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PARA O DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 3
BRASIL
Michel Temer
Presidente da República
Moreira Franco
Ministro de Estado Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República
Hussein Kalout
Secretário Especial de Assuntos Estratégicos
Marcos Degaut
Secretário Especial Adjunto
Marcelo Baumbach
Secretário de Ações Estratégicas
ABERTURA COMERCIAL
PARA O DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO
MARÇO 2018
5
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
RESUMO EXECUTIVO
• Atualmente, o nível de comércio 12%) quanto para produtos primários
internacional do Brasil é de cerca de (de 31% para 9%). A partir de 1995,
25% de seu PIB – o que o coloca entre as tarifas de importação brasileiras se
os países mais fechados do mundo. mantiveram razoavelmente estáveis.
Esse cenário de isolamento comercial
faz com que a sociedade brasileira •A
produtividade do trabalho na
deixe de se beneficiar dos ganhos indústria brasileira, que caiu na
com o comércio, reduzindo o grau segunda metade da década de 1980,
de eficiência da sua economia e seus cresceu fortemente após o ciclo de
níveis de bem-estar. liberalização comercial em razão da
pressão da competição externa que
• Uma redução nas tarifas médias acompanha a maior disponibilidade de
brasileiras e maior abertura ao bens importados; e da redução dos
comércio internacional tenderiam a custos de máquinas, equipamentos
aumentar não só as importações, e insumos para firmas brasileiras.
mas também as exportações e o grau Atualmente, além de terem barreiras
de eficiência de nossa economia. tarifárias altas, a maior parte dos setores
Para facilitar a transição para uma manufatureiros brasileiros é marcada
nova estrutura econômica, a abertura pela vigência de barreiras não-tarifárias
comercial deve ser pensada ao lado ao comércio em níveis mais elevados
de uma política de requalificação do que a média mundial.
centralizada nos trabalhadores
afetados temporariamente pela • Simulação feita com base em um
liberalização, tendo em consideração modelo de equilíbrio geral que
fatores geográficos, estruturais, agrega informações sobre produção,
curriculares e orçamentários para sua emprego, salário, preços, importação
implementação. e exportação de 57 setores diferentes
das economias brasileira e dos outros
• Na evolução da estrutura tarifária países do mundo indica, no agregado,
brasileira nos últimos 30 anos, há dois uma redução no nível geral de preços
períodos claramente distintos. Entre de cerca de 5%, em relação ao cenário
1990 e 1995, as tarifas de importação sem liberalização. Setores que hoje são
brasileiras caíram fortemente, tanto muito protegidos, como automóveis,
para bens manufaturados (de 37% para maquinários, couro, têxteis e vestuários,
7
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
8
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
INTRODUÇÃO
Esta Nota apresenta uma estratégia de exportações. A segunda seção apresenta
modernização da estrutura comercial a evolução histórica da estrutura
brasileira. O propósito fundamental de proteção comercial brasileira. A
dessa reforma é promover o crescimento terceira e a quarta seções apresentam
da corrente de comércio, vista como estimativas dos resultados esperados da
instrumento essencial para tornar a liberalização comercial. Fazendo uso de
economia nacional mais eficiente e mais modelos econômicos e extrapolações
próspera. A estratégia procura maximizar estatísticas, avaliam-se os impactos da
ganhos intertemporais de comércio para abertura da economia sobre distintos
o conjunto da sociedade brasileira, sem setores e sobre o nível de emprego em
descuidar da fração de trabalhadores cada uma das 558 microrregiões do país.
mais vulneráveis às mudanças sugeridas. A quinta seção apresenta uma política
Neste sentido, propõe-se uma política ativa ativa para promover a requalificação dos
para o mercado de trabalho que facilite trabalhadores negativamente afetados
o ajuste dos trabalhadores porventura pela reforma da política comercial. A
prejudicados pela reforma comercial e sexta e última seção contém uma lista de
que ampare momentaneamente suas medidas necessárias à implementação
famílias. das políticas que foram recomendadas
ao longo do trabalho.
A Nota está organizada em seis seções.
