You are on page 1of 19

1

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL


FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO RURAL

PRÉ-PROJETO DE DOUTORADO

POLÍTICAS DE SUBSÍDIO AGRÍCOLA: COMPREENSÃO DOS EFEITOS NAS


MACRORREGIÕES BRASILEIRAS E PARA A REALIDADE DOS ESTADOS UNIDOS E
UNIÃO EUROPEIA

EDUARDO RODRIGUES SANGUINET

PORTO ALEGRE, OUTUBRO DE 2015


2

1. TEMA

Políticas públicas de apoio à agricultura, com destaque para as políticas de subsídio ao setor,
diante do contexto da realidade das macrorregiões brasileiras e das experiências dos Estados Unidos
e União Europeia. MELHORAR A DESCRIÇÃO DO TEMA, DO PONTO DE VISTA
CIENTÍFICO

2. INTRODUÇÃO E PROBLEMATIZAÇÃO Commented [ERS1]: O presente


trabalho inova, na medida em que realiza uma análise para os efeitos
da ETJ em âmbito regional ao invés de agregada para o país como
um todo. Ademais, utiliza um Modelo Aplicado de Equilíbrio Geral,
ESSA SEÇÃO FICOU LONGA E PARECE QUE NÃO ABORDA DIRETAMENTE O TEU a despeito de trabalhos que utilizam abordagens de equilíbrio parcial
e mesmo matrizes de insumo-produto.
TEMA DE PESQUISA, OU SEJA, RELAÇÃO ENTRE SUBSÍDIOS X BEM-ESTAR E
CRESCIMENTO ECONÔMICO.
A intervenção do Estado nas atividades econômicas é determinada por um conjunto de
fatores que mudam com o tempo, de acordo com o contexto, época, e com o projeto ideal de país
promovido pelos Estados nacionais.

De forma geral, as políticas agrícolas mantém uma importante relação de influência com o
desempenho produtivo, comercial e social da realidade agrícola nacional. Para o caso da agricultura,
experiências de adoção de políticas intervencionistas ao redor do mundo mostram que há um tipo
que historicamente se destaca: as de subsídios à produção agrícola.
Esse tipo de política é utilizado de forma contínua, sobretudo em países desenvolvidos, pois
garante produção e renda aos produtores rurais. Não obstante, no Brasil, a partir dos anos 1990,
CUIDADO COM RECORTE DESSE TIPO, SEM CITAR UMA FONTE as políticas públicas e,
em particular as direcionadas ao meio rural brasileiro, passaram a incorporar em seu escopo,
algumas mudanças FICOU VAGO, QUAIS SÃO AS MUDANÇAS? em termos de concepção,
estruturação e formas de implementação. Grisa e Schneider (2014) contextualizam que, ao menos
três medidas de política macroeconômica adotadas na década, afetaram o pequeno contribuíram
para as mudanças para o pequeno produtor e o abastecimento interno nacional: (i) liberalização
comercial e a constante mudança no modelo de intervenção do Estado na agricultura, com redução
de recursos aplicados em políticas agrícolas, o fim da política de formação de reservas de
estabilização e a retirada deofim das tarifas de importação para gêneros alimentícios; (ii) a adoção
do Plano Real, em 1994, que provcovcou a queda da renda agrícola (em cerca de 25% no primeiro
período, a partir de 1995); (iii) a valorização da taxa de câmbio , associada ao grande volume de
recursos disponiveis disponíveis no sistema financeiro internacional, e elevação das taxas de juros
internadomésticas, que incentivou a importação de produtos agrícolas (Delgado, 2010).
3

Ramos (2009) afirma que, em como consequência dessas reformas políticas e econômicas da
década de 1990 no Brasil, se viu mudanças na forma do Estado tratar o setor agrícola.
houve uma nova??? reformulação das políticas agrícolas. QUAL FO A REFORMULAÇÃO
ANTERIOR?? Nas ações do MAPA, programas de sustentação de preço e de garantia de renda
ganharam maior espaço, transformando-se nos principais instrumentos de apoio à agricultura. O
QUE DIFERE DAS DÉCADAS DE 60, 70 E 80?? Como observa o próprio MAPA (2007), tais
modificações foram importantes, no sentido de viabilizar o ajustamento do setor a um ambiente
macroeconômico adverso, caracterizado por elevadas taxas de juros, acentuada defasagem cambial
e abertura comercial, o que expôs o agronegócio brasileiro a uma acirrada concorrência com os
produtos importados. Por outro lado, contribuiu para a modernização do setor e elevação de seus
níveis de produtividade e competitividade.

As políticas de subsídios à produção agrícola passaram a ser adotadas por distintos órgãos
ministeriais no país: o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e o Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA). EXPLICAR AS ESPECIFICIDADES
BRASILEIRAS ANTES DE DISCORRER SOBRE OS EUA.

As ações do MDA no Brasil, por sua vez, vêm reservando espaços cada vez mais
significativos para a participação social, com a construção de novos modelos de governança, em
que a ação conjunta dos produtores facilita a articulação em torno de projetos comuns de
desenvolvimento rural.
Bonnal (2013) ressalta que o Estado brasileiro passou a reconhecer a dupla característica da
agricultura nacional, composta por um lado, pela familiar e, por outro, pela patronal ou empresarial.
Por mais que no Brasil se tenham distintos ministérios e, em consequência, distintas políticas que
abrangem o caráter “duplo da agricultura” 1, elas se dão em conformidades diferenciadas, gerando
assim, efeitos e contrapartidas diferenciados para a população rural e para a produção nacional. De
acordo com relatório do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA, 2011), no Brasil
algumas leis abrem espaço para mais investimentos, especialmente para a agricultura familiar, pois
tais investimentos são classificados como mecanismos de desenvolvimento para o setor.

