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1. Introdução

A intervenção do Estado nas atividades econômicas é determinada por um conjunto de fatores que
mudam com o tempo, de acordo com o contexto, época, e com o projeto ideal de país promovido pelos
Estados nacionais. Para o rural, as políticas agrícolas integram o ramo da política econômica aplicado ao
setor primário, formadas por um conjunto de medidas que visam a ampliação das estratégias de fomento à
produção de alimentos e permanência no campo (ARBAGE, 2006). Para o caso da agricultura, experiências
de adoção de políticas intervencionistas ao redor do mundo mostram que há um tipo que historicamente se
destaca: as de subsídios à produção agrícola.
Esse tipo de política é utilizado de forma contínua, sobretudo em países desenvolvidos, pois garante
produção e renda aos produtores rurais. Na década de 1990, houveram mudanças quanto a forma do Estado
brasileiro implementar ações para o segmento rural. Grisa e Schneider (2014) contextualizam que, mudanças
no cenário político e econômico durante essa década, induziram o Estado a adotar novas medidas de política
pública à agricultura, em que se incluem a liberalização comercial, a redução de recursos aplicados ao setor
agrícola, a adoção do plano real e mudanças no regime cambial, que dificultaram a manutenção produtiva do
pequeno produtor. Bonnal (2013) ressalta que o Estado brasileiro passou a reconhecer a dupla característica
da agricultura nacional, composta por um lado, pela familiar e, por outro, pela patronal ou empresarial.
As ações de apoio à agricultura, por parte do Estado brasileiro, passaram, então, a diferenciar a
agricultura conforme suas especificidades, onde na década de 2000 houve a criação e de uma instância
ministerial específica para tratar de questões da agricultura familiar. O país passa a contar com dois
ministérios para tratar das temáticas rurais: o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), com ações
mais focadas para a agricultura familiar, e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA),
com atuações orientadas para a agricultura empresarial (patronal).
Nesse sentido, as ações do MDA no Brasil, reservam espaços cada vez mais significativos para a
participação social, com a construção de novos modelos de governança, em que a ação conjunta dos
produtores facilita a articulação em torno de projetos comuns de desenvolvimento rural (ROVER, 2007;
ORTEGA, 2006). Nas ações do MAPA, programas de sustentação de preço e de garantia de renda ganharam
maior espaço, transformando-se nos principais instrumentos de apoio à agricultura. Como observa o próprio
MAPA (2007), tais modificações foram importantes, no sentido de viabilizar o ajuste do setor a um ambiente
macroeconômico adverso, caracterizado por elevadas taxas de juros, acentuada defasagem cambial e abertura
comercial, o que expôs o agronegócio brasileiro a uma acirrada concorrência com os produtos importados.
Por outro lado, contribuiu para a modernização do setor e elevação de seus níveis de produtividade e
competitividade.
Hespanhol (2006; 2008) contextualiza que essa mudança de perspectiva para as políticas agrícolas
vista no Brasil, integrou um novo cenário internacional e nacional. A autora destaca a forte influência das
políticas europeias que passaram a valorizar o local como referência territorial. Essa valorização do local
ocorreu, por um lado, em virtude da grave crise do modelo agrícola produtivista que se via na e, por outro
lado, o próprio questionamento da ideia de unilinearidade do processo de desenvolvimento. As diferenças
2

regionais, antes vistas como negativas e que teriam de ser eliminadas, passaram a ser reconhecidas como
características positivas a serem preservadas e valorizadas.
Em relação à União Europeia (UE), em 1962, teve início a Política Agrícola Comum (PAC) 1, que
reúne três vertentes de apoio à agricultura: apoio ao mercado, apoio ao rendimento e desenvolvimento rural.
A PAC constitui uma parceria entre agricultura e sociedade europeia, e suas vertentes buscam melhorar a
produtividade agrícola, para que os consumidores disponham de um abastecimento estável de alimentos a
preços acessíveis, além de garantir um nível de vida razoável aos agricultores da UE. Ao longo dos anos, a
PAC foi se adaptando às novas circunstâncias econômicas e às exigências dos cidadãos. A última PAC,
remodelada em 2013, atende às expectativas da sociedade e originará mudanças de fundo, como apoios
diretos com base mais justa e mais ecológica. A posição dos agricultores face aos outros intervenientes na
cadeia do setor alimentar se reforça e a política passa a ser mais eficiente e transparente. A reforma é a
resposta da UE aos desafios da segurança alimentar, das alterações climáticas, do crescimento e do emprego
nas zonas rurais. (COMISSÃO EUROPEIA, 2014).
Cardoso e Teixeira (2013) afirmam que ações de apoio ao setor agrícola por meio de subsídios são
promovidas pela maioria dos países desenvolvidos, sobretudo União Europeia e os Estados Unidos, que
insistem em manter esse tipo de subvenção para seus produtores. Nesses países, há claramente um histórico
de apoio direto por parte do Estado ao setor agrícola, garantindo níveis de produção e de renda para os atores
envolvidos nesse contexto produtivo (COLLE, 2008).
Quanto aos Estados Unidos, e seu histórico de promoção de políticas para o rural, houve em 2014, a
renegociação e promulgação da sua nova lei agrícola, as chamadas Farm Bills. De acordo com Kato e Leite
(2014), houve mudanças nas formas de se adotar política agrícola nos Estados Unidos. Os autores afirmam
que, ao longo dos anos, de um modo geral, observou-se uma ampliação e diversificação dos temas tratados
na Farm Bill e, portanto, dos grupos de interesse envolvidos em suas negociações. Embora o primeiro ato
negociado tratasse o setor agrícola exclusivamente do ponto de vista da produção e, portanto, da quantidade
e dos preços (sobretudo, em algumas commodities), com o passar do tempo foram incorporadas novas
preocupações, processo que reflete a pluralidade de temas que perpassam as discussões sobre a agricultura,
suas “funções” e seus impactos na sociedade moderna2. Assim, as Farm Bills mais recentes foram abrindo
espaço para novos temas e preocupações como valorização de aspectos nutricionais, garantia de meios para a
conservação ambiental, fomento à horticultura, promoção do desenvolvimento rural, incentivo à bioenergia,
geração de empregos entre outros. (JOHNSON e MONKE, 2013, p. 4).
A adoção de políticas de subsídio agrícola para a produção incide sobre o crescimento da produção
em um setor, uma vez que permite a ampliação dos recursos destinados à produção. De acordo com Gasques
e Villa Verde (2003), as discussões sobre subsídios às agriculturas dos países desenvolvidos e sobre todos os
esquemas de proteção por eles utilizados intrigam e motivam o conhecimento dos padrões e dos montantes

