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Universidad Nacional Autónoma de México

José Narro Robles Rector


Eduardo Bárzana García Secretario General
Leopoldo Silva Gutiérrez Secretario Administrativo
Francisco José Trigo Tavera Secretaria de Desarrolla Institucional
Enrique Balp Díaz Secretario de Servicios a la Comunidad Universitaria
Luis Raúl González Pérez Abogado General

Facultad de Economía

Leonardo Lomelí Vanegas Director


Eduardo Vega López Secretario General
Porfirio Díaz Rodríguez Secretario Administrativo
Ricardo Iglesias Flores Coordinador de Publicaciones

Este libro fue financiado con recursos del Programa de Apoyo a Proyectos de Investigación e Innovación Tecnoló-
gica (PAPIIT) que coordina la Dirección General de Asuntos del Personal Académico (DGAPA), mediante el proyecto
número RN306012-3, titulado "El impacto de la política fiscal sobre la actividad económica de México".

Aspectos de la política fiscal en México


Mauro Rodríguez García (coord.)

Diseño de portada: Karina Navarrete Pérez

D.R. © 2014, Universidad Nacional Autónoma de México


Facultad de Economía
Circuito Interior s/n, Ciudad Universitaria
Delegación Coyoacán, CP 04510, México, D.F.

Primera edición: 20 de octubre de 2014

ISBN 978-607-02-6030-8

"Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio


sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales"

Impreso y hecho en México- Printed and made in Mexico


I~-- --~I
,
Indice
I •

Introducción: un panorama de la política fiscal IX

Precios, distribución, producto y empleo en una economía con gasto


público e impuestos
JORGE IBARRA CONSEJO 27

Demanda efectiva y distribución del ingreso en la evolución reciente


de la economía mexicana
EMILIO CABALLERO URDIALESt y JULIO LÓPEZ GALLARDO 51

La política fiscal del estancamiento


ANDRÉS BLANCAS NERIA 75

Reflexiones en torno al nexo entre gasto público y ciclo económico


en México, 1980-2012 101
MAURO RODRíGUEZ GARcíA

Notas sobre inversión, rentabilidad y política fiscal en México,


1950-2011 141
José G. SANDOVAL MANZANO

Endeudamiento público subnacional en México: instrumento


fallido de la política fiscal
NICOLÁS MANDUJANO RAMOS 161
I~-- ---.
Endeudamiento público subnacional en México:
instrumento fallido de la política fiscal
1 _ __ 1

NICOLÁS MANDUJANO RAMOS

INTRODUCCiÓN

l propósito del trabajo es explicar el reciente comportamiento de la deuda


E pública subnacional y sus implicaciones financieras, así como plantear que la
misma ha sido desaprovechada como instrumento de política fiscal para promover
el desarrollo económico local.
De acuerdo con Retchkiman (1987), la deuda pública desde la perspectiva finan-
ciera "no es más que un medio técnico, basado en el principio de que no existe
coincidencia entre la magnitud de la corriente de gastos y la de ingresos en un
tiempo dado", cuya variación y manejo por parte de los gobiernos en la historia de
la humanidad ha sido para hacer frente a circunstancias de emergencia derivadas
de eventos naturales extraordinarios o de amenazas o conflictos bélicos, o bien
para el desempeño de proveer servicios públicos sociales o de carácter meritorio,
los cuales presupuestalmente no es posible soportar con ingresos ordinarios, así
como para la formación de capital, principalmente en obras de infraestructura.
Aspecto que, desde el ámbito de la política fiscal y del ciclo económico, mitiga el
gasto gubernamental o permite temporalmente la obtención de ingresos extra-
ordinarios, bajo la perspectiva del costo financiero en que se incurre. Así, el endeu-
damiento público representa un instrumento que permite, en ciertas condiciones,
eliminar determinadas restricciones de los recursos fiscales ordinarios al emplear
recursos futuros, razón por la cual la deuda debe sujetarse a estrictos controles
y regulaciones.
En ese tenor, las normas de carácter prudencial tienen por objetivo regular el
endeudamiento público, a fin de solventar las obligaciones financieras. Por ello,

161
162 NICOLÁS MANDUJANO RAMOS

en México el marco legal existente conlleva a que los instrumentos de deuda


pública de las entidades federativas se garanticen preferentemente con las par-
ticipaciones federales o mediante la emisión de bonos bursátiles para proyectos
de infraestructura. Por otra parte, los municipios enfrentan limitaciones deriva-
das de la Constitución, al disponer de potestades de menor rendimiento y base
tributaria; no obstante, aquellos de mayor desarrollo empresarial gozan de una
mayor profundidad en el mercado de la deuda. En todo caso, el endeudamien-
to público, si bien no es un sustituto perfecto de la recaudación para todos los
municipios del país (a diferencia de las participaciones federales), representa un
factor endógeno al ayuntamiento en la obtención de mayores ingresos respecto
a las participaciones federales, porque en gran medida son de carácter exógeno a
las exigencias de recursos del Cabildo.
En el actual contexto, los gobiernos locales generalmente incurren al endeu-
damiento con el propósito de enfrentar inversiones productivas que no pueden
realizar con las limitantes de los recursos propios. De manera que los contratos
de deuda son una mezcla de deuda soberana y deuda corporativa. Es soberana
porque los estados son entidades autónomas dentro del marco constitucional
y porque tienen facultades de emitir deuda respaldada por la tributación u otras
formas de garantía, y es corporativa porque su fin es financiar un proyecto público
rentable socialmente.
El hecho de que los gobiernos subnacionales no cuenten con suficientes fuen-
tes de ingresos propios, y que la mayor parte de sus recursos ordinarios provengan
de las participaciones federales, complica su autonomía en el ejercicio del gasto,
haciéndolos más vulnerables y dependientes de la política de ingreso adoptada
por el gobierno federal. De ahí la importancia de su estudio para evitar que sus
finanzas públicas caigan en la insostenibilidad.
La importancia del endeudamiento de los estados y municipios cobra mayor
fuerza a partir de 1994, cuando se efectuaron procesos de descentralización, y, pos-
teriormente, entre 2008 y 2013, cuando se presenta un considerable incremento
del saldo de la deuda pública; monto de obligaciones que se ha duplicado y cuyo
ritmo de endeudamiento refleja que las haciendas estatales y municipales han in-
currido en la contratación de empréstitos a un ritmo insostenible e irresponsable.
Problemática derivada toda vez que el gasto total de las entidades federativas se
ha elevado en términos reales y acumulados en 18% entre 2008 y 2012.
En este sentido, el crecimiento de la deuda no sólo refleja el desequilibrio es-
tructural de la hacienda local en lo general, sino también debe focalizarse sobre
ENDEUDAMIENTO PÚBLICO SUBNACIONAL EN MÉxICO 163

algunos gobiernos subnacionales en lo particular, con conductas de indisciplina,


ya que de 2008 a 2013 siete entidades concentran 64% del incremento total de
la deuda, provocando que el endeudamiento público, lejos de constituirse en un
instrumento de política fiscal para el desarrollo económico, se halla trastocado
en un medio fallido de la misma.

