 老 院 舍 服 務 質 素 的 因 素 之 一。有 別 於 設 於 公 共 屋 邨 或
政府特建綜合大樓內的津助/合約安老院舍,很多私營安老院舍都設於商業或住宅樓宇
內 , 地 方 空 間 相 對 較 小 , 但 租 金 卻 較 為 昂 貴 。 請 參 閱 Audit Commission (2014)。
11
認 證 制 度 旨 在 評 估 服 務 質 素 是 否 符 合 既 定 的 標 準、實 務 守 則 或 監 管 規 定。除 提 供 質 素 保 證
外,認證制度亦有助改善服務質素,因認證的級別可隨日後的定期檢討而修改。

6
3.8 基於上文對住宿照顧服務方面的關注,有意見要求政府改善
沒 有 參 與 買 位 計 劃 的 私 營 安 老 院 舍 的 服 務 質 素 。 12 政 府 近 年 計 劃 推 出
"長 者 院 舍 住 宿 照 顧 服 務 券 "試 驗 計 劃 , 目 的 之 一 是 進 一 步 發 展 優 質 的
私 營 安 老 院 舍 。 政 府 亦 於 2013 年 修 訂 《 安 老 院 實 務 守 則 》 13, 藉 以 提 升
安老院舍的服務質素。然而,仍有意見認為改善私營安老院舍服務質素
的 最 有 效 方 法,是 提 高《 安 老 院 條 例 》所 訂 的 法 定 最 低 要 求,尤 其 是 空 間
和 人 手 的 規 定 , 因 相 關 規 定 在 過 去 19 年 未 曾 作 出 修 訂 。

3.9 除提升私營安老院舍的服務質素外,社會上亦有要求政府增加
資 助 安 老 宿 位 的 數 目,以 應 付 日 益 增 加 的 需 求。事 實 上,政 府 近 期 已 推 行
"私 人 土 地 作 福 利 用 途 特 別 計 劃 ", 旨 在 更 好 地 利 用 由 非 政 府 機 構 擁 有 的
土 地 , 以 期 提 供 約 7 000 個 額 外 的 安 老 院 舍 宿 位 。 14 政 府 亦 已 在 11 個
發 展 項 目 中 預 留 用 地 興 建 新 的 安 老 院 舍 , 預 計 可 新 增 約 1 200 個 宿 位 。
然而,過往的發展項目經驗顯示,新的合約安老院舍由獲立法會批准
撥 款 興 建 至 落 成 啟 用 , 往 往 需 時 最 少 5 年 ( 圖 7) , 而 業 界 人 手 短 缺 的
問題,亦令人關注未來是否可以增加資助安老院舍宿位的數目。

圖 7 —— 開 辦 一 間 新 合 約 安 老 院 舍 所 需 的 時 間

深水埗區
元朗區  保 良 局 福 慧 護 老 院 (10 年 )
 保良局天恩謢老院暨耆昌  東 華 三 院 灣 玥 頤 庭 (6 年 )
長 者 日 間 謢 理 中 心 (7 年 )  香港基督教循道衛理聯合教會循道
衛理楊震社會服務處深水埗護養院
暨 日 間 護 理 服 務 (7 年 )
葵青區  仁 濟 醫 院 李 衛 少 琦 安 老 院 (8 年 )
 圓玄護養院暨長者日間護理
中 心 (梨 木 樹 邨 )(10 年 )

觀塘區
 圓玄護養院暨長者日間護理中心
(順 利 邨 )(6 年 )
離島區
 保 良 局 東 涌 護 老 院 (5 年 ) 中西區
 保 良 局 郭 羅 桂 珍 護 老 院 (6 年 )
 保良局西營盤護老院暨長者
日 間 護 理 中 心 (6 年 )

數 據 來 源 : Social Welfare Department。

12
請 參 閱 Audit Commission (2014)、Elderly Commission (2009) 及 University of Hong Kong (2011)。
13
《 安 老 院 實 務 守 則 》由 社 會 福 利 署 署 長 根 據《 安 老 院 條 例 》發 出 , 當 中 載 列 有 關 安 老 院 舍
的管理和營運的原則、程序、指引和標準。
14
社 署 已 接 獲 由 43 間 申 請 機 構 提 交 的 63 份 初 步 建 議,其 中 5 份 已 於 2015 年 3 月 底 進 入 建 設
階 段。根 據 申 請 機 構 所 作 的 粗 略 估 算,如 特 別 計 劃 下 所 收 到 的 63 個 初 步 建 議 項 目 均 能 順 利
落 實 , 所 預 計 能 夠 提 供 的 額 外 安 老 宿 位 可 在 未 來 5 至 10 年 間 投 入 服 務 。