1
Em inglês, Common Agricultural Policy (CAP).
2
Até hoje foram aprovadas dezesseis Farm Bills desde a década de 1930. As Farm Bills se tornaram mais
diversificadas a partir de 1973, com a inclusão do tema nutricional.
3

de gastos realizados na agricultura brasileira. Ademais, suscita a ideia de que existem resultados positivos
sobre o crescimento econômico (CARDOSO, 2011).
A utilização de subsídios nas atividades agropecuárias, prática bastante comum em economias
avançadas, é regulada pela Organização Mundial do Comércio (OMC), que desestimula qualquer atividade
que interfira diretamente no livre comércio das mercadorias e na formação dos preços. Com base nas atuais
regras acordadas, o valor máximo tolerado em políticas que interfiram no mercado, como as de escoamento
ou aquisições por parte do governo, por exemplo, não podem ultrapassar 5% do valor bruto da produção
(VBP).
De acordo com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2005), o
Brasil é um dos países que menos subsidia a sua agricultura, direcionando cerca de 3,0% da renda medida
pela Estimativa de Apoio ao Produtor3. Outros países, como o Japão destinam 58,0%, a União Europeia com
sua PAC direciona cerca de 34,0% e os Estados Unidos cerca de 13%, estando entre as nações que mais
apoiam diretamente a produção agrícola. Esse contraste confirma a forma diferenciada de se tratar e apoiar a
agricultura nos países.
A realidade rural brasileira é pensada de forma diferenciada por parte do Estado, uma vez que
contempla dois ministérios específicos, MDA e MAPA – legitimando a heterogeneidade da agricultura
nacional. Contudo, as ações estatais carregam consigo os limites de intervenção acordados na OMC nas
periódicas rodadas. Ademais, os Estados Unidos, com suas Farm Bill e com o suporte da United States
Department of Agriculture (USDA), adotam práticas de incentivo a produção agrícola há muitas décadas. A
União Europeia, nesse contexto, destina mais de 40% do fundo europeu para a PAC, atuando em diferentes
linhas para incentivar e garantir a produção de alimentos em seus países (COMISSÃO EUROPEIA, 2014).
As conformidades que norteiam os processos de criação, condução e adoção de políticas agrícolas
nos Estados Unidos e na União Europeia são legítimas e diferenciadas, se confrontadas com as brasileiras.
Para Colle (2008), esses países não querem deixar de proteger sua produção e segurança alimentar, por
valorizarem o setor e apresentarem um histórico de intervenção direta na agricultura. Nesse sentido, este
anteprojeto de pesquisa traz como diretriz o questionamento sobre os impactos setoriais dos subsídios
aplicados à agricultura por meio MDA e MAPA no Brasil, e também, de forma agregada 4 nos Estados
Unidos e na União Europeia.
Com base nesse contexto apresentado, quanto às políticas agrícolas, as diferentes formas de se
promover ações em prol do setor agrícola, e os limites impostos para o apoio por meio de subsídios, o tema e
a problemática da pesquisa são delineados. As políticas públicas, para um dado setor buscam fortalecer e
incentivar a capacidade produtiva, ao mesmo em tempo que integrar e melhorar as condições de vida dos
agentes envolvidas em tal atividade.
Assim, as indagações levantadas pelo presente anteprojeto se tornam pertinentes à discussão sobre
efeitos de políticas agrícolas: como as políticas do MDA e as do MAPA beneficiam as famílias agrícolas ou