EVOLUCiÓN DE LA DEUDA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS y MUNICIPIOS

Marco de referencia

Los expertos en federalismo fiscal coinciden en que no existe un modelo único


de descentralización, puesto que son múltiples los enfoques que funcionan. Sin
embargo, hay consenso en que algunas estrategias de descentralización pueden
mejorar el desempeño del sistema económico o empeorarlo.
La principal justificación de la intervención del gobierno en la economía se debe
a las ineficiencias conocidas como fallas de mercado. Dicha intervención se lleva a
cabo mediante el enfoque de las funciones de asignación, redistribución yesta-
bilización, las cuales condicionan el análisis tanto de las responsabilidades del
gasto como de las potestades tributarias entre los niveles de gobierno, existiendo
consenso (en la literatura en materia del federalismo fiscal) sobre la responsa-
bilidad casi exclusiva del gobierno central en las funciones de estabilización y
redistribución, mientras que la función de asignación es desempeñada portodos
los niveles de gobierno.
En ese tenor, el planteamiento teórico que atiende y da respuesta al problema
de los desequilibrios fiscales entre niveles de gobiernos es el sistema de transfe-
rencias, destinadas para que las regiones con menor capacidad fiscal provean un
adecuado nivel de servicios públicos, sin tener que recurrir a tipos impositivos
sustancialmente más altos que los de otras entidades federativas. De forma tal
que la misión de las transferencias niveladoras, sean de carácter horizontal o
vertical, es la de proveer niveles comparables o mínimos aceptados de servicios
públicos con cargas fiscales similares para los ciudadanos, independientemente
del lugar de residencia dentro del país.
Chapoy (1992) plantea que: "Para explicar de acuerdo con el análisis econó-
mico las nuevas formas de federalismo que emergían, en la década de los setenta
Tullok, Olson y sobre todo Oates, partiendo del gobierno ejercido por niveles
políticos múltiples -tema de la economía política-, desarrollaron como rama
164 NIcoLÁs MANDUJANO RAMOS

independiente de estudio especializado el federalismo fiscal". Efectivamente,


Oates (1977), señala que el federalismo fiscal se encuentra referido al análisis de
las interrelaciones entre las haciendas de los diversos ámbitos de gobierno.
En ese tenor, la teoría normativa del federalismo fiscal parte del principio
de la movilidad de los factores de producción para efecto de la partición de las
potestades tributarias entre niveles de gobierno, así Sempere y Sobarso (1998),
Trujillo Salazar (2008) y Gómez Sabaini y Jiménez (2011) concluyen que los
factores de la producción, como los derivados del capital y trabajo, para evitar
distorsiones en su movilidad deben ser gravados por los gobiernos centrales,
porque, además, son instrumentos bastante sensibles para la redistribución del
ingreso y la estabilidad macroeconómica. De igual forma acontece con el consu-
mo, toda vez que su administración implica economías de escala; en tanto que
los derechos por explotación de los recursos naturales corresponden a cargo del
gobierno central, a efecto de reducir los desequilibrios regionales. Mientras que
los factores productivos de poca o nula movilidad conviene que sean gravados
por los gobiernos subnacionales, tales como el predial o los que recaen sobre la
propiedad inmobiliaria.
La idea que subyace en el planteamiento asociado con la distribución de las
potestades entre niveles de gobierno con base en la movilidad de los factores
productivos, de acuerdo con Astudillo (2009), considerando la hipótesis de Tiebout
y el teorema de la descentralización de Oates, es evitar distorsiones negativas en
la eficiencia económica que reduzca la productividad recaudatoria o capacidad
contributiva, dada una estructura tributaria de cada nivel de gobierno; caso
de la coincidencia tributaria que entorpece la libre movilidad de los factores y de
los bienes y servicios, así como de las prácticas de arbitraje en la aplicación de las
tasas impositivas.
Astudillo (2009) resalta las interrelaciones entre los diferentes ámbitos de
gobierno que surgen en el proceso de ingreso y gasto público. Habrá equilibrio
fiscal vertical entre federación, estados y municipios cuando cada uno de estos
ámbitos de gobierno cuente con las fuentes adecuadas de recursos para financiar
las responsabilidades respectivas de gasto público; por otra parte, habrá equilibrio
fiscal horizontal cuando exista igualdad de renta entre estados y municipios, dando
lugar a capacidades fiscales iguales para la provisión de bienes públicos.
No obstante, en la práctica tanto el balance vertical como horizontal se encuen-
tran en desequilibrio, entre otras razones porque los ingresos asignados constitu-
cionalmente no corresponden a las responsabilidades de gasto, ya sea porque el
ENDEUDAMIENTO PÚBLICO SUBNACIONAL EN MÉxICO 165

gobierno federal obtiene una mayor capacidad para el manejo de los impuestos de
mayor rendimiento y base tributaria o bien porque las capacidades de ingreso
de los gobiernos subnacionales resultan insuficientes -dado un mismo esfuerzo
recaudatorio- para proveer a la ciudadanía con la misma calidad los servicios
públicos. Estos desequilibrios en el marco de la coordinación fiscal, donde los
gobiernos subnacionales renuncian, se abstienen o ceden la potestad del cobro
de ciertos gravámenes en sus jurisdicciones, se subsanan mediante el sistema de
transferencias intergubernamentales, a las que Piffano (1999) hace alusión como
de tipo condicional o específico y como no condicionadas o de nivelación.
Lo anterior no se contrapone con el análisis formulado por Cabrero Mendoza
y Carrera (2004), cuando plantean que el problema asociado con el Sistema Na-
cional de Coordinación Fiscal en México es la alta dependencia financiera de las
transferencias federales que tienen los gobiernos locales, en particular cuando
las participaciones no cubren el costo total de sus programas, recurriendo, en-
tonces, al endeudamiento público y, por ende, al sobregasto.'
En México la deuda pública es contemplada como una herramienta de la polí-
tica fiscal, dado que permite encontrar salida a la restricción de los recursos co-
rrientes por aquellos futuros desde una perspectiva cíclica. Razón por la cual la
deuda pública está sujeta a estrictos controles y regulaciones por parte de la Carta
Magna y por los gobiernos locales, orientándose al financiamiento de proyectos
de inversión:' no obstante, desde una perspectiva coyuntural, el endeudamiento
incurrido por dichos gobiernos se debe al recurrente déficit de las finanzas pú-
blicas, es decir, refleja las dificultades que tienen las autoridades hacendarias de
las entidades federativas y municipales para financiar sus gastos de operación e
inversión respecto a sus ingresos ordinarios.
El marco regulatorio de la deuda pública subnacional se sustenta en la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos, titulo quinto de los Estados de
la Federación y del Distrito Federal, artículo 117, fracción VIII, el cual establece
que: "Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o emprésti-