Na primeira, explica-se a necessidade
de alterar as regras que estruturam o
comércio exterior brasileiro para promover
os ganhos associados à ampliação
tanto das importações quanto das
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
Brasil
150
100
50
Brasil comercia menos do que países com seu
nível de renda
0
0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000
PIB per capita, dólares constantes de 2011
ajustados pela paridade do poder de
compra
Brasil
150
100
50
Brasil comercia menos do que países com
população similar a sua
0
100.000 1.000.000 10.000.000 100.000.000 1.000.000.000
População (escala logarítimica)
11
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
150
Comércio total, porcentagem do PIB (%)
Países Emergentes
Brasil
100
50
Menos proteção,
mais comércio
Mais proteção,
menos comércio
0
0 2 4 6 8 10 12 14
Tarifa de importação, média ponderada NMF (%)
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
6
Crescimento do PIB real (%)
4
Média do crescimento na amostra
antes da liberalização (1,3%)
2
Média do crescimento na
amostra após a liberalização (3,3%)
-2
-20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20
Anos antes (negativo) ou depois (positivo) da liberalização comercial
Fonte: Romain Wacziarg, Karen Horn Welch; Trade Liberalization and Growth: New
Evidence. World Bank Econ Rev 2008; 22 (2): 187-231.
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
A EVOLUÇÃO DA ESTRUTURA DE
PROTEÇÃO COMERCIAL BRASILEIRA
Evolução histórica Há, contudo, uma importante diferença
na natureza da estrutura tarifária desses
dois segmentos. Enquanto a média das
Na evolução da estrutura tarifária brasileira tarifas brasileiras aplicadas sobre bens
nos últimos 30 anos há dois períodos primários convergiu para um valor próximo
claramente distintos. Entre 1990 e 1995, à média mundial (cerca de 8% em 2015),
as tarifas de importação brasileiras o setor manufatureiro brasileiro continuou
caíram fortemente (ver Figura 5), tanto muito mais protegido do que no resto
para bens manufaturados (de 37% para do mundo. Em 2015, as tarifas médias
12%) quanto para produtos primários (de efetivamente aplicadas à importação de
31% para 9%). A partir de 1995, as tarifas bens manufaturados no Brasil eram de
de importação brasileiras se mantiveram cerca de 10%, sendo que a média global
razoavelmente estáveis. era de cerca de 3% (ver Figura 5).
30
Mundo, manufatura 1/ Brasil, manufatura
Mundo, bens primários 1/ Brasil, bens primários
20
10
0
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1996
1997
1998
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2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
1995
2000
Fonte: Cálculos da SAE/PR com dados Banco Mundial. 1/ Média global ponderada
por fluxos de comércio.
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
80%
Início do processo de abertura 67%
comercial dos anos 1990
60%
40%
20%
0%
-6%
-20%
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Fonte: Rossi Jr, J.L. & P.C. Ferreira (1999). “Evolução da produtividade industrial
brasileira e abertura comercial”. Pesquisa e Planejamento Econômico. v. 29, n. 1.
pp. 1-34, com dados consolidados da PIM-DG e PIM-DF do IBGE.
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
100
100
90
Produtividade do Trabalho
Produtividade Total dos Fatores
80
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
Fonte: Cálculos da SAE/PR com dados da Penn World Tables 9.0.
16
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
nominais que explica por que a proteção significativamente mais alta do que a
efetiva de alguns setores específicos, média brasileira (ver Figura 8).
em particular o setor automotivo, é
20%
Acima da
10%
0%
Abaixo da
média mundial
-10%
-20%
-30%
10
11
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1
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8
9
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
60%
média mundial média mundial
40%
Abaixo da Acima da
20%
0%
-20%
-40%
-60%
Minerais não-metálicos
Madeira
Bebidas e tabaco
Ferro e aço
Derivados do petróleo
Papel
Outras manufaturas
Couro
Têxteis
Automóveis e peças
Equipamentos eletrônicos
Vestuário
Químicos
Outros maquinários
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
RESULTADOS ESPERADOS DE
UMA MODERNIZAÇÃO COMERCIAL
SOBRE DISTINTOS SETORES DA
ECONOMIA
As estimativas aqui apresentadas migração entre setores, o nível total de
resultam de uma simulação feita com emprego se mantém inalterado (mais
base em um modelo de equilíbrio geral precisamente, com uma queda esperada
que agrega informações sobre produção, no desemprego de 0,015%). É importante
emprego, salário, preços, importação e enfatizar, contudo, que durante todo o
exportação de 57 setores diferentes das período que se segue à liberalização
economias brasileira e de outros países. comercial, 75% dos setores da economia
brasileira passam por uma expansão de
A simulação contempla os efeitos emprego (ver Figura 11) e, ao final do
esperados sobre cada variável nos período de 20 anos, espera-se que apenas
distintos setores da economia após a três setores da economia brasileira tenham
eliminação de todas as tarifas aplicadas uma redução no emprego setorial maior
pelo governo brasileiro à importação. que 0,5% (ver Figura 12).