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Em inglês, Producer Support Estimate, e designa um cálculo feito pela OCDE. Esses percentuais se relacionam ao
valor bruto da produção (VBP), em que a OMC estabelece um limite de 5% sobre o valor total.
4
O termo “forma agregada” é utilizado de forma recorrente neste pré-projeto, e refere-se à análise em nível nacional,
ou seja, para todo país, ou grupo de países, como o caso da União Europeia.
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os setores de agricultura patronal? Como a agricultura familiar brasileira ganha, em termos de crescimento
produtivo e econômico, com as ações de subsídio da produção? E como a agricultura patronal do país ganha
nesse mesmo viés? Dentro da agricultura familiar, quais os grupos mais beneficiados (ou prejudicados)? Os
trabalhadores na agropecuária, desprovidos de terra e capital, são afetados como por tais políticas? As
famílias urbanas têm mais a ganhar com a integração que as famílias rurais? Em outros países com histórico
em intervenção na agricultura, como a adoção de um mesmo instrumento de apoio à produção agrícola afeta
o crescimento, distribuição de renda e bem-estar social? Essas ações influenciam o contexto produtivo
nacional? Quais diferenças são percebidas se comparadas aos efeitos gerados no Brasil?
Nesse sentido, a partir de algumas das indagações apresentadas, problematiza-se a presente proposta
de pesquisa ao questionar: qual a capacidade da política de subsídio agrícola de gerar crescimento e
bem-estar nas macrorregiões brasileiras e, de forma geral e agregada, nos Estados Unidos e na União
Europeia?
O presente anteprojeto traz como objetivo geral: analisar os efeitos da política de subsídio agrícola
para a agricultura familiar e não-familiar nas macrorregiões do Brasil e, de forma agregada, nos Estados
Unidos e União Europeia. Especificamente, objetiva: discutir a trajetória de políticas públicas para a
agricultura no Brasil, nos Estados Unidos e na União Europeia; mensurar e comparar a capacidade das
políticas de subsídios em gerar crescimento e bem-estar entre as diferentes macrorregiões brasileiras, os
Estados Unidos e a União Europeia; avaliar os benefícios econômico-sociais política de subsídio no Brasil,
nos Estados Unidos e na União Europeia.
A proposta de se ter uma compreensão robusta quanto aos processos de formulação e gestão das
políticas públicas com vistas ao desenvolvimento, exige um esforço teórico e analítico que possa abarcar
toda a complexidade da diversidade da agricultura, dos atores envolvidos e dos agentes institucionais que
colaboram para a efetivação de políticas e ações setoriais. As mudanças percebidas na forma de pensar e
planejar ações direcionadas à população rural no Brasil, sob o ponto de vista das políticas agrícolas, atrelou-
se a alterações nas ações de apoio a esse público em outros países também, e a tentativa de compreender essa
lógica, que situa o setor primário e seus agentes como importantes atores na efetivação da política
macroeconômica dos países, é um dos principais motivadores para esse anteprojeto de pesquisa.
Em um contexto mais amplo, a discussão quanto à forma como outros países promovem políticas
para o rural, complementa e aprofunda as interpretações que evidenciam a importância dessa realidade social
e econômica em âmbitos diferenciados, dinamizando o debate acadêmico e político sobre como fazer política
agrícola, no sentido de incentivar a competitividade e proteger tal setor. Nesse sentido, países que
tradicionalmente protegem seus setores primários, passam a ser centrais para a discussão pretendida por este
anteprojeto de pesquisa de tese, estando nesse limiar os Estados Unidos e os países da União Europeia.
Pretende-se contribuir, a partir do avanço no tratamento analítico da temática das políticas públicas,
buscando-se incorporar os processos econômicos, sociais e políticos que efetivamente pautam o cotidiano
dessas práticas. Ainda, levantar reflexões sobre o papel de tais ações com vistas ao desenvolvimento, em que
estão inseridas as famílias rurais dos países estudados e o setor agrícola como um todo, extraindo os efeitos
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das políticas, suas contribuições para o setor e permitindo o entendimento sobre a complexidade que envolve
as políticas agrícolas.
Em economias abertas, os efeitos da adoção da política de subsídios agrícolas sobre os setores
sociais e produtivos são variados, pois a estrutura produtiva e suas distorções são interdependentes, uma vez
que muitas atividades e setores se interligam nas trocas econômicas. De acordo com Gurgel (2007), a
desigualdade de renda na agricultura e a heterogeneidade de grupos agrícolas são consideráveis no Brasil. A
dicotomia entre agricultura moderna, geralmente voltada para exportação (patronal e não-familiar), e
agricultura para abastecimento interno (familiar) ainda é objeto de discussão, e permite levantar importantes
questões sobre como avaliar políticas e mensurar seus efeitos sobre a sociedade. Tais constatações despertam
o interesse para o entendimento sobre os impactos setoriais dos subsídios aplicados à agricultura brasileira.
Ademais, a compreensão sobre como se dão os impactos desse tipo de política em países com tradição em
apoio direto a produção agrícola.
No Brasil os estudos acerca de políticas públicas e suas implementações são, para Souza (2003),
geralmente centrados em seus pontos falhos e em ações não concretizadas de tais práticas governamentais.
Camões (2013) complementa afirmando que existe uma carência de pesquisas que identifiquem nuances, e
relações quanto ao impacto nos resultados das políticas públicas, não apenas enfatizando a perspectiva dos
tomadores de decisão, mas o resultado como um todo.
A proposta deste anteprojeto almeja que os resultados levantados possam fornecer contribuições para
a melhoria da prática de política para o meio rural por parte do governo federal e seus ministérios, a partir da
discussão e descrição dos processos de implementação, dos fatores que o influenciaram e da análise dos
efeitos sobre a sociedade, feita em âmbito nacional e regionalizada. Além disso, espera-se que a análise de
outras realidades permita que sejam feitos contrapontos e ponderações para com a realidade brasileira,
colaborando para a riqueza da discussão pretendida. Aliado ao exposto, o estudo pretende contribuir para
ampliação do conhecimento do campo das políticas agrícolas, tanto em aspectos teóricos, quanto analíticos.
Propõe-se a utilização de abordagens de equilíbrio geral (conforme melhor detalhamento apresentado
na seção de metodologia), pois elas permitem a modelação das regiões e o relacionamento destas entre si, e
também com o contexto externo a elas. O caráter interdependente dos setores econômicos, produtivos e
sociais, tanto em esfera nacional, quanto internacional e inter-relacionada, evidencia a forma como a
agricultura está presente tanto no cotidiano social, quanto nos debates sobre políticas públicas pelos órgãos
governamentais (CARDOSO e TEIXEIRA, 2013). A utilização de modelos de equilíbrio geral colabora para
a justificativa do estudo, uma vez que permitirão que se alcancem os objetivos propostos.
Espera-se que os resultados obtidos com a pesquisa possam, além de contribuir para o amplo debate
da intervenção governamental por meio dos subsídios e sua relação com o crescimento econômico e o bem-
estar, demonstrar aos formuladores de políticas públicas os resultados dos investimentos feitos em subsídio e
se a distribuição de recursos é complacente com as diferentes características regionais brasileiras. As
informações sobre os impactos regionais das políticas podem auxiliar os legisladores na tomada de decisões
quanto aos objetivos da política, seja para a manutenção na sua forma atual, para uma possível realocação de
recursos, ou até mesmo para a necessidade da adoção de políticas complementares, primando-se pela
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mitigação das desigualdades econômicas entre as regiões brasileiras. Por fim, a discussão proposta para a
realidade de outros países, permitirá que se amplie a visão sobre a importância do rural na sociedade e, mais
que isso, que se dimensione a importância de políticas específicas para esse público.