1 Tepach (2012) emboza, haciendo referencia a Raich, al comentar que existe una relación antagónica
sobre el impacto que las transferencias federales tienen sobre el esfuerzo fiscal de las entidades fede-
rativas. La primera denominada "modelo racional o pereza fiscal", consistente en que el incremento
de las transferencias provoca una disminución del esfuerzo tributario que la desincentiva. La segunda,
el efecto "papel matamoscas", basándose en el principio de que las trasferencias no reducen la recau-
dación fiscal, por el contrario, existe una inercia en los gastos totales.
2 Hernández Trillo (2003).
166 NIcoLÁs MANDUJANO RAMOS

tos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que
contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las
bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por
los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos.
Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública".
En tanto, el artículo 122 constitucional está referido a la deuda pública del
Distrito Federal debido a que el marco legal que lo regula es diferente al del resto
de las entidades federativas. Al no contar con una Constitución propia, la distri-
bución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales
del Distrito Federal se sujeta a las disposiciones del numeral 111, el cual legisla
en materia de deuda pública del Distrito Federal y respecto a la atribución del
Ejecutivo Federal, que también le atribuye enviar anualmente al Congreso de la
Unión la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el finan-
ciamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal, para lo cual el Jefe de
Gobierno de esta entidad somete a la consideración del Presidente de la República
la propuesta correspondiente.
Cabe puntualizar que a partir de 1995 se realizaron reformas al marco jurídico
que regula los créditos de las entidades federativas, destacando los realizados al
artículo noveno de la Ley de Coordinación Fiscal, cediendo a los gobiernos locales
mayor flexibilidad para la contratación de deuda, abriendo ello la posibilidad de
abuso en los créditos, al permitir pagar los adeudos mediante las participaciones
federales.'
En términos generales, las leyes de deuda pública de los estados cuentan con
normas que contienen sus respectivas particularidades, a excepción de las que
rigen al Distrito Federal, Chiapas, Estado de México, Nuevo León y veracruz.'
Las principales diferencias entre las leyes de deuda pública estatal se pueden
agrupar en tres temas: el destino al que deben ser aplicados los recursos, las
restricciones a los límites de endeudamiento público y a la regulación de aval. Es
relevante mencionar que existen estados de la república que prohíben explíci-
tamente la contratación de deuda para cubrir gasto corriente, y otros dejan abierta
dicha posibilidad, así como el porcentaje máximo de endeudamiento, que varía
de acuerdo a las necesidades específicas de cada entidad como porcentaje de

3 Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP, 200S; 2007).


4 Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP, 2009). Fechas de Publicación de las Leyes de Deuda
Pública Estatales.
ENDEUDAMIENTO PÚBLICO SUBNACIONAL EN MÉxICO 167

las participaciones, ingresos propios y de algunos fondos de aportación federal,


allegándose recursos mediante la concertación de créditos, tanto de la banca
comercial como la de fomento, así como de emisiones bursátiles, tal como se
muestra en el esquema 1.

Esquema 1
Categorías de la deuda subnacional

Operaciones de financiamiento
del gobierno de la entidad o de
los gobiernos municipales

Operaciones de financia miento


que efectuan los organismos y
empresas estatales y municipales

Operaciones de financiamiento que


efectúan los organismos y empresas
estatales y municipales cuando el Estado
o el Municipio fungen como aval

Fuente: elaboración derivada de la Ley General de Deuda Pública, 2013.

La deuda pública garantizada es respaldada plenamente por la confianza y credi-


bilidad de la unidad emisora, cuya garantía genérica la constituyen los ingresos y
el patrimonio del gobierno local. En este caso, el gobierno emite títulos de corto
o largo plazo que se colocan entre el público inversionista, los cuales son redi-
mibles a su vencimiento contra el pago del principal, mientras que los intereses
pactados generalmente son pagaderos en exhibiciones periódicas previas a la
amortización del bono de deuda pública, dentro de esta figura se encuentran
los certificados de participación ordinaria, certificados bursátiles" y los créditos
con la banca comercial.
En tanto, la deuda pública no garantizada está referida a financiamiento
otorgado por la banca comercial y de desarrollo, cuya garantía son los activos del
proyecto financiado, mientras que los programas federales de crédito directo son
remesas en efectivo que el gobierno otorgante entrega al acreditado, documen-

Auditoria Superior de la Federación (ASF, 2012).


168 NIcoLÁs MANDUJANO RAMOS

tanda la obligación mediante la declaratoria de éste de pagar el principal más los


intereses en el término convenido. Por su parte, los créditos institucionales son
aquellos en donde el gobierno que los otorga constituye fondos generales en
instituciones financieras determinadas, previendo la normatividad para el otorga-
miento de los créditos disponibles en forma general para los gobiernos estatales
o municipales.
Respecto al marco legal en la materia, éste ha propiciado que la diversidad
de instrumentos de deuda de los gobiernos locales sean créditos con la banca,
garantizados con las participaciones federales o mediante la emisión de bonos
de financiamiento de proyectos a través de bancos de desarrollo para la inversión
pública productiva como para la construcción de carreteras y otros proyectos de
infraestructu ra.

Evolución de la deuda subnacional

En términos generales, la evolución de la deuda pública subnacional para efec-


tos analíticos se divide en dos periodos. El primero, de 1994 a 2006 muestra un
comportamiento estable tanto por el monto de endeudamiento en términos
absolutos (siendo las entidades con mayor saldo acumulado el Distrito Federal,
Jalisco, México, Nuevo León y Sonora, con 55% del saldo total nacional entre 1994
y 68% en 2006) como por el producto interno bruto estatal (PIBE), indicador que
pasó de 2.0 a 1.6 por ciento para el periodo de referencia, tal y como se muestra
en la gráfica lo
Elsegundo periodo comprende de 2007 a 2013, caracterizándose, de acuerdo
con la gráfica antes citada, por un cociente de deuda de las entidades federativas
y municipios respecto al PIBE de 3.0%, una décima de punto porcentual más que
el periodo anterior. Sin embargo, resulta grave desde la perspectiva de su relación
directa con las participaciones y respecto a los ingresos totales, toda vez que al
cierre del ejercicio fiscal de 2013 el saldo acumulado es sumamente creciente
en 90.2 y 67.4 por ciento respectivamente, sin considerar los costos financieros
derivados de la deuda contraída.
Lo anterior a nivel macro no refleja necesariamente el grado de endeuda-
miento por entidad federativa y municipio, por lo que en la gráfica 2 se presenta
el total de obligaciones financieras por entidad con saldo acumulado al mes de
diciembre de 2013.
Gráfica 1
Saldos porcentuales de la deuda subnacional en México, 1994-2013
(deuda pública respecto al ingreso total, participaciones y PIBE)

2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
1994

1994 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
• Ingresos totales 41.1 42.7 44.2 56.1 61.4 65.1 67.4
• Participaciones 64.5 50.3 52.9 54.7 54.5 51.3 48.7 56.1 50.7 59.9 72.0 79.2 86.1 90.2
2.0 1.9 2.0 1.8 1.7 1.7 1.6 1.7 1.7 2.2 2.5 2.8 2.9 3.0
• PIBE
Fuente: elaboración propia con información del sitio en internet de la SHCP: <http://www.shcp.gob.mx/>.
170 NICOLÁS MANDUJANO RAMOS

Gráfica 2
Obligaciones financieras de las entidades federativas y municipios
(saldo acumulado en millones de pesos a diciembre de 2013)

Zacatecas

Veracruz
-
la
5298'1
2412.4 I I 39809.6
37.9
Tamaulipas
1083 .3
.4788.8
Sonora 14806.9
_7~ 3.3
San Luis Potosí ~4651.0
1411 .9
Querétaro .1777.0
9035.9
Oaxaca "'59859
7863.5
Nayarit _60095
~ 2817.0
Michoacán 160 3.9
40119.6
Jalisco 2456' 8
•• 3585.8
Guerrero __
.3010.9 7
62.8

Durango •• 4191.9 58304.0

Chihuahua 258 8.9


164 1.1
~2131.1
Colima
36 84.2
1056.9
Campeche
•• 2344.5
13 05 .2
Baja California
.3211.9
13 63 .6
PROMEDIO
I I \

Fuente: elaboración propia con información del sitio en internet de la SHCP: http://www.
shcp.gob.mx/>.