No caso brasileiro, a década de 1990 marcou OU AS MUDNAÇAS NO CENÁRIO

1 Este pré-projeto tem por premissa o estudo das políticas públicas para a agricultura e, no caso do Brasil, essa
distinção se fará necessária em vários momentos - entre agricultura familiar e não-familiar -, em decorrência da
forma como o Estado trata tais realidades no país.
4

POLÍTICO MARCARAM A DEÇADA DE 1990!? as principais mudanças no cenário político,


quando relacionado às temáticas agrícolas. Tais mudanças na condução dessas temáticas por parte
do Estado, caminharam ??? junto com o contexto macroeconômico e mundial a qual o país está
inserido. COMO ASSIM??? POSSO ENTEDER QUE QUERES TE REFERIR AO
NEOLIBERALISMO, CONSENDO DE WASHINGTON. SUGIRO MENCIONAR QUE ESSA
FOI UMA MARCA DA DÉCADA DE 1990. Hespanhol (2006; 2008) contextualiza que essa
mudança de perspectiva para as políticas agrícolas vista no Brasil, integrou um novo cenário
internacional e nacional. Destaca-se a forte influência das políticas europeias que passaram a
valorizar o local como referência territorial. Essa valorização do local ocorreu, por um lado, em
virtude da grave crise do modelo agrícola produtivista que se via na Europa (reformas na PAC em
1992 e 1996) e, por outro lado, o próprio questionamento da ideia de unilinearidade do processo de
desenvolvimento. As diferenças regionais, antes vistas como negativas e que teriam de ser
eliminadas, passaram a ser reconhecidas como características positivas a serem preservadas e
valorizadas.
Para Oliveira (2002, p. 08), o principal impacto dessa mudança de perspectiva no âmbito
europeu se deu quando as especificidades regionais passaram a ser o elemento central na definição e
formulação de políticas e de instrumentos de apoio. As ações passam a ser pensadas em
conformidade com a realidade econômica, social, cultural e institucional de determinado espaço.
Em escala internacional, outra mudança fundamental se processou nas agências de apoio à
cooperação, fundos de financiamento e organismos multilaterais2 que, sob a forma de orientações,
passaram a incorporar em seus programas, a perspectiva do desenvolvimento territorial OU
RURAL como forma alternativa de competitividade. Nesse sentido, é importante destacar que as
políticas públicas são instrumentos que visam o fortalecimento do desenvolvimento. NÃO SERIA
MELHOR FAZER UM DISCUSSÃO PRIMEIRO DO BRASIL OU DO EUA E UE. SENTI A
FALTA DE UMA FECHAMENTO DO RACIOCÍNO QUANDO PASSA DA DISCUSSÃO DO
BRASIL PARA A UE OU OS EUA. PARA PENSAR!

Recentemente os Estados Unidos, um dos maiores produtores agrícolas e, tradicionalmente,


um defensor das ideias do livre-comércio e da abertura de mercados nos fóruns internacionais,
renegociou e promulgou a sua nova lei agrícola, chamadas de Farm Bill. De acordo com Kato e
Leite (2014), houve mudanças nas formas de se adotar política agrícola nos Estados Unidos. Os
autores afirmam que ao longo dos anos, de um modo geral, observou-se uma ampliação e

2 Como exemplos estão o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), entre outros.
5

diversificação dos temas tratados na Farm Bill e, portanto, dos grupos de interesse envolvidos em
suas negociações. Embora o primeiro ato negociado tratasse o setor agrícola exclusivamente do
ponto de vista da produção e, portanto, da quantidade e dos preços (sobretudo, em algumas
commodities), com o passar do tempo foram incorporadas novas preocupações, processo que reflete
a pluralidade de temas que perpassam as discussões sobre a agricultura, suas “funções” e seus
impactos na sociedade moderna 3 . Assim, as Farm Bill PLURAL? mais recentes foram abrindo
espaço para novos temas e preocupações como valorização de aspectos nutricionais, garantia de
meios para a conservação ambiental, fomento à horticultura, promoção do desenvolvimento rural,
incentivo à bioenergia, geração de empregos entre outros. (Johnson e Monke, 2013, p. 4).
Na União Europeia (UE), em 1962, teve início a Política Agrícola Comum (PAC)4, que
divide-se em três vertentes: apoio ao mercado, apoio ao rendimento e desenvolvimento rural. A
PAC constitui uma parceria entre agricultura e sociedade europeias, e suas vertentes buscam
melhorar a produtividade agrícola, para que os consumidores disponham de um abastecimento
estável de alimentos a preços acessíveis, além de garantir um nível de vida razoável aos agricultores
da UE. Ao longo dos anos, a PAC foi se adaptando às novas circunstâncias econômicas e às
exigências dos cidadãos. A última PAC, remodelada em 2013, atende às expectativas da sociedade
e originará mudanças de fundo, como apoios diretos com base mais justa e mais ecológica. A
posição dos agricultores face aos outros intervenientes na cadeia do setor alimentar se reforça e a
política passa a ser mais eficiente e transparente. A reforma é a resposta firme EVITAR da UE aos
desafios da segurança alimentar, das alterações climáticas, do crescimento e do emprego nas zonas
rurais. (COMISSÃO EUROPEIA, 2014).

Cardoso e Teixeira (2013) afirmam que ações de apoio ao setor agrícola por meio de
subsídios são promovidas pela maioria dos países desenvolvidos, sobretudo os Estados Unidos e
União Europeia, que insistem em manter esse tipo de subvenção para seus produtores. Nesses países,
há claramente um histórico de apoio direto por parte do Estado ao setor agrícola, garantindo níveis
de produção e de renda para os atores envolvidos nesse contexto produtivo.

Ressalta-se também que o país é um dos poucos do mundo que diferencia o pequeno, do
médio e grande produtor por termos estabelecidos em lei. Contudo, o Brasil, em comparação a
países como os Estados Unidos e aos da União Europeia, é um dos que menos destina subsídio para

3 Até hoje foram aprovadas 16 Farm Bills desde a década de 1930. As FarmBills se tornaram mais diversificadas a
partir de 1973, com a inclusão do tema nutricional.
4 Em inglês, Common Agricultural Policy (CAP).
6

o setor, em termos de volume, o que distingue a estrutura agrícola brasileira das demais.