2. Esquema teórico-conceitual

2.1 Políticas Públicas e atuação do Estado

A literatura apresenta várias contribuições para fomentar as discussões acerca das definições do que
seja uma política pública, sendo que para muitos autores esta se volta para as ações governamentais. Na
literatura de campo, de acordo com Lima (2012), não é possível apontar um único ou um melhor conceito
para o termo política pública, pois não há um consenso sobre a abrangência deste.
A história recente do processo de desenvolvimento de muitos países, contou com a
consolidação e com a permanência, no longo prazo, de forte ação do Estado. Essa ação, em toda sua
diversidade e complexidade, trouxe influências e consequências em diversos elementos
conformadores da economia, da sociedade e do mercado. Um dos mecanismos de intervenção do
Estado nas atividades econômicas se dá por meio das políticas públicas, que podem ser
dimensionadas a partir de distintas frentes, abarcando aspectos de âmbito social, econômico,
ambiental, territorial e também político-institucional.
O conceito de política pública pressupõe, portanto, o reconhecimento de que há uma área ou domínio
da vida que não é privada ou somente individual. Independentemente da escala, as políticas públicas
remetem a problemas que são públicos, em oposição aos problemas privados. Souza (2002) argumenta que a
essência da política pública é o embate em torno de ideias e interesses. Já Dye (1992), procurando entender o
que os governos fazem, por que o fazem e que diferença isso faz, apresenta a noção de política pública, a
relacionando com tudo aquilo que os governos escolhem ou não fazer, de maneira que a inação
governamental pode causar um impacto na sociedade tão expressivo quanto à própria ação.
Nas sociedades contemporâneas, cabe ao Estado prover políticas públicas que atendam aos anseios
da sociedade. Para que as funções estatais sejam exercidas com legitimidade, é preciso haver planejamento e
permanente interação entre governos e sociedade, de forma que sejam pactuados objetivos e metas que
orientem a formulação e a implementação das políticas públicas (SOUSA e CORRÊA, 2014).