Cabe resaltar el exorbitante endeudamiento público de algunas entidades federa-


tivas, caso de las más desarrolladas como el Distrito Federal, Nuevo León, Veracruz,
México, Jalisco y Chihuahua, y no necesariamente el estado de Coahuila, cuyo
incremento de deuda se quintuplica pasando la relación deuda/PIBE de 2.1 a 8.5
por ciento entre 2010 y 2013, mientras que las restantes entidades prácticamente
se encuentran por debajo de la media nacional.
ENDEUDAMIENTO PÚBLICO SUBNACIONAL EN MÉxICO 171

Efectivamente, a pesar de que la deuda de un amplio número de entidades se


ubica en términos absolutos no más allá del promedio, de acuerdo con la gráfica
3 la relación obligaciones financieras por entidad federativa respecto a las partici-
paciones revela información preocupante. Por ejemplo, en el caso del estado de
Coahuila el cociente muestra un compromiso de 278.6% de sus participaciones
sobre el endeudamiento acumulado adquirido al mes de diciembre de 2013, lo
mismo acontece para las entidades de Chihuahua, Nayarit, Quintana Roo, Sonora,
Veracruz y el Distrito Federal, con una relación mayor a 100 por ciento.

Gráfica 3
Relación porcentual entre las obligaciones financieras y las
participaciones en ingresos federales por entidad federativa, 2013

Coa huila
278.6 Chihuahua
270.6 Quintana Roa
262.9

Nuevo león
213.8

Vera cruz
127.5

Baja
California
87.6

Calima
72.2

Campeche Guerrero
14.8 28.3
, J

Fuente: elaboración propia con información del sitio en internet de la SHCP: <http://www.shcp.gob.mx/>.

Las obligaciones financieras de los municipios acumuladas a diciembre de 2013


se expresan en la grafica 4. Las correspondientes con la banca comercial repre-
sentan 48% del endeudamiento total, dicho posicionamiento -en municipios
172 NIcoLÁs MANDUJANO RAMOS

grandes- se debe a que durante los últimos años la banca de segundo piso no ha
podido competir con la banca comercial, por lo que 45% del crédito en el mercado
lo otorga la banca de desarrollo y 3% del mismo las emisiones bursátiles.

Gráfica 4
Obligaciones financieras de los municipios con la banca comercial,
de desarrollo y emisiones bursátiles acumuladas en términos porcentuales, 2013

Banca de desarrollo
45%

48%

Fideicomisos
0.1%

Fuente: elaboración propia con información del sitio en internet de la SHCP: <http://www.shcp.
gob.mx/>.

En el cuadro 1 se corrobora que la deuda de las entidades y municipios con la


banca comercial se encuentra garantizada en 93.5% con las participaciones, 5.9%
con ingresos propios, 0.1 y 0.5 por ciento con recursos del Fondo de Aportacio-
nes para la Infraestructura Social (FAIS) y el Fondo para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas (FAFEF) respectivamente. Mientras que las garantías de
pago con la banca de desarrollo corresponden a las participaciones (91.5%) yen
menor medida a los ingresos propios (4.8%). Finalmente, las emisiones bursátiles
colocadas en el mercado de valores son garantizadas con 48.3% en participaciones
y 51.7% de los ingresos propios de las entidades.
ENDEUDAMIENTO PÚBLICOSUBNACIONALEN MÉxICO 173

Cuadro 1
Deuda pública garantizada según acreedor a 2013
(millones de pesos y en términos porcentuales)

Ingresos
Entidad Total Participaciones % % FAIS % FAFEF %
propios
Banca
283840.8 265256.6 93.5 16766.7 5.9 378.0 0.1 1439.6 0.5
comercial
Banca de
106468.8 97409.6 91.5 5162.0 4.8 3851.9 3.6 45.3 0.0
desarrollo
Emisiones
79441.0 38397.3 48.3 41043.8 51.7 0.0 0.0 0.0 0.0
bursátiles

Fideicomisos 7992.2 7992.2 100.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Otros 5064.3 3567.5 7004 1796.9 29.6 0.0 0.0 0.0 0.0
Fuente: elaboración propia con información del sitio en internet de la SHCP:<http://www.shcp.gob.mx/>.

Por otra parte, de acuerdo con información de aregional (2009), el índice de Des-
empeño Financiero de las Entidades Federativas permite identificar y comparar
las mejores prácticas en los procesos administrativos y financieros, así como en la
recaudación de ingresos propios y la asignación eficiente del gasto en las entida-
des federativas. Dicho índice contempla, entre otros, el Indicador Compuesto de
Endeudamiento (ICE), que cuantifica y valora el grado, nivel y costo de la deuda
pública. En ese orden, se dimensiona el saldo de la deuda con relación al gasto
primario, que mide la carga financiera respecto a los ingresos de libre disposición
y cuantifica la importancia del saldo de la deuda sobre el total de ingresos que
percibe cada entidad federativa."
Con la tipología descrita en el documento citado, y conforme a la gráfica 5, se
muestra el ICE considerando tres niveles: el primer grupo con ICE bajo integra
entidades con mayores niveles de endeudamiento conforme a sus ingresos dis-
ponibles y carga financiera; no obstante, dada la heterogeneidad de su estruc-
tura productiva, algunas entidades cuentan con mayor dinamismo económico y
autonomía financiera que les permite ser menos dependientes de los recursos
federales, caso del Distrito Federal, México, Nuevo León, entre otros.

6 El ICE estima la capacidad de pago mediante razones simples que relacionan el monto de la deuda
pública respecto a sus gastos totales y a sus ingresos disponibles, así como la estimación del costo
financiero por medio del coeficiente servicio financiero/deuda pública.
174 NIcoLÁs MANDUJANO RAMOS

Gráfica 5
Indicador compuesto de endeudamiento de las entidades federativas, 2005-2007

Promedio nacional 73.1


13.6
México 22.9
o 39.6
'ro
.o Duran o 52.3
UJ
57.8
U
Sonora 61.8
64.8
Hidal o 65.2
66
Sinaloa 67.3
67.9
A uascalientes 69.9
72
.o
-c Guerrero 72.3
QJ
72.6
E
UJ Colima 77.2
u
79.3
Jalisco 81.8
84.5
Tabasco 85.7
86.7
Na arit 87
87.4
Chihuahua 87.4
B 89.3
ro
UJ
Yucatán 90.4
U
94.6
Zacateca s 94.6
100
Coahuila 110

O 20 40 60 80 100 120

Fuente: elaboración con información de aregional (2009).