7
3.10 對於安老院舍而言,非專業或一般前線員工,例如清潔工人和
起 居 照 顧 員 , 往 往 最 難 招 聘 , 流 失 率 亦 高 15 16。 安 老 服 務 業 的 工 作 條 件

欠佳,往往出現工時長、工資低的情況,因此流失了許多具經驗的前線
人 員。事 實 上,安 老 院 舍 被 最 低 工 資 委 員 會 17 識 別 為 本 港 其 中 一 個 低 薪
行業,保健員和護理員的待遇,不論以平均時薪及/或每周工時中位數
計 算 , 皆 不 及 許 多 其 他 低 薪 工 人 (圖 8)。

圖 8 —— 2015 年 選 定 低 薪 行 業 工 人 的 平 均 時 薪 及 每 周 工 時 中 位 數

保安員
77.1 港元(1)
(2)
(44.0 小時 )

樓面接待員
62.0 港元 售貨員
(54.0 小時) 60.7 港元 食品加工
(48.1 小時) 工人 理髮服務業
57.6 港元 樓宇
工人 管理員 護理員
(48.0 小時) 54.7 港元 侍應生
53.7 港元 52.4 港元 51.0 港元
(48.6 小時) (52.0 小時) (53.0 小時)
(54.0 小時) 保健員 清潔員
45.0 港元 44.7 港元
(53.0 小時) (48.0 小時)

註 : (1 ) 平 均 時 薪 。
(2 ) 每 周 工 時 中 位 數 。

數 據 來 源 : Labour Department 及 Census and Statistics Department。

3.11 為 吸 引 新 血 投 身 安 老 服 務 業,僱 員 再 培 訓 局 開 辦 多 個 課 程,包 括


護理員基礎證書課程和保健員證書課程。雖然這兩個訓練課程可為安老
院 舍 提 供 所 需 的 人 力 資 源,但 近 年 畢 業 學 員 人 數 減 半,由 2010-2011 年 度
的 2 470 人 下 跌 至 2014-2015 年 度 的 1 220 人 。

15
根 據 香 港 社 會 服 務 聯 會 於 2013 年 1 月 向 174 個 安 老 服 務 單 位 進 行 的 調 查 , 起 居 照 顧 員 的
流 失 率 超 過 20%。 請 參 閱 香 港 社 會 服 務 聯 會 (2013)。
16
大 型 安 老 院 舍 亦 同 樣 難 以 招 聘 專 業 員 工 (例 如 護 士 ); 不 過 , 護 理 、 物 理 治 療 和 職 業 治 療 等
專 業 服 務 , 大 多 可 透 過 外 判 , 由 外 間 私 營 服 務 供 應 商 提 供 。 請 參 閱 Wong and Kwok (2014)。
17
最低工資委員會是獨立法定組織,其主要職能是就法定最低工資水平向行政長官會同
行政會議作出建議。

8
4. 長者社區照顧服務

4.1 由於增加安老宿位名額需時,加上目前安老服務從業員人手
緊 絀,透 過 優 化 社 區 照 顧 服 務,可 有 助 推 遲 甚 至 減 少 長 者 入 住 安 老 院 舍。 18
事實上,國際經驗顯示,有效的社區照顧服務可避免長者過早或不必要
的入住安老院舍、改善使用服務的長者的身體機能,以及減慢其認知
能 力 的 退 化 。 19

4.2 多項研究亦顯示,世界各地的長者普遍希望自己可以居家
安 老,而 不 用 入 住 安 老 院 舍。 20 根 據 在 2008 年 進 行 的 一 項 調 查 21,居 於
家 庭 住 戶 的 長 者 當 中 , 大 部 分 (81.4%) 表 示 假 若 日 後 健 康 狀 況 轉 差 時 ,
仍然希望留在自己家中生活,而無需入住安老院舍。