2.2 Instrumentos de apoio à agricultura

As políticas econômicas são um dos principais meios pelos quais o Estado procura organizar
os aspectos distributivos e produtivos de uma nação, sendo que dentre os tipos mais recorrentes
estão: política fiscal, monetária, cambial, comercial, industrial e política de ciência e tecnologia.
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Entendem-se como políticas econômicas, as ações tomadas por parte do Estado que, utilizando
instrumentos econômicos, busca atingir determinados objetivos macroeconômicos. Para Gremaud et
al. (2002), política econômica pode ser definida como sendo a intervenção do Estado na economia,
com o objetivo de manter elevados níveis de emprego, elevadas taxas de crescimento econômico e
estabilidade de preços. Para Gorgon (2000), a política econômica tem a função de controlar um
conjunto de agregados econômicos denominados “variáveis-alvo”, que possuem enorme impacto
sobre a sociedade, dentre os quais se citam: Produto Interno Bruto (PIB), nível de desemprego, taxa
de inflação, produtividade etc.
Bacha (2004, p. 33) salienta que existem os instrumentos de política econômica genéricos e
os específicos para certos setores. Os genéricos compreendem a economia como um todo e, assim,
impactam o desempenho de todos os setores. Certas combinações de instrumentos podem gerar
políticas específicas para um setor de atividade econômica, como a agricultura. No limiar da
discussão sobre políticas intervencionistas adotadas por parte do Estado, estão também as setoriais e
de desenvolvimento. Essas são ações conduzidas pelo Estado, por influência de políticas
econômicas de maior abrangência, para integrar agentes sociais em determinadas atividades ou
setores produtivos, abarcando categorias sociais e também grupos excluídos dos processos
produtivos.
Observa-se que, por mais que se vejam mudanças ocorrendo no meio rural, a forma de
entender e enquadrar o desenvolvimento e os espaços rurais têm efeitos importantes na elaboração
de políticas públicas, voltadas ao seu desenvolvimento. As mudanças nas políticas aplicadas ao
desenvolvimento rural acompanham as mudanças na forma de entender o próprio desenvolvimento
daqueles espaços. Assim, a elaboração e a implementação das políticas dependem fortemente da
forma como os espaços rurais são entendidos e enquadrados (OLIVEIRA, 2002).
Os instrumentos de política setorial podem ser aplicados para estimular ou regular atividades
do setor agrícola. Dentre esses instrumentos estão as políticas agrícolas, que podem incluir apoio
via crédito rural, preços mínimos, pesquisa e extensão, políticas canalizadas para determinados
produtos, insumos e regulação de recursos, apoio ao pequeno produtor familiar, ampliação de
opções de mercado (mercados institucionais, por exemplo), dentre outros.
A política agrícola, de acordo com Delgado (2001, p.23), visa afetar tanto o comportamento
conjuntural (de curto prazo) dos agricultores e dos mercados agropecuários, como os fatores estruturais
(tecnologia, uso da terra, infraestrutura econômica e social, carga fiscal, etc) que determinam o seu
comportamento de longo prazo. Nessa visão, a política agrícola engloba tanto políticas de mercado (preços,
comercialização, crédito), como as políticas estruturais (fiscal, de pesquisa tecnológica e de extensão rural,
de infraestrutura, e de recursos naturais e meio ambiente.
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Arbage (2006, p. 201) apresenta a política agrícola como sendo o ramo da política econômica
aplicado ao setor primário, formado por um conjunto de medidas que visam a ampliação da produção de
alimentos. O autor complementa conceituando-a como um conjunto de instrumentos de que o governo lança
mão para regular o comportamento dos agentes privados para atingir determinados objetivos para o setor
primário. Existem também as políticas agrárias, que compõem o universo de medidas que objetivam
modificar estruturalmente o sistema produtivo, ou a adequação deste às necessidades da sociedade.
As políticas agrícolas e agrárias são conformadas com a política macroeconômica de cada
país, e sendo assim, a agricultura cumpre um papel importante na efetivação da política
macroeconômica nacional. A instrumentação das políticas assume variadas formas, mas em todas
elas se destaca a presença de mecanismos de garantia de preços, que procuram orientar o
funcionamento dos mercados domésticos de produtos agrícolas, além de ações que visem subsidiar
os aspectos relacionados a produção agrícola, influenciando assim, a geração de renda aos
agricultores.

2.3 Subsídios na agricultura

Entre as políticas intervencionistas para a agricultura, destaca-se a de subsídio à produção. Esse tipo
de política, muito empregada no passado, continua sendo amplamente utilizado, principalmente nos países
desenvolvidos, no intuito de promover a produção e garantir renda aos produtores rurais. Contudo, os efeitos
causados por políticas setoriais intervencionistas, como a de subsídios, mesmo sobre o próprio setor que
recebe a intervenção, são incertos, uma vez que depende da estrutura produtiva da economia e das distorções
promovidas nos demais setores (CARDOSO, 2013).
Os subsídios são fornecidos para finalidade específica, mas essa especificidade geralmente não é
assegurada, pois nada garante que os impactos dos subsídios se darão apenas sobre o beneficiado
(FIGUEIREDO, 2007). O subsídio é, segundo Pindyck e Rubinfeld (2005), um pagamento que reduz o preço
pago pelo comprador a um valor menor do que o preço recebido pelo vendedor, isto é, equivale a um
imposto negativo. Na existência de subsídio, o preço líquido recebido pelo produtor excede o preço pago
pelo consumidor, sendo a diferença entre os dois preços é igual ao valor do subsídio. Para Marques e Aguiar
(1993), o subsídio é uma forma de aumentar a renda do setor agrícola, e pode se dar por meio de preços, com
o estabelecimento de preços mínimos acima dos preços de mercado, ou via insumos, através da política de
crédito rural, por exemplo.