Esse é tido como um cenário de
referência, de modo que se possa Um efeito esperado da maior integração
observar os efeitos mais extremados ao mercado internacional é a redução
possíveis sobre o mercado de trabalho. de preços domésticos. Por um
O instrumental desenvolvido, contudo, lado, a competição de fornecedores
permite traçar vários cenários possíveis, internacionais limita a capacidade
com liberalização parcial ou total de de empresas nacionais conseguirem
tarifas e barreiras não-tarifárias. aumentar preços por serem as únicas
a fornecer determinado produto no
Após uma liberalização comercial, os mercado doméstico. Por outro lado,
trabalhadores tendem a sair daqueles como as firmas nacionais passam a ter
setores que são hoje mais protegidos acesso a máquinas e insumos a preços
– e menos competitivos – e migrar para mais baixos, elas conseguem também
aqueles setores mais competitivos. Uma produzir a custos unitários menores,
vez que o efeito é primordialmente de aumentando assim sua competitividade.
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
1,0%
50% dos setores estão no intervalo
cinza, com 25% acima
e 25% abaixo dele
0,5%
0,0%
Intervalo interquartil
Mediana
-0,5%
2%
1%
0%
-1%
-2%
Some
Somente
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seto
setores
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economia
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,5
5% do em
emp
emprego
pre
ego
-3%
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10
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48
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50
51
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53
54
55
56
57
1
2
3
4
5
6
7
8
9
1 Gás 10 Metais não ferrosos 19 Fibras vegetais 28 Químicos 37 Comunicações 46 Recreação 55 Couro
2 Petróleo 11 Carne in natura 20 Óleos vegetais 29 Outros alimentos 38 Água 47 Governo 56 Têxteis
3 Carvão 12 Outras carnes 21 Distribuição de gás 30 Outros transportes 39 Intermediação financeira 48 Residências 57 Vestuário
4 Outros minérios 13 Açúcar 22 Arroz in natura 31 Madeira 40 Comércio 49 Equipamentos
5 Derivados do 14 Pecuária 23 Pescados 32 Transportes aquaviários 41 Leite eletrônicos
petróleo 15 Papel 24 Produtos florestais 33 Arroz processado 42 Seguros 50 Automóveis e peças
6 Oleaginosas 16 Frutas e vegetais 25 Outros equip. de 34 Minerais não-metálicos 43 Laticínios 51 Bebidas e tabaco
7 Trigo 17 Cana de açúcar transporte 35 Transportes aeroviários 44 Construção 52 Outros maquinários
8 Outros grãos 18 Outros produtos 26 Ferro e aço 36 Serviços comerciais 45 Lã 53 Outras manufaturas
9 Outras colheitas animais 27 Eletricidade 54 Produtos de metal
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
Figura 13. Brasil: Variação nos preços por Setor após liberalização
comercial, após 20 anos (Em porcento)
0%
-2%
-4%
-6%
-8%
-10%
-12%
-14%
-16%
10
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55
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1
2
3
4
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6
7
8
9
1 Pescados 11 Outras colheitas 21 Outros grãos 31 Minerais não-metálicos 41 Outros alimentos 51 Outros maquinários
2 Residências 12 Outros minérios 22 Madeira 32 Leite 42 Comunicações 52 Metais não ferrosos
3 Carvão 13 Oleaginosas 23 Lã 33 Automóveis e peças 43 Construção 53 Produtos de metal
4 Gás 14 Arroz processado 24 Cana de açúcar 34 Derivados do petróleo 44 Intermediação financeira 54 Equipamentos eletrônicos
5 Frutas e vegetais 15 Carne in natura 25 Açúcar 35 Outros produtos 45 Água 55 Vestuário
6 Papel 16 Ferro e aço 26 Outras manufaturas animais 46 Recreação 56 Bebidas e tabaco
7 Arroz in natura 17 Pecuária 27 Transportes aquaviários 36 Químicos 47 Serviços comerciais 57 Têxteis
8 Petróleo 18 Outras carnes 28 Outros transportes 37 Óleos vegetais 48 Governo
9 Trigo 19 Eletricidade 29 Comércio 38 Distribuição de gás 49 Couro
10 Fibras vegetais 20 Produtos florestais 30 Laticínios 39 Seguros 50 Outros equip. de
40 Transportes aeroviários transporte
Com essa redução nos preços, as firmas produtivos para os setores em que os
menos competitivas tendem a não custos produtivos locais se tornam mais
sobreviver, o que leva os trabalhadores baixos, a ponto de serem capazes de
a migrarem para outros setores da sustentar preços finais competitivos em
economia. Os setores mais protegidos relação aos praticados por concorrentes
originalmente tendem a ter uma redução estrangeiros.