Quanto ao volume de subsídio destinado ao setor, a liberalização do comércio agrícola,


acordada em 1994, delimitou regras mais rígidas sobre como se fazer política agrícola, de forma a
não tornar outros países impossibilitados de comercializar seus produtos. O comércio internacional
de produtos agrícolas, em especial entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, é marcado por
distorções de mercado 5 . Algumas associadas à influência do Estado sobre o setor, através de
proteção tarifária e ao pagamento de subsídios aos agricultores. Outras, em decorrência do contexto
macroeconômico de cada país, que afeta os mais diversos setores produtivos, incluindo o agrícola.
A utilização de subsídios nas atividades agropecuárias, prática bastante comum em
economias avançadas, é condenada??? REGULADA, TALVEZ, COM SALVAGUARDAS pela
Organização Mundial do Comércio (OMC), que desestimula qualquer atividade que interfira
diretamente no livre comércio das mercadorias e na formação dos preços. Com base nas atuais
regras acordadas, o valor máximo tolerado em políticas que interfiram no mercado, como as de
escoamento ou aquisições por parte do governo, por exemplo, não podem ultrapassar 5% do valor
bruto da produção (VBP).
De acordo com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)
(2013), o Brasil é um dos países que menos subsidia a sua agricultura, direcionando cerca de 3,0%
da renda medida pela Estimativa de Apoio ao Produtor6. Outros países, como o Japão destinam
58,0%, a União Europeia com sua PAC direciona cerca de 34,0% e os Estados Unidos cerca de 13%,
estando entre as nações que mais apoiam diretamente a produção agrícola. Esse contraste confirma
a forma diferenciada de se tratar e apoiar a agricultura nos países. SUGIRO APRESENTAR
TAMBÉM DADOS DA RÚSSIA E DE OUTROS PAÍSES DA AMÉRICA LATINA.
A realidade rural brasileira é pensada de forma diferenciada por parte do Estado, uma vez
que contempla dois ministérios específicos, MDA e MAPA – legitimando a complexidade da
agricultura nacional. OU HETEROGENEIDADE Contudo, as ações estatais carregam consigo os
limites de intervenção acordados na OMC nas periódicas rodadas. Ademais, os Estados Unidos,
com suas Farm Bill e com o suporte da United States Department of Agriculture (USDA), adotam
práticas de incentivo a produção agrícola há muitas décadas. A União Europeia, nesse contexto,
destina mais de 40% do fundo europeu para a PAC, atuando em diferentes linhas para incentivar e
garantir a produção de alimentos em seus países (COMISSÃO EUROPEIA, 2014).

5 A teoria econômica indica que as distorções de mercado se devem a influências externas no processo produtivo. O
subsídio à produção, por exemplo, pode fazer com que o país provoque distorções não só no mercado doméstico,
mas também no mercado mundial. O subsídio impacta a produção (oferta), o preço, a demanda, por exemplo.
(COSTA, 2009)
6 Em inglês, Producer Support Estimate, e designa um cálculo feito pela OCDE. Esses percentuais se relacionam ao
valor bruto da produção (VBP), em que a OMC estabelece um limite de 5% sobre o valor total.
7

Considerando a política de subsídio para o setor agrícola e tais tratamentos diferenciados,


empreende-se que os efeitos dessa política setorial são diferentes, pois atingem focos e públicos
diferenciados. Tais efeitos, além de gerarem impactos para a população como um todo, uma vez que
a estrutura produtiva nacional e suas distorções (provocados por ação do Estado, decorrentes da
lógica de mercado, etc) são interdependentes, onde tais setores se interligam entre si e com a
sociedade, através das trocas econômicas. O caráter interdependente dos setores econômicos,
produtivos e sociais, tanto em esfera nacional, quanto internacional (e, em consequência inter-
relacionada com as demais economias) evidencia a forma como a agricultura está presente no
cotidiano social e nos debates sobre políticas públicas pelos órgãos governamentais.
As conformidades que norteiam os processos de criação, condução e adoção de políticas
agrícolas nos Estados Unidos e na União Europeia são legítimas e diferenciadas, se confrontadas
com as brasileiras. Para Colle (2008), esses países não querem deixar de proteger sua produção e
segurança alimentar, por valorizarem o setor e apresentarem um histórico de intervenção direta na
agricultura. Nesse sentido, este pré-projeto de pesquisa traz como diretriz o questionamento sobre
os impactos setoriais dos subsídios aplicados à agricultura por meio MDA e MAPA no Brasil, e
também, de forma agregada7 O QUE QUERES DIZER COM FORMA AGREGADA? nos Estados
Unidos e na União Europeia.
Assim, as indagações levantadas pelo presente projeto se tornam pertinentes à discussão
sobre efeitos de políticas agrícolas: como as políticas do MDA e as do MAPA beneficiam as
famílias agrícolas ou os setores de agricultura patronal? Como a agricultura familiar ganha, em
termos de crescimento produtivo e econômico, com as ações de subsídio da produção? E como a
agricultura patronal ganha nesse mesmo viés? Dentro da agricultura familiar, quais os grupos mais
beneficiados (ou prejudicados)? Os trabalhadores na agropecuária, desprovidos de terra e capital,
são afetados como por tais políticas? As famílias urbanas têm mais a ganhar com a integração que
as famílias rurais? E em outros países, como a adoção de um mesmo instrumento de apoio à
produção agrícola afeta o crescimento, distribuição de renda e bem-estar social? Quais diferenças
são percebidas se comparadas aos efeitos gerados no Brasil? ESSAS PERGUNTAS SÃO
SOMENTE PARA ENTENDER A REALIDADE DO BRASIL, OK?
Nesse sentido, a partir de algumas das indagações apresentadas, problematiza-se a presente
proposta de pesquisa ao questionar: qual a capacidade da política de subsídio agrícola em gerar
crescimento e bem-estar nas macrorregiões brasileiras e, de forma geral e agregada, nos Estados
Unidos e na União Europeia? A proposta deste estudo firma-se na possibilidade de estimar
possíveis resultados de condução da política de subsídios, e promover discussões sobre economia,

7 O termo “forma agregada” é utilizado de forma recorrente neste pré-projeto e refere-se à análise em nível nacional,
ou seja, para todo país, ou grupo de países, como o caso da União Europeia.
8

desenvolvimento rural, setores produtivos, e as famílias envolvidas na produção agrícola,


considerando a realidade brasileira. COMO IRÁ FAZER TODOS ESSE LINKS COM A
DISCUSSÃO SOBRE SUBSÍDIOS??? Além do mais, propõe-se a capturar o universo da
agricultura familiar, e retratar as ações políticas do MDA e do MAPA, e contextualizar a realidade
de políticas agrícolas nos Estados Unidos e União Europeia.