4.3 政府提供多類資助社區照顧服務,以協助身體機能達中度或
嚴 重 程 度 缺 損 的 長 者 在 社 區 安 老 。 22 這 些 服 務 主 要 由 護 理 中 心 / 單 位
提 供 的 日 間 護 理 服 務 及 以 家 居 為 本 的 照 顧 服 務 。 過 去 10 年 , 政 府 用 於
各 類 資 助 社 區 照 顧 服 務 的 經 常 開 支 增 幅 接 近 一 倍 , 由 2005-2006 年 度 的
5 億 7,400 萬 港 元 增 加 至 2014-2015 年 度 的 11 億 港 元 。 然 而 , 據 觀 察
所得,政府在提供住宿照顧服務及社區照顧服務的名額數目,以及投放
在這兩類服務的資源方面,均出現失衡情況。

4.4 在 2014-2015 年 度 , 政 府 動 用 11 億 港 元 提 供 9 680 個 社 區 照 顧


服 務 名 額 , 但 卻 投 放 39 億 港 元 用 作 提 供 26 325 個 住 宿 照 顧 服 務 名 額 。
政 府 提 供 的 社 區 照 顧 服 務 名 額 數 目 偏 低,不 但 與 其 一 直 提 倡 的 "居 家 安 老
為 本,院 舍 照 顧 為 後 援 "的 政 策 方 針 不 符,更 令 在 中 央 輪 候 冊 上 輪 候 資 助
社 區 照 顧 服 務 的 長 者 人 數 , 由 2010-2011 年 度 的 3 310 人 增 至
2014-2015 年 度 的 4 981 人。在 2014-2015 年 度,家 居 為 本 服 務 23 的 平 均
輪 候 時 間 達 9 個 月,而 日 間 護 理 服 務 24 的 平 均 輪 候 時 間 則 為 7 個 月 (圖 9)。

18
201 4 年 , 香 港 65 歲 或 以 上 人 士 入 住 院 舍 的 比 率 高 至 5. 7 %, 較 新 加 坡 、 南 韓 及 日 本 高 逾
一倍,較台灣高逾兩倍。
19
請 參 閱 University of Hong Kong (2011)。
20
請 參 閱 Elderly Commission (2009)。
21
政 府 統 計 處 在 2008 年 進 行 該 項 調 查 , 旨 在 探 討 長 者 的 社 會 與 人 口 狀 況 、 健 康 狀 況 及 自 我
照 顧 能 力 , 類 似 的 調 查 曾 先 後 於 2000 年 及 2004 年 進 行 。
22
身體機能沒有缺損或有輕度缺損的長者可申請另類社區照顧服務,但該服務並沒有納入
政 府 資 助 社 區 照 顧 服 務 的 範 圍,而 負 責 營 運 服 務 的 非 政 府 機 構 自 行 為 申 請 人 備 存 輪 候 冊 。
23
家 居 為 本 照 顧 服 務 包 括 個 人 照 顧、護 理 服 務、復 康 運 動、家 居 照 顧 及 膳 食 服 務,以 及 交 通
及護送服務。
24
日 間 照 顧 服 務 旨 在 為 那 些 日 間 無 法 獲 得 家 人 照 顧 的 體 弱 長 者 提 供 支 援。服 務 範 圍 包 括 個 人
照 顧、護 理服 務、復 康運 動、健 康教 育、膳 食服 務、社 交及 康 樂 活 動、往 返 日 間護 理 中 心
的接載服務,以及在緊急情況下的護送服務。

9
圖 9 —— 2014-2015 年 度 資 助 社 區 照 顧 服 務 的 平 均 輪 候 時 間

9 個月
家居為本照顧服務

7 個月
日間護理服務

數 據 來 源 : Social Welfare Department。

5. 積極老齡化

5.1 雖然近年長者人口中的慢性疾病發病率有所上升,出現身體
機能衰退的情況亦趨普遍,但還有很多年長人士在社區中積極生活,
身體仍相當健康。長者活動能力各有不同,應制訂支援措施以配合不同
年齡的長者羣的需要。就體健長者而言,他們應居於一個友待長者的
生活環境,讓他們保持健康、活躍和獨立,積極渡過晚年。