maior de sua participação na economia
nacional (ver Figura 14). Presumivelmente, É importante notar, contudo, que até
são setores que não conseguem produzir mesmo os setores que aparentemente
a preços similares a seus competidores mais sofrem com o aumento da
internacionais e, sendo menos eficientes, concorrência internacional passam a
têm que reduzir sua força de trabalho ter, com a abertura comercial, custos
e produção total. Trata-se, portanto, unitários menores, tornando-se mais
da esperada realocação de fatores competitivos e conseguindo, com isso,
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
6%
4%
2%
0%
-2%
-4%
-6%
1
2
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55
56
57
1 Carvão 11 Arroz in natura 21 Equipamentos eletrônicos 31 Produtos florestais 41 Recreação 51 Outros produtos
2 Gás 12 Outros minérios 22 Oleaginosas 32 Seguros 42 Distribuição de gás animais
3 Pescados 13 Couro 23 Pecuária 33 Outras manufaturas 43 Água 52 Transportes
4 Petróleo 14 Outros grãos 24 Lã 34 Transportes aeroviários 44 Comércio aquaviários
5 Ferro e aço 15 Trigo 25 Minerais não-metálicos 35 Comunicações 45 Laticínios 53 Metais não
6 Madeira 16 Fibras vegetais 26 Eletricidade 36 Governo 46 Outros transportes ferrosos
7 Papel 17 Cana de açúcar 27 Derivados do petróleo 37 Construção 47 Outros maquinários 54 Outros alimentos
8 Carne in natura 18 Produtos de metal 28 Outras carnes 38 Intermediação financeira 48 Açúcar 55 Leite
9 Frutas e vegetais 19 Automóveis e peças 29 Vestuário 39 Serviços comerciais 49 Óleos vegetais 56 Têxteis
10 Arroz processado 20 Outras colheitas 30 Residências 40 Químicos 50 Outros equip. de transporte 57 Bebidas e tabaco
exportar mais se comparado ao cenário vestuário e têxteis são os que têm maior
pré-abertura comercial (ver Figura 15, redução de preços unitários e população
que inclui 42 setores produtores de bens ocupada, mas são também os que têm
comercializáveis). Observa-se também maior aumento nas exportações. Isso
nos resultados da simulação a mesma significa que tais setores, apesar de
relação entre o aumento das importações menores, se tornam mais competitivos
e a elevação da competitividade que, e passam a conseguir se inserir nos
como consequência, impulsiona as mercados internacionais.
exportações. Por exemplo, os setores de
4%
3%
2%
1%
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
chegam a 2%. Nas outras regiões, o que tenderão a ser mais afetadas pela
efeito esperado é, grosso modo, nulo, liberalização comercial.
com exceção do Vale do Itajaí (SC), Sul da
Bahia, e um aglomerado de microrregiões É possível calcular o nível de proteção
do Noroeste cearense, nas quais poderá tarifária para cada microrregião, ao
ocorrer perda de emprego formal em ponderar-se as tarifas nacionalmente
setores atualmente instalados. aplicadas à importação de diversos bens
e serviços com a composição setorial
Esses resultados divergentes se explicam, da força de trabalho regional. Com isso,
em grande parte, pela concentração percebe-se que a distribuição geográfica
regional dos distintos setores da do protecionismo tarifário brasileiro tem
economia brasileira e seus distintos grande variação. Enquanto 80% das
níveis tarifários. Microrregiões têm níveis microrregiões brasileiras têm proteção
distintos de proteção comercial – aquelas tarifária menor do que 12%, algumas
que concentram sua força de trabalho e poucas microrregiões específicas têm
produção regional em setores com tarifas níveis de proteção muito mais alto,
mais altas têm um nível de proteção mais ultrapassando o equivalente a uma tarifa
alto. Essas microrregiões são aquelas ad valorem de 20% (ver Figura 17).
Fonte: Cálculos da SAE-PR com dados da RAI-MTb, GTAP, Banco Mundial e IBGE.