El segundo grupo corresponde a las entidades con ICE medio, éstas cuentan con
un cociente intermedio de endeudamiento y de costo financiero respecto a sus
ingresos disponibles que no vulnera en el corto plazo las finanzas públicas; no
obstante, dado que algunas entidades con estructura productiva de tipo agro-
pecuaria, manufacturera y de servicios no generan suficientes ingresos propios,
pasan a ser vulnerables de las transferencias federales, como Sinaloa, Michoacán,
Guerrero, Oaxaca, Calima, entre otras.
Finalmente, la tercera categoría comprende las entidades con ICE alto, las cua-
les presentan menor riesgo como costo financiero, en virtud de que la magnitud
del coeficiente endeudamiento/ingresos disponibles es reducido y no resulta
oneroso para sus haciendas públicas, al destinar pocos recursos de libre disposi-
ción para el cumplimiento de esta obligación, caso, entre otros estados, de Baja
ENDEUDAMIENTO PÚBLICO SUBNACIONAL EN MÉxICO 175

California, Nayarit, Chiapas y Coahuila, este último, sin embargo, a partir de 2007
y hasta la fecha pasa a un estatus especial por su alto índice de endeudamiento
con relación a las variables de solvencia financiara.
Asimismo, y en consonancia con la ASF (2012), el indicador servicio de la deuda
respecto al balance primario de las entidades federatívas? estima, entre otros ín-
dices, la capacidad de la hacienda pública local para cumplir con sus obligaciones
financieras a mediano plazo sin tener que aplicar ajustes rígidos en los ingresos y
egresos. En este caso, el indicador para el periodo 2008-2010 revela un deterioro
progresivo al pasar de un valor promedio positivo de 89.8% a uno negativo de
195.1%, tal y como se muestra en el cuadro 2, lo cual significa que las finanzas
públicas locales presentan un recurrente déficit primario que propicia carencia
de recursos suficientes para pagar el servicio de la deuda.

Cuadro 2
índice de sostenibilidad de la deuda
de las entidades federativas y municipios, 2008 y 2010

Entidad federativo 2008 2010 Entidad federativo 2008 2010


Promedio 90 -195 Querétaro 39 -14
Distrito Federal 143 -692 Jalisco -25 -63
Nuevo León 325 -142 Chihuahua O -26
Aguascalientes 37 -353 Tlaxcala 21 O
Colirna 451 96 Coahuila -16 -36
Zacatecas -8 -276 Oaxaca 0.3 -1
Sonora 114 -108 Tabasco 93 92
Baja California Sur 117 -95 Guanajuato 19 22
Campeche O -203 Nayarit -19 -11
Puebla 100 -38 México 66 91
Guerrero 91 -45 Chiapas 7 64
San Luis Potosí 151 23 Durango -110 97
Sinaloa 96 -19 Tamaulipas -428 -19
Baja California 82 -30 Michoacán -676 618
Hidalgo 127 60 Morelos -1595 -8
Veracruz O -57 Quintana Roo -1303 -102
Yucatán 30 -23
Nota: datos redondeados.
Fuente: elaborado con información de la ASF (2012: 62).

7 Para el caso de las entidades federativas, el balance primario comprende los ingresos totales (sin
financia miento e intereses) menos los egresos totales sin disponibilidad final y el servicio de la deuda
(amortización e intereses).
176 NIcoLÁs MANDUJANO RAMOS

Se observa que por entidad federativa tienden a incrementarse las razones nega-
tivas, pasando de nueve entidades en 2008 a 24 para el ejercicio fiscal de 2010,
entre ellas el Distrito Federal. Empero, el peor de los casos corresponden a los es-
tados de Nuevo León, Colima, Sonora, Baja California Sur, Puebla, San Luis Potosí e
Hidalgo, quienes transitaron de una posición financiara favorable en 2008 a una
deficitaria, al erosionarse sus finanzas públicas en 2013. Caso contrario acontece
para los estados de Quintana Roo, Morelos, Michoacán, Tamaulipas y Durango,
los cuales, durante el periodo de estudio, pasaron de un coeficiente negativo a
otro de carácter positivo, lo que significa que crearon condiciones favorables para
generar los recursos suficientes para el pago de amortización y los costos finan-
cieros derivados del servicio de la deuda.

Deuda pública subnacional y política fiscal

Durante el periodo de estudio objeto del trabajo, la hacienda pública subnacional


ha transitado por ciclos económicos denominados de Juglar, en cuya fase recesiva
se observa un incremento más que proporcional del endeudamiento público, es
decir, muestran una tendencia contracíclica respecto a la evolución económica,
los ingresos presupuestarios y las transferencias federales.
Lo anterior estriba cuando la actividad económica nacional disminuye o se
encuentra en una situación crítica, como fue durante 1994-1995, 2000-2001 y,
recientemente, 2008-2009, afectando la recaudación federal participable y ge-
nerando, por consiguiente, una disminución de las participaciones federales, las
cuales son compensadas con el crecimiento de la deuda pública de las entidades
federativas y municipios.
Tepach (2012) menciona que: "En el 2010 la situación cambió radicalmente,
el flujo de ingresos propios más las transferencias condicionadas y no condicio-
nadas fue de 8.29% del PIB, el gasto total se estimó en 10.44% del PIB, el déficit
fiscal se incrementó a 2.15% del PIB, obligando a incrementar la deuda pública
de las haciendas locales para financiar este diferencial entre los ingresos y los
gasto públicos [...j. Esta situación podría ser sintomática ya que recientemente
una mayor proporción del endeudamiento de las entidades federativas se podría
estar destinando para financiar el gasto corriente en detrimento de la inversión
productiva".
Efectivamente, si partimos de la premisa de que el endeudamiento público
de las entidades federativas y municipios del país representa un instrumento por
ENDEUDAMIENTO PÚBLICO SUBNACIONAL EN MÉxICO 177

excelencia de la política fiscal local, que permite acrecentar la inversión pública


productiva en infraestructura, así como incidir favorablemente en la brecha de
desigualdad económica y social entre las regiones, los resultados recientes mues-
tran que esto no es cierto, pues más bien ha representado un instrumento fallido.
Al respecto, Retchkiman (1987) argumenta que: "la deuda pública ha sido usada
más frecuentemente con abuso que con justeza, pero, como dice Schumpeter,
no debe culparse de ello al instrumento sino a las debilidades humanas quienes
de él se sirvieron".
El cuadro 3 describe algunos indicadores financieros que aplica la ASF (2012)
con el objeto de evaluar la incidencia de la deuda pública subnacional en materia
financiera y social.