FALTOU APRESENTAR, MNIMAMANTE, O ESTADO DA ARTE DAS PESQUISAS


SOBRE SUBSÍDIO X CRESCIMENTO ECONÔMICO, MAS PARA UM PROJETO ESTÁ
OK.
9

3. OBJETIVOS

3.1 Objetivo Geral

Analisar os efeitos da política de subsídio agrícola para a agricultura familiar e não-familiar


nas macrorregiões do Brasil e, de forma agregada, nos Estados Unidos e União Europeia,
considerando aspectos como crescimento econômico e o bem-estar social.

3.2 Objetivos específicos

- Discutir a trajetória de políticas públicas para a agricultura no Brasil, nos Estados Unidos e na
União Europeia;
- Mensurar a capacidade das políticas de subsídios em gerar crescimento e bem-estar em diferentes
macrorregiões brasileiras;
- Avaliar se os benefícios econômico-sociais superam o custo de oportunidade da política no Brasil,
nos Estados Unidos e na União Europeia. COMO IRÁ CUMPRIR COM ESSE OBJETIVO?

4. JUSTIFICATIVA E MOTIVAÇÃO PARA A SUA REALIZAÇÃO

A proposta de se ter uma compreensão mais robusta quanto aos processos de formulação e
gestão das políticas públicas com vistas ao desenvolvimento rural, exige um esforço teórico e
analítico que possa abarcar toda a complexidade da diversidade da agricultura, dos atores
envolvidos e dos agentes institucionais que colaboram para a efetivação de políticas e ações
setoriais. As mudanças percebidas na forma de pensar e planejar ações direcionadas à população
rural no Brasil, sob o ponto de vista das políticas agrícolas, atrelou-se a alterações nas ações de
apoio a esse público em outros países também, e a tentativa de compreender essa lógica, que situa o
setor primário e seus agentes como importantes atores na efetivação da política macroeconômica
dos países, é um dos principais motivadores para esse pré-projeto de pesquisa.
Para Pereira (2014), a síntese do conflito político e a consolidação conceitual do termo
“agricultura familiar” engendraram a possibilidade de desenvolvimento de políticas públicas
específicas para o referido segmento rural no Brasil. Assim, as ações adotadas pelo MDA passaram
apoiar a agricultura familiar, integrar a participação social, reorganizar a lógica produtiva dos
pequenos agricultores, e incluí-los em mercados específicos (como os institucionais, citando-se o
Programa de Aquisição e Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação Escolar
(PNAE), por exemplo). Ao MAPA, as ações se direcionaram ao trato de questões que afetam a
10

agricultura patronal (comercial, empresarial), sob um ponto de vista mais macroeconômico e


internacionalizado. Essas diferenças quanto à apropriação da política pública com vistas ao rural,
desperta interesse, no sentido de poder se fazer reflexões e apresentar contribuições científicas para
a compreensão acerca da lógica de atuação do Estado na esfera rural brasileira.
Em um contexto mais amplo, a discussão quanto a forma como outros países promovem
políticas para o rural, complementa e aprofunda as interpretações que evidenciam a importância
dessa realidade social e econômica em âmbitos diferenciados, dinamizando o debate acadêmico e
político sobre como fazer política agrícola, no sentido de incentivar e proteger tal setor. Nesse
sentido, países que tradicionalmente protegem seus setores primários, passam a ser centrais para a
discussão pretendida por este pré-projeto, estando nesse limiar os Estados Unidos e os países da
União Europeia.
Apesar da demasia na pretensão, este projeto se alicerça em análises a serem feitas para o
Brasil, levando em consideração suas especificidades como, por exemplo, a presença de instâncias
ministeriais diferentes para o rural, as diferenças das características rurais no país, nas diferentes
macrorregiões, e também a forma distinta como o Estado trata a agricultura familiar e a não-familiar.
Ainda como pretensão, incita-se a discussão quanto aos processos de prática de política agrícola e
os ideais de desenvolvimento que se tem para esse setor. A ampliação da análise se dá com a
proposta de promover o entendimento sobre as realidades das políticas agrícolas adotadas pelos
Estados Unidos e União Europeia.
Pretende-se contribuir, a partir do avanço no tratamento analítico da temática das políticas
públicas, buscando-se incorporar os processos econômicos, sociais e políticos que efetivamente
pautam o cotidiano dessas práticas. Ainda, levantar reflexões sobre o papel de tais ações com vistas
ao desenvolvimento, em que estão inseridas as famílias rurais dos países estudados e o setor
agrícola como um todo, extraindo os efeitos das políticas, suas contribuições para o setor e
permitindo o entendimento sobre a complexidade que envolve as políticas agrícolas.
Em economias abertas, os efeitos da adoção da política de subsídios agrícolas sobre os
setores sociais e produtivos são variados, pois a estrutura produtiva e suas distorções são
interdependentes, uma vez que muitas atividades e setores se interligam nas trocas econômicas. De
acordo com Gurgel (2007), a desigualdade de renda na agricultura e a heterogeneidade de grupos
agrícolas são consideráveis no Brasil. A dicotomia entre agricultura moderna, geralmente voltada
para exportação (patronal e não-familiar), e agricultura para abastecimento interno (familiar) ainda
é objeto de discussão, e permite levantar importantes questões sobre como avaliar políticas e
mensurar seus efeitos sobre a sociedade. Tais constatações despertam o interesse para o
entendimento sobre os impactos setoriais dos subsídios aplicados à agricultura brasileira. Ademais,
a compreensão sobre como se dão os impactos desse tipo de política em países com tradição em
11

apoio direto a produção agrícola.