26
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
Como regiões distintas do Brasil têm hoje elevado de proteção tarifária tendem a
níveis distintos de proteção comercial, a ter resultados mais negativos, no longo
abertura comercial tem graus diferentes prazo, quanto à perda permanente de
para cada região. Como esperado, as emprego formal (ver Figura 18).
microrregiões que hoje têm grau mais
1,0%
20 anos após liberalização
Variação esperada no emprego,
0,5%
0,0%
-0,5%
-1,0%
0% 5% 10% 15% 20%
Tarifa regional
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
2%
Variação esperada no emprego
1%
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0 20 40 60 80 100
Percentil da microrregião quanto à variação esperada no emprego
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
ESTRATÉGIA DE TRANSIÇÃO:
POLÍTICAS DE
REQUALIFICAÇÃO
Além de estimar o que tenderá a ocorrer mercado de trabalho que eficientemente
após a liberalização comercial, tanto aumente a empregabilidade de
nacionalmente quanto no nível das trabalhadores afetados pelo choque
microrregiões, é importante delinear uma comercial. Além de fazer uma revisão
estratégia de transição para amenizar do histórico de políticas ativas para
custos de adaptação, especialmente o mercado de trabalho existentes no
os que recaiam sobre segmentos Brasil, há recomendações sobre qual
mais vulneráveis da população. Como deve ser a estrutura de uma política
mencionado na seção anterior, a de requalificação profissional que atinja
evidência empírica disponível indica esse objetivo. Inclui-se, neste aspecto,
que, por causa da limitada mobilidade alterações nas habilidades ofertadas,
laboral que existe no mercado instituições de ensino habilitadas,
doméstico brasileiro, a transição após potenciais fontes orçamentárias e
a liberalização pode ser facilitada por mecanismos de prestação de contas e
meio de políticas públicas, de modo a avaliação da eficiência do programa.
maximizar os ganhos com o comércio da
população brasileira e evitando perdas Modificar políticas já existentes,
desproporcionais concentradas sobre ao contrário de criar uma nova
uma minoria de trabalhadores. Por isso, estrutura, implica custos políticos de
tal estratégia de transição deve adequar implementação mais baixos, o que
as políticas públicas para permitir que minimiza o custo fiscal. Isso porque
aqueles trabalhadores negativamente a grande maioria das modificações
afetados pelo choque comercial possam necessárias são no nível infralegal,
ser propriamente atendidos, facilitando, dependendo, portanto, de uma ação
assim, sua reinserção no mercado de unilateral do Executivo. Além disso,
trabalho. o aproveitamento de estruturas pré-
existentes pode criar sinergias dentro
Esta seção descreve como é possível do próprio executivo ao aumentar seu
alterar políticas públicas já existentes para núcleo de apoio em distintos Ministérios,
transformá-las numa nova estratégia, de modo a viabilizar a implementação
qual seja: uma política ativa para o dessas políticas.
29
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
30
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
(1) há evidências de que, por causa Em 2003, o PLANFOR foi substituído pelo
de baixa integração e flexibilidade do PNQ (Plano Nacional de Qualificação),
mercado de trabalho brasileiro, políticas que tinha um melhor sistema de
passivas talvez não sejam suficientes monitoramento e fiscalização de acordo
para minimizar os efeitos regionais da com recomendações do Tribunal de
liberalização; Contas da União (TCU) e da Controladoria-
Geral da União (CGU). Assim como o
(2) é possível antecipar, dentro de PLANFOR, o PNQ utilizava recursos do
determinados parâmetros, quais regiões FAT por meio de resoluções do Conselho
e setores serão mais afetadas tanto Deliberativo do Fundo de Amparo ao
positivamente quanto negativamente Trabalhador (CODEFAT).
no período de transição, focalizando
recursos de forma mais eficiente e Tanto o PLANFOR quanto o PNQ
facilitando a transição dos trabalhadores apresentaram diversas falhas,
de indústrias em retração para aquelas principalmente no que diz respeito à
em expansão. escolha correta dos cursos oferecidos
para cada cidade, de acordo com
Experiências de Políticas as vocações econômicas destas e à
Ativas para o Mercado de prestação de contas e suscetibilidade
Trabalho no Brasil a fraudes. De acordo com um estudo
realizado em 20159, o PLANFOR não
A primeira experiência de política ativa apresentou efeitos significativos no
para o mercado de trabalho no Brasil aumento de emprego formal. Já o PNQ
foi com o PLANFOR (Plano Nacional de apresentou diversos problemas na
Qualificação Profissional do Trabalhador), sua prestação de contas, chegando
na década de 90. O PLANFOR surgiu a ter um estoque de 853 convênios a
como uma estratégia de combate ao serem analisados que, de acordo com
desemprego e aumento da produtividade a Secretaria de Políticas Públicos de
do trabalhador. O objetivo era treinar mais Emprego do Ministério do Trabalho,
de 20% da população economicamente
9 - REIS, M. Vocational Training and Labor Market Out-
ativa por ano. Os cursos eram comes in Brazil. The B.E. Journal of Economic Analysis
& Policy, v. 15, n. 1, p. 377–405, jan. 2015.