2.4 Desenvolvimento, crescimento e bem-estar social

Sob o ponto de vista conceitual, os termos crescimento econômico e desenvolvimento econômico


são distintos. De forma não aprofundada, o primeiro refere-se, segundo Bacha (2004, p.27) ao processo de
aumento do Produto interno de uma economia e, na medida em que ocorre o aumento do produto, há
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aumento da riqueza nacional. O desenvolvimento econômico é, segundo o autor, o processo que compreende
mudanças estruturais na economia que levam à melhoria do bem-estar de sua população5.
Quanto à noção de bem-estar, a teoria econômica a apresenta tendo como premissa que o objetivo da
atividade econômica é aumentar o bem-estar dos indivíduos, e que cada indivíduo é o melhor julgador do seu
nível de bem-estar. O bem-estar de cada um, de acordo com a teoria, não depende apenas do consumo
individual de bens e serviços privados, mas também da quantidade e da qualidade de outros bens e serviços
que estejam fora do mercado, como os bens públicos6, recursos naturais, saúde ou recreação – o conjunto de
recursos econômicos ou não que compõe a realidade dos indivíduos (FERREIRA, 2013). Essa contribuição
teórica enfatiza o mercado e as atividades econômicas como promotoras do desenvolvimento, uma vez que
incide para os agentes individuais racionais o julgamento do seu nível de bem-estar.
Nessa perspectiva, as mudanças nos níveis da atividade econômica, decorrentes de incentivos de
subsídio à produção agrícola para as famílias rurais, permitirá compreender mudanças no nível de bem-estar.
A função utilidade associa as preferências de consumo dos indivíduos com a satisfação (utilidade) que este
consumo gera. A utilidade é uma medida de satisfação relativa de um agente da economia. A análise da sua
variação permite explicar o comportamento que resulta das opções tomadas pelos agentes para aumentar a
sua satisfação. A utilidade é frequentemente usada para estudar as decisões de consumo quando se coloca em
alternativa vários bens e serviços, a posse da riqueza ou o usufruto de tempo de lazer (VARIAN, 2006).
Para um indivíduo, o nível de utilidade é uma função crescente das quantidades consumidas dos
bens, serviços e amenidades. Os axiomas das preferências e os pressupostos sobre as curvas de indiferença
asseguram que os consumidores façam escolhas racionais, ou seja, que a escolha ótima realizada é a mais
desejada dentro das possibilidades de consumo (MAC-KNIGHT, 2008).

2.5 Efeitos de políticas públicas: breve relato do estado da arte e aplicação de modelos de
equilíbrio geral

Na literatura, o debate sobre as diferentes maneiras de modelar a política agrícola de forma a medir
seus efeitos sobre as economias tem se aprofundado. De acordo com Cardoso (2011), há muitos trabalhos
que utilizam modelos de equilíbrio parcial e, por outro lado, outros que têm empregado análises de equilíbrio
geral. Essa última vertente critica os resultados de equilíbrio parcial pelo fato de esse método não considerar
que a política gera impacto não somente no setor ao qual foi implementada, mas também em outros setores
da economia, e, assim, as estimativas e conclusões obtidas podem ser equivocadas e subestimadas.
Os modelos de equilíbrio geral aplicados são mais adequados para mensurar efeitos de políticas
porque conseguem captar seu efeito total, uma vez que representam toda a economia em seus diversos
setores, além do fato de captarem as ligações intersetoriais. A exemplo disso, Gurgel e Santos (2006)
apresentaram um modelo aplicado de equilíbrio geral para quantificar os impactos de políticas comerciais