No Brasil os estudos acerca de políticas públicas e suas implementações são, para Souza
(2003), geralmente centrados nos fracos??? e em ações não concretizadas de tais ações
governamentais. CONFUSO! Camões (2013) complementa afirmando que existe uma carência de
pesquisas que identifiquem nuances e relações quanto ao impacto nos resultados das políticas
públicas, não apenas enfatizando a perspectiva dos tomadores de decisão, mas o resultado como um
todo.
A proposta deste pré-projeto almeja que os resultados levantados possam fornecer
contribuições para a melhoria da prática de política para o meio rural por parte do governo federal e
seus ministérios, a partir da discussão e descrição dos processos de implementação, dos fatores que
o influenciaram e da análise dos efeitos sobre a sociedade, feita em âmbito nacional e regionalizada.
Além disso, espera-se que a análise de outras realidades permita que sejam feitos contrapontos e
ponderações para com a realidade brasileira, colaborando para a riqueza da discussão pretendida.
Aliado ao exposto, o estudo pretende contribuir para ampliação do conhecimento do campo das
políticas agrícolas, tanto em aspectos teóricos, quanto analíticos.
Propõe-se a utilização de abordagens de equilíbrio geral (conforme melhor detalhamento
apresentado na seção de metodologia), pois elas permitem a modelação das regiões e o
relacionamento destas entre si, e também com o contexto externo a elas. O caráter interdependente
dos setores econômicos, produtivos e sociais, tanto em esfera nacional, quanto internacional e inter-
relacionada, evidencia a forma como a agricultura está presente tanto no cotidiano social, quanto
nos debates sobre políticas públicas pelos órgãos governamentais (CARDOSO e TEIXEIRA, 2013).
A utilização de modelos de equilíbrio geral colabora para a justificativa do estudo, uma vez que
permitirão que se alcancem os objetivos propostos.
Espera-se que os resultados obtidos com a pesquisa possam, além de contribuir para o amplo
debate da intervenção governamental por meio dos subsídios e sua relação com o crescimento
econômico e o bem-estar, demonstrar aos formuladores de políticas públicas os resultados dos
investimentos feitos em subsídio e se a distribuição de recursos é complacente com as diferentes
características regionais brasileiras. As informações sobre os impactos regionais das políticas,
podem auxiliar os legisladores na tomada de decisões quanto aos objetivos da política, seja para a
manutenção na sua forma atual, para uma possível realocação de recursos, ou até mesmo para a
necessidade da adoção de políticas complementares, primando-se pela mitigação das desigualdades
econômicas entre as regiões brasileiras. Por fim, a discussão proposta para a realidade de outros
países, permitirá que se amplie a visão sobre a importância do rural na sociedade e, mais que isso,
que se dimensione a importância de políticas específicas para esse público.
12

5. AS BASES INICIAIS QUANTO AO REFERENCIAL TEÓRICO


O ITEM 5 ESTÁ BEM ESCRITO E BEM DIDÁTICO, QUASE QUE UM “MANUAL”
SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS E O SETOR AGRÍCOLA. FALTOU DEMONSTRAR A
LACUNA TEÓRICA QUE EXISTE AO PROPORES ESSE PROJETO DE PESQUISA. TALVEZ
AVANÇAR UM POUCO NO ESTADO DA ARTE, QUEM JÁ PESQUISOU ESSE TEMA,
QUAIS RESULTADOS ENCONTROU. ISSO É IMPORTANTE PARA FICAR EVIDENTE NA
PROPOSTA DO CANDIDATO QUE EXISTE UMA ORIGNALIDADE NO PRÉ-PROJETO DE
TESE APRESENTADO.
Esta seção apresenta aspectos teóricos fundamentais acerca do tema das políticas públicas
(primeira subseção), incluindo um direcionamento para uma definição, mesmo que haja
controvérsia na literatura acerca de uma conceituação, além de considerações iniciais quanto a
atuação do Estado na economia. A segunda subseção direciona a abordagem para a influência de
políticas públicas em âmbito macroeconômico, os tipos de políticas e as características da política
de subsídios para a agricultura, diante da natureza das ações governamentais setoriais, que são
norteadoras para esta pesquisa.

5.1 Políticas Públicas e atuação do Estado

A literatura apresenta várias contribuições para fomentar as discussões acerca das definições
do que seja uma política pública, sendo que para muitos autores esta se volta para as ações
governamentais. Na literatura de campo, de acordo com Lima (2012), não é possível apontar um
único ou um melhor conceito para o termo política pública, pois não há um consenso sobre a
abrangência deste.
A história recente do processo de desenvolvimento de muitos países, contou com a
consolidação e com a permanência, no longo prazo, de forte ação do Estado. Essa ação, em toda sua
diversidade e complexidade, trouxe influências e consequências em diversos elementos
conformadores da economia, da sociedade e do mercado. Um dos mecanismos de intervenção do
Estado nas atividades econômicas se dá por meio das políticas públicas, que podem ser
dimensionadas a partir de distintas frentes, abarcando aspectos de âmbito social, econômico,
ambiental, territorial e também político-institucional.
Castro e Oliveira (2014) colaboram para o entendimento sobre políticas públicas, afirmando
que elas são o conjunto de políticas, programas e ações do Estado, diretamente ou por meio de
delegação, que tem por objetivo enfrentar desafios e aproveitar oportunidades de interesse coletivo.
Essas políticas, programas e ações se concretizam na oferta de bens e serviços que atendam as
13

demandas resultantes das disputas políticas acerca do que é ou deveria ser de interesse público.
O conceito de política pública pressupõe, portanto, o reconhecimento de que há uma área ou
domínio da vida que não é privada ou somente individual. Independentemente da escala, as políticas
públicas remetem a problemas que são públicos, em oposição aos problemas privados. Souza (2002)
argumenta que a essência da política pública é o embate em torno de ideias e interesses. Já Dye
(1992), procurando entender o que os governos fazem, por que o fazem e que diferença isso faz,
apresenta a noção de política pública, a relacionando com tudo aquilo que os governos escolhem ou
não fazer, de maneira que a inação governamental pode causar um impacto na sociedade tão
expressivo quanto à própria ação.
Nas sociedades contemporâneas, cabe ao Estado prover políticas públicas que atendam aos
anseios da sociedade. Para que as funções estatais sejam exercidas com legitimidade, é preciso
haver planejamento e permanente interação entre governos e sociedade, de forma que sejam
pactuados objetivos e metas que orientem a formulação e a implementação das políticas públicas
(SOUSA, 2014).