Cuadro 3
Indicadores financieros que cuantifican la incidencia de la deuda
pública de las entidades federativas y municipios

Indicador Cuantifica:
1 Inversión física/Ingresos El nivel de gasto de inversión en adquisición de bienes muebles
totales e inmuebles y obra pública respecto a los ingresos totales, sin
considerar el financiamiento ni la disponibilidad inicial.
2 Inversión física/ Saldo de La proporción del gasto de inversión física en relación con el sal-
la deuda do de la deuda subnacional, contribuyendo a identificar el des-
tino del financia miento y evaluar el impacto económico y social
del endeudamiento.
3 Gasto corriente-Gasto de La proporción en el gasto programable de los componentes
capital/Gasto programable del gasto corriente y del gasto de capital. Un incremento de la
proporción gasto de capital indica un destino del financiamiento
hacia los conceptos de inversión, principalmente física y en me-
nor medida financiera, ello en detrimento del gasto corriente.
4 Inversión física/Gasto total La proporción de las erogaciones en bienes e inmuebles en el
gasto total. Un aumento del indicador muestra el esfuerzo de
la entidad federativa para canalizar recursos de capital fijo y en
alguna medida muestra el destino del financiamiento.
5 Elasticidad PIBE/Deuda La elasticidad mide el grado de respuesta de una variable a los
6 Elasticidad empleo/Deuda cambios de otra. Al considerarse dos variables perfectamente
7 Elasticidad personas en elásticas, un cambio infinitesimal en una da origen a un cambio
pobreza/Deuda infinitesimal grande en otra, en términos de la deuda pública
versus crecimiento económico, empleo en el sector formal,
etcétera.
Fuente: elaboración propia con base a ASF (2012).
178 NICOLÁSMANDUJANORAMOS

Cuadro 4
Resultados obtenidos producto de la aplicación de los indicadores financieros que cuantifican
la incidencia de la deuda pública de las entidades federativas y municipios, 2008-2012

Inversión física/Ingresos totales Inversión física/Saldo de la deuda

Entidad TMAC TMAC


2008 2012 2008 2012
2012/2008 2012/2008

Promedio 13.0 12.8 -0.3 72.8 61.5 -3.3


Aguascalientes 21.7 20.3 -1.3 115.1 105.0 -1.8
Baja California 6.3 7.5 3.4 26.6 27.1 0.4
Baja California Sur 11.0 7.9 -6.4 124.3 72.3 -10.3
Campeche 17.6 13.8 -4.8 7646.0 4038.7 -12.0
Coa huila 17.8 27.9 9.4 284.6 212.5 -5.7
Colima 9.2 9.8 1.3 70.4 70.5 0.0
Chiapas 13.1 13.8 1.0 92.2 96.4 0.9
Chihuahua 12.0 10.8 -2.1 66.2 47.6 -6.4
Distrito Federal 7.6 5.0 -8.0 19.0 12.4 -8.2
Durango 17.4 17.0 -0.5 93.5 92.1 -0.3
Guanajuato 12.7 10.8 -3.2 142.6 98.7 -7.1
Guerrero 13.5 13.4 -0.2 259.7 196.5 -5.4
Hidalgo 18.6 16.8 -2.0 191.9 145.4 -5.4
Jalisco 6.7 6.7 0.0 32.4 26.3 -4.1
México 9.8 9.6 -0.4 43.2 42.2 -0.5
Michoacán 12.6 15.3 4.0 72.6 77.8 1.4
Morelos 19.6 18.9 -0.7 635.8 447.2 -6.8
Nayarit 13.7 16.7 4.0 114.0 101.5 -2.3
Nuevo León 4.9 11.3 18.2 12.9 19.2 8.2
Oaxaca 24.5 25.1 0.4 220.1 241.2 1.8
Puebla 18.3 18.3 -0.1 137.7 120.8 -2.6
Querétaro 25.2 23.7 -1.3 237.7 219.7 -1.6
Quintana Roo 13.2 14.9 2.5 80.0 53.4 -7.8
San Luis Potosí 12.6 10.6 -3.4 108.3 78.9 -6.1
Sinaloa 23.7 15.6 -8.0 146.6 97.4 -7.9
Sonora 18.1 16.6 -1.7 50.7 40.3 -4.5
Tabasco 3.9 4.2 1.5 70.2 70.1 0.0
Tamaulipas 27.4 29.8 1.7 600.1 356.9 -9.9
Tlaxcala 12.6 10.4 -3.9 n.a. n.a. n.a.
Veracruz 13.2 11.6 -2.6 101.7 69.5 -7.3
Yucatán 9.1 7.4 -4.1 229.6 146.1 -8.7
Zacatecas 11.5 9.8 -3.1 338.2 289.0 -3.1
Nota: TCMA= tasa media anual de crecimiento.
ENDEUDAMIENTO PÚBLICO SUBNACIONAL EN MÉxICO 179

Gasto corriente-gasto de capital/Gasto programable Inversión física/Gasto total


TMAC
2008 2012 TMAC
2012/2008 2008 2012
2012/2008
Corro Cap. Corro Cap. Corro Cap.
84.5 15.5 85.2 14.9 0.2 -0.9 13.0 12.5 -0.8
73.9 26.1 76.4 23.7 0.7 -2.0 22.4 20.4 -1.9
92.9 7.1 91.9 8.1 -0.2 2.7 6.3 7.3 2.8
82.1 17.9 88.5 11.5 1.5 -8.5 10.9 7.6 -7.0
79.0 21.0 83.7 16.4 1.2 -4.9 18.6 14.1 -5.4
81.0 19.0 74.1 26.0 -1.8 6.4 17.5 23.3 5.8
89.5 10.5 89.0 11.1 -0.1 1.0 8.6 9.5 2.0
83.2 16.8 83.2 16.9 0.0 0.1 14.0 14.4 0.6
86.7 13.3 88.4 11.7 0.4 -2.6 11.9 10.5 -2.6
90.4 9.6 93.6 6.4 0.7 -7.8 7.5 5.0 -8.0
81.1 18.9 81.4 18.7 0.1 -0.3 16.9 16.8 -0.2
85.6 14.4 87.8 12.3 0.5 -3.2 13.1 11.2 -3.2
85.3 14.7 85.8 14.2 0.1 -0.7 13.5 13.1 -0.6
79.4 20.6 81.3 18.7 0.5 -1.9 18.6 16.9 -2.0
92.6 7.4 92.7 7.4 0.0 -0.1 6.4 6.4 -0.2
86.2 13.8 86.3 13.7 0.0 -0.1 10.0 9.8 -0.5
86.3 13.7 83.4 16.6 -0.7 3.9 12.4 14.9 3.7
77.8 22.2 79.0 21.1 0.3 -1.1 19.1 18.5 -0.7
85.3 14.7 83.3 16.7 -0.5 2.6 13.3 15.2 2.6
94.5 5.5 88.1 11.9 -1.4 16.7 4.9 10.1 15.6
72.9 27.1 73.2 26.8 0.1 -0.2 25.2 25.0 -0.2
79.0 21.0 79.6 20.5 0.1 -0.5 18.3 17.9 -0.5
71.1 28.9 73.7 26.3 0.7 -1.9 25.5 23.5 -1.6
85.4 14.6 85.2 14.8 0.0 0.3 12.5 12.1 -0.6
85.9 14.1 87.8 12.3 0.4 -2.8 12.5 10.8 -3.0
73.9 26.1 83.0 17.0 2.3 -8.2 23.7 15.5 -8.1
79.8 20.2 82.0 18.0 0.5 -2.3 18.1 15.9 -2.6
87.9 12.1 91.4 8.6 0.8 -6.6 3.9 4.2 1.5
70.2 29.8 69.4 30.7 -0.2 0.6 27.1 27.8 0.5
85.0 15.0 87.2 12.8 0.5 -3.1 13.5 11.6 -3.0
85.5 14.5 87.4 12.6 0.4 -2.8 13.4 11.6 -2.8
89.1 10.9 91.6 8.4 0.6 -5.1 9.2 7.3 -4.7
87.3 12.7 89.0 11.1 0.4 -2.7 11.1 9.0 -4.1
Fuente: elaboración con base en ASF (2012), para el periodo 2008-2010; para el 2012 derivación propia con
información de la Cuenta de Hacienda Pública de las Entidades Federativas.
180 NIcoLÁs MANDUJANO RAMOS