31
RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
demoraria seis anos para serem oferta dos cursos – somente instituições
fiscalizados10. Além disso, os convênios já de ensino podem oferecer os cursos do
analisados apresentaram um alto índice Pronatec.
de reprovação.
Apesar dos avanços na prestação de
Em 2011, com o objetivo de aumentar contas do Pronatec, o programa não
a produtividade dos trabalhadores, em atingia o seu objetivo principal: oferecer
especial dos pouco qualificados, bem emprego e renda aos egressos. De
como impedir um suposto apagão de acordo com estudo realizado pelo
mão de obra, o governo federal criou o Ministério da Fazenda em 2015 com
Programa Nacional de Acesso ao Ensino dados de estudantes que passaram pelo
Técnico e Emprego (Pronatec, criado programa entre 2011 e 2013, os efeitos
por meio da Lei 12.513). A execução do Pronatec sobre o emprego e a renda
da política passava a ficar a cargo do eram próximo de zero11.
Ministério da Educação, enquanto o
Ministério do Trabalho tornava-se um O principal motivo para essa falha está
demandante de cursos e de público no desajuste entre a oferta dos cursos e
(beneficiários do seguro-desemprego) a demanda de formações pelo mercado,
por meio do Sistema Nacional de uma das principais recomendações da
Emprego (SINE). Com o Pronatec, o OCDE para políticas ativas no mercado de
Governo Federal buscava suprir as falhas trabalho. Enquanto o mercado sinalizava
do PNQ com um modelo mais refinado uma demanda maior por trabalhadores
de política de qualificação profissional com habilidades em STEM (Ciência,
com características de política ativa para Tecnologia, Engenharia e Matemática),
o mercado de trabalho. os cursos mais ofertados pelo programa
eram o de Assistente Administrativo e o
Ao migrar a política para o Ministério da de Operador de Computador.
Educação e criar uma nova estrutura de
execução, o Governo Federal conseguiu Com o objetivo de alinhar a oferta
melhorar o sistema de prestação de dos cursos à real demanda do setor
contas – os pagamentos passaram a ser produtivo, o Ministério da Educação
feitos após comprovação de frequência firmou uma parceria com o Ministério da
dos alunos – e impedir que organizações Indústria, Comércio Exterior e Serviços
de má-fé se candidatassem aos editais de 11 - BARBOSA FILHO, F.; PORTO, R.; DELFINO, D.
Pronatec Bolsa-Formação: Uma Avaliação Inicial Sobre
10 - Ata da 138a Reunião Ordinária do CODEFAT. [s.d.]. Reinserção no Mercado de Trabalho Formal. Brasília:
Disponível em: <http://portalfat.mte.gov.br/wp-con- Ministério da Fazenda/SPE, nov. 2015. Disponível em:
tent/uploads/2016/07/Ata-138%C2%AA-RO-CODE- <http://www.spe.fazenda.gov.br/notas-e-relatorios/
FAT_vers%C3%A3o-corrigida-MF.pdf>. Acesso em: 5 estudo-sobre-o-pronatec/relatorio-tecnico-nov2015.
out. 2017. pdf>.
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
Estrutura
(3) a competição internacional induz as
Desenhar uma política ativa para o mercado empresas a aumentar a qualidade dos
de trabalho a ser aplicada simultaneamente produtos, o que depende de treinamentos
12 O’CONNELL, Stephen D.; MATION, Lucas 13 - BASTOS, P.; SILVA, J. C. G.; PROENCA, R. P. Ex-
Ferreira; BEVILAQUA, João Teixeira Bastos; DUTZ, ports and Job Training. Policy Research Working Paper
Mark. Can business input improve the effectiveness of 7676. Washington, D.C.: World Bank Group, 2016.
worker training? Evidence from Brazil’s Pronatec-MDIC. 14 - MATSUYAMA, K. Beyond Icebergs: Towards a
Policy Research Working Paper No. WPS 8155. Wash- Theory of Biased Globalization. The Review of Econom-
ington, D.C.: World Bank Group, 2017. ic Studies, v. 74, n. 1, p. 237–253, jan. 2007.
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RELATÓRIO DE CONJUNTURA Nº 03
Regiões
02 Estimar como cada
microrregião é afetada
pelo choque comercial
Demanda
03 Ofertar treinamento
das habilidades
demandadas por
empresas em cada
região
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regiões por valores maiores que os valores a serem consideradas, sendo que em
atuais, garantindo, contudo, que a média ambas o resultado primário do governo
geral gasta por aluno seja próxima a atual. central manter-se-ia inalterado.