5.2 Instrumentos de apoio à agricultura

O contexto macroeconômico de um país mantém relação de influência com o


comportamento dos setores produtivos, em que a relação existente entre economia, sociedade e
mercado passa a ser determinante para a produção interna, o nível de investimentos, o valor da
moeda nacional, as trocas internacionais etc. Tal contexto decorre do nível de atividades produtivas,
das relações comerciais firmadas, da participação social na composição das riquezas nacionais e de
outras frentes que compõem o sistema econômico de uma nação.
De acordo com Castro e Oliveira (2014), as políticas adotadas pelo Estado dão partida a um
circuito de influências bastante complexo em diversos aspectos pertinentes ao desenvolvimento,
englobando questões sociais, econômicas, territoriais, ambientais e institucionais. Os resultados
esperados do processo de desenvolvimento, considerando essas tais questões, dependerá da
combinação de políticas públicas conduzidas dentro da esfera nacional.
As políticas econômicas são um dos principais meios pelos quais o Estado procura organizar
os aspectos distributivos e produtivos de uma nação, sendo que dentre os tipos mais recorrentes
estão: política fiscal, monetária, cambial, comercial, industrial e política de ciência e tecnologia.
Entendem-se como políticas econômicas, as ações tomadas por parte do Estado que, utilizando
instrumentos econômicos, busca atingir determinados objetivos macroeconômicos. Para Gremaud et
al. (2002), política econômica pode ser definida como sendo a intervenção do Estado na economia,
com o objetivo de manter elevados níveis de emprego, elevadas taxas de crescimento econômico e
14

estabilidade de preços. Para Gorgon (2000), a política econômica tem a função de controlar um
conjunto de agregados econômicos denominados “variáveis-alvo”, que possuem enorme impacto
sobre a sociedade, dentre os quais se citam: Produto Interno Bruto (PIB), nível de desemprego, taxa
de inflação, produtividade etc.
Bacha (2004, p. 33) salienta que existem os instrumentos de política econômica genéricos e
os específicos para certos setores. Os genéricos compreendem a economia como um todo e, assim,
impactam o desempenho de todos os setores. Certas combinações de instrumentos podem gerar
políticas específicas para um setor de atividade econômica, como a agricultura. No limiar da
discussão sobre políticas intervencionistas adotadas por parte do Estado, estão também as setoriais e
de desenvolvimento. Essas são ações conduzidas pelo Estado, por influência de políticas
econômicas de maior abrangência, para integrar agentes sociais em determinadas atividades ou
setores produtivos, abarcando categorias sociais e também grupos excluídos dos processos
produtivos.
Observa-se que, por mais que se vejam mudanças ocorrendo no meio rural, a forma de
entender e enquadrar o desenvolvimento e os espaços rurais têm efeitos importantes na elaboração
de políticas públicas, voltadas ao seu desenvolvimento. As mudanças nas políticas aplicadas ao
desenvolvimento rural, acompanham as mudanças na forma de entender o próprio desenvolvimento
daqueles espaços. Assim, a elaboração e a implementação das políticas dependem fortemente da
forma como os espaços rurais são entendidos e enquadrados (OLIVEIRA, 2002).
Os instrumentos de política setorial podem ser aplicados para estimular ou regular atividades
do setor agrícola. Dentre esses instrumentos estão as políticas agrícolas, que podem incluir apoio
via crédito rural, preços mínimos, pesquisa e extensão, políticas canalizadas para determinados
produtos, insumos e regulação de recursos, apoio ao pequeno produtor familiar, ampliação de
opções de mercado (mercados institucionais, por exemplo), dentre outros.
A política agrícola, de acordo com Delgado (2001, p.23), visa afetar tanto o comportamento
conjuntural (de curto prazo) dos agricultores e dos mercados agropecuários, como os fatores
estruturais (tecnologia, uso da terra, infraestrutura econômica e social, carga fiscal, etc) que
determinam o seu comportamento de longo prazo. Nessa visão, a política agrícola engloba tanto
políticas de mercado (preços, comercialização, crédito), como as políticas estruturais (fiscal, de
pesquisa tecnológica e de extensão rural, de infraestrutura, e de recursos naturais e meio ambiente.
Arbage (2006, p. 201) apresenta a política agrícola como sendo o ramo da política
econômica aplicado ao setor primário, formado por um conjunto de medidas que visam a ampliação
da produção de alimentos. O autor complementa conceituando-a como um conjunto de instrumentos
de que o governo lança mão para regular o comportamento dos agentes privados para atingir
determinados objetivos para o setor primário. Existem também as políticas agrárias, que compõem
15

o universo de medidas que objetivam modificar estruturalmente o sistema produtivo, ou a


adequação deste às necessidades da sociedade.
As políticas agrícolas e agrárias são conformadas com a política macroeconômica de cada
país, e sendo assim, a agricultura cumpre um papel importante na efetivação da política
macroeconômica nacional. A instrumentação das políticas assume variadas formas, mas em todas
elas se destaca a presença de mecanismos de garantia de preços, que procuram orientar o
funcionamento dos mercados domésticos de produtos agrícolas, além de ações que visem subsidiar
os aspectos relacionados a produção agrícola, influenciando assim, a geração de renda aos
agricultores.

4.3 Subsídios na agricultura

A intervenção estatal constitui-se de um tema complexo e polêmico que divide a teoria


econômica em correntes antagônicas. De um lado, estudiosos defendem que o mercado é eficiente
por seus próprios mecanismos e que a intervenção gera ineficiências alocativas, distributivas e custo
social. Na extremidade oposta, há os que insistem que a interferência é necessária, uma vez que,
segundo esses autores, os mecanismos de ajuste do mercado são falhos (CARDOSO, 2011).
Entre as políticas intervencionistas para a agricultura, destaca-se a de subsídio à produção.
Esse tipo de política, muito empregada no passado, continua sendo amplamente utilizado,
principalmente nos países desenvolvidos, no intuito de promover a produção e garantir renda aos
produtores rurais. Contudo, os efeitos causados por políticas setoriais intervencionistas, como a de
subsídios, mesmo sobre o próprio setor que recebe a intervenção, são incertos, uma vez que
depende da estrutura produtiva da economia e das distorções promovidas nos demais setores
(CARDOSO, 2013). A intervenção estatal por meio de subsídios é justificável na presença de
externalidades8, no caso de bens públicos, no caso de monopólios naturais, quando os mercados são
incompletos, quando há assimetria na informação e em situações de desequilíbrio macroeconômico,
ou seja, quando ocorrem falhas de mercado (CARVALHO, 2001; MONTALVÃO, 2009).
Os subsídios são fornecidos para finalidade específica, mas essa especificidade geralmente
não é assegurada, pois nada garante que os impactos dos subsídios se darão apenas sobre o
beneficiado (FIGUEIREDO, 2007). O subsídio é, segundo Pindyck e Rubinfeld (2005), um
pagamento que reduz o preço pago pelo comprador a um valor menor do que o preço recebido pelo
vendedor, isto é, equivale a um imposto negativo. Na existência de subsídio, o preço líquido
recebido pelo produtor excede o preço pago pelo consumidor, sendo a diferença entre os dois preços