En el cuadro 4 se muestran los resultados obtenidos por la ASF, producto de la


aplicación de los referidos indicadores para el periodo 2006-2010. Asimismo, se
agregan los correspondientes al año 2012, ponderados con base a las razones
financieras descritas en el cuadro anterior.
Derivado del cuadro anterior, se desprende para todos los indicadores finan-
cieros un impacto negativo de la TeMA en los cinco años de análisis de la inversión
física de las entidades federativas y municipios, esto sin haber considerado el im-
pacto económico-social ni el costo-beneficio a que da lugar. En el caso del indicador
inversión física/ingresos totales, se observa que nueve entidades padecen un bajo
nivel de inversión, caso excepcional del Estado de Nuevo León con una TeMA de
18.2%. Mientras que para las 23 restantes entidades el saldo resulta negativo,
principalmente para los estados de Baja California Sur (-6.4%), Sinaloa (-8%),
Yucatán (-4.1%) yTlaxcala (-3.9%), así como el Distrito Federal (-8%). Lo anterior
muestra indicios de que un número menor de entidades federativas y municipios
emplean un pequeño rango de financiamiento público para inversión física, al
menos en la adquisición de bienes muebles e inmuebles y obra pública.
Respecto al indicador inversión física/saldo de la deuda pública, la TeMA para
el conjunto, y en lo particular, de las 32 entidades federativas es más crítico que el
indicador anterior, situándose en -3.3%, ya que sólo cuatro estados presentan un
cociente positivo pero menor de 1.5%; no obstante, destaca nuevamente Nuevo
León con un porcentaje de 8.2. Este indicador cuantifica la proporción del gasto
en inversión física en relación con el saldo de endeudamiento público, contribu-
yendo a identificar el destino del financia miento y a evaluar el impacto económico
y social. De esta manera, las entidades con un cociente negativo muestran que
el mayor endeudamiento se destinó al gasto corriente y al refinanciamiento de
los adeudas y, en menor medida, a la inversión en infraestructura, caso de los 27
estados restantes (excepto Calima, Tabasco y Tlaxcala, donde el indicador es 0%),
como Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Guanajuato, Morelos, Quintana
Roa, Sinaloa, Tamaulipas, Veracruz y Yucatán, así como el Distrito Federal.
El indicador gasto corriente-gasto de capital/gasto programable, de acuerdo
con la evidencia empírica (véase el cuadro 4), muestra la predominancia de la
TeMA del gasto corriente (0.2%) en detrimento del gasto de capital (-0.9%) durante
los cinco años de estudio para el conjunto de entidades federativas y municipios,
lo que infiere que el aumento de la deuda pública, desde la perspectiva del gasto
programable, financió primordialmente las erogaciones de naturaleza econó-
mica corriente y, por ende, el no programable se orientó al pago del servicio de
ENDEUDAMIENTO PÚBLICO SUBNACIONAL EN MÉxICO 181

la deuda. Por entidad federativa, se observa que en sólo nueve de 32 entidades


el indicador muestra una reducción del gasto corriente y un incremento en in-
versión, esto es, que una proporción del financiamiento se orientó a la inversión
física, tal es el caso de Baja California Sur, Coahuila, Colima, Chiapas, Michoacán,
Nayarit, Nuevo León, Quintana Roo y Tamaulipas.
Por cuanto a los resultados del cociente inversión física/gasto total, se confirman
las conclusiones antes expuestas, que el crecimiento de la deuda en el periodo de
estudio no se ha encauzado a la inversión, sino al servicio de la deuda y al gasto
corriente, como es el caso de 23 entidades federativas para el periodo 2008-2012,
y sólo nueve estados elevaron el gasto de inversión física, siendo Baja California,
Coahuila, Colima Chiapas, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Sonora y Tabasco.
Los resultados obtenidos muestran que el endeudamiento público de las en-
tidades federativas en México ha respondido principalmente desde el punto de
vista presupuestal y de la política fiscal, para dar cobertura al gasto corriente y
al costo financiero de la deuda en detrimento de la inversión productiva, sea en
infraestructura básica o en mantenimiento de la ya existente. Simultáneamente, el
incremento de la deuda de las haciendas locales presenta una tendencia anticíclica
respecto al ciclo económico en el momento en que se presenta una reducción
de las participaciones federales en el transcurso de la fase recesiva.
Por otra parte, si a la información obtenida se agregan otros indicadores de
carácter económico-social, como el grado de respuesta entre el incremento de la
deuda subnacional respecto al PIBE o el empleo, a partir de la variación de traba-
jadores permanentes y eventuales asegurados en el Instituto Mexicano del Seguro
Social, entre otros, se observa, de acuerdo con la ASF (2012), que: "en ningún caso
se obtienen relaciones elásticas a nivel nacional [...] siendo la relaciones menos
que proporcionales, por lo que el PIBE, el empleo y el número de personas en
situación de pobreza no responden sensiblemente a variaciones en el monto de
la deuda y, en consecuencia, el mayor endeudamiento se relaciona con destinos
que no impactan a ninguna de las tres variables analizadas".
Lo anterior permite establecer que si bien la deuda pública no es la única
variable determinante en el comportamiento del producto estatal y sus efectos
sobre las variables reales de la economía, su monto si influye e, incluso, incide
favorablemente al considerar que el endeudamiento de las entidades federativas
y municipios debiera destinarse a la inversión productiva, motivo por el cual, y
al menos durante el periodo de estudio, resulta ser un instrumento por demás
fallido de la política fiscal.
182 NICOLÁS MANDUJANO RAMOS