5
Há distintas contribuições conceituais e alternativas de mensurar o desenvolvimento econômico, mas de todas as
formas, o prisma se firma nas mudanças na economia que levam à melhoria de vida da população.
6 Varian (2006) conceitua os bens públicos como sendo aqueles cujos direitos de propriedade não estão bem
definidos.
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para o Brasil e seus principais parceiros comerciais, sob pressuposições alternativas de retornos constantes e
competição perfeita e de economias de escala e competição imperfeita. Os autores diagnosticaram que o
maior aproveitamento de economias de escala, por meio dos efeitos racionalização e pró-competitivo nos
segmentos industriais brasileiros, contribuem para o resultado positivo em termos de bem-estar.
Cardoso e Teixeira (2013) pretenderam determinar os efeitos de longo prazo do subsídio ao crédito
rural sobre a produção, o comércio externo e a competitividade (via preços) do setor agropecuário na
economia das diferentes regiões brasileiras. Os autores verificaram que a política de crédito rural representa
importante estímulo à cadeia do agronegócio brasileiro, tendo em vista os impactos positivos sobre a
produção, as exportações da agropecuária, e a expansão das indústrias com fortes ligações com o setor
agrícola, como químicos e indústria de alimentos e transportes.
Coronel (2010) utilizou um modelo de equilíbrio geral para o impacto da Política de
Desenvolvimento Produtivo, lançada em 2008 no Brasil, na economia brasileira, por meio do modelo de
equilíbrio geral computável chamado GTAPinGAMS. Os resultados indicaram que as medidas contidas na
PDP foram relativamente eficientes para evitar os efeitos negativos da crise internacional, mas a
discriminação de alíquotas adotada entre setores não se apresenta superior a uma redução uniforme do IPI
como instrumento de política industrial.
Para o caso dos Estados Unidos, Figueiredo et al. (2010) objetivaram avaliar os impactos de
subsídios norte-americanos, via pagamentos diretos, concedidos no período de 2002 a 2007 , sobre o
crescimento do agronegócio brasileiro. Os resultados permitem inferir que a redução dos subsídios nos EUA
propiciaria o crescimento da produção agroindustrial brasileira e ampliaria o superávit na balança comercial
desse setor, com crescimento conjunto das exportações e importações.
Nota-se, por esta sumarização do estado da arte, que alguns autores já utilizaram modelos de
equilíbrio geral para avaliar efeitos de políticas econômicas em agregados macroeconômicos. O presente
anteprojeto também pretende mensurar esses tipos de efeitos, porém sob o olhar das políticas agrícolas,
considerando aspectos de esfera política que norteiam a atuação do Estado brasileiro para o setor (MDA e
MAPA, por exemplo), além de propor uma discussão, atrelada a comparações da realidade do Brasil com
outros países que possuem instrumentos para subsidiar e apoiar a agricultura (Estados Unidos e União
Europeia).

3. Metodologia

O caminho metodológico proposto, se direciona para a análise dos efeitos da política de subsídio
agrícola para a agricultura familiar e não-familiar nas macrorregiões do Brasil e, de forma agregada, nos
Estados Unidos e União Europeia, considerando aspectos como crescimento econômico e o bem-estar social.
Para tal, propõe-se uma combinação metodológica que permita ampliar a discussão teórica sobre políticas
públicas para a agricultura e que, atrelado a isso, permita a verificação e análise dos efeitos de tais práticas
para distintas realidades sociais e produtivas, de forma que este estudo se enquadra como de caráter
qualitativo e também quantitativo.
11

Por um lado, a análise à luz das políticas públicas para a agricultura com um viés mais qualitativo, o
caminho metodológico a ser percorrido denotará a compreensão teórica, a partir de revisão bibliográfica. A
proposta é resgatar, em particular no âmbito da literatura econômica e das ciências sociais, os diferentes
aportes oferecidos pela bibliografia especializada para o tratamento do tema. Em seguida, esboçar alguns
níveis ou dimensões importantes quando da análise das políticas públicas propriamente ditas, em que se
pretende abarcar aspectos histórico-institucionais, normativos, processuais e organizativos. Ademais, a
proposta firma-se na construção um esquema analítico, a partir dessas leituras, que norteie a interpretação
das políticas agrícolas, diferenciando-as segundo os instrumentos empregados, proporcionando que se
avance para compreensão de seus efeitos em diferentes realidades.
Esses efeitos, no entanto, podem variar conforme a região de inserção, especialização da produção,
cultura produtiva etc, dadas as estruturas diferenciadas e, ainda, por alguns produtos ou grupos de
agricultores receberem maior montante de subsídio se comparado às demais. Nessas análises, um modelo de
equilíbrio geral supera os modelos de equilíbrio parcial, porque permite exames setoriais, dada a
interdependência entre as atividades (GURGEL et. al, 2010). Como a política em questão é direcionada a
uma atividade específica, a agropecuária, é preciso conhecer seus impactos sobre o próprio setor, bem como
sobre os demais setores da economia, considerando que os setores e mercados são interligados e o efeito
entre eles é sistêmico.
Análises em equilíbrio parcial são provavelmente insuficientes no estudo de impacto de políticas
setoriais (CARDOSO et al., 2014). Assim, o recurso metodológico proposto para a análise dos efeitos da
política de subsídios, que terá um viés mais quantitativo inicialmente, faz uso de modelos de equilíbrio geral,
pois permitem que sejam analisados distintos setores econômicos e sociais de forma concomitante, uma vez
que as políticas, por mais que sejam setoriais, afetam a economia de forma agregada. Os modelos de
equilíbrio geral tomam explicitamente a estrutura de interdependência entre os setores, e apresentam como
vantagem a possibilidade de projeção de cenários e avaliação de impactos de mudanças em preços relativos,
além de determinar o equilíbrio entre demanda e oferta mediante preços flexíveis, e permitir que se avalie
crescimento, bem-estar social e outras nuances de cunho econômico-social. (DOMINGUES, 2002;
HADDAD, 2004).
O modelo escolhido é o Global Trade Analysis Project (GTAP) que é multirregional e multissetorial
e permite que sejam visualizados efeitos de política de subsídio para o crescimento das macrorregiões
brasileiras7 e sobre o bem-estar das famílias. O GTAP é um modelo de equilíbrio geral composto por um
sistema de equações simultâneas, que expressam as decisões dos agentes econômicos, simplificando o
comportamento real, onde há uma sucessão de decisões. Essa sucessão pode ser entendida, de forma
simplificada, iniciando-se com os preços domésticos, de exportação e mundiais. Segundo Gurgel et al.
(2010), os modelos de equilibro geral são estáticos, multirregionais e multissetoriais, permitindo que a