8 A externalidade é o beneficio ou o prejuízo derivado do consumo ou da produção de determinado bem ou serviço,


gerado por um ou mais agentes econômicos sobre outros agentes econômicos. O beneficio ou o prejuízo gerado é
absorvido pelos agentes econômicos sem passar pelo mecanismo de preços do mercado (VARIAN, 2006)
16

é igual ao valor do subsídio. Para Marques e Aguiar (1993), o subsídio é uma forma de aumentar a
renda do setor agrícola, e pode se dar por meio de preços, com o estabelecimento de preços
mínimos acima dos preços de mercado, ou via insumos, através da política de crédito rural, por
exemplo.

4.4 Desenvolvimento, crescimento e bem-estar social

Sob o ponto de vista conceitual, os termos crescimento econômico e desenvolvimento


econômico são distintos. De forma não aprofundada, o primeiro refere-se, segundo Bacha (2004,
p.27) ao processo de aumento do Produto interno de uma economia e, na medida em que ocorre o
aumento do produto, há aumento da riqueza nacional. O desenvolvimento econômico é, segundo o
autor, o processo que compreende mudanças estruturais na economia que levam à melhoria do bem-
estar de sua população9.
Quanto à noção de bem-estar, a teoria econômica a apresenta tendo como premissa que o
objetivo da atividade econômica é aumentar o bem-estar dos indivíduos, e que cada indivíduo é o
melhor julgador do seu nível de bem-estar. O bem-estar de cada um, de acordo com a teoria, não
depende apenas do consumo individual de bens e serviços privados, mas também da quantidade e
da qualidade de outros bens e serviços que estejam fora do mercado, como os bens públicos10,
recursos naturais, saúde ou recreação – o conjunto de recursos econômicos ou não que compõe a
realidade dos indivíduos (FERREIRA, 2013). Essa contribuição teórica enfatiza o mercado e as
atividades econômicas como promotoras do desenvolvimento, uma vez que incide para os agentes
individuais racionais o julgamento do seu nível de bem-estar.
Nessa perspectiva, as mudanças nos níveis da atividade econômica, decorrentes de
incentivos de subsídio à produção agrícola para as famílias rurais, permitirá compreender mudanças
no nível de bem-estar.
A função utilidade associa as preferências de consumo dos indivíduos com a satisfação
(utilidade) que este consumo gera. A utilidade (Ux) é uma medida de satisfação relativa de um
agente da economia. A análise da sua variação permite explicar o comportamento que resulta das
opções tomadas pelos agentes para aumentar a sua satisfação. A utilidade é frequentemente usada
para estudar as decisões de consumo quando se coloca em alternativa vários bens e serviços, a posse
da riqueza ou o usufruto de tempo de lazer (VARIAN, 2006).
Para um indivíduo, o nível de utilidade é uma função crescente das quantidades consumidas

9 Há distintas contribuições conceituais e alternativas de mensurar o desenvolvimento econômico, mas de todas as


formas, o prisma se firma nas mudanças na economia que levam à melhoria de vida da população.
10 Varian (2006) conceitua os bens públicos como sendo aqueles cujos direitos de propriedade não estão bem
definidos.
17

dos bens, serviços e amenidades. Os axiomas das preferências e os pressupostos sobre as curvas de
indiferença asseguram que os consumidores façam escolhas racionais, ou seja, que a escolha ótima
realizada é a mais desejada dentro das possibilidades de consumo (MAC-KNIGHT, 2008).

6. BASES INICIAIS QUANTO AO CAMINHO METODOLÓGICO

O caminho metodológico proposto, se direciona para a análise dos efeitos da política de


subsídio agrícola para a agricultura familiar e não-familiar nas macrorregiões do Brasil e, de forma
agregada, nos Estados Unidos e União Europeia, considerando aspectos como crescimento
econômico e o bem-estar social. Para tal, propõe-se uma combinação metodológica que permita
ampliar a discussão teórica sobre políticas públicas para a agricultura e que, atrelado a isso, permita
a verificação e análise dos efeitos de tais práticas para distintas realidades sociais e produtivas, de
forma que este estudo se enquadra como de caráter qualitativo e também quantitativo.
Por um lado, a análise à luz das políticas públicas para a agricultura com um viés mais
qualitativo, o caminho metodológico a ser percorrido denotará a compreensão teórica, a partir de
revisão bibliográfica. A proposta é resgatar, em particular no âmbito da literatura econômica e das
ciências sociais, os diferentes aportes oferecidos pela bibliografia especializada para o tratamento
do tema. Em seguida, esboçar alguns níveis ou dimensões importantes quando da análise das
políticas públicas propriamente ditas, em que pretende-se abarcar aspectos histórico-institucionais,
normativos, processuais e organizativos. Ademais, a proposta firma-se na construção um esquema
analítico, a partir dessas leituras, que norteie a interpretação das políticas agrícolas, diferenciando-
as segundo os instrumentos empregados, proporcionando que se avance para compreensão de seus
efeitos em diferentes realidades.
Esses efeitos, no entanto, podem variar conforme a região de inserção, especialização da
produção, cultura produtiva etc, dadas as estruturas diferenciadas e, ainda, por alguns produtos ou
grupos de agricultores receberem maior montante de subsídio se comparado às demais. Nessas
análises, um modelo de equilíbrio geral supera os modelos de equilíbrio parcial, porque permite
exames setoriais, dada a interdependência entre as atividades. Como a política em questão é
direcionada a uma atividade específica, a agropecuária, é preciso conhecer seus impactos sobre o
próprio setor, bem como sobre os demais setores da economia, considerando que os setores e
mercados são interligados e o efeito entre eles é sistêmico.
Análises em equilíbrio parcial são provavelmente insuficientes no estudo de impacto de
políticas setoriais (CARDOSO et al., 2014). Assim, o recurso metodológico proposto para a análise
dos efeitos da política de subsídios, que terá um viés mais quantitativo inicialmente, faz uso de
modelos de equilíbrio geral, pois permitem que sejam analisados distintos setores econômicos e
18