5.2 政府採取多項措施推動長者積極渡過晚年,當中包括設立長者
學 苑 、 推 出 "二 元 公 共 交 通 票 價 優 惠 計 劃 ", 以 及 改 善 樓 宇 和 公 共 設 施 的
實 際 通 達 程 度 。 一 如 圖 10 所 示 , 香 港 並 沒 有 訂 立 積 極 老 齡 化 的 指 引
政策,體健長者獲得的支援服務,皆以循序分階段的方式推出,分別由
各政策局/部門提供。

10
圖 10 ⎯⎯ 政 府 歷 年 推 行 的 積 極 老 齡 化 措 施

1970 年 代
1979: 共 享 頤 年 優 先 配 屋 計 劃 (香 港 房 屋 委 員 會 )

1980 年 代
1982: 家 有 長 者 優 先 配 屋 計 劃 (香 港 房 屋 委 員 會 )
1984: 設 計 手 冊 : 暢 通 無 阻 的 通 道 (屋 宇 署 )
1985: 高 齡 單 身 人 士 優 先 配 屋 計 劃 (香 港 房 屋 委 員 會 )

1990 年 代
1990: 新 市 樂 天 倫 優 先 配 屋 計 劃 (香 港 房 屋 委 員 會 )
1994: 長 者 咭 計 劃 (社 會 福 利 署 )
1998: 老 有 所 為 活 動 計 劃 (社 會 福 利 署 )

2000 年 代
2003: 長 者 安 居 樂 住 屋 計 劃 (香 港 房 屋 協 會 )
2005: 住 宅 通 用 設 計 指 南 (香 港 房 屋 協 會 )
2007: 長 者 學 苑 計 劃 (勞 工 及 福 利 局 與 安 老 事 務 委 員 會 合 辦 )
2008: 左 鄰 右 里 積 極 樂 頤 年 計 劃 (勞 工 及 福 利 局 與 安 老 事 務 委 員 會 合 辦 )
2009: 天 倫 樂 優 先 配 屋 計 劃 *(香 港 房 屋 委 員 會 )

近年
2012: 二 元 公 共 交 通 票 價 優 惠 計 劃 (勞 工 及 福 利 局 與 運 輸 署 合 辦 )
2015: 雋 逸 生 活 計 劃 (香 港 房 屋 協 會 )
註 : ( *) " 天 倫 樂 優 先 配 屋 計 劃 " 由 " 家 有 長 者 優 先 配 屋 計 劃 " 和 " 新 市 樂 天 倫 優 先 配 屋 計 劃 "
合併而成。
數 據 來 源:Buildings Department、Elderly Commission、Hong Kong Housing Authority、Hong Kong Housing Society、
Labour and Welfare Bureau、Social Welfare Department 及 Transport Department。

5.3 日本、南韓、馬來西亞和新加坡等其他亞洲經濟體,亦有透過
善用各種機會,使年紀漸大的長者得以保持健康、積極參與社會事務並
得到保障,從而提升他們的生活質素。最近,新加坡的人口老齡化課題
部 長 級 委 員 會 (Ministerial Committee on Ageing)25 於 2015 年 8 月 公 布 一 項
規 模 龐 大 的 全 面 計 劃 ⎯⎯ "幸 福 老 齡 化 行 動 計 劃 "(Action Plan for Successful
Ageing), 推 動 全 國 上 下 一 致 應 對 人 口 不 斷 老 化 的 社 會 所 帶 來 的 挑 戰 26 。
這 項 動 用 30 億 新 加 坡 元 (165 億 港 元 )的 計 劃 包 括 約 60 項 措 施,涵 蓋 12 個
範疇,分別為健康與保健、學習、義務工作、就業、住屋、交通、公共

25
該 委 員 會 是 一 個 跨 部 門 的 部 長 級 委 員 會 ,衞 生 部 、人 力 部、 國 家 發 展 部 和 社 會 及 家 庭 發 展
部各有委派部長加入委員會。
26
新 加 坡 是 全 球 人 口 老 化 最 急 速 的 城 市 之 一 , 65 歲 或 以 上 人 口 數 目 預 計 由 2015 年 年 中 的
442 000 人 增 加 至 2030 年 的 90 多 萬 人 , 增 幅 逾 一 倍 。 換 言 之 , 到 了 2030 年 , 大 約 每 5 人
之 中 便 有 1 名 是 長 者 , 較 2015 年 的 每 8 人 之 中 有 1 名 長 者 的 比 例 為 高 。