7
O Modelo GTAP (Projeto de Análise do Comércio Internacional, em tradução livre) é muito utilizado para estudos
que comparam diferentes países, principalmente a partir de questões comerciais. De tal forma, algumas adaptações
no modelo são necessárias para que sejam captadas, de forma fidedigna, as diferenças macrorregionais no Brasil,
em que incluem-se as regiões sul, centro-oeste, norte, nordeste e sudeste.
12

produção e distribuição de bens e serviços sejam representadas em nível mundial, agregado e regional ou
desagregado.
A estrutura da demanda final das regiões é composta por despesas públicas e privadas, tais como
bens e serviços, em que os consumidores buscar a maximização do seu bem-estar, de acordo com a restrição
orçamentária. Os níveis de investimento e produção do setor público são fixos. Os setores produtivos das
economias combinam insumos intermediários e fatores primários de produção (capital, trabalho qualificado,
trabalho não qualificado, terra e recursos naturais), com vistas em minimizar custos, dados a tecnologia
existente. A base de dados mais recente do GTAP é a 9.0 e está atualizada para o ano de 2011, com dados de
140 países e 57 produtos, e incluem fluxos comerciais, custos de transporte, tarifas de importação e impostos
(ou subsídios) às exportações e a produção. O presente trabalho inova, na medida em que realiza uma análise
de políticas agrícolas em diferentes níveis de agregação, tanto para o Brasil, quanto para os Estados Unidos e
a União Europeia.
Assim, o GTAP é um modelo que possibilita a mensuração de efeitos sobre um vasto número de
variáveis econômicas e sociais. Essa mensuração se dá por meio de simulações a serem feitas no software
RunGTAP8 e, ao simular a prática de políticas agrícolas, é possível, por meio do modelo, averiguar de forma
agregada e também regionalizada, como tais práticas afetam o desempenho produtivo da agricultura
brasileira, estadunidense e europeia (agregados ou desagregados).
Para poder mensurar diferenças para variáveis de cunho econômico e social, de forma a capturar
mudanças em termos de crescimento e bem-estar social, requer-se que sejam feitas adaptações no modelo
GTAP para a realidade brasileira. Propõe-se estruturar o modelo com base na divisão das famílias brasileiras
em domicílios, captando o universo da agricultura familiar e dos trabalhadores na agropecuária, a partir da
divisão das famílias brasileiras em domicílios (considerando a divisão entre famílias rurais e urbanas e entre
agricultura familiar e patronal), ao mesmo tempo em que trata as ações políticas do MDA e do MAPA,
considerando as etapas mencionadas em Cardoso et al. (2014), Cardoso (2013), Gurgel (2007) e Azzoni et
al. (2005).
Além do mais, este estudo pretende discutir a realidade do contexto rural no Brasil, dos Estados
Unidos e também da União Europeia. Para tal, dados atualizados do Censo Agropecuário 20169, a ser
divulgado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), United States Department of
Agriculture (USDA) e European Commission (EC) serão utilizados e atrelados à discussão sobre realidade
rural e políticas setoriais. O uso desses dados possibilitará que a discussão sobre agricultura, setores
produtivos, realidade rural e efeitos de políticas públicas seja atual, moderna e com expoente temporal
evolutivo.
A partir da constatação dos efeitos resultantes da adoção de determinadas políticas agrícolas,
mensura-se a contrapartida das variáveis que afetam o crescimento econômico e bem-estar social. A ideia

8
Run GTAP é uma interface visual que permite ao usuário executar simulações de forma interativa, em um ambiente
Windows, utilizando o modelo de equilíbrio geral GTAP.
9
Caso o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) não divulgue os dados do Censo Agropecuário 2016 no
tempo esperado para consolidação deste estudo, serão utilizados outros dados que permitam uma contextualização
atualizada da realidade rural brasileira como, por exemplo, os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios (PNAD).
13

geral é que se possa averiguar como a agricultura (no caso do Brasil, incluindo as diferenças entre familiar e
não familiar), pode ser afetada de acordo com diferentes adoções de políticas agrícolas por parte do Estado.
Espera-se que os resultados obtidos possam, além de contribuir para o debate acerca da intervenção
governamental por meio dos subsídios, visa compreender sua relação com o crescimento econômico e o
bem-estar. Por fim, demonstrar aos formuladores de políticas públicas os resultados dos investimentos feitos
em subsídio, verificando se a distribuição de recursos é complacente com as características regionais
distintas.

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