sociais de forma concomitante, uma vez que as políticas, por mais que sejam setoriais, afetam a
economia de forma agregada. Os modelos de equilíbrio geral tomam explicitamente a estrutura de
interdependência entre os setores, e apresentam como vantagem a possibilidade de projeção de
cenários e avaliação de impactos de mudanças em preços relativos, além de determinar o equilíbrio
entre demanda e oferta mediante preços flexíveis, e permitir que se avalie crescimento, bem-estar
social e outras nuances de cunho econômico-social. (DOMINGUES, 2002; HADDAD, 2004).
O modelo escolhido é o Global Trade Analysis Project (GTAP) que é multirregional e
multissetorial e permite que sejam visualizados efeitos de política de subsídio para o crescimento
das macrorregiões brasileiras 11 e sobre o bem-estar das famílias. O GTAP é um modelo de
equilíbrio geral que consiste-se de um sistema de equações simultâneas, que expressam as decisões
dos agentes econômicos, simplificando o comportamento real, onde há uma sucessão de decisões.
Essa sucessão pode ser entendida, de forma simplificada, iniciando-se com os preços domésticos, de
exportação e mundiais. Segundo Gurgel et al. (2010), os modelos de equilibro geral são estáticos,
multirregionais e multissetoriais, permitindo que a produção e distribuição de bens e serviços sejam
representadas em nível mundial, agregado e regional ou desagregado.
A estrutura da demanda final das regiões é composta por despesas públicas e privadas, tais
como bens e serviços, em que os consumidores buscar a maximização do seu bem-estar, de acordo
com a restrição orçamentária. Os níveis de investimento e produção do setor público são fixos. Os
setores produtivos das economias combinam insumos intermediários e fatores primários de
produção (capital, trabalho qualificado, trabalho não qualificado, terra e recursos naturais), com
vistas em minimizar custos, dados a tecnologia existente. A base de dados mais recente do GTAP é
a 9.0 e está atualizada para o ano de 2011, com dados de 140 países e 57 produtos, e inclui fluxos
comerciais, custos de transporte, tarifas de importação e impostos (ou subsídios) às exportações e a
produção. O QUE APRESENTAS DE DIFERENCIAL PARA O TEU ESTUDO, DO PONTO DE
VISTA METODOLÓGICO? ESSE ESTUDO AINDA NÃO FOI REALIZADO, JÁ QUE SE ESSE
MODELO É CONHECIDO E UTILIZADO?
Assim, o GTAP é um modelo que possibilita a mensuração de efeitos sobre um vasto
número de variáveis econômicas e sociais. Ao simular a prática de políticas agrícolas, é possível,
por meio do modelo, averiguar de forma agregada e também regionalizada, como tais práticas
afetam o desempenho produtivo da agricultura brasileira, estadounidense e europeia (agregados ou
desagregados).
Para poder mensurar diferenças para variáveis de cunho econômico e social, de forma a

11 O Modelo GTAP (Projeto de Análise do Comércio Internacional, em tradução livre) é muito utilizado para estudos
que comparam diferentes países, principalmente a partir de questões comerciais. De tal forma, algumas adaptações
no modelo serão necessárias para que sejam captadas de forma fidedigna as diferenças macrorregionais no Brasil,
que são: sul, centro-oeste, norte, nordeste e sudeste.
19

capturar mudanças em termos de crescimento e bem-estar social, requer-se que sejam feitas
adaptações no modelo GTAP para a realidade brasileira. Propõe-se estruturar o modelo com base na
divisão das famílias brasileiras em domicílios, captando o universo da agricultura familiar e dos
trabalhadores na agropecuária, a partir da divisão das famílias brasileiras em domicílios
(considerando a divisão entre famílias rurais e urbanas e entre agricultura familiar e patronal), ao
mesmo tempo em que trata as ações políticas do MDA e do MAPA, considerando as etapas
mencionadas em Cardoso et al. (2014), Cardoso (2013), Gurgel (2007) e Azzoni et al. (2005).
Além do mais, este estudo pretende discutir a realidade do contexto rural no Brasil, dos
Estados Unidos e também da União Europeia. Para tal, dados atualizados do Censo Agropecuário
201612, a ser divulgado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), United States
Department of Agriculture (USDA) e European Commission (EC) serão utilizados e atrelados à
discussão sobre realidade rural e políticas setoriais. O uso desses dados possibilitará que a discussão
sobre agricultura, setores produtivos, realidade rural e efeitos de políticas públicas seja atual,
moderna e com expoente temporal evolutivo.
A partir da constatação dos efeitos resultantes da adoção de determinadas políticas agrícolas,
mensura-se a contrapartida das variáveis que afetam o crescimento econômico e bem-estar social. A
ideia geral é que se possa averiguar como a agricultura (no caso do Brasil, incluindo as diferenças
entre familiar e não-familiar) podem ser afetadas de acordo com diferentes adoções de políticas
comerciais por parte do Estado.
Espera-se que os resultados obtidos possam, além de contribuir para o debate acerca da
intervenção governamental por meio dos subsídios, visa compreender sua relação com o
crescimento econômico e o bem-estar. Por fim, demonstrar aos formuladores de políticas públicas
os resultados dos investimentos feitos em subsídio, verificando se a distribuição de recursos é
complacente com as características regionais distintas.
TALVEZ, SE FOR POSSÍVEL, DETALHAR UM POUCO MAIS A METODOLOGIA.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

12 Caso o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) não divulgue os dados do Censo Agropecuário 2016
no tempo esperado para consolidação deste estudo, serão utilizados outros dados que permitam uma
contextualização atualizada da realidade rural brasileira como, por exemplo, os dados da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios (PNAD).