11
空 間、尊 重 和 社 會 包 容、安 穩 的 退 休 生 活、醫 藥 和 樂 齡 護 理、為 弱 勢 長 者
提 供 保 障 , 以 及 針 對 老 齡 化 的 研 究 (圖 11)。

圖 11 —— 新 加 坡 的 幸 福 老 齡 化 行 動 計 劃

在個人層面 在社區層面 在城市層面

全國樂齡學苑(National Silver 促進跨代交流:在 2025 年之 增設親樂齡的房屋:在建屋


Academy):在 2030 年之前,為 前,在建屋發展局(下稱"建屋 局日後的發展項目中,設立
長者提供超過 3 萬個學額。 局")10 個新發展項目中,把 至少 10 個活躍樂齡中心
護老設施及託兒所規劃在一 (Active Ageing Hubs),提供樂
全國樂齡義工運動 起。 齡活動,以及日間護理、日間
(National movement for 復康及輔助生活服務。
senior volunteerism):在
2030 年之前,鼓勵多 5 萬名 每名年滿 60 歲或以上的
長者出任義工。 新加坡人會獲發百盛樂齡卡
(PAssion Silver Card),讓他們 增設親樂齡的交通基建:此
全國樂齡健康計劃(National 享有排隊優先權,並在參與 交通計劃旨在讓公共交通、
Seniors' Health Programme):在 計劃的商戶取得特別折扣。 行人及道路基建於未來
2030 年之前,協助至少 40 萬 10 年更加方便長者使用。
名長者在職場及社區擁有更 加強法律保障:實施新訂的
健康的生活方式。 《弱勢成人法令》(Vulnerable
Adults Act)及經修定的《心智
盡量讓長者在職場上發揮潛 能力法令》(Mental Capacity
Act),為弱勢成人提供更佳保 在公園增設親樂齡的康樂設
能:在 2017 年之前,把長者
障。 施,例如運動器材及療癒花
重新受僱年齡上限由 65 歲
園(therapeutic garden)。
提高至 67 歲。

安穩地過退休生活:65 歲或以 積極探討老齡化課題:預留


上的合資格長者每季可領取 2 億新加坡元(11 億港元)推
樂齡入息補貼(Silver Support 動與人口老齡化課題有關的
Income Supplement)。
研究。

數 據 來 源 : Ministerial Committee on Ageing。

6. 觀察所得

6.1 根據上文分析所得的觀察臚列如下:

(a) 香 港 人 口 急 速 老 化 。 除 了 年 長 人 士 的 數 目 及 其 佔 總 人 口 的
比例增加外,他們當中罹患多種慢性疾病和出現身體機能衰
退的情況日趨普遍。隨着體弱長者人數日多,住宿照顧服務
及社區照顧服務的需求更見殷切;

(b) 在 住 宿 照 顧 服 務 需 求 日 增 的 情 況 下 , 資 助 安 老 院 宿 位 數 目 在
過 去 10 年 差 不 多 維 持 不 變,出 現 了 宿 位 申 請 人 數 眾 多 及 輪 候
時間頗長的問題。許多長者申請人在輪候期間離世,相關數
字 在 2014 年 約 5 600 人 , 創 過 去 10 年 來 的 新 高 ;

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(c) 目 前 , 沒 有 參 與 買 位 計 劃 的 私 營 安 老 院 舍 提 供 大 量 非 資 助
安 老 宿 位。然 而,他 們 當 中 許 多 在 提 供 空 間 和 人 手 方 面,均 較
提供資助宿位的安老院舍遜色。出現這種落差,與現行規管
安老院舍的架構不無關係。在現行規管架構下,沒有參與
買位計劃的私營安老院舍只須達到法定最低標準。社署已
發 出 最 新 的 修 訂 《 安 老 院 實 務 守 則 》, 藉 以 提 升 安 老 院 舍 的
服 務 質 素 。 然 而 ,《 安 老 院 條 例 》 所 訂 立 的 法 定 最 低 要 求 在
過 去 19 年 未 曾 作 出 修 訂 , 故 仍 有 意 見 認 為 政 府 應 將 有 關 的
要求加以提高;