Tal flexibilização poderia obedecer a uma
fórmula que incorpore a oferta efetiva de A primeira possibilidade é que os
cada circunscrição – sendo o preço uma recursos sejam redirecionados do aporte
função inversa do número de instituições/ anual que o Tesouro Nacional faz ao
cursos disponíveis. Essa resposta dinâmica Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
do preço de contratação funcionaria como Em 2016, o FAT contou com R$ 16,2
incentivo para a oferta regional de cursos. bilhões em receitas do Tesouro Nacional,
tendo sempre um aporte superior a
Financiamento e prestação de R$ 5 bilhões entre 2012-201618. Outra
contas possibilidade é a manutenção dos
aportes ao FAT concomitante sem um
A viabilidade de uma política ativa para o direcionamento dos recursos do FAT, por
mercado de trabalho que facilite a transição meio de seu Conselho Diretor (CODEFAT),
setorial dos trabalhadores após um processo para as referidas ações de qualificação
de liberalização comercial deve considerar profissional do MTb, o que é consonante
o contexto de baixo espaço fiscal do com seu mandato.
Governo Federal, com as devidas restrições
orçamentárias estabelecidas pela Emenda O resultado da política pública, em
Constitucional nº 95. Nesse sentido, propõe- ambos os casos, seria uma redução do
se aqui um financiamento com base em resultado econômico do FAT ao fim do
realocação de recursos do Orçamento exercício e, portanto, uma redução dos
Federal, de modo que o resultado final seja empréstimos que o FAT faz ao Banco
neutro e não signifique esforço adicional para Nacional de Desenvolvimento Econômico
o atendimento das disposições da EC 95. e Social (BNDES). Esse objetivo caminha
no mesmo sentido, já ratificado pelo
Para o treinamento de 220 mil Governo, de uma reversão do papel
trabalhadores por ano, seria
superlativo que o BNDES passou a ter
necessário um orçamento anual de
sobre o crédito a pessoas jurídicas19. Por
aproximadamente R$ 320 milhões17. Há
fim, a nova Taxa de Longo Prazo, aprovada
duas alternativas fiscalmente neutras
pela Lei nº 13.483/17, vai garantir que os
17 - Já considerados não pagamentos por desistên-
cias, estima-se o custo por aluno de R$ 1.450,00. Ver 18 - Relatório de Gestão do Fundo de Amparo ao Tra-
apêndice de O’CONNELL, Stephen D.; MATION, Lu- balhador, exercício de 2016. Brasília: CGFAT/SOAD/
cas Ferreira; BEVILAQUA, Joao Teixeira Bastos; DUTZ, SE/MTb, 2017.
Mark. Can business input improve the effectiveness of 19 - Para mais detalhes, ver SAE (2017), “Uma Agenda
worker training? Evidence from Brazil’s Pronatec-MDIC. de Produtividade: o Desenvolvimento como Interesse
Policy Research Working Paper no. WPS 8155. Wash- Público” Nota Conceitual 02.
ington, D.C.: World Bank Group, 2017.
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Mecanismos de Avaliação
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vez que tais bens têm a possibilidade redução unilateral da TEC. A fórmula
de ter regimes especiais em cada país suíça é um método de harmonização
membro. Tal simplificação reduziria tarifária que permite o corte linear
distorções econômicas e aumentaria a nas bandas tarifárias, reduzindo
competitividade da indústria nacional. proporcionalmente as tarifas mais
Além disso, pouparia recursos públicos altas23, mas outras fórmulas de redução
ao reduzir o uso do tempo de altos transversal podem ser utilizadas. A
funcionários da Administração Pública utilização de uma fórmula universal é
Federal na discussão de produtos importante porque impede as dinâmicas
muito específicos no âmbito da de rent seeking que são características
CAMEX22. Essa ação dependeria de de negociações que incluem exclusões
nova Resolução da CAMEX. para setores específicos.