CONSIDERACIONES y SUGERENCIAS

Considerando la evidencia empírica sobre el crecimiento de la deuda pública


subnacional al término de 2013, la cual prácticamente se ha duplicado con re-
lación a 2008, se observa que dicho incremento no necesariamente obedece al
desequilibrio estructural de las finanzas locales, sino que se focaliza en algunas
entidades federativas y municipios que incurren en la contratación de empréstitos
a un ritmo insostenible respecto a sus capacidades financieras, vulnerando así
sus finanzas públicas.
Entidades como el Distrito Federal, Nuevo León, Veracruz, México, Coahuila,
Chihuahua y Jalisco, entre otras, presentan altos niveles de endeudamiento, con-
centrando más de 68% en promedio de la deuda total, problemática que proviene
estructuralmente del nivel de ingresos ordinarios y las erogaciones realizadas,
toda vez que el gasto corriente, como el gasto total en términos reales, se ha
elevado en 19% para el mismo periodo.
Por su parte, Coahuila, Quintana Roo, Nuevo León, Nayarit, Michoacán, Sonora,
Veracruz, Tamaulipas y Zacatecas presentan indicadores de alto nivel de riesgo
de vulnerabilidad y de sostenibilidad financiera con saldos mayores a 80% en la
relación deuda/participaciones, 66% del saldo entre deuda/ingresos en garantia y
36% del saldo en deuda/ingresos totales, cuya relación de vulnerabilidad expresan
fuerte restricción para cumplir con sus obligaciones financieras.
Tanto en Coahuila como en Quintana Roo el saldo de la deuda representa más
del doble o el triple de las participaciones, en tanto que Nayarit y Nuevo León
superan éstas en más de 100.0%. Aunado a lo anterior, los indicadores de sos-
tenibilidad de estas entidades muestran situaciones de elevado déficit primario,
lo cual implica severas limitaciones para generar recursos ordinarios suficientes
para atender el servicio de la deuda.
Por otro lado, entidades como Chihuahua, Distrito Federal, Jalisco y Guerrero,
a pesar de su alto endeudamiento, cuentan con una situación financiera contro-
lable, al igual que Baja California, Durango, Aguascalientes, Baja California Sur,
San Luis Potosí, Puebla, Sinaloa y Yucatán, cuyo endeudamiento es sostenible.
No obstante, el saldo deuda/participaciones es bastante comprometedor, pues
alcanzan un rango promedio de 72 y 36 por ciento respectivamente.
Por último, el endeudamiento público no necesariamente es canalizado, como
lo establece la Constitución, a la inversión productiva y, por lo tanto resulta un
instrumento que no permite potencializar el desarrollo económico regional.
ENDEUDAMIENTO PÚBLICO SUBNACIONAL EN MÉxICO 183

Con base en todo lo anterior, se sugiere, en primer término, consensuar una


política a nivel nacional que establezca los principios de legalidad, honestidad,
eficacia, eficiencia, economía, racionalidad, austeridad y control para el endeu-
damiento subnacional, que siente las bases para que los órdenes de gobierno
local se rijan por dichos principios en el manejo de sus finanzas públicas.
Para ello es necesario reformar y homologar el actual marco jurídico e insti-
tucional sobre el endeudamiento de los gobiernos estatales y municipales, por
lo que se desprende que el Congreso de la Unión legisle en materia de deuda
pública y ordenación presupuestaria, a efecto de establecer dichos principios
generales a considerarse por las legislaturas locales para establecer un nuevo
marco regulatorio.
En ese tenor, se requiere reformar el artículo 73 constitucional, otorgándole
facultades al Congreso de la Unión para legislar en materia de deuda pública,
responsabilidad hacendaria aplicable a los estados, municipios, así como al Distrito
Federal y sus demarcaciones territoriales; establecer criterios de responsabili-
dad hacendaria para el manejo sostenible de las finanzas públicas, con base en
principios antes citados
Asimismo, se requiere modificar la Ley General de Deuda Pública para incluir
la regulación de deuda pública sostenible a nivel local, mediante metas preesta-
blecidas, según indicadores de sostenibilidad financiera.
Modificar la Ley de Coordinación Fiscal para definir las modalidades bajo las
cuales las entidades federativas y los municipios podrán afectar los ingresos garan-
tizados, sean las participaciones o los ingresos propios, incluyendo algunos fondos
de aportaciones, para cubrir los empréstitos y obligaciones que contraigan.
Finalmente, se requiere de la intervención de los Congresos Locales para legis-
lar en la materia, atendiendo los criterios generales con base a los principios de
endeudamiento establecidos por una nueva ley general de deuda pública, para
lo cual se requiere, desde la figura de la política fiscal, que el uso de los recursos
públicos se traduzcan en bienestar social e impulso al crecimiento, al empleo y
la competitividad de las regiones; prever expresamente la prohibición para con-
traer empréstitos u obligaciones para financiar el gasto corriente, incluyendo,
de manera explícita, el gasto en servicios personales, materiales y suministros y
los servicios generales, así como las transferencias, asignaciones y subsidios, con
el objeto de garantizar la disciplina financiera y el uso responsable de la deuda;
precisar montos contratados mediante los diferentes instrumentos de financia-
184 NIcoLÁsMANDUJANO RAMOS

miento, sean créditos, empréstitos, préstamos, emisiones bursátiles, obligaciones


de pago adquiridas a plazos, operaciones de reestructura, refinanciamiento o
canje de deuda pública.

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M aterializada en acciones que impactan de manera inmediata ámbitos
específicos del circuito económico, ya la postre al nivel general de acti-
vidad, las decisiones de política fiscal-por comisión o por omisión- inciden en
el bienestar de amplios grupos de la población. Los hechos y el fenómeno que
constituyen esa política son, por lo tanto, un ámbito de relación entre gober-
nante y gobernados y entre Estado y sistema económico. El conocimiento de
ese universo es, por consiguiente, de trascendental importancia.
Entendida como las decisiones del agente gobierno respecto a los montos
y fuentes de su ingreso, así como de la magnitud y destino de su gasto, la polí-
tica fiscal está inmersa en toda la estructura económica, en la cual determina
importantes rasgos del propio sistema y de su funcionamiento. Se deduce,
de esta manera, que el campo de la política fiscal es diverso y extenso, y su
análisis exige el concurso de multitud de especialistas.
Tan sólo en el mundo de la economía, el análisis de la política fiscal discurre
desde la formulación de modelos que permiten comprender los mecanismos
y las formas como impacta al sistema económico, modelos signados por al-
guno de los perfiles teóricos en que se fundamenten, hasta su función como
referente cognitivo para la comprensión de la realidad cuando se utilizan para
analizar ésta, fuese en un momento del tiempo o para un mayor o menor
periodo en la historia. Por supuesto, sin pretensiones de dar cobertura al
universo de estudio, las contribuciones que forman el presente libro cubren
algunas parcelas de aquellos ámbitos.
Encontraremos en este texto materiales con diverso carácter. Uno de ellos
muestra, desde un perfil teórico kaleckiano, los mecanismos por los cuales el
Estado, mediante sus decisiones de política fiscal, incide en la redistribución
del ingreso generado en el sector privado. Con base en la corriente de la
demanda efectiva, otros más examinan la política fiscal instrumentada en
los últimos tres decenios para explicar el estancamiento económico prevale-
ciente o la asociación entre gasto público y ciclo económico como particular
manifestación, en un espectro que incluye las economías más poderosas del
mundo y la mexicana, al tiempo que se clama o se formulan propuestas para
reformar la política en ciernes. En el propio terreno de la teoría, aunque tam-
bién referido a la experiencia del país, una contribución conecta elementos
de la teoría marxista con los de la política fiscal. El libro incluye dos intere-
santes aspectos de esta política en un orden más específico de esa rama del
quehacer gubernamental: el análisis de la deuda de entidades federativas y
de los municipios de nuestro país en los últimos lustros, por un lado, y, por el
otro, un ejercicio de detección de la tasa óptima al impuesto sobre la renta,
teniendo como referente a la conocida curva de Laffer.