(d) 政 府 一 直 鼓 勵 安 老 院 舍 業 界 積 極 參 與 獨 立 的 服 務 質 素 評 審
計 劃。然 而,直 至 目 前 為 止,本 港 仍 沒 有 一 個 普 遍 認 可 或 接 受
的單一評審計劃。目前分別有 3 個機構提供評審服務,
供 安 老 院 舍 自 願 參 加 , 而 在 本 港 合 共 738 間 安 老 院 舍 當 中 ,
只 有 61 間 參 加 服 務 質 素 評 審 計 劃 並 獲 得 認 證 。 反 觀 海 外 地
方的常見做法,是透過設立評審認證制度,改善住宿照顧服
務的質素,部分地方更強制安老院舍須進行評審和獲得認證
後才予以發牌;

(e) 社 會 上 一 直 有 意 見 要 求 政 府 增 加 資 助 安 老 院 舍 宿 位 數 目 ,
以應付日益增加的需求。政府已就此採取應對措施,例如
物色合適用地興建新的安老院舍,以增加資助宿位的供應。
然而,過往的發展項目經驗顯示,新的合約安老院舍由獲
立法會批准撥款興建至落成啟用,往往需時最少 5 年。而
業界人手短缺的問題,亦令人關注未來是否可以增加資助
安老院舍宿位的數目。安老服務業從業員工時長、工資低的
待遇,不但導致許多具經驗的前線人員流失,而且亦令不少
有志投身安老服務業的人士卻步;

(f) 透 過 優 化 社 區 照 顧 服 務 可 有 助 推 遲 甚 至 減 少 長 者 入 住 安 老
院 舍 。 過 去 10 年 , 政 府 用 於 各 類 資 助 社 區 照 顧 服 務 的 經 常
開支增幅接近一倍。然而,政府在提供社區照顧服務及住宿
照顧服務的名額數目,以至投放於這兩類服務的資源方面,
均 出 現 失 衡 的 情 況。在 2014-2015 年 度,政 府 動 用 11 億 港 元
提 供 9 680 個 社 區 照 顧 服 務 名 額 , 但 卻 投 放 39 億 港 元 用 作
提 供 26 325 個 住 宿 照 顧 服 務 名 額。政 府 提 供 的 社 區 照 顧 服 務
名 額 數 目 偏 低 , 不 但 與 其 一 直 提 倡 的 "居 家 安 老 為 本 , 院 舍
照 顧 為 後 援 "的 政 策 方 針 不 符 , 更 拖 長 了 申 請 以 中 心 為 本 及
家居為本的資助社區照顧服務的輪候時間;

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(g) 香 港 仍 有 很 多 年 長 人 士 在 社 區 中 積 極 生 活 , 身 體 仍 相 當
健康。這些體健長者應居於一個友待長者的環境,讓他們
積極渡過晚年。然而,香港並沒有訂立積極老齡化的指引
政策,體健長者獲得的支援服務,皆以循序分階段的方式
推出,分別由各政策局/部門提供;及

(h) 其 他 亞 洲 經 濟 體 亦 有 推 廣 積 極 老 齡 化 政 策 , 讓 長 者 保 持
健康、活躍和獨立。最近,新加坡的人口老齡化課題部長級
委員會於 2015 年 8 月公布一項規模龐大的全面計劃 ⎯⎯ "幸福
老 齡 化 行 動 計 劃 "。 這 項 動 用 30 億 新 加 坡 元 (165 億 港 元 )的
計 劃 包 括 約 60 項 措 施,涵 蓋 12 個 範 疇,分 別 為 健 康 與 保 健、
學 習、義 務 工 作、就 業、住 屋、交 通、公 共 空 間、尊 重 和 社 會
包容、安穩的退休生活、醫藥和樂齡護理、為弱勢長者提供
保障,以及針對老齡化的研究。

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參考資料

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前 線 照 顧 人 員 的 人 手 情 況 》, 2013 年 。LC Paper No. CB(2)761/12-13(03).

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20 15 年 12 月 1 5 日
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