•P
ropor, no âmbito do Mercosul, a • Eliminar totalmente as tarifas ao
redução da Tarifa Externa Comum (TEC), comércio nas transações entre
utilizando uma fórmula transversal, Mercosul e Aliança do Pacífico. Trata-
como a fórmula suíça ou outra fórmula se de acelerar os atuais calendários de
de redução linear. O Mercosul passa, desgravação de tarifas incidentes sobre
atualmente, por um momento de rara importações provenientes de países
potencialidade para reduções tarifárias membros de um dos blocos, visando
unilaterais. Historicamente, as maiores aumentar as preferências tarifárias já
resistências a uma redução da TEC concedidas no âmbito dos Acordos de
vinham de Brasil e Argentina, sendo Complementação Econômica (ACE),
Uruguai e Paraguai mais favoráveis seja por meio de inclusão de mais linhas
a uma maior liberalização. Com as tarifárias (aumento da cobertura dos
mudanças recentes na orientação da ACEs) ou pelo aumento das margens
política econômica de Brasil e Argentina de preferência outorgada (aumento
somadas à suspensão da Venezuela, há da efetividade dos ACEs). De fato,
uma janela de oportunidade para uma este pilar já está sendo endereçado
pelo Brasil por meio de maior esforço
22 - Segundo estudo do Núcleo Econômico da Camex,
“o procedimento de concessão de ex-tarifários é para a aceleração dos calendários de
complexo e custoso; ... o prazo médio para concessão
do benefício é de 102 dias; em 2016, a Secretaria desgravação tarifária no âmbito dos
de Desenvolvimento e Competitividade Industrial do seus Acordos de Complementação
Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços
(SDCI/MDIC), responsável por instruir os pleitos e Econômica com México, Peru e
elaborar pareceres, teve de analisar 3965 pleitos,
apesar de contar com apenas 12 servidores em seus 23 -Matematicamente, a fórmula suíça define que
quadros.” Ver: Avaliação do regime de ex-tarifários t*=(l*t)/(l+t), em que t* é a nova tarifa para o produto,
para importação de bens de capital (BK) e bens de t é a tarifa antiga e l é o limite máximo negociado. A
informática e telecomunicações (BIT). Brasília: Núcleo fórmula é tal que quando t tende ao infinito, t* tende a l.
Econômico da Camex, 2017. Já quando t tende a zero, t* tende a t.
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AUTORIA E AGRADECIMENTOS
Este estudo foi preparado por Hussein Kalout, Marcos Degaut, Carlos Pio, Carlos Góes,
Ana Paula Repezza, Eduardo Leoni e Luís Gustavo Montes. Os autores se beneficiaram
imensamente da assistência de pesquisa de Jonas Santana, da revisão de Renata
Fonseca e de discussões com Alessandro Messa (NE/CAMEX), Mateus Carvalho (SIN/
MDIC), Victor Aires (SIN/MDIC), João Manoel Pinho de Mello (SEPRAC/MF), Mansueto
Almeida (SEFEL/MF), Marcelo Estevão (SAIN/MF), Fernando Alcaraz (SAIN/MF), Rafael
Quirino dos Santos (SAIN/MF), José Henrique Vieira Martins (SAIN/MF), Adolfo Sachsida
(IPEA), Sergei Soares (IPEA), Geraldo Oliveira (SETEC/MEC) e Rodrigo Andrade (BCB)
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ANEXO 1 – RESUMO
METODOLÓGICO
Este resumo metodológico é uma representação simplificada do trabalho técnico que deu
base a este documento. Para informações mais detalhadas, favor consultar o apêndice
metodológico completo, em linguagem técnica, que foi publicado em paralelo a este
texto.
O modelo inclui cerca de 2,5 milhões de equações descrevendo a interação entre firmas
e trabalhadores, sendo que estes maximizam sua utilidade e mudam de setor conforme
uma análise de custo e benefício. O modelo também inclui estimativas de probabilidade
de que trabalhadores de determinado setor mudem para outro no período seguinte e um
aumento de produtividade esperado com aumentos de fluxos comerciais.
Assume-se que o modelo está em equilíbrio no período inicial. Após um choque introduzido
exogenamente – qual seja, a mudança da estrutura tarifária brasileira –, observa-se
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Ao total, foram estimadas 1.539 elasticidades que são específicas para cada estado e
setor. As elasticidades são heterogêneas, de modo que é possível que, historicamente,
o emprego no mesmo setor tenha sido muito responsivo a mudanças nacionais no
emprego naquele setor em um estado, mas, em outro estado, o emprego nesse mesmo
setor seja pouco responsivo.
Ao fim, estimou-se o efeito esperado para cada setor em cada microrregião ao combinar-
se o tamanho do choque nacional para cada setor com a elasticidade específica para
cada estado-setor (que foi aplicada homogeneamente para todas as microrregiões de
um estado). Ao agregar-se os efeitos esperados de cada um dos 57 setores para cada
uma das microrregiões, foi possível estimar o efeito líquido esperado sobre o emprego
formal para cada microrregião.
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